Extracted from A Closer Look: Bolivia's New Constitution (Spanish) International Institute for Democracy and Electoral Assistance

e 2010 Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia 2010 Universidad Mayor de San Andrs 2010

International IDEA, Strmsborg, 103 34 Stockholm, Sweden Phone +46-8-698 37 00, Fax: +46-8-20 24 22 E-mail: info@idea.int Web: www.idea.int

cuarta Parte Ttulo III: Desarrollo rural integral sustentable

Cuarta Parte, Ttulo III: Desarrollo rural integral sustentable Polticas de desarrollo rural en la nCPE
Leonardo Tamburini Malloni

Introduccin En Bolivia, la configuracin de la realidad rural actual deviene del proceso que gener la Reforma Agraria y los intentos, durante el ltimo decenio del siglo XX, por reorientarla con polticas y normas que, empero, no lograron conseguir ese objetivo. Ms de 50 aos de vigencia e innumerables planes de desarrollo rural generaron una estructura inequitativa de tenencia de tierras, dominada por el minifundio en los Andes del Occidente y el latifundio en las tierras bajas del Oriente, as como desiguales condiciones de acceso a crditos, insumos y servicios para el desarrollo de las unidades productivas.

Leonardo Tamburini Malloni

Abogado argentino formado en la Universit degli Studi de Macerata (Italia). Desde 1997 trabaja en el Centro de Estudios Jurdicos e Investigacin Social (CEJIS) acompaando los procesos de titulacin de los territorios colectivos de los pueblos indgenas de Santa Cruz y la incorporacin de sus derechos en la legislacin agraria, forestal y en la nueva Constitucin Poltica del Estado. Desde 2006 es director ejecutivo de la institucin. Es colaborador de revistas especializadas en la problemtica indgena y derechos humanos.

Las sucesivas polticas nacionales profundizaron este modelo dual por el cual la economa campesina perdi el peso especfico que tena en la canasta familiar boliviana. Por contrapartida, en el Oriente se facilit la consolidacin de un sistema de produccin agroindustrial principalmente orientado a la exportacin, beneficiado por los precios internacionales de ciertos productos, el acceso a crditos y una discrecional distribucin de las tierras del Estado, que adems fueron objeto de un uso especulativo. Por otro lado, el movimiento indgena de tierras bajas emergi en los aos 90 como un nuevo actor social en el escenario rural boliviano, planteando el reconocimiento de sus derechos colectivos y sus particulares formas de produccin y acceso a los recursos naturales que les haba sido histricamente negado. Desde fines del siglo XX se est atravesando una profunda crisis alimentaria, a nivel global, que tiene como una de sus causas la dominacin que ejerce el modelo agroindustrial de explotacin rural, basado en la produccin a escala de monocultivos para la exportacin, dependiente de importantes subvenciones gubernamentales y
629

utilizacin de tecnologas que destruyen el medio ambiente (Rosset, Peter et l., 2006: 101). En este contexto, las polticas nacionales de desarrollo rural pasan a tener una importancia decisiva en un pas como Bolivia, rico en recursos naturales y con amplias posibilidades de aprovechar las oportunidades que la situacin mundial presenta. En esa direccin, Bolivia cuenta actualmente con un catlogo de normas orientadoras que tiene como base el tercer ttulo de la Cuarta Parte de la nueva Constitucin Poltica del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, que la coloca a la vanguardia del nuevo paradigma del desarrollo sustentado en la soberana alimentaria, adems de un captulo de tierra y territorio, en el que se establecen las principales garantas jurdicas para las unidades productivas individuales y colectivas. Este trabajo pretende hacer un anlisis del marco constitucional de 1967 sobre el desarrollo rural bajo seis premisas centrales que orientaban el antiguo Rgimen Agrario y Campesino; a continuacin se presenta el nuevo ttulo de desarrollo rural integral sustentable para, finalmente, proponer algunas normas legislativas necesarias para conjurar las amenazas y consolidar los avances. 1. El desarrollo rural en la Constitucin Poltica del Estado de 1967 El Rgimen Agrario y Campesino previsto en el texto constitucional vigente hasta enero de 2009, pretendi ser la base constitucional vinculante para la construccin de polticas en el sector agropecuario nacional. La Tercera Parte de la Constitucin Poltica del Estado (CPE) de 1967, contaba con doce artculos (Arts. 165 a 176) que de alguna forma constitucionalizaban los principios de la Reforma Agraria de 1953. stos respondan a las siguientes premisas (CEJIS, 2005: 21-29): a. La Nacin como titular originario de las tierras y garanta de acceso a la propiedad privada en base a necesidades econmico-sociales y de poltica de desarrollo rural, que se expresaba en el carcter de dominio pblico de las tierras. Era a su vez el fundamento para la distribucin y redistribucin en beneficio de la poblacin boliviana, sobre la base de planes de desarrollo que previeran la satisfaccin de las necesidades nacionales; b. Funcin econmica y social de la propiedad, que se expresaba en el respeto por la propiedad privada, siempre que se cumplieran las condiciones para ello. Se desconoca el latifundio por ser incompatible con el inters colectivo; c. Fomento de la produccin agraria y distribucin equitativa de sus productos, que exiga al Estado incentivar la produccin agropecuaria y el crecimiento econmico con una justa distribucin de la riqueza; d. Explotacin racional de la tierra, que obligaba al Estado a proteger los recursos naturales integralmente considerados, es decir la tierra con las riquezas naturales y la biodiversidad que sta contiene; e. Reconocimiento de los derechos territoriales indgenas, que deba garantizar el acceso a la titularidad agraria de sus tierras, el uso y aprovechamiento sostenible de sus recursos, el reconocimiento de sus autoridades tradicionales y las formas de justicia que stos aplican para resolver sus conflictos y de sus organizaciones representativas, quienes pudieron obtener personalidades jurdicas; f. Constitucionalizacin de las instituciones e instrumentos que otorgan seguridad jurdica sobre la tierra, que se tradujo en el reconocimiento de un rgano administrativo que condujera
630

