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Título del libro
3
Nuestros vecinos
Nombre del autor
4
RIL editores
bibliodiversidad
Título del libro
1
Tít ul o d el l ibr o
5
Nuestros vecinos
Mar io Ar t aza Ro uxel
Paz Mil et Gar cía
ed it o r es
Nombre del autor
6
327.83 Artaza Rouxel, Mario
A Nuestros vecinos / Editores: Mario Artaza
Rouxel y Paz Milet García. -- Santiago : RIL
editores, 2007.
568 p. ; 24 cm.
ISBN: 956-284-533-5
1 CHILE-RELACIONES EXTERIORES-ARGENTINA.
2 CHILE-RELACIONES EXTERIORES-BOLIVIA.
3 CHILE-RELACIONES EXTERIORES-PERÚ.
Nuestros veci nos
Pri mera edi ci ón: abri l de 2007
© Mari o Artaza Rouxel y Paz Mi l et Garcí a, edi tores, 2007
© RIL® edi tores, 2007
Al férez Real 1464
cp 750-0960, Provi denci a
Santi ago de Chi l e
Tel . (56-2) 2238100 • Fax 2254269
ri l @ri l edi tores. com • www. ri l edi tores. com
Composición e impresión: RIL® editores
Di seño de portada: Cri sti án Si l va Labra
Di agramaci ón: Paul a Fernández
Impreso en Chile • Pri nted i n Chi l e
ISBN 978-956-284-533-5
Derechos reservados.
Las fotografías de los hitos limítrofes que aparecen en la contraportada
fueron cedidas gentilmente por la
Dirección Nacional de Fronteras y límites del Estado (DIFROL).
Esta obra no representa ni compromete
una posición u opinión oficial del
Estado de Chile y sus Organismos,
y sólo recoge la opinión de sus autores.
Título del libro
7
Este libro y su título están dedicados
al Sr. Alejandro Magnet Pagueguy,
jurista, periodista, diplomático y ex profesor del
Instituto de Estudios Internacionales,
autor de Nuestros vecinos justicialistas
y Nuestros vecinos argentinos, entre muchas otras obras,
y que con sus comentarios de radio y televisión hizo una
enorme obra de difusión de los temas internacionales.
Nombre del autor
2
Título del libro
9
Índice
A modo de preámbulo,
Mario Artaza y Paz Milet ........................................................................................ 15
Argentina
Política exterior regional y las relaciones con Argentina,
Raúl Bernal Meza .................................................................................................... 19
Política exterior de Chile y Argentina: dos opciones contemporáneas de inserción
regional,
José A. Morandé ...................................................................................................... 33
Chile y la Argentina: una relación especial...,
Oscar Fuentes Lazo ................................................................................................. 51
Las gobernabilidad de Argentina en la perspectiva de las relaciones bilaterales,
Fernando Thauby García ......................................................................................... 61
Los movimientos migratorios como un nuevo agente de integración.
El caso Chile-Argentina,
Carolina Stefoni ....................................................................................................... 69
Propuesta para una política cultural conjunta entre Chile y Argentina,
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini ................................................. 83
Reseña histórica de los conflictos por el agua entre Chile y Argentina. Causas y
mecanismos de resolución,
Cristián Faundes Sánchez ....................................................................................... 103
Crisis del gas, Chile-Argentina. ¿Hacia la definición de una política energética
común?, Solange Ahumada Jorquera ................................................................ 117
La relación entre Chile y Argentina. La perspectiva de la seguridad y la defensa,
Pedro Orueta Cuevas, Jorge Bittner Scholz, Héctor Villagra Massera ................... 137
Nombre del autor
10
Bolivia
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú,
Gustavo Fernández Saavedra ................................................................................. 159
Las relaciones entre Bolivia y Chile. Situación y perspectivas,
Horst Grebe López ................................................................................................ 177
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas,
Carlos Bustos ......................................................................................................... 193
Chile y Bolivia,
Humberto Mantero Vargas, Ricardo Rojas Sanhueza, Cristián Leyton Salas,
Rodolfo Martinic Marusic ................................................................................. 239
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia: desde su historia,
sus perspectivas y desafíos,
Loreto Correa Vera ................................................................................................ 257
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia,
Francisca Möller, Susana Iduya, Fernando Thauby................................................ 283
La agenda regional y sus posibles efectos en la relación Bolivia-Chile,
Lorena Oyarzún Serrano ....................................................................................... 303
Desplazamientos humanos hacia países vecinos: la llegada de bolivianos,
Tatiana Rein Venegas ............................................................................................ 319
Estado de las relaciones económicas y cómo avanzar en ellas. El caso de Bolivia
Enrique Ceppi Di Lecco ........................................................................................ 335
Las instituciones económicas del atraso en Bolivia
Mario Matus G. ..................................................................................................... 353
Las aguas que nos dividen. Causas y mecanismos de resolución de los conflictos
por el agua dulce entre Chile y Bolivia
Cristián Faundes Sánchez ....................................................................................... 375
Título del libro
11
Perú
El viaje interior. La dinámica social peruana y el «problema chileno»
José Miguel Florez ................................................................................................. 399
Las relaciones entre Chile y Perú: Una vecindad difícil
Mario Artaza Rouxel ............................................................................................. 417
El ayer y el mañana de la relación con Perú y Bolivia
José Rodríguez Elizondo ........................................................................................ 423
Chile-Perú: las raíces de una difícil relación
Paz Verónica Milet ................................................................................................. 429
Una aproximación al análisis de la conceptualización de la seguridad y defensa
nacional entre el Perú y Chile
John E. Griffiths Spielman ..................................................................................... 445
1883-1929: Una mirada crítica a la actuación de Chile en los años de postguerra
Alejandro Pablo Iturra Gamarra ........................................................................... 467
Incidencia de los factores de disuasión en las relaciones, las medidas de confianza
mutua, y los avances en las relaciones militares entre Chile y Perú
Juan Mac-Lean Vergara ......................................................................................... 473
Los acuerdos del Pacífico Sur y el límite marítimo entre Chile y Perú
Francisca Möller .................................................................................................... 491
Estado de la relaciones económicas y cómo avanzar en ellas. El caso de Perú
Enrique Ceppi di Lecco ......................................................................................... 503
La movilización de 1920
Roberto Arancibia Clavel ...................................................................................... 519
Encuentros y desencuentros en las relaciones chileno-peruanas durante
el siglo XX y XXI
Ricardo Kompatzki Contreras ................................................................................ 541
La migración en la agenda chileno-peruana. Un camino por construir
Carolina Stefoni ..................................................................................................... 551
Nombre del autor
12
Título del libro
13
Good fences make good neighbors.
Robert Frost, «Mending Wall»
Good neighbors do not need good fences.
Anónimo
Nombre del autor
14
A modo de preámbulo
15
A modo de preámbulo
Este libro es el resultado de un Taller de Trabajo Multidisciplinario que se
desarrolló por casi un año en el Instituto de Estudios Internacionales de la Univer-
sidad de Chile, que fue coordinado por el profesor Mario Artaza Rouxel, con la
muy valiosa cooperación de los profesores Paz Milet, Gilberto Aranda, Andrea
Lucas Garín y Tatiana Rein. Se invitó a participar de este Taller a académicos del
Instituto, especialistas de otras casas de estudio, funcionarios de diversos ministe-
rios, miembros de las Fuerzas Armadas en actividad y retiro, empresarios, ex Em-
bajadores y centros de estudio de diversas tendencias políticas, tratando así de
obtener una visión lo más amplia posible de todos los aspectos que inciden en la
política vecinal, incluyendo los históricos, políticos, económicos, comerciales, cul-
turales, migratorios, militares y de seguridad.
Además, se invitó a distinguidos académicos de los países vecinos a que contri-
buyeran con capítulos en que mostraran su propia perspectiva de las relaciones con
Chile. Estos trabajos enriquecieron en gran medida nuestro Taller y agradecemos
esa valiosa contribución.
Al efectuarse el lanzamiento de este Taller en mayo de 2005, se expresó que
para el Instituto de Estudios Internacionales resultaba evidente que el cuadro veci-
nal es el que nos presenta a diario mayores desafíos, de diversa naturaleza. No son
sólo las cuestiones limítrofes las que concitan atención, sino también áreas como
la energía, la inmigración, la seguridad y la defensa, entre otros.
El Taller se desarrolló por medio de reuniones periódicas, con la mayor libertad
académica y con una fiel asistencia de alrededor de 45 participantes, divididos en
tres grupos, dedicados a la vinculación con Argentina, Bolivia y Perú. Sus trabajos
fueron presentados y discutidos en estas sesiones, culminando en los textos que se
incluyen en este libro. A todos los autores, nuestros agradecimientos. El Taller
también incluyó algunas conferencias públicas con invitados especiales, entre ellos,
nuestros representantes diplomáticos en los países vecinos. Sus intervenciones fue-
ron de gran valor para nuestros trabajos.
También deseamos agradecer el respaldo que prestó a este trabajo el ex Minis-
tro de Relaciones Exteriores de Chile, Sr. Ignacio Walker Prieto, quien en una carta
fechada el 12 de mayo de 2005, declaró que este Taller constituía «una iniciativa
de gran interés para el Ministerio de Relaciones Exteriores» y que «la participación
del mayor número de expertos en estas materias es de gran importancia».
Por último, queríamos destacar que esta publicación sale a la luz en el marco de
los 40 años del Instituto de Estudios Internacionales, reafirmando el compromiso
de esta institución con los temas prioritarios para la política exterior del país y con
en el desarrollo académico multidisciplinario.
Mario Artaza Rouxel y Paz Milet García
Santiago, octubre de 2006
Mario Artaza y Paz Milet
16
A modo de preámbulo
17
ARGENTINA
Mario Artaza y Paz Milet
18
Política exterior regional y las relaciones con Argentina
19
Política exterior regional
y las relaciones con Argentina
Raúl Bernal Meza
*
Chile es un país pequeño. Su potencialidad de inserción en los asuntos mundiales
es marginal y depende de su capacidad para forjar alianzas estratégicas y de largo
plazo con otros Estados. Al mismo tiempo, por su nivel de apertura, es hoy uno de
los países más integrados a la economía mundial y su dinámica de crecimiento y
expansión interna están determinados esencialmente por el dinamismo de la de-
manda internacional. Este hecho marca que para el país, los contextos regional y
mundial son claves para su estabilidad económica, crecimiento y desarrollo. En la
perspectiva de un país cada vez más integrado a la economía mundial, pero poco
relevante en términos de recursos de poder, Chile necesita de un entorno interna-
cional estable y seguro, donde el multilateralismo permita negociar reglas aplica-
bles a todos los Estados y precaverse el unilateralismo de los grandes. Para ello el
país requiere de alianzas estratégicas, de socios permanentes con los cuales cons-
truir políticas comunes.
El principio del cual se parte en este documento es que, en el escenario del
subsistema vecinal y regional, Argentina es un actor esencial para las relaciones
internacionales de Chile. Que ese carácter no es transitorio ni circunstancial, pues
se sustenta en el marco geográfico, histórico y político de las relaciones de Chile
con sus otros vecinos, cuyo futuro previsible –dadas las dificultades por construir
una «agenda positiva» con Perú y Bolivia– dista de parecer bueno, más allá de la
voluntad puesta por el país en el esfuerzo por transformar dichos vínculos en co-
operativos e interdependientes.
Pero, al mismo tiempo, esa relación con Argentina no tiene ni puede tener un
carácter puramente instrumental o utilitario. Por el contrario, dados los lazos his-
tórico-culturales, geográficos, económicos, comerciales, financieros y migratorios,
ella debe ser independiente de las relaciones con otros vecinos y constituirse en un
verdadero objetivo estratégico para una política exterior permanente y servir de
base para una plataforma política común que fortalezca la presencia internacional
conjunta de ambos países.
Chile inicia su cuarto gobierno de la Concertación. La presidente electa, Michelle
Bachelet señaló durante la campaña que una de sus tres prioridades de la agenda de
Política Exterior sería la relación de Chile con sus vecinos. Entre ellos está la Ar-
*
Nació en Valparaíso en 1950. Profesor Titular de Relaciones Internacionales de la Universi-
dad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires; profesor de la Universidad de
Buenos Aires y Coordinador del Área de Relaciones Internacionales de la Maestría en Inte-
gración Económica-Mercosur de la misma Universidad. Profesor Visitante de las Universida-
des de Sâo Paulo y Brasilia.
Raúl Bernal Meza
20
gentina, con la cual se comparte una de las tres fronteras más extensas del mundo
y que desde la gestión de los gobiernos de Aylwin, Frei Ruiz-Tagle y Lagos fueron
resueltos todos los problemas limítrofes que condicionaron durante siglo y medio
la profundización de las relaciones bilaterales.
El impacto de estos problemas, que en momentos tanto del siglo XIX como del
XX pudieron haber conducido a conflictos militares, generaron a ambos lados de
la frontera sentimientos encontrados hacia el vecino –percepciones distorsionadas
y negativas (como el expansionismo)–, los que en buena medida también fueron
alimentados por la cultura nacionalista, las interpretaciones de los historiadores,
los textos de geografía y la formación educativa y militar.
La atención prioritaria puesta sobre los vecinos por la presidente electa pone de
manifiesto también la percepción de que las cosas en este ámbito no se hicieron del
todo bien o, al menos, que comparado con el conjunto de las relaciones interna-
cionales chilenas, las bilaterales limítrofes manifiestan importantes déficits –a pe-
sar de haberse resuelto los problemas limítrofes con Argentina, las diferencias pen-
dientes del Tratado de Lima de 1929 e impulsado y concretizado acuerdos de
complementación económica y de libre comercio con los tres vecinos–, los que han
quedado de manifiesto en las tensiones y conflictos político-diplomáticos de distin-
to origen que han jalonado estas relaciones en los años recientes.
No está demás recalcar que el pasado y presente de las relaciones chileno-perua-
nas y chileno-bolivianas es difícil y complejo, aún cuando las lecturas desde esos
países y las perspectivas futuras de las relaciones con Chile tienen matices bastante
diferentes. A mi modo de ver, el cambio de la naturaleza de esas relaciones pasa no
sólo por una reformulación de las mismas a nivel bilateral, sino también por la
influencia de actores regionales clave, como Brasil y Argentina, hacia donde debe-
rían dirigirse esfuerzos en el mismo sentido; modificando sustancialmente –en térmi-
nos de calidad, concertación y cooperación política internacional– la situación ac-
tual de esos vínculos bilaterales y en el contexto de un nuevo y aggiornado ABC.
Las relaciones bilaterales limítrofes –a la luz de la tendencia que ha venido
prevaleciendo en Perú de someter las mismas a esporádicos pero constantes puntos
de tensión, cuestión que se agrava por la reciente delimitación marítima que de
manera unilateral decretó el Congreso peruano, mientras las inversiones chilenas
comienzan a recibir crecientes críticas y limitaciones
1
; el escenario que abre la pre-
sidencia de Evo Morales frente a la cual es posible que nos encontremos con nuevas
demandas por la reivindicación marítima, asociadas a condicionamientos y
renegociaciones sobre el mercado gasífero de nuestros otros vecinos que igualmen-
te nos afectarán, que se agregan a las discusiones sobre la privatización de los
puertos utilizados por ese país en el litoral chileno y el tema de las aguas del Silala;
y las relaciones ambivalentes con un presidente argentino que a su discurso más
1
Los dos candidatos presidenciales peruanos que encabezan las encuestas han señalado que
restringirán las inversiones chilenas en áreas consideradas «estratégicas», como los puertos.
Según estimaciones, las inversiones chilenas en Perú rondan los cuatro mil millones de dólares
(cfr. «Lourdes Flores: En mi Gobierno no habrá inversiones chilenas en puertos peruanos»,
El Mercurio online, Emol, miércoles18 de enero de 2006, y http://www.mundohispanico.com/
paises/content/gen/ap/America_Latina/AMS_POL_PERU_CHILE_HUMALA.html; 18 de
enero de 2006).
Política exterior regional y las relaciones con Argentina
21
nacionalista que sus predecesores asocia un considerable respaldo y poder internos,
junto a un relativo desinterés por las relaciones internacionales y la política exte-
rior de su país- merecen un análisis más profundo y una revisión de la política
seguida hasta ahora. Este escenario obliga a Chile a evaluar con pragmatismo la
diversidad de enfoques que sus vecinos desean dar a sus relaciones bilaterales con
Chile pero, al mismo tiempo, le permite establecer líneas de acción que sean favora-
bles a sus objetivos de paz, estabilidad, seguridad y cooperación subregionales.
En este contexto, las relaciones con Argentina, el vecino con el cual se mantienen
–comparativamente– los mejores vínculos, resultan fundamentales. Como desarro-
llaremos a continuación, la importancia de este vecino es, simplemente, esencial para
el presente y el futuro de Chile; una cuestión que tal vez no siempre ha estado presen-
te en la lectura de los formuladores de nuestra política exterior; importancia que
nace de la geografía –que no puede restringirse sólo a la frontera, sino al uso de
recursos naturales compartidos, la proyección antártica, etc.– de las migraciones, la
economía y, de manera particular, del contexto geopolítico en el cual se encuentran
inmersos ambos países, compartiendo el espacio del cono sur americano. Al mismo
tiempo, Argentina es uno de los países más importantes del Mercosur y, junto a los
restantes socios, «son lejos el destino principal de los productos chilenos»
2
.
Al menos cinco elementos –tres económicos y dos políticos– deberían consi-
derarse claves para señalar la importancia de este vecino para Chile. De los prime-
ros, 1) el creciente comercio bilateral, que ronda los 6.000 millones de dólares
anuales, con un déficit permanente para Chile; un comercio que hace de la Argen-
tina el principal proveedor de la importaciones chilenas; 2) el volumen de la inver-
sión externa chilena en ese país, que supera los 15 mil millones de dólares y la
presencia allí de decenas de empresas chilenas; 3) las necesidades energéticas del
crecimiento económico chileno, frente a las cuales la Argentina sigue siendo el so-
cio potencial más seguro y confiable, evaluación que se basa en la existencia y
propuestas de interconexiones gasíferas, petrolíferas y eléctricas; de los segundos,
4) las complejas relaciones de Chile con Perú y Bolivia; países con los cuales Argen-
tina ha mantenido históricos vínculos de cooperación, en distintas agendas y que
ejerce sobre ellos una no despreciable influencia política; 5) los riesgos de un even-
tual aislamiento subregional, motivado por razones de índole diversa, pero que por
las condiciones de la geografía y la política regionales debe hacer meditar entre las
expectativas de un país «abierto al mar» y de un país «arrinconado contra el mar».
En nuestro entorno vecinal inmediato, la presencia política argentina tiene dis-
tintas manifestaciones. Baste recordar que entre uno y dos millones de ciudadanos
de origen boliviano viven en Argentina
3
, donde residen también cerca de medio
millón de ciudadanos de origen peruano
4
. Si bien los vínculos argentino-peruanos
2
Según reconoció Carlos Furche, director general de Relaciones Económicas Internacionales,
cfr. El Mercurio Online (Emol), 4 de enero de 2006.
3
No hay datos estadísticos sólidos al respecto. La cifra se calcula considerando los migrantes
legales y una estimación sobre la migración no registrada, que se supone considerablemente
mayor. La importancia de la cifra hace que el tema sea uno de los elementos que con seguri-
dad incluirá el gobierno argentino en la agenda de las futuras negociaciones sobre el precio y
la provisión del gas boliviano al vecino país.
4
Es el mismo caso anterior, aunque otras estimaciones sitúan la población peruana en Argen-
tina entre quinientos mil y un millón.
Raúl Bernal Meza
22
no tienen hoy la dimensión del pasado, ellos siguen estando políticamente presen-
tes; vínculos que no están influidos por el peso de una agenda política negativa ni
por problemas limítrofes de una frontera común que no tienen. Asimismo y por
diferentes razones –políticas, económicas, migratorias, etc.– Argentina tiene una
significativa influencia política sobre Bolivia y que se ha manifestado en ocasión de
los problemas políticos internos bolivianos ocurridos en los últimos años. A pesar
de ser limítrofes, Argentina no carga con el peso de una «historia negativa» en sus
relaciones con Bolivia.
Un resultado positivo para Chile en estas áreas de la agenda chilena con Argen-
tina requiere de un acertado diagnóstico sobre las relaciones bilaterales y la
profundización de los progresos conseguidos en el período 1990-2005. Para este
ejercicio es necesaria la identificación de las dificultades que encuentran al presente
dichas relaciones y que surgen, en buena medida, de las percepciones argentinas
sobre Chile y vice-versa. Algunas de éstas tienen su base en antecedentes históricos
y otras son resultado de la propia dinámica de las relaciones internacionales chile-
nas durante el período de las administraciones de la Concertación. Como señala
Pablo Lacoste en libro reciente, la Argentina y Chile mantienen actualmente buenas
relaciones diplomáticas y comerciales. Sin embargo cada uno percibe al vecino como
expansionista, agresivo y oportunista. El país propio es la «víctima ingenua»; el
otro, el «astuto victimario». Estas imágenes mantienen latente el conflicto entre
ambas naciones por vastos territorios de enorme interés económico y estratégico
5
.
Coincide este autor con otros –tal el caso de Carlos Escudé– en que estas visiones
xenófobas y chauvinistas se fundan en afirmaciones inexactas de las historiografías
argentina y chilena respecto de la historia de las fronteras, es decir, de los límites
internacionales y de la soberanía. Sin embargo, más allá de que esta interpretación
tiene fuertes elementos de consistencia, tal vez no alcanzan a explicar en toda su
dimensión la problemática de la rivalidad y competencia que aún persiste, cuando
los problemas limítrofes han sido resueltos en condiciones aceptadas por ambos
países y se ha avanzado como nunca en la historia en temas de cooperación en
Seguridad y Defensa.
Dado que el objetivo de este documento es centrarse en la percepción de la
Argentina sobre Chile –con el fin de argumentar modificaciones en el ámbito de la
política exterior– y no al revés o de ambas, nos aplicaremos al mismo, sin que ello
implique el no reconocimiento a causas y responsabilidades compartidas por las
sociedades políticas de los dos países.
El primer elemento a considerar es la persistencia de sentimientos anti-chilenos
en diferentes sectores de la sociedad argentina, a pesar de que ella fue muy solidaria
con el exilio (político y laboral) chileno y que entre 1974 y 1990 más de 300 mil
chilenos se radicaron en ese país, cifra que hoy ronda por la mitad. La Argentina ha
sido un país ciertamente generoso con los inmigrantes y culturalmente el más cos-
mopolita de América Latina. No obstante y –paradojalmente– distintos sectores
sociales, políticos, culturales y periodísticos son aún predominantemente no favo-
rables a una profundización de los vínculos de su país con Chile. Aún así, es difícil
5
Pablo Lacoste (2003), La imagen del otro en las relaciones de la Argentina y Chile (1534-
2000), Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, en co-edición con el Instituto de Estudios
Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile.
Política exterior regional y las relaciones con Argentina
23
señalar con exactitud que algún número de chilenos residentes en ese país hayan
sido discriminados por su nacionalidad.
A partir de una encuesta de opinión que sostenía parte de las argumentaciones
de un informe confidencial sobre política exterior, encargado a inicios del gobierno
del presidente Menem por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina
6
,
se señalaba entonces que «si bien la política exterior es una de las áreas de gestión
del gobierno que menos atención captaba en la gente, las actitudes hacia la política
exterior tenían un componente ideológico muy importante. Chile es un país que
genera sentimientos encontrados. Para algunas personas es poco confiable, piensan
que busca sacar partido constantemente, para otros es un país más de Latinoamérica
con el que deberíamos estrechar vínculos pues comparte nuestra realidad» (…).
«La integración latinoamericana NO es un tema que genere conflictos. El 82% de
la población está de acuerdo con que Argentina integre con sus vecinos un
Mercosur». «De los países de la región con los que los argentinos prefieren estre-
char vínculos, Brasil es quien ocupaba el primer lugar de las preferencias, en tanto
Chile era el país con que el mayor porcentaje de la población NO LE GUSTARÍA que
Argentina profundizara sus vínculos»
7
.
Si bien ha transcurrido más de una década desde aquella evaluación, hay una
generación, que hoy ronda los cincuenta años de edad, que está formada en las
hipótesis de conflicto con Chile. Si bien esa visión está abandonada y sepultada por
la dirigencia política gobernante en Argentina, esa generación es hoy significativa,
por cuanto su porción etárea le hace estar presente en todos los ámbitos de relevan-
cia social, económica, política y cultural del país.
Consultas recientes realizadas con personas que representan a esos sectores y
actores sociales
8
señalan que estas percepciones son aún dominantes, a pesar de los
enormes –y reconocidos– progresos que ha alcanzado la relación bilateral estos
últimos 15 años, como la solución de todos los diferendos limítrofes, la elimina-
ción de las hipótesis de conflicto y la significativa profundización positiva de to-
dos los vínculos bilaterales. Las razones de este sentimiento tienen motivos diver-
sos, pero, entre ellos, está la percepción de Chile como un país que juega al equili-
brio de poder en las relaciones entre Argentina y Brasil; que no busca una integra-
ción como el pasado «ABC» y que su objetivo apunta a crear diferencias en esa
relación bilateral, acercándose Chile hacia uno u otro según la agenda y sus intere-
ses. Domina la impresión de que Chile no quiere la integración ni su inserción en el
Mercosur, temas que para la sociedad argentina son relevantes.
Más allá del discurso –y praxis– chileno acerca de su «alianza estratégica con
Argentina» se descree de ella y se considera que la agenda chilena se concentra sólo
en cuestiones económicas y comerciales, pero no en una agenda política que se
traduzca en una agenda política bilateral más amplia, vis-à-vis el sistema regional y
el multilateral. Existe la percepción de que Chile está más cerca de Estados Unidos,
6
La encuesta, efectuada por Mora y Araujo, Noguera y asociados, estaba incluida en el «Infor-
me sobre Política Exterior Argentina», presentado al ministro de Relaciones Exteriores Co-
mercio Internacional y Culto de la República Argentina en febrero de 1992.
7
Extractado de la «Síntesis» del Informe.
8
Para el caso, el autor efectuó consultas a personalidades reconocidas, en los ámbitos acadé-
mico, político, diplomático, periodístico y de sectores sociales y culturales.
Raúl Bernal Meza
24
así como en el pasado lo estuvo del Brasil, que de los «intereses argentinos» (poca
convergencia política dentro el Mercosur; diferencias respecto del regionalismo
hemisférico; el tema de la representación sudamericana en el Consejo de Seguridad
de la ONU, con Chile dando su apoyo a Brasil y desechando la tesis argentina de la
rotación, etc.).
Por último, que hay una creciente soberbia, surgida como consecuencia de los
logros en el crecimiento económico, que se expresa también en el trato que se le
confiere a los argentinos en sus desplazamientos a Chile o a través de su territorio.
Particularmente se toma en cuenta un supuesto escaso interés de las autoridades
chilenas por mejorar los servicios de migraciones, aduanas, agrícola-ganadero, que
hacen lento y odioso el tránsito por el único corredor terrestre que une las regiones
demográficas y económicas más importantes de ambos países: el sistema Cristo
Redentor. No se comprende por qué el mismo trámite demora entre cinco y siete
veces más del lado chileno de la frontera que del lado argentino
9
. Al mismo tiempo,
que las autoridades chilenas incorporan normativas que generan problemas al trans-
porte de cargas y no contribuyen a facilitar la fluidez del mismo
10
, cuando el comer-
cio chileno con los países del Mercosur, que representa un quinto del total, tiene
como casi excluyente ruta terrestre el paso por «Los Libertadores». Este mismo
tipo de reclamos se escucha también en la zona del estrecho de Magallanes, en la
comunicación entre las provincias argentinas de Santa Cruz y Tierra del Fuego. Los
fueguinos optan por la vía aérea para evitar las dificultades, pero ello –al tiempo
que encarece mucho el cruce- queda restringido a quienes tienen los recursos para
pagar su costo.
He aquí una apretada síntesis de las percepciones dominantes en la sociedad
argentina actual sobre Chile y las relaciones bilaterales. Es evidente que un esfuerzo
por modificar positivamente preconceptos y percepciones negativas no es una tarea
fácil ni de frutos en el corto plazo; para ello se requiere fomentar una imagen con
acciones concretas y proyectadas en el tiempo. Pero esto sería imposible sin que
mediaran cambios en el mismo sentido a través de mensajes de las fuentes que
proveen imágenes, como el gobierno, la prensa, la cultura y la educación, razón que
nos lleva a encontrar el origen de esas distorsiones y preconceptos
11
.
9
Para darse una idea, el trámite habitual, para el mismo número de vehículos de transporte de
pasajeros, por ejemplo de una fila de cuatro, suele demorar entre media y una hora del lado
argentino y entre dos y media y tres horas en el lado chileno. Por otra parte, a pesar de las
declaraciones oficiales de ambos gobiernos y las manifestaciones de voluntad para hacer más
expedita esa importante vía de transporte, los ciudadanos de ambos países son rehenes de las
prácticas y conflictos que se dan entre las agencias y organismos de los dos países. El tránsito
por sistema Cristo Redentor, con toda la tecnología incorporada, demora en el lado chileno
hoy más que hace treinta años.
10
De manera esporádica la Ruta Panamericana, que cruza dicho corredor, es cortada por las
reclamaciones de transportistas de carga argentinos en contra de autoridades aduaneras chi-
lenas. La más reciente de éstas ocurrió el viernes 6 de enero del corriente año, cuando camio-
neros a los que les fue impedido el ingreso a Chile con acoplados que tuvieran patentes
distintas a las del camión de arrastre, retornaron a Argentina y procedieron a cortar la ruta.
El transporte, incluyendo el turístico que debía dirigirse a las playas chilenas, sólo recuperó
su normalidad al día siguiente, cuando Aduanas de Chile levantó temporalmente la medida.
11
Vale la pena destacar que algunos esfuerzos, desde el lado argentino, se han realizado en los
últimos años; cfr. Di Tella, Torcuato S. (comp.), (1997), Argentina-Chile. ¿Desarrollos parale-
Política exterior regional y las relaciones con Argentina
25
Existe en la Argentina una cultura de «nacionalismo territorial» que, como
definió un conocido académico e internacionalista argentina, se sostuvo histórica-
mente sobre lo que reproducían los textos escolares
12
. Dice este autor que «un
relevamiento provisional de los textos escolares argentinos a lo largo del siglo XX
demuestra que, independientemente del gobierno y régimen de turno, un mensaje
permanentemente presente en la educación argentina era que el país había sido
desposeído de enormes territorios continentales durante el siglo XIX por vecinos
expansionistas o secesionistas, de hermanos ingratos»
13
. Esta visión, que incluye en
buena medida a Chile, ha tendido a ser desplazada en los años recientes, coinci-
diendo con el retorno de la democracia. En efecto, desde 1984 los diferentes gobier-
nos han venido contribuyendo a la modificación de esas percepciones, sin lo cual es
inimaginable la cooperación política y la integración económica. A este esfuerzo
también ha contribuido la solución de todos los conflictos limítrofes y la creciente
interrelación que se advierte entre ambas sociedades nacionales en todos los aspec-
tos. Sin embargo, la misma está aún lejos de ser abandonada definitivamente, a
pesar de que existe un creciente sentimiento de admiración por los datos que expre-
san el crecimiento económico constante de Chile durante los últimos cuatro lustros.
Relacionado con el punto siguiente a considerar está la gran diferencia que exis-
te, entre una relación muy «prolija» y cordial, con crecientes vínculos cooperativos,
a nivel gubernamental argentino-chileno y la relación a nivel de sociedades, donde
aún hay mucho de irredentismo y subsiste el peso de los sistemas educativos y de las
concepciones geopolíticas. Estas últimas mantienen todavía la visión de un Chile
expansionista, amigo de los ingleses –cuestión que se relaciona estrechamente con
la Guerra de Malvinas– y desinteresado por el Mercosur.
Un segundo elemento de influencia deriva de la propia dinámica de las relacio-
nes internacionales chilenas durante el período de las administraciones de la
Concertación.
Durante la década de los noventa, a tono con lo que ocurría en los países más
importantes de América Latina –México, con las administraciones de Salinas de
Gortari y Zedillo; Brasil de la era Cardoso y la Argentina de Carlos Menem– la
política exterior chilena adoptó de manera predominante un enfoque cercano a
la interdependencia, influida por el pacifismo comercial y el institucionalismo
neoliberal, este último muy próximo a la visión del idealismo kantiano que en su
momento supo impulsar tan bien William (Bill) Clinton. Desde esa visión
institucionalista neoliberal, era posible avanzar hacia la gobernabilidad mundial
y construir un mundo más multilateral. Este enfoque se proyectó a la década
siguiente cuando fue abruptamente confrontado por las realidades del poder
los?, Buenos Aires, ISEN/Nuevohacer, y Lacoste, Pablo (comp.) et al. (2005), Argentina-Chile y
sus vecinos (1810-2000), Mendoza, Editorial Caviar Bleu/Universidad Arturo Prat.
12
El cientista político argentino Carlos Escudé investigó ampliamente el tema, que desarrolló en
diversas obras, entre ellas: Patología del nacionalismo: el caso argentino, Buenos Aires, Editorial
Tesis/Instituto Di Tella, 1987; «Nacionalismo territorial argentino», en Rubén Perina y Roberto
Russell (comps.), Argentina en el mundo 1973-1987, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoameri-
cano, 1988; «Argentine Territorial Nationalism», en Journal of Latin American Studies, mayo
1988; El fracaso del proyecto argentino: educación e ideología, Buenos Aires, Editorial Tesis/
Instituto Di Tella, 1990; Realismo Periférico, Buenos Aires, Editorial Planeta, 1992, etc.
13
Carlos Escudé, Realismo Periférico, op. cit., p. 182.
Raúl Bernal Meza
26
mundial
14
, que los recambios presidenciales en Brasil y Argentina percibieron,
modificando el derrotero de sus respectivas políticas internacionales. Este fue el
inicio de las diferencias que comenzarían a apreciarse en las políticas exteriores
de Chile con respecto a las de Argentina y principalmente Brasil.
Chile proyectó ese enfoque interdependiente como marco predominante en sus
relaciones vecinales. Los progresos alcanzados en las relaciones bilaterales con Ar-
gentina lo justificaban entonces y lo seguirán justificando en el futuro, siendo la
base de la cooperación más amplia posible y en todos los campos. Pero las respues-
tas desde Perú estuvieron dominadas –como lo han sido históricamente respecto
de Chile– por el realismo. No ha ocurrido, no obstante, lo mismo en Bolivia, aún
cuando este enfoque ha sido dominante; pero el mismo ha sido matizado en mo-
mentos por un pragmatismo comercial, que ejemplificado en el concepto «diálogo
sin condiciones, sin exclusiones», han planteado en su momento los presidentes
Banzer, Quiroga y ahora Evo Morales. En este sentido, la posesión de enormes
reservados de gas, que necesitan imprescindiblemente salir por el Pacífico para su
exportación, ha llevado a los gobiernos bolivianos a un «realismo comercial»
15
.
La visión de un mundo interdependiente era ciertamente funcional a la estrate-
gia de inserción económica internacional de Chile. Un exitoso proyecto de inser-
ción económica internacional ha llevado a que el PBI de Chile dependa más del
66% del sector externo
16
. El modelo de apertura, liberalización e integración eco-
nómica al mundo registraría un desempeño envidiable en términos de acuerdos de
libre comercio alcanzados y que cubren el segmento de las más importantes y diná-
micas economías del mundo. Sin embargo, esta misma dinámica –y a pesar de los
vínculos del comercio exterior y las inversiones externas– ha tendido a aislarlo de
sus vecinos inmediatos, donde segmentos influyentes de la sociedad y que compar-
ten la filosofía del modelo económico chileno, han evidenciado una especie de
sana envidia; una condición exitosa que, al mismo tiempo, ha generado reacciones
adversas y animosidad. El éxito en el campo de la economía y la percepción exter-
na de sus excelentes vínculos con Estados Unidos pueden conducir a Chile a trans-
formarse en el «Israel de América Latina», con la diferencia que si bien las relacio-
nes chileno-norteamericanas pasan por uno de los mejores momentos de la histo-
ria y el país se ha transformado en estos años en un socio clave para las políticas
hemisféricas de Washington, no tienen el carácter estratégico que tienen aquellas
de la potencia con su socio del medio Oriente.
Mucho se ha hablado de la visión de los formuladores de la política exterior
chilena de la Concertación acerca del «regionalismo» y las relaciones con América
14
Cfr. Raúl Bernal-Meza, «Multilateralismo y unilateralismo en la política mundial: América
Latina ante el Orden Mundial en transición», Historia Actual On-Line, 5 (2004), [journal on
line]. Available from Internet at: <http://www.hapress.com/haol.php?a=n05a11 > y también,
del autor, «Rivalités et diplomatie», en AGIR, Revue Générale de Stratégie, Paris, Société de
Stratégie, N° 16, Décembre 2003; pp. 131-142.
15
Expresado en las ideas «el gas sería el mejor canciller de Bolivia» y «negociaciones de gas por
mar».
16
El porcentaje corresponde sólo al comercio exterior, según la Dirección General de Relacio-
nes Económicas Internacionales (Direcon); cfr. El Mercurio Online (Emol), 4 de enero de
2005. Considerando los servicios, las inversiones y la cuenta de capitales, la cifra aumenta
significativamente hasta el 80% del PBI.
Política exterior regional y las relaciones con Argentina
27
del Sur. Según algunos, Chile ha optado por una estrategia de inserción indepen-
diente, fundamentada en sus esfuerzos de apertura económica y de búsqueda de
acuerdos de libre comercio extra-regionales. Pero, en los años recientes puede
advertirse que la visión se ha venido haciendo más equilibrada, tal vez a la luz de
las propias dificultades surgidas en el contexto sub-regional. Como ha señalado el
ex Canciller y actual Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, «lo más
probable es que la búsqueda, o la quimera de forjar alianzas estratégicas sólidas y
permanentes en otras regiones a expensas de la inserción en la propia, esté conde-
nada al fracaso», porque «por definición, toda integración efectiva es regional y con-
dicionada geográficamente»
17
. Éste es, consideramos, el camino necesario, a pesar de
lo que las realidades imaginadas pretendan presentarnos como verdades. En ese sen-
tido, cuestiones como la compatibilidad entre las agendas de ALCA y Mercosur, tal
como lo ha señalado la Presidente electa
18
requerirán de esfuerzos adicionales por
hacer ver compatibilidad donde otros gobiernos ven lo contrario.
Nuevos enfoques para la política
vecinal y las relaciones con Argentina
Está claro que los gobiernos de la Concertación –y en particular el de la administra-
ción del Presidente Lagos– se han diferenciado de las posiciones de otros países de
la región que parecieran confrontacionales con Estados Unidos. Considerando que
Brasil bajo el gobierno de Lula ha optado por el liderazgo sudamericano, el gobier-
no de Lagos, a través de distintas iniciativas y posiciones, se ha ubicado en la
oposición a muchas de las propuestas brasileñas, como por ejemplo, aceptar la
incorporación de Cuba al «Grupo de Río» y mantener una posición dura en las
negociaciones respecto de ALCA. Sin embargo, ha acompañado otras, como la
creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la continuidad de víncu-
los políticos dentro del Mercosur, cuestiones todas en las que el gobierno argentino
no ha mostrado ser ni demasiado entusiasta ni tampoco absolutamente crítico,
con excepción de las negociaciones por ALCA, donde su posición ha sido clara.
En el contexto de una política vecinal que aborde las relaciones con los tres
vecinos, es necesario revisar la visión dominante, específicamente en lo que atañe a
las relaciones con Perú y Bolivia. En este caso, habrá que matizar la interdependen-
cia con el pragmatismo realista, en la medida que las respuestas provenientes de
esos países sigan siendo una barrera de contención a las políticas chilenas de vecin-
dad interdependiente. Pero sería un error retornar al realismo y la política de poder
del pasado en las relaciones con Argentina; idea que tal vez haya sido considerada
por algunos sectores políticos chilenos a raíz de las desavenencias y problemas
derivados de la «crisis del gas».
17
Cfr. José Miguel Insulza, «¿Es posible una visión renovadora para orientar el futuro de
América Latina?», en Estudios Internacionales, Santiago, Instituto de Estudios Internaciona-
les de la Universidad de Chile, Año XXXVI, enero-marzo 2003, Nº 140, pp. 55-65.
18
Cfr. Clarín.com, «Elecciones en Chile: la presidente electa de Chile Michelle Bachelet con la
prensa extranjera: Las agendas del Mercosur y del ALCA no son incompatibles», Buenos
Aires, 17 de enero de 2006.
Raúl Bernal Meza
28
Extrapolar una situación coyuntural, provocada –ésa y otras– por medidas y
dichos gubernamentales de Néstor Kirchner, que son más respuestas a su propio
frente político interno y tácticas destinadas a su estrategia nacional de acumulación
de poder político que dirigidas a Chile, puede conducir a desaciertos que contribu-
yan a crear distanciamientos que no son buenos para Chile.
Asociada a la situación derivada del crecimiento y la expansión económica chi-
lena está el derrotero –no siempre coincidente– de las respectivas políticas exterio-
res. Argentina y Chile no son precisamente ejemplos de países en los cuales haya
existido una constante de coincidencias sobre la agenda política regional, interna-
cional y multilateral.
A ello se agrega la dificultad que la política exterior argentina no ha tenido
siempre lineamientos de continuidad respecto de los temas de la agenda internacio-
nal que interesan a Chile, como el regionalismo abierto, las relaciones extra-lati-
noamericanas y diversos temas de la agenda multilateral.
¿Cómo se pueden enfrentar los desafíos que impone conseguir un cambio en
esas percepciones negativas que subsisten en la sociedad argentina acerca de Chile?
En primer lugar hay que considerar que por las características institucionales y
políticas de la Argentina, su federalismo y otras, las provincias tienen un fuerte
poder, tanto a nivel del Senado (tres senadores por cada una), como a nivel políti-
co gubernamental. Esto último se advierte al considerar que de los tres últimos
presidentes que han cumplido (o están por cumplir) sus períodos de gobierno, dos
provienen de provincias, de las menos pobladas y más periféricas en términos de su
participación en el PBI global nacional
19
.
Objetivos políticos de la futura agenda con Argentina
A mi modo de ver, el destino futuro de las relaciones pasa por la capacidad de
constituirse en un socio estratégico para la Argentina, más allá de los intereses
económicos, comerciales y energéticos y de la naturaleza política del discurso di-
plomático. Para ello es imprescindible el diseño de una «agenda política» que, por
cierto, debe tomar en consideración la política exterior y las relaciones regionales e
internacionales de ambos países como su telón de fondo. Tal objetivo es clave para
Chile, tanto en un escenario de mejoramiento de las relaciones con sus otros veci-
nos y con mayor razón en un escenario en el cual persistan las percepciones de
conflicto tanto con Perú como con Bolivia. Estos factores, dadas las características
de los vínculos históricos de Argentina con esos vecinos de Chile hacen que ese país
puede jugar un papel de relevancia en las complejas relaciones entre Chile y Perú y
Chile y Bolivia.
En segundo lugar, es fundamental promover y fortalecer la idea de que Chile es
para Argentina un amigo y un socio confiable y que para Chile la Argentina es su
principal socio latinoamericano. Esto requiere de una revisión profunda de la agen-
da, objetivos e intereses de la política exterior argentina y de un análisis compara-
19
Se trata del ex presidente Carlos Menem, ex gobernador de la provincia de La Rioja y del
actual presidente, Néstor Kirchner, ex gobernador de la provincia de Santa Cruz.
Política exterior regional y las relaciones con Argentina
29
tivo que señale y fortalezca los temas y puntos de convergencia, tanto a nivel de la
política multilateral como de la regional.
Por último, fortalecer la percepción de que Chile es y será un país políticamente
latinoamericano y comprometido con el destino y las agendas sudamericanas que
no interfieran con sus objetivos de políticas públicas más generales. Hay que elimi-
nar la idea, en los socios y vecinos sudamericanos –en especial del Mercosur– de
que Chile no tiene interés en acercarse a ellos políticamente.
Es paradójico que aquello que los sectores de opinión informada le cuestionan,
tanto en Argentina como en Brasil, sea su excluyente preocupación sobre los temas
comerciales. Llama la atención el hecho que el cuestionamiento que se hace a Chile
es justamente su condición de «asociado» para no comprometerse con el arancel
externo común, cuestión que justamente toca al tema «comercial». Sin embargo,
Chile ha reiterado su interés en que el Mercosur avance en temas políticos e
institucionales, expresando su compromiso en este sentido. Esta paradoja señala
que la posición de Chile es lógicamente coincidente con esa visión crítica que otras
sociedades nacionales tienen sobre el Mercosur, lo que debería contribuir a acercar
posiciones para avanzar en los temas políticos y de cooperación; sin embargo, lo
que sucede es lo inverso.
Contribuiría a este objetivo establecer una unidad operacional, a nivel de área u
oficina, que se ocupara de Mercosur, pero que no se confunda con lo que constitu-
ye específicamente la representación ante ALADI ni temáticamente con cuestiones
arancelarias y comerciales; que fuera adscripta a la embajada en Buenos Aires. Su
preocupación sustancial debería ser el seguimiento y acompañamiento de las polí-
ticas exteriores de los países miembros en sus relaciones con el bloque y las relacio-
nes internacionales del Mercosur en su conjunto, que van mucho más allá de lo
que los países en específico hacen en sus relaciones bilaterales y multilaterales. Esto
podría ser visto como un compromiso de trabajar unitariamente con el bloque, al
tiempo que contribuiría con un acercamiento permanente que tuviera una visión
de conjunto sobre esas relaciones internacionales.
Las características sui generis del federalismo argentino indican que el Embaja-
dor chileno no debe ser «Embajador en Buenos Aires», sino en todo el país, lo que
se debe acompañar de una más relevante inserción de los Consulados (en particu-
lar los Generales) en la vida de sus respectivas jurisdicciones. Es sorprendente al
respecto que en muchas de éstas la población argentina desconoce que haya una
representación consular. Las iniciativas en este sentido deberían comprender la pre-
sencia e impulso de actividades de promoción e información, con un involucramiento
relevante en la vida socio-económica, cultural y científica de las jurisdicciones. Se
debe comprender que la sociedad argentina es más diversa y socialmente más flexi-
ble, por lo cual la actuación diplomática no necesariamente debe reflejar el com-
portamiento socio-cultural al que se es habitual dentro de la sociedad chilena. De-
bería entonces impulsarse una gran cooperación que involucre a sectores influyen-
tes de la sociedad argentina que se caracterizan por su nivel de información, forma-
ción profesional y actuación en organizaciones e instituciones, porque ellos inciden
en la política gubernamental e influyen sobre la opinión pública y ambas sobre el
mundo político general.
Hay que promover un mayor conocimiento sobre Chile, su política exterior, su
Raúl Bernal Meza
30
20
Una importante literatura reciente, sobre la base de estudios y trabajos empíricos, ha puesto
de manifiesto este relevante progreso. La síntesis es que las sociedades de Argentina y Brasil
nunca estuvieron tan cercanas como a partir del período que se abrió en 1986. Para señalar
algunas obras: Amado Cervo y Wolgang Dopcke (comps.), (1994), Relações Internacionais
do Países Americanos. Vertentes da História, Brasilia, Linha Gráfica Editoria; Amado Luiz
Cervo y Mario Rapoport, (orgs.) (1998), História do Cone Sul, Rio de Janeiro, Editora
Revan y Brasília, Editora da Universidade de Brasilia; Samuel Pinheiro Guimaraes (2000),
Argentina: Visões Brasileiras, Brasília, Instituto Brasileiro de Relações Internacionais; Amado
Cervo y Mario Rapoport (eds.) (2001), El Cono Sur. Una historia común, Buenos Aires,
Fondo de Cultura Económica; Alejandro Frigerio y Gustavo Lins Ribeiro (organizadores)
(2002), Argentinos e brasileiros. Encontros, imagens e estereótipos, Petrópolis (R.J.), Editora
Vozes; Raúl Bernal-Meza (2005), América Latina en el mundo. El pensamiento latinoameri-
cano y la teoría de relaciones internacionales, Buenos Aires, Nuevohacer/Grupo Editor Lati-
noamericano.
cultura y su compromiso con la integración sudamericana; con programas de co-
operación e intercambios culturales, científicos y tecnológicos; invitación para vi-
sitas de estudiantes (a distintos niveles) y de académicos. En este sentido vale la
pena revisar lo que ha sido la experiencia brasileño-argentina, donde a partir de los
acuerdos Sarney-Alfonsín, que fueron el inicio de lo que hoy es el Mercosur, se
pudo revertir una historia de recelos, desconfianzas e, incluso de desinterés mu-
tuo
20
. Asimismo, impulsar actividades comunes en áreas como periodismo, arte y
cultura, empresas y comercio, más allá de las zonas tradicionales de Buenos Aires y
Mendoza, y hacia el exterior.
El buen desempeño de la política exterior y de las relaciones internacionales de
Chile en otros escenarios geográficos, reflejado en una agenda que presenta los
éxitos del comercio exterior –y que ponen al país en condiciones de asociación
comercial con las principales y más dinámicas economías del mundo como su ma-
yor performance– resultarán empañados en un escenario subregional en el cual el
país se encuentre relativamente aislado.
Si Chile quiere construir esa relación con Argentina será a todas luces contra-
producente desconsiderar al Mercosur o intentar competir por el liderazgo regio-
nal con Brasil o jugar al «balance de poder» entre ambos; temas que para la Argen-
tina son muy importantes. En el primer caso, no es necesario replantearse la polí-
tica comercial de apertura para acercarse a un arancel externo común cada vez más
distanciado, porque ello excede largamente el contexto de las relaciones bilaterales
o subregionales, ya que implica la revisión del modelo de desarrollo económico e
inserción internacional, sino construir y avanzar en los aspectos políticos e
institucionales de un compromiso chileno con el bloque; en los temas de la coopera-
ción científico-tecnológica, cultural y educativa y en las posibilidades de una aún
no imaginada agenda económica que va más allá de las cuestiones comerciales y
arancelarias. En el segundo caso, porque no hay política exterior regional viable
que no se asiente sobre las realidades objetivas del poder y las capabilities que
hacen del Brasil un gigante en ascenso dentro de la pirámide del poder mundial, con
capacidades autónomas incomparables con el resto de países sudamericanos, cues-
tión que para la Argentina es tema de especial interés.
El problema que presenta el relacionamiento más estrecho de Chile con el
Mercosur es su creciente multilateralismo comercial, su modelo de regionalismo
Política exterior regional y las relaciones con Argentina
31
abierto y el nivel de progresos alcanzados en la negociación de acuerdos de Libre
Comercio con países y regiones que son las economías más dinámicas, ricas e im-
portantes del mundo, temas todos que están en la base del crecimiento y del mode-
lo de desarrollo por el que ha optado Chile.
Resolver y compatibilizar estas cuestiones requiere de una visión renovada de
las relaciones bilaterales y subregionales, que debe partir de una correcta lectura de
lo que sus socios y vecinos creen erróneamente de los chilenos, para modificarlas
sobre la base de una amplia agenda que se sostenga sobre los progresos alcanzados
y evite la continuidad de las falencias. Pero, al mismo tiempo, que los vecinos per-
ciban lo positivo a extraer de esa situación internacional de relativo privilegio del
país, en una cooperación y asociación de largo plazo con Chile.
Raúl Bernal Meza
32
Política exterior de Chile y Argentina...
33
Política exterior de Chile y Argentina:
dos opciones contemporáneas
de inserción regional
José A. Morandé
*
Aproximaciones y perspectivas
La estructura del sistema internacional como asimismo las grandes tendencias de la
política mundial, han tenido importantes repercusiones en la política exterior de
Argentina y Chile en las últimas décadas. En efecto, tanto la Guerra Fría y su des-
enlace como la globalización creciente de la economía y sociedad mundial repre-
sentan contextos históricos de gran dinamismo, cuyos escenarios cambiantes indu-
cen al diseño e implementación de renovadas estrategias de inserción internacional
de ambos países. En virtud de estas condicionantes sistémicas, una constante de las
orientaciones externas de los dos estados sudamericanos ha sido la búsqueda per-
manente de espacios crecientes de autonomía nacional a través de estrategias eco-
nómicas y socio-políticas que apuntan al crecimiento y desarrollo de sus respecti-
vas sociedades.
Por otra parte, la convergencia en los planos económicos –economías de merca-
do y necesidad de integración– y políticos –en torno a las democracias liberales a
partir de fines de los ochenta–, generaron las condiciones necesarias para una
interacción bilateral creciente y una inserción internacional funcional y congruente
con las tendencias prevalecientes en la política mundial y hemisférica. De esta for-
ma es posible identificar más de treinta compromisos internacionales entre ambas
naciones a partir de los años noventa. Estos se refieren a convenios de cooperación,
acuerdos, protocolos y tratados bilaterales en diferentes materias como turismo,
educación, tránsito de personas y vehículos en puestos fronterizos, protección del
medio ambiente antártico, cooperación policial, promoción y protección recíproca
de inversiones, cooperación científica y tecnológica, coproducción cinematográfi-
ca, integración y complementación minera, coproducción de unidades navales, in-
tercambio energético, cooperación en salud, etc.
Entre los acuerdos más importantes en la relación bilateral destaca el Acuerdo
de Complementación Económica de 1991 con sus respectivos Protocolos sobre sa-
nidad vegetal, interconexión gasífera, interconexión eléctrica, cooperación minera
y transporte terrestre, marítimo y aéreo. Este Acuerdo de Complementación Eco-
nómica ha Estado muy presente en las relaciones bilaterales entre los dos países y
constituye en la actualidad el eje de articulación integradora entre ambas econo-
* Cientista político, Master of Arts, University of Denver. Director del Instituto de Estudios
Internacionales, Universidad de Chile. Este artículo forma parte del proyecto Fondecyt 1050627.
Ha publicado, entre otros libros, Globalización y visiones religiosas, junto a Claude Pomerleau.
José A. Morandé
34
mías. Es a partir de estas materias de la agenda bilateral que se presentan los con-
flictos y las oportunidades de integración económica entre Argentina y Chile. Otra
expresión inédita de cooperación bilateral son las Medidas de Confianza Mutua en
el campo de la defensa. Estas incluyen ejercicios combinados de las Fuerzas Arma-
das, intercambio de personal militar, cooperación científico-técnica y más reciente-
mente el desarrollo de metodologías estandarizadas comunes, bajo el diseño de
CEPAL, para medir y transparentar los gastos de defensa. Por último y también en
el ámbito de la vinculación y cooperación militar, cabe señalar la participación
conjunta de destacamentos militares en Misiones de Paz de las Naciones Unidas,
como en Chipre y Haití.
Los avances y logros anteriores que ocurren en la relación bilateral entre Argen-
tina y Chile se explican en el contexto de las grandes transformaciones del sistema
internacional y su impacto en nuestros países. Así, el año 1989 marca un punto de
partida sugerente en esta línea de transformaciones políticas y económicas, de mo-
mento en que cae el Muro de Berlín y se inicia la desintegración de los gobiernos
comunistas de Europa Oriental y posteriormente de la ex Unión Soviética. Del
mismo modo, el régimen financiero internacional y las economías desarrolladas
dictaminan durante el último año de la década de los ochenta, el plan estratégico
conocido como «Consenso de Washington»
1
.
A través de este instrumento se establecen los lineamientos generales y políticas
macroeconómicas específicas para orientar a los organismos económicos interna-
cionales como el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Intera-
mericano de Desarrollo y a las cuales deben ceñirse los países en vías de desarrollo,
en particular, las economías latinoamericanas que a la fecha se debatían para salir
de la crisis de endeudamiento externo. A nivel de los procesos políticos de Argen-
tina y Chile, el año 1989 coincide con el advenimiento de la administración del
Presidente Menem con sus reformas económicas neoliberales y su opción interna-
cional de alineamiento estricto con los Estados Unidos y los países occidentales.
Por su parte, Chile, durante ese mismo año, junto con reafirmar su modelo econó-
mico de liberalización y apertura a la economía mundial, inicia una transición
política hacia la democracia, después de la derrota electoral del régimen militar en
el Plebiscito de octubre de 1988.
No obstante las coincidencias y prioridades estratégicas aludidas a partir de ese
período, existen diferencias entre las políticas exteriores de Chile y Argentina y en
su proyección internacional, determinadas tanto por los condicionamientos y el
impacto de variables estructurales del sistema internacional como por la influencia
de factores domésticos que dicen relación con características institucionales, rasgos
culturales e idiosincráticos de sus sociedades y liderazgo político. La comparación
y contextualización de las formas y estilos de política exterior de ambos Estados,
más las continuidades y cambios de sus estrategias de inserción internacional, des-
de fines del siglo XX hasta el presente, constituyen entonces, los objetivos centrales
de este ensayo.
1
Las formulaciones del Consenso de Washington se fundamentaron en diez puntos, desde la
disciplina presupuestaria, prioridades del gasto público, reforma fiscal, liberalización comer-
cial, política de privatizaciones a derechos de propiedad. A este respecto, véase Ramón Casilda
Béjar en Política Exterior, Vol. XVI, Num. 86 - marzo/abril 2002, págs. 111 a 115.
Política exterior de Chile y Argentina...
35
A partir de lo anterior y en consideración a las tendencias ideológicas prevale-
cientes en la política mundial desde fines del siglo XX cuyos valores más sobresa-
lientes apuntan a promover la democracia y el libre mercado, es posible afirmar, a
modo de hipótesis de trabajo que desde fines de los ochenta hasta el presente, la
inserción internacional de Chile responde a una estrategia estable con una lógica
primariamente de mercado y sustentada con políticas de Estado afines. En cam-
bio, la inserción internacional de Argentina de la época a la actualidad correspon-
de a una estrategia de alcance funcional a una lógica de Estado y con políticas de
mercado ajustables a los vaivenes internacionales y a las demandas y presiones
políticas de sus instituciones domésticas y actores de la sociedad civil.
Los fundamentos conceptuales que sustentan ambas estrategias de inserción in-
ternacional las encontramos parcialmente en algunas perspectivas que aportan las
Relaciones Internacionales y la Economía Política al análisis de Política Exterior.
En efecto, tanto la visión realista como de la sociedad global e interdependencia
compleja entregan antecedentes acerca de conductas estatales en contextos interna-
cionales estables y cambiantes.
En el realismo contemporáneo, la visión estatista de la política exterior de Stephen
D. Krasner ofrece una perspectiva renovada y sugerente acerca del papel del Estado
en el escenario transnacional de la política mundial
2
. Es el Estado quien asigna
valores en la sociedad y, por consiguiente, sus objetivos van en beneficio de la
comunidad o el interés general de la nación. En el trayecto del Estado por alcanzar
sus objetivos o interés nacional (materiales generales o ideológicos), los Estados
pueden encontrar resistencia interna y externa. En consecuencia, los decidores prin-
cipales y que tienen la responsabilidad de llevar adelante los propósitos superiores
del Estado, deberán sobreponerse a ambas resistencias a partir de mecanismos de
control e influencia que puedan ejercer tanto en el ámbito interno como internacio-
nal. Para el análisis mismo de la política exterior de un Estado, la perspectiva rea-
lista de Krasner propone identificar los objetivos de los decidores principales y su
capacidad de lograr dichos propósitos. En su aplicación a las relaciones trans-
nacionales de hoy, la versión estatista e institucional de Krasner apunta a conside-
rar también como unidades de análisis a las estructuras institucionales del Estado.
De esta forma, al concebirse a éste también como un grupo de relaciones institu-
cionalizadas, se transforma en el actor internacional más fuerte y poderoso, de
momento en que los demás actores de la sociedad internacional están supeditados
a la misma estructura estatal. En el ámbito de las políticas exteriores de Argentina
y Chile, no obstante las transformaciones internacionales y los cambios estratégi-
cos domésticos que se aprecian a fines de los ochenta, existen ciertas continuidades
en el rol estatal y que son posibles de identificar en la conducta exterior de ambos
países. Así, en el ámbito regional y particularmente en el Cono Sur, encontramos
manifestaciones de política exterior que descansan en premisas realistas, como la
acción racional detrás de la lógica del interés nacional. De esta forma, junto con
apelar continuamente a este objetivo estatal, ambos países incorporan como pre-
2
Una discusión preliminar acerca de los aportes conceptuales de Krasner al papel renovado del
estado en la política exterior se aborda en José A. Morandé, «Notas y alcances sobre el
Estado-Nación en la política mundial del presente: una reflexión desde las Relaciones Interna-
cionales», en Estudios Internacionales, Nº 145, abril/junio de 2004, págs. 61 a 65.
José A. Morandé
36
ocupaciones manifiestas y latentes dentro de esta categoría, el fomento de los fac-
tores de seguridad y capacidades de diferente naturaleza que apuntan a la supervi-
vencia nacional y al desarrollo de liderazgos relativos y a equilibrios de poder
regionales.
Desde la perspectiva de la sociedad global e interdependencia compleja, la com-
prensión y explicación de los cambios en el sistema internacional y de la conducta
de los actores estatales y no gubernamentales es más amplia
3
. No sólo es posible
desagregar al Estado como agente unitario y coherente en su accionar externo,
sino que también pone en evidencia la variada participación e interacción que
generan en los gobiernos y sociedad civil en general, los procesos políticos y econó-
micos del sistema internacional contemporáneo. De esta manera, encontramos
–entre otros– motivaciones crecientes acerca de los temas de bienestar, moderniza-
ción, derechos humanos y medio ambiente en las actuales agendas exteriores de
Chile y Argentina. Las preocupaciones y alcances de los problemas de la sociedad
global, sobrepasan las capacidades estatales para abordarlos eficazmente. Es más,
las nuevas necesidades de la población a nivel internacional y doméstico la hacen
más vulnerable e interdependiente, generando variadas redes de cooperación entre
estados y actores de la sociedad civil internacional. En consecuencia, la mayor
sensibilidad de los modelos de la sociedad global e interdependencia compleja por
las políticas comerciales, monetarias, inmigración, salud, medio ambiente, etc., los
convierten en marcos de análisis apropiados en la descripción y explicación de las
agendas multilaterales y bilaterales de los gobiernos chileno y argentino.
En el campo de la Economía Política las perspectivas del nacionalismo económi-
co y liberal también aportan a la relación en el comportamiento del Estado y
mercado en política exterior, en especial para identificar y explicar los rasgos y
fundamentos de los intentos autonómicos de la inserción internacional de ambos
países, vía estrategias de crecimiento y desarrollo económico durante extensos pe-
ríodos del siglo XX hasta el presente. En forma resumida, los planteamientos del
nacionalismo económico asumen y defienden la primacía de la política sobre la
economía. Básicamente, su planteamiento central es que las actividades económi-
cas están y deberían estar subordinadas al objetivo de construcción del Estado, en
tanto que el mercado debería estar subordinado a los propósitos de los intereses
del Estado. La perspectiva liberal, en cambio, asume que la política y la economía
existen autónomamente y que el mercado, en el interés de la eficiencia, crecimiento
y decisión de los consumidores, debe estar libre de la interferencia política
4
. Si
atendemos a las tendencias históricas y más recientes de Argentina y Chile en tér-
minos de su inserción internacional, los aportes conceptuales que entregan estas
3
Holsti desarrolla a nivel sistémico de las relaciones internacionales y como variantes del
realismo político en la explicación de la política exterior de los estados, los modelos de la
Sociedad Global y de la Interdependencia Compleja. Véase Ole R. Holsti, « Models of Interna-
cional Relations and Foreign Policy», en G. John Ikenberry, American Foreign Policy:
Theoretical Essays, New York, N.Y., Harper CollinsCollege Publishers, 2
nd
Edition, 1996,
págs. 72 a 74.
4
Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton, New Jersey,
Princeton University Press, 1987; págs. 26 a 34. Ver también Barry Clark, Political Economy:
A Comparative Approach, Westport, Connecticut, Praeger Publishers, 1991.
Política exterior de Chile y Argentina...
37
visiones de la Economía Política son útiles en la compresión de las lógicas prevale-
cientes en sus propuestas de desarrollo y alcances internacionales de las mismas.
Desde un punto de vista más analítico y siguiendo algunas categorías clásicas, la
proyección internacional de Chile y Argentina en el período propuesto se abordará a
través de una categorización simple de niveles de análisis en política exterior, focalizada
en los ámbitos del liderazgo individual, del Estado y del sistema internacional
5
. En
general, la categoría individual apunta a resaltar la importancia analítica de la idio-
sincrasia y personalidad del líder que toma las decisiones en política exterior, en el
marco de una cultura política. En lo que respecta al Estado, esta categoría resalta el
papel desempeñado por las instituciones políticas domésticas y organizaciones de la
sociedad civil en la formulación de la política exterior. Por último, el nivel sistémico
de análisis se refiere a las macro-variables del sistema internacional, a saber la estruc-
tura del sistema global, valores y normas dominantes del sistema internacional (de-
mocracia y neoliberalismo económico en la actualidad) que configuran los factores
determinantes de la política exterior, conflictos interestatales, y el papel de actores
internacionales –gubernamentales y no gubernamentales– que operan a través de
mecanismos multilaterales y redes transnacionales.
En un intento por entender las dinámicas que configuran y dan significado a la
políticas exteriores de Chile y Argentina durante el período bajo estudio y aten-
diendo a los objetivos e hipótesis de trabajo planteados anteriormente, el presente
ensayo se centrará en los tres niveles de análisis sugeridos más arriba. Consideran-
do la importancia que revisten tanto el sistema internacional como las instituciones
que operan desde el Estado en nuestro objeto de estudio, también no es menos
importante incorporar al análisis elementos del nivel idiosincrásico y el papel que
desempeñan factores de liderazgo personal en los cambios de política exterior de
Argentina y Chile en décadas recientes. En este mismo nivel, se considerará la natu-
raleza presidencial de los sistemas políticos de los dos países y que sitúan funda-
mentalmente al proceso de decisiones de política exterior en el Ejecutivo, principal-
mente en las figuras de los Presidentes de la República y sus respectivos Ministros
de Relaciones Exteriores. De esta forma se podrá evaluar también el potencial ex-
plicativo y capacidad comparativa que cada nivel de análisis representa en los as-
pectos comunes y en las particularidades de inserción internacional de los casos
seleccionados en el estudio.
El sistema internacional y la política exterior.
Entre el alineamiento y la autonomía
Por variadas razones, sean históricas, geoestratégicas, políticas, económicas y cul-
turales, entre otras, el sistema internacional ha sido un referente significativo en la
orientación y conducta externa de Chile y Argentina. En ambos casos, desde la
mitad del siglo XX hasta hoy, el contexto de la Guerra Fría primeramente y más
5
Ver Jeanne A. K. Hey y Frank O. Mora, «The Theoretical Challenge to Latin American and
Caribbean Foreign Policy Studies» (Introduction) en, Frank O. Mora y Jeanne A.K. Hey
(eds.), Latin American and Caribbean Foreign Policy, Lanham, MD: Rowman & Littlefield
Publishers, Inc., 2003; págs. 5 a 6.
José A. Morandé
38
reciente, la globalización del escenario internacional, han constituido factores de
condicionamiento e influencia en la dinámica política doméstica e internacional de
los dos países. Es en este amplio contexto sistémico y bajo las tendencias ideológi-
cas imperantes en las dimensiones de la política y economía mundial en el cual los
dos países han procurado desarrollar sus respectivas estrategias de inserción inter-
nacional. En consecuencia, en este período encontraremos en las conductas exter-
nas de Argentina y Chile políticas que apuntan a intentos de identificación interna-
cional y regional a través de la conjugación de elementos autonómicos con la di-
mensión multilateral y colectiva.
En el caso de Chile, durante gran parte de la Guerra Fría su estrategia interna-
cional fue de alineamiento con Estados Unidos a partir de una lógica política de
contención del comunismo, particularmente a nivel de la seguridad hemisférica
6
.
En el plano económico, los márgenes de autonomía política fueron más amplios, de
momento en que Chile hasta mediados de la década de los setenta y los propios
países de la región hasta fines de los ochenta, postularon e implementaron estrate-
gias de desarrollo nacional y regional a partir de modelos económicos mixtos con
participación e intervención variada del estado en los mercados locales y latinoa-
mericanos. De este modo, en los intentos de protección e industrialización de la
producción doméstica fue posible justificar los intercambios comerciales con las
economías socialistas a las cuales tuvo acceso el mercado chileno.
No obstante las limitaciones de opciones de política exterior que el alineamiento
estratégico con Estados Unidos representaba para Chile en la región, el tradicional
apego a los principios soberanos de no intervención en los asuntos internos de los
Estados esgrimidos por la política internacional latinoamericana, permitió márge-
nes de maniobra a la diplomacia chilena para poder desenvolverse con cierta auto-
nomía en situaciones conflictivas. Tal fue el caso de la abstención chilena en la OEA
respecto de la política de marginación del régimen de Fidel Castro y la expulsión de
Cuba del Sistema Interamericano propiciada por Estados Unidos y aprobada a
mediados de los años sesenta.
En el ámbito del sistema latinoamericano, la inserción internacional chilena
–en particular a nivel vecinal– ha debido enfrentar controversias que se derivan de
problemas de delimitación de fronteras que se arrastran desde el siglo XIX. Aunque
las crisis en este ámbito son recurrentes, las tensiones mayores en las últimas déca-
das han estado centradas en las relaciones de Chile con Bolivia y Perú, de momento
que las disputas con Argentina en este plano se han ido zanjando desde mediados
de los ochenta, con la firma y aplicación de los instrumentos jurídicos y políticos
del Tratado de Paz y Amistad entre los dos Estados.
A pesar de la continuidad observable en la dinámica de los factores hemisféricos
y regionales que han tenido un impacto estructural en la proyección internacional
de Chile, la transformación del sistema internacional post Guerra Fría en los as-
6
Para una aproximación de la política exterior de Chile a partir de los niveles de análisis
sistémico, de estado y de liderazgo individual ver José A. Morandé, «Chile. The Invisible
Hand and Contemporary Foreign Policy», en Frank O. Mora y Jeanne A. K. Hey (eds.), Latin
American and Caribbean Foreign Policy, op. cit., págs. 243-264. Ver también José Morandé,
«Política Exterior: Tras convertirnos en ciudadanos del mundo», Anuario de Chile 2003-
2004, Santiago, Universidad de Chile, 2004, págs. 26-32.
Política exterior de Chile y Argentina...
39
pectos de seguridad como de los alcances a escala global de su dimensión económi-
ca, ha sido un factor determinante en los grados de autonomía y diversidad que
muestra hoy la política exterior de Chile. En efecto, a partir de las modificaciones
mundiales aludidas, la proyección exterior chilena ha sido posible sustentarla a
través del diseño e implementación de una política internacional más amplia y
participativa en lo que respecta a su diversidad económica y política. A modo de
ejemplo, basta con verificar la expansión del intercambio comercial de Chile a
varias regiones del mundo, facilitado por una política de apertura y acuerdos co-
merciales bilaterales y regionales con economías de diversos grados de desarrollo a
lo largo de la década de los noventa hasta la actualidad. Una muestra de esta
expansión y diversificación comercial se puede apreciar en el gráfico 1 a través del
cual se indican los mercados más gravitantes y atractivos del comercio chileno,
concentrándose fundamentalmente en Asia, la Unión Europea, Estados Unidos y
América Latina.
Gráfico 1
Exportaciones Chile 2004
UE
26%
Japón
13%
China
11%
Resto de Asia
12%
Resto del Mundo
9%
Comunidad Andina
5%
MCC
1%
Caricom
0%
Otros
13%
Mercosur
7%
EEUU
16%
EEUU UE Japón China
Resto de Asia Resto del Mundo Mercosur Comunidad Andina
MCC Caricom
Fuente: Elaboración propia en base a datos CEPAL 2005
Por otra parte, la creciente interdependencia económica y globalización de la
sociedad civil internacional ha permitido incrementar el desarrollo del
multilateralismo y sus respectivas expresiones políticas y económicas. Bajo esta
perspectiva, la política exterior chilena ha llenado espacios a través de esfuerzos de
integración con diferentes referentes regionales como acuerdos políticos y/o econó-
micos como Unión Europea, APEC, OCDE y Mercosur. Del mismo modo, la parti-
cipación y compromiso activo de Chile en organismos internacionales y hemisféricos
como Naciones Unidas y OEA como asimismo en expresiones de coordinación
política regional, a saber el Grupo de Río y otras instancias colectivas de América
Latina, ha venido a reafirmar esta tendencia del nuevo rol chileno en el plano
(Mercado Común Centroamericano)
José A. Morandé
40
multilateral. De esta forma, los cambios en el sistema internacional de post Guerra
Fría han sido muy funcionales a los intentos chilenos de ampliar, diversificar y
profundizar los espacios disponibles para su inserción internacional.
Por su parte, en Argentina el sistema internacional también ha jugado un papel
referencial importante en su política exterior, aunque con variantes respecto del
caso anterior. En efecto, en función de las capacidades nacionales y congruente con
las aspiraciones históricas de autonomía soberana del Estado argentino, su inser-
ción externa ha sido cambiante y acorde a los desafíos de distribución de poder
internacional, expresándose frente a estas transformaciones en forma combinada y
múltiple de nacionalismo e internacionalismo, afirmación soberana y subordina-
ción, aspiraciones hegemónicas y pragmatismo, como así también neutralismo y
alineación
7
.
En virtud de lo anterior, no es fácil encontrar una política de Estado argentina
que señale una estrategia estable de inserción internacional en el tiempo. Si obser-
vamos el comportamiento externo de Argentina durante la Guerra Fría ésta es
errática e inconsistente con las tendencias hemisféricas de alineamiento con Esta-
dos Unidos y las potencias occidentales de la época. En otras palabras, en los inten-
tos de autonomía argentina diversos gobiernos, civiles y militares y de variadas
tendencias abrazaron causas nacionalistas y de no alineamiento con Estados Uni-
dos hasta políticas de acercamiento estrecho a los Estados Unidos en su lucha
anticomunista y pro valores occidentales. Entre las tendencias nacionalistas desta-
có la visión populista de Perón, cuya manifestación internacional quedó inscrita en
su llamada doctrina de la Tercera Posición y donde buscaba una política de no
alineamiento y de oposición a la hegemonía estadounidense en América Latina. Sin
embargo, las propias exigencias internacionales y restricciones de la economía y
política doméstica argentina contribuyeron a que la estrategia peronista más tarde
se adecuara a conductas más pragmáticas y de apego económico a Estados Unidos
y a los organismos financieros internacionales. Las tendencias nacionalistas y
latinoamericanistas de la Tercera Posición tuvieron una reaparición parcial con el
retorno del peronismo al poder en 1973 después de diferentes experimentos de
política exterior –donde no estuvieron ausentes el pragmatismo internacional, el
anticomunismo en la región, nacionalismo económico y liberalismo ideológico, to-
dos estos –con mayor o menor acercamiento– según el gobierno de turno, frente al
alineamiento estadounidense de la Guerra Fría. La tendencia internacional de la
política exterior argentina desde 1973 hasta la instauración del régimen militar en
1976 apuntó entonces a una tendencia tercer mundista con la incorporación del
país trasandino al Movimiento de Países No-Alineados y la implementación de
una diplomacia económica de apertura al mundo socialista.
La inserción internacional de Argentina durante el autoritarismo militar desde
1976 al advenimiento de la democracia en 1983 junto con una alineación inicial-
mente muy proclive y fuertemente aliada a la política anticomunista estadouniden-
se en el hemisferio, mantiene también sus rasgos nacionalistas de potenciamiento y
proyección en la región y no abandona el pragmatismo comercial y económico con
7
Aldo C. Vacs, «Argentina. Between Confrontation and Alignment», en: Frank O. Mora y
Jeanne A. K. Hey. (Editores), op. cit., págs 288-308.
Política exterior de Chile y Argentina...
41
las economías socialistas. Sin embargo, las condiciones internacionales generadas a
partir de la guerra de las Malvinas con Gran Bretaña en 1982 repercuten directa-
mente en el transitorio aislamiento argentino respecto del mundo occidental y su
vuelco hacia el apoyo político de América Latina y del Tercer Mundo. Esta política
latinoamericanista y tercermundista, aun en el contexto de Guerra Fría, se profun-
dizará con un nuevo sesgo democrático y multilateral a partir del gobierno de Raúl
Alfonsín (1983-1989). En efecto, la transición hacia la democracia en Argentina
iniciada bajo el gobierno de Alfonsín significó para la Argentina un reconocimiento
y relegitimación política en la comunidad internacional, en particular respecto de
los países democráticos y de los organismos internacionales.
En el escenario latinoamericano, el nuevo gobierno democrático privilegió la
dimensión política contribuyendo a la creación del Grupo de Río como mecanismo
de articulación de políticas regionales en especial como un espacio multilateral de
carácter latinoamericano y empeñado en contribuir como mecanismo latinoameri-
cano a la paz y democratización de la región, particularmente en la crisis centro-
americana de los ochenta. De la misma manera, la dimensión regional tiene una
influencia renovada en la inserción internacional argentina, de momento en que
Brasil y Argentina acuerdan en 1985, en la Declaración de Iguazú, inaugurar una
nueva etapa en las relaciones bilaterales y en su proyección regional, dejando atrás
viejas rivalidades que derivaban en permanentes disputas y conflictos de competen-
cia geopolítica. Este mismo acuerdo dio origen a políticas bilaterales conjuntas en
temas de desmilitarización y renuncia a la competencia del desarrollo nuclear, con
la suscripción y ratificación de ambos países del Tratado de Tlatelolco. A su vez,
desde una perspectiva económica, los condicionamientos sistémicos de la economía
internacional, en particular el tratamiento y negociación de la deuda externa, indu-
jo al gobierno argentino a impulsar la cooperación e integración regional a partir
de un modelo económico proteccionista de la industria local y que no renunciaba a
la lógica de intervención y regulación del Estado en el mercado.
El sistema internacional de post Guerra Fría, coincidente con el inicio de la
administración Menem en 1989, fue un marco propicio para el desarrollo e
implementación de una nueva estrategia internacional de Argentina. En efecto, la
política exterior trasandina bajo Menem asume cambios estructurales, abandonan-
do los elementos nacionalistas y de no alineación con los Estados Unidos de las
administraciones previas y se inserta en el mundo y a la economía global a través de
los fundamentos del liberalismo económico y político emergentes en la política
mundial de fines de los ochenta. La liberalización económica a partir de lineamientos
de mercado y en particular acogiendo la filosofía y condiciones del plan identifica-
do como «Consenso de Washington» permite la renegociación de su deuda externa
y una política monetaria y cambiaria muy cercana a la economía capitalista global,
como parte de una estrategia más amplia de inserción plena en el mundo occiden-
tal. De la misma manera, el entorno regional también constituyó un referente im-
portante y prioritario para la administración Menem y sus sucesores. En este ámbi-
to basta recordar la gestación y desarrollo de Mercosur como resultante del acerca-
miento previo con Brasil y el apoyo entusiasta de Uruguay y Paraguay. Su política
latinoamericana también privilegió el acercamiento con Chile para superar en for-
ma definitiva y de acuerdo al derecho internacional, los tradicionales desencuentros
José A. Morandé
42
en el campo de la delimitación fronteriza, apostando fuertemente a la creación de
políticas de confianza mutua y acentuando la cooperación e integración de las dos
economías. Desde un punto de vista político, la gestión Menem también revolucio-
nó la política exterior argentina por su deliberado y coincidente acercamiento incon-
dicional a Washington y a su estrategia mundial y hemisférica, la política de seduc-
ción y reconciliación con Gran Bretaña, la renuncia al tercer mundismo y al Movi-
miento de los No Alineados, a los nacionalismos y tercera posición tradicional ar-
gentina y la búsqueda de un status de aliado especial en América Latina inspirado en
los mismos valores occidentales de la potencia del Norte
8
.
El realismo y pragmatismo de las administraciones de las administraciones De
la Rúa y Duhalde entre 1999 y 2003 mantuvieron con algunos matices la estrategia
económica y política de inserción internacional iniciada por Menem. Es más, a
pesar de la severa crisis económica que debió enfrentar Argentina en las postrime-
rías del siglo XX e inicio del siglo actual, los intentos estabilizadores de su liderazgo
se ciñeron estrictamente a los lineamientos democráticos y conforme a las reco-
mendaciones y exigencias del régimen internacional financiero en el manejo econó-
mico de la crisis. De esta manera es posible advertir, al igual que en el caso chileno,
una diversidad de mercados para los productos de exportación nacionales. Sin
embargo, a diferencia de la economía de Chile, la estructura comercial argentina ha
mantenido la tradición de una opción sudamericana, particularmente con Mercosur.
A este respecto, el gráfico 2 nos muestra que actualmente la orientación de las
exportaciones trasandinas sigue fuertemente orientada al mercado latinoamerica-
no, representando esta tendencia preferencial una congruencia con los plantea-
mientos y opciones prioritarios de la administración del presidente Kirchner. (Ver
gráfico 2, en la página siguiente).
Los esfuerzos económicos y costos sociales de la transformación política argen-
tina y del manejo de su crisis financiera, conforme a la adscripción de los modelos
neoliberales de la estrategia de inserción internacional menemista, tuvo como des-
enlace una reevaluación de ésta por el actual gobierno de Néstor Kirchner. En la
práctica, la política exterior trasandina ha experimentado desde el año 2003
–como fruto de una situación económica extremadamente difícil y con un proble-
ma serio de legitimidad política del nuevo gobierno– una regresión parcial a los
predicamentos nacionalistas de no alineamiento automático con Estados Unidos,
identificando sus intereses principalmente con la región y con la integración lati-
noamericana. De otra parte, la globalización de la economía mundial y sus efectos
en la economía argentina ha sido sindicada como generadora de la situación de
crisis social, razón por la cual el gobierno de Kirchner ha retomado las visiones y
prácticas estatistas de regulación e intervención del mercado, alterando con ello la
tendencia de coherencia y continuidad de una política exterior que permaneció por
más de una década inalterable en los fundamentos y orientaciones neo liberales.
8
Ramón Alberto Aranda, «La política exterior argentina: De Menem a Kirchner», en Relacio-
nes Internacionales, Nº 27, junio-noviembre 2004, págs. 39-58. Véase también Anabella
Busso, «Las relaciones argentino-americanas a finales del gobierno de Menem y en los inicios
de la gestión De la Rúa», en Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario-
CERIR (ed.), La política exterior argentina 1998-2001. El cambio de gobierno: ¿impacto o
irrelevancia?, Rosario, Argentina, Ediciones CERIR, 2001; págs 17 a 91.
Política exterior de Chile y Argentina...
43
En el concierto regional, la inserción externa del gobierno de Kirchner ha privi-
legiado su acercamiento a Brasil y Venezuela en un afán de pragmatismo realista y
latinoamericanista con el fin de contrarrestar la influencia de Estados Unidos y
justificar la búsqueda de una apuesta política doméstica y regional coincidente con
una lógica más nacionalista y de estado.
La inserción internacional desde el Estado
La búsqueda permanente de niveles mayores de autonomía y ejercicio de sus sobe-
ranías ha sido una constante histórica de la inserción internacional de Chile y Ar-
gentina. Conforme a sus capacidades, el desarrollo nacional y su proyección regio-
nal ha estado también presente en la agenda externa de los dos países. Es por ello
que en la política exterior de ambos estados, es posible identificar el recurso a
utilizar diversos instrumentos de presencia e influencia más allá de sus fronteras, en
el marco de estrategias funcionales a dichos objetivos y en defensa y protección de
los intereses reconocidos como nacionales.
Un país del tamaño y peso específico de Chile, comparativamente más pequeño
en recursos y capacidades que Argentina se ha posicionado tradicionalmente en el
sistema latinoamericano y hemisférico, recurriendo a recursos de poder intangibles
como el prestigio internacional
9
. Por lo tanto la creación y uso de este instrumento
Gráfico 2
Exportaciones Argentina 2004
EEUU
13%
UE
21%
China
9%
Japón
1%
Resto de Asia
6%
Resto del Mundo
21%
Mercosur
22%
Comunidad Andina
6%
Caricom
0%
Otros
28%
MCC
1%
EEUU UE China Japón
Resto de Asia Resto del Mundo Mercosur Comunidad Andina
MCC Caricom
Fuente: Elaboración propia en base a datos CEPAL 2005
9
Comparativamente, Argentina más que duplica a Chile en territorio y población. En superfi-
cie es de 2.779,221 a 736.902,9 kilómetros cuadrados, excluyendo el Territorio Chileno
(Mercado
Común Centroamericano)
José A. Morandé
44
de política exterior se sustenta en la tradición democrática y desarrollo institucional
de la sociedad chilena. Este esfuerzo en desarrollar y utilizar esta capacidad políti-
ca por parte del Estado chileno ha estado orientado a lograr mayores grados de
autonomía y legitimidad internacional, lo cual al mismo tiempo ha contribuido a
generar e incrementar una relativa capacidad de maniobra en la arena internacio-
nal. Por razones obvias, este recurso fue abandonado por la política exterior chile-
na bajo el régimen militar hasta la restauración democrática en 1990. Es a partir
de entonces cuando el Estado chileno recupera paulatinamente su presencia inter-
nacional en un nuevo contexto mundial y regional con nuevos y renovados desa-
fíos y oportunidades.
Igualmente, en el ámbito de las distintas esferas de la estrategia económica, el
Estado chileno ha buscado junto al desarrollo de la sociedad doméstica, la amplia-
ción y diversidad de los niveles de autonomía nacional en la esfera internacional.
No obstante la variedad de modelos de estrategias económicas seguidas por distin-
tos gobiernos en el pasado, la constante de la política de Estado ha sido el esfuerzo
permanente por alcanzar el desarrollo nacional e incrementar el bienestar de la
sociedad chilena como un requisito más de la soberanía nacional.
En la perspectiva anterior, es posible encontrar correspondencias ideológicas
entre factores domésticos y externos de la política económica chilena. Es así como
hasta el cambio de régimen político en 1973, las bases y principios de las estrategias
económicas del país se sustentaron en un alto nivel de participación del Estado en
la economía nacional y en la necesidad de los gobiernos de intervenir en los merca-
dos internacionales. En otras palabras, el modelo tradicional de desarrollo a través
de la sustitución de importaciones respondía a esta lógica nacionalista de la econo-
mía política.
Más tarde con la arremetida del régimen militar y sus reformas económicas
neoliberales, la estrategia chilena ha sido desde entonces promover el libre mercado
y las inversiones extranjeras en el marco de la reducción del rol del Estado en la
economía doméstica y en el fomento y expansión permanente del comercio interna-
cional. Por lo tanto, en la constante de la política exterior chilena de procurar el
desarrollo doméstico y el bienestar de la sociedad civil como requisito de la sobera-
nía nacional, el modelo actual de la economía política chilena también es funcional
a esos objetivos de país, pero en el marco de procesos internos e internacionales que
se sustentan en los aportes ideológicos de la perspectiva liberal y a partir de los
fundamentos y factores dinámicos que encontramos en la sociedad global y
crecientemente interdependiente de nuestros días. El desempeño de la economía
chilena y su proyección internacional durante más de dos décadas ha sido elocuente
a partir de la implementación de las reformas liberales y del desarrollo de su
institucionalidad democrática. A este respecto, las cifras que entrega la Tabla 1
muestran estas tendencias de crecimiento sostenido e internacionalización de la
economía chilena a niveles muy significativos.
Antártico. La población de 36.648 a 15.086 millones de habitantes. Ver Almanaque Mundial
2000. Nuevo Milenio, México, Editorial Televisa, 2000. Véase también The World Almanac
and Book of Facts, Mahwah, N. Jersey, World Almanac Books, 1999.
Política exterior de Chile y Argentina...
45
Tabla 1
Principales Indicadores Económicos de Chile (1980-2005)
(p)= cifra preliminar
Fuente: Elaboración propia en base a datos CEPAL 2005
Los logros alcanzados por Chile en su crecimiento y desarrollo económico tam-
bién se integran hoy a los factores que contribuyen al prestigio internacional de la
diplomacia nacional. Asimismo, este factor se complementa con la exitosa transi-
ción política y consolidación de las instituciones y gobiernos democráticos en el
contexto de los parámetros reconocidos de estabilidad política y gobernabilidad de
la sociedad chilena.
Por otra parte, otro factor constante de la política exterior chilena ha sido la
tradición legalista y la preferencia por la conservación del status quo regional en
cuanto al respeto consistente y permanente de los tratados internacionales y el
apego al derecho internacional y defensa estricta de los principios soberanos de no
intervención y autodeterminación de los pueblos.
Por último, la especialización y profesionalización creciente de las organizacio-
nes burocráticas e instituciones estatales en el área internacional –como fruto de
las demandas de internacionalización de la economía política doméstica y de la
sociedad civil chilena– reafirman la capacidad tradicional del estado de Chile en
cuanto a su desarrollo institucional, estabilidad política y legitimidad internacional.
En consecuencia, para un análisis y evaluación de la proyección internacional actual
de Chile, la perspectiva estatista e institucional de Krasner puede ser muy relevante
en cuanto a poner de relieve la trascendencia que tiene para la inserción exterior de
un país como Chile, el peso y la función de sus instituciones en las políticas públicas.
Por el contrario, el caso de Argentina corresponde en general a un actor con
rasgos de potencia regional en el ámbito sudamericano y que se sustenta en capaci-
dades y recursos de poder de variada índole habiendo hecho uso de estos instru-
mentos a lo largo de su historia en la proyección regional y mundial. De esta forma,
además de sus recursos naturales y desarrollo industrial, sus tradicionales políticas
de producción y suministro de alimentos y de inmigración a fines del siglo XIX
hasta avanzado el siglo XX fueron funcionales al posicionamiento internacional de
Argentina, en particular con los países de Europa.
No obstante, su inserción internacional ha sido variable y cambiante debido a la
falta de continuidad y sustentabilidad de las políticas exteriores. Tal vez y a diferen-
cia del caso chileno, el carácter errático de la política exterior del país trasandino se
deba, entre otros, a la debilidad institucional y a las carencias estructurales de un
desarrollo político asentado en el estado de derecho y en los valores de una tradi-
ción democrática. En general en el transcurso de las últimas décadas, esta debilidad
observable a nivel de políticas de Estado ha tenido repercusiones en conductas
Indicadores 1980 1985 1990 1995 2000 2003 2004 2005 (p)
PIB (%) 7,3 2,4 3,3 9 4,5 3,7 6,1 6
Inflación (%) 31,2 26,4 27,3 8,2 4,5 1,1 2,4 3,7
Deuda Externa. (mill. US$) 11207 20413 17319 21736 37177 41179 43283 44333
Balanza Pagos Global (mill. US$) 1321,1 -95,4 2323 1139 317 -366 -191 273
Exportaciones (mill. US$) 5967 4496,9 10221 19358 23288 26473 37981 46951
Importaciones (mill. US$) 7023,1 3911,1 9165 18301 21817 23528 29542 38375
Balanza Comercial (mill. US$) -1055,5 585,9 1056 1057 1471 2945 8439 8576
José A. Morandé
46
externas que han obedecido más a las condicionantes del sistema internacional y a
las opciones de liderazgos particulares que representan la cultura política e intere-
ses sectoriales específicos de la sociedad argentina. Estas opciones diversas de con-
ducta externa según analistas argentinos han impactado en la imagen que proyec-
ta su país en el exterior y que se caracteriza por «la inestabilidad, desconfianza e
impredecibilidad»
10
.
La falta de continuidad en las políticas argentinas más las debilidades estructu-
rales de su sistema político han tenido repercusiones importantes en la trayectoria
de inestabilidad de la economía trasandina en las últimas décadas. A este respecto,
los indicadores macroeconómicos de la Tabla 2 muestran un desempeño fluctuante
de la economía argentina, con severos momentos de crisis de balanzas de pagos y
comercial y creciente endeudamiento externo. No obstante las desconfianzas que
este desempeño puedan generar en el contexto de la economía mundial y regional,
las potencialidades del mercado y el nivel de desarrollo argentino continúan siendo
factores de inserción internacional importantes para la política exterior argentina.
Tabla 2
Principales Indicadores Económicos de Argentina (1980-2005)
(p)=cifra preliminar
Fuente: Elaboración propia en base a datos CEPAL 2005
Sin embargo, existen otros aspectos específicos de la estructura del gobierno argen-
tino que facilitan su inserción internacional. El régimen presidencial del país trasandino
reconoce las funciones preeminentes del Poder Ejecutivo en materia de política exterior,
las cuales son determinantes y suficientes para que la institución de la Presidencia de la
República pueda ejercer sus atribuciones sin mayores contrapesos.
A modo de ejemplo, los Presidentes de la nación trasandina, conforme a sus
atribuciones constitucionales, pueden recurrir discrecionalmente a las Decretos de
Necesidad y Urgencia antes de someter su autoridad al Congreso de la Nación en
ciertas materias. Estas disposiciones de política doméstica, también han tenido una
utilización en el campo de la política exterior, en particular en materias de inter-
cambio comercial e inserción económica internacional de las últimas administra-
ciones
11
. Esta relación de la dimensión doméstica e internacional de los aspectos
Indicadores 1980 1985 1990 1995 2000 2003 2004 2005 (p)
PIB (%) 1,6 -4,4 -2 -2,9 -0,8 8,8 9 8,6
Inflación (%) 100,8 672,2 2314 3,4 0,9 3,7 6,1 12
Deuda Externa. (mill. US$) 27162 48312 62233 98547 146575 145583 171115 118.663
Balanza Pagos Global (mill. US$) -2598,2 1037 -617 -2311 -1176 -9037 -6951 8276
Exportaciones (mill. US$) 9890,9 10037,4 14800 24979 31106 34163 39772 46525
Importaciones (mill. US$) 13.081,5 5284,1 6846 26038 32928 18753 28177 35998
Balanza Comercial (mill. US$) -3190,6 4753,2 7954 -1059 -1822 15410 11595 10527
10
Miguel Agustín Torres y Estela Romero, «La constante búsqueda de una identidad: Una
mirada hacia la política exterior argentina. Desde Menem a Kirchner», en Estudios Interna-
cionales de la Complutense, Vol. 8, Nº 2, Segundo trimestre (abril-junio), 2005, págs. 72-73.
11
Delia Ferreira y Mateo Goretti, «Cuando el Presidente gobierna solo. Menem y los decretos
de necesidad y urgencia constitucional», en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Socia-
les, Vol. 36, Nº 141, abril-junio de 1996, p. 472.
Política exterior de Chile y Argentina...
47
constitucionales e institucionales argentinos es además válida para la explicación
política de la relación bilateral entre los acuerdos comerciales y económicos de
dicho país con Chile.
La debilidad institucional argentina, entonces, se transforma en fortaleza cuan-
do se trata de innovar en las estrategias presidenciales de política exterior. Desde el
punto de vista de algunos de sus recursos intangibles, el posicionamiento interna-
cional de Argentina después de su transición democrática y el papel activo desem-
peñado en la fundación y articulación política del Grupo de Río durante la década
de los ochenta en la crisis centroamericana junto al apoyo constante a los procesos
de democratización de la región han sido muestras elocuentes de esta capacidad de
liderazgo en la región.
Con posterioridad, a partir de la administración Menem y congruente con su
nueva estrategia política y económica de inserción internacional, el posicionamien-
to externo de Argentina se ha consolidado crecientemente de acuerdo a los énfasis
multilaterales y a los parámetros actuales de colaboración en las dimensiones de la
seguridad internacional y regional. El envío de naves argentinas durante la Guerra
de Irak a comienzos de los noventa, la participación de tropas trasandinas en misio-
nes de paz de Naciones Unidas, la colaboración estrecha en materias militares a
nivel vecinal y el reconocimiento por parte de Estados Unidos de Argentina como
miembro extra regional de la OTAN son también expresiones de prestigio interna-
cional alcanzados por la estrategia de inserción internacional de los noventa
12
.
Hoy día encontramos cambios significativos en esta estrategia en cuanto a una
revisión crítica de la vinculación especial con Estados Unidos, particularmente por
su papel rector en la economía global y hemisférica, como asimismo el impacto de
esta hegemonía en la crisis financiera y de gobernabilidad argentina que han debi-
do enfrentar las dos últimas administraciones trasandinas. Asimismo, se aprecia en
la actualidad un mayor acercamiento con la región, específicamente respecto de un
rol de liderazgo y cooperación en el concierto sudamericano. No obstante estas
modificaciones y nuevos énfasis de la conducta externa argentina en la presente
década, existen continuidades en lo que se refiere al compromiso multilateral con
objetivos de la agenda democrática y de construcción de la paz internacional.
La influencia del liderazgo en política exterior
El papel del liderazgo en política exterior está determinado en gran parte por el
nivel de institucionalización del estado y la influencia que éste ejerce en la inserción
internacional de los países. En otras palabras, a mayor institucionalización del dise-
ño e implementación de la política exterior de un Estado, menor la influencia
ejercida por el líder encargado de la conducción internacional del mismo.
12
Para una mayor comprensión de la estrategia internacional del presidente Menem, véase
parte de la obra del especialista argentino Escudé, en Carlos Escudé, «La política exterior de
Menem y su sustento teórico implícito», en Revista América Latina, Vol. 8, Nº 7, enero-marzo
1991. Del mismo autor, un texto más completo y conceptual acerca de la materia: Carlos
Escudé, El realismo de los Estados débiles. La política exterior del primer gobierno de Menem
frente a la teoría de las relaciones internacionales, Buenos Aires, Argentina, Grupo Editor
Latinoamericano, GEL, 1995.
José A. Morandé
48
En la situación de Chile, en general el nivel de análisis individual/idiosincrático
juega un rol subordinado a los factores de los niveles estatal y sistémico en la
orientación y formulación de su política exterior. En general, es posible observar
elementos idiosincráticos que inciden en la formulación de la política exterior chi-
lena sólo en situaciones específicas que encierran un cambio en la dirección de la
política exterior o cuando ciertos líderes o Presidentes utilizan estos elementos
para legitimar la imagen internacional de Chile. En el período que nos interesa
destacar en este estudio, el liderazgo personal por el Presidente o por el Ministro de
Relaciones Exteriores ha sido un factor determinante en momentos de mayor trans-
formación en la estructura doméstica o en el caso de legitimación de estas transfor-
maciones domésticas con la comunidad política internacional.
Un mayor énfasis del liderazgo personal puede ser encontrado en situaciones
donde la diplomacia de prestigio es usada para alcanzar un incremento de la pre-
sencia regional o internacional. El mismo General Pinochet, cuyo régimen dictato-
rial resultó en una pérdida del prestigio internacional de Chile, utilizó las reformas
económicas y su modelo neoliberal en un intento por revertir la imagen deteriorada
del país. Aun perdiendo la democracia, Pinochet utilizó la inserción internacional
económica de Chile como una muestra al mundo del resultado de una estrategia
seria y de orden interno. Por cierto que una vez restaurada la democracia en 1990,
tanto los Presidentes Aylwin, Frei Ruiz Tagle, Lagos y recientemente Bachelet, han
usado el éxito económico chileno como una carta de presentación en los intentos de
incrementar la participación internacional del país en el mundo.
El liderazgo personal del Presidente Lagos fue elocuente en la profundización
de la inserción internacional económica de Chile en diversas latitudes del mundo.
En general, sus habilidades y cualidades como estadista afianzaron una política de
estado iniciada por los gobiernos democráticos desde los inicios de los noventa. Su
conocimiento, experiencia y convicciones sobre la realidad internacional contribu-
yeron a posicionar a Chile en forma expectante en la economía global, al mismo
tiempo que en forma creciente y en colaboración estrecha con otros líderes mundia-
les ha vuelto a comprometer y legitimar a Chile en su vocación y compromiso
permanente con los esfuerzos multilaterales y los valores democráticos en la socie-
dad internacional. En el ámbito regional, tanto la participación oportuna del Presi-
dente como su adscripción realista y pragmática a la tradición institucional y lega-
lista de la política exterior chilena, permitieron, en parte, limar y aminorar los
efectos adversos de las carencias y debilidades políticas de la actual inserción chile-
na en América Latina, particularmente en relación con los países vecinos.
En Argentina, en cambio, el rol del liderazgo personal es consustancial al
caudillismo histórico y se traduce muchas veces en propuestas de orden mesiánico
que apelan a nacionalismos y liderazgos regionales frente a crisis domésticas de
orden político y económico. Sus respuestas y soluciones son generalmente de corto
plazo, contando con masivos apoyos populares o a presiones internas de diversos
grupos de interés que se presentan en forma recurrente en la nación trasandina.
En otras palabras, la fragilidad institucional y la falta de políticas de Estado
que acompañen a las cambiantes y erráticas estrategias de inserción internacional,
han facilitado la incursión de factores idiosincráticos en la política exterior, des-
cansando muchas veces esta última en la voluntad y conductas personales del líder
Política exterior de Chile y Argentina...
49
de turno en el gobierno. Así, de esta manera, es posible constatar expresiones po-
pulistas tanto en la propuesta de cambio en la inserción internacional del Presiden-
te Menem como con mayor fuerza en las políticas más recientes de las administra-
ciones Duhalde y Kirchner. En efecto, frente a la severa crisis económica y social
generada a fines de los noventa durante los gobiernos de Menem y De la Rúa, las
administraciones que le suceden, en particular la administración liderada por el
estilo personal y político de Kirchner, han llevado a la Argentina a modificar una
estrategia y economía débilmente sustentada e implementada políticamente bajo
principios liberales, por un intento de regresión a la lógica de intervencionismo y
regulación estatal respecto del funcionamiento del mercado doméstico y
transnacional.
En consecuencia, cada presidencia en Argentina, en mayor o menor medida,
asume un papel distintivo en materia internacional conforme a las características
idiosincrásicas de su liderazgo. De esta forma, el ex Presidente Menem, junto con
poseer una formación política enraizada en factores históricos del populismo
peronista, proyectó internacional y regionalmente a la Argentina a partir de su
propios rasgos de personalidad y sobre la base de una voluntad política de cambios
radicales tanto de la influencia de su propio pasado como de la tradición interna-
cional argentina. Las transformaciones iniciadas por su gobierno en la década de
los noventa y proyectada hasta la breve y provisoria administración de Duhalde a
comienzos de la década presente, han experimentado en los dos últimos años un
proceso de involución a partir también de las visiones antagónicas y populistas de
otra personalidad fuerte y caudillezca como la del actual Presidente Kirchner.
Conclusiones
Las coincidencias de inserción internacional entre Chile y Argentina en el contexto
de la transformación del sistema global de fines de los ochenta y bajo el marco de
las reformas económicas y políticas llevadas a cabo por ambos países en la misma
época, constituyen un punto de referencia significativo para el estudio y compara-
ción de las políticas exteriores de las dos naciones sudamericanas.
Desde el punto de vista de las continuidades y cambios de las políticas exterio-
res, la trayectoria de la conducta externa de Argentina y Chile desde los inicios de
los noventa hasta la actualidad, han variado según la coherencia y sustentación de
las respectivas estrategias de inserción internacional diseñadas e implementadas a
partir de entonces.
En el caso de Chile, la permanencia y vigencia de su inserción externa ha sido
estable con una política exterior que ha respondido a lineamientos de continuidad
sobre la base de la construcción incremental y crecientemente coherente de una
estrategia internacional de apertura al mundo bajo los principios rectores de la
libertad y equidad y en el marco de los valores de la paz, cooperación y seguridad
internacional. Las instituciones del estado a nivel doméstico y la sociedad civil en
general, más allá de legítimos matices en la discusión e implementación de las polí-
ticas públicas, se han inspirado a partir de las mismas premisas y han respaldado
una activa inserción externa del país. Por lo tanto, la inserción internacional chile-
José A. Morandé
50
na de las últimas décadas responde a una versión propia de una estrategia
transnacional y dinámica, con rasgos congruentes y de integración con el desarro-
llo socioeconómico de la nación y de sus tradiciones políticas y culturales.
Por su parte, la inserción internacional de Argentina en las últimas décadas ha
experimentado transformaciones estratégicas significativas. Desde el momento de
la crisis financiera de fines de los noventa, el gobierno argentino modifica inicial-
mente el modelo liberal de apertura económica, primando una política de drástico
ajuste y de administración de la crisis a través de la directa intervención y regula-
ción del estado. En consecuencia, los efectos domésticos y externos del manejo de la
crisis por parte del gobierno trasandino generan las condiciones para un cambio
estratégico de importancia conforme a la primacía y urgencia de los intereses de
estado por sobre la lógica del funcionamiento del mercado. En consecuencia, la
continuidad de la política exterior argentina ha experimentado transformaciones a
partir de una crisis doméstica severa y cuyos alcances ha modificado la orientación
y prioridades de su inserción internacional. Estas modificaciones adquieren una
relevancia e impacto mayor bajo la actual administración del Presidente Kirchner,
cuyo liderazgo y respaldo nacional lo ha llevado a distanciarse y a criticar el papel
rector de los Estados Unidos y de otros actores del mundo industrializado en la
economía y política global y local, privilegiando a cambio el concierto económico y
político latinoamericano bajo parámetros de regulación estatal y de un incipiente
nacionalismo sudamericano que propicia el desarrollo integrado de áreas estratégi-
cas de la economía regional.
En síntesis, las dos opciones de inserción internacional que han venido desarro-
llando Chile y Argentina se diferencian a partir de factores estructurales de sus
respectivas políticas exteriores, los cuales pueden ser determinantes en la mayor o
menor coherencia de las estrategias externas de los dos países. Estos factores dicen
relación con la preeminencia de la interacción de los niveles sistémicos y estatales
en la política exterior chilena, por lo cual es posible diseñar y construir en forma
más congruente y permanente un modelo de inserción internacional conforme a
intereses domésticos que se orientan a través de visiones afines y se canalizan y
articulan bajo la razón de estado a través de instituciones, procedimientos y proce-
sos políticos representativos y mayoritarios de la sociedad civil y comunidad nacio-
nal. En el caso argentino, predominarían las interacciones de los niveles sistémicos
con el liderazgo individual, lo que explicaría en parte las modificaciones y el cam-
bio recurrente de su conducta externa con políticas de Estado erráticas o carentes
de ellas en virtud de la preeminencia de las apreciaciones personales sobre los ries-
gos y oportunidades que se presentan en forma dinámica en el sistema internacio-
nal y las decisiones que sobre el particular adopta el responsable de la política
exterior trasandina.
Chile y la Argentina: una relación especial...
51
Chile y la Argentina: una relación especial
Oscar Fuentes Lazo
*
Cuando ya empezaba a dibujarse en el horizonte un escenario republicano libre
del dominio español, el desastre de las fuerzas patriotas chilenas en Rancagua obli-
ga a buscar la ruta de la cordillera. El encuentro de los Generales O’Higgins y San
Martin traera una identidad de valores y objetivos, a lo que se va a sumar una
profunda amistad
1
.
Argentinos y chilenos preparan un Ejército Libertador para que cruce el Ande y
caiga sobre las fuerzas españolas. Guemes va a distraer el escenario norte y se va a
ganar tiempo para ir al Perú y sacar al enemigo de posiciones donde podría poner
en peligro la independencia de las nuevas naciones del Sur. El plan se va cumplien-
do. Argentina, Chile, el Perú y mas tarde Bolivia, comienzan a tejer la sustancia de
su desarrollo republicano. Es un cuadro que los compromete y envuelve a todos y
entre ellos hay coincidencias y no pocos problemas. Salir adelante no es un tema
menor y la necesidad de consolidar lo que se va logrando es duro y caro.
En esos tiempos difíciles, Chile supo del apoyo y del afecto argentino y gentes
de ambos lados del macizo andino buscaron entenderse y trabajar juntos en la
tarea de la libertad. Ya han transcurrido casi dos siglos y si bien hemos tenido
algunos dias nublados, el balance es positivo y hoy son muchas mas las cosas que
nos unen que las que nos separan. Una larga vecindad en el tiempo y en el mapa, y
como toda vecindad que se respeta, con matices que en nuestro prisma latino sue-
len a veces destacarse mas en lo negativo que lo positivo. Lo importante es que
cada vez que hubo un desencuentro o alguna situación de tensión, siempre estuvo
al alcance de la mano el mecanismo del diálogo y la voluntad de utilizarlo. Ni
siquiera en los momentos de mayor tensión de fines de los años 70 se cerró la
ventana de la negociación y la búsqueda de caminos distintos al conflicto. Esto se
tradujo en un diálogo vecinal a veces duro, con posiciones distintas, a veces muy
divergentes, pero que han dejado un legado noble sin espacio para rencores o fan-
tasmas.
Chile y la Argentina tienen hoy una muy buena relación, posiblemente la más
profunda, intensa y variada entre todos los países de la región sudamericana. En
los ámbitos políticos y de integración física; científicos; económico comerciales; de
la cultura; de las sociedades civiles en el ámbito nacional y el de las regiones y las
*
Abogado y diplomático de carrera, con más de cuatro décadas en el Servicio Exterior de Chile,
con destinos en Canadá, México, España, Jordania, India, Perú, Argentina, Bolivia, Estados
Unidos y el Japón. Embajador y Jefe de Misión en La Paz, Tokyo y Nueva York. Coordinador
diplomático y Embajador en Misión Especial en Haití durante operaciones de paz de MIF y
MINUSTAH en 2004.
1
Epistolario de D. Bernardo O’Higgins. 1798-1823, Imprenta Universitaria, 1916.
Oscar Fuentes Lazo
52
provincias; un amplio diálogo parlamentario; de los colegios profesionales; de la
seguridad social; del transporte; del medio ambiente; del deporte; la moda; el ali-
vio de catástrofes; de la energía; de la Defensa y las operaciones de paz, etc, no sólo
se intercambia información, también se hacen muchas cosas conjuntas y día a día
se siente más la fuerza que emana de esta extraordinaria asociación de intereses y
de creciente identidad regional. Hay quienes dicen que el hito más importante de
la relación entre Chile y Argentina ha sido el Tratado de Paz y Amistad de 1984.
Deberían agregar que ese Acuerdo también reflejo la voluntad de la gente sensata
de jugarse por la paz y dar la espalda a los que invitaban a aventuras fratricidas.
Fue el resultado de rescatar el peso de toda una vida de hermandad, tradiciones y
respeto que había ido prolijamente tejiendo una Historia común y que intereses
innobles querian desechar.
Chile y la Argentina en los últimos años se han ido apartando de escenarios de
conflictos fronterizos y privilegiando la integración en su área vecinal. El Canciller
Di Tella señaló una vez que las dos únicas vias de solución son el acuerdo entre las
partes o en su defecto el arbitraje, y en las dos opciones «...hay que sentarse, escu-
charse y conversar...» rechazando con ello el viejo expediente del uso o la amenaza
del uso de la fuerza
2
.
Hoy la relación es intensa y fructifera, lo suficientemente madura para, por ejem-
plo, analizar juntos una crisis tan sensible como la energética y con la vista puesta
siempre en no debilitar la capacidad constructiva del vínculo bilateral. Y esto es así
porque la Historia nos enseña que Argentina y Chile finalmente han comprendido
que sus diferencias sólo pueden medirse con la razón y el Derecho Internacional.
Argentina nace como resultado del desmembramiento virreinal del Rio de la
Plata generado por el inicio de la emancipación en 1810. La Intendencia de Bue-
nos Aires comprendia las provincias actuales de Buenos Aires, Entre Rios, Corrien-
tes, Santa Fe y la Patagonia. Al consolidarse la presencia española en Chile, Valdivia
crea la Gobernación de Santiago de la Nueva Extremadura, dependiente del
Virreinato del Perú. Más tarde se separaría de Lima al constituirse como Capitanía
General y Reino de Chile como homenaje al Rey Felipe.
La definición de la soberanía de los países americanos que se van separando de
España se apoya en el principio del Uti Possidetis o división territorial existente al
momento de la independencia «...lo que posees...», principio discutido pero útil
para el fin buscado
3
. En la inmensa frontera común chileno argentina era lógico
encontrar diferencias y criterios contrapuestos para demarcar espacios soberanos.
La Patagonia es un primer escenario y al tiempo que se firma el Tratado de Chile
con España sobre Paz y Reconocimiento, ya se recibe un primer reclamo argentino
2
Declaración Conjunta Frei-Menem, Santiago de Chile, agosto de 1994: «...ambos Mandata-
rios expresaron que el proceso de integración argentino chileno es un desafío en el cual ambos
países deben empeñarse con voluntad e imaginación. con el fin de que derive en un verdadero
progreso para sus pueblos. Coincidieron en que el bienestar que merecen argentinos y chile-
nos pasa irrenunciablemente por la integración...».
3
«el Uti Possidetis de 1810 es un principio de Derecho Público americano por el cual se
entiende que los países americanos tienen dominio y deben considerarse en posesión de
aquellos territorios que en la época de la independencia les pertenecian de juris según los
límites que las coronas de España y Portugal les habían asignado...», Javier Vial Solar, Los
Tratados de Chile Tomo I (La Colonia), Editorial Barcelona de Santiago de Chile, 1903.
Chile y la Argentina: una relación especial...
53
por la construcción del Fuerte Bulnes, lo que va a llevar a negociaciones posteriores
que van a ir acotando el dominio patagónico. Será el tiempo de las misiones Sar-
miento y Lastarria; el afinamiento de las disposiciones del Acuerdo Chile Argentina
de 1826, más tarde estarán las negociaciones Ibañez-Frías y la ocupación física de
territorios en la Campaña del Desierto de Roca, elementos que junto a otros van
llevando a concluir el Tratado de 1881 y a contar con el Laudo de 1902.
Al acercarse el Centenario de la independencia de ambos países, los Presidentes
Federico Errázuriz Echaurren de Chile y Julio A. Roca de Argentina se reunen en
febrero de 1899 a bordo del crucero O’Higgins en el Estrecho de Magallanes para
afianzar un destino común y alejar a ambos países de tensiones que los han acerca-
do peligrosamente a la guerra.
Este es el primer encuentro que se registra a nivel presidencial en el cono sur
americano. Un abrazo que vuelve a sellar una porfiada voluntad de paz, lo que va
a ser muy importante ya que en poco mas de 10 años se recibirá el Laudo britanico
y se firmarán en Santiago los Pactos de Mayo que incluirán un acuerdo para limi-
tar los armamentos navales de ambas naciones (autores argentinos lo califican
como «sin precedentes», se desiste de comprar nuevas naves de guerra, se busca
equilibrar el poder de ambas Escuadras y se congela la compra de armamentos sin
aviso previo por 5 años)
4
.
El Presidente Pedro Montt será el único Jefe de Estado extranjero en los actos
del Centenario en Buenos Aires
5
Para devolver el gesto vendrá a Chile el Presidente
Figueroa Alcorta en Septiembre del mismo año y lo recibirá el Ministro más anti-
guo del Gabinete, Emiliano Figueroa
6
, quien ha asumido la responsabilidad presi-
dencial luego de los sucesivos decesos del Presidente Montt y de su sucesor Fernández
Albano. Las muestras de afecto de Buenos Aires se repiten en Santiago a los gritos
callejeros de «...vivan los hermanos Figueroa...» asi como en la frase fraterna de
despedida en que el Presidente chileno dice «...hemos vencido a la cordillera que
nos separa..». Los mandatarios entregarán el poder a Roque Saenz Peña y a Ra-
món Barros Luco, los que siguen en la línea de una relación armoniosa.
Junto a gestos tan importantes como la erección del Cristo Redentor en 1904
«...primero se desplomaran estas montañas...» y la inauguración del Ferrocarril
4
«...trabajaremos unidos y levantaremos el coloso del Sur; la Cordillera de los Andes sera para
ambos pueblos el mirador desde donde contemplaremos la majestuosidad del Pacífico y del
Atlántico; el Estrecho de Magallanes el vestíbulo que franqueara la entrada para labrar nues-
tro engrandecimiento mutuo...», así dice la Proclama de despedida de los marinos chilenos a
los argentinos en Punta Arenas el 18 de febrero de 1899.
5
«...Mayo y septiembre son efemérides del mismo calendario de libertad y civilización conti-
nental y al evocarlas en estas circunstancias cuando los soldados chilenos sucesores de los de
O’Higgins fraternizan en la expansiva camaraderia del cuartel con los descendientes argenti-
nos de los Granaderos de San Martin, parece que la escena historica se reconstruyera para
afianzar mas en los hechos los ideales de la confraternidad americana...». Fragmento del
brindis del Presidente Figueroa Alcorta en honor del Presidente Montt en el banquete ofreci-
do en su honor en Buenos Aires. Cabe decir que Figueroa Alcorta sera también el único Jefe
de Estado extranjero presente en los actos del Centenario chileno en Santiago.
6
«...Argentina y Chile son hermanos gemelos que tienen, juntamente con la identidad de
origen, con la identidad de raza, con la identidad de lenguas y de la religión, la identidad ante
la Historia. A las generaciones actuales les corresponde conquistar la identidad del porve-
nir...». Presidente Emiliano Figueroa Larraín, Caras y Caretas, septiembre de 1910.
Oscar Fuentes Lazo
54
Trasandino, se contrastan tesis en torno al Beagle (será por años un punto esencial
en la agenda bilateral y lo conversarán Presidentes tan diversos como Frei Montalva
y Ongania, como Allende y Lanusse o como Pinochet y Videla, en un clima cada
vez más incierto e impredecible).
Mas alla de los diferendos, la vida continúa. En 1925 Arturo Alessandri es objeto
de un golpe de Estado y será el Gobierno de Marcelo T. Alvear el que lo apoye con
inmenso afecto al llegar el mandatario chileno a Buenos Aires en viaje a Chile desde
Europa. Un gesto potente de respaldo a la democracia que seguramente no fue me-
nor en la decisión de reponer al Presidente chileno en su cargo. La calidez de la
solidaridad argentina ejerce una importante influencia en la opinión pública chilena
y genera una notoria corriente de simpatía («los agasajos han tenido una honda
repercusión en la opinión pública de Chile» informa desde Santiago el Embajador
Malbran). El diario «La Prensa» de Buenos Aires nos habla de la presencia de
Alessandri en esa ciudad «...fue el de ayer, en verdad, un día fausto para Buenos
Aires. La marcha del Dr Alessandri por nuestras calles fue un paseo triunfal...»
7
.
Ambos Presidentes hablaron desde los balcones de la Misión chilena
8
y el diario
conservador La Fronda dijo que lo habían hecho «...aquel con la fogosidad que
caracteriza su oratoria y el nuestro con la serenidad y sencillez que es sello de la
suya ...», y agrega «...contrastan estas actitudes con la mudez de esfinge y el empa-
que de santon arrabalero del Sr Irigoyen...». Nada era tan grave como para turbar
la armonía a lo largo de los Andes y es interesante ver como en poco tiempo la
prensa chilena comentaria el proyecto de adquisiciones navales argentinas, dicien-
do en página editorial que era natural la modernización de las unidades de la
Escuadra y que, por encima de los progresos científicos de las Marinas de Guerra,
estaba la amistad necesaria e irrenunciable de los dos pueblos en el espíritu genero-
so de los Pactos de Mayo
9
.
En 1947 el Presidente González Videla visita oficialmente Argentina y es recibi-
do por el Presidente Perón, quien en su carrera militar había servido en 1936 como
Adicto en Chile. La reunión es muy cordial y los extremos del nacionalismo mili-
tarista y el populismo de izquierda democrática se las arreglan ayudados por una
corriente mutua de simpatía para mantener el diálogo dentro del cauce de la buena
educación y del interés de Estado. También influye el que la visita chilena se pro-
duce inmediatamentre después de visitar González Videla oficialmente el Brasil.
Perón invita a su visitante a acompañarlo a Tucumán para un acto de celebración
de la independencia económica argentina. En el viaje Perón habla de su idea del
ABC y al comentarle que a su juicio San Martín y O’Higgins habían fallado al no
crear una unidad política de ambos países, termina agregando «...claro que con
ello nos exponiamos a que Ud fuera el Presidente de los argentinos ...»a lo que
González Videla le respondió riendo «...a mí no me parece del todo mal...»
10
.
7
Diario La Prensa de Buenos Aires, marzo de 1925.
8
El Presidente Alessandri, hablando improvisadamente desde los balcones de la Legación de
Chile, recordaría que al llegar emigrado a la Argentina había sido recibido con esta frase
«...Señor, esta Ud. en tierra argentina, en consecuencia, continúa Ud. en su Patria, continúa
Ud. en su casa...» (palabras del Embajador argentino Malbrán, acreditado en Chile.)
9
El Diario Ilustrado, Santiago, 17 de junio de 1925.
10
Argentina y Chile. 100 años de encuentros presidenciales, Editorial Centro de Estudios Unión
para la Nueva Mayoría.
Chile y la Argentina: una relación especial...
55
En 1953 Perón visita oficialmente Chile y lo recibe Carlos Ibañez. Ambos mili-
tares, Ibáñez con un largo exilio en Argentina y ambos con aspectos ideológicos
coincidentes, en especial en lo que se llamó la Tercera Vía, que fue una suerte de
No Alineamiento. Perón postulaba abiertamento un ABC con Brasil y Chile
11
,
para más tarde invitar a sumarse a Bolivia, al Paraguay y a Uruguay. Los Presiden-
tes hablan largamente de integración. Ibáñez devolverá la visita en julio de ese
mismo año, se renueva la buena relación personal entre ambos y ello contribuye a
que algún grado de diferencias entre ambos países quede en un perfil bajo. Perón
deja una grata impresión en Chile y asi lo describe Hernán Díaz Arrieta: «.....ora-
dor estupendo, la sencillez misma, la perfecta naturalidad, la soltura sobria, fina ,
matizada, elegante, una revelación... se le habría podido escuchar sin aburrirse el
día entero...». Este encuentro privilegia la línea de la integración de ambos países
y se firma la Declaración de Santiago en que ambos se comprometen a ir hacia un
grado de unidad económica que se exprese como un mercado común. Algunas
cosas no se entienden y en ese contexto debería quedar el episodio de María de la
Cruz y su desafuero parlamentario
12
.
En febrero de 1959, el Presidente Frondizzi hace una escala técnica en Cerrillos y
se reune con el Presidente Jorge Alessandri. En la agenda presidencial de ese día esta
presente el tema del Beagle y del Alto Palena, dando lugar a la «Declaración de
Cerrillos»
13
. Trece meses más tarde Frondizzi visita oficialmente Chile y se acuerdan
las bases para la solución de cuestiones de límites pendientes, someter a la jurisdic-
ción de la Corte Internacional de Justicia de La Haya la cuestión del Beagle y ceñirse
al fallo arbitral de 1902 para el tema del Alto Palena. En septiembre de 1961 en
Viña del Mar se acuerdan objetivos compartidos de integración física y económica,
cooperación científica y cultural asi como aspectos de protección en materia laboral.
En octubre de 1965, Eduardo Frei Montalva visita oficialmente Argentina y es
recibido por Arturo Ilia. Comparten conceptos de unidad y pluralismo; validez del
Estado de Derecho y formas republicanas constitucionales de Gobierno; lucha con-
tra el subdesarrollo y la pobreza... comparten la crisis de la desaparición del Presi-
dente Kennedy y sus proyectos (si el tiempo lo hubiese permitido, las coincidencias
11
«...desde hoy los chilenos serán considerados compatriotas por todos los argentinos y esta
debe ser una consigna de honor nacional. La unión argentino chilena no ha excluido ni
excluye la futura adhesión de los pueblos hermanos de América sobre las mismas bases de
justicia social, independencia económica y de soberanía política...» Presidente Perón, Decálo-
go de confraternidad Argentina-Chile, febrero de 1953.
12
Una petición del Partido Femenino Chileno al Presidente Perón para que arbitrara en un
conflicto interno se transformó en un escándalo que culminaría con el desafuero del Parla-
mento chileno de María de la Cruz, dirigente femenina ibañista que había ganado su asiento
con una inmensa votación. Ella diría: «...quieren eliminarme porque soy justicialista en mis
ideales...». Refiriéndose a María de la Cruz, había quienes la llamaban «la Evita chilena».
13
El 2 de febrero de 1959, se firma en Santiago la Declaración de Cerrillos y el 11 de septiembre
de 1961 ambos Presidentes firman la Declaración Conjunta de Viña del Mar, en la que
prevalecen conceptos sobre la necesidad de cuidar la paz, democracia representativa en socie-
dades libres, la autodeterminación de los pueblos, el respeto a la soberanía de los Estados y el
rechazo a toda forma de discriminación racial. Hay menciones a la Carta de Punta del Este, a
la Alianza para el Progreso y a la Carta de Bogotá. En texto complementario se incluye
intercambio de información económica, financiamiento del intercambio comercial bilateral,
vías de comunicación, transporte y turismo, cooperación científica, cultural y laboral.
Oscar Fuentes Lazo
56
de ambos mandatarios podrían haber ahorrado muchos problemas para el futu-
ro)
14
. Frei Montalva continúa el diálogo con el Presidente Onganía, quien visita
Chile en enero de 1970 con ocasión de inaugurarse el tramo chileno de la ruta
Valparaíso-Mendoza. Se habla de temas limítrofes y económicos. Se crea una Co-
misión de Integración, se acuerda estudiar una posición común frente a la Confe-
rencia del Derecho del Mar y se firma la Declaración de Santiago
15
.
En julio y octubre de 1971 los Presidentes Allende y Lanusse se reúnen en Salta
y Antofagasta, respectivamente. Sobre la base de un creciente intercambio comer-
cial se fortalece la relación entre ambos países, más allá de posiciones ideológicas.
El 25 de mayo de 1973, Allende viaja a Buenos Aires a la Transmisión del Mando
de Lanusse a Campora
16
. El Secretario de Estado Rogers pide una entrevista al
Presidente Allende y, curiosamente, en el curso de la misma (que tiene lugar apenas
tres meses antes del derrocamiento de Allende) no hay ningún planteamiento de
fondo por parte americana. En un clima de mucha deferencia de Lanusse y Cámpora
hacia Allende, se habla bilateralmente de temas sociales, financieros y económicos.
En materia limítrofe, Argentina sondea la posibilidad de paralizar o suspender el
proceso arbitral para el Beagle y Chile expresa su desacuerdo con ello.
Mayo de 1974. Los Generales Pinochet y Perón se reúnen en la base aérea de
Morón en Buenos Aires. El pragmatismo de ambos permite este encuentro de 2
horas con 30 minutos a solas. Pinochet lo va a describir como «una gentil invita-
ción del Presidente Perón» y a su vez el dueño de casa dirá que fue el resultado de
una escala técnica chilena y «una natural cortesía argentina»
17
. Perón se reunió con
tres Presidentes chilenos, ya antes lo había hecho con González Videla y con Carlos
Ibáñez. Dicen que solo con este último estuvo cómodo. Con González Videla había
muy poco en común y con Pinochet los tiempos ya eran mucho más complicados.
Once meses más tarde Pinochet se reunirá en el mismo escenario de Morón con
Isabelita
18
. Los escenarios han cambiado. Argentina, enredada con mucha incerti-
dumbre económica y debilidad del Gobierno. Chile más tranquilo, el liderazgo de
Pinochet consolidándose y la economía comenzando a mostrar sus primeras seña-
14
Illia recibe a Frei en Mendoza: «...el punto de estas conversaciones no podría ser otro que
afianzar la amistad, la cordialidad y la confianza entre nuestros países...»; y Frei entregaría
otros conceptos como: «...yo sé que el trabaja para la paz de América y yo no tengo otra
aspiración. Estoy convencido de que esta amistad buena para América es buena para la
Argentina y es buena para Chile...», La Nación, 28 octubre de 1965
15
Una nueva Declaración Presidencial en que ambos Presidentes reiteraron su voluntad de
consolidar una amistad «no interrumpida desde su Independencia» y resolver todo proble-
ma internacional por la vía pacífica y jurídica, suscrita en Santiago el 10 de enero de 1970.
Tratados, Convenciones y Arreglos Internacionales de Chile 1810-1977. Chile Argentina
Tomo III. Volumen 2, Ministerio de RREE, Departamento de Tratados.
16
Hay una anécdota sobre la llegada de las delegaciones extranjeras al recinto del Congreso
(podría también ser la Casa Rosada), donde el gentío rompe cordones y se produce un
desorden incontenible y en que la delegación de Chile se separa en grupos y sus miembros
pierden todo contacto entre sí. Cuando algunos logran entrar al recinto, encuentran ahí al
Presidente Allende y, al preguntarle cómo había logrado entrar, su respuesta es: «...como
siempre, en los brazos del pueblo...».
17
Argentina Chile. 100 Años de Encuentros Presidenciales, op. cit.
18
Declaración Conjunta de los Presidentes María Estela Martinez de Perón y Augusto Pinochet
Ugarte, suscrita en Morón el 18 de abril de 1975.
Chile y la Argentina: una relación especial...
57
les de recuperación. En un país el terrorismo ha desbordado las instituciones y en el
otro ello esta algo más controlado, si bien Chile está internacionalmente muy
aislado. Una Declaración conjunta vaga y débil, con conceptos de integración y
unidad que suenan mas como lugares comunes, el diálogo ya indica haber entrado
a un tono desabrido que se va a prolongar hasta 1977 cuando se conozca el Laudo
sobre el Beagle y su secuela.
Noviembre 1976. El Presidente Videla visita Chile, hay un diálogo con mayor
sustancia, cordialidad y consenso para alcanzar diversos acuerdos de cooperación.
Distintos, muy distintos serán otros encuentros entre Pinochet y Videla con una
relación tensionándose por el diferendo austral, la agresividad militar argentina y el
porfiado apego chileno a la legalidad y al respeto al Laudo. En Enero de 1978 se ha
intentado en Mendoza bajar el perfil a la peligrosidad del proceso en los últimos
meses. La situación se hace más complicada por la posición chilena de invitar a la
Argentina a ir a la Corte Internacional de Justicia, comentarios de Videla en torno a
la dificultad argentina de aceptar el Laudo y opción de declarar su nulidad, lo que
finalmente sucedería. Atmósfera enrarecida con aprestos militares y constantes vio-
laciones del espacio aéreo y marítimo chileno por parte de Argentina. Buenos Aires
también enredado en posiciones orientadas a mantener la bilateralidad del escenario
al tiempo de invocar un principio bioceánico ya muy desarticulado juridicamente
por el fallo arbitral británico. Los Presidentes acuerdan que se recomiende la mayor
prudencia a las unidades ya desplegadas, para evitar incidentes no deseados.
Hay algunos espacios de alivio momentáneo. Tiene lugar la reunión de Puerto
Montt con el objeto de firmar lo acordado en Mendoza. Hay también reuniones
alternadas en Buenos Aires y Santiago. A comienzos de 1978, Argentina ha decla-
rado insanablemente nulo el Laudo, y Chile ha reiterado la plena validez y necesa-
ria aplicabilidad del mismo. Puerto Montt sirve para definir bases de negociación
y formar comisiones negociadoras. En un clima de constante tensión, finalmente
el 8 de enero de 1979 se firma el Acta de Montevideo en que las Partes de común
acuerdo solicitaron la Mediación Vaticana que no sin dificultades va a llevar a
ambos países a suscribir el Tratado de Paz y Amistad de 1984.
Con ello se superaba la crisis más seria que hace excepción a la buena vecindad
chileno-argentina. El Gobierno militar generado por las constantes crisis de
gobernabilidad argentina ha actuado de una manera que termina debilitando, en
lugar de aumentar, el poder real y efectivo de una Nación...». Opiniones más fuer-
tes, como la de Carlos Escudé, agregarían: «...la actitud del Gobierno argentino
acentuó la condición de país paria en que se sumergió nuestro país después del
golpe militar de 1976...». Escudé afirma que la política argentina sobre el Beagle
se había convertido en una insensata ceguera y falta de sentido de la realidad... que
la actitud del Gobierno en esos años se afirma en una cultura política que valoriza
los símbolos del poder por encima del poder mismo, convirtiéndose en un ingenuo
nacionalismo antinacional...
En agosto de 1990, con los dos países viviendo el proceso de retorno a la demo-
cracia, se reúnen en Santiago los Presidentes Menem y Aylwin
19
. Ambos pueden
19
En las reuniones oficiales, Carlos Menem si dirigía al Presidente Patricio Aylwin diciéndole
«Don Pato», lo que le causaba gracia a este último.
Oscar Fuentes Lazo
58
valorizar el espacio que el Vaticano ayudo a recuperar ya que tienen una reunión
amplia y llena de coincidencias, de lejos el mayor logro fue resolver 22 de 24
puntos conflictivos de frontera y fijar mecanismos de diálogo para los dos restan-
tes, la Laguna del Desierto y los Hielos Continentales. Aparte de la suerte corrida
por ambos temas, lo rescatable y valioso es nuevamente la voluntad de ambos
países de resolver sus diferencias en el plano del Derecho y la razón
20
. La amistad
chileno-argentina vuelve a resplandecer y agosto será el mes de los encuentros pre-
sidenciales, con agendas llenas de imaginación y voluntad integradora. La sintonía
presidencial va a continuar y aun acentuarse en el período Menem-Frei Ruiz Tagle.
Distintas reuniones, entre junio de 1994 y mayo de 1997, van pavimentando al
camino para otro abrazo en el Estrecho el 15 de febrero de 1999, a bordo del
crucero chileno «Blanco Encalada».
El término de la prolongada presencia de Carlos Menem en la Casa Rosada, da
paso a una época muy desordenada y convulsa en la República Argentina. Se suce-
den mandatarios, De la Rúa, Rodríguez Saa, Duhalde y otras opciones van cayendo
como piezas de ajedrez al paso que la crisis argentina va viendo como aparecen los
escenarios de la miseria y el mal Gobierno. Los «corralitos», los «piqueteros», entre
otros... son terminos con que se va caricaturizando la nueva atmósfera argentina,
que enrarece a la región entera. Afortunadamente para Argentina la gestión del Pre-
sidente Kirchner al menos ha detenido la caida libre producida por el siempre peli-
groso vacio de poder político. Ello permite comenzar a trabajar mejor el escenario
económico y ya hay señales que ese frente estaría también normalizándose.
Algunas reflexiones finales
Para Chile estos años han sido muy delicados en el plano vecinal. En su período
normal de seis años, el Presidente Lagos ha debido dialogar con seis mandatarios
bolivianos en escenarios políticos de gran diversidad y muy imprececibles. Ha lo-
grado tener una relación mas o menos normal con un Presidente peruano muy
devaluado politícamente por una gestión mediocre y un indice de popularidad
criticamente bajo. Con Argentina la relación también ha resentido los efectos de
una situación doméstica argentina peligrosamente explosiva en lo social. Nueva-
mente los mecanismos del diálogo y la madurez y responsabilidad de los
interlocutores ha permitido sortear mas o menos bien estas circunstancias compli-
cadas.
En el caso boliviano ha sido realmente lamentable la temprana desaparición
del Presidente Banzer, cuyo liderazgo, claridad conceptual y capacidad de gestión
había permitido identificar con Chile un programa de complementación e integra-
ción muy factible y con visión de futuro, un espacio posteriormente desperdiciado
por políticas desafortunadas de quienes lo sucedieron en el Palacio Quemado.
En el caso peruano, los momentos complicados han sido superados por la vo-
20
«La realidad que viven nuestros países pone a ambos Gobiernos frente a una responsabilidad
histórica. Tenemos economias complementarias y con imaginación y buena voluntad podre-
mos crear y alentar nuevas iniciativas de acercamiento», Patricio Aylwin, 25 de febrero de 1990.
Chile y la Argentina: una relación especial...
59
luntad de ambos países de avanzar al margen de situaciones puntuales y situar las
diferencias en su justa dimensión.
Con Argentina, se han ido superando las dificultades porque los temas se traba-
jan en conjunto y cada día se habla un idioma más positivo y razonable. Esta es ya
una línea muy consolidada en nuestra relación con la República Argentina y el
ejercicio que hemos hecho al seguir los principales encuentros bilaterales a nivel
presidencial, nos permite sentir que la decisión chilena de hacer política exterior
desde nuestro ámbito regional es correcta y entrega dividendos.
Ha sido fundamental buscar un manejo sereno y compartido de situaciones de-
rivadas de diferencias normales en una extensa triple frontera. Ha sido importante
tener mucha claridad en nuestros planteamientos y una política muy transparente
en la ecuación de dotar al ámbito de la Defensa con recursos disuasorios de dimen-
siones coherentes con la capacidad financiera del Estado de Chile, con su obliga-
ción de preservar el desarrollo ecónomico y social del país y con una línea inaltera-
ble de pleno respeto al Compromiso Democrático de Santiago.
En este trabajo he estado muy lejos de pretender cubrir absolutamente el amplí-
simo universo de nuestras relaciones con Argentina. Antes me interesaba llegar a
definir la línea general que las ha inspirado y la verdad es que luego de este recorri-
do me encuentro con un balance muy positivo. Esta ha sido y va a continuar
siendo una relación con sentido y con sustancia, para bien de ambos países y del
cono sur americano, región que va a recoger indirectamente las ventajas de una
relación chileno argentina hoy mucho más madura y llena de creatividad.
Oscar Fuentes Lazo
60
Las gobernabilidad de Argentina...
61
La gobernabilidad de Argentina en la
perspectiva de las relaciones bilaterales
Fernando Thauby García
*
Introducción
El problema de la gobernabilidad de la sociedad argentina puede ser aproximado
desde varias perspectivas: la evaluación de su estado actual; sus orígenes; sus efec-
tos internos; sus efectos externos; su posible evolución y otras.
Dado que el propósitos de este trabajo, es evaluar este aspecto de su proceso
político interno en cuanto a la influencia y efectos que produce sobre el manejo de
su relación con Chile y la forma en que las características de la gobernabilidad de
Argentina afectan al diseño de nuestra estrategia política, abordaré el trabajo en la
siguiente secuencia:
• Definiré un contenido para la expresión «gobernabilidad» e identificaré
indicadores útiles que lo miden en vista a sus efectos en la relación mutua.
• Conforme a los indicadores anteriores, evaluaré la gobernabilidad en Argentina.
• Proyectaré la posible evolución de los indicadores en relación a las políticas en
aplicación por parte de Chile y de los posibles escenarios que ellos lleguen a configurar.
• Concluiré estableciendo los parámetros que deberían incorporarse a nuestra
política frente a Argentina, que permitan maximizar las posibilidades de alcanzar
nuestros objetivos nacionales.
1. Gobernabilidad
La gobernabilidad ha sido entendida de diferentes maneras
1
. Actualmente es una
palabra de moda en la ciencia social, una muletilla, que al no ser definida con
precisión contribuye a una creciente confusión.
La primera aproximación a este concepto estuvo dada por la necesidad de supe-
rar el desajuste entre las crecientes demandas sociales y la crisis financiera y de
eficiencia del sector público que caracterizó la década de los ’70. Se hizo cargo de
*
Rector Universidad Marítima. Magíster en Ciencias Navales y Marítimas, Academia de Guerra
Naval. Agregado Naval en Singapur, Tailandia y Corea. Observador Militar de la Tregua en
Palestina. Servicios prestados en Israel y El Líbano. Miembro del Programa de Defensa del
Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile y de la Comisión Bicentenario del
Instituto Libertad y Desarrollo.
1
Prats Oriol, Joan, «El concepto y el análisis de la gobernabilidad», Revista Instituciones y
Desarrollo, N° 14-15, Barcelona, España, 2003.
Fernando Thauby García
62
la evidente crisis del Estado de Bienestar y coincidió con un renacimiento de polí-
ticas económicas más reguladoras y promotoras de una mayor intervención públi-
ca en la economía. En esta época, se entendió la gobernabilidad como la distancia
entre las demandas sociales y la habilidad de las instituciones públicas para satisfa-
cerlas. Se la definía como la capacidad de las instituciones públicas para hacer
frente a los desafíos que confrontan, sean éstos retos u oportunidades.
Un segundo contenido es su uso como descriptor del estado de la consolidación
de las democracias en transición, que lo describía como la condición de un país que,
por un lado evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, expandir
y aprovechar las oportunidades sociales económicas y políticas. En esta forma de
entender el concepto, estaba implícita la mejora del desempeño económico-social
reforzador y generador de libertad política. En algunas partes se refería al proceso
de transición desde gobiernos militares hacia gobiernos civiles y en la mayoría se la
aplicaba al tránsito desde las dictaduras marxistas hacia la democracia liberal.
Una tercera aproximación ha sido su uso como sinónimo de la expresión
«gobernanza» (governance), empleado por el PNUD y el Banco Mundial, que lo
aplica a los procesos y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos,
mantenidos, responsabilizados y reemplazados; la capacidad de los gobiernos para
gestionar eficientemente los recursos y formular y aplicar políticas y regulaciones;
el respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las
interacciones socio económicas entre ellos. Esta aproximación me parece menos
útil por cuanto mezcla y confunde la arquitectura institucional con la calidad y
resultados de las políticas que aplican.
Una cuarta aproximación es la referida al proceso de conformación de la Unión
Europea que pone el acento en la «gobernanza» de la Unión en formación a través
de la construcción de un proceso de toma de decisiones multinivel de actores guber-
namentales y no gubernamentales. En esta aproximación, la legitimidad de los go-
biernos está dada principalmente por la eficiencia, dándose por entendido que ope-
ran en una estructura democrática consolidada, con alta representatividad.
Teniendo en cuenta lo señalado, una definición operativa general podría asignar
a gobernabilidad un significado que implique:
• Capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a si mismo en el con-
texto de otros sistemas más amplios de los cuales forma parte.
• Capacidad para alinear efectivamente las necesidades sociales con las capaci-
dades estatales a través de las instituciones y reglas del juego existentes.
• Capacidad de adoptar y materializar políticas eficaces.
• Asimilación de la retroalimentación entre reglas del juego y la necesidad de
flexibilidad para enfrentar los cambios.
En el caso de la Argentina actual y de los próximos treinta años, considerando con-
juntamente sus experiencias políticas recientes con el estado de situación de la política
en el mundo y en la época, no parece interesante medir las posibilidades de regresión
autoritaria –sea por la acción de grupos marxistas revolucionarios o sectores militaris-
tas–, y dada la naturaleza de nuestros propósitos, tampoco parece imprescindible eva-
luar la legitimidad de la conformación y operación de sus estructuras políticas actuales.
Las gobernabilidad de Argentina...
63
Para nuestra tarea parece más eficiente una definición más acotada y concreta-
mente orientada a sus efectos en el diseño y conducción de su política exterior. En
este sentido, una evaluación operativa de la gobernabilidad de Argentina debería
incluir algunos indicadores como:
• Capacidad de la autoridad para formular políticas. Incluyendo la capacidad
para transformar las preferencias ciudadanas en políticas de acción eficaces.
• Capacidad para formar alianzas que permitan la implementación de las políti-
cas, incluyendo el alineamiento de los actores burocráticos.
• Negociación de las diferencias internas e internacionales y capacidad para
evitar crisis de gobernabilidad.
• Fragmentación y polarización del sistema político. Sistema de partidos y disci-
plina partidaria. Existencia de actores con capacidad de veto.
2. La gobernabilidad en Argentina
Un punto de partida útil, me parece, es tratar de establecer si el proceso de formu-
lación de políticas en la Argentina actual y en el futuro próximo es demostrativo
de una forma más o menos estable de hacer gobierno y particularmente de hacer
política exterior o es una situación exótica que responde a una coyuntura histórica
específica.
Hasta comienzos de la década de los 90, se solía atribuir la impredictabilidad
de las acciones diplomáticas argentinas en sus relaciones con Chile, particularmen-
te en las crisis, a la existencia de gobiernos militares en uno o en ambos estados
En cuanto a hechos concretos, el más representativo de esta conducta imprede-
cible –al menos para los chilenos–, parece ser el conjunto de situaciones conforma-
das por el desconocimiento argentino del Laudo Arbitral en 1977 y su declaración
unilateral de nulidad insanable; la negativa a ir, en subsidio de lo anterior, a la
Corte Internacional de Justicia; un prolongado período de amenazas y bravatas
–cierre de la frontera incluido–, y el extenuante y peligroso proceso que finalmente
llevó a la Mediación Papal y al Tratado de Paz y Amistad. No menos impredecible
resultó la sorpresiva invasión de las Islas Malvinas y la nunca aclarada posibilidad
de continuar con un ataque a Chile, de haber resultado exitosa dicha operación.
Ambas situaciones, en conjunto, vinieron a establecer en el imaginario de toda
una generación de chilenos, que con Argentina «cualquier cosa era posible».
Ya en democracia las sorpresas no terminaron: el incumplimiento por parte de
Argentina del Protocolo para la venta de gas suscrito entre ambos países como hito
inaugural de una nueva forma de relación de confianza mutua e interdependencia,
fue un duro golpe a los que se jugaron a que había habido un cambio en la relación
bilateral, fundado en la existencia de gobiernos democráticos en ambos países y
por consiguiente representativos de la voluntad de ambos pueblos.
El comportamiento argentino en política exterior económica también tiene su
ejemplo sorprendente en su actual crisis post gobierno de De la Rúa. La forma en
que Argentina enfrentó la negociación de su deuda externa y el correspondiente
desconocimiento de sus compromisos económicos, sin objeciones éticas significati-
Fernando Thauby García
64
vas por parte de ningún actor político o social relevante, de alguna forma confir-
man una aparente tendencia en el comportamiento internacional de ese país.
En el terreno de las percepciones, existe una amplia y variada colección de pre-
juicios, anécdotas y petit histoire u hechos históricos menores, que parecen confir-
mar que el proceso de formulación e implementación de la política exterior argen-
tina está condicionado por la interacción de un juego de tres fuerzas que se poten-
cian entre si: necesidades imperiosas de política interna; la existencia de actores con
capacidad de veto y la ausencia de un compromiso social compartido y activo
respecto al cumplimiento de la palabra empeñada.
Se aprecia también que estos comportamientos se repiten por igual tanto por
parte de gobiernos autoritarios como de gobiernos democráticos, lo que configura-
ría un rasgo cultural de su sistema político.
Las razones de este comportamiento exceden los límites de este trabajo, pero se
ajustan con bastante precisión a lo que la teoría actual ha reconocido como la
relación entre gobernanza débil y la ausencia o inadecuación de las instituciones del
ámbito estatal-nacional; entre la calidad de las políticas elegidas y sus efectos eco-
nómicos y sociales, y los valores culturales y sociales vigentes
2
.
• La forma en que el sistema político argentino transforma las preferencias
ciudadanas en acciones políticas, es decir la interacción entre lo que el público
quiere y valora y lo que el gobierno realmente hace, la veremos más adelante al
analizar las políticas económicas y su incidencia en las relaciones bilaterales.
• La capacidad para la formación de alianzas para la implementación de polí-
ticas podemos evaluarla respecto a la política interna y a la externa.
La política interna de argentina, desde mediados de la década de los ’50 ha
estado modulada por la posición que cada actor político adopta frente al peronismo.
Las posiciones políticas posibles son dos: aliado del peronismo o enemigo del mis-
mo. A partir de 1955, hay un enfrentamiento inicial entre el peronismo y la derecha
apoyada por una parte de las Fuerzas Armadas que concluye en la derrota militar
del peronismo acompañado de una victoria política del mismo que le permite so-
brevivir y continuar condicionando –por negación– la vida política argentina. Le
sigue la conquista del poder por el peronismo acompañado de grupos guerrilleros
marxistas y la destrucción del radicalismo. Continúa con la «vuelta de mano» en la
cual el peronismo tradicional acompañado por los militares destruyen físicamente
a las guerrillas izquierdistas, y culmina en una sucesión de gobiernos militares que
continúan con la eliminación de las guerrillas marxistas y que teniendo la totalidad
del poder no logran gobernar y terminan siendo nuevamente derrotados por el
peronismo y sometidos por éste a un profundo proceso de demolición y humilla-
ción. Actualmente, luego de una pasada por el peronismo de derecha de Menem, el
poder se encuentra en manos del peronismo de izquierda, ex guerrillero, abocado a
la destrucción integral del peronismo menemista.
Se puede apreciar que en la política interna argentina no ha existido la alianza,
la negociación ni el acuerdo. La lucha por el poder se dirime en términos de vence-
2
Fukuyama, Francis, La construcción del estado, Buenos Aires, Ediciones B, 2004.
Las gobernabilidad de Argentina...
65
dores y vencidos en la cual los primeros adquieren la totalidad del poder y los
segundos van al exilio, la cárcel y la muerte física o política.
En este ambiente, las políticas son negociadas al interior del grupo que ejerce el
poder y su negociación es de tipo burocrático y de lucha de facciones.
En política externa, en los últimos decenios hemos visto algunas alianzas: Al
final de la Segunda Guerra Mundial, la alianza de hecho del peronismo con los
países del Eje, bajo una impronta corporativista. Durante la Guerra Fría, la alian-
za anticomunista entre los gobiernos militares argentinos y los Estados Unidos que
alcanzó su punto máximo en el gobierno del General Galtieri y se concretó en la
participación de fuerzas de seguridad argentinas en la lucha contra las guerrillas en
Centro América. Su contrapartida de izquierda, en la cual una fracción del
peronismo (la Tendencia Revolucionaria, algunos de cuyos representantes ejercen
el poder hoy día) se alió al castrismo, alianza que si bien no fue política de Estado,
influyó en su comportamiento internacional. Posteriormente vimos la política de
las «relaciones carnales» entre los gobiernos de Menem y los correspondientes go-
biernos de los Estados Unidos; luego la alianza con Brasil en el contexto del hoy
disminuido Mercosur y actualmente la «semi alianza» entre el actual gobierno
argentino y el Gobierno Bolivariano de Chávez en Venezuela.
En estas alianzas resaltan tres aspectos: el componente ideológico de cada una
de las ellas; la diversidad radical de las contrapartes y su brevedad.
Se puede concluir que en Argentina la cultura de alianzas, internas y externas,
está poco consolidada y parecen obedecer principalmente a alineamientos coyuntu-
rales o a conveniencias inmediatas.
En cuanto a la forma de resolver los conflictos políticos, la estructura política
argentina muestra poca capacidad para resolver exitosamente las diferencias inter-
nas e internacionales. Si bien es cierto que su juego político interno y su capacidad
diplomática son reconocidos y apreciados por su habilidad y destreza táctica, sus
resultados finales han sido magros y de alto costo en cuanto a credibilidad y presti-
gio. Por su parte, la capacidad para evitar crisis de gobernabilidad queda subsumida
por la combinación del oportunismo de los actores políticos y su concepción de la
política como un juego suma cero, en que la derrota implica un fuerte castigo para
los perdedores y la victoria lleva entrega a los ganadores el uso y goce del poder con
pocas restricciones y controles.
En su versión diplomática, la tentación de recurrir a todos los elementos que
aporten poder de negociación, incluida la fuerza, parece estar siempre presente.
3. Posible evolución de los indicadores en relación
a las políticas en aplicación por parte de Chile
• Si el proceso de formulación e implementación de políticas en la Argentina
está condicionado en forma importante por las necesidades de su gobernabilidad,
éstas variarán dentro un espectro amplio y poco predecible, al menos mientras
dicha gobernabilidad no mejore y se consolide sustancialmente.
Así como de las «relaciones carnales» con Estados Unidos se pasó a una rela-
ción fría y distante con ese país y desde la «alianza estratégica» con Brasil se pasó
Fernando Thauby García
66
a las recriminaciones, nada nos puede asegurar que una determinada alianza entre
Chile y Argentina pueda perdurar hasta consolidarse, primero porque desde la
perspectiva argentina su motivación probablemente será pasajera; originada por
una necesidad específica y puesta en práctica por un gobierno con una orientación
política en particular y segundo porque Chile es reacio a las alianzas formales y
lento en alcanzar consensos respecto a cambios políticos significativos especial-
mente si afectan a su seguridad o su soberanía nacional, lo que retarda y complica
la adquisición de compromisos. Por otra parte, nuestra economía es estructuralmente
muy sensible a los cambios en la situación internacional, por lo que añadir otra
variable de inestabilidad no sólo no aporta nada sino que viene a agravar nuestra
naturalmente precaria condición.
• En cuanto a la forma en que el sistema político argentino transforma las
preferencias ciudadanas en acción política y su incidencia en las relaciones bilate-
rales, en política económica tenemos una situación que parece conducir a una
disyuntiva insoluble: si las preferencias (o creencias) ciudadanas argentinas son
recogidas con fidelidad por su sistema político, ellas llevan a su política económica
en una dirección de opuesta a la nuestra, y si no las recoge, agrava su falta de
gobernabilidad.
Esto surge del siguiente análisis
3
:
(1) Cuando la opinión pública de Argentina y de Chile son interrogadas respecto
a si el respectivo país va en la dirección económica correcta, el 39% y el 34% de los
consultados, respectivamente, los porcentajes más altos de Latinoamérica, están de
acuerdo. Es decir ambos grupos están satisfechos con las políticas económicas en
aplicación por parte de sus respectivos gobiernos. El problema es que las políticas
de ambos países son radicalmente diferentes.
(2) Preguntadas respecto a su satisfacción con la economía de mercado, el 36%
de los chilenos, la proporción más alta de Latinoamérica, está muy satisfecha, mien-
tras sólo el 16 % de los argentinos, una de las proporciones más bajas de la región,
lo está.
(3) Respecto a si la empresa privada es o no imprescindible para el desarrollo, el
75% (el tercero más alto de la región) de los chilenos está de acuerdo, mientras solo
el 54% de los argentinos (el tercero más bajo de Latinoamérica) concuerda.
(4) En cuanto a la satisfacción con la economía de mercado, el 73% de los ar-
gentinos está insatisfecho contra el 51% de los chilenos (el más bajo de la región).
Lo señalado nos permite concluir que mientras no haya un cambio de cultura
económica en una de las dos sociedades, avanzaremos en direcciones opuestas, y
cuando no sea así, será a costa de fuerte tensión política interna.
3
Informe – Resumen, Latinbarómetro 2004. Una década de mediciones.
Las gobernabilidad de Argentina...
67
Parámetros que deberían incorporarse a nuestra
política frente a Argentina
Esta evaluación de los efectos de la gobernabilidad de Argentina en su compor-
tamiento estatal internacional me permite concluir que la «politización» y la
«estatización» de las relaciones bilaterales sería un error que llevaría a un severo
empobrecimiento de ellas. En efecto, si el déficit de gobernabilidad de Argentina le
hace daño tanto a ellos mismos como a su relación con nosotros, cometeríamos un
error si priorizamos y centramos la relación en lo que funciona mal y no en lo que
camina exitosamente como son las relaciones en otros ámbitos de la sociedad.
Esto me permite concluir que es en la «cooperación descentralizada» –la inte-
gración desde abajo, a nivel de intereses privados e instituciones locales, de orga-
nismos especializados e intereses locales– donde deberíamos poner el mayor esfuer-
zo ya que al poner en contacto cooperativo a intereses sectoriales, parciales y con-
cretos
4
, se abren las mejores posibilidades de avance seguro, sostenido y duradero.
La organización federal de Argentina facilita grandemente una aproximación de
este tipo y la cooperación transfronteriza se presenta como una vía eficaz y al
alcance de todas las comunidades de ambos países.
En este sentido, el libre intercambio entre particulares e instituciones de todo
tipo, incluso la interacción directa entre instituciones tan «estatales» como las FF.AA.
de ambos países, está mostrando un potencial de éxito y estabilidad mucho más
alto. En efecto, y como ejemplo, la «crisis del gas» que interfirió seriamente en la
relación bilateral, aun en sus momentos más álgidos no logró afectar a la excelente
relación establecida entre las Armadas de ambos países, pioneras en el acercamien-
to militar bilateral.
4
Jean Monnet, instigador de la formación de la Unión Europea y comerciante de coñac,
sostenía: «La U.E. no puede triunfar si no se la funda en las solidaridades concretas: el
comercio y el dinero. A través de la actividad comercial, las naciones se familiarizan y se
entrelazan de tal manera que no habría más motivos concretos para ir a la guerra».
Fernando Thauby García
68
Los movimientos migratorios...
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Los movimientos migratorios como un nuevo
agente de integración. El caso Chile-Argentina
Carolina Stefoni
*
Introducción
Para comprender el proceso migratorio entre Chile y Argentina es importante man-
tener una perspectiva que integre lo que sucede a uno y otro lado de la cordillera.
Hablar de la migración de chilenos hacia Argentina no es lo mismo que hablar de la
migración argentina hacia Chile, pero una mirada a ambas realidades permitirá
dimensionar este fenómeno y los impactos que tiene para cada uno de los países.
Asimismo, una visión integrada permitirá avanzar en una mirada binacional, don-
de queden incorporadas las realidades y problemáticas que afectan a los grupos de
inmigrantes en ambos lugares. Sólo de esta manera es posible que la migración
pueda asumirse como una dimensión más de los procesos de integración social y
cultural entre los países, y llegar así a formar parte de los acuerdos y políticas de
integración que busquen trascender las esferas económica y comercial.
Este artículo apunta en esta dirección. En la primera parte se analizan y comparan
algunas de las características centrales de estos procesos migratorios tales como la
cantidad de inmigrantes involucrados, lugares de residencia en los países de destino,
esto es si se trata de una migración hacia grandes o pequeñas ciudades. En la segunda
parte se analizan algunas dimensiones del perfil sociodemográfico de este grupo en
Chile, y finalmente, la tercera parte da cuenta de ciertas dimensiones más culturales de
esta migración, y plantea la pregunta de por qué la migración argentina no se ha cons-
tituido en un «objeto de estudio» o dicho de otra manera, por qué no se habla tanto de
la migración argentina, siendo que constituyen la primera mayoría en el país.
1. Chile y Argentina. Más allá de la migración
tradicional de fronteras.
Argentina ha sido históricamente uno de los países con mayor número de inmigrantes
en la región. La política migratoria de mediados del siglo XIX y hasta finales del
XX logró combinar la creciente demanda por mano de obra en la agricultura y en
la industria (Mármora, 2002), con una noción de desarrollismo tradicional, lo que
terminó por estimular el arribo de varios millones de europeos, preferentemente
*
Socióloga de la Pontificia Universidad Católica. MA en Estudios Culturales de la Universi-
dad de Birmingham, Inglaterra. Actualmente, es profesora y coordinadora de Sociología en la
Universidad Alberto Hurtado. Ha desarrollado diversas investigaciones en el ámbito de las
migraciones de Chile y América Latina y ha escrito una serie de artículos sobre migración en
revistas nacionales e internacionales.
Carolina Stefoni
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italianos y españoles. La política argentina de esa época se basó en la necesidad de
poblar, desarrollar al país y transformar de este modo las estructuras tradicionales,
herencia de la colonia, en una basada en los modelos de los países más avanzados.
El plan para promover el desarrollo se basó en tres elementos básicos: a) inmigra-
ción masiva; b) educación universal y obligatoria y c) importación de capitales y
desarrollo de formas de producción modernas, con la creación de una agricultura,
ganadería e industria y la implementación de una red de transporte (Benencia, 2004).
En parte gracias a este fuerte estimulo a la inmigración europea, la población
argentina pasó de 1.700.000 habitantes en 1869 a casi 20 millones en 1959, es
decir, en poco más de noventa años la población creció en casi 12 veces. En este
contexto la población inmigrante superaba en 1895 el 25% de la población total,
cifra que se mantuvo por casi 40 años (R. Benencia, 2004).
Esta población de ultramar se concentró con mayor fuerza en las grandes ciuda-
des, especialmente la provincia de Buenos Aires.
La población limítrofe durante toda la primera mitad del siglo XX se mantuvo
más bien oculta. Fue sólo a partir de mediados de los cincuenta que comenzó a
adquirir un peso más importante, especialmente porque reemplaza a la migración
de ultramar.
La migración limítrofe hacia Argentina constituyó una respuesta frente a la es-
casez de mano de obra en el sector primario de las economías fronterizas. Las
demandas por mano de obra en estas economías marcaron algunas características
del tipo de inmigrante que llegó a ese país (M.C. Cacopardo, 2005). En el caso de
los chilenos, éstos se ubicaron en ocupaciones temporarias, vinculadas a la esquila,
crianza de ovinos y cosecha de la fruta, con una fuerte concentración en la Patagonia
(Benencia, 2004).
En los últimos años Argentina ha experimentado al menos dos transformacio-
nes profundas que han logrado alterar el imaginario clásico de la migración «blan-
ca» hacia ese país. Por una parte la cantidad de europeos que llegaban a las costas
argentinas comenzó a decaer mientras crecía proporcional y numéricamente la mi-
gración proveniente de países latinoamericanos y fronterizos y por otra, en los
últimos cinco años y producto de la crisis económica del 2001 los argentinos co-
menzaron a experimentar algunas de las situaciones propias de los países emisores
de emigrantes. Si bien sigue siendo un país eminentemente receptor, la cantidad de
argentinos que buscan alguna oportunidad fuera de su país ha crecido.
Al comparar con lo que sucede en Chile, se observan varias características simi-
lares, sobretodo en relación al espíritu inspirador de las políticas migratorias de la
primera mitad del siglo XX, gracias a las cuales llegó una gran cantidad de
inmigrantes provenientes de España, Italia, Alemania y otros lugares de Europa así
como de países del oriente. Por otra parte se observa en Chile durante los últimos
años un incremento de la migración proveniente de países limítrofes, que en este
caso, asume la forma de una migración andina.
Pero hay algunas diferencias sustanciales entre ambos países y que dicen rela-
ción primero con que Chile ha sido y sigue siendo un país eminentemente emisor,
mientras que Argentina ha sido y es un país receptor, pese a todas las transforma-
ciones que cada uno está experimentando. Este puede ser un factor explicativo
respecto de la relevancia pública y política que adquiere el tema migratorio en
Los movimientos migratorios...
71
Argentina, país que en el 2005 aprobó una nueva ley que se adecua a la actual
realidad migratoria, versus el menor interés que despierta este tema en las autorida-
des chilenas. Basta recordar que este país aún no cuenta con una política migratoria,
y más aún, la ley que rige estos asuntos es una ley de los años de la dictadura,
inspirada en una visión de seguridad que poco tiene que ver con las demandas
actuales.
Una segunda diferencia, y que se desprende de la anterior, es que el número de
chilenos en Argentina es sustancialmente mayor que el de argentinos en Chile. Los
respectivos censos del 2001 y 2002 respaldan esta afirmación. Mientras en el país
trasandino hay 212.429 chilenos, en Chile viven sólo 48.176 argentinos, lo que
quiere decir que por cada argentino en Chile, hay un poco más de 4 chilenos vivien-
do en Argentina.
1
Por otra parte, el peso relativo que tiene cada uno de los grupos migratorios en
relación con los flujos migratorios provenientes de los otros países fronterizos es
distinto. En el caso de Chile, la migración argentina constituye la primera mayoría
de los grupos de inmigrantes, mientras que en Argentina, la migración chilena es
ampliamente superada por la paraguaya y boliviana. Los siguientes cuadros mues-
tran la distribución de la migración limítrofe por país de origen.
Tabla Nº 1
1
INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 (Argentina); INE, Censo
Nacional de Población, 2002 (Chile).

