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EL DESARROLLO INDUSTRIAL EN COREA DEL SUR (1960-2010). ELEMENTOS EXPLICATIVOS Y DE POLITICA.

UN CONTRAPUNTO A LA EXPERIENCIA COLOMBIANA

John Jairo Cuellar Escobar

Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Econmicas Bogot, Colombia Junio de 2012

EL DESARROLLO INDUSTRIAL EN COREA DEL SUR (1960-2010). ELEMENTOS EXPLICATIVOS Y DE POLITICA. UN CONTRAPUNTO A LA EXPERIENCIA COLOMBIANA

John Jairo Cuellar Escobar

Trabajo Final presentado como requisito para optar al ttulo de Magister en Ciencias Econmicas

Director: Ph. D. Jos Guillermo Garca Isaza

Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Econmicas Bogot, Colombia Junio de 2012

EL DESARROLLO INDUSTRIAL EN COREA DEL SUR (1960-2010). ELEMENTOS EXPLICATIVOS Y DE POLITICA. UN CONTRAPUNTO A LA EXPERIENCIA COLOMBIANA

Resumen El fenmeno fundamental que subyace detrs del desarrollo productivo es la adquisicin de capacidades productivas que involucran el manejo de nuevos

conocimientos y tecnologas. Para alcanzar este propsito se requiere de una combinacin afortunada entre una adecuada intervencin estatal, un entorno institucional estable y una slida iniciativa empresarial. Han sido justamente stos, los elementos que le han permitido a Corea del Sur realizar una rpida transformacin estructural en los ltimos cincuenta aos.
Palabras clave: Desarrollo productivo, poltica pblica de industrializacin,

innovacin, ciencia y tecnologa. JEL: O10, O20, O25, O53

Abstract The fundamental phenomenon behind the productive development is the acquisition of productive capacities that involve the handling of new knowledge and technologies. To achieve this aim requires a fortunate combination between an adequate state intervention, an institutional stable environment and a solid entrepreneurship. Have been precisely these, the elements that have allowed to South Korea make a rapid structural transformation in the past fifty years
Key Words: Productive development, Public policy of industrialization, innovation, science and technology. JEL: O10, O20, O25, O53

Tabla de Contenido

Introduccin 1. Debates tericos en torno a la industrializacin coreana 2. El Modelo de intervencin para el desarrollo productivo de Corea del Sur 2.1. Antecedentes y condiciones inciales de la industrializacin en Corea Los pilares del desarrollo coreano: polticas e instrumentos de intervencin La relacin Estado-Empresa en Corea

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2.2.

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2.2.1.

2.2.2. Poltica educativa 2.2.3. Polticas de ciencia tecnologa e innovacin 2.3. Tres casos ilustrativos de aplicacin de la poltica coreana: el desarrollo de las industrias petroqumica, electrnica y automovilstica

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2.3.1. Desarrollo de la industria petroqumica y electrnica en Corea 2.3.2. Industria Automotriz 3. Elementos comparativos del desarrollo industrial entre Colombia y Corea 3.1. Aspectos relevantes del desarrollo industrial colombiano

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4. Conclusiones
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Bibliografa Anexo

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Introduccin

Durante los ltimos cincuenta aos, el mundo ha sido testigo del acelerado desarrollo productivo de un puado de economas que iniciaron el siglo XX con un notable rezago frente a las naciones industrializadas de Amrica del Norte y Europa Occidental. Las caractersticas de su proceso de desarrollo se corresponden con lo que algunos han denominado la Industrializacin tarda , haciendo alusin a las trayectorias particulares que han distinguido estas experiencias de crecimiento industrial en relacin con la invencin que caracteriz el periodo de la revolucin industrial, y la Innovacin propia de industrializadores posteriores como Estados Unidos y Alemania (Amsden, 1992). La ruta seguida por los pases de industrializacin tarda ofrece lecciones valiosas para la reconfiguracin del escenario de interaccin entre el Estado y el sector privado en el marco de una economa mixta. Esto es particularmente cierto despus de las reformas en pro del mercado impulsadas por las distintas entidades multilaterales desde comienzos de la dcada de los ochenta, las cuales arrojan luego de ms de tres decenios de aplicacin un balance poco alentador, acompaado de un descontento social muy pronunciado. De hecho estas mismas entidades han optado por moderar su discurso abogando por una segunda oleada de reformas centradas en los aspectos institucionales asociados a la gobernanza. A pesar del reciente redescubrimiento del papel del Estado y su necesaria complementariedad con el mercado, no son tan claras las implicaciones operativas de esta realidad para el diseo de una estrategia de desarrollo (Rodrik, 2004 p. 90) Dado que Corea del Sur es uno de los ejemplos ms interesantes del modelo de industrializacin tarda, el anlisis de los aspectos claves de su proceso de desarrollo puede ofrecer elementos de reflexin para la reconfiguracin de la estrategia de desarrollo de aquellos pases que, como Colombia, parecen haber perdido el norte en sus polticas de desarrollo productivo.

La capacidad que ha mostrado la economa coreana para resolver problemas fundamentales asociados a la seleccin de apuestas productivas y al desarrollo de ventajas competitivas de carcter dinmico, permite apreciar un abanico de alternativas de poltica enfocadas a la asimilacin de nuevos conocimientos y tecnologas. Asimismo, el desempeo de esta economa asitica resulta an ms sorprendente si se tiene en cuenta que es una nacin que cuenta con muy pocos recursos naturales, adems de verse enfrentada a la devastacin dejada por la cruenta guerra que devino en la separacin de su territorio, justo antes de iniciar su etapa de mayor crecimiento. A pesar de ello su economa logr resurgir con fuerza al experimentar un vigoroso desarrollo durante los ltimos cinco decenios. Gracias a un proceso exitoso de diversificacin productiva, Corea ha logrado posicionarse en los mercados mundiales principalmente en los renglones de electrnica de consumo, produccin de automviles e ingeniera naval y se encuentra en la primera fila del partidor en el desarrollo de tecnologas de punta para el siglo XXI. Anticipando algunos de los argumentos que se tratarn con ms detalle posteriormente, la rpida modernizacin de la economa coreana se puede atribuir bsicamente a la slida expansin conseguida en el sector industrial a instancias de una poltica estratgica de desarrollo articulada desde el Estado, con el firme propsito de cerrar la brecha en trminos de capacidad productiva frente a las naciones industrializadas. La experiencia de Corea lleva a considerar, en gracia de la discusin, que el epicentro de la cuestin en torno al avance productivo gravita alrededor de la necesidad de asimilar nuevos conocimientos y tecnologas haciendo uso de

diversos mecanismos de intervencin estatal dirigidos a la coordinacin de los recursos requeridos y a la provisin de los incentivos adecuados. All estriban justamente algunas de las particularidades del modelo coreano que podran contribuir a enriquecer la poltica de desarrollo de Colombia, centrada desde los

aos ochenta en la estabilidad macroeconmica y la atraccin de inversin extranjera sin un horizonte estratgico bien definido1. De otra parte, el rpido proceso de industrializacin y diversificacin

productiva de Corea ha sealado un quiebre en la antinomia de los dos paradigmas tradicionales del desarrollo econmico, centrado uno en los mercados, y el otro en el Estado y la planificacin (Stiglitz, 1997). La historia de este y otros pases de notable desempeo econmico en el sudeste asitico ha abierto nuevos horizontes de poltica que convergen esencialmente en el convencimiento de que los mercados pueden funcionar de mejor manera cuando cuentan con un apropiado apoyo del Estado; como parte de esta tarea se requiere una seleccin cuidadosa de los espacios y las modalidades de intervencin a implementar. Por ello, el estudio de cualquiera de estas experiencias de industrializacin tarda va ms all de la respuesta a la pregunta acerca de si el Estado debe intervenir o no, para centrarse en las explicaciones acerca de cmo se logr un desempeo eficaz en cada caso concreto. Teniendo como punto de partida las ideas esbozadas, el presente trabajo se propone realizar una revisin de las particularidades de la experiencia de desarrollo industrial en Corea del Sur. El objetivo principal que se plantea es el de explicar la naturaleza y los rasgos distintivos que adoptaron las formas de intervencin del Estado coreano para la promocin del sector industrial, desde el inicio de la dcada de los sesenta, hasta finales de los aos noventa. En la misma lnea, se pretende establecer un breve paralelo en relacin con las trayectorias de crecimiento industrial entre Colombia y Corea, el cual permitir sealar los aspectos que han definido sus respectivos resultados. Para esta ltima tarea, la atencin se dirigir especialmente a las diferencias que se pueden identificar en relacin con el papel encarnado por el Estado.

Aunque polticas como las delineadas por las agendas de competitividad parecen apuntar a la concatenacin de esfuerzos entre el sector pblico y el sector privado, lo cierto es que en esencia persisten las polticas de competitividad de corte transversal que esquivan el compromiso con la industrializacin, en abierto contraste con las polticas implementadas en Corea del sur.

Las hiptesis que guiarn el trabajo se pueden resumir de la siguiente manera: el xito alcanzado por Corea en trminos de expansin y diversificacin de la produccin industrial ha sido resultado de una activa y efectiva intervencin estatal, caracterizada por la autonoma y la capacidad para disciplinar a las fuerzas productivas que ha ejercido el gobierno coreano. En contraste, Colombia evidencia marcadas dificultades para escalar en el desarrollo industrial hacia fases productivas de mayor complejidad y exigencia tcnica, as como para diversificar su patrn productivo. Las explicaciones para este fenmeno en el caso de Colombia remiten tanto al carcter oligoplico de la estructura empresarial que se consolid en el pas al amparo del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI), como a las relaciones de orden patrimonial que establecieron el Estado, el empresariado nacional y otros sectores de la sociedad colombiana, las cuales limitaron la capacidad del Estado, al tiempo que impidieron la consolidacin de muchas de las reformas modernizantes que habran facilitado la expansin de la industria. Para dar cuenta de los objetivos mencionados, el trabajo propone la estructura que se detalla a continuacin. En el primer captulo se presentarn algunos de los argumentos ms importantes que han nutrido la discusin terica alrededor del crecimiento coreano, haciendo alusiones a referentes conceptuales provenientes de las teoras que han analizado la cuestin del cambio estructural y el desarrollo industrial. En el segundo captulo se abordarn los antecedentes ms relevantes de la historia de Corea en lo que atae a la interpretacin de las particularidades de su proceso de desarrollo econmico; asimismo, se har hincapi en el papel que han jugado las polticas de educacin, ciencia y tecnologa. En el tercer captulo se explorarn, mediante tres casos especficos, las caractersticas y alcances de la poltica coreana para la promocin de la industria. En el cuarto captulo se establecer un paralelo entre el desempeo de la economa de Corea del sur y la economa colombiana, a fin de identificar elementos explicativos frente a las trayectorias dismiles que han llevado ambas economas a partir de la dcada de los sesenta. En la ltima parte se presentarn las conclusiones.
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1. Debates tericos en torno a la industrializacin coreana Las fuentes y determinantes del crecimiento econmico tanto de Corea como de otros pases asiticos han suscitado acalorados debates en los que se han traslucido diversas perspectivas interpretativas. Los trabajos sobre este tema que han recibido mayor atencin en el mbito acadmico podran agruparse en dos visiones contrapuestas: de un lado los que consideran que el proceso de crecimiento de los denominados tigres asiticos es el resultado de un proceso de acumulacin de factores de produccin, ms que la consecuencia de aumentos en productividad, y por otra parte, quienes sealan que el vigoroso crecimiento asitico es atribuible principalmente a incrementos en productividad, a instancias de una poltica pblica encaminada a propiciar un cambio estructural en la economa. Respecto a la primera de las posturas reseadas, Paul Krugman (1994) y Alwyn Young (1994), escribieron a mediados de los noventa dos influyentes

artculos sobre este asunto, a partir de estimaciones empricas de la productividad total de los factores (PTF)2. Las conclusiones a las que llegaron, describen el crecimiento de los tigres asiticos como un proceso de acumulacin de factores, principalmente de capital, resultado de una poltica de represin del consumo interno. Este rasgo, ms una orientacin permanente hacia los mercados de exportacin, parecen una semblanza de las polticas aconsejadas desde la ortodoxia econmica neoclsica. En la otra orilla se encuentran trabajos como el de Alice Amsden (1992) y Pablo Bustelo (1990), los cuales enfatizan el papel que ha jugado el Estado coreano en la promocin del crecimiento econmico y el cambio tecnolgico a gran escala. Ambos coinciden en que sin la activa intervencin del Estado no

La Productividad Total de los Factores, en el argot de la contabilidad del crecimiento econmico, se refiere a aquella parte del aumento de la produccin que no es atribuible a incrementos en la cantidad de los factores de produccin utilizados. Al ser el resultado de la interaccin simultnea de todos los factores, suele utilizarse como una aproximacin cuantitativa al complejo y elusivo concepto de progreso tecnolgico.

hubiese sido posible alcanzar la coordinacin de recursos e incentivos, requeridos para generar un cambio en el patrn productivo de esta economa. En la misma lnea de estos dos autores, Ha Joon Chang (2004) al realizar un exhaustivo trabajo sobre la ruta al desarrollo econmico seguida prcticamente por todos los pases que ahora son industrializados, llega a la conclusin de que en algn momento estos pases implementaron polticas proteccionistas de

promocin a la industria naciente. Luego de alcanzar un estadio de desarrollo productivo, estas mismas naciones se convirtieron en guardianes del libre

mercado en un acto de aparente arrepentimiento por haber seguido previamente el camino equivocado del intervencionismo que impide el libre accionar de las fuerzas del mercado. De ah la metfora que desliza con algo de sorna Chang, al afirmar que los pases que ascienden por la escalera del desarrollo, una vez trepan a la cspide, tambin asciendan. El papel que han desempeado las exportaciones en el crecimiento de Corea ha sido otro de los puntos controversiales. Algunos de los primeros trabajos sobre Corea, como los de Frank et al., (1975) y Krueger (1979), ponen de manifiesto la importancia de la orientacin exportadora en su desempeo econmico positivo. La creciente participacin de Corea en los mercados mundiales responde, de acuerdo con sus argumentos, a los incentivos generados por la inversin pblica en infraestructura, el uso generalizado de devaluaciones competitivas y la liberacin progresiva de las importaciones. Esta explicacin se mueve en trminos generales dentro de la matriz de pensamiento neoclsico, bajo la cual se asume que el Estado debe limitarse a proveer la infraestructura necesaria creando de este modo un entorno macroeconmico estable, inequvocas por parte de los agentes privados. Sin dejar de lado la importancia que han tenido las exportaciones para el crecimiento coreano, Dani Rodrick (1995) argumenta que el verdadero motor de la economa coreana ha sido la inversin, la cual ha inducido un crecimiento el cual genera respuestas se apresuran a patear la escalera para evitar que otros

orientado hacia las exportaciones para cubrir la creciente demanda de bienes de


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capital importados. El auge de la inversin se explica por condiciones inciales favorables en la economa coreana, relacionadas principalmente con el elevado nivel de formacin de capital humano. Estas condiciones, al inicio del proceso de desarrollo hacia finales de los cincuenta y comienzos de los sesenta, se

reflejaban en un alto rendimiento latente de la inversin, que slo requera la coordinacin del Estado para generar el impulso a la produccin. De otra parte, la ingente intervencin estatal se puede entender como el resultado de fallas de coordinacin que afectan los mercados en los que se transan insumos clave y tecnologas de produccin; esto se traduce en serias limitaciones para el desarrollo de economas de escala capaces de sustentar el crecimiento de sectores modernos de la economa (Garca-Blanch, 2002). Para solucionar estas fallas el gobierno coreano se encarg de coordinar la inversin privada ofreciendo crditos subsidiados, incentivos tributarios, acompaamiento administrativo e inversin pblica. Las exportaciones hacan parte de esta estrategia no como una fuente del crecimiento sino como una resultante en vista de la necesidad de importar grandes cantidades de insumos especializados y bienes de capital con destino a los sectores productivos en plena transformacin. Este papel conferido al Estado es un reconocimiento a muchas de las teoras que despuntaron en medio del intenso debate que se dio en torno al desarrollo econmico entre la dcada de los cuarenta y comienzos de los setenta. Luego el inters por el tema comenz a declinar en favor de cuestiones microeconmicas subyacentes a la dinmica de los agregados macroeconmicos. La intervencin que realiz el Estado coreano para coordinar inversiones que no se hubiesen dado en un entorno de libre mercado, el apoyo a

determinados sectores y ramas de la produccin consideradas estratgicas por su capacidad para jalonar eslabonamientos hacia adelante y hacia atrs y la bsqueda de externalidades derivadas de las economas de escala en la configuracin de polos de desarrollo alrededor de los conglomerados de la

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produccin industrial, traen a la mente las ideas que caracterizacin a la denominada Alta teora del desarrollo econmico3 (Moncayo, 2011). Otro aspecto a resaltar tiene que ver con la importancia que el gobierno le otorg a la industria como sector lder de la economa. Esta preponderancia concedida a la industria se remonta dentro de las teoras del desarrollo del siglo XX al conocido estudio de Simon Kuznets realizado sobre una muestra importante de pases industrializados, en el que se describen unos hechos estilizados del crecimiento. Dichos hechos apuntan al papel neurlgico que ha jugado la industria en los pases referidos, como eje articulador de los eslabones de la cadena de valor, al liderar las transformaciones estructurales de la economa propiciando incrementos sustanciales en la productividad (Moncayo, 2011). El trabajo de Kuznets allan el camino para reflexiones tericas posteriores encargadas de orientar las acciones concretas de poltica econmica para el fomento de la industria4. Tales esfuerzos por alterar la estructura sectorial de produccin en favor de la industria, conocidos genricamente como polticas industriales, han sido predominantes en los esquemas de intervencin

gubernamental de varios pases del sudeste asitico, tales como Japn, Taiwn y desde luego Corea. En trminos generales, como lo ilustran Noland y Pack (Noland & Pack, 2002), las polticas que configuran este espectro de la intervencin estatal hacen uso de instrumentos tales como: a) Crdito dirigido a sectores especficos, con tasas de inters bajas b) Tarifas tributarias diferenciadas por sector
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Para un recuento pormenorizado de las teoras ms importantes del desarrollo econmico en lo relativo a la transformacin estructural de la economa, ver: Moncayo Jimnez, Edgard (2011): Cambio estructural, crecimiento e industrializacin en Amrica Latina 1950-2005, tesis doctoral en economa, Universidad Nacional de Colombia. 4 Algunas de las reflexiones tericas ms influyentes sobre el papel de la industria en el cambio estructural estn asociadas a las denominadas Leyes kaldorianas del crecimiento , las cuales reafirman el papel dinamizador de la industria dentro de la economa en su conjunto (Moreno, 2008).

