ESTUDO TCNICO N.

03/2012

Bolsa Famlia e seus impactos nas condies de vida da populao brasileira: principais resultados da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia II

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME SECRETARIA DE AVALIAO E GESTO DA INFORMAO ESPLANADA DOS MINISTRIOS BLOCO A SALA 323 CEP 70054-960 BRASLIA DF TEL. 61 3433 1501

Estudo Tcnico No. 03/2012 Bolsa Famlia e seus impactos nas condies de vida da populao brasileira: principais resultados da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia II Equipe tcnica Paulo Jannuzzi Renata Bichir Rovane Ritzi Reviso Joana Akiyo Nemoto

Estudos Tcnicos SAGI uma publicao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) criada para sistematizar notas tcnicas, estudos exploratrios, produtos e manuais tcnicos, relatrios de consultoria e reflexes analticas produzidas na secretaria, que tratam de temas de interesse especfico do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para subsidiar, direta ou indiretamente, o ciclo de diagnstico, formulao, monitoramento e avaliao das suas polticas, programas e aes. O principal pblico a que se destinam os Estudos so os tcnicos e gestores das polticas e programas do MDS na esfera federal, estadual e municipal. Nesta perspectiva, so textos tcnico-cientficos aplicados com escopo e dimenso adequados sua apropriao ao Ciclo de Polticas, caracterizando-se pela objetividade, foco especfico e tempestividade de sua produo. Futuramente, podem vir a se transformar em artigos para publicao: Cadernos de Estudos, Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao (RBMA) ou outra revista tcnica-cientfica, para alcanar pblicos mais abrangentes.

Palavras-chave: Bolsa Famlia; condies de Vida; avaliao de impacto.

Unidade Responsvel Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Esplanada dos Ministrios | Bloco A | Sala 307 CEP: 70.054-906 Braslia | DF Fone: 61 3433-1501 | Fax: 3433-1529 www.mds.gov.br/sagi Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi Secretria Adjunta Paula Montagner
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Apresentao
Este Estudo Tcnico descreve sucintamente os avanos das condies de vida da populao brasileira ao longo da dcada passada, especialmente nas regies mais pobres do pas. Nesse sentido, vale-se, em particular, dos principais achados da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia 2 rodada, realizada no segundo semestre de 2009, com resultados preliminares divulgados em agosto de 2010 e sumrio executivo disponibilizado em maio deste ano. Trata-se de verso ligeiramente modificada de outra encaminhada para publicao na revista do Conselho Federal de Economia em julho corrente.

1. Contextualizao
Os aportes crescentes de recursos pblicos em polticas sociais tm gerado impactos importantes nas condies de vida da populao brasileira nas ltimas duas dcadas e, particularmente, nos ltimos 10 anos. De um patamar de gasto em polticas sociais de 13% do Produto Interno Bruto (PIB), nos anos 1980, o pas passou a investir mais recentemente, somados os recursos do governo federal, dos estados e dos municpios, um montante de quase 25% do PIB na rea social, como consequncia da implementao das aes e direitos sociais inscritos na Constituio de 1988 e a priorizao da agenda de combate pobreza, desigualdade e s iniquidades que historicamente afetaram diversos segmentos populacionais. Entre 1995 e 2009, o gasto federal social per capita teria duplicado, em valores reais, passando de cerca de R$ 1.400,00 para R$ 2.800 por habitante (CASTRO, 2011). Nesse perodo tem-se observado, particularmente na esfera federal, mas tambm com repercusso ou induo em estados e municpios, um movimento sistemtico de ampliao do escopo e da escala dos programas e aes em educao, sade, trabalho, habitao, previdncia social e desenvolvimento social (CASTRO, 2012). Os efeitos desse volume de recursos na estruturao e fortalecimento de programas sociais tem se revelado por diversas evidncias, como mostram dados do Censo Demogrfico 2010 e de outras pesquisas, indicando a forte queda da pobreza, da mortalidade infantil, da desigualdade e o aumento da formalizao do emprego, da
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renda, do nvel educacional e consumo de alimentos e bens durveis no pas. Observadas em todas as regies e segmentos populacionais, essas tendncias tm sido particularmente intensas nas reas e estratos mais pobres. De fato, a comparao de resultados dos Censos Demogrficos 2000 e 2010 revela que a extrema pobreza caiu 40 % na zona rural e 37% no Nordeste. A mortalidade infantil diminuiu mais de 55% no Nordeste e 49% entre famlias em extrema pobreza (MARTIGNONI, 2012). Se fato que a melhoria das condies de vida nos ltimos 10 anos deve-se aos efeitos sinrgicos do conjunto dessas polticas sociais, no h como negar que a intensidade da queda da pobreza e os avanos sociais nas reas mais pobres se processou, em boa medida, pela expanso e cobertura focalizada do Programa Bolsa Famlia. o que se evidencia na seo seguinte.