el proceso de Reforma Agraria, una judicatura agraria que emita dictmenes y los ttulos de propiedad agraria, que otorguen derechos del Estado con carcter definitivo. Bajo la vigencia de estas disposiciones se registraron importantes avances, sin embargo, como veremos, no lograron enmarcar una poltica de desarrollo rural que responda a los intereses del conjunto de los sectores rurales. Haciendo una apretada resea sobre el cumplimiento de estas premisas, se afirma lo siguiente: a. Con relacin a la nacin como titular originario de las tierras y la garanta de acceso a la propiedad privada en base a necesidades econmico sociales y de poltica de desarrollo rural Con cargo a esta disposicin, que deviene del decreto instaurador de la Reforma Agraria en 19531, se acab con la estructura feudal de relaciones sociales, laborales y de produccin, que se daban en las haciendas tradicionales del occidente del pas, permitiendo la liberacin de los pongos que prestaban servicio gratuito y favoreciendo su el acceso a la tierra. Pero en el oriente, el apoyo estatal a las haciendas tradicionales para que se convirtieran en empresas privadas capitalistas y, por ende, en el motor del desarrollo rural, gener un neolatifundismo que acapar tierras y crditos, provocando la realidad actual de una alta tasa de concentracin de tierras en pocas manos. As lo corroboran los datos oficiales del antiguo Consejo Nacional de Reforma Agraria, referidos al total de los 57.305.322 de hectreas que se distribuyeron durante el perodo 1953-1992. Diez y siete mil medianos y grandes propietarios (de 500 a 50.000 hectreas) se repartieron casi cuarenta millones de hectreas; vale decir que el sesenta y ocho por ciento de la superficie de la tierra fue entregada a un dieciocho por ciento de los beneficiarios. En tanto, al otro extremo, para ms de veinte y siete mil pequeos propietarios se otorgaron 4.800.000 hectreas, es decir que un treinta y cinco por ciento de los beneficiarios se qued con el ocho por ciento de la tierra distribuida. Finalmente, las propiedades comunarias, que representaban el veinte y uno por ciento de la tierra distribuida ms de doce millones de hectreas beneficiaron a un cuarenta por ciento de poblacin (333.403 personas) (Balderrama, et l., 2007: 7) . En el Oriente, la desigualdad en la distribucin de la tierra fue an mayor: en esa regin el noventa y dos por ciento de las tierras fue entregada a medianos y grandes propietarios, mientras que el resto fue repartido entre campesinos pequeos apoyados por el Estado con planes de colonizacin dirigida (Balderrama, et l., 2007: 17). La Reforma Agraria consider los pueblos indgenas del Oriente como interdictos, negndoseles la posibilidad de ejercer derechos por s mismos. Y sus territorios, en tanto zonas baldas, pasaron a manos de la nueva oligarqua emergente, quien se los apropi definitivamente (Tanburini: 2009). Esta desigual estructura de tenencia de tierras facilit la configuracin de una elite terrateniente que se hizo cargo del Estado en las tierras bajas y que control los organismos encargados de operar la Reforma, lo cual convirti muy pronto la Reforma en Contrarreforma agraria2
1 Art. 1 del Decreto Supremo 3464 de Reforma Agraria, convertido en Ley en 1956. 2 Trmino acuado por Ernest Feder (1983) que indica la reaccin de la elite latinoamericana ante los procesos polticos de reforma agraria y su activa resistencia a los intentos de materializarlos, expresado en polticas, prcticas tradiciones o rumbos que individualmente o en conjunto buscan o tratan de deshacer cualquier intento de imponer cambios en la estructura rural latinoamericana.
631

(Healy, 1983:49). Esto hizo que el Estado, en cuanto representante de los intereses nacionales, perdiera tuicin sobre el recurso tierra, capturado por los sectores de poder, quienes a travs de los gobiernos de facto y democrticos que se sucedieron, sobre todo desde la dcada de 1970, usurparon estas facultades para privilegiar sus intereses de grupo. La reorientacin planteada desde la Ley INRA N1715, aprobada en 1996, no pudo invertir la estructura descrita debido la concepcin de la misma Ley y a los problemas que gener su ejecucin. En 2006, y despus de diez aos de aplicacin de esta Ley, el Estado haba podido distribuir una superficie poco representativa de hectreas y el proceso de saneamiento de tierras haba avanzado poco menos del diez por ciento erogando casi una centena de millones de dlares americanos. Con todo, bajo la vigencia de la Ley INRA y con el apoyo de pases amigos3 y la movilizacin constante de las organizaciones indgenas, se logr titular para los pueblos indgenas ms de 4 millones de hectreas, que fueron saneadas entre 1998 y 2006. b. Con relacin a la Funcin econmica y social de la propiedad Una de las principales distorsiones de la Reforma Agraria haba sido la distribucin discrecional de tierras. La condicin legal para su dotacin gratuita era que stas fueran trabajadas y as cumplieran con la funcin social. Sin embargo, este requisito fue muchas veces desconocido y las tierras entregadas fueron utilizadas para respaldar crditos, pocas veces honrados. El caso ms emblemtico fue aquel que sign la intervencin presidencial de la Reforma Agraria, denominado BOLIBRAS, por el que se denunci el intento de apropiacin de ms de 100.000 hectreas de tierras por parte del entonces Ministro de Educacin del gobierno de Jaime Paz Zamora, en 1992. Despus de cuatro aos de discusin, y despus de una gran movilizacin indgena-campesina, se aprob, el 18 de octubre de 1996, la Ley N 1715 (Ley INRA). sta plante, como uno de sus objetivos fundamentales, someter a revisin tcnico jurdica todos los ttulos y trmites emitidos por la Reforma Agraria desde 1953. Los procesos deban cotejarse con una verificacin en terreno para comprobar la legalidad de la tramitacin y el cumplimiento de la funcin econmica social (FES) en las tierras. La ejecucin de este proceso, denominado de saneamiento (Art. 65 de la Ley INRA), fue encargada por la Ley al Instituto Nacional de Reforma Agraria, para su conclusin en un plazo de diez aos. Sin embargo, las normas reglamentarias y tcnicas que garantizaban el cumplimiento de la Ley INRA fueron permanentemente violadas por los operadores administrativos, as como varias administraciones gubernamentales intentaron, durante el lapso de su aplicacin, aprobar normas que alteraran los postulados de la Ley. Por otro lado, la Ley INRA reemplaz el principio constitucional de que la tierra es de quien la trabaja por el del pago de impuestos como condicin para mantener el derecho propietario y estableci la subasta pblica como nica herramienta de distribucin de tierras. Estos mecanismos promovan la constitucin de un mercado que regulara el acceso y recuperacin de las tierras para de nuevo ser comercializadas. El bajo avance del proceso de saneamiento hizo que estas medidas prcticamente no hayan sido utilizadas.
3 En especial el Reino de Dinamarca, que financi los programas de titulacin de tierras indgenas desde 1998 hasta 2008.
632

