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CAPTULO V

Tendencias del gasto social frente a la crisis, y


desafos de financiamiento del gasto en seguridad
social

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
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Introduccin

Luego de un perodo de ajuste estructural que afect prcticamente a todas las economas
de la regin, y que signific una drstica contraccin del gasto pblico -en particular
aquel orientado a los sectores sociales-, en las ltimas dos dcadas los pases de la regin
han hecho un significativo esfuerzo por aumentar nuevamente los recursos disponibles
para la ejecucin de la poltica social. Prcticamente todas las partidas de gasto pblico
social han registrado un incremento no solo en trminos relativos, sino tambin absolutos,
con contadas excepciones y perodos.

Buena parte de este esfuerzo ha tenido una fuerte relacin con el crecimiento econmico,
que facilit la expansin paulatina pero bastante sistemtica de los recursos. Los
aumentos en los presupuestos totales y de los sectores sociales en particular han sido
mayores que los del PIB principalmente en la dcada de 1990; pero tambin
contracciones menores del PIB han significado cadas presupuestarias mayores a lo
esperado. Si bien el comportamiento procclico de las ejecuciones presupuestarias se gua
en general por principios de responsabilidad fiscal y recomendaciones internacionales, en
algunas reas del gasto, como educacin, salud o asistencia social, la contraccin
presupuestaria, principalmente de los gastos corrientes, puede tener altos costos
econmicos y sociales. Aunque el recorte puntual de los gastos de inversin de un sector
en particular puede no tener mayores repercusiones en las economas nacionales, un
ajuste de mediano y largo plazo tambin tiene consecuencias en el deterioro de la
infraestructura e insumos materiales muchas veces necesarios para la produccin de los
servicios sociales.

En un intento indito, por lo generalizado, para contrarrestar la tendencia procclica del
gasto en momentos en que esto significa su cada, la mayora de los pases de la regin
tomaron medidas, la mayora de las veces transitorias, de aumento del gasto pblico para
enfrentar los embates de la crisis financiera global y sus posteriores consecuencias. En
gran parte, estas medidas se adoptaron para aminorar los efectos de la crisis en las
economas reales, mantener activas las economas locales y regionales, contener el
aumento del desempleo y, en definitiva, de la pobreza. En las prximas pginas se revisan
las tendencias de largo plazo, como tambin los ltimos cambios en la expansin del
gasto pblico social en los pases, desde que se vislumbr el impacto que poda tener la
crisis econmica internacional. Finalmente, se revisa y proyecta la situacin de la
seguridad social y las posibilidades financieras que hay en el corto y largo plazo para
implementar una pensin mnima para los adultos mayores basada en el enfoque de
derechos.








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1. El gasto social en Amrica Latina


A nivel regional, el gasto pblico, en especial el gasto social, ha registrado un aumento
muy significativo en las ltimas dos dcadas. La partida que mayor incremento ha
registrado es la de seguridad y asistencia social (3.5% del PIB de incremento), seguida
por la de Educacin. Pero entre los pases de gasto social percpita menor a 1000 dlares,
la principal partida de gasto es la Educacin. Solo entre los pases de mayor desarrollo
relativo, la seguridad y la asistencia social son de mayor gravitacin. Naturalmente, estas
tendencias no se alteraron ante la crisis financiera internacional. Pero s lo hizo el
comportamiento tradicionalmente procclico del gasto social: en forma generalizada, ante
la crisis, los pases optaron por expandir transitoriamente sus gastos en vez de
contraerlos, como era lo tradicional. Sin embargo, dicha expansin no siempre tuvo un
nfasis social, aunque las repercusiones en dicho mbito fueron significativas.


1.1. Tendencias de largo plazo

El reconocimiento progresivo de la importancia del gasto pblico social como
instrumento para canalizar recursos hacia la poblacin ms pobre y la relevancia del
desarrollo social para potenciar el desarrollo econmico ha conducido a los pases de la
regin a aumentar paulatinamente ese gasto. A nivel regional, el gasto pblico, en
especial el gasto social, ha registrado un aumento muy significativo en las ltimas dos
dcadas: si bien hasta el perodo 2006-2007 la prioridad macroeconmica del gasto
pblico se haba mantenido en un nivel relativamente estable, con leves disminuciones
entre 2002 y 2005, registr un fuerte repunte tanto en el ao 2008 como en el 2009, en un
intento temprano para hacer frente a los efectos de la crisis financiera mundial (aumento
de 20%). El esfuerzo por aumentar el gasto pblico lleg a significar que al finalizar la
primera dcada del nuevo siglo la cantidad de recursos, as como su participacin dentro
del PIB, fuera la ms alta registrada en las dos ltimas dcadas (vase el grfico V.1).

Por otro lado, pese a la relativa estabilidad del gasto pblico total durante el perodo
conjunto 1990-2009, es notable su alza en trminos absolutos: an considerando la cada
absoluta registrada en 2002 (-3,7% a nivel regional solo ese ao), el mismo prcticamente
se duplic entre 1990 y 2009, para situarse actualmente en torno a los 900 mil millones
de dlares en la regin.

Sin embargo, en lo que se refiere al gasto pblico social, ste ha registrado un
crecimiento constante a nivel regional, con algunas desaceleraciones asociadas a diversas
crisis subregionales como la del Tequila en 1994-1995 o la de Argentina y Uruguay en
2002-2003 (vase el grfico V.2). Dada la relativa estabilidad del gasto pblico total, el
gasto social ha ido ganando significacin en forma relativamente sistemtica dentro del
mismo: mientras en 1990-1991 corresponda a 45% del gasto total, ya a comienzos del
tercer milenio representaba el 58% del mismo, para llegar a 63% en 2006-2007. La leve
cada en su participacin en el ltimo bienio examinado (2008-2009) se debe
principalmente al mayor aumento relativo de los gastos no sociales principalmente en
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2008. En 2009 el gasto pblico registr una nueva alza, pero con un repunte fuerte del
gasto social (9.3% respecto de 2008).

Grfico V.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO
PBLICO TOTAL a/, 1990-1991 A 2008-2009
(En porcentajes del PIB y tasas de variacin entre cada sub perodo)
25.2 25.2
25.0
26.0 25.9
25.1
24.4
24.1
25.6
28.8
6.0 6.0
11.1
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Gasto pblico como % del PIB
Variacin porcentual del gasto pblico

Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.
a/ Cifras oficiales provenientes de la clasificacin funcional del gasto; pueden no coincidir con las
provenientes de la clasificacin econmica del mismo.

Por otro lado, es preciso reconocer la enorme heterogeneidad en la situacin de los
pases, no tanto en trminos del aumento del gasto social, sino en los niveles relativos y
absolutos del mismo. En el bienio 2008-2009 hay evidentes diferencias en la prioridad
macroeconmica que le otorgan los pases al gasto social, que va desde menos del 10%
del PIB en Ecuador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana, hasta
niveles que duplican la cifra anterior en Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba y Uruguay
(vanse las coberturas institucionales del gasto pblico social en el recuadro V.1). Esto
ocurre pese a que prcticamente todos los pases han hecho esfuerzos por aumentar la
prioridad macroeconmica del gasto social desde los aos noventa.

En ambas dcadas, hay contadas excepciones de disminucin del gasto social como
porcentaje del PIB: Cuba, que lo disminuy drsticamente desde 1994, cambiando esta
tendencia recin en 1998, debido al fuerte ajuste estructural que debieron realizar en el
llamado perodo especial, asociado a la fuerte cada de su PIB en los aos que
precedieron al ajuste del gasto social; Jamaica ha mantenido su gasto social relativamente
estable desde el ao 2000, con leves oscilaciones y una tendencia al alza en el 2008 y
2009.

En trminos generales, durante el perodo 1990-1991 a 2000-2001, en la mayora de los
pases los esfuerzos de aumento del gasto social como porcentaje del PIB fueron
levemente ms significativos que en el perodo posterior: en el primer perodo, el
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aumento de la prioridad macroeconmica del gasto promedi los 3 puntos de PIB,
mientras que entre 2000-2001 y 2008-2009 slo 2,9 puntos del PIB. La excepcin ms
notable a esta tendencia fue, como ya se seal, la de Cuba, pas al que se le agregaron,
aunque con menor magnitud, Argentina (aumento de 2,7% del PIB y 4,1% del PIB en los
perodos respectivos), Costa Rica (2,4% y 2,9% del PIB), Honduras (2,0% y 3,1% del
PIB), Nicaragua (1,5% y 4,5% del PIB) y Trinidad y Tabago (2,2% y 3,0% del PIB).

Grfico V.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO
PBLICO SOCIAL, 1990-1991 A 2008-2009
(En porcentajes del PIB y del gasto pblico total)
11.3
11.9
13.5 13.5
14.5
14.6
14.9
15.2
16.1
17.9
44.9
47.2
54.2
52.0
55.7
58.3
61.2
62.8
63.0
62.2
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1993
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1995
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Como % del PIB
Como % del gasto pblico

Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.

Pero las diferencias entre pases no estn relacionadas solamente con la participacin del
gasto social en el PIB, sino tambin con el nivel de riqueza de cada pas. Los diferentes
niveles de desarrollo, as como la carga impositiva y el consecuente presupuesto pblico
general y especficamente social, ocasionan grandes disparidades en la cantidad de
recursos por habitante que los Estados pueden destinar a reas sociales como la
educacin, la salud, la seguridad y la asistencia social, entre otras. En el extremo de
menor gasto por habitante (menos de 300 dlares por persona) se encuentran Bolivia,
Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay (Ecuador, Guatemala y Paraguay
adems registran una baja prioridad macroeconmica del gasto social). Por otro lado, los
pases con mayor gasto social percpita (sobre 1000 dlares) son Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica, Cuba, Trinidad y Tabago y Uruguay (solo Chile y Trinidad y Tabago
registran una prioridad macroeconmica de su gasto social de carcter intermedio). En
promedio, los pases de mayor gasto pueden destinar 8 veces los recursos por habitante
respecto de los ms restringidos en este mbito.


Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
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Grfico V.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO
PBLICO SOCIAL POR PASES a/, 1990-1991 A 2008-2009
(En porcentajes del PIB y en dlares por habitante de 2005)

A. En porcentaje del PIB
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SPP SPNF SP PGE GG GCP GC
1990-1991 1994-1995 1998-1999 2004-2005 2006-2007 2008-2009
Promedio ponderado (21 paises)
1990-1991 : 11.3% del PIB
Promedio ponderado (21 pases)
2008-2009 : 17.9 % del PIB
Promedios ponderados: (21
pases):
como % del PIB
2008-2009 17.9%
2006-2007 16.1%
2004-2005 15.2%
1998-1999 14.5%
1994-1995 13.5%
1990-1991 11.3%
Promedios simples : (21 pases):
como % del PIB
2008-2009 15.2%
2006-2007 13.5%
2004-2005 12.8%
1998-1999 11.6%
1994-1995 10.8%
1990-1991 9.3%
11.3
17.9

B. En dlares por habitante
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SPP SPNF SP PGE GG GCP GC
1990-1991 1994-1995 1998-1999 2004-2005 2006-2007 2008-2009
Promedio ponderado 21pases
1990-1991: 459 US$2005
Promedio ponderado 21 pases
2008-2009 : 981 US$2005
981
459
Promedio ponderado (21) pases) :
US$2005
2008-2009 981
2006-2007 853
2004-2005 740
1998-1999 655
1994-1995 581
1990-1991 459
Promedio simple (21 pases) :
US$2005
2008-2009 748
2006-2007 616
2004-2005 526
1998-1999 438
1994-1995 375
1990-1991 315

Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.
a/ Las coberturas son: SPP: Sector Pblico Presupuestario; SPNF: Sector Pblico No Financiero; SP: Sector
Pblico; PGE: Presupuesto General del Estado, GG: Gobierno General: GCP: Gobierno Central
Presupuestario; GC: Gobierno Central.

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Con todo, la gran mayora de los pases han registrado aumentos sistemticos de su gasto
social por habitante, y todos los pases aumentaron su gasto por habitante en el perodo
2008-2009, dominado por los efectos de la crisis financiera internacional.


1.2. Evolucin sectorial del gasto social

Todas las grandes partidas de gasto social han aumentado, por lo que tambin han estado
sometidas en mayor o menor medida a las oscilaciones procclicas asociadas al
comportamiento de las economas de la regin. Pese a lo anterior, este crecimiento ha
sido dispar: la seguridad y la asistencia social son las que mayores crecimientos han
anotado, de tres y medio puntos porcentuales del PIB, ms de la mitad de todo el
incremento del gasto pblico social. Esto se debe en alguna medida al auge de las
polticas de lucha contra la pobreza y en particular de los programas de transferencias
condicionadas. Pero sin duda el envejecimiento poblacional y los compromisos pblicos
asociados de financiamiento y pago de jubilaciones y pensiones, as como la mejora de
los sistemas de seguridad social de varios pases de la regin, incluido el fortalecimiento
de sus componentes no contributivos, han favorecido un incremento mayor de este sector
respecto de los restantes (vase el grfico V.4).