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c) Tarifas de electricidad subsidiadas d) Subsidios a las actividades de I&D e) Barreras de acceso a las firmas en sectores seleccionados para ser sujetos de la poltica de fomento f) Barreras arancelarias y no arancelarias a la entrada de ciertos productos g) Tasas de cambio diferenciales y estmulos a la importacin de bienes de capital La efectividad de estas polticas en los pases asiticos de industrializacin tarda ha sido cuestionada casi desde el momento mismo de su implementacin. Los cuestionamientos que han surgido al respecto tienen que ver en primer lugar, con el papel que efectivamente desempe la poltica industrial como fuente de crecimiento5 y en segundo trmino, la presunta responsabilidad del Estado por haber precipitado los problemas surgidos en Japn durante los noventa y en Corea con ocasin de la crisis financiera de 1997, al haber hecho un uso inapropiado de los instrumentos de la poltica industrial. Recogiendo las ideas mencionadas con anterioridad, es posible identificar dos ejes amplios de la discusin que se ha suscitado alrededor del desarrollo en Corea: por una parte quienes consideran que su xito se explica por la adopcin de polticas librecambistas entre las que destacan el recurso a los incentivos de mercado, la estabilidad macroeconmica y la orientacin exportadora. En la contraparte los argumentos sealan que la historia de desarrollo econmico de Corea es resultado de una clara y decidida intervencin del Estado con el propsito de coordinar recursos y fijar directrices estratgicas para el desarrollo de nuevos sectores caracterizados por el escalamiento productivo y tecnolgico, en una directa evocacin del pensamiento estructuralista.

En este caso el crecimiento podra ser atribuible tambin a los incrementos en la productividad total de los factores inducida por la inversin en educacin, la acumulacin de capital y la transferencia de tecnologa (Mankiw, Romer, & Weil, 1992)

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Como es apenas natural, los anlisis que se han hecho de la experiencia coreana no han estado exentos de sesgos ideolgicos, los cuales, como seala Berry (2001), tienden a nublar la discusin mientras las partes en contienda se esfuerzan ms por defender a capa y espada su postura y restarle crdito a sus contendores tericos, que por buscar las mejores interpretaciones de la realidad. Evitando caer en cualquiera de los extremos que empantanan la interpretacin del caso coreano, se pueden reconocer elementos propios de cada una de las posturas, lo cual permite reafirmar lo dicho por Stiglitz en el sentido de que quiz el rasgo ms notable de las polticas gubernamentales aplicadas en estos pases, ha sido su capacidad para complementar eficazmente al mercado en lugar de sustituirlo (Stiglitz, 1997). As pues, el relato que se realizar en lo sucesivo respecto al desarrollo de Corea mostrar cmo algunos de los elementos asociados a la ortodoxia neoclsica (tales como la estabilidad macroeconmica y la disciplina fiscal) se concatenaron con un elevado grado de intervencin

gubernamental; ejemplo de ello han sido la aplicacin de polticas conservadoras en el terreno monetario y fiscal para el fomento del ahorro, la acumulacin de capital y el marcado empeo exportador, las cuales se articularon con polticas proteccionistas, generosos subsidios y toda una gama de mecanismos de intervencin poco ortodoxos, dirigidos principalmente al estmulo de la industria.

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2. Modelo de intervencin para el desarrollo productivo en Corea del Sur

2.1.

Antecedentes y condiciones inciales de la industrializacin en Corea

El estudio del vertiginoso desarrollo de Corea del Sur ha reavivado el debate alrededor del papel que puede desempear el Estado como agente catalizador de de las fuerzas productivas en las economas atrasadas. El caso coreano arroja algunas luces sobre las medidas a adoptar y las condiciones particulares en las que una poltica de desarrollo, y especialmente en lo referente al desarrollo industrial, puede ser ms exitosa. Una vigorosa intervencin estatal en pro del desarrollo, por bien encaminada que se encuentre, no tiene la misma efectividad cuando se carece de unas condiciones mnimas que garanticen su xito. Por supuesto tales condiciones no son las mismas en cada entorno puesto que responden a trayectorias histricas y culturales particulares. En consecuencia, la presente seccin pretende esbozar algunos de los antecedentes ms significativos que incidieron en las condiciones inciales bajo las cuales Corea encar su proceso de desarrollo industrial. Estas condiciones resultaron decisivas, pues ayudaron a moldear tanto la visin de las autoridades econmicas, como el diseo y aplicacin de determinados instrumentos de poltica. Los antecedentes de mayor relevancia se remontan a los dos periodos de ocupacin extranjera. El primero de ellos ocurri bajo la gida de Japn a partir de 1876 y se materializ con la ocupacin militar en el periodo 1910-1945. Este hecho tuvo una incidencia importante en la modernizacin de muchas instituciones coreanas que hasta aquel momento eran de carcter feudal. A la centralizacin del poder poltico le sucedi una reforma agraria que a futuro tendra un efecto importante al debilitar a la clase terrateniente, la nica que poda erigirse en un eventual opositor al dictador Park y su plan de industrializacin. Otro efecto
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fundamental de la reforma agraria tuvo que ver la mejora en las condiciones de distribucin de la riqueza y el ingreso, lo cual sin duda incidi positivamente en trminos de cohesin social y posibilidades de expansin del mercado interno (Jeon, 2008). Si bien se le suele dar ms relevancia al gobierno del general Park por su asociacin con las transformaciones ms conocidas, las reformas institucionales de su antecesor, el presidente Syngman Rhee, fueron decisivas al preparar el escenario para el posterior impulso al desarrollo industrial. Las reformas institucionales ms importantes del mandato de Rhee tienen que ver con la estructura del sistema legal coreano6. Se cuentan entre ellas el cdigo civil, el cdigo penal, las leyes de derechos de autor y las leyes laborales; estas ltimas propiciaron una fuerte represin de las organizaciones sindicales por parte del Estado, preparando el escenario para la frrea disciplina aplicada a los trabajadores en los primeros aos de competencia basada en costos salariales 7. El alcance de estas reformas puede contrastarse con las cinco instituciones propicias para el desarrollo que formula Dani Rodrick, a fin de establecer el nivel de madurez institucional de Corea previo al inicio de su fuerte expansin industrial (Rodrick, 2000). Las instituciones en cuestin son: 1. 2. 3. 4. 5.
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Derechos de propiedad Instituciones regulatorias Instituciones para la regulacin macroeconmica Instituciones para la seguridad social Instituciones para la gestin y resolucin de conflictos

A pesar de la acentuada influencia norteamericana coincidente con el periodo de reformas institucionales, el sistema legal coreano no es de corte anglosajn, sino de corte alemn, gracias a la herencia institucional japonesa del periodo de ocupacin. La relacin entre los tipos de sistema legal y el crecimiento ha sido explorada en la literatura de corte institucional. Vase por ejemplo, La Porta, et al., (1998). 7 Alice Amsden explica que dentro de un enfoque estratgico los pases de industrializacin tarda se ven forzados a competir en los mercados mundiales a travs de dos alternativas a saber: con bajos costos salariales o buscando incrementos excepcionales en productividad sobre la base de fuertes subvenciones gubernamentales a la produccin que garanticen el aprendizaje y la transferencia de tecnologa. En el caso de Corea, el gobierno sin duda aplic ambas alternativas (Amsden, 1996).

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Las reformas institucionales de los aos cincuenta incidieron positivamente en el respeto a los derechos de propiedad, en construccin de instituciones para la resolucin de conflictos8 y en la creacin de un conjunto de instrumentos para la regulacin macroeconmica. La seguridad social estaba provista por las empresas y el Estado, aun cuando por tradicin cultural, la red de seguridad social ms importante en los pases orientales es la familia extendida. Tal vez el dficit institucional ms pronunciado tena que ver con los dbiles mecanismos dirigidos a la regulacin de la competencia en los distintos sectores de la economa (Garca-Blanch, 2002). El segundo periodo relevante para entender la forma en que se edificaron las instituciones modernas en Corea, comprende la ocupacin norteamericana desde 1945 hasta el establecimiento de la dictadura militar en 1961. En este periodo, Corea se convirti en epicentro de la geopoltica de la guerra fra. Bajo este contexto, Corea del Sur recibi importantes ayudas que se materializaron en transferencia de recursos y tecnologa por parte del gobierno de Estados Unidos. Estas se constituiran luego en contribuciones muy valiosas para el surgimiento de algunos de los grandes chaebol o conglomerados industriales coreanos 9, y para la consolidacin del aprendizaje industrial con base en el cual la economa coreana se lanzara luego a la conquista de los mercados internacionales. Es importante recordar que Corea se vio involucrada en el conflicto bipolar de la guerra fra debido a que en el momento en que la segunda guerra mundial lleg a su fin, el ejrcito japons ocupaba su territorio. Se determin entonces, por parte de los ejrcitos aliados, que las fuerzas japonesas desplegadas del paralelo
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En cuanto a la resolucin de conflictos, el sistema legal coreano se concaten con la fuerte influencia religiosa del confucianismo que propende por la armona permanente en las relaciones humanas 9 Aunque prcticamente todos los hoy grandes conglomerados industriales coreanos (p.e: Samsung, Kia, Hyundai), ya haban sido fundados antes del gobierno del general Park, en aquel entonces no eran ms que unas pequeas compaas de carcter familiar. Su consolidacin se dio gracias a los contratos de reconstruccin asignados con base en preferencias personalistas despus de la guerra de corea. Estas empresas terminaron por incursionar, a instancias del gobierno y su poltica industrial, en actividades diversas muy distintas a las que haban llevado a cabo en un comienzo

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38 al norte se rindieran ante el ejrcito ruso y las fuerzas desplegadas al sur de la lnea divisoria al ejrcito norteamericano. Posteriormente, cuando Estados Unidos organiz las primeras elecciones en 1948, la Unin Sovitica impidi la participacin de la zona bajo su protectorado y en lugar de ello cedi el control a la alianza de partidos de resistencia a la ocupacin extranjera, dirigida por Kim IISung. Con la ayuda econmica y militar rusa, el norte de Corea estableci un gobierno comunista. Con base en este apoyo, el ejrcito norcoreano, ms disciplinado y mejor aprovisionado que su equivalente del sur, emprendi la reunificacin del pas que conducira a la Guerra de Corea en 1950. Las fuerzas del sur finalmente repelieron el ataque al contar con una fuerza internacional apoyada por el Consejo de Seguridad de la ONU y hombres del ejrcito americano10. Despus de la tregua que se consolid en 1953 bajo el equilibrio de la amenaza nuclear de las dos superpotencias militares, se decidi establecer definitivamente la frontera entre las dos naciones: la Corea comunista del norte y la Corea capitalista del sur. As, de manera casi desprevenida, la nacin coreana vio cercenado su territorio en dos partes. De otro lado, junto a los aspectos relacionados con la geopoltica

internacional de mediados del siglo XX, es de realzar la importancia de algunos indicadores sociales que resultan bastante notables para la poca. El nivel educativo y la distribucin del ingreso en Corea, son dos de los aspectos que ms destaca un estudio comparativo del ao 1967 sobre indicadores sociales (Adelman, 1967). Lo interesante de este estudio es que establece un paralelo entre los logros efectivamente observados y los que cabra esperar de acuerdo con el nivel de ingreso per cpita de aquel entonces. A grandes rasgos la conclusin a la que llegan los autores es que Corea tena para finales de los aos

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No hay que olvidar que hombres del ejrcito colombiano hicieron parte de las fuerzas desplegadas por la ONU en el territorio coreano. De aquella poca datan los fuertes lazos de amistad entre los dos pases, pues de hecho Colombia fue uno de los primeros pases a los que Corea envi representacin diplomtica.

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cincuenta unos indicadores sociales muy superiores en relacin con su nivel de ingreso. Esta conclusin concuerda con Rodrik, quien estima que para 1960 Corea ya contaba con un 94% de la poblacin matriculada en la escuela primaria, 17% en la escuela secundaria y una tasa de alfabetizacin del 71% 11 (Rodrick, 1995). A partir de estas cifras podra afirmarse que Corea tena un nivel de capital humano significativo, listo para prestar su contribucin en la transformacin del aparato productivo. Es de recordar que conceptualmente se considera que el capital humano presta una contribucin invaluable cuando se emprende un proceso de transformacin productiva. Su concurso es esencial para poder aplicar de manera sistemtica el conocimiento cientfico tanto a la produccin de bienes y servicios, como a la resolucin de los diversos problemas tcnicos que ello conlleva. A los elevados niveles relativos de cobertura en educacin para la poca se suman los bajos ndices de desigualdad. Esta caracterstica de la sociedad coreana no solo gener un mercado interno ms amplio para la produccin nacional sino que adems propici un clima de estabilidad poltica que incentiv una fuerte inversin en acumulacin de capital, al margen de las presiones podra

redistributivas propias de sociedades ms desiguales. De otra parte,

decirse que los periodos de ocupacin extranjera alentaron un sentimiento nacionalista que facilit y moviliz la accin colectiva hacia la construccin de lo que bien se puede denominar un Proyecto nacional de industrializacin. Estos sentimientos se aunaron a una sensacin de permanente competencia con la Corea comunista y Japn. El cuadro general de las condiciones inciales y la estructura institucional coreana de fines de los cincuenta y comienzos de los sesenta evoca algunas de las reflexiones hechas por Albert Hirschman en torno al desarrollo. En su conocido libro La Estrategia del Desarrollo Econmico, Hirschman sealaba que los pases
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Para algunos estudiosos de la historia de Corea, la rpida expansin de la educacin se explica en buena medida por la obsesin que tienen por la erudicin sus habitantes, atribuible a la arraigada influencia de los valores confucianos. Para revisar en ms detalle este punto y otros aspectos interesantes de la cultura coreana, ver: (Kang, 1989)

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atrasados econmicamente se encuentran en tal condicin no como resultado de una carencia en materia de recursos productivos como el capital, sino como consecuencia de la falta de articulacin de su potencial latente atribuible en parte a la ausencia de espritu empresarial. Esto limita la percepcin de las oportunidades para invertir, por lo que la intervencin del Estado puede resultar imperativa para asumir el papel de una especie de factor de unin capaz de cohesionar y articular en una estrategia de desarrollo, las innumerables capacidades dispersas y subutilizadas 12 (Hirschman, 1961). Fue justamente el Estado coreano quien asumi ese papel como factor de unin al encaminar buena parte de sus esfuerzos a la tarea de coordinar los recursos existentes y explotar el potencial latente de su economa. No obstante, como se discutir ms adelante, se requiere que el Estado en sus distintas instancias de relacin con el sector privado consiga establecer unas reglas claras y que esto adems se vea acompaado por ciertas caractersticas particulares referentes a su estructura, con lo cual se puede configurar una capacidad de intervencin realmente efectiva. Las condiciones inciales mencionadas previamente sirvieron como escenario para el periodo de vigoroso crecimiento inaugurado por el primer plan quinquenal del presidente Park en 1962. El xito alcanzado por la economa coreana permite inferir la hiptesis de que esta nacin contaba con una situacin propicia para una expansin econmica duradera, fundamentada especialmente en el nivel educativo de la poblacin y las bases institucionales establecidas (Rodrick, 1995). Lo que se observaba entonces eran flagrantes fallas de coordinacin que

impedan la movilizacin de los recursos disponibles y la obtencin de otros recursos necesarios para la transformacin industrial, como tecnologas modernas de produccin. Bajo tales circunstancias operaron distintos mecanismos de

intervencin gubernamental que se encargaron de generar los incentivos apropiados para la acumulacin de capital y el crecimiento econmico.
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En particular, Hirschman abogaba por el direccionamiento de las inversiones hacia los proyectos de inversin con mayores encadenamientos hacia atrs y hacia delante, capaces desde su concepcin, de jalonar consistentemente el crecimiento econmico.

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2.2.

Los pilares del desarrollo coreano: poltica e instrumentos de intervencin

Cuando el general Chung Hee Park se tom el poder con la anuencia del gobierno norteamericano en 1961, ya tena en mente un ambicioso plan de industrializacin inspirado en la Restauracin Meiji que experiment Japn durante el siglo XIX13. En su modesto libro titulado El pas, la revolucin y yo, el general anunci que los dos pilares del modelo de industrializacin coreano seran la planeacin del desarrollo y la construccin de grandes conglomerados industriales (Garca-Blanch, 2002). Para la primera tarea se haca imprescindible contar con un Estado fuerte con la capacidad de intervenir en la canalizacin de recursos y la definicin de estrategias globales de desarrollo. Para Alice Amsden, la industrializacin tarda es precisamente una manifestacin de la debilidad del Estado para intervenir con eficacia en la promocin del crecimiento econmico (Amsden, 1992). Al margen del supuesto neoclsico segn el cual el mercado se encarga de hacer las mejores elecciones en relacin con las apuestas productivas, lo que lleva a concluir adems que la industrializacin tarda no es resultado de la debilidad del Estado sino ms bien de las debilidades asociadas al funcionamiento del mercado, es evidente que un pas de industrializacin tarda como Corea no poda dejar su proceso de desarrollo nicamente en manos de las fuerzas del mercado y el patrn de insercin internacional sealado por las ventajas comparativas. Frente al comercio internacional, las ventajas comparativas

terminan profundizando patrones estticos de comercio, que impiden escalar la pendiente hacia el desarrollo de nuevas industrias (Rodrick, 2004). Algunos de los escenarios en los que se hace necesaria esta intervencin del Estado para la canalizacin de recursos tienen que ver con las caractersticas de los sistemas financiero y cambiario de las economas con bajos ndices de
13

(Chang, 2004) explica algunos de los aspectos que caracterizaron la modernizacin japonesa del periodo de la Restauracin Meiji, los cuales sirvieron a su vez como referente para la configuracin de la estrategia de desarrollo de Corea del Sur, casi un siglo despus.