 La Ley INRA, finalmente, si bien no aboli la figura del latifundio, derog el procedimiento de afectacin, por lo que ste qued como una figura meramente decorativa sin posibilidades de ser aplicada en la realidad. c. Con relacin al Fomento de la produccin agraria y distribucin equitativa de sus productos La concentracin excesiva del recurso tierra explica el surgimiento de una estructura econmica agraria dominada por la empresa agropecuaria agroindustrial orientada, casi exclusivamente, a la exportacin, con base principalmente en las Tierras Bajas. Si bien el sector agroexportador se posicion y mantuvo en niveles del veinte al treinta por ciento de aporte al Producto Bruto Interno Nacional4, la redistribucin de los excedentes que el sector gener, nunca qued plenamente clara. Se gener tambin un importante proceso de acaparamiento de tierras improductivas que sirvieron de respaldo a crditos hipotecarios pocas veces honrados. Se calcula que entre las deudas al Banco Agrcola de Bolivia y al sistema bancario privado, el Estado tuvo que absorber ms de 600 millones de dlares americanos en los ltimos 20 aos, como efecto de perdones de deuda y subvenciones a la produccin (McLean Avaroa, 2000). En este escenario, las comunidades campesinas fueron perdiendo terreno como proverbiales proveedores de alimentos a la canasta familiar boliviana, cuyo aporte total en la dcada de los aos 50 representaba el setenta por ciento del total y en los 90 cay por debajo del cuarenta por ciento. Esto se debi, entre otras razones, a la liberalizacin de los mercados, la entrada masiva de productos importados a bajo precio y a las inexistentes polticas de incentivo para las unidades campesinas Para paliar la difcil situacin de la economa campesina en este perodo, se implement dos polticas de desarrollo rural en momentos de auge y crisis del modelo neoliberal respectivamente: la Estrategia para la Transformacin Productiva del Agro (ETPA) y la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario (ENDAR). La primera se enmarc en el concepto de la seguridad alimentaria, instituida por el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria5. La ETPA gener la elaboracin e implementacin del Proyecto de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), que fue financiado por la Unin Europea y puso especial atencin a la economa familiar campesina de las zonas ms pobres del pas. Sin embargo, esta poltica impact poco en el deprimido campesinado de occidente, salvo en aquel que se articul a la economa ganadera-lechera, o el que estaba ubicado en zonas con menores riesgos climatolgicos (Urioste y Kay, 2005: 28). La ENDAR se dio en el crepsculo del modelo neoliberal, que tiene como contexto la crisis
4 Que cay en los ltimos aos debido a los extraordinarios precios de los hidrocarburos y minerales. 5 La definicin del PLANSA recoga la de la Declaracin de Roma de 1996 sobre Seguridad Alimentaria Mundial, la cual estableci que la seguridad alimentaria implica que todas las personas tengan en todo momento acceso fsico y econmico a una cantidad suficiente de alimentos para tener una vida sana y productiva.
633

del Estado en su fase terminal. sta pretendi ser una estrategia que promoviera el incremento de los ingresos de los productos agrcolas dentro de un marco social, econmico, cultural y de igualdad de gnero, dando los medios y el conocimiento requerido para competir de manera sostenible en los mercados nacionales e internacionales de bienes y servicios (dem: 39). En tiempos del gobierno de Carlos Mesa, en 2005, la ENDAR fue ajustada a partir de cincuenta decretos supremos, duramente cuestionados por las organizaciones indgenas y campesinas, los cuales debieron ser derogados, poco despus, por el presidente Eduardo Rodrguez Veltz, en septiembre de 2006, ante el pedido expreso de estas organizaciones (Tamburini, 2005a). La ENDAR termin fracasando por la estrechez misma de su planteamiento, que reclamaba un cuestionamiento estructural a las polticas del modelo neoliberal, verdadera causa de los problemas del sector agropecuario nacional. En el sistema productivo del Oriente, la suerte de los pueblos indgenas estuvo marcada por la estructuracin de los poderes locales a partir del triunfo de la contrarreforma agraria (Healy, 1984). Los pueblos guaran, chiquitano, mojeo, tacana, entre otros, se integraron a la economa hacendal, prestando su mano de obra en las unidades caeras, ganaderas y castaeras, bajo el sistema del enganche o habilito, modalidad de relacionamiento que los someti a trabajos forzados, a carecer del derecho a recibir un salario justo y a aceptar pagos en especie, adems de sufrir malos tratos fsicos, violndoseles los ms elementales derechos y quedando familias enteras endeudadas, de por vida, con los patrones o en calidad de cautivos. Desde las comunidades libres, su insercin en las relaciones econmicas locales y regionales, en el mejor de los casos, ha sido como proveedores de recursos naturales a bajo costo, en condiciones completamente desfavorables debido al control que ejercen los grandes productores de las cadenas de procesamiento, transporte y comercializacin de los productos. La ayuda de la cooperacin internacional para pueblos indgenas intent nivelar esta situacin brindando recursos y asistencia tcnica especializada, aunque no siempre respetando sus particularidades sociales y culturales. Un ejemplo de ello ha sido la ingente ayuda para que los bosques indgenas bolivianos sean puestos en comercio bajo la estrategia del aprovechamiento sostenible de recursos forestales (Tamburini, 2005b). d. Con relacin a la explotacin racional de la tierra El modelo de los monocultivos y de explotacin irracional de maderas gener procesos de deforestacin y degradacin que hasta la fecha no han podido ser controlados. Segn el Ministerio de Desarrollo Sostenible, en 2007 Bolivia posea una cobertura forestal de 54,9 millones de hectreas en sus cuatro ecorregiones naturales: Amazonia, Chiquitania, Chaco y los Andes (Bolfor, 2009). Varios instrumentos de regulacin y gestin sobre recursos naturales fueron dictados a fin de preservar la capacidad de uso de los suelos y los recursos all existentes y dotar al Estado de instrumentos para una distribucin ordenada de la tierra y los bosques nacionales6. Todas estas normas estaban enmarcadas en el nuevo paradigma del desarrollo sostenible, por el cual se podan satisfacer las necesidades de la actual generacin,
6 Entre otros, la Ley del Medio Ambiente N 1333 de 1992, la Ley Forestal N 1700, la Ley INRA N 1715. Decretos Supremos de constitucin de reas protegidas, de Tierras de Produccin Forestal Permanente y produccin forestal, a nivel nacional; de aprobacin de Planes de Uso de Suelo, a nivel departamental, etc.
634