Chile: Distribución de inmigrantes limítrofes 2002
2002 %
Total país limítrofe 98957 53,65
Argentina 48176 26,12
Perú 37860 20,52
Bolivia 10919 5,92
resto 85507 46,35
Total nacional 184464 100,00
Fuente: Censos nacionales de población. Chile 2002
En Chile la migración limítrofe representa el 53% de la población total, siendo
Argentina y Perú los países de origen con mayor presencia en el territorio nacional
(tabla Nº 1). En el caso de Argentina la migración limítrofe representa el 39% de la
migración total y si en 1980 Paraguay y Chile eran los principales lugares de origen
de esta migración, de acuerdo al censo del 2001, hoy en día los dos primeros luga-
res los ocupan Paraguay y Bolivia. Chile experimentó un incremento importante
durante el censo de 1991, sin embargo la cifra tanto absoluta como relativa dismi-
nuyó el 2001, recuperando el número de inmigrantes registrados en el 80. Una
situación bastante similar ocurrió con la migración uruguaya (tabla Nº 2).
Carolina Stefoni
72
Tabla Nº 2
Una tercera diferencia entre ambos países dice relación con algunas de las carac-
terísticas de los inmigrantes, como por ejemplo si vienen de zonas urbanas o rurales
y en qué lugares del país de destino viven, si en la zona sur o en la capital. Si bien no
contamos con estudios más acabados en esta materia, a partir del censo del 2002
(Chile), el trabajo de Roberto Benencia en base al censo de 1991 (Argentina) y la
Encuesta Complementaria de Migraciones Internacionales (ECMI, Argentina) es
posible afirmar que la migración desde Chile se concentra de manera significativa
en el sur de ese país, mientras que la inmigración argentina se concentra con mayor
fuerza en Santiago.
La Encuesta Complementaria de Migraciones Internacionales, realizada en Ar-
gentina entre 2002 y 2003, permite analizar no sólo el lugar de residencia de los
principales flujos migratorios, sino el lugar de origen (ciudades o regiones) de los
mismos grupos, redes migratorias, trayectorias territoriales, conservación de vín-
culos y retorno, entre otras temáticas. Esta encuesta utilizó como base el censo del
2001, desde donde se extrajo una muestra conformada por aquellos hogares donde
al menos un integrante fuera de origen boliviano, paraguayo, uruguayo o chileno.
El siguiente cuadro muestra la distribución por zona de residencia de la migración
chilena. Al ser una muestra no da cuenta de la totalidad de los inmigrantes, pero si
permite extrapolar los resultados.
Tabla Nº 3

Argentina: Distribución de inmigrantes limítrofes. 1980, 1991, 2001
1980 1991 2001
Lugar nacimiento número porcentaje número porcentaje número porcentaje
Total país limítrofe 753 428 39,59 805 358 49,85 923 215 60,26
Bolivia 118141 6,21 143569 7,54 233464 12,3
Brasil 42757 2,25 33476 1,76 34712 1,8
Chile 215623 11,33 244410 12,84 212429 11,2
Paraguay 262799 13,81 250450 13,16 325046 17,1
Uruguay 114108 6,00 133453 7,01 117564 6,2
resto 1 149 731 60,41 810 115 50,15 608 725 39,74
Total nacional 1 903 159 100 1 615 473 100 1 531 940 100,0
Fuente: INDEC. Censo nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001;. La migración internacional y sus características
www.indec.mecon.ar

Argentina. Lugar de residencia de la población inmigrante chilena. 2001
Total %
Ciudad Buenos Aires 9011 8,86
Partidos del Gran Buenos Aires 25364 24,93
Gran Mendoza 13416 13,18
Neuquén, Plottier, Centenario 18883 18,56
Valle del Rio Negro 24397 23,98
Rio Gallegos 10684 10,50
Total 101755 100
Fuente: INDEC. Censo nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001;. La migración internacional
y sus características www.indec.mecon.ar
Los movimientos migratorios...
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Este cuadro muestra que los chilenos se ubican en más de un 50% desde Neuquén
hacia el Sur y en un 35% en el Gran Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires. La
economía en el sur de Argentina se encuentra fuertemente asociada al sector agrí-
cola y ganadero, por lo que es posible plantear la hipótesis de que se trata de una
migración vinculada a los ciclos naturales de esa economía.
El estudio de Benencia, realizado en base al censo de 1991 plantea tendencias
similares, aunque las categorías utilizadas difieren un tanto respecto de las utiliza-
das por la ECMI. En su análisis Benencia concluye que el 53% de la migración
chilena vive en la Patagonia, mientras que un 29% lo haría en Ciudad de Buenos
Aires y Departamentos del gran Buenos Aires. Así queda demostrado en el siguien-
te cuadro.
Tabla Nº 4

Localización inmigrantes limítrofes en Argentina. 1991
Nº inmigrantes % limítrofes sobre Distribución inmigrantes limítrofes por regiones
limítrofes pobl. Regional Total Bolivianos Brasileños Chilenos Paraguayos Uruguayos
Total país 841696 2,6 841696 143569 33476 244419 250459 133459
100% 100% 100% 100% 100% 100%
Area metropolitana 400513 3,7 47,4 38,9 27,3 18,4 65,3 80,9
Resto Bs As 67209 1,5 8 6,5 5,7 11,4 5,3 8,8
Centro 31935 0,5 3,8 4,6 6,4 2,9 2,4 6,5
Cuyo 48002 2 5,8 10,1 2,8 12,2 0,2 0,6
NEA 89382 3,2 10,6 0,5 55,3 0,2 25,6 1,2
NOA 59664 1,8 7,1 36,5 0,9 1 0,6 0,5
Patagonia 144993 9,9 17,3 2,9 1,6 53,9
Fuente: Indec, Censo Nacional de Población y Vivienda, 1991. Citado por R. Benencia en: La existencia de modelos
históricos contrapuestos en la integración de los inmigrantes en la sociedad argentina. www://alhim.revues.org/document430.html
Es interesante contrastar o comparar con lo que sucede con otros grupos de
inmigrantes en el país trasandino. Por ejemplo, los bolivianos se concentran tanto
en Buenos Aires como en el Noroeste este argentino, mientras que los brasileños lo
hacen en el noreste y los paraguayos en un 65% en el área metropolitana. La ubica-
ción o concentración de estos grupos tiene que ver no sólo con la región donde
tienen la frontera, sino también la articulación de estos grupos con los mercados
laborales disponibles en el país de llegada. Es así como por ejemplo, la migración
boliviana estuvo en sus inicios fuertemente vinculada al desarrollo de los cordones
verdes del área metropolitana argentina, aunque más tarde se convirtió en una
migración urbana que llegó a trabajar a Buenos Aires (Grimson, 1999).
En Chile, de acuerdo con el último censo, los argentinos se concentran con fuer-
za en la región metropolitana, aunque existen otras tres regiones donde reside parte
significativa de los migrantes de ese país. Llama la atención la baja concentración
en Aysén y Magallanes, siendo que la Patagonia argentina concentra un importan-
te número de chilenos.
El siguiente gráfico muestra este punto.
Carolina Stefoni
74
Tabla Nº 5
La migración argentina, por su parte, se concentra con mayor fuerza (46.4%) en
Santiago, lo que significa que es una migración mayoritariamente urbana, aunque los
datos del censo no permiten identificar el origen geográfico de este grupo. Se observa
además al menos tres regiones con una concentración significativa de inmigrantes:
Valparaíso, Araucanía y Los Lagos. Estas dos últimas corresponden a una migración
histórica vinculada con los movimientos transfronterizos de los pehuenche, así como
a una migración vinculada con la actividad económica en esa región.
La tabla Nº 5 muestra además el peso que tiene la población argentina en cada
una de las regiones chilenas. El único caso donde ésta llega a representar el 1%
(cercano al porcentaje de migración nacional respecto del total de población) es la
región de Aysén. Respecto del índice de masculinidad, si bien se señalaba en un
comienzo que la migración argentina es muy pareja en cuanto a hombres y mujeres
(IM de 100), al separar por regiones emergen algunas regiones con una migración
de carácter más femenino, como por ejemplo Maule, Aysén y Antofagasta.
II. Características de la migración Argentina en Chile
a) Participación y distribución de la migración argentina
El censo del 2002 muestra que los argentinos constituyen el primer grupo migrato-
rio en Chile, seguido por los peruanos y muy lejos de los bolivianos y ecuatorianos.
Estos resultados, sin embargo, no recogen el impacto que pudiese haber causado la
crisis económica y política de Argentina en el año 2001, donde se piensa que esta
cifra puede haber aumentado. Es por ello que se ha incluido el Gráfico Nº 1, el que
entrega información sobre el otorgamiento de visas según nacionalidad por parte
del Departamento de Extranjería Chileno, pero es importante recalcar que estos

Población total y porcentaje población inmigrante Argentina, por regiones. 2002
población
chilena
nacidos en
Argentina
% migrantes
argentinos /
población chilena
Distribución
territorial IM Chile
IM
Inmigrantes
argentinos.
Tarapacá 428.594 599 0,14 1,2 103,19 100,3
Antofagasta 493.984 914 0,19 1,9 107,71 88,1
Atacama 254.336 255 0,10 0,5 103,16 107,3
Coquimbo 603.210 996 0,17 2,1 97,09 105,4
Valparaíso 1.539.852 5.519 0,36 11,5 95,66 106
O'Higgins 780.627 939 0,12 1,9 101,04 98,1
Maule 908.097 1.017 0,11 2,1 99,53 89
Biobío 1.861.562 2.655 0,14 5,5 96,71 100,5
Araucanía 869.535 5.382 0,62 11,2 98,15 99,1
Los Lagos 1.073.135 5.142 0,48 10,7 101,00 94,3
Aisén 91.492 1.117 1,22 2,3 111,22 82,5
Magallanes 150.826 1.287 0,85 2,7 109,72 95
R.Metropolitana 6.061.185 22.354 0,37 46,4 94,02 101,8
Total 15.116.435 48.176 0,32 100 97,12 99,9
Fuente: censo 2002, Martinez, 2003
Los movimientos migratorios...
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datos no son comparables con la información censal, pues provienen de fuentes
distintas. Lo que sí permite es establecer ciertas tendencias en el tiempo.
Tabla Nº 6
Fuente: Martínez (2003) El Encanto de los Datos. Sociodemografía de la migración en Chile.
CEPAL/CELADE
Una característica interesante de señalar es que la migración argentina posee un
índice de masculinidad de 1, lo que se aleja de la tendencia de los países fronterizos,
donde hay un mayor predominio de mujeres sobre los hombres.
Un segundo elemento que llama la atención es la escasa variación que experi-
mentó este flujo en el período 1992-2002, sobretodo si se compara con la variación
de la migración peruana (394%), ecuatoriana (314%) e incluso boliviana (41%).
Nuevamente es importante tener los datos post crisis 2001 para ver si en esas con-
diciones Chile emergió para los argentinos como un destino posible.
El siguiente gráfico está hecho en base al número de visas entregadas por el depar-
tamento de extranjería, dependiente del Ministerio del Interior de Chile. Tal como se
señalaba con anterioridad, la información permite establecer ciertas tendencias en los
últimos años, aunque ello no significa que las cifras aquí indicadas responden al total
de inmigrantes que han ingresado al país. Ello por una razón muy simple. Las visas
sujetas de permanencia definitiva suponen que la persona ha debido tener con ante-
rioridad una visa sujeta a contrato por al menos dos años. Por otra parte, la visa
sujeta a contrato se puede perder en el minuto en que se pierde el trabajo, y puede
volver a ser solicitada una vez que se obtiene un nuevo contrato, lo que significa que
puede haber registro de dos visas entregadas a una misma persona.
Chile: Diez principal es países y regiones de origen de los nacidos
en el extranjero y algunas características. 2002
país de número % sobre pobl. rel. de variación % menores de
nacimiento total de inmigrantesmasculinidad 1992-2002 15 años
Total 184464 100,00 0,91 60,97 18,44
Argentina 48176 26,12 1 39,99 31,12
Perú 37860 20,52 0,66 394,97 9
Bolivia 10919 5,92 0,84 41,27 9,96
Ecuador 9393 5,09 0,83 314,34 19,54
España 9084 4,92 1,07 -7,77 8,42
EEUU 7753 4,20 1,23 24,07 27,29
Brasil 6895 3,74 0,85 49,57 22,87
Alemania 5473 2,97 0,95 -2,32 10,03
Venezuela 4338 2,35 0,94 80,98 23,33
Colombia 4095 2,22 0,82 145,8 13,77
Carolina Stefoni
76
Gráfico Nº 1
Fuente: Departamento de Extranjería. Ministerio del Interior. Chile.
El gráfico plantea una tendencia efectiva a partir del 2002. Esto quiere decir que
en esa fecha se produjo un salto significativo en el número de visas entregadas a los
migrantes, cuestión que se ha mantenido relativamente estable en los años siguien-
tes. Esto hablaría de un aumento en el ingreso de argentinos a partir de la crisis,
aunque no se puede avanzar en una caracterización más profunda de este grupo.
b) Edad
De acuerdo con la tabla Nº 6, la migración argentina presenta un alto porcenta-
je de población menor de 15 años (31%), superando a otros países que presentan
una migración asociada fuertemente a la edad laboral. Estos datos no son una
variación respecto de lo acontecido en años anteriores, ya que de acuerdo con el
censo de 1980 la cuota entre los 0 y 29 años alcanzaba al 64.9%; en 1992, 66.7%
y en 2002, 67.7% (OIM, 2004). Martínez (Martínez, 2003) ha planteado como
hipótesis explicativa de esta situación el hecho de que se debería a un alto porcen-
taje de migración de retorno, es decir, hijos de padres chilenos nacidos en Argenti-
na, quienes habrían utilizado las redes familiares existentes para retornar a Chile.
Esta situación, si bien es esperable dentro de las dinámicas migratorias entre países
fronterizos, indica la presencia de un factor muy importante al momento de anali-
zar el proceso de integración de la sociedad mayor. El hecho de contar con algún
familiar chileno cuando se decide emigrar desde Argentina puede favorecer su pro-
ceso de integración, por cuanto se cuenta con alguien cercano que tiene vínculos
más allá de la comunidad inmigrante.
La migración chilena en Argentina presenta en cambio una estructura etárea carac-
terística de una migración laboral. De acuerdo con el estudio elaborado por la OIM, los
chilenos en ese país se concentran en una población mayor de 18 años, es decir, econó-
micamente activa, y no necesariamente se trata de familias con hijos (OIM, 2004).
c) Nivel educacional
En los últimos 25 años, y probablemente desde antes, la migración argentina
hacia Chile se ha caracterizado por presentar un alto nivel de calificación. Incluso

Número de visas entregadas a inmigrantes Argentinos. 1996-2004
0
2000
4000
6000
8000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
estudiante
sujeta a contrato
temporaria
permanencia def initiva
Total visas entregadas
Los movimientos migratorios...
77
su nivel de enseñanza ha ido subiendo con los años, de un 48% en 1982 a un 56%
en el 2002.
Tabla Nº 7
Estos datos confirman ciertas características que ya se han venido enunciando,
es decir que se trata de una migración urbana, de carácter familiar y con un buen
nivel educacional, situación que contrasta con otros grupos migratorios que llegan
a Chile.
Los inmigrantes chilenos que llegan a Argentina presentan en cambio un nivel
educacional menor. De acuerdo con el mismo estudio, basado en los datos del censo
de 2001 (INDEC) sólo un 3.83% de la población chilena en ese país presentaría
más de 10 años de estudio y la mayoría de la población (48%) presentaría entre 4
y 6 años. Esta mano de obra poco calificada se ha mantenido estable en el tiempo,
según lo indica el informe.
d) Participación en el mercado laboral
La población inmigrante argentina económicamente activa se concentra de ma-
nera significativa en el sector servicios de la economía (40%), seguido por el comer-
cio (22%) y más atrás la industria (12%). (Ver Tabla Nº 8 al comienzo de la página
siguiente).
En esta tabla es posible comparar la distribución en las distintas ramas de acti-
vidad entre la población chilena y la población proveniente de Argentina.
En términos generales se puede afirmar que la población nacida en Argentina
se concentra principalmente en el sector comercio y finanzas (juntos suman el
62%) y si bien en el caso chileno estos sectores también corresponden a las dos
primeras mayorías, en este último caso representa sólo el 46%. Las categorías de
minería, industria, electricidad, comercio y transporte mantienen un porcentaje
similar de concentración y distribución entre ambas poblaciones (las diferencias
no sobrepasan los 3 puntos porcentuales), pero donde si se observa un comporta-
miento distinto es en las ramas de agricultura, servicios y finanzas. En el caso de
la agricultura, se puede afirmar que son muy pocos los argentinos que llegan al
país para trabajar en este sector (situación distinta de lo que se puede esperar por

Población argentina en Chile por años de estudio alcanzados
Censo 1982 Censo 1992 Censo 2002
% % %
Menos de 4 años 11,65 6,4 4,92
entre 4 y 6 años 18,91 18,35 12,02
entre 7 y 9 años 21,01 26,35 26,33
10 y más 48,44 48,9 56,72
Total 100 100 100
Fuente: Estudio de caracterización sociodemográfica de la migración
Argentina en Chile. OIM 2004
Carolina Stefoni
78
ejemplo con la migración boliviana en el norte de Chile, o la migración bolivia-
na en Argentina).
Respecto de la rama de fianzas se observa una subrepresentación en este sector
en relación a la población chilena (7.8% v/s 2.5%) mientras que el sector servicio
ocupa al 40.2% de la población económicamente activa proveniente de ese país.
Un análisis más detallado de las ocupaciones por rama de actividad de la pobla-
ción inmigrante permite introducir la variable de género, así como abrir la catego-
ría servicios y separar el trabajo doméstico para ver si la excesiva concentración en
servicio se debe a una alta participación en el trabajo doméstico o no. Los datos
fueron elaborados y publicados por Martínez (Martínez 2003) y se reproducen a
continuación.
Tabla Nº 9

Chile: Población económicamente activa, de 15 años y más 2002,
según lugar de nacimiento
Chilenos /a nacidos en
(miles de personas) % Argentina /c %
Agricultura 706,487 13,1 793 4,5
Minería 71,667 1,3 138 0,8
Industria 767,729 14,3 2234 12,7
electricidad 31,551 0,6 124 0,7
construcción 427,032 7,9 1305 7,4
comercio 1038,968 19,3 3935 22,4
servicios / b 1475,018 27,4 7047 40,2
transportes 447,875 8,3 1511 8,6
finanzas 420,755 7,8 447 2,5
total 5387,082 100 17534 100
Fuente: elaboración propia a partir de Encuesta Nacional de empleo www.ine.cl y Martinez Jorge (2003)
El Encanto de los datos. Serie Población y desarrollo Nº 49
/a datos obtenidos de la encuesta nacional de empleo. Promedio anual para 2002
/b en inmigrantes argentinos, se sumó la categoría servicios y trabajo doméstico que aparece en El Encanto..
/c datos obtenidos de Martínez Jorge (2003) a partir del Proyecto IMILA del Celade
Tabla Nº 8

Chile: Población nacida en Argentina económicamente activa por sexo y rama de actividad,
de 15 años y más. 1992 y 2002
Rama hombres hombres Mujeres mujeres A.sexos A.sexos
1992 % 2002 % 1992 % 2002 % 1992 % 2002 %
Agricultura 509 9,1 624 5,4 71 3,2 169 2,8 580 7,4 793 4,5
Minería 108 1,9 126 1,1 8 0,4 12 0,2 116 1,5 138 0,8
Industria 976 17,5 1685 14,7 321 14,4 549 9,1 1297 16,6 2234 12,7
electricidad 27 0,5 100 0,9 4 0,2 24 0,4 31 0,4 124 0,7
construcción 494 8,9 1244 10,8 21 0,9 61 1 515 6,6 1305 7,4
comercio 1495 26,8 2646 23 534 23,9 1289 21,3 2029 26 3935 22,4
servicios 838 15 3505 30,5 696 31,2 2933 48,5 1534 19,6 6438 36,7
transportes 570 10,2 1225 10,7 66 3 286 4,7 636 8,1 1511 8,6
finanzas 517 9,3 257 2,2 207 9,3 190 3,1 724 9,3 447 2,5
trabajo doméstico 43 0,8 69 0,6 303 13,6 540 8,9 346 4,4 609 3,5
total 5577 100 11481 100 2231 100 6053 100 7808 100 17534 100
Fuente: Martínez (2003) El Encanto de los datos ...
Los movimientos migratorios...
79
En la tabla se observa una transformación en la composición del mercado labo-
ral de la población de origen argentino respecto de lo ocurrido en 1992. En primer
término se produjo una disminución en la participación en casi todas las ramas de
actividad y una consecuente concentración en el sector servicios. Al revisar por
sexo, la distribución en el caso de los hombres se concentra en servicio (30%),
industria (14.7%), construcción (10.8%) y transporte (10.7%). Respecto del año
1992, en el caso de los hombres se evidencian ciertas modificaciones significativas,
por cuanto en la década del 90 era el comercio la categoría que aglutinaba a un
mayor número de inmigrantes y asimismo, la industria tenía un peso mayor de lo
que tuvo en el 2002..
En relación con las mujeres, ellas están concentradas en servicios (48.5%) y
comercio (21.3%). Respecto de 1992, en ese año existía una diversificación mayor
en cuanto a actividades realizadas, mientras que en el 2002 se produjo una suerte
de concentración en pocos sectores de la economía.
Es interesante constatar que las mujeres argentinas trabajan muy poco en el
sector doméstico (a diferencia de otros grupos de inmigrantes como el caso de las
peruanas).
El estudio de la OIM confirma las tendencias señaladas con anterioridad y agre-
ga que el 38% de los ocupados pertenece a un nivel profesional, seguido se los
trabajadores en el sector servicios (14.11%); los operarios y artesanos (10.8%) y
los empleados de oficina (7.89%).
III. Opiniones y percepciones sobre la migración Argentina
La OIM realizó un estudio cualitativo sobre opiniones y percepciones a
inmigrantes argentinos sobre la sociedad chilena. Los resultados en términos gene-
rales hablan de que esta comunidad se siente muy bien acogida y aceptada por la
sociedad chilena. El 91% de los participantes en el estudio manifestaron sentir
«una muy buena relación social con los chilenos». Reconocieron, sin embargo, que
en un principio los chilenos se muestran un tanto «cautelosos» o introvertidos,
pero que después de conocerse se generan buenas amistades.
Los entrevistados señalan en su gran mayoría que la decisión de emigrar a Chile
fue una decisión acertada. Respecto de la idea de retorno, un porcentaje alto (sobre
el 40%) declara su intención de volver, sin embargo, sabemos que en el largo plazo
existe una distancia entre las intenciones declaradas y lo que acontece en la reali-
dad, ello por cuanto mientras más años pasen en el lugar de destino, menos proba-
ble es el retorno.
La comodidad y buena aceptación que sienten los inmigrantes argentinos res-
pecto de la sociedad chilena guarda estrecha relación primero con las condiciones
de vida que tienen estos inmigrantes y segundo con las opiniones y percepciones
que tienen los propios chilenos sobre los argentinos. Respecto del primer punto este
artículo ha confirmado que se trata de una comunidad inmigrante con alta califica-
ción y que encuentra puestos de trabajos de acuerdo con el nivel de estudios que
posee, lo que se puede traducir en un bajo nivel de frustración personal y social.
Por otra parte el hecho de que un porcentaje significativo de los inmigrantes
Carolina Stefoni
80
tengan vínculos familiares, podría favorecer el proceso de integración puesto que
se cuenta no sólo con una red social, sino que en esta red habría miembros que
tienen contactos y vínculos con la sociedad mayor.
Un segundo elemento dice relación con la percepción e ideas que tienen los chi-
lenos sobre los argentinos. Este es un tema difícil de abordar por cuanto no se
cuentan con estudios serios que permitan generalizar las percepciones, o más bien
identificar cuáles son las distintas percepciones que existen sobre lso argentinos, de
donde vienen y cuáles son los discursos asociados.
Me parece que en este sentido se justifica entonces recoger los silencios y ausen-
cias en el discurso público respecto de la migración argentina. Tanto en los medios
de prensa como en los estudios realizados cuando se enfrenta la problemática
migratoria, ésta se asocia en forma directa con los inmigrantes peruanos, sin em-
bargo poco se habla o se conoce de los inmigrantes argentinos. Ellos parecieran ser
mucho más «invisibles» aún cuando, tal como se ha mencionado, superan numéri-
camente a los primeros.
¿Qué sucede? ¿Por qué los inmigrantes argentinos no constituyen un «objeto de
estudio», como es el caso de otros grupos migratorios, pese a conformar la primera
mayoría?
Si asumimos que la construcción de las identidades culturales se basa por una
parte en la autoidentificación, en la percepción que tenemos sobre nosotros mismos
(en cuanto mujeres, hombres, indígenas, latinoamericanos, jóvenes y todas las cate-
gorías que podamos imaginar) y por otra la diferencia respecto del otro como me-
canismos que permite el reconocimiento de quienes «son de los nuestros de lo que
no son», entonces podemos plantear la hipótesis de que para Chile el argentino es
construido como un «otro» más próximo, mucho más semejante al nosotros que
otros grupos sociales, incluso grupos dentro de Chile, como es el caso de las comu-
nidades indígenas. De alguna manera en el caso argentino la distancia se establece
más bien en la dimensión política e incluso en la dimensión de seguridad territorial
(Estado argentino y Estado chileno), más que en una diferencia cultural o social.
Esto es precisamente lo que diferencia la construcción cultural que hacemos de los
distintos grupos de inmigrantes. En el caso de la migración andina, la sociedad
chilena la construye como una amenaza a la identidad nacional y es desde este
discurso desde donde se articulan las acciones de discriminación. En el caso argen-
tino, la proximidad social y cultural con que se les ve, impide o dificulta desarrollar
actitudes de discriminación.
Sería interesante poder analizar cuáles son las imágenes y representaciones que
tienen los argentinos de los chilenos, y quizá en este punto podamos encontrar
algunas diferencias sustantivas, pero para efectos de este artículo, considero que la
historia de las migraciones entre ambos países, así como los escasos espacios de
discriminación que existen, permiten avanzar en una integración que se construye
desde abajo, desde las familias trasnancionales y desde la historia de los más de
30.000 argentinos que han optado por quedarse en estas tierras.
Los movimientos migratorios...
81
Bibliografía
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Varela, Graciela (2005), «La Legislación argentina migratoria», en Cecym, Fundación Instituto
de la Mujer, Migraciones, Globalización y género en Argentina y Chile. Buenos Aires.
Carolina Stefoni
82
Propuesta para una política cultural...
83
Propuesta para una política cultural
conjunta entre Chile y Argentina
Eduardo Devés Valdés
*
Pablo Lacoste Gargantini
**
Presentación
A la hora de pensar una cultura que incida sobre cuestiones que van más allá de si
misma, aparece como consecuencia la necesidad de una cultura que posibilite o
potencie el desarrollo, una cultura que facilite la igualdad y la equidad, una cultura
que sea coherente con la democracia, entre otras consideraciones. Por otra parte,
hay consenso igualmente en que la cultura, en el amplio sentido, posee una impor-
tancia intrínseca y que se trata de que el desarrollo, la equidad o la democracia la
potencien, faciliten o vayan en coherencia con ésta.
Argentina y Chile tienen sus fortalezas y debilidades. En primer lugar, Argentina
exhibe una más amplia democratización de las relaciones humanas y la cotidianidad
en tanto que Chile mayor respeto por la institucionalidad democrática. En el segun-
do terreno, Argentina exhibe una historia de desarrollo científico con tres premios
Nobel y una producción en revistas indexadas mayor que Chile; por otra parte,
Chile muestra un sistema de investigación con más vitalidad y productividad.
A) Las relaciones entre Chile y Argentina y entre dos entes cualesquiera pueden
pensarse siempre en términos de amistad o enemistad. El otro es por definición un
peligro potencial así como un potencial colaborador.
Pensar las relaciones en el terreno de lo cultural, sea en la creación: ciencia,
investigación, tecnología, intelectualidad y creación cultural (CITIC) y o de lo ma-
sivo: educación, medios, artes, deportes y espectáculos (EMADE), desde la perspec-
tiva de la colaboración es más fácil que pensar la defensa, la seguridad o la
geopolítica, pero incluso todas éstas pueden pensarse a partir de la mirada de lo que
podría hacerse conjuntamente con la Argentina, asumiendo a este país como un
socio, colaborador o aliado.
B) Si esto es posible para aquellas dimensiones donde la hipótesis del conflicto
parece natural, a fortiori la hipótesis de la colaboración es válida para pensar la
cultura, la ciencia o la tecnología.
Pensar desde la colaboración es particularmente fácil pues:
*
Investigador y profesor del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de
Chile, chileno <edeves@usach.cl>.
**
Investigador y profesor del Instituto de Estudios Humanísticos Abate Juan Ignacio Molina
de la Universidad de Talca, argentino <placoste@utalca.cl>.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
84
1. Existen similitudes culturales más que grandes entre los dos pueblos.
2. Existe una historia republicana dos veces secular de amistad, aunque no ca-
rente de recelos, envidias e incomprensiones recíprocas
1
.
3. Existe una trayectoria de amistad, colaboración y simpatía recíproca entre
las comunidades intelectuales de ambos países y en la actualidad una gran cantidad
de redes de intelectuales muy activas.
4. Existen posibilidades de complementación y de sinergización a nivel cientí-
fico tecnológico, notoriamente mayores que con los otros vecinos y mejores tam-
bién que con los restantes países de América Latina exceptuando quizás al Brasil.
5. No existen competencias destructivas a nivel cultural ni en el ámbito científi-
co tecnológico.
6. Chile y Argentina comparten una de las fronteras más largas del mundo,
situación que se está complementando con el proceso de realización del Plan Maes-
tro de los 12 pasos. Puesto en marcha en 1996, este proyecto significa que, a partir
del 2010, ambos países van a tener facilidades de integración física a lo largo de
toda la cordillera, lo cual abre grandes posibilidades de contactos, intercambios y
actividades entre ciudades, pueblos y universidades que, hasta hace poco tiempo,
estaban condenadas al aislamiento.
7. Existe un conjunto de acuerdos firmados que, aunque insuficientemente apro-
vechados, permiten buena cantidad de iniciativas. Estos acuerdos provienen de los
presidentes como de ministerios, comisiones de investigación, universidades, go-
biernos regionales, o provinciales, municipios, etc.
8. Se han solucionado casi totalmente ente las diferencias de interpretación so-
bre puntos fronterizos, diminuyéndose grandemente las fricciones.
Teniendo en cuenta todos estos considerandos es que parece razonable a la hora
de pensar las relaciones con Argentina, en estos niveles, hacerlo desde la pregunta
por cómo construir una colaboración de largo aliento, en el marco del Conosur y de
América Latina, que sea potenciadora de las actividades culturales tanto de crea-
ción como de masas, entre ambos países.
C) Además de los considerandos que facilitan las relaciones armoniosas de cola-
boración, deben destacarse considerandos que hacen interesante la colaboración
con Argentina.
1.- Argentina posee, en términos absolutos, mayor presencia que Chile en la
investigación científica global, según los indicadores internacionales.
2.- Argentina cuenta con 3 premios Nobel en Ciencias, en tanto que científicos
no han sido distinguidos.
3.- Argentina cuenta con una comunidad científica y universitaria que casi triplica
la chilena.
4.- Argentina cuenta con una trayectoria, en numerosos ámbitos culturales, no-
toriamente mayor que la de Chile. Ejemplos de éstos son: la música popular, la
industria cinematográfica, la editorial, el teatro, entre otros.
Esto lleva a pensar que para actores que confían en si mismos, Argentina es un
1
Debe recordarse que Chile ha estado en guerra con sus otros dos vecinos (Perú y Bolivia) y no
con Argentina. Y Argentina ha estado en guerra con casi todos sus vecinos (Uruguay, Brasil
y Paraguay), no con Chile.
Propuesta para una política cultural...
85
escenario más interesante que Chile; o dicho de otro modo, es coherente con el
interés de Chile asociarse con Argentina.
D) Esta propuesta no se hace asumiendo al Estado como agente único, sino
como uno de los sujetos que realizan actividades que van más allá de las fronteras.
En este caso las universidades, academias, redes de intelectuales y docentes, colec-
tivos de creación cultural, medios de comunicación, clubes, asociaciones, federa-
ciones y sociedades científicas como conjunto realizan notoriamente más activida-
des que los aparatos del Estado. Este trabajo por tanto, está pensado más bien para
los múltiples actores del espacio cultural, en el amplio sentido del término.
La sociedad civil intelectual no ha esperado ni la iniciativa ni el permiso de los
gobiernos para generar una amplísima gama de iniciativas en los ámbitos científi-
co, de la investigación, tecnológico, intelectual y cultural. Se trata de otorgar poder
a esta sociedad civil para dar pasos, que no sólo mantengan y acrecienten estas
iniciativas, sino que les permitan dar saltos cualitativos para lo cual una legislación
respecto de convalidación de títulos y grados es clave. El desarrollo de la universi-
dad en el Conosur ya no exclusivamente argentina o chilena (y además con posibi-
lidades de asociación en otros países) pasa por homogeneizar cierta legislación,
alguna de la cual proviene de las propias instituciones CITIC o EMADE, otra sólo
puede ser generada por los Estados.
Por cierto, para que haya colaboración entre Argentina y Chile es necesaria una
cierta colaboración al interior de cada país, entre organismos estatales, universida-
des y otros entes generadores y difusores de cultura.
E) Pensar la asociación de largo aliento con Argentina en el terreno cultural es
pensarla como un paso hacia una articulación mayor con un espacio cultural más
amplio: el Conosur, América Latina, el espacio ibero-americano. Simultáneamente
significa pensar nuestra acción en el espacio mundial. Argentina y Chile como con-
junto son 50 millones de personas en un mundo de seis mil millones, es decir, un
0,85%. Insertarse allí es principalmente ubicar los nichos dónde prosperar.
F) Es necesario que Chile asuma la necesidad de avanzar en esta tarea de colabo-
ración de manera unilateral, sin esperar reciprocidades innecesarias que sólo detie-
nen los procesos.
Objetivos
A continuación se formula un conjunto de objetivos que deben ser entendidos como
ubicados en diversos niveles y con distinto sentido temporal. Por cierto, se conciben
los objetivos articuladamente, no obstante ello no deben entenderse holísticamente
como que se realizarían todos simultáneamente o ninguno podría materializarse.
Es claro que es posible avanzar en unos más que en otros.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
86
Objetivo general-general
Transformar al espacio argentino chileno en un generador CITIC y EMADE unifica-
do, en vistas a su ampliación hacia el Conosur, como una manera de mejorar la
cantidad-calidad de la producción y extensión de la cultura. Ello implica capacitar,
potenciar, empoderar a la sociedad para que actúe que en el espacio cultural
metanacional, a la vez que asumir a los diversos actores, no sólo profesionales,
como creadores y difusores de cultura. Más y mejor cultura, como producción y
extensión, es un objetivo que puede alcanzarse más fácilmente en la medida que
progresivamente se va constituyendo el espacio argentino-chileno y más allá; ello
por la disponibilidad de mayores bienes, por las facilidades a la circulación, por el
mayor aprovechamiento de recursos y productos, por los mayores desafíos que
aparecen para creadores y encargados de extensión. Por cierto, pueden existir ele-
mentos negativos, siendo el peor de éstos que defectos y vicios existentes en un país
se difundan en el otro por el levantamiento de las barreras; o elementos
desestabilizadores como la competencia que puede significar la presencia de algu-
nos profesionales de la cultura en el otro país.
Es posible avanzar en la constitución del espacio cultural argentino y chileno en
una sola unidad homogénea, que supere, lo que a estas alturas puede llamarse el
espontáneo provincianismo nacional y, por otra parte, la cortedad de miras de la
costumbre. Para que esto sea posible los diferentes actores deberán sinergizarse en
vistas al objetivo; es decir, entre los actores de la sociedad civil cultural, de ésta por
el Estado y del Estado por la sociedad civil. Dicho de otra, forma los actores cultu-
rales chilenos deberán considerar formas de asociación y colaboración con actores
argentinos que permitan desarrollar sus respectivas fuerzas productivas y de los
demás.
Constituir el espacio argentino-chileno en un espacio único, con una especie de
soberanía cultural compartida, es transformarlo en un trampolín y un desafío de
mayores dimensiones: hacerlo objeto de políticas culturales progresivamente co-
munes a la vez que hacerlo escenario donde la sociedad civil podrá coordinarse
para producir y consumir bienes culturales de mayor calidad-cantidad. Ello pasa,
en gran medida, por hacer reales los múltiples acuerdos ya existentes (entre Esta-
dos, universidades y otros agentes) que los propios productores culturales descono-
cen o no calibran suficientemente. Por cierto, esto significa potenciar las redes de
intelectuales-docentes así como las de los agentes culturales en general.
Espacio CITIC
Objetivos:
1. (General) Alcanzar en conjunto, una producción del 1% de las publicaciones
indexadas a nivel mundial para el bicentenario.
1.1. (Específicos) Fomentar la indexación de las publicaciones.
2.2. Crear premios e incentivos para los investigadores que obtienen más publi-
caciones indexadas.
Propuesta para una política cultural...
87
2. Consolidar el sentimiento, en la comunidad CITIC, de que Argentina y Chi-
le constituyen un solo espacio compartido, ampliándose hacia el Conosur.
2.1. Fomentar la creación, consolidación y fluidez de comunicación de redes
intelectuales.
2.2. Fomentar la creación de programas sobre temas comunes.
2.3. Fomentar la creación de equipos de investigadores sobre temas comunes.
2.4. Crear concursos y premios binacionales e incluso abiertos al Conosur: Pre-
mios Conosur y Concursos Conosur.
3. Contribuir a que CITIC genere intercambio entre ambos países más allá del
propio CITIC, hacia dimensiones económicas, sociales, políticas e internacionales.
3.1 Generar actividades CITIC conjuntas sobre ámbitos económicos de interés
común (ejemplos: turismo, vino).
3.2 Ámbitos sociales.
3.3 Ámbitos políticos.
3.4 Ámbitos de inserción global.
3.5 Ámbito del transporte y la comunicación.
4. Conocer la situación CITIC de ambos países, o dicho de otro modo: generar
información pertinente y suficiente para el desarrollo de CITIC.
4.1. Generar un sistema unificado argentino-chileno de indicadores, así como
indicadores comparados entre regiones y provincias, y respecto a otras regiones del
mundo.
4.2. Elaborar una cartografía de la actividad CITIC en Argentina y Chile (ubi-
cación de universidades, centros, equipos de investigación, asignación de recursos,
etc.), que sea utilizable para el trabajo conjunto.
5. Aprovechar el contacto con pares transandinos, de los actores culturales chi-
lenos, como un motivo para mejorar el propio quehacer.
5.1. Potenciar a docentes en el seno de la educación superior.
5.2. Potenciar a investigadores tanto del ámbito universitario, empresarial, or-
ganismos del Estado (Institutos de investigación, FFAA), de la sociedad civil (ONGs,
organizaciones de los sectores productivos, agrupaciones ideológicas).
5.3. Potenciar las publicaciones y las instituciones de enseñanza.
6. Aprovechamiento conjunto de la diáspora cultural argentino-chilena (y lati-
noamericana) para el desarrollo de nuestra cultura y nuestros pueblos.
6.1 Elaboración de una cartografía de la diáspora cultural, argentina, chilena y
latinoamericana.
6.2 Creación de programas para la utilización de esos recursos humanos.
6.3 Establecimiento de un departamento ocupado de estas actividades.
7. Sistema de acreditación compartido y de certificación de calidad y distincio-
nes.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
88
Espacio EMADE
Objetivos:
1. (General) Constituir a Argentina y Chile en un escenario único para los gran-
des eventos EMADE
1.1 Postular a Argentina-Chile como sede para Campeonato Mundial de Fútbol
2014.
1.2 Postular a Argentina-Chile como sede para Olimpiadas.
2. Generar conjuntamente, una política de circulación de grupos, artísticos, cul-
turales, etc.
3. Generar políticas de turismo cultural, binacional.
3.1 Crear la ruta binacional del vino
2
, de los arrieros, emancipadores
3
, de las
fiestas populares
4
, etc.
3.2 Articular turismo cultural y comités de frontera.
4. Promover intercambio de estudiantes de nivel medio comprometiendo a dis-
tintos actores educativos: liceos, centros de padres, centros de alumnos.
5. Favorecer la expansión de las industrias culturales de un país hacia el otro y la
articulación entre éstas.
5.1 Incentivar el encuentro entre industriales de la cultura.
5.2 Incentivar el encuentro entre agentes de la industria cultural y apuntes EMADE
y CITIC.
5.3 Incentivar la circulación de información sobre industria cultural en el espa-
cio común.
2
Las fiestas de la vendimia son buenos ejemplos de los puntos de apoyo que podrían tener las
rutas de festivales y fiestas populares. La fiesta nacional de la vendimia en la Argentina
(200.000 personas en cada uno de los tres actos principales), y las múltiples pero pequeñas
fiestas vendimiales de las VI y VII región en Chile son otros buenos ejemplos, lo mismo que
la ruta del vino de Colchagua, la ruta del vino de Curicó y la ruta del vino del Maule, las
cuales pueden potenciarse si se articulan con las rutas del vino de Mendoza; estas tienen la
tradición, por ejemplo, de ofrecer espectáculos de música clásica durante la Semana Santa a
lo largo y a lo ancho de toda la provincia, con una convocatoria de varios cientos de miles de
personas.
3
Tanto en Argentina como en Chile se han comenzado a desarrollar las Rutas de la Indepen-
dencia. Sobre todo a partir de las seis columnas del Ejército de los Andes que atravesaron la
cordillera al mando de José de San Martín, Bernardo O’Higgins, Ramón Freire y J.Gregorio
de Las Heras. En la Región del Maule, el Museo O´Higginiano, con el apoyo de la Corpora-
ción Cultural «Latinoamérica Profunda» también ha puesto en marcha la Ruta de la Inde-
pendencia, con eje en dicho museo (Casa de la Independencia de Chile), el museo de Yerbas
Buenas, el potencial museo de Quecheregua, y enlazado con la ruta del Planchón.
4
Tanto en Chile como en Argentina existen fiestas populares, caminos del vino y experiencias
en turismo de montaña apoyado en actores sociales tradicionales como los arrieros. El Festi-
val de la Tonada (capaz de convocar más de 100.000 personas), la Fiesta Nacional del Chivo,
el Festival de la Canción de Viña del Mar (también atrae 100.000 personas).
Propuesta para una política cultural...
89
5.4 Crear un fondo de desarrollo, por un período de 10 años, como los que ha
manejado CORFO o Fundación Chile para la expansión y articulación de la indus-
tria cultural en el espacio común.
6. Potenciar los «comités de frontera» como agentes de promoción y circulación
de la actividad CITIC y EMADE
Tareas claves para impulsar este proceso en la etapa actual
1. Creación de dos comisiones permanentes de complementación: CITIC, EMADE.
2. Apoyo de los encuentros argentinos-chilenos en todas las ramas CITIC de
manera que los especialistas conozcan, lo que se hace en el otro país y se conozcan,
creando las condiciones de posibilidad para la confianza necesaria para un trabajo
conjunto.
3. Contribuir a la creación de un fondo concursable (en colaboración con minis-
terios de educación, comisiones de ciencia y tecnología, universidades y fundacio-
nes) para financiar actividades CITIC y EMADE.
a) Proyectos de investigación siguiendo los patrones que poseen las institucio-
nes de Fondecyt, Fondef, etc.
b) Creación de programas de postgrado sobre temas de interés común: estudios
cordilleranos, patagónicos, antárticos, de migraciones, ecológicos, sobre el idioma,
trasandinos, turísticos, del vino, sobre seguridad, zonas desérticas, sobre pueblos
indígenas.
c) Publicaciones sobre ambos países como unidad.
d) Intercambio de profesores y estudiantes, particularmente de postgrado.
e) Creación de programas y/o centros de estudios sobre el espacio Conosur en
diversas ciudades de Argentina y Chile en convenio con universidades y ONGs.
4. Respecto a la diplomacia
a) Profesionalizar el personal diplomático ocupado en asuntos culturales.
b) Transformar al personal de la diplomacia (embajadas y consulados) en agen-
tes culturales y científicos más activos.
c) Generar un personal diplomático compartido en el espacio cultural científico
para todos aquellos lugares donde uno de los países no tiene representación.
d) Crear casas de América Latina o casas de la cultura ibero-americana en dis-
tintas ciudades del mundo, en colaboración con otros estados del mundo ibérico y
particularmente con las comunidades de migrantes del mundo ibérico, residentes
en esos lugares, siguiendo el ejemplo de la Maison de L’Amerique Latine de Paris.
5. Contribuir a la creación de un instituto de estudios sobre las relaciones entre
los argentinos y chilenos.
6. Contribuir a la creación de organismos binacionales o latinoamericanos de
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
90
acreditación de la calidad de la producción cultural y una suerte de Consejo de
Rectores.
7. Consolidar sistema Scielo e incentivar a las instituciones de investigación para
asociarse a éste.
8. Creación de un sistema único de información donde aparezcan fondos
concursables, programas de postgrado, plazas de trabajo, etc.
9. Elaboración de un plan quinquenal, de acuerdo con la comunidad científica,
dependiendo del cumplimiento y la efectividad del cual se aumentarán los fondos
para CITIC.
Estudios de casos
a) Asociación Argentino-Chilena de Estudios Históricos e Integración Cultural
Los autores somos parte de los fundadores de la Asociación y precisamente
hemos querido ocuparnos de ésta pues poseemos información de primera mano
sobre un caso de colaboración intelectual entre Argentina y Chile que lleva ya más
de diez años, envolviendo a cientos o miles de personas en sus diferentes actividades.
Decidió llamarse de «Estudios Históricos» para dar cabida no sólo a historiado-
res sino a personas que desde otras disciplinas (como la filosofía, los estudios litera-
rios, los estudios internacionales, la politología, etc.) hacen trabajos sobre el devenir;
decidió llamarse de «Integración Cultural» para proyectarse más allá de la investiga-
ción, al ámbito docente, hacia las escuelas de pedagogía y los terciarios, pero tam-
bién para trabajar con las intendencias, municipios, agrupaciones vecinales, etc.
1. Breve historia
La Asociación se creó de hecho antes que de derecho y se considera al I Congre-
so Argentino Chileno de Estudios Históricos, realizado en noviembre de 1995 en la
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, como el acto fundacional.
Allí se presentaron unas 50 ponencias provenientes de especialistas en variadas
disciplinas que trabajan sobe cuestiones históricas (historiadores, estudiosos del
pensamiento, de la literatura, arqueólogos, sociólogos, etc.) y de unas 20 universi-
dades. Por cierto, participaron sin ponencia decenas de estudiantes universitarios y
algo de público en general. Se tomó el acuerdo de realizar un segundo congreso y
avanzar en la constitución de una organización más permanente.
Han presidido la Asociación: Carlos Mayo, Luis Carlos Parentini (1997-1999),
Fernando García Molina (1999-2001), Eduardo Cavieres (2001-2003), Ana Fanchín
(2003-2005) y Roberto Páez.
Propuesta para una política cultural...
91
2. Congresos
I. Mendoza 1995, organizado por Pablo Lacoste; lugar UNCU.
II. Santiago 1997, organizado por Luis Carlos Parentini; lugar U.C. Silva
Henríquez.
III. Buenos Aires 1999, organizado por Carlos Mayo; lugar Centro Cultural San
Martín.
IV. Viña del Mar 2001, organizado por Eduardo Cavieres; lugar Casa de Italia
de Viña del Mar
V. San Juan 2003, organizado por Ana Fanchin; lugar U.N. San Juan
VI. La Serena 2005, organizado por Roberto Páez; lugar U. de la Serena
3. Distinción Argentino-Chilena de Estudios Históricos
Se ha otorgado en varios congresos de la Asociación esta distinción a un(a)
académico(a) que haya realizado aportes significativos a la investigación en temas
históricos y que haya potenciado las actividades de colaboración binacional. Esta
distinción ha sido otorgada a: Carlos Mayo y Susana Bandieri, entre otras personas.
4. Publicaciones
a) Revista de Estudios Trasandinos
La RET apareció como una publicación para dar a conocer la producción pre-
sentada en los congresos y, más ampliamente la producción de la red que se iba
constituyendo. También da a conocer libros, discursos, noticias, notas, crónica de
actividades, etc.
Hasta el momento han aparecido 12 números (véase www.encuentrointelec-
tuallatinoamericano.org).
Para la aparición de cada número han colaborado diversas universidades que
han aportado parte del financiamiento.
El criterio básico de la RET ha sido publicar artículos que se refieran de algún
modo a ambos países.
b) Libros
Han aparecido varios libros cuya publicación se ha inspirado en la misma exi-
gencia de binacionalidad. Son ejemplos de esto:
• Lacoste, Pablo (compilador), Argentina, Chile y sus vecinos (1810-2000),
Coedición Editora Andina Sur «Caviar Bleu» y Universidad Arturo Prat, Mendoza,
2005, dos volúmenes.
• León Solís, Leonardo, Los señores de la cordillera y las pampas: los pehuenches
de Malalhue, Mendoza, Universidad de Congreso y Municipalidad de Malargüe,
2001, Segunda edición: Santiago de Chile, 2005.
• Susana Bandieri (compiladora), Cruzando la cordillera. La frontera argenti-
no chilena. Neuquén, Universidad del Comahue, 2000.
• Pablo Lacoste, El Ferrocarril Trasandino (1872-1998), Santiago, DIBAM-Edi-
torial Universitaria, 2001.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
92
• Pablo Lacoste, Sistema Pehuenche. Frontera, Sociedad y Caminos en los An-
des Centrales Chileno-Argentinos, Mendoza, UNCU, 1997.
5. Actividades derivadas
La Asociación nació de una red y potenció el desarrollo de ésta. Es así que
contribuyó a la creación de una serie de instancias de reunión académica más allá
de sus propios congresos y publicaciones.
a) Seminarios Conosur
La más antigua de las creaciones derivadas fue el Seminario Argentino Chileno,
que luego se transformó en Seminario Conosur, que se realiza de manera práctica-
mente anual en Mendoza y cuya octava edición se ha realizado en 2006.
b) Seminarios Identidad y Cultura Latinoamericana
En el marco de la Asociación Argentino Chilena de Estudios Históricos, se co-
menzó a celebrar un seminario en la región del Maule, organizado por el Instituto
de Estudios Humanísticos de la Universidad de Talca. Liderado por la profesora
Paulina Royo, la primera edición de este Seminario se celebró en 1998 en el Museo
O’Higginiano, con la participación de unos treinta académicos, la mayoría de ellos
de universidades de Chile y Argentina. La experiencia resultó exitosa y generó las
condiciones para realizar una nueva edición en 1999 y otra en 2000. El seminario
se consolidó, hasta hacerse permanente y convocar a investigadores y profesores
universitarios de otros países. A medida que este proyecto maduró, fue posible
avanzar en una especialización en temas particularmente sensibles para la econo-
mía y la cultura de Argentina y Chile, como el caso de la industria vitivinícola.En
2004 y 2006 se realizaron las ediciones VII y VIII de este seminario dedicadas a
«Vitivinicultura y Ciencias Sociales». Ambas fueron inauguradas por el embajador
de Argentina en Chile, Carlos Abihaggle, y el entonces rector de la Universidad de
Talca, actual ministro de Agricultura de la República, Álvaro Rojas Marín. Entre
ambos eventos, asistieron cerca de cienexpositores de Chile, Argentina, Uruguay,
Perú, México, EEUU, Canadá, Portugal, España y Francia. Los trabajos selecciona-
dos se han publicado en la Universum, revista indexada de la red Scielo.
c) Seminarios Cordillera Sur
Ya se han celebrado seis ediciones. Las cinco primeras tuvieron su sede en
Malargüe. La sexta se realizó en San Javier (25 de noviembre de 2005), con la
participación de 40 ponencias. Hubo expositores de varias universidades de ambos
países; por primera vez se hizo la experiencia de una mesa de jóvenes, en la cual
participaron estudiantes de nivel medio, con tres ponencias (una de Argentina y dos
de Chile). La próxima edición está convocada para 7 y 8 de abril 2006 en Malargüe.
d) Encuentro de Investigadores Jóvenes
Inicialmente en Chile, y con la colaboración del director del Museo Vicuña
Mackenna, se organizaron tres encuentros para personas que siendo profesionales
de las ciencias sociales y humanidades tenían menos de 35 años. Se decidió poner
Propuesta para una política cultural...
93
fin a esas reuniones para constituir mesas para estudiantes universitarios en los
diversos encuentros que organiza la Asociación y, más allá de ésta, la red.
e) Corredor de las Ideas
Algo más distante, pero gestado también sobre la base de la Asociación así como
de la SOLAR (véase www.encuentrointelectuallatinoamericano.org), apareció el
Corredor de la Ideas, que ha crecido autónomamente superando en muchos aspec-
tos a las instituciones que lo inspiraron. De hecho fue en Mendoza precisamente
con motivo de uno de los seminarios donde se reunieron varias personas y decidie-
ron impulsarlo (véase www.corredordelasideas.org).
Además de estas iniciativas la Asociación ha respaldado la realización de nume-
rosos encuentros y congresos académicos en ambos países.
6. Organizaciones asociadas
A) Centro de Estudios Trasandinos y Latinoamericanos de la Universidad Na-
cional de Cuyo
7. Página web
Personas de la misma red han puesto en marcha la página Encuentro Intelectual
Latinoamericano (www.encuentrointelectuallatinoamericano.org), que tiene por
objetivo dar cuenta de las actividades de la organización, incorporar de manera
virtual los números de la RET, así como informar de actividades e iniciativas de
variado tipo.
8. Auspicios
La Asociación se ha ocupado de cultivar relaciones. Numerosas universidades
han colaborado, particularmente las universidades Nacional de Cuyo, de Congre-
so, de Santiago de Chile, de Valparaíso. Embajadas y consulados de Argentina y
Chile han apoyado moral y materialmente numerosa iniciativas. Personalidades
académicas y diplomáticas, a titulo personal, han aportado su nombre y o recursos
para permitir el despegue o desarrollo de estas iniciativas.
9. Sistema de financiamiento
1. El principal procedimiento ha sido la recaudación de fondos a partir de la
inscripción en los encuentros. Ésta ha tenido costos diferentes para quienes p r e -
sentan ponencias, para estudiantes, y para público en general.
2. La venta de las publicaciones.
3. Aportes de las universidades para la realización de encuentros y para generar
publicaciones.
4. Aportes de embajadas y consulados con pasajes aéreos y otros auspicios.
5. Aportes de empresas hoteleras, vitivinícolas y otras que han ofrecido rebajas
o donaciones.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
94
B) Los Grandes Premios Internacionales
Los Grandes Premios Internacionales (GPI) fueron competencias deportivas de
gran impacto social en las décadas de 1930, 1940 y 1960. Organizadas funda-
mentalmente por entidades de Argentina y Chile, lograron convocar a millones de
personas, presencialmente o mediante de radio y prensa escrita. A través de éstas
llegaban noticias de regiones desconocidas del país vecino, se acercaron deportistas
y dirigentes, y se demostró la capacidad de coordinación entre líderes de ambas
naciones.
Los GPI no fueron la única expresión deportiva que se cultivó en forma coordi-
nada entre argentinos y chilenos. También se ha desplegado este espíritu en otras
disciplinas, como el ciclismo y el básquet, por dar un par de ejemplos. Existen
estudios puntuales que muestran el desarrollo de estas actividades a lo largo de
todo el siglo XX
5
.