Grfico V.4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO
PBLICO SOCIAL SEGN SECTORES, 1990-1991 A 2008-2009
(En porcentajes del PIB)
11.3
3.1
2.7
4.4
1.2
17.9
4.9
3.7
7.9
1.6
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
20.0
Gasto social total Gasto en educacin Gasto en salud Gasto en seguridad y asistencia
social
Gasto en vivienda y otros
1990-1991 1994-1995 1998-1999 2004-2005 2006-2007 2008-2009
6.6 a/
1.8 a/
1.0 a/
3.5 a/
0.4 a/

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a/ Aumento del gasto en puntos porcentuales entre los perodos 1990-1991 y 2008-2009.

La segunda partida que ha registrado mayor crecimiento es el gasto en educacin, acorde
con los diversos compromisos internacionales que han suscrito los pases de la regin. La
participacin de este gasto en el PIB ascendi poco ms del 50%. Sin embargo, este
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incremento significativo de recursos no ha estado exento de volatilidades, ya que junto
con el sector Salud suelen sufrir los embates de los ajustes fiscales, fundamentalmente a
travs de la restriccin del gasto en inversin y el congelamiento de los gastos corrientes,
principalmente los asociados al pago de remuneraciones de funcionarios pblicos. Los
gastos en seguridad y asistencia social, junto con el gasto en educacin, representan el
80% del incremento del gasto social total entre los perodos 1990-1991 y 2008-2009.

Por otro lado, de los sectores que se pueden distinguir en el conjunto de pases
analizados, la partida que financia los sistemas pblicos de salud ha tenido un
crecimiento bastante bajo en las ltimas dos dcadas. En parte, ello obedece a la
tendencia en varios pases a la expansin de los servicios de salud por parte del sector
privado, en forma consistente con las reformas posteriores al ajuste estructural de los
aos ochenta. Pero tambin se debe a que es una partida altamente procclica, con un
componente significativo de gasto en inversin, que se ve fuertemente castigado en
perodos de contraccin econmica o de crecimiento bajo (CEPAL, 2008). Finalmente, la
partida de menor crecimiento relativo ha sido la de Vivienda y otros gastos sociales (agua
y saneamiento entre otros), debido en parte a la progresiva privatizacin de las
inversiones en infraestructura sanitaria y externalizacin de la ejecucin de programas de
vivienda social, que han combinado tanto financiamiento pblico como privado (de los
hogares, a travs del aumento del acceso a mecanismos hipotecarios).

Grfico V.5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO
PBLICO SOCIAL PERCPITA SEGN SECTORES POR GRUPOS DE PASES a/,
1990 A 2009
(En dlares de 2005)
A. Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay B. El Salvador, Jamaica, Per y Repblica Dominicana
C. Colombia, Mxico, Panam y la Repblica Bolivariana de Venezuela D. Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Trinidad y Tabago y Uruguay
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Educacin Salud
Seguridad y asistencia social Vivienda y otros
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Educacin Salud
Seguridad y asistencia social Vivienda y otros
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0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Educacin Salud
Seguridad y asistencia social Vivienda y otros
Rica
0
100
200
300
400
500
600
700
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
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2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Educacin Salud
Seguridad y asistencia social Vivienda y otros
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a/ Promedios simples de los datos de gasto de los distintos pases.

Sin embargo, la relevancia de los sectores en los distintos pases es diversa, as como la
evolucin del gasto en cada una de estas partidas. Por ejemplo, al agrupar a los pases
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Versin preliminar no editada

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segn sus niveles de gasto social per cpita actual, se pueden apreciar notables
diferencias (vase el grfico V.5).

El primer grupo, conformado por el Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay, cuyo gasto actual es inferior a los 300
dlares per cpita (vase el grfico V.5.A), concentra la gran mayora de los recursos
dedicados a lo social al gasto en educacin, que adems ha sido el de mayor expansin
absoluta (de 34 a 96 dlares per cpita en todo el perodo). Las restantes partidas de gasto
registran niveles per cpita ms moderados, aunque en el caso de la seguridad y asistencia
social ha habido una expansin relativa mayor (8% anual en todo el perodo, para llegar a
un nivel de 42 dlares por persona).

Un segundo grupo, conformado por pases que hoy destinan entre 300 y 500 dlares por
habitante a los sectores sociales (El Salvador, Jamaica, Per y Repblica Dominicana),
tambin registra una tendencia similar al anterior: el mayor gasto lo concentra el sector de
la educacin (actualmente 152 dlares percpita), pero con el mayor ritmo de expansin
de la seguridad y asistencia social (9.4% anual) pero alcanza un nivel de 93 dlares per
cpita. Estas ltimas partidas de gasto han ido convergiendo con el gasto en salud, que a
principios de los aos noventa tena mayor significacin relativa (grfico V.5.B).

En el tercer grupo, cuyos gastos fluctan entre 500 y 900 dlares per cpita (Colombia,
Mxico, Panam y Venezuela), si bien la educacin todava predomina como el sector
que concentra mayores recursos, la expansin del gasto en seguridad y asistencia sociales
ha sido tambin notable (8,5% anual frente a 3,7% anual en el primer sector
mencionado), para llegar a un nivel de 229 dlares por habitante, levemente inferior a los
252 destinados a educacin (grfico V.5.C). Tambin se aprecia que en el conjunto de
estos pases es el sector Salud el que menor expansin ha registrado (2,9% anual).

Finalmente, el cuarto grupo, conformado por pases cuyos gastos per cpita superan los
1000 dlares por persona (Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba, Chile, Trinidad y Tabago
y Uruguay), registran una tendencia diferente a los restantes grupos: el gasto en seguridad
y asistencia sociales es por mucho el ms significativo, y hacia 2008-2009 prcticamente
duplica el gasto en educacin (351 dlares por persona en 2009), que es el segundo ms
relevante. Pese a lo anterior, su ritmo de expansin ha sido notablemente ms bajo que en
los restantes grupos de pases (3,6% anual), siendo superado por la expansin relativa del
sector Salud (4,6% anual), aunque con menos de la mitad de recursos por persona (322
dlares frente a los 629 destinados a seguridad y asistencia social).



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10
Recuadro V.1
ACTUALIZACIN DEL GASTO SOCIAL

Para la actualizacin del gasto social de la presente edicin del Panorama social de Amrica Latina se
obtuvieron datos de la clasificacin funcional del gasto pblico, en concordancia con las series totales y
sectoriales difundidas en ediciones anteriores a esta publicacin. Se consigui informacin hasta el ao
2010 en 10 de los 21 pases considerados, y se ha optado por publicar esas cifras por la importancia de
contar con datos recientes, aun cuando su carcter sea provisional, estimativo o parcial. Los datos se
actualizaron durante el tercer trimestre del ao 2011 y el cierre de este proceso se hizo a mediados de
septiembre.
En la mayora de los casos se logr reunir datos sobre la ejecucin presupuestaria de la administracin
central, y en varios de ellos se accedi a las cifras correspondientes al gasto efectivo de entidades con
organizacin presupuestaria autnoma, gobiernos locales y empresas pblicas no financieras. Aunque las
diferencias en la cobertura institucional dificultan la comparacin entre los pases, se opt por publicar la
cobertura ms amplia disponible en cada pas, salvo cuando esta presentara restricciones significativas para
la construccin de una serie relativa al perodo 1990-2010. Esto obedece a que el inters primordial de la
Comisin es establecer, en la medida de lo posible, la mayor cantidad de informacin sobre gastos pblicos
sociales para representar el esfuerzo de los Estados en esta materia.

A continuacin se clasifican los pases segn la cobertura institucional de las series de gasto social
utilizadas:

Sector pblico total = SPNF + EPF Costa Rica
Sector pblico no financiero (SPNF) = GG + EPNF Argentina, Bolivia (Estado plurinacional
de), Brasil y El Salvador
Gobierno general (GG) = GC + GL Per
Gobierno central (GC) = GCP + EA Colombia, Chile, Cuba,
Guatemala, Honduras, Jamaica,
Panam, Repblica
Presupuesto General del Estado (PGE): Sector Pblico
menos Seguridad Social, EPF, EPNF y
Gobiernos autnomos y descentralizados Ecuador (la Constitucin de la Repblica
aprobada en el ao 2008 establece al
Presupuesto General del Estado como
instrumento para determinacin y gestin de
los ingresos y egresos del Estado)
Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay.
Gobierno central presupuestario (GCP), Nicaragua, Paraguay y Venezuela (Rep.
Bolivariana de)
Sector Pblico Presupuestario Mxico

Donde:
EA: entidades estatales autnomas; GL: gobiernos locales; EPNF: empresas pblicas no financieras;
EPF: empresas pblicas de carcter financiero.

Visto que la adopcin del sistema clasificatorio del Manual de estadsticas de finanzas pblicas de 2001 del
Fondo Monetario Internacional, armonizado con el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de 1993, es muy
reciente en varios pases, la serie 1990- 2010 no siempre es compatible a nivel de subfunciones y/o
subgrupos. La mayora de los pases publican la clasificacin funcional agregada y utilizan clasificaciones
propias.
Dentro de los problemas en la continuidad de las cifras, en algunos casos particulares, involucra la falta de
informacin en la serie completa o en algunos aos y/o funciones. As, no hay informacin comparable
para el Estado Plurinacional de Bolivia entre 1990 y 1994, y dispone de datos actualizados solo hasta el ao
2008 para el SPNF; la serie del El Salvador se inicia en 1993, y hay un cambio metodolgico y de
cobertura desde 2004, por lo que la serie desde dicho ao no es estrictamente comparable con los aos
anteriores. La serie de Ecuador se refiere a la administracin central hasta el ao 2007 y al Presupuesto
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General del Estado desde el 2008, y no incluye cifras sobre seguridad social (funcin de proteccin social);
esto ltimo tambin ocurre con la serie de Nicaragua. En otros pases no ha sido posible construir la serie
completa por falta de informacin relativa a perodos intermedios: Jamaica y Trinidad y Tabago entre 1997
y 1999. En Colombia hay un cambio metodolgico y tambin de la base del PIB, por lo que la serie no es
comparable entre el perodo 1990-1999 y 2000-2010. En Per, mientras la serie 1990-1999 corresponde al
gobierno central presupuestario, la de 2000 en adelante se refiere al gobierno general. Por ltimo, cabe
sealar que en la Repblica Bolivariana de Venezuela se dispone de las series correspondientes al gasto
pblico acordado (ley de presupuesto y sus modificaciones al 31 de diciembre de cada ao) y al gasto
pblico pagado que se inicia en 1999. La cobertura institucional de las cifras de este pas es el gobierno
central presupuestario; al ser un pas federal, las cifras publicadas pueden subestimar el gasto social total en
mayor medida que otros pases que consignan esta cobertura. De manera similar, las cifras para Mxico,
corresponden al gasto programable del sector pblico presupuestario de la Cuenta de la Hacienda Publica
Federal: los antecedentes disponibles sobre el alto grado de descentralizacin de la ejecucin del gasto en
este pas indican que es necesario tomar las cifras con mayor precaucin que en otros casos, podra haber
una subestimacin del nivel de gasto social (en CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 200-2001, se
pueden encontrar ejemplos de la ejecucin centralizada y descentralizada del gasto social).
Como en las ediciones anteriores, en el Panorama social de Amrica Latina 2011 se presentan los datos del
gasto social a partir de promedios bienales. Los indicadores que se publican son el gasto pblico social total
y de las funciones o sectores que lo componen educacin, salud, seguridad y asistencia social, y
vivienda, saneamiento y otras funciones no incluidas en las categoras anteriores como porcentaje del
PIB y en dlares por habitante (per cpita), y como porcentaje del gasto pblico total. En el caso de este
ltimo indicador, se utiliza informacin oficial de los pases sobre gasto pblico total, pero estas cifras
pueden diferir de las publicadas a partir de otros sistemas clasificatorios (como la clasificacin econmica o
la administrativa de los gastos), tanto por la inclusin o no del pago de intereses de la deuda pblica como
por el uso de diferentes opciones metodolgicas en la clasificacin de las erogaciones.
A diferencia de los aos anteriores, en esta edicin del Panorama Social 2011 se incluye el cambio que
CEPAL ha hecho en el ao base del PIB en dlares constantes, llevada al 2005. Todos los clculos en
dlares constantes del gasto social estn, de ahora en adelante, expresados a precios de 2005.
Para el clculo de las relaciones porcentuales se utilizan las cifras a precios corrientes de cada ao en cada
pas. Estas proporciones luego se aplican a las series de PIB en dlares de 2005, que permiten derivar el
gasto social per cpita expresado en dicha moneda. Esto puede resultar en algunas variaciones con respecto
al dato en moneda constante reportado por los pases, lo que depende del grado de apreciacin/depreciacin
cambiaria implcito en la paridad oficial de la moneda de cada pas en relacin con el ao 2005, as como
tambin de los datos de poblacin en que se basen los clculos por habitante.
Los datos en moneda corriente sobre el gasto pblico total y social y la desagregacin sectorial de este
ltimo son cifras oficiales proporcionadas por las respectivas instituciones gubernamentales, que segn el
pas, son direcciones, departamentos, secretaras o subsecretaras de planeacin, de presupuestos o de
polticas sociales de los ministerios de hacienda, finanzas o economa. Tambin se obtuvieron datos de
ejecucin presupuestaria de las contaduras generales de la nacin, tesoros nacionales y, ocasionalmente,
bancos centrales, institutos nacionales de estadsticas y sistemas de informacin social y econmica de los
pases.
El producto interno bruto en dlares constantes de 2005 corresponde a cifras oficiales de la CEPAL y las
cifras de poblacin provienen de las proyecciones del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa
(CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL.