21

productividad.

En

el

mercado

financiero

se

requiere

que

coexistan

simultneamente altas tasas de inters que incentiven el ahorro, con bajas tasas que estimulen la inversin. Se necesita tambin una tasa de cambio subvaluada que aporte competitividad a las exportaciones, junto con una tasa de cambio sobrevaluada que reduzca el costo del endeudamiento externo y proteja simultneamente a la economa de las importaciones. En cuanto al comercio internacional la poltica es tambin forzosamente ambivalente. El libre comercio asfixia nuevas iniciativas productivas, pero simultneamente es irrenunciable si se pretende mejorar la capacidad competitiva. Frente a este panorama el Estado debe encarnar un papel mediador entre las fuerzas de mercado, a fin de alterar deliberadamente los precios relativos con el propsito de crear oportunidades de inversin que sean tanto rentables como estratgicas a largo plazo (Amsden, 1992; Stiglitz, 1999). En todos estos frentes la accin del gobierno coreano hizo presencia. Por ello no es de extraar que una de las primeras medidas del gobierno de Park fuera la nacionalizacin del sistema financiero. De este modo el gobierno se asegur la capacidad de asignar recursos econmicos a las industrias e iniciativas productivas que defini como prioritarias. Evidentemente estas decisiones supusieron una fuerte represin sobre el sistema financiero, pues las tasas de inters eran artificialmente bajas para la colocacin de recursos, pero el acceso estaba muy limitado. Los empresarios que no gozaban del afecto del gobierno o que se negaban a seguir sus indicaciones, prcticamente tenan cerradas todas las puertas de acceso al crdito14. Las instituciones que demarcaron el funcionamiento del sistema financiero fueron determinantes para el objetivo de encauzar los recursos de capital con que contaba la economa coreana en aquel momento hacia el financiamiento de los

14

Como consecuencia de la represin del sistema financiero coreano, se desarroll un mercado paralelo de crdito a travs de cooperativas denominadas Kye. En ellas se remuneraban los ahorros a tasas ms favorables y podan obtener crdito las personas y empresas que no tenan acceso al sistema financiero oficial (Garca-Blanch, 2002).

22

proyectos de desarrollo industrial apoyados por el Estado. Muchas de las reformas apuntaban a corregir fallas evidentes en los mercados financieros, que se vean reflejadas en la preferencia en la asignacin de recursos hacia inversiones con notables diferencias entre los retornos privados y los retornos sociales. Las metas hacia las que apuntaban las reformas tenan que ver con el aumento del ahorro a travs de la restriccin de los mecanismos de crdito, la asignacin estratgica de los recursos por medio de restricciones a las entidades financieras para que apoyaran de manera preferente los proyectos clave para la industria y la estabilidad econmica provista por el gobierno sobre la base de un bajo dficit en las finanzas pblicas. Con la articulacin de estos elementos, el gobierno coreano alent un incremento muy significativo en las tasas de ahorro 15 (Stiglitz & Uy, 1996) Debido a la importancia del sistema financiero dentro del modelo de industrializacin coreano, vale la pena mencionar algunos aspectos importantes relacionados con su estructura y funcionamiento. En trminos histricos el sistema financiero coreano ha atravesado por cuatro etapas: un periodo de establecimiento de sus bases (1945-1960), un periodo de ajuste del sistema para servir como instrumento de promocin del desarrollo (1961-1979), una primera etapa de liberalizacin parcial (1980-1997) y finalmente un periodo de liberalizacin total (1998 en adelante) (Garca-Blanch, 2002). En el periodo en el que el sistema financiero prest su concurso como instrumento del desarrollo econmico, el gobierno determin facilitar los recursos esencialmente a las industrias exportadoras. Los mecanismos de control se extendieron al manejo administrativo de la tasa de cambio, las restricciones para el uso de las divisas y el control tanto a la entrada como a la salida de capitales 16.

15

Para el periodo comprendido entre 1976 y 2009, la tasa de ahorro bruto de Corea fluctu entre el 25% y el 36% del PIB 16 El fuerte nacionalismo que caracteriza a Corea tambin tuvo su expresin en el recelo que tradicionalmente han tenido tanto el gobierno como los empresarios coreanos frente a la entrada del capital extranjero. Por esta razn el gobierno impuso importantes restricciones que en algunos casos impedan por completo la entrada de capitales extranjeros en industrias consideradas como estratgicas, tal y como ocurri con la industria automotriz hasta la quiebra de Daewoo en 1999.

23

De acuerdo con Garca-Blanch (2002), las instituciones y mecanismos de intervencin del sistema financiero se fueron adaptando en concordancia con las necesidades y prioridades de cada etapa del proceso de desarrollo. Por ello puede identificarse una relacin entre los cambios en la poltica de financiamiento y los planes quinquenales de desarrollo trazados por el gobierno:

En el primer plan quinquenal el gobierno cre bancos especializados como el

Banco Industrial de Corea (1961) y el Banco Nacional de los Ciudadanos (1962)

Bajo el segundo plan quinquenal se crearon bancos regionales como el

Banco de Cambio de Corea (1967) y se establecieron algunas sucursales de bancos extranjeros que operaron con restricciones

En el tercer plan quinquenal se introdujo un Fondo de Inversin Nacional y

se facilit la creacin de instituciones financieras no bancarias

En el quinto plan se privatiz nuevamente la banca comercial y se permiti el

establecimiento de bancos extranjeros en asocio con inversionistas locales.

Uno de los mecanismos de intervencin ms importantes que utiliz el gobierno coreano fue sin duda el de los emprstitos selectivos en concordancia con los planes estratgicos de expansin industrial (cuadro 2.1). Por ejemplo, durante el segundo plan quinquenal en el que se determin incursionar en la industria qumica y pesada, el gobierno lleg a canalizar para este fin el 50% de los recursos del sector financiero. De otra parte, fue significativa la intervencin sobre las tasas de inters con el propsito de que el financiamiento de la manufactura fuese ms barato en relacin con los tipos de inters generales; a menudo, incluso las tasas eran negativas en trminos reales (Garca-Blanch, 2002).

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Cuadro 2.1. Planes de desarrollo del gobierno coreano

Industrializacin dirigida por gobierno Regmenes de desarrollo

Transformacin a crecimiento dirigido por el mercado 19931997-

Crecimiento equilibrado 2003-

1962 -

1982-

Planes Planes Plan de DE de la Planes mayores quinquenales de DE quinquenales de DE nueva economa (7) (1 a 4) (5 y 6) Participacin del sector privado en la planeacin del gobierno

Plan de desarrollo de la KBE

Plan Nacional de Gestin Fiscal

Caractersticas Movilizacin y bsicas de los asignacin de planes recursos naturales

Racionalizacin y reestructuracin

Administracin de crisis y reforma institucional

Planeacin fiscal a largo plazo

Foco de las polticas del gobierno

Promocin de las exportaciones, impulso de la HCI

Reforma de cuatro Fortalecimiento de la Internacionalizacin y sectores y competitividad liberalizacin movimiento hacia la industrial econmica KBE Fortalecimiento de la Restauracin de la competitividad prudencia fiscal, industrial, prioridades prioridades dirigidas a a sectores sectores econmicos econmicos

Mantenimiento de la equidad social y de los balances sectoriales y regionales

Apoyo a la industrializacin, Objetivos fortalecimiento de bsicos polticas fortalecimiento de las fiscales capacidades de defensa

Asistencia a Armonizacin del reformas, expansin crecimiento y del gasto en bienestar bienestar de la poblacin

Nota: DE= Desarrollo Econmico, KBE=economa basada en el conocimiento, HCI= Industria pesada y qumica

Fuente: (Suh, 2008)

El empleo de barreras comerciales y la intervencin directa del gobierno coreano en la asignacin de recursos configuraron una distorsin deliberada de los precios relativos con el propsito de encauzar los escasos recursos productivos de la economa. A pesar de las distorsiones que ello conllev, como lo ejemplifica el surgimiento de un mercado financiero paralelo, de otro modo no hubiese sido posible la socializacin de los riesgos de financiamiento de las nuevas iniciativas productivas ni se hubiese podido evitar el desvo masivo de recursos hacia actividades de naturaleza especulativa.

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2.2.1. La relacin Estado-Empresa en Corea Como ya se haba mencionado con anterioridad, el hecho de contar con un Estado fuerte incide en las posibilidades de transformacin econmica de las naciones en desarrollo; por ende la fortaleza del Estado se puede considerar una condicin irrenunciable para el desarrollo industrial. De otra parte, no solo se requiere que el Estado cuente con una capacidad de intervencin expresada en los instrumentos de orden poltico o econmico que tenga a disposicin. Es necesario contar, adems, con unas condiciones mnimas que le otorguen legitimidad y viabilidad prctica a las decisiones implementadas, lo cual se traduce en coherencia, capacidad proactiva y eficacia en las orientaciones de poltica. Dos de estas condiciones que influyen decisivamente en la eficacia del accionar estatal han sido sintetizadas en sendos conceptos a partir de una matriz de anlisis propuesta por Peter Evans: una de las condiciones es la autonoma y la otra el enraizamiento (Evans P. , 1995; Rosado, 2010). Los dos trminos, ante un anlisis cuidadoso, pueden parecer un oxmoron; lo autnomo no podra en principio estar enraizado o inserto en aquello ante lo cual desea tomar distancia. Esta aparente contradiccin contiene una sutil dialctica a travs de la cual se pueden ofrecer interpretaciones interesantes en torno a las relaciones entre el Estado y otros estamentos de la sociedad circunscritos al mbito de la produccin. La autonoma, de acuerdo con Evans, hace referencia al cumplimiento, al menos en parte, de lo que se conoce como las reglas Weberianas de la

burocracia. De acuerdo con ellas los funcionarios deberan ser reclutados para el servicio civil con base en sus mritos y no en padrinazgos polticos. Adems, la combinacin de sujecin a procedimientos establecidos e independencia poltica frente al gobernante de turno, aseguran una posicin autnoma en relacin con la definicin y ejecucin de las decisiones gubernamentales; todo lo anterior conduce a una organizacin racional y eficiente de la administracin pblica (Weber, 1977).

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Evidentemente una burocracia sin autonoma es vulnerable a la corrupcin y el clientelismo. Si este tipo de conductas terminan predominando en el accionar de los poderes pblicos, cualquier tipo de poltica, incluida por supuesto una poltica de industrializacin, puede fracasar o por lo menos adolecer de ilegitimidad. Por su parte el enraizamiento hace alusin a la capacidad del Estado para establecer relaciones de cooperacin e interlocucin con los receptores directos de su poltica. En el caso que nos atae dichos receptores corresponden los distintos actores de la produccin involucrados en la transformacin estructural de la economa. Esta capacidad de relacin permite ajustar las polticas a las condiciones contingentes de los escenarios polticos o econmicos que van surgiendo. Genera adems un clima de confianza y una comprensin ms clara de los objetivos ltimos de poltica. A partir de esta relacin se pueden retroalimentar las decisiones adoptadas por el gobierno. Tanto la autonoma como el enraizamiento en los trminos descritos, se pueden reforzar mediante respuestas institucionales encaminadas a garantizar la efectividad de la intervencin del Estado. Como lo explican Hernndez et al. (2008), haciendo alusin a los trabajos de Max Weber y Joseph Schumpeter, la divisin del trabajo propia del sistema capitalista de mercado se ha trasladado al Estado debido a las demandas de intervencin pblica especializada formuladas desde un sistema econmico de creciente complejidad. Este hecho puede conllevar problemas que minan la eficacia de la intervencin del Estado al punto de incidir negativamente sobre las perspectivas de desarrollo de los pases que no consiguen superarlos. Los problemas de marras parten de la separacin entre funcionario polticos y funcionarios profesionales y se refieren a un doble desarraigo de los funcionarios dentro de una burocracia estatal: en primer lugar, el desarraigo frente las funciones ms relacionadas con la accin poltica y, en segundo lugar, el desarraigo de las reglas institucionales que determinan los objetivos esenciales de las entidades (Hernndez, Rosado, & Dueas, 2008: p. 239).

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La aplicacin de los principios burocrticos weberianos puede proveer una alternativa que dote de coherencia y capacidad proactiva la actuacin del Estado en la promocin del desarrollo econmico. Con base en estos elementos, Evans desarrolla su Escala de Weberianidad, la cual recoge las caractersticas de la funcin pblica en varios pases estudiados. En concreto, los pases mejor posicionados cuentan con burocracias basadas en el reclutamiento meritocrtico (lo cual promueve altos niveles de profesionalizacin y autonoma), carreras dentro de la administracin pblica con posibilidades de ascenso y con amplio reconocimiento social (lo cual reduce la incidencia de comportamientos depredadores asociados con la corrupcin) y fuertes nexos con los sectores productivos a travs de instancias deliberativas (lo que asegura un enraizamiento de las polticas). En conjunto, estos elementos configuran las posibilidades de una accin ms eficaz por parte del Estado.
Cuadro 2.2.1. Escala de Weberianidad
Escala de Weberianidad Pas Argentina Brasil Chile Colombia Corea Costa de Marfil Costa Rica Ecuador Egipto Espaa Filipinas Grecia Guatemala Hait Hong Kong India Israel Kenya
Fuente: Evans (2007)

Puntaje 3,8 7,6 5 8,5 13 8 9 4 7,8 10 6 10 3 4 11 10 7 1

Pas Malasia Marruecos Mxico Nigeria Pakistn Per Portugal Repblica Dominicana Singapur Siria Sri Lanka Tailandia Taiwn Tnez Turqua Uruguay Zaire Malasia

Puntaje 10,5 7 8,5 3 11 5 5 2 13,5 3,8 8 8 12 9 7 4,5 4 10,5

Aun cuando en Corea han imperado formas muy particulares de relacin entre el Estado y el sector empresarial, dichas relaciones han tenido una

saludable dosis de autonoma y enraizamiento, aspectos que se reflejan en el


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lugar que ocupa en la escala de weberianidad. Obviamente esto no ha anulado totalmente las posibilidades de corrupcin o de favorecimientos indebidos a sectores o empresas especficas. Casos como los de Daewoo o Samsung resultan ilustrativos para comprender el riesgo moral que encarnan las estrechas relaciones que pueden surgir entre los sectores pblico y privado 17. Un ejemplo que suele citarse para sealar las consecuencias potencialmente negativas que puede haber tenido la intervencin gubernamental, tanto en Corea como en otros pases del sudeste asitico, es el de la crisis financiera de 1997. El sector financiero, ya fuese de propiedad estatal en muchos casos, o con una alta injerencia gubernamental, asign durante muchos aos recursos para la inversin en iniciativas consideradas como estratgicas para el gobierno. El problema surgi debido a que muchos de estos proyectos recibieron recursos, no con base en una valoracin objetiva de su rentabilidad esperada, sino con base en la confianza que depositaron los funcionarios en algunas empresas y personas en particular. Este personalismo en las relaciones entre el gobierno y los empresarios del sudeste asitico ha sido catalogado como Crony Capitalism. Este trmino hace alusin a una especie de capitalismo clientelista, citado a menudo como uno de los resultados potencialmente problemticos de la intervencin excesiva del Estado en el sistema econmico (Rosado, 2010). Si bien la crisis financiera de 1997 ilustra los riesgos de la activa participacin del Estado en el sistema productivo, este caso no alcanza a empaar el xito de la estrategia de desarrollo planificada por el gobierno coreano. Desde la perspectiva de Evans y Rauch (2007), han sido precisamente las caractersticas weberianas del Estado coreano las que han minimizado los riesgos de la interaccin pblicoprivada potenciando adems la efectividad y proactividad de la estrategia de desarrollo industrial trazada por el gobierno.

17

En su momento el presidente de Samsung, Lee KunHee, fue llamado a juicio para responder por acusaciones de soborno y trfico de influencias. Por su parte, Kim Woo-Choong , fundador y ex presidente de Daewoo, fue condenado en 2006 bajo cargos de fraude contable y malversacin de fondos

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Asimismo, en el diseo de las distintas polticas que han servido de instrumento de intervencin al gobierno, se han introducido mecanismos dirigidos a minimizar comportamientos rentistas. Los denominados consejos de empresa, quiz sean uno de los mejores ejemplos. En su seno se reunan representantes del gobierno, las empresas y las universidades, para discutir de manera franca y abierta los planes del gobierno; la idea era identificar fortalezas y debilidades de la estrategia de desarrollo a fin de mancomunar esfuerzos. Esta idea se distancia se otras frmulas de interaccin entre el gobierno y el sector empresarial, como ocurre con el lobby, en el que cada industria o empresa en particular busca imponer sus intereses, aun cuando estos vayan en contra del inters colectivo (Stiglitz, 1997; kim, 2000). Una dimensin de la intervencin del Estado coreano en la que pueden apreciarse de manera especial sus atributos de eficacia, proactividad y autonoma, ha sido su capacidad para disciplinar tanto a los trabajadores como a los empresarios. Esta disciplina a su vez, ha provenido de una estrategia claramente estructurada a travs de un cuerpo de funcionarios con las suficientes competencias y capacidades, quienes siendo receptivos a las demandas y necesidades del sector productivo, tambin han sido capaces de tomar distancia frente a intereses particulares de diversa ndole. La disciplina impuesta al empresariado se hizo notar en las exigencias respecto a metas de exportacin, volmenes de produccin y calidad de los bienes elaborados. A cambio, las empresas coreanas recibieron estmulos y protecciones de diversa ndole a fin de sobrellevar las perdidas inciales que deben soportarse en proyectos que implican nuevos aprendizajes tecnolgicos. Como contraprestacin, el gobierno le ofreci en el pasado a las empresas que asuman proyectos riesgosos, la posibilidad de compensar eventuales prdidas a travs de crditos preferenciales, barreras arancelarias y derechos de explotacin bajo condiciones monoplicas, de negocios alternos en los mercados locales (Amsden, 1992).