A ello se podría añadir, más recientemente, otras experiencias
como los Juegos de la Patagonia, los Juegos Binacionales (entre las provincias ar-
gentinas del centro-oeste y las regiones V, VI y VII de Chile), y el torneo de Rubgy
Zona Oeste, en el cual participó el primer equipo de la Universidad Católica de
Chile. Si bien el deporte internacional se ubica dentro de la «vida internacional» y
no de la «política internacional».
El análisis de los GPI permite descubrir, detrás del mega espectáculo deportivo,
una densa trama de asociaciones civiles que, al formar redes con sus pares de países
vecinos, llegaron a convertirse en agentes no estatales con capacidad de influir en
las decisiones del Estado, en terrenos como la construcción de obras de infraestruc-
tura para mejorar las disponibilidades de integración física entre los países del sur
de América. Y en el terreno cultural, estos eventos contribuyeron a un mayor cono-
cimiento de los pueblos vecinos y a ponderar en términos positivos las perspectivas
de integración regional.
Las redes organizacionales (lideradas por el Automóvil Club Argentino y sus
pares de Chile, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela), se articularon con
las redes humanas (pilotos y acompañantes). Ambos movilizaron a los medios ma-
sivos de comunicación que, poco a poco, se involucraron en el proyecto hasta iden-
tificarse con sus valores. Desde esta mesa de tres patas, se interpeló al Estado, que
lentamente se vio incorporado a participar de este proceso, ya con la presencia
legitimadora de las autoridades oficiales (presidentes, gobernadores de provincia,
alcaldes municipales, embajadores y cónsules), ya con el aporte de premios simbó-
licos, ya con medidas de gobierno tendientes a orientar inversiones en la construc-
ción de carreteras internacionales.
Estos contactos oficiales permitían a las redes organizar los GPI, y de esta forma
apelar a la movilización. La capacidad de convocatoria fue tan amplia, que se lo-
graron los objetivos de afirmar la identidad de las instituciones organizadoras, legi-
timar sus reclamos, y así vez, influir en las políticas públicas. El objetivo de incidir
en las políticas públicas, para lograr el mejoramiento de las carreteras implicaba
5
Pablo Lacoste, «Actores no estatales de frontera y relaciones internacionales. El caso de los Andes
centrales argentino-chilenos», en Estudios Transfronterizos, Instituto de Estudios Internaciona-
les, Universidad Nacional Arturo Prat, año I, n° 1, 2003, pp. 77-130. ISSN 0717-9588.
Propuesta para una política cultural...
95
ponerlas en foco ante la opinión pública. Ello exigía recorrerlas, instalar allí el
escenario. Para ello aportaron las redes organizacionales, al definir las trazas. Pero
también fueron decisivos los aportes de las redes humanas de pilotos, que muchas
veces tenían que aventurarse por caminos en pésimas condiciones de tránsito, con
serio riesgo para su seguridad física. Justamente en ese momento se generaba un
fuerte debate público, sobre la necesidad del mejoramiento de las carreteras. Como
la prensa seguía de cerca el desarrollo de las competencias, tomaba constancia de
inmediato el estado de las rutas de cada país. De esta manera se ponía en foco el
tema, muchas veces postergado en la agenda pública. En este sentido, a través de
los GPI, las redes lograron su objetivo de incidir en las políticas públicas al impul-
sar el desarrollo vial del sur de América.
La integración física y cultural fue el espíritu subyacente en todo este proceso.
Las redes organizacionales construyeron el mega escenario con este objetivo. Las
redes humanas de pilotos, protagonistas principales del evento, realizaron y poten-
ciaron el ideal integrador latente. Todo ello fue recogido y amplificado por la pren-
sa, que transmitió las señales de solidaridad y confraternidad que construían los
pilotos. Como resultado, un acto de generosidad de un piloto argentino por un
chileno o viceversa, en una aislada curva de la montaña, comunicada a través de los
medios, causaba un saludable impacto público. La acción de los medios, al difundir
estos actos de solidaridad, se reflejaba casi instantáneamente, con la recepción que
el público podía brindar a los corredores de los distintos países, portadores todos
ellos de un singular mensaje de hermandad
Tenemos entonces cuatro actores con valores comunes: redes organizacionales,
redes humanas, la prensa y el público. Todos ellos fueron protagonistas de esta
apelación de la integración latinoamericana que constituyeron los GPI. Los medios
fueron más allá de su tarea específica de informar, pues colaboraron hasta con
ayuda material para los GPI. Y el público también asumió un papel protagónico:
primero con su presencia en estos eventos; luego, al premiar los gestos de solidari-
dad de los pilotos; y en algunos casos, al arriesgar la vida para socorrer a los acci-
dentados.
En estas competencias participaron ocho países. Siete de ellos fueron sedes de
las distintas etapas de los GPI: Argentina, Chile, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia
y Venezuela. El restante, Uruguay, nunca pudo contar con un tramo de los GPI
dentro de su territorio por la falta de puentes fluviales. Pero participó a través de
sus pilotos. Los ocho países aportaron para la consecución de los fines previstos.
Pero el liderazgo de la Argentina y Chile en estos GPI fue evidente: por ser Buenos
Aires y Santiago las capitales más visitadas, por la acción de los Automóvil Club de
ambos países, y por el brillo de sus deportistas. Puede decirse que sólo a partir del
entendimiento de las redes organizacionales y humanas de Argentina y Chile, fue
posible trasladar estas competencias al resto del continente sudamericano.
Los GPI también tuvieron un ciclo de ascenso, apogeo y decadencia. Este proce-
so se puede detectar por distintos indicadores. Al principio, en los 1930s las compe-
tencias eran cortas (5.000 km), la presencia de los funcionarios del Estado era
media (Gobernadores y alcaldes) y la cantidad de pilotos, moderada. Luego, los
GPI crecieron en todos los sentidos. En los ’40, en vez de Gobernadores, participa-
ban los Presidentes; la extensión de la ruta se alargó de 5.000 a 15.000 km; y el
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
96
número de pilotos casi triplicó el original, pasando de 60 a 140. En este proceso,
los GPI fueron organizados por las estructuras nacionales del Automóvil Club
Argentino y sus pares de los países participantes. Luego comenzó la declinación, y
en los ’60 se volvió a una competencia de 5.000 km, con 50 pilotos. Y ya no
participaban los Presidentes sino algún gobernador. Incluso el ACA perdió interés,
y sólo se involucraron en la organización sus filiales de provincia.
Es preciso señalar que la decadencia de los GPI tuvo también una causa física,
material: estas competencias entraron en contradicción con las necesidades inter-
nas de los países en materia de transporte de cargas y personas. Con la multiplica-
ción del parque automotor, se hizo cada vez más problemático el trabajo de cortar
las rutas para afectarlas a competencias internacionales o nacionales. Además, las
altas velocidades que alcanzaban los pilotos, no guardaban ninguna relación con
las medidas de seguridad que se podían tomar dentro de las carreteras de uso civil
y comercial. Los accidentes se fueron haciendo cada vez más impactantes, lo cual
llevó a las autoridades a tomar medidas de restricción fuertes. Poco a poco, estas
actividades fueron quedando prohibidas. El automovilismo fue quedando relegado
a los circuitos especialmente diseñados para ello (autódromos cerrados) y al rally,
que se efectuaría por carreteras de camino natural o de ripio
6
. De todos modos, ni
las carreras en autódromos ni los rally lograrían nunca un nivel de convocatoria ni
de movilización comparable a los legendarios GPI.
Llega el momento de observar la relación del deporte internacional con espacios
ubicados fuera de la vida internacional, para llegar abiertamente a la política inter-
nacional, lo cual implica como pre-requisito ineludible, examinar la relación con la
política interna. En este campo aparecen puntos de contacto de interés. En primer
lugar es preciso destacar que si bien los GPI fueron obra de redes organizacionales
(y no del Estado), sólo fue posible impulsarlos desde el despacio constitucional. No
es casualidad que el país organizador, Argentina, sólo durante gobiernos constitu-
cionales pudo realizar estos GPI. En los gobiernos de facto intermedios (1943-1946,
1955-1958 y 1962-1963) no se realizó ningún GPI. Tampoco es casualidad que el
segundo país que más participó en los GPI haya sido Chile, que tuvo la mayor
continuidad constitucional en América del Sur. Las seis veces que los coches del GPI
recorrieron carreteras chilenas, imperaba en este país la Constitución Nacional. En
este sentido, el momento actual resulta propicio para promover nuevas redes entre
Argentina y Chile dada la plena vigencia del orden constitucional.
Otro elemento importante a destacar es que las actividades mencionadas sólo
fueron posible por la articulación entre el Estado y la sociedad civil. Son las ONG
las que tienen capacidad de organizarse a ambos lados de la cordillera para poner
en marcha actividades conjuntas; el papel del Estado es respaldar y promover.
Los Actores No Estatales son ONG que pertenecen a un país, y toman contacto
con sus pares del otro lado de la cordillera, para alcanzar objetivos comunes. En este
caso, el protagonismo estuvo en manos del Automóvil Club Argentino y el Automó-
vil Club de Chile. El acuerdo entre ambas instituciones generó el actor social que
6
El rally sería otro tipo de competencia, con modalidades totalmente diferentes en lo cultural,
social y político. Escapa a los objetivos de este trabajo un análisis del rally. Pero hay que
señalar que en el mismo, la base social no está constituida por obreros calificados, sino por
las élites; y el ideal integracionista latinoamericano tampoco tendría mayor peso.
Propuesta para una política cultural...
97
llevó a cabo la experiencia. Y el Estado cumplió su parte al aportar los fondos y el
respaldo de sus medios institucionales y humanos: habilitó carreteras, prestó servi-
cios de seguridad y marcó presencia simbólica a través de sus autoridades.
Los GPI murieron por su éxito. Lograron instalar en la agenda la necesidad de
mejorar las carreteras y, cuando esto ocurrió, el volumen de tránsito era tan inten-
so, que se hizo imposible cortar los caminos para reanudar estas competencias.
Fue, por tanto, una experiencia altamente exitosa.
Conclusión
Ha habido exitosas experiencias de colaboración o integración cultural entre Ar-
gentina y Chile. Se han entregado dos casos que sirven como botones de muestra y
pretenden exponer una suerte de método de trabajo.
La constitución de un espacio cultural unificado argentino-chileno, teniendo
allí como agentes a múltiples instancias de la sociedad civil y de los aparatos esta-
tales, debería potenciar fortalezas y eliminar algunas debilidades. Criterios clave
para que ello ocurra son calidad, transparencia, democratización sensata de las
decisiones, capacidad de diálogo, sentido de responsabilidad con nuestro pueblo.
Es clave por otra parte que exista estabilidad política, progreso económico sos-
tenido, aunque sea moderado, y fluidez de las relaciones entre los países. De no ser
así, el avance en materia cultural se verá detenido e incluso podrá retroceder. El
mensaje hacia el Estado ha sido fundamentalmente el siguiente: para desarrollar las
fuerzas productivas intelectuales y culturales, uno de cuyos motores es la colabora-
ción internacional, es decisivo poner en movimiento las energías de los actores.
Se ha manejado la noción de «colaboración» por sobre la de «integración» para
señalar la opción por asociar las fortalezas tratando de evitar la contaminación de
las debilidades.
Se han formulado algunos objetivos y algunas tareas que se presumen como
claves para desplegar este proceso de ampliación argentino-chileno. Por cierto esta
ampliación debe revertirse en el mediano plazo (y para algunos ámbitos en el corto
plazo) en un desarrollo de las fuerzas productivas intelectuales y culturales en toda
la región. Obviamente habrá desequilibrios como en todo proceso.
Para permitir la medición de los avances, o retrocesos, debería confeccionarse
un programa de trabajo así como un conjunto de indicadores que permitan fijar el
nivel cero desde el cual se parte. Por cierto, esto ya no es materia de este trabajo.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
98
Comentario
Prof. Iris Vittini
*
La propuesta que hacen los autores de este artículo para ir «a la progresiva
constitución de un espacio cultural único chileno-argentino como una forma de
desarrollar fuerzas productivas culturales de los países, tanto en el plano de la
creación como en el de la extensión», me merece algunas reflexiones que deseo
compartir.
En la historia de nuestras relaciones, Chile y Argentina siempre han enfatizado
la amistad y la paz entre nuestros pueblos, comparten una de las fronteras más
extensas del mundo y nunca han tenido un conflicto bélico.
Cuando a fines de diciembre de 1978, estuvieron a las puertas de la guerra, la
mediación papal revirtió el conflicto con la suscripción del Tratado de Paz y Amis-
tad en 1984. Su Santidad Juan Pablo II, supo interpretar fielmente el sentimiento de
dos pueblos hermanos que no deseaban la guerra y que han estado unidos desde la
independencia por sus héroes O’Higgins y San Martín.
Anexo
*
Académica del Instituto de Estudios Internacionales.

Cuadro I
Grandes Premios Internacionales en América del Sur
(1935-1965)

AÑO PAISES RECORRIDO Long. Pilotos
1935
Argentina
Chile
Bs.As, Mza, Santiago, Temuco, Neuquén, B.Blanca, La Plata.
Pasos: Cristo Redentor (CR) (4.000 m) y Pino Hachado (PH)
(1850 m)
4.500 km

58
1936
Argentina
Chile
Bs.As., Córdoba, Mza, Santiago, Temuco, Neuquén, Bariloche,
Comodoro Rivadavia, B. Blanca, La Plata ; Pasos: CR y PH
7.000 117
1939
Argentina
Chile
Bs.As., S. Rosa (LP), Mza, Stgo, Viña del Mar, Temuco, Neuquén,
Bariloche, Esquel, Viedma, Tandil, La Plata. Pasos: CR y PH.
7.300 km
69

1940
Argentina
Bolivia
Perú
Bs.As., Tucumán, Jujuy, La Quiaca, Potosí, La Paz, Arequipa,
Nazca, Lima y retorno a Bs. As.
9.500 km

92
1947
Argentina
Chile
Bs.As., Mendoza, Santiago, La Serena, Copiapó, Tucumán,
Resistencia, Santa Fe, Bs.As Pasos: CR y San Francisco (4.700
m).
5.400 km 98
1948
Argentina, Chile,
Perú, Bolivia,
Ecuador,
Colombia,
Venezuela
I-Bs.As., Santa Fe, Córdoba, Stgo. Del Estero, Tucumán, Salta, La
Quiaca, Potosí, La Paz, Lima, Guayaquil, Quito, Cali, Bogotá,
Caracas
II-Lima, Tacna, La Serena, Santiago, Mendoza, Córdoba, Santa
Fe, Bs.As. Paso: CR.
15.000 km

138
1965
Argentina
Chile
Mar del Plata, Tandil, Azul, Venado Tuerto, Mendoza, Viña del
Mar, Mendoza, Venado Tuerto, Azul, Necochea, Mar del Plata.
Paso: CR
4.200 km 51
Fuente: Elaboración propia a partir de El Mercurio (Santiago), La Nación (Buenos Aires) y Los Andes (Mendoza).

Propuesta para una política cultural...
99
El Tratado de Paz y Amistad ha contribuido a fortalecer la amistad y el enten-
dimiento entre ambos países. Ha pavimentado el camino de la integración y la
cooperación que hemos visto proyectarse en el Mercosur y en la Comunidad Andina.
La nueva etapa en las relaciones de ambos gobiernos que se inicia en 1990, con
la Declaración de los Presidentes de Chile, Patricio Aylwin y Argentina, Carlos Saúl
Menem, en un marco de democracia plena y considerando los vínculos de paz y
amistad del tratado de 1984 permite que además de la integración física, económi-
ca y energética entre ambos países se creara una Comisión Parlamentaria Conjunta
y se inicia el estudio de políticas y estrategias en el ámbito de la seguridad y defensa.
Ambos mandatarios están de acuerdo en mantener la paz y seguridad en el conti-
nente respetando los acuerdos internacionales vigentes como el Tratado de Tlatelolco
sobre eliminación de armas de destrucción masiva. Posteriormente los Presidentes
de Chile, Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Carlos Menem de Argentina, declaran avanzar
en el establecimiento de condiciones de seguridad para hacer de América Latina
una zona de paz en el cabal respeto a la democracia y los derechos humanos.
En el Mercosur, dos años después, se incluye el compromiso democrático en la
Declaración Presidencial que suscriben los presidentes de Argentina, Brasil y Uru-
guay en la localidad de Potrero de los Funes, Provincia de san Luis, Argentina, (25
de junio, 1996).
El Protocolo de Ushuaia que suscriben los países miembros del Mercosur, Chile
y Bolivia, vendrá a ratificar el compromiso democrático (Ushuaia, Argentina, 24
de julio, 1998). Además, en el Mercosur se suscribe una «Declaración Política del
Mercosur, Bolivia y Chile como zona de paz» en la XIV Cumbre de Presidentes del
Mercosur (24 de julio, 1998).
En esa ocasión, declaran en primer lugar, estar «Convencidos de que la paz
constituye el principal deseo de nuestros pueblos, conforma la base del desarrollo
de la humanidad y representa la condición primordial para la existencia y continui-
dad del Mercosur».
En la Comunidad Andina, el XII Consejo Presidencial Andino en julio de 2001,
suscribió el Acta de Carabobo para promover la vigencia del orden democrático y
el Estado de Derecho en la región andina, como asimismo, «impulsar la más amplia
participación de los ciudadanos en una sociedad más justa y democrática que ase-
gure la vigencia de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales
(N°6 del Acta de Carabobo). Posteriormente, los países andinos suscribieron en
Guayaquil, Ecuador (26 de julio, 2002), la Carta Andina para la Promoción y
protección de los Derechos Humanos.
Los temas de Seguridad, que han logrado un gran consenso entre Chile y Argen-
tina, se observa su proyección en la «Carta Andina para la Paz y Seguridad, limita-
ciones y control de los gastos destinados a la Defensa Externa», como un paso tras-
cendental para la construcción de una Política Común de Seguridad Andina (PCSA).
En el Mercosur Educativo y Cultural, observamos como se ha proyectado esta
cooperación que iniciaran Chile y Argentina. En efecto, nuestros países, aprobaron
el 7 de julio de 1994, un «Acuerdo de Reconocimiento y homologación de certifica-
dos de Estudio y Egreso de Instituciones Educacionales a Nivel Básico o Primario y
Secundario o Medio», que se cita como uno de los logros de la integración y coope-
ración en la Declaración Conjunta de Presidentes, el 26 de agosto de 1994.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
100
Esta experiencia de Chile y Argentina, facilitó el estudio y posterior suscripción
de los Protocolos Educativos y el Plan de Acción del Mercosur para el año 2000
(Decisión 6/95).
El Mercosur Cultural no ha avanzado al ritmo del Mercosur Educativo, según
Gregorio Recondo, que publicó en 1997, «La Dimensión Cultural de la Integra-
ción», al respecto existen dos explicaciones: o la cultura no interesada suficiente-
mente en la construcción del Mercosur o en los ámbitos oficiales se desconocía el
tipo de acciones que deberán emprenderse para promover la integración; el citado
autor, se inclina por esta segunda hipótesis.
La Reunión Especializada sobre cultura se creó el 30 de octubre de 1992 en
Brasilia y en el «Memorando de Entendimiento» que adoptaron (Chile y Bolivia)
asisten como observadores), se expresa en primer lugar «que la cultura constituye
la base fundamental del desarrollo social y de las transformaciones en el campo de
la producción así como el sustento de la consolidación democrática de los pueblos
de la región y que cumple un papel decisivo en el rescate de los sectores más poster-
gados de sus países, especialmente de los jóvenes, las mujeres y las etnias histórica-
mente discriminadas y desfavorecidas».
Reconocen la importancia económica que ha adquirido la cultura en el mundo
actual, por constituir un sector que moviliza un número considerable de trabajado-
res y de inversiones. El desarrollo de la industrias culturales del Mercosur y la
valorización de todas las expresiones culturales, debe comprometer a los Estados
Parte a trabajar conjuntamente con las instituciones educativas, particularmente
universidades, con instituciones representativas de la iniciativa privada y con orga-
nizaciones no gubernamentales que trabajan por la cultura.
Posteriormente el Consejo del Mercado Común, mediante la Decisión 2/95, pro-
cedió a crear la Reunión de Ministros de Cultura y la 1ª Reunión que se llevó a
efecto en Canela, Brasil, en febrero de 1996.
Son muchas las iniciativas que se han ido implementando desde esa época, pero
no podríamos extendernos, en cambio, si deseamos destacar el tema de la integración
fronteriza que ha tenido mucha importancia en la integración física entre Chile y
Argentina. Esta es una de las materias muy relacionadas con el intercambio cultural
de nuestros países, además será un tema relevante a medida que se avance en la
Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA)
que impulsa especialmente el Presidente de Brasil, Luiz Inacio Lula Da Silva.
La integración física que han logrado Chile y Argentina con la Aprobación del
Plan Maestro de Pasos Fronterizos, se proyectó en el Mercosur, en el Acuerdo de
Complementación Económica que celebró Chile con Mercosur, el 25 de junio de
1996. Este acuerdo incluye un protocolo de Integración Física que otorga priori-
dad a los pasos fronterizos que habrán sido aprobados previamente por Chile y
Argentina.
Estos nos permite demostrar, que la cooperación y la integración entre Chile y
Argentina se ha proyectado a nivel regional. Toda iniciativa bilateral especialmente
en materia de política cultural debe considerar su proyección en el proceso de inte-
gración de América Latina.
Como lo señalara el Secretario General de ALADI, Didier Opertti con motivo de
asumir su cargo (18 de marzo, 2005), «ha llegado a expresarse, que la integración
Propuesta para una política cultural...
101
constituye una de las perspectivas posibles al desafió de la globalización o
mundialización».
En el futuro, Chile como país miembro fundador del Convenio Andrés Bello de
integración educativa, científica tecnológica y cultural, conjuntamente con Colom-
bia, Ecuador, Perú y Venezuela, podría influir para que Argentina ingrese como
miembro de este vigoroso proceso de integración, siguiendo el ejemplo de Panamá,
España, Cuba, Uruguay, Paraguay y recientemente México.
Esta podría ser una contribución de la Política Cultural de Chile y Argentina.
Eduardo Devés Valdés y Pablo Lacoste Gargantini
102
Reseña histórica de los conflictos por el agua...
103
Reseña histórica de los conflictos por el agua
entre Chile y Argentina.
Causas y mecanismos de resolución
*
Cristián Faundes Sánchez
1
Introducción
La investigación que da origen al presente artículo pretende identificar los conflic-
tos que han enfrentado a Chile y Argentina por el agua dulce. También se determi-
nan sus causas y se indaga respecto de los esfuerzos bilaterales por construir un
cuerpo legal tendiente a la formación de una gestión compartida de los recursos
hídricos transfronterizos que se distribuyen en un total de 40 cuencas hídricas
2
.
Hasta el momento no se registran enfrentamientos bélicos por la disputa de
recursos hídricos, sin embargo en la década del sesenta ocurre un incidente con
resultado de muerte en Laguna del Desierto. En este contexto, es necesario destacar
que las relaciones específicas de dos naciones por temas del agua, están determina-
das por sus relaciones mutuas en términos generales. Lo anterior se explica porque
la capacidad institucional bilateral juega un rol clave en la potencialidad de conflic-
tos por el agua. En la medida en que los estados desarrollan herramientas que per-
miten moderar divergencias, éstas se solucionan antes que escalen a los niveles po-
líticos más altos, o incluso a la violencia bélica. Entonces, la capacidad institucional
bilateral actúa como un factor moderador, capaz de contener los cambios drásticos
que puedan romper los equilibrios en una cuenca compartida. De este modo se
concluye que «aumenta la posibilidad e intensidad de una disputa en la medida en
que la tasa de cambio de una cuenca exceda la capacidad institucional para absor-
ber ese cambio»
3
.
Entre la serie de indicadores de potencialidad de conflictos por el agua que han
generado los académicos especializados en guerras por recursos, específicamente
*
Capítulo elaborado a partir de una presentación efectuada en las Terceras Jornadas Latinoa-
mericanas de Historia de las Relaciones Internacionales, Valparaíso - Viña del Mar, noviem-
bre, 2005.
1
Magíster en Ciencias Militares, mención Conflicto y Negociación Internacional por la Acade-
mia de Guerra del Ejército. Periodista, Licenciado en Información Social por la Pontificia
Universidad Católica de Chile. Graduado del Programa Estrategia y Políticas de Defensa del
Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa, Estados Unidos. Actualmente se desempeña
como investigador en la Academia de Guerra del Ejército de Chile <cgfaundes@gmail.com>.
2
Según información no oficial de la Dirección General de Aguas, al mes de agosto de 2005.
3
Wolf, Aaron T., Yoffe, Shira B. y Giordano, Mark, «International Waters: Indicators for
Identifying Basins at Risk», Documento SC-2003/WS/58, UNESCO, IHP (Programa Hidrológico
Internacional), World Water Assessment Programme. Proyecto: «Desde Potencial Conflicto a
Cooperación Potencial (PCCP): Agua para la Paz», 2003, p. 16.
Cristián Faundes Sánchez
104
por el agua dulce, destacan los que han identificado Wolf, Yoffe y Giordano
4
, a
decir
5
:
• internacionalización de cuencas
• desarrollo unilateral de proyectos en una cuenca internacional en ausencia
de instituciones bilaterales de administración de recursos hídricos.
Ambos han sido identificados como los indicadores más fidedignos de conflictos
por el agua dulce, debido a que están relacionados con la ocurrencia de cambios
extremadamente rápidos, respectivamente en el ámbito institucional, y en el siste-
ma físico.
La internacionalización de cuencas surge como consecuencia de un cambio de
fronteras. El caso más claro tiene su origen en el proceso de desmembramiento de
un imperio, que puede provocar que alguna cuenca hídrica que antes pertenecía a
un sólo estado, termine siendo compartida por dos o más naciones.
El desarrollo unilateral de proyectos en una cuenca internacional en ausencia de
instituciones bilaterales de administración de recursos hídricos combina dos situa-
ciones, la utilización de aguas por parte de un país que se encuentra «aguas arriba»,
sea mediante canalización o construcción de represas o centrales eléctricas; y la
carencia de acuerdos de administración de aguas compartidas.
En el presente estudio se postula que estas causas de conflicto se expresan en la
relación entre Chile y Argentina. La descolonización trae consigo el inicio de una
larga disputa fronteriza que se manifiesta en la búsqueda de objetivos geopolíticos,
como una mayor extensión territorial, y una cualidad bioceánica, y por lo tanto
atañe en forma implícita una disputa en torno al rol de los recursos hídricos. En
1963 este problema se hace explícito en el caso que es llevado después al arbitraje
conocido como del Palena.
En la medida en que se consolida la frontera común cobra relevancia la necesi-
dad de estructurar un cuerpo legal tendiente a la formación de un cuerpo jurídico
para la gestión de los recursos hídricos que comparten Chile y Argentina. El año
1991 se celebra un acuerdo sobre la base de esta necesidad, pero es probable que en
forma creciente se manifieste esta carencia como un problema dadas las crecientes
necesidades de energía y crecimiento de la población.
Antecedentes
El Tratado de Límites de 1881 conjuga dos criterios para la delimitación de la
frontera, la tesis de las cumbres más altas, apoyada por Argentina, y la divisoria de
aguas, sustentada por Chile.
En el acto de demarcación de la frontera, las comisiones de límites observan que
la línea dibujada por el criterio orográfico no coincide con la línea hidrográfica. El
4
Hasta el año 2005, la investigación con mayor rigor metodológico en la materia es la de Wolf,
Yoffe y Giordano, por este motivo sus resultados son los que tienen mejores fundamentos en
la actualidad.
5
Ibid., p. 11.
Reseña histórica de los conflictos por el agua...
105
Protocolo Adicional al Tratado de 1881, firmado en 1893, tiene el objeto de unifi-
car criterios para trazar la frontera al establecer que Argentina no pretendería pun-
to alguno hacia el Pacífico y Chile no pretendería punto alguno hacia el Atlántico,
con los ajustes que el propio Protocolo contempla. De este modo, queda sentado un
principio de alcance geopolítico para la zona al norte del estrecho de Magallanes.
Sin embargo, los acuerdos suscritos no fueron suficientes para evitar tensiones
que tuvieron puntos álgidos en 1898 y 1902, que se expresan, primero en una
carrera armamentista, y luego en una paz armada. Debido a las dificultades para
lograr un acuerdo, ambas naciones solicitan un arbitraje para delimitar la línea de
frontera en cuatro áreas
6
.
En este contexto, los recursos hídricos propiamente tales, no cobran relevancia
sino hasta el Fallo Arbitral de 1902, emitido por el Rey Eduardo VII del Reino
Unido, como árbitro entre la República Argentina y la República de Chile. En el
proceso de estudio, los peritos británicos constatan en terreno que las líneas
orográfica e hidrográfica eran inconciliables, por lo tanto recomiendan determinar
la línea fronteriza dentro de los límites definidos por las pretensiones extremas de
ambas partes
7
. A partir de esta decisión, Chile y Argentina comparten una serie de
recursos hídricos, que son cortados por la línea fronteriza. Entre ellos destacan los
lagos General Carrera / Buenos Aires, Cochrane / Pueyrredón, O’Higgins / San
Martín; además de los ríos de la cuenca Valdivia-Huahum, Puelo, Futaleufú,
Figueroa, entre otros.
Conflicto de Palena
A petición de Argentina y Chile, el Árbitro y su Tribunal envían en el año 1903 una
Comisión Demarcadora con el objetivo de fijar en el suelo el curso del límite fijado
por el Laudo de 1902. En el ejercicio de esa tarea los demarcadores erigen hitos en
determinados puntos con representantes técnicos de Argentina y Chile, «actuando
con facultades de árbitros finales»
8
, a fin de que la sentencia emitida en 1902
definiera en forma exacta e indiscutible el curso del límite.
La controversia de Palena se circunscribe al límite entre los hitos 16 y 17; parti-
cularmente en dos aspectos, en determinar cuál es el verdadero río Encuentro, y
cuál era la intención del Árbitro en 1902.
Ya en marzo de 1903 el Ingeniero Frey escribe al Perito Moreno dando cuenta
de su inconformidad con el posicionamiento del hito 16, a partir de lo cual se envía
una expedición dirigida por Eilert Sundt, explorador noruego, auxiliar de la Comisón
Argentina de Límites.
Hasta la travesía del nórdico, se entendía que las Lagunas del Engaño (al norte
6
El Paso de San Francisco, Lago Lacar, desde el Paso de Pérez Rosales hasta el Lago Viedma, y
la Región del Estuario de Última Esperanza.
7
Macnaghten et al., Informe del Arbitraje Chileno-Argentino. Presentado por la Comisión
Arbitral Británica al Rey Eduardo VII del Reino Unido. Entregado en el Foreign Office de
Londres el 19 de noviembre de 1902, párrafo 16.
8
Barros, José Miguel, Palena: un río, un arbitraje, Santillana del Pacífico Ediciones, Santiago,
1984, p. 316.
Cristián Faundes Sánchez
106
del Lago Palena / General Paz), alimentaban el río Engaño para desembocar en el
río Encuentro, tributario del río Palena (en cuya confluencia se ubica el hito 16).
Según el Fallo, se dibujaba la línea de frontera desde el hito 16, pasando por el
Cerro de la Virgen hasta las nacientes del río Encuentro. Pero la travesía de Sundt
demuestra que aunque el hito estaba bien colocado en la confluencia del río En-
cuentro y el río Palena, da cuenta de una falla en la cartografía arbitral de 1902: las
aguas que provenían de las Lagunas del Engaño y que vertían hacia el río Engaño,
seguían su curso hasta el río el Salto; por lo tanto no existía una continuidad para
establecer la línea limítrofe entre las Lagunas del Engaño y el hito 16.
En noviembre de 1903, el ingeniero Frey observa las consecuencias del hallazgo,
que marcarían la disputa por la línea limítrofe hasta 1966: «Todas estas divergen-
cias provienen de que el mapa no concuerda con la topografía verdadera del terre-
no. Si no se admite al río el Salto como río Encuentro, será necesario que los dos
gobiernos se pongan de acuerdo para determinar dónde debe pasar el límite entre el
río Encuentro y el Cerro de la Virgen, o si no, esperar un nuevo plano del árbitro,
ajustándose a la verdadera topografía del terreno»
9
.
Aunque Argentina no emplea las instancias de apelación a la materialización de
los hitos, discute sobre la demarcación británica respecto del hito 16, por más de
cuarenta años. A juicio del Embajador José Miguel Barros
10
la conducta argentina
cambia a partir de la «revisión» del hito por los Delegados demarcadores de Chile
y Argentina, quienes lo declaran en buen estado de conservación y le dan coordena-
das, al cabo de lo cual suscriben el «acta de revisión»
11
el 5 de marzo de 1947.
Resuelto el problema del hito, aún quedaba por definir la forma en que debería
unirse el Cerro de la Virgen con las nacientes del Encuentro y el modo de resolver el
problema jurídico que derivaba del error de la cartografía de 1902.
A juicio de Barros, «Sólo después de 1945, la Comisión Argentina de Límites y
la Gendarmería trataron de dar fundamento a una interpretación del Laudo, sea
recurriendo a un incremento de las actividades de los Gendarmes, sea mediante
mapas que introducían cambios de toponimia, trasladando el nombre «Encuentro»
a un curso de aguas que venía desde el sur y, finalmente, convirtiendo al verdadero
Encuentro en un afluente que concluyó por llamarse «Falso Engaño»
12,