sin poner en riesgo la satisfaccin de necesidades de las generaciones futuras (Art. 2, Ley del Medio Ambiente). Si bien la Ley N1700 estableci formas de uso y acceso a los bosques que privilegiaron los aspectos ambientales, sociales y econmicos, la tasa de deforestacin y degradacin de los bosques, as como los niveles de concentracin de los recursos en pocas manos, no se modific radicalmente. Hacia 1994, ms de 22 millones de hectreas de bosques estaban en manos de unas pocas familias que haban puesto las principales especies forestales al borde de la extincin. A 2007, de las 9,2 millones de hectreas bajo manejo forestal, casi 6 millones estaban en posesin de 81 empresas madereras, mientras que alrededor de 2.000 beneficiarios accedieron a algo ms de tres millones de hectreas de bosques. Por otro lado, si bien el universo de especies aprovechadas se ampli considerablemente, superndose la matriz selectiva del rgimen forestal de los aos 707, las modificaciones a varias normas tcnicas y de tributacin hicieron que el aprovechamiento de madera marche al ritmo de las exigencias del mercado, fuera de las lgicas de la sostenibilidad ambiental. Finalmente, la tasa de deforestacin anual era, entre mediados de la dcada del 70 y los 80, de 46.000 hectreas, mientras que entre los 80 y 90, haba trepado a 152.000 hectreas, atribuida mayormente a la mediana y gran propiedad agroindustrial y el primer auge soyero, que motiv la dictacin de la Ley Forestal en 1996 (: 204-205). Hoy la tasa de deforestacin ronda las 300.000 hectreas. Slo entre los aos 2004 y 2007 Bolivia perdi casi un milln de hectreas de bosque. Si bien las exportaciones de madera se han incrementado notablemente y la Certificacin Forestal Voluntaria8 es una realidad de la que se beneficia casi exclusivamente el sector empresarial maderero, la economa de recoleccin castaera nor-amaznica, que explota mano de obra zafrera indgena y campesina bajo las lgicas de la poca del caucho, sigue siendo una realidad difcil de superar. e. Con relacin al Reconocimiento de los derechos territoriales indgenas En 1990 emergi como un nuevo actor social el movimiento indgena de las tierras bajas (Almarz, 2002), reivindicando derechos colectivos sobre sus territorios y el reconocimiento de una relacin diferente a la que tienen con el resto de la sociedad, lo cual complejiz el escenario rural boliviano configurado por la Reforma Agraria. La visin excluyente y uniformizante de esta ltima, que los haba identificado como un sector que deba ser asimilado a la sociedad nacional, se haba agotado y era necesario ampliar el espectro de actores susceptibles de ser sujetos de un nuevo modelo de desarrollo rural. La marcha por el territorio y la dignidad que protagonizan los pueblos indgenas del Beni en 1990, hizo que el Estado boliviano apruebe el ao siguiente el Convenio N169 de la OIT, y que, en 1994, se reforme la CPE, reconocindose como un Nacin multitnica y pluricultural. En el Art. 171 de la CPE se consagran los ms importantes derechos: a la titulacin de sus territorios
7 Se trata de la Ley N11686 por la cual se tributaba en base al volumen de la especie aprovechada. Las especies que sufrieron una degradacin casi al borde de la extincin fueron la mara (caoba), el cedro, el roble y el morado, entre otras. 8 Bolivia tiene certificadas con sello verde ante el Forest Society Council (FSC), ms de 2 millones de hectreas.
635

como Tierras Comunitarias de Origen (TCO), al reconocimiento de sus organizaciones y autoridades tradicionales y a sus formas de resolucin de conflictos. La Ley INRA incorpor el mandato expreso de titular los territorios en un plazo perentorio. En julio de 1996, la Ley Forestal N1700 haba reconocido el derecho al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos forestales existentes en su interior, dando cierta integralidad al ejercicio de los derechos territoriales indgenas, pese a que esta disposicin fue ampliamente violada por las autoridades de turno cuando se otorgaron concesiones forestales en los territorios indgenas en 1997. f. Con relacin a la Constitucionalizacin de las instituciones e instrumentos que otorgan seguridad jurdica sobre la tierra La misin histrica de la Ley INRA fue la ejecucin del proceso de saneamiento de la propiedad agraria que encontr serias dificultades estructurales y coyunturales en su aplicacin, lo cual, a su vez, lo volvi un proceso altamente complejo y permanentemente presionado por todos los actores del mismo. Si uno de sus objetivos centrales era recuperar tierras obtenidas de manera fraudulenta para su redistribucin entre quienes no la tenan, el proceso paradjicamente se convirti en una fuente de oportunidades para formalizar fraudes y tierras obtenidas de manera dudosa y sin trabajos en terreno. Esto fue posible gracias a que los operadores que se hicieron cargo de la aplicacin de la norma fueron los sectores terratenientes concentradores del recurso. La copiosa normativa que fue aprobndose en el camino, la cual pretenda desviar sus principios sin ninguna consulta con los sectores sociales, facilit muchos fraudes y violaciones a principios bsicos establecidos en la Constitucin y las leyes generando inestabilidad institucional e inseguridad jurdica. 2. El Ttulo III de la nueva Constitucin Poltica del Estado
2.1. Nuevo modelo de desarrollo econmico y social

Los artculos de este ttulo se los debe entender en el marco integral del texto constitucional. En primer lugar, con relacin a los principios y fines del nuevo Estado (Parte Primera), que propugnan la promocin del uso responsable de los recursos naturales a travs del desarrollo y el fortalecimiento de la base productiva nacional para el bienestar de las generaciones actuales y futuras (Art. 9. 6). En segundo lugar, en cuanto a las nuevas funciones del Estado en la economa nacional (Art. 316). Entre stas destacan las de conducir el proceso de planificacin econmica, con participacin social (Art. 316.1); dirigir la economa y regular los procesos de produccin, distribucin y comercializacin de bienes y servicios (Art. 316. 2); dirigir y controlar los sectores estratgicos de la economa (Art. 316.3); participar directamente mediante el incentivo y la produccin de bienes y servicios, evitando el control oligoplico de la economa (Art. 316.4); promover la integracin de las diferentes formas econmicas de produccin (Art. 316.5); promover prioritariamente la industrializacin de los recursos naturales renovables y no renovables en el marco de la proteccin del medio ambiente (Art. 316.6); promover polticas de distribucin equitativa de la riqueza y de los recursos econmicos del pas (Art. 316.7); formular peridicamente, con participacin y consulta ciudadana, el plan general de desarrollo, al que debern ajustarse todas las formas de organizacin econmica (Art. 316.9); gestionar recursos econmicos para la investigacin, la asistencia tcnica y la transferencia de tecnologas (Art. 316.10).
636

En tercer lugar, con relacin a la organizacin econmica del Estado (Parte Cuarta), en la que se destaca el nuevo modelo econmico, a partir del cual la economa boliviana es plural y reconoce las formas de organizacin comunitaria, estatal y privada, articuladas bajo los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribucin, igualdad, seguridad jurdica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia (Art. 306). En este contexto, las actividades econmicas debern contribuir al fortalecimiento de la soberana econmica del pas (Art. 312).
2.2. Ampliacin de la normativa sobre Tierra y Territorio