2. Bolsa Famlia: expanso e impactos

O Programa Bolsa Famlia foi institudo em 2003 com o propsito de integrar, em um nico programa, as aes de transferncia de renda ento existentes no governo federal - Bolsa-Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio-Gs -.. O programa prev a concesso de algumas modalidades de benefcios monetrios a famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, em funo do nvel de renda, do nmero de crianas e adolescentes na famlia. A partir de julho deste ano, com os ajustes e inovaes trazidos no Plano Brasil Sem Misria e Brasil Carinhoso, o valor mdio do benefcio passou a ser de 134 reais. importante registrar que o programa prev o cumprimento de contrapartidas condicionalidades - das famlias, como a frequncia escolar das crianas e adolescentes e cuidados bsicos de sade da criana e gestante. A cada dois anos os beneficirios precisam atualizar seus dados - inclusive de rendimentos- no Cadastro nico de Programas Sociais, quando a condio de beneficirio reavaliada. Complementarmente, h aes especficas de acompanhamento socioassistencial de famlias com crianas e adolescentes em situao de descumprimento das condicionalidades expostas a outras situaes de vulnerabilidade, alm de iniciativas de oferta de cursos de qualificao profissional e incluso produtiva nos estados e municpios. Ao longo do tempo e particularmente no contexto do Plano Brasil Sem
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Misria, o programa vem se adquirindo caractersticas mistas entre o Plano de Atencin a la Emergncia Social (PANES) uruguaio (desenhado especialmente como programa de proteo social) e o Chile Solidrio (com foco nas atividades de qualificao e incluso produtiva), procurando garantir uma renda mnima que permita s famlias viver com menos privaes e proporcionar oportunidades para sua superao da condio de pobreza (SOARES, 2009). Da sua criao at 2010, o Programa Bolsa Famlia expandiu-se de 3,6 milhes de famlias beneficirias para 12,5 milhes de famlias. Dados mais atualizados do programa revelam que, em maio de 2012, o programa j atingia 13,4 famlias beneficirias, resultado do esforo de busca ativa de segmentos populacionais vulnerveis ainda no contemplados no Bolsa, ao prevista no Plano Brasil Sem Misria, lanado em junho de 2011. Tal expanso, em curto espao de tempo, no teria sido possvel sem o envolvimento das prefeituras na gesto do programa, na contratao de pessoal para cadastramento de potenciais beneficirios, entrega de cartes e acompanhamento das condicionalidades. De fato, o Censo Anual do Sistema nico da Assistncia Social Censo SUAS mostra que o nmero de tcnicos municipais envolvidos na operao do Bolsa Famlia e dos programas socioassistenciais (Servio de Proteo Integral Famlia, atividades socioeducativas, etc.) nos equipamentos pblicos bsicos do SUAS mais do que dobrou entre 2007 e 2011, quando j atingia quase 60 mil trabalhadores (MDS, 2011). Ao longo desse perodo o programa vem produzindo impactos significativos nas condies de vida de seus beneficirios. O primeiro efeito mais evidente do programa, conjugado com outros fatores e polticas, tem sido sua contribuio na diminuio da