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Naturalmente, no es de extraar que los estrechos nexos con el gobierno hayan tenido un impacto fundamental en la forma en que se han organizado y desarrollado los grandes conglomerados industriales coreanos. Un claro ejemplo lo constituye la excesiva diversificacin y el consecuente sobredimensionamiento que en algn momento han experimentado la mayora de los chaebol. Esta

caracterstica se puede atribuir a la forma en que el gobierno ha intervenido en la promocin del desarrollo industrial, al favorecer a travs del financiamiento

preferencial la expansin de las empresas con base en el endeudamiento y el apalancamiento excesivo. Al no tener que recurrir al mercado burstil para

obtener recursos, muchas empresas coreanas emprendieron proyectos de expansin que terminaron por llevar a muchas de ellas a la quiebra. En este sentido, los casos de Hyundai y Samsung resultan ilustrativos.

Hyundai incursion en actividades tan dismiles como la construccin civil, la construccin naval y la fabricacin de automviles. Samsung, que inici como una pequea compaa refinadora de azcar, luego se dedic a la produccin de textiles, particip en el sector financiero y recientemente ha concentrado sus

esfuerzos en el ramo de la electrnica de consumo. Otra caracterstica en la que se ha hecho sentir la influencia del Estado coreano tiene que ver con elevado nivel de concentracin de la propiedad, lo cual ha repercutido en la organizacin interna y en la forma en que se adoptan las decisiones. Para entender mejor estas particularidades vale la pena hacer una breve comparacin entre los chaebol y los grandes conglomerados industriales japoneses llamados zaibatzu (tambin conocidos como keiretzu). La comparacin es pertinente dado que ambas estructuras organizacionales comparten el hecho de haber surgido como instrumentos de una estrategia de desarrollo fraguada desde el Estado y adems permite apreciar las particularidades de la estructura empresarial de Corea. En primer lugar, puede decirse que una de las similitudes ms significativas que comparten, tiene que ver con el elevado grado de diversificacin de sus actividades productivas. Sin embargo, a diferencia de los chaebol, los zaibatzu
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han logrado reconfigurar su organizacin interna para descentralizar de manera efectiva la toma de decisiones e incluso la propiedad de las firmas que los componen. Esta estrategia los ha protegido de los errores potenciales derivados de un ejercicio autoritario del poder por parte de sus cuadros directivos, bajo el predominio de un esquema de propiedad familiar dentro del conglomerado (Bustelo, 1991). Este sesgo particular de la organizacin de los chaebol puede atribuirse tambin a las facilidades de acceso al crdito que brind el Estado coreano; al evitar la entrada en bolsa, los chaebol tambin eludieron la implementacin de mecanismos de gobierno corporativo que los obligasen a adoptar esquemas ms democrticos en la toma de decisiones dentro de las empresas (Jwa, 2002). Frente a la relacin con las compaas o divisiones que componen el holding empresarial, surgen tambin algunas diferencias importantes. Mientras los

chaebol concentran prcticamente todas las decisiones en la junta directiva, los zaibatzu han alentado un elevado grado de autonoma en las firmas que los integran. De esta forma, ms que empresas subordinadas, los zaibatzu han construido firmas que se asocian y cooperan en la ejecucin de planes productivos de gran complejidad. Si bien estas diferencias pueden favorecer en el caso de los chaebol la unidad de mando y de visin respecto a los objetivos del conglomerado, tambin se pueden generar algunos problemas organizativos asociados a una

concentracin excesiva del poder: incapacidad para tomar decisiones por parte de los mandos medios (con lo cual se dilata innecesariamente la solucin de algunos problemas menores), y la posibilidad de que las directivas asuman de forma unilateral decisiones erradas. Aos atrs, compaas como Samsung y Daewoo, contando con el beneplcito del gobierno ansioso por demostrar el podero de su economa, orientaron su crecimiento con miras nicamente en la expansin del conglomerado y no en la rentabilidad real de los nuevos negocios (Bustelo, 1990).

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Despus de la crisis financiera de 1997, el gobierno ha asumido el compromiso de liderar la reestructuracin de los conglomerados empresariales por dos razones principales. De un lado, como resultado del acuerdo que se

estableci en su momento con el Fondo Monetario Internacional para el desembolso de recursos encaminados a paliar los efectos de la crisis, y de otra parte, como consecuencia del advenimiento progresivo de la democracia, el cual ha obligado a replantear en muchos aspectos, las complejas relaciones Estadoempresa18 (Jwa, 2002). La exigencia permanente a la que se vieron sujetos los chaebol respecto a las metas de exportacin result positiva al forzarlos a mejorar continuamente su capacidad competitiva. Sin embargo, tambin debe reconocerse que esta

conexin permanente con los mercados internacionales les ha generado problemas estructurales al volverse altamente dependientes del comportamiento cclico de las economas que acogen sus productos. En esta cuestin tambin surge otro contraste con los zaibatzu japoneses, los cuales a pesar de exportar un volumen significativo de sus productos, no dependen tanto del intercambio internacional gracias al peso que tiene la demanda interna. No obstante, en la medida en que las reformas democrticas en Corea se han traducido en mejoras salariales, ha ganado mayor participacin el mercado interno gracias al

fortalecimiento de las capas medias de la poblacin (Jeon, 2008). Es de resaltar tambin las diferencias que se pueden apreciar en cuanto a las modalidades de financiamiento asumidas en cada caso. En Corea el gobierno nacionaliz los bancos en la dcada de los sesenta, prolongando su control sobre el sistema financiero hasta mediados de los aos ochenta, momento en que

comenzaron a ponerse a la venta algunos de ellos. Como ya se ha mencionado, esta estructura del sistema financiero se constituy en un poderoso msculo a la hora de irrigar recursos a los proyectos e iniciativas empresariales de inters para el gobierno.
18

El presidente Kim Dae Jung inst en 1999 a los conglomerados coreanos a vender sus divisiones menos competitivas y concentrar sus actividades en unos cuantos ncleos de negocio. Con esta estrategia esperaba fortalecer sus resquebrajadas finanzas reduciendo el cociente deuda/capital.

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En lugar de ello, los zaibatzu japoneses crearon sus propios bancos con los cuales apalancan proyectos de inversin. Esta diferencia se ha traducido en

trminos prcticos en una mayor dependencia y subordinacin poltica frente al gobierno por parte de los chaebol coreanos (Bustelo, 1991). En la medida en que el Estado coreano se ha ido apartando de su activo papel en la asignacin de recursos econmicos y en la medida en que los chaebol han crecido e internacionalizado algunas de sus operaciones, las posibilidades de control estatal se han reducido sustancialmente. En cuanto a la inversin extranjera, la injerencia gubernamental se ha hecho sentir en la imposicin de condicionamientos a los recursos de capital que ingresan al pas. De tales condicionamientos han resultado frmulas de cooperacin con firmas extranjeras que han sido bastante beneficiosas para los chaebol coreanos. A pesar de que despus de la crisis financiera se ha observado una apertura creciente a la inversin extranjera, en la poltica gubernamental se ha logrado preservar la intencin original del gobierno de promover una transferencia efectiva de conocimiento y tecnologa de cualquier firma que pretenda incursionar en el mercado coreano (Amsden, 1992). Un ejemplo que muestra como las restricciones a la inversin extranjera incidieron en las relaciones entre las empresas coreanas y las empresas forneas se puede observar en las formas de cooperacin que establecieron Hyundai y la japonesa Mitsubishi para la fabricacin de automviles. Hyundai, se apoy desde sus inicios en la asistencia tcnica de la empresa japonesa Mitsubishi Motors, quien entre otras cosas posee un 15% de su capital. No obstante, Hyundai no se ha contentado con ser un receptor pasivo de la ayuda tecnolgica brindada por Mitsubishi, sino que ha logrado absorber sus conocimientos tcnicos para hacerse cada vez menos dependiente de su asistencia (Jwa, 2002). En los ltimos aos se han emprendido diversas reforman dirigidas a reestructurar la relacin que de tiempo atrs se ha dado entre el Estado y el sector empresarial coreano. Por una parte se ha liberalizado el sistema financiero y las empresas se han visto obligadas a cotizar en bolsa para procurarse recursos. Por
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otro lado, sin embargo, no se ha profundizado la racionalizacin de la estructura empresarial de los chaebol, debido en parte a la frrea oposicin de los trabajadores frente a la inevitable prdida de puestos de trabajo que ello acarreara. Tampoco es de esperarse un cambio inmediato en la forma altamente centralizada de tomar las decisiones, toda vez que los chaebol siguen siendo un negocio familiar (Bustelo, 1991). Otras de las reformas implementadas apuntan a un cambio fundamental en el papel del Estado dentro del sistema econmico; si antes la prioridad era el desarrollo industrial, ahora las nuevas preocupaciones tienen que ver con la

regulacin de los mercados y la garanta institucional al rgimen de competencia; en estas circunstancias es de esperarse que los trabajadores y los consumidores sean los ms beneficiados (Garca-Blanch, 2002). Empero, los resultados esperados de este conjunto de reformas dependern esencialmente de la iniciativa propia de los poderosos conglomerados industriales. El Estado no cuenta ya con los mismos instrumentos de intervencin de hace unas dcadas. La forzosa liberalizacin del sistema financiero y las reformas democrticas han mermado considerablemente su capacidad para subordinar a los chaebol.

2.2.2. Poltica educativa

La poltica educativa que de tiempo atrs ha venido implementando el Estado coreano, se ha visto reflejada en la capacidad del aparato productivo para transferir, adaptar e innovar tecnologas provenientes de economas ms avanzadas; sin este componente indudablemente la estrategia global de desarrollo trazada por Corea no habra logrado ser tan exitosa.

El primer avance significativo en materia educativa lo vivi Corea bajo la ocupacin japonesa entre 1910 y 1945, y tuvo que ver con la implantacin de un currculo escolar moderno y la construccin de una amplia red de escuelas.
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En 1910 la modernizacin escolar ya estaba siendo llevada a cabo en Corea por colegios privados (rdenes religiosas, principalmente). El gobierno militar estadounidense y posteriormente el gobierno del presidente Syngman Rhee, implementaron diversas reformas educativas cuyos principales objetivos fueron acabar con el analfabetismo y universalizar la educacin primaria (Madrid, 2010).

Los programas de alfabetizacin lograron que en 1958 la tasa de analfabetismo de los adultos llegase al 4,1%, cuando en 1945 ascenda al 78%. Desde el final de la Guerra de Corea, la poltica prioritaria del gobierno fue absorber el mximo de nios en edad escolar en escuelas primarias, maximizando el nmero de alumnos por clase y creando sistemas acelerados de formacin de profesores, escuelas nocturnas y escuelas con doble jornada. Al final de un plan de 6 aos para el establecimiento de la educacin obligatoria, en 1959 la tasa de participacin neta en primaria ya alcanzaba el 96%.

La extensin de la educacin secundaria dio inicio luego de la universalizacin de la educacin bsica primaria. La abolicin del examen de acceso a secundaria inferior en 1968 fue el punto de partida de un proceso acelerado de expansin de la educacin secundaria. Este hecho provoc un incremento en la competencia para entrar en institutos de formacin superior, lo que llev al gobierno a establecer en 1974 un sistema de acceso a stos mediante sorteo. Durante el segundo plan quinquenal, el gobierno introdujo por primera vez un programa pblico de educacin profesional paralelo al programa de educacin secundaria acadmica (Garca-Blanch, 2002). En los aos 70s se impuls el establecimiento de centros de formacin profesional. A su vez se establecieron certificados de calificacin prctica y se inici la poltica de cooperacin entre empresas y escuelas. A su vez, se incentivaba a los estudiantes de institutos de formacin profesional a extender sus estudios tcnicos en la universidad mediante la concesin de puntos para el
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examen de acceso. En 1980, el 20,6% de los alumnos de educacin secundaria estaban matriculados en programas de formacin profesional. La expansin de la educacin secundaria logr equilibrar la demanda de trabajadores semi-calificados en industrias en auge como la petroqumica. El gobierno controlaba el acceso a la universidad mediante cuotas que fueron relajndose progresivamente,

producindose la expansin de la educacin superior en la dcada de 1990 (Choi de mendizabal, 2003).

Las tasas de participacin femenina en primaria y secundaria comenzaron un franco incremento a partir de la dcada de 1960. Entre otras consecuencias derivadas de este hecho, la mano de obra femenina se volvi muy importante para el desarrollo de las industrias exportadoras ligeras (textil, calzado) durante las primeras etapas de industrializacin, siendo tambin protagonista de buena parte de las mejoras de productividad en el sector agrario. Otra consecuencia del incremento de la educacin femenina fue la reduccin paulatina de la tasa de fecundidad, pasando de 6 hijos por mujer en edad frtil en 1960, a 1,19 en el ao 2003. La reduccin de la tasa de fecundidad facilit la progresiva desviacin de fondos dedicados a primaria para la educacin secundaria y superior.

La inversin en educacin que ha acometido el gobierno coreano ha propiciado cambios importantes en el sector productivo al mejorar las posibilidades de absorcin de nuevos conocimientos y tecnologas. Sin embargo en la medida en que la economa de Corea ha penetrado en nuevos actividades cada vez ms exigentes, se ha hecho palpable la necesidad de incrementar la pertinencia y calidad de la educacin ofrecida para enfrentar los retos de una economa basada en el conocimiento (Suh, 2008).

En las tablas 2.2.2. y 2.2.3. Se puede apreciar la importancia que el gobierno coreano le ha concedido a la educacin superior como motor de la competitividad nacional, reflejada en el creciente presupuesto destinado a este rengln. En este

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factor Corea se destaca dentro del conjunto de pases de la OCDE, con el segundo gasto ms alto por estudiante.
Tabla 2.2.2. Gasto en educacin en Corea (%PIB)

Gasto Corea Pblico Privado Total Pblico Privado Total

1993 3,8 1,9 5,7 5,0 1,1 6,1

1995 3,6 2,6 6,2 4,8 1,2 5,9

1997 4,4 2,9 7,4 4,9 1,2 6,1

1999 4,1 2,7 6,8 4,6 1,1 5,8

2001 4,8 3,4 8,2 4,8 1,4 6,2

2003 4,6 3,1 7,7 5,5 0,8 6,3

Total OCDE

Fuente: (Suh, 2008)

Tabla 2.2.3. ndice del gasto en educacin terciaria para pases de la OCDE periodo 20002009. Ao 2000 = 100

Cambio en el gasto

Cambio en el nmero de estudiantes

Cambio en el gasto por estudiante

210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70

Fuente: (OCDE Factbook 2011: Economic, Environmental and Social Statistics, 2012)

En la tabla 2.2.4. Se puede observar el desempeo notable que han alcanzado los estudiantes coreanos en las pruebas internacionales PISA, en las

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que ocupan los primeros lugares desde hace varios aos en las pruebas de comprensin de lectura, matemticas y ciencias.

Tabla 2.2.4. Desempeo de los pases de la OCDE en la prueba de ciencias PISA 2009

Fuente: (OCDE Factbook 2011: Economic, Environmental and Social Statistics, 2012)

2.2.3.

Polticas de ciencia, tecnologa e innovacin

Como lo seala Linsu Kim (1997), la transformacin ms formidable que ha realizado Corea tiene que ver con el establecimiento de una plataforma nacional para la transferencia, absorcin y adaptacin de la tecnologa de los pases industrializados. Este logro se ha conseguido con base en el desarrollo de capacidades tecnolgicas propias, en los mbitos de la produccin, la inversin y la innovacin, los cuales se han articulado eficazmente al progreso del sistema educativo.

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Tabla 2.3.5 Elementos que definen las capacidades tecnolgicas

Elementos que definen las capacidades tecnolgicas


Capacidades para la produccin: Direccin de la produccin para la supervisin de las instalaciones establecidas Ingeniera de produccin para proveer la informacin requerida a fin de optimizar la operacin de las plantas, incluyendo control sobre las materias primas, cronogramas de produccin, controles de calidad, solucin de problemas y adaptacin de productos y procesos a los cambios en las circunstancias Reparacin y mantenimiento del capital fsico de acuerdo con cronogramas regulares y necesidades particulares Capacidades para la inversin: Entrenamiento de la mano de obra para el desarrollo de capacidades y habilidades de distintos tipos Estudios de viabilidad de la inversin para identificar posibles proyectos y establecer prospectos viables bajo conceptos de diseo alternativos Ejecucin de proyectos para establecer o expandir plantas, incluyendo proyectos de direccin, proyectos de ingeniera (estudios detallados, ingeniera bsica e ingeniera detallada), adquisicin, adaptacin y puesta en funcionamiento del capital fsico Capacidades para la innovacin: Investigacin bsica para ganar conocimientos en provecho propio Investigacin aplicada para obtener conocimientos con usos comerciales especficos Desarrollo tecnolgico para trasladar conocimientos tcnicos y cientficos dentro de nuevos productos, procesos y servicios concretos

Fuente: (Kim, 1997)

A partir de los aos setenta Corea empez a fomentar la innovacin tecnolgica destinada a incrementar la competitividad de los productos coreanos en el exterior, como parte integral de su estrategia exportadora. Para la dcada de los ochenta se puede identificar una tendencia clara hacia la autonoma tecnoindustrial con el desarrollo de una infraestructura cientfica, acompaada del otorgamiento de estmulos fiscales y financieros para el aprendizaje tecnolgico de las empresas (Solleiro, 2006).

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Estas medidas fueron complementadas con las polticas destinadas a promover la educacin y la capacitacin del personal especializado en los diferentes campos tcnicos, as como con el establecimiento de una

infraestructura de institutos cientficos y tecnolgicos diseados para servir a la industria.