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1.3. Prociclicidad del gasto social respecto del crecimiento econmico

No obstante la persistencia de los pases de la regin en aumentar el presupuesto pblico,
y en particular el social, en la mayora de los casos las oscilaciones de ambos han estado
condicionadas por la evolucin de sus economas.

Pero si bien el comportamiento presupuestario ligado al ciclo econmico refleja en
general una direccin fiscal responsable, en ocasiones puede lesionar procesos de
desarrollo econmico y social que dependen de un flujo estable de recursos. Esto obedece
a que muchos de los procesos de produccin de los servicios pblicos implican una alta
proporcin de gastos recurrentes que derivan de compromisos legales o contractuales (por
ejemplo, salarios, jubilaciones y pensiones). En algunos casos, las fluctuaciones
presupuestarias pueden afectar la continuidad y los niveles de remuneraciones del
personal requerido para mantener los servicios pblicos y, en otros, la obligatoriedad de
las erogaciones pblicas conlleva ajustes drsticos en las inversiones (por ejemplo, la
construccin, el mantenimiento y la renovacin de establecimientos pblicos como
escuelas y hospitales, as como el equipamiento respectivo).

Aunque el manejo fiscal responsable es una pieza clave en el desarrollo econmico de
largo plazo, los sobreajustes que suelen registrarse en el gasto pblico y en el gasto social
por disminuciones en el ritmo de crecimiento afectan negativamente los mismos procesos
que se pretende salvaguardar mediante el manejo fiscal prudente. En trminos generales,
los episodios de reduccin del gasto pblico social en la regin son mayores que la cada
del crecimiento: entre 1991 y 2009 se registraron 48 episodios de reduccin absoluta del
nivel de gasto pblico social en los distintos pases, y en un 88% de las ocasiones (42) la
baja fue mayor a la registrada en el PIB (incluyendo perodos en que el PIB se mantuvo
en aumento).

No obstante lo anterior, la sensibilidad del gasto social al ciclo econmico es menor que
la del presupuesto en su conjunto y, obviamente, a la de los gastos pblicos no sociales
como se puede apreciar en el grfico V.6. En este sentido, pese a su prociclicidad, el
gasto social ha sido ms defendido de las fluctuaciones econmicas que el presupuesto
pblico destinado a fines no sociales.

Nuevamente, la realidad regional no necesariamente refleja las particularidades
existentes. Mientras pases como Argentina, Brasil, Mxico, Panam, Repblica
Dominicana y Uruguay exhiben una alta correlacin entre la evolucin del PIB y la del
gasto social, otros como Costa Rica, el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala,
Honduras, Jamaica, Paraguay y Trinidad y Tabago registran una evolucin del gasto
social ms bien desvinculada del crecimiento, aunque esto implica no solo defensa del
presupuesto de los servicios sociales en momentos de contraccin econmica, sino
tambin expansiones del mismo que no se condicen con el nivel de crecimiento (muy
inferiores o muy superiores) (CEPAL, 2010).


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Grfico V.6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): VARIACIN ANUAL
DEL GASTO PBLICO TOTAL, DEL GASTO PBLICO NO SOCIAL, DELGASTO
PBLICO SOCIAL Y DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1991-2010 a/

A. VARIACIN DE GASTO PBLICO TOTAL Y DEL PIB
-20.0
-15.0
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Variacin PIB Variacin gasto total

B. VARIACIN DE GASTO PBLICO NO SOCIAL Y DEL PIB
-20.0
-15.0
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Variacin PIB Variacin gasto no social

C. VARIACIN DE GASTO PBLICO SOCIAL Y DEL PIB
-20.0
-15.0
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Variacin PIB Variacin gasto social

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

a/ Promedios ponderados. Las cifras de gasto de 2010 son estimaciones realizadas a partir de datos de diez
pases.

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Finalmente, cabe considerar que los criterios de evaluacin basados en el
comportamiento presupuestario, segn su grado de apego a los ciclos del crecimiento
econmico, solo constituyen una referencia general, ya que el hecho de que el gasto
social no sea altamente procclico tampoco implica una baja valoracin del rea social,
pues en la mayora de las ocasiones ha significado una expansin efectiva del gasto. Un
comportamiento inercial del gasto social puede ser poco sensible a las contracciones
econmicas, pero tambin a la expansin econmica, y no es deseable un gasto social
completamente contracclico, pues conllevara su reduccin precisamente en perodos de
crecimiento econmico. Es esperable que algunas partidas especficas de gasto sean
contracclicas, como las que financian programas de emergencia en perodos de crisis y
aumento de la pobreza, que disminuyen en perodos de auge econmico. Otras pueden ser
ms estables, asociadas a compromisos regulares de pago como la seguridad social y, en
otros casos, es esperable que, dentro de mrgenes que no produzcan desequilibrios
macroeconmicos ni tendencias al dficit fiscal, se expandan cuando hay crecimiento. En
definitiva, el gasto pblico social debiera tener un comportamiento asimtrico en cuanto a
su contraciclicidad: ms bien procclico en las fases de prosperidad, expandiendo gastos
que permitan generalizar el ejercicio de los derechos sociales cuidando la
sustentabilidad de su financiamiento en el largo plazo-; y ms bien contracclico en
perodos de freno en el crecimiento econmico.


1.4. El gasto social en la regin frente a la crisis financiera

Ante la crisis financiera de 2009, los pases de la regin pusieron en marcha medidas de
diversa ndole. A diferencia de otras ocasiones anlogas (como las crisis de las dcadas
de 1980 y 1990), las medidas no apuntaron a la contraccin del gasto, sino a su expansin
transitoria (vase el grfico V.6). Tales medidas incluyeron acciones en materia de
poltica monetaria y financiera, poltica fiscal, poltica cambiaria y de comercio exterior,
polticas sectoriales, laborales y sociales, y financiamiento multilateral (CEPAL, 2010b).

Las diversas medidas de poltica econmica tomadas se pueden dividir, a grandes rasgos,
entre las orientadas a restaurar la confianza y poner en funcionamiento a los mercados
financieros y las destinadas a apuntalar la debilitada demanda agregada y la capacidad de
generacin de empleos. En un primer momento, los bancos centrales de la regin
impulsaron una serie de medidas de diversa ndole orientadas a garantizar un nivel
adecuado de liquidez en los mercados financieros locales. La disminucin generalizada
de la tasa de inflacin, favorecida por la disminucin de los precios de los alimentos y la
energa, facilit la flexibilizacin de la poltica monetaria, tanto en pases que se ajustan a
metas explcitas de inflacin como en los que siguen la evolucin de algn agregado
monetario o algn otro criterio operativo. La disminucin de las tasas de inters de
referencia de la poltica monetaria fue acompaada de una flexibilizacin de los
requisitos de liquidez y de un incremento de la expansin monetaria, en especial del
crdito interno, al tiempo que disminuan los activos de reserva, situacin que fue
revirtindose a lo largo de 2009.

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
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15
Sin embargo, los bajos grados de monetizacin y la escasa densidad de los mercados
financieros de la regin, as como la incertidumbre que caracteriz a la actividad
financiera desde fines de 2008 y durante buena parte de 2009, limitaron el efecto de estas
medidas sobre el nivel de actividad. En algunos casos, se procur compensar la falta de
dinamismo de la oferta de financiamiento por medio de un papel activo de la banca
pblica, instrumento cuya eficacia depende de la importancia del crdito en la economa
y de la participacin de la banca pblica en el crdito total, lo que restringe su
significacin a un nmero limitado de pases.

Cuadro V.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): NIVELES DE GASTO PBLICO
TOTAL, PBLICO NO SOCIAL Y SOCIAL, Y TASAS DE VARIACIN ANUAL,
1997-2010
(En porcentajes)
2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010
Argentina 36.0 38.3 43.2 22.9 24.0 27.8 13.1 14.3 15.4
Bolivia 41.9 45.1 45.0 17.4 18.4 24.5 26.7
Brasil 33.4 33.7 36.8 24.4 24.8 27.1 8.9 8.8 9.8
Chile 18.7 21.2 24.8 23.5 12.3 14.1 16.7 15.6 6.4 7.1 8.1 7.8
Colombia 17.5 18.1 20.8 19.8 12.7 12.6 14.5 13.6 4.8 5.5 6.3 6.2
Costa Rica 47.4 54.2 57.7 58.5 17.4 19.3 22.4 22.9 30.0 34.9 35.3 35.5
Cuba 68.2 78.1 75.6 70.0 36.9 40.7 40.7 38.2 31.3 37.5 34.9 31.8
Ecuador 33.1 36.2 37.4 8.8 7.3 9.4 9.8 25.8 26.9 27.6
El Salvador 25.2 26.5 33.1 11.3 12.3 13.0 13.9 14.2 20.0
Guatemala 14.3 13.6 14.2 7.2 7.0 8.1 7.1 6.6 6.1
Honduras 18.8 22.2 24.3 23.2 10.2 10.7 12.2 12.0 8.6 11.5 12.1 11.2
Jamaica 42.6 49.9 50.9 9.0 10.7 10.7 33.6 39.1 40.2
Mxico 16.9 18.3 20.7 20.2 9.6 10.0 11.2 11.3 7.4 8.3 9.5 8.9
Nicaragua 22.8 22.8 23.6 11.8 12.3 13.0 11.0 10.6 10.6
Panam 19.4 20.3 20.6 9.3 9.3 10.5 10.1 11.0 10.0
Paraguay 18.6 16.3 21.6 21.6 9.2 8.4 11.0 11.0 9.4 7.9 10.6 10.6
Per 17.6 18.7 20.8 21.5 8.8 8.7 10.0 10.0 8.7 10.0 10.8 11.6
Repblica Dominicana 17.7 19.7 17.0 16.4 8.0 8.6 7.7 7.3 9.6 11.2 9.3 9.2
Trinidad y Tabago 27.4 35.1 8.9 12.1 18.5 23.0
Uruguay 30.8 28.7 28.0 22.0 21.7 23.3 8.8 7.1 4.6
Venezuela (e) 26.4 26.9 27.5 12.0 11.7 13.2 14.3 15.2 14.4
Amrica Latina y el Caribe 26.0 27.4 30.2 16.4 17.0 18.9 9.6 10.5 11.3
Argentina 19.9 13.5 13.7 19.5 11.9 16.8 20.8 16.4 8.5
Bolivia 26.5 14.4 2.9 7.8 12.5 44.3 15.8
Brasil 9.8 6.2 8.7 9.1 7.0 8.3 11.8 4.0 9.7
Chile 8.1 17.3 15.3 -0.6 7.0 18.5 16.6 -1.7 10.3 15.1 12.8 1.6
Colombia 10.0 7.1 16.4 -0.6 12.8 2.8 16.4 -1.7 3.5 18.3 16.3 2.0
Costa Rica 6.5 17.5 5.1 5.5 11.0 14.0 14.7 6.4 4.0 19.5 -0.2 4.9
Cuba 15.8 19.2 -1.9 -5.5 23.6 14.7 1.5 -4.3 7.8 24.5 -5.6 -6.9
Ecuador 9.8 7.0 28.5 9.0 4.5 6.4
El Salvador -4.2 6.3 20.9 -4.5 10.0 2.4 -3.9 3.2 37.1
Guatemala 3.5 -1.3 4.7 -1.2 0.0 15.9 8.8 -2.7 -7.0
Honduras 9.1 23.1 7.0 -1.9 12.0 9.2 11.6 1.3 5.8 39.6 2.7 -5.1
Jamaica -8.7 16.5 -1.1 -7.5 19.3 -3.7 -9.1 15.7 -0.3
Mxico 8.3 9.8 6.2 2.8 3.7 5.9 5.6 6.0 14.9 14.9 7.0 -1.0
Nicaragua 2.7 2.9 2.0 8.6 7.2 4.3 -3.0 -1.7 -0.7
Panam 9.6 15.0 4.8 15.0 10.0 17.1 5.0 19.6 -5.6
Paraguay -1.5 -7.1 27.8 15.0 5.6 -3.1 26.0 15.0 -7.5 -11.1 29.6 15.0
Per 4.5 16.9 12.1 12.4 7.8 8.4 15.9 8.1 1.3 25.6 8.8 16.4
Repblica Dominicana 20.3 17.5 -10.7 4.1 10.5 12.1 -6.5 1.3 29.8 22.1 -14.0 6.4
Trinidad y Tabago -10.3 31.0 10.5 39.0 -17.7 27.2
Uruguay 2.9 1.2 -0.1 15.5 7.0 10.5 -19.0 -13.1 -32.7
Venezuela (e) -6.7 6.2 -0.8 -3.2 1.3 8.9 -9.4 10.3 -8.3
Amrica Latina y el Caribe 5.4 14.3 3.5 9.3 7.7 9.3 0.3 23.8 -3.6
En tasas de variacin anual (base: dlares de 2005)
Gasto pblico total Gasto pblico social Gasto pblico no social
En porcentajes del PIB

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

(e): Cifras estimadas para 2009 a partir de la informacin sobre gasto social pagado.
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

16

De manera ms general, y sobre todo a partir del primer trimestre de 2009, los pases
anunciaron y fueron implementando gradualmente una estrategia basada en aumentar el
impulso fiscal, tanto mediante una disminucin temporal y selectiva de impuestos como
por medio de una elevacin del gasto pblico. De este modo, se observ, principalmente,
un incremento del gasto corriente en general asociado al aumento de las transferencias
directas y, en menor medida, un aumento del gasto de capital (CEPAL, 2010c).