pobreza no pas. Entre 2000 e 2010, o nmero de pessoas com renda domiciliar per capita at 140 reais passou de 48 milhes para 31 milhes. O contingente de pessoas em extrema pobreza- com renda at 70 reais per capita- caiu de 25 milhes para 16,2 milhes, com diminuio particularmente intensa do semirido nordestino. No fosse o bom grau de focalizao do programa junto aos mais vulnerveis, certamente no se obteria tais resultados. Alm da sua contribuio na reduo dos nveis de pobreza no pas, o Bolsa Famlia tem produzido impactos especficos nas condies educacionais e sade de seus beneficirios. o que revela estudo recentemente divulgado pelo Ministrio de
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Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), a Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia segunda rodada (AIBF II)1. Trata-se de uma pesquisa desenhada para captar os impactos especficos do programa em vrias dimenses socioeconmicas, isolandoos dos efeitos dos demais programas sociais existentes. A amostra da pesquisa abrangeu 269 municpios em todo o pas, coletando informaes de mais de 11 mil famlias inscritas ou no no Cadastro nico, beneficirias ou no do Programa Bolsa Famlia, j entrevistadas na primeira rodada da pesquisa, realizada em 2005. No que diz respeito educao, a pesquisa revela que crianas beneficirias do Bolsa Famlia apresentaram progresso escolar da ordem de seis pontos percentuais maior do que crianas de mesmo perfil socioeconmico no beneficirias. No Nordeste, o programa teria proporcionado um aumento significativo na frequncia escolar das crianas beneficirias, o que pode tambm ter contribudo para alguma reduo do trabalho infantil, impacto captado marginalmente na pesquisa. A AIBF II tambm mostra que o programa gerou impactos efetivos na melhoria das condies de sade de crianas beneficirias, reduzindo a desnutrio aguda e garantindo cumprimento mais regular do esquema vacinal. Mulheres grvidas beneficirias do programa tambm se mostraram mais presentes no acompanhamento pr-natal. Corroborando os resultados de vrios outros estudos compilados pelo IPEA (BATISTA, SOARES, 2012) sobre a relao entre Bolsa Famlia e oferta de trabalho, a pesquisa demonstra que o programa no provoca efeito desmobilizador de beneficirios no mercado laboral, seja em termos de ocupao, procura de emprego ou jornada de trabalho. Chefes de famlias beneficirias, de 30 a 55 anos de idade, apresentam nvel de atividade, ocupao e jornada muito prximos aos de chefes de nvel socioeconmico equivalente. Estudo tcnico realizado no MDS com dados do Censo Demogrfico 2010 sobre a participao masculina no mercado de trabalho, de beneficirios ou no do programa, apontam no mesmo sentido (SOUSA, 2012). Com relao participao feminina, a pesquisa revela que as mulheres beneficirias apresentam menor taxa de ocupao que as no beneficirias, embora estejam sujeitas a risco maior de desemprego e levem mais tempo para conseguir trabalho. A pesquisa apontou evidncias tambm que, poca de sua realizao, no segundo semestre de 2009, mulheres beneficirias tenderiam a ajustar sua carga
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SAGI, 2012.