13
.
Por medio de estos cambios, Argentina pretendía las nacientes del río Encuentro
y del río Engaño. La Comisión Mixta de Límites se crea en 1941, y empieza a
9
Carta del ingeniero Frey a Zacarías Sánchez, Director de la Oficina de Límites de Buenos
Aires, fechada el 9 de noviembre de 1903. Ibid., p.137.
10
Experto en límites, se desempeñó como Agente de Chile en los arbitrajes de Palena (1965-
1967) y el Beagle (1971-1978)
11
La disconformidad de la posición del hito se refleja en la lista suscrita en 1914 por las ofici-
nas técnicas en que el hito 16 aparecía sin coordenadas; un mapa oficial argentino publicado
en 1920 expresaba que el hito 16 no existía; en 1945 se expresaban dudas acerca de la
demarcación sobre la base que el río Encuentro del Laudo de 1902 era en realidad el río del
Salto. Ibid., p. 196.
12
Ibid., p. 331.
13
Destaca la hoja topográfica VII-3 levantada entre 1952 y 1953 por la Comisión Mixta
Chileno-Argentina, con trabajo aerofotogramétrico de operadores técnicos argentinos, con
la ejecución final del Instituto Geográfico Militar de Argentina. Ver Barros, pp. 212 a 214.
Reseña histórica de los conflictos por el agua...
107
trabajar en la zona entre los hitos 16 y 17 en 1944, sin embargo no logra zanjar el
diferendo aunque se establecen acuerdos en los extremos de la traza.
Los Ministros de Relaciones Exteriores de Argentina y Chile concuerdan me-
diante una Declaración Conjunta emitida en Santiago el 6 de noviembre de 1964
que la controversia por el Palena fuese resuelta por el gobierno del Reino Unido
conforme las disposiciones del Tratado de Arbitraje. Finalmente el Laudo de 1966
deja las nacientes del río Engaño en territorio argentino y casi la totalidad del río
Encuentro en territorio chileno. (Ver Gráfico 1- Diagrama del sector entre los hitos
16 y 17).
Gráfico 1. Diagrama del sector entre los hitos 16 y 17
En el diagrama adjunto al Laudo de 1966 se observan las líneas pretendidas
por Argentina (por la izquierda uniendo al río Encuentro con el río Engaño hacia
el Cerro de la Virgen) y Chile (a la derecha incorporando las nacientes del río
Encuentro y del río Engaño). La tercera traza al centro es la del Laudo de 1966
que desde el punto «A» sube a las nacientes del río Encuentro, luego desde el
punto «B» pasa al punto «J» en el Cerro de la Virgen, y desde allí al hito 17.
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Caso Fronterizo Zona de
Palena Argentina-Chile, Santiago, 1966.
Cristián Faundes Sánchez
108
Las fuentes de la Laguna del Desierto
Una imagen aérea captada en 1947 por la Fuerza Aérea de Estados Unidos que
muestra con mayor detalle la zona al sur del lago O’Higgins-San Martín, y la
interpretación de la línea fronteriza definida en el arbitraje de 1902 constituyen
parte del origen del problema. La nueva información que se va conociendo después
del Laudo, desemboca en un diferendo que tensiona las relaciones, especialmente
por la muerte del Teniente de Carabineros, Hernán Merino, abatido por gendarmes
argentinos en 1965, mientras patrulla la zona cumpliendo una misión profesional.
En el presente estudio se estima que el incidente, atribuido a un problema de delimi-
tación y dominio territorial, tiene su origen en el interés de Argentina por asegurar
las fuentes de agua en su territorio.
No hubo acuerdos entre Chile y Argentina hasta la Declaración Presidencial de
1991, en que los gobiernos de Patricio Aylwin y Carlos Menem deciden someter el
diferendo a un arbitraje. El Tribunal Arbitral se constituye el 16 de diciembre de 1992
en el Palacio de Itamaraty, en Río de Janeiro, y sanciona el caso en octubre de 1995.
Argentina tradicionalmente había defendido la tesis de las cumbres más altas en
los diferendos limítrofes con Chile, sin embargo ante el tribunal arbitral, defendió la
tesis de la divisoria de aguas, y privilegió la tesis tendiente a asegurar la Laguna del
Desierto cuyas aguas vierten al Atlántico. Este último argumento es el que primó
finalmente, y todo el territorio en disputa fue reconocido como argentino.
El conflicto por las fuentes del río Santa Cruz
El último diferendo limítrofe con Argentina, y tal vez el más claro exponente res-
pecto de los intereses argentinos por asegurar recursos hídricos, es el acuerdo de
Campos de Hielo de 1998.
Inicialmente la disputa por Campos de Hielo queda solucionada por la denomi-
nada «poligonal», plasmada como Anexo Nº 1 de la Declaración Presidencial so-
bre Límites de 1991. Sin embargo, se posterga la ratificación de este acuerdo en los
respectivos congresos. Posteriormente Argentina y Chile celebran el «Protocolo del
96», que tampoco tiene éxito.
Uno de los escollos era el control de algunas fuentes de recursos hídricos, que se
expresa en el Artículo III del Acuerdo entre Chile y Argentina para precisar el
recorrido del límite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet, texto final de la
negociación, publicado en 1999. Argentina había observado la posibilidad que el
río Santa Cruz quedara bajo control chileno, ya que sus nacientes se encuentran en
sectores de Campo de Hielo Sur, que fluyen hacia el río la Leona que a su vez recibe
los afluentes del Lago Viedma y del Lago Argentino, ambos alimentados por el
derretimiento de glaciares de Campo de Hielo. La motivación de la negociación se
refleja en el Artículo III del acuerdo que establece lo siguiente:
En el marco del presente Acuerdo las Partes declaran que todas las aguas que
fluyen hacia y desaguan por el río Santa Cruz serán consideradas a todos los
efectos como recurso hídrico propio de la República Argentina. Asimismo, serán
Reseña histórica de los conflictos por el agua...
109
consideradas a todos los efectos como recurso hídrico propio de la República de
Chile las aguas que fluyen hacia los fiordos oceánicos
14
.
Como resultado, ambas naciones comparten y reconocen sus derechos sobre las
aguas del río Santa Cruz y hacia los fiordos oceánicos. A partir del acuerdo se
entiende que la frontera está delimitada, ya que existe un criterio para trazar la
línea de frontera, sin embargo no ha sido posible efectuar la demarcación debido a
que la zona es de difícil acceso. Como consecuencia, Chile y Argentina acordaron
dibujar en sus mapas un rectángulo que indica la zona sin demarcación, sin embar-
go desde el 2005, entidades de Argentina han publicado cartografía atribuyéndose
la soberanía de la zona, abriendo nuevamente el conflicto.
Hidroeléctrica de Futaleufú
La construcción de la Central Hidroeléctrica argentina de Futaleufú
15
, inaugurada
en 1995, corresponde a otro de los indicadores específicos de mayor riesgo de con-
flicto, a decir, desarrollo unilateral de proyectos en cuencas con ausencia de institu-
ciones transfronterizas.
En efecto, el proyecto inquietaba a la Cancillería de Chile, debido a que el río
Futaleufú es un curso sucesivo que fluye desde territorio argentino al chileno, por lo
tanto, la construcción de una central hidroeléctrica, supone el control del principal
tributario del río Yelcho, que desemboca en el Pacífico.
Destaca, la perspectiva con que el tema fuera abordado por la Cancillería, en
especial la DIFROL
16
, en cuanto a la coordinación con los operadores de la represa
y el gobierno argentino. En el hecho funciona un sistema de aviso previo a las
medidas que puedan significar mayor liberación de agua hacia Chile, o restricción
de las mismas. Es un antecedente para buscar otros acuerdos necesarios para la
administración de recursos hídricos compartidos con Argentina. En este sentido, se
aboga por la creación de mecanismos de prevención de conflictos en el marco de
una gestión de recursos hídricos compartidos.
Cabe tomar en cuenta que mientras no exista un instrumento bilateral que regu-
le la administración de aguas entre Chile y Argentina por el recurso Futaleufú, no
existe garantía de que se evite que Argentina modifique el caudal de escurrimiento,
lo que puede ocasionar un cambio drástico en la disponibilidad de agua en territo-
rio chileno, y por lo tanto se constituye en potencial fuente de conflicto.
Desde otro punto de vista, es necesario tener en cuenta que el caudal de este río
es de 9.500 millones de metros cúbicos anuales, que en términos objetivos es consi-
derable, incluso mayor que todo el caudal que corre en el 30% del territorio
14
Acuerdo entre Chile y Argentina para precisar el recorrido del Límite desde el Monte Fitz Roy
hasta el Cerro Daudet. Promulgado el 15 de julio de 1999.
15
La central fue inaugurada con una potencia de 448 Mega Watts de energía que alimentan
instalaciones industriales con líneas de alta tensión que llegan hasta Puerto Madryn, en la
Provincia de Chubut.
16
La Dirección de Fronteras y Límites de la Cancillería de Chile tiene a su cargo los temas
relacionados con los recursos hídricos compartidos.
Cristián Faundes Sánchez
110
trasandino donde se emplazan las cuencas endorreicas, que alcanzan los 6.000
millones de metros cúbicos de derrame anual. Con estos volúmenes de agua, la
tasa de cambio tendría que ser demasiado alta como para afectar el suministro en
el lado chileno.
Gestión de los recursos hídricos compartidos
Por medio del último caso de conflicto, se demuestra que el término de los diferendos
limítrofes, zanjado en 1998 con el acuerdo de Campo de Hielo, no es suficiente
para cerrar las posibilidades de conflictos por el agua entre Chile y Argentina. Por
otra parte, la construcción de la Central Hidroeléctrica de Futaleufú, reflejó una
nueva expresión de los problemas bilaterales por el agua, cual es el manejo de los
recursos compartidos y los aprovechamientos económicos.
El esfuerzo por establecer acuerdos de administración o gestión de recursos
hídricos compartidos, respetando lo que corresponde a cada país en su sector, cons-
tituye desde la teoría del conflicto, una forma de generar mecanismos de preven-
ción. Para conseguir este objetivo, Chile trabaja con instituciones de Argentina,
conforme al cuerpo legal instituido. En conjunto han establecido un Grupo de Tra-
bajo sobre Recursos Hídricos Compartidos.
Cuerpo Legal
Específicamente respecto del agua, Chile y Argentina han elaborado instrumen-
tos internacionales para el aprovechamiento y la administración de los recursos
hídricos compartidos. Los principales textos suscritos por ambas naciones para
tales fines son el Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas del 26 de junio de
1971, el Tratado sobre Medio Ambiente del 2 de agosto de 1991, y el Protocolo
Específico Adicional sobre Recursos Hídricos Compartidos del 2 de agosto de 1991.
El Acta de Santiago establece reglas generales para regular en forma plena la
utilización de los recursos hidrológicos compartidos entre Chile y Argentina. Aun-
que el Acta no es un tratado internacional, es necesario tener en cuenta algunas de
sus disposiciones
17
:
1.- La utilización de aguas fluviales y lacustres se hará siempre en forma equi-
tativa y razonable.
(…)
3.- En los tramos contiguos de los ríos internacionales, cualquier aprovecha-
miento de las aguas deberá ser precedido de un acuerdo bilateral entre los ribereños.
4.- Las Partes se reconocen mutuamente el derecho de utilizar, dentro de sus
respectivos territorios, las aguas de sus lagos comunes y ríos internacionales de
curso sucesivo, en razón de sus necesidades y siempre que no cauce perjuicio
sensible a la otra.
5.- Cuando un Estado se proponga realizar el aprovechamiento de un lago
17
Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas. Firmada el 26 de junio de 1971. Santiago,
Chile.
Reseña histórica de los conflictos por el agua...
111
común o río sucesivo, facilitará previamente al otro el proyecto de la obra, el
programa de operación y los demás datos que permitan determinar los efectos
que dicha obra producirá en el territorio del Estado vecino.
6.- La Parte requerida deberá comunicar, dentro de un plazo razonable que en
todo caso no excederá los cinco meses, si hay aspectos del proyecto o del programa
de operación que puedan causarle perjuicio sensible. En tal caso, indicará las razo-
nes técnicas y cálculos en que se funde y las sugerencias de modificación del proyec-
to o del programa de operación notificados, destinadas a evitar aquel perjuicio.
7.- Los diferendos que por esta razón se suscitaren serán sometidos a la deci-
sión de una Comisión Técnica Mixta. En caso de desacuerdo entre los técnicos,
éstos elevarán informe a los Gobiernos expresando sus puntos de vista. Los Go-
biernos tratarán de encontrar una solución por la vía diplomática o por otro
medio que escojan de común acuerdo, procurando siempre llegar a una solución
amistosa y equitativa.
Posteriormente, en el Tratado de Paz y Amistad de 1984, Chile y Argentina
asumen el compromiso de favorecer el desarrollo de proyectos conjuntos para el
uso de los recursos naturales.
En el Tratado sobre el Medio Ambiente de 1991, ambos países convienen en la
conservación y el uso equilibrado de los recursos naturales, establecen el principio
de la responsabilidad ambiental compartida, la concertación internacional y la pro-
tección del recurso agua, y fijan normas para la prevención de catástrofes ecológicas.
En el Protocolo Específico Adicional sobre Recursos Hídricos Compartidos de
1991, ambas naciones manifiestan su adhesión al concepto de manejo integral de
las cuencas, formulan el propósito de regir el uso de los recursos hídricos compar-
tidos mediante la elaboración de Planes Generales de Utilización para cada cuenca,
y reconocen los usos actuales de los países sobre tales recursos. Lo anterior se
expresa particularmente en los artículos 1 y 5 del citado texto
18
:
ARTÍCULO 1
Las Partes convienen en que las acciones y programas relativas al aprovecha-
miento de recursos hídricos compartidos se emprenderán conforme al concepto
de manejo integral de la cuencas hidrográficas.
El aprovechamiento de los recursos hídricos en el territorio de una de las Par-
tes, pertenecientes a una cuenca común, no deberá causar perjuicios a los recursos
hídricos compartidos, a la cuenca común o al medio ambiente.
ARTÍCULO 5
Las acciones y programas de aprovechamiento de los recursos hídricos com-
partidos se efectuarán en forma coordinada o conjunta a través de planes genera-
les de utilización.
Grupo de trabajo sobre recursos hídricos compartidos
Con el fin de identificar los recursos hídricos compartidos y llevar acuerdos especí-
ficos a la práctica, el 03 de julio de 1996 inicia sus funciones el Grupo de Trabajo
sobre Recursos Hídricos Compartidos en Santiago, Chile.
18
Protocolo Específico Adicional Sobre Recursos Hídricos Compartidos. Firmado entre Chile
y Argentina en Buenos Aires, 2 de agosto, 1991.
Cristián Faundes Sánchez
112
Esta instancia es creada en el marco del Protocolo Adicional Específico sobre
Recursos Hídricos Compartidosal Tratado de Medio Ambiente, y en el ámbito de
la Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física y de la
Subcomisión de Medio Ambiente.Lo integran, por parte de Chile, el Ministerio de
Relaciones Exteriores de Chile, Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Es-
tado, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Dirección General de Aguas y
por la Comisión Nacional de Medio Ambiente. Por parte de Argentina, lo inte-
gran el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y la
Subsecretaría de Recursos Hídricos del Ministerio de Planificación Federal.
Entre sus principales objetivos, está el establecimiento de Planes Generales de
Utilización de los Recursos Hídricos Compartidos, la elaboración común de Planes
de Contingencia para enfrentar catástrofes o accidentes que afecten a las cuencas
compartidas y la creación de un procedimiento de información recíproca sobre las
obras actuales de aprovechamiento de recursos hídricos compartidos y de los que
se constituyan en el futuro, de acuerdo con las respectivas legislaciones internas
19
.
El Grupo de Trabajo acordó elaborar en una primera etapa los planes Generales
de Utilización de cinco cuencas priorizadas, las que se definen de común
acuerdo.Estas cuencas son:río Huahum -Valdivia; río Grande de Tierra del Fue-
go; Zapaleri; Puelo y Futaleufú.Asimismo, para la elaboración de las fichas te-
máticas de estas cuencas, se acordó iniciar estos trabajos eligiendo como cuencas
pilotos las del río Huahum -Valdivia y del río Grande de Tierra del Fuego.
Hacia 1999, este grupo había elaborado un sistema de información sobre recur-
sos hídricos compartidos y recursos naturales asociados en cada país, mapas temá-
ticos conjuntos de las cinco cuencas prioritarias como resultado de la integración
de bancos de datos, y avances en la definición de la estructura de los Planes Gene-
rales de Utilización, instrumentos de gestión que deben establecer las pautas para
un aprovechamiento del agua óptimo y armónico.
La información de las cuencas compartidas constituye la base para la elaboración
de los Planes Generales de Utilización. Dado el avance en la recolección de datos, y la
integración de la información, los Presidentes de Chile y Argentina hacen referencia,
en la Declaración Presidencial del año 2003, a que el Grupo de Trabajo sobre Recur-
sos Hídricos, constituyera un Comité de Gestión de Cuencas para una de las Cuencas
priorizadas, aún cuando no se había establecido como una prioridad de los trabajos
del Grupo y tampoco se había planteado como una meta. Posteriormente, en la
Declaración Presidencial Conjunta del 14 de marzo de 2005, los mandatarios de
Chile y Argentina manifiestan su complacencia por los importantes avances logra-
dos durante el año 2004 en el ámbito de los recursos hídricos compartidos y enco-
miendan la definición de una agenda de corto plazo para acelerar las tareas del
Grupo de Trabajo sobre Recursos Hídricos Compartidos y del Grupo de Expertos, a
fin de constituir los Subgrupos Binacionales de Expertos para las cuencas piloto
Huahum-Valdivia y Río Grande de Tierra del Fuego.
El desarrollo de las tareas del Grupo de Trabajo podría llevar a la posibilidad de
buscar cooperación internacional para efectuar el trabajo pendiente y acelerar los
19
Espinoza, Marcela, «Recursos Hídricos de la Zona Fronteriza - Tratamiento del Tema de los
Recursos Hídricos Compartidos entre Chile y Argentina», presentado en el III encuentro de
las Aguas: «Agua, vida y Desarrollo», 24 al 26 de octubre de 2001, Santiago, Chile.
Reseña histórica de los conflictos por el agua...
113
procesos de levantamiento de información, debido a la necesidad de contar con
experiencia suficiente, más presupuesto y mayor dedicación de personal a la tarea.
Balance final respecto de los recursos hídricos compartidos
La historia de conflictos por el agua entre Chile y Argentina permite identificar
dos causas estructurales de conflictos:
• Fronteras en disputa, desde la época de la independencia.
• Carencia de un marco desarrollado para los recursos compartidos.
Como causa intermedia, se observa la búsqueda por el control de fuentes de
recursos hídricos. Se desconoce si existió una estrategia o política al respecto, pero
sí se observa una continuidad en los casos reseñados respecto del Palena (1963),
Laguna del Desierto (punto álgido en 1965 con muerte a Teniente Merino), y el río
Santa Cruz (segunda mitad de la década de los noventa).
La central hidroeléctrica de Futaleufú plantea un problema para Chile, debido a
la inexistencia de reglas más precisas respecto de los recursos hídricos y su gestión.
La situación se salva por medio de la creación de un mecanismo específico de coor-
dinación y de información que permita controlar un conflicto de intereses. A mitad
de la década de los noventa estaba en pleno desarrollo la integración chileno-argen-
tina, por lo tanto la voluntad era muy favorable al establecimiento de arreglos
bilaterales.
Se descubre otro factor de conflicto a nivel estructural en los recursos hídricos
caudalosos, como fuentes de valor estratégico, por cuanto pueden dar un aporte
significativo al desarrollo por medio de la generación de energía hidroeléctrica. Si
lo anterior se conjuga con necesidades energéticas y una política de utilización,
supone construcción de infraestructura, que se ubica en el nivel inmediato de las
causas de conflicto. (Ver Tabla 1)
El problema de la administración de recursos queda planteado, lo que da origen
a un extenso trabajo bilateral tendiente al establecimiento de mecanismos para la
gestión de recursos hídricos compartidos, en las cuencas priorizadas. El objetivo
implica un trabajo extenso, especialmente respecto del levantamiento de informa-
ción. De hecho, ya existen mapas temáticos conjuntos en las cuencas priorizadas de
trabajo, pero aún queda pendiente lo más importante. Aún después de más de diez
años de auspicioso trabajo por una gestión compartida de recursos, hay que desta-
car que el trabajo no ha concluido.
De todos modos, se debe tomar en cuenta que los conflictos por el agua entre
Chile y Argentina no han derivado en conflictos bélicos, se han solucionado, hasta
el momento, por la vía pacífica, por medio de mecanismos clásicos de resolución de
conflictos, como el arbitraje, mediación y negociación. Sin embargo es necesario
considerar que hace falta desarrollar mecanismos específicos de prevención.
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114
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Reseña histórica de los conflictos por el agua...
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sobre Protección del Medio Ambiente Antártico y Recursos Hídricos Compartidos. Firma-
do en Buenos Aires, Argentina. 2 de agosto, 1991.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
117
Crisis del gas, Chile-Argentina. ¿Hacia la
definición de una política energética común?
Solange Ahumada Jorquera
*
Aspectos generales
La decisión unilateral del presidente Néstor Kirchner de disminuir las cuotas de
exportación de gas hacia Chile por parte de las empresas productoras de este hidro-
carburo, en marzo del 2004, fue el primer indicador de qué algo estaba sucediendo
al interior del mercado energético en el país trasandino. De esta forma, un proble-
ma de política interna comienza a condicionar algunos aspectos de la política exte-
rior argentina, en particular en lo que se refiere a la reactivación de este tema en la
agenda bilateral con sus países vecinos.
Desde una perspectiva analítica la crisis energética que Argentina comienza a
experimentar desde el 2003 y que se agudiza en el primer trimestre del 2004, deja
en evidencia la dependencia que tiene Chile respecto a la importación de altas cuo-
tas de gas natural. Del mismo modo, muestra la fragilidad del Protocolo Gasífero
firmado en 1991 y modificado posteriormente en 1995, del momento que no res-
ponde ni respalda a las expectativas y exigencias de las partes, frente al incumpli-
miento del proveedor de responder a un acuerdo internacional bilateral. Este, ga-
rantizaba el suministro del a través de un compromiso contraído bajo el alero de la
ALADI, organización que ambas naciones reconocen y suscriben. En el caso de
Argentina, es a través del Decreto 415/91, que valida a esta entidad como ente
internacional con autoridad para velar el cumplimiento de los acuerdos comercia-
les y económicos suscritos.
Aun cuando durante la década de los ’90, el mercado del gas a nivel internacio-
nal resultó ser una alternativa económicamente mucho más rentable, al momento
de iniciar la diversificación de la matriz energética chilena, aparentemente hubo
una excesiva confianza de parte del gobierno y actores privados de Chile en el
cumplimiento de los diversos acuerdos firmados con Argentina. En la tradición
jurídica y en la lógica de la apertura comercial chilena, el avance de estas relaciones
bilaterales se sustentaba en el «imperio del derecho internacional y la integración
económica como la mejor manera de asegurar el comercio libre y garantizado.»
1
Si esta alternativa era mucho más económica y –en teoría- más confiable que la
energía hidroeléctrica para Chile, entonces por qué pensar hace una década en los
problemas que presentaría esta relación comercial. De hecho el propio gobierno a
*
Periodista. Magíster en Estudios Internacionales. Universidad de Chile.
1
Ver más al respecto en «Se esfuman el gas y la confianza» documento disponible en página
de internet: www.granvalparaiso.cl. Texto consultado el 21 de septiembre de 2004.
Solange Ahumada Jorquera
118
través de declaraciones del Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Ener-
gía, Luis Sánchez Castellón (2004), justifica la incorporación del gas natural a los
procesos productivos chilenos:
…la decisión de una política durante los noventa, siempre estuvo pensada a
mediano y largo plazo. (…) Sin desconocer la riqueza hídrica de nuestro país, que
por cierto continúa siendo la principal en materia eléctrica (alrededor del 60% de
nuestro parque es generado por hidroelectricidad) la mirada de los noventa hizo
necesario apostar a la incorporación de otro insumo, que permitiera aminorar la
dependencia, entregara mayor competitividad y algo más relevante, significara
costos más bajos, factores todos que representaban al unísono el tratamiento que
el país quería darle a su política energética. La llegada del gas natural a Chile,
producida en 1997, fue la coronación de esa necesidad en política energética
2
.
Incluso, en aspectos de rentabilidad esta decisión es la más adecuada, tal como
lo asegura el académico de la Universidad de Chile Jaime Parada, «el Gobierno no
se equivoca en términos económicos ya que los estudios señalan que la reconversión
a gas le permitió ahorrar a Chile durante el período 1997-2003, US$ 2.000.000.000
en menor costo por el uso de las alternativas carbón y petróleo y US$ 4000.000.000
más por generación»
3
.
Junto a estos antecedentes se debe considerar además, que al ingresar el gas
natural como un importante elemento de la matriz energética, la dependencia por
la energía hidroeléctrica, cambia hacia este componente. No por nada, durante los
primeros años de la presente década, el 37 por ciento de la generación eléctrica en
Chile tiene como base este hidrocarburo. Ello sin considerar, por ejemplo, las
auspiciosas proyecciones que realizaba a principios del 2000 la Comisión Nacional
de Energía, que contemplaba, entre el periodo 2004-2015 la construcción de siete
nuevas centrales, todas ellas a base de gas natural.
No obstante, la situación anterior cambia completamente en marzo del 2004,
cuando el gobierno trasandino a través de la Resolución 265/2004, publicada en el
Boletín Oficial de la República Argentina, decide iniciar los cortes de suministro de
gas a Chile. Un resumen de este documento contempla algunas disposiciones como:
‘Adóptense medidas de prevención a efectos de evitar una crisis de abastecimiento
interno de gas natural y sus consecuencias sobre el abastecimiento mayorista eléc-
trico. Suspensión de la exportación de excedentes de gas natural que resulten útiles
para el consumo interno. Programa de Racionalización de Exportaciones de Gas y
el uso de la capacidad de transporte’.
Estas medidas son adoptadas en el contexto de una fuerte crisis energética y de
efectos encontrados en la coyuntura política doméstica del país vecino.
Es así como el gobierno de Néstor Kirchner –de manera unilateral– decide redu-
cir las exportaciones de gas natural hacia Chile, medida que desde el punto de vista
jurídico, atenta directamente contra los principios establecidos por el Protocolo de
Integración Gasífera de 1995. Es aquí donde surge todo un planteamiento del dere-
2
Luis Sánchez Castellón. «La política energética y la crisis del gas». Documento disponible en
sitio web: www.chile21.cl.
3
Jaime Parada. «La política Energética en Chile: ¿Qué hay de regulación?, documento dispo-
nible e www.ciudadania.uchile.cl/agendapublica.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
119
cho internacional, que avala la posición y las exigencias de Chile, frente a los com-
promisos adquiridos.
De esta manera, a partir del 1 de abril (2004) Argentina reduce cerca de un 14%
las exportaciones a gas a Chile, lo que se traduce en 2, 3millones de m3 por día
4
.
Mientras que a fines de ese mes, se suma un recorte adicional de 950.000 metros
cúbicos. Sin embargo y según un informe de la Asociación de Distribuidores de Gas
Natural de Chile publicado en enero del 2005 en su página web «la crítica situación
alcanzó su punto cúlmine en el mes de mayo, cuando las restricciones llegaron al
50% (…) Adicionalmente, el gobierno argentino dispuso un impuesto del 20% a
las exportaciones hacia Chile, alza que se traspasó principalmente a los clientes
industriales, al tiempo que suspendió los permisos de exportación, quedando algu-
nos productores que tenían permisos otorgados –pero sin uso–».
Estos cortes de gas, en especial la reducción de las cuotas de exportación, que se
repitirán durante el resto del 2004-2005 y en menor medida durante el primer
semestre del 2006, hacen necesario replantear los posibles escenarios de análisis,
frente a un problema que al parecer no tendría soluciones a corto plazo, pero sobre
todo plantear algunas interrogantes con el fin de guiar este estudio e identificar
elementos que permitan saber si la crisis del gas ¿significó para Chile un verdadero
riesgo en sus relaciones bilaterales con Argentina?; o si ¿existe en el país trasandino
una definida política energética frente al tema del gas y su utilización como elemen-
to de integración?.
Desde un punto de vista de análisis de política exterior y tomando como factor
importante la inclusión de la personalidad del líder en la definición de una política
energética y su inserción en la agenda de relaciones bilaterales, cuyo sustento teóri-
co es abordado por James Rosenau en Pre-teorías y teorías de política exterior
5
,
permitiría profundizar esta dimensión, la que ha sido estudiada pocas veces como
parte de un componente de política exterior y su influencia en las relaciones entre
Estados.
En este sentido, es preciso señalar que este ensayo en primeros términos aborda
primeramente lo que corresponde a la tesis jurídica expuesta desde la perspectiva
chilena frente al incumplimiento de un tratado internacional, que aun cuando no
tiene gran peso al momento de establecer medidas de presión hacia Argentina, deja
en evidencia la excesiva confianza en instrumentos legales, que tras presentarse una
crisis interna, poco pueden hacer. Esto principalmente, porque a diferencia de la
postura de Chile que intenta mantener el respeto por los acuerdos internacionales y
por sobre todo la aplicación del derecho internacional, la historia ha demostrado
que sus países vecinos, no siempre presentan esta misma disposición.
Es así, como queda claro que el espíritu de confianza generado durante los ’90 y
ese ‘aire’ de integración permitieron que Chile se arriesgara a invertir en un mercado
energético, que a simple vista se presentaba como una alternativa barata, confiable y
4
Información disponible en Red Latinoamericana sobre Industrias Extractivas y Desarrollo
Sostenible, sección Noticias: ‘Argentina Reduce Exportación de Gas natural 2,3 MM3/D’,
con fecha 01/04/2004. Documento disponible en www.biblioteca.unmsm.edu.pe.
5
James Rosenau, Preteorías y Teorías sobre política exterior, Relaciones Internacionales. El
pensamiento de los clásicos. John Vázquez, edición compilada. Editorial Limusa. México
1994.
Solange Ahumada Jorquera
120
sobre toda segura, en términos de abastecimiento, principalmente, por las políticas
establecidas por el gobierno de Carlos Menem que garantizaban a través de los pro-
cesos de privatización el compromiso de exportación de gas natural, según las cuotas
establecidas entre los propios privados sin una mayor intervención del Estado.
Marco Jurídico
Argentina al momento de decidir la reducción de las cuotas de exportación de gas,
incurre en incumplimientos de acuerdos internacionales y en particular del Proto-
colo de 1995, que estipula medidas regulación y sobre todo el principio de no dis-
criminación
6
, el cual especifica que ante situaciones de restricción o escasez, los
Estados deben mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales.
Frente a ello, la primera medida es analizar qué dice el Acuerdo de
Complementación Económica N° 16 y que incluye entre sus partes al mencionado
Protocolo N° 2 o de Integración Gasífera de 1995. En cuanto a sus objetivos, éste
señala el compromiso de facilitar, expandir y diversificar el intercambio comercial;
promover las inversiones recíprocas y fomentar la iniciativa empresaria; y facilitar
el desarrollo de proyectos en común, entre otros aspectos. Además se explica que la
integración económica es un instrumento esencial para el desarrollo de los países de
América Latina, lo que permite potenciar la capacidad para poder competir en los
mercados mundiales y foros internacionales, dejando en claro que este acuerdo
establecerá los mecanismos efectivos y estables para lograr tal meta de negocia-
ción. También se asegura la plena y responsable participación de los empresarios
privados en el desarrollo de este Acuerdo, tanto en el comercio y en la inversión
entre ambos países.
En relación a lo anterior, se entiende que el Protocolo N° 2 (sustituido en 1995)
al estar incluido en el Acuerdo, sea considerado como parte constituyente de este
instrumento jurídico, lo que permitirá comprender el tratado interno por medio de
su objetivos, su interpretación y su contexto legal.
Al analizar los reclamos de Chile por el incumpliendo de parte de Argentina
desde la perspectiva jurídica, éste último queda demostrado en varios de sus artícu-
los, pues aunque el poder de decisión de este mercado se deje en manos de los
empresarios vinculados al sector gasífero, también debe existir la confianza de que
este instrumento legal será respetado a través de la firma y compromiso adquirido
por parte de ambos Presidentes, cumpliendo las normativas vigentes. La interven-
ción gubernamental en este ambiente contractual, garantiza la solidez y transpa-
rencia que ofrece este acuerdo bilateral, pero no se involucrará en la determinación
de la compraventa de gas, quedando todo en manos de los empresarios tal como lo
expresa el documento. En lo concerniente al contexto jurídico, lo que se busca es
extender lo establecido en el Acuerdo N°16 de 1991 –que tiene intereses económi-
cos más amplios- al área económica más especifica sobre el gas, para aclarar cual-
quier duda sobre este mercado.
6
Artículo 7, Protocolo Gasífero de 1995. Vale decir que éste es uno de los artículos que
componen la tesis jurídica utilizada por parte del gobierno chileno para apelar hacia Argenti-
na, tras iniciarse los cortes de gas en marzo del 2004.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
121
Con respecto a las obligaciones adquiridas por ambos países, existe un acuerdo
entre ellos sobre las restricciones y garantías que tienen las empresas del sector
gasífero. El artículo N° 1 del Protocolo de 1995 dice por ejemplo que ‘cada parte
fomentará y alentará un régimen jurídico que permita a las personas naturales o
físicas y jurídicas, la libre comercialización, exportación, importación y transporte
de gas natural entre Argentina y Chile’.
Esto significa que los Gobiernos involucrados no pondrán restricciones y así
también eliminarán aquellas legales ‘sobre la base de sus reservas y sus disponibili-
dades (art2). Igualmente cada parte dará la autorización necesaria para la cons-
trucción, operación y explotación del o los gasoductos (art. 4)’.
Por otra parte, el artículo 7 explica que en los casos de fuerza mayor o fortuitos
que afecten temporalmente elementos de infraestructura no son componentes de
discriminación. En otras palabras se indica que: ‘… debiéndose en todos los casos
mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales’. Aquí se estable-
ce además que los organismos encargados de observar el cumplimiento de ello son
la Secretaría de Energía de la República de Argentina y la Comisión Nacional de
Energía de la República de Chile.
En tanto, el artículo 10 se menciona que ‘las partes se comprometen a propor-
cionar a su contraparte toda la información sobre las autorizaciones, licencias y
concesiones solicitadas y otorgadas. (…) Del mismo modo, se proporcionará toda
la información sobre el mercado del gas natural que sea necesaria para el análisis
del comportamiento del mercado interno del gas natural’.
En lo concerniente a las controversias, el artículo 11 indica que éstas deben
resolverse por medio de la negociación entre las organizaciones ya mencionadas
como observadores. Como última medida se menciona la intervención del arbitraje
para resolver cualquier controversia.
Ahora bien, la fecha que entró en vigor no es especificada en el Protocolo Gasífero
de 1995, pero sí este documento establece que es sustitutivo del protocolo N° 2 que
forma parte del ACE 16, firmado el 2 de agosto de 1991 y que entró en vigencia
tras la firma y el compromiso adquirido por los mandatarios de ambos países.
El argumento jurídico de la postura chilena no sólo se enfoca al incumplimiento
del Protocolo de 1995, sino que también invoca la Convención de Viena sobre Dere-
chos de los Tratados de 1969. El preámbulo y el artículo 26 exponen la base de todo
el derecho internacional la buena fe por la que todos los tratados deben regirse. Es la
norma pacta sunt servando que guía este principio de «cumple lo pactado», univer-
salmente reconocida y que podemos decir dirige los tratados internacionales.
Tomando en consideración lo anterior, se puede afirmar que en el caso de la
decisión de Kirchner de iniciar los cortes de gas a Chile, con la justificación de
abastecer primero el mercado interno, aparte de ir en contra del artículo 7, del
Protocolo Gasífero, también atenta contra la Convención de Viena sobre el Dere-
cho de los Tratados, pues cuando ambos Estados celebraron este acuerdo Argenti-
na aceptó la reserva hecha por Chile sobre el artículo 62 donde no se puede usar el
«cambio fundamental en las circunstancias» para la terminación o suspensión de
un tratado.
Otro punto, que ha destacado entre las diferencias de ambos países ha sido la
posición del Presidente argentino de culpar a las empresas por el recorte en el sumi-
Solange Ahumada Jorquera
122
nistro de gas a Chile, a pesar de la intervención directa del Gobierno en esta deci-
sión. Esto viola el artículo 5 del Protocolo, ya que en él se especifica que los ‘volú-
menes involucrados serán negociados por los vendedores y compradores del sector
gasífero’, hecho que no se respetó.
Esta intervención ilegítima del Estado argentino se evidencia claramente con la
resolución 265 que suspendió la exportación de gas por razones de consumo inter-
no. La invocación de la ley interna (Ley de Hidrocarburos) por sobre el acuerdo
internacional, es otro argumento que entra en conflicto con la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados. Con respecto a ella, tanto Chile y Argentina
acordaron la misma observancia de los tratados internacionales y en el artículo 27,
explica que ‘no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justifi-
cación del incumplimiento de un tratado’. Incluso la propia Constitución argenti-
na el artículo 31, reconoce que ‘las leyes de la Nación que en su consecuencia se
dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley supre-
ma de la Nación’. Se entiende entonces que lo estipulado en los acuerdos interna-
cionales esté al menos en el mismo nivel que las leyes internas.
Pero quizás el punto más controversial en esta disputa, es el relacionado con lo
sostenido desde el gobierno argentino, según el cual, nunca hubo ratificación del
Protocolo Gasifero de 1995. En este sentido se debe apelar a lo estipulado en el
ACE 16, donde se especifica que «el presente acuerdo tendrá una duración indefini-
da. Entrará en vigor a partir del momento de su firma, junto con los protocolos y
anexos que forman parte integrante del mismo»
7
. Ni el Protocolo, ni el ACE 16
mencionan que entrarán en vigor bajo reserva de aceptación o ratificación, lo cual
sería la costumbre jurídica para formar un acuerdo con esta intención. Al ser el
Protocolo Gasifero de 1995 un documento sustituto del anterior, adquiere las ga-
rantías del original, de otra forma no se entendería que este instrumento haya vela-
do por el mercado del gas y en especial la exportación de éste a Chile, por 8 años sin
mayores contratiempos.
Pero si se mantiene el tema de la «no ratificación», ya desde el comienzo de la
vigencia de este Acuerdo en 1995, Argentina nunca expresó que había un error en
el Tratado ni en el proceso interno de ratificación, con la finalidad de igualarlo con
el anterior. Aquí también el Derecho Internacional juega a favor de Chile, el artícu-
lo 12 de la Convención especifica que ‘el consentimiento de un estado en obligarse
por un tratado se manifestará mediante la firma de un representante (…) cuando el
tratado disponga que la firma tendrá ese efecto’. Así lo dispone también el artículo
25, del ACE 16 firmado en 1991.
Si Argentina pone en duda que la firma de los representantes sólo se aplica al
acuerdo de 1991, y no a los protocolos y documentos anexos, se puede invocar el
artículo 24 del Derecho de los Tratados que dice ‘a falta de tal disposición o acuer-
do, el Tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimien-
to de todos los estados negociadores en obligarse por el tratado’. De tal modo que
no se puede negar que el Protocolo haya estado en vigor desde el comienzo de la
relación de libre comercio de gas en 1995.
Mientras que el artículo 18, de la Convención de Viena se explica que un Estado
no debe ‘frustar el objetivo y el fin de un tratado’. La libre comercialización de gas
7
Artículo 25, ACE 16.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
123
por tanto tiempo, sin ratificar el Protocolo, pero con la firma y aceptación de lo
establecido de sus representantes, estaría en conflicto con este principio. Más aún si
la propia Constitución de Argentina en el artículo 99 da poder al Ejecutivo de
concluir y firmar tratados ‘concordatos y otras negociaciones requeridas para el
mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y na-
ciones extranjeras’.
Finalmente, el artículo 30 del Derecho de los Tratados deja más claro la legali-
dad del Protocolo, pues éste señala que ‘los Estados partes en Tratados sucesivos
concernientes a la misma materia se determinarán (…) cuando un tratado se espe-
cifique que está subordinado a un tratado anterior (…) cuando todas las partes en
el tratado anterior sean también partes en el tratado posterior’, esto incluye al
Protocolo Gasífero N° 2 y su sustitutivo de 1995, en el marco de lo establecido en
el ACE 16.
Relaciones Bilaterales con Chile.
Gas como elemento de Integración
Es evidente que durante la década de los noventa la figura de Carlos Menem, en lo
que concierne a las relaciones bilaterales con Chile, resulta ser un factor importante
al momento de desarrollar un agenda en común, y por sobre todo favorecer al
proceso de integración y cooperación entre ambas naciones, en los ámbitos, cultu-
ral, económico, político y físico.
En este sentido, el planteamiento de su política exterior tras asumir su gobierno
en 1989, significa un cambio radical en las prioridades que Argentina evidencia en el
plano internacional. «El nuevo orden mundial emergente después de la Guerra Fría,
fue considerado por el gobierno argentino como un sistema unipolar en que Estados
Unidos figuraban como la única potencia hegemónica. (…) El alineamiento político
con los Estados Unidos se convirtió en una de las características más ostensibles, y
también más criticadas, de la nueva política exterior del gobierno de Menem»
8
.
A la vez da prioridad a sus países vecinos de América del Sur, particularmente a
Chile y Brasil; como también mira hacia a Europa y Japón. Sin embargo, su mayor
desafío es plantearse un fuerte cambio económico ligado a objetivos políticos defini-
dos que permitan mejorar las condiciones internas del país y eso transmitirlo hacia el
exterior, reflejando la imagen de una nueva Argentina, que facilite su reinserción en el
plano internacional y la confianza de los inversionistas extranjeros.
Este cambio que experimenta Argentina tras asumir Carlos Menem, o al menos
el que se intenta reflejar hacia el exterior, puede ser analizado desde la perspectiva
de la conducta internacional que evidencia esta nación en ese plano, con la finali-
dad de identificar algunos actores y situaciones que favorecen a este proceso.
Desde una perspectiva más ideológica comienza a primar el concepto de realis-
8
Rivka T. van Deijk «Hacia una Asociación Integracional entre el Mercosur y la Unión Euro-
pea. La Política Exterior de Argentina», 2002. Tesina de Licenciatura en Estudios Europeos,
Universidad de Ámsterdam. Julio 2002. Documento disponible en www.geocities.com/
rivka_van_deijk.
Solange Ahumada Jorquera
124
mo periférico acuñado por Carlos Escudé
9
, el cual pasa a convertirse en la base
teórica para la reconstrucción de la diplomacia argentina orientada por Guido Di
Tella, y que indirectamente permite visualizar algunos aspectos del líder e identifi-
car éstos dentro de las variables de idiosincrasia, que influyen en el comportamien-
to externo de Argentina, como actor internacional.
Los principales puntos de esta tendencia se abocan a calificar a Argentina como
un estado débil, otorgando un mayor grado de importancia al término de ciudada-
no-centricidad de la política exterior, así como también el abandonar la posición
hostil con las potencias occidentales. En el caso del país trasandino, la adopción de
esta nueva postura de estado débil frente al sistema interestatal, se vincula princi-
palmente a que como nación no se puede competir por el poder político- militar, sin
que esto signifique un costo altísimo para los ciudadanos. En tanto «la ciudadano-
centricidad de la política exterior sigue la premisa que en una democracia liberal la
función principal de la política exterior debería ser la de servir a los ciudadanos.
Por ello, el desarrollo económico es la definición del mismo interés nacional sobre
todo en un país en vías de desarrollo»
10
. Tomando esta tendencia, la política exte-
rior argentina, al igual que las políticas públicas adoptadas durante el primer go-
bierno de Menem, estarían supeditadas a la implementación de una reforma estruc-
tural económica. Mientras, que el cambio de actitud hostil frente a las grandes
potencias, sería un factor importante para alcanzar los insumos necesarios para el
desarrollo sostenible.
Según Carlos Escudé, la política exterior del gobierno no intenta luchar contra
molinos de viento, por el contrario «se adapta a los objetivos de la superpotencia
dominante en esta región del mundo. Acepta pragmáticamente que la Argentina
necesita más de los Estados Unidos que éstos de la Argentina. (…) Por primera vez,
un gobierno argentino ha reconocido implícitamente que una gran potencia difiere
cualitativamente de un Estado como el nuestro en que una gran potencia tiene
intereses políticos globales, mientras nosotros no los tenemos»
11
.
Frente a este punto, Escudé otorga el crédito al propio Presidente argentino en
relación a plantearse esta nueva postura frente al orden internacional. Hecho que
permite diferenciarlo incluso dentro de su propio partido, pues al decidir el plantea-
miento de su política exterior abandona una posición histórica del peronismo
frente a Estados Unidos, en beneficio de los intereses de la nación, e incluso destaca
el posicionamiento que Argentina logra frente a algunas potencias económicas.
«No sorprende, por ende, que la política exterior del paradójico Menem haya
recibido un fuerte aliento desde los grandes centros de poder de Occidente»
12
Al analizar hasta ahora lo planteado por Carlos Escudé, podría afirmarse que
gran parte del éxito o fracaso de la política exterior desarrollada a través de esta
9
Carlos Escudé, El Realismo de los Estados Débiles. La política exterior del Primer Gobierno
de Menem frente a la teoría de las relaciones internacionales, Colección Estudios Internacio-
nales, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, Argentina 1985.
10
Rivka T. van Deijk, op. cit.
11
Carlos Escudé, «La Política Exterior de Menem y su sustento teórico implícito», Revista
América Latina, volumen 8, número 27, FLACSO Programa Argentina, enero- marzo 1991. p.
397
12
Ibid., p. 397.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
125
cosmovisión ideológica –realismo periférico–, se debe a la figura de Carlos Menem
y su estilo de gobierno, que marca una diferencia con sus antecesores, y que estable-
ce una línea distinta dentro del peronismo.
Este patrón de política exterior, toma como base la mejora de las condiciones
internas, donde el ideal de justicia social aparece como una real premisa para este
gobierno. No obstante, a pesar de esa tendencia y deseo de buscar un mayor bien-
estar al pueblo argentino, este «modelo de política exterior tuvo su correlato en la
política interior con la aceptación lisa y llana de medidas funcionales a los intereses
dominantes en el sistema económico y financiero internacional, de políticas ‘amis-
tosas’ para los mercados con el objeto de atraer flujos de inversión»
13
.
En lo que concierne al planteamiento de las relaciones con los países vecinos,
éstas en el caso de Chile, se establecieron bajo el marco de un proceso integracionista,
donde el factor histórico sobre el tema limítrofe, jugó un rol importante. Teniendo
este punto solucionado, los demás asuntos en materia de relaciones bilaterales, son
abordados desde una perspectiva de integración en común.
Esta disposición de Argentina, dista bastante de la desarrollada hacia Brasil
durante los primeros años del gobierno de Menem. Al ser este país vecino mucho
más grande y con un liderazgo casi natural en la región, la integración que se plan-
tea se funda principalmente en los aspectos económicos a través del Mercosur,
dejando de lado los aspectos culturales y sociales, y principalmente el político.
Las características de la política exterior desarrollada por Carlos Menem du-
rante su gobierno, definidas a través de la perspectiva del realismo periférico (al
menos durante su primer periodo), permite distinguir cómo los rasgos de persona-
lidad del líder sobresalen al momento de tomar decisiones –particularmente en este
caso– frente a las relaciones bilaterales con Chile y su alineamiento irrestricto con
Estados Unidos. En lo concerniente al tema del gas, esta variable se refleja muy
bien en cómo se crea un mecanismo de confianza en este mercado, tanto para los
inversionistas como para el gobierno chileno en sí, dando todas las facilidades
para establecer acuerdos en torno a este tema, garantizando a los privados la segu-
ridad del mercado y la factibilidad de ser una opción bastante rentable, a pesar de
que el precio era casi tres veces mayor al interno.
Es la modificación del Protocolo N° 2 y su posterior firma en 1995 el que permi-
te aumentar las confianzas entre ambos países, frente a este tema. Al especificarse
por ejemplo que «cada parte fomentará y alentará un régimen jurídico que permita
(…) la libre comercialización, exportación, importación y transporte de gas natu-
ral»
14
. O que «las partes garantizan la eliminación de restricciones legales, regla-
mentaria y administrativas a la exportación y transporte de gas natural»
15
. Ese es el
espíritu que prevalece entre Chile y Argentina, pues aun cuando es un negocio entre
privados, el presidente Carlos Menem lo convierte en un tema de política exterior,
al incluirlo como un partícipe más dentro de este proceso de creciente integración.
Es tanto el valor que se le otorga a la exportación de gas argentino hacia Chile,
13
Ramón Alberto Aranda, «La Política Exterior de Argentina: De Menem a Kirchner». Publi-
cación de Instituto para la Integración y el Desarrollo Latinoamericano. IDELA/UNT. No-
viembre 2004, Argentina, p. 9. Documento consultado en www.idela.org.ar/contenidos
14
Artículo 1 del Protocolo Gasífero de 1995.
15
Artículo 3. Ibid.
Solange Ahumada Jorquera
126
que es el propio mandatario quién reconoce que aún aunque se trate de una inicia-
tiva privada, es un nuevo paso que afianza la integración económica, social y cultu-
ral entre ambos países. Tal como lo expresa en la inauguración del gasoducto de
Mendoza a Santiago en 1997, «hace dos décadas el aislamiento entre los países se
acentuaba, hoy podemos decir que la cordillera es un paso abierto»
16
.
El discurso integracionista es algo imperante dentro de todo el gobierno de
Menem. Es por ello que su visión neoliberal de mercado se complementa con esa
postura, al observar que los diferentes acuerdos comerciales que representan un
paso más dentro de este acercamiento de complementación económica, lo que evi-
dentemente favorece un mejor uso de la infraestructura, el intercambio comercial,
el movimiento de personas y el turismo, entre ambas naciones.
Aun cuando, esta investigación no se refiere a la política interna desarrollada
por Carlos Menem, es necesario dejar en claro el alto grado de personalismo que
caracterizó su gobierno. Tal como lo describen Ferreira y Goretti en su texto ‘Cuan-
do el Presidente Gobierna Solo’, aunque el artículo hace referencia a la excesiva
utilización de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), este comportamiento
indirectamente se refleja en su actuar en el plano internacional y permite apreciar
su capacidad para utilizar los instrumentos que le entregaba la Constitución para
llevar a cabo su plan de gobierno con una autonomía e independencia, hasta ese
momento nunca vista. Incluso entre los DNU, hubo algunos vinculados con el con-
texto internacional, principalmente relacionados a la apertura del comercio exte-
rior y exportaciones con otras naciones.
Ambos autores destacan su estilo para enfrentar la difícil crisis económica de
1989, que provoca la salida temprana de Raúl Alfonsín. «La llegada de Carlos
Menem a la Presidencia marcó un cambio trascendental en las formas de tomar
decisiones gubernamentales. (…) Menem vislumbró tempranamente la oportuni-
dad que le brindaba el contexto para desarrollar una política de confrontación con
el Poder Legislativo en nombre de la decisión urgente. Prefirió gobernar
discrecionalmente antes que someter su autoridad a un Congreso, (…) se sustrajo
del control democrático toda vez que fue posible, confrontando o ignorando a los
otros poderes»
17
.
El mencionar este aspecto permite identificar las diversas facultades con las que
se encontró al momento de asumir su mandato y el marcado grado de personalismo
de su gobierno, el que también se reflejó en materia internacional, a través de la
perspectiva del realismo periférico.
Estas mismas facultades entregadas por la Constitución Argentina, le permiten
firmar diferentes Acuerdos Internaciones, y entre ellos el Protocolo Gasífero de
1995 con Chile y donde queda establecido que este documento es sustituto del
suscrito en 1991 bajo el alero de la ALADI. Lo que es avalado, además por el
Decreto 415 de 1991, que garantiza la entrada en vigencia de los acuerdos estable-
cidos en bajo este ente internacional.
16
Ver más en La Nacion Line. Archivo «Comenzó el envío del gas a Chile», viernes 8 de agosto
de 1997, www.lanacion.com.ar.
17
Delia Ferreira y Mateo Goretti, «Cuando el Presidente Gobierna Solo. Menem y los decretos
de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional», Desarrollo Económico. Revista de
Ciencias Sociales, abril- junio 1996, Vol. 36, N° 141, p. 472.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
127
Gas como tema de discusión
En el caso de Néstor Kirchner, no cabe duda que la definición de la personalidad del
líder ha destacado en particular por la manera como ha planteado su política exte-
rior, supeditándola a situaciones internas. En este sentido, la utilización de elemen-
tos populistas y «sentimentalistas» en situaciones puntuales permiten identificar su
comportamiento externo, proceder que podido apreciarse en especial frente al de-
sarrollo de la crisis del gas.
Con respecto al tema del gas propiamente tal, Kirchner decidió recortar los
suministros de gas hacia Chile, sin considerar los acuerdos internacionales estable-
cidos, dejando en claro desde sus primeras declaraciones que esta situación no era
su culpa, sino más bien de los privados. Este hecho llevó a un desencuentro entre las
autoridades del gobierno trasandino y de Soledad Alvear, Canciller chilena en 2004,
quien en más de una ocasión debió suspender reuniones con su similar argentino,
para solicitar explicaciones y el análisis de una salida viable a este problema. Du-
rante este mismo periodo, Kirchner acepta firmar con Bolivia un acuerdo, para
que este país le exporte gas, con la cláusula de que no pasara ‘ni una molécula’ a
territorio chileno, lo cual fue aceptado sin mayores problemas y públicamente.
Con este gesto, se demuestra, la importancia que da el Presidente trasandino a
solucionar su situación interna, antes de comprometer asuntos de política exterior.
Ricardo López Murphy describe muy bien el actuar de este mandatario argenti-
no. «Hemos creado, productos del populismo y de la demagogia doméstica, un
conflicto incalificable con nuestros vecinos; si hubo algo que la democracia argen-
tina hizo bien (…) fue normalizar la relación con nuestros vecinos. (…) Debo con-
fesar, me he sentido profundamente ofendido con los argumentos que usaba el go-
bierno argentino para reducir el suministro de gas a Chile. Por ejemplo (…) el decir
‘mire al protocolo no sé si lo hemos validado, así que no corre’. Es como si yo le
dijera a mi acreedor, mire el pagaré que le firmado no está sellado»
18
A la luz de la gran cantidad de antecedentes que surgen del accionar del Presi-
dente de Argentina, un punto interesante a destacar y que sobresale es cómo el
actuar de Néstor Kirchner desde que asume su mandato, en lo que concierne a una
definición de su política exterior es supeditada a establecer - primeramente- la
legitimación de su gobierno, tras haber accedido con menos del 25% de los votos
a la presidencia. Las fuertes recriminaciones a los organismos financieros interna-
cionales, el apoyo a Cuba y la decisión de desistir de realizar ejercicios militares en
conjunto con Estados Unidos, fueron de cierta manera gestos de desafío contra el
país del Norte
19
, los cuales aunque no pasaron a mayores, dieron claras señales de
la postura frente al contexto internacional, y de su cierto alejamiento del cerrado
alineamiento establecido antes por Menem. La realización de una campaña publici-
taria para respaldar el no pago la deuda externa, en el verano del 2004, fue una
manera de ganarse el apoyo popular y dejar en evidencia el abuso –desde su pers-
18
Ricardo López Murphy, extracto de discurso de en el inicio del ciclo de charlas mensuales
sobre realidad nacional en Club del Progreso, 12 de mayo de 2004. Ver más en
www.recrearargentina.org.
19
Estos hechos principalmente se observan a los primeros meses del presidente trasandino.
Solange Ahumada Jorquera
128
pectiva– por parte de los organismos internacionales frente a la nación trasandina.
Su posición, fue la de desconocer todo lo acordado frente a este tema, y de no
aceptar las condiciones de los organismos internacionales.
Esta actitud también ha sido patente en la forma de relacionarse con las multi-
nacionales, las cuales en su mayoría se encuentran en sectores regulados, en espe-
cial el de servicios, y que han debido enfrentar duras condiciones económicas post
default
20
. En este sentido, el Presidente Kirchner se ha manifestado con mano dura
al momento de establecer las negociaciones tarifarías que buscan el aumento de los
precios y toma como premisa buscar el bienestar de su pueblo, al entender que la
labor del primer mandatario es velar por los asuntos internos de su país. Tal como
lo establece el artículo 99, inciso 1 de la Constitución que dice que el Presidente ‘es
el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la adminis-
tración del país’
21
.
Al invocar la ley interna cuando desconoce el Protocolo Gasífero y aún siendo un
acto ilegítimo, según su propia constitución de acuerdo al artículo 31, Kirchner se
basa principalmente en lo establecido tanto por la Ley 17.319 (Hidrocarburos) y la
Ley 24.706 (Gas), las que en su contenido garantizan el abastecimiento del mercado
interno, por sobre las exportaciones, y es aquí donde la decisión del Ejecutivo cobra
un destacada participación, en lo que concierne al resguardo de lo establecido.
Es así como el Presidente argentino ante el tema del gas, apela por ejemplo a lo
establecido al artículo 3 de la Ley 17.319 que dice que ‘el poder Ejecutivo nacional
fijará la política nacional con respecto a las actividades mencionadas en el artículo
2, teniendo como objetivo principal satisfacer las necesidades de hidrocarburos del
país con el producido de sus yacimientos, manteniendo reservas que aseguren esa
finalidad’. Hecho que también queda reflejado en el inciso 8 del artículo 6
22
, el cual
dice que ‘la comercialización y distribución de hidrocarburos gaseosos estará so-
metida a las reglamentaciones que dicte el Poder Ejecutivo’. Sin embargo, es en el
artículo 98
23
el cual entrega facultades al Presidente para actuar a discreción frente
al tema cuando lo estime conveniente. ‘Compete al Poder Ejecutivo nacional, en
forma privativa, la decisión sobre las siguientes materias (…) b.- Otorgar permisos
y concesiones, prorrogar sus plazos y autorizar sus cesiones; c.- Estipular solucio-
nes arbitrales y designar árbitros; d.- Anular Concursos (…)’
Lo que resulta incomprensible es que Kirchner, al desconocer lo acordado en el
Protocolo Gasífero, deja de manifiesto una exclusión a lo establecido en el Derecho
de los Tratados y por ende a la aplicación del derecho internacional, en lo que
involucra la participación de dos Estados. Sin embargo, la propia Constitución
reconoce esta instancia en el artículo 31 ya mencionado, pero de manera particular
en el caso referente a las Islas Malvinas donde se apela a los principios establecidos
por el propio Derecho Internacional, los mismos que fueron pasados a llevar tras el
desconocimiento de la legitimidad del Protocolo de 1995, sustitutivo del N° 2 de
1991, firmado en el marco del ACE 16 y del alero de la ALADI.
20
Luis Fromin, «Kirchner discrimina entre empresas locales y extranjeras», La Tercera, sección
Negocios, 20 de marzo de 2005, p. 50.
21
Constitución Argentina.
22
Ley de Hidrocarburos 17.319.
23
Ibid.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
129
Crisis energética en Argentina
Mucho se ha escrito a este lado de la cordillera sobre las consecuencias para Chile de
la crisis energética que vive Argentina. Así como, también de la política energética
nacional que ha sido deficiente al momento de enfrentar esta situación. Incluso más,
este tema ha permitido que salgan a la luz una serie de fuertes críticas al actual
sistema eléctrico y su dependencia con el gas, así como a la ley que regula este sector.
No obstante, un punto importante a destacar son las voces de alerta que han
surgido desde Argentina, y qué pasa realmente en este mercado. Según el ingeniero
argentino José Repar
24
«en la década de los ’90 se supuso que el sector privado
siempre iba a ampliar las reservas de gas y construir gasoductos necesarios para
transportar esa mayor oferta. En la práctica se limitaron a explotar lo existente y a
corto plazo». Esta afirmación demuestra cómo funcionó este mercado durante la
anterior década, oportunidad donde ‘entraron al juego grandes corporaciones pe-
troleras’.
Al hacer un diagnóstico de la situación que presenta Argentina se puede decir
que en este sector se observan algunas características, tomando en cuenta la políti-
ca energética que siguió el Estado durante los ’90, utilizando como base un informe
preparado por Jorge Fiannacca
25
:
1.- Primero una fuerte concentración oligopólica privada, consolidada y verti-
calmente integrada. De acuerdo a un informe de FLACSO Argentina (2004) sólo
cuatro grupos multinacionales controlan el 85% de la extracción de gas, ellos son:
Repsol, Total, Panamerican y Petrobras. A su vez ésta última empresa tiene parti-
cipación en Transportadora de gas del Sur (TGS), mientras que Repsol en
Trasportadora de Gas del Norte (TGN).
Asimismo, Repsol es una de las principales exportadoras de gas hacia usinas
térmicas de Chile. Teniendo además, a su cargo el gasoducto de 30 kilómetros que
une Tarija (Bolivia) y Campos Durán (Argentina), lo que deja en evidencia que el
acuerdo establecido por Mesa y Kirchner en la compra de gas boliviano, fue mera-
mente una transacción intra-empresas y no un intercambio comercial entre dos
naciones
El informe de FLACSO-Argentina destaca también, que las principales extractoras
y distribuidoras de gas participan también en otros eslabones que constituyen los
procesos productivos de los sectores petrolero y eléctrico, y viceversa. Dejando a
Argentina sumida en verdadero oligopolio transnacional en materia energética.
2.- Otra característica es la inexistencia de una planificación en la materia, con
una evidente visión cortoplacista. Al dejar el Estado en manos de las empresas
privadas este mercado, se desligó de establecer una planificación adecuada en lo
24
José Repar es ingeniero electromecánico de la Universidad Nacional de Buenos Aires y es
especialista en temas de gas, de hecho ha sido integrante de comisiones de investigación para
la Secretaría de Energía en Argentina, la Cámara de Diputados y el Senado. Entre 1996 y
2001 fue vicepresidente de ENARGAS.
25
Ver más al respecto en «Crisis Energética Argentina», documento disponible en
www.personales.ciudad.com.ar/danotxoa/crisisenergia.
Solange Ahumada Jorquera
130
concerniente a los suministros en especial en el ámbito interno. En este punto la
investigación de FLACSO clarificó que el sector gasífero fue eximido del régimen de
retenciones a las exportaciones. Teniendo además como garantía no liquidar en
Argentina, el 70% de las ganancias obtenidas, quedando sólo el 30 por ciento res-
tante en el país. Esto explicaría las restricciones al consumo interno, provocadas
por este oligopolio que han visto aumentadas sus exportaciones de manera crecien-
te. En el periodo 1998-2003 la producción se expandió el 36%, pero las exporta-
ciones aumentaron 12 veces
26
.
3.- También se destaca una ausencia de toda actividad exploratoria, con la con-
secuente reducción del horizonte de las reservas de este hidrocarburo. Pues de los
auspiciosos pronósticos a comienzos de los ’90 que indicaban el agotamiento de las
reservas en unos 35 años, se pasó a 12 años aproximadamente.
De acuerdo al investigador Ricardo De Dicco, «el agotamiento total de las reser-
vas probadas de petróleo y gas natural de Argentina llegará, al ritmo actual de
producción, en los años 2012 y 2016, respectivamente, debido a los relevantes
incrementos en la extracción irracional de ambos hidrocarburos y a la escasa inver-
sión de capital de riesgo (…) Habida cuenta de la escasez (…)que Argentina tendrá
(…), no sólo significará una verdadera crisis estructural, sino que además debe
señalarse su peligrosidad también en el sentido de que el país se quedará sin estos
recursos (…) antes que los países industrializados»
27
.
4.- Falta de inversión, referida principalmente a la inexistente inversión en capi-
tal de riesgo, de manera particular en el área de la exploración; así como la nula
implementación de infraestructura en las redes de distribución para el transporte y
consumo interno. Según el mencionado informe de FLACSO, las empresas que con-
forman el oligopolio, aun cuando estaban obligadas a expandir estas redes locales,
prefirieron dar prioridad a invertir en el desarrollo de los gasoductos operativos
para el negocio exportador. Es así como se construyeron siete ductos para Chile,
uno hacia Brasil y otro a Uruguay.
Tras las privatizaciones de Yacimiento Petrolíferos Fiscales (YPF) y de Gas del
Estado en el primer periodo de gobierno de Menem, Argentina se convirtió en
exportador de hidrocarburos. Así, las inversiones en infraestructura crecieron en
función de la nueva demanda externa, pero las obras destinadas al mercado interno
se frenaron completamente. De hecho las transnacionales utilizaron al máximo la
obra ya existente, dejada por las industrias del estado. El último gasoducto que se
construyó para abastecer al mercado nacional data de 1988 y fue responsabilidad
de la empresa estatal.
26
Víctor Ego Ducrot, «Lo que no se dice sobre la crisis energética argentina», Documento
disponible en www.redvoltaire.net/article882.
27
Ver más en «Agotamiento del petróleo y gas natural en Argentina», agosto de 2004. Docu-
mento elaborado por el investigador Ricardo De Dicco integrante del Área de Recursos Ener-
géticos y Planificación para el Desarrollo del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales
(IDICSO) de la Universidad del Salvador y colaborador del Info-Moreno y del Instituto de
Energía e Infraestructura de la Fundación Arturo Íllia. Artículo consultado en www.salva-
dor.edu.ar/csoc/idicso.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
131
5.- Una total ausencia de control estatal y eventual complicidad, en lo concer-
niente a la explotación privada. Esto se traduce en una marcada falta de control
por parte del Estado sobre los datos reales de producción, exploración y exporta-
ción, entregados por las empresas integrantes de este oligopolio. Es decir, no hubo
objeción ante las declaraciones juradas que presentaban estas firmas sobre las cuo-
tas de extracción establecidas por ley, así como las destinadas a la exportación, etc.
6.- Otro punto que destaca en este mercado es el fuerte efecto regresivo en la
estructura de distribución del ingreso de la población por parte de las políticas tarifarías
aplicadas, es decir tarifas mucho más altas para los sectores más pobres. Un dato
interesante a considerar es que más del 35 por ciento de la población argentina no
tiene acceso a la provisión de gas natural, por lo que debe consumir gas envasado o
en garrafas. Cuyo valor resulta muy superior al anterior, siendo además este produc-
to el que ha evidenciado una mayor alza en su precio durante los últimos 10 años.
7.- La falta de normativas legales que establezcan retenciones a las exportacio-
nes de gas, es otro antecedente a considerar. Dictada la Ley de Emergencia Econó-
mica en el 2001, que pone en marcha el plan de convertibilidad, estableció de ma-
nera muy generalizada los derechos a las exportaciones de hidrocarburos, hecho
que fue precisado posteriormente con el Decreto 310 de 2002, el que establecía que
las retenciones sólo afectarían a las exportaciones de petróleo crudo y de las naftas.
Mientras que el gas natural, no se menciona, dejando prácticamente exento a este
recurso no renovable de todo tipo de impuesto.
8.- La intrínseca relación que vincula a la crisis energética –en especial en plano
gasífero- con la persistente demanda de actualización tarifaria. Este punto resulta
ser muy importante al momento de realizar un análisis de los componentes que
gatillaron la crisis energética en Argentina, y que afectó directamente a Chile.
El tema de la regulación del precio del gas a nivel de consumo interno entre el
gobierno argentino y las empresas de este sector, es evidentemente un problema
bastante enmarañado, si se piensa que el Estado dejó de ser partícipe directo en esta
área al momento de privatizar YPF y Gas del Estado, las que ahora son parte de un
verdadero oligopolio a manos de grandes transnacionales. Más cuando las empresas
reclaman que la decisión de congelar los precios, tras el proceso de pesificación elabo-
rado con la finalidad de terminar la paridad dólar / peso que había sido impuesto
durante el gobierno de Menem, trajo para ellos sólo pérdidas a nivel interno.
Por otra parte, se debe precisar que el conflicto de intereses entre las empresas
del sector gasífero y el Estado, comenzó a evidenciarse con mayor fuerza en mo-
mentos que se iniciaba la discusión de los nuevos precios para este hidrocarburo,
entre los productores de gas y la Secretaría de Energía según lo establecido en el
Decreto 181/2004. Oportunidad donde se presentó la decisión de reducir la cuota
de exportaciones de gas a Chile.
Sean ciertas o no estas hipótesis, la crisis energética sí existe
28
. La verdad es que
28
Ver más en Roberto Kosulj, «Crisis de la industria del gas en Argentina» en Serie Recursos
Solange Ahumada Jorquera
132
en Argentina la mayor preocupación es cómo salir de ella y no profundizarla aún
más. En este sentido, el economista e investigador de FLACSO Argentina, Martín
Shorr
29
, admite que el problema es un asunto estructural ligado a que no hay una
clara política energética. Asimismo, destaca que la tesis de que si se mejora el precio
interno resuelve la coyuntura, es incorrecto.
Se debe entender, que el esquema de explotación de hidrocarburos orientado al
mercado externo se fue perfilando también como una consecuencia de la política
existente de precios. Un ejemplo de ello es el caso del petróleo es que aun cuando la
producción de un barril le cuesta a las empresas unos cuatro o cinco dólares, los
argentinos llegan a pagar por este mismo 30, 40 o incluso 50 dólares, precio que
impera en el mercado internacional.
Este es el panorama que vive el mercado energético –y particularmente gasífero–
argentino, el cual evidentemente se encuentra en manos de unas cuantas empresas
todas ellas dependientes de grandes multinacionales con capitales franceses, espa-
ñoles, ingleses, brasileños principalmente y que en la década de los noventa, signi-
ficó millonarias ganancias. «De acuerdo con información estadística oficial, por la
venta de las empresas eléctricas, petroleras, gaseras y petroquímicas propiedad del
Estado, el gobierno de Carlos Saúl Menem obtuvo alrededor de 7 mil 300 millones
de dólares; hoy las trasnacionales que participan en el sector reportan utilidades
cercanas a 5 mil millones anuales y los argentinos sufren los embates y chantajes
del capital foráneo que controla y explota esa riqueza»
30
.
Aun cuando, el gobierno de Kirchner culpe directamente a la administración de
Menem y su política neoliberal, período donde se llevaron a cabo la privatización
de una gran cantidad de empresas estatales –entre ellas de servicios– lo cierto es que
la crisis energética no puede ser atribuida a la poca previsión de un solo gobierno,
sino más bien a negligencia presentada en este sector, donde al igual que en otros
sectores, se evidencian actos ilícitos, contratos ilegítimos, etc.
Si sólo se invocara la Ley 17.319 de Hidrocarburos por sobre los contratos
establecidos con las empresas pertenecientes al sector energético, muchas de las
concesiones establecidas para la explotación de estos recursos caerían en actos ile-
gítimos. Un solo ejemplo, el artículo 31 especifica que ‘todo concesionario de ex-
plotación está obligado a efectuar, dentro de plazos razonables, las inversiones que
sean necesarias para la ejecución de los trabajos que exija el desarrollo de toda la
superficie abarcada por la concesión, con arreglo a las más racionales y eficientes
técnicas y en correspondencia con la característica y magnitud de las reservas com-
probadas, asegurando la máxima producción de hidrocarburos compatible con la
explotación adecuada y económica del yacimiento y la observancia de criterios que
Naturales e Infraestructura. División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Na-
ciones Unidas. Santiago, marzo de 2005
29
Entrevista realizada a Martín Shorr en El Periodista con fecha 6 de mayo de 2004. Ver más
al respecto en «A la vaca la dejaron sin leche» nota adjunta a la principal publicada en
www.elperiodista.cl/newtenberg/1631/article-61866.
30
Ver más al respecto en «Energía-Argentina: Afán exportador deja la casa sin gas», escrito por
Marcela Valente, 2 de abril de 2004. Documento publicado en www.tierramerica.net . Tam-
bién revisar Mario Osava en «Energía –América del Sur: Gas de Integración y Dependencia»,
documento disponible en ww.tierramerica.net/2004/0471/noticias.
Crisis del gas, Chile-Argentina...
133
garanticen una conveniente conservación de las reservas’. Esto a la larga no se
cumplió, pues no hubo inversión concreta en las redes internas, se utilizaron las que
ya estaban antes de los procesos de privatización, y además no hubo una previsión
del agotamiento de las reservas, con la respectiva inyección de capital de riesgo
para este proceso.
Por su parte, Gustavo Callejas
31
director del Instituto de Energía de la Funda-
ción Illia (2004) afirma que los contratos establecidos con los productores de gas y
petróleo infringen la actual Ley de Hidrocarburos. «Son todos concesionarios de
áreas que recibieron sobre la base de una reconversión de contratos de obras y
servicios aprobada por Dromi con los tres famosos decretos desreguladores de
Menem, que son violatorios de la Ley de Hidrocarburos. Silenzi de Stagni y Alconada
Aramburu, que eran especialistas en el tema energético, decían en un artículo que
nuestra ley de Hidrocarburos ‘fulmina con la nulidad absoluta a aquellos que obtie-
nen concesiones de producción o permisos de exploración sin cumplir los requisitos
de la ley’. La mayoría de los que hoy producen lo hacen en esas condiciones.
Repsol YPF tiene las áreas prorrogadas por un decreto de Cavallo (el 1.108/93)
que es ilegítimo».
32
Callejas también agrega en relación a YPF, que la ley de privatización de esta
empresa establece que las áreas asignadas por el Estado Nacional a la YPF estatal
pasaron a convertirse en concesiones de producción, que es un término contractual
que establece la ley, pero no dice que las prorrogaran en su vencimiento, lo que se
hizo por decreto, refiriéndose al decreto 1.108/93. Hecho que –según Callejas–
viola la Ley de Hidrocarburos.
En este mismo sentido, aparentemente también se infringió el artículo N° 34 de
la Ley de Hidrocarburos el cual dice que «ninguna persona física o jurídica podrá
ser simultáneamente titular de más de cinco concesiones de explotación ya sea di-
recta o indirectamente y cualquiera sea su origen», a modo de ejemplo sólo Repsol
YPF es titular de 85 concesiones, mientras que Petrobras es titular de 32 concesio-
nes en territorio argentino.
Ahora bien, si tomamos estos antecedentes se entiende en parte el por qué Kirchner
invocara la ley interna para apelar de los cortes de los suministros de gas para
Chile, pues según lo establecido en el artículo 3 de la Ley de Hidrocarburos estipula
que ‘el Poder Ejecutivo fijará la política nacional con respecto a las actividades
mencionadas (…) , teniendo como objetivo principal satisfacer las necesidades de
hidrocarburos del país con el producido de sus yacimientos, manteniendo reservas
que aseguren esa finalidad’. Mientras que el inciso 5 del artículo 6 menciona que ‘el
31
Callejas es además integrante del Movimiento por la Recuperación de la Energía Nacional
Orientadora –MORENO–. Ver más al respecto en «La crisis energética y las Pymes», entrevista
realizada por Leonardo Longhi y Javier Alonso, el 15/03/04 y publicada en: www.ap-
yme1.com.ar/acciones/gremiales/04_gus_colleja.asp. Documento consultado el 10/04/
2005.
32
Callejas también agrega en relación a YPF, que la ley de privatización de esta empresa establece
que las áreas asignadas por el Estado Nacional a la YPF estatal pasaron a convertirse en
concesiones de producción, que es un término contractual que establece la ley, pero no dice
que las prorrogaran en su vencimiento, lo que se hizo por decreto, refiriéndose al decreto
1.108/93. Hecho que –según Callejas– viola la Ley de Hidrocarburos.
Solange Ahumada Jorquera
134
Poder Ejecutivo permitirá la exportación de hidrocarburos o derivados no requeri-
dos para la adecuada satisfacción de las necesidades internas (…) y podrá fijar en
tal situación, los criterios que regirán las operaciones en el mercado interno, a fin
de posibilitar una racional y equitativa participación en él a todos los productores
del país’.
Sin embargo, hay que tener en cuenta el contexto de esta Ley. En primer lugar,
no se debe olvidar que ésta pasó a quedar casi obsoleta durante los ’90, pues tras el
período de privatizaciones, la mayoría de las disposiciones establecidas se acomo-
daron a las circunstancias y al proceso que en ese momento se vivía en Argentina.
Vale decir, una estructuración económica que significó en más de una ocasión el
dictamen de Decretos por parte del Ejecutivo, para legalizar las decisiones toma-
das, todo dentro de un proceso de fuertes reformas estructurales. Además, hay que
considerar que la Ley 17.319 data de 1967, cuando el tema de los hidrocarburos
estaba casi en su totalidad en manos del Estado con participación de muy pocos
privados, cuando se veía a estos recursos como un bien estratégico y no como una
mercadería comercializable, o un ‘commodity’.
Durante los ’90 la norma que reguló el mercado de este recurso fue la Ley de
Gas Natural – N° 24.706– promulgada en 1992, la cual dispuso la privatización
de Gas del Estado y la creación de una marco regulatorio, quedando de esta forma
la industria dividida en tres segmentos: producción, transporte y distribución.
Esta ley tuvo como finalidad entre otras regulaciones; proteger los intereses del
público consumidor de gas; promover mercados competitivos; regular la venta, el
transporte y la distribución del gas natural; asegurar una producción suficiente
para satisfacer las necesidades internas; establecer un régimen tarifario equitativo
congruente con las normas internacionales vigentes en países con condiciones simi-
lares de mercado; asegurar las inversiones a largo plazo; promover la protección
del medio y el eficaz transporte, almacenamiento, suministro y uso del gas natural.
A fin de alcanzar dichos objetivos, la Ley de Gas Natural estableció que una empre-
sa distribuidora no debía hacer diferencias entre los clientes y debía ofrecer acceso
abierto a todos los usuarios a cualquier capacidad disponible en el sistema de distri-
bución.
No obstante, tal como lo establece la Ley de Hidrocarburos, la nueva Ley N°
24.706 también dejó en claro la preocupación por el mercado interno. Según su
artículo 3° «las exportaciones de gas deberán (…) ser autorizadas por el Poder
Ejecutivo Nacional (…) en la medida que no se afecte el abastecimiento interno».
En tanto, durante lo ’90 también surge con el fin de supervisar las actividades
comerciales privadas referentes a la industria del gas natural desde el Estado ENARGAS
–Ente Nacional Regulador del Gas–, quien vela entre otras cosas por el cumpli-
miento de la Ley de Gas Natural, su marco regulatorio y las condiciones contrac-
tuales aplicables a las empresas dedicadas a este negocio. No obstante, esta fiscali-
zación al parecer no fue tan exhaustiva tras el proceso de privatizaciones y tampo-
co en la concesión de los permisos de explotación y exploración.
En otro ámbito, cabe resaltar el Plan Energético Nacional 2004-2008 elabora-
do por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en con-
junto con la Secretaría de Energía. Dicho plan, que comenzó a desarrollarse desde
el primer semestre del 2004, contempla acuerdos bilaterales con Venezuela, Bolivia
Crisis del gas, Chile-Argentina...
135
y Brasil con la finalidad de comprar Fuel Oil, gas y electricidad respectivamente,
acciones que se concretaron durante ese año y que han continuado su proceso.
Asimismo este programa de gestión contempla como principal objetivo la garantía
del abastecimiento interno a través del cumplimiento de lo establecido por las
leyes 17. 319 (de Hidrocarburos) y 24. 706 (de Gas), autorizándose sólo las expor-
taciones que no comprometan el abastecimiento del mercado interno.
Consideraciones finales
Hasta ahora lo único claro en lo que conciernes al gas es que las condiciones cam-
biaron, pues tras pasar de un periodo bastante promisorio para el mercado del gas
entre Chile y Argentina durante la segunda mitad de los ’90, propiciados por el
espíritu de integración imperante en ese momento –además de las garantías que
ofrecía el gobierno de Menem–, actualmente la realidad es otra, donde los cortes
de suministro son el tema en juego.
Si antes se privilegió el mercado externo gracias a las garantías que ofrecía un
sistema neoliberal de mercado, hoy en Argentina se busca regularizar las condiciones
internas, a través de una fuerte intervención del Estado y de la aplicación concreta de
lo que establece las leyes que regulan este sector. Aun cuando las relaciones bilaterales
no fueron afectadas en demasía, sí hubo un deterioro en la generación de confianzas
desde el lado chileno, particularmente en lo concerniente al desconocimiento que
hizo Argentina y en particular el Presidente Néstor Kirchner frente al Protocolo
Gasífero de 1995, además de las últimas señales (agosto,2006) desde el otro lado de
la cordillera, en torno por ejemplo al alza a 5,1 dólares el millón de BTU, pese a un
acuerdo pre-establecido con la Presidenta Michelle Bachelet unos días antes en Cór-
doba, donde se había acordado que dicho valor no superaría los 4 dólares.
En el caso de la figura del líder de decisión, este factor ha sido estudiado muy
poco, particularmente en el caso de las relaciones bilaterales entre Chile y Argenti-
na. A pesar de todo lo que se ha escrito sobre las características de Carlos Menem
como un líder carismático y con una fuerte influencia en lo que concierne a política
exterior y su establecimiento de vínculos con otros estados, poco se ha analizado
acerca de su relación con Chile y su visión en el marco del establecimientos de
alianzas estratégicas. A pesar de todos sus detractores no cabe duda que su perso-
nalidad influyó en la creación de este ‘clima’ de confianza entre ambos países en
esta área, y sobre todo en que lo establecido bajo acuerdos internacionales (tanto
comerciales, económicos u otros) sería respetado, dentro de un marco de conside-
ración entre países amigos y aliados.
El problema es que esa ‘amistad’ no necesariamente garantizaba la realización de
gestos políticos de buena voluntad, tal como se esperaba de Kirchner al momento de
iniciarse la crisis del gas con Chile y durante todo lo que ha implicado este proceso.
Lo cierto, es que lo sucedido con el tema del gas particularmente es una lección
a aprender para Chile, en el sentido de no caer en la generación de excesiva con-
fianza que impida ver más allá del ‘lucrativo’ negocio que podría alcanzarse, sino
por el contrario estar preparados ante las eventualidades y hechos fortuitos, que en
el caso de las relaciones bilaterales con nuestro vecinos, no es nada nuevo.
Mario Artaza y Paz Milet
136
No obstante, por sobre esta crisis y todo el tema del gas, que aún está muy
vigente en la agenda bilateral entre ambas naciones, es necesario precisar que la
incorporación de Bolivia en este necesario, hace prever una nueva estrategia, consi-
derando los aspectos geopolíticos que hay en juego. Aun cuando una acción con-
junta entre Chile y Argentina en la búsqueda de aumentar las exportaciones de gas
a través de Bolivia, pueda resultar un panorama poco probable, es una opción que
no puede descartarse. Por el contrario se debe sumar a las diversas acciones que ha
realizado el gobierno chileno, en la diversificación de la matriz energética, entre
ellas el proyecto de compra internacional de gas licuado de Enap, que debería co-
menzar a ejecutarse desde fines del 2008.
La relación entre Chile y Argentina...
137
La relación entre Chile y Argentina.
La perspectiva de la seguridad y la defensa
Pedro Orueta Cuevas
*
Jorge Bittner Scholz
**
Héctor Villagra Massera
***
Introducción
El contexto internacional se caracteriza como un escenario complejo donde hay en
curso un proceso de globalización que, sin embargo, no erradica la diversidad na-
cional ni implica uniformidad de posiciones y propósitos entre los estados, de tal
manera que el Estado Nación se mantiene como la unidad central, aunque no úni-
ca, del orden internacional. En tal sentido resulta necesario preservar la identidad
nacional y que tanto la situación geográfica relativa que ocupa cada Estado, junto
con sus intereses nacionales, seguirá siendo una referencia importante para las res-
pectivas políticas de Defensa.
En tal sentido nuestro país ha enfrentado con decisión y creatividad los desafíos
del tiempo presente, definiendo su política exterior bajo el referente de América
Latina, pues es el ámbito natural en el cual ejerce su acción internacional, con el
convencimiento de que un regionalismo abierto al resto del orbe es una respuesta
adecuada a la globalización.
En ese orden de ideas, destaca lo expresado por el ex Subsecretario de Relacio-
nes Exteriores de Chile, Cristián Barros al señalar que «después del Tratado de Paz
*
Oficial de Estado Mayor del Ejército de Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de
Academia en las Asignaturas de Historia Militar y Estrategia y Geografía Militar y Geopolítica,
Magister en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión estratégica. Actualmen-
te se desempeña como Agregado Militar a la Embajada de Chile en Montevideo, Uruguay.
**
Oficial de Estado Mayor del Ejército de Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de
Academia en la Asignatura de Organización y Personal, Magister en Ciencias Militares con
mención en Planificación y Gestión Estratégica, Magister en Seguridad y Defensa en la Escue-
la Superior de Guerra de Colombia, Diplomado en Administración de Recusos Humanos en
la Universida Bernardo O’Higgins. Actualmente se desempeña como Comandante del Regi-
miento de Artillería Nº 8 «San Carlos de Ancud».
***
Oficial de Estado Mayor del Ejército de Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de
Academia en las Asignaturas de Geografía Militar y Geopolítica y Organización y Personal,
Magister en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica, Magister
en Política de Defensa, Diplomado en Relaciones Internacionales en el Instituto de Estudios
Internacionales de la Universidad de Chile. Actualmente se desempeña en el Centro de Estu-
dios e Investigaciones Militares (CESIM).
Pedro Orueta Cuevas et al.
138
y Amistad entre Chile y Argentina, en 1984, y de los acuerdos entre los Presidentes
de Argentina y Brasil, en 1985, la situación geopolítica en el Cono Sur varió
sustancialmente, convirtiendo en aliados a viejos adversarios y poniendo a los te-
mas de la integración como los más importantes de la agenda»
1
.
En este ámbito, Barros agregó además que «las Fuerzas Armadas cumplen un
papel destacado y muchas veces más allá de lo que se puede realizar en otros nive-
les, concretando reuniones periódicas de los Estados Mayores, fomentando medi-
das de confianza mutua e implementando ejercicios conjuntos, iniciativas que han
sido capaces de facilitar el encuentro y disminuir posibles tensiones»
2
.
Conforme a lo expresado, cabe destacar los enormes progresos que se han dado
en el campo de la defensa y la seguridad donde se pasó primero de la desconfianza
al diálogo y luego a una creciente cooperación. Este es un proceso donde los avan-
ces fueron sustantivos y que parece tener una dinámica propia, con el impulso y la
constancia sostenidos por actores civiles y militares de ambos lados de la cordillera.
A. Visión de los Objetivos o Intereses Nacionales.
Los objetivos o intereses nacionales, como metas de bien común que se fijan los
Estados, interpretan las aspiraciones ciudadanas, proyectándose al interior y exte-
rior del país, minimizando las amenazas y riesgos que pudieran ocasionarse en
sintonía con los otros factores del Poder Nacional.
1. Objetivos Nacionales de Chile
Antes de establecer los objetivos nacionales, es necesario mencionar los princi-
pios que orientan el ordenamiento jurídico y político de Chile, los que se encuen-
tran consignados en la Constitución Política de la República, en su Capítulo I,
sobre las «Bases de la Institucionalidad», y que expresan la continuidad de la tradi-
ción republicana del Estado nacional.
a. Principios básicos del Estado
Estos principios señalan que en Chile existe un amplio reconocimiento de la
persona humana, su dignidad y derechos, así como de las comunidades en que
aquélla se desarrolla, partiendo por la familia. El pleno respeto de los derechos de
las personas impone al Estado las finalidades que se recogen a continuación:
• Estar al servicio de la persona humana y promover el bien común.
1
Barros, «Seguridad y Defensa Nacional en la Política Exterior de Chile», en la inauguración
del Año Lectivo de la Academia de Guerra, 2004.
2
Ibid.
La relación entre Chile y Argentina...
139
• Respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
humana.
• Proteger a la familia, núcleo fundamental de la sociedad, y propender a su
fortalecimiento.
• Proteger a la población.
• Promover la integración armónica de todos los sectores de la nación.
• Contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos los integran-
tes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible.
De la dignidad e igualdad inherente a todas las personas se deducen también
objetivos socio económicos prioritarios para el país, tales como la cohesión e inte-
gración social y la superación de la pobreza.
Chile es una República democrática, tal como se establece en el artículo 4º de su
Constitución Política, donde imperan el Estado de Derecho y la vigencia de los
principios de supremacía constitucional, de legalidad, de tutela judicial y de control
de los actos de la administración del Estado. En este contexto democrático y
pluralista, el Estado asegura el derecho de las personas a participar con igualdad de
oportunidades en la vida nacional y el ejercicio pleno de las libertades individuales.
b. Objetivos nacionales
3
El Estado de Chile persigue fines generales que se encuentran expresados en la
normativa constitucional, la que, a su vez, es el resultado de la experiencia histórica
y del acervo político cultural del pueblo chileno. De tales fines se desprenden metas
que, por lo mismo, se pueden considerar fundadamente como aspiraciones de las
grandes mayorías nacionales.
Estas metas orientan y dan coherencia a la actividad global del Estado, incluida
la defensa. En este ámbito específico, donde se las conoce como objetivos naciona-
les permanentes, estas metas, que se detallan a continuación, conforman la base a
partir de la cual es posible el ejercicio de la función de planificación:
• La preservación de la nación chilena.
• La conservación y enriquecimiento de su identidad y patrimonio culturales.
• La mantención de su independencia política.
• La mantención de su soberanía.
• La mantención de la integridad del territorio nacional.
• El logro de un desarrollo económico alto, sostenido y sustentable.
• El logro de un desarrollo social acorde con el desarrollo económico, sobre la
base de la capacidad individual e iguales oportunidades para todos.
• La mantención de una convivencia ciudadana pacífica y solidaria.
• La proyección internacional.
• La mantención de buenas relaciones internacionales.
Los objetivos nacionales permanentes se inscriben dentro de la tradición consti-
tucional chilena y corresponde a cada Gobierno, a partir de sus propios postula-
3
Libro de la Defensa Nacional de Chile, op. cit., p. 22.
Pedro Orueta Cuevas et al.
140
dos, impulsar una agenda pública que los materialice. En otras palabras, los obje-
tivos nacionales permanentes se actualizan y adquieren concreción en decisiones,
instrumentos y acciones que expresan la voluntad política de las instituciones de-
mocráticas chilenas.
Los gobiernos elaboran estos objetivos actuales (o políticos) del país para una
extensión variable de tiempo, pero en general lo hacen apuntando a un horizonte
temporal que no necesariamente se agota en sus propios períodos.
Como es natural, será más fácil lograr el compromiso ciudadano con la defensa
y la seguridad del país mientras mayor conciencia y consenso exista respecto de las
metas por alcanzar.
2. Intereses Nacionales de Argentina
4
Antes de establecer los intereses nacionales a los que debe atender la Defensa
Nacional, es conveniente resaltar los valores que la sustentan, atentos al carácter
moral que la Defensa posee.
a. Los valores a sustentar
Podemos afirmar que, como sustrato de los intereses a los que la Defensa contri-
buye a sustentar, prevalecen los valores básicos de la sociedad argentina, especial-
mente la preservación y fortalecimiento de la democracia; los derechos y libertades
fundamentales y el bienestar de la población, ideas capitales también incluidas en
nuestra Constitución.
Como el ser humano proyecta su acción en base a fines, es en la vida en sociedad
donde encuentra el ambiente adecuado para desarrollar las capacidades que le per-
mitan el logro de las diversas aspiraciones que busca continuamente.
Como esos fines son variados y múltiples, la convivencia en libertad requiere de
un cierto orden que favorezca su logro: ese es el orden social justo, esto es, ajustado
a las características que debieran ser propias de la conducta humana.
Es así que dicha convivencia requiere del imperio de la justicia, pero ese concep-
to debe ser social, es decir, que preservando los valores personales del hombre (la
vida, la libertad, la dignidad, la subsistencia, etc.) supedite los intereses individua-
les en función del bien común de la sociedad en la cual convive.
Con ese propósito, la sociedad establece una serie de normas que intentan com-
patibilizar la diversidad de aspiraciones personales, mediante un ordenamiento jus-
to de la vida social.
Cuando este esquema, así establecido, prevalece en el marco de un sistema de-
mocrático, se obtiene también la paz social, sin embargo, para dotarlo de la capa-
cidad coercitiva que le es necesaria, se requiere contar con el monopolio de la fuer-
za organizada por parte del Estado.
4
Libro Blanco de la Defensa Nacional de Argentina, «Intereses Nacionales», Ministerio de
Defensa Nacional, Parte II, Cap. V. (1999), pp. 41-43.
La relación entre Chile y Argentina...
141
Las Fuerzas Armadas –cuyos hombres y mujeres provienen de esa sociedad–
además de tener por objetivos inmediatos y específicos el proveer a la defensa
común y garantizar de modo permanente, la soberanía e independencia de la Na-
ción, su integridad territorial y su capacidad de autodeterminación, también con-
tribuyen al sustento, a través del respeto a estos valores básicos, de ese bien común
al cual sirven como objetivo ulterior.
Estos valores fundamentales también son válidos en el campo internacional,
desde la perspectiva argentina. La vigencia de sistemas democráticos y un clima de
paz con justicia que posibilite el desarrollo del bienestar de las demás sociedades,
constituyen aspiraciones junto con el establecimiento de relaciones estrechas de
amistad, cooperación e integración, en especial con los vecinos de la región.
A la consolidación de todo este conjunto de valores, tanto internos de nuestra
sociedad como en su proyección internacional, contribuye la Política de Defensa,
en la medida que lo requieren los límites propios de su campo de acción específico.
b. Los intereses vitales
Son aquellos que afectan sensiblemente a la Nación misma y a su población,
adquiriendo, por lo tanto, un alto grado de inmutabilidad.
Es por ello que están establecidos por los máximos representantes del pueblo de
la Nación, esto es, por el Congreso a través de la Ley de Defensa Nacional. Sin
embargo debe tenerse en cuenta que por las implicancias de los intereses vitales, en
situaciones críticas para la seguridad de la Nación éstos sólo adquirirán su real
carácter de vitales cuando cuenten con el sustento mayoritario de la sociedad, que
aporte la convicción de preservarlos frente a una agresión.
De esta referencia legal se infiere que los intereses vitales son:
• La soberanía e independencia de la Nación argentina.
• Su integridad territorial.
• Su capacidad de autodeterminación.
• La protección de la vida y la libertad de sus habitantes.
Como puede verse, estos intereses, que son autoexplicativos, hacen a la existen-
cia misma de la Nación argentina, lo cual indica el grado de atención y prioridad
con que el Estado debe garantizarlos, y, en consecuencia, la medida en que son
considerados en las definiciones políticas de su Defensa Nacional.
3. Factores de coincidencia en los Objetivos Nacionales
de Chile y Argentina
En términos generales podemos constatar diversos aspectos centrales encarna-
dos en los principios básicos que guían el accionar externo de ambos Estados.
En este sentido, podemos verificar que existen puntos de convergencia que per-
miten establecer principios esenciales para la inauguración y el reforzamiento de
Pedro Orueta Cuevas et al.
142
mecanismos de integración política, económica y político-militar. Los principales
puntos de afinidad están dados por:
a. El mutuo reconocimiento estatal de la primacía de principios básicos de
respeto a la dignidad humana, y por extensión a los procesos políticos de partici-
pación universal y democrática en los asuntos públicos. En tal sentido, ambos
Estados reconocen al régimen político democrático como el único sistema capaz
de garantizar el mantenimiento de un Estado de Derecho.
b. Chile y Argentina comparten la necesidad de mantener buenas relaciones,
acrecentando los grados de confianza en los ámbitos políticos y político estratégi-
cos. Para ello buscan el establecimiento de relaciones estrechas de amistad, coope-
ración e integración, en especial con los vecinos de la región, puesto que el desarro-
llo de ellos redundará, sin duda, en el de ambos países.
c. Existe coincidencia entre Chile y Argentina respecto al mantenimiento de su
soberanía e independencia nacional, la integridad territorial y la independencia
política o autodeterminación, constituyendo objetivos vitales que concitan un gran
consenso en la sociedad a la cual pertenecen, lo que permite el logro del compromi-
so ciudadano con la defensa y seguridad de los respectivos países.
d. Ambos gobiernos elaboran estos objetivos para una extensión variable de tiem-
po, pero en general lo hacen apuntando a un horizonte temporal que no necesariamen-
te se agota en sus propios períodos, toda vez que afectan sensiblemente a la Nación
misma y a su población, adquiriendo, por lo tanto, un alto grado de inmutabilidad. Ello
permite asegurar que cuentan con la estabilidad y legitimizacion necesaria para que no
sean modificados conforme a la contingencia política que se viva.
Los objetivos nacionales de ambos países están constituidos por innumerables
puntos de convergencia, los que deben continuar siendo explotados, con el fin de
hacer evolucionar la coincidencia de principios hacia la concreción de políticas de
cooperación e integración comunes y concertadas.
B. La Política de Defensa, una herramienta en beneficio
de la relación bilateral
1. La Política de Defensa de la República de Chile y su
incidencia en las relaciones bilaterales. Disuasión,
cooperación e integración
a. La Política de Defensa de Chile
Al analizar los objetivos nacionales de Chile, podemos señalar que éstos exclu-
yen reivindicaciones territoriales en el entorno vecinal marcando una clara voca-
ción pacífica.
Coherentemente con ello, Chile respalda sus objetivos nacionales con una Polí-
tica de Defensa cuyo propósito es cautelar los intereses nacionales mediante una
La relación entre Chile y Argentina...
143
actitud defensiva, aunque en el plano político estratégico opte, sin contradecirse,
por una modalidad disuasiva»
5
.
En tal sentido, si revisamos la política de defensa de Chile podemos señalar que
es clara, concreta y sin ambigüedades ya que, junto con buscar la preservación de
los objetivos nacionales permanentes, propende, entre otras materias, a generar
espacios mayores de confianza mutua a nivel regional y vecinal.
Chile valora la paz como un bien vital, manifestando su voluntad de participar
en operaciones de mantenimiento de la paz propiciadas por las Naciones Unidas,
considerando a la mantención y a la promoción de la paz mundial como objetivos
de su Política de Defensa. Asimismo, se valoraron los procesos de integración im-
pulsados desde los inicios de la década de los 90 y se hizo hincapié en la promoción
de la confianza en las relaciones entre los Estados como fundamento político de
tales procesos.
Los Ejes centrales de la Política de Defensa Nacional están orientados a «ampa-
rar a la población del país, proteger sus intereses nacionales, y salvaguardar su
independencia política, su soberanía nacional y su integridad territorial»
6
. Pero
también es claro que, en un sentido integral y moderno, entre los factores que
inciden en la propia seguridad nacional se cuenta la estabilidad y seguridad interna-
cionales.
De lo anterior se desprende que los pilares fundamentales en los cuales se apoya
la Política de Defensa, para cumplir con los fines señalados en el párrafo anterior,
son: la modernización de las instituciones del sector de la Defensa –comprendidas
las Fuerzas Armadas–, el incentivo a la cooperación en la región en materia de
Defensa y seguridad, así como la contribución a la paz y la seguridad en el mundo.
Tanto la cooperación en la región como la contribución a la paz y seguridad
mundial tienen por marco las orientaciones establecidas por la política exterior de
Chile y los fundamentos de su Política de Defensa.
La Política de Defensa de Chile ha establecido modalidades genéricas de empleo
de los medios de la Defensa. Estos modos, entre otros, son los que a continuación se
detallan:
7
1) Disuasión: Chile mantiene la actitud defensiva como la orientación funda-
mental de su Política de Defensa, así como su carácter disuasivo en el plano político
estratégico. Debe precisarse que la modalidad disuasiva se refiere a la disuasión
convencional, ya que Chile mantiene vigentes sus compromisos internacionales en
materia de no proliferación de armas de destrucción masiva.
2) Cooperación: Especialmente desde la última década del siglo XX, el Estado
de Chile ha incorporado en su Política de Defensa la cooperación bilateral y multi-
lateral en materias de Defensa y seguridad, en el marco de los procesos de integra-
ción que impulsa, y de la participación activa en la mantención y construcción de la
paz y estabilidad internacionales, y en su imposición, bajo ciertas condiciones.
5
Libro de la Defensa Nacional de Chile, op. cit., p. 83.
6
Ibid., p. 84.
7
Ibid., pp. 84-85.
Pedro Orueta Cuevas et al.
144
Lo anterior no se contradice con el hecho de que nuestra Política de Defensa
tenga una orientación fundamental defensiva y sea de carácter disuasivo en el pla-
no político estratégico. Por el contrario, es la voluntad de Chile incrementar sus
niveles actuales de cooperación internacional, en los distintos niveles o ámbitos
(vecinal, regional-subregional, continental y mundial).
La cooperación no significa minimizar o cambiar las funciones y misiones que
han venido desarrollando y cumpliendo las Fuerzas Armadas a través de su histo-
ria, sino que implica orientar parte de sus esfuerzos a colaborar en el impulso na-
cional hacia la integración.
b. Las relaciones vecinales a nivel Defensa
Consecuente con la determinante decisión de los gobiernos de Chile y Argentina
de avanzar en la cooperación bilateral, la política internacional del sector defensa
ha iniciado un especial esfuerzo para servir concretamente a la política exterior del
Estado, concentrando su esfuerzo en la materialización de compromisos efectivos
en el ámbito de la Defensa nacional, a través de los siguientes mecanismos existen-
tes en este sector:
• La reunión del 2 + 2 de los Ministros de RR.EE. y de Defensa.
• Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG)
• Operaciones de Mantenimiento de Paz.
• Fortalecimiento de los Temas Antárticos.
Cabe destacar que la Política de Defensa de Chile constituye una herramienta
efectiva que beneficia la relación bilateral con Argentina, especialmente si conside-
ramos que ésta respalda los objetivos nacionales al excluir todo tipo de reivindica-
ciones territoriales. A ello se suma la modalidad político estratégica de empleo de
los medios de la Defensa, que permite estabilizar las relaciones internacionales,
persuadiendo a las partes de que recurran a la fuerza para imponer soluciones en
caso de conflicto.
Finalmente, las relaciones bilaterales a nivel Defensa, en los aspectos políticos
estratégicos, se concretan a través de los mecanismos de diálogo y concertación
existentes entre los Ministerios de RR.EE. y de Defensa de ambos países, así como
entre los Altos Mandos de las Fuerzas Armadas, logrando una efectiva cooperación
bilateral, en materias de Defensa y Seguridad, en el marco de los procesos de inte-
gración, que contribuye significativamente a la mantención y construcción de la
paz y estabilidad vecinal.
c. Incidencia de la disuasión en las relaciones bilaterales
Si consideramos que ambos países cuentan con una efectiva y creíble capacidad
disuasiva, podremos entonces visualizar que la incidencia que ésta tiene en las rela-
ciones bilaterales está dada, fundamentalmente, en su contribución a estabilizar
La relación entre Chile y Argentina...
145
las relaciones bilaterales entre ambos países, persuadiendo a las partes de que recu-
rran a la fuerza para imponer soluciones en caso de conflicto.
En un sentido más amplio, como lo es la seguridad, combinar y complementar
la disuasión y la cooperación política a través de la diplomacia permite que se
genere una estrecha vinculación entre la política de defensa y la política exterior de
cada Estado, incidiendo en la materialización de compromisos efectivos, en el ámbito
de la defensa, entre ambos países.
2. La Política de Defensa de Argentina. Alcances y efectos
en sus relaciones diplomáticas con Chile.
a. Bases de la Política de Defensa de Argentina
8
Los contenidos de los puntos siguientes configuran los principales soportes con-
ceptuales sobre los cuales se apoya la Política de Defensa Nacional Argentina.
1) La conducción civil de la Defensa y de las Fuerzas Armadas
Las Fuerzas Armadas de la República Argentina se encuentran hoy subordina-
das de modo consciente y espontáneo a los poderes políticos institucionales. Ello
trasciende las simples formas y alcanza a la extraordinaria entrega mental y espiri-
tual que brindaron los militares argentinos en favor de la democracia para lograr
estos resultados.
El cambio ha sido estructural, pues implica claramente la conducción del Instru-
mento Militar por parte del poder político.
Esta conducción no es sólo formal, o sea porque la ley así lo exprese, sino real,
de carácter cotidiano y se hace efectiva en la práctica en todos los aspectos del
funcionamiento del Sistema de Defensa y su interrelación con las instituciones po-
líticas del país.
Esto hace que las Fuerzas Armadas se encuentren integradas al funcionamiento
habitual del Estado en los más diversos campos, a través de su aporte especializado
en el nivel y funciones que les fija la ley.
Actualmente todas las grandes decisiones que hacen al desarrollo y conducción
de las Fuerzas Armadas las dicta -con la contribución del asesoramiento militar- el
poder político. Las leyes de Defensa Nacional, de Seguridad Interior y la reciente de
Reestructuración de las Fuerzas Armadas son una evidencia objetiva de lo expresado.
2) El concepto integral de la Defensa y la inserción de las Fuerzas Armadas
En ciertos ámbitos existe una visión limitada del concepto de Defensa, de carác-
ter reduccionista, que la enmarca exclusivamente en uno de sus campos compo-
nentes, el relativo al Instrumento Militar.
8
Libro Blanco de la Defensa Nacional de Argentina, op. cit., pp. 47-49.
Pedro Orueta Cuevas et al.
146
Es indiscutible que las Fuerzas Armadas constituyen los elementos integrantes
sustantivos de la Defensa Nacional, configurando instituciones fundacionales del
sistema, no sólo porque disponen de modo exclusivo y excluyente de las armas y
del personal idóneo con capacidad de ejercer el poder del Estado en su ámbito de
competencia, sino también por el contexto de su historia y tradiciones dentro del
cual se desenvuelven, tan asociados a los aspectos propios del Estado Nación que
según hemos visto, integran el campo de los intereses vitales del país.
Sin confundir política y estrategia de defensa con política y estrategia militar,
puede afirmarse que la Defensa Nacional concierne a la Nación misma y es, por lo
tanto, el resultado de la integración y la acción coordinada de todas sus fuerzas y
capacidades, para la solución de los conflictos de origen externo que deba enfrentar
y que por su carácter, tengan a las fuerzas militares como pivote central.
La Defensa Nacional se concreta entonces en un conjunto de planes y acciones
tendientes a prevenir y superar tales conflictos, tanto en la paz como en el supuesto
extremo de la guerra, conduciendo todos los aspectos de la vida de la Nación du-
rante la crisis, el hecho bélico y la consolidación posterior de la paz.
Es así que la Defensa es una función indelegable del Estado argentino y constitu-
ye un derecho y un deber para todos los argentinos, en la forma y términos que
establecen las leyes.
En síntesis, la Defensa exige la participación vigilante, activa y constante de
todo el espectro institucional, de la dirigencia y ciudadanía en general.
Todo ello ayuda a gestar una amplia base de consenso sobre estas temáticas y
contribuyen a otorgarle a las políticas de esta área el carácter de política de Estado.
Esta política ha redundado así en una estabilidad de las decisiones en el tiempo,
con mayores certidumbres para el desarrollo razonable del Instrumento Militar y
un grado más elevado de previsibilidad y confiabilidad del país ante la comunidad
internacional.
3) Política de Defensa y Política Exterior
La política de Defensa, en su más alto grado de abstracción, se encuentra a su
vez estrechamente imbricada en muchas cuestiones con la política exterior, a la cual
contribuye permanentemente y en muchos casos materializa.
Esta asociación, en el alto nivel de la política nacional, se pone en evidencia con-
tinuamente. Ejemplos emblemáticos lo constituyen la participación de fuerzas argen-
tinas en la coalición internacional de la Guerra del Golfo en 1991, bajo mandato de
la ONU, como también la operación de reinstalación de la democracia en Haití.
Otra muestra la brinda la amplia participación de tropas y unidades argentinas
en las operaciones de paz bajo auspicio internacional, actividades que representan,
en la práctica, el compromiso de la política exterior argentina con los esfuerzos
internacionales por la paz y la estabilidad.
La vinculación e integración regionales se vieron favorecidas por el incremento
de la confianza con los países vecinos, al que resultó instrumental el creciente inter-
cambio e interrelación entre las respectivas áreas de defensa y militares.
La relación entre Chile y Argentina...
147
b. Alcances y efectos en sus relaciones diplomáticas con Chile.
En tal sentido, y como una forma de ejemplarizar los alcances y efectos en sus
relaciones diplomáticas con Chile, a continuación se transcribe algunas reflexiones
del ex Ministro de Defensa de Argentina, Dr. José Pampero, con motivo de la VI
Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, efectuada el 17 de noviem-
bre del 2004 en la ciudad de Quito, Ecuador:
• «La Argentina trabaja codo a codo con los países de la subregión por la crea-
ción de un sistema de seguridad compartido que constituya un aporte significativo
a la seguridad hemisférica».
• «Mecanismos de nivel político como las Reuniones de Ministros de Defensa de
Sudamérica y del Mercosur Ampliado, las Reuniones 2+2, el Comité Permanente de
Seguridad COMPERSEG con Chile, son ejemplos concretos de esta voluntad».
• «A ellos debemos sumarles una intensa agenda anual de ejercicios militares
combinados y, por supuesto, la participación en las operaciones de mantenimiento
de la paz bajo mandato de las Naciones Unidas, de las que Haití es el ejemplo más
relevante por su contenido y proyección regional».
• «Para la Argentina es prioridad consolidar un ambiente de confianza en la
subregión».
• «La Medición Estandarizada de gastos en defensa, los libros blancos y los
permanentes contactos entre los ministros del área, son algunos de los mecanismos
que incrementan la transparencia en las políticas de seguridad y defensa».
• «Nuestro objetivo es establecer una rutina de consulta entre los Estados veci-
nos. Los esfuerzos hechos en este sentido tienen su resultado: Mercosur es hoy una
zona de paz y América Latina está libre de armas de destrucción masiva».
• «Estos procesos, que también se dan en el resto de América, nos están señalan-
do el rumbo a seguir, es decir: alentar el desarrollo de prácticas y entidades a nivel
subregional».
Lo expresado se reafirma aún más en una segunda y más reciente intervención
del Dr. José Pampero, con motivo de la realización del seminario «diplomacia
subregional: cooperación y seguridad en América del Sur», realizado el 6 de junio
del 2005 en el Hotel Emperador, Ciudad de Buenos Aires:
• «Nuestra visión, creo que compartida por todos aquí, es que la problemática
de la seguridad es multidimensional, polifacética y supera a la esfera exclusivamen-
te militar».
• «Por eso coincidimos en que la diplomacia juega un rol central, ya sea a través
de las decisiones de cada país en tanto que Estado Nación, como del trabajo coope-
rativo y concertado entre países de la subregión con un objetivo común».
• «Considero de todas formas que en esta subregión las coincidencias en la arqui-
tectura de seguridad la hacen ampliamente compatible. Ésta es una ventaja sustantiva
que debemos aprovechar para incentivar nuestras posiciones conjuntas».
• «Paralelamente no tenemos dudas de que para enfrentar los desafíos del siglo
XXI, el concepto de seguridad cooperativa es el más apropiado».
Pedro Orueta Cuevas et al.
148
• «La Seguridad Cooperativa desarrolla entre los socios un sistema de mecanis-
mos generadores de un ambiente de confianza y conducentes a progresivas accio-
nes combinadas. Es decir, consiste en mirar esta problemática desde una perspecti-
va integral asociada al resto de las acciones del Estado».
• «Es un modelo propio de los países democráticos, y busca el acuerdo pacífico
de los conflictos evitando el uso de la fuerza. Por eso requiere de una significativa
y constante tarea diplomática».
• «Creo que podemos afirmar que en líneas generales los resultados que hemos
obtenido en nuestra subregión son muy auspiciosos».
• «La conflictividad interestatal que tanto nos dañó durante el siglo XX ha
disminuido de forma muy significativa».
Lo señalado por el ex Ministro de Defensa de Argentina demuestra los alcances
y efectos de la agenda de defensa de Argentina en las relaciones diplomáticas con
Chile, especialmente a defender valores fundamentales como la consolidación de la
paz, el sostenimiento de la democracia, la promoción y defensa de los derechos
humanos, de la justicia social y el desarrollo integral, como también el fomento e
implementación de los mecanismos e instituciones de cooperación en materia de
defensa y seguridad, contribuyendo entre todos a la construcción de un entorno de
mayor confianza y estabilidad regional y hemisférica.
Finalmente, queda reflejado a través de los múltiples foros regionales, sub regio-
nales y bilaterales de los que nuestros países participan, y que sirven de espacios de
consenso para la agenda del siglo XXI centrada en el desarrollo humano y la segu-
ridad de nuestros pueblos, contribuyen por lo tanto a fortalecer las relaciones bila-
terales, donde las políticas de Defensa de ambos países son coherentes y permiten
fortalecer positivamente sus relaciones diplomáticas.
C. Las Medidas de Confianza Mutua como parte de las Relaciones
Militares Bilaterales
1. Instrumentos de relación en la acción internacional del
sector Defensa
Los principales instrumentos o mecanismos que dan una estructura institucional
a la relación bilateral se desprenden de la Comisión Binacional sobre Cooperación
Económica e Integración Física, creada en el año 1985 en el marco de lo dispuesto
en el Tratado de 1984.
Estos mecanismos han permitido involucrar a todos los ministerios, direcciones
y servicios competentes en el proceso de integración, así como a las instancias re-
gionales públicas y privadas pertinentes.
a. La reunión del 2 + 2 (Denominada así por la participación simultánea de
los Ministros de RR.EE. y de Defensa)
Bajo esta instancia se trataron temas directamente relacionados con el gas y las
medidas de confianza mutua entre las fuerzas armadas. Se debe recordar que en el
La relación entre Chile y Argentina...
149
primero de los temas existe un grupo técnico binacional ad hoc y respecto del
segundo tema se acordó impulsar el acercamiento de las FF.AA. a través del
COMPERSEG.
b. Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG)
En este ámbito, además de la contribución al establecimiento de un ambiente de
seguridad y confianza en la subregión, a través de, entre otras medidas, la elabora-
ción de una metodología estandarizada para la medición de los gastos en defensa, en
la XIV Reunión del COMPERSEG, realizada el año 2004, se llevó a cabo el compro-
miso de avanzar en los siguientes temas: Asuntos de alcance global, hemisféricos y
regional, integración bilateral en Defensa, creación de un plan bilateral de trabajo,
articulación de los mecanismos bilaterales de consulta y coordinación.
Sobre la base del citado compromiso, y siempre al amparo del COMPERSEG, en
la primera semana de abril del presente año se desarrolló la «I Reunión de Coordi-
nadores Generales del Memorándum de Entendimiento de Cooperación Técnica,
Científica y de Desarrollo Logístico entre Chile y Argentina» (conocida también
como «Reunión de Coordinadores Generales del MDE»). Este foro bilateral sesiona
por primera vez conforme al acuerdo alcanzado con anterioridad en la XIV Re-
unión del COMPERSEG y siempre bajo la dirección del Subsecretario de Marina, en
el caso chileno y del Director de Planificación Tecnológica e Industrial del Ministe-
rio de Defensa, en el caso argentino.
La creación del citado subcomité busca concretar efectivamente las actividades
de cooperación que ambos gobiernos están decididos a emprender a partir de los
acuerdos específicos que se alcancen entre las fuerzas armadas de los respectivos
países, y el objetivo del encuentro señalado (I Reunión de Coordinadores Generales
del MDE), por lo tanto, fue iniciar las actividades destinadas a ese fin, de tal
manera de poder presentar, en el corto plazo, convenios o alianzas entre las respec-
tivas instituciones con claros logros para ambas partes.
Consecuente con ello, las autoridades responsables de los Coordinadores Gene-
rales del MDE, del nivel político de ambos países (Subsecretario de Marina, en el
caso chileno, y Director de Planificación Tecnológica e Industrial del Ministerio de
Defensa, en el caso argentino), materializaron la primera reunión entre el 31 de
marzo y el 1 de abril de 2005, ocasión en la que los delegados de las distintas
instituciones de ambos países acordaron incorporar en sus respectivas agendas los
temas de interés que podrían ser desarrollados en forma conjunta. En el caso de los
ejércitos se establecieron sistemas de información geográfica en los cuales se podrá
compatibilizar e integrar el intercambio de información en apoyo a sistemas de
comando y control o de gestión de emergencias y sistemas de adiestramiento de
grupos complejos para la gestión de situaciones de crisis, protección de sistemas
informáticos, desarrollo de sistemas de gestión común para protección al medio
ambiente y sobre raciones y complementos nutricionales.
Respecto de los temas agendados, se debe mencionar que en la declaración con-
junta de esta I Reunión se estableció la posibilidad de modificarlos o alterarlos,
como así también agregar nuevos temas de interés compartido.
Pedro Orueta Cuevas et al.
150
c. Operaciones de Mantenimiento de Paz.
Chile y Argentina han destacado su compromiso con la paz internacional y los
esfuerzos que Naciones Unidas desarrolla en este sentido. Una muestra real del
compromiso asumido es la participación de Chile y Argentina en las operaciones
de paz desde los inicios de éstas. Por ello, ambos países han reiterado su intención
de continuar la cooperación con ONU, incrementando cualitativamente sus res-
pectivas responsabilidades.
Chile participa con personal del Ejército y personal de la Armada dentro del
contingente argentino en la misión de la ONU en Chipre, UNFICYP. El contingente
incluye igualmente militares de Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay.
d. Temas Antárticos.
Argentina, junto a otros seis países incluido Chile, es reclamante de parte de terri-
torio en la Antártica. También es parte consultiva del Tratado Antártico, al cual
suscribe en 1959. En adelante, ha ratificado los demás instrumentos internacionales
del Sistema Antártico, como son la Convención para la Conservación de la Foca, la
Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos y el Protocolo para
la Protección del Medio Ambiente Antártico (Protocolo de Madrid).
Esta ratificación de los instrumentos que regulan aspectos relativos a la protec-
ción de los recursos y del medio ambiente antártico ha derivado en una estrecha
cooperación con nuestro país, lo que se ha traducido en acciones conjuntas de
fortalecimiento de los mecanismos de protección de este medio y de sus ecosistemas
dependientes y asociados.
Es por ello que el establecimiento de la Sede Permanente de la Secretaría del
Tratado Antártico en Buenos Aires, cuya primera reunión de trabajo se realizó en
junio del año 2002, resulta ser el hecho de mayor trascendencia en los últimos años
para el Sistema Antártico, proceso en el cual Chile participó desde 1992 en adelan-
te, apoyando la candidatura del vecino país, a través de las sucesivas declaraciones
presidenciales conjuntas.
Estas declaraciones conjuntas han expresado el propósito de fortalecer el Siste-
ma del Tratado para potenciar el desarrollo de la ciencia y tecnología en el conti-
nente antártico, a través de la investigación conjunta en esta región. De este modo,
el Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica, firmado en 1994, ha per-
mitido a la fecha el desarrollo de labores científicas conjuntas, las que apoyadas
por una eficiente cooperación de tipo logístico han fortalecido los lineamientos de
cooperación bilateral en el ámbito del Sistema Antártico.
2. La aplicación práctica de las medidas de confianza mutua
Las Medidas de Confianza entre las FF.AA. de nuestros países se han realizado
en forma permanente desde hace muchas décadas. Sin embargo a partir del año 90
éstas han aumentado progresivamente. Ya en el año 1991 se efectúan una serie de
La relación entre Chile y Argentina...
151
acciones bilaterales entre las Fuerzas Armadas de ambos países, con una serie de
visitas y encuentros.
a. Medidas de Confianza Mutua entre los Ejércitos de Chile
y Argentina durante el año 2001
Durante este período se realizaron ejercicios combinados entre Fuerzas Arma-
das, conferencias bilaterales de inteligencia, intercambio de personal militar en ac-
tividades de instrucción y entrenamiento, reuniones de carácter profesional y de
inteligencia entre comandantes de guarniciones y zonas navales fronterizas, invita-
ciones recíprocas a participar en efemérides históricas, actos de carácter protocolar,
social, cultural, artísticos y deportivos, tanto en el ámbito nacional como fronteri-
zo, intercambio de revistas y otras publicaciones militares, se establecieron facili-
dades de bienestar para el personal de ambos países. También se efectuaron semi-
narios, actividades y/o juegos de guerra que trascienden en el ámbito militar y que
asociadas al cumplimiento de las misiones subsidiarias de las FF. AA. han contri-
buido al desarrollo y bienestar de ambos países.
b. Medidas de Confianza Mutua entre los Ejércitos de Chile
y Argentina en el año 2002
Durante el año 2002 se acrecentaron las medidas de confianza mutua, firmán-
dose un Acuerdo a nivel de Ministros de Defensa, el que establece intercambios
relativos a docencia, instrucción, cooperación antártica y participación conjunta en
operaciones de paz. En este sentido, a partir de abril de 2003 se estableció el envío
de una unidad del Ejército a un batallón argentino desplegado en Chipre.
Asimismo, entre el 28 y 30 de octubre de 2002 se realizó el ejercicio «Araucaria»
en forma combinada con el Ejército de Argentina, en el Centro de Entrenamiento
Operativo Táctico de la Academia de Guerra, con el fin de entrenarse en el apoyo a
la comunidad en caso de catástrofes en zonas fronterizas de ambos países.
Por último, se estableció un convenio de reciprocidad para intercambios de bien-
estar del personal en las instalaciones recreacionales de ambos ejércitos
9
.
c. Medidas de Confianza Mutua entre Chile y Argentina en 2003
El Comandante en Jefe del Ejército realizó una visita oficial a Argentina entre el
4 y el 7 de mayo de 2003, accediendo a una invitación formulada por el entonces
Jefe del Estado Mayor del Ejército de ese país, Teniente General Ricardo Guillermo
Brinzoni, y cuyo propósito fue intercambiar experiencias comunes en procesos de
modernización, como también estrechar lazos de cooperación, amistad y entendi-
miento entre ambos ejércitos
10
.
9
Ejército de Chile, Memoria del Ejército de Chile año 2002, p. 48.
10
Ejército de Chile, Memoria del Ejército de Chile año 2003, p. 60.
Pedro Orueta Cuevas et al.
152
Desde el 1 al 5 de septiembre de 2003 se llevó a efecto en Argentina la IV
Reunión Bilateral de Estados Mayores.
En el mes de octubre se desarrolló el ejercicio combinado de apoyo a la comu-
nidad ante desastres naturales en zonas «Araucaria II».
También se participó en las reuniones de Comandantes en Jefe de Ejércitos del
Mercosur, realizadas en junio de 2003 en Brasil y en diciembre de 2003 en Argen-
tina, donde se abordaron temas de interés común y de seguridad hemisférica
11
.
A estas actividades se sumaron nuevas reuniones de carácter profesional entre
las guarniciones fronterizas, actividades de cooperacion científico técnico en mate-
rias de interés común, se continuó con actividades y/o juegos de guerra, temas de
cooperación antártica y cooperación en el ámbito de las operaciones militares de
paz y ayuda humanitaria.
d. Medidas de confianza mutua entre Chile y Argentina
en los años 2004 y 2005
Durante 2004, destaca la visita que efectuara a Chile el Jefe del Estado Mayor
del Ejército de Argentina entre el 16 y 21 de agosto, con motivo del natalicio del
Libertador Bernardo O’Higgins Riquelme. En esa ocasión, además, se desarrolla-
ron una serie de actividades de carácter profesional, tendientes a dar a conocer
aspectos relevantes de la modernización de nuestra Institución
12
.
Entre el 10 y 18 de septiembre de 2004 se realizó en Bariloche, Argentina, la
reunión de Comandantes en Jefe de los Ejércitos del Mercosur, y Estados Asocia-
dos, participando los jefes de los ejércitos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Pa-
raguay y Uruguay. En la ocasión se evaluaron las acciones acordadas en la reunión
efectuada en Río de Janeiro, en junio de 2003, y se delinearon los escenarios de
cooperación futuros
13
.
En ese contexto, el 29 de noviembre de 2004 el Ejército recordó el vigésimo
aniversario del Tratado de Paz y Amistad con Argentina
Entre el 8 y 12 de noviembre de 2004 se realizó el ejercicio combinado de opera-
ciones de paz «Araucaria III», en Argentina. Este año se tiene previsto ejecutarse su
nueva versión durante el mes de noviembre en Chile.
En agosto de 2005, los Ministros de Defensa, Jaime Ravinet y José Pampuro,
participaron en una reunión para crear la primera unidad militar combinada per-
manente y con mando conjunto, entre ambos países. Esto implicará un profundo
estudio para integrar doctrinas militares, crear infraestructura y definir la utiliza-
ción de esta nueva fuerza en misiones de paz.
En el último tiempo se ha podido observar un notorio incremento de actividades.
A las antes realizadas se suman encuentros de carácter protocolar, social, cultural y
deportivos, tanto en el ámbito nacional como fronterizo. También se ha aumentado el
intercambio entre ambos ejércitos en aspectos relacionados con cooperacion científico
11
Ibid., p. 73.
12
Ejército de Chile, Memoria del Ejército de Chile. Año 2004, pp. 86 y 87.
13
Ibid., p. 105.
La relación entre Chile y Argentina...
153
técnico en materias de interés mutuo. En esta fase además destaca la realización del
ejercicio combinado de ayuda humanitaria «Solidaridad 2004».
3. Homologación de los instrumentos para medir
el Gasto en Defensa
Luego de realizada la primera conferencia regional sobre «medidas de fomento
de la confianza y seguridad», llevada a cabo por la Organización de Estados Ame-
ricanos el 10 de noviembre de 1995, en Santiago, se han ido sucediendo una serie de
acciones entre ambos países.
En 1998, ambos gobiernos solicitaron a la CEPAL la elaboración de un informe
técnico relacionado con los gastos militares, dentro de un conjunto de medidas de
transparencia y confianza mutua en que ambos Estados limítrofes se encuentran
plenamente comprometidos.
Ello en el marco de un conjunto de iniciativas regionales relacionadas con la
implementación de medidas que fomentadoras de la confianza y la seguridad como
han sido las conferencias que, sobre el tema, se llevaron a cabo en Santiago de Chile
en 1995 y en El Salvador en 1998. Asimismo también podemos mencionar el proce-
so de las Cumbres de las Américas iniciado en 1994 en Miami y de las reuniones del
Grupo de Río.
El 16 de febrero de 1999 se firma la declaración de Ushuaia, y posteriormente
se realiza el «Abrazo del Estrecho», en el cual los presidentes Eduardo Frei y Carlos
Menen iniciaron una importante relación desde la que han surgido diversas ideas y
proposiciones para testimoniar el compromiso político de los gobiernos de Argen-
tina y Chile.
En ese contexto la CEPAL efectuó el estudio para establecer el mejor mecanismo
para comparar los gastos militares, y de esta forma contribuir a la integración
política, física y económica de estos países, sirviendo, también, como referente al
resto de los países latinoamericanos.
El 28 agosto de 2001 los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de
Argentina y de Chile, reunidos en la Cuarta Reunión de Consultas en Campo de
Mayo, Buenos Aires, acordaron en un comunicado conjunto, tomar conocimiento
del informe final del estudio solicitado a la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) sobre «Metodología Estandarizada Común para la
Medición de los Gastos de Defensa», que propone a ambos países un procedimien-
to para homologar sus respectivos gastos en ese ámbito.
Al respecto, expresaron su conformidad a la propuesta de CEPAL y manifesta-
ron su agradecimiento a dicha Comisión por el esfuerzo desplegado en la consecu-
ción de su tarea.
Además los Ministros valoraron debidamente la reafirmación de los Presidentes
de la región en la Cumbre del Grupo de Río en el sentido de «fortalecer las medi-
das de confianza mutua y de cooperación en el ámbito de la Defensa», así como
«que los gastos del sector se realicen con un máximo de transparencia y de pleno
conocimiento público». Ello incluye, entre otros, «la búsqueda de fórmulas de
homologación con sistemas de contabilidad» de los gastos militares.
Pedro Orueta Cuevas et al.
154
En su discurso del 29 de Noviembre 2001 el Secretario Ejecutivo de la CEPAL,
en la ceremonia inaugural de la «Presentación Pública y Reunión Intergubernamental
sobre Metodología Estandarizada para Comparar Gastos de Defensa y su Aplica-
ción en Argentina y Chile», efectuada en Santiago de Chile, establece que la CEPAL
se siente muy honrada por la confianza depositada en la institución por los Go-
biernos de Argentina y Chile para la realización de un estudio sobre una metodo-
logía estandarizada para comparar los gastos de defensa entre ambos países.
También resalta que la elaboración de la propuesta sobre una metodología
estandarizada común para hacer comparables los gastos de defensa para Argentina
y Chile es una expresión clara de este tipo de nuevas medidas que fomentan la
confianza entre los países de la región.
El estudio permite comparar el gasto anual en actividades de Defensa, medido
en monedas nacionales y en dólares, abarcando todos los rubros relevantes y pre-
sentados en una secuencia de tres distintas definiciones que van de los más restric-
tivo (gastos pagados en efectivo por los Ministerios de Defensa) a lo más completo
o inclusivo. Para comprobar la utilidad del método, la homologación de Gastos de
Defensa sugerida ha sido confrontada con datos de Argentina y Chile del trienio
1996-1998. Ambos países entregaron numerosos antecedentes y evaluaciones com-
parativas de gran interés desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo.
Establecer una metodología estandarizada común para la medición de los gas-
tos de Defensa de Chile y de Argentina es una tarea sumamente compleja y variada
con serias dificultades técnicas, en cuanto a la comparación de la información
estadística, tanto entre los países en cuestión como entre las fuentes externas sobre
el tema
14
.
Las legítimas restricciones a la información sobre los costos e inversiones de
defensa, las diferencias de criterio para entender el gasto de defensa, de aquel des-
tinado a la seguridad pública, gastos que, además de ser de operación, se pueden
analizar desde la perspectiva macroeconómica de la demanda agregada en consu-
mo privado e inversión, diferencias en paridades de tipo de cambio, adquisiciones,
gestión, gastos en personal y muchísimos otros parámetros, nos demuestran dife-
rentes complejidades
15
.
El estudio encargado por Chile y Argentina a CEPAL se estima de gran utilidad,
pero en este tipo de esfuerzos es necesario considerar diferencias y realidades dis-
tintas para permitir que sea una real herramienta de acercamiento que aumente las
confianzas y no sea un elemento de desencuentros o perjudicial para los intereses
del Estado de Chile. En este sentido el gasto en Defensa debe observarse en relación
a parámetros tan variados como el territorio y su conformación geográfica, y la
naturaleza de las amenazas, dentro de las cuales tenemos diversas de carácter emer-
gentes, ante las que Chile y Argentina deben asegurar sus intereses nacionales, los que
se encuentran no sólo en amplias zonas económicas, que generan los territorios con-
tinentales e insulares de ambos países, sino que también en su comercio exterior.
El mundo actual y sus variadas complejidades exige compresión real sobre lo
14
Vera Novoa, Adolfo, «Dimensiones para Homologación del Gasto Militar», Revista Escena-
rios Actuales, CESIM, Nº 1/(1999). p. 7.
15
Ibid.
La relación entre Chile y Argentina...
155
que significa la seguridad integral como un bien nacional y también en relación a
los desafíos de gran magnitud que enfrenta el área de Defensa.
D. Reflexiones Finales
Hoy en día se puede evidenciar la existencia de diversos puntos de convergencia
en objetivos e intereses entre ambos países, lo que ha ayudado a fortalecer la coope-
ración y la integración, lo cual se ve reflejado en diversas medidas tomadas en el
marco de las relaciones bilaterales entre Chile y Argentina, donde es necesario des-
tacar que ambos países han firmado diversos acuerdos. Uno de ellos fue establecido
en el Acta sobre Integración Física, firmada en Santiago el 26 de agosto de 1994, lo
que facilita el acceso de los productos chilenos hacia los puertos del Atlántico y de
los argentinos hacia la cuenca del Pacífico, además del desarrollo de otras zonas
que poseen un indudable potencial. En este contexto se puede mencionar que am-
bos países continúan en la búsqueda de otros puntos de encuentro.
En ese contexto la publicación de las Políticas de Defensa de ambos países ha
permitido transparentar las respectivas políticas ante la comunidad nacional e in-
ternacional, contribuyendo a estabilizar las relaciones exteriores entre ambos paí-
ses y aumentar decididamente los niveles de cooperación bilateral.
Desde la resolución de todos los conflictos limítrofes, ambos países se empeña-
ron en construir un esquema operativo de medidas de confianza mutua,
incrementaron la cooperación militar y realización de ejercicios conjuntos. Son
particularmente destacables el diálogo y los consensos obtenidos en el marco de
mecanismos permanentes, tales como la COMPERSEG y el esquema de las reuniones
bilaterales conjuntas de las Cancillerías y los Ministerios de Defensa.
Esto ha tenido resultados concretos que se visualizan en el mayor dinamismo de
los mecanismos de consulta y coordinación de posiciones entre los Ministerios de
Defensa, así como la participación conjunta de las fuerzas armadas de ambos paí-
ses en operaciones de paz como es el caso en Chipre y Haití.
Las definiciones emanadas del libro de la Defensa Nacional expresan claramen-
te el interés de Chile por preservar la paz y resolver cualquier controversia de ma-
nera pacífica, utilizando los mecanismos jurídicos disponibles.
En tal sentido, la importancia de los vínculos con Argentina obliga a perseverar en
el fortalecimiento de nuestra «Alianza Estratégica», representando hoy el nivel más
alto de acercamiento que se puede tener con un Estado que comparte con Chile coin-
cidencias sustantivas en los ámbitos político, económico, cultural y de seguridad.
En el ambiente existe la disposición de intensificar sustancialmente la integra-
ción, ampliando sus contenidos, reforzando los mecanismos de concertación y do-
tando de mayor certidumbre a las iniciativas que acuerden las dos naciones, apro-
vechando la nutrida agenda bilateral y la amplia red de acuerdos existentes, donde
se destacan múltiples ejemplos de trabajo compartido entre Defensa y Relaciones
Exteriores, los cuales pueden continuar aumentándose.
En síntesis, los lazos entre Chile y Argentina han exhibido un progresivo forta-
lecimiento con el curso de los años, destacándose en la actualidad un alto espíritu y
renovadas instancias de comunicación y de cooperación entre los Altos Mandos de
Pedro Orueta Cuevas et al.
156
16
Ministerio de Defensa Nacional de Chile, Lineamientos que el Gobierno ha resuelto para la
acción internacional de Chile en el año 2005.
las Fuerzas Armadas, como asimismo importantes avances en el proceso de la
estructuración de una alianza estratégica que nos permitirá enfrentar conjunta-
mente los retos de la globalización y de la interdependencia»
16
.
Nota: Este trabajo es personal. En ningún caso ni de ninguna manera representa la opinión
institucional del Ejército de Chile ni de ninguna otra organización.
La relación entre Chile y Argentina...
157
BOLIVIA
Pedro Orueta Cuevas et al.
158
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
159
Una mirada a las relaciones Bolivia- Chile - Perú
Gustavo Fernández Saavedra
*
El estado de las relaciones
Las relaciones entre los países de la cuenca del Pacífico central de Sudamérica –
Chile, Perú, Bolivia—no son satisfactorias, pese a todos los tratados, convenios y
declaraciones que se han firmado en más de una centuria.
Las encuestas de opinión registran el resentimiento de bolivianos y peruanos
hacia Chile, vencedor de la Guerra del Pacífico. Descubren la desconfianza como
un rasgo común. Ninguno mira al otro como un socio confiable y permanente.
Las empresas chilenas que resolvieron invertir en Perú y Bolivia han confronta-
do problemas. La terminal del ferrocarril Arica-La Paz, adquirida por una firma
chilena en el proceso de privatización boliviano, fue incendiada por la multitud.
LAN Perú opera con dificultades. La firma chilena Luchetti confrontó problemas
con la autorización para instalar una fábrica en los pantanos de Villa, en los alrede-
dores de Lima y su principal ejecutivo enfrentó una orden de prisión internacional,
por el delito de soborno. Un juez chileno dispuso el cierre de la empresa peruana
Aerocontinente, por sospecha de lavado de dólares y narcotráfico. Sin opinar sobre
la validez jurídica de los cargos, en cada uno de esos y otros casos, se puede decir,
sin vacilaciones, que la opinión pública de esos países estaba, desde el principio,
predispuesta contra el inversionista de la nación vecina.
Son frecuentes las denuncias sobre fricciones en las fronteras y sobre la imposi-
ción de trabas al comercio fronterizo. Los pasajeros bolivianos que aterrizan en
Arica se ofenden por la fumigación de la aeronave por los servicios de salud chile-
nos. Dos jóvenes chilenos fueron procesados por pintar grafittis en los muros del
Cusco. Los inmigrantes chilenos y bolivianos en Chile y los peruanos en Bolivia son
objeto de discriminación y malos tratos, de manera ostensible y sistemática. Bolivia
y Perú se opusieron a la candidatura de José Miguel Insulza a la Secretaría General
de la OEA y no permitieron que su nombramiento se aprobara por consenso.
El armamentismo es una de las manifestaciones de ese ambiente de inestabili-
dad. Es demasiado alto. En los datos del Stockholm International Peace Research
Institute, Chile gastó en armas, el año 2003, el 3.5% del PIB, Brasil el 1.6%, Perú
1.3%, Argentina 1.4%, México 0.5%
1
. Según la misma fuente, el gasto militar de
*
Ex Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, ex Cónsul General en Santiago de Chile.
Asesor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y de la Organización de Estados
Americanos. Autor de numerosas publicaciones.
1
Stockholm International Peace Research Institute, www.sipri.org.
Gustavo Fernández Saavedra
160
Chile, de 2.5 billones de dólares, ese mismo año, equivale a 157 dólares por habi-
tante, muy por encima de Colombia, que gasta 78 dólares por habitante y de Brasil
que alcanza a 43 dólares. El gasto militar de Bolivia, por debajo del promedio
regional, es inexpresivo, pero eso se debe a sus restricciones presupuestarias.
El nivel del comercio exterior bilateral entre los países del área, como porcentaje del
total, es notoriamente bajo para economías vecinas, teóricamente complementarias. En
ningún caso supera el límite del cinco por ciento. Las exportaciones de Chile a Bolivia
y las de Bolivia a Chile se estancan en el dos por ciento, mientras que las colocaciones
del Perú en Chile y las de Chile en Perú giran en torno al cuatro por ciento.
En el plano bilateral boliviano-chileno las cosas no mejoran. Cada uno de los
problemas que figuran en la agenda –normales en cualquier otra vinculación entre
países vecinos– adquiere contornos conflictivos y se denuncia en los medios de
comunicación como prueba de la codicia y mala fe del otro. Así se ve el desequili-
brio en la composición y el valor del comercio entre Bolivia y Chile; la discusión
sobre la naturaleza de las aguas del Silala –río de curso internacional para Chile,
manantial para Bolivia–; la privatización de los puertos chilenos que atienden el
comercio boliviano y, sobre todo, la existencia de miles de minas terrestres en el
territorio chileno fronterizo con Bolivia. En realidad, las que podrían ser oportu-
nidades de cooperación se convierten en áreas de confrontación.
La experiencia reciente sobre la posible instalación de una planta de licuefac-
ción de gas natural boliviano, para su exportación al mercado de California, mues-
tra el punto al que puede llegar la animosidad recíproca. Los gobiernos de ambos
países negociaron un régimen aparentemente favorable a ambos: una Zona Econó-
mica Especial, en la que se aplicaba la ley boliviana, incluía una terminal marítima
construida y operada por una empresa boliviana, con grandes inversiones y pers-
pectivas sumamente interesantes. La ciudadanía boliviana y más tarde el propio
Gobierno condicionaron la viabilidad del proyecto a la previa solución de la de-
manda de reintegración marítima soberana. El Perú hizo todo lo que estuvo a su
alcance para evitar que la idea prosperara, ofreciendo ventajas que olvidó tan pronto
murió la perspectiva. Una declaración inoportuna –«tenemos paz, pero no amis-
tad»– desencadenó una confrontación verbal que terminó en la explosión de mal-
humor presidencial en la Cumbre de Monterrey de 2003. Como medio de presión
adicional, el gobierno boliviano llamó a un referendo en el que se consagró el
principio de que no habrían oferta de gas ni negociaciones comerciales si es que no
se atendía la demanda marítima y, más tarde, se proclamó la fórmula de «ni una
molécula de gas para Chile, sin mar».
Las ventajas estaban ahí, a la vista de todos. Pero Bolivia prefirió perder una
opción de exportación anual, que duplicaba las ventas de ese año. Esa reacción da
una medida de la profundidad del encono y desconfianza que prevalece en la región.
No es la primera vez que se retrocede y se pierde una oportunidad. Pero esta vez
debiera ser diferente. Los tres países tendrían que sacar las lecciones que dejó la
experiencia frustrada. Y eso comienza por identificar con claridad el problema –o
los problemas– que están pendientes.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
161
Los problemas críticos
La Guerra del Pacífico fue una confrontación que terminó mal, que dejó heridas
que el tiempo no curó. Y que el futuro puede agravar.
Son dos los problemas críticos, consecuencia de La Guerra del Pacífico, que
están en el origen de los síntomas descritos en los párrafos anteriores. Uno, el de
Bolivia, de carácter abiertamente político. Otro, el de Perú, de naturaleza jurídica,
con trasfondo político.
El primero, el más grave, el nudo central, la mediterraneidad de Bolivia.
El otro, ahora explícito, la delimitación de áreas marítimas entre Perú y Chile.
La mediterraneidad de Bolivia
La reintegración marítima de Bolivia es tanto la reivindicación de un derecho
histórico cuanto expresión de una necesidad actual, geográfica, económica y políti-
ca. Más allá de la recuperación de acceso soberano al mar, a través de una conexión
territorial igualmente soberana, implica afirmar y proyectar su propia presencia,
económica, cultural y política en toda el área del Pacífico central.
Hay muchas razones que justifican esa posición. Unas encuentran su raíz en la
historia. Otras, más actuales, tienen que ver con el desarrollo.
La mediterraneidad es un factor de atraso. Una condición de subdesarrollo.
Jeffrey Sachs ha escrito sobre este tema. Antes, el Dr. David Nowlan, Profesor de
Economía de la Universidad de Toronto, había anotado en un trabajo seminal:
Dentro de cada país hay regiones relativamente inaccesibles, aisladas de las
facilidades de transporte, que sufren las consecuencias económicas y sociales de
los altos costos de la distancia de los principales mercados y que están alejados de
los rápidos cambios intelectuales y tecnológicos de este tiempo. Los países medite-
rráneos tienen este problema, pero en una dimensión mucho mas significativa, ya
que, por una parte, deben cuidar y proteger su propia soberanía y, por otra, para
resolver sus necesidades de tránsito, están obligados a negociar con otros estados,
que tienen sus propios objetivos nacionales». Debido a esas circunstancias, conti-
núa el informe de Naciones Unidas, «el problema de la mediterraneidad es tam-
bién, fundamentalmente, un problema de desarrollo. Sólo cinco de los países me-
diterráneos del mundo son países desarrollados. Los restantes 21 están en las
categorías de más bajos ingresos y 15 de ellos son los más atrasados del mundo
2
.
Basta recordar los nombres de esos Estados para confirmar la tesis de ese traba-
jo: en África, Chad, Burundi, Bostwana, Burkina Faso, Lesotho, Malawi, Mali,
Niger, Rwanda, Swaziland, Uganda, Zambia, Zimbwave. En Asia, Afganistán,
Bhután, Laos, Mongolia, Nepal. En América, Bolivia y Paraguay.
Ese estudio de UNCTAD contiene un minucioso análisis técnico de las conse-
cuencias de la mediterraneidad en el desarrollo de un país. Pero, si ese análisis se
considerara incompleto, el ejemplo dramático de las negociaciones entre Bosnia y
2
UNCTAD/ST/LDC/5, Land-locked developing countries: their characteristics and special
development problems, 11 July, 1985.
Gustavo Fernández Saavedra
162
Croacia, para poner fín a la guerra de la ex Yugoslavia, puso en evidencia la enor-
me trascendencia de la salida soberana al mar. La República de Bosnia prefirió el
martirio de una guerra sin esperanza antes que aceptar las condiciones que le impo-
nían Croacia y Serbia, para limitar su acceso al Adriático.
En el caso específico de Bolivia, el despojo del litoral marítimo ocasionó las
siguientes consecuencias:
• La pérdida de la cualidad marítima, es decir, de la condición de país ribereño
del Océano Pacífico.
• La pérdida de gravitación política, económica, cultural, de Bolivia en el mar,
que impidió –impide– que Bolivia cumpla el papel de país de articulación, de
equilibrio y de vinculación entre varias cuencas, afecta el equilibrio regional y crea
inestabilidad en esta parte del continente.
• La pérdida de recursos naturales (salitre, azufre, cobre) y de los recursos
pesqueros del mar territorial.
• La pérdida del acceso a las rutas marítimas y la desarticulación del sistema de
transportes y comunicaciones con el mar, que colocaron al país en dependencia de
los planes de las naciones costeras.
• La deformación de la pauta de desarrollo económico, que condujo a una eco-
nomía de autosustento, con escasa apertura a las corrientes mundiales de capital y
tecnología.
• La aplicación de una política exterior pendular, dependiente de la conducta y
objetivos nacionales de otras potencias regionales.
En términos operativos concretos, relacionados con el comercio exterior, la si-
tuación de mediterraneidad implica falta de control de la operación portuaria; trans-
ferencia de recursos a países ribereños, por pago de servicios; falta de control de la
variable de comunicación externa, para definir la orientación de la estructura pro-
ductiva nacional; dependencia de los fletes monopólicos de las conferencias maríti-
mas, en ausencia de flota naviera y, finalmente, pérdidas por robo y maltrato de la
carga en tránsito.
En dos palabras, Bolivia necesita acceso soberano al mar.
La recuperación de la cualidad marítima y el acceso a las rutas marítimas, a
través de un territorio en el que ejerza jurisdicción y soberanía plenas, es una con-
dición esencial de la existencia del Estado boliviano y del cumplimiento de su rol
continental, de punto de equilibrio y convergencia.
Ese es el problema que se heredó del pasado. Bolivia perdió acceso soberano al
mar, como consecuencia de la Guerra del Pacífico. Y no acepta la condición de país
mediterráneo. Porque no lo fue. No la aceptó en los 126 años que han transcurrido
desde la ocupación chilena de la costa boliviana del Pacífico. Se puede decir que
existen actos jurídicos que ponen en tela de juicio esa afirmación, como el propio
Tratado de Paz y Amistad de 1904, que Bolivia no ha denunciado. Pero éste no es
un alegato jurídico. Se refiere a algo más profundo. Al sentimiento nacional. A una
actitud que no ha perdido fuerza. Que la ha ganado y que la seguirá ganando, con
el transcurso del tiempo.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
163
La delimitación de territorio marítimo
El Perú tiene sus propias reivindicaciones en la zona. Las referidas a «las claúsulas
pendientes de ejecución del Tratado de 1929, fueron atendidas en el «Acta de Eje-
cución» y su reglamento, suscritos por los Cancilleres de Chile y Perú, en Arica, el
13 de noviembre de 1999.
Sin embargo, quedaba pendiente –desde el punto de vista del Perú– la delimita-
ción del territorio marítimo.
El 17 de octubre de 2005, el Presidente y el Primer Ministro del Perú enviaron a
consideración del Poder Legislativo un Proyecto de Ley titulado «Lista de las coor-
denadas de los puntos contribuyentes del sistema de líneas de base del litoral perua-
no». El pleno del Congreso lo aprobó y el Presidente de la República lo promulgó
para su cumplimiento.
La nueva ley –que señala las líneas de base a partir de las cuales se medirá la
anchura del dominio marítimo peruano– aplica el principio de la línea equidistan-
te, cuyos puntos están en la misma distancia de las costas de un país y del otro. Perú
entiende que el actual sistema (de línea paralela) restringe las aguas costeras del sur
del Perú, ya que se forma un triángulo que casi deja sin mar a la Provincia de Tacna,
por la proyección del paralelo desde Arica. Además le impide trazar las doscientas
millas desde todas sus costas.
En la opinión de Chile, con esa ley, Perú «desconoce unilateralmente los trata-
dos de delimitación marítima entre ambos países», que aplicó, sin observación, por
más de 50 años. Significa la pérdida de 30.000 km
2
de mar de dominio chileno e
implica el cambio de hito de forma unilateral. Desde su punto de vista, ese instru-
mento «no es aceptable y carece de todo efecto jurídico para el gobierno chileno».
Desencadena «hechos y circunstancias que nadie desea y que son irritantes para un
camino de avance y aproximación, que tanto bien y beneficio lleva a las dos nacio-
nes». Esas expresiones figuran en la declaración pública y en la Nota Diplomática
de 28 de octubre de 2005, expedidas en Santiago.
Los Tratados a los que Chile se refiere son la Declaración de Zona Marítima de
1952, el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954 y las Actas
bilaterales de 1968 y 1969, en virtud de los cuales el límite marítimo de Chile y Perú
es el paralelo y no la línea equidistante. Se cita, en especial, el Art. 1 del Convenio de
4 de diciembre de 1954, que establece una «Zona Especial de diez millas de ancho, a
cada lado del paralelo que constituye el límite marítimo entre ambos países».
El Perú respondió el 29 de octubre, anotando que eran «inaceptables las expre-
siones contenidas en la declaración pública chilena». «Resulta insólito en las rela-
ciones entre Estados que uno de ellos formule reservas a los proyectos de otros que
se encuentran bajo consideración del Poder Legislativo y que, además, se advierta
la inconveniencia de su aprobación, por medio de notas diplomáticas», dice el Co-
municado de Torre Tagle del 1 de noviembre.
Parlamentarios y personeros del Gobierno del Perú han declarado repetidamen-
te que no existe Tratado de Límite Marítimo entre Perú y Chile y que la Convención
de 1954 tiene «carácter subsidiario y sectorial, sobre la actividad pesquera en la
zona, con espacios para ambos, pero sólo para actividades de pesquería, no de otro
orden». José Miguel Bákula escribe que la Zona Especial a la que se refiere ese
Gustavo Fernández Saavedra
164
documento, es un «mecanismo destinado a restar trascendencia a los incidentes y
facilitar su trámite, con un evidente carácter precario, por cuanto estaba fuera de
las definiciones de las respectivas legislaciones», cuya finalidad exclusiva era «se-
parar las faenas de pesca entre los dos países»
3
.
El Comunicado peruano deja abierta la puerta diplomática. «Este tipo de discre-
pancias deben solucionarse a través del diálogo bilateral, en el marco de la amistad
y la buena voluntad», dice su texto. Ambos países han expresado su disposición
para plantear el caso al Tribunal de La Haya.
La discrepancia no tiene arreglo fácil. El Congreso peruano aprobó la ley y el
Ejecutivo la promulgó. Chile desconoce su efecto jurídico y queda una zona contro-
vertida de más de 30.000 km
2
de mar. Como se trata de posiciones de principio,
ninguno de los gobiernos puede dar paso atrás. Y siempre está presente el riego de
situaciones de hecho, provocadas o casuales, por la presencia de naves peruanas en
territorio que Chile considera de su dominio, o a la inversa. El camino diplomático
será accidentado. Chile y Perú saben de estas cosas.
Así, la tensión creada por esta discrepancia se suma a la ya existente, de la
demanda de reintegración marítima de Bolivia. Y escala peligrosamente la intensi-
dad de la confrontación en el área.
El juego diplomático
Los tres jugadores han colocado cartas en la mesa diplomática que, a fuerza de
usarse, han perdido utilidad y se han convertido en obstáculos adicionales a la
solución del conflicto.
En una tradición defensiva, heredada de la lógica bélica del siglo XIX, Chile se
ha negado a cualquier negociación trilateral, en el temor de que serviría para re-
construir la alianza boliviana-peruana, contra sus intereses. Intenta manejarse
bilateralmente. Parte de la premisa de que resueltas las diferencias con Perú habrá
eliminado la amenaza boliviana. O la inversa. Conrado Díaz Gallardo es el epítome
de esta política, enemigo de Bolivia, se hizo confidente del Perú y fue instrumental
en el Tratado de 1929. La política pendular de acercamiento a uno para debilitar al
otro –que tanto alimentó la Cancillería del Mapocho– ha funcionado para mante-
ner el status quo, pero no para resolver la controversia. El resultado son dos con-
flictos y ninguna solución.
La declaración de María Teresa Infante, Directora Nacional de Fronteras y Lí-
mites de la Cancillería de Chile
4
, a El Mercurio de Santiago, se inscribe en esa
lógica. Atribuye la posición del gobierno peruano en el asunto de la delimitación
del territorio marítimo, a la intención de impedir una solución boliviano-chilena
del tema de la reintegración marítima. El «Perú nunca va a aceptar cualquier arre-
glo de Chile y Bolivia en esa Zona», afirma.
Un entendimiento bilateral –boliviano-chileno o boliviano-peruano– siempre
despertará las sospechas del tercero. Esa fue, recientemente, la experiencia del pro-
3
Juan Miguel Bákula, Perú: entre la utopía y la realidad, Tomo II, pág. 1147.
4
El Mercurio, 1 de noviembre 2005.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
165
yecto del puerto de exportación de LNG boliviano. Algunos pensaron que Bolivia
y Chile podían cerrar un entendimiento de proyección histórica en esa materia, sin
el conocimiento del Perú
5
. Si les sirve de consuelo, no estuvieron solos en el error.
En el mismo punto tropezaron muchos otros políticos bolivianos y chilenos. Y lo
mismo ocurrirá en el caso de un arreglo chileno-peruano en el ahora postergado
anillo energético o en el diferendo sobre los límites marítimos. Se interpretará en
Bolivia como el cierre definitivo de sus posibilidades de acceso soberano al mar.
El Perú –ya se ha visto– no fue un factor positivo en la solución de la demanda
de reintegración marítima de Bolivia, por Arica, por razones no necesariamente
comprensibles. Don Gustavo Medeiros dice a propósito, «ya sabemos que en 1929,
prefirió entregar Arica a Chile antes que aceptar cualquier arreglo favorable a Bo-
livia. Pero, no solo esto, sino que mediante un protocolo secreto, se comprometió,
justamente con Chile, a no dar paso a ninguna demanda o aspiración de Bolivia
sobre los territorios materia del convenio. Lo evidente es que el Perú nunca vió con
agrado la participación de Bolivia en el arreglo de Tacna y Arica»
6
.
Recuperada Tacna y afirmada su presencia, aunque fuera simbólica, en el puer-
to de Arica, la política de rescate de las «provincias cautivas» ha sido colocada en
la trastienda. La hipótesis de guerra se descartó hace un cuarto de siglo, cuando se
aproximaba la conmemoración del centenario de la guerra. Con el beneficio del
conocimiento directo, el mismo Bákula recuerda que por primera vez en un siglo,
en 1973, se había roto el equilibrio estratégico entre Perú y Chile, en beneficio del
primero y que, sin embargo, no se produjo el enfrentamiento armado que muchos
esperaban. Si se hubiera concretado, dice «aún la victoria militar hubiera tenido
resultados incalculablemente perjudiciales para ambos contendientes» (y para Bo-
livia, podría añadirse).
Sin embargo, no está todavía en paz. Apenas concluyó el largo proceso de nego-
ciación del Acta de Ejecución del Tratado de 1929, ha replanteado una controver-
sia territorial, a propósito de la fijación de límites marítimos. Otra vez hay un
«asunto pendiente» entre Chile y Perú. Chile lo negará, pero el problema está ahí.
Bolivia, por su parte, ha dicho siempre que no hay beneficio presente o futuro
que pueda sustituir su demanda de retorno soberano al mar. Estará dispuesta a
avanzar siempre que esté claro que ése es el final del camino. Y, mientras tanto,
llevará constantemente a los foros internacionales su demanda de justicia. No aban-
donará la insistencia en estos foros –que tanto irrita a Chile– ni repondrá relacio-
nes diplomáticas, hasta que no queden dudas sobre el sentido y el posible desenla-
ce de las negociaciones.
Los temas «menores», pero irritantes, como los del régimen comercial, el régi-
men aduanero, el régimen de aguas, deben enfrentarse y resolverse en su propia
identidad. Pero no sirven para el propósito de crear un «mejor ambiente» para la
negociación de fondo.
El diferendo que tres países mantienen en el área del Pacífico central es, por
cierto, un problema de carácter continental. Chile se obstina en desconocerlo, pero
su empecinamiento no cambia la realidad.
5
Ver Pérez Yoma, «Una misión: las trampas de la relación boliviano-chilena. Cayetano Llobet».
La Prensa, 17 de abril 2005.
6
Gustavo Medeiros, op. cit.
Gustavo Fernández Saavedra
166
Así lo consagra la Resolución A6426 del 26 de octubre de 1970, aprobada en la
IX Asamblea General de la OEA. Anota en los «Considerandos» que la presiden: «es
de interés hemisférico permanente encontrar una solución equitativa mediante la cual
Bolivia obtenga acceso soberano y útil al Océano Pacífico». La Resolución fue apro-
bada, continúa, «para lograr el objetivo señalado en el punto anterior y consolidar
una paz estable que estimule el progreso económico y social en el área de América
directamente afectada por las consecuencias del enclaustramiento de Bolivia».
Al declararse competente para pronunciarse sobre el punto 19 de su Temario,
pese a la oposición de Chile, la Asamblea reconoció categóricamente la validéz de
los planteamientos bolivianos y, muy en particular, el que se glosa ahora. La refe-
rencia a la necesidad de «consolidar una paz estable» evoca el Art. 2o. de la Carta
de la OEA, que señala como uno de sus propósitos esenciales «prevenir las posibles
causas de dificultades» «entre las Partes Contratantes».
En el mismo sentido, los Jefes de Estado y Cancilleres de 92 Estados Miembros
(a los que deben sumarse Observadores de 18 países), reunidos en la Sexta Confe-
rencia Cumbre del Movimiento de Países No Alineados, celebrada en La Habana
en 1979, otorgaron su respaldo a la justa y legítima reclamación de la República de
Bolivia a recuperar su salida al Océano Pacífico, con plenitud de soberanía».
Por cierto, no son sólo los gobiernos los que apoyan la demanda boliviana. La
opinión pública latinoamericana ha expresado siempre su proximidad a la posición
de mi país. Pero ése no es un fenómeno reciente. Mario Barros apunta «la guerra
del Pacífico había dejado a Chile en el sitial más destacado del mundo americano.
Pero no ganamos con ello las simpatías de nadie. En las grandes masas de opinión
(y en la intelectualidad del continente), Chile se perpetuó como un país militarista
cuyos anhelos territoriales no se pararían en Tarapacá, Antofagasta, Tacna y Arica
7
.
De manera persistente, Chile (o sus representantes) han señalado que es necesa-
rio mirar hacia delante, que los tres países no deben quedar detenidos en el pasado
y que hay muchas cosas que pueden hacer juntos, de beneficio mutuo. En su pers-
pectiva, son indispensables medidas previas de creación de confianza. Por eso, to-
man iniciativas como las de la apertura del mercado chileno a productos bolivia-
nos, sin reciprocidad. Y ha procurado hacer lo mismo con el Perú.
Los bolivianos no coinciden en esa apreciación. Su enfoque es diferente. Están
convencidos que no se puede hablar del futuro sin resolver los problemas del pasa-
do. Que la primera tarea del futuro es encarar los legados de la historia. Encuen-
tran que las medidas de creación de confianza son mecanismos de distracción, que
desvían el debate, con la intención de relegar la consideración del problema de
fondo.
Desde luego, los bolivianos conocen la complejidad del problema y su extrema
sensibilidad política. Saben que se requerirá inteligencia, tiempo y suerte para des-
amarrar este nudo gordiano, que no se puede cortar por la fuerza. Pero creen que el
objetivo debe quedar claro desde el principio. Que el proceso debe comenzar con la
declaración explícita de la disposición de Chile a otorgar a Bolivia una salida sobe-
rana al Pacífico. Ir más allá de fórmulas ambiguas, como las de «negociaciones sin
exclusión». Una declaración que abra la puerta del proceso negociador y ponga en
7
Mario Barros, Historia Diplomática de Chile, pág. 439.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
167
marcha mecanismos trinacionales de integración y cooperación económica, co-
mercial, cultural y política que, a su vez, mejoren el ambiente de confianza para la
negociación política. Es una acción que se debe desarrollar en etapas, en las que
negociación política y cooperación económica se complementen y refuercen recí-
procamente.
Hay que encontrar la manera de alcanzar un entendimiento que atienda los
intereses de los tres países que heredaron las consecuencias de la guerra del Pacífi-
co. Y todos deben ganar del arreglo. No se trata que Chile y Perú se reúnan para
atender la demanda boliviana –o la «aspiración», como suelen llamarla, con un
cierto toque peyorativo–. No. Es un tema que interesa a todos. Está en juego de
manera más directa el desarrollo de las regiones colindantes de los tres países y, en
una dimensión mayor, la de las tres naciones. Sus consecuencias –positivas o nega-
tivas– afectan a toda la región. No es ninguna exageración afirmar que sus rever-
beraciones también llegan a la comunidad internacional.
La solución política
El centro de esa negociación es Arica y el antecedente que hay que retomar es el
de la negociación de Charaña, enriquecida con las experiencias positivas y negati-
vas de las conversaciones posteriores.
En esta ciudad de la frontera, base militar, depositaria de la memoria de Perú,
Bolivia y Chile, puerto en el desierto, se cruzan los intereses en conflicto de los tres
protagonistas de la guerra del Pacífico. En el extremo norte de esa larga franja de
tierra que es Chile, a tres horas de vuelo de Santiago, desconectado de Tacna, nunca
encontró medio de vida propio. Ensayó sin éxito programas de industrialización,
zonas francas, planes turísticos. No se exagera en absoluto si se dice que su existen-
cia depende del puerto y la administración del comercio con Bolivia. Es todavía el
puerto más importante del comercio exterior boliviano en el Pacífico, por delante
de Matarani (en el Perú), Antofagasta e Iquique, en ese orden, pero ya detrás de
Puerto Aguirre, del otro lado del país, en la Hidrovía de la Cuenca del Plata.
Gustavo Medeiros resume su pensamiento y el de muchos bolivianos en pocas
palabras: «Arica, he ahí el verdadero problema de reintegración marítima»
8
.
Bolivia buscó Arica desde siempre. En la fase formativa del estado nacional,
trató de reconstruir la unidad del macizo andino, al que alude Jaime Mendoza, que
incluye los territorios altiplánicos y los flancos y vertientes de los ramales andinos
(entre los que se encontraban los de la costa de Moquegua y Arica). Fallaron los
intentos de los diputados de la Asamblea Constituyente
9
, los de Ballivián, los de
Linares. El Tratado por el que el Perú cedía la lonja de costas que corrían entre los
8
Gustavo Medeiros Q., «Jaime Mendoza y la política internacional de Bolivia», en Raíces de la
doctrina internacional de Bolivia, pág. 45 y siguientes.
9
«Sus esfuerzos, valimiento y poderoso influjo con el Bajo Perú, para que la línea divisoria de
uno y otro Estado se fije de modo que, tirándola del Desaguadero a la Costa, Arica venga a
quedar en el territorio de esta República, que harás las indemnizaciones necesarias», Jorge
Gumucio Granier, Charaña, pág. 70.
Gustavo Fernández Saavedra
168
paralelos 19 y 21, firmado por Ortiz de Zeballos, fue rechazado por Santa Cruz,
con expresión de la que habría de arrepentirse más tarde: «que el Perú ceda Arica a
Bolivia es una loca proposición»
10
. Como dice con claridad meridiana Juan Miguel
Bákula
11
, «la aspiración de obtener del Perú la cesión voluntaria de ese territorio
era un imposible absoluto».
Tampoco prosperaron los intentos de habilitar los puertos de Cobija y
Antofagasta, dentro de su dominio, pero mucho más alejados del eje de la Repúbli-
ca. Los frustró la guerra del Pacífico. Después ya no era posible plantear fórmulas
–como la reposición de parte del territorio ocupado– que implicaran la ruptura de
la continuidad del espacio que Chile ganó con la fuerza. Sólo quedaba la posibili-
dad de plantear la entrega de Tacna y Arica, territorios desde entonces en disputa
con Perú.
En esa lógica se firmó el Tratado y el protocolo adicional de 18 de mayo de
1895, en el que se condicionaba la cesión del litoral a la entrega por Chile de una
salida al mar, unida al altiplano por ferrocarril y en el que ese país se comprometía,
además, en caso de perder Tacna y Arica, a comprarlas para cederlas a Bolivia. Por
eso, en 1926, se respondió con esperanza prematura a la propuesta del Secretario
de Estado Kellog, que sugería la cesión de las provincias de Tacna y Arica, en forma
plena y perpetua a Bolivia, como medio para resolver los problemas de la guerra
del Pacífico.
Chile y Perú no sólo objetaron la participación de Bolivia en las negociaciones
que encaminaban en Washington, con el auspicio de los Estados Unidos, que con-
cluyeron la suscripción del Tratado de 1929, sino que al final de sus deliberaciones
convinieron, en el Protocolo Complementario, que ni el puerto ni una porción de
territorio podrían ser transferidos a un tercer país, sin el consentimiento del otro y
se comprometieron a no construir otras vías férreas entre la costa y Bolivia.
Todos los intentos posteriores siguieron esa orientación. Las Notas Reversales
de 1950, las negociaciones de Charaña, las varias conversaciones que sostuvieron
Presidentes y Cancilleres de Chile y Bolivia en la segunda parte del siglo veinte
12
.
La focalización de Bolivia en Arica no le caía mal a Chile. Hasta la alimentó,
mientras duraron el enfrentamiento y el largo proceso de las negociaciones de paz.
Le permitía dividir la alianza militar y diplomática boliviano-peruana; despejar la
hipótesis de un frente militar en el altiplano; consolidar la posesión del litoral boli-
viano y de la Provincia de Tarapacá y, finalmente, reforzar su posición negociadora
con el Perú. Arica se convirtió después en un ícono de las glorias militares chilenas
y Chile se encerró en la postura de negación del problema. Esgrimió la consigna:
«no hay temas pendientes» con Bolivia… ni con Perú. En las ocasiones en que
asumió que algún día tendría que enfrentar el costo de una solución, propuso a
Bolivia una salida al mar que ya no incluía ni la ciudad ni el puerto de Arica.
Como cabía esperar, Perú se opuso siempre a la entrega de Arica a Bolivia. En su
momento reiteró la irrenunciable demanda de reintegrar las provincias «cautivas»
al conjunto nacional del que nadie consideraba que habían sido segregadas sino, a
10
Jorge Gumucio, op. cit., p. 80.
11
Juan Miguel Bákula, op. cit.
12
Jorge Gumucio, en Charaña, y Juan Miguel Bákula, en Perú, Utopía y realidad, describen esas
experiencias, desde sus perspectivas nacionales.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
169
lo sumo y por una violencia inaceptable, separadas transitoriamente. En las pala-
bras de Bákula, «suponer que el Perú se había batido cuatro años con tan cruento y
doloroso esfuerzo para que Bolivia obtuviera una recompensa, resultaba una in-
consecuencia».
Por su parte, el Canciller Arturo García Salazar subrayó (30 de abril 1919) de
manera contundente: «el Perú jamás consentirá en hacer dejación de sus derechos
sobre esos territorios, que no está dispuesto a cederlos a ningún precio». En 1926,
cuando todavía disputaba el dominio de Arica, se vio «en el duro trance de desesti-
mar la propuesta del Honorable señor Secretario de Estado Kellogs», que mencio-
namos líneas arriba. Y en 1976, cuando llegó a sus manos la consulta que le remitió
el Gobierno de Chile con los resultados de la negociación que había avanzado con
Bolivia desde el abrazo de Charaña, respondió con un nuevo planteamiento
13
–un
área portuaria trinacional entre el casco norte de Arica y la línea de la Concordia,
así como entre el Océano Pacífico y la Carretera Panamericana–, que no fue acep-
tado por Chile.
Es así como se ven las cosas desde Bolivia. Intentemos explicarnos la lógica y los
intereses del Perú.
Tacna y Arica eran gemelas, se complementaban económicamente. Arica tenía
el comercio, Tacna la agricultura. Arica el centro aduanero, Tacna, la capitanía
cultural. «Se concentró en Tacna y su provincia la presencia peruana, mientras que
en Arica los hechos habían sufrido un cambio» –dice Juan Miguel Bákula en el libro
tantas veces mencionado. «No sólo era Arica una plaza fuerte, sede del poder mili-
tar y naval de Chile, sino era un polo de actividad internacional, al que la construc-
ción del ferrocarril a La Paz y el tráfico comercial, impusieron una función determi-
nante. Aún cuando, todavía hoy, se siguen subrayando otros elementos, reitero mi
convicción en el sentido que la necesidad impostergable de salvar a aquel reducto
invencible (Tacna) se convirtió en un imperativo de acción política».
Consiguió su propósito y salvó el honor. El Perú «rescató la provincia de Tacna
y a sus pobladores, lo que no estaba en la mente chilena cuando se acepta negociar
en Washington». Y logró además confirmar la presencia del Perú en el puerto de
Arica. Y se ha negado, desde entonces, con diferentes argumentos, a perder o redu-
cir esa presencia. Es un punto de honor de la política exterior peruana.
Durante cerca de sesenta años se mantuvieron observaciones al cumplimiento
de varias obligaciones derivadas del Tratado de 1929, hasta que, en noviembre de
1999, se suscribió el Acta de Ejecución. Cerrado ese capítulo, surge el diferendo
sobre la delimitación del territorio marítimo, cuyas características se han descrito
en el punto anterior de este artículo.
En verdad, en el fondo, Perú no quiere que Bolivia vuelva al mar, con soberanía,
por territorios que fueron peruanos. Ollanta Humala, candidato a la Presidencia,
confirma ese punto de vista en entrevista a AFP del 19 de enero de 2006. Dijo:
«Chile le ha quitado territorios a Bolivia y deberá buscar una salida al mar por
territorio que fue boliviano. Es lógico, no por territorio que fue peruano». «Arica
ha sido territorio peruano»
13
«El Canciller de la Puente pretendía lograr lo que el Presidente Leguía no pudo: poner simbó-
licamente un pie en la heredad de Bolognesi», Jorge Gumucio, op. cit., p. 194.
Gustavo Fernández Saavedra
170
Es evidente que Perú tiene intereses en la zona. Por eso, no cabe ninguna duda
que la negociación de un arreglo definitivo de los problemas heredados de la Gue-
rra de 1879, debe considerarlos apropiadamente. No tiene sentido colocar a ese
país en el dilema de responder sí o no a un eventual acuerdo boliviano-chileno. No
tiene base ética. Es discutible desde el punto de vista jurídico, pero, ante todo, ya
demostró que no funciona.
Arica es el punto nodal de la solución del conflicto histórico entre Chile, Perú y
Bolivia. Allí confluyen historia, sentimiento e intereses.
La agenda de la negociación incluye, por lo menos, los siguientes temas:
• extensión y características del corredor y la playa en el mar que se transferi-
rían a Bolivia para una conexión territorial soberana con el Océano Pacífico,
• pautas para definir los límites marítimos de Bolivia con Chile y Perú,
• estatuto del Puerto de Arica,
• preservación de los vínculos históricos de Arica, Tacna y el nuevo territorio
boliviano,
• desmilitarización de la zona y régimen de seguridad,
• compensaciones, no territoriales.
• régimen aduanero y de libre tránsito entre los tres países,
• régimen de acceso y uso del aeropuerto de Chacalluta y de los servicios dispo-
nibles en la zona.
El tratamiento de esa agenda llevará tiempo, por su complejidad técnica y jurí-
dica. Pero el sólo dato de su comienzo cambiará el curso de la historia.
Para eso se requiere la expresión formal de la determinación de Chile de ceder el
corredor en su territorio, de la disposición del Perú para aceptar la cesión, en térmi-
nos que consideren sus propios intereses y, por cierto, la decisión de Bolivia de
resolver por esta vía su demanda histórica, de manera definitiva.
Chile encontrará seguridad, paz y, ahora sí, amistad. Perú afirmará los vínculos
históricos entre Arica y Tacna y su presencia en el puerto de Arica. Bolivia volverá
al mar.
Y, de esa manera, se habrá cerrado, por fin, la Guerra del Pacífico.
El marco de integración y cooperación
El proyecto trinacional
La solución política que ha sido descrita en párrafos precedentes debe comple-
mentarse con un acuerdo de coooperación trinacional. Sus elementos principales
fueron puestos a consideración del Gobierno de Chile
14
al comenzar el año 2000. Se
trata de un programa de desarrollo trinacional, que incluye el Norte de Chile, el Sur
14
El planteamiento se consultó también con el Perú, que adelantó su interés (Pérez de Cuéllar,
Trazegnies). En Chile, personalidades políticas como Gabriel Valdés, Sergio Bitar, Ricardo
Lagos, expresaron su apoyo. La Cancillería chilena (Heraldo Muñoz), sin embargo, tenía
reservas y reafirmó la tesis que toda conversación con Bolivia debía ser bilateral.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
171
del Perú y el Occidente de Bolivia, que contribuya a reconstruir el espacio econó-
mico y cultural que esas regiones conforman, cuya constitución fuera interrumpi-
da por la guerra del Pacífico
15
.
Se trata de una mega región de cerca de 700 mil kilómetros cuadrados y cinco
millones de habitantes, que incluye ciudades tan importantes como La Paz, Oruro
y Potosí en Bolivia, Arequipa, Puno y Tacna en el Perú y Arica, Iquique y Antofagasta
en Chile. Pese a su potencial minero, turístico y su emplazamiento estratégico en el
Pacífico central, las tres subregiones nacionales son las de menor desarrollo relati-
vo de los tres países, consecuencia de su desarticulación.
Ese programa de cooperación, en cuya formulación y ejecución se preveía la
cooperación de organismos multilaterales de desarrollo, como la Corporación Andina
de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, se proponía:
• La conformación de un espacio económico común, que reúna y potencie los
recursos naturales, las ventajas comparativas de la zona, que aproveche su propio
mercado y prepare los recursos humanos necesarios para crear ventajas competitivas.
• La articulación de ese espacio con los grandes mercados latinoamericanos del
Atlántico. Dicho en dos palabras, su horizonte de crecimiento futuro descansaba en
la hipótesis de las rutas interoceánicas y la conexión con el mercado del Brasil y
Argentina.
En la antigua estrategia de desarrollo hacia adentro, estas regiones se situaban
en los extramuros de las políticas nacionales de crecimiento. En una visión de desa-
rrollo externo, estas regiones fronterizas se colocan en la línea de avanzada de las
nuevas estrategias y se constituyen en punto inexcusable de comunicación y articu-
lación. Su importancia relativa se modifica substancialmente.
Sin embargo, las condiciones políticas actuales no facilitan la construcción de
ese espacio y las dificultades operativas son significativas, en sí mismas. Los proble-
mas políticos tienen que ver esencialmente con la solución del planteamiento boli-
viano de reintegración marítima y la controversia entre Chile y Perú, a propósito de
los límites marítimos.
En cambio, sí se deben mencionar los problemas que resultan de la carencia de
la infraestructura de transportes, comunicaciones y servicios que faciliten la inver-
sión y el comercio en la región. En los últimos años se han hecho avances funda-
mentales en la conexión caminera, con la conclusión de las rutas La Paz-Patacamaya-
Arica y Desaguadero-Ilo, pero la cantidad de trabajo que queda por hacer en este
campo es inmensa. Baste mencionar los caminos de Oruro-Pisiga-Iquique y La Paz-
Arequipa para subrayar este punto, sin siquiera incluir la modernización y actuali-
zación de las rutas que conectan a Bolivia con el Brasil y Argentina, que deberían
formar parte crítica de este programa.
En Bolivia, los Departamentos de La Paz, Oruro y Potosí suman 305.791 km2 y
cobijan una población próxima a los tres millones de habitantes. En la zona
15
Se han escrito importantes contribuciones sobre esta iniciativa. Ver los dos tomos de Hacia
un enfoque trinacional de las relaciones entre Bolivia, Chile y Perú, Antonio Araníbar Quiroga.
Bolivia, Perú y Chile: hacia un futuro compartido.
Gustavo Fernández Saavedra
172
altiplánica el clima es seco y árido, con producción agrícola significativa en la
proximidad de los Lagos Titicaca y Poopó. Su potencial turístico es muy grande
por la atracción del Lago Sagrado, las ruinas de Tiahuanaco, la Villa Imperial de
Potosí, Sucre y el Carnaval de Oruro. La expansión reciente de las exportaciones
de textiles, orfebrería y artesanía indica que la dotación de mano de obra califica-
da es un recurso que debe tomarse en cuenta para el desarrollo industrial de la
zona. La inversión en el proyecto minero de San Cristóbal y el éxito de la empresa
aurífera Inti Raymi señalan que la explotación minera andina puede recuperar en
Bolivia su antigua significación, luego del colapso de la minería estatal.
La I y II Regiones en Chile, completan más de 185.148 km
2
de extensión y tienen
una población próxima al millón de habitantes. El clima es desértico y árido, con
notoria escasez de agua. Valles angostos en las cuencas de los ríos Lluta, Vítor, la
quebrada de Camarones, Loa, sólo permiten labores agrícolas de pequeña escala.
La minería es la más importante actividad económica de estas regiones. Los princi-
pales centros de producción de cobre de Chile se encuentran aquí. Sin embargo, se
reproduce en esta región el modelo de economías de enclave, tradicional en la ex-
plotación minera. El otro puntal de la economía del norte chileno, con mayores
efectos en el desarrollo de la región, es la atención del comercio con Bolivia, que se
conecta por el camino Patacamaya-Arica y los ferrocarriles La Paz-Arica y Oruro-
Antofagasta y se despacha a través de los puertos de Arica, Iquique, Antofagasta.
La Zona Franca de Iquique responde a la lógica de impulsar este comercio.
El punto que destaca más pronto es el de la infraestructura física y los medios de
facilitación del comercio, en la doble ruta de acceso al Pacífico y al Atlántico. La
creciente producción del territorio agrícola que incluye el oriente boliviano y el
Centro Sur brasilero, destinada al mercado de los países latinoamericanos del Pací-
fico y de ultramar, requiere de caminos, ferrocarriles y puertos adecuados al volu-
men y características de la carga. Por el otro lado, la producción peruana y chilena
llegaría a los mercados brasileros y argentinos por esas rutas. Esa nueva dimensión
del comercio continental requerirá un enorme esfuerzo de modernización de me-
dios de comunicación que fueron diseñados para el servicio de pequeños mercados
internos. Por cierto, deben examinarse cuidadosamente las modalidades de
financiamiento de la construcción de esa infraestructura, de interés continental,
cuyo costo se encuentra más allá de los medios limitados de Bolivia y, eventualmen-
te, de Chile y Perú. La responsabilidad básica de la construcción de este tipo de
infraestructura física es el Estado, aunque no debiera descartarse el sistema de con-
cesión por peaje en algunos tramos y en algún momento.
De la misma forma, tiene que examinarse la conexión física de las tres regiones
entre sí, mediante caminos secundarios y vecinales, electrificación y telefonía rural
y programas de saneamiento ambiental, encaminados a crear un mercado propio
en la zona integrada. Es un esfuerzo más pequeño, que no tiene la espectacularidad
de las vías biocéanicas, pero que influirá decisivamente en el nivel de vida de las
poblaciones aledañas. El trabajo dentro de esta zona debería procurar también la
conciliación y aproximación de los planes de educación y salud de los tres países,
para aprovechar experiencias comunes y economías de escala. Este es un tema en el
que claramente los protagonistas principales deben ser los gobiernos locales, con el
apoyo del gobierno central.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
173
Un tema que requerirá entidad de análisis propio es el relacionado con el sector
de servicios, en sus diversas modalidades, de soporte al comercio, de apoyo a la
producción y de entretenimiento. En este orden de ideas, la modernización de puer-
tos, centros de almacenamiento, sistemas de facilitación de comercio, medios de
apoyo al transporte en carretera, bancos, seguros, hotelería, mercados, postas
–para mencionar algunos de los servicios que se requerirán en la región– deberán
examinarse en profundidad. En este campo, el actor básico es el empresario priva-
do. Los gobiernos –nacional y local– pueden facilitar el espacio de encuentro y
análisis, pero la gestión operativa debe encomendarse al sector privado.
La región es una de las más importantes y ricas estructuras mineras del planeta.
La exportación de cobre, oro, zinc, estaño, plata, de esta parte del escudo andino
ha sido fuente de sustento de la economía de Bolivia, Chile y Perú, desde siempre.
En los últimos años se ha convertido en el centro de la inversión de corporaciones
transnacionales, que utilizan tecnologías de punta y miran el mundo como su mer-
cado. Probablemente, los tres países se beneficiarían sustantivamente si examina-
ran la posibilidad de coordinar su política y legislación minera o, en una hipótesis
más avanzada, de crear un régimen jurídico común, que otorgue mayor estabilidad
al inversionista, por su carácter de tratado internacional. En ese marco de coordi-
nación tendrían que estudiarse los temas relacionados con la explotación de yaci-
mientos situados en dos países; la facilitación del movimiento transfronterizo de
trabajadores, equipo y mineral, tanto en el plano jurídico y administrativo como en
el de infraestructura física; la situación jurídica de empresas que operan en ambos
puntos de la frontera y la solución de las cuestiones tributarias y administrativas.
Debe observarse que, probablemente, el centro de esta actividad será la gran corpo-
ración transnacional.
Un asunto que con toda seguridad cobrará creciente importancia –por lo menos
en el intercambio boliviano-chileno– es el de la explotación, transporte y utiliza-
ción de agua. Las poblaciones y actividades económicas de la costa del Pacífico
tienen deficiencias severas de abastecimiento de este elemento y todo indica que
existen depósitos significativos de agua en la vertiente oriental de la Cordillera de
los Andes, situada en territorio boliviano. La magnitud del tema, que crecerá en
importancia y urgencia a medida que avance el siglo, sugiere la necesidad de un
estudio particularmente cuidadoso del potencial y posibilidades de protección,
monitoreo y aprovechamiento de este recurso, en condiciones que satisfagan los
intereses de todos los países, su propia expectativa de desarrollo y la protección del
medio ambiente.
Finalmente, la enumeración de áreas de trabajo en conjunto no puede limitarse
a la explotación de recursos naturales –agrícolas o mineros– y tiene que incluir el
sector manufacturero, generador de valor agregado y de incorporación de conoci-
miento a la actividad productiva. La ampliación del mercado beneficiará sin duda a
la mejoría de la escala actual de operación de la industria de consumo inmediato de
los tres países. Sin embargo, el estudio debería buscar también las condiciones que
permitan la expansión de la producción industrial de la región hacia los mercados
internacionales, desde los sectores tradicionales de textiles, orfebrería y muebles
hasta los más modernos de la industria basada en el conocimiento. Los analistas
deberían preguntarse si la región se puede ver como un cluster de tecnología moder-
Gustavo Fernández Saavedra
174
na, en el futuro próximo o mediato y sugerir las medidas para que ese horizonte se
concrete.
La dimensión del siglo veintiuno
Han ocurrido muchas cosas desde que ese planteamiento se presentó, al comen-
zar el año 2000. Ahora se insinúan oportunidades que cambian la esencia de ese
planteamiento. Modifican su dimensión, amplían sustantivamente su alcance, pero,
sobre todo, subrayan su urgencia.
Comencemos por mencionar el potencial de desarrollo de la zona trinacional
mencionada, multiplicado por el efecto combinado del impacto de China en el mer-
cado de materias primas y el extraordinario crecimiento económico del Brasil.
Enrique Iglesias suele decir que el efecto de la incorporación de China a la eco-
nomía mundial es equivalente a la construcción de un segundo piso en la casa fami-
liar. Gracias a China, en gran medida, han caído los precios globales de las manu-
facturas y servicios de mano de obra intensiva, pero, sobre todo, ha aumentado el
valor de las materias primas –minerales, alimentos, energía– que el nuevo gigante
necesita para sostener su crecimiento, que, por lo que estiman los expertos, tiene
todavía un amplio horizonte de expansión.
Por eso China necesita y busca una relación estratégica con América del Sur. Y
en este caso, la expresión lleva la connotación histórica de largo plazo que el uso
cotidiano le quitó. Requiere acceso a materias primas. Alimentos en Brasil, Argen-
tina, Uruguay, Bolivia. Energía en Venezuela, Ecuador, Colombia, Bolivia. Minera-
les, en Chile, Perú, Bolivia.
El principal destino de esa relación es Brasil, convertido en uno de los principa-
les exportadores mundiales de productos agroindustriales. En la frase del Economist
«el apetito de China por lo que Brasil produce, agudizada por la urbanización,
parece tan inevitable como su propio ascenso a la condición de superpotencia»
16
.
La tasa de crecimiento anual de sus ventas al exterior duplica la de Estados Unidos
y la Unión Europea y es uno de los pocos productores mundiales de alimentos que
no ha desarrollado todo su potencial. A diferencia de sus competidores no se está
quedando sin tierra. Puede agregar 90 millones de hectáreas a las 60 millones que
tiene cultivadas, sin afectar la foresta húmeda
17
.
Esas dos grandes tendencias –demanda china y oferta sudamericana de mate-
rias primas– confluyen en el Pacífico Central. Allí se deberán construir los puertos
–Mejillones, Iquique, Arica, Matarani, Ilo, están en la lista de opciones– que sir-
van de puerta de salida del gigantesco potencial granelero del centro oeste brasilero
y su proyección paraguaya y boliviana. Y del cobre, del hierro, del gas, de la carne,
de Chile, Perú, Bolivia, Brasil y Argentina. Esos puertos pueden ser el equivalente,
en el nuevo siglo, de Valparaíso, Callao, Buenos Aires, Río de Janeiro.
Bolivia tiene dos funciones críticas en esa proyección. La primera, es evidente.
Por los caminos y ferrocarriles de su territorio se moverán buena parte de esos
16
The Economist, «The harnesing of nature s bounty. Brazilian agriculture», Nov. 3
rd
, 2005.
17
Silvio Crestana, «Embrapa», The Economist, op. cit.
Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú
175
productos. Algunas de las rutas interoceánicas más importantes, sobre todo las
que vinculan los centros agrocupecuarios del medio oeste brasilero con el Pacífico,
pasan por territorio boliviano. Ya están identificadas como estratégicas en los pla-
nes de integración caminera del IIRSA. La segunda, es crítica: sus reservas de gas
natural serán la energía que requiere ese inmenso polo de desarrollo.
En efecto, el extraordinario crecimiento de las reservas de gas natural en Boli-
via, lo convirtió en el centro de la oferta energética de los países del Mercosur,
incluyendo Chile. Sus reservas aseguran la oferta de gas natural boliviano a Brasil,
Argentina y Chile (sin contar a Uruguay y Paraguay) por los próximos treinta años
y hay razones para suponer que su volumen es todavía mayor.
Bolivia requerirá puertos en el Pacífico para exportar gas a los mercados de
ultramar. Pasó la expectativa del proyecto de Pacific LNG, pero llegarán otras y
Bolivia tendrá que aprovecharlas. Además, Chile necesita energía de Bolivia. Siem-
pre puede encontrar opciones diferentes de abastecimiento, pero su costo influirá,
tal vez severamente, en la tasa de desarrollo de su economía.
La confirmación de la condición de Bolivia como abastecedor estratégico de
energía en la región y la discusión sobre la ubicación del puerto por el que se expor-
tará LNG a los mercados del Pacífico, movió las aguas del relacionamiento político
regional, sin contar la tormenta social interna. Perú usó todos los recursos a su
alcance para impedir que el puerto se estableciera en territorio chileno, la moviliza-
ción social se llevó por delante el sistema político boliviano (ya para entonces muy
debilitado) y la negociación chileno-boliviana terminó en la confrontación de
Monterrey.
El hecho es que la dotación de los recursos, la dirección natural de las rutas a los
mercados de ultramar, los requerimientos de energía de la región, son ahora un
dato nuevo e inexcusable de las relaciones entre Bolivia y Chile. Ninguna negocia-
ción seria entre Bolivia y Chile (y Brasil, Argentina y Perú) podrá evadir, de aquí
para adelante, para bien o para mal, la consideración de este tema. No asumirá, tal
vez, la fórmula provocativa de «gas por mar», pero no dejará de figurar en el
paquete de las cosas que se pueden hacer juntos.
Desde que esos nuevos factores irrumpieron en escena, el tema de la reintegra-
ción marítima dejó de ser un problema nacional boliviano. Está ahora en el interés
de Brasil, de la comunidad sudamericana, y, sobre todo, del propio Chile y Perú.
Todos tienen interés estratégico en liberar el potencial de crecimiento que ha sido
descrito sumariamente. Y la demanda boliviana aparece como el obstáculo político
que se debe remover. Eso explica el creciente movimiento diplomático en torno al
asunto. Ya no se trata sólo de reiteración de la «simpatía» o «solidaridad» latinoa-
mericana con la causa boliviana. Ahora están en juego intereses más concretos.
Ese sentido de urgencia toma ahora una dimensión más ominosa. La reposición
de una controversia territorial entre Chile y Perú, a propósito de los límites maríti-
mos, añade un componente de amenaza a la paz, que siempre estaba presente, pero
que no tenía la inmediatez que ahora asoma. El riesgo de situaciones de hecho en el
área marítima en disputa y el comienzo de otra carrera armamentista, ya no es una
hipótesis descartable. En un peligro real.
Los tres países están en una encrucijada. Pueden escoger el camino de la coope-
ración, de la modernización, de la inserción competitiva en la economía mundial. O
Gustavo Fernández Saavedra
176
pueden, tal vez por la fuerza de la inercia, mantener el curso que ahora siguen, en
cuyo caso, sería recomendable que se prepararan para días más difíciles.
Si escogen, como debiera ser, la primera opción, tendrán que pagar un precio. El
de enfrentar y resolver los problemas del pasado.
Pueden hacerlo.
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
177
Las relaciones entre Bolivia y Chile.
Situación y perspectivas
Horst Grebe López
*
Las relaciones políticas entre Bolivia y Chile han pasado en los últimos
seis años por diversas etapas de aproximación y distanciamiento entre los gobier-
nos de ambos países. El temperamento de dichas relaciones ha dependido ciertamente
de las constelaciones políticas imperantes en cada uno, pero ha recibido asimismo la
impronta del tipo de vínculos que mantenían a la sazón con Perú, y también han
ejercido influencia determinante las condiciones del contexto regional y de las respec-
tivas relaciones de cada uno con el resto de América Latina y los Estados Unidos.
Los cambios en las relaciones oficiales no han alterado sin embargo la descon-
fianza recíproca que caracteriza desde siempre a las percepciones básicas de la
opinión pública en los tres países. Como sostiene Fernández (2005), «las encuestas
muestran rencor de los bolivianos y resentimiento de los peruanos hacia Chile,
vencedor de la guerra del Pacífico. Registran la desconfianza como un rasgo co-
mún. Ninguno mira al otro como un socio confiable y permanente».
Después de un período de retórica confrontacional entre los Presidentes Mesa y
Lagos, el Presidente Rodríguez Veltzé abrió una etapa de mayor aproximación
entre los Jefes de Estado, que parece prolongarse bajo nuevas condiciones y enfo-
ques en la Presidencia de Evo Morales, aunque la agenda sustantiva y el método de
su negociación no están totalmente definidos todavía, como revelan los cambios de
posición en cuanto al planteamiento de las conversaciones diplomáticas en los pla-
nos bilateral, trilateral y multilateral, que obviamente tendrían que estar articula-
dos en torno a una estrategia congruente de largo aliento.
En todo caso, la etapa de mayor acercamiento que parece abrirse ahora, estará
condicionada por la situación sudamericana, las iniciativas concretas que adopten
los gobiernos de Michelle Bachelet y Evo Morales, así como por el resultado final
de las elecciones en Perú.
Hay que decir no obstante que desde octubre de 2003 las percepciones en Chile
parecen haber cambiado, en el sentido de que, por primera vez, sus autoridades y la
propia opinión pública se percatan de que existe un problema pendiente de larga
data con Bolivia, que merece una atención diferente a la que se le prestó en el
pasado, y que consistía en negar la existencia de un diferendo territorial. Se sabe
*
Economista boliviano y docente universitario. Ha sido Ministro de Estado en las carteras de
Trabajo, Minería y Desarrollo Económico. Fue funcionario de la CEPAL y del SELA, así como
profesor-investigador de la FLACSO en México y en Bolivia. Ejerció el cargo de Director Ejecu-
tivo de la Fundación Milenio y del Instituto PRISMA, y actualmente se desempeña como consul-
tor de la Corporación Andina de Fomento, y Presidente de PRISMA.
Horst Grebe López
178
ahora que la opinión pública en Bolivia es efectivamente sensible al tema de la
reivindicación marítima, al extremo de que movilizaciones populares derrocaron al
Presidente Sánchez de Lozada para evitar la exportación de gas por Chile, y en el
referéndum de julio de 2004 se aprobó la utilización del gas como un elemento
estratégico en la negociación de una salida soberana y útil de Bolivia al Pacífico.
A la luz de las circunstancias descritas, las presentes notas buscan identificar
algunas iniciativas conducentes a combinar la solución de las cuestiones pendientes
entre ambos países con los nuevos esfuerzos de integración sudamericana, puesto
que el avance de estos últimos depende ciertamente de la solución de los diversos
problemas fronterizos en la región, entre los cuales los que existen entre Bolivia,
Chile y Perú son los más delicados y complejos. Ellas responden además a la nece-
sidad de establecer puentes paralelos de comunicación y confianza creciente entre
los tres países, tomando en cuenta que la opinión pública y el liderazgo político y
económico son componentes inexcusables en la conformación de las condiciones
más o menos favorables para la solución de las controversias y la normalización de
las relaciones, lo que no menoscaba por supuesto el lugar privilegiado que corres-
ponde a las conversaciones presidenciales y las negociaciones oficiales entre las
cancillerías.
Estas notas buscan contribuir desde la perspectiva intelectual a mejorar el cono-
cimiento recíproco de las cuestiones pendientes entre ambos países, continuando
con el esfuerzo de instituciones académicas orientadas a la construcción de condi-
ciones más favorables para el necesario diálogo en los niveles diplomático y políti-
co. En consecuencia, las ideas que se proponen en esta ocasión construyen sobre los
avances que se realizaron en el contexto del Proyecto Trinacional Bolivia – Chile –
Perú, que impulsaron varias organizaciones académicas de los tres países
1
, y toma
en cuenta además los resultados del Seminario «Bolivia y sus desafíos - perspectivas
desde La Paz, contribuciones desde Chile» que se realizó en Santiago de Chile bajo
el auspicio de la Fundación Frei en mayo de 2005, así como las conclusiones del
IIDiálogo Internacional sobre Medidas de Fomento de la Confianza en Europa y
América Latina (Marbella, Chile, 30 y 31 de enero de 2006).
Cada una de dichas iniciativas buscó avanzar hacia grados más elevados de
diálogo y confianza, para establecer condiciones algo más favorables para resolver
problemas históricos y abordar emprendimientos comunes de mutuo beneficio en-
tre los tres países.
A partir de tales consideraciones, conviene comenzar con un somero repaso de
las tendencias globales puesto que no se pueden examinar las relaciones bilaterales
(y trilaterales) sin tomar en cuenta las circunstancias internacionales.
El contexto internacional
La globalización fragmentada. Las fuerzas impulsoras de la globalización están
relacionadas con la innovación tecnológica y las inversiones en el exterior que des-
1
Véanse al respecto las dos publicaciones «Hacia un enfoque trinacional de ls relaciones entre
Bolivia, Chile y Perú», de 2001 y 2002.
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
179
pliegan las empresas transnacionales, lo que ha dado lugar a una reconfiguración
de las relaciones estructurales entre las diferentes regiones del mundo, que supera
por cierto los ejes Norte-Sur y Este-Oeste del pasado.
En las décadas recientes ha cambiado en efecto el mapa estratégico del mundo
estructurado en la bipolaridad de la Guerra Fría. En dicho período las relaciones
internacionales respondían a la confrontación entre las dos superpotencias y pro-
porcionaban el marco para la articulación de los diferentes países con cada una de
ellas. A partir de la caída del Muro de Berlín y la descomposición posterior de la
Unión Soviética, parecía que se iniciaba una nueva etapa impulsada esta vez por el
vector tecnológico, las inversiones y el comercio. Es la época además en que se puso
en vigencia en América Latina un enfoque de política económica conocido como
«Consenso de Washington».
Es posible afirmar ahora que esta globalización impulsada por la economía su-
frió cambios sustantivos después del 11 de septiembre de 2001. En efecto, después
del atentado terrorista sobre las Torres Gemelas han cambiado las prioridades de la
seguridad de Estados Unidos, lo que ha traído consigo la desaparición de América
Latina de la atención estratégica de ese país hacia la región. Chile ha logrado sin
embargo una relación estratégica única con los Estados Unidos en vista de su deci-
sión de apoyarle en el Pacífico Sur.
La introversión de Europa. La ampliación de la Unión Europea hacia una con-
formación de 25 países ha desplazado los objetivos de esa región hacia adentro de
sí misma y, en el mejor de los casos, hacia sus ex colonias de África, que son el
origen principal de los antiguos y nuevos emigrantes. Esto es el resultado en parte
de la emergencia de nuevos nacionalismos en muchos países, con fuertes inclinacio-
nes aislacionistas y proteccionistas, así como de las condiciones de estancamiento y
discriminación vigentes en el mercado laboral.
América Latina tendría que hacer en consecuencia un esfuerzo significativo para
recuperar el lugar que tenía en la arquitectura de las relaciones exteriores de la
Unión Europea en el pasado. A estos efectos, resulta de la mayor importancia la
preparación de la próxima Cumbre entre Europa y América Latina, que se celebra-
rá en mayo próximo en Viena, pero asimismo el establecimiento de iniciativas pro-
pias desde América Latina con países específicos y entre los cuales España ocupa
sin duda un lugar destacado.
La emergencia de China e India. El acelerado crecimiento de las economías
demográficamente más importantes está provocando cambios estructurales en la
economía mundial. La emergencia de China e India es uno de los datos más destacable
de la dinámica internacional, porque ambos países representan alrededor de un
cuarto de la población mundial, que ahora ha ingresado como demandante de re-
cursos naturales, pero asimismo como competidora en los mercados que antes fue-
ron atendidos por los países latinoamericanos. La emergencia de ambos países se
traduce en efecto en un incremento de la demanda de energía, productos alimenti-
cios y materias primas minerales, elevando sus precios, al mismo tiempo que ejer-
cen una enorme competencia en los mercados de las manufacturas livianas, con
efectos devastadores sobre las industrias de maquila en México y Centroamérica.
Horst Grebe López
180
En el largo plazo, China e India incrementarán sin duda su productividad de
base lo que llevará a mejoras en el salario real y por consiguiente a cambios en los
patrones de consumo de sus poblaciones, con el consiguiente encarecimiento de sus
manufacturas, lo que mejorará para América Latina las posibilidades de competir
exitosamente con este tipo de exportaciones. Pero todo esto acontecerá a largo
plazo.
La intensificación de las migraciones. En pocas épocas del pasado ha ocurrido
un fenómeno migratorio tan intenso como el que se viene registrando desde los
años noventa, y al cual América Latina contribuye como expulsora de importantes
corrientes migratorias hacia América del Norte y Europa. A pesar de que estos
países necesitan mano de obra, el trato que ofrecen a los inmigrantes deja mucho
que desear, la legalización de los indocumentados no avanza con la celeridad reque-
rida y la represión en las fronteras adopta formas ciertamente cuestionables.
El tema es complejo en sí mismo, pero se agrava aún más cuando se le añaden
además ingredientes de seguridad antiterrorista, como ocurre en Estados Unidos.
En algún momento no muy lejano tendrían que adoptarse políticas internacionales
que atiendan el problema en forma equitativa entre expulsores y receptores de
migrantes, y en esto América Latina podría adoptar iniciativas propias.
El debilitamiento de la integración latinoamericana. Las orientaciones de la in-
tegración latinoamericana han cambiado sustancialmente en los últimos años, dan-
do lugar a tres procesos diferenciados: el área de América Central liderizada por
México con una franca orientación hacia el mercado de los Estados Unidos al am-
paro de tratados de libre comercio; el modelo de turismo y maquila imperante entre
los países del Caribe, que gozan además de preferencias especiales en Europa, y la
búsqueda todavía en marcha de nuevos caminos de integración y cooperación polí-
tica en América del Sur.
El impulso que parecían adquirir los procesos de integración sudamericanos a co-
mienzos de los años noventa, se ha ido debilitando paulatinamente, y ahora se puede
afirmar que la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur atraviesan por una de
las más graves crisis desde su creación. La Comunidad Sudamericana de Naciones por
su parte no avanza a un ritmo satisfactorio, en buena medida por las rivalidades
hegemónicas que todavía están vigentes entre los países más grandes de esta región.
Los Estados Unidos y los propios países latinoamericanos han abandonado la
idea de crear un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En cambio, están
proliferando los acuerdos bilaterales de libre comercio, que traen consigo un debilita-
miento de las relaciones internas de la región, como está ocurriendo en estos momen-
tos de manera más ostensible en la Comunidad Andina de Naciones, luego de la
culminación de las negociaciones de Colombia y Perú con dicho país. Aunque el
destino de las negociaciones del Ecuador es todavía incierto, Bolivia se encontraría en
una situación muy comprometida a corto plazo si es que tres de sus socios andinos
establecen efectivamente acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos.
El abandono del «Consenso de Washington» y la búsqueda de una agenda lati-
noamericana para la globalización. Después de una década y media de políticas
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
181
inspiradas en el «Consenso de Washington», una buena parte de los países latinoa-
mericanos empieza a buscar nuevas orientaciones para su desarrollo y
relacionamiento internacional, lo que le imprime un sesgo centrífugo a la dinámica
integracionista, que no se compadece tampoco del enfoque del regionalismo abier-
to que se postula en algunos casos.
Hoy se reconoce que los países más exitosos de los últimos tres lustros –los
asiáticos en particular- han seguido políticas bastante alejadas de la ortodoxia
neoliberal. Hay que añadir además que la diferencia entre América Latina y el
sudeste asiático estuvo en el propio punto de partida para el acomodo a los cam-
bios globales, puesto que los países asiáticos en general no enfrentaron graves pro-
blemas de deuda pública.
Ante tales circunstancias, se vienen impulsando algunas iniciativas políticas y
académicas en la región con miras a elaborar una agenda latinoamericana propia
que proporcione las respuestas necesarias a los desafíos de la globalización en cur-
so. Entre ellas hay que mencionar en particular los encuentros de ex Presidentes
latinoamericanos que promueven la CAF y la CEPAL, así como las reuniones entre
dirigentes políticos y empresariales de Europa y América Latina que auspicia el
Foro de Biarritz, liderado por el Alcalde de dicha ciudad.
Lo que falta, no obstante, es un impulso renovado de los mecanismos oficiales
intergubernamentales, entre los que habría que mencionar en particular al Grupo
de Río, que ha perdido por de pronto toda relevancia como foro latinoamricano de
consulta y concertación.
Las estrategias diferenciadas de inserción internacional
Bolivia y Chile tienen desde su geografía e historia condiciones muy desiguales,
las cuales se han manifestado en frecuentes tensiones e incluso una guerra, dificul-
tando severamente la generación de relaciones vecinales de cooperación y mutuo
beneficio.
Por principio de cuentas, Chile es únicamente un país andino con territorios en
la Antártica e islas en el Pacífico, lo cual le da una posición geopolítica de enorme
importancia. Bolivia, en cambio, es un país andino, amazónico y rioplatense, con
grandes recursos naturales, pero que ha perdido temporalmente su cualidad de país
ribereño del océano Pacífico, lo que le dificulta ejercer una función efectiva de
articulación sudamericana.
El cuadro 1 siguiente pone de manifiesto que el PIB total de Chile es casi diez
veces superior al de Bolivia, lo que se expresa a su vez en que su ingreso medio por
habitante es algo más de cuatro y media veces el de Bolivia.
Horst Grebe López
182
Cuadro 1
Datos básicos de ambos países, 2003
Las diferencias mencionadas más arriba se ven reforzadas por tendencias muy
desiguales en el desempeño reciente de ambos países. Tal como se observa en la
gráfica siguiente, sus exportaciones de mercancías han seguido trayectorias suma-
mente dispares, poniendo de manifiesto un esfuerzo considerablemente mayor de
parte de Chile para insertarse en los mercados mundiales.
Chile es además mucho más diversificado en términos de productos y mercados,
en tanto que las exportaciones bolivianas se componen todavía principalmente de
productos primarios (hidrocarburos, minerales y productos agroindustriales), des-
tinados cada vez en mayor medida a los mercados sudamericanos (soya y sus deri-
vados a Colombia y Venezuela, y gas natural a Argentina y Brasil).
Gráfico 1.
Exportación de mercancías