En cuanto a elevacin del gasto pblico, no todos los pases tomaron medidas en dicha
lnea durante 2009: Cuba, Jamaica, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela
redujeron su gasto pblico, aunque solo Repblica Domnicana en forma realmente
significativa (-10,7% respecto de 2008). Cabe consignar, no obstante, que este pas, junto
con Cuba, haba registrado una fuerte expansin del gasto durante 2008, bastante superior
a la cada del ao siguiente. Varios de los restantes pases registraron entre 2008 y 2009
un aumento de mas del 10% del gasto, entre ellos Argentina, Chile, Colombia, El
Salvador, Paraguay y Per, otros lo expandieron sobre el 7% como Brasil, Ecuador y
Honduras (vase el cuadro V.1).

Sin embargo, el aumento del gasto fiscal se concentr principalmente en sectores
sociales, salvo en Brasil, El Salvador, Mxico y Paraguay, que expandieron a un ritmo
mayor el gasto no social. En tanto, en Cuba, Uruguay y Venezuela la contraccin del
gasto se concentr en los gastos no sociales, favoreciendo una expansin importante del
gasto social., Jamaica y Repblica Dominicana contrajo todos sus gastos, con nfasis en
la reduccin del gasto pblico social en el primero y del no social en el segundo.. Por otro
lado, Guatemala, Nicaragua, y Panam el aumento de su gasto pblico total se dirigi
hacia el gasto social y con una contraccin del gasto no social, en Chile, Colombia,
Ecuador y Per se expandi el gasto pblico en las dos partidas con nfasis en lo social.
El Salvador aument su gasto pblico total an tomando medidas de contraccin del
gasto social y expandiendo su gasto no social. Paraguay por su parte expandi el gasto
social y no social con mayor nfasis en el no social.

Entre las medidas fiscales ms recurrentes, destacaron la disminucin de impuestos, el
aumento de subsidios y beneficios tributarios, y el aumento o anticipacin del gasto. En
el mbito social y productivo, son relevantes el aumento de los recursos destinados a la
construccin de viviendas, agua y saneamiento, el fomento a las pequeas y medianas
empresas y el sector agropecuario (facilitacin de crditos y plazos), el fortalecimiento de
las polticas laborales (seguros de desempleo, subsidio a la contratacin, programas de
empleo) y de los programas sociales, especialmente los de transferencias condicionadas.

En una evaluacin global, aunque a nivel regional se aprecia que frente a la crisis
financiera el gasto social tuvo un comportamiento abiertamente contracclico, incluso
ms pronunciado que el gasto no social y, en consecuencia, que el gasto total (grfico
V.6), cuando se examinan las cifras a nivel de cada pas, la conclusin no sigue dicha
lnea: si bien el gasto pblico total tuvo un comportamiento contracclico, lo fue
mayormente debido a la fuerte expansin del gasto pblico no social, muchas veces
incluso en desmedro del gasto social. No obstante, cabe tener en cuenta que muchos de
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

17
los efectos de la expansin del gasto pblico no social tuvieron efectos sociales,
principalmente por la generacin de empleos y el aumento de los salarios. Pero, en s, no
se computan como gastos en los sectores sociales.

Finalmente, cabe consignar que entre los diez pases para los cuales hay informacin
disponible en 2010 (Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Honduras, Mxico,
Paraguay, Per y Repblica Dominicana), cuatro habran disminuido su gasto pblico
(Chile, Colombia, Cuba y Honduras), mientras que los restantes lo habran seguido
expandiendo, aunque con diversos nfasis: Ecuador expandi en mayor medida su gasto
social; Per y Repblica Dominicana expandieron mayormente su gasto no social;
Paraguay elev ambos al mismo ritmo, en tanto Mxico, en un contexto de expansin
fiscal, disminuy sus gastos sociales. Cabe consignar que entre los cuatro pases que
contrajeron su gasto en 2010, Chile y Colombia lo hicieron reduciendo los gastos sociales
pero expandiendo los no sociales. En cambio Honduras hizo lo contrario: expandi
levemente su gasto social y contrajo con mayor fuerza su gasto no social. Cuba contrajo
ambos gastos, aunque en menor medida los sociales.

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

18
2. El financiamiento de la seguridad social y de la universalizacin de una pensin
para adultos mayores.

El mercado de trabajo no ha mostrado una capacidad suficiente para recaudar recursos
suficientes provenientes de contribuciones sociales para introducir componentes
solidarios de carcter no contributivo en los sistemas de proteccin social. Estas
dificultades han sido amplificadas por las reformas de los sistemas de seguridad social,
que han fragmentado los mismos, privatizando la adminstracin de sus fondos en buena
parte de los pases. Ante la necesidad de desarrollar sistemas de proteccin social con
enfoque de derechos y, por tanto, basados en mecanismos contributivos y no
contributivos de financiamiento, as como con pilares solidarios para la distribucin de
sus recursos, se hace patente la necesidad en el mediano y sobre todo el largo plazo de
re-reformar muchos de los sistemas de seguridad social, tanto en mbitos estructurales
como en aspectos paramtricos, junto con reforzar la afiliacin a la seguridad social en
mercados de trabajo cada vez ms formalizados. De lo contrario, en el largo plazo, habr
progresivas dificultades para financiar una proteccin social de carcter universal en
sociedades cada vez ms envejecidas y con menor proporcin de fuerza de trabajo.

2.1. Introduccin

Uno de los desafos permanentes de los pases de la regin consiste en generar sinergias
positivas entre crecimiento econmico y equidad social. Este desafo se plantea en el
contexto de la modernizacin y convergencia productiva dirigida a la formacin
extendida de capacidades humanas, empleo productivo y participacin ciudadana.

En este marco, la poltica social tiene un rol fundamental. Pero es necesario un cambio de
enfoque sobre los sistemas de proteccin social ante el nuevo orden global y su impacto
en las sociedades nacionales. Al respecto, es preciso reconocer que el mercado del trabajo
no ha mostrado una capacidad incluyente ni en trminos de generacin de empleo de
calidad, ni en lo que se refiere a los niveles contributivos. Los mercados laborales de la
regin no han logrado transformarse en una puerta de entrada universal y dinmica a los
esquemas de proteccin social (CEPAL, 2006).

Por lo mismo, la proteccin social no puede quedar restringida a los mecanismos
contributivos en el mundo laboral. Adems de buscar formas de mejorar la capacidad de
las economas nacionales para generar empleos aceptables y extender la base
contributiva, se debe avanzar en lo que respecta a garantizar un financiamiento adecuado
y estable para complementar la proteccin por la va laboral, con mecanismos solidarios
de proteccin no contributiva.

El gran desafo es, por tanto, pensar en la solidaridad para la proteccin social de manera
integral, vale decir, dentro y fuera del mundo del trabajo, en sistemas que combinen
mecanismos contributivos y no contributivos. De ah la importancia de potenciar los
mecanismos de proteccin social no contributivos, que hoy en da se encuentran limitados
por recursos fiscales generalmente escasos, lo que hace que, en la prctica, amplios
sectores de la poblacin queden excluidos de los sistemas formales de proteccin.
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

19

No obstante lo anterior, es preciso reconocer la significacin de los recursos provenientes
de modalidades contributivas para financiar la proteccin social, particularmente las
prestaciones de seguridad social. Con esto, es posible tener nocin de las posibilidades y
restricciones de los mismos para incorporar componentes solidarios de proteccin social
hacia el adulto mayor, especficamente apuntando a la propuesta reciente de CEPAL de
una pensin mnima universal (CEPAL, 2010d). Naturalmente, este margen de recursos
destinable al financiamiento no contributivo de la seguridad social depender en buena
medida de los esquemas actuales de funcionamiento de los sistemas de seguridad y la
necesidad de reformarlos si es el caso. Asimismo, parte de los recursos adicionales que se
pudieran recaudar a travs del fortalecimiento del mercado de trabajo pueden destinarse a
otros componentes no contributivos de la proteccin social, fomentando por ejemplo la
solidaridad intergeneracional destinando parte de los aportes a la infancia.

En las pginas siguientes se analizan las capacidades actuales y potenciales de
financiamiento contributivo de la seguridad social. Esto se contrasta con el volumen total
de transferencias de jubilaciones y pensiones y con los retos de financiamiento de una
pensin bsica universal para todos los adultos mayores. Se analizan as las posibilidades
que tienen los diversos pases para financiar un sistema de proteccin social universal
para los adultos mayores, que combine tanto componentes contributivos como solidarios,
desde el mercado de trabajo. Esto adems podra permitir mayor holgura de recursos
provenientes de otras fuentes de financiamiento para construir un sistema de proteccin
social que cubra a otros segmentos de la poblacin.


2.2. Los sistemas de seguridad social en la regin

Durante los aos 90 y el primer decenio del siglo XXI, los pases de la regin
implantaron reformas estructurales y paramtricas en pensiones y en salud. Las reformas
estructurales han cerrado los sistemas pblicos (o de seguro social) o han transformado
elementos fundamentales de los mismos, convirtindolos en privados o con una
importante participacin privada. Las reformas paramtricas (no estructurales) tienden a
fortalecer los sistemas pblicos a largo plazo, regulndolos, aumentando las
contribuciones, mejorando la eficiencia, controlando los gastos, y en las pensiones
aumentado la edad de retiro, restringiendo la frmula de clculo o combinando dichos
cambios.
En Amrica Latina, 10 pases sustituyeron total o parcialmente el sistema de pensiones
caracterizado por prestacin definida, contribucin indefinida, rgimen financiero de
reparto o capitalizacin parcial colectiva y administracin pblica, por un sistema
tipificado por contribucin definida, prestacin no definida (determinada por el monto
salarial, contribuciones aportadas, rentabilidad de la inversin y variables
macroeconmicas), rgimen financiero de capitalizacin plena con cuentas individuales y
administracin privada.

Dichas reformas han conformado al menos tres modelos: 1) El sustitutivo -presente en
Chile (pionero en 1981), Bolivia, El Salvador, Mxico y Repblica Dominicana (no se ha
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

20
completado)- cierra el sistema pblico (no permite nuevos afiliados) y lo sustituye por
uno privado; 2) El paralelo (Colombia y Per) no cierra el sistema pblico, sino que lo
reforma paramtricamente, crea un nuevo sistema privado y los dos compiten entre s; 3)
El mixto, implementado en Argentina (se convirti en pblico en 2008), Costa Rica,
Panam (desde 2008) y Uruguay, que integra un programa pblico, que no se cierra y
otorga una pensin bsica (primer pilar), con un programa privado que ofrece una
pensin complementaria (segundo pilar).

En 2008 Chile introdujo una re-reforma previsional comprensiva que infundi mayor
solidaridad social al sistema privado, mientras que Argentina cerr dicho sistema y
traspas a todos sus asegurados y fondos al sistema pblico; Bolivia est estudiando una
re-reforma, y Repblica Dominicana permiti el retorno al sistema pblico de los que se
pasaron al privado. Los restantes diez pases latinoamericanos mantienen sistemas
enteramente pblicos y varios han introducido reformas paramtricas, las ms recientes
en Brasil y Cuba. Los pases del Caribe no latino tienen tambin sistemas pblicos y no
han implantado reformas estructurales (Mesa-Lago, 2009).


2.3. Niveles actuales de afiliacin a la seguridad social y cobertura de las
prestaciones de seguridad social y pensiones

Los niveles de afiliacin a la seguridad social entre los ocupados registraron un marcado
descenso durante la dcada de los noventa, no solo debido a las reformas de los sistemas
de seguridad social sino y principalmente por las reformas en los mercados laborales,
orientadas a la flexibilizacin de las contrataciones, lo que en la mayora de los pases
implic una cierta precarizacin de las mismas, especialmente en lo referido a
prestaciones sociales. Sin embargo, durante la primera dcada del siglo XXI tanto la
gravitacin del sector formal de la economa como la afiliacin a la seguridad social han
experimentado una leve mejora (vase CEPAL, 2008). Actualmente, en la regin menos
de 44% de los ocupados hasta 64 aos declaran estar afiliados a la seguridad social
1
(39%
como promedio simple de los pases), lo que corresponde a alrededor de 91 millones de
trabajadores (se proyecta casi 102 millones para 2012). Por los relativamente altos niveles
de afiliacin destacan Chile, Costa Rica y Uruguay (sobre 60% de afiliacin); en el otro
extremo se encuentran el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Paraguay (20% o menos de afiliacin).

Por otro lado, es notorio que an despus de la edad tpica de jubilacin (65 aos) an
hay una proporcin relativamente significativa de poblacin activa y, dentro de sta,
trabajadores que pagaran contribuciones sociales: alrededor de 15% de los adultos
mayores ocupados sigue afiliado a la seguridad social como cotizante (un milln y medio
de trabajadores). La cotizacin en edades post-jubilatorias da cuenta en muchos casos de
la necesidad que tienen los adultos mayores de mantenerse trabajando para asegurar
ciertos niveles de bienestar, ya que las prestaciones sociales a las que tienen derecho les
resultaran abiertamente insuficientes (vase el grfico V.7).