Respecto a la poltica de investigacin y desarrollo pueden identificarse tres grandes fases: la primera, en la cual la adquisicin de tecnologa se realiz bsicamente a travs del aprendizaje en el hacer y el aprendizaje por imitacin, periodo que abarc la dcada de 1960; una segunda en la cual las innovaciones se adquirieron principalmente a travs de la compra de licencias; y una tercera, a partir de la dcada de 1990, en que Corea empieza a ser generadora de tecnologa (Kim, 1997).

Respecto al marco institucional que enmarca las actividades de innovacin, destaca la Ley de Ciencia y Tecnologa del 2001 la cual replante los mecanismos para su promocin, enfatizando la coordinacin de las polticas en materia de ciencia y tecnologa y los esfuerzos en investigacin y desarrollo, proveyendo adems las bases del entramado institucional (Suh, 2008).

Una particularidad muy interesante del desarrollo de la ciencia y la tecnologa en Corea tiene que ver con la preferencia que se ha otorgado dentro de la poltica gubernamental a mecanismos alternativos a la inversin extranjera directa (IED), considerada convencionalmente como el camino ms expedito para la

transferencia de tecnologa desde los pases industrializados. Los mecanismos alternativos para la transferencia del conocimiento aplicado a la produccin que ha empleado Corea corresponden a mtodos independientes como la ingeniera inversa, la produccin de equipos originales (OEM19 por sus siglas en ingls) y el licenciamiento extranjero.
19

La produccin de equipos originales (OME), se refiere a la fabricacin de productos que luego adquieren otras empresas para etiquetar con su marca. La ventaja que este tipo de convenios ofrece para la transferencia tecnolgica y de conocimientos productivos, radica en que las

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Cuadro 2.3.1. Canales de transferencia de tecnologa extranjera a Corea 1962-2005 (Cifras en US$ millones)
Suma licenciamiento Periodo IED extranjero e importaciones de bienes de capital 1962-66 1967-71 1972-76 1977-81 1982-86 1987-91 1992-96 1997-2001 2002-05 45.4 218.6 879.4 720.6 1767.7 5635.9 8405.2 57850.8 39918.4 316.8 2557.3 8937.6 28429.4 52162.9 125311.4 228160.8 265228.0 318608.2 0.8 16.3 96.6 451.4 1184.9 4359.4 7317.8 13192.4 14630.6 316 2541 8841 27978 50978 120952 220843 252034 303977 Licenciamiento extranjero Importaciones de bienes de capital

Fuente: National Statistical Office of Korea

Cuadro 2.3.2. Medidas acordadas en el marco del primer plan quinquenal de ciencia y tecnologa

Acciones de Corto plazo Incrementar la inversin gubernamental al 5% del total del presupuesto pblico

Acciones de largo plazo Reducir el papel del Estado en las actividades de ciencia y tecnologa

Incrementar la inversin en investigacin bsica a un 20% del presupuesto destinado a I&D

reforzar el sistema nacional de innovacin

Incrementar el personal de I&D a 40 investigadores por cada 10,000 habitantes

Atraer lderes internacionales en reas clave de ciencia y tecnologa

Fuente: (Kim, 1997)

empresas que demandan estos servicios con la finalidad de ahorrar costos, se ven forzadas a compartir tanto diseos como materiales e informacin relacionada con secuencias de produccin ensamblaje y dems, para poder preservar la calidad de los productos vendidos con su marca. De hecho Corea ha sacado partido de estos acuerdos para fortalecer muchas de sus capacidades productivas internas.

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Sin duda uno de los pilares del desarrollo cientfico y tecnolgico de Corea ha estribado en la planificacin estratgica y la definicin de unos objetivos ambiciosos articulados con las necesidades del sector productivo. Como parte de esta agenda se pueden observar las medidas establecidas en el marco del primer plan quinquenal de ciencia y tecnologa (cuadro 2.3.2) en el que se perfilan algunas de las estrategias e instrumentos para el posicionamiento de la industria con miras al ao 2025. Articulado con estas estrategias se encuentra el Proyecto Alto Avance Nacional (1992-2002) en el cual se definieron programas estratgicos para la industria del siglo XXI en reas clave: tecnologas de la informacin y telecomunicacin, biotecnologa, ciencias de la vida, nanotecnologa, tecnologa medioambiental y nuevos materiales.

Recientemente Corea ha definido 10 reas prioritarias para encausar sus esfuerzos de investigacin y desarrollo: televisin digital y transmisin. Pantallas (LCD y LED); robots inteligentes, nueva generacin de automviles (autos inteligentes, autos limpios); prxima generacin de semiconductores (SoC, nano chips); prxima generacin de comunicacin mvil; redes domsticas inteligentes; soluciones y contenidos digitales; prxima generacin de bateras y biomedicina (biochips, rganos artificiales) (Suh, 2008).

Entre los principales instrumentos de poltica que se han implementado para estimular y complementar estas medidas se encuentran los esquemas de depreciacin acelerada de equipos de investigacin y desarrollo, deduccin de impuestos sobre gastos en este rubro, as como la puesta en marcha de deducciones especiales sobre el comercio de tecnologa extranjera acelerando la adaptacin y uso de tecnologa importada.

Gracias a estos apoyos, la participacin del sector privado en las actividades de investigacin y desarrollo ha alcanzado niveles significativos, llegando al 80%. Sin embargo, en los primeros aos el Estado asumi la mayor proporcin de estos
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gastos estableciendo los llamados GRI (Institutos de investigacin propiedad del gobierno), en reas articuladas con las metas de industrializacin definidas en los planes quinquenales de desarrollo: instituto coreano de maquinaria y metales, instituto de investigacin en electrnica y telecomunicaciones, instituto coreano de investigacin en tecnologa qumica, entre varios otros (Suh, 2008).

Asimismo, la participacin de las universidades en la investigacin y desarrollo llevada a cabo por el sector pblico se ha ido incrementando, pasando del 38% en 1977 a 42% en 1999 y a 44% en 2000. De igual forma, se ha incrementado la inversin pblica en ciencias bsicas en un 72.5% para el periodo 2002-2009. Precisamente en el campo de las ciencias bsicas se encuentra el mayor desafo para Corea de cara a sus ambiciosas metas de desarrollo para el siglo XXI, pues sus esfuerzos se han concentrado tradicionalmente en el conocimiento aplicado por lo que los recursos y la infraestructura para la ingeniera han recibido especial atencin del gobierno. Las pretensiones de liderar industrias como la de la biotecnologa implican un fortalecimiento decidido de la investigacin en ciencias bsicas, lo cual va ms all de la simple asignacin de cuantiosos recursos financieros para tal propsito.

Como cabra esperar, la capacitacin de recursos humanos en ciencia y tecnologa ha sido un elemento clave en las mejoras continuas en trminos de productividad, pues ha permitido el aprendizaje necesario para la asimilacin tecnolgica, a travs de entidades como el Instituto de Estudios Avanzados, dirigido a satisfacer las demandas especficas de las empresas y el sector pblico.

El gobierno ha puesto en marcha programas para promover la transferencia tecnolgica, difusin y comercializacin de nuevas tecnologas y para promover y facilitar la transferencia de tecnologas desarrolladas por sus universidades o centros pblicos de investigacin.

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Como ya se ha mencionado, Corea ha utilizado la importacin de tecnologas para construir una slida plataforma con capacidad competitiva para la exportacin. De hecho, se han conjugado diversos elementos para el desarrollo de una capacidad tecnolgica a nivel local para la adaptacin, asimilacin e innovacin locales. Las tecnologas a travs de licencias o patentes requieren que el receptor tenga una considerable capacidad de asimilacin y adaptacin, aspecto que se ha visto complementado por los avances sustanciales en materia educativa.

En conclusin, el notable avance en ciencia y tecnologa que ha tenido Corea se explica por la conjuncin de una decidida inversin en educacin, con la cual el Estado ha logrado preparar una masa crtica de ingenieros y cientficos para procurar una efectiva transferencia, adaptacin y posterior innovacin de las tecnologas extranjeras, junto con la estructuracin de un entramado institucional acorde con las demandas sucesivas del proceso de desarrollo, el cual ha partido de la sustitucin de importaciones de bienes de consumo para llegar a industrias de tecnologa de punta.

2.3.

Tres casos ilustrativos de aplicacin de la poltica coreana: el desarrollo de las industrias petroqumica, electrnica y automovilstica

En este apartado se presenta el desarrollo concreto que han tenido algunas de las polticas utilizadas por el gobierno coreano para la promocin de sectores que a la postre han sido estratgicos para el crecimiento de esta economa asitica; de hecho sobra decir que en cada uno de estos ramos las empresas coreanas se encuentran en una posicin muy competitiva a nivel internacional. 2.3.1. Desarrollo de la industria petroqumica y electrnica en Corea Es bien sabido que los pases atrasados, a pesar de todas sus carencias, pueden aprovechar el conocimiento tecnolgico acumulado por los pases
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avanzados siempre y cuando logren desarrollar las competencias tecnolgicas requeridas para decodificar este cmulo de conocimientos y experiencias productivas (Gerschenkron, 1968). El Estado puede facilitar este proceso atrayendo los recursos necesarios y protegiendo de manera temporal a la industria en ciernes. Estas acciones se pueden complementar contemplando mecanismos de insercin internacional que promuevan la inversin externa condicionada a la transferencia de conocimientos. Estas consideraciones fueron particularmente crticas para el desarrollo de la industria qumica y pesada en Corea del Sur, hacia mediados del decenio de 1970. Desde luego la promocin de esta industria tena una finalidad estratgica encaminada a propiciar el surgimiento de otras industrias complementarias que emplean el acero y derivados del petrleo, automviles, plsticos y otros. La incursin en la industria pesada supuso un gran esfuerzo de coordinacin debido a las magnitudes de la inversin requerida y la naturaleza y especificidad de la tecnologa empleada. Por esta razn se haca imprescindible la bsqueda de socios extranjeros que aportasen ms que nada conocimiento tecnolgico. El primer paso dado por el gobierno coreano para acometer este ambicioso objetivo, consisti en la financiacin de un complejo petroqumico a principios de los como la fabricacin de buques,

sesenta. La oficina de planeacin responsable del proyecto calcul diferentes costos de produccin y recomend que las plantas tuviesen un tamao mnimo para la produccin (32 mil toneladas) y que adems se ubicasen en un complejo adyacente a una refinera (kim, 2000). El gobierno tambin alent la participacin de empresas nacionales garantizndoles el financiamiento necesario, siempre y cuando asumieran el compromiso de usar tecnologa de punta empleada en los pases desarrollados; esto estimul la asociacin con empresas extranjeras. Otros incentivos apuntaron a garantizar unos precios competitivos del etileno para las plantas compradoras, trasladando parte del costo al precio de la gasolina y el diesel.

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El comit de promocin de la industria petroqumica conformado en el seno del gobierno, se traz un plan que puede resumirse en las siguientes acciones (kim, 2000): 1. 2. Bsqueda de fondos en fuentes extranjeras Distribucin 50-50 de las acciones y la operacin de las plantas

entre los socios extranjeros y nacionales 3. Transformacin de tecnologas aportadas por los socios extranjeros

en inversin accionaria 4. Financiamiento de los requerimientos de divisas por fuera de la

inversin necesaria 5. empresas 6. Compromiso con el respeto de las metas asignadas: los planes para Concesin de permisos para realizar inversiones en ms de dos

la industria formulados por el gobierno implicaban una seleccin previa de los inversionistas, los cuales pasaran a integrar un parque industrial

El gobierno coreano asumi personalmente las negociaciones con empresas extranjeras capaces de suministrar la tecnologa requerida; para este propsito estableci contratos para la provisin de tecnologa y la capacitacin para los ingenieros y cuadros administrativos. En ellos se estipulaba una estricta supervisin del diseo, construccin y la produccin de la planta. La participacin de los ingenieros coreanos en los diversos aspectos relevantes de la produccin permiti una rpida transferencia de valiosos conocimientos tecnolgicas relativos al diseo, construccin y operacin de plantas petroqumicas; este fue a su vez uno de los primeros pasos para lograr ingresar al mercado de la ingeniera internacional.

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Un rasgo sumamente interesante de la industria coreana ha sido su empeo en la absorcin y mejora de las tecnologas extranjeras. La manera en que las empresas coreanas penetraron en la produccin de televisores a partir del decenio de los ochenta, ofrece otro ejemplo bastante diciente. Para lograr penetrar en esta industria, las empresas involucradas en el

proyecto promovido tambin por el gobierno, comenzaron consiguiendo muchos modelos de televisores producidos en Japn, Estados Unidos y Europa. Luego se hicieron a la tarea de descifrar sus principios de funcionamiento, literalmente

desbaratando y armando de nuevo cada aparato. La finalidad era la de poder obtener una comprensin clara sobre la tecnologa empleada para luego buscar formas de producir a un menor costo al implementar mejoras en trminos de productividad. Huelga decir que esta prctica, tal vez un tanto rudimentaria, ha sido bastante eficaz pues en la actualidad las empresas coreanas fabricantes de televisores se encuentran a la vanguardia tecnolgica produciendo las nuevas generaciones de televisores LCD y LED (Amsden, 2004). As pues, podra decirse que ha existido un rasgo comn en la forma en que las empresas coreanas han logrado penetrar en diferentes industrias que emplean conocimientos y tecnologas ms avanzadas. Estas prcticas pueden resumirse en: 1. Procesos de imitacin de productos conducentes al dominio de

principios aplicados por la industria ya existente del bien en cuestin. 2. Bsqueda de mejoras en productividad que le permitan a las nuevas

industrias penetrar en el mercado internacional sobre la base de menores costos. Para alcanzar este objetivo las empresas aplicaron la denominada Ingeniera inversa, consistente en desarmar y armar los bienes elaborados por los competidores para copiar su tecnologa y buscar alternativas en su secuencia de produccin que generen incrementos en productividad y/ reduccin de costos 3. Desarrollo de inversiones conjuntas con empresas extranjeras en las

que se exiga compartir buena parte del know how. Esta prctica mejor
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sustancialmente los conocimientos y competencias tanto de los operarios de planta, como de los cuadros administrativos de las empresas coreanas 4. Aplicacin de esfuerzos propios de investigacin y desarrollo de la

mano con el trabajo de centros de investigacin financiados por el gobierno y los mismos conglomerados industriales coreanos. Esto posibilit mejorar muchas de las tecnologas usadas por productores extranjeros. Estas prcticas empresariales se aplicaron de manera sistemtica en las industrias de productos electrnicos, en la produccin de automviles, en la industria naval y otros renglones productivos, bajo la anuencia y el apoyo permanente del Estado. Este se comprometi a garantizar el capital necesario, la proteccin temporal frente a la competencia requerida en las primeras fases de desarrollo de la nueva industria, los recursos utilizados en los centros de investigacin y desarrollo creados y, quiz lo ms importante, asumir la labor de liderazgo y coordinacin de la estrategia de desarrollo; tarea que difcilmente puede asumir el mercado pues este suele consolidar patrones estticos de desarrollo anclados en ventajas comparativas que ofrecen pocas alternativas para el avance productivo. Las prcticas implementadas por las empresas coreanas se podran clasificar desde el punto de vista de la economa evolucionista como la expresin de rutinas de orden superior encargadas de la bsqueda y seleccin de mtodos ms eficientes de produccin con base en la aplicacin de nuevas tecnologas (Nelson & Winter, 1982). Esta conceptualizacin es de gran pertinencia en este contexto, debido a que suele pensarse que el conocimiento se limita a aquella porcin de informacin codificada en textos de carcter cientfico o tecnolgico. Desgraciadamente, existe una parte decisiva del conocimiento aplicado a la produccin que es de carcter tcito y por tanto su adquisicin resulta mucho ms compleja. Las empresas coreanas han logrado sortear esta dificultad recurriendo a procesos de ingeniera inversa, e imitacin de productos, lo que a su vez se ha complementado con polticas gubernamentales encargadas de garantizar una
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transmisin efectiva de conocimiento desde los pases industrializados, a travs de asociaciones entre empresas extranjeras y productores nacionales en sectores estratgicos. Tambin ha jugado un papel importante en este objetivo los

condicionamientos a la inversin extranjera que definen en qu trminos y en cuales sectores se admite el ingreso de productores forneos (Garca-Blanch, 2002). Esta exitosa estrategia de desarrollo liderada por el Estado ha mostrado la vigencia del pensamiento y la visin de Ral Prebisch y otros pensadores del estructuralismo latinoamericano. El xito de esta poltica en el sudeste asitico ha estribado en que estos pases han logrado crear unas instituciones capaces de contrarrestar los efectos potencialmente negativos de las malas decisiones que en materia de promocin industrial puede tomar el Estado, por medio de la creacin de instancias deliberativas y de planeacin conjunta con el sector privado como se mencion anteriormente. Adems el gobierno gener diversos incentivos para el desarrollo de una industrializacin hacia fuera por medio de la sustitucin de importaciones; esto es la promocin incesante de las exportaciones a travs de subsidios y financiamiento productivo (Amsden, 2004). Al sustituir importaciones sobre la base de una orientacin exportadora, se evita el riesgo de que las empresas que gozan de la proteccin del gobierno se acomoden pasivamente a las condiciones del mercado interno y dejen de realizar esfuerzos por mejorar sus capacidades tecnolgicas y sus ndices de productividad (Prebisch, 1981). En este sentido puede afirmarse que la industrializacin reciente del sudeste asitico, y en particular en el caso de Corea del Sur, ha sido el resultado de la aplicacin completa del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, el cual, paradjicamente, no surti los mismos resultados en Amrica Latina.