Población
(millones)
PIB (US$
millones)
Densidad
(habitantes por
km
2
)
Superficie (km
2
)
PIB per
capita
(US$)
Chile 16.0 72 400 20.4 756 626 4 591
Bolivia 8.8 7 900 7.7 1 098 581 892
Fuente.- PNUD: Informe de Desarrollo Humano 2005

10
100
1 000
10 000
100 000
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
M
i
l
l
o
n
e
s

U
S
$
Bolivia Chile
Las discrepancias en cuanto al desempeño del sector exportador son expresivas
de las diferentes estrategias seguidas por ambos países en el pasado, lo cual se ha
traducido a su vez en un crecimiento superior al 4 por ciento del ingreso por habitan-
te durante los pasados 30 años en Chile, en tanto que Bolivia muestra un crecimiento
real nulo en medio siglo, el cual oculta sin embargo que varios sectores y regiones del
país registran dinámicas muy superiores a la media nacional, como es el caso de la
agroindustria en el Departamento de Santa Cruz. Los Departamentos de La Paz,
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
183
Oruro y Potosí –que son los colindantes con Chile– muestran, por su parte, desem-
peños insatisfactorios y una considerable emigración hacia el Oriente del país o in-
cluso hacia el exterior. No es un dato menor además que esta zona constituya la base
social y territorial del movimiento que lideriza el Presidente Morales.
A cambio de eso, Chile ostenta niveles de desigualdad muy superiores a los de
Bolivia. En efecto, mientras que en Chile el 10 por ciento de la población más rica
dispone de un ingreso promedio que es 40 veces superior al del 10 por ciento de la
población más pobre, esa diferencia en Bolivia es de únicamente 25 veces.
Cabe hacer notar además que Chile ocupa el lugar 43 en la clasificación del
Índice de Desarrollo Humano, en tanto que Bolivia se ubica en el lugar 114, y ello
no obstante que en los últimos años se han logrado avances destacables en términos
del acceso de la población a los servicios básicos.
Gráfico 2.
Inversión extranjera neta
100
1 000
10 000
100 000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Bolivia Chile América Latina y el Caribe
En cuanto a la atracción de inversión extranjera, se observa en la gráfica al lado
que Chile forma parte de los países latinoamericanos que siguen recibiendo inver-
sión extranjera en magnitudes significativas, mientras que Bolivia registra una im-
portante reducción en los últimos años, originada en la crisis política y el cambio de
las prioridades del país sobre esta materia.
Además de su participación en los mecanismos latinoamericanos, Chile ha sus-
crito una serie de acuerdos comerciales que le abren mercados diversificados y
estables, como parte de una estrategia económica relativamente consolidada, aun-
que se ha hecho evidente que uno de sus aspectos frágiles es la dependencia de las
importaciones de gas de la Argentina.
Bolivia, en cambio, se encuentra en un momento de inflexión histórica y debe,
en consecuencia, adoptar un viraje estratégico consistente en rearticular los dife-
rentes sectores y regiones en función de la geopolítica interna impuesta por el gas
natural; resolver las insuficiencias dinámicas de la industria manufacturera para
generar empleo, y cambiar cualitativamente la naturaleza de su inserción interna-
cional, resultante en buena medida del alivio de la deuda externa recibido al ampa-
Horst Grebe López
184
ro del Programa HIPC que promueven los organismos multilaterales de financia-
miento y el Grupo de los Ocho para los países pobres altamente endeudados
2
, lo
que le condiciona sus decisiones de política económica.
Las relaciones comerciales
El comercio entre ambos países representa una pequeña proporción de sus ex-
portaciones totales, con un amplio balance favorable a Chile, lo que muestra el
mayor nivel de desarrollo productivo en dicho país, pero asimismo la baja diversi-
ficación de la oferta exportable de Bolivia. Los desequilibrios comerciales se agra-
van además por efecto del contrabando que fluye hacia Bolivia desde Chile y, en
especial, desde la Zona Franca de Iquique.
Hay que señalar además que la oferta exportable de Bolivia se concentra en
pocos productos, mientras que Chile exporta a Bolivia más de 2000 productos,
algunos con alto valor agregado.
También el balance financiero es desfavorable a Bolivia, sobre todo después de
la adquisición de los ferrocarriles del Occidente boliviano por parte de Chile.
Bolivia y Chile tienen firmado un Acuerdo de Complementación Económica
(ACE) 22 desde 1993, el cual generó hasta 2003 una balanza comercial deficitaria
para Bolivia que superó los US$ 1000 millones en una década. Por eso, en noviem-
bre de 2002, ambos países iniciaron negociaciones con la intención de profundizar
el ACE 22 bajo la forma de una zona de libre comercio. Sin embargo, dichas nego-
ciaciones fueron interrumpidas por el Gobierno de Bolivia, luego de constatar que
se daría lugar a un mayor desbalance comercial, lo que se agravó con la posición
adoptada por el Gobierno de Bolivia en abril de 2004 de no exportar «ni una mo-
lécula de gas a Chile». Todo esto se tradujo de inmediato en represalias comerciales
por parte de Chile, consistentes en no ampliar los cupos de algunos productos sen-
sibles, entre otras medidas.
El Gobierno de Mesa, no obstante, intentó reanudar las conversaciones por la
profundización del ACE 22, buscando que los productos que libere Chile sean de
verdadera importancia para el aumento de las exportaciones de Bolivia. Durante el
gobierno del Presidente Rodríguez, los cancilleres de ambos países suscribieron en
diciembre de 2005 la profundización del ACE 22, luego de cinco reuniones presi-
denciales de creciente aproximación en los foros multilaterales. El perfeccionamiento
de dicho acuerdo quedó sin embargo pendiente hasta que el nuevo gobierno tome
una determinación al respecto.
Las nuevas condiciones políticas en Bolivia
Con la abrumadora mayoría que lo ungió en el Gobierno, el Presidente Morales
cuenta ahora con una amplia base para modificar las políticas económicas, así
como las relaciones exteriores del país. Aunque no están formulados todavía con
2
Los países latinoamericanos beneficiados con esta iniciativa son Bolivia, Guyana, Honduras
y Nicaragua.
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
185
precisión y detalle, los nuevos enfoques apuntan a un aumento en los márgenes de
autodeterminación en la gestión de las políticas, lo cual se ve favorecido por la
bonanza imperante en materia de exportaciones de bienes a lo cual se suman ade-
más las crecientes remesas de los emigrados.
Por otra parte, los lineamientos ya conocidos del plan de desarrollo que prepara
el Gobierno, establecen una mayor presencia del Estado en la economía, la promo-
ción de mayor justicia social y la creación de empleo productivo, a partir de un
potenciamiento del sector público de la economía, que incluye la nacionalización
de los hidrocarburos bajo una modalidad todavía no revelada.
Bajo tales condiciones, el esquema de relacionamiento internacional de Bolivia
tendrá que sufrir necesariamente modificaciones, puesto que a los cambio internos
se le añaden también las repercusiones de los tratados de libre comercio de Perú y
Colombia con Estados Unidos, lo que traerá aparejada la pérdida de las preferen-
cias arancelarias de la soya en los mercados andinos, sin las cuales la exportación
boliviana se torna inviable.
Está pues en marcha un viraje de prioridades y un cambio en las relaciones
políticas y económicas, que expresan a su vez el paulatino trasiego hegemónico
hacia la región de Santa Cruz, acompañado por la renovación del liderazgo político
y la emergencia indígena en el escenario político nacional.
Los temas críticos
El enclaustramiento boliviano. La guerra del Pacífico de 1879 se inició con la
invasión armada del litoral boliviano por parte de Chile. Como consecuencia de
dicha guerra, Bolivia perdió 120000 km
2
, 400 km de costa, varios puertos, bahías
y caletas, así como su acceso soberano al océano Pacífico. Con su litoral militar-
mente ocupado, sin puertos ni facilidades de tránsito, soportando la administra-
ción chilena de sus aduanas, el gobierno de la época se vio obligado a aceptar los
términos del Tratado de Paz y Amistad de 1904. A cambio de la cesión de su litoral,
Chile concedió a Bolivia un régimen de libre tránsito, una indemnización de
£300000 y un ferrocarril de Arica a La Paz. De esta manera se consolidó el en-
claustramiento boliviano. [Presidencia de la República]
Después de la suscripción del Tratado de 1904, Bolivia no desmayó en sus es-
fuerzos para recuperar su salida soberana al océano Pacífico, como lo prueban los
fallidos intentos de negociar bilateralmente en cerca de una decena de ocasiones
[Montenegro; Guevara Arze] y las reiteradas demandas presentadas ante la Liga de
las Naciones primero, y luego ante las Naciones Unidas y la Organización de Esta-
dos Americanos. [Sánchez Bustamante; Guachalla]
La recuperación de su acceso soberano al Pacífico es un derecho histórico para
Bolivia y además una necesidad económica y política insoslayable para el desarro-
llo del país. No se puede dejar de mencionar en efecto que el despojo de su litoral le
ocasionó a Bolivia la pérdida de su cualidad marítima, de ingentes recursos natura-
les minerales y pesqueros, la distorsión de su patrón de desarrollo, así como una
situación de servidumbre en la administración de su comercio exterior, cosa que no
ocurre con las pérdidas territoriales que sufrió con los otros vecinos.
Horst Grebe López
186
Las aguas del Silala. El Silala es una cuenca hidrográfica que comprende cerca
de 100 manantiales activos que surten aproximadamente dos litros de agua por
segundo y abarca una superficie de 70 km
2
. Los manantiales no afloran ningún
curso que fluya a sitio alguno. Chile utiliza las aguas del Silala –sin permiso del
Estado boliviano– a través de una serie de canales construidos a más de tres kiló-
metros de la frontera dentro de territorio boliviano, que alimentan las actividades
de las minas de Chuquicamata y Antofagasta, además de las poblaciones de la
zona. [Bazoberry]
A pesar de que los Presidentes Lagos y Rodríguez decidieron en octubre de 2005
encargar un estudio técnico de alto nivel con el fin de buscar una solución al tema
de las vertientes del Silala, todo indica que el diferendo pasará a la postre por un
mecanismo de arbitraje, habiéndose planteado como opciones a la Organización
Internacional de Energía Atómica por parte de Bolivia, mientras que Chile se incli-
na por la UNESCO. La posición de Bolivia es que se trata de aguas manantiales de
propiedad exclusiva del país, en tanto que Chile sostiene que son aguas internacio-
nales de curso sucesivo, además de que arguye que el aprovechamiento de dichas
aguas corresponde a particulares, de manera que es con ellos que las autoridades
bolivianas tendrían que discutir el tema y no con el gobierno de Chile.
Este tema podría complicarse si se cumple la amenaza reciente de ciertas organi-
zaciones sociales de establecer un asentamiento humano en la región del Silala con
el fin de sentar soberanía y cortar los canales que actualmente van a Chile, para
utilizar el recurso acuífero en beneficio de quienes vivan en la nueva población.
La privatización del puerto de Arica. A pesar de los sucesivos reclamos de Boli-
via, Chile llevó adelante la privatización del puerto de Arica, que desde octubre de
2004 está en manos de un consorcio chileno-peruano que tiene una concesión de 20
años.
En el marco del Tratado de 1904, Bolivia tiene el derecho de libre tránsito por
Arica. En consecuencia, la Cancillería boliviana ha anunciado que acudirá a la
Organización Mundial del Comercio y a la Organización de Estados Americanos
para denunciar la vulneración de ese tratado.
Las minas antipersonales. Chile y Bolivia comparten una frontera de unos 800
km, gran parte de los cuales ha sido sembrado de minas, cuando Chile compró más
de 300000 minas antipersonales de Estados Unidos durante la dictadura de Augus-
to Pinochet, en circunstancias en que estuvo cerca de un conflicto bélico con Perú y
Argentina por la delimitación de aguas internacionales y del canal de Beagle, res-
pectivamente.
Como un gesto de buena voluntad, el Presidente Lagos anunció que Chile
desactivará al menos 121000 minas antipersonales sembradas en la frontera con
Bolivia hasta el 2010, con un costo total estimado de US$109millones.
La compra de armamentos. Dentro de este orden de cosas, también tiene que
hacerse referencia a los niveles del gasto armamentista de Chile, que son
desproporcionados en comparación con el gasto que realizan sus vecinos, como se
observa en el cuadro 2 y la gráfica siguientes.
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
187
Cuadro 2.
Gasto militar en 2002(US$ millones)
Incluso en fechas recientes, Chile ha realizado nuevas compras de armas, que
pueden traer consigo respuestas equivalentes de sus vecinos, por la amenaza que
significa para ellos el desequilibrio estratégico que se está generando, en una zona
donde persisten varios conflictos no resueltos [Fernández, 2005].
El veto reciente de los Estados Unidos a la adquisición de aviones militares por parte
de algunos países sudamericanos, muestra además que es ese país el que define a qué
países considera sus aliados estratégicos y les permite en consecuencia potenciarse mili-
tarmente, mientras que sobre otros ejerce un derecho unilateral de prohibición, indis-
tintamente de los desequilibrios y riesgos militares que ocasione en la región respectiva.
Gráfico 4.
Gasto en defensa por habitante, 2003 / U$S
Brasil 9 651
Colombia 2 840
Chile 2 557
Argentina 1 386
Venezuela 1 081
Perú 865
Ecuador 685
Uruguay 212
Bolivia 119
Paraguay 54
Fuente.- International Institute for
Strategic Studies, Londres