semanal de trabalho s custas da formalizao do vnculo, por opo de buscar trabalho com jornada menor ou desconhecimento da compatibilidade entre ter carteira assinada e ser beneficiria do Bolsa Famlia. Como os demais achados do estudo, essas evidncias precisam continuar a ser investigadas, sobretudo considerando a continuidade do dinamismo do emprego e de sua formalizao em todo o pas e segmentos populacionais. De qualquer forma, tais resultados refutam a hiptese de que a falta de mode-obra no Nordeste ou outras regies do Brasil decorreria de um suposto efeito preguia do programa, que retiraria trabalhadores da fora de trabalho no pas. Ao contrrio, como mostraram estudos de vrios pesquisadores, o Programa Bolsa Famlia tem contribudo para manter o dinamismo econmico no pas, pelos seus efeitos multiplicadores no consumo de alimentos e bens durveis que as transferncias de renda tm criado junto a segmentos antes excludos do mercado consumidor nacional. A suposta falta de mo de obra decorreria, pois, do contexto de quase pleno emprego em que se encontra a economia brasileira, movida pelo volume de investimentos pblicos e privados e pela sustentao do consumo - de beneficirios e no beneficirios - nos ltimos anos. A pesquisa tambm revela que as mulheres beneficirias que em sua larga maioria so as titulares do carto do Bolsa Famlia vm adquirindo maior autonomia e poder nas decises familiares e na compra de bens durveis, remdios e vesturio, comparativamente a mulheres no beneficirias. Mulheres beneficirias tambm tm ampliado sua autonomia na deciso de participar do mercado de trabalho e sobre uso de mtodos contraceptivos, tendncias que certamente contriburam para a expressiva diminuio da fecundidade no pas entre 2000 e 2010, inclusive entre mulheres de baixa renda. De fato, entre aquelas com renda domiciliar per capita at 70 reais, a fecundidade caiu de 5,1 filhos para 3,6 no perodo (PATRCIO, 2012a). A maior autonomia no uso de contraceptivos e a queda to expressiva da fecundidade entre mulheres de baixa renda mostram que o programa no tem efeito pro-natalista, assim como no o tiveram iniciativas progressistas da envergadura da ampliao da licena maternidade nos anos 2000 (PATRCIO, 2012b). Se nem mesmo pases europeus com polticas deliberadamente pro-natalistas, com estmulos econmicos e fiscais bem mais significativos para as famlias, conseguiram reverter a
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tendncia de declnio da fecundidade, no factvel esperar efeito diferente das mudanas introduzidas nos ltimos meses, como a extenso do benefcio varivel do Bolsa Famlia de trs para cinco filhos e a complementao de renda do Brasil Carinhoso, voltado s famlias com crianas de 0 a 6 anos. Na realidade, a expanso da oferta de creches pblicas e conveniadas previstas na ao pode potencializar a queda da fecundidade entre mulheres beneficirias, por viabilizar a retomada de projetos de volta escola e reingresso antecipado ao mercado de trabalho, aspiraes manifestadas pelas mulheres em outra pesquisa em execuo pelo Ministrio. Esses resultados contribuem, certamente, para trazer novas evidncias para o debate acalorado e muitas vezes, pouco informado, sobre mritos, vieses, efeitos positivos e externalidade do Programa Bolsa Famlia, nos meios de comunicao e academia (BICHIR, 2010). O fato que o Programa tem produzido impactos significativos no bem estar de seus beneficirios, e, por extenso, pelo seu tamanho e caractersticas, sobre a populao brasileira em geral. Como todo programa pblico operado a seis mos unio, estados e municpios - h certamente aprimoramentos a fazer, inovaes a testar e implementar. por isso que importante continuar investigando sua operao, seus efeitos e suas dificuldades, como o MDS faz com o Bolsa Famlia e seus outros programas e aes, por meio da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI).