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2.3.2. Industria Automotriz El vertiginoso crecimiento de la industria automotriz coreana a partir de comienzos de la dcada de los setenta es un buen ejemplo de la accin mancomunada del Estado con el sector empresarial en procura de objetivos superiores de desarrollo nacional. En contrava de la recomendacin de poltica de alcanzar los precios correctos (Getting prices right) a travs de la accin de las fuerzas del mercado exentas de interferencias, el gobierno coreano adopt un amplio arsenal de instrumentos para generar unas condiciones propicias para el desarrollo de su industria automovilstica. Como ocurre en muchos pases, en Corea se efectuaban desde los aos sesenta actividades de ensamblaje de vehculos para atender tanto el mercado local como otros mercados aledaos; en la mayora de casos el ensamblaje corresponda a conjuntos CDK20, con una participacin nula de la industria local. Para conseguir el objetivo de establecer una industria automotriz nacional el gobierno coreano era consciente de la necesidad de superar dos etapas de transicin: de una parte la transicin del ensamblaje a la manufactura completa y de otro lado transicin de la produccin para el mercado interno a la exportacin. Ya a comienzos de aos setenta, con la formulacin del plan quinquenal que orient los esfuerzos de desarrollo hacia la industria pesada, la poltica estatal de Corea fijo como objetivo de mediano plazo la consolidacin de la produccin nacional de automviles abandonando el nfasis en las empresas manufactureras de pequea escala. Para ello contaba con los chaebol en ciernes, particularmente Hyundai, Daewoo y Kia, los cuales se articularon a la estrategia establecida

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La sigla DK (knock-down kit) se refiere al conjunto de piezas para el ensamblaje, el cual puede ser completo (CDK), al carecer de participacin de la produccin domstica, o puede ser semicompleto (SKD), cuando existe un componente local. Como consecuencia de las polticas de fomento a la industria nacional o debido a la necesidad de adaptar los modelos a condiciones particulares del mercado local, puede ir en aumento la articulacin de la produccin nacional con la fase final de ensamblaje

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mediante el plan de promocin a largo plazo de la industria automotriz lanzado en 1974 (Jenkins, 1995). Los objetivos del plan de desarrollo de la industria apuntaban a alcanzar un contenido local en la produccin de vehculos de calle del 90% hacia finales del decenio y convertir para comienzos de los ochenta a la industria en uno de los mayores exportadores. La compaa que tomo la delantera fue Hyundai Motor Company (parte de uno de los conglomerados ms grandes de Corea), gracias al ensamblaje CKD que realizaba para Ford desde los sesenta. Al comenzar los setenta la empresa tena planes de constituir una alianza con Ford para la produccin de motores, pero el acuerdo fracas y la compaa decidi lanzar su propio modelo, el Pony, el cual logr una enorme acogida. El arrojo que mostr Hyundai cont con el decidido apoyo del gobierno a travs de generosos subsidios, crditos blandos y tasas de cambio preferenciales. Aunque nadie duda de la efectividad conceptual de estos instrumentos, son persistentes las dudas acerca de la capacidad del Estado para dirigir un proceso de esta naturaleza sin incurrir en equivocaciones relativas a una seleccin inadecuada de las industrias a promover (pick the winners) o la creacin de una cultura de bsqueda de rentas (rent seeking) dentro del empresariado. No obstante, el Estado coreano mostr un notable grado de autonoma al conseguir disciplinar adecuadamente al sector empresarial para hacer

congruentes sus intereses con las metas de desarrollo de largo plazo para el pas. Ejemplo de ello son las reestructuraciones y racionalizaciones que aplic en la industria automotriz mediante las cuales redujo el nmero de productores de vehculos de calle (Hyundai y Daewoo), delegando a Kia nicamente la produccin de camiones pequeos a comienzos de los ochenta; adems de ello, desde un comienzo el gobierno instruy a los fabricantes para desarrollar en conjunto algunas piezas de los vehculos, a fin de aprovechar economas de escala y reducir costos.
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Las fuentes de esta autonoma pueden rastrearse hasta el inicio mismo del proceso de industrializacin, pues cabe recordar que fue el gobierno quien estimul el desarrollo de las pequeas compaas que gracias a este impulso pudieron convertirse en poderosos conglomerados; adicionalmente, el gobierno del general Park estableci un frreo control sobre el sistema financiero desde inicios de los aos sesenta con el propsito de utilizarlo como punta de lanza de la estrategia de desarrollo productivo nacional. Esto ltimo puede explicar la subordinacin poltica de los Chaebol a las decisiones y directrices formuladas por el gobierno, pues de lo contrario perder su favor implicaba dejar de acceder a crditos en volmenes y tasas preferenciales. Otro aspecto que explica la autonoma del Estado coreano se puede atribuir a su sistema creble de castigos y recompensas junto con la creacin de escenarios de discusin conjunta con actores diversos, en los que se definan las directrices adecuadas para cada industria (kim, 2000). El asunto de la convergencia de intereses entre las empresas lderes con el potencial para embarcarse en nuevas aventuras productivas y los lineamientos del Estado en materia de desarrollo industrial no es de poca monta. Como lo explica Jenkins (1995), buena parte del xito de Corea en la consolidacin de la industria automotriz se explica por la capacidad que tuvo el gobierno para lograr articular sus intereses con los del empresariado21. Existen dos aspectos a travs de los cuales se puede apreciar mejor el avance productivo de Corea del Sur, atribuible en gran medida a las caractersticas y la calidad de la poltica implementada por el Estado. El primero de ellos es la diversificacin de la estructura productiva, la cual le permiti a esta economa el desarrollo de nuevos sectores y ramas de actividad, cuya evolucin ha ido de la mano con la incorporacin progresiva de tecnologas modernas; de este modo las nuevas actividades han actuado como generadoras de impulsos

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En este sentido, Jenkins (1995), tambin muestra que la oposicin del empresariado taiwans a algunas medidas de poltica para la promocin del sector automotor explica sus resultados bastante irregulares en trminos de productividad y exportaciones

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continuos para el sostenimiento del crecimiento en el largo plazo. El otro aspecto se refiere al extraordinario incremento de las exportaciones manufactureras a instancias de los imperativos sealados por el gobierno; gracias a ello las empresas coreanas se han visto forzadas a desarrollar capacidades competitivas para ganar espacio en el exigente mercado internacional, por medio de diversas estrategias de transferencia de tecnologas y conocimientos, en las que el concurso del Estado ha sido determinante. La huella del Estado en todas estas transformaciones estructurales conduce naturalmente a interrogarse acerca de las caractersticas que han hecho que su accionar sea eficaz, evitando simultneamente la configuracin de un sector empresarial rentista. La respuesta apunta a sealar a la autonoma y a la profesionalizacin de la burocracia estatal, como aspectos cruciales que han posibilitado la imposicin de una frrea disciplina sobre el empresariado, con resultados muy positivos a la vista. Todas estas consideraciones ratifican lo sealado por Stiglitz (1997) en su conocido anlisis sobre el proceso de industrializacin en el Sudeste Asitico: el Estado propici un escenario en el que se combin la competencia y la cooperacin en la industria, mediadas por una activa intervencin gubernamental que en ningn momento pretendi usurpar el papel del mercado, sin renunciar al ejercicio de una decidida, y huelga decir, necesaria tarea de coordinacin.

3. Elementos comparativos del desarrollo industrial entre Colombia y Corea En esta parte del trabajo se pretende establecer un paralelo entre las experiencias de desarrollo industrial de Corea y Colombia, para el periodo posterior a 1960. Las ideas que se discutirn tienen como eje central las orientaciones del modelo de desarrollo y el papel del Estado en ambos pases.
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Como punto de partida para la discusin que se propondr ms adelante, vale la pena echarle un vistazo al comportamiento del PIB desde el comienzo de la dcada de los sesenta (grfica 3.1). Este indicador permite constatar que las dos economas se encontraban en una situacin similar a principios del periodo de referencia, incluso con una pequea ventaja por parte de Colombia. Pasadas cuatro dcadas, es notable la bifurcacin de la trayectoria del PIB a favor de la economa coreana, cuyo PIB per cpita en la actualidad cuadruplica al de Colombia. Estos datos refuerzan la intuicin de que en cada una de estas

economas se implementaron modelos de desarrollo distintos, cuyos resultados se hacen palpables al observar, tanto la dinmica del producto en su conjunto, como el nivel de diversificacin de la estructura productiva y el patrn de insercin internacional de cada nacin.

Grfico 3.1. ndice de crecimiento del PIB para Colombia y Corea

INDICE DE CRECIMIENTO DEL PIB (1960=1)


30 25
Porcentaje

20 15 10 5 COLOMBIA KOREA

0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Banco Mundial

La evolucin de la estructura productiva de ambas economas, en lo relativo al valor agregado discriminado por sectores y la composicin de las exportaciones, permite apreciar un contraste muy significativo. Una de las cosas ms notorias para el caso coreano es el paso desde renglones productivos con menor intensidad tecnolgica hacia otros ms exigentes desde el punto de vista del conocimiento involucrado, como ha ocurrido con el desarrollo del sector de
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servicios de alta tecnologa para la industria (cuadro 3.1). Esto ha conducido a un reacomodamiento de la estructura productiva del pas asitico, en la que el sector industrial ha jugado un papel protagnico como motor del crecimiento de la economa coreana en su conjunto (cuadro 3.3.)

Cuadro 3.1. Participacin porcentual de los sectores de la produccin en Colombia y Corea

AO 1990 1995 2000 2005

AGRICULTURA INDUSTRIA SERVICIOS COLOMBIA COREA COLOMBIA COREA COLOMBIA COREA 25,9 17,9 21,6 35,4 52,9 46,7 21,1 12,4 23,1 33,3 54,8 54,2 22,3 10,6 19,2 28,1 59,4 61,2 22,4 7,9 18,8 26,8 58,8 65,1

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Banco Mundial

Cuadro 3.2. Variacin porcentual sectores productivos frente al valor agregado

SECTOR AGRICOLA VARIACIN % VA (19652009) COREA COLOMBIA -36,8 -21,8

SECTOR MANUFACTURERO VARIACIN % VA (19652009) 15,2 7,5

SECTOR SERVICIOS VARIACIN % VA (19652009) 21,6 14,4

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Banco Mundial

Para la dcada de los setenta, el pas asitico tena una estructura productiva acorde con las primeras etapas de un proceso de industrializacin. Las ramas con mayor participacin en la produccin manufacturera correspondan a los renglones de alimentos y bebidas, seguidos de cerca por textiles y vestuario. Ya para el ao 2005, se hace evidente el avance productivo de Corea, pues son la industria pesada y aquellas con alto componente tecnolgico, las que participan mayormente en la produccin, con las ramas de productos elctricos y electrnicos a la cabeza, seguidos de la industria qumica y la produccin
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automotriz. Estos datos corroboran el paulatino desarrollo de sectores ms intensivos en tecnologa, capital y conocimiento.
Cuadro 3.3. Corea, principales industrias manufactureras (% Valor Agregado manufacturas)
1970 Industrias Participacin % Valor Agregado Industrias 1980 Participacin % Valor Agregado Industrias 1990 Participacin % Valor Agregado Industrias 2000 Participacin % Valor Agregado Industrias 2005 Participacin % Valor Agregado

Alimentos y Bebidas Textiles y vestuario Qumicos Automviles Papel e impresin Minerales no metlicos Refinera de Carbn y Petrleo Productos elctricos y electrnico Maquinaria

28,6 20,4 11,5 9,1 5,5 5,3 4,2

Textiles y vestuario Alimentos y Bebidas Qumicos Productos elctricos y electrnicos Metales bsicos Automviles Refinera de Carbn y Petrleo Minerales no metlicos Papel e impresin

19,2 19 13,1 10,4 6,7 6,1 5,5

Productos elctricos y electrnicos Automviles Alimentos y Bebidas Qumicos Textiles y vestuario Metales bsicos Minerales no metlicos

14,6 13,2 12,9 12,9 11,5 9 5,6

Productos elctricos y electrnicos Qumicos Automviles Metales bsicos Alimentos y Bebidas Maquinaria Textiles y vestuario

25,2 13,9 11,3 8 6,9 6,9 6,9

Productos elctricos y electrnicos Qumicos Automviles Metales bsicos Maquinaria Alimentos y Bebidas Refinera de Carbn y Petrleo Productos metlicos fabricados Textiles y vestuario

24,7 15,2 12,2 11,3 7 6,1 5,4

3,7 2,3

5,3 3,9

Maquinaria Papel e impresin Productos metlicos fabricados Total manufacturas % PIB

5,5 4,6

Productos metlicos fabricados Papel e impresin Refinera de Carbn y Petrleo Total manufacturas % PIB

4,8 4,3

4,5 3,6

Metales bsicos Total manufacturas % PIB

1,5

Maquinaria Total manufacturas % PIB

3,7

3,8

4,2

Papel e impresin Total manufacturas % PIB

3,5

21,2

28,2

28,8

29,4

28,4

Fuente: Banco de Corea, National Accounts y Statistical Yearbook, aos reportados

En contraste, en Colombia han sido notorios, tanto el languidecimiento de la actividad manufacturera a partir de los aos setenta, como el retroceso que ha sufrido la produccin de bienes con mayor contenido tecnolgico. Las dificultades para el escalamiento productivo en la industria, explican la prdida de dinmica del sector, con secuelas negativas en lo que se refiere a la tecnificacin y sofisticacin del aparato productivo del pas en su conjunto. Esta reduccin progresiva de las actividades con mayor valor agregado tambin se ha hecho extensiva al patrn de comercio internacional en el que Corea, a diferencia de Colombia, muestra un decidido nfasis en la exportacin manufacturera (grfica 3.2).

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Grfica 3.2. Exportaciones manufactureras como porcentaje de la exportacin de mercancas


EXPORTACIONES MANUFACTURERAS COMO PORCENTAJE DE LA EXPORTACION DE MERCANCIAS (1960-2005)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

COLOMBIA KOREA

1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Banco Mundial

Grfica: 3.3. Exportaciones manufactureras Vs. Exportaciones primarias en Corea


COREA: EXPORTACIONES MANUFACTURERAS VS EXPORTACIONES PRIMARIAS (Dlares a precios corrientes)
700.000.000.000 600.000.000.000 500.000.000.000 400.000.000.000 300.000.000.000 200.000.000.000 100.000.000.000 0 EXP. MANUFACTURERAS EXP. PRIMARIAS

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Banco Mundial

Estas observaciones se confirman desde un punto de vista emprico para ambas economas. Al hacer una regresin tomando como variable dependiente la variacin del PIB y como variable independiente el valor agregado manufacturero para el periodo 1967-200922. En el caso de Colombia la relacin no tiene mucha consistencia estadstica, arrojando como conclusin que un incremento del valor

22

Para evitar causalidades circulares en la especificacin del modelo, al PIB se le descont previamente el valor agregado manufacturero. De esta manera se plantea una relacin entre el resto de crecimiento del PIB y el valor agregado del sector de manufacturas, en clara alusin a las Leyes de Kaldor.

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agregado manufacturero del 1% se refleja en un crecimiento del PIB de 0.24%23. En cuanto a Corea, la relacin muestra mayor solidez estadstica; en este caso un incremento del valor agregado manufacturero de 1% se refleja en un incremento del PIB del orden del 0.34%. Esta regresin, permite constatar el liderazgo del sector manufacturero en el crecimiento de Corea, en tanto el papel de este mismo sector para Colombia resulta ambiguo debido a la prdida de relevancia que ha tenido la industria desde el decenio de los setenta (ver resultados en detalle en el anexo). De igual manera, al establecer la relacin entre la dinmica del PIB en las dos economas en relacin con la tasa de crecimiento del valor agregado manufacturero y las exportaciones de bienes de media y alta tecnologa (como indicador de dos efectos de la poltica de industrializacin: el imperativo de exportar y la bsqueda de diversificacin productiva), se evidencia la incidencia positiva de estas dos variables para el caso de Corea, en tanto para Colombia la relacin con el crecimiento de la economa es mucho ms dbil. Los coeficientes hallados para el efecto del valor agregado manufacturero (0.27 para Colombia y 0.34 para Corea) y los coeficientes para las exportaciones de bienes de media y alta tecnologa (0.039 para Colombia y 0.096 para Corea), dan cuenta de una mayor eficacia de la poltica de industrializacin para el pas asitico (ver resultados en detalle en el anexo). Para poder elucidar las causas de este marcado comportamiento desigual es necesario hacer un recorrido por la trayectoria econmica de las dos naciones. Como a esta tarea se ha dedicado el trabajo para el caso de Corea, en el apartado que se relaciona a continuacin se recogen algunos de los aspectos que han definido la transformacin estructural de Colombia, haciendo hincapi en el desarrollo industrial del pas.

23

En la regresin para Colombia, los datos arrojaron inicialmente problemas de heterocedasticidad para lo cual se corri un modelo de mnimos cuadrados ordinarios robustos a fin de corregir los errores estndar del modelo.

59

3.1.