1
Esto no implica necesariamente que tengan continuidad contributiva y, en el largo plazo, la densidad
previsional requerida por ley.
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

21
Grfico V.7
AMRICA LATINA (18 PASES): NIVELES DE AFILIACIN A LA SEGURIDAD
SOCIAL ENTRE LOS OCUPADOS DE 15 A 64 AOS, Y DE 65 AOS Y MS,
ALREDEDOR DE 2009 a/
(En porcentajes)
17.4 18.1
19.5
20.8 20.9
27.2
29.7
32.6 32.7
35.0
38.5
39.5
51.8 51.9
55.5
63.6
70.1
71.5
43.7
38.6
3 2 36 4 5 23 12 14 7 14 36 12 27 4 16 40 35 35 15 18
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
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Afiliados de 15 a 64 aos
Afiliados de 65 aos y ms

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
pases.
a/ Los promedios no incluyen a la Repblica Bolivariana de Venezuela, ya que la encuesta de este pas no
permite distinguir jubilaciones y pensiones respecto de otras transferencias. Argentina es urbano.

Grfico V.8
AMRICA LATINA (17 PASES): COBERTURA DE LAS PRESTACIONES
JUBILATORIAS Y DE PENSIONES ENTRE LA POBLACIN DE 65 AOS Y MS,
ALREDEDOR DE 2009 a/
(En porcentajes)
6.8
12.7
16.4 16.6 16.6 17.2 17.4
23.0
24.4
28.9
45.3
47.4
62.2
84.2 84.5 85.1
89.3
62.4
39.9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
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Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
pases.
a/ Incluye solo las zonas urbanas de Argentina.
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

22

Como contrapartida, a nivel regional 62% de los adultos mayores reciben alguna
jubilacin o pensin (23,5 millones de personas proyectadas para 2012). Destaca la alta
cobertura que se registra en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, seguido un poco de ms
atrs por Costa Rica. Contrario sensu, el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana registran niveles de
cobertura de la seguridad social y pensiones para adultos mayores inferior a 20% (vase
el grfico V.8).

Naturalmente, es esperable que haya un alto nivel de relacin entre niveles de afiliacin a
la seguridad social y cobertura de la misma entre los adultos mayores, como se puede
apreciar en el grfico V.9. Sin embargo, es necesario tener en consideracin que, como ya
se vio, una proporcin de los adultos mayores sigue trabajando y estando afiliado a la
seguridad social, producto de las insuficientes prestaciones de las cuales seran
beneficiarios (adems de los adultos mayores que salen a compensar sus jubilaciones y
pensiones con una ocupacin), lo que -ceteris paribus- implicara una cobertura menor
que los niveles de afiliacin observados, como es el caso de Colombia, El Salvador,
Honduras, Ecuador y Repblica Dominicana. Por otro lado, en los pases de mayor
cobertura es necesario tener en cuenta la mayor extensin de las pensiones no
contributivas, esto es, un sistema de proteccin social al adulto mayor ms desarrollado,
lo que se expresa en mayores niveles de cobertura respecto de la afiliacin registrada
(Argentina, Brasil y Chile).
Grfico V.9
AMRICA LATINA (17 PASES): RELACIN ENTRE LOS NIVELES DE
AFILIACIN DE LOS OCUPADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA
COBERTURA DE LAS PRESTACIONES JUBILATORIAS Y DE PENSIONES
ENTRE LA POBLACIN DE 65 AOS Y MS, ALREDEDOR DE 2009 a/
(En porcentajes)

BOL
GTM
SLV
NIC
PRY
PER
COL
ECU
MEX
AL
PAN
ARG
BRA
CHL
URY
DOM
HND
CRI
R2 = 0.7558
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
%ocupadosafiliados
%

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Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
pases.
a/ Incluye solo las zonas urbanas de Argentina.
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

23

2.4. Niveles de recaudacin actual de contribuciones sociales (independiente del
sistema) y recursos totales destinados al pago de pensiones y jubilaciones
entre adultos mayores

En la dcada actual la inflexin en la poltica pblica muestra un mayor compromiso
pblico en cuanto a la proteccin frente a eventos de prdida de ingresos familiares,
pobreza de ingresos y exclusin, como se vio en la seccin anterior. Esta inflexin
responde en la mayora de los casos, adems, a una concepcin de igualdad de derechos,
no solo de oportunidades. Dada la condicin de universalidad de los derechos, se transita
de una racionalidad de la focalizacin a una vocacin ms universalista y de modelos
centrados en capitalizacin individual a sistemas que incluyen ms claramente
mecanismos de solidaridad para quienes no pueden financiarse su bienestar. Con las
nuevas perspectivas se busca, pues, combinar el eje del combate contra la pobreza con el
del combate contra la desigualdad y la promocin de la cohesin social. Esto se intenta
lograr por medio de la articulacin y ejecucin de diversos programas sociales que
coordinan los alcances de la seguridad social tradicional, la provisin de servicios
sociales y la oferta de programas asistenciales. Por dicho motivo se ha instalado en el
debate y la agenda pblica la importancia del pilar solidario o no contributivo en los
sistemas de proteccin social.

Este debate tiene un claro sentido. Los recursos recaudados por los sistemas contributivos
pblicos son superados con creces por los gastos pblicos en seguridad social.
Naturalmente, si a esto se le agregan los gastos asociados a otros programas de proteccin
social, el financiamiento pblico por la va de las contribuciones sociales es claramente
deficitario, motivo por el cual es necesario recurrir a recursos provenientes de rentas
generales del Estado (vase el grfico V.10). Esto ocurre con contadas excepciones,
precisamente en aquellos pases donde hay una menor proporcin de adultos mayores que
reciben pensiones y jubilaciones.

An ms, cuando se analizan los ingresos y gastos pblicos en su conjunto, es posible
apreciar las grandes restricciones de recursos, e incluso situaciones de dficit fiscal al
ejecutar los presupuestos totales, que enfrentan la mayora de los pases de la regin, lo
que restringe an ms la posibilidad de aumentar el financiamiento de programas de
proteccin social con mecanismos no contributivos (vase CEPAL, 2011). Para
incrementar en forma significativa el volumen de recursos destinados a la proteccin
social no contributiva, dichas restricciones obligaran a reestructurar los gastos pblicos o
aumentar la carga tributaria. Una de las vas para aumentar la misma es el fortalecimiento
y formalizacin del mercado de trabajo, lo que permitira incrementar la recaudacin de
contribuciones sociales, y de recursos provenientes de impuestos directos e indirectos.
Pero esto debera implicar, en varios pases, una re-reforma significativa en los
sistemas de seguridad social, hoy en buena medida privatizados y que solo admiten la
introduccin de componentes solidarios al interior de la seguridad social en el margen,
pero dificultosamente el destino de recursos a otros programas de proteccin social con
bases no contributivas.

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

24
Grfico V.10
AMRICA LATINA (19 PASES): INGRESOS PBLICOS POR CONTRIBUCIONES
SOCIALES a/ Y GASTOS PBLICOS EN SEGURIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL b/,
PROMEDIO 2008-2009
(En porcentajes del PIB) c/
2.2
1.5
5.9
4.3
8.8
6.7
1.8
0.9
0.1
1.3
1.8
1.6
0.3
1.6
1.2
7.0
3.1
5.7
4.3
3.2
-7.8
-6.9
-11.3
-9.2
-13.4
-11.4
-5.7
-3.3
-2.4
-3.3 -3.2
-2.8
-1.1
-2.3
-0.8
-6.0
-1.5 -1.6
-5.2
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P
I
B
Ingresos por contribuciones sociales
Gastos por seguridad y asistencia social

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de los pases.
a/ Las coberturas institucionales de los ingresos pblicos por contribuciones sociales son: Gobierno general
de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y Ecuador. En los restantes casos
corresponde al gobierno central.
b/ De los gastos pblicos en seguridad y asistencia social, los primeros corresponden alrededor del 80%-
85%. Las coberturas institucionales son: Gobierno central en Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Guatemala,
Panam, Repblica Dominicana, Uruguay (consolidado) y la Repblica bolivariana de Venezuela (gasto
pagado); Gobierno central presupuestario en Honduras y Paraguay; Gobierno general en Argentina, El
Salvador y Per; Sector pblico presupuestario en Mxico; Sector pblico no financiero en el Estado
Plurinacional de Bolivia y Brasil; Sector pblico en Costa Rica.
c/ Los pases se presentan ordenados de mayor a menor dficit de recursos. No se cuenta con informacin
sobre gasto en seguridad social en Nicaragua.



Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

25
2.5. Ingresos potenciales por contribuciones sociales

En la mayora de los pases coexisten sistemas pblicos, mixtos y privados.
Generalmente, los recursos recaudados son administrados por una o varias entidades
pblicas autnomas, o por organizaciones privadas, que otorgan las diversas prestaciones
definidas por ley (aunque no necesariamente el monto de la prestacin), invierten los
activos en diversos instrumentos de renta fija o variable, y cobran algn gasto de
administracin. Dependiendo del pas, las aportaciones a la seguridad son de cargo del
trabajador, en ocasiones tambin del empleador y tambin en forma ms marginal del
Estado. Estas contribuciones se destinan a uno o varios fondos/entidades, dependiendo
del pas, que otorgan distintos tipos de prestacin especfica. En ocasiones, est definido
algn porcentaje del aporte para fines solidarios, particularmente en aquellos pases
donde el Estado tambin efecta un aporte.

Sobre la base salarial imponible del trabajador es posible hacer una estimacin gruesa del
potencial de recursos que se pueden disponer para financiar el conjunto de prestaciones
de seguridad social y pensiones. Paraefectos analticos, esta estimacin se hizo sobre la
base de parmetros y composicin de la contribucin que utiliza cada pas, y no incluy
las contribuciones destinadas a prestaciones de salud (vase el recuadro V.2).
Naturalmente, esta estimacin de la capacidad contributiva refiere solamente a la
recaudacin potencial y no efectiva, habida cuenta de la variabilidad en el desempleo y
las lagunas contributivas que puede generar, as como el no cumplimiento del pago
contributivo obligatorio y voluntario en que pueden incurrir tanto empresas como
trabajadores. Como tal, dicha estimacin solo intenta establecer rdenes de magnitud y
servir de referencia para comparacin entre pases y en el tiempo, y no pretende
establecer con exactitud los recursos contributivos disponibles.

De acuerdo a las proyecciones realizadas, en el ao 2012 ningn pas presentara una
situacin de dficit entre el total de recursos potencialmente recaudables para seguridad
social y el pago necesario al conjunto de jubilados y pensionados. Los pases registraran
un saldo positivo que en promedio (simple) alcanzara el 1,6% del PIB proyectado (vase
el grfico V.11).

Naturalmente, el disponer de parte o la totalidad de los recursos adicionales depende en
gran medida del diseo de los sistemas de seguridad social que, como se vio
anteriormente, en una mayora de pases est fragmentado y al menos en parte
privatizado. Pero suponiendo la posibilidad de re-reformar los sistemas de seguridad
social y administrar esos recursos en conjunto, se puede apreciar con claridad que la
mayora de los pases estara en condiciones de incorporar o fortalecer el pilar solidario
para equilibrar las diferencias en las transferencias jubilatorias, extender la cobertura de
las mismas y de pensiones no contributivas, e incluso establecer con parte de dichos
recursos un pilar no contributivo para complementar el financiamiento de otros
componentes del sistema de proteccin social. Esto sin descuidar la necesaria rentabilidad
de los fondos para su sostenibilidad en el largo plazo, con un horizonte de envejecimiento
poblacional y trmino del bono demogrfico ad portas en muchos de los pases de la
regin.
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

26

Grfico V.11
AMRICA LATINA (17 PASES): PROYECCIN DEL VOLUMEN TOTAL DE
RECURSOS RECAUDABLES PARA SEGURIDAD SOCIAL Y DEL PAGO DE
JUBILACIONES Y PENSIONES, 2012 a/
(En porcentaje del PIB)
0.9
3.1
0.9
2.4
1.0
3.2
1.1
1.9 1.9
3.3
3.0
7.6
4.5
2.4
4.2
8.0
10.0
3.5
4.8
-0.9
-2.7
-0.4
-2.0
-0.5
-2.5
-0.4
-0.9 -0.9
-2.1
-1.5
-6.0
-2.7
-0.2
-1.4
-4.4
-5.3
-1.9
-2.8
0.0
0.4 0.4 0.4 0.5
0.7 0.8
1.0 1.0
1.2
1.5
1.6
1.9
2.2
2.7
3.6
4.7
1.6
2.0
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
M

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a
%

d
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l

P
I
B
Contribuciones Pagos Saldo


Fuente: CEPAL, estimaciones y proyecciones sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos pases, el PIB oficial de los pases y proyecciones de crecimiento realizadas por
la Economist Intelligence Unit (www.eiu.org).

a/ Los pases estn ordenados segn el saldo entre contribuciones y pago. Se excluyen de las contribuciones
aquellas destinadas a financiar total o parcialmente prestaciones de salud.