0
20
40
60
80
100
P
a
r
a
g
u
a
y
B
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y
C
h
i
l
e
La cuestión energética. La decisión boliviana de no exportar gas natural por un
puerto chileno ni permitir que de la exportación a Argentina una parte sea desvia-
da a Chile, ha complicado aún más la situación del abastecimiento de gas prove-
niente de Argentina, lo que ha colocado a Chile ante la necesidad de buscar fuentes
energéticas alternativas, incluyendo la importación desde países asiáticos, que re-
Horst Grebe López
188
sultan considerablemente más onerosas y le restan competitividad a su economía.
También está previsto un uso más amplio del carbón y otras fuentes.
Las relaciones diplomáticas. Bolivia rompió las relaciones diplomáticas con Chile
en 1978, luego del fracaso de las negociaciones iniciadas en Charaña en 1975 por los
gobiernos de Pinochet en Chile y Banzer en Bolivia. [Salazar Paredes et al., 2001]
En diversas ocasiones, Chile ha antepuesto el abordaje de los temas pendientes
al restablecimiento de las relaciones oficiales, pero no es probable que eso ocurra
mientras no se logre un avance sustancial en la negociación de una agenda que
incluya como tema central el acceso de Bolivia a un puerto soberano y útil en el
océano Pacífico.
Las áreas potenciales de cooperación
La Iniciativa para la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA)
A partir de la Cumbre Sudamericana de 2000 en Brasilia, se han puesto en
marcha iniciativas conducentes a crear un espacio sudamericano de integración,
con énfasis en la infraestructura y la energía. Desde esta perspectiva, es evidente
que la falta de solución a las cuestiones pendientes entre Bolivia, Chile y Perú,
constituye un obstáculo para el avance efectivo en los ejes de integración y desarro-
llo de la IIRSA, la cual constituye la plataforma compartida de la competitividad de
la región.
Cabe hacer notar que cuatro de los nueve ejes incluyen a Chile, mientras que
Bolivia forma parte de dos de ellos e indirectamente de cuatro. El eje más importan-
te para las relaciones entre Bolivia y Chile es ciertamente el Eje Interoceánico Cen-
tral, del cual forma parte también el Brasil.
El Eje Interoceánico Central, junto con los Ejes del Sur, Mercosur-Chile, Perú-
Brasil-Bolivia y de Capricornio, es uno de los corredores transversales del continen-
te. Está compuesto por Bolivia (excepto el Deparamento de Pando), la zona sur de
Brasil, la zona norte de Chile, todo el Paraguay y la zona sur de Perú. Cuenta con
extensión de 3.3 millones de km
2
y una población de 76 millones de habitantes.
El Eje Interoceánico Central facilitará el transporte de bienes desde y hacia el
corazón industrial del continente, así como el de minerales a ambos lados del con-
tinente para su eventual exportación a otros mercados de la cuenca del Pacifico y
del Atlántico. De igual manera, permitirá unir los puertos del Atlántico con los del
Pacifico. El PIB del Eje equivale al 26 por ciento del PIB de América del Sur.
La cooperación energética
Bolivia dispone de reservas gasíferas de tal envergadura que le permiten aspirar
a convertirse en un articulador de la integración energética a nivel sudamericano,
aspecto que adquirirá cada vez mayor relevancia en las próximas décadas. Por de
pronto se despliegan iniciativas paralelas y competidoras promovidas por algunos
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
189
países con objetivos geopolíticos y por otros, con miras a asegurarse mercados de
largo plazo antes que los demás posibles exportadores.
Más temprano que tarde habrá necesidad, sin embargo, de encarar la negocia-
ción de un marco integrado para la cooperación energética en América del Sur,
equilibrando los intereses de exportadores e importadores de energía, y tomando
en cuenta la compleja situación de la geopolítica mundial de los hidrocarburos.
La Zona de Paz Sudamericana
Como ya se señaló más arriba, los atentados terroristas y las respuestas adoptadas
por los Estados Unidos han recolocado los temas de seguridad en el centro de las
relaciones internacionales, a lo cual se suman nuevas amenazas para la seguridad
externa de los países, tales como el ya mencionado terrorismo; la droga y los delitos
relacionados; el lavado de dinero; el tráfico de armas, y el crimen transnacional
organizado. Por su naturaleza extraterritorial, dichas amenazas requieren de la co-
operación entre los países, así como el diseño de políticas de alcance regional.
El orden internacional postulado en la nueva Estrategia de Seguridad Nacional
de Estados Unidos resulta ciertamente inaceptable para los países sudamericanos, y
algo similar se puede decir respecto de las relaciones económicas y financieras.
Ante tales circunstancias, resulta de la mayor importancia que se instrumente
efectivamente la Zona de Paz Sudamericana, la cual podría proporcionar además el
marco para una iniciativa conducente a poner en marcha un programa de medidas de
fomento de la confianza entre Chile, Perú y Bolivia, con los alcances sugeridos en el
ya mencionado II Diálogo Internacional sobre Medidas de Fomento de la Confianza.
La reforma del sistema internacional
Bolivia y Chile deberían cooperar en la instrumentación de la agenda latinoame-
ricana frente a la globalización, buscando reforzar la capacidad de acción conjunta
de los países sudamericanos ante los organismos multilaterales y las principales
economías desarrolladas. En el caso de los Estados Unidos hay que recordar que se
trata de una potencia económica con muy baja apertura externa, motivo por el
cual habría que lograr que haga un esfuerzo mucho mayor para permitir el desplie-
gue de la competitividad de sus socios hemisféricos.
Ya se ha mencionado la necesidad de retomar el diálogo con Europa, habida
cuenta que las dos regiones son las que con mejores probabilidades pueden lograr
entendimientos para la reforma de las Naciones Unidas.
Por otra parte, se precisa una negociación de largo aliento para establecer reglas
que le proporcionen gobernabilidad democrática a la dinámica de globalización
impulsada por las empresas transnacionales.
En el horizonte de mediano plazo habrá que tomar en cuenta además la riqueza
sudamericana en recursos de biotecnología, energía y disponibilidad de agua dulce,
donde cada uno de ellos constituye un elemento potencial de desarrollo pero asi-
mismo de contenciosos con los países desarrollados que los necesitan.
Horst Grebe López
190
La complejidad de todos estos temas contrasta con la manifiesta incapacidad
de las instituciones internacionales o regionales para manejarlos en beneficio de las
economías pequeñas, lo que quiere decir que es necesario construir mecanismos
para la negociación en los diferentes planos, y en eso es necesario que América
Latina construya una capacidad colectiva de acción, con miras a reforzar las actua-
les instituciones en un espíritu de democracia y equidad; formular las reglas y nor-
mas necesarias, y administrar los riesgos potenciales.
Consideraciones finales
Vistas las cosas en una perspectiva larga se puede afirmar que las relaciones
entre Bolivia y Chile parecen ingresar en una coyuntura favorable para emprender
la búsqueda de soluciones definitivas a los problemas pendientes entre ambos paí-
ses. Está por demás claro que el avance que se logre en las conversaciones bilatera-
les en algún momento tendrá que tomar en cuenta las consultas obligadas con el
Perú, que dispone al fin y al cabo de «la llave del candado» por efecto del Tratado
suscrito entre Chile y Perú en 1929.
1. La agenda bilateral. Una de las condiciones más importantes para superar la
situación actual e iniciar una senda de cada vez mayor cooperación. Es imprescindi-
ble una agenda, una metodología y un calendario de avances acumulativos. La agen-
da bilateral entre Bolivia y Chile se ha separado usualmente en tres capítulos que se
refieren primero a las cuestiones históricas no resueltas, donde el tema central es sin
duda el reclamo boliviano de un acceso soberano y útil al océano Pacífico. En segun-
do lugar, existen asuntos contenciosos entre ambos países tales como las aguas del
Silala, las minas antipersonales en la frontera de Chile con Bolivia y la reciente
privatización del Puerto de Arica. En tercer lugar, se incluyen los temas de la coope-
ración fronteriza, las relaciones comerciales y los emprendimientos conjuntos.
Estos tres capítulos deben abordarse de manera integral y a partir de una agen-
da concertada tanto en su contenido como en la metodología de su tratamiento. Ha
ocurrido en efecto con frecuencia que ambos países utilizan los temas más rutina-
rios para condicionar el tratamiento de las cuestiones más complejas.
2. La cooperación trinacional entre el Occidente de Bolivia, el Norte de Chile y
el Sur del Perú. Las zonas fronterizas de los tres países disponen de un enorme
potencial si es que se establecen mecanismos de cooperación y desarrollo, pero
tienen viabilidad escasa si es que se mantiene su actual marginalidad respecto de las
fuerzas dinámicas que operan en las tres economías. El importante avance que se
logró con el Proyecto Trinacional al que ya se ha hecho referencia más arriba,
tendría por consiguiente que retomarse de nuevo, haciendo los ajustes necesarios
relativos a las nuevas condiciones políticas imperantes en los tres países.
3. El contexto sudamericano. Habida cuenta de la geopolítica global y
hemisférica a la que se ha venido haciendo referencia, el avance de las conversacio-
nes bilaterales entre Bolivia y Chile estará también influido por las tendencias polí-
Las relaciones entre Bolivia y Chile...
191
ticas que se desplieguen en el futuro en la región sudamericana, sobre todo luego
de que se realicen este año las elecciones en Brasil, Colombia, Perú y Ecuador. Se
trata de países que tienen intereses directos comprometidos en la zona del Pacífico,
o indirectos como es el caso de Brasil, que requiere garantizar su acceso expedito a
los mercados del Asia.
4. La generación de confianza. La generación de esferas de cooperación es un
camino hacia la construcción de confianza recíproca, habida cuenta de que en am-
bos países existen percepciones de desconfianza, que se han incrementado en los
últimos tiempos por la acción de los medios de comunicación. Se requiere una es-
trategia sistemática para generar confianza en forma paulatina, y a estos efectos la
agenda respectiva no debe excluir ningún tema, pero sobre todo tiene que contener
de manera expresa el compromiso de reducir el gasto armamentista, buscar solu-
ciones negociadas a los problemas pendientes y promover el estrechamiento de las
relaciones en las zonas fronterizas. Sobre tales bases habría lugar para explorar
fórmulas conducentes a poner en práctica una estrategia comunicacional que ayu-
de a cambiar las percepciones recíprocas negativas que campean por de pronto en
la opinión pública de los tres países.
5. La ampliación de los actores en el espacio trinacional. Además de reforzar los
vínculos económicos en un marco de beneficios recíprocos tangibles, se hace nece-
sario fortalecer las relaciones académicas y culturales. Habría que propiciar en
consecuencia muchos más encuentros sistemáticos entre académicos e intelectua-
les; empresarios; parlamentarios, y autoridades fronterizas. Las iniciativas que pro-
mueven algunas universidades para mejorar las relaciones en la zona trinacional
tendrían que ser ampliadas con nuevos temas y enriquecidas con un programa más
frecuente de encuentros y foros.
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Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
193
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
Carlos Bustos
*
Bolivia ha constituido siempre una prioridad importante para la política ex-
terior de Chile. Lo fue en los primeros años de nuestra vida independiente y sigue
siéndolo ahora. Un objetivo de nuestro país ha sido tradicionalmente buscar y
mantener un alto nivel en lo que se conoce como la «relación vecinal».
En gran medida, el eje de la relación bilateral con Bolivia ha estado en el mar.
Es un eje difícil de definir. Aunque fuera efectivo –contradiciendo las eviden-
cias de importantes estudiosos chilenos y peruanos– que Bolivia tuvo títulos sobre
una zona litoral, parece claro que ese país jamás prestó a ese litoral algún grado de
atención o interés, antes de perderlo como consecuencia de la Guerra del 79, del
Pacto de Tregua de 1884 y del Tratado de Paz de 1904.
Podría sostenerse que los títulos de Bolivia fueron controvertibles o precarios en
la época colonial, que Bolívar y Sucre trataron de enmendar esa situación, que por
primera vez tuvo un antecedente jurídico firme al suscribir con Chile los tratados
de 1866 y 1874.
El contacto de Bolivia con el mundo por el mar tradicionalmente se mantuvo a
través de Arica, que fue peruana, que es chilena, y que jamás fue boliviana. Alcides
Arguedas, en su «Historia General de Bolivia», pág, 357, sostiene que Arica era en
la época de la Guerra del Pacífico el «único puerto que servía a las necesidades del
comercio boliviano».
Es un hecho objetivo que después de la Guerra se ha creado en Bolivia una gran
cantidad de mitos y leyendas sobre el mar, así como sobre su alianza con el Perú de
1873. Se sostiene sin fundamento que hubo una guerra de agresión y de conquista,
que el subdesarrollo de Bolivia se debe a su falta de acceso útil y soberano al mar,
que está en peligro la paz del continente, etc.
En los análisis sobre la Guerra del Pacífico que se hacen en Bolivia se toma
como punto de partida la ocupación de Antofagasta de febrero de 1879, planteán-
dola como una agresión injustificable de Chile. Queda la sensación de que para los
estudiosos bolivianos antes de esa acción militar no pasó nada. No hubo tratados,
no hubo pactos secretos, no hubo violación de obligaciones contractuales, no hubo
rechazo de eventuales mecanismos de solución de controversias propuestos por
Chile, etc.
No ha sido posible convencer a los bolivianos de que Chile no buscó la guerra
del Pacífico, aunque históricamente podamos tener los más convincentes funda-
*
Abogado, Embajador (r), ex funcionario del Servicio Exterior de Chile. Fue Cónsul General
en Bolivia los años 1979-80. Embajador en Dinamarca, India, Venezuela y Sudáfrica. Otros
destinos diplomáticos en EE.UU. Gran Bretaña, Argentina, Austria y Suiza (Ginebra).
Carlos Bustos
194
mentos para sostener que el conflicto no fue buscado por nuestro país. La tesis de
que en 1879 Chile «reivindicó» áreas sobre las que tuvo fundados títulos y que
había sacrificado en 1866 y 1874, en aras de nobles sentimientos americanistas,
que es absolutamente real, resulta inaceptable para los estudiosos bolivianos, que
analizan en general la guerra, repito, a partir de la ocupación de Antofagasta y se
resisten a buscar las causas que justificaron esa acción chilena.
Por otra parte, igualmente difícil es tratar que los bolivianos analicen con obje-
tividad lo ocurrido en la década de 1870 y se avengan a interpretar sin
apasionamientos la estrategia presumiblemente desplegada por su propio Gobier-
no y por el del Perú en los años previos al conflicto.
Los historiadores de Bolivia y Perú tampoco recogen los esfuerzos americanistas
que Chile hizo en los primeros años de la emancipación, en particular nuestra soli-
daridad con los vecinos.. Ese objetivo estuvo cristalinamente claro en la participa-
ción fundamental de Chile en la Expedición Libertadora del Perú, seguida del Tra-
tado de Amistad. Liga y Confederación con ese país de 1822, el Tratado de Amis-
tad Comercio, Alianza y Navegación con las Provincias del Plata de 1826, el Trata-
do de Amistad, Comercio y Navegación con Bolivia de 1833, etc.
Los límites chileno-bolivianos y el Uti Possidetis Juris
¿Tenía mar Bolivia al independizarse de España?
Es bien sabido que las repúblicas americanas al alcanzar su independencia acep-
taron como base de la definición de sus territorios el principio conocido como de
«uti possidetis», cuya aplicación ha sido definida como el reconocimiento del esta-
do posesorio en que se hallaban las provincias o regiones en el tiempo en que eran
colonias y la continuidad del mismo, ya emancipadas y formando Estados indepen-
dientes.
Lo cierto es que la mayoría de los estudiosos –en especial chilenos, bolivianos y
peruanos– llega a la conclusión o a la aceptación de que, a la larga en la definición de
los límites chileno-bolivianos el «uti possidetis» no prestó servicios efectivos y reales.
Parece útil transcribir algunos conceptos del conocido y prestigioso internacio-
nalista Alberto Ulloa, quien expresaba lo siguiente:
Antes de la Independencia el Virreinato del Perú limitaba con la Capitanía
General de Chile en el río Paposo, al sur del desierto de Atacama, comprendido en
la Intendencia de Arequipa. Al independizarse Bolivia, Sucre que encontró que los
territorios de la Audiencia de Charcas tenían una mediterraneidad análoga a la de
la República Boliviana de hoy, extendió su territorio hasta el mar y se posesionó
del litoral desde Atacama hasta el Loa; y Bolívar ratificó esa extensión. A raíz de
esos sucesos y hasta algunos años más tarde, Chile reconoció la soberanía bolivia-
na desde el despoblado de Atacama, límite norte del territorio chileno.
La demarcación inicial del Perú, Bolivia y Chile, como Estados independien-
tes, fue, pues, extraña al principio del uti possidetis. Según él, el Perú y Chile
hubieran delimitado en Paposo, aproximadamente a los veinticinco grados de
latitud sur y Bolivia, erigida sobre la antigua Audiencia de Charcas, habría conti-
nuado siendo mediterránea. El Perú habría reivindicado el desierto de Atacama y
el conflicto se habría producido con nuestro país por la posesión del guano, al
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
195
norte del paralelo veinticinco. Pero como Sucre y Bolívar habían roto, en servicio
de Bolivia, el uti possidetis de la Independencia americana y creado una situación
posesoria, fundada en razones políticas y económicas, las aspiraciones, las diver-
gencias y los conflictos preparatorios de la guerra de 1879 se desenvolvieron entre
Chile y Bolivia.
Así podría decirse, con sólido fundamento histórico y lógico, que el sino de Boli-
via, formada desde su antecesora la Audiencia de Charcas, era ser mediterránea
1
.
Cabe recordar, por otra parte, que el 28 de diciembre de 1825, Bolívar emitió en
Chuquisaca un decreto en que se señalaba que considerando «que estas provincias
no tienen un puerto habilitado» se disponía que «quedará habilitado, desde el 1º
de enero entrante, por puerto mayor de estas provincias, con el nombre de Puerto
de La Mar, el de Cobija»
2
. Pareciera más que claro que este puerto que recibiría el
nombre del Mariscal José La Mar, era el primero que tenía Bolivia y no tenía
ninguna vinculación con situaciones derivadas de la época colonial, sino que se
había generado, como decía Alberto Ulloa, en razones políticas y económicas eva-
luadas por Bolívar, ajenas a las realidades del uti possidetis.
Cabría agregar que la habilitación de Cobija o La Mar no se reflejó en un parti-
cular aumento del interés boliviano en ese sector del litoral. Estudiosos bolivianos,
por lo demás, reconocen que durante varios años Bolivia, o mejor hablemos del
Alto Perú, había estado haciendo gestiones encaminadas a obtener que se le entre-
gara el puerto de Arica. El propio Mariscal Santa Cruz habría sido uno de los
responsables de que las autoridades de La Paz no lograran este objetivo.
En lo relacionado con expresiones oficiales de Chile, cabría agregar que las
primeras manifestaciones chilenas relacionadas con los límites de nuestro país, las
encontramos en varias de nuestras primeras Constituciones. En 1822, 1823, en el
proyecto federal de 1826, en la Constitución de 1828 y en la de 1833 se señalaba
que «...el territorio de Chile se extiende desde el Desierto de Atacama hasta el Cabo
de Hornos y desde la Cordillera de Los Andes hasta el Mar Pacífico, comprendien-
do todo el Archipiélago de Chiloé, todas las islas adyacentes y las de Juan Fernández».
En la década siguiente, se firmó con España el Tratado de 25 de abril de 1844,
lográndose el reconocimiento por la ex potencia colonial de la independencia de
Chile. En el artículo 1º se declaraba lo siguiente:
Su Majestad Católica reconoce como Nación Libre, Soberana e Independien-
te, a la República de Chile, compuesta de los países especificados en su Ley Cons-
titucional, a saber: Todo el territorio que se extiende desde el Desierto de Atacama
hasta el Cabo de Hornos; y desde la Cordillera de Los Andes hasta el Mar Pacífi-
co, con el Archipiélago de Chiloé y las islas adyacentes a la costa de Chile. Su
Majestad renuncia, tanto por sí como por sus herederos y sucesores, a toda pre-
tensión al Gobierno, dominio y soberanía de dichos países
3
.
La cuestión limítrofe chileno-boliviana se fue delineando en la década de 1840,
guardando cierto paralelismo con lo ocurrido con Argentina con relación al Estre-
cho de Magallanes. El 31 de octubre de 1842 se publicaba en el Boletín Oficial una
1
Ulloa, A., Posición Internacional del Perú, pág. 287 y ss.
2
Arce, Isaac, Narraciones Históricas de Antofagasta, pág. 15.
3
Carrasco, Selim, El Reconocimiento de la Independencia de Chile por España.
Carlos Bustos
196
Ley que declaraba de «propiedad nacional las guaneras que existen en las costas de
la provincia de Coquimbo, en el litoral del Desierto de Atacama y en las islas e
islotes adyacentes»
4
.
Bolivia planteó reserva de sus eventuales derechos. En su comunicación, el re-
presentante diplomático boliviano en Chile, Casimiro Olañeta, formulaba, sin em-
bargo, conciliadoras consideraciones sobre el tema ya que señalaba que «mi Go-
bierno no hallará inconveniente alguno en arreglar los límites amistosamente, ha-
ciendo aquellas cesiones que no siéndole perjudiciales puedan ser favorables a su
hermana la República de Chile. Cincuenta, más que menos, leguas de tierra, no
serán jamás para mi Gobierno un motivo que turbará la amistad o rebajará los
vínculos de confraternidad que le ligan con el Gobierno de Chile»
5
.
El Gobierno de Chile contestó afirmando el dominio de su país hasta el paralelo
23, al norte de Mejillones, pero no rechazando la idea de entrar en conversaciones
sobre el particular. Hubo una réplica de Olañeta, de 20 de mayo y una dúplica del
Canciller chileno de 27 del mismo mes.
En la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, de 1843, el
Canciller de la época, Ramón Luis Irarrázabal, explicaba la situación planteada en
los siguientes términos:
Esta es la ocasión de informar a las Cámaras de un reclamo que inopinadamente
ha hecho la República de Bolivia a la nuestra. Por el artículo primero de la Cons-
titución chilena se declara que el territorio de Chile se extiende desde el Desierto
de Atacama hasta el Cabo de Hornos, expresión, que sin perjuicio del derecho
que títulos positivos o una antigua posesión pudieran darle el señorío de todo el
desierto, parece por su indeterminación misma colocar nuestra frontera del norte
en la línea mediana que lo divide en dos partes iguales; por analogía de lo que
sucede cuando un río caudaloso separa dos Estados, ninguno de los cuales puede
alegar convenciones expresas o actos posesorios que le confieran el dominio de
toda su anchura
6
.
Hubo un largo intercambio de comunicaciones, proposiciones y estudios. El
fundamento de los derechos chilenos fue estudiado con gran erudición por Miguel
Luis Amunátegui.
Se entró en la década de 1850 en un clima de confusión y contradicciones. Boli-
via mantenía un clima difícil con el Perú y reiteraba sus cargos y ataques en contra
de Chile. Hay constancia reiterada, de que en esa época Chile estimó que sus títulos
históricos y jurídicos eran claros en cuanto a sus derechos desde el río Loa al sur y
que planteó el tema con Bolivia en un esquema de americanismo y de transacción,
con miras a evitar problemas y consolidar un crecimiento y desarrollo armonioso y
cordial de ambos países.
4
«Boletín Oficial», 1842, pág, 299
5
Los problemas internacionales de Chile. La Cuestión boliviana, Orrego Luco, pág. 51
6
Memoria que el Ministro de Estado en el Departamento de Relaciones Exteriores presentada
al Congreso Nacional, 1843.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
197
Sentimientos americanistas de Chile en negociaciones que
culminan en Tratados de 1866 y 1874
En la siguiente década se acentuaron profundas diferencias del Perú con España,
en especial en lo relativo al guano de las islas Chinchas, las que en definitiva lleva-
ron a una guerra con la ex-potencia colonial, en la que los países de la región -
incluidos Chile y Bolivia - solidarizaron con el gobierno de Lima. En marzo de 1866
culminaba una negociación chileno-boliviana en que se consagraba la adhesión del
Gobierno paceño a la Alianza ofensiva y defensiva previamente acordada entre
Chile y el Perú. Se precipitó la guerra con España y, como se sabe, uno de los más
perjudicados fue Chile, que debió sufrir un dañino bombardeo del puerto de
Valparaíso. Encina, en su breve opúsculo titulado «El proyecto de alianza Perú-
Boliviana-Argentina de 1873-75 y la iniciativa de don Abdón Cifuentes en la adqui-
sición de los blindados chilenos», señala que nuestro país «no se percató de la
sonrisa socarrona con que Argentina contemplaba el delirio americanista chileno,
ni el regocijo que experimentó al vernos declarar la guerra a España y salir de ella
sangrados y deprimidos».
Consecuencia de esta nueva situación –y aprovechando la armonía que en esos
momentos se apreciaba– fue la designación en Bolivia de una Misión diplomática
chilena encabezada por Aniceto Vergara Albano. Rápidamente se enhebró una ne-
gociación que llevó a la firma del Tratado de Límites de 1866, que respondió a una
proposición del gobierno de La Paz, encabezado en ese entonces por el discutido
caudillo, general y presidente de la República, Mariano Melgarejo
El tratado se firmó en Santiago el 10 de agosto de 1866, por el Ministro de
Relaciones Exteriores de Chile, don Alvaro Covarrubias, y el plenipotenciario de
Bolivia en Chile, Juan Ramón Muñoz Cabrera; se ratificó y se promulgó el 13 de
diciembre del mismo año.
Se estipulaba que «la línea de demarcación de los límites entre Chile y Bolivia en
el desierto de Atacama será en adelante el paralelo 24 de latitud meridional desde el
litoral del Pacífico hasta los límites orientales de Chile,de suerte que Chile por el sur
y Bolivia por el norte tendrán la posesión y dominio de los territorios que se extien-
den hasta el mencionado paralelo 24, pudiendo ejercer en ellos todos los actos de
jurisdicción y soberanía correspondientes al señor del suelo».
En el art. 21 se acordaba que «no obstante la división territorial estipulada en el
artículo anterior, la República de Chile y la República de Bolivia se repartirán por
mitad los productos provenientes de la explotación de los depósitos de guano des-
cubiertos en Mejillones y de los demás depósitos del mismo abono que se descubrieren
en el territorio comprendido entre los grados 23 y 25 de latitud meridional, como
también los derechos de exportación que se perciban sobre los minerales extraídos
del mismo espacio de territorio que acaba de designarse»
7
.
En Chile se prestó rápida aprobación a su texto y en Bolivia recibió el apoyo de
una mayoría importante. Cumplidas las formalidades de rigor, el 13 de diciembre
del mismo año el Tratado fue promulgado oficialmente en Chile, después de haber-
se intercambiado las ratificaciones el día 9 del mismo mes.
7
Ministerio de Relaciones Exteriores. Tratados y Acuerdos Internacionales entre Chile y Bolivia.
Carlos Bustos
198
Con el correr del tiepo, se produjeron y profundizaron diferencias en la inter-
pretación del Tratado de 1866. Sotomayor Valdés señala que el instrumento acor-
dado planteaba inquietudes por cuanto» no tenían respuesta clara las siguientes
interrogantes: ¿cómo sería administrado este negocio común?, ¿en qué forma se
distribuirían las utilidades ¿qué medidas de vigilancia y precaución tomaría un go-
bierno en relación al otro? ¿hasta qué punto los derechos de uno, como propietario,
tendrían que subordinarse a los derechos del otro, como dueño del dominio i de la
jurisdicción nacionales?
8
.
Nuevos y desfavorables escenarios. El pacto secreto Perú-Bolivia
En la medida en que se fueron acercando Perú y Bolivia y se fue enfriando la relación
entre ambos y Chile, el Perú fue acentuando una actitud antichilena con objetivos
geopolíticos propios, consecuencia de la molestia con que el viejo y rico Virreinato
apreciaba el progreso de Chile, pobre y menospreciada ex-Capitanía General. Sin lu-
gar a dudas, el Perú temía por su hegemonía –y la del Callao– en el Pacífico.
En este panorama, uno de los elementos claves para entender los orígenes de la
Guerra del Pacífico debemos buscarlo, en un pacto secreto de alianza mutua, sus-
crito entre el Perú y Bolivia el 6 de febrero de 1873,
Su texto aparece reproducido en una infinidad de obras que tratan sobre el
tema. Las citas que haremos a continuación han sido sacadas de la «Guerra del
Pacífico», de Gonzalo Bulnes.
Se establecía que «las altas partes contratantes se unen i ligan para garantizar
mutuamente su independencia, su soberanía i la integridad de sus territorios res-
pectivos, obligándose en los términos del presente tratado a defenderse de toda
agresión esterior, bien sea de uno u otros Estados independientes, o de fuerza sin
bandera que no obedezca a ningun poder reconocido». Se hacía presente que «de-
clarado el casus foederis las altas partes contratantes se comprometen a cortar
inmediatamente sus relaciones con el Estado ofensor» y se agregaban estipulacio-
nes como la contenida en el art. VII en que se expresaba que «declarado el casus
foederis la parte ofendida no podrá celebrar convenios de paz, de tregua o de ar-
misticio sin la concurrencia del aliado que haya tomado parte en la guerra».
El Tratado, en general, creaba una malla de obligaciones entre los aliados que
parecían buscar darle al aliado que supuestamente no podía ser ofendido –el Perú–
un amplio control de la situación y de los escenarios que presumiblemente podrían
producirse.
Toda la estructura del Tratado de 1873, aparecía claramente dirigida a la situa-
ción chileno-boliviana. Hay antecedentes históricos para sostener que la iniciativa
para el acuerdo nació en Bolivia. Sin embargo, encontró terreno más que fértil en el
Perú, país que con toda razón alimentaba sueños de grandeza, nacidos al amparo
de la riqueza y adelanto de las épocas virreinales. Llama la atención, sin embargo,
que el acuerdo haya sido perfeccionado precisamente cuando el Perú tenía el pri-
mer gobernante civil de su historia.
8
«Legación en Bolivia», Sotomayor Valdés, pág. 56.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
199
El Perú inició una intensa campaña y envió plenipotenciarios a La Paz y Bue-
nos Aires. A La Paz para urgir una pronta ratificación. A Buenos Aires para obte-
ner la adhesión de Argentina.
En este último aspecto estuvo cerca de tener éxito ya que el gobierno del Presi-
dente Sarmiento aceptó la idea de adherir a la alianza peruano-boliviana, la que
alcanzó a obtener aprobación de una de las ramas del Congreso. Después, sin em-
bargo, el tema se estancó y no se completó.
Cabe agregar que los esfuerzos del Perú en Argentina continuaron con altibajos
y no se detuvieron incluso después de que en abril de 1879 se declaraba oficialmen-
te iniciada la Guerra del Pacífico. En esa época, se llegó a ofrecer vastos territorios
de Chile a la Argentina, entre los paralelos 24 y 27, si el gobierno de Buenos Aires
se plegaba a la alianza. Hubo cambios de personas, de Plenipotenciarios peruanos,
además de gobernante y Ministro argentinos. La administración Sarmiento, más
proclive al acuerdo, fue reemplazada por la administración Avellaneda, con ideas
menos definidas al respecto.
El tratado de 1874
Las esperanzas del Gobierno de Santiago renacieron cuando las Cancillerías
–desconociendo la chilena la existencia del pacto en contra de Chile, para el cual se
buscaba la adhesión de Argentina– negociaron el Tratado de Límites de 1874, en
que Chile reiteraba que reconocía la soberanía boliviana al norte del paralelo 24.
Cabe preguntarse: ¿si Chile era un país expansionista como ha sostenido siem-
pre Bolivia, porqué suscribió primero el tratado de 1866 y después el de 1874,
renunciando a toda pretensión al norte del paralelo 24°?
Las estipulaciones principales estaban concebidas en los siguientes términos:
Art. 1. El paralelo del grado 24, desde el mar hasta la cordillera de los Andes,
en el divortia aquarum, es el límite entre las Repúblicas de Chile y de Bolivia.
Art. 4. Los derechos de exportación que se impongan sobre los minerales
explotados en la zona de terreno de que hablan los artículos precedentes, no exce-
derán la cuota de la que actualmente se cobra, y las personas, industrias y capita-
les chilenos no quedarán sujetos a más contribuciones, de cualquiera clase que
sean, que a las que al presente existen. La estipulación contenida en este artículo
durará por el término de veinticinco años.
La Guerra del Pacífico. Consecuencias territoriales.
Chile reinvindica los derechos que tenía hasta 1866
Si Bolivia hubiera respetado las estipulaciones contenidas en el instrumento de
1874, es de toda evidencia que jamás se habría llegado a la guerra del Pacífico.
Lamentablemente, el gobierno boliviano que suscribió este compromiso fue reem-
plazado por la administración del General Hilarión Daza, uno de los «caudillos
bárbaros» de Alcides Arguedas, quien no dejó paso por dar ni esfuerzo por desple-
gar para llegar a una crisis violenta en la relación con Chile.
Carlos Bustos
200
El Gobierno de Daza desconoció flagrantemente las obligaciones que su país
había suscrito en 1874, al imponer un nuevo impuesto que constituía una abierta
violación del art. 4°del Tratado. De esa manera, literalmente arrojó a Bolivia de
bruces a la guerra del Pacífico. Durante largos meses la diplomacia chilena hizo
esfuerzos para obtener que el Gobierno de La Paz derogara el nuevo tributo o
aceptara llevar el tema a una instancia arbitral. Daza siguió adelante y en un mo-
mento dado dispuso que fueran embargadas las instalaciones de las compañías
chilenas y de capitales mixtos.
Ante la reiterada violación de los compromisos contraídos por Bolivia y en vista
de la absoluta negativa del General Daza de buscar una solución por negociaciones
diplomáticas o por un medio de solución pacífica de controversias, el Gobierno
chileno decidió actuar en legítima defensa de los intereses de sus nacionales.
El 12 de febrero de 1879, ante el fracaso de sus sucesivos esfuerzos de solución
del diferendo generado por la actitud boliviana, el representante diplomático chile-
no, Pedro Nolasco Videla, dirigía una nota al Canciller Doria Medina «pidiendo
sus pasaportes» y expresando que «esta ruptura es obra exclusiva del gobierno de
U.S. que, habiendo propuesto dos veces el arbitraje establecido en el Pacto vigente,
las mismas dos veces ha olvidado su propuesta, después de haber sido ella aceptada
por mi gobierno con su reconocida lealtad»
Agregaba, que «roto el Tratado de 6 de agosto de 1874, porque Bolivia no ha
dado cumplimiento a las obligaciones en él estipuladas, renacen para Chile los
derechos que legítimamente hacía valer antes del Tratado de 1866, sobre el territo-
rio a que ese Tratado se refiere». (Anexos del Contra Alegato de la República de
Chile», pág. 103.
El día 14 de febrero de 1879, las fuerzas chilenas desembarcaban y ocupaban la
ciudad de Antofagasta, sin excesos ni violencias. El Coronel Emilio Sotomayor, al
mando de las tropas de desembarco, enviaba una atenta nota al Coronel Severino
Zapata, Prefecto boliviano, manifestando su anhelo de efectuar una ocupación pa-
cífica y de evitar cualquier «accidente desgraciado».
La documentación oficial peruana de la época muestra antecedentes muy cate-
góricos acerca de las reales intenciones de Lima en esos momentos. Un elementos
muy ilustrativo lo encontramos en dos notas que despacha a Santiago y Buenos
Aires, el 26 de marzo, el Canciller peruano Manuel Irigoyen.
En una nota dirigida al plenipotenciario acreditado en Santiago, Sr. Lavalle, el
Ministro le señala que debe continuar sus contactos con el Canciller chileno Sr.
Fierro, señalando que «debemos considerar como prematura la neutralidad que se
reclama» (pág. 145). El mismo día, instruye a su representante en Buenos Aires, Sr.
De la Torre, para que siga esforzándose por obtener la participación argentina en el
conflicto chileno-boliviano, señalándole que apoye planteamientos que supuesta-
mente estaba haciendo Bolivia para ofrecer a Argentina los territorios que van
desde el paralelo 24° al 27° (enormes cantidades de kms. de costa y pampa chile-
nos), «en cambio de los servicios que preste dicha República para recuperar el
territorio reivindicado, el 14 de febrero último, por las fuerzas chilenas». Se aprecia
una manejo muy turbio de la situación y un anhelo de producir un incalificable
desmembramiento del territorio de Chile.
Diversos estudiosos de la situación que se vivió en esos días y meses en Chile
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
201
enfatizan que la vocación pacifista del Presidente Pinto no fue suficiente para con-
trolar una situación en que el Perú y Bolivia habían abierto las esclusas de un to-
rrente que más tarde arrastraría a sus pueblos a lamentables situaciones.
Bolivia sólo participó en el conflicto hasta mayo de 1880, o sea, hasta la batalla
de Alto de la Alianza (Tacna). Después la guerra siguió sólo entre Chile y Perú.
Juicios más severos emite Jorge Basadre en su «Historia de la República del
Perú» para referirse a la participación boliviana en la guerra, al hablar crudamente
de un «aliado inútil».
Negociaciones encaminadas a poner fin a la guerra
Hubo numerosos intentos de terceros países encaminados a interponer sus bue-
nos oficios para acercar a los beligerantes. Estados Unidos fue el que obtuvo mayo-
res resultados, logrando en dos oportunidades –1880 y 1882– sentar en una mesa
de negociaciones a Chile con Perú y Bolivia, en la primera ocasión, (en el barco
norteamericano «Lackawanna) y solamente con Perú en la segunda, ya que Bolivia
había dejado de participar en la guerra después de la batalla del Alto de la Alianza.
Los aliados procuraron que Chile abandonara los territorios ocupados y que se
recurriera a una solución arbitral para las diferencias que existían. Chile rechazó e
insistió en que no renunciaría a los territorios ubicados al sur de la Quebrada de
Camarones, lo que significaba que en las dos ocasiones se manifestaba dispuesto a
dejar el puerto de Arica en manos del Perú.
Triunfo militar de Chile. Paz con Perú y tregua con Bolivia
Lima fue ocupada y siguieron las escaramuzas en la llamada campaña de la Sierra.
Se vivieron meses muy complicados y no fue fácil la negociación encaminada a poner
fin de derecho al conflicto. No he encontrado antecedentes históricos sobre la even-
tual coordinación que podría haber existido en esa etapa entre Perú y Bolivia.
Chile y Perú negociaron directamente, sin participación boliviana, y la paz pudo
restablecerse en 1883, con la firma del llamado Tratado de Ancón. Bolivia había
sostenido que la guerra debía terminar a través de pactos de tregua que suscribie-
ran los aliados con Chile, en negociaciones conjuntas o coordinadas.
Aparece claro que el Perú no participó de tales puntos de vista y es así como en
el Tratado de Ancón se hace abstracción de cualquier derecho que pudiera haber
tenido Bolivia en el sector ubicado al sur del río Loa y sólo se menciona a esa
República en relación con el límite oriental de la provincia de Tarapacá. Parece más
que claro que dicho tratado constituyó un factor determinante en relación con el
futuro de Bolivia.
La suerte de Tacna y Arica quedaba entregada a un plebiscito que debería efec-
tuarse dentro de los próximos diez años.
Bolivia sólo aceptó suscribir un pacto de tregua en 1884. el 4 de abril de 1884.
En dicho acuerdo se estipulaba que «la República de Chile, durante la vigencia de
esta tregua, continuará gobernando, con sujeción al régimen político y administra-
Carlos Bustos
202
tivo que establece la ley chilena, los territorios comprendidos desde el paralelo 23
hasta la desembocadura del río Loa en el Pacífico, teniendo dichos territorios por
límite oriental una línea recta que parte de Sapalegui, desde la intersección con el
deslinde que los separa de la República Argentina, hasta el volcán Licancabur. De
este punto seguirá una recta a la cumbre del volcán apagado Cabana: De aquí
continuará otra recta hasta el ojo de agua que se halla más al sur, en el lago Ascotán;
y de aquí otra recta que, cruzando a lo largo dicho lago, termine en el volcán
Ollagua. Desde este punto, otra recta al volcán Túa, continuando después la diviso-
ria existente entre el departamento de Tarapacá y Bolivia»
9
.
El Pacto de Tregua entró en vigor el 4 de diciembre de 1884.
Diálogo chileno-boliviano a partir de 1884
Los contactos chileno-bolivianos no fueron fáciles en los años que siguieron a la
suscripción del Pacto de Tregua. No surgieron, en general, problemas derivados del
tema del mar, sino que de otras materias. Por ejemplo, el artículo 5º? del Pacto de
1884 consagraba un restablecimiento de las relaciones comerciales entre ambos
países y se acordaban franquicias que beneficiarían a los productos comerciales
chilenos y bolivianos en el territorio de uno y otro país.
Mucho se ha escrito, especialmente en Bolivia, acerca de las negociaciones desa-
rrolladas en 1895, en virtud de las cuales se abría la posibilidad de que si Chile
–como consecuencia del cumplimiento del Tratado de Ancón– obtenía la ratifica-
ción de sus derechos sobre Tacna y Arica, cediera estas provincias a Bolivia. Cabe
señalar que en un momento dado, Bolivia planteó también su interés en Mejillones
o Pisagua, pero los acuerdos se concretaron exclusivamente en relación con Tacna
y Arica, y las alternativas que veremos en relación con la caleta Vítor.
La eventualidad de la entrega de Tacna y Arica o de parte de esas provincias,
parecía una interesante fórmula mediante la cual Chile –además de satisfacer las
aspiraciones bolivianas– podría haber logrado una interesante ventaja geopolítica
derivada de dejar en el pasado su vecindad con el Perú.
Los tratados –firmados en representación de Chile por el entonces Canciller
don Luis Barros Borgoño– fueron los siguientes:
a) Tratado de Paz y Amistad en virtud del cual se reconocía la soberanía de
Chile sobre el territorio que había quedado bajo su autoridad en virtud del Pacto de
Tregua de 1884;
b) Tratado Especial sobre Transferencia de Territorios en virtud del cual se acor-
daba que si a consecuencia del plebiscito que haya de tener lugar en conformidad
con el Tratado de Ancón, o en virtud de arreglos directos, adquiriese la República
de Chile dominio y soberanía permanente sobre los territorios de Tacna y Arica, se
obliga a transferirlos a la República de Bolivia en la misma forma y con la misma
extensión que los adquiera. Se acordaba que si Chile no obtuviera Tacna y Arica se
comprometía a entregar a Bolivia la caleta Vítor hasta la quebrada de Camarones
9
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Tratados y acuerdos internacionales con Bolivia.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
203
u otra análoga. Quien conozca la citada Caleta puede certificar que se trata de un
lugar con enormes ventajas desde un punto de vista técnico y de una majestuosa
belleza, en especial en las rocas monumentales que la cierran por el sur;
c) Tratado de Comercio Chileno-Boliviano.
Los textos de estos tres instrumentos figuran en la publicación Tratados, Con-
venciones y Arreglos Internacionales de Chile. 1810-1976. Tratados Bilaterales
Chile-Bolivia, editada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile en 1975.
Los acuerdos fueron aprobados en Chile pero no en Bolivia. Se siguieron desarro-
llando contactos y podría decirse que la muerte definitiva de esos acuerdos se produjo
cuando Chile envió a Bolivia en el año 1900 a don Abraham König, quien dirigió a la
Cancillería paceña una dura y controvertida nota en el mes de agosto de ese año.
Tratado chileno-boliviano de 1904
Las negociaciones que culminaron con la firma del Tratado de 1904 fueron
relativamente breves.
Entre los mitos que ha procurado establecer Bolivia se destaca la insistencia de
que el tratado se firmó porque Chile habría ejercido presión y amenaza de uso de la
fuerza. Es una afirmación carente de sentido. Si Chile no ejerció presión en 1884
¿por qué iba a hacerlo veinte años después?
Existen antecedentes más que fundados para acreditar que fue el diplomático
boliviano Félix Avelino Aramayo quien dio los primeros pasos de la negociación
que condujo al Acuerdo de 1904. Aramayo, en ese entonces acreditado en Londres,
vino a Chile trayendo la renuncia de su país al mar pidiendo a cambio diversas
compensaciones.
Estudiosos bolivianos contemporáneos plantean una interpretación adicional
sobre momento que vivía Bolivia y las motivaciones de ese país para replantear sus
exigencias de las dos últimas décadas, acompañando sus juicios con una transcrip-
ción de una opinión vertida por Gustavo Fernández en su libro «Bolivia en el labe-
rinto de la Globalización», publicado en La Paz, en el año 2004. En la página 23 de
dicho estudio Fernández expresa:
La urgencia de exportar el mineral a través de los puertos del Pacífico, fue un
factor esencial de la política económica y de la política exterior del país, y condi-
cionó sus actos, incluyendo por cierto la firma del Tratado de 1904.
Esta teoría tiene una extraordinaria coherencia y podría ser una más que valiosa
explicación de la razón de que el primer enviado oficioso boliviano haya sido pre-
cisamente Aramayo, miembro de una de las familias más intensamente vinculadas
con las exportaciones de minerales: los Aramayo de Chichas. En estas condiciones,
don Félix Avelino servía en la mejor forma los intereses de su país y, al mismo
tiempo, los de su familia de magnates mineros.
Para la Bolivia de comienzos del siglo XX facilitar la salida de sus minerales
parecía ser más importante que el litoral. Estudios hechos por bolivianos muestran
que entre 1895 y 1900 el 11 % de la producción minera boliviana estaba represen-
Carlos Bustos
204
tada por el estaño. Según las mismas fuentes, ese porcentaje subió al 55 % entre
1900 y 1905, la época en que se negoció y se firmó el tratado.
En la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile de 1902 ,suscri-
ta por el Ministro de la época señor Don Eleodoro Yáñez, se relata en forma muy
clara y objetiva el desarrollo de los contactos y se enfatiza que:
En las conferencias celebradas sobre este particular se trató especialmente de
los puntos que siguen:
1 Abandono por parte de Bolivia de toda pretensión a un puerto en el Pacífico:
2 Independencia comercial de ese país, quedando Chile sometido a la condi-
ción de la nación más favorecida;
3 Abono por parte de Chile de una suma de dinero, entregada por anualida-
des, que se destinará a la construcción de ferrocarriles que den fácil salida al
Pacífico de los productos de Bolivia...
Sobre estos particulares se llegó a una inteligencia casi completa, quedando la
negociación suficientemente avanzada para darle término una vez que se constitu-
ya la representación diplomática de uno y otro país, por medio del nombramiento
de Ministros Plenipotenciarios.
El 20 de octubre de 1904 se firmaba en Santiago, entre el Ministro de Relaciones
Exteriores de Chile, D. Emilio Bello Codesido, y el Ministro Plenipotenciario de
Bolivia, Sr. Alberto Gutiérrez, el Tratado de Paz, Amistad y Comercio que represen-
ta el término definitivo del período de tregua abierto por el Tratado de 1884 y, por
ende, el restablecimiento pleno de la paz entre ambos países. Es posible que este
hecho no haya producido un especial impacto a nivel internacional, en momentos
en que la atención mundial estaba más firmemente puesta en las difíciles situacio-
nes que se vivían en Africa Sur Occidental, en la guerra ruso japonesa y en la
reelección de Teodoro Roosevelt en la presidencia de los Estados Unidos. En todo
caso, es obvio que en la subregión –salvo en el Perú– el paso dado por los gobier-
nos de Santiago y La Paz fue recibido con gran satisfacción.
Desde un punto de vista de definición limítrofe, el acuerdo de 1904 es mucho más
preciso y claro, en lo que se refiere a la determinación y descripción del límite interna-
cional, que lo que había sido el Tratado de 1881 con Argentina y lo que sería después
el de 1929 con el Perú. La descripción de la traza es particularmente minuciosa.
El mismo día 20 de octubre los plenipotenciarios firmaron un protocolo com-
plementario en virtud del cual ambos gobiernos acordaban colaborar para que, en
definitiva, Tacna y Arica quedaran en manos de Chile al completarse los procedi-
mientos previstos en Ancón.
Cuando se habla de los efectos del Tratado de 1904, cabe señalar:
1. Bolivia renunció para siempre y en forma definitiva, a una salida propia y
soberana al mar a cambio de las ventajas de diversa índole que se consignaban en el
pacto de paz, luego de que sus bases fundamentales no sólo fueron largamente
discutidas y estudiadas por los gobernantes, políticos y prensa bolivianos, sino que,
además, respondían en altísimo porcentaje a las proposiciones que se plantearon
por Bolivia al iniciarse los contactos previos en 1902.
2. Los líderes y dirigentes de la Bolivia de 1904 recibieron importantes
espaldarazos de su ciudadanía en los años sucesivos. El General Montes, que al
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
205
presentarse como candidato a la Presidencia de la República, en 1903, había desta-
cado como punto importante de su programa de Gobierno las bases del Tratado de
Paz con Chile, obteniendo en las urnas el más amplio triunfo electoral que recuerda
la historia política boliviana de la época, volvió pocos años después a la Primera
Magistratura de la Nación. El canciller de Bolivia cuando se firmó el tratado, Sr.
Eleodoro Villazón, fue elegido Presidente en el siguiente período presidencial. D.
Félix Avelino Aramayo y D. Alberto Gutiérrez recibieron importantes misiones en
los sucesivos gobiernos de su país. Las bases del Tratado de 1904, incluida la re-
nuncia a puerto, por consiguiente, recibieron así un amplio respaldo popular que
de una u otra manera alcanza características de un virtual «referéndum». No se
podría comprender que un pueblo responsable, una nación seria, hubiere elevado a
los referidos gobernantes y dirigentes a la más alta dignidad nacional, confiándoles
la dirección de los destinos del Estado, si hubieran sido protagonistas de actos que
después se pretendió calificarlos como contrarios a los intereses de Bolivia.
3. Las facilidades de ferrocarriles y de libre tránsito otorgadas a Bolivia pasaron
a ser las más amplias que país mediterráneo alguno tendría en el siglo XX a través
de Estados con litoral.
Seis años después de renunciar al mar Bolivia replantea
aspiración portuaria
En abril de 1910 el Gobierno de Bolivia, a través de su Canciller, Sr. Daniel
Sánchez de Bustamante, dirigía una Circular a las Cancillerías de Santiago y Lima,
manifestando que: «Bolivia no puede vivir aislada del mar; ahora y siempre, en la
medida de sus fuerzas, hará cuanto le sea posible por llegar a poseer un puerto
cómodo sobre el Pacífico; y no podrá resignarse jamás a la inacción cada vez que se
agite este asunto de Tacna y Arica que compromete las bases de su existencia»
(subrayado nuestro).
Más adelante, analizando la situación existente en la región, análisis centrado
en el debate chileno-peruano sobre Tacna y Arica, manifestaba que confiaban que
algún día «los hechos y las altas previsiones impondrían la única solución posible
de este grave problema sudamericano: la incorporación definitiva de todo o parte
de Tacna y Arica al Alto Perú».
El documento boliviano manifestaba que «...dentro del pensamiento esencial
que sería la entrega de un puerto a Bolivia, y como consecuencia directa de la
desaparición de la vecindad fronteriza entre el Perú y Chile, cabrían múltiples for-
mas de acuerdo, con las cuales la diplomacia podría conciliar y sellar para siempre,
y con vínculos indestructibles, los intereses y las aspiraciones de cada uno de los
beligerantes en la guerra del Pacífico».
Concluía manifestando: «El Gabinete de La Paz estaría dispuesto a proponer
bases y compensaciones satisfactorias a los de Santiago y Lima, siempre que ellos
quisieran abrir las gestiones del caso y que contemplasen la actitud de Bolivia con
justiciero espíritu».
Carlos Bustos
206
Bolivia inicia acción internacional contra el tratado de 1904
En esos años se inicia una larga serie de iniciativas bolivianas, algunas de ellas
contradictorias y la mayoría sorprendentes, en que su análisis se complica como
consecuencia de los avatares políticos de esa República.
La campaña internacional iniciada por Bolivia en 1919 con relación al tema
marítimo y al Tratado de 1904 no fue óbice para que en los comienzos de 1920 se
produjera un inicio de diálogo, que parecía constructivo, entre Chile y Bolivia en la
ciudad de La Paz.
Durante su relativamente breve gestión en Bolivia, el representante diplomático
de Chile –D. Emilio Bello Codesido– el mismo que como Canciller había firmado
el Tratado de 1904, realizó una intensa actividad, la que se expresó en múltiples
actividades de acercamiento y a través de un documento que se conoció como
«Acta Protocolizada Bello-Gutiérrez», de 10 de enero. Firmaron este documento
el Sr. Bello Codesido y el Canciller boliviano D. Carlos Gutiérrez.
En el mismo, el Canciller boliviano dejaba constancia de sus puntos de vista con
respecto del Tratado de 1904. En particular, hacía presente que su país había for-
mulado reclamaciones sobre el cumplimiento de algunas de sus cláusulas que no
estaban debidamente atendidas, evitaba comprometerse a proporcionar respaldo a
Chile en el plebiscito y terminaba subrayando que «la aspiración de Bolivia a puer-
to propio sobre el Pacífico no ha sufrido atenuación en época alguna de su historia
y ha alcanzado en el momento actual mayor intensidad».
Concluía sus alegaciones manifestando que «de lo expuesto se desprende el he-
cho de que Bolivia, al aspirar a la incorporación de Tacna y Arica a su soberanía no
solamente procede en virtud de haber perdido sus derechos a su antiguo litoral,
sino también siguiendo una tradición que en justicia debe considerarse como un
derecho que ella adquiriró a esos territorios, ya que hasta se celebró en 1826 un
pacto que los asignaba al Alto Perú, pacto que no se perfeccionó por circunstancias
que en nada amenguaban la legitimidad de ese acto internacional».
En las páginas finales del documento, ambos diplomáticos formulaban declara-
ciones y contradeclaraciones. El representante chileno enfatizaba que cualquier
avance en relación con esta materia estaba condicionado a que su país obtuviera los
territorios de Tacna y Arica en el plebiscito previsto en el Tratado de Ancón, y a
mayor abundamiento exteriorizaba cierta resistencia a considerar la cesión de Arica,
insistiendo en cambio en la factibilidad de considerar territorios ubicados al norte
de dicho puerto.
Bolivia lleva la cuestión marítima a la Sociedad de las Naciones
El Pacto de la Sociedad de las Naciones había sido aprobado en abril de 1919,
durante la Conferencia de París. Los instrumentos respectivos habían sido firmados
el 28 de junio del mismo año y su entrada en vigor se produjo en enero de 1920.
El 1 de noviembre de 1920 Bolivia presentaba ante la Sociedad de las Naciones
su demanda de que el Tratado de 1904 fuera revisado, invocando el artículo 19 del
Tratado de Versalles. Dicho artículo contenía las siguientes estipulaciones:
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
207
La Asamblea podrá, en cualquier tiempo, invitar a los Miembros de la Socie-
dad a que procedan a nuevo examen de los tratados que hayan dejado de ser
aplicables, así como de las situaciones cuyo mantenimiento pudiera poner en pe-
ligro la paz del mundo.
Chile, en nota de 26 de noviembre de 1920, rechazó el planteamiento de Bolivia
y subrayó que ese país «renunció libre y espontáneamente en 1904 al territorio que
mediaba entre nuestra primitiva frontera norte y la provincia de Tarapacá».
Bolivia cometió errores de forma y de fondo en su presentación. En definitiva, se
solicitó la opinión de expertos, la que fue desfavorable a los planteamientos del
gobierno de La Paz.
Agustín Edwards, al comentar este informe puso énfasis en que «Bolivia puede
buscar satisfacción en negociaciones directas libremente consentidas, Chile no le ha
cerrado jamás esa puerta a Bolivia, y estoy en situación de declarar que nada nos
sería más agradable que contemplar directamente con ella los mejores medios para
ayudar a su desarrollo». Al mismo tiempo, expresó que la delegación de Chile se
congratulaba de que se hubiera evitado sentar un precedente que podría haber sido
funesto para la organización.
El arbitraje chileno-peruano sobre Tacna y Arica
A comienzos del año 1922 los gobiernos de Chile y el Perú recibieron una invi-
tación del gobierno de los Estados Unidos –en ejercicio de buenos oficios bienveni-
dos por las Partes– para reunirse en Washington con el propósito de buscar un
procedimiento que permitiera facilitar un entendimiento en relación con el ya largo
debate relativo al cumplimiento del artículo III del Tratado de Ancón.
Se iniciaron algunos meses después conversaciones que culminaron con el arbi-
traje –encomendado al Presidente de los Estados Unidos– relativo a la posibilidad
o imposibilidad de efectuar el plebiscito previsto en el Tratado de 1883 para deter-
minar el destino definitivo de Tacna y Arica.
Esta iniciativa del gobierno de los Estados Unidos dio lugar a numerosas gestio-
nes del Gobierno de Bolivia, efectuadas ante el Departamento de Estado norteame-
ricano con miras a obtener que el gobierno de La Paz fuera invitado también a
tomar parte en las conversaciones de Washington, iniciativa que fue rechazada.
La proposición Kellogg
Otro hito importante lo encontramos en la llamada «Proposición Kellogg».
Con posterioridad al fallo de EE.UU. sobre Tacna y Arica, en 1926, el Secretario
de Estado norteamericano Sr. William Kellogg –mostrando cierta fatiga de su Go-
bierno ante los años transcurridos sin poder cooperar a que se lograra un entendi-
miento sobre el cumplimiento de las obligaciones del artículo III del Tratado de
Ancón– presentó una proposición oficializada mediante Memorandum de 30 de
noviembre, entregado a las Cancillerías de Chile y el Perú, y también a Bolivia,
sugiriendo que «las Repúblicas de Chile y del Perú» se comprometieran «libre y
Carlos Bustos
208
voluntariamente en uno o varios Protocolos a ceder a la República de Bolivia a
perpetuidad todo derecho, títulos o intereses que ellas tengan en las provincias de
Tacna y Arica»
10
.
Chile expresó aceptación, en principio, de la propuesta del Gobierno de Estados
Unidos, señalando en Memorandum entre que Chile procedía en tal sentido «en
obsequio a la gran causa de la confraternidad americana y llevado por su anhelo de
favorecer la reconciliación de los países envueltos en la Guerra del Pacífico»
11
. La
iniciativa murió al ser rechazada por el Perú.
El Tratado chileno-peruano de 1929
En 1929 Chile y Perú alcanzaron un acuerdo quedando Tacna para el Perú y
Arica para Chile.
En un protocolo complementario se estipulaba que
Las Repúblicas contratantes se obligan a no enajenar sus derechos a la pose-
sión o dominio del territorio que se dividen entre sí por el presente Tratado, a
favor de otro Estado, sociedad o individuo particular.
Este protocolo ha tenido importantes efectos en negociaciones efectuadas entre
Chile y Bolivia a partir de 1950.
Chile y Bolivia en la década de 1930
Una gran parte de la década de 1930 encontró a autoridades, estudiosos y al
pueblo boliviano inmersos en el tema de la guerra del Chaco, lo que hizo que el
tema de las relaciones con Chile quedara temporalmente en un segundo término.
Bolivia vivió una época difícil, tal vez más compleja que la angustia en que normal-
mente vivía inmerso su pueblo.
En la segunda mitad de dicha década, sin embargo, se alcanzaron importantes
acercamientos, en especial a raíz de un acta firmada el 23 de diciembre de 1936, en
Buenos Aires, por los Cancilleres Miguel Cruchaga y Enrique Finot, de Chile y
Bolivia, respectivamente. Ambos Cancilleres se encontraron en Buenos Aires con
motivo de la Conferencia Panamericana de la Consolidación de la Paz y acordaron
crear una Comisión Mixta encargada de estudiar y proponer medidas encamina-
das a mejorar el conjunto de las relaciones económicas de los dos países. Ambos
Ministros actuaban movidos por el encomiable anhelo de estimular las vinculacio-
nes comerciales y económicas, de estudiar diferentes aspectos de la vida de relación
entre ambos países, mejorar y abaratar los transportes, facilitar la cooperación
técnica, etc.
10
Chile y Bolivia. Un largo camino, C. Bustos, pág. 122.
11
Chile y Bolivia. Un largo camino, C. Bustos, pág. 122.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
209
Notas de 1950. La revolución de 1952. El período 1943-1955
En pocas épocas hubo de parte de Chile un interés tan genuino en llegar a
entendimientos con Bolivia, como ocurrió durante la Presidencia de Don Gabriel
González Videla (1946-52).
Se desarrollaron importantes contactos entre el Canciller chileno Horacio Walker
Larraín y el embajador boliviano Alberto Ostria Gutiérrez. La idea era dar un
corredor a Bolivia al norte de Arica, a cambio de agua para las provincias chilenas
del norte.
Escritores bolivianos han señalado que Chile habría mostrado gran codicia en
relación con los recursos hídricos de Bolivia. Lo cierto es que Ostria Gutiérrez
albergaba desde muchos años antes la idea de negociar mar por agua dulce. En su
libro «Una Obra y un Destino», en que entrega su visión de la política exterior de
Bolivia con posterioridad a la Guerra del Chaco, que apareció en Buenos Aires en
1946, es decir, cuatro años antes de estas conversaciones, manifestaba lo siguiente:
...la obra de Bolivia con Chile únicamente será completa y definitiva cuando los
verdaderos estadistas de ambas partes mirando no hacia el pasado sino hacia el
porvenir, lleguen a dar una solución, gradual si se quiere, pero efectiva, al proble-
ma portuario boliviano.
Agregaba que podría resolverse problemas con soluciones «que hoy parecen
fruto de la fantasía , pero que pueden llegar a ser una realidad, como la irrigación
del desierto norte chileno con las aguas del lago Titicaca»
12
.
En junio de ese año (1950), el Canciller chileno Walker Larraín y el Embajador
boliviano Ostria Gutiérrez, intercambiaron Notas, acordando entrar formalmente
en negociaciones directas, que permitieran a Bolivia una salida propia y soberana
al Pacífico y a Chile obtener determinadas compensaciones no territoriales.
Ambos gobiernos habían convenido mantener en estricto secreto las conversa-
ciones en curso y el aludido cambio de notas, hasta que estas maduraran adecuada-
mente. Sin embargo, filtraciones en los medios de comunicación chilenos revelaron
la existencia de tales negociaciones.
La bomba política estalló cuando la revista «Ercilla», de Santiago, publicó un
espectacular reportaje afirmando en primera plana la existencia de «Un plan Tras-
cendental. Chile acepta en principio ceder una salida al mar a Bolivia».
Comentarios del Presidente Truman formulados varios meses después –en mar-
zo del año 1951– provocaron reacciones y polémicas. El Presidente González Videla
hizo el día 29 de marzo una detallada declaración sobre las relaciones con Bolivia y
sus conversaciones con el mandatario norteamericano, con quien, en un momento
de buen humor, tocó piano a cuatro manos en la Casa Blanca. Podría decirse que es
el documento más significativo que directamente ha emitido un mandatario chileno
en relación con el tema y que confirma la buena disposición chilena que había
inspirado el intercambio de notas del Canciller Walker Larraín con el Embajador
Ostria Gutiérrez a que nos hemos referido. Dicha declaración se reproduce íntegra-
mente en la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile de 1950.
12
Op. cit., pág. 61.
Carlos Bustos
210
La revolución de 1952. Nuevos tiempos en la relación bilateral
Se entró en una etapa en que el contacto bilateral chileno boliviano alcanzó
niveles muy intensos, en particular durante la primera parte de la administración
del General Carlos Ibáñez del Campo, con el gobierno movimientista del Presidente
Paz Estenssoro, asentado en el Palacio Quemado.
En esa época, se producía entre Chile y Bolivia una etapa de interesante diálogo,
que hemos recordado algunas páginas atrás y que culminó en las referidas notas de
1950. Chile formuló importantes planteamientos los que, sin embargo, no se concre-
taron en avances en vista de la escasa receptividad mostrada por los más influyentes
sectores bolivianos, en una etapa que se caracterizó por bruscos cambios internos.
Especialmente entre 1953 y 1955 se registraron notables acercamientos, sin que
en ningún momento figuraran en las expresiones públicas de la parte boliviana
menciones para el tema marítimo, confirmando la posición que venía mantenien-
do Paz Estenssoro desde antes de asumir la Primera Magistratura de la Nación.
Su opinión en el sentido de que el subdesarrollo de Bolivia no tenía vinculación
con la falta de acceso soberano al mar, podría estimarse más que ratificada por
otros cronistas bolivianos de la época.
Paz Estensoro visitó Arica y el General Ibáñez fue a La paz. No hubo en estas
ocasiones planteamientos bolivianos sobre el mar.
Durante largo tiempo desaparecieron en la esfera oficial boliviana los ataques y
las acusaciones en contra de Chile. Uno de mis jefes en mis primeros años de Can-
cillería, que se desempeñó como Encargado de Negocios de Chile en Bolivia en esa
época me comentaba que durante su gestión había expresado a Santiago su opinión
sobre la actitud del gobierno de Víctor Paz en los siguientes términos: «no debe
creer que lo hacen para sernos gratos, ni para que las generaciones bolivianas futu-
ras olviden sus sentimientos reivindicacionistas, ni siquiera para buscar un estrecho
acercamiento boliviano-chileno, sino porque se trata de un gobierno realista que no
desea agregar a su larga lista de problemas insolubles uno más...»; «...creo que el
gobierno del MNR se hará el campeón de la cuestión portuaria y reiniciará anti-
guas campañas tan pronto lo crea necesario para mantener su popularidad, tocan-
do la fibra del patriotismo, como siempre ha ocurrido en la historia de Bolivia».
La cuestión del Río Lauca
El tema relativo a la utilización por Chile de parte de las aguas del río Lauca,
que hizo crisis en 1962, durante la administración Alessandri Rodríguez, constitu-
ye un caso digno de estudiarse en profundidad, por el hecho de que en la gestación
del problema se entrelazan debates relativos al aprovechamiento de un recurso
hídrico compartido con el siempre permanente tema de las aspiraciones marítimas
de Bolivia.
El Lauca es un río internacional de curso sucesivo que nace en territorio chileno
en las ciénagas de Parinacota (4.400 metros de altura) y es alimentado desde la
vecina laguna Cotacotani. Después de recorrer áreas del norte chileno, en las cerca-
nías del Lago Chungará, el río ingresa a territorio boliviano a 3.900 metros de
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
211
altura, aproximadamente, para recorrer una distancia apreciable y desembocar en
Coipasa (3.760 metros de altura), donde sus aguas se evaporan o se consumen en el
salar del mismo nombre.
Se había producido sobre este tema un largo diálogo entre ambos países, desde
1939. En las Memorias de ambas Cancillerías y en diversas otras publicaciones hay
constancia de las numerosas comunicaciones intercambiadas entre los dos gobier-
nos en relación con este proyecto.
Existe en los registros y memorias de ambas Cancillerías constancia de numero-
sos intercambios de comunicaciones, iniciados el 10 de noviembre de 1939, por la
Embajada chilena en La Paz, que se encontraba a cargo del Embajador Benjamín
Cohen, quien desde un principio aclaró que el aprovechamiento de las aguas en
nada perjudicaría los derechos bolivianos como ribereño del curso inferior del río y
que se encuadraba en lo estipulado en la Declaración de Montevideo de 1933.
Desde un principio quedó claro, a juicio del gobierno de Chile, que no se trataba
de una desviación del río sino tan sólo de un aprovechamiento muy limitado y
parcial de sus aguas.
En el mes de agosto de 1949 se realizó una reunión técnica mixta de ambos
países en la zona, verificando que el proyecto de las obras de captación no alcanza-
ría a tomar sino un porcentaje menor de su caudal.
Chile entendió que estaba en condiciones de dar inicio a los trabajos de canali-
zación y captación, procediendo en consecuencia.
Sin embargo, en 1958, Bolivia volvió a insistir en sus reservas frente a los traba-
jos que se realizaban en el río Lauca. Sostuvo que no se había llegado a un entendi-
miento adecuado y, junto con pedir la suspensión de los trabajos de captación,
solicitaba nuevos antecedentes técnicos sobre las obras.
El 6 de marzo de 1959, el Canciller Vergara Donoso remitió una larga nota al
embajador boliviano en Santiago, Renán Castrillo, resumiendo las alternativas de
los veinte años de conversaciones sobre la materia. Reiteró que no se había produ-
cido ninguna alteración a los antecedentes en poder y en conocimiento del Gobier-
no Boliviano, que Chile proseguiría la ejecución de las obras, ya que ellas se ajusta-
ban al procedimiento de la Declaración de Montevideo, y en una década no se
había presentado objeción técnica alguna sobre las mismas, e insistía Chile en que
se designara una nueva comisión mixta que visitara el lugar.
La llamada «cuestión marítima» comenzó a agitarse conjuntamente con las ac-
ciones relacionadas con las obras en el río Lauca y a entremezclarse más y más
ambos temas.
Los acontecimientos se fueron complicando en los primeros meses de 1962.
Existía una situación –el Lauca– que estaba siendo largamente conversada por
ambos países y de la noche a la mañana las autoridades bolivianas comenzaron a
darle connotaciones que jamás debió tener. Se mezcló la cuestión de carácter técni-
co con el tema de las pretensiones marítimas de Bolivia y podría sostenerse que la
crisis final se precipitó en el caso del Lauca a partir del momento en que el Canciller
Carlos Martínez Sotomayor fue categórico para expresar al Embajador Monroy
Block de Bolivia –verbalmente y mediante Memorandum– que el Gobierno de
Chile no estaba dispuesto a mezclar en una misma agenda el tratamiento del Lauca
y la cuestión marítima. Junto al fracaso de reuniones de alto nivel que pudieron
Carlos Bustos
212
haber sido provechosas, quedó abruptamente sin concretarse un desplazamiento a
Santiago del Canciller de Bolivia. Esta situación impulsó al Presidente Jorge
Alessandri a dar la orden de abrir las compuertas para iniciar sin nuevas dilaciones
el aprovechamiento parcial de las aguas del Lauca, lo que se concretó, en un clima
cargado de acusaciones y tergiversaciones de parte de Bolivia, a las 0,30 hs. del
domingo 15 de abril.
El 16 de abril de 1962 el Canciller Fellman Velarde de Bolivia entregó a la pren-
sa un comunicado expresando que la medida adoptada por el Gobierno de Chile,
de desviar parte de las aguas del río Lauca, constituía «un acto de agresión» en
contra de Bolivia, agregando que su Gobierno había informado a la OEA sobre la
«inminencia» de esta acción y que en las próximas horas denunciaría «la consuma-
ción de la agresión chilena a la O.E.A. para que ese organismo tome las medidas a
que está obligado por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca»
13
.
No era difícil acreditar la carencia de fundamento de las aseveraciones bolivia-
nas. Había algunas que caían por su peso, como que Chile había interrumpido el
diálogo en circunstancias de que había sido el Canciller de Bolivia el que intempes-
tivamente había cancelado un viaje a Santiago para conversar precisamente sobre
este tema.
Por otra parte, Bolivia desconocía que es un elemento de la esencia de un río
internacional –o en otras palabras de «un recurso hídrico compartido»– es ser pre-
cisamente eso: compartido.
Años después Bolivia incurriría en inconsecuencias aún más extremas en el tra-
tamiento del tema del Río Silala.
Bolivia recurrió a la OEA. El 13 de abril –antes de que Chile procediera a la
captación de parte de las aguas– Bolivia había hecho llegar una nota al Presidente
del Consejo de la O.E.A., afirmando que existía una amenaza inminente de agre-
sión a su integridad territorial por parte de Chile, haciendo presente que el caudal
de ese río (Lauca) que ingresa a Bolivia es parte de su patrimonio territorial y no
puede aceptar que otro país lo vulnere por sí y ante sí.
El día 17 de abril –cuarenta y ocho horas después de que Bolivia había decidido
suspender sus relaciones diplomáticas con Chile– el Canciller Fellman Velarde co-
municaba al Presidente del Consejo que la agresión chilena había sido «consuma-
da» y solicitaba la inmediata convocatoria del Organo de Consulta previsto en el
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).
En su comunicación, dejando de manifiesto una vez más la vinculación que Bo-
livia había dado al Lauca con el tema marítimo, Fellman Velarde señalaba lo si-
guiente: «Sea ésta una solemne oportunidad para llevar una vez más ante la con-
ciencia de América la grave injusticia que pesa sobre el pueblo boliviano y que
impide que en igualdad de condiciones a los demás pueblos hermanos del continen-
te, acelere y alcance los objetivos de un mayor desarrollo y un mejor bienestar»
14
.
En definitiva, en el mes de mayo, el Consejo de la OEA aprobó una resolución que
en la práctica constituyó un rechazo de los planteamientos de Bolivia. El organismo
no aceptó la convocatoria al órgano de consulta, lo que obviamente debía interpretarse
13
La demanda marítima boliviana en los foros internacionales, pág. 73.
14
Ibid., pág. 76.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
213
como una clara consagración de la idea de que no había habido una agresión en
contra de Bolivia que pudiera haber puesto en peligro la paz continental.
En la parte resolutiva de la Resolución se señalaba como acuerdos del Consejo
los siguientes:
1.- Hacer votos porque los Gobiernos de Bolivia y Chile normalicen a la bre-
vedad posible sus relaciones diplomáticas.
2.- Hacer un llamado amistoso al Gobierno de Bolivia para que con el espíritu
de cooperación que ha demostrado en la consideración de este asunto, acuda a
alguno de los medios de solución pacífica de las controversias que contempla el
Sistema Interamericano.
3.- Hacer un llamado amistoso al Gobierno de Chile para que continúe coope-
rando en los esfuerzos encaminados a hallar el medio pacífico que ofrezca mayo-
res posibilidades de solucionar prontamente la controversia.
4.- Ofrecer a los Gobiernos de Bolivia y Chile, en los términos del Tratado
Interamericano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), que ambos suscribie-
ron en la IX Conferencia Internacional Americana, los servicios del Consejo que,
con relación a los procedimientos de solución pacífica, señala dicho Tratado.
La Cancillería chilena emitió el mismo día 24 de mayo una declaración, la que
en uno de sus párrafos expresa:
Es motivo de honda satisfacción para todos los chilenos comprobar que la
más alta Institución del Sistema Regional no considera que Chile ha cometido
agresión alguna en contra de Bolivia ni ha puesto en peligro la paz de América,
como lo han afirmado en forma reiterada los Representantes del vecino país,
desestimando de este modo las argumentaciones con que pretendió impresionar a
la opinión pública continental.
Bolivia llevó sus argumentaciones a las Naciones Unidas y a otros foros interna-
cionales- Paralelamente, había iniciado pasos diplomáticos encaminados a que se
inscribiera en la agenda de la siguiente Asamblea General de la O.E.A. el tema «El
Problema Portuario de Bolivia».
Para cerrar el análisis del caso Lauca cabría recordar expresiones del ex-Canci-
ller Martínez Sotomayor que en su obra citada formula las siguientes conclusiones
con respecto al respeto de Chile por los tratados vigentes en lo que se refiere a los
aspectos debatidos en torno al Lauca, además de conceptos emitidos por el Presi-
dente Paz Estenssoro en su Mensaje al Congreso Nacional de 1964. Dice el ex-
Canciller Martínez Sotomayor lo siguiente:
«Para nosotros hay un hecho evidente: a Bolivia no le interesa el problema del
río Lauca. La captación por Chile de una parte de sus aguas no le ocasiona ningún
perjuicio. Si no fuese así, habría aceptado un fallo judicial. Lo que interesa a Bolivia
es aprovechar esta controversia con Chile para plantear su problema portuario. Ya
este propósito se traslució claramente en los alegatos bolivianos en el Consejo de la
OEA. Y más tarde se hizo evidente, especialmente en el desarrollo de la gestión
Facio. Mientras por una parte Bolivia aparenta querer negociar directamente con
Chile, por otra sostiene la tesis revisionista de los tratados, habla de que el Tratado
de 1904 es injusto y de que le fue impuesto por la fuerza.
La tesis de la revisión de los tratados de límites sería fatal no sólo para Chile,
Carlos Bustos
214
sino que para América toda. Traería la anarquía total en nuestro continente, ya
que la gran mayoría de los límites actuales, tanto en América del Norte como en
América Central y en la del Sur, han sido fijados por tratados internacionales cuya
validez no puede ser puesta en duda sin provocar los más grandes conflictos»
15
.
Martínez Sotomayor, considerado por muchos como uno de los más destaca-
dos Cancilleres chileno de la segunda mitad del siglo XX, manejó con gran acierto
el desarrollo de esta crisis.
Contactos durante las administraciones de Frei y Allende
Al asumir su cargo, en noviembre de 1964, el Presidente Frei puso énfasis en que
era una de sus metas prioritarias «mantener las más cordiales relaciones con todos
los países, particularmente con los vecinos»
16
. La administración Frei Montalva se
interesó en buscar mecanismos que permitieran restablecer las relaciones bilatera-
les, en la convicción de que es importante que los países –en especial los vecinos
unidos por tantos vínculos históricos y geográficos– tengan un canal adecuado
para dialogar y buscar entendimientos.
No tuvieron éxito estos esfuerzos, pese a que hubo una serie de sondeos,
acercamientos, diálogos informales, etc., que en determinados momentos llevaron
a imaginar que el gobierno chileno, bajo la inspiración presidencial y con la coope-
ración de las importantes personalidades que se ocupaban del quehacer internacio-
nal lideradas por el Ministro Gabriel Valdés Subercaseaux, único Canciller del
sexenio, podría lograr llegar a entendimientos con Bolivia, inicialmente para un
restablecimiento de las relaciones.
En su obra «Oportunidades Perdidas. Bolivia y el Mar»,publicada en La Paz en
1987, Montenegro dice lo siguiente:
Una de las primeras medidas adoptadas por el Presidente Eduardo Frei al
asumir el mando en Chile, a fines de 1964, fue promover un encuentro de agentes
confidenciales que, en efecto, se reunieron en Nueva York, con motivo de la Asam-
blea de la ONU.Ellos eran Gustavo Medeiros de Bolivia y Enrique Bernstein de
Chile. Se hicieron sondeos en torno a las proposiciones gradualistas de Chile que
se plantearían nuevamente a lo largo del régimen de la Democracia Cristiana
17
.
En su último mensaje a la Nación, el 21 de mayo de 1970, el Presidente Frei
formulaba comentarios en relación con Bolivia tanto en su parte general, leída ante
el Congreso Pleno, como en los párrafos que dedicaba a la política desarrollada en
relación con el continente.
En la página 9 de dicho Mensaje encontramos las siguientes expresiones:
La participación de Bolivia en el Acuerdo de Integración Subregional ha sido
recibida en Chile con la más profunda satisfacción. Vemos en este paso promisorias
expectativas de cooperación económica y desarrollo conjunto que da una nueva
dimensión a nuestra vecindad geográfica. Todos nos une a Bolivia; compartimos
15
Chile y el Mundo. 1970-1973, J. Fermandois, pág. 147.
16
Chile y el Mundo. 1970-1973, J. Fermandois, pág. 147.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
215
toda clase de intereses y conexiones. Por desgracia, las relaciones diplomáticas aún
no se reanudan. Nuestros esfuerzos perseverantes, cuyos testimonios la opinión
pública chilena e internacional conoce, son demostración de buena fe y activo
interés.
En la página 242, en la parte no leída ante el Congreso y vinculada con el que-
hacer de la Cancillería chilena, se intercalaban las siguientes expresiones:
Preocupación del gobierno ha sido la forma en que encontramos nuestras rela-
ciones con Bolivia. Por ello se han sostenido numerosas conversaciones con los
sucesivos Cancilleres de Bolivia, así como con otras prominentes personalidades de
ese país. En todas ellas se hizo presente, dentro de un espíritu franco y constructivo,
el propósito de buscar la manera de restablecer relaciones diplomáticas.
Durante la administración Allende, hubo contactos con Bolivia mientras go-
bernaba en ese país el General Juan José Torres. Hubo diálogos que incluyeron una
visita a La Paz del senador Volodia Teitelboim conversaciones entre el Cónsul boli-
viano en Chile, Franz Ruck, con el Jefe de Gabinete del Ministro Clodomiro
Almeyda, Ramón Huidobro,
Walter Montenegro, en su obra tantas veces citada, afirma que para romper el
hielo de la falta de relaciones diplomáticas, se ideó el procedimiento de que, con
motivo de una visita a Arica, el Presidente Allende haría desde allí una llamada
telefónica de cortesía al Presidente Torres, llamada que sería seguida de otros con-
tactos. Montenegro agregaba que «lamentablemente, el Presidente Juan José To-
rres fue derrocado uno o dos días antes de la fecha señalada para el llamado telefó-
nico. Otro dramático ejemplo del efecto de la inestabilidad política interna sobre
nuestras relaciones y gestiones internacionales».
Agregaba Montenegro el siguiente comentario: «Hasta se dice que ya se tenía
pensado un primer embajador chileno en Bolivia: Pablo Neruda». Esta versión la
recoge también Guillermo Gutiérrez Vea-Murguía en su obra Negociaciones Di-
plomáticas con Chile (1975).
Asumía el poder, y se mantendría siete años en el Palacio Quemado, el General
Hugo Banzer, quien debería escribir en el futuro páginas importantes en la historia
de las relaciones bilaterales. Sus primeros meses en el poder resultaron complicados
en la relación con Chile por reacciones bolivianas primero frente a opiniones que
habría vertido Salvador Allende sobre la caída de Juan José Torres y después por las
actividades que supuestamente desarrollaban en Chile exiliados políticos bolivia-
nos. El Gobierno de La Paz metía en el mismo saco a La Habana, Santiago y Mos-
cú, como eventuales promotores de desestabilización de la administración Banzer.
11 de septiembre de 1973
El gobierno militar chileno sostuvo sucesivos diálogos con Bolivia.
Como antecedente, y como expresión de buena voluntad chilena, cabe señalar
que Chile participó –representado por el Canciller Patricio Carvajal– en las conver-
saciones que habían conducido a la Declaración de Ayacucho, de diciembre de
1974. En dicho documento se había expresado, entre otras cosas, lo siguiente: «Al
Carlos Bustos
216
reafirmar el compromiso histórico de fortalecer cada vez más la unidad y solidari-
dad entre nuestros pueblos, prestamos la más amplia comprensión a la situación de
mediterraneidad que afecta a Bolivia, situación que debe demandar la considera-
ción más atenta hacia entendimientos constructivos»
17
.
Dentro de este esquema no sorprendió que, a poco andar, los Presidentes Banzer
y Pinochet se reunieran en Charaña el 8 de febrero y levantaran un Acta, respecto
de la cual cabe subrayar los siguientes elementos:
a) Los Presidentes reafirmaron su plena adhesión a la Declaración de Ayacucho,
en la que se refleja fielmente un espíritu solidario y abierto al entendimiento en
esta parte de América.
b) Ambos mandatarios con ese espíritu de mutua comprensión y ánimo cons-
tructivo, han resuelto que continúe el diálogo a diversos niveles para buscar fórmu-
las de solución a los asuntos vitales que ambos países confrontan, como el relativo
a la situación de mediterraneidad que afecta a Bolivia dentro de recíprocas conve-
niencias y atendiendo a las aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno.
c) Los Presidentes, para materializar los propósitos señalados en la presente
declaración conjunta, han resuelto normalizar las relaciones diplomáticas entre
sus respectivos países a nivel de Embajadores
18
.
Se inició un proceso muy dinámico. Se acreditaron Embajadores en Santiago y
La Paz. Chile designó a Rigoberto Díaz Gronow y Bolivia a Guillermo Gutíerrez
Vea-Murguía. El primero, un distinguido funcionario de carrera, de gran capaci-
dad, eficiencia y simpatía personal, que se había ganado la confianza de amplios
sectores bolivianos durante el período previo en que se había desempeñado como
Cónsul General de Chile. Me atrevería a sostener que Díaz es uno de los diplomá-
ticos chilenos recordados con mayor afecto en La Paz por su gestión de acercamien-
to, unida a su sencillez y afabilidad. El segundo, un distinguido político de destaca-
da trayectoria, que incluso había postulado a la Presidencia de la República en las
elecciones del año 1950.
Las posiciones de Chile y Bolivia
En agosto de 1975, Bolivia hizo su planteamiento en forma muy precisa, me-
diante «Ayuda Memoria» fechado el día 26 de ese mes. La Embajada de Bolivia en
Santiago planteaba los lineamientos de una negociación que a juicio de su gobierno
permitiría alcanzar «soluciones mutuamente convenientes», los que, en líneas ge-
nerales, consistían en lo siguiente:
1) Cesión a Bolivia de una costa marítima soberana entre la Línea de la Con-
cordia y el Límite del radio urbano de la ciudad de Arica. Esta costa deberá pro-
longarse con una faja territorial soberana desde dicha costa hasta la frontera
boliviano-chilena, incluyendo la transferencia del ferrocarril Arica-La Paz.
2) Cesión a Bolivia de un territorio soberano de 50 kilómetros de extensión a
17
«Charaña», P. Carvajal, pág. 39.
18
Historia de las Negociaciones chileno-bolivianas. 1975-1978, M. de RR.EE. de Chile, pág.41.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
217
lo largo de la costa y 15 kilómetros de profundidad, en zonas apropiadas a deter-
minarse, alternativamente, próximas a Iquique, Antofagasta o Piragua
19
.
Chile aceptó entregar a Bolivia una franja al norte de Arica.
Lo anterior con compensaciones territoriales.
La idea de enclaves al sur fue de inmediato rechazada y descartada.
El Embajador boliviano por Nota 681/108 del 16 de diciembre de 1975, mani-
festó lo siguiente: «Cumplo también en agradecer a Vuestro Gobierno, en nombre
del Gobierno de Bolivia, la decisión expresada por el Excelentísimo Señor Presiden-
te de la República, Gral. D. Augusto Pinochet Ugarte, mediante el Señor Ministro
de Relaciones Exteriores, de conceder a Bolivia una costa marítima soberana, uni-
da al territorio boliviano por una faja territorial igualmente soberana»
20
.
Se hizo en ese momento la consulta al Perú que correspondía de acuerdo al
artículo primero del Protocolo Complementario del Tratado de 1929. Se entendía
que Perú debía contestar positiva o negativamente. Hubo dos rondas de conversa-
ciones con participación, por Chile, de Enrique Bernstein y Julio Philippi. El Perú
estuvo representado por el entonces Secretario General de Torre Tagle y después
embajador en Chile Luis Marchand.
Lima –en vez de contestar si o no, como se esperaba– formuló una sorprendente
contrapropuesta sugiriendo:
a) la cesión a Bolivia de un corredor soberano por el norte de la provincia de
Arica, paralelo a la línea de la Concordia, que se iniciaría en la frontera boliviano-
chilena y se prolongaría hasta la carretera de Arica a Tacna;
b) el establecimiento en la provincia de Arica, a continuación del corredor, de un
área territorial bajo soberanía compartida de los tres Estados: Chile, Perú y Bolivia.
c) Concesión a Bolivia del derecho a construir un puerto bajo su exclusiva sobe-
ranía, en el litoral del trapecio.
d) Soberanía exclusiva de Bolivia sobre el mar adyacente al litoral del territorio
bajo soberanía compartida, lo que significaría que Bolivia tendría mar pero no
costa propia.
e) Constitución de una administración portuaria trinacional en el puerto de Arica.
f) establecimiento por los tres países de un polo de desarrollo económico bajo
soberanía compartida.
Este planteamiento no podía sino ser rechazado por Chile ya que, de una u otra
manera, constituía una reapertura de situaciones ya superadas con el Tratado de
Lima de 1929.
Un elemento interesante se refiere al hecho de que el acuerdo que se había alcan-
zado entre Chile y Bolivia contemplaba, como hemos dicho, la cesión a ese país de
un espacio marítimo entre el que coincidía con el punto en que la Línea de la Con-
cordia llegaba al mar, constituyendo la partida del límite marítimo establecido en
1952 y 1954, y el paralelo que partía del punto en que tocaba el mar el límite sur del
eventual corredor soberano de Bolivia.
19
M. de RR.EE. de Chile, Historia de las Negociaciones chileno-bolivianas. 1975-1978, p. 42.
20
M. de RR.EE. de Chile, Historia de las Negociaciones chileno-bolivianas. 1975-1978, p. 143.
Carlos Bustos
218
Perú en esa oportunidad no hizo ninguna observación al respecto, en una nue-
va demostración de que Lima en esa época no defendía la tesis que infundadamente
ha planteado ahora sobre los espacios marítimos, bajo la administración del Presi-
dente Toledo, que se ha caracterizado por una permanente actitud antichilena.
Parece absolutamente claro, en todo caso, a la luz de estos antecedentes, que el
fracaso de la negociación de Charaña fue de responsabilidad del Perú.
Pese a todo, prosiguió por algún tiempo un desfalleciente diálogo chileno-boliviano.
Banzer envió emisarios que no volvieron satisfechos a La Paz. El 9 de marzo, a
última hora, el Encargado de Negocios de Bolivia solicitó una entrevista para un
Enviado Confidencial del Presidente Banzer, el señor Willy Vargas, Ministro Secre-
tario Nacional para los Asuntos de Integración. El Ministro de Relaciones Exterio-
res, Vicealmirante Patricio Carvajal, tuvo dos extensas reuniones con el señor Vargas
el 10 de marzo.
Por último, tras prolongada agonía, en que fueron pocos los bolivianos que
reconocieron la responsabilidad de Lima en el fracaso, las conversaciones Santia-
go-La Paz fueron bruscamente desahuciadas por el General Banzer.
Bolivia, una vez más, suspendía sus relaciones diplomáticas con Chile, en la
triste jornada del 17 de marzo de 1978.
No es fácil buscar una interpretación clara de la actitud del Gobierno del Presi-
dente Banzer.
Pareciera, en verdad, que una parte importante de la explicación habría que
buscarla en el ámbito doméstico de Bolivia. Desde que empezaron los contactos
Banzer-Pinochet hubo en ese país grupos que se opusieron en forma feroz a una
solución del problema.
En todo caso, la negociación terminó por decisión unilateral de Bolivia en mo-
mentos muy difíciles en el cuadro vecinal que encaraba Chile. Como ha ocurrido
tantas veces, hay elementos de juicio para pensar que lo que ocurría en el ámbito de
las relaciones chileno-argentinas puede haber sido determinante en la decisión bo-
liviana. La situación chileno-argentina era muy delicada. Buenos Aires había de-
clarado «insanablemente nulo» el laudo del Beagle y la Comisión I del Acta de
Puerto Montt (distensión) no lograba avanzar satisfactoriamente en sus esfuerzos
por evitar un conflicto. Siempre he pensado –como se expresa en otra parte de este
estudio– que en varias etapas de la relación chileno-boliviana los gobernantes de
turno en La Paz han planificado sus acciones tomando en consideración, en uno u
otro sentido, el nivel de la relación chileno-argentina. Eso ocurrió, por lo menos,
en 1879, 1902, 1978 y 1986. En 1986, Paz Estenssoro habría proclamado su idea
del «enfoque fresco», que en la práctica no fue tal, al cerrarse el proceso de Media-
ción Papal con la entrada en vigor del Tratado de Paz y Amistad chileno-argenti-
no.
Lo cierto, en todo caso, es que nunca Bolivia estuvo más cerca de recuperar un
acceso soberano al mar que en las negociaciones de Charaña. El gobierno de Banzer,
y su embajador en Santiago, lo reconocieron reiteradamente.
Un elemento digno de destacarse es que Bolivia ha estado propiciando en estos
años –en particular por las administraciones Mesa y Rodríguez– una fómmula
exactamente igual a la que Banzer desechó el año 1978.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
219
Clima post rompimiento
Se entró momentáneamente en una etapa de relaciones de muy bajo nivel. Inclu-
so, en un comienzo, las relaciones consulares se encomendaron a funcionarios de
rango bajo, lo que duró hasta fines de 1978, en que Bolivia designó a un Cónsul
General en Santiago de alto nivel, el escritor y diplomático Alfonso Crespo Rodas,
y Chile enviò a La Paz al Ministro Consejero Carlos Bustos.
Las posibilidades de dar algún tipo de pasos positivos, parecieron mínimas o
inexistentes, no sólo por el clima bilateral sino también por la inestabilidad política
que se vivió en Bolivia. Entre 1979 y 1980 Bolivia tuvo cinco Presidentes (Padilla,
Guevara Arze, Natusch Busch, Gueiler y García Meza) y siete Cancilleres (Botelho,
Arauz, Escobari, Fernández, Bedregal, Garret y Cerruto). Fue una época difícil, en
lo interno, y difícil para la relación bilateral, en especial el año 79, por conmemo-
rarse el centenario de la Guerra del Pacífico, dedicando Bolivia gran parte de su
estrategia internacional de ese año a obtener el apoyo continental para una resolu-
ción favorable a sus puntos de vista en la Asamblea General de la Organización de
Estados Americanos (OEA).
El centenario de la Guerra del Pacífico
El año 1979 se caracterizó por una intensa actividad diplomática boliviana,
mezclada con afiebradas campañas antichilenas que dieron lugar a manifestaciones
muy agitadas en el interior de Bolivia.
Desde comienzos de año la diplomacia boliviana trabajò, con efectividad, pri-
mero en un esfuerzo encaminado a lograr que la Asamblea General de la OEA se
efectuara en La Paz y, después, en obtener un amplio respaldo regional para sus
puntos de vista respecto del tema marítimo.
En Santiago, parecía existir cierto grado de confianza en el sentido de que la acepta-
ción continental de la posición boliviana sería limitada y habría varios países que se
opondrían o se abstendrían cuando Bolivia presentara su proyecto de resolución.
Lo cierto es que, diplomáticamente, la Asamblea fue exitosa para Bolivia. La
reunión se efectuó en un clima muy emotivo y adverso. En las calles, el clima era de
gran hostilidad hacia Chile. Prácticamente durante los seis días que duró la Asam-
blea se produjeron frente al Hotel Sheraton (ahora Radison) desfiles y manifesta-
ciones en que se atacaba violentamente a Chile. En la Asamblea misma, se habían
habilitado acomodaciones para un numeroso público que aplaudía lo que era de su
gusto y repudiaba lo que le desagradaba.
El Presidente Walter Guevara dedicó gran parte del discurso de inauguración de
los trabajos al tema marítimo, presentando una visión muy sesgada de los hechos.
El representante chileno, el embajador en la OEA Pedro Daza, en su intervención
subrayó que el organismo regional no tiene competencia para pronunciarse sobre
los derechos territoriales de Chile.
En el debate general, prácticamente todas las delegaciones pronunciaron discur-
sos de apoyo a Bolivia. Una tribuna vociferante aplaudía en el interior de la sala y
manifestaciones multitudinarias lanzaban consignas antichilenas en la calle.
Carlos Bustos
220
En definitiva, se aprobó una Resolución en que se declaraba que «es de interés
hemisférico permanente encontrar una solución equitativa por la cual Bolivia ob-
tenga acceso soberano y útil al Océano Pacífico» y se resolvía:
Recomendar a los Estados, a los que este problema concierne directamente,
que inicien negociaciones encaminadas a dar a Bolivia una conexión territorial
libre y soberana con el Oceáno Pacífico. Tales negociaciones deberán tener en
cuenta los derechos e intereses de las Partes involucradas y podrían considerar,
entre otros elementos, la inclusión de una zona portuaria de desarrollo multina-
cional integrado y, asimismo, tener en cuenta el planteamiento boliviano de no
incluir compensaciones territoriales
21
.
Asimismo, se resolvía continuar la consideración del tema «Informe sobre el
problema marítimo de Bolivia» en el siguiente período de sesiones de la Asamblea
General del organismo. La Resolución fue sometida a votación nominal, registrán-
dose 25 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones. Chile se ausentó de la sala
durante toda la consideración de este tema y, en el momento de la votación, estuvo
también ausente el Canciller de Paraguay. Todos los demás delegados apoyaron la
resolución.
El golpe del coronel Natusch Busch
En la larga historia de golpes militares que registra Bolivia –y que afortunada-
mente parece haber quedado atrás si nos guiamos por lo ocurrido en los últimos
veinte años– tal vez ha habido muy pocas situaciones más dramáticas que el movi-
miento militar encabezado por el Coronel Natusch Busch que se tradujo en el
sangriento derrocamiento del Presidente Guevara Arze, cuando los bolivianos aún
no terminaban de celebrar su gran éxito diplomático frente a Chile.
El golpe de Natusch Busch fue extraordinariamente cruento. Sin embargo, sólo
logró mantenerse 17 días en el poder.
Se buscó una nueva fórmula institucional en virtud de la cual asumió la Presiden-
cia de la República la Presidente de la Cámara de Diputados, Lidia Gueiler. La Pre-
sidente Gueiler vivió etapas de inestabilidad y sucesivas crisis, siendo su situación
insostenible a mediados de 1980. No sorprendió, pues, que el 17 de julio fuera
derrocada y que asumiera en su lugar la oscura figura del General Luis García Meza.
El diálogo 1983-1987
En 1983 se produjo –como se señalaba– una variación brusca al aprobarse con
el voto favorable de Chile una resolución en que se expresaba lo siguiente: «Exhor-
tar a Bolivia y Chile a que, en aras de la fraternidad americana, inicien un proceso
de acercamiento y de reforzamiento de la amistad de los pueblos boliviano y chile-
no orientado a una normalidad de sus relaciones tendiente a superar las dificulta-
21
La demanda marítima ante los Organismos Internacionales, Uldaricio Figueroa, pág. 143 y
pág. 195.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
221
des que los separan, incluyendo, en especial, una fórmula que haga posible dar a
Bolivia una salida soberana al Océano Pacífico, sobre bases que consulten las recí-
procas conveniencias y los derechos e intereses de las partes involucradas»
22
.
Durante largos meses hubo numerosos contactos en que participaron los Can-
cilleres chilenos Schweitzer y del Valle, sucesivos Cancilleres bolivianos y la diplo-
macia colombiana que procuraba interponer sus buenos oficios para llevar a las
partes a un acercamiento y una negociación.
Se llegó a febrero de 1986 en que el Presidente Paz Estensoro propuso que Chile
y Bolivia negociaran con un «enfoque fresco». Bolivia designó en Santiago como
Cónsul General a una destacada personalidad de ese país: Jorge Siles Salinas. Los
Cancilleres del Valle y Bedregal se reunieron en Nueva York y otras ciudades, ini-
ciando después conversaciones que tuvieron como etapa culminante una reunión
de los Ministros y sus asesores en Montevideo. El Canciller de Bolivia, Guillermo
Bedregal, hizo algunos anuncios en La Paz, manifestando que el gobierno boliviano
del Presidente Paz Estenssoro iniciaría contactos con Chile, reiterando la idea de
que se buscaría un «enfoque fresco» para abordar el tema de la mediterraneidad
boliviana.
Se constituyeron grupos de estudio y se pensó que se podía avanzar en búsqueda
de fórmulas satisfactorias para ambos Estados.
Lamentablemente, el «enfoque fresco» nunca existió. Las proposiciones de Bo-
livia fueron muy similares a las que se habían hecho en la década anterior, en la
negociación de Charaña.
En Chile se levantaron opiniones adversas, entre las que hay que destacar, por su
influencia, al Comandante en Jefe de la Armada, el Almirante José Toribio Merino.
En el ambiente muy cargado que se vivía, el día 9 de junio la Cancillería chilena
procedió a poner término a las conversaciones, a través de un comunicado cuyo
texto era el siguiente:
Por expresas instrucciones de S.E. el Presidente de la República, el Ministerio
de Relaciones Exteriores cumple con informar a la opinión pública lo siguiente:
1.- En el curso de las últimas semanas, el Canciller Jaime del Valle completó
una serie de exposiciones encaminadas a explicar y considerar el contenido de la
propuesta formulada por el Gobierno de Bolivia respecto de su aspiración por un
acceso soberano al Océano Pacífico. Entre esas reuniones, se destacan las mante-
nidas con la Honorable Junta de gobierno, con los Estados Mayores de las Fuer-
zas Armadas y los señores Generales de Carabineros de Chile, Ministros de Esta-
do, ex Cancilleres, dirigentes empresariales, periodistas y, en general, representan-
tes de diversos sectores de la vida nacional.
2.- Después de esta intensa etapa de análisis, consultas y pormenorizada infor-
mación, y dentro del espíritu de seriedad y franqueza que caracteriza a la política
exterior chilena, la Cancillería siente el deber de manifestar que no resulta admi-
sible para Chile el fondo de la aludida propuesta boliviana en sus dos alternati-
vas, esto es, la concesión de territorio chileno soberano, sea a través de un corre-
dor al norte de Arica o de enclaves a lo largo de su litoral.
3.- No obstante lo anterior, y consecuente con su voluntad permanente de
acercamiento hacia la hermana República de Bolivia, Chile entiende que puede
22
La demanda marítima ante los Organismos Internacionales, Uldaricio Figueroa, pág.143 y
pág.195.
Carlos Bustos
222
colaborar con dicho país en la búsqueda de formulas que sin, alterar el patrimonio
territorial o marítimo nacionales, permitan materializar una integración bilateral
que sirva eficazmente al desarrollo y bienestar a los respectivos pueblos.
4.- El Gobierno de Chile ha estimado su deber adelantar estas precisiones,
porque no estima justo -con su silencio o dilación- generar confusiones en la opi-
nión pública nacional, o bien engendrar falsas expectativas al Gobierno y pueblo
bolivianos, que el transcurso del tiempo se encargaría de frustrar
23
.
Sin nuevas situaciones de interés finalizó la década de 1980 y terminó el Gobier-
no Militar en Chile.
Escenarios chileno-bolivianos a partir de 1990
Los inicios de la década se caracterizaron por una notoria distensión en las
relaciones chileno-bolivianas. Ello se hizo ostensible en los comienzos del gobierno
de Don Patricio Aylwin, mandatario que mantuvo una actitud abierta y proclive a
acercamientos con Bolivia, y se fue confirmando en los hechos tanto con la admi-
nistración Paz Zamora, como con la administración Sánchez de Lozada. De la no-
che a la mañana cambió el ambiente general de la relación bilateral El restableci-
miento de la democracia en Chile fue un elemento fundamental en la gestación de
estos nuevos escenarios.
Junto al diálogo político se incrementaron los contactos comerciales. Pudo tra-
bajar la Comisión Mixta de Límites Chile-Bolivia solucionando diversos problemas
pendientes.
Se adoptó un acuerdo bilateral sobre control, fiscalización y represión del tráfi-
co de drogas y estupefacientes y se inició en Chile un proceso de facilitación de las
actividades de bolivianos en nuestro territorio, empezando por la flexibilización de
los procedimientos para la adquisición de propiedades por extranjeros en áreas
fronterizas.
Como si lo anterior fuera poco, en 1993 se acordó la creación de un mecanismo
permanente de consultas políticas, en el nivel de Viceministros o Subsecretarios de
Relaciones Exteriores para tratar «asuntos bilaterales y multilaterales de interés
mutuo» y se suscribió un Acuerdo de Complementación Económica muy ambicio-
so. Se firmó un acuerdo en materia de transporte aéreo internacional, un acuerdo
sobre trabajos técnicos en el oleoducto de Sica Sica a Arica, la supresión de visas de
turismo, etc.
La especial satisfacción por los progresos alcanzados quedó claramente de ma-
nifiesto en una Declaración conjunta emitida por los Cancilleres Silva Cimma y
MacLean el 16 de julio de 1993 en Salvador, Bahía, en que «destacaron la impor-
tancia del esfuerzo realizado para el tratamiento de diversos temas de interés com-
partido y para ampliar el intercambio de informaciones y puntos de vista con el fin
de estimular una mas cabal percepción e interpretación recíproca de los intereses de
los dos países»
24
.
El buen ambiente incluso se fortaleció durante el Gobierno del Presidente Sánchez
23
El Mercurio, 10 de junio de 1987
24
Política Exterior Vecinal del Presidente Aylwin, M. de RR.EE. de Chile, págs. 35 .
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
223
de Lozada. El propio Jefe del Estado adoptö una actitud de mayor deferencia
frente a Chile, inspirado al parecer por un gran pragmatismo que lo llevaba más
bien a buscar entendimientos positivos para ambos antes que a debatir los proble-
mas del pasado, inspirado y empeñado en el anhelo de lograr éxito con lo que
llamaba su «Nueva Política Económica», que había iniciado a mediados de la
década anterior como Ministro de Estado.
Luego de un exitoso viaje a Chile, Sánchez de Lozada creó un Comité Nacional
Consultivo para procurar estructurar una política de Estado en relación con Chile
y el tema marítimo. Como ha ocurrido a menudo, durante la administración de
Sánchez de Losada surgieron en Bolivia algunas opiniones respecto a la posibilidad
de que ese país pudiera aceptar un entendimiento que no contemplara necesaria-
mente una cesión de soberanía de Chile a Bolivia.
El advenimiento del Gobierno del Presidente Banzer, en agosto de 1997, esta vez
por la vía democrática, marcó inicialmente un retroceso en el diálogo bilateral.
Desde un comienzo, el Presidente Banzer retoma la vieja e inefectiva estrategia de
llevar sus quejas a los distintos foros internacionales, desarrollando diversas y vio-
lentas campañas antichilenas. Uno de sus primeros temas lo encontramos en reite-
radas y escandalosas acusaciones en contra de Chile por los campos minados que
en etapas anteriores, en especial en los difíciles años previos a la conmemoración
del centenario de la Guerra del Pacífico, se habían colocado por parte de las Fuer-
zas Armadas chilenas en algunos sectores de la frontera con Bolivia, y talvez en
mayor medida con Perú. Con posterioridad, el gobierno de Banzer fue planteando
diversas materias tales como exigencias en lo relativo al acopio de minerales en
Arica y Antofagasta, problemas de la agencia aduanera boliviana, aspectos sobre
habilitación de nuevos puertos para el libre tránsito de Bolivia, etc. Aprovechando
una huelga portuaria en Chile, el Gobierno de Banzer lanzó violentas acusaciones,
afirmando que no se respetaban los compromisos contraídos en 1904. A poco an-
dar, las discrepancias se centraron en el tema del aprovechamiento de las aguas del
río Silala o Siloli.
El río Silala o Siloli pertenece a la hoya hidrográfica del río Loa y es afluente
directo del río Inacaliri, que a su vez es tributario del río San Pedro y este último,
del río Loa. Las nacientes en Bolivia se ubican en torno a los 22º03´ Lat. S y 68º07´
Long. W., en una zona volcánica y agreste, situada al noreste de Calama. Las ver-
tientes nacen de afloraciones que se alimentan en parte por vía subterránea y que
tienen su fuente en el deshielo de las nieves y montañas vecinas, cuyas cumbres
superan los 5.000 m. (Volcán Apagado, Cerro Inacaliri, Cerro Siloli; etc.).
El Silala o Siloli escurre naturalmente aguas abajo hacia Chile (hay una pendien-
te de 6%) Hay numerosos estudios, mapas, documentos y observaciones que así lo
testimonian. El cruce del límite chileno-boliviano se produce a través de una que-
brada de 20 m. de ancho, aproximadamente, con un promedio de 20 a 30 m. de
escarpadas laderas. Es un cañadón que responde en forma clara a las características
de una formación geológica producida por efecto del agua. Quisiera agregar que
tuve ocasión de recorrer el sector en un par de oportunidades, por lo que al formu-
lar estas apreciaciones no me baso en documentos chilenos sino en mi observación
directa. Se trata, por escaso que sea su caudal, de un río internacional, recurso
hídrico compartido por Bolivia, país «aguas arriba» y Chile «país aguas abajo».
Ello significa que Bolivia es soberana en sus nacientes y Chile lo es en su curso
Carlos Bustos
224
inferior. Se trata de una característica más bien excepcional en el esquema bilateral,
ya que la situación predominante –en lo relativo a los recursos hídricos comparti-
dos entre Chile y Bolivia– es que Chile sea país aguas arriba con relación a Bolivia.
En 1996 se sostuvo en Bolivia que se había producido un desvío de sus aguas. El
6 de mayo la Cancillería boliviana emitió un comunicado oficial afirmando lo si-
guiente:
El Silala es un río que tiene origen en una vertiente que brota al pie del cerro
del mismo nombre, en territorio de Bolivia, e ingresa posteriormente a Chile.
Dicho de otro modo, Bolivia es dueña del curso superior de ese río y Chile del
inferior
25
.
En 1999, por decisióin del Parlamento boliviano, el Silala dejó de ser un río y se
tejieron las más diversas teorías. Se negó el carácter de recurso hídrico compartido
del Silala, con todas las implicancias que de ello se desprenden.
Las Cancillerías intercambiaron notas dejando constancia de sus posiciones, se
efectuaron trabajos técnicos, Bolivia anunció que se recurriría a una solución arbi-
tral., etc. La situación sigue pendiente seis años después.
Chile y Bolivia en el año 2000
La relación chileno-boliviana se ha caracterizado, a lo largo de los años, por
frecuentes vuelcos. Sorpresivo –pero a la larga útil– resultó un proceso de acerca-
miento que se anudó en las postrimerías de 1999 y que se consolidó en los primeros
meses del 2000, entre los Cancilleres Javier Murillo de la Rocha, de Bolivia, y Juan
Gabriel Valdés, de Chile.
Se aprobó la idea de mantener ambos países un diálogo con una «agenda sin
exclusiones».
Inmediatamente después del triunfo de Ricardo Lagos, en la segunda vuelta,
comenzaron a precipitarse los acontecimientos y fue así como Bolivia procedió a
designar como Cónsul General en Chile al ex-Canciller Gustavo Fernández. La
declaración de Algarve, en que se señalaba que el «desarrollo de este diálogo estará
encaminado a superar las diferencias que han impedido una plena integración entre
Chile y Bolivia», con el firme propósito de buscar y alcanzar soluciones a las cues-
tiones que afectan sus relaciones políticas y económicas, aparecía destacada en los
documentos oficiales bolivianos que aparecen en su documento sobre lineamientos
de política exterior en la página «web» de la Cancillería boliviana, como uno de los
hitos más destacados del diálogo con Chile en los últimos años.
A mediados del 2001 la designación en Bolivia como Cónsul General del ex-
Ministro y ex-Embajador Edmundo Pérez Yoma, abrió expectativas sobre la posi-
bilidad de que pudieran producirse situaciones espectaculares. Ello no ocurrió.
Se enhebraron imporrtantes contactos sobre la posibilidad de que pudiera salir por
Chile un gasoducto para sacar el gas natural, proveniente principalmente de Tarija.
La lamentable enfermedad del Presidente Banzer, que lo obligó a renunciar
25
Política Exterior Vecinal del Presidente Aylwin, M. de RR.EE. de Chile, págs. 35.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
225
anticipadamente a sus funciones, pareció inicialmente poner un compás de espera,
al desconocerse los criterios que podría imponer durante sólo doce meses en el
Palacio Quemado el Presidente Quiroga. Sin embargo, la designación como Can-
ciller de Gustavo Fernández; de Alberto Zelada como Viceministro y de Fernando
Messmer con Cónsul General en Santiago, parecieran llevar a la conclusión de que
el ritmo de mantendría.
Se empezó a hablar de un TLC, un tratado minero; un acuerdo sobre recursos
hídricos; unidos a la salida y procesamiento de gas boliviano para mercados inter-
nacionales, eventualmente por Mejillones, o Patillos.
El Presidente Sánchez de Lozada –que vino a continuación– había demostrado
en el pasado que no es partidario de mantener con Chile polémicas inconducentes
y estériles
Los desórdenes y manifestaciones que echaron por tierra al Gobierno de Sánchez
de Lozada, en octubre del 2003, y que llevaron al poder al Vicepresidente Carlos
Mesa, trajeron cambios importantes en lo doméstico de Bolivia e incorporaron
ingredientes nuevos en la relación bilateral chileno-boliviana. Esto último, porque
una proporción importante de las consignas de los manifestantes que botaron a
Sánchez de Lozada estaba caracterizada por sentimientos antichilenos, contrarios a
situaciones como la del gas en cuyo fracaso los únicos verdaderamente perjudica-
dos fueron Bolivia y su pueblo.
El diálogo entre Chile y el Gobierno de Mesa, con activa participación del Can-
ciller Juan Ignacio Siles, fue difícil. Hubo momentos de particular tensión como la
Combre de Monterrey y las sucesivas Asambleas Generales de la O.E.A.
Posiblemente la actitud boliviana se endureció como consecuencia de las difi-
cultades que surgieron entre Chile y Argentina respecto del gas natural, siguiendo
una conducta que ha caracterizado a los gobiernos bolivianos a través de los tiem-
pos: si ven problemas entre Chile y Argentina se sienten estimulados a adoptar
posiciones más duras.
Los acuerdos posteriores argentino-bolivianos llevaron a excesos que en Chile
provocaron efectos muy negativos El énfasis de Mesa en que ninguna «molécula»
de gas boliviano podría venir a Chile perjudicó notablemente las perspectivas de
diálogo, que ya eran muy limitadas.
La caída de Mesa, en junio de 2005, y su reemplazo provisional por el Presidente de
la Corte Suprema Eduardo Rodríguez, permitió que entre Bolivia y Chile se reabriera
un diálogo positivo, lo que se facilitó por la actitud del Canciller Armando Loayza,
que logró establecer una vinculación saludable con el Canciller chileno Ignacio Walker.
La asunción del Presidente Evo Morales –efectuada el 22 de enero– abre incóg-
nitas respecto de lo que podría ser la vinculación bilateral en el futuro.
El elemento que complica es que el estado actual de Bolivia no permite alimentar
grandes esperanzas sobre sus capacidades de negociación, como consecuencia de los
grandes problemas que enfrenta, Sánchez de Lozada llegó a señalar que «llevada a un
extremo, Bolivia podría ser el Afganistán de los Andes, un Estado fallido que exporta
droga y desorden». Hay un interesante comentario sobre el particular aparecido en
«Los Tiempos», de Cochabamba, del 16 de noviembre del 2006.
Mesa parecía tener la obsesión de que Bolivia pudiera desintegrarse, como con-
secuencia de las tensiones con Tarija y Santa Cruz.
Carlos Bustos
226
Si esos eran desafíos importantes, más dramáticos podrían ser los que tendrá la
Bolivia de Morales. En importantes sectores de Bolivia se aprecia preocupación e
incertidumbre frente a lo que Morales pueda hacer en el ámbito doméstico. Desde
luego, como señalaba en una conferencia dictada en Iquique meses antes, el profe-
sor boliviano William Torres, preocupa el fortalecimiento de liderazgos neopopulistas
que se nutren de la insatisfacción generalizada. Paralelamente, para divisar la luz al
final del túnel, Bolivia debería dar pasos para resolver su aguda crisis económica.
Tal vez las ventajas de Morales están en que la situación socio-económica de
nuestro vecino es tan precaria que difícilmente podría deteriorarse aún más y que
cuenta con un apoyo popular sin precedentes.
Elementos que han influido, afectado o condicionado
diversas oportunidades de acercamiento y diálogo
Después de haber hecho este recuento sobre lo ocurrido en el ámbito de la rela-
ción chileno-boliviana desde la década de 1840 hasta ahora, pareciera conveniente
identificar algunos elementos que a través del tiempo han afectado de una u otra
manera los distintos procesos de acercamiento o de diálogo chileno-bolivianos.
Habría que definir –y en algunos casos tratar de aislar– ciertas situaciones del
pasado que en nada cooperan para un clima de entendimiento. En este sentido,
sería conveniente rechazar ciertos prejuicios que han dificultado anteriores contac-
tos. En verdad, el ideal sería que Chile y Bolivia iniciaran una negociación en que
no se hiciera ninguna referencia al pasado histórico, salvo en casos en que ello fuera
absolutamente ineludible.
A. La Guerra del Pacífico
El fantasma de la Guerra del Pacífico, sus orígenes, causas, desarrollo y secuelas
ha influido permanentemente en la percepción boliviana de la relación bilateral.
Mucho podría decirse sobre la Guerra del Pacífico. Los chilenos podemos seguir
sosteniendo, como se expresaba en el documento de 1922 suscrito por don Carlos
Aldunate Solar y don Ernesto Barros Jarpa, que fueron «maquinaciones del Perú y de
Bolivia» las que no dejaron a Chile otra alternativa que ir a la Guerra. Es un tema que
no debería seguir siendo un elemento que condicionara o afectara los contactos, ni
directa ni indirectamente. Existen situaciones que no son revisables y que habría que
dejar definitivamente de lado. El esfuerzo debe ser realizado por todos.
A lo largo de los años las interpretaciones y contrainterpretaciones del conflicto
y de las distintas etapas de nuestra relación bilateral con Bolivia, y, en cierta medida
aunque con matices diferentes, con su ex-aliado de la guerra del Pacífico hayan
sido complejas y poco estimulantes. Un versado analista manifestaba en una opor-
tunidad que si en Estados Unidos y Europa hubieran imperado sentimientos como
los que hemos alentado en nuestra parte del mundo, probablemente el norte y el
sur de los Estados Unidos seguirían agitados por sentimientos y odiosidades de la
Guerra de la Secesión, preparándose el Sur para la revancha. Y, en el viejo mundo,
la Unión Europea jamás se habría concretado.
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
227
Parece increíble que en pleno Siglo XXI en Bolivia se siga pretendiendo que la
Guerra del Pacífico se inicia el 14 de febrero cuando las tropas chilenas desembar-
can en Antofagasta. ¿no hubo antes un pacto secreto boliviano-peruano? ¿no hubo
maniobras para que Argentina se aliara contra Chile? ¿no hubo ofrecimiento de
vastos territorios a Argentina? ¿Se ha olvidado la flagrante violación de compro-
misos emanados del tratado de 1874? ¿no hubo negativa boliviana a aceptar fór-
mulas de solución pacífica de controversias que pudieran haber evitado la guerra?
¿no sería Bolivia poseedor –tal vez insatisfecho porque Arica ha sido siempre su
meta– pero poseedor al fin de una vasta zona marítima desde el paralelo 24 hasta
el río Loa si no hubiera buscado irresponsablemente el General Daza la guerra con
Chile?
B. El rol del Perú
A lo largo de los años, en estrecha relación con lo expresado en el párrafo ante-
rior, el tema de la relación chileno-boliviana ha tenido como protagonista en las
sombras al Perú. Perú y Bolivia fueron aliados en 1879 y han seguido manteniendo,
aunque con altibajos, vínculos muy especiales. El Perú ha sido para los bolivianos,
a lo largo de los años, pese a los enfrentamientos que tuvieron en los primeros años
después de la emancipación, el gran y permanente «aliado natural».
No ha habido estudiosos ni historiadores bolivianos que lleven un catastro de
las oportunidades en que una actitud más positiva del Perú podría haber favorecido
los intereses bolivianos y ello no ocurrió en la práctica. Pareciera, sin embargo, que
efectivamente ha habido situaciones en que algunos tratadistas bolivianos recono-
cen o reconocieron en su oportunidad que en determinadas coyunturas –en algu-
nas de las cuales ha habido una buena disposición chilena– desde Lima no se
hicieron esfuerzos que pudieran haber facilitado las gestiones o los intereses de
Bolivia.
En síntesis, Perú ha sido durante muchos años un obstáculo en la búsqueda de
entendimientos chileno-bolivianos.
C. Inventario boliviano sobre negociaciones con Chile
Diversos estudiosos y diplomáticos bolivianos, en particular el exCanciller
Escobari Cusicanqui, han insistido en efectuar inventarios de negociaciones chile-
no-bolivianas, procurando acreditar que en casi todas ellas ha habido engaños y
maniobras negativas de parte de Chile. No vacilan en incluir en estos listados los
tratados de 1895, la reacción chilena frente a la proposición Kellogg, el Acta
Protocolizada de 1920, las conversaciones de 1950 y otros contactos en que la
buena fe de Chile fue más que evidente.
Con ello, supuestamente pretenden desestimular eventuales negociaciones chile-
no-bolivianas o procurar de antemano sostener que ellas son inconducentes.
Carlos Bustos
228
D. Contradicciones e indefiniciones bolivianas
A lo anterior cabe agregar otra interrogante: ¿ha habido en Bolivia un pensa-
miento y una reacción coherente y clara –expresiva de una posición nacional–
frente a las conversaciones planteadas en 1895, 1920, 1923, 1950, 1975, 1978,
1986 y en otros escarceos que podrían haber dado lugar a negociaciones?
Objetivamente se puede decir que no la ha habido y que no parece justo
responsabilizar a Chile por el fracaso de la mayoría de ellas. Asimismo, que no
responde a un criterio de objetividad elaborar listados de supuestas «traiciones»
chilenas, en circunstancias de que en casi todas las negociaciones que se mencionan
Chile mostró buena disposición y fueron situaciones domésticas bolivianas o críti-
cas nacidas en el altiplano las que desbarataron las perspectivas de éxito que se
visualizaron en un par de ocasiones.
Cabe recordar, que importantes personalidades bolivianas vinculadas a los te-
mas de política exterior –en su mayoría ex-Cancilleres– participaron en 1999 en
un Seminario sobre «Desafíos en el Nuevo Milenio, organizado por la Comisión
de Política Internacional y Culto de la Cámara de Diputados. La H. Cámara de
Diputados elaboró una recopilación de los debates, la que fue editada y entregada
al conocimiento de la opinión pública nacional.
Se debatieron aspectos muy importantes del momento que se vivía en lo interna-
cional, dándose especial relevancia al tema marítimo. Se publicó un folleto que se
titula «Política Exterior Boliviana. Desafíos en el Nuevo Milenio», La Paz, 1999,
en que se reconoce que nunca ha habido en Bolivia una posición clara y consistente,
con apoyo de los diversos sectores nacionales, en materia de mar. Como lo recono-
cen los propios bolivianos, hay en ese país absoluta claridad en cuanto a ciertos
sentimientos básicos, pero absoluta confusión en torno a los objetivos que
realistamente podrían buscarse y en torno al cómo y al cuándo, en lo que se refiere
al logro de esos objetivos. Los propios bolivianos han elaborado infinidad de teo-
rías. Se ha hablado de reivindicacionismo, de reintegracionismo, de gradualismo,
de practicismo, de soberanía plena, semiplena, funcional, de «soberanía perfora-
da», a algunos les interesa un «puerto», otros prefieren recibir un «litoral», etc
E. El «factor Argentina»
La observación de acciones y reacciones de Bolivia a lo largo de muchos años
permite presumir que en distintas oportunidades los respectivos Gobiernos bolivia-
nos adoptaron decisiones vinculadas con Chile, que fueron influenciadas por su ob-
servación o interpretación del nivel en que se encontraban los vínculos chileno-argen-
tinos. La Paz parece haber mostrado más flexibilidad y tendencia a buscar entendi-
mientos con Chile cuando ha apreciado que los vínculos entre Santiago y Buenos
Aires atraviesan por buenos momentos y hay que dejar de lado la posibilidad de
escenarios conflictivos en el cono sur. Por el contrario, ha endurecido sus posiciones
cuando advierte vientos de fronda en el diálogo entre la Moneda y la Casa Rosada.
Podría pensarse que el Gobierno del General Daza no habría desconocido las
obligaciones emanadas del Tratado de 1874 ni habría mantenido la intransigencia
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
229
que fue un antecedente directo de la guerra del Pacífico, si no hubiera confiado en
que además de tener a su lado al Perú podía albergar la esperanza de que Argentina
pudiera unirse a una alianza en contra de Chile, uniéndose al pacto de 1873. Las
negociaciones chileno-argentinas que conducirían un par de años después a la fir-
ma de un Tratado de Límites atravesaban en 1878-1879 por desencuentros y difi-
cultades de todos conocidos.
También podría sostenerse que las negociaciones de 1895 pudieron haber tenido
un final más feliz si no hubiera sido porque en la etapa en que el Parlamento boli-
viano estudiaba los tratados se estaba viviendo, otra vez, una muy compleja rela-
ción chileno-argentina, que no estimulaba a La Paz a cerrar nada con Chile, sino
más bien la inducía a ilusionarse con escenarios complicados en el cono sur que
podrían afectar la capacidad negociadora de Chile en el noreste.
Hay elementos de juicio claros, que se señalaron antes, para pensar que Bolivia
no habría dado los pasos que dio a partir de la gestión de Felix Avelino Aramayo y,
por consiguiente, no habría firmado el Tratado de 1904 si no hubiera considerado
que los escenarios de conflicto chileno-argentino quedaban atrás al firmarse los
históricos pactos de Mayo de 1902 y al culminar satisfactoriamente el arbitraje
británico iniciado en 1898.
Cabe presumir, en otro momento de la relación bilateral, que la brusca decisión
del Presidente Banzer de cortar relaciones y el diálogo con Chile en marzo de 1978
podría haberse visto influenciada por la apreciación de que Chile y Argentina se
precipitaban a un conflicto a raíz de la decisión de Buenos Aires de declarar
insanablemente nulo el Laudo del Beagle algunas semanas antes. En esos mismos
días, no sólo Banzer sino las opiniones públicas de Bolivia, Argentina y Chile, y
posiblemente de muchos otros países, apreciaban que los trabajos de la Comisión I
del Acta de Puerto Montt (grupo de «distensión») no registraban avances significa-
tivos.
Años después, la apertura de Paz Estenssoro en 1986 y su «enfoque fresco» que
no fue tal, podría haber estado estimulado con el antecedente del Tratado chileno-
argentino de Paz y Amistad de 1984, que borraba casi definitivamente las posibili-
dades de entrever alguna hipótesis de conflicto entre Santiago y Buenos Aires.
F. Arica: polo permanente y preferente de interés de Bolivia
Está claro que el gran interés de Bolivia ha sido una salida al mar por Arica. Los
territorios que le pertenecieron a raíz de los entendimientos de 1866, ratificados en
1874, es decir las áreas que se encuentran entre el río Loa y el paralelo 24 º no
siempre concitaron un interés o atención especial de parte de los sucesivos gobier-
nos bolivianos.
En cambio, Arica fue ya desde la época colonial «el puerto principal del sur del
virreinato del Perú debido a sus apropiadas condiciones para atender las necesida-
des del centro minero de Potosí», según el estudioso peruano Arturo Jarama en un
estudio titulado «El Perú la Cuestión Portuaria Boliviana en el Siglo XIX. Factores
de Intestabilidad», aparecido en la publicación «Política Internacional» de la Can-
cillería peruana, de julio-septiembre de 1998.
Carlos Bustos
230
Cuando después de la firma del Tratado de 1904 se produce la sorpresiva decla-
ración boliviana de 1910 nuevamente encontramos que Arica juega un rol funda-
mental. Como destaca Escobari Cusicanqui el Canciller Daniel Sánchez Bustamante
sostiene que «Tacna y Arica para Bolivia tienen importancia efectiva» «mientras
que para Chile y Perú esos territorios sólo revisten interés histórico». ¿Qué pasó
con el litoral atacameño sobre el que efectivamente Bolivia tuvo títulos indiscuti-
bles fundados en los acuerdos con Chile de 1866 y 1874?
Cuando Bolivia trata de terciar en el debate chileno-peruano que desemboca en
el arbitraje del Presidente de los Estados Unidos y cuando se plantea poco después la
llamada «proposición Kellogg», nuevamente la atención está puesta en Arica y Tacna.
En los diálogos y negociaciones posteriores siempre estuvo presente en forma
destacada el interés de Bolivia en Arica.
En los meses posteriores a la crisis del Lauca, el Canciller Fellman Velarde soste-
nía que la solución de las aspiraciones bolivianas podría buscarse a través de una
fórmula que no interrumpiera la continuidad del territorio chileno. ¿Por dónde se
evita esta interrupción?
En las conversaciones de Charaña, el énfasis quedó puesto en un corredor al norte
de Arica, después de haberse rechazado por Chile alternativas relativas a eventuales
enclaves. En 1986-87, nuevamente el énfasis de las autoridades de La Paz –con un
enfoque que no fue lo suficientemente fresco– se ubica en el extremo norte.
Los últimos gobiernos bolivianos –Mesa y Rodríguez– también fijaron su vista
en Arica. No se ha escuchado alegato alguno en relación con las posiciones conoci-
das en una época en Bolivia como «reivindicacionistas», encaminadas a recuperar
las áreas que obtuvo ese país en 1866 y 1874, entre el río Loa y el paralelo 24 °.
Aparece claro, en consecuencia, que en las distintas negociaciones bilaterales, a
lo largo de más de un siglo, la meta de los sucesivos gobiernos de La Paz ha estado
fijada en el extremo norte de Chile, y no en las regiones respecto de las cuales les
fueron reconocidos derechos en 1866 y 1874.
G. Una «política de Estado» en Chile
Parece obvio reconocer que –como se ha señalado– existe una gran diferencia
en el enfoque que chilenos y bolivianos tienen en relación con esta materia. Para
los bolivianos el tema portuario o marítimo es un elemento fundamental de su
política exterior, que goza de las más altas y explicables prioridades.
Para los chilenos lo fundamental ha sido el anhelo de tener una buena y cons-
tructiva relación con todos sus vecinos, y entre ellos con Bolivia, pero respecto de la
cuestión marítima la idea general ha sido que se trata de un tema jurídicamente
cerrado en 1904 y respecto del cual sólo podría pensarse en ampliar o hacer más
expeditas, en la medida de lo posible, las facilidades concedidas a Bolivia hace casi
cien años.
En varias ocasiones, sin embargo, los gobiernos de turno han formulado ofreci-
mientos a Bolivia que sin lugar a dudas han sido planteados con la mejor disposi-
ción y voluntad, entendiendo que es conveniente para el país y para la región que
haya armonía entre estos vecinos. Sin perjuicio de ello, cabría presumir que no
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
231
siempre ha existido una adecuada planificación ni evaluación de las alternativas
que se abren o podrían abrirse. Podría pensarse que pese a la buena voluntad de
sucesivos gobiernos chilenos, existen elementos para presumir que no ha habido
una verdadera «Política de Estado» frente al tema.
Lo anterior lleva a sostener que así como Bolivia no sabe lo que quiere, Chile
tampoco ha podido determinar a lo largo de los años hasta donde podría llegar en
materia de concesiones.
¿Qué se puede hacer con Bolivia en el siglo xxi?
Está claro que es importante para Chile tener buenas relaciones con Bolivia y con
sus demás vecinos. Entre otras cosas, el anhelo chileno de ser plataforma de entrada
del Asia Pacífico a nuestro continente exige superar los problemas con Bolivia.
No es fácil esperar unanimidad en el tratamiento del tema pero cabría aspirar a
un razonable nivel de coincidencia. El elemento fundamental en cualquier contacto
debería ser, además, que los países actúen con gran realismo.
Hay pasos que tal vez se pudieron dar en 1910, en 1950 o en 1975, pero que
en el año 2006 ya aparecen, a la luz de las experiencias vividas, absolutamente
cerrados.
Un elemento adicional que dificulta un acuerdo realista y razonable es que la cam-
paña de odio hacia Chile que han desarrollado sucesivos gobiernos bolivianos está
destinada, de una u otra manera, a volverse en su contra. En efecto, el pueblo boliviano
naturalmente reaccionará siempre con desconfianza ante cualquier paso que se de con
Chile. Si se ha inculcado a un pueblo por generaciones que no hay que confiar en Chile
y se ha afirmado que Chile siempre ha actuado de mala fe y siempre ha engañado a
Bolivia, ¿ podrá el boliviano medio ver con simpatía un eventual acuerdo, aunque en
ese momento su Gobierno lo trate de convencer de que es positivo?
¿Cómo se puede encontrar una solución realista?
Pareciera que el tema puede ser dividido para ser analizado con mayor
detenimiento. A lo largo de los años se han utilizado las expresiones «acceso útil» y
«acceso útil y soberano».
Pareciera que si examinamos el tema con realismo es absolutamente impensable
la posibilidad de que Bolivia logre un acceso útil y soberano al mar al sur de Arica.
Al norte de Arica, las negociaciones han producido acercamientos pero llega un
momento en que el tema escapa del control de Chile y Bolivia y corresponde que el
Perú emita el pronunciamiento, de acuerdo al Protocolo Complementario del Tra-
tado de 1929. Ello agrega un elemento ajeno a Chile y Bolivia cuya evolución es
difícil de prever porque, sea cual sea la disposición del gobierno peruano de turno,
hay en ese país sectores que se opondrían a brazo partido a una fórmula de ese tipo.
Las actuales pretensiones peruanas sobre el límite marítimo con Chile agregan un
nuevo elemento que prácticamente imposibilita el tratamiento de esta alternativa.
Por otra parte, es muy probable que si Bolivia logra tener un corredor al norte
de Arica, alcance su sueño de tener un acceso soberano al mar. Sin embargo cabe
preguntarse si ese acceso será «útil». Presumiblemente un corredor boliviano al
norte de Arica haría necesario entrar en una negociación adicional sobre el acceso
Carlos Bustos
232
y utilización de las facilidades portuarias de Arica que probablemente podrían ser
particularmente complejas.
Sería conducente que Chile y Bolivia coincidieran en ciertos elementos mínimos
para entrar a conversar, buscando, por ejemplo:
a) Que den los pasos necesarios para restablecer relaciones diplomáticas, en el
entendido de que siempre es más fácil un diálogo cuando ellas existen. Es importan-
te que esa reanudación de vínculos no esté condicionada a la consideración o solu-
ción de ninguna materia, lo que no se opone a la aceptación de agendas «sin exclu-
siones».
b) Que no se profundicen contactos sin tener previamente claros sus objetivos y
los límites de las eventuales concesiones y pretensiones. Cada país está en su dere-
cho al examinar cuidadosamente, antes de entrar en una negociación, en qué medi-
da estarán comprometidos sus «intereses nacionales», sus «objetivos nacionales» y
los intereses y objetivos de las regiones o áreas que puedan verse afectadas.
c) Que no se formulen planteamientos que no respondan a una posición nacio-
nal o de Estado, a la que se llegue una vez que sean escuchados y analizados los
puntos de vista de todos los organismos nacionales que podrían tener vinculación
con el tema, los sectores parlamentarios y políticos de gobierno y oposición, los
grupos regionales, las Fuerzas Armadas, los empresarios, etc., y que –dentro de los
mismos parámetros– nunca se incurra en el error de iniciar conversaciones sin un
largo proceso de maduración previa;
a) Que se evite crear artificialmente situaciones que separan a los países y que
no hacen nada por mejorar el clima que podría imperar en una negociación que
tenga posibilidades de éxito. Casos como los del Lauca, y, en mayor medida, el
Silala, en que se enredan el agua dulce y el agua salada, en nada cooperan si lo que
se quiere es lograr entendimientos.
e) Que cualquier diálogo se efectúe haciendo abstracción del pasado. Ninguna
meta seria y valiosa se podrá alcanzar mientras los Estados no dejen de lado la
discusión sobre la forma en que se llegó a la guerra del Pacífico, la génesis del
Tratado de 1904 y el verdadero contexto de las distintas negociaciones que en
diversas épocas han iniciado Chile y Bolivia. Ello no se opone a la necesidad de que
los responsables del manejo del tema en cada Cancillería estudien atentamente to-
dos y cada uno de los capítulos que se han vivido en los últimos ciento veinte años,
no para abrir polémicas sobre ellos sino para evitar recorrer caminos que ya en el
pasado se ha probado que no conducen a nada.
f) Que la campaña de odiosidad y tergiversaciones sea reemplazada por la bús-
queda de estímulos para un acercamiento, como la facilitación, entre otros meca-
nismos, de los corredores bioceánicos y otras iniciativas que interesan a Bolivia y
Chile y también al resto de la región.
Todo ello evocando una muy conocida y repetida frase de Talleyrand –«en
diplomacia puede hacerse todo, menos improvisar»– que en el caso de Chile y
Bolivia, dada la sensibilidad y complejidad de sus vínculos, debería tener la más
estricta y permanente aplicación.
Nada de lo que haga Chile con respecto de Bolivia, así como nada de lo que
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
233
haga Bolivia con respecto a Chile, puede ser el resultado de un análisis ligero o de
la consideración de objetivos coyunturales de los gobiernos de turno de uno u otro
país. Nada debería decirse en el curso de un acalorado debate y la mesura debería
ser el norte de los dirigentes de ambos países. La odiosidad y la arrogancia nunca
mostrarán los caminos más adecuados.
Cómo avanzar
Es importante recordar los pasos que se han dado con Bolivia en casi dos siglos,
no para descartar opciones –ya que algunas siguen abiertas– sino para tener claro
que con frecuencia se han seguido caminos que no han resultado conducentes, en
parte porque las partes no han estado debidamente preparadas para utilizar las
herramientas que en cada momento histórico tienen a su disposición.
Un economista chileno sostuvo que «la única forma de predecir el futuro es
crearlo. El peor enemigo del futuro es el éxito del pasado. Todo lo fácil se acabó;
todo lo mediocre también y lo bueno, ya no es suficiente…».
También podríamos recordar una sabia frase de Albert Einstein: «Todo ha cam-
biado y nosotros necesitamos cambiar y buscar una manera sustancialmente distin-
ta de pensar».
Lo anterior significa que, en primer término, Chile debería mantener una acti-
tud abierta a un diálogo con Bolivia. Muchas veces se señala que Bolivia tiene una
«aspiración insatisfecha» y que Chile ha reiterado una «promesa incumplida».
Lo cierto es que Bolivia tiene una aspiración que no puede estimarse insatisfecha
porque a lo largo de los años los dirigentes bolivianos no han logrado definir con
claridad en que consiste esa aspiración. Chile, por su parte, ha formulado ofreci-
mientos –de distinta naturaleza– que tampoco han logrado superar la etapa de la
consulta al Perú de acuerdo al artículo 1º del Protocolo Complementario del Trata-
do de Lima de 1929 o dudas de los propios bolivianos. Por ello, no corresponde
tampoco hablar de que Chile tiene una «promesa incumplida»
Paralelamente, ha habido polémicas con respecto a la posibilidad de que:
a) se procure avanzar en una negociación bilateral chileno-boliviana o;
b) se analice la alternativa de buscar un entendimiento tripartito en conversa-
ciones en las que participe el Perú, con la idea de que se llegue a un acuerdo que,
además de resultar satisfactorio para Bolivia y Chile, se traduzca en un polo de
desarrollo, cooperación y entendimiento que beneficie al norte chileno, al sur pe-
ruano y a Bolivia.
Los que defienden la alternativa a) reconocen la posibilidad de que un entendi-
miento chileno-boliviano sirva de todas maneras de fundamento a un esquema de
cooperación que, a partir de ese momento, se abra para los tres países.
Los resultados de las conversaciones anteriores nos obligan a sostener que es esen-
cial buscar, siguiendo a Einstein, una manera sustancialmente distinta de pensar.
Esa manera podría expresarse, por ejemplo, a través de un esfuerzo encaminado
a dar a Bolivia en el área de Chile, colindante con el Perú, algún punto de sobera-
Carlos Bustos
234
nía, junto a mayor presencia de Perù y Bolivia en el puerto de Arica. (no en la
ciudad de Arica). Ello no debería significar que entre Chile y Perú se altere lo acor-
dado en el Tratado de 1929. Lo que sí podría ajustarse, si fuera necesario, sería
profundizar los mecanismos de servidumbres y, si fuera del caso, la realidad por-
tuaria –complicada por las licitaciones– que dificulta las posibilidades de la ma-
yor presencia de nuestros vecinos.
Algunos respetados estudiosos bolivianos como Antonio Aranibar y Ramiro
Cajías, han planteado ideas que podrían considerarse como base para estudiar con
realismo fórmulas de acercamiento e integración en la región. Helmut Brunner y
Ximena Fuentes, por su parte, han estudiado aspectos vinculados con eventuales
regímenes que pudieran dar satisfacción a la parte boliviana y, al mismo tiempo,
evitar un menoscabo de los derechos de Chile.
El ex Canciller Araníbar sostenía en una conferencia dictada en Iquique, en
marzo del año 2004, invitado por la Universidad Arturo Prat, que:
el tema es trinacional y es claro que Arica se constituye en la zona geopolítica
más sensible del área y la posibilidad de llevar adelante emprendimientos
integracionistas entre el norte de Chile y el sur del Perú está bloqueada por el
problema no resuelto.
En la misma ocasión, el recientemente fallecido ex Canciller Carlos Martínez
Sotomayor, argumentaba lo siguiente: «¿Cómo debemos aprovechar y conducir
elementos claves, para desarrollar con éxito esta gran empresa del siglo XXI?».
La integración y con especial énfasis en el tema que nos preocupa, la integra-
ción Bolivia-Perú, la integración Bolivia –Perú-Chile, la integración Chile– Boli-
via. Creo que hay ocho elementos que califico como elementos claves para condu-
cir, para avanzar en el desarrollo de una adecuada estrategia para el éxito de esta
gran empresa en el siglo que esta empezando:
1. El marco de los acuerdos económicos existentes y su natural y obvio perfec-
cionamiento de acuerdo a las experiencias.
2. El impulso al establecimiento de sociedades conjuntas o mixtas, para diferentes
campos industriales, necesitamos más sociedades boliviano-chilenas, más empresas
mixtas chileno-peruanas, se ha avanzado en algún grado con el Perú, necesitamos
conjugar intereses conjuntos para una obra, industria, algo de progreso común.
3. Concreción acelerada de los Corredores Bioceánicos.
4. Entender y al mismo tiempo colaborar a Bolivia en la explotación de los
recursos hídricos, minerales y gasíferos. De la misma manera Chile puede ofrecer
cooperación a Bolivia en el campo minero, en el campo del comercio exterior, en el
Asia Pacífico (los coloco sólo a modo de ejemplo), elementos que permitan tam-
bién conjunción en situaciones que son claves para la economía y el desarrollo de
ambos países.
5. La modernización de los puertos de Ilo, Matarani, Arica, Iquique y Antofagasta.
Hablamos de integración y hablamos de comercio exterior, sin registrar transpor-
tes, comunicaciones, puertos y aeropuertos, es estar expresando en términos muy
limitados unas aspiraciones y programas integradores, y señalo lo siguiente ejem-
plo: la producción de soya en los estados referidos del Brasil y que va al Asia
Dos siglos de relaciones chileno-bolivianas
235
Pacífico por la vía de Panamá, Estrecho de Magallanes u Océano Indico, alcanzó
el 2002 y 2003, más o menos a cerca de 9 millones de toneladas; la producción de
otros granos, arroz, maíz, mijo, etc., alcanzó a 4 millones y fracción de toneladas,
es decir, la producción total de esos granos exportables, sólo del Mato Grosso,
Mato Grosso doSul y entiendo que Rondonia se incluye en esto, alcanza un total
de 13 o 14 millones de toneladas. La capacidad actual de Ilo, Matarami, Iquique,
Arica y Antofagasta no alcanza a 14 millones de toneladas anuales. De tal manera,
que si el sistema de Corredores Bioceánicos estuviera en óptimo funcionamiento, si
esa carga solamente brasilera que va al Asia Pacífico, fuese por los cinco puertos
del Perú y Chile, estos puertos que tienen una capacidad instalada vegetativa de
aproximadamente 80%, restando sólo un 20% para carga nueva, esta concepción
de los Corredores Bioceánicos, quedaría absolutamente trunca en su terminal en el
Pacífico. Ahí hay un desafío en materia de transportes, de infraestructura y de
puertos. En relación a Bolivia, de la carga que el puerto de Arica maneja en los
últimos 3 años, el promedio anual solo ocupado por carga boliviana, alcanza el
62% de la capacidad del movimiento de carga de Arica. Trasladen ese dato a la
concepción anterior, con los corredores y ahí tienen un ejemplo adicional.
6. Política conjunta de los tres países respecto del Asia Pacífico y de participa-
ción en APEC, el que Bolivia hoy sea mediterránea, pero siendo su vinculación
fundamentalmente con el mundo a través del Pacifico, no la excluye desde mi
punto de vista, de ser socia del Perú y de Chile en una participación de política y de
estrategia hacia el Asia pacífico y concretamente en APEC. Se pueden idear formu-
las, buscar procedimientos, etapas que demuestren concretamente para los tres
países vecinos referidos, una empresa conjunta desafiante y de progreso referido al
Asia Pacifico.
7. Entendimientos básicos sobre educación y capacitación profesional, único
para los tres países, que se implementen gradualmente. Es posible y seguramente
cierto que en algunas Ingenierías o en especialidades de Medicina o en Derecho,
siendo legislaciones diferentes, pueda no lograrse y aproximarse acuerdos de esta
naturaleza, pero en educación básica, en algunos elementos de educación pre esco-
lar, en educación técnica y profesional, ¿no puede acaso acometerse la tarea de
estudiar, la posibilidad de empezar a uniformar gradualmente planes y programas
de estudios y de equivalencia de grados o de años de enseñanza de un país hacia
otro? Creo que allí hay una tarea también importante.
8. Tránsito de personas más expedito, con sola cédula de identidad u otro ele-
mento más. Parece que también es un absurdo estar durante años y también dece-
nios, partimos con esto el año 60 con el Tratado de Montevideo –específicamente
cuatro decenios– hablando de integración, de políticas y estrategias integradoras y
tenemos dificultades para el tránsito de personas de nuestras tres nacionalidades
para que circulen por nuestros países en sus zonas limítrofes. Podrá haber muchas
necesidades en el orden fitosanitario, o necesidades de aduanas, pero el tránsito de
personas habría que enfocarlo con una apreciación realista moderna y actual,
evitándose hechos a mi juicio tan bochornosos, como la muerte de un ciudadano
peruano en el desierto entre Arica y Tacna, con la circunstancia de que no habría
exhibido a la distancia alguna seña o alguna actitud, de acuerdo a algunos regla-
mentos bastante obsoletos.
Carlos Bustos
236
Sin participar de la idea de Araníbar de que hay un problema no resuelto,
porque jurídicamente eso no es así, recogiendo las sabias reflexiones de Martínez
Sotomayor, y pensando más bien, eso hay que subrayarlo, en una aspiración no
satisfecha, alimentada centenariamente y fortalecida por mitos difícilmente
soslayables, pareciera en todo caso que hay elementos aprovechables en las ideas
que éstos y otros estudiosos han vertido sobre un eventual polo de desarrollo
trilateral.
Todo esto, en todo caso, debería estar acompañado de elementos de real interés
para Chile, tales como efectivos acuerdos sobre integración física y minera, recur-
sos hídricos compartidos y no compartidos, infraestructura, energía, controles fron-
terizos integrados, facilitación aduanera, migraciones, propiedades de bolivianos
en la I y II Región de Chile, etc.
Partiendo de la reiteración de una clara voluntad de ambos gobiernos de exami-
nar una «agenda sin exclusiones», en una mesa de diálogo en que se busque con
decisión y generosidad acercamientos y coincidencias se podrían dar pasos de tras-
cendencia histórica.
No podría descartarse la posibilidad de que la nueva aproximación al problema
que pueda tener Chile, por primera vez con una mujer en la presidencia, y Bolivia,
por primera vez con un hombre nacido de las etnias originarias en la primera ma-
gistratura de la Nación pudiera romper la barrera de más de un siglo separados por
inflexibilidades, odiosidades y arrogancias.
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Carlos Bustos
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Chile y Bolivia
239
Chile y Bolivia
Humberto Mantero Vargas
*
Ricardo Rojas Sanhueza
Cristián Leyton Salas
Rodolfo Martinic Marusic
Introducción
La historia bilateral en los ámbitos de la seguridad y la defensa entre Chile y Boli-
via ha estado marcada por períodos de convergencia y de divergencia, fundamen-
talmente vinculados a los efectos y consecuencias de los conflictos de diferente
índole en los que se han visto involucrados ambas naciones. Uno de los principales
efectos de dicho fenómeno en la relación bilateral fue el debilitamiento de los lazos
de confianza mutua, particularmente en el ámbito político-estratégico.
Las transformaciones acaecidas en el sistema internacional han introducido
*
• Coronel Humberto Mantero Vargas: Oficial de Estado Mayor del Ejército de Chile,
Licenciado en Ciencias Militares, profesor de Academia en la asignatura de Geografía Mili-
tar y Geopolítica. Magister en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión
Estratégica. Actualmente cumple sus funciones profesionales como Comandante del Regi-
miento de Infanteria Motorizado Nº 23 «Copiapó» con guarnición en la ciudad del mismo
nombre.
• Teniente Coronel Ricardo Rojas Sanhueza: Oficial de Estado Mayor del Ejército de
Chile, Licenciado en Ciencias Militares, Magister en Ciencias Militares con mención en Pla-
nificación y Gestión Estratégica, Academia de Guerra. Profesor de Academia en la asignatura
de Logística. Diplomé d‘Études Superieures de Défense, Collège Interarmées de Défense
(C.I.D.), Francia. Graduado del Curso de Estado Mayor Conjunto en el Collège Interarmées
de Défense, Francia. Actualmente se desempeña en el Centro de Estudios e Investigaciones
Militares (CESIM).
• Cristian Leyton Salas: Doctorado en Estudios Americanos, Instituto de Estudios Avan-
zados (USACH-IDEA), Bachelor Ciencias Políticas Université du Québec à Montréal (UQAM),
Canadá. Master of Arts en Relaciones Internacionales, Université du Québec à Montréal
(UQAM). Actualmente se desepeña como Investigador y Asesor del Centro de Estudios e
Investigaciones Militares (CESIM) en el Departamento de Planificación y Estudios. Gradua-
do del Centre for Hemispheric Defense Studies (CHDS), National Defense University, Was-
hington D.C.
• Coronel (R) Rodolfo Martinic Marusic: Oficial de Estado Mayor del Ejército de
Chile, Licenciado en Ciencias Militares, profesor de Academia en la asignatura de Geografía
Militar y Geopolítica. Magister en Ciencia Política, mención Gobierno, de la Universidad de
Chile. Ha desarrollado estudios de especialización en el área de la administración y gestión
en recursos de defensa. Actualmente se desempeña en el Centro de Estudios e Investigaciones
Militares (CESIM).
Humberto Mantero Vargas et al.
240
nuevas condiciones, identificadas, fundamentalmente, en el surgimiento de opor-
tunidades de desarrollo y, paralelamente, de nuevas amenazas. La seguridad nacio-
nal, como concepto, ya no sólo está supeditada al mantenimiento de grados de
disuasión específicos, sino que también, y mayoritariamente, a la existencia de ame-
nazas comunes que necesitan soluciones conjuntas. Es así como la cooperación
debería imponerse por sobre la competencia y la integración por sobre la descon-
fianza, en todos los ámbitos de la interacción política, social, económica y militar
entre los Estados, particularmente entre países vecinos como Chile y Bolivia.
En términos generales, la globalización ha abierto espacios de cooperación, la
cual no sólo impone la necesidad de un incremento tanto cuantitativo como cuali-
tativo de las Medidas de Confianza Mutua entre ambos países, sino que además, un
impulso a una transformación en las percepciones mutuas, desde el plano histórico,
a fin de crear instancias de acción bilateral, coordinadas y conjuntas en ámbitos de
interés común.
A. Visión de los Objetivos Nacionales
Los objetivos nacionales, como metas de bien común que se fijan los Estados,
interpretan las aspiraciones ciudadanas, proyectándose al interior y exterior del
país, para minimizar las amenazas y riesgos que pudieran ocasionarse, en sintonía
con los otros factores del Poder Nacional.
1. Objetivos Nacionales de Chile
Antes de establecer los objetivos nacionales, es necesario mencionar los princi-
pios que orientan el ordenamiento jurídico y político de Chile, los que se encuen-
tran consignados en la Constitución Política de la República, en su Capítulo I sobre
las «Bases de la Institucionalidad», y que expresan la continuidad de la tradición
republicana del Estado nacional.
a. Principios básicos del Estado
Estos principios señalan que en Chile existe un amplio reconocimiento de la per-
sona humana, su dignidad y derechos, así como de las comunidades en que aquélla se
desarrolla, partiendo por la familia. El pleno respeto de los derechos de las personas
impone al Estado las finalidades que se recogen en los siguientes conceptos:
• Estar al servicio de la persona humana y promover el bien común.
• Respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
humana.
• Proteger a la familia, núcleo fundamental de la sociedad, y propender a su
fortalecimiento.
• Proteger a la población.
Chile y Bolivia
241
• Promover la integración armónica de todos los sectores de la nación.
• Contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de
los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material
posible.
De la dignidad e igualdad inherente a todas las personas se deducen también
objetivos socio-económicos prioritarios para el país, tales como la cohesión e inte-
gración social y la superación de la pobreza.
Chile es una República democrática, tal como se establece en el artículo 4º de su
Constitución Política, donde impera el Estado de Derecho y la vigencia de los prin-
cipios de supremacía constitucional, de legalidad, de tutela judicial y de control de
los actos de la administración del Estado. En este contexto democrático y pluralista,
el Estado asegura el derecho de las personas a participar con igualdad de oportuni-
dades en la vida nacional y el ejercicio pleno de las libertades individuales.
b. Objetivos nacionales
El Estado de Chile persigue fines generales que se encuentran expresados en la
normativa constitucional, la que, a su vez, es el resultado de la experiencia histórica
y del acervo político-cultural del pueblo chileno. De tales fines se desprenden metas
que, por lo mismo, se pueden considerar fundadamente como aspiraciones de las
grandes mayorías nacionales.
Estas metas orientan y dan coherencia a la actividad global del Estado, incluida
la defensa. En este ámbito específico, donde se las conoce como objetivos naciona-
les permanentes, estas metas y que se detallan a continuación, conforman la base a
partir de la cual es posible el ejercicio de la función de planificación:
• La preservación de la nación chilena.
• La conservación y enriquecimiento de su identidad y patrimonio culturales.
• La mantención de su independencia política.
• La mantención de su soberanía.
• La mantención de la integridad del territorio nacional.
• El logro de un desarrollo económico alto, sostenido y sustentable.
• El logro de un desarrollo social acorde con el desarrollo económico, sobre la
base de la capacidad individual e iguales oportunidades para todos.
• La mantención de una convivencia ciudadana pacífica y solidaria.
• La proyección internacional.
• La mantención de buenas relaciones internacionales.
Los objetivos nacionales permanentes se inscriben dentro de la tradición consti-
tucional chilena y corresponde a cada gobierno, a partir de sus propios postulados,
impulsar una agenda pública que los materialice. En otras palabras, los objetivos
nacionales permanentes se actualizan y adquieren concreción en decisiones, instru-
mentos y acciones que expresan la voluntad política de las instituciones democráti-
cas chilenas.
Humberto Mantero Vargas et al.
242
Los Gobiernos elaboran estos objetivos actuales (o políticos) del país para una
extensión variable de tiempo, pero en general lo hacen apuntando a un horizonte
temporal que no necesariamente se agota en sus propios períodos.
Como es natural, será más fácil lograr el compromiso ciudadano con la defensa
y la seguridad del país mientras mayor conciencia y consenso exista respecto de las
metas finales por alcanzar.
2. Objetivos Nacionales de Bolivia
1
La evolución histórica boliviana contemporánea hasta la elección de Evo Mora-
les estuvo marcada por los sucesos y efectos resultantes de la Revolución de 1952.
Podríamos afirmar que es a partir de este fenómeno sociopolítico que se materiali-
zan, contemporáneamente, los objetivos nacionales tanto internos como exteriores
de dicho país.
El movimiento revolucionario fue por su naturaleza pluriclasista. Lo anterior se
tradujo en que todas las decisiones nacionales de carácter estratégico emanaron a
partir de un consenso social y político de todos los segmentos sociales y políticos de
dicho país. En este sentido, la emergencia de una nueva burguesía vino a determi-
nar la implementación de un conjunto de reformas estructurales a la sociedad boli-
viana comos serán, por ejemplo, la reforma agraria, la implementación del voto
universal, los avances en la legislación laboral y la inauguración de un proceso
embrionario de industrialización
2
. No obstante la importancia de lo precedente, un
factor central nos permitirá comprender la real extensión y el verdadero sentido de
dicho fenómeno de cambio social acelerado: las transformaciones introducidas en
el ámbito cultural.
En efecto, la idea al crear un Estado nacional fuerte, implicaba establecer una
nación boliviana unida en torno a una cultura dominante, por esencia mestiza y
uniformada por el idioma castellano. La idea anterior sería objeto y sujeto de un
proceso lento, pero progresivo, de cambio al integrar, paulatinamente, a los proce-
sos educativos y a la dinámica propia de las decisiones políticas, al conjunto de las
comunidades aymarás y quechuas emplazadas en territorio boliviano. Lo anterior
significó propugnar criterios más amplios de diversidad nacional, hecho que carac-
teriza la idea de nación boliviana, esto es, una nación multiétnica y pluricultural.
Otro factor de convergencia nacional estaría dado por la coincidencia en torno
a los ideales de gobierno y de régimen político. Es así como existen altos grados de
concomitancia social en torno a la necesidad de mantener y reforzar el Estado de
Derecho como único medio, permitiendo conservar márgenes de estabilidad
institucional acordes a los imperativos del desarrollo humano.
Por otro lado encontramos una coincidencia nacional interna boliviana en torno
a la necesidad de proteger y reforzar el régimen político democrático como el me-
dio primigenio, permitiendo garantizar la legitimidad y legalidad de los actos de
gobierno a fin de impedir caer en escenarios de ingobernabilidad generalizados.
A partir de las ideas precedentes, podemos establecer dos grandes niveles a tra-
1
www.rree.gob.bo, en conformidad con los principios plasmados en su Política Exterior.
2
Mesa Gisbert, Carlos, Historia de Bolivia, Editorial Gisbert, La Paz, 2003, pp. 649-676.
Chile y Bolivia
243
vés de los cuales los Objetivos Nacionales bolivianos se han expresado histórica-
mente a través de principios, que emanan de la Constitución Política boliviana.
a. Los Objetivos Nacionales Institucionales
Estos se definen como aquellos principios que permitieron el surgimiento del
aparato estatal boliviano, y que establecen los márgenes generales y específicos de
su accionar social y político. Los tres principales principios, plasmados en la Carta
Fundamental
3
boliviana son:
1) La clase de Estado y la forma del Gobierno que guiará los destinos de la
sociedad boliviana.
a) Se especifica el carácter independiente y soberano del Estado de Bolivia, aso-
ciado a una condición de estructura social de naturaleza multiétnica y pluricultural.
b) Se determina la constitución de un régimen republicano de gobierno adop-
tando la forma de gobierno representativa.
c) Se consagra un Estado Social fundado sobre la base de la libertad política, la
igualdad en derechos y deberes, y la justicia.
2) Las fuentes de la soberanía popular.
a) Se establece que la soberanía reside únicamente en el pueblo.
b) Esta posee un carácter inalienable y es por naturaleza imprescriptible.
c) Se consagra el Estado de Derecho al establecer la división de los poderes de
Estado entre el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
3) Garantías de las Personas
Se establecen los principios básicos y fundamentales que animan el accionar
del Estado en materia de respeto a la dignidad humana, hecho reflejado tanto en el
ámbito interno como externo.
b. Los Objetivos Nacionales Exteriores.
Son aquellos principios que guían y especifican el comportamiento internacio-
nal del Estado boliviano en función de los intereses nacionales interiores o
institucionales, influenciados por los intereses coyunturales propios a los imperati-
vos políticos de los gobiernos de turno.
3
www.georgetown.edu/adba/constitutions/bolivia/consbliv1615.htm. De acuerdo a la Consti-
tución Política con Texto Acordado en 1995 y las reformas introducidas del 2002 al 2004.
Habría que considerar, en su oportunidad, los cambios que introduzca la Constituyente del
año 2006.
Humberto Mantero Vargas et al.
244
Conforme a lo anterior, la Política Exterior boliviana busca, oficialmente, al-
canzar los siguientes objetivos y metas en su accionar en el ámbito internacional
4
:
1) Contribuir a la construcción de un Orden Internacional «más justo, demo-
crático, solidario y participativo». Lo anterior sería sólo posible mediante la parti-
cipación activa en el sistema de Diplomacia de Cumbres y los diversos mecanismos
de concertación y diálogo tanto a niveles regionales, subregionales y birregionales.
2) Se establece como un objetivo permanente e irrenunciable un acceso sobera-
no al Océano Pacífico.
3) Se establece como objetivo exterior ampliar y profundizar la agenda de las
relaciones con los países vecinos, sobre todo en los ámbitos de:
a) Intercambio comercial e inversiones.
b) Cooperación e integración fronteriza.
c) Consultas políticas sobre asuntos de interés recíproco.
d) Preservación del medio ambiente.
e) Integración física.
f) Cuencas hidrográficas.
g) Flujos migratorios.
h) Integración energética.
4) Se considera como un objetivo nacional fundamental la promoción del esta-
blecimiento de una alianza hemisférica para la lucha contra el narcotráfico y la
amenaza del terrorismo, así como apoyar los procesos de cooperación y concertación
a impedir el crimen transnacional, la corrupción y el lavado de dinero.
5) Se pone de manifiesto la vocación pacifista del país y la necesidad de contri-
buir a las operaciones de mantenimiento de paz, impulsando las medidas de fomen-
to de la confianza, la diplomacia preventiva y el desarrollo de acciones e iniciativas
multilaterales que se emprendan en el marco de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA).
6) Se busca contribuir a las diversas actividades de la Organización de los Esta-
dos Americanos con referencia a los siguientes asuntos:
a) Consolidación de los sistemas democráticos en los países de América
Latina y el Caribe.
b) Preservación de los Derechos Humanos.
c) Cooperación hemisférica en la lucha contra el narcotráfico, el terroris-
mo, el crimen transnacional y la corrupción,
d) Seguimiento del mecanismo de evaluación multilateral en la lucha contra
el narcotráfico.
e) Acciones en lo relativo a la solución de conflictos y al fortalecimiento
de la armonía entre los países miembros.
7) Se establece la necesidad de desarrollar e impulsar Zonas de Integración Fron-
4
www.rree.gob.bo/ministerio/, principios establecidos por el Ministerio de Relaciones Exterio-
res de Bolivia.
Chile y Bolivia
245
teriza así como de Centros Binacionales de Atención en Frontera con los países
limítrofes.
8) Se busca contribuir a las iniciativas destinadas al fortalecimiento y
profundización de la integración andina, proponer fórmulas específicas conducen-
tes a una mayor vinculación con el Mercosur y crear condiciones para establecer un
Espacio Sudamericano Integrado.
9) Fortalecer la capacidad negociadora del país para participar activamente en
los procesos de negociación regional, hemisférica y extrarregional, incorporando
temas y normas de interés nacional y subregional.
10) Negociar y suscribir instrumentos jurídicos internacionales en materia comer-
cial y cooperación técnica, en consenso y coordinación con los sectores público y priva-
do, con el propósito de incrementar el intercambio comercial, profundizar las preferen-
cias negociadas, incrementar y diversificar las exportaciones bolivianas de bienes y
servicios, desarrollar el etnoecoturismo, captar inversiones extranjeras, promover la
transferencia de tecnología, precautelar el patrimonio cultural del país y estimular la
cooperación para el desarrollo, manteniendo el carácter prioritario de Bolivia.
3. Factores de coincidencia en los Objetivos Nacionales de Chile y Bolivia.
Analizados los antecedentes se puede inferir que existen los siguientes puntos de
convergencia en lo que a objetivos nacionales se refiere. Ellos son:
a. En los principios sustentatorios de la seguridad internacional, regional y veci-
nal. Se aprecia una convergencia respecto a la necesidad de implementar un sistema
de relaciones interestatales sustentado sobre la base del acrecentamiento de la con-
fianza mutua. En este sentido, para ambos gobiernos la paz constituye un objetivo
central.
b. El respeto y la promoción de los valores que sustentan una convivencia na-
cional en donde prime el derecho permite establecer que dicho objetivo nacional
trascienda las fronteras y regule las relaciones entre los Estados. De esta manera, el
respeto a los marcos jurídicos internacionales constituye un objetivo nacional pre-
sente en ambos Estados.
c. En las agendas de interrelación subregional. Ambos Estados consideran esen-
cial emprender medidas concretas respecto a la necesidad de integrarse y cooperar
como una forma de aunar esfuerzos en todas las áreas del quehacer nacional, in-
cluidos la de Defensa y Seguridad. Es así como para ambos Estados, la generación
de espacios comunes de colaboración constituyen objetivos nacionales comparti-
dos que deben ser explotados.
Humberto Mantero Vargas et al.
246
B. La Política de Defensa, una herramienta en beneficio
de la relación bilateral
1. La Política de Defensa de la República de Chile
a. Antecedentes
En 1997 la sociedad chilena culminó una tarea de carácter fundacional al hacer
explícita la Política de Defensa Nacional (PDN), en un texto que integró tanto a las
perspectivas militares (terrestre, naval, aérea y conjunta), como a las vertientes
académicas, políticas y técnicas de distintos segmentos del Estado y de la sociedad,
enmarcados en el ordenamiento jurídico que rige a la república y expresando una
genuina comunidad de defensa nacional.
Dicha tarea se abordó en sucesivos talleres de trabajo donde el diálogo, interacción
e intercambio de opiniones fueron el sello característico, provocando un debate
sistematizado y bases documentales, que luego condujeron a la redacción de varios
borradores, hasta lograr su texto final.
Uno de los propósitos tenidos en cuenta para su elaboración fue el de otorgar
transparencia a las materias de defensa de manera tal que la comunidad nacional e
internacional evaluara los actos del Estado de Chile en este ámbito de acuerdo a las
intenciones, objetivos y capacidades públicamente declaradas.
Perseguía también entregar un espacio de participación, diálogo y trabajo man-
comunado para que todos los chilenos conocieran y se interesaran en los temas de
defensa, transmitiendo además confiabilidad en función de las relaciones vecinales
y regionales del país.
El texto de 1997 tuvo un enfoque doctrinario de la defensa nacional, definiendo
conceptos básicos en un lenguaje común. En ese sentido la versión se puede enten-
der como un primer esfuerzo por construir una política de defensa explícita. Se
asumió el compromiso formal del Estado de Chile de revisar y actualizar sus conte-
nidos periódicamente, conforme a la evolución de los cambios y continuidades del
panorama internacional, recogiendo las demandas que en materia de defensa había
adquirido el país.
Así, con idéntica metodología de trabajo empleada se materializó la versión del
Libro de la Defensa Nacional (LDN), en el año 2002. Se trató en este caso de
incorporar una dimensión más programática de la defensa, que manteniendo los
aspectos doctrinarios esenciales, incluyera rasgos propios de una política pública.
Paralelamente, el LDN cambió los ejes de presentación de los antecedentes para
transitar desde la teoría a marcos de análisis dinámicos, enfatizando la descripción
de procesos inherentes a la agenda de defensa más que la explicación de modelos.
En la actualidad el Ministerio de Defensa Nacional se encuentra elaborando y
difundiendo separatas al LDN respecto a temas específicos que complementan los
contenidos del libro. La primera de ellas se puso a conocimiento del público en el
mes de junio de 2005 y se refirió a «Participación de las mujeres en las FF.AA.»
Chile y Bolivia
247
b. Elementos de la Política de Defensa Nacional
5
Objetivos Nacionales
En su concepción, se excluyen las reivindicaciones territoriales en el entorno
vecinal, subrayando la vocación pacífica de nuestro país. Los objetivos nacionales
están respaldados por una Política de Defensa «cuyo propósito es cautelar los
intereses nacionales mediante una actitud defensiva, aunque en el plano político –
estratégico opte, sin contradicciones, por una modalidad disuasiva».
6
Contexto Internacional
En un escenario complejo caracterizado por la globalización, el Estado – Na-
ción mantiene su carácter de unidad central, aunque no único, del orden internacio-
nal. Resulta necesario preservar la identidad nacional, así como la situación geo-
gráfica relativa que ocupa cada Estado, junto con sus intereses nacionales.
Estabilidad Mundial y Regional
Son objetivos de la Política de Defensa Nacional la mantención y promoción de
la paz mundial; la participación en operaciones de mantenimiento de la paz propi-
ciadas por la ONU y la valorización de los procesos de integración y de confianza
en las relaciones entre los Estados como fundamento político de tales procesos. Sin
embargo, las medidas de confianza mutua no se consideran como mecanismos
supletorios de la defensa. Por otra parte, se valora el fomento de la confianza y el
control de armamentos en este ámbito y la expansión de la democracia en el conti-
nente en beneficio de la paz regional.
Defensa y Seguridad
La política de defensa nacional precisa los distintos planos que abarcan estos
conceptos. Aunque ambos están íntimamente relacionados, cabría señalar que la
defensa considera aspectos más específicos. Ella no produce por sí sola la condición
de seguridad deseada, pero sin duda es uno de los factores esenciales para obtenerla
en su dimensión externa, a través de la disuasión y de la cooperación internacional.
c. Ejes centrales de la Política de Defensa Nacional
El Estado de Chile tiene una política de defensa orientada a amparar la pobla-
ción del país, proteger los intereses nacionales y salvaguardar su independencia
política, su soberanía nacional y su integridad nacional. Pero también es claro en
5
Libro de la Defensa Nacional de Chile, «Elementos de la Política de Defensa Nacional», parte
III Ministerio de Defensa Nacional (2002), pp. 82-86.
6
Ibid,. p. 83.
Humberto Mantero Vargas et al.
248
un sentido integral y moderno, que incide en la seguridad nacional, que se debe
contar con estabilidad y seguridad internacionales.
Se desprende de lo anterior que para cumplir con los fines señalados, se debe
apoyar la modernización de las instituciones del sector defensa, en el incentivo a la
cooperación en la región, así como en la contribución a la paz y seguridad del
mundo.
Tanto la cooperación en la región como la contribución a la paz y seguridad
mundiales deben tener por marco las orientaciones establecidas por la política exte-
rior de Chile y los fundamentos de la política de defensa.
d. Modalidades de empleo de los medios de la defensa
La Política de Defensa de Chile ha establecido tres modalidades genéricas de
empleo de los medios de la Defensa. Estos modos son, entre otros, los que a conti-
nuación se detallan:
7
Disuasión
Como antes se indicó, Chile mantiene la actitud defensiva como orientación
fundamental de su política de defensa, así como un carácter disuasivo
8
, en el
plano político-estratégico y en ese sentido las Fuerzas Armadas juegan un papel
prioritario, pero no exclusivo. En consecuencia, lo que disuade es el conjunto de
las capacidades del país, conducidas por las autoridades políticas y respaldadas
por consensos políticos, así como en la determinación de la población por apoyar
las tareas de la defensa.
Cooperación
El Estado promueve la cooperación en los distintos niveles o ámbitos que involucra
(vecinal, regional-subregional, continental y mundial), en materias de defensa y
seguridad, en el ambiente de integración que impulsa, y en la participación activa
por mantener y construir la paz y estabilidad internacionales.
La seguridad depende en lo esencial de su entorno estratégico más inmediato,
pero la importancia de sus relaciones de seguridad con otros actores internaciona-
les y la gravitación de una agenda internacional menos ligada a una definición
exclusivamente territorial de la seguridad, se han incrementado.
2. La Política de Defensa de la República de Bolivia
La Constitución Política de la República de Bolivia estipula como «misión fun-
damental de las Fuerzas Armadas defender y conservar la independencia nacional,
7
Ibíd., pp. 84-85.
8
Se refiere a la disuasión convencional en conformidad a los compromisos internacionales
vigentes de Chile en materia de no proliferación de armas de destrucción masiva.
Chile y Bolivia
249
la seguridad y estabilidad de la República y el honor y soberanía nacionales; asegu-
rar el imperio de la Constitución Política, garantizar la estabilidad del Gobierno
legalmente constituido y cooperar en el desarrollo integral del país»
9
.
Por otra parte, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de la Nación
10
, define
los siguientes principios doctrinarios para su funcionamiento:
• Preservar el mandato constitucional, la paz y la unidad nacional y la estabili-
dad de las instituciones democráticas del Estado.
• Ser integrador de la nacionalidad, fiel expresión de civismo, el honor y la
grandeza de la Patria, de sus tradiciones y de sus glorias.
• Ser exponentes de heroísmo, valor, poder y pujanza del pueblo boliviano, sim-
bolizar la historia de la independencia y el fortalecimiento de la República; siendo
por ello depositarias de su libertad, progreso e integridad territorial y espiritual.
• Constituir el baluarte de la Seguridad Nacional y de la Defensa soberana de la
Patria, contribuyendo al bienestar general del pueblo boliviano; sostén de la vigen-
cia de la Constitución Política del Estado, de la democracia y de los derechos y
garantías ciudadanas.
• Ser factor indispensable para el logro de los objetivos nacionales, el desarrollo
integral del país y la indeclinable decisión de reivindicación marítima.
• Sustentarse en la cohesión de sus estructuras, su misión y organización verti-
cal, basadas en principios fundamentales de disciplina, jerarquía, orden y respeto a
la Constitución Política del Estado, a sus leyes y reglamentos.
Una ley especial regula el «Servicio Nacional de Defensa»(1966), dictando nor-
mas para la conscripción y reclutamiento en tres modalidades: servicio Pre-militar,
militar y territorial.
Sin embargo, más allá del referido marco constitucional y legal declarativo de
principios, las fuentes consultadas no permiten advertir que el Estado boliviano
haya definido una política de defensa nacional detallada, específica y explícita en
conformidad a los enfoques tradicionales de la misma, entiéndase de carácter doc-
trinario, o bien como guía de aplicación en la práctica.
En ese sentido, se observa en los preceptos constitucionales y legales una incli-
nación por enfatizar demandas internas de la realidad boliviana por sobre la for-
mulación de objetivos que sitúen a la defensa dentro de un contexto más amplio de
las relaciones internacionales y diseños de seguridades regionales y hemisféricas.
Viene a confirmar esta última consideración, lo planteado por Daniel Atahuichi
Quispe, Investigador del Observatorio de Democracia y Seguridad de la Universi-
dad de la Cordillera, respecto a la necesidad de elaborar un Libro Blanco de Defen-
sa para Bolivia: «ante la poca atención que los políticos han prestado al tema, la
marginalidad institucional, el precario desarrollo de la cultura de defensa y la dra-
mática precariedad de recursos, imposibilita la modernización y profesionalización
de las Fuerzas Armadas»
11
.
9
www.georgetown.edu., Constitución Política con texto acordado en 1995 y reformas de
2002 y 2004. Título Séptimo «Régimen de las Fuerzas Armadas», artículo 208.
10
www.mindef.gov.bo.,»Principios Institucionales», Ley Nº 1405 de 30 de Diciembre de 1992.
11
Atahuichi Quispe, Daniel, «Los Libros Blancos de Defensa: El caso de Bolivia», Investiga-
Humberto Mantero Vargas et al.
250
En esta misma línea, cabe precisar que el año 2001 el Ministerio de Defensa
Nacional de Bolivia se propuso elaborar un libro de la defensa con el objetivo de
«disponer de un documento accesible y transparente que traduzca, explique y con-
tribuya al conocimiento y comprensión de los fundamentos, organización y recur-
sos con que cuenta la defensa nacional así como su compromiso con la seguridad
internacional y su proyección a futuro»
12
. Esta política de defensa pretendía susten-
tarse en cuatro pilares: 1) Política de Seguridad Internacional. 2) Modernización y
Desarrollo del Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas. 3) Política de Apoyo
al Desarrollo Nacional. 4) Cultura de Defensa.
Con dichos propósitos se realizó un seminario denominado, «Los Libros Blan-
cos de la Defensa: concertación y diseño estratégico comparado», el cual logró
reunir a representantes de varios países de Sudamérica, pero sin concretar resulta-
dos definitivos en la construcción de una política explícita y pública para el sector
de la defensa.
Además de lo anterior, fue posible encontrar algunas referencias documentales
que mostrarían una orientación de la política de defensa boliviana, aunque no se
encuentren registradas como tales.
Una de ellas son los «Planes y Programas de Cooperación al Desarrollo Inte-
gral»
13
de esa nación, los que comprenden un conjunto de actividades dirigidas a
apoyar el desarrollo socio-económico del país, en materia de capacitación laboral,
forestación, asistencia médica, habitacional, producción agropecuaria y gestión
municipal, entre otras, en beneficio de los habitantes de áreas geográficas econó-
micamente deprimidas.
Otra señal de tipo coyuntural, pero que denotaría una propensión para definir
los marcos de desenvolvimiento de una política de defensa, en la tesis de colabora-
ción de las Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad interior y de lucha contra el
narcotráfico, podría estar dada por los contenidos expuestos por la delegación de
Bolivia con motivo de la «V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas»,
en que se asumió lo siguiente: «... la acción de un solo Estado no es suficiente. El
narcotráfico está en una guerra que no tiene nada que ver con la soberanía ni con las
fronteras de los Estados. Es una guerra nueva que exige una defensa nueva. Ante la
globalización del territorio, la globalización de la respuesta. En suma, la mejor garan-
tía para la seguridad de nuestros Estados, es la seguridad en la cooperación»
14
.
dor del Observatorio de Democracia y Seguridad. Universidad de la Cordillera. Material
disponible en la Internet. p.3.
12
Ibíd.
13
www.mindef.gov.bo.
14
Garay V., Cristián, Aporte de la seguridad y la defensa a la variable de la gobernabilidad
democrática. La relación chileno – boliviana en el contexto regional, Instituto de Estudios
Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile, 2003, p. 6.
Chile y Bolivia
251
C. Las Medidas de Confianza Mutua como parte de las
relaciones militares bilaterales
1. Instrumentos de relación en la esfera internacional del sector defensa.
De acuerdo a lo que señala el Libro de la Defensa Nacional de Chile, «las rela-
ciones de Chile con Bolivia se caracterizan por el esfuerzo sostenido de diálogo
instaurado por los Presidentes de ambos países, con el objeto de alcanzar mayores
niveles de armonía y lograr entendimientos en vastas áreas de desarrollo, sobre la
base de un marco fundamental en que se sitúan las relaciones bilaterales»
15
.
De ese modo, distintas reuniones cumbres multilaterales realizadas, permiten
señalar que ambos países están en presencia de una etapa que ha permitido avanzar
en el análisis de diversos temas de interés mutuo. En primer término, a restaurar
confianzas y, a partir de ello, llevar a cabo iniciativas conducentes a potenciar mu-
tuas y convenientes posibilidades de desarrollo.
En la esfera de la defensa, se interactúa frecuentemente con funcionarios guberna-
mentales de Bolivia en distintas actividades, tanto en el ámbito académico como
profesional. En este sentido destacan la presencia de las FF.AA. bolivianas en activi-
dades de carácter internacional como la Feria Internacional del Aire (FIDAE); la
atención que el Hospital de la Fuerza Aérea ha realizado en beneficio de miembros de
la Fuerza Aérea boliviana y; en el campo de la industria, la Empresa Nacional Aérea
(ENAER), ha realizado trabajos para material aéreo de la Fuerza Aérea de Bolivia.
Asimismo, destacan también los encuentros de Altos Mandos de los respectivos
Ejércitos tanto en el marco de la Conferencia de Ejércitos de América (CEA), como
del Mercosur y países asociados.
La primera de las instancias indicadas, es reconocida como el principal foro
multilateral en que los Ejércitos de América comparten experiencias de su queha-
cer, y en donde los representantes castrenses de Chile y Bolivia han venido desarro-
llando y coincidiendo hacia una fructífera labor en la construcción de una genuina
confraternidad interamericana.
En efecto, en 1999 le correspondió al Ejército de Bolivia organizar la XXIII
CEA, evento que significó un hito histórico para afianzar lazos de cordialidad y
predisposición cooperativa entre las instituciones armadas de ambos países, ocasión
que se registro la visita oficial a Bolivia del Comandante en Jefe del Ejército de Chile,
quien estuvo acompañado de una importante delegación de Oficiales.
Un año después, correspondió que el Ejército de Bolivia hiciera entrega de la
Secretaría Ejecutiva de la CEA a su homólogo chileno para la organización de la
XXIV Conferencia
16
, proporcionando así continuidad a los vínculos desarrollados
a través de una agenda de defensa compartida y la permanencia, durante los dos
años siguientes, de Oficiales del Ejército de Bolivia en nuestro país.
En fecha más reciente
17
, el Ejército de Chile organizó en el mismo marco de la
CEA, la «X Conferencia Especializada de Educación y Entrenamiento de Fuerzas
de Paz», a la que también concurrió una delegación del Ejército boliviano.
15
Libro de la Defensa Nacional de Chile, op. cit., p. 60.
16
Conferencia de Ejércitos Americanos, Boletín Nº 48, mayo de 2000. Santiago, Chile.
17
El Mercurio y La Segunda, 13 y 15 de junio de 2005.
Humberto Mantero Vargas et al.
252
Por otra parte, en el contexto del Mercosur –más la República de Bolivia y la
República de Chile– las periódicas reuniones sostenidas por los respectivos Co-
mandantes de los Ejércitos, han tenido por sello la absoluta fidelidad con los prin-
cipios y objetivos del «Protocolo de Ushuaia», en cuanto a la declaración de «Zona
de Paz», así como en explorar asumir responsabilidades compartidas y con una
mirada común los problemas de seguridad y defensa en toda la región.
En la Reunión de Comandantes en Jefe de la Región, realizada en septiembre de
2004, en Bariloche, se reafirmó al Comandante General del Ejército de Bolivia la
posición de cooperación internacional que el Ejército de Chile ha asumido con sus
pares en general y con los ejércitos sudamericanos en particular, reiterándole una vez
más, los ofrecimientos que se le han hecho a su institución
18
, de tal manera de ir
avanzando en el establecimiento de un ambiente de confianza que permita explorar la
posibilidad de iniciar actividades ínter-institucionales más concretas y permanentes.
En igual sentido, es importante resaltar el encuentro entre los Ministros de
Defensa de ambos países y de los comandantes en jefe de los ejércitos de Chile y
Bolivia, efectuada a los pies del volcán Parinacota, el año 2005, cuando el Ejército
de Chile inició la segunda fase de desminado humanitario en Tambo Quemado.
Posteriormente, se realizó la primera reunión de expertos en la paz, de acuerdo
a la agenda temática coordinada por los respectivos ministerios de relaciones exte-
riores y que contemplan materias relacionadas con medidas de confianza mutua,
comerciales, de cooperación técnica, infraestructura, lucha contra el tráfico de es-
tupefacientes y mercancías, diálogo cultural y turismo entre otras.
Todo lo anterior, resume la acción internacional del Ejército de Chile, en plena
concordancia con los esfuerzos realizados por los Ministerios de Relaciones Exte-
riores y de Defensa, en el sentido de establecer vínculos de cooperación entre ambas
FF.AA. y en lo posible desarrollar medidas de confianza mutua de generación más
avanzada.
Se agrega a lo anterior, el reciente inicio de las actividades de desminado huma-
nitario
19
en la localidad de Chungará, que tendrá una duración de cinco meses y en
el lugar donde se proyecta construir un Complejo Aduanero Binacional. Luego se
tiene previsto realizar el desminado en la zona general del Volcán Llullaillaco.
En la ocasión el «Ministro de Defensa chileno ofreció al Ejército de Bolivia
cursos para el personal en las academias, participar en las actividades de desminado
e integrar las fuerzas de paz en Haití».
20
18
Establecimiento de un calendario de trabajo para buscar instancias de contacto de mutuo
interés para los ejércitos; reuniones entre las guarniciones fronterizas regionales chileno-
bolivianas de Calama y Villa Martín de Colcha-K y/o de Uyuni (al estilo chileno peruano
–Arica y Tacna–); visita de intercambio de alumnos de Escuelas Matrices; ofrecimiento de
Cursos de Maestro de Equitación e Instructor de Educación Física y ofrecimiento para que el
Ejército de Bolivia conozca el sistema de entrenamiento para operaciones de apoyo a desas-
tres naturales (SEGIO), desarrollado por la Academia de Guerra.
19
El desminado humanitario es una de las áreas de interés de la Red de Seguridad Humana, de la
cual Chile forma parte. Además, en cumplimiento a las obligaciones contraídas con la «Conven-
ción de Ottawa», destacan dos elementos: la creación de la «Comisión Nacional de Desminado
(CNAD) y la entrega del «Informe sobre Medidas de Transparencia», pp. 104-05.
20
www. defensa.cl, 21 de Julio de 2005.
Chile y Bolivia
253
D. Reflexiones Finales
Considerando la premisa básica según la cual las relaciones de cooperación
prevalecen por sobre las del conflicto, se desprende la existencia de una nueva
estructura internacional que se orientaría a la búsqueda de «asociaciones de seguri-
dad», concepto amplio en cuanto a sus componentes, ya no solamente restringidos
a la variable militar –independiente de sus insustituible presencia–, sino que tam-
bién orientada hacia una efectiva búsqueda de soluciones a problemas de distinta
índole, que al ser aminoradas, fortalezcan la viabilidad de integrarse a un esquema
de cooperación.
Una clara evidencia es que, al menos en el Cono Sur de América, desde 1989 a la
fecha, la zona fue menos conflictiva que en otros períodos, puesto que se privilegió
la búsqueda de soluciones consensuadas a los problemas, entre otros aspectos, de-
bido a la mayor integración y al incremento de la interdependencia económica.
Es por tal razón que, en términos generales, podemos constatar diversos aspec-
tos centrales encarnados en los principios básicos que guían el accionar externo,
tanto del Estado boliviano como del chileno.
En este sentido, podemos verificar que existen puntos de convergencia que per-
miten establecer principios esenciales para la inauguración y el reforzamiento de
mecanismos de integración política, económica y político-militar, los cuales esta-
rían dados por:
1. El mutuo reconocimiento estatal de la primacía de principios básicos de res-
peto a la dignidad humana y por extensión a los procesos políticos de participación
universal y democrática en los asuntos públicos. Ambos Estados reconocen al régi-
men político Democrático como el único sistema capaz de garantizar el manteni-
miento de un Estado de Derecho.
2. Ambos Estados comparten la necesidad de acrecentar los grados de confian-
za en los ámbitos políticos y político-estratégicos, a niveles vecinales, subregionales
y regionales. Para ello buscan concertar y crear mecanismos, procedimientos y ór-
ganos institucionalizados a carácter bilateral y regional, o reforzar los ya existen-
tes, a fin de articular puntos de consenso y de primacía de los intereses comunes. Se
establece, como resultado de lo anterior, la necesidad de resolver bilateralmente las
problemáticas que surjan como resultado de la interacción natural en un sistema
internacional anárquico por naturaleza.
3. Ambos países buscan implementar políticas de Estado que permitan aumen-
tar la integración económica, bilateral y regional con vista a crear estructuras
institucionalizadas que faciliten los intercambios comerciales y la resolución con-
certada de conflictos en dicho ámbito y que pudieren extenderse a otros.
4. Existe un reconocimiento mutuo en cuanto a la necesidad de generar espa-
cios de consulta en el ámbito político, a fin de aunar posiciones regionales únicas
contribuyendo con ello a acrecentar los grados de integración política y de repre-
sentación general en un medio ambiente internacional en constante mutación. Di-
cho objetivo también se da en orden a crear instancias de intercambio de informa-
ción directa en materias susceptibles de generar desavenencias.
Humberto Mantero Vargas et al.
254
Derivado de lo anterior, se puede inferir que estarían dadas las condiciones para
materializar instrumentos y mecanismos de cooperación, que contribuirían en for-
ma más específica a mejorar las relaciones entre ambas naciones. Estos se pueden
agrupar en torno a dos ejes centrales, a saber:
1. Cooperación en materias de seguridad tradicional
a. La búsqueda concertada en orden a aumentar la confianza en el ámbito po-
lítico-estratégico, forma parte de las materias en las cuales la cooperación entre
ambos Estados puede darse de manera expedita, no obstante que ésta se encuentra
supeditada a iniciativas políticas en proceso de resolución.
b. A partir de lo anterior, el incremento tanto cuantitativo como cualitativo de
las Medidas de Confianza Mutua y de Transparencia Militar (MM.C.M.) consti-
tuyen un punto que debe ser desarrollado con mayor profundidad entre ambos
países, particularmente cuando existen principios de convergencia ampliamente
compartidos. Sin embargo, las MM.C.M. deben constituirse en un medio y no en
el fin del actual proceso de acercamiento y de conciliación histórica entre Chile y
Bolivia.
Tal como se argumentara en los párrafos iniciales destinados a conceptualizar
sobre los alcances y contenidos de las MM.C.M, éstas requieren de un proceso
institucionalizado y estructurado a partir de un marco político-estratégico común,
que arroje un cuadro de situación general sobre el cual desarrollar sus efectos y que
culmina con las actividades que ejecutan las instituciones armadas en el plano militar
operativo, y otras organizaciones e instituciones en distintos campos de acción. En
ese plano, las instancias académicas han cumplido también importantes roles al exa-
minarse los casos de Chile y Perú, y principalmente, de Chile con Argentina.
La institucionalización de las MM.C.M corresponde a un nivel superior de deci-
sión en la política de un Estado, y pertenece a la esfera de cada país definir
soberanamente cuáles son los temas más urgentes en materias de seguridad y de-
fensa, casi como los medios para enfrentarlas. En este orden de ideas, se podrían
adoptar las siguientes medidas y acciones, a fin de permitir un mayor acercamiento
entre ambos países:
1) Constitución de Comité Binacional Permanente
La creación de un comité bilateral permanente de consulta y de coordinación
integrado por representantes de los respectivos Ministerios de Defensa y las Canci-
llerías, así como un comité de seguridad y defensa que incluya la participación de
las Fuerzas Armadas, constituirían mecanismos apropiados para conseguir la cons-
trucción de confianza, diseñar MM.C.M y realizar su efectiva verificación. Del
mismo modo, para avanzar en la construcción de regímenes de seguridad coopera-
tiva e impulso de las instituciones internacionales.
Dentro del conjunto de MM.C.M. susceptibles de desarrollar, progresiva y gradual-
mente, bajo el principio de reciprocidad, a modo de ejemplo se señalan las siguientes:
Chile y Bolivia
255
• Invitación recíproca a participar en efemérides históricas y en eventos de ca-
rácter protocolar, social, cultural, artístico y deportivo, tanto en el ámbito fronte-
rizo como nacional.
• Intercambio de revistas y publicaciones de interés para las Fuerzas Armadas.
• Facilidades para estimular el turismo del personal militar de ambos países.
• Participación combinada de unidades militares en simulación de situaciones
de catástrofes naturales.
• Conferencias bilaterales de Inteligencia.
• Cooperación en áreas técnicas, administrativas y logísticas.
• Intercambios docentes, becas y/o pasantías.
• Apoyo con medios humanos y materiales ante situaciones de catástrofes y de
apoyo a la comunidad.
• Intercambio de personal militar en actividades de instrucción y entrenamiento
y otras de carácter profesional.
• Reuniones regulares para tratar temas profesionales entre Comandantes de
Guarniciones y zonas fronterizas.
• Ejercicios combinados entre unidades de ambos países.
• Intercambio de información sobre reducción de efectivos o unidades.
• Participación combinada en operaciones de paz y/o humanitarias.
• Asumir proyectos conjuntos en áreas de la industria militar.
2) Libros de la Defensa Nacional
La necesidad de transparentar las políticas de defensa haciendo públicos y explícitos
sus objetivos y contenidos es una tendencia que se impone nítidamente en el mundo de
hoy. Ello sugiere que las autoridades bolivianas finalicen el proceso de elaboración de
un Libro de la Defensa. Un punto de encuentro interesante sería que académicos chile-
nos –civiles y militares– participaran en dicha actividad, mediante el intercambio de
información para la estructuración de un libro de estas características.
3) Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa
Aprobar conjuntamente un método para medir el gasto en defensa, cuyo prece-
dente más notorio es el utilizado por Chile y Argentina, medida que contribuiría a
dar una señal de transparencia.
c. El incremento de la cooperación e integración fronteriza, la creación de espacios
de consultas políticas sobre asuntos de interés recíproco y la integración física, constitu-
yen puntos que permitirían acrecentar los grados de confianza mutua y que deben ser
reforzados, como antesala a la generación de una mayor integración y cooperación.
Humberto Mantero Vargas et al.
256
2. Cooperación en materias de seguridad frente a amenazas emergentes y/o
no tradicionales
a. Otro aspecto que debe ser desarrollado y en el cual existen altos grados de
coincidencia están dados por la cooperación y la colaboración en materia de ame-
nazas emergentes.
b. Es así como existen materias de interés mutuo en ser objeto de una coopera-
ción bilateral, particularmente por el alto grado de relaciones humanas en las zonas
de interacción fronterizas: Entre estos puntos encontramos:
1) Establecimiento de instancias de consulta en materia de preservación del Medio
Ambiente, constituyéndose en un factor de convergencia y de coincidencia a ser
explotado.
2) La generación de instancias institucionales de intercambio de información en
el ámbito del crimen internacional, específicamente en el marco de la lucha contra
el narcotráfico y la amenaza del terrorismo.
3) La cooperación en el ámbito de la participación de Estados regionales en
tareas de misiones de paz. En este sentido, la generación de instancias de consultas
políticas, de formación conjunta y de participación concertada debería ser explota-
da.
Nota: Este trabajo es personal. En ningún caso ni de ninguna manera representa la opinión
institucional del Ejército de Chile ni de ninguna otra organización.
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
257
El proceso de integración cultural entre Chile
y Bolivia: desde su historia, sus perspectivas
y desafíos
1
Loreto Correa Vera
*
La presencia de los temas de seguridad y defensa, así como los del terrorismo y
el nuevo orden internacional en el mundo, no deberían hacernos pensar que esos
son exclusivamente los grandes temas que provocan tensiones o crisis internaciona-
les. Hoy por hoy, la preocupación por la pobreza, la cooperación internacional, la
integración entre los Estados y el rol de los nuevos actores internacionales resultan
menos «vistosos», pero no por ello, intrascendentes.
Si bien es cierto que los focos de tensión bélica resultan cautivantes en las rela-
ciones internacionales desde una perspectiva medial, a poco andar aparecen otra
clase de conflictos interestatales que son el quebradero de cabeza de naciones pe-
queñas, distantes de los centros de poder y que por cierto, focalizan esfuerzos nota-
bles en pos de su solución. En ese sentido la notoriedad de estos conflictos reviste
cada vez mayor trascendencia y, en un mundo globalizado, son cada vez mayores
los elementos a considerar al momento de la toma decisiones de Estado.
En estas páginas nos referiremos a las relaciones chileno bolivianas, tomando
como base el hecho de que se trata de un tema vecinal poco debatido en esferas
académicas de América del Sur, y que pese a la distancia geográfica es considerada
por instituciones americanas o europeas, entre las que se destacan recientemente
los resultados del Instituto para la Investigación Internacional de Conflictos de la
Universidad de Heidelberg (Dic. 2004) que ha calificado a estas relaciones como
parte de uno de los 23 conflictos de baja intensidad, existentes en el mundo y que se
origina por una «cuestión de territorio entre Bolivia, Chile y Perú».
El ámbito básico de resolución de conflictos, en teoría, las relaciones bilaterales
y el diálogo directo entre los países involucrados constituyen las herramientas bási-
cas de las Cancillerías. En ocasiones, terceros países han brindado su concurso en el
rol de arbitraje –como en el caso argentino-chileno– pero, en general, no constitu-
ye un asunto por el cual la comunidad internacional deba velar directamente.
Ciertamente, pese a que América del Sur no ha estado exenta de conflictos ar-
1
Este trabajo de investigación es un avance del proyecto FONDECYT Nº 1050194, denomi-
nado «Guerra con paz. Paz sin amistad: Chile y Bolivia en el centenario del tratado de 1904»
y rescata los resultados de una investigación publicada por el Convenio Andrés Bello a través
de la Catédra Andrés Bello el año 2004.
*
Dra. (c) en Relaciones Internacionales, Universidad Complutense de Madrid. Master en
Historia Latinoamericana, Universidad Internacional de Andalucía, Magíster en Historia de
América, Universidad de Chile.
Loreto Correa Vera
258
mados suscitados por temas históricos, el referendo jurídico en tratados interna-
cionales de aquella realidad histórica ha sido el instrumento principal y preferente
por el que ha optado la región para solucionar conflictos declarados o latentes.
En el caso de Chile y Bolivia, sin embargo, el tema no es tan simple.
No obstante que las relaciones vecinales entre los países de América del Sur en el siglo
XXI son cordiales, existen tales tensiones entre algunos estados, que la comunidad inter-
nacional, se ve sorprendida y desconcertada. Tal advertencia, ocurrió en la pasada Cum-
bre de Monterrey el año 2004, cuando los entonces presidentes Carlos Mesa y Ricardo
Lagos, pusieron en apuros al anfitrión del episodio, el Presidente Vicente Fox.
Ahora bien, la pregunta que intentaremos responder es: ¿Qué ocurre con Chile y
Bolivia que no pueden articular relaciones políticas armónicas que permitan restable-
cer las relaciones bilaterales oficiales entre ambos países y de paso fortalecer un obliga-
do proceso de cooperación e integración que beneficiaría de paso a toda la región? Y
por ello, ¿cómo pueden caracterizarse estas relaciones y qué matices tienen éstas?
Durante la segunda mitad del siglo XX, las relaciones chileno peruanas y chile-
no bolivianas estuvieron marcadas por la distancia y la desconfianza propias de
países que se vieron sujetos a un sistema internacional que articuló relaciones de
poder en el marco de la esfera de influencia de la Guerra Fría y la doctrina de
seguridad nacional. En ese sentido, una premisa es que el realismo, irradiado a
todas las esferas, marca no sólo el quehacer entre los Estados, sino la construcción
mental de las relaciones de las cuales se nutren las Cancillerías –en el plano
institucional–, los poderes ejecutivos –en la esfera de las decisiones– y sobre todo,
los pueblos o las naciones– en el plano de la sociedad misma que admite o no
progresos, modificaciones y/o cambios.
En los inicios del siglo XXI, las fórmulas de entendimiento y contacto entre las
naciones y los Estados, han experimentado cambios notables. En ese sentido el peso
histórico, ya sea producto de los resultados de la Transición Política (1990-2005)
en el caso de Chile, y el paulatino viraje democrático de Bolivia determinan una
relectura del proceso.
Hoy tras 100 años de la firma del Tratado de 1904, el centro del tema sigue
siendo el mismo: la recuperación de una salida soberana para Bolivia, pero urgen
en ese contexto la reanudación de las relaciones diplomáticas para ambos países, la
resolución de temas hídricos fronterizos y la propuesta de nuevos ejes de contacto
en ámbito vecinal. En suma, el establecimiento de una línea de acción nueva entre
entendimiento entre ambos Estados.
Cabe destacar que la «maritimización» de las relaciones bilaterales atraviesa
estructuras mentales configuradas por las élites bolivianas que ven la pérdida del
mar en Bolivia un despojo, frente a una visión chilena predominante que interpreta
como una falta de responsabilidad histórica ajena la ratificación de un Tratado en
el período de Ismael Montes (Bolivia). Este enfoque histórico central es el que ha
generado un nulo espacio de maniobra para el Estado chileno en lo que a la sobera-
nía se refiere, y que se complejizó aún más desde su trilaterización con Perú.
Una revisión histórica secular nos permite afirmar que sólo en los años 90´ se
inicia una cercanía mayor entre los dos países; esto es un mayor conocimiento del
«otro», apareciendo en ese contexto demandas de regiones fronterizas por una
mayor integración y una superación del sistema centralizador predominante; el
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
259
desarrollo de un acercamiento económico institucionalizado y –pese al statu quo
político– distintas formas de acercamiento a través de instituciones educativas,
organismos internacionales, iniciativas académicas binacionales, proyectos de in-
vestigación y fuerzas artísticas.
En la actualidad y pese a los notables avances en ambas cancillerías, sólo a
través de una política de Estado fundamentada en los mecanismos de confianza
mutua y que asiente sus bases en el establecimiento de una sólida integración cultu-
ral, será posible superar en las próximas décadas la deficitaria agenda histórica
entre Chile y Bolivia.
El Tratado de 1904
Recordaremos que los liberales inauguraron el siglo XX en Bolivia y en los 20 años
que permanecieron en el Gobierno debieron enfrentar dos serios problemas internacio-
nales: la llamada Guerra del Acre, por la cual Bolivia perdió alrededor de 190 mil
kilómetros cuadrados, y la firma del Tratado de Paz y Amistad con Chile, sellado por
el plenipotenciario de Bolivia, Alberto Gutiérrez, y el canciller de Chile, Emilio Bello
Codesido, el 20 de octubre de 1904, 25 años después de la Guerra del Pacífico.
A través del Tratado, Bolivia reconoció el dominio absoluto y perpetuo de Chile
sobre los territorios ocupados. Chile, a cambio, se comprometió a construir un ferro-
carril entre Arica y La Paz, además de cubrir las garantías hasta un cinco por ciento
sobre el capital invertido por Bolivia en varias líneas de ferrocarriles dentro de terri-
torio boliviano y el pago de 300.000 libras esterlinas. Finalmente, Chile reconoció a
perpetuidad a Bolivia el libre derecho de tránsito por su territorio y sus puertos.
El traspaso de los republicanos a los liberales en el Gobierno boliviano, exigía
una solución inmediata –a nombre del progreso y desarrollo liberales–, pero no la
más justa para Bolivia, cuyos gobernantes reaccionaron muy tarde ante tan grave
error. Para muchos, entre ellos el historiador Fernando Cajías, fue una falta de
visión de largo plazo de los gobiernos de entonces, ya que fue el Tratado el que dio
paso al enclaustramiento marítimo de una manera permanente.
Asimismo, este instrumento constituyó una solución basada en «los derechos
nacen de la victoria», como se encargó de recordarlo el Ministro chileno en La Paz,
Abraham Koning, en una controvertida carta enviada al canciller boliviano, Eliodoro
Villazón, el 13 de agosto de 1900.
La historia reciente ha demostrado que existe una herida abierta en alto estado
de descomposición. Prueba de ello es el tema de la exportación de gas a Chile, que
reporta interés económico para Chile desde el año 2002 y que no ha podido ser
abordado por parte de Bolivia. Ello refleja las circunstancias históricas que por
muchos años han rodeado las relaciones vecinales entre Chile y Bolivia.
¿Cómo resolver el conflicto desde Bolivia?
Son varias las opciones. En lo que respecta al Tratado, Cajías, por ejemplo, propone
su revisión, no sólo por el bien de la unidad regional sino también por su
Loreto Correa Vera
260
complementariedad económica. «No se trata de ver el tema con una lupa de un siglo
atrás, pero tampoco de mantener, bajo el lema imperialista de entonces de que la victo-
ria da derechos, un Tratado que alimenta una injusticia que se debe reparar», comenta.
El historiador coincide que en esta tarea debe incluirse la participación de la región.
Desde ya debe estar Perú, ya que si bien el Tratado de 1904 cerró toda posibilidad de
salida al mar por el territorio chileno, el de 1929 cerró toda posibilidad de salida por
costas que fueran peruanas. Entonces –dice– ambos Tratados deben revisarse. En caso
de revisarse, ¿qué se debe considerar o reconsiderar? Primero, partir de que el Tratado
debió hacerse en mejores condiciones para Bolivia; en segundo lugar, plantear propues-
tas. Una de ellas, la de Cajías, es la soberanía compartida, que fue aplicable en el caso
peruano-ecuatoriano y que es «completamente aplicable al caso boliviano-chileno, a
través de una salida por Arica, por ejemplo», sostiene el historiador.
Contrariamente a la posición de revisar el Tratado existe otra que no sólo des-
estima esta posibilidad sino que incluso advierte que podría «confundir» más y
«desviarnos del camino hacia el verdadero objetivo: reintegrar a Bolivia al océano
Pacífico con soberanía». Uno de los defensores de esta posición es el ex canciller
Antonio Araníbar, para quien revisar el Tratado es un planteamiento juridicista del
problema de la reintegración marítima ya superado por la política internacional
nacional. Es decir, que Bolivia reconoce la vigencia del Tratado de 1904, por lo
que no es un problema jurídico el que existe con Chile, sino que es un problema
político e histórico y que al ser resuelto va a requerir probablemente de otro Trata-
do, el cual, en última instancia, será necesario para resolver el tema de la
mediterraneidad. Pero, como se dijo, este paso jurídico debe ser resultado de una
decisión y respuesta políticas a un problema histórico entre ambos países.
Para Araníbar, plantear la revisión de este documento llevaría a la confusión
porque no va en la dirección del objetivo de la reintegración marítima con soberanía
al Pacífico, tema pendiente a ser resuelto entre Bolivia, Chile y Perú. Entretanto, lo
que se debe hacer es, más bien, demandar que se cumpla adecuadamente el Tratado,
ya que –dice el ex Canciller– al respecto existe un rosario de incumplimientos siste-
máticos por parte de Chile. Un ejemplo actual es el camino entre Charaña y Arica,
que no es de lo mejor para el tránsito de mercaderías de Bolivia a Chile porque el
lado chileno no ha sido mejorado para ello, a pesar de haber un compromiso del
país vecino. «Ésta es una pequeña muestra –opina Araníbar– de no sólo del incum-
plimiento del Tratado, sino también del anacronismo y mezquindad con la que
actúa Chile con Bolivia. Tal paradoja evidencia que mientras Chile tiene facetas de
una extraordinaria y dinámica modernidad reconocida por todo el mundo, tiene,
respecto a Bolivia, muestra conductas chicaneras y mezquinas».
Ya sea mediante la soberanía compartida, el enclave, u otro mecanismo, lo
ciertamente real es que a cien años del polémico Tratado de Paz y Amistad, se abre,
más que nunca, la posibilidad de resolver este conflicto pendiente no sólo por el
significativo apoyo internacional, sino también la imperdible oportunidad histórica
de hacerlo en un marco democrático regional que así lo exige. En este sentido,
ninguna de las propuestas debería ser adelantadamente desestimada antes de un
debate o discusión, que, de seguro, ocupará la atención de todos los países de la
región en una agenda que obliga a tratar los temas de política exterior mutua sin
exclusiones y con criterios distintos.
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
261
En las páginas siguientes, ofrecemos el análisis de estas ideas y los argumentos
que sostenemos esenciales para trabajar las relaciones entre Chile y Bolivia, en el
entendido que partimos de la base que es necesario avanzar en planos simultáneos
ad portas del bicentenario.
Una lectura contemporánea desde Chile del tema
vecinal chileno boliviano
El acercamiento de los países en términos globales y la imposición de un modelo
económico que no siempre es del agrado de todos, trae consigo signos positivos y
negativos en el nuevo escenario de las relaciones internacionales. En ese marco, de
estructuras posteriores a la Guerra Fría, los procesos de integración experimentan
una evolución veloz por los desafíos de la globalización, limitados por la historia,
el imaginario y movimientos reaccionarios entre estados y/o en los mismos esta-
dos. De esta dinámica, tenemos en esta lectura que presentamos un solo anteceden-
te en América Latina, cual es el caso de Colombia, quien conjuntamente con Vene-
zuela ha dado muestras de un incansable trabajo por la paz y la hermandad. (Ramírez
y Calderón, 1999 y 2003).
Este derrotero sin embargo, carece de una lectura en profundidad en el conti-
nente. Tras décadas de debate ideológico en el espacio de procesos de integración
circunscritos a los modelos europeos, la integración latinoamericana ha concluido
en foros conjuntos, donde la presencia de terceros países es permanente e inobjetable
desde un punto de vista práctico, tanto por razones financieras como por los
condicionamientos externos de la región.
Por ello, es que los procesos de integración a inicios del siglo XXI resultan aún
más complejos en democracia. A este elemento definitorio de un nuevo esquema de
trabajo internacional hay que sumar la acción participativa de la sociedad civil, en
espacios desvinculados tradicionalmente por la ausencia de políticas de estado que
lleven a cabo la definida y tenaz búsqueda de algo más que regiones vinculadas
económicamente, y que por lo común aparecen con interferencias o distorsiones.
Las estructuras de pensamiento mutuas y las vías alternativas al diálogo estatal,
transitan por lo que denominamos la integración cultural, esto es un cambio de
mentalidad que observa los procesos de integración desde una perspectiva de largo
plazo y que se nutre desde las bases de los intereses de la sociedad y no sólo de los
estados. Al respecto, suele soslayarse que todos los procesos de integración consi-
deran acercamientos culturales previos o al menos su puesta de relieve en el plano
de la discusión política. Ocurrió entre Alemania y Francia en los años de Jean
Monet, aconteció tras el Tratado de Maastrich y es la tarea en el Mercosur o la
Unión Andina.
Por ello, nos permitiremos hacer algunas consideraciones previas en torno a los
procesos de integración, para luego efectuar un examen a las políticas exteriores de
ambos paí-ses, tras lo que describiremos el actual estado de la integración cultural
y sus posibles proyecciones en el marco existente. Esto por cuanto para remontar
un proceso de acercamiento con Bolivia, deben, al menos considerarse dos temas
en forma prioritaria: el acento que Chile le conferirá a los procesos de integración
Loreto Correa Vera
262
regional ya sea de manera formal o informal, y la importancia de elevar los proce-
sos de acercamiento vecinales bajo una mirada solidaria. Los avances, notorios
con Argentina, son aún escasos con Perú y con Bolivia.
Ahora bien, el tema que subyace a estas perspectivas, radica en una considera-
ción de fondo que el Estado chileno debe realizarse y esta es si es el actual estado de
la democracia chilena permite superar el statu quo que se maneja en materia de
política exterior vecinal y si éste Estado se encuentra dispuesto a conceder cambios.
El tema no es sencillo, tiene aristas que conciernen al Ejecutivo y al Legislativo.
Por su parte, Bolivia tiene un reto similar y diferente. El primero atraviesa el
fortalecimiento democrático del país, que incida en las confianzas mutuas y el se-
gundo, en el establecimiento de un diálogo efectivamente sin exclusiones, argumen-
to que no sólo es válido de exigirse para Chile, sino para que sea la propia Bolivia
la que considere cambiar un discurso, abrir los espacios de intercambio en la socie-
dad civil y optimizar los canales de comunicación que permitan superar también el
profundo rencor intelectual y político que se ha construido en torno a Chile.
Hacia una caracterización de las relaciones desde la integración
Una primera aproximación a los temas de la integración guarda relación con los
aportes que la escuela de la CEPAL incorpora a las posibilidades que la integración
ofrecía a los países de la región. En ese sentido, generalmente se ha aceptado que la
confluencia de políticas públicas tendientes a la homogenización de los tratamien-
tos aduaneros, arancelarios, de preferencias generales, de libre tránsito, entre otras,
son el principal camino por medio del cual, los países latinoamericanos debieran
trazar sus estructuras de integración. Sin cuestionar la estrategia, y en el plano de la
consecución de los objetivos propios de la integración, la lectura económica, no ha
dado los resultados esperados no sólo por la lentitud de aplicación, sino también
porque en términos prácticos, cada Estado debe lidiar con sus propias institucio-
nes para implementar políticas, normas, mecanismos y líneas comunes de trabajo.
Amén de lo anterior, en forma paralela están los condicionamientos externos, tales
como recesiones, crisis económicas internacionales, procesos de consolidación de-
mocráticos y diversos niveles de inclusión social.
Es justamente en esta lectura, que la integración cultural debe definirse,
estructurarse y plasmarse intencionalmente como el mecanismo sobre el cual puede
construirse en el largo plazo, en marcos democráticos, de respecto de los derechos
humanos y de la biodiversidad, un mundo de posibilidades en un derrotero común
en el que se pongan de relieve las fortalezas democráticas, la inclusión social, la
superación de los nacionalismos y la importancia de la justicia social. Esta lectura,
es particularmente importante entre Estados que poseen relaciones bilaterales
deficitarias, pero es tan reciente que se encuentra en vías de construcción.
Como es de público conocimiento, crítica y debate han sido la tónica permanente
entre chilenos y bolivianos desde hace muchos años. En Chile, el nivel de trascenden-
cia de los asuntos relacionados con Bolivia ha determinado sólo en el último quin-
quenio y por primera vez, varias primeras planas en los principales y tradicionales
medios de comunicación escritos, amén de largos comentarios en un país que a me-
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
263
nudo en su historia abordaba a Bolivia de palco, al que le cargan las discusiones y
rinde homenaje al statu quo en su política exterior frente a Bolivia en lo que se ha
denominado diplomacia de administración del statu quo. (Rodríguez Elizondo, 2004)
Demás está decir que el instrumento de trabajo es justamente la educación y la
promoción cultural. El problema sin embargo, surge a partir de su concreción,
aspecto que seguramente, debiera llamar la atención tanto a historiadores,
relacionistas internacionales y expertos en política exterior puesto que en la lectura
que presentamos el problema central –postulamos– es el uso de la memoria histó-
rica que han desarrollado los dos países.
1. Los usos de la memoria
A veces es difícil explicar que la labor del historiador no es aquella de saber
historia y menos la de proyectar al futuro el contenido de la experiencia del pasado.
Muy por el contrario, la historia como disciplina es una forma de ordenar y com-
prender los hechos del pasado desde un procedimiento y una lógica externa. Ese
contenido lo enhebra el historiador, quien mediante el uso de fuentes, es decir de
documentos orales o escritos, monumentos, restos, puede desarrollar la evolución
de una vida, un proceso o un hecho.
La escuela de los Annales ha popularizado la idea que los hechos de corto plazo,
la historia política, es la espuma de la historia, y que ella se encuentra en verdad
escrita en cientos de años, a través de los cambios de las estructuras económicas,
sociales y la mentalidad.
Por otro lado, es aceptado que desde el período de la Ilustración, la labor de los
historiadores tiene una influencia o impacto público notable. Por eso mismo hay
que distinguir entre la historiografía, como disciplina, y la selección que se hace
desde la historia por individuos, sujetos o grupos más amplios. Es indudable que la
memoria histórica selecciona aquellas experiencias que marcan a un pueblo y que
las autoridades políticas han considerado esenciales para su legitimidad. De mane-
ra que la memoria histórica, como experiencia, se diferencia notoriamente de la
memoria historiográfica. Este es un aspecto, a trabajar por Chile y por Bolivia,
donde una buena parte de la historia escrita sobre las guerras sostenidas y la cons-
trucción de los Estados está aún por escribirse, y sobre la cual se ha insistido que
está todo descrito.
La memoria según sus teóricos y observadores como Bartlett 1932 y Halchbwachs
1925/1992, 1998, supone un carácter social constructivo y no reproductivo, inesta-
ble, porque recrea el pasado y tienen una dimensión colectiva de cómo recordar el
pasado. En la memoria social las instituciones y las características culturales de los
grupos pesan decisivamente. Halchbwachs puntualizó que la memoria se define
por los grupos y sus intereses, y es una actividad social porque es compartida por la
comunidad. Cumple por ello con las funciones de cohesión social y permanencia de
la identidad.
Empero, la memoria social no es unívoca, sino plural, por los diferentes proce-
sos que se enfrenta. Para algunos, se trata de la identificación de un sujeto social
unido a un proyecto, en otros casos, puede también observarse como parte de la
Loreto Correa Vera
264
construcción de un proceso social, por lo cual no tiene relación con una verdad
social o histórica, a la que puede rememorar lejanamente, sino con las formas de
percibir el mundo. Sobre ello, las lecturas en el caso chileno y boliviano son diver-
gentes, pero tienen un punto en común: que han tendido a ser dogmáticas y nacio-
nalistas.
Pero, desde otro punto de vista, como dice el filósofo italiano Giovanni Turco, la
memoria es del todo necesaria y tiene relación con la idea de una axiología de la
historiografía, es decir de la posibilidad de explicar los hechos como un conjunto.
Para ello, explica Turco requiere primero la conformidad del conocimiento del tiempo
histórico con su trascripción científica. Segundo, la investigación no puede ignorar
el sedimento de la memoria, y tercero, y derivado del anterior, hay una conexión
deontológica entre el conocimiento historiográfico y la memoria propiamente tal.
2
En este contexto, la memoria resulta necesaria y supone la calificación. De ese
modo la trascripción científica y la calificación moral se contraponen sutilmente,
dado que la historiografía se nutre de un procedimiento, una forma de escribir que
supone cierta objetividad, y la memoria, en cuanto tal requiere por el contrario con
el compromiso. Ello explicaría, en nuestra opinión la continua producción
historiográfica en tiempos de cambio y crisis.
… la memoria –recalca Turco–, sea como forma de conocimiento, sea como
patrimonio de experiencias, no presenta ningún indiferentismo, sea como hecho o
sea como principio. Ni una pretendida indiferencia pudiera configurarse objetiva-
mente como una ventaja sí el juicio de valor no es entendido como un especie de
subrepticia y desviada superposición sino como una intrínseca e insuprimible con-
dición de discernimiento y de responsabilidad cuya penetración se fundamenta en
la misma realidad de todo lo que retiene la memoria
3
.
La causalidad política y la memoria están mutuamente relacionadas.
4
Más am-
pliamente, Turco sentencia desde la filosofía: «El juicio constituye no sólo la selección
2
Giovanni Turco, «Memoria histórica y axiología historiográfica», en Anales de la Fundación
Francisco Elías de Tejada, año VIII / 2002, Madrid, p.241.
3
«La causalidad eficiente reenvía a su vez a la causa final como aquello que guía y dirige la
tensión del agente. Sin la determinación de la finalidad ni siquiera el actuar tiene inicio.
Ahora bien, como el fin no puede ser constituido más que por un bien cuya consecución
resulte posible y ventajosa, el proceso de adquisición, sedimentación y transmisión de la
memoria histórica no podrá más que por ser dirigido hacia un bien específico. Tal es, ante
todo, un bien de orden cognoscitivo que la herencia de la memoria ofrece a la inteligencia un
patrimonio de datos y juicios que fecundan su ejercicio y lo señalan irrecusablemente»,
Giovanni Turco, op. cit., pp. 251-252.
4
Por ejemplo en Alemania Federal se suscitado un agrio debate debido a que en Alemania, el
Ministerio de Finanzas del gabinete Schroeder (actualmente saliente) ha sacado las fotogra-
fías que recordaban el 17 de junio de 1953 (año de matanzas en el Muro) y ha propuesto
desmontar el monumento en el Checkpoint Charlie, que tiene 1.065 cruces por los muertos
en el cruce del muro. El último fusilado fue el 6 de febrero de 1989. La jefa del museo del
muro, Alexandra Hildebrandt, erigió esas cruces. Hay que recordar que si bien existe un
Museo sobre el Muro de Berlín en la calle Bernauer, éste en el Checkpoint Charlie, es el más
visitado. En su sustitución se pretende un monumento más a Rosa de Luxemburgo, en una
zona regida por la alianza SPD-PDS (socialistas y comunistas), cuya directiva quiere olvidar
los malos recuerdos del régimen títere.
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
265
crítica no eliminable, sino también la razón de ser de la misma apropiación por parte
de la memoria histórica. El interés humano –religioso, moral o intelectual– es el
elemento propulsor de la misma comprensión en lecho de la memoria».
5
Esto pone entre los aspectos de fondo a debatir desde una línea que construya una
nueva memoria el otro aspecto de la discusión: ¿cómo conciliar la objetividad histó-
rica con la construcción de la memoria? Es evidente que la historiografía es una
disciplina plural. La continua subdivisión o parcelación e ellas en especialidades, de
un lado, y la constitución de una historiografía constituida esencialmente por el diá-
logo con las Ciencias Sociales, un proceso del que teorizó Fernand Braudel, supone
también la recreación de ciertos criterios de validación y objetividad en la narración,
de modo de acercar la historiografía a las Ciencias Sociales, más que a la narrativa.
De hecho Jacques Le Goff, resolviendo de algún modo el dilema, ha planteado
en El orden de la memoria, que la forma científica de la memoria es la historiografía.
Esto significa que se construye la memoria de forma disciplinaria, pero que los
vacíos que se advierten, los silencios o vacíos no son tales, sino formas intenciona-
das de construir la imagen del pasado. La construcción de un aparato de historia
social, institucional, es la manera de construir la identidad. Pero ello implica que la
memoria no solo es reconstitución del pasado, sino también un instrumento y un
objetivo del poder político. Lo nuevo de esta construcción de la memoria, es que
aparte del aparato institucional, de la forma científica que es la historiografía, hay
nuevos instrumentos que permiten producirla. La radio y la televisión entre ellos,
tema no menor en un mundo globlalizado y que se habrá de hacer cargo del rol de
la opinión pública.
6
Los problemas de la memoria no sólo se presentan en Europa. También se pre-
sentan en América, y de hecho la construcción de varias nacionalidades de la re-
gión, han estado estrechamente relacionadas con la memoria y las historiografías
nacionales.
Bolivia no ha sido la excepción. Su discurso histórico, ha permeado todo su
pensamiento y cultura es la reivindicación marítima a partir de la Tregua de 1884.
Esto se traduce en un discurso militante. Entonces es evidente que el propósito de
esa historiografía es producir una memoria determinada, en este caso «Bolivia tuvo
mar y debe recuperarlo». ¿Esta afirmación puede contestarse afirmativamente para
el caso de Chile? ¿Qué significado tienen estas respuestas para el Estado chileno?
O, ¿cómo podrían interpretarse las posibles respuestas a este cuestionamiento en
función de políticas futuras?
Ciertamente, la labor historiográfica configura un imaginario nacional, que con-
tribuye de modo decisivo al ser nacional. Demos un ejemplo. Existe una diferencia
absoluta entre hablar de «invasión» y «ocupación»; lo mismo entre «firmar un
Tratado» y «ratificar un Tratado». No es un tema semántico, señalar que Chile ha
usurpado el litoral o decir Bolivia nunca tuvo mar. Y de estas frases se nutre la
memoria histórica entre Chile y Bolivia. Entonces, para construir una nueva agen-
da entre los dos países, ¿han de revisarse los dichos?
En este sentido, dos temas de competencia estatal deberán ser abordados desde
la discusión teórica en los próximos años. El primero guarda relación con el diseño
5
Giovanni Turco, op. cit., p. 250.
6
Jacques Le Goff, El orden de la memoria, Paidos, Barcelona, 1991, pp. 181-182.
Loreto Correa Vera
266
de acciones de trabajo conjunto en el plano de la investigación que van más allá de
los Estados. Remover el pasado, que es complejo, está demostrado que resulta
necesario, cuando las consecuencias del silencio son los obstáculos de un futuro
compartido más sano. Pero a su vez, el hecho de reescribir y planteamos que se
realice de manera conjunta, no implica necesariamente que sea un insumo válido
en las relaciones internacionales. Esto sería condicionante, y no lo planteamos
para ello. Investigar la memoria, acudir a nuevas perspectivas metodológicas for-
ma parte de un proceso paralelo a la agenda y útil para la sociedad en su conjunto,
no sólo para los argumentos de las Cancillerías. Adicionalmente, recordamos que
ha sido una experiencia ya realizada con Perú, y que resta de hacerse tanto con
Argentina como con Bolivia.
Para ello, la noción clave e inexistente en los marcos actuales de la vinculación bi
y multinacional son las medidas de confianza mutua en el marco cultural. Es por ello
crucial para Chile detenerse en la memoria de ambos estados y aún cuando parezca
que sobre historia, todo está dicho, lo cierto es que la historia vinculante está por
hacerse. Aunque la tendencia a construir procesos de integración sea la económica,
hay casos en que las barreras son tales, que a nadie convence la economí-a cuando no
se confí-a en el interlocutor, se le cuestiona permanentemente y por último no se
atiende lo que argumenta. Y ese es quizá el principal aspecto a trabajar en las relacio-
nes entre Chile y Bolivia y esta es la principal diferencia entre construir relaciones de
integración con otros bloques o países; los países vecinos, en este nuevo orden inter-
nacional, no pueden seguir siendo atendidos de la misma forma que se efectuó duran-
te los siglos XIX o XX. La cercanía demanda una reflexión renovada.
2. Derroteros de la integración en una historia desintegrada: ¿Desde dónde se
mira a Chile y a Bolivia en Latinoamérica?
En los sesenta, la integración se sustenta en la caracterización teórica de la supe-
ración de la condición oposición centro-periferia, así como en la aplicación de la
política de sustitución de importaciones que procuraba fortalecer el desarrollo in-
dustrial con la protección de los mercados internos, centrando el debate en relación
al desarrollo hacia dentro como una estrategia de superación del subdesarrollo.
En esa lectura, los procesos integradores respondían históricamente en el siglo
XX a la lógica tradicional de la integración económica aunque, además, se adver-
tía un carácter defensivo en el sentido en que constituían una estrategia colectiva
para reducir la dependencia exterior y los desafíos que esta planteaba en el marco
de la Guerra Fría.
Siguiendo el modelo europeo de zonas de libre comercio, la estrategia propendía
a alcanzar la creación del mercado común latinoamericano. No obstante, tal como
se ha venido señalando en diversos estudios que han analizado esta situación, los
procesos y las diversas agrupaciones regionales y subregionales, no lograron los
objetivos propuestos. La existencia de regímenes militares y dictatoriales en casi
todos los países del subcontinente, esencialmente de características nacionalistas y
populistas, sustentan muchas de las acciones en los conflictos fronterizos hereda-
dos del pasado y frecuentemente fueron utilizados como elementos distractores de
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
267
los problemas existentes tanto en el contexto interno como en externo de los paí-
ses de la región. En el caso de Bolivia, la existencia de numerosos gobiernos milita-
res y un ambiente político marcado por conflictos sociales devenidos de la
realineación de la política interna, el temor por los movimientos insurgentes y los
conflictos con la Gulf Oil Company, dieron por resultado la existencia de una
docena de mandatarios castrenses entre 1964 y 1983 frente a Chile que en el mis-
mo período ha tenido dos presidentes constitucionales (Eduardo Frei y Salvador
Allende), un Gobierno militar de 1973-1989 y posteriormente hasta el año 2005,
tres presidentes constitucionales: Patricio Aylwin, Eduardo Frei y Ricardo Lagos.
A partir de la sustitución en 1980 de la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC), uno de los primeros experimentos regionales, por la Asocia-
ción Latinoamericana de Integración (ALADI) se introdujeron algunos matices en
ideario de la integración, tales como:
a. La flexibilidad en las metas propuestas para lograr el establecimiento de la
Zona de Libre Comercio;
b. El estímulo a los acuerdos bilaterales y plurilaterales o conjuntos, teniendo
como último propósito y
c. La configuración del mercado común latinoamericano (CEPAL, 1995).
Sin embargo, con la creación de la ALADI y hasta finales de la década de los
ochenta la integración tendía hacia un estancamiento, coincidentemente con la ex-
pansión de la crisis latinoamericana, tanto producto del endeudamiento externo, el
cuestionamiento al modelo estatal (1990), como en definitiva por la ausencia de
una voluntad política que primase por sobre los fines estrictamente nacionales
(Núñez, 2004).
La tensión entre globalización y regionalismo ha llevado a los Estados de la
región a asumir contradictorias políticas de apertura multilateral y concertación
programada, con diferentes grados de protección de mercados. Justamente, la
inminencia de la globalización ha alentado posturas que intentan aprovechar la
organización regional en pos de la competencia, mediante un concepto denomi-
nado por la CEPAL de Regionalismo Abierto y adoptado por buena parte de los
países de la región. (Garay, 2003)
Del impulso dado en la década de los sesenta, como una extensión de los proce-
sos de sustitución de importaciones a niveles nacionales con fuerte protección aran-
celaria, se sigue con un modelo que reconoce una acelerada apertura con el resto
del mundo (BID-INTAL, 1993).
Al finalizar el decenio de los ochenta, después del evidente inmovilismo, se dio
paso a otro tiempo con un nuevo contenido para las fórmulas regionales y
subregionales de integración destinadas a la consecución de políticas económicas
comunes y de intercambio. En lo político, sin embargo, los cambios fueron escasos.
La resignificación de la integración a inicios de los años noventa, estableció
interpretaciones diferentes en relación con la integración. Precisamente por ello, el
SELA declaraba en 1992 que la dinamización de los procesos de integración en
América Latina y el Caribe se podía producir si es que confluían al menos tres
Loreto Correa Vera
268
aspectos. Por un lado la tendencia de la economía mundial a la construcción de
megabloques económicos y comerciales. En segundo término, la creación de
Mercosur o la redefinición que el Pacto Andino hiciera de su trabajo intensifican-
do la apertura de la económica regional, creando un espacio favorable para el
desarrollo de zonas de libre comercio, uniones aduaneras o para colocar la base de
futuros mercados comunes. En tercer lugar, la tenaz búsqueda de un espacio polí-
tico propicio a la unidad política, económica y social que generase el respeto hacia
la coexistencia de regímenes democráticos, después de un largo período de regíme-
nes autoritarios.
La interpretación decenal era que en éste contexto, se hacía ventajoso impulsar
alternativas viables para lograr una mayor y más fluida apertura comercial entre
países vecinos, aprovechando así, un mercado vecinal seguro donde se pudiera
ofertar producciones nacionales, y sin las fuertes restricciones y barreras impuestas
desde el mundo desarrollado.
Así, desde 1989, se reorganizaron bajo esos nuevos parámetros el Grupo Andino
que, en 1996, se transformó en Comunidad Andina de Naciones (CAN); el Merca-
do Común Centroamericano y la Comunidad del Caribe; por otra parte surgió el
Mercado Común del Sur, que tiene sus antecedentes en 1986, con los acuerdos
alcanzados entre Argentina y Brasil en el marco de la ALADI, y en 1994 la Asocia-
ción de Estados del Caribe.
Desde entonces estas agrupaciones variaron en cuanto a sus contenidos y orien-
taciones, bajo un escenario de regionalismo abierto propuesto desde la CEPAL y
reafirmado por los organismos de cooperación económica y financiera internacio-
nales. En general se ha buscado armonizar las políticas de desarrollo productivo
con equidad y su relación con los medios adecuados para la inserción regional en
los mercados mundiales, asunto que como se sabe no opera igual en todos los paí-ses
de la región y tampoco con las mismas ventajas. Ello, por cuanto la incorporación
en el sistema toma como línea matriz las reformas estructurales en los países, tema
crucial en el marco de la integración y pocas veces visto en profundidad.
En esta última etapa del siglo XX, desde 1995 aproximadamente, se ha venido
haciendo cada vez más imperativo armonizar, compatibilizar, aclarar y construir
políticas de Estado cooperativas, dejar atrás rencillas históricas y aunar esfuerzos
por hacer votos por crear esquemas de pensamiento y dinámicas de trabajo que
pongan en primer plano la búsqueda de soluciones para los múltiples problemas y
procesos inconclusos en la región latinoamericana, cuales son la superación de las
condiciones y calidad de vida de sus habitantes. (CEPAL 2003, XIII Cumbre Ibero-
americana 2003, Declaración de Santa Cruz).
En este sentido, la vía bilateral con la firma de múltiples acuerdos se ha venido
convirtiendo en un soporte para el avance de los distintos procesos de integración y,
dentro de ellos, la tendencia a la búsqueda de la disminución de los conflictos y disputas
limítrofes-fronterizas existentes en gran parte de los países latinoamericanos,
En este ambiente político democrático favorable al fomento de la integración
multi y bilateral, dispuesto a solucionar de manera pacífica controversias, a propi-
ciar el establecimiento de condiciones estimuladoras de la libre movilidad de fac-
tores productivos, a través de las fronteras de los países que se asocian para inte-
grarse y calificados por el SELA (1992), como requisitos consustanciales de la
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
269
integración, advertimos un solo caso en discordia aún, o en términos teóricos, una
sola hipótesis de conflicto en la región: las relaciones chileno bolivianas.
3. El problema: Temas históricos que dividen la agenda entre los dos países
Teóricamente, no resulta sencillo comenzar a describir el grado de interacción
entre Chile y Bolivia, si es que no miramos cómo se vienen esbozando las relaciones
internacionales desde una perspectiva de cambio del paradigma teórico que siem-
pre las guía, vale decir el realismo internacional. Por ello, es necesario destacar que
sólo hacia mediados de la década de los ochenta el neoliberalismo institucional, dio
paso a otra forma de construcción de las relaciones internacionales en que el tema
de fondo es la cooperación a través de instituciones estatales, pudiendo ser este el
eje de las futuras relaciones Bolivia-Chile. (Keohane y Nye, 1977).
Los ejes del neoliberalismo institucional pueden ser sintetizados en los siguien-
tes aspectos. El primero guarda relación con la relevancia de los actores involucrados,
que le otorga un rol a las instituciones internacionales, asignándoles el papel de
tratar los temas que aquejan a toda la comunidad internacional globalizada.
(Keohane, 1989)
En efecto, los neo-liberales aceptan la condición estructural de anarquía en el
sistema internacional, pero sostienen que se trata de una anarquía que admite la
cooperación entre los estados. En ese sentido, los regímenes e instituciones interna-
cionales pueden mitigar la anarquía reduciendo los costos y reforzando la recipro-
cidad.
Dentro de la lógica del neoliberalismo Institucional, las instituciones internacio-
nales generan regímenes, que de una manera u otra son adoptados por los países
signatarios de los diferentes organismos. De esta forma interpreta las relaciones
entre los estados en planos potencialmente cooperativos, en el caso que se apunte al
abandono de la línea Neo Realista de protección del territorio nacional y se privi-
legien en la agenda temas de low politics en el relacionamiento mutuo.
Así, los neoliberales creen que las instituciones internacionales pueden jugar un
papel decisivo en la resolución de conflictos, y conseguir que tenga más sentido la
cooperación internacional y el trabajo a largo plazo entre las naciones.
La compleja interdependencia, de la que habla la teoría neoliberal institucional,
se presenta al mundo con cuatro características:
• Aumento de conexiones entre estados y actores no estatales.
• Una nueva agenda de asuntos internacionales sin distinción entre las high
politics y low politics.
• El reconocimiento de múltiples canales de interacción entre actores a través de
las fronteras nacionales.
• Disminución del uso de la fuerza militar como una herramienta del estado.
En términos globales, la percepción de este cambio de paradigma no es similar
en los estados de la región, y menos aún en las visiones chilena y boliviana. Es un
hecho que los niveles de madurez política interna determinan el mantenimiento de
esquemas defensivos o bien la adopción de medidas de relacionamiento interna-
Loreto Correa Vera
270
cional marcadas por la incorporación de decisiones cada vez más liberales y apega-
das a los esquemas de la integración económica.
En los esquemas chilenos, los énfasis en la década de los noventa apuntan hacia
una dirección economicista individual, pues no hemos de olvidar que Chile no
pertenece plenamente al Mercosur ni tampoco al CAN, pero si ha buscado otras
formas de inserción internacional. En tanto que en el caso boliviano, por su ubica-
ción estratégica y sus formas de construcción de las relaciones internacionales se
observa una direccionalidad hacia la vía multilateral con todo lo que ello implica.
Las razones de esta agenda radican en palabras de un Director de Planificación del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile en que:
La política exterior de Chile pasa por un momento de inflexión que ofrece
grandes oportunidades para nuestro país. Luego de cumplir exitosamente los ob-
jetivos que nos fijáramos en 1990, logrando una plena reinserción en la comuni-
dad de las naciones democráticas y alcanzando una participación equilibrada en
la economía global, nos encontramos ante el inicio de un nuevo ciclo que presenta
como desafío fundamental, fortalecer capacidades para el desarrollo nacional en el
marco de la globalización, desde una América Latina democrática, estable y
cohesionada socialmente. (Díaz, 2004)
Es así que estas instituciones construyen un conjunto de reglas y prácticas co-
nectadas entre sí, que prescriben roles y determinan expectativas entre los actores.
En el caso de Bolivia, los matices acentúan otros aspectos.
En palabras de William Torres, funcionario de la Unidad de Análisis de Política Exte-
rior (UDAPEX), perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Bolivia,
la integración de Bolivia adopta un nuevo contenido en la década de los noventa:
Entonces en los años 90 se asumen nuevamente estos temas, pero se les da un
nuevo contenido, la idea de la ubicación geográfica de Bolivia, la idea de que es
uno de los primeros países que suscribe un acuerdo de libre comercio con Mercosur,
uno de los países que trata de participar en casi todos los procesos de integración,
un país que adicionalmente siente que tiene cinco vecinos y algunos de ellos son
muy importantes: Argentina, Brasil, Chile, etc. tiene que tener un rol significativo
en términos de la vinculación con esos países. Entonces creo que ese el momento
que se tiene una nueva lectura del papel de Bolivia y los procesos de integración.
(Entrevista Torres, octubre 2004)
Neoliberales y realistas coinciden en que los países actúan sólo por su propio
interés, pero por lo mismo por las ventajas que ofrece la cooperación internacional
y para que el esquema funcione, la clave está en el aunamiento de reglas comunes a
través de instituciones de las relaciones internacionales entre los Estados.
Con todo, los institucionalistas proponen que el camino hacia la paz y la prospe-
ridad se puede alcanzar en base a Estados interdependientes que aúnen sus recursos
y que sometan algo de su soberanía a fin de crear comunidades que promuevan el
crecimiento integrado. De acuerdo a esta comprensión de cosas se concibe que la
política internacional debiera ser una búsqueda constante por crear instituciones y
darles la credibilidad necesaria para que trabajen en temas que conciernen a toda
la comunidad en un contexto global sin fronteras y con problemas comunes que
todos los Estados deben afrontar.
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
271
En este marco referencial de cambio de paradigmas, las preguntas de trabajo
que guían esta investigación son:
1. ¿Qué rupturas y continuidades pueden encontrarse en las visiones de pensa-
miento de la intelectualidad chileno-boliviana en la última década?
2. ¿Qué espacios de trabajo común se han venido desarrollando entre ambos
paí-ses en el plano de la integración cultural?
Por ello, en definitiva el centro del debate de esta investigación consiste en plan-
tear la posibilidad de una superación del paradigma realista de las relaciones inter-
nacionales y construir otros caminos que propendan a la creación de vías alterna-
tivas de trabajo en el marco de las relaciones bilaterales entre Chile y Bolivia.
4. Rupturas y continuidades en las visiones de pensamiento
de la intelectualidad chileno-boliviana en la última década
Es un hecho que a cien años de la firma de este Tratado internacional, Chile ha
manifestado su profunda vocación por el respeto a las normas internacionales y el
mantenimiento de los tratados suscritos en lo que a demandas de revisión de sus
límites se refiere. Desde una perspectiva mutua, la lectura desde Chile es que a
partir de los tratados suscritos, no existen problemas pendientes con Bolivia. Ello
determina que la firma del Tratado de 1904 sanja los temas territoriales y de libre
tránsito y por ello, no existen conflictos entre ambos países.
Sin embargo, desde la lectura boliviana, lo cierto, la visión es opuesta. Justa-
mente es la firma del Tratado, el hito que marca una situación de conflicto perma-
nente entre ambos países. Y ello, justamente se visto reflejado en el malestar perma-
nente por la renuencia chilena –en amplios sectores– a la sola idea de «pensar» un
territorio soberano para este país.
Ahora bien, ¿qué resuelve el Tratado? En rigor el fin de una guerra.
a. Guerra del Pacífico
Con respecto a la Guerra del Pacífico, (1879-1883) la historia boliviana argumen-
ta que la raíz de la guerra está en la renuencia de Chile de pagar un alza de 10
centavos sobre los impuestos sobre el quintal de salitre que se le hizo a la empresa
anglo chilena Melbourne Clark & Co. Esta regalía motivó la protesta de Chile,
para luego atacar el 12 de febrero de 1879, la ciudad de Antofagasta. (Meza, 1988)
Como es conocido, esta guerra determina la pérdida territorial de 120.000 kms. por
Bolivia y su salida al Pacífico, quedando mediterránea a perpetuidad, según lo esta-
bleciera el Tratado de Paz, Amistad y Límites de 1904.
En la interpretación boliviana de los hechos, Chile deja de lado el Utis Possidetis
Juris, que fuera aceptado por todas las naciones americanas como fuente de sus
demarcaciones territoriales, por el que adquiere 560 kms. lineales de costa en el
Océano Pacífico.
No obstante los hechos, lo cierto es que desde una perspectiva científica, en la
Loreto Correa Vera
272
actualidad, aún se carece de una interpretación endógena de las formas de las
relaciones internacionales a principios del siglo XX para América Latina, no obs-
tante entre 1880 y 1914, se definen prácticamente la totalidad de los límites en
América del Sur, temática que ha sido recogida por el enfoque realista en el marco
de las relaciones internacionales, y que sólo ha permitido responder parcialmente a
procesos como este desde una perspectiva bismarkiana eurocéntrica. (Pereira: 2001).
Ahora, lo central es que la historia del Tratado de 1904 ha sido relatada
mayoritariamente desde la perspectiva jurídico/política y que ha soslayado otros
contextos que influían en las relaciones internacionales en aquellos años. Desde los
años sesenta la historiografía chilena ha ignorado persistentemente el malestar bo-
liviano hacia el contenido del Tratado, sin efectuar una investigación acuciosa de
fuentes que aporten una mayor cantidad de elementos interpretativos sobre la fir-
ma del mismo. A su vez, los intelectuales bolivianos han respondido con innumera-
bles obras buscando dilucidar hechos históricos, aclarar conceptos jurídicos y reite-
rar el derecho a un acceso propio al mar.
7
Lo que salta a la vista es que en la
práctica, aún no existen estudios que contextualicen los contenidos del Tratado
con otros intereses que pudieran haber estado presentes en el período y que incor-
poren el marco del capitalismo internacional o los intereses de la industria del
estaño boliviano a fines del siglo XIX y principios del siglo XX.
8
b. Aguas del Silala
Otra fuente de conflictos histórico entre ambos países es el tema de aguas fron-
terizas que tienen Chile y Bolivia. Así, el centro de este tema radica en la determina-
ción de si las aguas del Silala provienen de una vertiente y/o un río. Este es el
segundo tema en importancia en el conflicto binacional.
9
La disputa surge después de la Guerra del Pacífico, concretamente en enero de
1888, cuando durante la presidencia de Balmaceda se dicta una ley concediendo a
la compañía boliviana Huanchaca, -productora de estaño- la posibilidad de obte-
ner aguas para proveer a los territorios chilenos de agua del rí-o Loa, curso de agua
que alimenta los poblados ubicados en la costa chilena y sobre todo la actividad
minera del norte chileno. En 1908 Bolivia hizo la concesión gratuita a la empresa
anglo - chilena The Antofagasta and Bolivian Railway de aguas cordilleranas a la
altura de la actual Segunda Región del Chile, concesión que caduca en el año 1997.
Pero, en 1908, cuando la Bolivian Railway logra obtener de la Prefectura de
Potosí- la concesión de las aguas del «Siloli» (nombre que tiene en Chile el SILALA)
para alimentar las locomotoras a vapor que en ese entonces operaban, la ruta Boli-
via-Chile, se observa la necesidad de construir una canalización de los manantiales
que afloran en la zona a los 68 grados oeste y 22 grados 10' longitud sur, con
acueductos y una represa en territorio boliviano casi a los 4.500 metros de altura
(hitos 74 y 73).
7
Gumucio Granier, Jorge, Estados Unidos y el mar boliviano», La Paz, 2005, p. 22.
8
En ese plan es que se desarrolla la segunda parte de esta investigación que es justamente la
que pertenece al Proyecto Fondecyt Nº 1050194.
9
Ver más adelante trabajo de Cristián Faundes en página 375.
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
273
El usufructo secular de de los recursos hídricos ha determinado la solicitud de
cancelación retroactiva de un pago por parte del Estado chileno a Bolivia desde
1997. El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Bolivia, manifiesta que
Bolivia ha planteado que el asunto de las aguas manantiales del Silala debe ser
manejado como Política de Estado, para definir los cursos de acción más apropia-
dos, preservar los intereses nacionales y lograr soluciones a todos los aspectos de
este asunto. Por este motivo, ha conducido un proceso de permanentes contactos y
consultas con el Congreso Nacional, para lograr una adecuada coordinación de
acciones y asegurar la continuidad de la política exterior sobre este asunto.
Para los bolivianos, un curso de acción consiste bien, en disponer el cierre del
flujo de las aguas manantiales del Silala, canalizadas según ellas por procedimientos
artificiales hacia el territorio de Chile o bien negociar una indemnización con Chile.
Una tercera salida, es el recurrir a un procedimiento arbitral, ante un tribunal ad-hoc
y ante la Corte Internacional de Justicia. (Bolivia, RREE, Comunicado 26-02-2002).
Ante ello, Chile ha respondido con su rechazo a toda medida que pueda entor-
pecer el flujo de las aguas del río Silala hacia Chile, al que considera un curso de
agua internacional y se recuerda a este respecto el ambiente de cooperación en que
se ha venido desenvolviendo el tratamiento del tema a nivel bilateral. En este sen-
tido, el Gobierno de Chile valora la disposición de la Superintendencia de Sanea-
miento Básico de Bolivia de continuar tratando este tema para llegar a un acuerdo
entre ambos países. En consecuencia, no estima que sea de común beneficio aban-
donar este ámbito de colaboración. (MINREL, Dirección de Prensa y Difusión
Lunes 4 de marzo de 2002).
A tres años de la última resolución chilena, el tema sólo se ha retomado durante
la administración de Rodríguez Veltze.
c. Río Lauca
El uso de aguas, es otro factor de conflicto. En abril del 1962 Chile puso en
operación la planta de Chapiquiña para el uso de las aguas del Lauca Alto para
riego y energía del Valle de Azapa en la provincia chilena de Arica, aún cuando la
situación, de acuerdo con Bolivia, causaba perjuicio serios a los pobladores de la
zona del Lauca Inferior, con las respectivas desviaciones de esa arteria fluvial. Una
vez demostrada la reticencia chilena a negociar sobre el daño causado al Lauca
Inferior y después de una serie de notas diplomáticas, Bolivia decidió romper rela-
ciones diplomáticas con Chile dicho año. Lo cierto es que esta zona, reserva natural
en Chile y lugar de transito indígena permanente requiere de un mayor desarrollo
agrícola. Por ello, se ha propuesto en Chile abrir el uso de los humedales de la zona
y utilizarlos con fines agrícolas. La actual situación afecta a ambos países y está
también en compás de espera, toda vez que un estudio del Ministerio de Obras
Públicas de Chile, expone en sus conclusiones que los humedales no afectan las
aguas del río, tema que los indígenas ponen en duda.
d. Minas Antipersonales
De los temas históricos, uno reciente: el generado durante el Gobierno militar a
propósito de la colocación de minas en las fronteras. En los años setenta, Chile
Loreto Correa Vera
274
colocó minas antipersonales para proteger sus fronteras con Bolivia en un contex-
to político, que hoy ciertamente ha cambiado. Chile en el 2001 ratificó la Con-
vención de Ottawa, junto con 138 países, lo que le obliga a destruir la totalidad de
las minas. El gobierno chileno se dio un plazo de 10 años para su eliminación a
partir de marzo del año 2002. Las zonas minadas se encuentran principalmente al
noroeste de Arica en el área de la quebrada de Escritos, al norte de Visviri, al
noroeste del Parque Nacional Lauca, al este de la reserva nacional Las Vicuñas y el
monumento nacional salar de Surire. (Estrella de Arica, 10-11-2001) El proceso,
se ha iniciado recientemente con una emblemática reunión entre los comandantes
en jefe en la zona norte de Chile en el mes de julio del año 2005.
e. La integración económica y el proyecto del LNG
Si bien los temas anteriores constituyen parte de la historia de los dos países, nada
causa más interés hoy que el tema del gas. Tema, que entre otras cosas, también está
vinculado a la Argentina por los contratos de suministros firmados en tiempos de
Ménem y Frei, pero que refrenda el objetivo hecho que Chile carece mayoritariamente
de hidrocarburos y que es dependiente de su adquisición en el exterior.
En el caso concreto de Bolivia, es a partir de los descubrimientos de reservas y las
posibilidades de exportación de gas abiertas a partir de la capitalización boliviana
que se ha abierto un amplio abanico de oportunidades de mercados para los hidro-
carburos. Por ello, es que entre el año 2000 y 2003 se gestó la posibilidad de abrir un
mercado de exportación de gas a California. Al respecto durante la presidencia Bánzer,
se efectuaron los estudios para determinar el puerto más apropiado relacionado con
la localización de una planta de licuefacción y un gasoducto que uniría la vía troncal
de gasoductos instalada en Santa Cruz y Tarija con la costa del Pacífico. El proyecto,
titulado Pacific Liquified Natural Gas, contemplaba la exportación de Gas Natural
Licuado al sudoeste estadounidense y al norte mexicano. El proyecto se dio a cono-
cer durante el gobierno del Presidente Bánzer y a su muerte, el gran dilema del go-
bierno del Presidente Quiroga fue asumir la elección del puerto por el cual se expor-
tara gas al mercado norteamericano, fuera este peruano o chileno.
En ese contexto, las relaciones con Chile, en el entendido de una creciente
interacción producto del aumento de contactos por la firma de un Tratado comer-
cial (ACE 22) visualizó la posibilidad de localizar esa planta y conección gasífera en
la Primera Región de Chile, concretamente al sur del puerto de Iquique.
Como se sabe esa elección nunca se dio, y ya durante los primeros meses del
segundo gobierno de Sánchez de Lozada se frustró definitivamente. Desde ese en-
tonces es que se viene gestando la idea de una especie de trueque entre ambos
países, tema que se ha abierto en la contienda electoral boliviana, pero del cual no
se ha hecho observaciones durante la campaña política presidencial chilena. (2005)
Sobre la tesis boliviana de negociar una salida soberana al mar a cambio de la
salida del gas por un puerto chileno, el ex Cónsul de Chile en La Paz, Emilio Ruiz-
Tagle, sostuvo en su momento que entre los dos países hay intereses comunes, y
que deben ser analizados. Ello, por cuanto considera que es tiempo de integrar el
norte chileno, el occidente boliviano y el sur peruano, regiones deprimidas de los
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
275
tres países. (El Deber, 23-03-2004). En concreto, lo cierto es que el gas no ha sido
capaz de superar la agenda política boliviana y fue en parte causante del malestar
social que terminó con la presidencia de Sánchez de Lozada. En efecto, la sola idea
de exportar gas por puerto chileno, dejó a dicho país en vilo durante semanas res-
pecto del tema.
f. De los problemas a las facilidades de libre tránsito
Por medio del Tratado de 1904, y otros acuerdos subsecuentes, Chile ha gene-
rado para Bolivia, facilidades de transporte y comunicación inexistentes hasta esa
fecha, con estas se ha unido físicamente la capital altiplánica con el Océano Pací-fico
al construir de su propio peculio el Ferrocarril Arica-La Paz y ayudándole, además,
a articular las vías férreas interiores. En este sentido las facilidades se abren para el
libre tránsito de mercaderías los puertos de su elección –Arica y/o Antofagasta–;
ello permite la instalación y operación de oficinas aduaneras en puertos chilenos lo
que aún está vigente; y proporciona facilidades de almacenamiento sin costo para
mercaderías en tránsito, en terrenos portuarios.
También se han otorgado todas las facilidades para la instalación del oleoducto
Sica Sica-Arica, cuyas cláusulas iniciales fueron modificadas con el fin de permitir
que Bolivia pudiera exportar e importar productos por esa vía.
Existe además un Sistema Integrado de Tránsito que data de 1975, que se reúne
al menos dos veces al año, por medio del cual las autoridades portuarias, de adua-
nas y de transportes respectivos han establecido un sistema común para el tránsito
de mercaderías bolivianas y sus procedimientos documentarios correspondientes.
Los puertos de Arica y Antofagasta han asignado, respectivamente, un espacio
de 30 mil metros cuadrados en la zona portuaria para que la mercadería de impor-
tación boliviana, en tránsito hacia ese país, permanezca almacenada en forma gra-
tuita hasta por un año. Hoy, a esta oferta, se agrega Iquique, ciudad que con la
Zona Franca (ZOFRI) se ha puesto a la cabeza de sistema comercial con Bolivia.
Asimismo, Bolivia cuenta, en lo que respecta a las exportaciones en tránsito a ultra-
mar, particularmente los minerales a granel de zinc y plomo, alrededor de 300 mil
toneladas anuales. Asimismo, gozan de sesenta días gratuitos de almacenaje y cuentan
con un espacio de 4 hectáreas adicionales para su acopio. La mayor parte de esta
producción sale al Pacífico a través del puerto de Iquique. También, los puertos
han asignado almacenes cubiertos de 10 mil metros cuadrados y zonas protegidas
para el almacenaje de cargas peligrosas.
De igual modo, se puede indicar que las cargas FIO –containers al costado del
barco–, gozan de un 20% de tarifa rebajada con respecto a la de mercado. Recien-
temente, la licitación de los puertos chilenos abrió un contencioso sobre los costos
de porteo de mercancías (2004).
Desde una perspectiva del flujo de personas, hace algunos meses, al igual que
con Argentina y en agosto (6) con Perú, Chile está llevando a cabo un plan piloto
de uso de carnet de identidad para turistas entre los dos países.
Loreto Correa Vera
276
5. Política Exterior: relaciones económicas e integración
entre Chile y Bolivia
Vistos los marcos históricos y económicos, observaremos que las políticas exte-
riores recientes tanto en Chile como en Bolivia son competencia –en estricto rigor–
del poder Ejecutivo. Sin embargo, se advierte en ambos casos que el origen, conte-
nido, mecanismos de trabajo y estrategias han sido divergentes.
En el ámbito diplomático, Chile ha venido estructurando una política definida
como continua, única, permanente y orientada por una:
• Estrategia de apertura al mundo
• Una orientación macroeconómica y apuesta por el comercio libre
• La contribución a la creación de un orden internacional seguro y estable, me-
diante los bloques internacionales
• Un énfasis en defensa y protección de democracia en la región
• La promoción a la estabilidad e integración con los vecinos. Al respecto cabe
destacar que en el último gobierno del Presidente Lagos, se ha logrado reafirmar el
interés por los países vecinos.
La comprensión de estos principios y valores reafirma la vocación de inserción
internacional del país. Con ello, la forma de trabajo de la política exterior se con-
diciona por:
• Política multilateral de reforzamiento de las instituciones internacionales como
es el caso de Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad.
• Diplomacia de Estado: Una sola política internacional
- Diplomacia tradicional: a través de la Cancillería y los organismos
subalternos de ella, como la Dirección de Fronteras y Límites del Estado o
los Comités de Frontera
- Diplomacia parlamentaria: por medio de los contactos paulatinos
entre miembros del poder legislativo de ambos países con un ejemplo a
destacar cuales son los intercambios de visitas
- Diplomacia empresarial: reconocida como la vía indispensable para
el fomento de negocios mutuos que beneficien a ambos países, tema que
ha cobrado relevancia en el país a través de la gestión de PROCHILE, pero
sobre todo, a raíz de las perspectivas de los TLC y la vinculación de Chile
con APEC. (Romero, 2004)
Desde los noventa el Ministerio de Relaciones Exteriores ha funcionado confor-
me a Direcciones, esto es, a través de Direcciones específicas de acuerdo a campos
temáticos de acción.
En el casode la Dirección de América del Sur, Chile cuenta con escritorios específi-
cos de tratamiento de temas a nivel bilateral, entre los que está Bolivia. En el ámbito
cultural el organismo responsable de difundir, promover y potenciar la presencia artís-
tico cultural de Chile en el exterior es DIRAC, que se constituye en la principal instan-
cia del Estado para el diseño e implementación de la política exterior cultural.
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
277
Los principios esenciales de la política cultural del Gobierno de Chile, son la
autonomía de la sociedad, la presencia y papel facilitador del Estado, la libertad
de la creación, la valoración y el respeto de la diversidad, la afirmación y proyec-
ción de la identidad, la educación de la sensibilidad, el resguardo, conservación y
difusión del patrimonio cultural, la igualdad de acceso al arte, a los bienes cultura-
les, al uso de las tecnologías y la descentralización.
DIRAC es una ventanapaís de la identidad nacional. Desarrolla los esfuerzos
para asegurar la presencia de Chile en los principales certámenes, festivales, biena-
les de arte, ferias y otros acontecimientos decisivos en los circuitos internacionales
de la cultura del mundo y desarrollar una área de apoyo al audiovisual. DIRAC
también debe tutelar la acción cultural de las embajadas, agregadurí-as culturales y
consulados establecidos en 160 representaciones diplomáticas en el mundo.
En rigor, cualquiera que mira las relaciones entre Chile y Bolivia, no observa a
primera vista lo que las misiones consulares efectúan, entre otras cosas porque se
trata de misiones de bajo perfil. En la práctica, pese a no existir relaciones formales
con Bolivia, lo cierto es que son los consulados los que paulatinamente en los últi-
mos años de la gestión de la Ministra Soledad Alvear (2000-2004) han utilizado en
parte a los encargados de cultura como promotores culturales y sobre todo como
enlaces de apoyo a un sin número de actividades de las misiones de Chile en Bolivia.
Ello no ha variado durante la gestión del Ministro Ignacio Walker y a nuestro
parecer son cruciales en la nueva etapa que se ha venido gestando en los gobiernos
de la Concertación respecto de Bolivia y que tiene como contraparte el hecho de
que las autoridades bolivianas destacadas en Santiago son prácticamente los gesto-
res de la política exterior boliviana hacia Chile en muchos sentidos.
Lo anterior, se ha materializado justamente en la firma del Acuerdo de
Complementación Económica (ACE 22), en 1993, y en el establecimiento de su
Comisión Administradora. Ese mismo año se instituyó el Mecanismo de Consul-
tas Políticas que trata los temas de la vinculación bilateral. En 1997 se creó el
Comité de Frontera Chile-Bolivia con miras a potenciar la relación de la I y II
Región de nuestro país con regiones vecinas bolivianas. En 1999 entró en vigencia
el Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones y luego, cuando comienzan
a revitalizarse las relaciones transfronterizas, comienzan a suscribirse acuerdos en
las áreas de transporte aéreo y terrestre, turismo, fito y zoo sanitario, lucha contra
el narcotráfico, cooperación, licencias de conducir, entre otros.
A la fecha ambos países estudian la posibilidad de convenios en materia de
transferencia de presos, seguridad social, trabajo de cónyuges de funcionarios con-
sulares, en el campo energético y minero. Además, cabe resaltar que con ocasión
del proceso de licitación de los puertos chilenos, se ha planteado a las autoridades
y empresarios privados bolivianos oportunidades de negocios que se pueden pre-
sentar en esta área.
En la VII Reunión de la Comisión Administradora del ACE 22, la Delegación
de Chile manifestó su disposición de desgravar en forma inmediata, al inicio del
acuerdo, el 98,7 % de su universo arancelario. Por su parte, Bolivia indicó que
estarí-a dispuesta a desgravar al quinto año el 93,5% de su universo arancelario.
10
10
Ver trabajo de E. Ceppi en página 335.
Loreto Correa Vera
278
La lista de productos sensibles entregada por Chile, equivale al 1,3% del uni-
verso arancelario. Chile se ha comprometido a continuar el proceso negociador y
su disposición a realizar, en el marco de la negociación, concesiones más favorables
que las otorgadas en su Acuerdo con MERCOSUR. El tema es complejo porque
entre los productos críticos están los de mayor producción: azúcar y soja.
Intercambio comercial bilateral (1990-2003)
En millones de dólares
Elaboración Propia. (p) Cifras a septiembre del 2003. Fuente:Las cifras de 1999 corresponden
al período enero - septiembre. Banco Central de Chile y DIRECONMULTI y CADEX, Bolivia
En cuanto a las cifras comerciales los principales productos importados son:
tortas, residuo de soya y aceite de soya, alcohol etílico, palmitos, aceite de girasol,
maderas, entre otros. En tanto que los principales productos exportados: neumáti-
cos nuevos y usados de caucho, medicamentos, preparaciones compuestas no alco-
hólicas, papel, mezclas bituminosas, tejidos de fibra y frutas frescas entre otras.
Chile por su parte, ha solicitado a Bolivia que considere para algunos productos
prioritarios de Chile una desgravación de acuerdo a plazos específicos. En esta
materia cabe tener presente que desde 1999 se encuentra en plena vigencia el Con-
venio de Promoción y Protección de las inversiones, firmado en 1993. Bolivia ha
tenido una baja tasa de inversión en Chile, no superando ésta los US $ 20 millones
de dólares, las dos últimas décadas. Sin perjuicio de ello, cabe destacar la inversión
realizada por la Empresa NARITA en el puerto de Arica, por US $ 1 millón, para la
construcción de una plataforma y silos para graneles líquidos, y la concesión en
1997, a una empresa de capitales bolivianos, de la sección chilena del Ferrocarril
Arica-La Paz (206 kms. Arica-Visviri).
Año
Exportaciones
Chilenas
Importaciones
Chilenas desde
Bolivia
Intercambio
Comercial
Balanza
Comercial
favorable a Chile
1990 73,249 21,253 94,502 51,996
1991 112,481 19,489 131,97 92,992
1992 151,398 16,717 166,115 134,681
1993 161,932 13,122 175,054 148,81
1994 171,482 25,346 196,828 146,136
1995 196,901 24,669 221,57 172,232
1996 207,851 35,852 243,703 171,999
1997 228,515 62,536 291,051 165,979
1998 249,595 37,578 287,173 212,017
1999 145,9 13,7 159,6 132,2
2000 170,289 30,746 201,035 170,289
2001 144,802 30,309 175,111 144,802
2002 123,156 32,594 155,750 120,156
2003 109, 12 (p) 41,90 (p) 151,02 109,12