En el Captulo Noveno del Ttulo II se encuentran las referencias conceptuales relativas a la integralidad de los derechos a la tierra, el territorio y los recursos naturales. El nuevo ordenamiento jurdico boliviano reconoce, respeta y protege dos formas de propiedad: la individual que comprende la pequea, la mediana y la empresarial y la colectiva o comunitaria la cual se expresa en el territorio indgena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y las comunidades campesinas. Se recoge el principio de la Reforma Agraria de 1953 de que el trabajo es la fuente fundamental para la adquisicin y conservacin de la propiedad agraria debiendo, las pequeas propiedades y las comunitarias, cumplir con una funcin social, mientras que las empresariales, con una Funcin Econmica Social (FES). Esta ltima se define, constitucionalizando los principios de la actual Ley N 3545, como empleo sustentable de la tierra, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del inters colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial est sujeta a revisin peridica para verificar el cumplimiento de la FES, que por mandato de la Ley 3545 se realiza cada dos aos. El incumplimiento de la FES conlleva la prdida del derecho y el retorno de las tierras al dominio del Estado sin indemnizacin. La expropiacin es el otro mecanismo de desapoderamiento de la tierra a sus titulares, que procede, sin excepcin, por causal de necesidad y utilidad pblica, previo pago de una justa indemnizacin. Se recupera en este captulo el instituto del latifundio, categora prevista en la Ley de Reforma Agraria, que haba quedado en desuso debido a la derogacin del procedimiento de afectacin que oper la Ley INRA. El Art. 398 de la nCPE seala cuatro causales bajo las cuales el Estado declara una propiedad agraria como latifundio, las cuales son: a) tenencia de tierras improductivas; b) tenencia de tierras que no cumplen la funcin econmica social; c) tierras explotadas aplicando un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relacin laboral y d) tenencia de tierras que sobrepasen la superficie mxima zonificada establecida en la ley. Aunque en realidad las causales a) y c) son hiptesis del genrico b), la existencia de una de las dos implica el incumplimiento de la FES. Con respecto a la causal d), el 25 de enero de 2007, a travs de un referndum dirimitorio, el pueblo boliviano decidi que la superficie mxima de la propiedad agraria reconocida por el Estado, excedida la cual el predio se considera latifundio, es de 5.000 hectreas. La pequea propiedad y las propiedades colectivas se benefician de las garantas que evitan su fragmentacin o venta a terceros: son de carcter indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y no estn sujetas al pago del impuesto a la propiedad agraria. Respondiendo a la realidad de las comunidades campesinas e indgenas del altiplano y el valle, la propiedad colectiva
637

podr titularse de manera mixta, reconocindose la complementariedad entre derechos colectivos e individuales y, a la vez, respetndose la unidad territorial de la comunidad. La nCPE rescata, en parte, aquella demanda histrica de los pueblos indgenas de las tierras bajas de la concepcin integral territorio. El Art. 403 reconoce, bajo la controvertida categora de territorio indgena originario campesino,
el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armnica con la naturaleza.

El reconocimiento se extiende adems a las reas de produccin, aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social, espiritual y cultural. 3. Elementos relevantes del desarrollo rural sustentable Las disposiciones del Ttulo III, de manera coherente a lo que se mencionaba respecto a los elementos conceptuales que enmarcan este Ttulo, pueden ser agrupadas de la siguiente manera:
3.1. Fines y contenido del desarrollo rural integral sustentable

El desarrollo rural integral sustentable es parte fundamental de las polticas econmicas del Estado, que priorizar sus acciones dirigidas al fomento de todos los emprendimientos econmicos comunitarios y del conjunto de los actores rurales, con nfasis en la seguridad y en la soberana alimentaria, a travs de: El incremento sostenido y sustentable de la productividad agrcola, pecuaria, manufacturera, agroindustrial y turstica, as como su capacidad de competencia comercial. La articulacin y complementariedad interna de las estructuras de produccin agropecuarias y agroindustriales. El logro de mejores condiciones de intercambio econmico del sector productivo rural en relacin con el resto de la economa boliviana. La significacin y el respeto de las comunidades indgena originario campesinas en todas las dimensiones de su vida. El fortalecimiento de la economa de los pequeos productores agropecuarios y de la economa familiar y comunitaria.

3.2. Rol del Estado en funcin de garantizar el desarrollo rural integral

El Estado garantizar el desarrollo rural integral sustentable por medio de polticas, planes, programas y proyectos integrales de fomento a la produccin agropecuaria, artesanal, forestal y al turismo, con el objetivo de obtener el mejor aprovechamiento, transformacin, industrializacin y comercializacin de los recursos naturales renovables.
638

El Estado promover y fortalecer las organizaciones econmicas productivas rurales, entre ellas a los artesanos, las cooperativas, las asociaciones de productores agropecuarios y manufactureros, y las micro, pequeas y medianas empresas comunitarias agropecuarias, que contribuyan al desarrollo econmico y social del pas, de acuerdo a su identidad cultural y productiva.

3.3. Objetivos de la poltica de desarrollo rural

Garantizar la soberana y seguridad alimentaria, priorizando la produccin y el consumo de alimentos de origen agropecuario producidos en el territorio boliviano. Establecer mecanismos de proteccin a la produccin agropecuaria boliviana. Promover la produccin y comercializacin de productos agro ecolgicos. Proteger la produccin agropecuaria y agroindustrial ante desastres naturales e inclemencias climticas, geolgicas y siniestros. La ley prever la creacin del seguro agrario. Implementar y desarrollar la educacin tcnica productiva y ecolgica en todos sus niveles y modalidades. Establecer polticas y proyectos de manera sustentable, procurando la conservacin y recuperacin de suelos. Promover sistemas de riego, con el fin de garantizar la produccin agropecuaria. Garantizar la asistencia tcnica y establecer mecanismos de innovacin y transferencia tecnolgica en toda la cadena productiva agropecuaria. Establecer la creacin del banco de semillas y centros de investigacin gentica. Establecer polticas de fomento y apoyo a sectores productivos agropecuarios con debilidad estructural natural. Controlar la salida y entrada al pas de recursos biolgicos y genticos. Establecer polticas y programas para garantizar la sanidad agropecuaria y la inocuidad alimentaria. Proveer infraestructura productiva, manufactura e industrial y servicios bsicos para el sector agropecuario.