3. guisa de concluso: a prtica de realizao e publicizao de pesquisas de avaliao

A pesquisa AIBF, realizada em 2005, replicada em 2009 e prevista em 2013, constitui-se em uma das mais de 130 pesquisas de avaliao e estudos avaliativos que a SAGI tem realizado deste 2004. Estas pesquisas tem a finalidade de subsidiar o Ministrio e suas Secretarias Nacionais na elaborao de diagnsticos para desenho de programas, anlise da implementao de aes e servios e mensurao de resultados e impactos das polticas de desenvolvimento social e combate fome junto populao brasileira. Esses estudos e pesquisas de avaliao so realizados, em alguns casos, pela equipe tcnica da prpria SAGI, porm, em sua maioria, por meio de contrataes de
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instituies de pesquisas externas e independentes, selecionadas por processos licitatrios, por editais junto ao CNPq e por julgamento de mrito tcnico junto a organismos internacionais. Os resultados dessas pesquisas tm sido divulgados na forma de artigos e fichas tcnicas encartadas na publicao Cadernos de Estudos (n.5 e n.13, em particular), em livros e, progressivamente, em estudos tcnicos e sumrios executivos, todos disponibilizados h mais de oito anos na Internet

(www.mds.gov.br/sagi). Alm de publicaes em papel, a larga maioria desses materiais est em suporte digital, disponvel no Acervo Virtual de Polticas e Programas de Desenvolvimento Social da SAGI no mesmo site. Adicionalmente, o MDS disponibiliza ainda as bases de dados de pesquisas quantitativas, para que pesquisadores possam realizar estudos complementares e produzir conhecimento adicional para aprimoramento das aes do Ministrio. O Brasil vem mudando para melhor pela escolha da sociedade brasileira e pela determinao poltica do governo de priorizar investimentos em programas sociais. No conjunto das polticas sociais estruturadas na ltima dcada, o Bolsa Famlia tem apresentado impactos positivos na reduo da pobreza e desigualdade e na melhoria das condies educacionais e de sade dos filhos das famlias beneficirias. Mas certamente h aprimoramentos a fazer no programa e em outras aes do Plano Brasil Sem Misria. por essa razo que o MDS continua investindo na realizao de pesquisas de avaliao e tornando-as pblicas. E por isso que o Bolsa Famlia seguir ocupando lugar de destaque no Sistema de Proteo Social que o Brasil est finalmente logrando construir, em busca de padres de bem-estar compatveis com a sua posio de sexta maior economia mundial, em busca, enfim, do pas que queremos. Um pas rico, um pas sem pobreza.

Figura 1 Mapas e Grficos ilustrativos da melhoria das condies de vida no Brasil

Proporo de domiclios em extrema pobreza nos municpios brasileiros Brasil 2000 Proporo de domiclios em extrema pobreza nos municpios brasileiros Brasil 2010

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2000

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico 2010

Evoluo do Gasto Social per capita em valores reais de setembro de 2010 Brasil 1995-2009

Taxa de Mortalidade Infantil por faixa de renda domiciliar per capita Brasil 2000 e 2010
%

45 40 35 30
25

41,8

32,0 27,2

2000

2010

24,9
18,6 16,5 15,0 14,2 10,4

20 15 10 5
0

R$ 0,00 a 70,00

R$ 70,01 a 140,00

R$ 140,01 a 255,00

R$ 255,00 a 1.020,00

R$ 1.020,00 ou mais

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010. Elaborao: SAGI 1. Para faixa de R$ 1020,00 ou mais foi utilizado o mtodo direto. Em 2000, no possvel calcular pelo mtodo direto.

Fonte: IPEADATA. Censo Demogrfico 2000

Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 2000 e 2010

Evoluo da Populao Pobre e Extremamente Pobre - Brasil 2000 e 2010

Taxa de Fecundidade por faixa de renda domiciliar per capita Brasil 2000 e 2010

Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 2000 e 2010

Fonte: IBGE. Censos Demogrficos 2000 e 2010

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Bibliografia
BATISTA, L.F.; SOARES,S. O Que se Sabe Sobre os Efeitos das Transferncias de Renda Sobre a Oferta de Trabalho. Texto para Discusso IPEA, Braslia, n.1738, 2012. BICHIR, R. O Bolsa Famlia na berlinda? Os desafios atuais dos programas de transferncia de renda. Novos Estudos Cebrap. So Paulo, v.87, p.114129,2010. CASTRO, J.A; Ribeiro, J.A.C; Chaves, J.V; Duarte, B.C. 15 Anos de Gasto Social Federal: notas sobre o Perodo de 1995 a 2009. Comunicados IPEA. Brasilia, n 98, 2011. CASTRO, J.A. Poltica social no Brasil: marco conceitual e anlise da ampliao do escopo, escala e gasto pblico. Braslia, Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao, n 1, p.66-95, jan-jul 2011. MARTIGNONI, E.M. Mortalidade infantil por regies e faixas de renda domiciliar per capita nos Censos Demogrficos 2000 e 2010. Estudo Tcnico SAGI, Braslia, n.5, 2012. MDS. Censo SUAS 2011. Braslia, 2011 (prelo). PATRCIO, L.O. Fecundidade por regies e faixas de renda domiciliar per capita nos Censos Demogrficos 2000 e 2010. Estudo Tcnico SAGI, Braslia, n.6, 2012a. PATRCIO, L.O. Consideraes sobre a ao Brasil Carinhoso sobre a fecundidade. Estudo Tcnico SAGI, Braslia, n.7, 2012b. SAGI. Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia 2. Rodada. Braslia, MDS, 2012. SOARES, S.; SATYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras. Texto para Discusso IPEA, Brasilia, n.1424, 2009. SOUSA, M.F. Diferenciais de insero no mercado de trabalho entre beneficirios e no beneficirios do Programa Bolsa Famlia no Censo Demogrfico 2010. Estudo Tcnico SAGI, Braslia, n.4, 2012.

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