El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
279
No obstante las profundas heridas causadas por la denomina Guerra del Gas y
que acabaron con la dimisión del Presidente Sánchez de Lozada, lo cierto es el
tema económico volvió a tomar vuelo a finalizar el gobierno de Lagos.
La confrontación ocurrida en Monterrey en enero de 2004 ha sido mucho más
efectista en términos comunicacionales que efectiva en términos de deterioro de las
relaciones binacionales. A casi un año y medio, la reanudación de los acercamientos
es real y en contraposición a los desgastes internos, ambas Cancillerías han vuelto
a establecer puentes de contacto que fortalecerán el comercio y pondrán nueva-
mente en la agenda la posibilidad de un Tratado de libre comercio entre los dos
países.
Si desde el punto de vista consular y económico existen aportes hacia el conoci-
miento y relacionamiento mutuo, el Estado chileno ha venido reforzando sus víncu-
los con otras instancias del Estado boliviano, concretamente con los Ministerios
de Educación, de Turismo y de Cultura. Tarea que no ha sido simple, ni mucho
menos exenta de tropiezos por temas presupuestarios y políticos. A lo largo de casi
una década al menos los Consulados de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz en el
último tiempo han visto la preocupación del Estado, logrando conectar a escrito-
res, artistas plásticos, directores de cine, actores de teatro, historiadores e intelec-
tuales, paulatina y progresivamente en redes de trabajo y proyectos en el que se
expresan el deseo de acercamiento mutuo de la sociedad civil. A pesar de la inexis-
tencia de relaciones diplomáticas por una decisión unilateral adoptada por el Go-
bierno de Bolivia desde 1978, en los últimos diez años se inició una nueva etapa de
acercamiento y contactos a través de los cuales se han ido materializando inter-
cambios en diversas materias. En ese plano han surgido nuevas iniciativas que han
hecho que el vínculo bilateral se amplíe en otros niveles de la sociedad civil. Ahora,
cierto es que los temas económicos han proliferado. Pero no es menos cierto que en
términos de integración cultural, los desafíos son infranqueables aún, toda vez que
las encuestas de opinión exponen el tema marítimo como pieza angular de lo
Bolivia califica como uno de sus atributos identitarios: la reivindicación marítima.
En ese sentido, tampoco en Chile, la opinión pública resulta relativamente sen-
sible al hecho. Y en el marco de los procesos de integración sigue primando cierto
pragmatismo respecto a las naciones. El desafío cultural, en ese sentido resulta
trascendente, toda vez que es notorio a través de distintas instancias de contacto,
que ambos países someten su conocimiento del otro exclusivamente a los decires de
la prensa escrita, no existiendo aún:
• Foros de trabajo complementario en el plano universitario. Al respecto, creemos
que esta es una de las iniciativas de largo plazo que puede arrojar enormes beneficios
mutuos, toda vez que justamente es por la vía de la educación que se puede construir
un nuevo imaginario entre los dos Estados. Al respecto cabe destacar que tanto por
medio de becas, como del intercambio académico puede darse un proceso de conoci-
miento mutuo y de diálogo que fortalezcan los vínculos entre los dos países.
• Proyectos de investigación conjunta. En esta materia y considerando los me-
canismos iberoamericanos establecidos por las Cumbres Iberoamericanas, hay un
mundo de posibilidades de colaboración mutuas.
• Proyectos I+D que permitan identificar las ventajas comparativas entre los
Loreto Correa Vera
280
dos países. Quizás en este sentido, las mesas de negociación comercial puedan
alcanzar mejores expectativas. El marco multilateral sudamericano, así como las
entidades de desarrollo científico y tecnológico chilena poseen soportes para forta-
lecer esta clase de iniciativas.
• Justamente a partir de Proyectos que fomenten I+D, pueden gestarse mayor
cantidad de políticas públicas para atender poblaciones fronterizas distantes con
proyectos de desarrollo de empleo, optimización del uso del agua y de desarrollo
sostenible.
Estos desafíos son los pendientes en un sano marco de relaciones que sin duda se
enmarcarán en una nueva concepción, la de la complementariedad entre los estados.
A continuación proponemos una serie de estrategias concretas a seguir por los
países.
6. Áreas de trabajo prioritarias de desarrollo en el plano
de la integración cultural
La identificación de áreas prioritarias para la formulación de estas propuestas es
el resultado de la identificación de temas/áreas que de acuerdo a los entrevistados
serían pertinentes entre los dos países. Ello, no tiene como propósito de manera
alguna soslayar el tema marítimo, aspecto en que todos los entrevistados conside-
ran un eje de trabajo conjunto imprescindible de abordar en las mesas de trabajo
conjunta. Sin embargo, en atención a formular una «segunda vía» de trabajo de
integración binacional, se advierten escenarios de cooperación mutuas relevantes y
mutuamente beneficiosos en las siguientes áreas:
Area de Educación
1. Promotor de la iniciativa: Ministerio de Educación y Cultura de los dos países:
• Mediante el fortalecimiento de las estrategias de acción.
• A través del monitoreo y apoyo a los Ministerios de Educación chileno y
boliviano
2. Políticas en Educación Media en las asignaturas de ciencias sociales
3. Creación de la Asignatura de Sociopolítica en el plan de desarrollo curricular,
que sirvió para que países como Francia y Alemania condujeran vías de acerca-
miento en la década de los sesenta.
4. Intercambio académico de pre y post grado.
Area de Pequeña y Mediana Industria
5. Incentivo a las PYMES:
• Turismo
• Cultura
• Conservación del Patrimonio Histórico
• Riego
El proceso de integración cultural entre Chile y Bolivia...
281
Área de cooperación internacional
6. Fondos Concursables a través de Agencias Internacionales:
• GTZ
• AECI
• JICA
Área de intercambio artístico
7. Becas e intercambio estudiantil en el área artística y científica
8. Impulso institucional definitivo desde DIRAC y el Ministerio de Cultura a la
oficinas consulares para desarrollar actividades conjuntas
9. Solicitudes de los Estados ante los organismos internacionales para lograr el
apoyo financiero a actividades conjuntas (UNESCO, UNICEF).
Área de ciencia y tecnología
10. Programa de Médicos «sin fronteras» y cooperación sanitaria en área fronterizas.
11. Investigación en el área silvoagropecuaria, tecnológica y agroalimentaria.
12. Opción preferente por el intercambio científico como política de Estado a nivel
de relaciones vecinales.
Estas últimas estrategias deben presentarse en diferentes escalas y sectores de la
economía nacional y regional, pero no cabe duda que pudieran ser el punto de
partida para la nueva agenda chilena del siglo XXI hacia Bolivia.
Bibliografía y fuentes consultadas
Diarios consultados 1990-2001
El Diario La Paz- Bolivia
Los Tiempos La Paz- Bolivia
Presencia La Paz- Bolivia
La Razón La Paz- Bolivia
Última Hora La Paz- Bolivia
Hoy La Paz- Bolivia
Primera Plana La Paz- Bolivia
El Mundo La Paz- Bolivia
El Deber Santa Cruz- Bolivia
La Estrella de Arica Arica- Chile
El Nortino Arica-Chile
La Estrella del Norte Antofagasta-Chile
La Estrella de Iquique Iquique-Chile
El Mercurio Santiago-Chile
Loreto Correa Vera
282
Entrevistados para la investigación (las fechas corresponden a 2004)
1. Alberto Bailey, Presidente de la Fundación del Banco Central de Bolivia, 7 de
Octubre.
2. Beatriz Rossells, Historiadora Boliviana, 8 de Octubre
3. Carlos Ostermann, AntropólogoBoliviano, 9 de Octubre
4. Dora Cajías, HistoriadoraBoliviana, 8 de Octubre
5. Edwin Osco, Encargado de Documentación, Archivo Ministerio de CulturaLa
Paz, 4 de Octubre
6. Eliana Berindoague, Encargada de Cultura del Consulado General de Bolivia
en Chile, 10 de Octubre
7. Fernando Cajías de la Vega, Historiador, Vice Ministro de Cultura de Boli-
via, 4 de Octubre
8. Magdalena Cajías, Historiadora Boliviana, 8 de Octubre
9. María Angela Abela, Psicóloga Boliviana, Asistente Jefe, Vice Ministerio de
Cultura, 4 de Octubre
10. Marcela Castro, Directora Proyectos, Escuela Sin Fronteras, Instituto Inter-
nacional de Integración La Paz, 6 de Octubre
11. Marcelo Arauz, Ex Director de la Casa de la Cultura Raúl Otero Reiche de
Santa CruzDirector Ejecutivo de APAC 7 de Octubre
12. Marcelo Flores, Cónsul Adjunto de Chile, La Paz, 9 de Octubre
13. Ramiro Prudencio, Historiador y Diplomático Boliviano, 8 de Octubre
14. William Torres, UDAPEX, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Bo-
livia, 4 de Octubre
15. Zacarías Alavi, Antropólogo, Instituto de Antropología, UMSA La Paz, 6 de
Octubre
16. Roberto Ibarra, Director de América del Sur, Ministerio de Relaciones Exte-
riores de Chile, 3 de noviembre
17. Sergio González Miranda, Director del Instituto de Estudios Internacionales
Universidad Arturo Prat de Chile, 19 de noviembre
18. Fernando Núñez, Decano de la Facultad de Derecho, Universidad Privada
de Santa Cruz de la Sierra, 19 de noviembre
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
283
Una estrategia nacional de
largo plazo para Bolivia
Francisca Möller
*
Susana Iduya
Fernando Thauby
I. Introducción
Un plan estratégico nacional es un esquema de acción que organiza la aplica-
ción sinérgica de todos los recursos de poder del Estado, en vista a lograr un obje-
tivo a largo plazo.
Aun cuando, este tipo de planes cumplen un rol fundamental en la conducción
política de los países, consistente en proporcionar orientación y guía permanente
para la determinación de los objetivos y estrategias de corto y mediano plazo,
además de dar lógica y coherencia al manejo de las crisis coyunturales; rara vez, en
la práctica llegan a concretarse íntegramente. Lo importante, sin embargo, es que
una estrategia proporciona el marco de continuidad que una política de estado
requiere. En consecuencia, lo que este plan propone son lineamientos que encami-
nen nuestras relaciones bilaterales con Bolivia, incluidas las crisis que inevitable-
mente surgirán.
Las relaciones entre Chile y Bolivia están marcadas por una sucesión de conflic-
tos planteados por Bolivia en torno a su aspiración marítima y que han encontrado
en Chile respuestas contradictorias: desde el rechazo frontal hasta la proposición
de cesiones territoriales sin compensación.
En la base de estas discrepancias Chile encuentra varios problemas: la dificultad
que las autoridades bolivianas han tenido para asumir sus compromisos, la impo-
sibilidad para asegurar el cumplimiento de los mismos a través del tiempo; com-
prender qué es lo políticamente factible para esa contraparte, y manejar cada crisis
con una visión que vaya más allá de lo coyuntural y de corto plazo. En efecto,
*
• Fernando Thauby: Rector Universidad Marítima. Magíster en Ciencias Navales y Maríti-
mas, Academia de Guerra Naval. Agregado Naval en Singapur, Tailandia y Corea. Observa-
dor Militar de la Tregua en Palestina. Servicios prestados en Israel y El Líbano. Miembro del
Programa de Defensa del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile y de la
Comisión Bicentenario del Instituto Libertad y Desarrollo.
• M. Francisca Möller: Abogada e investigadora del Centro de Estudios Estratégicos de la
Armada. Profesora de Derecho Internacional de la Academia de Guerra Naval y de la Univer-
sidad Marítima de Chile.
• Susana Iduya: Licenciada en Historia PUC (2003). Desde 2005 Investigadora Centro de
Estudios Estratégicos de la Armada. Profesora instructora Departamento de Historia Univer-
sidad Adolfo Ibáñez y Ayudante Departamento de Historia Universidad Adolfo Ibáñez.
Francisca Möller et al.
284
debemos reconocer la existencia de profundas diferencias entre ambos países res-
pecto de diversos temas, situación que evidentemente ha creado una barrera cultu-
ral de la cual no nos hemos hecho debido cargo.
Por otra parte, la insuficiencia en nuestras políticas de objetivos y de una clara
estrategia de largo plazo nos priva de los parámetros necesarios para comparar
nuestras opciones y estrategias de crisis, envían señales contradictorias a nuestra
contraparte y proyectan hacia Bolivia y hacia la comunidad internacional una ima-
gen de una política chilena voluble e intransigente.
Por lo señalado, es necesaria respecto de Bolivia, definir una política de Estado,
de largo plazo, al margen del manejo de las crisis coyunturales, que permita una
relación más ordenada y que avance hacia una mayor cooperación e integración.
II. Elementos de la relación bilateral
1. El Interés Nacional
La realidad internacional de Chile, particularmente respecto de sus vecinos, está
muy influida por las variaciones que están ocurriendo en el poder nacional relativo,
que se materializa en sus expresiones políticas, militares, económicas y culturales.
El desarrollo económico chileno, tanto en magnitud como en su carácter y dina-
mismo, determinan que la presencia de los empresarios y los capitales chilenos en
Argentina, Perú y Bolivia se haya ido haciendo cada vez más fuerte y activa. La
existencia de recursos, mercados y oportunidades de inversión en Bolivia generan
oportunidades de negocios que están atrayendo a empresarios chilenos. En este sen-
tido, el viejo adagio colonialista británico, de que «el comercio sigue a la bandera»,
en el mundo global se invierte y es la bandera, el Estado, quien sigue al comercio,
dando estructura formal mediante acuerdos, tratados y convenios de todos los tipos,
a la nueva realidad de relación bilateral que la vitalidad empresarial va construyendo.
Lo anterior determina el problema político que deberán resolver los sucesivos
gobiernos chilenos: crear las mejores condiciones posibles para unas relaciones bi-
laterales estables y fluidas en el ámbito diplomático, político, social, como también
para que este potencial económico se materialice, reduciendo o eliminando los fac-
tores de riesgo físico o conflicto político.
Si bien el devenir económico de Bolivia no es crítico para el desarrollo de Chile
en su conjunto, debemos reconocer que nuestras regiones I y II tienen una intensa
relación de interdependencia con ese país. Por otro lado, los riesgos de seguridad
que pueden emanar de una Bolivia inestable son capaces de obstaculizar nuestro
desarrollo y seguridad; y los «ruidos» internacionales que produzcan sus gobiernos
entorpecen nuestra acción internacional.
Nuestro país tiene múltiples y diversos intereses en Bolivia:
De carácter político y de seguridad, con la preocupación por:
• La conservación de la estabilidad y paz interna.
• El establecimiento del control gubernamental sobre la fabricación y tráfico de
drogas.
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
285
• La necesidad de un comportamiento internacional responsable y cooperativo
con Chile.
De carácter económicos, debido a la importancia de:
• sus recursos energéticos, hídricos, minerales y agrícolas.
• sus mercados de servicios financieros, comerciales, turísticos, educacionales,
de infraestructura, etc.
• su mercado de consumo de bienes industriales manufacturados.
De carácter culturales, académicos y deportivos, en un afán de:
• fomentar instancias que hagan posible el conocimiento mutuo.
• facilitar el establecimiento de lazos de confianza.
• desarrollar el recurso humano de ambos países.
• potenciar el proceso de integración en todos sus aspectos.
2. Opciones de relación Chile-Bolivia, a largo plazo
En términos generales caben teóricamente tres posibles alternativas:
• Ignorar a Bolivia
Esta opción debe eliminarse en el mismo momento en que se formula porque impli-
ca dos pérdidas: desaprovechar el enorme potencial de cooperación e integración que
surge de las grandes posibilidades comerciales y de inversión existentes en ese país y
privar a las regiones I y II de una fructífera actividad económica transfronteriza. Tam-
bién implica vernos expuestos a los riesgos que conlleva una situación de desgobierno e
inestabilidad regional, especialmente en materias tales como el tráfico de drogas, la
delincuencia, el terrorismo y el tráfico de armas, entre otros.
• Debilitar a Bolivia
Esta opción podría significar brindar apoyo a las fuerzas centrífugas que existen
en ese país y contribuir a su desmembramiento nacional. Esta alternativa apuntaría
a establecer una relación positiva con la región sur de Bolivia, con la cual, existen
posibilidades de cooperación. Esta alternativa conllevaría el grave riesgo de que se
instale, en el corazón de Sudamérica, una permanente zona de inestabilidad y anar-
quía, lo que la hace abiertamente poco recomendable como opción estratégica para
Chile y la comunidad sudamericana.
• Cooperación e integración de Bolivia
Parece ser la opción más responsable desde una perspectiva ética y la más con-
veniente en función de la promoción de nuestros intereses nacionales, por cuanto
permite avanzar más rápidamente y parece menos difícil de conseguir.
Francisca Möller et al.
286
3. «Estado Final Deseado»
En Chile no existe la intención de imponer un diseño geopolítico, ideológico o a
Bolivia.
Como se señaló, nuestro país tiene allí intereses concretos que derivan principal-
mente de la necesidad de vivir en una región pacífica y estable, de la vitalidad
económica y empresarial de nuestra sociedad; y de sus necesidades de desarrollo.
Creemos que para lograrlo, la mejor vía es la cooperación e integración.
¿Cuál es entonces el «estado final deseado»?, ¿Cuál es la situación final que
deseamos establecer y mantener respecto a Bolivia en el largo plazo?
Esa situación podemos caracterizarla como de «Amigos y Socios en el desarro-
llo y la modernidad», es decir una situación en que Bolivia sea un estado democrá-
tico, bien estructurado, con instituciones sólidas, en pleno control de su territorio,
con participación activa en la Cuenca del Pacífico, con valores sociales y políticos
compatibles con los nuestros, próspero y amistoso hacia Chile. Una Bolivia en la
cual los chilenos puedan hacer negocios y viceversa en una forma fluida, que haya
una fuerte corriente de intercambio y cooperación política, social, educacional y de
seguridad. El fin último de todo lo anterior, sería la búsqueda de una mejor calidad
de vida para los habitantes de ambos países.
Alcanzada esta situación, la aspiración marítima boliviana posiblemente segui-
rá existiendo, pero en un marco de interdependencia económica y de sintonía polí-
tica que permitirá buscar y encontrar un acuerdo que entonces si podría ser factible
y duradero. Este acuerdo deberá ser mutuamente conveniente, y conllevar un bene-
ficio evidente para ambas partes, lo que en el caso de Chile no puede ser algo como
«el gas», necesidad coyuntural no comparable a algo permanente como «el territo-
rio», y negociada sobre la base de que Bolivia tiene una «aspiración marítima» y no
«un derecho al mar».
4. Objetivos, estrategias y recursos de poder
Para considerar el diseño de una estrategia, es necesario comenzar con la identi-
ficación de los objetivos sobre los cuales es necesario establecer un control o un
grado de influencia que permita el avance hacia el «estado final deseado» sin obs-
trucciones graves.
a. Objetivos y líneas estratégicas:
1. Incentivar un proceso que sea capaz de provocar en ambas sociedades, un
cambio de actitud, que haga posible relacionarnos en un marco de respeto y tole-
rancia basado en el conocimiento y confianza mutua. Esto incluye, estimular en
nuestro país una aproximación a la cultura boliviana.
2. Crear conciencia en quienes actúan en el ámbito bilateral, de la necesidad de
conocer y tomar en cuenta las particularidades y sensibilidades del otro.
3. Propiciar y fomentar el entendimiento mutuo a través de la formación de
diversas asociaciones, como por ejemplo, de alumnos o ex alumnos formados en
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
287
universidades chilenas o bolivianas, académicos, deportistas, artistas, etc., por me-
dio de las cuales se podrían crear redes de contacto, apoyo y colaboración mutua.
4. Favorecer a todos aquellos sectores que tengan intereses y valores compati-
bles con los nuestros. Esto pasa por ofrecer apoyo institucional, ya sea en el ámbito
de la educación o de la asesoría, para la modernización y el desarrollo de la econo-
mía y la administración pública boliviana.
5. Apoyar y cooperar con los interesados en desarrollar emprendimientos en
conjunto con nuestro país, no solamente en lo económico sino también en otros
planos tales como, proyectos académicos, deportivos, culturales, etc.
6. Construir puentes de cooperación directa, con grupos transfronterizos y sus
organizaciones, contribuyendo a su desarrollo económico y social en el nivel comu-
nitario e individual.
7. Reemplazar en la relación, una percepción de egoísmo y autobeneficio de
Chile, por otra de generosidad y beneficio mutuo. Poniendo énfasis en un Chile
pródigo que identifica y destaca los objetivos intermedios comunes o los ámbitos en
que puede ofrecer apoyo. Por ejemplo; lucha contra el narcotráfico, difusión de la
educación, promoción de la salud, mejoramiento de las condiciones de habitabilidad.
Proyectando nuestro progreso nacional como una oportunidad para compartir nues-
tros logros y posibilidades: acceso de su economía a la Cuenca del Pacífico, a los
beneficios que entregue la APEC, a sus negociaciones de tratados comerciales, etc.
Con ello se podría avanzar hacia un cambio en la percepción que se tiene respecto
del estado de la relación bilateral, esto es, una relación de suma cero.
8. Cooperar en la modernización del sistema político boliviano y propender a
su estabilidad política y económica, pero cuidando no caer en actitudes paternalistas.
Para ello se utilizarán las instancias de cooperación institucionales. Por ejemplo,
colaboración entre servicios públicos, ministerios, actividades académicas, etc.
b. Recursos de poder:
Para obtener los objetivos señalados Chile cuenta con recursos de poder de di-
verso tipo:
1. Sociedad civil amplia, establecida y diversa.
2. Sistema de partidos políticos sólidos y bien organizados.
3. Sector empresarial dinámico y emprendedor.
4. Política económica eficiente y que ha sido capaz de mejorar la calidad de
vida de las personas.
5. Sistema educacional privado y público de razonable calidad, interesado en la
cooperación internacional. Una red amplia y cooperativa de organizaciones acadé-
micas.
6. Amplia gama de organizaciones de la sociedad civil con práctica y experien-
cia en la materialización de acciones de solidaridad social.
7. Fuerza militar efectivamente disuasiva.
Francisca Möller et al.
288
5. La integración Chile-Bolivia y la participación de Perú
La participación de Perú en la estrategia chilena respecto a Bolivia está subordi-
nada a la naturaleza de ésta última. Cuando ella funciona en base a cesiones terri-
toriales, la participación de Perú es inevitable y aunque intentemos mantener el
tema en el nivel bilateral con Bolivia, ineludiblemente concluye en un asunto
tripartito. Si por el contrario, se centra en aspectos sociales, culturales, económi-
cos, la bilateralidad se mantiene.
La cesión de un corredor a Bolivia produce un cambio geopolítico mayor en la
región. Por otra parte, la defensa internacional de la intangibilidad de los tratados y
opuesta a las innovaciones en el dibujo de los mapas, representa una idea jurídica y
política potente. Por todo esto, una política encaminada al canje de territorios sólo
podría surgir en condiciones de estabilidad política e integración económica muy
diferentes a las prevalecientes en la actualidad, en los tres países Chile, Bolivia y Perú.
III. Una estrategia nacional
Chile a comienzos del siglo XXI, requiere darle mayor énfasis a objetivos de
largo plazo, estables y acompañados de una constante revisión de sus objetivos de
mediano y corto plazo y del empleo de sus recursos de poder. Las políticas para
promover y proteger los intereses nacionales deben adaptarse constantemente a
situaciones cambiantes, y para ser efectivas, deben ajustar constantemente los me-
dios y las instituciones mediante las cuales las materializa.
La historia registra casos de adaptabilidad exitosa, en la cual nuevos conceptos,
organizaciones, estructuras y tecnologías han podido dar respuesta a esas nuevas
situaciones y también muestra como capacidades anticuadas y organizaciones arro-
gantes y refractarias al cambio han marchado al fracaso.
En este sentido, la propuesta que sigue, son los lineamientos generales de una
estrategia cuya ejecución debe adaptarse constantemente a las variaciones de los
recursos propios y de la situación general y particular, manteniendo constantes los
objetivos de largo plazo.
Concepto General: La integración en dos niveles y sobre tres objetivos
La búsqueda de relaciones vecinales cooperativas y duraderas se puede garanti-
zar mediante la pluralidad de los actores nacionales que participen. En este sentido,
las políticas y acciones del estado chileno deberían privilegiar la participación de
todo tipo de organizaciones de la sociedad civil, dejando la participación estatal
para la cooperación con su equivalente en Bolivia, de manera de eliminar toda
sombra de hegemonía o supremacía.
La estrategia para el avance en la satisfacción de los intereses nacionales de
Chile respecto a Bolivia se materializará mediante la cooperación en dos niveles: un
nivel nacional, y un nivel regional, que involucra a ese país fundamentalmente con
las regiones I y II.
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
289
• En el nivel nacional
La meta es la reducción del nivel de conflictividad intergubernamental y la ob-
tención de libertad de acción para interactuar con los demás actores-objetivos bo-
livianos de esta estrategia.
La relación política de gobierno a gobierno será formal y respetuosa; apegada a
los tratados y acuerdos vigentes, desestimando por el momento, toda cesión territo-
rial; sin aceptar exigencias, pero haciendo concesiones unilaterales cuando se esti-
me conveniente y necesario. Esta política será permanente y sin excepciones.
• En el nivel regional/local
La meta es la creación, ampliación y fortalecimiento de los lazos de cooperación
e integración entre las regiones I y II con la zona Norte y Sur de Bolivia respectiva-
mente, desde la óptica de los intereses de los habitantes de las regiones respectivas.
El proceso será descentralizado y avanzará progresiva y libremente en todo lo que
no afecte a la soberanía, tema que se situará exclusivamente en el nivel nacional.
Chile podría participar en este plano también a través del apoyo de organismos
internacionales y ONGs que tengan por objetivo los mismos fines.
La estrategia se materializará desde los dos niveles señalados, sobre tres objeti-
vos estratégicos:
• Estructura de poder actual
En este ámbito, como se señaló, uno de los problemas fundamentales en la rela-
ción con Bolivia es su inestabilidad política y debilidad institucional. Es por eso, que
deberíamos apoyarla en todas las instancias posibles a superar esta situación. Una
manera de hacerlo, es a través de convenios estatales de cooperación. Por ejemplo,
visitas de autoridades, jefes de servicio, parlamentarios, etc. Aliados útiles para Chile
en esta labor, son los organismos internacionales especializados y las organizaciones
no gubernamentales (ONGs) que se interesan en estos mismos temas.
• Grupos de poder emergente
Nuestra meta es colaborar para el surgimiento en Bolivia de una clase media con
valores modernos, que privilegie el desarrollo social y económico, y que podría
traer una relación fluida con Chile por sobre los elementos emocionales del pasado
histórico. Chile apoyará la creación de una burocracia moderna y tecnificada; de
partidos políticos sólidos, de líderes educados y con valores compatibles con los
nuestros, en donde pueden desarrollar una labor interesante sus pares chilenos.
• Organizaciones sociales de base
Nuestra principal meta es el surgimiento de una nueva relación con Bolivia, en
donde la percepción en la base social de ese país vaya cambiando hacia la idea de
Francisca Möller et al.
290
un Chile diferente; un país eficiente, pero al mismo tiempo generoso y abierto
frente al otro. Para esto, los esfuerzos apuntarán a apoyar la solución de los pro-
blemas más directos, básicos y concretos de la gente, mediante acciones que pon-
gan en contacto a personas más que a organizaciones.
Algunas consideraciones para mejorar
la cooperación transfronteriza con Bolivia
I. Introducción
En esta segunda parte, abordaremos algunos aspectos de la cooperación
transfronteriza que creemos, pueden contribuir al mejor entendimiento entre Chile
y los países con los cuales comparte límites.
Queremos manifestar que este es un documento de trabajo y como tal, está abier-
to a revisiones y modificaciones, en la medida que el surgimiento de nuevos antece-
dentes así lo ameriten. Tampoco pretende agotar el tema propuesto o formular una
solución al mismo. Nuestro objetivo apunta a presentar una aproximación que cen-
tra su atención sobre una de las múltiples aristas que este complejo tema tiene.
La investigación se ha elaborado a partir de una revisión teórica del tema, pero
ha tratado de incorporar las valiosas contribuciones presentadas en este Taller y
también el espíritu del mismo; esto es, una sincera y profunda convicción de la
necesidad de perfeccionar o mejorar nuestras relaciones vecinales.
En este contexto, la Cooperación Transfronteriza puede colaborar aportando
nuevas luces sobre el tema de la integración vecinal en general y con Bolivia en
particular.
II. Razones para una cooperación transfronteriza
Hasta hace no mucho tiempo atrás, las fronteras entre los países se entendían y
cumplían un rol muy diferente al de hoy. Hacia finales del siglo XIX y principios del
XX estas zonas eran consideradas como «elementos de división, de separación, de
amenaza, de aislamiento e incomunicación»
1
. Generalmente es en estos ricos espa-
cios culturales, en donde nos encontramos con un grado de desarrollo inferior al de
otras partes del territorio nacional. Esta situación puede ser atribuida a varios fac-
tores, entre ellos, la lejanía del poder central por cuanto, es allí en donde normal-
mente se decide cuáles, cómo y en dónde han de realizarse las inversiones y los
flujos económicos estatales.
Al iniciar el siglo XXI, tenemos la certeza de que esa noción sobre lo que es una
zona fronteriza ha ido cambiando. Ese espacio, no rompe la interdependencia que
de hecho existe entre dos regiones vecinas. Por el contrario, sabemos que se trata
más bien, de «ejes geográficos de relación, áreas claves de permeabilidad que han
1
Vallvé, Joan, «La cooperación transfronteriza en Europa: bases para una integración desde
abajo», p. 1, en www.fundapem.org/Integracion/Joan%20Vallve.pdf.
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
291
sido y son la expresión histórica de acercamientos y encuentros, generalmente es-
pontáneos, fruto de la vecindad de intereses o aspiraciones compartidos, siempre
provechosos y con un alto grado de continuidad o permanencia. Estos sistemas
territoriales de vinculación lejos de ser perturbadores para el contexto
general...adecuadamente regulados contribuirán a hacerla más fluida, constructiva
y beneficiosa»
2
, estas palabras del profesor Mateo Martinic dedicadas a nuestras
fronteras con Argentina, estamos seguros son también aplicables a las de nuestros
otros vecinos, aún cuando, debemos tener presente las particularidades y limitacio-
nes que supone el hecho de ser zonas geográfica y demográficamente diferentes.
Una de las características principales de la Globalización es, sin duda, la interde-
pendencia entre los Estados. Sin embargo, y a pesar de que las fronteras entre ellos
tienden a desdibujarse, el concepto mismo de frontera sigue siendo relevante, pues
la clara delimitación territorial sigue siendo un aspecto importante para la coope-
ración transfronteriza «… al menos la de más profundo calado, la más ambiciosa,
requiere de límites estables, definitivos y pacíficos…Sin fronteras no puede haber
cooperación transfronteriza. Es decir sin la percepción del propio territorio y del
ajeno, dos o más Estados no pueden superar la fase políticamente egoísta, aunque
necesaria, de afirmación de su propio territorio para embarcarse en un estadio
superior: la solución conjunta de los problemas que para ambos ha deparado el
establecimiento de la frontera que, inicialmente, separa a poblaciones que vivían
sin solución de continuidad, separa recursos minerales que pueden estar situados a
ambos lados de la zona, separa la explotación de ríos fronterizos…»
3
.
El Tratado que establece una frontera entre dos Estados, no rompe los contac-
tos y vínculos que en la práctica existen entre dos regiones vecinas y en general
entre los territorios contiguos de los Estados limítrofes. Naturalmente surgen entre
ellos, una serie de relaciones de vecindad. Algunas pueden ser problemáticas, como
por ejemplo, el tema de los cursos de aguas internacionales que constituyen recur-
sos naturales compartidos. Pero otras, pueden dar lugar a una interesante dimen-
sión positiva y de cooperación internacional, tendiente a la solución de los proble-
mas causados por el hecho fronterizo, tales como el tráfico de personas, en especial
de trabajadores, regímenes de control policial y aduanero; comunicaciones por
carretera y ferrocarril; explotación de determinados recursos etc., que no sólo se
realizan hoy día a nivel interestatal, sino que a nivel regional y local, mediante
acuerdos o entendimientos entre colectividades de esta índole. Lo interesante de
esta manera de pensar la problemática de las relaciones fronterizas, es que se mira
a las dificultades con una nueva perspectiva. Así los problemas se convierten en
desafíos conjuntos y en oportunidades de conocimiento y desarrollo mutuo.
Otro hecho, que nos hace reflexionar sobre la importancia que puede llegar a
tener una mirada a las zonas fronterizas desde la cooperación, es que en estos ejes
geográficos existe lo que se ha denominado «la cultura del semicírculo». En ella las
pocas inversiones que se hacen en la zona benefician solamente a los habitantes a
2
Martinic, Mateo, «Una política de cooperación social y cultural entre Chile y Argentina», en
Orrego Vicuña, Francisco (ed.), Chile y Argentina: nuevos enfoques para una relación cons-
tructiva, Santiago, Pehuén, 1989, p. 98.
3
Remiro Brotons, Antonio, Derecho Internacional, Mac Graw Hill, Madrid, 1997, p. 563.
Francisca Möller et al.
292
un lado de la frontera. A este fenómeno los franceses lo han denominado relación
dos-a-dos, o espalda con espalda
4
. Esta podría ser una imagen de lo que hasta
ahora ha sido nuestra relación con Bolivia.
La cooperación transfronteriza puede darse en diferentes niveles. Esto significa
que puede desarrollarse en el ámbito de instituciones públicas y privadas, tales
como cámaras de comercio, asociaciones culturales, universidades etc., y que desde
el punto de vista geográfico, por región se entiende un territorio de nivel inferior al
estatal, pero que puede tener algún grado de autonomía administrativa y política
que le entrega capacidad de decisión. Implica además, una estrecha colaboración
en todos los aspectos de la vida entre las autoridades nacionales, regionales y loca-
les de las que dependen las zonas fronterizas, con la participación de todos los
sectores. Se trata de un proceso que busca la expansión e intensificación de los
lazos de cooperación y la creación de redes, foros u otros mecanismos similares de
intercambio de información, como también de comisiones y grupos de trabajo, que
en conjunto puedan afrontar los temas de interés mutuo.
II. Concepto, principios y fundamentos
de la cooperación transfronteriza
En 1980 el Consejo de Europa adopta el Acuerdo Marco Europeo sobre Coope-
ración Transfronteriza entre autoridades y colectividades territoriales. En este do-
cumento se establecen una serie de principios generales sobre el tema y se ofrece
una amplia gama de modelos de acuerdos interestatales e interlocales. Allí se define
como Cooperación Transfronteriza «toda acción concertada tendiente a reforzar y a
desarrollar las relaciones de vecindad entre comunidades o autoridades territoriales
pertenecientes a dos o varias partes contratantes, así como la conclusión de los acuer-
dos y de los arreglos convenientes a tal fin. La cooperación transfronteriza se ejercerá
en el marco de las competencias de las comunidades o autoridades territoriales, tal
como esas competencias se definen en el derecho interno. La extensión y la naturale-
za de dichas competencias no quedan afectadas por el presente Convenio»
5
.
La Asociación Europea de Regiones Fronterizas (ARFE), señala que los princi-
pios inspiradores de la cooperación transfronteriza son
6
:
• Propiciar que el concepto de frontera como línea de separación se transforme
en lugar de encuentro entre vecinos;
• Superar mutuos rencores y prejuicios entre los pueblos de las regiones fronte-
rizas, que operan como resultado de la herencia histórica;
• Extender la democracia y la capacidad de actuación de las administraciones
regionales y comunales;
4
Vallvé, Joan, op. cit., p. 4.
5
Convenio Marco Europeo de 21 de mayo de 1980 sobre Cooperación Transfronteriza entre
Comunidades o Autoridades Territoriales, hecho en Madrid el 21 de mayo de 1980,Artículo
2 Nº1, en http://www.mir.es/sites/mir/derecho/im/im10071990.html.
6
Arfe-Comisión europea, «Guía Practica para la cooperación Transfronteriza», Capítulo 1:
Razones para la cooperación transfronteriza, Tercera edición, 2000, p.8, en www.aebr.net/
publikatinen/pdfs/lace_guide/es.pdf.
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
293
• Superar la condición periférica nacional y el aislamiento;
• Promover el crecimiento y el desarrollo económico y mejorar las condiciones
de vida;
De la misma manera, propone que para el desarrollo de estructuras
transfronterizas de cooperación comunes debemos tener presente los siguientes fun-
damentos
7
:
• La creación de estructuras comunes debe responder únicamente a la necesidad
de ampliar y profundizar la cooperación. En ningún caso debe constituir el primer
paso de una cooperación.
• La toma de decisiones dentro de las estructuras comunes de cooperación debe
basarse en el principio de igualdad de derechos entre los socios a ambos lados de la
frontera.
• A cada tipo de cooperación, y a menudo también para cada situación geográ-
fica, deberá corresponderle una solución práctica específica a la región.
Esta forma de relación vecinal, se materializa mediante una «Cooperación Des-
centralizada»
8
. En 1992, la Comisión Europea, definía la Cooperación Descentra-
lizada al desarrollo como: «Un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que
busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y esti-
mular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo
con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en
consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo»
9
.
Se lleva a cabo por agentes o instituciones distintas de la administración central
del Estado, es promovida o gestionada por poderes locales o descentralizados y
busca un nuevo campo de acción con participación de los actores sociales y las
instituciones locales.
La cooperación descentralizada y la paradiplomacia, definida como «la partici-
pación de gobiernos no centrales en las relaciones internacionales a través del esta-
blecimiento de contactos ad hoc con entidades privadas o públicas del extranjero,
con el fin de promover asuntos socioeconómicos y culturales, así como cualquier
otra dimensión externa de sus competencias constitucionales»
10
, es cada día más
importante, en la medida que, puede ser un factor importante no sólo para el desa-
rrollo de las regiones extremas y limítrofes, sino también para la seguridad interna-
cional, por cuanto existe una relación clara entre desarrollo y seguridad. El desa-
7
Arfe, «Hacia un nuevo instrumento legal comunitario de derecho publico que facilite la
cooperación transfronteriza a través de las autoridades territoriales en la Unión Europea.
Resumen del documento de posición», Mayo de 2004, www.aebr.net.
8
Rhi-Sausi, José Luis, Director Ejecutivo del centro de Estudios de Política Internacional,
(Roma, Italia), «La cooperación internacional en los procesos de descentralización y
regionalización de los países latinoamericanos. La experiencia Italia-Región de Atacama».
9
«Balance y Perspectivas de la Cooperación Descentralizada entre gobiernos locales
euromediterráneos. Documento de Base», Seminario sobre Cooperación Descentralizada
Pública, Barcelona, España, Septiembre, 2005, p. 39, en http://www.euromediterrania2005.org/
documents/DocBase_ES.pdf.
10
Rhi-Sausi, José Luis, op. cit., p. 4.
Francisca Möller et al.
294
rrollo de estas regiones, a través del intercambio de personas, bienes y servicios,
puede beneficiar también a las pequeñas localidades fronterizas con lo cual dismi-
nuyen las fuentes de conflicto entre ellas, aún cuando puede traer aparejadas otras
amenazas a la seguridad.
III. Aplicación a la relación Chile-Bolivia
Iniciar acciones en favor del mejoramiento de la cooperación transfronteriza no
implica modificar las posiciones oficiales de los Estados y es más, no es indispensa-
ble que sea este quien las promueva, la sociedad civil puede tomar la iniciativa e
incluso liderarlas. En Europa así ha ocurrido, los procesos de cooperación en su
mayoría han nacido de manera espontánea, a partir de los intereses compartidos y
han sido tan exitosos que es de esa regularidad que ha surgido la necesidad de
darles un marco legal que los sostenga. De allí nacen acuerdos, proyectos, concep-
tos y estrategias de cooperación así como estructuras comunes
11
.
Es esta riqueza, la que vuelve a la Cooperación Transfronteriza una opción im-
portante dentro del proceso de integración con Bolivia.
Creemos que el embajador Carlos Bustos es certero en su diagnóstico sobre
nuestras relaciones con el país altiplánico «...chilenos y bolivianos dialogamos
muy poco y, lo que es peor, nos hemos acostumbrado a encauzar nuestros vínculos
por caminos que no resultan la mayoría de las veces ágiles o conducentes.»
12
Es por eso que el desafío es la búsqueda de soluciones creativas y acordes a los
tiempos. Es decir, que sean realistas, útiles, razonables y duraderas. Que se preocu-
pen de mejorar la calidad de vida de las personas y de generar las condiciones
necesarias para el desarrollo y progreso de los pueblos. En el siglo XXI, los proble-
mas de la soberanía se abordan desde esta perspectiva y no reestudiando o modifi-
cando las fronteras
13
.
La verdadera integración requiere del cumplimiento de ciertos requisitos pre-
vios. Necesita que se conozca, comprenda y confíe en el vecino, en esa tarea la
cooperación transfronteriza puede ser una valiosa herramienta .
El modelo europeo, debido a las evidentes diferencias culturales, económicas y
geográficas no puede ser íntegramente reproducido en este caso. No obstante, es
una experiencia de la que han surgido algunos aspectos teóricos, que no podemos
desconocer y que son útiles para desarrollar el marco conceptual del tema.
Debemos insistir en que existen muchas y variadas maneras de establecer víncu-
los de cooperación, conforme a las necesidades y particularidades propias de cada
caso; y también reconocer que es un proceso lento, largo y difícil que podrá tener
avances y aciertos, pero también retrocesos y fracasos. Lo importante, en todo
caso, es que concurra la voluntad de todas las partes y se asuma que la cooperación
11
«Hacia un nuevo instrumento legal comunitario de derecho publico que facilite la coopera-
ción transfronteriza a través de las autoridades territoriales en la Unión Europea», Docu-
mento de Posición, www.aebr.net.
12
Bustos, Carlos, Chile y Bolivia. Un largo camino de la independencia a Monterrey, RIL
editores, Santiago, 2004, p. 15.
13
Ibid., p. 323, 324.
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
295
transfronteriza es un elemento promotor del desarrollo, la integración y el mejora-
miento de la regiones o zonas limítrofes.
A partir de este momento, analizaremos algunos aspectos específicos relativos a
la implementación de una política de cooperación transfronteriza entre Chile y
Bolivia. En primer lugar, nos referiremos al papel que le corresponde al Estado,
como ente promotor y facilitador del desarrollo de relaciones vecinales cooperati-
vas. Luego, revisaremos la importancia que tiene la participación de las autorida-
des locales y la comunidad en general, en la gestión efectiva de la cooperación. Por
último, quisiéramos reflexionar sobre algunos aspectos concretos (seguridad y edu-
cación), pero de relevancia fundamental en el logro de los objetivos de la coopera-
ción transfronteriza.
a. El rol del Estado
Hoy en día, las autoridades regionales y locales realizan acciones que hasta hace
unos años atrás eran desarrolladas sólo por el gobierno central. En este sentido, el
rol del Estado en un mundo globalizado debe ser, facilitar el intercambio de perso-
nas, bienes y servicios y todo aquello que redunde en mejores condiciones de vida
para sus habitantes. Una manera de hacerlo es fomentando y apoyando las accio-
nes de este tipo, que surjan en los niveles locales y regionales.
Si bien es cierto, entre el Estado de Chile y su contraparte boliviana ha existido
una relación cooperativa, esta se circunscribe a materias específicas y técnicas tales
como; fronteras y limites, aduanas y cuestiones portuarias. Sin embargo, la preocu-
pación por desarrollar temas de cooperación descentralizada se materializó el año
2000, en que la Cancillería crea una Dirección de Coordinación Regional (DICORE),
que tiene la misión de apoyar a las instancias del Gobierno Regional en la materia-
lización de sus proyectos en el campo internacional, sirviendo de nexo entre las
regiones y las dependencias del ministerio, en Chile y el exterior. Además, el 2001
se firmó un Protocolo de Acuerdo de Coordinación y Colaboración entre el Minis-
terio de Relaciones Exteriores y su homólogo de Interior, por medio del cual, am-
bos se comprometen a llevar adelante un proceso sistemático y orgánico de colabo-
ración, que permita a los Gobiernos Regionales desarrollar las funciones que en
materia transfronteriza e internacional les asigna la ley. Al año siguiente, en 2002,
se creó por Decreto Nº368 publicado en el diario oficial el 23 de julio, la Comisión
Asesora Presidencial para la Cooperación Internacional en Regiones.
Todo lo anterior, nos muestra que existe un creciente interés por desarrollar la
cooperación transfronteriza, desde la administración central, pero involucrando y
tomando en consideración a los actores locales. Sin duda alguna, se trata de un
tema que puede abarcar una innumerable cantidad de ámbitos, que tiene objetivos
ambiciosos y en donde queda todavía mucho por hacer.
Junto a estas iniciativas oficiales, en la zona norte de nuestro país existen algu-
nos proyectos de carácter privado, que también buscan instancias de colaboración.
Por ejemplo, el Grupo Empresario Interregional del Centro Oeste Sudamericano
(GEICOS), que reúne a representantes del Norte Argentino, Sur y Oriente de Boli-
via, Norte de Chile, Paraguay, Sur de Perú y Centro Oeste del Brasil. En su declara-
Francisca Möller et al.
296
ción de principios señala, que su principal objetivo es: «Promover el desarrollo y la
internacionalización económica de la región, actuando como bloque frente a los
mercados del mundo, impulsando un crecimiento geográficamente armónico en
nuestro continente»
14
.
Existen, además de lo comercial y económico, otros ámbitos de la cooperación
que también requieren del decidido apoyo del Estado. La educación es uno de ellos.
Debería potenciarse la celebración de convenios entre instituciones académicas
nacionales, especialmente las que se ubican en las zonas fronterizas, y sus contra-
partes al otro lado de la frontera. A través de estas iniciativas, podrían conseguirse
efectos beneficiosos para los dos países. Desde aquellas que promuevan el conoci-
miento y el desarrollo de confianzas mutuas, hasta proyectos de investigación cien-
tífica y tecnológica cuya preocupación sea la resolución de problemas compartidos.
En efecto, en la actualidad existe un organismo denominado Consejo de Rectores
por la Integración de la Subregión Centro Oeste de Sudamérica, que se dedica a «la
integración y colaboración interuniversitaria, estando constituido por universida-
des del noroeste de Argentina (Jujuy, Salta, Santiago del Estero, Tucumán, Catamarca
y la Rioja), de toda Bolivia, del norte de Chile y sur del Perú, representadas por sus
rectores»
15
y que tiene por finalidad «profundizar el camino de la integración de los
pueblos de Sudamérica y en particular, de la subregión centro oeste, con el propósi-
to de ampliar las bases de la cooperación académica, científico-tecnológica y cultu-
ral entre las universidades ubicadas en la referida zona geográfica».
16
En síntesis, estos son sólo algunos ejemplos de las muchas ideas y proyectos que
pueden surgir de las inquietudes de la comunidad que vive en las zonas fronterizas
y que no requiere para ello de intervención estatal. El rol del Estado, en lo referido
a su fomento y apoyo, es una herramienta fundamental para el efectivo y eficaz
desarrollo de una política de cooperación transfronteriza. Las iniciativas vigentes
no hacen más que demostrar que cuando existe voluntad, la cooperación puede
concretarse y transformarse en una realidad.
Sin perjuicio de ello, el Director Ejecutivo de la Comisión Asesora Presidencial
para la Cooperación Internacional en Regiones, ha manifestado que «el actual
esquema de cooperación con la Unión Europea ni con ningún otro bloque o país se
contempla el desarrollo de agendas subregionales específicas (es decir que tiendan a
favorecer las potencialidades regionales y buscar un equilibrio en el desarrollo de
las distintas regiones administrativas de nuestro país) ni los mecanismos de coordi-
nación apropiados para la elaboración e implementación de dicha agenda... cuan-
do nos encontramos iniciativas de cooperación regional existentes, estas se llevan a
cabo por acciones independientes, de diversas entidades sectoriales dentro de cada
región, sin disponer de información sobre las actividades que se llevan a cabo en
otros ámbitos o regiones y otros sectores»
17
. Pese a que este diagnóstico se refiere a
14
GEICOS, Declaración de Principios, Cámara de Comercio Exterior de Salta, http://www.cam-
comexsalta.com.ar/seccion.php?ids=1874.
15
http://www.ucsm.edu.pe/criscos/
16
Rhi-Sausi, José Luis, op. cit., p. 4.
17
R. León, Roberto R., Director Ejecutivo, Comisión Asesora Presidencial para la Cooperación
Internacional en Regiones, «Diseño de agendas regionales de cooperación internacional en el
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
297
las posibilidades de acceso a programas de cooperación internacionales,
específicamente aquellos relacionados con nuestros tratados de libre comercio con
la Unión Europea y Los Estados Unidos; nos parece que puede resultar igualmente
ilustrativo respecto de la situación en que se encuentra la cooperación transfronteriza,
particularmente aquella que se desarrolla en la zona norte de nuestro país.
b. El desarrollo local
Otro aspecto importante a considerar, es el factor de la competencia que se
presenta entre las distintas regiones y localidades, por acceder a los programas de
cooperación internacional. «Las localidades y las regiones compiten entre sí para
atraer inversiones internacionales, intentan incrementar sus recursos históricos y
naturales con el fin de beneficiarse del turismo e intentan mejorar la producción de
conocimientos para innovar el tejido social y productivo. Estas entidades
subnacionales perciben que tienen que diferenciarse y ser mejores que los otros,
más avanzados, atractivos y productivos y comprometidos con el mejoramiento de
las infraestructuras»
18
.
Si bien es cierto, la competencia entre distintas regiones y localidades es esen-
cial, también es importante la asociación. «…los procesos de descentralización
administrativa y de cooperación descentralizada se están viendo como herramien-
tas para la participación activa en la arena de las relaciones internacionales el
involucramiento de las municipalidades y las regiones eleva los asuntos de desarro-
llo local y sus relaciones con los diferentes aspectos de la globalización a la primera
plana del debate internacional»
19
.
Ahora bien, el desarrollo local se ha visto reforzado y favorecido mediante la
participación de cuatro actores que se potencian o surgen para apoyar el proceso de
cooperación:
• una nueva generación de funcionarios locales, que tienen como tarea crear o
adecuar instituciones coherentes con la reestructuración económica acarreada por
la globalización;
• un pequeño sector empresarial, que intenta subsistir elaborando respuestas
orgánicas a los desafíos de la producción y de la competencia internacional;
• el establecimiento de instituciones financieras a nivel local, que a través de
microcréditos pretende resolver las necesidades de este nuevo sector empresarial;
• el creciente rol de la sociedad civil, que ha creado nuevos espacios establecien-
do nuevas asociaciones involucradas en distintos temas
20
. A este listado de actores,
debe agregarse
• el rol de las universidades, como factor integrador y de cooperación.
marco del acuerdo de asociación política, económica y de cooperación entre Chile y la Unión
Europea», material preparado para la Escuela Nacional de capacitación de asuntos interna-
cionales y cooperación, 2004, en www.minrel.cl/pages/ministro/dicore/escu_nacional.html.
18
Rhi-Sausi, José Luis, op. cit., p. 5.
19
Ibid., p. 5.
20
Ibid., p. 6.
Francisca Möller et al.
298
En otras palabras, aunque la competencia entre las regiones por obtener los
recursos que provienen de los programas de cooperación internacional puede resul-
tar beneficiosa (en la medida que obliga a las regiones a una gestión eficiente), la
cooperación e integración de zonas que comparten riquezas, pero también necesi-
dades; tiene beneficios adicionales tales como; el surgimiento de nuevos sectores
locales que deben prepararse y perfeccionarse para poder respaldar las iniciativas y
actividades que de allí prosperen. Además, brinda una interesante posibilidad de
mejorar las relaciones internacionales del país; pero con el valor agregado que sig-
nifica la visión local, la mirada propia de quienes conviven en un espacio geográfi-
co determinado y comparten el destino del mismo. Tanto más cuanto que, en el
caso específico de nuestras relaciones con Bolivia, puede aportar la siempre necesa-
ria cuota de interés común y situaciones de encuentro, que en tantas oportunidades
nos ha hecho falta.
c. Reflexiones sobre la importancia de la Cooperación Descentralizada
como factor de seguridad nacional
El intercambio, entendido como una actividad que relaciona a las personas y
que puede ser realizada en los más diversos ámbitos de la vida (comercial, académi-
co, deportivo, cultural, etc.), no sólo a nivel nacional, sino que regional y local;
puede ser una excelente plataforma desde donde acercarse a la idiosincrasia de los
pueblos, su historia, lo que los une y separa, en fin, para en alguna medida llegar a
entenderlos. Las experiencias positivas de cooperación transfronteriza «...muestran
que aunque tanto la historia como el territorio tienen un impacto en las localidades,
ello no debe conducir a interpretaciones deterministas y a imágenes inmutables. …En
otras palabras, los niveles de confianza no son simplemente legados históricos; tam-
bién pueden ser fomentados a través de políticas mixtas apropiadas: la actuación
política puede ser una fuente de confianza, no simplemente un resultado»
21
.
En atención a todo lo señalado, creemos que el fomento de adecuadas políticas
de cooperación transfronteriza puede ser un aporte eficaz en la búsqueda de una
disminución en los niveles de conflictividad entre nuestro país y Bolivia. Esto dice
relación, con la confianza mutua que puede surgir del contacto constante y cotidia-
no en la ejecución de proyectos conjuntos; que si son eficientemente gestionados,
evaluados y difundidos pueden llegar a constituir en el largo plazo, un importante
soporte sobre el cual construir una relación vecinal estable, fluida y sólida.
Debe considerarse también, que la globalización ha generado nuevas amenazas
a la seguridad. Una característica de ellas es que requieren de un tratamiento espe-
cial. Las razones son muchas, podemos destacar algunas tales como; su elevado
nivel de complejidad, su envergadura de alcance mundial, sus métodos no tradicio-
nales, etc. Es por eso, que la forma de entender la seguridad nacional ha cambiado
y las exigencias a las que se ve sometida, exceden no pocas veces, las capacidades
de un solo Estado. De allí entonces, que la cooperación pueda ser vista como una
manera eficaz de afrontar estos nuevos desafíos. Así ocurre, por ejemplo, con los
21
Nederveen, 1997, en Rhi Sausi, op. cit., p. 7.
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
299
peligros derivados del tráfico de drogas, de personas, de órganos, de armas, crimen
organizado, contrabando, etc.
d. Educación e identidad nacional
Al final, aunque no por eso menos importante, existe un aspecto que no pode-
mos olvidar frente al fenómeno de la globalización y los procesos de integración
vecinal y regional: es la educación.
Uno de los grandes desafíos dentro del mundo contemporáneo, es precisamente
como aprovechar todas las oportunidades que brinda la modernidad sin que en ese
esfuerzo quede atrás, o se pierda la identidad nacional.
Los especialistas sobre estos temas, han discutido latamente sobre los impactos que
tiene para la diversidad cultural, el acelerado proceso de interdependencia global.
No es objeto de este trabajo entrar en dicho debate, no obstante no podemos
dejar de mencionar, lo esencial que resulta la educación en cualquier proyecto de
mejoramiento de las relaciones vecinales y especialmente relevante es en el caso de
Chile y Bolivia.
Innegable resulta el hecho, que la historia común de nuestros países por diversas
razones (que no es del caso ahora analizar), no es generosa como fuente de elemen-
tos de encuentro. Cambiar eso y no permitir que dicha situación continúe siendo un
factor determinante de nuestra relación con Bolivia, es un desafío complejo, lento,
probablemente polémico; que además requiere la concurrencia de la voluntad de
ambas partes, pero que pareciera aconsejable realizar.
El cuándo y cómo hacerlo, cada país deberá determinarlo. Sin embargo, al me-
nos en el caso concreto de Chile, creemos que antes de tomar cualquier resolución,
debería realizarse una reflexión madura, profunda, sin apasionamientos y que
incluya a todos los sectores de la sociedad; respecto a que significa ser chileno en el
siglo XXI, tomando con orgullo y humildad los aciertos, pero al mismo tiempo
reconociendo y aprendiendo de los fracasos y errores.
En otras palabras, los procesos de cooperación e integración no deben ser inter-
pretados como una amenaza a la identidad de ninguno de los involucrados. Al
contrario, una manera de fomentar el conocimiento propio y el del vecino, es me-
diante proyectos cooperativos. Particularmente interesantes pueden ser aquellos
que involucran zonas que, si bien no comparten la nacionalidad, si tienen una his-
toria local que puede ser utilizada como un punto de encuentro entre ambos países.
En efecto, Chile y Bolivia tienen una larga historia de desencuentros, pero no es
menos cierto que en algunas zonas fronterizas existe un registro de encuentros que
se remonta a la época precolombina. En atención a eso, una efectiva manera de
profundizar nuestros lazos, podría encontrarse en proyectos académicos conjuntos
que pueden ser de nivel nacional, pero poniendo especial énfasis en aquellos que
involucren a las regiones fronterizas.
Para finalizar, proponemos algunas medidas de fomento a la cooperación
transfronteriza, que pueden mejorar el desarrollo de las regiones extremas y limí-
trofes:
Francisca Möller et al.
300
• Avanzar en el proceso de modernización del Estado, especialmente de la
regionalización y descentralización e integración física (corredores bioceánicos,
proyectos de integración minera y turística).
• Mejorar los instrumentos para la promoción del desarrollo local, pero no sólo
tomando en cuenta los intereses turísticos y económicos, sino también fomentar el
diálogo académico, para lograr un mayor intercambio no sólo regional sino que
internacional en el ámbito de la educación.
• Dar incentivos a las empresas que se instalen en estas zonas.
• Posibilitar que los gobiernos regionales y locales puedan ser interlocutores
directos de la cooperación internacional.
• Promover la formulación de programas de desarrollo local que sean coheren-
tes y sustentables.
• Fomentar la creación de redes de empresas, universidades, autoridades regio-
nales y locales que permitan un amplio intercambio de profesionales y técnicos en
todas las áreas que fomenten el desarrollo local y regional.
• Mejorar la capacitación de recursos humanos en la preparación y gestión de
proyectos de cooperación.
• Establecer mecanismos de coordinación entre las acciones que mejoren la
cooperación descentralizada y la cooperación internacional tradicional.
• Fomentar la participación chilena en proyectos integrados de investigación,
intercambio de becas etc.
• Apoyar la creación de alianzas estratégicas entre las pequeñas y medianas
empresas (PYMES) para la promoción de inversiones regionales que permitan me-
jorar la capacidad productiva y comercial.
• Apoyar e incentivar programas de capacitación regional y local.
• Incentivar el intercambio de empresarios y académicos a nivel regional y local.
Chile debe aprovechar los TLC, especialmente con la Unión Europea, cuyos pilares
son la asociación de carácter política, la liberación comercial y la cooperación para
el desarrollo que, por cierto, incluye también la cooperación cultural y educativa
22
.
La Unión Europea dispone de una serie de recursos a los cuales Chile puede optar,
especialmente en el área de la investigación, la innovación en ciencias y en tecnolo-
gía, pero para ello es importante avanzar también en la modernización del Estado
para responder a los nuevos requerimientos.
Reflexiones finales
• La existencia de una estrategia nacional frente a Bolivia es fundamental para
identificar objetivos de largo plazo y dar orientación y coherencia a los objetivos y
las estrategias de mediano y corto plazo.
• La proposición de soluciones a la aspiración marítima de Bolivia, inspiradas
en el manejo de crisis coyunturales, sólo lleva a complicar el tema sin resolverlo, y
genera expectativas imposibles de satisfacer por parte de Chile sin vulnerar grave-
mente sus propios intereses nacionales.
22
El Programa URB-AL se refiere específicamente a la cooperación en materia de descentraliza-
ción y tiene por objeto contribuir a mejorar las condiciones socio-económicas.
Una estrategia nacional de largo plazo para Bolivia
301
• Los aspectos críticos de nuestra relación con Bolivia son políticos y culturales,
a lo que se suma el desconocimiento y la incapacidad de comunicarnos
eficientemente. Chile no puede resolver esos déficits por si solo, también requiere
que ocurra un cambio en Bolivia.
• Nuestro crecimiento como país –en los aspectos económico, político y social–
y las dificultades de algunos de nuestros vecinos, nos pone ante un reajuste del
ranking de poder en la región. Este es un proceso doloroso que nadie acepta con
gusto y que exige un cambio de percepciones y actitudes.
• Es una necesidad política, diplomática y de defensa que las relaciones vecina-
les y regionales sean fluidas, estables y con el menor nivel de conflictividad posible.
Sólo así podremos generar las condiciones óptimas para el desarrollo de nuestros
pueblos. Los gobiernos de Chile, Perú y Bolivia deben enfrentar y resolver con éxito
ese desafío.
• Para lograr el estado final deseado, nuestro país debe ser capaz de conseguir
un adecuado balance entre cooperación e integración y la necesidad de crear y
conservar en el tiempo las condiciones que hagan posible la continuación de nues-
tro propio desarrollo, según las líneas que estimemos adecuadas.
• El Tratado que establece una frontera entre dos Estados no rompe los contac-
tos y vínculos que en la práctica existen entre dos regiones vecinas y en general
entre los territorios contiguos de los Estados limítrofes. Naturalmente surgen entre
ellos una serie de relaciones de vecindad. Algunas pueden ser problemáticas. Pero
otras, pueden dar lugar a una interesante dimensión positiva y de cooperación in-
ternacional, tendiente a la solución de los problemas causados por el hecho fronte-
rizo mediante acuerdos o entendimientos entre colectividades de esta índole.
• Para mejorar nuestras relaciones con Bolivia, el desafío es la búsqueda de
soluciones creativas y acordes a los tiempos. Es decir, que sean realistas, útiles,
razonables y duraderas. Que se preocupen de mejorar la calidad de vida de las
personas y de generar las condiciones necesarias para el desarrollo y progreso de
los pueblos.
• La cooperación transfronteriza busca la expansión e intensificación de los
lazos de colaboración y la creación de redes que en conjunto puedan afrontar los
temas de interés mutuo. Puede darse en diferentes niveles. Desde el interestatal,
interregional, intermunicipal y en el ámbito de instituciones públicas y privadas.
• Se lleva a cabo por agentes o instituciones distintas de la administración cen-
tral del Estado y es promovida o gestionada por poderes locales o descentralizados.
Además, busca un nuevo campo de acción con participación de los actores sociales
y las instituciones locales.
• La cooperación e integración de zonas que comparten riquezas, pero también
necesidades; promueve el surgimiento de nuevos sectores locales que deben prepa-
rarse y perfeccionarse para poder respaldar las iniciativas y actividades que allí
prosperen. También puede contribuir a unas mejores relaciones vecinales, la pers-
pectiva de quienes comparten un mismo espacio geográfico. Tanto más cuanto que,
en el caso específico de Bolivia, puede llegar a ser una rica fuente de intereses comu-
nes y situaciones de encuentro.
• Los procesos de cooperación e integración no deben ser interpretados como una
amenaza a la identidad de ninguno de los involucrados. Al contrario, una manera de
Francisca Möller et al.
302
fomentar el conocimiento propio y el del vecino, es mediante proyectos cooperati-
vos. Chile y Bolivia tienen una larga historia de desencuentros, pero también existen
situaciones de concordancia y acuerdo, especialmente en las zonas fronterizas.
La agenda reagional y sus posibles efectos...
303
La agenda regional y sus posibles efectos
en la relación Bolivia-Chile
1
Lorena Oyarzún Serrano
*
Introducción
Este texto aborda la relación Bolivia-Chile desde una perspectiva que busca inte-
grar el contexto internacional y regional, situándola, junto a su principal eje
articulador –la demanda marítima– en el sistema internacional de post-Guerra
Fría. Destacando la tendencia hacia el regionalismo abierto, los procesos de coope-
ración e integración en el subsistema regional de América del Sur y sus posibles
efectos en la relación bilateral.
En la primera parte se mencionarán, de manera breve, las características del siste-
ma de cooperación americano a través de sus diferentes fases históricas y cómo se van
desarrollando, paralelamente, sus vínculos, la internacionalización de la demanda
marítima y algunas de las propuestas de solución a la mediterraneidad boliviana.
En la segunda parte se dará énfasis a las características del sistema internacional
contemporáneo y al subsistema regional sudamericano, estudiando los efectos de la
globalización e interdependencia, la democratización de la región y sobre todo el
surgimiento del regionalismo abierto. También se indicarán los proyectos más re-
cientes de integración regional como la Comunidad Sudamericana de Naciones y la
Iniciativa para la Integración en Infraestructura Regional de Sudamérica. Enten-
diendo que estas tendencias pueden configurar otro escenario para afrontar nues-
tras relaciones vecinales, fundamentalmente con Bolivia.
Como se advierte la relación entre ambos países es una de las más complejas y
conflictivas de América Latina y la discordia se remonta a sus orígenes como Esta-
dos. Desde ese entonces han librado dos guerras, una de ellas, la denominada Gue-
rra del Pacífico marcaría para siempre su trato bilateral. Pese a la suscripción del
Tratado de Paz y Amistad de 1904 la reivindicación del mar es una constante de la
política exterior boliviana. Cada cierto tiempo reaparece en la agenda regional, ya
sea por una solicitud de revisión ante un organismo internacional o por un «impas-
se» diplomático. En 1978, bajo los regímenes militares de Pinochet en Chile y de
Banzer en Bolivia, rompieron relaciones por segunda vez. Desde ese entonces sólo
las mantienen en el ámbito consular.
*
Lorena Oyarzún es Periodista de la Universidad de Chile y candidata a Doctora en Relaciones
Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona. Actualmente trabaja como Profe-
sora-Instructora del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
1
Este trabajo se basa en un capítulo de la tesis para optar al DEA de la autora (Oyarzún,
2005), es una versión corregida.
Lorena Oyarzún Serrano
304
La precariedad del vínculo no deja de sorprender, si se considera la potenciali-
dad de complementación que ambos podrían desarrollar en ámbitos sociales, eco-
nómicos y políticos. No sólo poseen un legado histórico común, idioma y son fron-
terizos, también comparten la procedencia de algunos de sus habitantes origina-
rios, los aymara y quechua. Asimismo, se han producido constantes flujos migratorios
desde Bolivia hacia Chile, tendencia que va en aumento, sobre todo al darse situa-
ciones de crisis, lo que obliga a ambos países a afrontar un flujo migratorio que por
ahora no parará.
Se considera relevante reflexionar sobre el estado actual de la relación bilateral,
utilizando un enfoque más global, abierto y sin sesgos nacionalistas, ya que la dis-
cordia ha traspasado fronteras, provocando tensiones en la región y convirtiéndose
en un obstáculo para lograr mayor cohesión en América del Sur. La idea es descu-
brir qué caminos en el marco del sistema de post-Guerra Fría son viables y eficaces
para mejorar sus lazos, basados, hasta el día de hoy, en la desconfianza y en una
lógica de «suma cero».
Una aproximación al desarrollo de la relación bilateral
en el sistema americano
Desde los orígenes de su vida independiente los Estados americanos han desa-
rrollado diversas iniciativas tendientes a consolidar espacios de cooperación políti-
ca y económica, distinguiéndose tres etapas
2
. La primera, denominada Hispa-
noamericanismo se extendió desde principios del siglo XIX hasta la Primera Con-
ferencia Internacional Americana (1889-1890), celebrada a instancias de Estados
Unidos para aumentar su comercio con el continente. Este periodo se caracterizó
porque los nuevos estados buscaron establecer una política común frente a las
potencias extranjeras, defender su soberanía, lograr su legitimación y crear un sis-
tema que les otorgara gobernabilidad.
En este período, y contrario a lo que se podría suponer, se enfrentaron en dos
ocasiones Bolivia-Perú contra Chile. En 1836 debido al proyecto de unión de am-
bos Estados que en Santiago fue percibido como una amenaza y que desencadenó
en la guerra contra la Confederación Perú-Boliviana. Posteriormente, en la Guerra
del Pacífico (1879-1883), que derivó en que el gobierno de La Paz entregara a Chile
120 mil kilómetros cuadrados de territorio y aproximadamente 400 kilómetros de
costa, perdiendo con ello su cualidad marítima
3
. Perú, en tanto, tuvo que ceder la
2
Véanse Figueroa Pla, U. (1991), Organismos Internacionales. Santiago: Editorial Jurídica de
Chile, pp. 449-475; Saínz, N. (2000), Tres modelos de Cooperación en América: la OEA, GR
y Mercosur, próxima publicación, Barcelona. Sobre las instituciones latinoamericanas tam-
bién se puede consultar Atkins, G. (1989), Latin American in the International Political
System. Boulder: Westview Press; Boersner, D. (1982), Relaciones internacionales de América
Latina: Breve Historia. México: Nueva Imagen; Connell-Smith, G. (1996). The Interamerican
System. Londres: Oxford University Press.
3
Bolivia ha sufrido una significativa disminución de su territorio desde que nació a la vida
independiente con una superficie de 2.343.764 Km2, disminuyendo a 1.095.435 Km2. Algu-
nas de las pérdidas territoriales se han debido a conflictos bélicos y otras a la suscripción de
Acuerdos.
La agenda reagional y sus posibles efectos...
305
provincia de Tarapacá, (aproximadamente 59 mil Km
2
), pero la pérdida fue más
significativa para Bolivia que no ha superado ese «trauma nacional».
La segunda fase en las relaciones de cooperación intramericana es conocida
como Panamericanismo y abarca desde los años de 1890 hasta después de la Se-
gunda Guerra Mundial. Algunos autores sostienen que finaliza en 1948 con la crea-
ción de la Organización de Estados Americanos (OEA