El verdadero problema de la economa nacional est en el patrn de desarrollo basado en la explotacin de materias primas sin concatenacin con los dems sectores de la economa (PNUD, 2005). Este problema estructural, en sus diferentes etapas -como la explotacin de la plata en el siglo XIX; estao, goma e hidrocarburos en el siglo XX- sigue presente con el ciclo del gas que vive el pas actualmente. En la prctica, este cambio es el nico que garantizara salir del crculo vicioso de la pobreza estructural de la economa boliviana (Sandval, 2009). Esta misma matriz tiene su correlato en la economa rural, que privilegia la produccin agropecuaria dirigida exclusivamente al mercado internacional, sobre todo los granos oleaginosos como la soya.
639

Si lo que se pretende es superar este esquema, como patrn principal del desarrollo rural vigente, se necesita avanzar hacia un modelo que genere excedentes, garantice la soberana alimentaria, sea ambiental y socialmente sustentable y se concrete en el marco del respeto de los derechos humanos. La nCPE plantea que para lograr esto el Estado debe recuperar un rol preponderante. En esa direccin, los nuevos postulados constitucionales le devuelven sus atribuciones de planificacin del desarrollo y la posibilidad de intervenir en la cadena productiva de transformacin agraria y forestal (Tamburini, 2008), en la perspectiva de nivelar las asimetras estructurales y ampliar la base productiva nacional. Por otro lado, si la economa agraria privilegiaba actores, considerando a la empresa privada exportadora como el sujeto central del desarrollo, el modelo planteado desde la nCPE se reconoce como multi-actor. En el modelo pasado los campesinos fueron considerados pequeos productores inviables y los indgenas poseedores de recursos naturales, con baja capacidad organizativa para aprovecharlos bajo los parmetros del mercado; ahora stos pasan a ocupar un papel importante en los eslabones de una cadena productiva en construccin, que pretende ser incluyente y equitativa. Y el desafo es mayor si se pone en contexto que estos actores, agroindustriales y campesinos sin tierra, pueblos indgenas y empresarios madereros, etc., llegan a esta situacin despus de una etapa de lucha reivindicativa que los ha visto enfrentados por cuestionamientos mutuos en cuanto a la legalidad de sus derechos, la legitimidad de sus reivindicaciones y la viabilidad econmica y ambiental de sus modelos. La nPCE plantea vincular no solamente actores o sectores a partir de intereses y flujos econmicos, sino ms bien, antes de ello, superar las barreras generadas durante la vigencia de los anteriores modelos (el capitalismo de Estado y el de mercado). El desafo es entonces nivelar las asimetras, mejorando los ingresos, y permitir que los intercambios se den en un plano de equidad. 4. El desarrollo normativo necesario para conjurar las amenazas y efectivizar los avances El desarrollo legislativo que conviene al presente ttulo, o catlogo de orientacin poltica, debe tener en cuenta los lineamientos bsicos expresados en los artculos analizados, previa eliminacin de las contradicciones y contrarrestando las interpretaciones distorsionantes a fin de proyectar medidas que consoliden los avances.
4.1. Participacin social: potenciar la participacin social en las decisiones econmicas.

Las modificaciones introducidas al Art. 241.I, redujeron la incidencia de la sociedad sobre las decisiones que se toman en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo. Para contrarrestar esto, sera til institucionalizar un Consejo Nacional de Planificacin que constituya un verdadero espacio de participacin y decisin.
4.2. Tenencia de tierras

a. Ratificar el alcance del latifundio y extensin de las propiedades agrarias. Es necesario vincular claramente el Art. 315 al Captulo de Tierra y Territorio para evitar que se lo entienda de manera aislada. Se debe aclarar que la extensin mxima de cualquier tipo de propiedad incluso las organizadas bajo la confusa redaccin del Art. 315.II no pueda superar el mximo de 5.000 hectreas:
640

Art. 315 I. El Estado reconoce la propiedad de tierra a todas aquellas personas jurdicas legalmente constituidas en territorio nacional siempre y cuando sea utilizada para el cumplimiento del objeto de la creacin del agente econmico, la generacin de empleos y la produccin y comercializacin de bienes y/o servicios. II. Las personas jurdicas sealadas en el pargrafo anterior que se constituyan con posterioridad a la presente Constitucin tendrn una estructura societaria con un nmero de socios no menor a la divisin de la superficie total entre cinco mil hectreas, redondeando el resultado hacia el inmediato nmero entero superior. (cursivas nuestras)

b. Especificar que los terceros reconocidos al interior de los territorios indgenas (Art. 394.I in fine) deben ajustarse al rgimen legal autnomo de administracin y gestin de recursos que esos pueblos tengan, as como que se trata solamente de los titulares de derechos agrarios saneados (no concesionarios sobre recursos naturales u otros). c. Establecer que la mediana propiedad est sujeta a las mismas condiciones que la empresa para su garanta (Art. 394. I). d. Establecer que el reconocimiento de los derechos de propiedad y posesin bajo el principio de irretroactividad de la ley, del que habla el Art. 309.I, no significa el incumplimiento de la Ley INRA-RCRA respecto al rgimen de posesin y propiedad de la tierra que rige en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria. e. Aclarar que las relaciones servidumbrales estn ligadas tambin a otro tipo de explotaciones agrarias adems de la ganadera, por lo que es necesario desarrollar legislativamente la descripcin del Art. 398 para comprender realidades como la zafrera (azcar, castaa, palmito, goma) y otras.
4.3. Con relacin a los objetivos de la poltica del desarrollo rural

a. Soberana y seguridad alimentaria. Transgnicos. Cabe establecer una regulacin con cargo al Art. 409, para que se restituya la prohibicin de los transgnicos, por lo menos de las semillas, en funcin de dar coherencia a los artculos comentados que tienen a la soberana alimentaria como principio. b. Infraestructura. La deficitaria infraestructura con la que se cuenta hace que la produccin nacional pierda competitividad frente a la extranjera, as como tambin persisten desniveles en la produccin local dependiendo de la regin que se trate. Pese a las inversiones de los ltimos aos, ligadas a la redistribucin de la renta petrolera y los grandes proyectos camineros nacionales en curso, las actividades del productor pequeo y mediano, para ser viables, deberan gozar de incentivos que compensen los altos costos de produccin que siguen soportando. En el caso indgena/campesino, y respecto a la inversin productiva propiamente dicha, este componente debe ser parte del apoyo del Estado. As mismo, debe fortalecerse las autonomas locales y regionales, las cuales sern, a partir de ahora, titulares de competencias relativas a infraestructura en el rea rural y por tanto destinatarias de fondos con capacidad de decisin en esos niveles, definiciones que deben ser adoptadas de manera participativa con los actores de esas zonas. c. Asistencia tcnica, innovacin y transferencia tecnolgica. Los bajos niveles de produccin y productividad se deben, sobre todo, a la inexistente asistencia tcnica a la produccin y menos
641