Algunos aspectos relevantes en el desarrollo industrial colombiano

En el cuadro 3.1 se puede observar la evolucin que ha tenido la participacin de la industria dentro de la produccin total desde la dcada de los sesenta.
Cuadro 3.1 Participacin del PIB industrial en el PIB total en Colombia 1960-2005
PARTICIPACION PIB INDUSTRIA MANUFACTURERA 1960-2005 COMPOSICIN GENERAL DEL SECTOR INDUSTRIAL MANUFACTURERO 1960 1965 13,3% 6,9% 0,9% 21,1% 1970 13,0% 7,4% 1,1% 21,5% 1975 13,7% 7,8% 1,5% 23,0% 1980 13,2% 7,7% 1,7% 22,6% 1985 12,3% 7,6% 1,4% 21,3% 1990 9,4% 8,0% 1,1% 18,5% 1995 6,6% 7,6% 1,1% 15,3% 2000 6,2% 7,7% 1,0% 14,9% 2005 6,1% 8,0% 1,3% 15,4%

Agro industria 11,0% Produccin de materias primas 5,8% Produccin de bienes de capital 1,1% TOTAL PIB INDUSTRIA MANUFACTURERA 17,9%

Fuente: (Ortiz, Uribe, & Vivas, 2009)

El desarrollo industrial en Colombia comienza a tomar forma de manera casi inesperada como consecuencia de las restricciones externas generadas por la Gran Depresin de aos treinta. A causa de la interrupcin del comercio internacional y el alto endeudamiento pblico derivado de las inversiones financiadas durante el segundo decenio del siglo XX, el pas comienza una era espontnea de sustitucin de importaciones. Unos aos despus con la consolidacin de un cuerpo terico bajo la gida de la Cepal, las polticas de promocin industrial dentro de un marco estructural cobran fuerza y empiezan a aplicarse en toda Amrica Latina bajo el rtulo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) (Ocampo & Montenegro, 2007). El sector industrial colombiano se abri paso a una fase de expansin ininterrumpida entre comienzos de los treinta y mediados de los setenta, acompaada de una profunda dinmica estructural que se reflej en el

crecimiento de la produccin (4,5% entre 1929 y 1974), la rpida urbanizacin (para 1973 el 59% de la poblacin habitaba zonas urbanas y el 25% estaba

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asentada en las ciudades), y la generacin de empleo (hacia 1974 el 65% de la poblacin estaba empleada en los sectores secundario y terciario) (Cuevas, 1986). El pas se transform al pasar de ser una economa eminentemente agrcola con una generacin de empleo en este sector del 62% en 1929 y una participacin en la produccin total de 48%, a proporcionar empleo al 35% de la poblacin y participar con una cuarta parte del producto nacional hacia 1974 (Ocampo, 2003). Estos cambios decisivos contaron con la participacin activa del Estado, cuya concepcin y estructura se adapt para encarar los requerimientos de un sector productivo ms dinmico y complejo. Particularmente en los aos posteriores a la segunda posguerra, se afinaron diversos instrumentos de intervencin con el propsito de incidir a travs de la planeacin y el intervencionismo del Estado en el rumbo de la economa (Ocampo, 2003). Resulta particularmente interesante la experiencia del pas en el periodo comprendido entre 1967 y 1974, durante el cual se trat de impulsar la diversificacin de las exportaciones con polticas de fomento como el Plan Vallejo, las determinaciones en materia cambiaria adoptadas al amparo del decreto 444 de 1967 (con el que se fortalecieron los instrumentos de control cambiario), la creacin de Proexpo y el uso del denominado certificado de abono tributario, CAT, entre otras medidas (Garay, 1998). En opinin de Ocampo (2003), el modelo de intervencin del Estado colombiano durante el siglo XX se caracteriz por un marcado conservadurismo en materia monetaria y fiscal, que se combin adems con otros fenmenos que han afectado significativamente el alcance de los instrumentos de poltica y los resultados obtenidos en el caso particular del sector industrial. En particular, las polticas adoptadas por los distintos gobiernos han tenido que adaptarse continuamente a la persistente crecimiento industrial, relacin inversa entre el ciclo externo y el mediado por los efectos negativos de la enfermedad

holandesa que ha afectado a sectores transables como la industria, por cuenta

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de la revaluacin de la moneda y el consecuente abaratamiento relativo de las importaciones (Echavarra, 2007). Esto ltimo permite explicar la paradoja presente en el hecho de que la industria colombiana ha experimentado turbulencias en los periodos de auge del sector externo y un crecimiento ms dinmico durante las fases de restriccin al intercambio internacional (Villar & Esguerra, 2007). En la coyuntura que propici el rpido crecimiento de la industria, la poltica de fomento articulada desde el Estado facilit la sustitucin de importaciones y el desarrollo de diversas actividades manufactureras de nivel bajo y medio de dificultad tecnolgica. El proceso de expansin de la industria comienza a decaer a partir de 1974 con la crisis de los precios del petrleo y la posterior crisis de la deuda que afect a Amrica Latina en su conjunto, aunque en menor medida a Colombia gracias a que el nivel de deuda del pas no era tan elevado. Estas circunstancias exgenas se combinaron con las limitaciones y obstculos propios del escalamiento industrial hacia actividades ms complejas para cuya concrecin se requieren grandes esfuerzos en trminos de adaptacin de nuevas tecnologas y conocimientos (Garca, 2002). A partir de ese momento comenz a evidenciarse que tanto la intervencin del Estado como las reformas emprendidas se haban quedado a la zaga de las demandas del proceso de desarrollo, al enfrentar dinmicas ms complejas que requeran polticas capaces de superar cuellos de botella relacionados con los conocimientos de tipo tecnolgico imprescindibles para el mejoramiento social de las capacidades productivas. Estas barreras para el desarrollo tcnico se encuentran afincadas sobre factores extraeconmicos imbuidos de las profundas desigualdades econmicas y sociales del pas que impiden que la poblacin en su conjunto acceda a las fuentes y los frutos del progreso tecnolgico, concentrados en sectores tradicionales que los usufructan, a menudo a travs de una relacin privilegiada con el Estado (Garca, 2005).
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Como lo seala Garca (2005: p.22): El problema del inmovilismo productivo no se puede atribuir al modelo explicativo de la sustitucin de importaciones como tal, sino a las instituciones sociales y al marco poltico que acompaaron su instrumentalizacin en el pas. Algunas de las instituciones que caracterizaron la relacin entre el Estado y el sector empresarial bajo el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones permiten entender la forma particular de intervencin que adopt durante este periodo el gobierno colombiano y su incidencia sobre el desarrollo posterior de la industria. Para Misas (2002),la prevalencia de las ideas liberales frente al desarrollo econmico y la confluencia de intereses de la burguesa cafetera (generadora de divisas e interesada en mantener un ingreso real estable) y la burguesa industrial (la cual requera las divisas de los cafeteros para comprar maquinaria y equipo), explican la debilidad del Estado y su subordinacin a los intereses de la lite econmica. Esto condujo a la coexistencia simultnea de polticas industrializantes y anti-industrializantes, como parte de un modelo complementario a la economa agro-exportadora y no como un proyecto de modernizacin con el sector industrial como puntal. Lo anterior condujo a un escenario en el que las polticas estatales carecieron de proactividad en la definicin de una agenda de industrializacin que fuera ms all de los lmites impuestos por el statu-quo. Por esta razn, el proceso de industrializacin no pudo superar la fase crtica hacia el desarrollo de sectores y actividades de mayor complejidad tcnica. Siguieron subsistiendo profundos vacos no resueltos, para cuya superacin se requeran reformas ms ambiciosas. Es el caso de las reformas tendientes a mejorar la distribucin de la tierra, las cuales habran repercutido positivamente en el abaratamiento de los productos agrcolas y la consecuente liberacin de capacidad de consumo para los bienes industriales; esto, sin embargo, hubiese roto la correlacin de fuerzas establecida entre industriales y terratenientes, a cuya preservacin se dirigi parte de la
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poltica del Estado como una expresin de su relacin de carcter patrimonial con las lites econmicas (Misas, 2002). No obstante, el balance alrededor del proceso de industrializacin en Colombia entre los aos treinta y mediados de los setenta se puede considerar bastante positivo y la industria ciertamente fue el sector que lider la expansin de la economa en su conjunto. La inestabilidad en el frente macroeconmico en combinacin con la revaluacin de la moneda provocada por el auge cafetero del primer quinquenio de la dcada de los setenta, subordin el uso de los instrumentos de fomento a la industria y de diversificacin productiva, a las necesidades de estabilizacin macro. Ante este panorama se dio inicio a una fase preliminar de apertura econmica con la que empieza el decaimiento de la actividad industrial en el pas (Cuevas, 1986). En trminos generales se puede afirmar que bajo el modelo ISI se consolid un patrn de expansin restringida caracterizado por una estructura industrial con posibilidades limitadas de crecimiento hacia sectores modernos de actividad, acompaado adems de una alta concentracin econmica en torno de industrias oligoplicas con elevados grados de proteccin frente a la competencia extranjera (Garca, 2005). Tales restricciones, que han limitado el desarrollo del aparato productivo y que han impedido la consolidacin de una sociedad capitalista industrial, son el reflejo no de una crisis de industrializacin en s misma, sino la manifestacin de una crisis estructural del subdesarrollo. Los elementos que han incidido en dicha crisis se evidencian a travs de la rigidez de los mecanismos de distribucin del ingreso y a la ausencia de condiciones de competitividad estructural y sectorial que frenan el surgimiento y consolidacin de nuevas ramas de actividad que se acompaen de modernizacin tcnica e implementacin de economas de escala (Garca, 2005). Por tanto, estas restricciones operan en los campos de la oferta y la demanda en el marco de unas relaciones que se retroalimentan mutuamente. En
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relacin con los factores limitantes de la oferta se pueden mencionar la orientacin hacia el mercado interno que inhibe la aplicacin de tcnicas ms competitivas y la escasa aplicacin de economas de escala que resulta de la estructura productiva del pas concentrada en industrias oligoplicas adaptadas pasivamente a las condiciones internas fruto de las relaciones patrimoniales y parsitas que han establecido frente a la debilidad del Estado. Respecto a la demanda, las limitaciones aluden a la estrechez y concentracin de la capacidad adquisitiva en el mercado interno, lo que conlleva el desvo de recursos de parte de los grupos con mayor capacidad de compra hacia demandas espurias. El proceso de desarrollo industrial del pas, forjado bajo las instituciones del modelo ISI en combinacin con las condiciones estructurales de la sociedad colombiana, configuraron unas caractersticas del sector manufacturero que han sido decisivas para el trasegar de la actividad industrial. Estas caractersticas se pueden resumir, segn Misas (2001) en: a. Un proceso de oligopolizacin precoz, con el que en cada rama de actividad se consolidaron dos o tres productores que copaban el mercado b. La configuracin temprana de conglomerados econmicos, fruto de los elevados excedentes derivados de la proteccin, los cuales no podan ser reinvertidos en la misma industria. Esto alent la expansin hacia otras actividades como lneas areas, radio y televisin entre otras. c. Limitada vinculacin con la tcnica y la tecnologa, consecuencia de la estrechez del mercado interno, con lo que se frena la introduccin continua de nuevas tcnicas productivas d. Un empresariado industrial surgido de una lite agrario- industrial, origen que permite explicar las lgicas patrimonialistas y la bsqueda de rentas dentro de un mercado cautivo, caractersticas de un empresariado carente de valores propiamente capitalistas e. Una lenta expansin de la relacin salarial en el conjunto de la economa, acompaada de una migracin masiva de los campos a las ciudades.

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Bajo este escenario se han propiciado elevados niveles de informalidad y exclusin econmica y social. En estas condiciones se ha generado una retroalimentacin perniciosa de las distintas restricciones que han actuado como un lastre para el desarrollo industrial del pas. As pues, la estrechez del mercado interno inhibe las posibilidades de explotar economas de escala, lo que a su vez impide que se generen nuevas ramas de actividad que se traduzcan en aumentos de productividad que se vean reflejados en mayores ingresos para la poblacin en su conjunto. Esta cadena de sucesos caracteriza las debilidades del modelo desarrollo del pas y contribuye a explicar porque no se han podido instaurar lgicas propias de un capitalismo industrial moderno (Moncayo, 2011). No obstante, frente a la prdida de dinmica de la industria, comenzaron a ganar terreno interpretaciones que apuntaban a responsabilizar al Estado por el anquilosamiento en que se haba sumido la estructura productiva bajo un modelo de desarrollo centrado en un esquema de dentro (Echavarra, 2001). No deja de ser curioso que a pesar de que la industria tuvo su mayor desarrollo en el marco de un modelo de activa intervencin del Estado, se termin culpando precisamente a la accin gubernamental de la prdida de dinmica del sector, ignorando el hecho de que las reformas requeridas no haban sido implementadas por la oposicin misma del empresariado y otros estamentos dominantes de la sociedad, los cuales se negaron a asumir parte de los costos asociados a las transformaciones econmicas y sociales que resultaban imperativas para la profundizacin del proceso de industrializacin (Misas, 2002). Tambin fue dejado de lado en el diagnstico que se hizo sobre la excesiva intervencin del Estado, el carcter rentista de la estructura empresarial del pas. Esto llev a creer que con el slo hecho de apartar al Estado de la actividad econmica se forjaran los ajustes necesarios, cuando lo que se requera era una sustitucin de importaciones hacia

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reconfiguracin de los instrumentos y el accionar mismo del Estado, para poder acometer las reformas largamente pospuestas. El talante de las reformas estructurales adoptadas en Colombia a comienzos de los noventa se afinc, por tanto, en la nocin de que la intervencin del Estado en s misma fue la responsable de que el sector industrial no hubiese podido sortear los escollos de una fase ms compleja del desarrollo. Empero, otras explicaciones con un alcance ms amplio reconocen el papel que han tenido las inequidades sociales no resueltas y las imperfecciones de la gestin estatal que reproducen las desigualdades de vieja data, poniendo al aparato del Estado en funcin de intereses particulares, como reflejo de un sistema democrtico imperfecto e inacabado (Garay, 2002). Son precisamente estos problemas de la sociedad colombiana los que se reflejan un accionar del Estado marcado por carencias en materia de planeacin estratgica de largo plazo y vicios propios de una Administracin Pblica sin los niveles suficientes de profesionalizacin y autonoma frente a los intereses privados, como se infiere de los altsimos niveles de corrupcin y desgreo administrativo. Esto explica la captura del Estado por cuenta de intereses de corto plazo, afincados muchos de ellos, en un sector industrial caractersticamente rentista (Garay, 2002). En estas circunstancias, la apertura se ofreca como la panacea que iba a jalonar los procesos de transformacin econmica y social requeridos por la sociedad colombiana. Aunque las tendencias a nivel mundial sealan

inequvocamente el imperativo de alcanzar la capacidad para competir en los mercados globales, la apertura que se realiz en Colombia no fue ni estratgica ni planificada convenientemente (Ocampo, 1994). Aunque hubo un primer intento fallido de apertura de la economa colombiana a mediados de los setenta, el cual fracas principalmente por la oposicin de los conglomerados industriales, quince aos despus las condiciones haban cambiado y los mismos conglomerados dieron su visto bueno al considerar
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que las oportunidades de negocio seran ms interesantes bajo un nuevo escenario de desregulacin. Con la apertura, los conglomerados del pas reconfiguracin su estructura relegando a un segundo plano las actividades industriales al trasladar buena parte de sus capitales hacia actividades no transables, protegidas de la competencia externa tales como los servicios financieros, los servicios pblicos, la telefona celular y las concesiones (Misas, 2001; Garay, 1998). Las empresas del pas que continuaron produciendo bienes transables se vieron enfrentadas a una feroz competencia extranjera en medio de un proceso de revaluacin de la moneda inducido por la apertura de la cuenta de capitales. En estas condiciones era inevitable la prdida de produccin industrial, pues la brecha tecnolgica frente a los productos importados en conjuncin con la revaluacin hacan insostenible la competencia, mxime cuando los instrumentos de apoyo gubernamental haban sido previamente desmantelados (Garca, 2002). Contrario a los presupuestos asumidos al momento de implementar la apertura abrupta de la economa colombiana, la industrializacin no se revitaliz y por el contrario el sector se vio sumamente afectado. Tampoco se observ un cambio dramtico en trminos de absorcin de nuevas tecnologas, con lo que en su conjunto, la apertura signific una prdida de dinmica de la industria, una tercerizacin prematura del aparato productivo y por ende la cada en la produccin de ramas industriales con mayor valor agregado. Algunas de las consecuencias que sobre la estructura productiva de Amrica Latina ha trado consigo el modelo aperturista, han sido analizadas por Katz y Stumpo (2001). Bsicamente sus hallazgos sealan la consolidacin de dos modelos productivos posteriores a la liberalizacin: de un lado los pases en los que se ha configurado un modelo de maquila, como es el caso de Mxico y varios pases de Centroamrica y de otra parte un modelo basado en la explotacin de recursos naturales, que ha tenido arraigo en las economas del Cono Sur, en especial Argentina, Brasil, Chile y Uruguay y varios pases andinos, entre ellos Colombia y Per.
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Las reformas estructurales que han puesto en marcha prcticamente todos los pases de Amrica Latina, en el afn de redireccionar drsticamente sus respectivas trayectorias de desarrollo, han introducido premisas de mercado en la prestacin de servicios por parte del Estado conduciendo a la privatizacin de un sinnmero de empresas pblicas, desmantelado de paso la capacidad del Estado para aplicar instrumentos de apoyo selectivo a determinados sectores en el marco de las polticas industriales. Lamentablemente, este viraje en el papel del Estado dentro del andamiaje productivo no ha arrojado los resultados esperados y en trminos de desarrollo industrial los pases del subcontinente americano en lugar de avanzar se han estancado en el mejor de los casos, y en la mayora los indicadores de produccin y empleo muestran que se ha retrocedido a niveles de industrializacin superados dcadas atrs (Palma, 2005). Para Colombia, las consecuencias ms notorias que ha trado la apertura econmica y la reforma estructural del Estado han sido el fuerte crecimiento de los sectores no transables a instancias del decrecimiento de la agricultura y el estancamiento de la industria (Garca, 2002). La liberalizacin de la cuenta de capitales ha posibilitado la entrada de cuantiosos capitales dirigidos principalmente al sector terciario, reforzando la tercerizacin prematura de la economa. Sin

embargo, como lo seala Garay (1998), el sector terciario que ha aflorado en el pas no cumple con el mismo papel que desempea en los pases desarrollados, puesto que no ha sido una plataforma que impulse el progreso y la innovacin tecnolgica, posibilitando de este modo mejoras sustanciales en materia de productividad. Contrario a los objetivos de transferencia de tecnologa y aumentos en productividad que se plantearon con las reformas de comienzos de los noventa, la respuesta del empresariado colombiano a la apertura econmica ha sido el traslado de sus capitales hacia sectores no transables con barreras de acceso a la competencia, preservando de este modo la estructura rentista establecida de vieja data (Misas, 2002). Si a esto se suma el debilitamiento de los instrumentos de intervencin en el marco de la poltica industrial, es comprensible el
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languidecimiento de la actividad manufacturera en Colombia a favor de una expansin de actividades ms ligadas a la intermediacin y la especulacin financiera. La conjuncin de polticas de apertura indiscriminada con la reconfiguracin del papel del Estado y la reestructuracin productiva de los conglomerados industriales en Colombia a partir de los noventa, marcan al unsono el declive de la actividad industrial que se ha dado en paralelo con el fenmeno de desindustrializacin que se puede observar tambin en otras latitudes (Moncayo, 2011). Para entender el fenmeno de desindustrializacin que ha cobijado de manera simultnea a un sinnmero de pases, vale la pena recordar la dinmica de transformacin estructural que suele observarse en las economas que comienzan a trasegar por un proceso de modernizacin. En la primera etapa el sector agrcola obtiene mejoras en productividad que liberan mano de obra y generan nuevas demandas para un naciente sector industrial. En la siguiente etapa el sector industrial comienza su expansin absorbiendo paulatinamente la mano de obra liberada, atendiendo bsicamente las demandas relacionadas con la produccin de manufactura ligera intensiva en trabajo; en fases subsecuentes la industria incursiona en actividades caracterizadas por un nivel creciente de dificultad tcnica. De manera paralela al auge de la industria comienza el surgimiento del sector terciario o de servicios (Moncayo, 2011). Un hecho claramente documentado que se desprende de lo mencionado apunta a que en la medida en que el PIB per cpita aumenta, la participacin industrial medida por el empleo que genera tiende a decaer transfiriendo mano de obra al sector terciario. De este modo se esperara que en las economas que han alcanzado cierto grado de madurez el sector productivo que ms empleo genere sea el terciario, configurando as un proceso de desindustrializacin progresiva (Echavarra, 2007).