El futuro de mediano plazo en esta materia no se avizora negativo. De acuerdo a
proyecciones de largo plazo suponiendo que no hay un aumento de la participacin en el
mercado de trabajo, del porcentaje de afiliacin ni de la cobertura porcentual de la
seguridad social entre adultos mayores, los efectos demogrficos de cambio en el tamao
de la fuerza de trabajo y de los adultos mayores no son suficientes para contrarrestar, al
menos hasta el ao 2030, el supervit de recursos contributivos en la mayora de los
pases. Con la salvedad de Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Mxico, las
proyecciones de largo plazo indican que el saldo anual de recursos destinados a seguridad
social es positivo, aunque con tendencia a reducirse (vase el cuadro V.2). Y
precisamente son los pases menos envejecidos, pero a la vez con mayores tasas de
pobreza y menores niveles de desarrollo relativo los que tendran progresivamente mayor
margen de recursos disponibles, aun sin considerar la rentabilidad acumulada de dichos
recursos a lo largo del perodo analizado.



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27
Cuadro V.2
AMRICA LATINA (17 PASES): PROYECCIN DE LOS SALDOS ANUALES DE
INGRESOS Y GASTOS EN SEGURIDAD SOCIAL, 2011-2015-2020-2025-2030 a/
(En porcentajes del PIB)
Situacin de
Pas 2012 2015 2020 2025 2030 largo plazo
Argentina 4.7 4.6 4.1 3.6 3.1 Baja supervit
Bolivia 1.5 1.5 1.5 1.4 1.3 Se mantiene supervit
Brasil 3.6 3.2 2.3 1.4 0.3 Baja supervit
Chi le 0.4 0.2 -0.2 -0.7 -1.3 Dficit progresivo
Col ombi a 1.9 1.6 1.0 0.3 -0.4 Dficit progresivo
Costa Rica 0.7 0.5 0.0 -0.6 -1.3 Dficit progresivo
Ecuador 0.4 0.4 0.1 -0.1 -0.4 Dficit progresivo
El Sal vador 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 Se mantiene supervit
Guatemala 0.5 0.5 0.5 0.6 0.6 Se mantiene supervit
Honduras 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 Se mantiene supervit
Mxico 0.0 -0.1 -0.2 -0.4 -0.6 Dficit progresivo
Nicaragua 2.2 2.3 2.3 2.3 2.2 Se mantiene supervit
Panam 1.2 1.0 0.7 0.4 0.0 Baja supervit
Paraguay 2.7 2.7 2.6 2.4 2.1 Baja supervit
Per 1.0 0.9 0.8 0.6 0.4 Baja supervit
Repblica Domini cana 0.8 0.7 0.7 0.6 0.5 Baja supervit
Uruguay 1.6 1.5 1.2 0.8 0.4 Baja supervit
Promedio 1.4 1.3 1.1 0.8 0.5 --
Ao


Fuente: CEPAL, estimaciones y proyecciones sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos pases, el PIB oficial de los pases y proyecciones de crecimiento realizadas por
la Economist Intelligence Unit (www.eiu.org).
a/ Las proyecciones se hicieron suponiendo los mismos niveles de afiliacin y cobertura de la seguridad
social observados en las encuestas, as como la misma tasa de participacin y parmetros de contribucin,
con variaciones en el PIB, la cantidad de ocupados y de poblacin adulta mayor, y con un incremento real
de las remuneraciones (y jubilaciones) equivalente a la mitad del crecimiento del PIB.

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
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28
Recuadro V.2
PROCEDIMIENTO DE ESTIMACIN Y PROYECCIN DEL VOLUMEN TOTAL DE
CONTRIBUCIONES POTENCIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL A PARTIR DE ENCUESTAS
DE HOGARES

Las estimaciones y proyecciones del volumen potencial de recursos recaudables en materia de seguridad
social (contribuciones sociales) incluidas en el presente captulo se obtuvieron utilizando informacin
recabada de cada pas sobre las contribuciones tanto en materia de seguridad social como de salud. En
particular, se obtuvieron las contribuciones que por ley debe realizar cada trabajador afiliado a los sistemas
de seguridad social y de salud, valor que se consigna en la presente tabla:

Tabla 1
Porcentaje de contribucin a seguridad social y salud de los trabajadores respecto de su salario imponible, y
porcentaje de contribucin de los restantes agentes a la seguridad social
Pas
Trabajador Empl eador Estado
Argentina 17 11 16 0 27
Bolivia 12.21 10 1.71 0 11.71
Brasil 8 8 20 0 28
Chi le 17 10 0 0 10
Col ombi a 7.875 3.875 11.625 0 15.5
Costa Rica 8 2.5 4.75 0.25 7.5
Ecuador 8.64 6.64 3.1 0 9.74
El Sal vador 6.25 3.25 6.75 0 10
Guatemala 4.83 1.83 3.67 0 5.5
Honduras 3.5 1 2 1 4
Mxico 3.84 1.125 5.15 0.1125 6.3875
Nicaragua 6.25 4 7 0 11
Panam 9 8.5 4.5 0.8 13.8
Paraguay 9 9 14 0 23
Per 14 10 0 0 10
Repblica Domini cana 5.91 2.87 7.1 0 9.97
Uruguay 18 15 7.5 0 22.5
Venezuela 4.22 1.93 4.82 0 6.75
9.1 6.1 7.5 0.5 12.9
Fuente: Vase la fuente del recuadro.
Promedio si mple (excluye
los aportes iguales a 0)
Suma de
aportes
Factor para
obtener
remuneracin
imponible
Porcentaj e de aporte de cada agente respecto de la
remuneraci n imponible del trabajador
En porcentajes de la remuneracin bruta


Las encuestas de hogares registran por lo general las remuneraciones netas de los trabajadores, por lo que
se efectu una estimacin de las remuneraciones brutas entre aquellos ocupados que declararon estar
afiliados a sistemas de seguridad social y de salud, mediante la siguiente frmula:
( ) ( ) 100 1 F
Y
Y
n
b

= ,
Donde Y
b
es la remuneracin imponible, Y
n
es la remuneracin neta declarada en cada encuesta de hogar, y
F es el factor correspondiente a los descuentos porcentuales que se realizan al trabajador (columna 1 de la
tabla). F se compone del descuento en seguridad social (columna 2) y el de salud (columna 1 menos
columna 2).

A continuacin, se aplicaron los porcentajes de descuento o pago a la seguridad social de cada agente
(trabajador, empleador, Estado) en funcin de dicha remuneracin imponible, se anualizaron y se
expresaron en dlares de 2005:

( ) ( ) ( ) ( )
2005 2005
12 100 TC IPC IPC A Y V
ref i b i
=

Donde V
i
es el monto de la contribucin A
i
del agente i (columnas 2, 3 y 4 de la tabla) obtenido a partir de
la remuneracin imponible de cada trabajador afiliado, expresado en dlares de 2005. IPC
ref
es el valor del
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

29
ndice de precios al consumidor de perodo de referencia de la encuesta, IPC
2005
es el IPC promedio del ao
2005 y TC
2005
es el tipo de cambio promedio del ao 2005 (serie rf). La expresin en dlares de 2005 de la
sumatoria de todos los recursos potencialmente recaudables se realiz para expresarla como porcentaje del
PIB en dicha moneda. Este ltimo se proyect segn las ltimas estimaciones disponibles de CEPAL, y de
la Economist Intelligence Unit (www.eiu.org) actualizado a fines de septiembre de 2011-, que provee
proyecciones hasta 2015. De ah hasta 2030, se utiliz como factor de proyeccin del PIB el crecimiento
promedio anual estimado entre 2010 y 2015.

Cabe sealar que los recursos estimados para recaudacin son solamente potenciales, ya que las encuestas
no proveen informacin sobre la continuidad de pago de los trabajadores a lo largo del ao, los episodios de
desempleo y la cotizacin efectiva en los sistemas de seguridad social. Adems, cabe considerar la
subdeclaracin de ingresos que frecuentemente ocurre en las encuestas de hogares, particularmente las
ganancias entre quienes son trabajadores por cuenta propia, quienes adems estn afiliados voluntariamente
y tienen mayor probabilidad de no hacer contribuciones efectivas.

Por otro lado, en el caso de la existencia de varios subsistemas de seguridad social, o leyes diferenciales
segn tipos de trabajadores o niveles de remuneraciones, se utilizaron los parmetros de los regmenes
generales o los porcentajes de cotizacin del grupo de trabajadores asalariados de mayor tamao.

Las proyecciones se realizaron manteniendo fijo el porcentaje de trabajadores afiliados, as como las tasas
de ocupacin (variando, por tanto, slo el nmero de trabajadores). Los pagos de seguridad social se
proyectaron manteniendo fijo el porcentaje de adultos mayores de 65 aos y ms con cobertura de
jubilaciones o pensiones (variando slo el nmero de adultos mayores). Tanto las remuneraciones
imponibles, las contribuciones, como los pagos de jubilaciones se proyectaron con una tasa de crecimiento
real equivalente a de la tasa de crecimiento del PIB proyectado.

Debido a todas las consideraciones anteriores, y al hecho de que en los diversos pases pueden coexistir
sistemas pblicos, privados o mixtos de seguridad social y, por tanto, las recaudaciones no necesariamente
son administradas por un solo fondo de seguridad social, las cifras aqu estimadas y proyectadas solo son
valores de referencia y representan rdenes de magnitud para comparar entre pases y dar cuenta de las
capacidades y necesidades de financiamiento de la seguridad social a lo largo del tiempo, as como los
posibles efectos de alterar el nivel de afiliacin o los porcentajes de contribucin, entre otros. No deben
tomarse, por tanto, como proyecciones que buscan tener un alto nivel de precisin de los recursos
disponibles en los diversos sistemas de seguridad social de los pases.
---------
Fuentes: Argentina: http://www.trabajo.gov.ar/derechos/#ancla16 (Tabla de Aporte y Contribuciones); Estado Plurinacional de
Bolivia: http://www.prevision.com.bo/pdf/manual_empleador.pdf (p.12) y
http://www.bbv.com.bo/archivos/LEY%20DE%20PENSIONES.pdf; Brasil:
http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=313 y
http://www.previdenciasocial.gov.br/conteudoDinamico.php?id=347; Chile:
http://www.safp.cl/safpstats/stats/sist_previsional/cont1_cotizaciones.html; Colombia:
http://www.minproteccionsocial.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/CARTILLA%20-PILA.pdf; Costa Rica:
http://www.cendeisss.sa.cr/cursos/sistemanacsaludgeneral.pdf (p.22); El Salvador:
http://www.elsalvador.org/Embajadas/eeuu/Leyes.nsf/0c5ee6bc7ccdc91f8525696800486c14/cb2fd6301be237a4852569770069504d?
OpenDocument (Art.16); Guatemala: http://www.igssgt.org/subgerencias/Informe_Anual_de_Labores_IGSS_2006.pdf (P.21);
Honduras: http://www.bvs.hn/Honduras/Leyes/ReglamentodeAplicaciondelaLeydelSeguroSocial..pdf (Artculo 28 y 29); Mxico:
http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/Estudio%20Seguridad%20Social%20Final%202.pdf (CUADRO 17. APORTACIONES
DE LEY AL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL P.32); Nicaragua:
http://ww2.inss.gob.ni/images/stories/file/decreto_95-2009.pdf (Decreto N'95-200); Panam:
http://docs.panama.justia.com/federales/leyes/17-de-2005-jun-2-2005.pdf (Artculo 78 y 81); Paraguay:
http://www.ips.gov.py/principal/varios/cominst/manual_del_asegurado.pdf (p.12); Per:
http://www.sbs.gob.pe/0/modulos/JER/JER_Interna.aspx?ARE=0&PFL=1&JER=248 y
http://www.sbs.gob.pe/0/modulos/JER/JER_Interna.aspx?ARE=0&PFL=1&JER=623 (ESSALUD); Repblica Dominicana:
http://www.dgii.gov.do/legislacion/LeyesTributarias/Documents/Ley188-07.pdf (Artculo 56) y
http://www.dgii.gov.do/legislacion/LeyesTributarias/Documents/Ley188-07.pdf (Artculo 140); Uruguay:
http://www.bps.gub.uy/Empresas/AportacionPago/TasasDeAportacion/RegimenGeneral.aspx?menu=empresas ; Ecuador y la
Repblica Bolivariana de Venezuela: Social Security Programs Throughout the World: The Americas, 2007, Social Security
Administration, Office of Retirement and Disability Policy, Office of Research, Evaluation, and Statistics, Washington, DC 20254,
SSA Publication No. 13-11804, March 2008.


Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

30
2.6. El establecimiento de una pensin mnima universal para los adultos
mayores

La proteccin social a los adultos mayores no puede descansar exclusivamente sobre la
capacidad de los esquemas contributivos asociados al mundo laboral, lo que obliga a
repensar los mecanismos de solidaridad CEPAL, 2006b). Ciertamente, la seguridad social
ha tenido un alcance muy limitado entre la poblacin rural. No obstante, ms importante
ha sido el lmite impuesto por el elevado grado de informalidad de las economas.
Asimismo, dada la incidencia de las mujeres en las edades ms avanzadas y la escasez de
carreras laborales que les permitan acceder a una jubilacin, es necesario disear sistemas
de pensiones que, o bien reconozcan el costo de la continuidad y la calidad de sus
empleos por ser quienes sostienen la carga no remunerada del trabajo, o bien desvinculen
una proporcin importante de la pensin futura del nexo formal en el mercado laboral.

En el perodo posterior a las reformas de los sistemas de seguridad social anteriormente
reseadas, muchos gobiernos se han tenido que hacer cargo de morigerar los efectos
distributivos de la reforma mediante nuevos programas pblicos. Se ha comenzado a
debatir, en casi todos los casos de reforma, la modalidad ms razonable para asegurar una
cobertura a los que no alcanzan la densidad de contribuciones requerida por la
legislacin. Todo ello entraa un importante fortalecimiento del componente no
contributivo y genera presiones sobre la situacin fiscal.