a la innovacin tecnolgica y su transferencia. En el oriente estas reas estuvieron reservadas a proyectos de la cooperacin internacional (JICA-Japn, USAID-EE.UU, LIDIVET-DFIDGran Bretaa, etc.), de quienes, slo los medianos y grandes productores se beneficiaron. Es necesario fortalecer los institutos y centros creados al influjo de estas iniciativas, hacindolas llegar a los sectores ms desfavorecidos para incrementar la produccin y productividad, as como a las reas de extensin agrcola de las universidades. Resulta clave tambin articular los nuevos gobiernos locales y regionales con los productores, cuyas nuevas competencias estn vinculadas a estas reas. d. Polticas de fomento y apoyo a sectores productivos agropecuarios con debilidad estructural natural. Las polticas respecto de estos sectores fracasaron por sus visiones completamente alejadas de la realidad. Los intentos por vincular los pueblos indgenas directamente al mercado va planes de manejo forestal para la comercializacin de madera, la introduccin de cultivos mecanizados o la crianza de animales sobre los cuales poco conocen obtuvieron magros resultados, no obstante los apoyos recibidos. Es necesario construir una poltica con ellos, que considere, no solamente el fomento, sino el respeto por sus formas tradicionales de uso y aprovechamiento de sus recursos naturales, sus formas de relacionamiento con el bosque y el conocimiento acumulado que tienen, poco monetizado y muchas veces sustituido por otros supuestamente rentables. e. Entrada y salida del pas de recursos biolgicos y genticos. El Estado debe establecer una normativa clara que recupere las disposiciones constitucionales al respecto y la vincule a una poltica de desarrollo de las mismas a fin de que el bio-comercio beneficie al pas y a los titulares de los conocimientos tradicionales asociados a estos recursos. Bibliografa Almaraz, Alejandro (Coordinacin y redaccin), Tierras Comunitarias de Origen. Saneamiento y titulacin. Gua para el patrocinio jurdico (Santa Cruz: CEJIS IWGIA, 2002) Balderrama, Carlos et. l., Estudio para la clasificacin de la propiedad agraria. Prediagnstico (La Paz: junio, 2007) BOLFOR II, Dossier forestal (Santa Cruz: enero 2009) Healy, Kevin, Caciques y patrones: una experiencia de desarrollo rural en el sud de Bolivia (La Paz: CERES, 1984) McLean Avaroa, Ronald, Intervencin en la negociacin Organizaciones indgenas del Oriente y Gobierno Nacional (Santa Cruz: 2000) PNUD, La economa ms all del gas (La Paz: 2005) Rosset, Peter; Monsalve, Sofa; Vsquez, Sal Vicente y Carino, Jill K, La reforma agraria en el contexto de la soberana alimentaria, el derecho a la alimentacin y la diversidad cultural: tierra, territorio y dignidad en CEJIS, Artculo Primero, Revista de debate social y jurdico, N 18 (Santa Cruz, Septiembre 2006)
642

Reagrupacin tomada de CEJIS, Tierra-territorio, recursos naturales y desarrollo rural sostenible. Anlisis y bases para la reforma constituciona (Santa Cruz, octubre de 2005, mimeo) Sandoval, Dunia (Santa Cruz: 2009, mimeo) Tamburini, Leonardo, Anlisis de los decretos supremos 28158, 28159 y 28160 (CEJIS, 2005a, mimeo) __________, El modelo forestal boliviano en Etnias y Poltica N1. La poltica forestal en Colombia: expropiacin y despojo territorial (Bogot: 2005b) __________,Tierra y Territorio en la nueva Constitucin en Subversin. Para pensar el presente ms all del capital y la colonia (Cochabamba: Fundacin Gandhi, 2009, en edicin) __________, Los recursos forestales en la nueva Constitucin Poltica del Estado y en el proyecto de Estatuto Autonmico de Santa Cruz convergencias y divergencias, en Coloquio Forestal I. Los recursos forestales en las propuestas de Constitucin y Estatutos Autonmicos. Proyecto BOLFOR II. (Santa Cruz: marzo, 2008) Urioste, Miguel y Kay, Cristbal, Latifundios, avasallamientos y autonomas: La reforma agraria inconclusa en el Oriente (La Paz: Fundacin Tierra, 2005)

643

cuarta Parte Ttulo III: Desarrollo rural integral sustentable

Bolivia, desarrollo rural constitucionalizado

Oscar Bazoberry Chali

A diferencia de la Constitucin anterior, la que hoy llamamos nueva Constitucin Poltica del Estado (se identificar en el texto como nCPE), incluye un apartado especial al desarrollo rural sostenible, y variadas menciones en un conjunto de otros apartados. Esta incorporacin responde a la tendencia de la constitucionalizacin como principal garanta para que los Estados, gobiernos e instituciones pblicas y privadas viabilicen acciones y contenidos especficos, en beneficio de sectores particulares. La tendencia a la constitucionalizacin puede entenderse como respuesta al manejo discrecional de las leyes, como argumento de expoliacin de recursos naturales, derechos propietarios (histricamente desfavorables a pueblos indgenas) y determinacin de polticas pblicas (instituciones e inversiones). La hiptesis que sustenta esta afirmacin podra verificarse si, en el perodo de 1967 a 2008, los contenidos constitucionales habran beneficiado una particular forma de desarrollo y un conjunto determinado de beneficiarios. De encontrarse una respuesta afirmativa, la consecuencia es determinar si la nCPE introduce cambios sustanciales en cuanto a sujetos y contenido que permitan esperar un desarrollo rural sustancialmente distinto al perodo anterior.

Oscar Bazoberry Chali

Socilogo. Actualmente es Coordinador del Instituto Para el Desarrollo Rural en Sudamrica (IPDRS). Coordinador de la Maestra de Desarrollo Rural del CIDES UMSA. Es autor y coautor de investigaciones referidas al desarrollo rural en Bolivia.