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Esta descripcin de un proceso de desindustrializacin al que parecen dirigirse inexorablemente muchas economas capitalistas corresponde a lo que se conoce como la hiptesis de Rowthorn, con la cual se ha logrado constatar empricamente una relacin en forma de u invertida entre el empleo industrial y el PIB per cpita. Esta observacin describe lo que ha venido ocurriendo en las economas industrializadas de Europa occidental y Norteamrica desde finales de los aos sesenta y de manera ms ostensible a partir de la crisis de los precios del petrleo de los aos setenta (Palma, 2005). Sin embargo, la desindustrializacin no solo se ha hecho patente en economas industriales maduras; los pases de Amrica Latina han seguido estas tendencias a travs de un proceso de desindustrializacin temprana acompaada de una rpida tercerizacin de su aparato productivo. Mientras las economas industrializadas han visto decaer la participacin del empleo industrial a niveles de PIB per cpita de $US 9.000, las economas latinoamericanas, y en particular Colombia, lo han hecho al aproximarse a los $US 4.000 (Echavarra, 2007). Lo interesante de la comprobacin hecha por Rowthorn son los interrogantes que suscita frente a sus eventuales explicaciones. Existen cuatro fuentes de desindustrializacin identificadas que permiten explicar este fenmeno (Palma, 2005): 1. Ilusin estadstica: no es que el empleo industrial haya

decado realmente, se trata solamente de una reasignacin hacia especialistas en el rea de servicios bajo la modalidad de subcontratacin en reas como transporte, procesamiento de informacin, servicios de

aseo y seguridad entre otras, los cuales vena realizando directamente la industria. 2. Reduccin de la elasticidad-ingreso de la demanda de

manufacturas. 3. El acelerado crecimiento de la productividad resultado de la que han conducido a un crecimiento sin

introduccin de tecnologas empleo.

71

4.

La relocalizacin de la produccin mundial bajo una nueva

divisin internacional del trabajo que ha trasladado hacia pases en desarrollo muchos procesos de ensamblaje, intensivos en mano de obra.
Grfico 4.1. Hiptesis de Rowthorn para la Desindustrializacin

Rowthorn's Regression: manufacturing employment and income p.c., 1990

manufac turing employ ment (% of total)

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

6.5

7.5

8.4

8.9

9.4

9.9

10.3

10.8

log of inc ome per c apita (1991 int US$)

Fuente: Tomado de Palma (2005)

Adicional a los factores mencionados, la enfermedad holandesa puede explicar parte del declive de la industria en los pases con abundantes recursos naturales para la exportacin, debido a que cuentan con una fuente cmoda de financiamiento del dficit en la balanza manufacturera. No obstante, la abundancia de recursos naturales no debe considerarse per se una maldicin, pues pases con generosas dotaciones de recursos han logrado consolidar un sector industrial haciendo uso de mecanismos especiales de poltica encaminados a contrarrestar el efecto negativo que la revaluacin de la moneda puede proyectar sobre la exportacin de productos industriales; Noruega es tal vez el ejemplo ms interesante de esta clase de polticas (Echavarra, 2007). Estos factores tambin han incidido de diversas formas y en distintos grados en el proceso de desindustrializacin de Amrica Latina. Si se considera que el declive industrial de la regin dio inicio a mediados de los aos setenta y se
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acento con las reformas estructurales adoptadas luego de la crisis de la deuda de los aos ochenta, es claro que se extendieron vasos comunicantes entre las tendencias de los pases industrializados afectados por la crisis petrolera y los pases del subcontinente americano. Dado que las reformas aplicadas de manera generalizada en Amrica Latina tuvieron como foco central reestructurar la funcin del Estado y desregular los mercados, tanto la transformacin del papel del Estado en el sistema econmico, como el revolcn en el rgimen interno de produccin y de formacin de precios gravitan con fuerza dentro de las explicaciones ms plausibles al paulatino languidecimiento del sector industrial. Esta intuicin se fortalece al constatar que los pases que mejor sortearon esta crisis de desindustrializacin, entre los que se cuentan Corea del Sur y otros de los denominados Tigres asiticos, lograron mantener un ritmo sorprendente de crecimiento industrial desarrollando al tiempo sectores productivos ms intensivos en tecnologa. Este conjunto de pases ha contado para ello con una decidida intervencin del Estado. En contraste, buena parte de los pases industrializados as como Amrica Latina en su conjunto, iniciaron una nueva era al virar hacia un modelo centrado en el papel del mercado, bajo el auspicio del declogo de polticas del Consenso de Washington (Giraldo, 2007). Mientras las inversiones pblicas que realizaron las economas desarrolladas en reas prometedoras como la electrnica y la informtica 24 han fraguado una nueva revolucin industrial la cual les ha permitido mantener elevados niveles comparativos de productividad frente a Amrica Latina, los pases del subcontinente americano se han rezagado notablemente, debido en buena medida a la reduccin de las inversiones en capital humano, ciencia y tecnologa y a la prdida de la capacidad de direccionamiento estratgico del desarrollo industrial por parte del Estado (Moncayo, 2011).
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Curiosamente estas inversiones pblicas se han llevado a cabo en los pases industrializados en medio del cambio de paradigma hacia la no intervencin del Estado, mientras en los pases en desarrollo se ha procedido precipitadamente al desmantelamiento de la capacidad de intervencin estatal.

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La combinacin de estos elementos ha vuelto nuevamente dependientes a muchos pases de las exportaciones de bienes primarios, retornndolos a la posicin ricardiana natural dentro de la divisin internacional del trabajo (Palma, 2005). Frente a esto ltimo, en el caso de Colombia ha sido particularmente diciente la prdida de autonoma tecnolgica que se ha observado desde los aos ochenta; este hecho ha forzado a las industrias nacionales a volverse altamente dependientes de la tecnologa y los bienes de capital importados, limitando de paso el desarrollo de ramas de produccin con mayor tecnologa y valor agregado (Ortiz, Uribe, & Vivas, 2009). Al compararse con la experiencia de Corea del Sur, este fenmeno de desindustrializacin y prdida de autonoma tecnolgica resulta totalmente opuesto a los resultados que arroj la poltica de desarrollo del pas asitico bajo el direccionamiento del Estado; cabe recordar que uno de los propsitos centrales que logr alcanzar Corea con el concurso tanto del sector pblico como del sector privado fue justamente cerrar la brecha en materia de tecnologa aplicada a la produccin frente a los pases industrializados.

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4. Conclusiones Aunque la intervencin estatal para la promocin del desarrollo econmico, y en particular del desarrollo industrial, ha sido de tiempo atrs tema de agudas controversias, el veredicto de la historia avala el importante papel del Estado adoptado prcticamente por todas las naciones actualmente industrializadas, incluyendo a pases de industrializacin tarda como Corea del Sur. Por supuesto, tambin podran invocarse contraejemplos que demuestren los potenciales riesgos de la intervencin estatal; as pues, la polarizacin entre poltica industrial o no, resulta inapropiada. La pregunta, y desde luego las respuestas que puedan ofrecerse, deben apuntar a sealar cules son los atributos deseables de la intervencin del Estado, y las condiciones institucionales, econmicas y sociales que hacen realmente eficaz esta activa participacin en la promocin del desarrollo industrial y la adquisicin de capacidades tecnolgicas. El proceso de desarrollo en Corea del Sur muestra que para alcanzar los niveles de profundidad y competencia capaces de reconfigurar el patrn de insercin internacional de un pas se deben superar escollos decisivos para el avance productivo; cuentan tanto la estructura y los atributos de la administracin pblica, as como obstculos relacionados con las desigualdades sociales que impiden generalizar los beneficios del desarrollo y expandir las posibilidades de acceso de la poblacin a las fuentes de conocimiento tcnico. Asimismo, la experiencia de desarrollo en Corea puede considerarse un ejemplo paradigmtico de las formas de cooperacin que pueden surgir entre los sectores pblico y privado para la promocin del desarrollo industrial. Los gobiernos de Corea lograron actuar como un elemento articulador de las capacidades y el potencial disperso. Para ese propsito implement diversos mecanismos de intervencin que se encargaron de proveer los incentivos adecuados para la inversin a gran escala, el avance tecnolgico y la expansin industrial. En este sentido la estrategia de desarrollo del Estado logr ser exitosa al complementar, ms no intentar sustituir al mercado.

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El gobierno coreano intervino activamente en el desarrollo econmico desplegando una variedad de instrumentos de poltica, encaminados

principalmente al fomento de la industria como bastin del desarrollo de la economa del pas en su conjunto. No obstante, el xito alcanzado por esta economa asitica no es resultado per se, de la intervencin estatal. Ha sido decisiva la visin estratgica del desarrollo que confeccion el gobierno y la seleccin y aplicacin de incentivos adecuados y eficaces para su consecucin. Entre estos instrumentos cabe mencionar la planeacin indicativa que el gobierno puso en marcha a travs de los planes quinquenales; por dems, estos planes ofrecieron una orientacin estratgica con una mirada de largo plazo en la que el desarrollo se entendi como un esfuerzo progresivo, una especie de carrera de relevos, para la cual se sentaron unas bases que permitieron el crecimiento progresivo de nuevos sectores y ramas de actividad que se encargaron de jalonar la dinmica econmica. De igual manera, las relaciones entre el empresariado y el gobierno resultaron decisivas, pues el gobierno de Corea estableci como uno de sus objetivos centrales en las primeras etapas del proceso de desarrollo, la construccin de conglomerados industriales capaces de adelantar la misin de competir cara a cara con los grandes productores que lideraban el mercado mundial. Para este ambicioso propsito, el gobierno contribuy irrigando los recursos financieros necesarios (para lo cual nacionaliz la banca y tom medidas dirigidas a aumentar el ahorro interno), invirtiendo masivamente en ciencia, tecnologa y educacin y regulando cuidadosamente la inversin extranjera que ingresaba al pas, a fin de que sirviera a los objetivos de desarrollo del pas. La inversin decidida en educacin que comenz a adelantar el Estado coreano desde finales de los aos cincuenta facilit la transferencia de conocimientos tecnolgicos y brind una fuente abundante de mano de obra calificada. Evidentemente la mayor equidad de la sociedad coreana, resultado tanto de la reforma agraria implementada en el decenio de los cincuenta, como de la devastacin generalizada ocasionada por la guerra, facilit la adopcin de
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numerosas reformas institucionales y le provey al Estado una fortaleza y capacidad de intervencin muy significativas. Sin embargo, el rasgo ms importante del proceso de desarrollo coreano tiene que ver con la disciplina que el gobierno supo imponer al empresariado. Este aspecto es decisivo, pues si las empresas hubiesen contado con una proteccin permanente del Estado, adaptndose pasivamente y sin desarrollar capacidades competitivas, la poltica de fomento industrial habra terminado fracasando y sus resultados hubiesen sido inocuos. En este sentido, se puede afirmar categricamente que la mayor virtud del modelo de intervencin implementado por el gobierno coreano tiene que ver con la credibilidad del sistema de incentivos y castigos que cre. As como el gobierno facilit el acceso a los recursos financieros y provey una proteccin frente a la competencia, fue muy exigente en el cumplimiento estricto de metas de exportacin, mejoras en la calidad de los productos e incursin en nuevas actividades econmicas; con ello contrarrest efectivamente los riesgos latentes asociados al comportamiento rentista que se observa con frecuencia alrededor de este tipo de polticas. As, si las empresas no lograban cumplir con las metas establecidas, desviaban los recursos concedidos o simplemente quebraban, el gobierno actuaba implacablemente, como lo demostr en su momento la quiebra del gigante corporativo Daewoo. Esta disciplina fue la que le permiti a la economa coreana crear empresas con capacidad competitiva global, en el marco de una poltica de industrializacin de corte estructuralista. Por esta razn se puede afirmar que tanto en Corea como en otros pases del sudeste asitico fue donde realmente se pusieron en marcha de manera integral las polticas que propusieron para Amrica Latina, a partir de la dcada de los cuarenta, Ral Prebisch y otros pensadores destacados de la Cepal. Prueba de ello es que el gobierno, una vez sent las bases del desarrollo y consigui que se consolidaran grandes empresas en los mercados

internacionales, comenz a retirar paulatinamente su intervencin en las decisiones empresariales, al punto de que en la actualidad su rol principal tiene
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que ver con la regulacin de los mercados y la inversin complementaria al sector privado en ciencia, tecnologa y educacin. Colombia, por su parte, ha acusado una indefinicin perniciosa en materia de desarrollo al enfrentar las dificultades propias del escalamiento industrial hacia actividades ms demandantes. El diagnstico que ha hecho carrera de tiempo atrs en el pas culpa de manera alegre a la intervencin del Estado, dejando de lado la incapacidad que han tenido tanto las clases dirigentes del pas como otros estamentos de la sociedad para resolver problemas estructurales que limitan las posibilidades de acceso a una buena parte de la poblacin a los frutos del desarrollo moderno. En consecuencia, se han adoptado polticas sin un norte estratgico, con la pretensin de que sea el mercado el que se encargue de definir apuestas productivas fundamentales. En ausencia de una poltica de desarrollo industrial clara, capaz de superar los obstculos estructurales que ha enfrentado la economa colombiana, el crecimiento del pas seguir sustentado en dinmicas espurias que dependen de la explotacin de recursos naturales, con una escasa creacin de valor agregado y un pobre crecimiento de la productividad. El caso coreano ofrece evidencias contundentes de las posibilidades de articulacin del Estado y el sector privado, junto con aquellos aspectos que resultan claves para el xito de las polticas industriales a saber: la capacidad de configurar un proyecto nacional de desarrollo que concite las distintas fuerzas productivas, junto con la implementacin de incentivos que generen la confluencia de intereses de los actores involucrados alrededor de los objetivos de desarrollo para la economa en su conjunto. Asimismo, la experiencia de Corea le muestra a una nacin como Colombia la trascendencia de adelantar polticas distributivas ms profundas y ambiciosas como un complemento indispensable de cualquier poltica de desarrollo econmico; sin este componente, la dbil dinmica del mercado interno colombiano seguir siendo un obstculo para el crecimiento de la actividad
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industrial, sin mencionar los complejos aspectos sociales que podran ser afectados y que se resumen, para este caso, en las posibilidades de configuracin de un verdadero proyecto de nacin, incluyente y vigoroso. El recorrido dado por la fascinante historia de desarrollo de Corea arroja algunas luces sobre las alternativas que le plantea a la sociedad colombiana el reto de consolidar de una buena vez su postergado proceso de modernizacin.

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ANEXO No. 1 Regresiones


COLOMBIA . reg crepib crevai Source SS df MS Number of obs 44 F( 1, 42) = 6.58 Model .003486957 1 .003486957 Prob > F = 0.0140 Residual .022267589 42 .000530181 R-squared = 0.1354 Adj R-squared = 0.1148 Total .025754546 43 .000598943 Root MSE = .02303

crepib crevai _cons

Coef.

Std. Err.

P>t 2.56 6.73

[95% Conf. Interval] 0.014 0.000 .0523757 .0237055 .4392171 .044

.2457964 .0338527

.0958438 .0050282

. estat hettest Breusch-Pagan / Cook-Weisberg test for heteroskedasticity Ho: Constant variance Variables: fitted values of crepib chi2(1) = 11.86 Prob > chi2 = 0.0006 . estat dwatson Durbin-Watson d-statistic( 2, . reg crepib crevai, r Linear regression F( 1, 42) = 2.65 Prob > F = 0.1109 R-squared = 0.1354 Root MSE = .02303 REGRESION CORREGIDA Robust crepib crevai _cons COREA 44 Number of obs 44) = 1.984511

Coef.

Std. Err.

P>t 1.63 4.25

[95% Conf.Interval] 0.111 0.000 -.0588263 .0177824 .5504192 .049923

.2457964 .0338527

.1509467 .0079632

reg crepib Source

crevai SS df MS Number of obs 39 F( 1, 37) = 31.77 Prob > F = 0.0000 1 .019207281 R-squared = 0.4620 37 .000604516 Adj R-squared = 0.4475 Root MSE = .02459 38 .001094062

Model .019207281 Residual .022367079 Total .04157436

crepib crevai _cons

Coef. .3399519 .0276095

P>t 0.000 0.000

[95% Conf. .2177525 .014023

Interval]

Std. Err.

t 5.64 4.12

.4621512 .0603099 .0411959 .0067054

. estat dwatson Durbin-Watson d-statistic( 2 39) = 1.740.691

Breusch-Pagan / Cook-Weisberg test for heteroskedasticity Ho: Constant variance Variables: fitted values of crepib chi2(1) = 1.45 Prob > chi2 = 0.2291

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