Despus de combinar la opcin de regmenes contributivos estratificados de reparto y
modelos de capitalizacin individual de administracin privada, hoy se incorpora al
debate y a las polticas la opcin de sistemas no contributivos de pensin uniforme de
base universal o focalizados (CEPAL, 2006; Filgueira y otros, 2006; Tanzi, 2008). Estos
sistemas o instrumentos apuntan a garantizar un nivel bsico de renta en forma sostenible
desde el punto de vista fiscal y justa desde el punto de vista intergeneracional. En la
Argentina, el Brasil, Chile, el Estado Plurinacional de Bolivia y el Uruguay (a nivel
provincial y nacional) as como en Mxico (Distrito Federal y de manera similar en otros
estados) se est considerando que una garanta bsica para los adultos mayores puede ser
tanto fiscalmente prudente como socialmente deseable si, a la vez, se limitan los
subsidios destinados a los jubilados y pensionistas (generalmente hombres) ms
privilegiados.

La CEPAL, en el reciente documento del XXXIII perodo de sesiones llamado La hora
de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir inicia una propuesta de pensin
universal para todos los adultos mayores, independientemente de sus niveles de ingreso y
restantes prestaciones sociales recibidas. Tambin estima el costo de una pensin
focalizada, para adultos mayores en hogares con ingresos percpita que los dejan en
situacin de vulnerabilidad (ingresos iguales o menores a 1,8 lneas de pobreza de cada
pas).

El costo anual de transferir una pensin mnima universal equivalente al valor de la
canasta de satisfaccin de necesidades bsicas de cada pas (lnea de pobreza nacional)
vara entre 0,84% y 2,62% del PIB de 2012 (vase el recuadro V.3). Las diferencias entre
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

31
pases se deben principalmente a la interaccin entre nivel de envejecimiento de la
poblacin, el costo individual de dicha transferencia y el nivel de desarrollo relativo de
los mismos. Por este motivo, entre los pases que deberan destinar ms recursos como
porcentaje del PIB se encuentran precisamente los ms pobres de la regin (Estado
Plurinacional de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Paraguay) junto
con el ms envejecido (Uruguay).


Cuadro V.3
AMRICA LATINA (18 PASES): SIGNIFICACIN DE LOS ADULTOS MAYORES
E INCIDENCIA DE LA POBREZA Y VULNERABILIDAD, ALREDEDOR DE 2009,
RECURSOS ANUALES NECESARIOS PARA DAR UNA PENSIN UNIVERSAL Y
UNA PENSIN FOCALIZADA, Y SALDO RESPECTO DE LOS INGRESOS Y
GASTOS CORRIENTES EN SEGURIDAD SOCIAL, 2012 a/
(En porcentajes de personas y del PIB)
Pas
pobreza vulnerabil idad b/
pago de pensi n
universal
pago de pensin
focalizada
Porcent aje de personas Porcentaje del PI B 2012 Porcentaje del PIB 2012
Argentina 10.6 1.53 3.0 11.9 0.08 3.21 4.67
Bolivia 5.8 1.99 51.2 71.0 1.37 -0.48 0.13
Brasil 7.9 1.14 4.9 17.0 0.16 2.45 3.43
Chi le 10.8 1.03 5.8 25.3 0.26 -0.61 0.15
Col ombi a 6.7 1.76 39.7 61.7 1.06 0.11 0.82
Costa Rica 7.2 1.13 19.3 46.9 0.53 -0.43 0.18
Ecuador 8.1 2.60 29.1 56.2 1.34 -2.15 -0.89
El Sal vador 7.4 2.08 42.7 72.4 1.50 -1.11 -0.53
Guatemala 4.7 2.27 43.3 68.4 1.51 -1.81 -1.05
Honduras 5.4 1.95 66.6 84.1 1.61 -1.51 -1.17
Mxico 6.7 1.27 26.8 55.1 0.67 -1.28 -0.69
Nicaragua 5.1 2.62 52.5 78.8 2.01 -0.40 0.20
Panam 8.3 0.84 21.9 44.6 0.38 0.36 0.82
Paraguay 7.0 2.38 51.6 77.0 1.86 0.34 0.86
Per 8.2 1.25 29.1 55.8 0.68 -0.29 0.28
Repblica Domini cana 7.1 1.32 45.9 65.6 0.85 -0.56 -0.09
Uruguay 14.5 2.29 2.1 13.1 0.74 -0.69 0.86
Venezuela 5.5 1.60 20.6 47.0 0.69
Amrica Lati na 7.5 1.33 18.3 37.2 0.48
Promedio simple 7.6 1.73 30.9 52.9 0.96
Porcentaj e de adultos
mayores alrededor de
2009
Adultos mayores en...
Porcent aje de personas Porcent aje del PI B 2012
Sal do entre contribuci ones sociales
menos pago de jubilaciones y
pensiones actual es, y
Costo pensin
mnima focalizada
Costo pensin
mnima universal

Fuente: CEPAL, estimaciones y proyecciones sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos pases, el PIB oficial de los pases y proyecciones de crecimiento realizadas por
la Economist Intelligence Unit (www.eiu.org).
a/ Pensin equivalente al valor de la lnea de pobreza nacional. La pensin focalizada es para adultos
mayores que residen en hogares con un ingreso percpita igual o menor a 1,8 lneas de pobreza.
b/ Incluye a los adultos mayores en situacin de pobreza.

Naturalmente, focalizar la transferencia hacia los adultos mayores en situacin de
vulnerabilidad implica la inversin de un conjunto bastante ms reducido de recursos por
ao, aunque la diferencia al interior de cada pas entre el costo de universalizacin y el
costo de una pensin focalizada depende mayormente de la incidencia de pobreza y
vulnerabilidad en la poblacin total y en particular entre los adultos mayores. Y son
precisamente aquellos pases de menor desarrollo relativo los que registran mayores
niveles de vulnerabilidad por ingresos entre su poblacin adulta mayor: Bolivia, El
Salvador, Guatemala, Nicaragua y Paraguay.

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

32
Al analizar la disponibilidad de recursos anuales provenientes de la seguridad social
como fuente de financiamiento de la pensin universal o focalizada en 2012 (ltimas dos
columnas del cuadro V.3), se aprecia que en el caso de la primera pases como el Estado
Plurinacional de Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay necesitaran adicionalmente
recursos provenientes de otras fuentes de recaudacin. En cambio, en el caso de una
pensin de carcter focalizado slo Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico
y Repblica Dominicana requeriran recursos adicionales.

Recuadro V.3
METODOLOGA DE ESTIMACIN DEL COSTO DE UNA PENSIN MNIMA UNIVERSAL
PARA ADULTOS MAYORES

El ejercicio de simulacin de costos de la pensin mnima universal para adultos mayores (65 aos y ms)
se realiz inicialmente para el reciente documento La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por
abrir, presentado al XXXIII perodo de sesiones de CEPAL. Las cifras presentadas ac corresponden a una
actualizacin sobre la base de los microdatos de las encuestas de hogares de los aos ms recientes,
parametrizadas con datos ms actuales de cuentas nacionales a fin de estimar los costos con relacin al PIB.
El modelo consiste en asignar un monto equivalente a una lnea de pobreza a cada adulto mayor elegible
(en un escenario de universalidad y de focalizacin de la transferencia) y computar el nuevo ingreso del
hogar. Esto permite, adems de efectuar una estimacin agregada de dicha transferencia, volver a estimar la
pobreza y desigualdad y, en definitiva, simular los efectos de la transferencia en esos indicadores.

El procedimiento matemtico utilizado es bastante simple:

100 *
* 12 * *
%
1
|
|
|
|
|

\
|
(

|
|

\
|
=

=
PIB
TC B p
PIB Costo
q
i
i


donde q representa a la poblacin elegible, p
i
representa a cada persona elegible y B representa el beneficio
estipulado para esa poblacin. La cifra que surge de esta simulacin se multiplica por 12 (mensualidad
anualizada) y se expresa en dlares al ajustar por la tasa de cambio (TC). Ese monto se divide por el PIB y
multiplica por 100 para expresar el costo fiscal de tales prestaciones como porcentaje del PIB.

En el presente captulo, estos costos se han proyectado hasta 2030 teniendo en consideracin el aumento
absoluto de la poblacin adulta mayor y, en el caso de la poblacin adulta mayor en situacin de
vulnerabilidad, una disminucin del porcentaje de personas en esta situacin a partir la elasticidad
vulnerabilidad-crecimiento observada en el perodo 2002-2009 a partir de encuestas de hogares y las
proyecciones de crecimiento efectuadas hasta 2030.

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

33
Al respecto, es importante prestar atencin a que varios pases podran entrar en una
situacin deficitaria respecto del pago de jubilaciones y pensiones con base contributiva,
como lo adelanta el cuadro V.2 (vase tambin el cuadro V.4 al final del captulo). En
efecto, an suponiendo una administracin centralizada de las contribuciones sociales
destinadas a seguridad social, y una rentabilidad equivalente al 2% anual sobre los fondos
disponibles luego del pago de las obligaciones respectivas, acumulada en el tiempo, en
las condiciones actuales de funcionamiento del mercado de trabajo (desempleo,
participacin, informalidad, nivel de afiliacin, entre otros), Chile entrara en situacin de
dficit el ao 2025, Costa Rica en el 2028 y Mxico en 2013, debiendo estos pases
recurrir a fuentes de financiamiento adicionales para el pago de las obligaciones en
seguridad social.

En el escenario anterior, de rentabilidad de 2% anual, pero con un avance progresivo en
la extensin de la pensin mnima universal, hasta llegar a un 100% de cobertura en el
ao 2030, aumentara naturalmente la cantidad de pases que caeran en algn momento
en una situacin deficitaria: Mxico iniciara un proceso deficitario en el corto plazo,
mientras que Ecuador lo hara hacia el 2017, Guatemala y Honduras lo haran en el 2019,
Chile en el 2020, Costa Rica en el 2022, Colombia y El Salvador en 2029, y Repblica
Dominicana en 2030. En tanto, Panam, Per y Uruguay iran reduciendo paulatinamente
sus fondos disponibles para el pago de pensiones a un nivel equivalente a alrededor de
3% del PIB proyectado en 2030.

Una posible forma de abordar el progresivo dficit que se producira en los pases
sealados es el fortalecimiento de los mercados de trabajo en cuanto a fomentar la
afiliacin de los trabajadores asalariados que pertenecen sectores de alta productividad y
de los no asalariados de alta productividad. Por ejemplo, si se extendiera el nivel de
afiliacin de estos trabajadores (sin considerar a los trabajadores de sectores de baja
productividad) para cubrir a la totalidad de los mismos entre 2012 y 2020, en dicho ao el
dficit en Chile se reducira de -0,7% del PIB a -0,02% del PIB, en Ecuador de -3,4% a -
2,6% del PIB, en Costa Rica de -0,3% a -0,02% del PIB (en 2022, primer ao de dficit),
en Guatemala de -1,1% del PIB a -0,3%, en Honduras de -0,6% a -0,2% del PIB y en
Mxico de -4,6% a -4,1% (vase el grfico V.15). Los restantes pases (Colombia, El
Salvador y Repblica Dominicana) prcticamente eliminaran su dficit con este tipo de
medidas, al menos hasta 2030.

Teniendo en consideracin la necesidad avanzar gradualmente en el establecimiento de
una pensin universal, ya sea extendiendo progresivamente su cobertura o aumentando el
monto de la misma, y que los fondos de pensiones no destinados anualmente a estos u
otros gastos pueden rentabilizar en el mercado internacional, es posible disear una
estrategia de financiamiento y gasto en el mediano y largo plazo que evite arribar a una
situacin de dficit estructural para el pago de jubilaciones y pensiones ya
comprometidas y que permita universalizar (o generalizar) la pensin mnima para
adultos mayores e incluso financiar otros componentes no contributivos de un sistema de
proteccin social basado en el enfoque de derechos, en muchos de los pases de la regin.


Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

34

Grfico V.15
AMRICA LATINA (6 PASES): FONDOS ACUMULADOS EN SEGURIDAD
SOCIAL CON UNA RENTABILIDAD DE 2% ANUAL, LUEGO DEL PAGO DE
JUBILACIONES Y UNA PENSIN MNIMA PROGRESIVA, EXTENDIENDO LA
AFILIACIN A TODOS LOS TRABAJADORES DEL SECTOR FORMAL, Y
AUMENTANDO EL PORCENTAJE DE CONTRIBUCIN, 2011-2030
(En porcentajes del PIB proyectado)
Honduras Mxico
Chi le Costa Ri ca
Ecuador Guatemala
-0.66
-0.02
6.0
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
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2
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1
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-0.27
-0.02
21.6
-25
-20
-15
-10
-5
0
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10
15
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-3.36
-2.56
3.1
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
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0
1
1
2
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1
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-1.11
-0.34
13.1
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
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2
0
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1
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1
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-0.61
-0.24
18.5
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-15
-10
-5
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-4.61
-4.15
4.4
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-20
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-5
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Sal do acumulado con universalizacin progresi va de la pensi n mnima
Sal do anteri or con afili aci n y aporte progresivo de asalariados formales hasta 2020
Sal do anteri or con afili aci n y aporte progresivo de l os no asal ariados formales hasta 2020
Sal do anterior con aumento del porcentaj e de cotizaci n a 12% de la remuneracin imponible

Fuente: CEPAL, estimaciones y proyecciones sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos pases, el PIB oficial de los pases y proyecciones de crecimiento realizadas por
la Economist Intelligence Unit (www.eiu.org).