) y otros en 1954 con la
celebración de la Conferencia de Caracas, donde se resuelve condenar las activida-
des del movimiento comunista internacional por considerar que intervenía en asun-
tos americanos
4
. Durante esta fase la agenda regional se centró en temas de carác-
ter territorial y de interés geopolítico. Los estados celebraron Conferencias
Panamericanas para abordar cuestiones como la prevención de los conflictos, asilo
diplomático o solución de controversias.
Respecto a las relaciones vecinales señalar que tanto los gobiernos de La Paz y
de Lima buscaron internacionalizar sus respectivas reivindicaciones con Chile. Bo-
livia y Perú solicitaron la revisión del Tratado de Paz de 1904 y del Tratado de
Ancón de 1883, respectivamente, ante la Sociedad de Naciones
5
. Para estos fines
intentaron acogerse al artículo 19, el cual disponía que: «La Asamblea, podrá, en
cualquier tiempo invitar a los miembros de la Sociedad que procedan a nuevo exa-
men de los tratados que hayan dejado de ser aplicables, así como de las situaciones
internacionales cuyo mantenimiento pudiera poner en peligro la paz del mundo»
6
.
Finalmente, se desestimó discutir el tema
7
. La Asamblea argumentó que no po-
día por sí misma cambiar ningún tratado y la revisión de éstos era de exclusiva
competencia de las partes contratantes. Sin embargo, la posibilidad de invocar el
artículo 19 generó gran expectación entre todos los estados miembros, ya que de
haberse admitido la petición se habría sentado un precedente para que cualquier
otro país exigiese la revisión de un tratado internacional
8
.
Con la finalización de la Segunda Guerra Mundial se inicia una tercera etapa
llamada Interamericanismo, enmarcada dentro de la lógica de Guerra Fría y del sis-
tema bipolar. Es interesante destacar que la «gran guerra» produjo un reordenamiento
político, económico y social, impulsando el surgimiento de lo que hoy denominamos
«viejo» regionalismo
9
. Término también asociado al de región, es decir de aquellos
4
En este trabajo se adopta 1948, año del nacimiento de la OEA, ya que las relaciones entre los
Estados ya estaban afectados por la lógica de Guerra Fría.
5
Creada en 1919 a raíz de la Conferencia de París, celebrada paralelamente a la de Versalles.
Bolivia y Perú se convirtieron en cofundadores de la Sociedad de Naciones, ya que durante la
guerra ambos apoyaron a los vencedores y Chile se mantuvo neutral. Se incorporó a dicha
organización internacional algunos meses después.
6
Figueroa Pla, U. (1992). La Demanda marítima boliviana en los foros internacionales. San-
tiago: Editorial Andrés Bello, p. 25
7
Chile preparó un informe con antecedentes históricos y jurídicos para rechazar su inscrip-
ción, basándose en la opinión de cinco juristas internacionales. El estudio publicado por el
gobierno de Chile se llamó Libro Rojo, bajo el título «La no revisión de los Tratados».
8
En la corta vida de la Sociedad de Naciones el artículo 19 fue nuevamente invocado. En
1933 Alemania solicitó la revisión del Tratado de Paz de 1919.
9
Para mayor información sobre regionalismo e integración véanse: Fawcett, Louise y Hurrell,
Andrew (eds.). (1995). Regionalism in World Politics. Regional organization and international
order. Oxford: Oxford University Press; Sobrino Heredia, J. (1991) «La institucionalización
del regionalismo internacional», Affers Internacionals, Nº 20, pp. 111-143; Haas, E. (1970).
Lorena Oyarzún Serrano
306
territorios (Estados) geográficamente cercanos, cuyas políticas exteriores estarían
interrelacionadas
10
. Pese a la complejidad y multidimensionalidad del regionalismo
existe consenso en considerarlo una actividad cooperativa, aunque no sucede lo mis-
mo a la hora de establecer si es un proceso, estado o resultado
11
.
En este contexto, se crean iniciativas de cooperación internacional para la recu-
peración económica de los países devastados por la guerra, se regionaliza la seguri-
dad fomentando la política de bloques y surge la solidaridad postcolonial de la
mayoría de los países en desarrollo. América Latina no queda ajena a estas trans-
formaciones y los Estados adoptan una posición defensiva, un regionalismo cerra-
do, orientado a las actividades políticas, económicas y comerciales hacia el interior
de las agrupaciones regionales o subregionales. Así, los acuerdos, convenios regio-
nales y organismos surgidos a lo largo de estos años conforman el denominado
«Sistema Interamericano». Es decir, un conjunto articulado de regímenes, institu-
ciones y acuerdos bilaterales y multilaterales establecidos a partir de los años cua-
renta para enfrentar, principalmente, las relaciones político-económicas entre Esta-
dos Unidos y América Latina
12
.
En general, los intentos de cooperación política y económica en la región son
diseñados para neutralizar la influencia estadounidense, como respuesta a amena-
zas exteriores provenientes de otros procesos de cooperación y de integración eco-
nómica, para reducir la dependencia del exterior de las economías latinoamerica-
nas y para adaptarse al sistema internacional de la época.
Inmersa en el sistema de Guerra Fría la relación bilateral Bolivia-Chile y su
principal eje articulador –la demanda marítima– manifiesta diversas intensidades.
En este periodo las relaciones diplomáticas se interrumpen en dos oportunidades,
la primera en 1962 y la segunda en 1978. El gobierno de La Paz recurre nuevamen-
te a foros multilaterales. Así por ejemplo, en 1962 plantea el tema en Naciones
Unidas en el marco de la Asamblea General, en 1963 en la Sexta Comisión de
Asuntos Jurídicos, en 1974 en la Tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre
Derecho al Mar celebrada en Caracas y en 1983 en la Sexta Conferencia de Nacio-
nes Unidas sobre Comercio y Desarrollo, UNCTAD.
Bolivia también incorporó la demanda a la agenda del Pacto Andino
13
. En la
reunión celebrada en Panamá los Jefes de Estado emitieron una declaración con
fecha 2 de octubre de 1979 en la que dan su respaldo a la «justa demanda» bolivia-
«The study of regional integration: reflections on the joy and anguish of pretheorizing»,
International Organizations, Vol. 24, Nº 4 pp. 607-648; Gamble, A. y Payne, A. (eds.).
(1996) Regionalism and World Order. Londres: MacMillan.
10
Cantori y Spiegel, citados en Saínz, Nora (2000), op. cit., p. 5
11
Arenal, Celestino del. (1994). Introducción a las Relaciones internacionales. Madrid: Tecnos,
p. 260
12
El Sistema Interamericano se edifica en base a 6 pilares: OEA, Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR), Tratado de Solución Pacífica de Controversias o Pacto de Bo-
gotá, Convención de Derechos Humanos o Pacto de San José, Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y los acuerdos multilaterales y bilaterales suscritos durante ese periodo.
Véase Hirst, M. (1996). Democracia, seguridad e integración. América Latina en un mundo
en cambio. Buenos Aires: Grupo Editorial Norma.
13
El Pacto Andino se crea el 26 de mayo de 1969 mediante el Acuerdo de Cartagena. Chile se
desvinculó de este esquema de integración en 1976.
La agenda reagional y sus posibles efectos...
307
na de obtener una salida soberana al Pacífico. Posteriormente se aprobó el Plan
Andino de Acción Conjunta (1983) que buscaba solucionar los problemas concer-
nientes a la comunicación y transporte de Bolivia. Otra plataforma internacional a
la que acudió fue el Movimiento de Países No Alineados
14
al que se incorporó en
1979 durante la Sexta Conferencia de Jefes de Estado celebrada en la Habana,
logrando que en la declaración final se hiciera referencia a su «problema maríti-
mo». Pero fue en el seno de la OEA que su reivindicación tuvo mayor alcance
15
, ya
que durante IX Asamblea General de 1979, celebrada en La Paz –año de conme-
moración del centenario de la Guerra del Pacífico– Bolivia logró incluir el debate
sobre su acceso soberano al Pacífico. La comunidad internacional se mostró muy
receptiva, situación que quedó plasmada en la resolución 426 de dicho organismo:
Es de interés hemisférico permanente encontrar una solución equitativa, me-
diante la cual Bolivia obtenga acceso soberano y útil al Océano Pacífico. Y se
resuelve: Recomendar a los estados a los que esté problema concierne que inicien
negociaciones encaminadas a dar a Bolivia una conexión territorial libre y sobe-
rana con el Océano Pacífico
16
.
Esta resolución fue muy favorable al gobierno boliviano. En las próximas tam-
bién se hará referencia al problema marítimo, pero serán de menor intensidad.
Similar situación ocurrió en los otros foros mencionados. Desde 1990 Bolivia ha
optado por presentar ante la Asamblea General de la OEA informes anuales sobre
la cuestión marítima. Sin embargo, un factor relevante fue la recuperación de la
democracia en Chile, ya que no sólo influyó a nivel interno, sino que también signi-
ficó la legitimación y reinserción de país en el sistema internacional.
Tres propuestas de solución a la demanda marítima de Bolivia
Se ha decidido mencionar sólo estas tres fórmulas de solución, simplemente para
advertir cómo la posición del gobierno de Chile ha variado a través de distintos
momentos históricos. En una primera etapa se planteó simplemente transferencia
de territorio, en una segunda se vinculó una posible salida soberana al Pacífico a
cambio de la utilización de las aguas del lago Titicaca y en una tercera se propuso
un intercambio de territorio por territorio. Revisemos estas modalidades:
• Pactos de mayo de 1895. El gobierno chileno se comprometía a entregar los
territorios de Tacna y Arica a Bolivia una vez realizado el plebiscito que se efectua-
ría en virtud del Tratado de Ancón de 1833, suscrito entre Chile y Perú. Bolivia
14
El Movimiento de Países No Alineados (MPNA) se establece en 1961, mediante la celebración
de la Conferencia de de Belgrado.
15
Bolivia acudió a la OEA en 1962, a raíz de la controversia sobre el uso de las aguas del río
Lauca y pretendió vincular este tema con su demanda marítima. Ese mismo año interrumpió
sus relaciones diplomáticas con Chile y en virtud del TIAR solicitó convocar el órgano de
consulta de la Organización de Estados Americanos, siendo rechazada su petición.
16
Resolución AG/RES: 426 (IX-0/79) del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Memo-
ria 1979, p. 559, citado en Figueroa Pla, U. (1992)
Lorena Oyarzún Serrano
308
debería pagar 5 millones de plata a Chile y en caso de que el gobierno de Santiago
perdiese el plebiscito cedería caleta Vítor hasta Quebrada Camarones u otra de
similares características, más el pago de 5 millones en plata.
• Otra oportunidad se produjo en 1950. En este caso Chile inició negociacio-
nes para otorgar a Bolivia un corredor al norte de Arica contiguo a Perú, territorio
en el cuál se construiría un puerto. Bolivia, en tanto, permitiría a Chile utilizar las
aguas del lago Titicaca. Esta iniciativa tampoco llegó a concretarse.
• Abrazo de Charaña. En 1975, bajo regímenes militares en ambos países, se
iniciaron negociaciones para ceder a Bolivia una costa marítima soberana entre la
Línea de la Concordia y el límite urbano de la ciudad de Arica. Esta alternativa
estaba condicionada a un canje simultáneo de territorio y al uso de las aguas del río
Lauca. Cuando Perú fue consultado, en virtud del Tratado de 1929, en vez de dar
su venia o rechazar la iniciativa entregó una nueva propuesta: soberanía trinacional
en Arica. La idea no prosperó y Bolivia rompió nuevamente relaciones diplomáti-
cas con Chile en 1978.
Las relaciones boliviano-chilenas en el sistema
internacional contemporáneo
Esta segunda parte del texto sitúa el eje articulador de la relación chileno-boli-
viana, la demanda marítima, en el contexto del nuevo sistema internacional y en
cómo los cambios producidos en éste afectan sus relaciones. Durante los años no-
venta destaca la idea de legitimar y universalizar ciertos valores y principios, así la
democracia se convierte en el eje fundamental de la agenda regional, influyendo en
todas las dimensiones del relacionamiento entre los estados. Entre las iniciativas
tendientes a fortalecerla se cuentan la suscripción de la Carta Democrática de las
Américas (2001), la Declaración de una Zona de Paz Sudamericana durante la
Segunda Cumbre de Presidentes Suramericanos (2002) o que en foros internaciona-
les como la Asamblea General de la OEA (2003) y la Cumbre Extraordinaria de las
Américas (2004) se promueva la solución pacífica de controversias.
Pese a estos avances, diversos informes destacan la vulnerabilidad de la demo-
cracia en la región, debiendo enfrentar la creciente violencia, ingobernabilidad,
fragilidad institucional y la falta de cohesión social y étnica
17
. Muchos de estos
males serían originados por la incapacidad del Estado –legítimamente constitui-
do– de mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos, darles seguridad y solucionar
sus demandas
18
. Algunos ejemplos recientes de crisis se observan en Bolivia, Ecua-
dor, Perú, Haití y Venezuela.
17
Véase PNUD. (2004). La Democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudada-
nas y ciudadanos, ejecutado por el Proyecto sobre Desarrollo de la Democracia en América
Latina (PRODDAL) y FLACSO-Chile. (2004). Informe Regional gobernabilidad en América
Latina 2004.
18
Según datos del PNUD los latinoamericanos prefieren la democracia como sistema de go-
bierno (61% en 1996 y 57% en 2002). Sin embargo, existiría un porcentaje considerable de
ciudadanos que señala anteponer el crecimiento económico, y que estarían dispuestos a
apoyar un régimen no democrático que resolviera los problemas económicos.
La agenda reagional y sus posibles efectos...
309
Reactivación del conflicto
19
El sistema internacional de post-Guerra Fría en el marco de la globalización y de
los procesos de integración son esenciales para analizar las relaciones boliviano-
chilenas en el siglo XXI, pues el contexto internacional adquiere un destacado pa-
pel a la hora de que los países mencionados adopten, o no, algunas decisiones que
afectan el desarrollo interno del país, principalmente en Bolivia. En este sentido, la
actualización del conflicto se desarrolló en medio de la discusión sobre la explota-
ción de significativos recursos energéticos que develan la vinculación existente en-
tre intereses de privados, de países limítrofes y de organismos internacionales.
Se recordará que en octubre de 2003 se produjo en Bolivia una intensa moviliza-
ción social contra la existente ley de hidrocarburos (con la posterior nacionaliza-
ción de éstos) y la posible exportación de gas natural hacia Estados Unidos por un
puerto chileno. En medio del caos institucional el Presidente fue destituido y asu-
mió el entonces Vicepresidente en funciones. En ese contexto y ante un foro mul-
tilateral el gobierno de Bolivia reactivó su demanda marítima, lo que tensó aún
más los complejos y frágiles vínculos entre ambos países. Primero, en el marco de
la Asamblea General de Naciones Unidas (24 de septiembre de 2003),
subsiguientemente el ex presidente de Bolivia, Carlos Mesa, increpó al ex presiden-
te de Chile, Ricardo Lagos, en la Cumbre de las Américas, celebrada en enero de
2004 en Monterrey, México, intentando multilateralizar el conflicto y ponerlo
nuevamente en la agenda regional.
El Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile expresó, por medio de un comu-
nicado de prensa, su postura ante la demanda de Bolivia y ante la opinión de otros
Estados. Desde Cancillería se argumentó y defendió la bilateralidad del tema
20
.
Como en años anteriores la «demanda» boliviana suscitó diferentes posicio-
namientos de los países de la región. Así por ejemplo, Venezuela y Cuba apoyaron
públicamente una salida soberana para Bolivia en la costa del Pacífico. Brasil, por
su parte, lamentó el fin de las conversaciones sobre un posible acceso al mar y
solicitó a Venezuela no intervenir, ya que su inicial respaldó suscitó un serio inci-
dente con el gobierno de Santiago.
19
En este texto se adopta la noción de conflicto referente a la existencia de una oposición y/o
contradicción por incompatibilidad de intereses entre actores; distinguiendo distintos momen-
tos y/o intensidades dentro del mismo. Véase Brecher, M. (1993) Crisis in world politics.
Theory and reality. Oxford: Pergamon Press; Burton, J. (1990) Conflict: resolution and
prevention. Londres: Mcmillan; Holsti, K. J. (1991) Peace and war. Armed conflicts and
international orders, 1648-198. Cambridge: Cambridge University Press; Fisas Armengol V.
(1987) Introducción al estudio de la paz y de los conflictos, Editorial Lerna, Barcelona.
20
«Chile insta a quienes se sientan llamados a emitir opinión sobre asuntos que competen al
campo privativo de las relaciones entre dos Estados a actuar con responsabilidad y a respe-
tar el estricto apego al Derecho Internacional, a los tratados, a su intangibilidad y en general
a todos aquellos principios que regulan la convivencia entre las naciones. La defensa de estos
principios no responde a una postura obcecada, ni obsoleta, sino que, por el contrario, cons-
tituye el sustento de una vida internacional en armonía, que es garantía de estabilidad regio-
nal, de paz y progreso para todos los pueblos.» Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile
(2003). Comunicado de prensa con fecha 24 de diciembre en: www.minrel.gov.cl
Lorena Oyarzún Serrano
310
Sin embargo, resulta relevante detenerse brevemente en la situación interna de
Bolivia para contextualizar la relación bilateral, pues la crisis que sufrió penetró
toda la estructura burocrática del poder, no fueron sólo movilizaciones contra una
ley o una discusión sobre autonomía
21
. Se trata de un Estado que no ha logrado
entregar las condiciones mínimas de vida a sus ciudadanos, de los cuales más del
60% vive bajo el umbral de la pobreza (en su mayoría indígena) y en que la percep-
ción de corrupción fue muy alta hasta hace pocos años, lo que podría modificarse
con la administración actual
22
.
Y si bien la elección presidencial en Bolivia, que otorgó una amplia victoria al
candidato del Movimiento al Socialismo (MAS), Evo Morales, ha dado un respiro
a la situación de caos, aún no está claro cómo el nuevo gobierno sorteará el gran
desafío de generar el consenso necesario sobre una visión de país, que permita no
sólo dar gobernabilidad a un Estado extremadamente frágil, sino también integrar
a la mayoría de sus ciudadanos, generalmente excluidos del «progreso» e insertos
en un sistema que no consideran ni legítimo ni suyo. Cómo evolucione este tema
será fundamental para avanzar, o no, en la profundización de la relación Bolivia-
Chile, porque un país con un gobierno y autoridades legitimadas y creíbles son
fundamentales para que las políticas que adoptan en los diferentes ámbitos, sean
válidas y respetadas dentro de sus propio territorio.
Paralelamente, recordar que el eje articulador de la relación es la demanda ma-
rítima y aunque el nivel de tensión entre ambos países haya disminuido la reivindi-
cación será siempre la «piedra en el zapato», obstaculizando, además, la
profundización del proceso de integración en América del Sur
23
:
«El mar perdido ha sido una perenne nostalgia (...) Ha sido también el argumen-
21
El 19 de mayo de 2005 el Congreso aprobó, en términos generales, efectuar un referéndum
sobre la autonomía de los nueve departamentos de Bolivia (Beni, Chuquisaca, Santa Cruz,
Pando, Tarija, La Paz, Cochabamba, Potosí y Oruro). A nivel nacional, los ciudadanos se
inclinaron por la no incorporación de las autonomías en la Nueva Constitución con el 57,58%,
mientras el 42,41% optó por el Sí.
22
Según el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparency International 2006
Bolivia presenta corrupción endémica. El IPC es un sondeo de encuestas que refleja la percep-
ción de analistas y empresarios de países, sean residentes o no. La medida valora con 10 a los
países menos corruptos y con 0, a aquellos países donde la corrupción está enraizada, gene-
raliza y penetra todas las estructuras de la organización. Los países con una valoración de
menos de 3 puntos se consideran con corrupción endémica. Bolivia está clasificada con un
2.7. Para mayor información véase: www.transparency.org
23
Con motivo de la celebración del día del mar el Ministerio de Relaciones Exteriores boliviano,
mediante un comunicado de prensa, reafirmó su derecho a exigir un acceso soberano al mar:
«(…) la reintegración de la cualidad marítima es un objetivo permanente e irrenunciable de su
política exterior. Chile es el único país del hemisferio occidental con el que Bolivia no tiene
relación diplomática, lo que demuestra la existencia de un problema pendiente. El Gobierno y
el pueblo de Bolivia agradecen el permanente respaldo y solidaridad de organizaciones, países
y líderes amigos, que demuestran que su pedido es legítimo, justo e indispensable para su
desarrollo y la complementación armónica del occidente de Bolivia, el norte de Chile y el sur
del Perú. La Cancillería de la República reitera su compromiso de continuar buscando, por
medios pacíficos, la recuperación de un acceso soberano y útil al Océano Pacífico» Ministerio
de Relaciones Exteriores de Bolivia. (2004). La Paz, febrero de 2004 en: www.rree.gov.bo
La agenda reagional y sus posibles efectos...
311
to histórico esgrimido para explicar el atraso económico y la pobreza de Bolivia, y
el tema al que recurrían los presidentes y dictadores cada vez que necesitaban con-
jurar las divisiones internas o disimular su impopularidad. Porque, en efecto, el
reclamo del mar es en la historia de Bolivia uno de los pocos asuntos que consoli-
dan la unidad nacional, una aspiración que prevalece siempre sobre todas las divi-
siones étnicas, regionales e ideológicas entre los bolivianos»
24
.
Nuevo regionalismo y sus efectos en la relación bilateral
Se advierte tanto a nivel del sistema internacional como del subsistema regional que
las cuestiones económicas adquieren mayor relevancia producto de la globalización y
de la interdependencia económica. Debido a esto la mayoría de los países, sobre todo
los en vías de desarrollo, tratan de redimensionar las modalidades de su relacionamiento
externo y de su inserción en la economía mundial. En este contexto, se observa el
resurgir de un nuevo regionalismo, uno abierto, que ya no tiene por objetivo aislar a la
región o fomentar el crecimiento «hacia dentro». Muy por el contrario, se desarrolla
hacia fuera y destaca por impulsar la cooperación y la adopción de compromisos en el
marco de acuerdos multilaterales, regionales y/o bilaterales.
Existen varios proyectos donde se advierten los distintos niveles de formalización
jurídica y de compromiso, así observamos que el tipo de la Unión Europea (UE) es
disímil al del Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico (APEC
25
). Las dife-
rencias se manifiestan al medir sus niveles de cohesión, intereses económicos, polí-
ticos, culturales y estratégicos.
Se entiende que el interés por la integración responde a la idea de llevar a la
práctica el ejemplo de países que pertenecientes a una determinada zona geográfica
y en algunos casos con distintos niveles de desarrollo, optaron por promover rela-
ciones económico-cooperativas que les facilite su inserción en la economía mun-
dial. Otra ventaja de los procesos de integración es la emergencia de economías de
escala más eficientes y adecuadas a las dimensiones de la planta industrial; la inten-
sificación de la competencia al ampliarse el mercado; la atenuación de los proble-
mas de pagos internacionales, la posibilidad de desarrollar nuevas actividades difí-
ciles de emprender aisladamente, la formulación de políticas económicas naciona-
les más coherentes y el aumento del poder de negociación.
Proyectos de integración en la región
Los mecanismos de cooperación en la zona tienen lugar tanto a nivel continen-
tal, como la Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA), así como
24
Vargas Llosa, Mario. (2004). «Nostalgia del mar». Diario El País, España, 25 de enero,
opinión/11
25
La Unión Europea se establece mediante el Tratado de de la Unión Europea, conocido tam-
bién como el Tratado de Maastricht, firmado en 1992 y en vigencia desde 1993. La APEC, en
tanto, se constituyó en 1989 estableciendo relaciones a través del Pacífico. En este foro tanto
Chile como Perú son miembros activos.
Lorena Oyarzún Serrano
312
subregional, caso del Mercado Común del Sur (Mercosur)
26
o el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA). Particularmente, Bolivia y
Chile, dieron el primer paso en la institucionalización de sus lazos en la esfera
económica-comercial durante el sistema de Guerra Fría, cuando ambos en su cali-
dad de países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
27
,
suscribieron en 1983 un Acuerdo de Alcance Parcial denominado AAP Nº 27.
Posteriormente, en la década de los noventa, los gobiernos de La Paz y Santiago
firmaron el Acuerdo de Complementación Económica
28
conocido como ACE Nº
22. Este Acuerdo se amplió recientemente, a través de un convenio de profundización
del ACE Nº22 suscrito en diciembre de 2005 que abre el mercado chileno a casi
todos los productos bolivianos sin aranceles y sin la exigencia de reciprocidad.
Actualmente, los proyectos de integración, ya sean económicos o de amplio
espectro, se presentan como la oportunidad para posicionar una visión consensuada
sobre temas de interés común ante foros multilaterales y organizaciones internacio-
nales, sobre todo porque América Latina ha disminuido su relevancia estratégica en
la agenda global de post-Guerra Fría. Desde una perspectiva socio-cultural existen
algunas iniciativas, por ejemplo TeleSUR, sociedad multiestatal (constituida por
Venezuela, Cuba, Argentina, Brasil, Uruguay) y TVBrasil: Canal de Integración.
Ambas nacen con la idea de estimular la producción, promoción y difusión de con-
tenidos propios de la región, fomentando el reconocimiento del imaginario latino-
americano.
Otro proyecto interesante es la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
establecida mediante la Declaración del Cusco el 8 de diciembre de 2004. En la
Declaración presidencial del 30 de septiembre de 2005 se reafirmaron los objetivos
de fortalecer la identidad de América del Sur y la integración de sus pueblos, la
asociación recíproca de los estados miembros de la CAN, Mercosur, así como la
asociación de Chile, Guyana y Surinam con miras a establecer, en una primera fase,
una Zona de Libre Comercio Sudamericana.
La Comunidad Sudamericana de Naciones fijó una agenda prioritaria para im-
pulsar el diálogo político, la integración física, la integración energética, la reflexión
sobre las asimetrías existentes, el medioambiente, las telecomunicaciones, los me-
canismos financieros sudamericanos y la promoción de la cohesión, justicia e inclu-
sión social. Dentro de su programa de acción destaca la creación de un foro sud-
americano de consulta y concertación de política exterior. La idea es que los miem-
26
Este esquema de integración generó grandes expectativas, ya que no sólo incluía dos de las
economías con más peso en Latinoamérica, Brasil y Argentina, sino que incorporaba, al
menos en el Tratado de Asunción, los objetivos de lograr una cohesión más profunda. Pese a
todos los esfuerzos no se han producido importantes transformaciones en ámbito del comer-
cio intraregional, ya que la mayoría de las veces ha sido incompleta la implementación de las
normativas.
27
La ALADI fue creada en 1980 mediante el Tratado de Montevideo, para revitalizar el proce-
so de integración iniciado anteriormente con la Asociación Latinoamericana de Libre Co-
mercio (ALALC) que no había logrado su objetivo de conformar una zona de libre comercio
regional.
28
El Acuerdo de Complementación Económica entre Bolivia y Chile fue suscrito en la ciudad
de Santa Cruz el, entrando en vigencia el 7 de julio de 1993, en el marco del proceso de
integración establecido por el Tratado de Montevideo de 1980.
La agenda reagional y sus posibles efectos...
313
bros presenten proyectos consensuados y de interés común ante los organismos
internacionales y regionales.
No obstante estas propuestas existe mucho escepticismo, pues desde hace déca-
das se han tratado de implementar proyectos de integración y la mayoría ha fraca-
sado quedando nada más que en el papel. Sin embargo, como se mencionó anterior-
mente una de las características del sistema internacional contemporáneo es que en
el proceso de globalización las regiones del mundo son las que compiten entre sí
para atraer la inversión y mejores tecnologías. En ese contexto, es fundamental
lograr que América del Sur optimice sus niveles competitivos frente a las ventajas
de otras zonas del planeta como el este de Asia o Europa del este. Este escenario
obliga a replantearnos los modos de integración en América Latina. En esta línea
los ámbitos más sobresalientes, por su concreción, tienen relación con la integra-
ción física y energética, particularmente los desarrollados bajo el alero de la Inicia-
tiva para la Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA).
La integración regional adquiere una dimensión geopolítica, más aún cuando
existen iniciativas como Petroamérica, proyecto venezolano que implica acuerdos
con las principales petroleras de la región y que contempla la creación de anillos
energéticos
29
. A esto se suma la invitación para que los países sudamericanos se
incorporen al proceso de estudio de un Acuerdo de Complementación Energética
Regional (ACER) propuesto por Uruguay y al proyecto de Red de Gasoductos del
Sur, en el que actualmente se encuentran trabajando Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Perú, Paraguay y Uruguay
30
.
IIRSA en el contexto regional
La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
(IIRSA) abre un amplio espectro de posibilidades para facilitar una vía definida de
integración. Su objetivo consiste en impulsar el desarrollo de la infraestructura del
transporte, energía y telecomunicaciones bajo una visión regional, procurando la
integración física de los 12 países y el logro de un patrón de desarrollo territorial
equitativo y sustentable.
La idea es diseñar una visión integral de la infraestructura. Encuadrar los pro-
yectos dentro de una planificación estratégica a partir de la identificación de los
ejes de integración y desarrollo regionales. Modernizar y armonizar las políticas,
planes y marcos regulatorios entre los estados; valorizar la dimensión ambiental y
social de los proyectos; mejorar la calidad de vida y las oportunidades de las pobla-
ciones locales en los ejes de integración regional e incorporar mecanismos de parti-
29
Paralelamente a la Primera Cumbre Sudamericana de Naciones se realizaron millonarios
acuerdos entre grandes empresas petroleras de Venezuela, Brasil y Argentina
30
El ACER comprende distintas fuentes energéticas, gasíferas, eléctricas y posibilita las
interconexiones eléctricas. Mientras el gasoducto del sur será un enlace entre los ductos
nacionales y binacionales existentes para circular el gas existente de Bolivia, Argentina y
Perú por la región. América Latina tiene reservas probada por 60 años a diferencia de Medio
Oriente que las tiene por 282 años, África por 98, Europa oriental y miembros de la ex URSS
por 74, Asia 45 años y 10 años América del Norte.
Lorena Oyarzún Serrano
314
cipación y consulta. No involucra sólo el mejoramiento de carreteras, aeropuertos,
puertos o corredores bioceánicos
31
. Se trata más bien de generar una visión
geoeconómica de la región. Su fin es convertirse en el vehículo para lograr un desa-
rrollo integral de las regiones y personas que las habitan.
Los proyectos se han ordenado en 10 ejes de integración: Eje del Escudo Guayanés
(Venezuela, Brasil, Guyana y Surinam); Eje del amazonas (Colombia, Ecuador, Perú
y Brasil); Eje Perú, Brasil, Bolivia; Eje Interoceánico Central (Perú, Chile, Bolivia,
Paraguay y Brasil); Eje Capricornio (Chile, Bolivia, Argentina, Paraguay y Brasil);
Eje del Sur (Chile y Argentina); Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná; Eje Andino
(Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela); Eje andino del sur y Eje Mercosur-
Chile.
Más allá de profundizar en los aspectos específicos de IIRSA, es relevante seña-
lar que la visión de la infraestructura como elemento clave de integración se basa en
que el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las telecomunicaciones pue-
den generar un impulso definitivo a la superación de las barreras geográficas, acer-
car mercados y promover nuevas oportunidades económicas. En este sentido, el
proyecto IIRSA cobra vigencia considerando las necesidades energéticas y de salida