En particular, y sobre todo en aquellos pases en los que se producira un dficit en los
fondos destinados a pagar la seguridad social dentro del perodo analizado an
fortaleciendo la afiliacin a los respectivos sistemas, una posibilidad que viabiliza el
financiamiento en el largo plazo es algn tipo de reforma paramtrica, especficamente en
lo referido al nivel de contribuciones (el porcentaje de contribucin respecto de la
remuneracin bruta). En dicho sentido, en todos los pases que caeran en dficit an
fortaleciendo el mercado de trabajo el descuento legal de porcentaje de la remuneracin
imponible est por debajo de la media de la regin (12,8% de la remuneracin bruta):
Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

35
Chile (10%), Costa Rica (7,25%), Ecuador (9,74%), Guatemala (5,5%), Honduras (3%) y
Mxico (6,275% con la excepcin del Distrito Federal, donde el aporte estatal es mayor).
Si estos pases aumentaran el porcentaje de contribuciones 12% eliminaran su dficit o
bien los desplazaran al menos unos cuantos aos, como se puede apreciar en el grfico
V.15 (lnea roja). Naturalmente, en aquellos pases donde los descuentos se encuentran
ms cercanos a este valor referencial (Chile y Ecuador), el efecto de dicha modificacin
permitira solventar el dficit proyectado unos pocos aos ms, debiendo utilizar otros
mecanismos de financiamiento adicionales antes de 2030 para los pagos de seguridad
social contributiva y no contributiva.


En sntesis, la evidencia indica que varios pases podran empezar a generar dficit
asociados al pago de jubilaciones y pensiones, an ms si introducen una pensin
mnima, aunque su cobertura se extienda en forma paulatina. Dentro del perodo
analizado, la mayora de los pases no tendra mayores problemas para financiar tanto la
seguridad social obligatoria como la pensin mnima mencionada e incluso otros
programas de proteccin social, pero es esperable que en un horizonte de mayor tiempo
encuentren dificultades de financiamiento basado en las contribuciones provenientes del
mercado de trabajo.

En este sentido, se hace absolutamente necesario repensar los sistemas de proteccin
social sobre la base de sistemas no contributivos, ya que ni el funcionamiento actual de
los mercados de trabajo latinoamericanos ni an en el escenario de que stos formalizaran
a una gran mayora de trabajadores en el mediano plazo, podrn asegurar en el futuro un
sistema de proteccin social basado en derechos solamente a travs de bases
contributivas. En el largo plazo, se requerir necesariamente redisear estructuralmente
los sistemas de seguridad social, incluyendo tambin reformas de carcter paramtrico,
no solo para fortalecer significativamente su pilar solidario sino tambin para incorporar
decididamente componentes no contributivos de financiamiento. Y esto requiere ampliar
la base de recursos que se recaudan por otras vas. En definitiva, requerir seriamente
hacer nuevos pactos fiscales que hagan sostenible el desarrollo econmico y social en el
largo plazo.

La igualdad de derechos provee el marco normativo y sirve de base a pactos sociales que
se reflejan en ms oportunidades para quienes menos tienen, a la vez de fortalecer la
integracin y cohesin social y, por tanto, nuevos acuerdos sociales. Un pacto fiscal que
contemple una estructura y una carga tributaria con mayor efecto redistributivo, capaz de
fortalecer el rol del Estado y la poltica pblica de modo de garantizar umbrales de
bienestar, es parte de esta agenda de la igualdad en la que se incluye una institucionalidad
laboral que proteja la seguridad del trabajo, pero que debe traspasar los lmites del
mismo.




Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

36
Cuadro V.4
AMRICA LATINA (17 PASES): PROYECCIONES DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, DE LAS
CONTRIBUCIONES POTENCIALES A LA SEGURIDAD SOCIAL Y DE LOS PAGOS DE
JUBILACIONES Y PENSIONES
(En millones de dlares de 2005 y en porcentajes del PIB proyectado)

Pas Indicador 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Argentina a/ PIB en millones de dlares de 2005 253,746 275,568 289,071 300,634 312,058 323,292 334,607 349,110 364,241 380,027 396,498 413,683 431,613 450,320 469,837 490,201 511,447 533,614 556,742
Contribuciones a seguridad social 10.0 10.0 9.9 9.9 9.8 9.7 9.7 9.6 9.5 9.4 9.3 9.2 9.1 8.9 8.8 8.7 8.6 8.5 8.4
Pago de jubilaciones y pensiones 5.4 5.3 5.3 5.3 5.3 5.3 5.4 5.4 5.4 5.4 5.4 5.4 5.4 5.4 5.4 5.4 5.4 5.3 5.3
Bolivia PIB en millones de dlares de 2005 11,954 12,480 12,967 13,511 14,030 14,569 15,128 15,709 16,312 16,938 17,589 18,264 18,965 19,694 20,450 21,235 22,050 22,897 23,776
Contribuciones a seguridad social 3.0 3.0 3.0 3.0 3.1 3.1 3.1 3.1 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.3 3.3 3.3 3.3 3.3
Pago de jubilaciones y pensiones 1.4 1.4 1.5 1.5 1.5 1.5 1.6 1.6 1.6 1.6 1.7 1.7 1.7 1.8 1.8 1.8 1.8 1.9 1.9
Brasil PIB en millones de dlares de 2005 1,092,702 1,132,039 1,175,057 1,230,285 1,291,799 1,347,346 1,407,977 1,458,348 1,510,522 1,564,562 1,620,535 1,678,511 1,738,561 1,800,760 1,865,183 1,931,912 2,001,027 2,072,616 2,146,765
Contribuciones a seguridad social 8.0 7.9 7.8 7.8 7.7 7.7 7.6 7.6 7.5 7.4 7.4 7.3 7.3 7.2 7.1 7.0 7.0 6.9 6.8
Pago de jubilaciones y pensiones 4.2 4.3 4.4 4.5 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 5.1 5.2 5.3 5.4 5.6 5.7 5.8 6.0 6.1 6.2
Chile PIB en millones de dlares de 2005 138,703 147,996 155,100 162,700 170,510 178,694 187,093 194,058 201,283 208,777 216,550 224,612 232,974 241,648 250,644 259,975 269,654 279,694 290,107
Contribuciones a seguridad social 3.1 3.1 3.0 3.0 2.9 2.9 2.9 2.9 2.8 2.8 2.8 2.7 2.7 2.6 2.6 2.6 2.5 2.5 2.4
Pago de jubilaciones y pensiones 2.6 2.6 2.7 2.7 2.7 2.8 2.8 2.8 2.9 3.0 3.0 3.1 3.1 3.2 3.3 3.4 3.4 3.5 3.6
Colombia PIB en millones de dlares de 2005 183,150 192,307 201,923 211,009 220,083 229,546 239,187 248,963 259,139 269,730 280,754 292,229 304,173 316,604 329,544 343,013 357,033 371,625 386,814
Contribuciones a seguridad social 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.4 4.4 4.4 4.3 4.3 4.3 4.2 4.2 4.1 4.1 4.0 4.0 4.0 3.9
Pago de jubilaciones y pensiones 2.6 2.6 2.7 2.7 2.8 2.9 3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.6 3.7 3.8 3.9 4.0 4.1
Costa Rica PIB en millones de dlares de 2005 24,760 25,726 26,806 27,932 29,217 30,532 31,875 33,227 34,637 36,107 37,639 39,236 40,901 42,636 44,445 46,331 48,297 50,346 52,483
Contribuciones a seguridad social 3.2 3.2 3.2 3.2 3.2 3.1 3.1 3.1 3.1 3.0 3.0 3.0 2.9 2.9 2.9 2.8 2.8 2.7 2.7
Pago de jubilaciones y pensiones 2.4 2.4 2.5 2.5 2.6 2.7 2.7 2.8 2.9 3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9
Ecuador PIB en millones de dlares de 2005 44,021 46,222 48,210 50,283 52,596 55,015 57,326 59,833 62,450 65,182 68,033 71,008 74,114 77,356 80,739 84,271 87,957 91,804 95,819
Contribuciones a seguridad social 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3
Pago de jubilaciones y pensiones 1.9 2.0 2.0 2.0 2.0 2.1 2.1 2.2 2.2 2.2 2.3 2.3 2.4 2.4 2.5 2.5 2.5 2.6 2.6
El Salvador PIB en millones de dlares de 2005 18,352 18,756 19,225 19,821 20,475 21,294 22,103 22,521 22,947 23,380 23,822 24,272 24,731 25,198 25,674 26,160 26,654 27,158 27,671
Contribuciones a seguridad social 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0
Pago de jubilaciones y pensiones 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.1 1.1 1.1
Guatemala PIB en millones de dlares de 2005 32,530 33,506 34,544 35,695 36,884 38,112 39,381 40,693 42,048 43,449 44,896 46,391 47,936 49,533 51,182 52,887 54,648 56,468 58,349
Contribuciones a seguridad social 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.3 1.3
Pago de jubilaciones y pensiones 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.7 0.7
Honduras PIB en millones de dlares de 2005 11,576 12,004 12,484 12,992 13,519 14,069 14,640 15,235 15,854 16,499 17,169 17,867 18,593 19,348 20,135 20,953 21,804 22,690 23,612
Contribuciones a seguridad social 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0
Pago de jubilaciones y pensiones 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
Mxico PIB en millones de dlares de 2005 924,040 955,458 985,077 1,023,495 1,059,317 1,097,453 1,136,961 1,157,775 1,178,970 1,200,553 1,222,531 1,244,912 1,267,702 1,290,910 1,314,542 1,338,607 1,363,112 1,388,066 1,413,477
Contribuciones a seguridad social 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 0.8
Pago de jubilaciones y pensiones 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 1.1 1.1 1.1 1.2 1.2 1.2 1.3 1.3 1.4 1.4
Nicaragua PIB en millones de dlares de 2005 5,563 5,786 5,983 6,198 6,379 6,566 6,757 6,955 7,158 7,367 7,582 7,804 8,032 8,267 8,508 8,757 9,013 9,276 9,547
Contribuciones a seguridad social 2.4 2.4 2.4 2.4 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5
Pago de jubilaciones y pensiones 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
Panam PIB en millones de dlares de 2005 22,978 24,931 26,427 28,081 29,838 31,705 33,688 35,796 38,036 40,416 42,945 45,632 48,487 51,521 54,745 58,170 61,810 65,678 69,787
Contribuciones a seguridad social 3.3 3.2 3.2 3.1 3.1 3.1 3.0 3.0 2.9 2.9 2.8 2.8 2.7 2.7 2.6 2.6 2.5 2.5 2.4
Pago de jubilaciones y pensiones 2.0 2.0 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.3 2.3 2.3 2.3 2.4 2.4
Paraguay PIB en millones de dlares de 2005 9,746 10,330 10,816 11,248 11,697 12,165 12,651 13,157 13,682 14,229 14,798 15,389 16,004 16,643 17,308 18,000 18,719 19,467 20,245
Contribuciones a seguridad social 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.3 4.2 4.2 4.2 4.2
Pago de jubilaciones y pensiones 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5 1.5 1.6 1.6 1.6 1.7 1.7 1.8 1.8 1.8 1.9 1.9 1.9 2.0 2.0
Per PIB en millones de dlares de 2005 112,101 119,051 125,003 131,879 139,528 146,504 156,027 164,854 174,180 184,034 194,445 205,445 217,068 229,348 242,323 256,032 270,516 285,820 301,989
Contribuciones a seguridad social 1.9 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.6 1.6 1.6 1.6 1.5 1.5
Pago de jubilaciones y pensiones 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0
Repblica Dominicana PIB en millones de dlares de 2005 47,247 49,184 51,446 54,121 56,773 59,782 59,782 62,947 66,280 69,788 73,483 77,373 81,469 85,782 90,323 95,105 100,140 105,441 111,023
Contribuciones a seguridad social 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9 0.9
Pago de jubilaciones y pensiones 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5
Uruguay PIB en millones de dlares de 2005 23,493 24,832 25,800 26,806 27,757 28,741 29,760 30,815 31,908 33,039 34,210 35,423 36,679 37,979 39,326 40,720 42,164 43,659 45,207
Contribuciones a seguridad social 7.6 7.5 7.4 7.3 7.2 7.2 7.1 7.0 6.9 6.8 6.8 6.7 6.6 6.5 6.4 6.4 6.3 6.2 6.1
Pago de jubilaciones y pensiones 6.1 6.0 6.0 5.9 5.9 5.8 5.8 5.8 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7 5.7
Ao

Fuente: CEPAL, estimaciones y proyecciones sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos pases, el PIB oficial de los pases y proyecciones de crecimiento realizadas por
la Economist Intelligence Unit (www.eiu.org).

a/ Las estimaciones y proyecciones basadas en la encuesta de hogar refieren a zonas urbanas.

Panorama social de Amrica Latina 2011 V. Tendencias del gasto social frente a la...
Versin preliminar no editada

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