Nuestra respuesta es que es posible esperar la generacin de condiciones para un desarrollo rural que privilegie una mejor ocupacin del territorio en Bolivia, una adecuada perspectiva sub estatal (entindase subnacional en el contexto de la tradicin jurdica) de planificacin y administracin, y una mejor distribucin de oportunidades y riqueza entre el campo y la ciudad. Sin embargo, en el texto constitucional perviven tensiones y elementos presentes desde 1952, que hacen suponer que el estado de indefiniciones institucionales y conflictos sociales continuar vigente.
645

1. Constitucin de 1961, 1967 y sus reformas 1994 hasta 2005

Que la misma distribucin injusta e irracional de la propiedad agraria y la punible despreocupacin de los gobiernos oligrquicos, que no protegieron al trabajador campesino, provocaron la despoblacin del agro boliviano, cuya masa humana, imposibilitada de conseguir en el campo medios adecuados de subsistencia, emigra constantemente, en busca de trabajo a los asientos mineros, a los centros urbanos y a pases extranjeros, irrogando, con ello, daos incalculables al inters demogrfico de la Nacin y a la produccin agrcola y ganadera. (DL 3464 de1953)

Con una mirada actual, resulta curioso que uno de los grandes cambios para las relaciones en el campo, y por tanto la capacidad de generar condiciones de desarrollo rural, se haya establecido bajo modalidades normativas como decretos legislativos, decretos supremos y leyes de la Repblica que, recin en 1961, fueron incorporados al texto constitucional. La preocupacin de los actores de la denominada Revolucin de 1952 se concentr en el desarrollo del pas, ms propiamente en el desarrollo sobre bases econmico capitalistas. En este marco, en aquel momento no se haca mencin expresa a lo rural; el desarrollo del campo era una consecuencia de esta poltica general, consista en construir los mecanismos para la incorporacin del campesino a la modernidad, modificando las condiciones de propiedad, produccin, educacin, acceso a tecnologa. Para ello, se haca mencin explcita a sistemas de asistencia tcnica, crdito y el fomento cooperativo. Recin en la CPE 1961 se hace una referencia directa a la relacin entre los cambios que se vino implementando y el desarrollo rural. Esta relacin se enfoca en la distribucin de las propiedades agrarias y los programas de alfabetizacin del campesino.
Artculo 171. El Estado supervigilar e impulsar la educacin del campesino en los ciclos fundamental, tcnico y profesional abarcando todos los aspectos que comprenda un programa de desarrollo rural y fomentar su acceso a la cultura en todas sus manifestaciones. (CPE 1961)

El criterio de funcin econmica y social se establece en la CPE 1961 y se consolida en la CPE1 967, como criterio para la dotacin y conservacin de la propiedad agropecuaria en el caso de la mediana y la empresa agropecuaria, en tanto se va definiendo, de mejor manera, el criterio de funcin social para la propiedad comunitaria y la TCO (CPE 1994). Aunque este criterio se haya encontrado presente en leyes y decretos incluso de fines del siglo XIX y se lo mencione bajo el concepto de las condiciones de poblacin y cultivo, en la CPE 1947 se introduce el concepto de funcin social como un agregado de la legitimidad otorgada por el Estado. En trminos de patrones de ocupacin del espacio, se estableca la necesidad de consolidar nuevos asentamientos humanos a travs de planes de colonizacin, aunque se haca nfasis en la preferencia por las tierras de frontera, relacionando los asentamientos humanos, el desarrollo de poblaciones rurales y al mismo tiempo lo que se denomin seguridad nacional. Paulatinamente en las reformas de 1995, el 2002 y el 2004, se va incorporando criterios de respeto y promocin a las culturas, propiedad de la tierra e instituciones. La ms relevante es la incorporacin de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO), en el ao 1994.
646

En tanto definicin de mecanismos para la promocin del desarrollo, los criterios incorporados en el rgimen agrario y campesino son los siguientes: fomento del Estado, accin regulatoria del Estado (principalmente en recursos naturales renovables), reconocimiento de personera jurdica a comunidades indgenas y campesinas, asociaciones y sindicatos. Dotacin de tierras, crditos de fomento, alfabetizacin y educacin tcnica. En cuanto al sector privado, entendido ste como empresarial, la norma constitucional define el respeto a los derechos adquiridos y, an ms, la promocin de este tipo de economa. La iniciativa privada recibir el estmulo y la cooperacin del Estado cuando contribuya al mejoramiento de la economa nacional (CPE 1961, 1995). En el mbito rural, el reconocimiento y promocin del sector privado ha significado el crecimiento de un complejo agroindustrial en la regin oriental del pas y la ocupacin de grandes extensiones de tierra para la actividad ganadera. El incentivo a la economa privada ha producido dos fenmenos distintos: en unas regiones se ha generado espacios rurales dinmicos, con distintos grados de formalidad y calidad de empleo rural, articulados a mercados de consumo masivo, articulados al mercado de capitales, bienes y servicios que explican el crecimiento de muchas de las reas urbanas de Bolivia a partir de los aos 60; en otras regiones, en cambio, se ha consolidado grandes extensiones a favor de grupos familiares con una escasa o nula intervencin tecnolgica y grandes dficit en la calidad y legalidad de las relaciones laborales. Aunque es muy difcil identificar qu efectos se puede atribuir a la CPE y cules a otros marcos normativos, s podemos afirmar que en el periodo que va entre el ao 1952 y el ao 2008, el modelo de desarrollo rural ha establecido algunas pautas muy claras, que se las puede identificar tanto en la normativa, como en una revisin de los cambios estructurales ocurridos en el campo. Criterio modernizador, 1953 a 1994, al menos en el discurso, caracterizado por un patrn de ocupacin del espacio que, en general, privilegia el abandono del campo. Patrn de ocupacin del espacio que, en general, privilegia la migracin a regiones bajas del pas. Economa bipolar, con una normativa bicfala, que intenta combinar, por un lado, el desarrollo de una agricultura moderna y capitalista con una ganadera casi feudal (considerando la extensin que ocupa y reclama), atendida por servicios industriales, financieros y asistencia tcnica variable en volumen y calidad; por otro lado, una economa tradicional, de pequeos propietarios campesinos indgenas, que unas veces fungen como mano de obra para las empresas y haciendas agrcolas y ganaderas y, otras, disputan mercados locales y complementan sus ingresos con otras actividades econmicas. En el ao 1994, la Ley de Descentralizacin y la Ley INRA introducen un quiebre importante, confluyendo dos factores relevantes, la titularidad de la propiedad de la tierra y la descentralizacin administrativa a niveles locales. Sin embargo, en actividades agropecuarias y forestales se consolida la visin bipolar, bicfala, que termina produciendo polticas de Estado paralelas, generalmente contradictorias y en muy pocas oportunidades complementarias.
647

Por una parte, una poltica pblica orientada a campesinos indgenas con la intencin de asegurar la alimentacin para su autoconsumo, a lo mejor orientada al mercado interno, con bajo uso de tecnologa e insumos agrcolas, sostenida con base en la rotacin de cultivos y tierras, complementada y/o sustituida por la ocupacin de nuevas reas de colonizacin; servicios e infraestructura generalmente escasos y subvencionados por entidades no gubernamentales y la cooperacin internacional. En pocas oportunidades, y en algunas regiones, se ha reconocido ventajas comerciales, como es el caso del cultivo de la quinua. Por otra parte, una poltica orientada al sector empresarial agroexportador, con participacin creciente en mercados de materias primas que requieren grandes volmenes. Compite con otras regiones y mercados del mundo en los cuales la presin de precios y preferencias de mercado ha sido constante. Al ser una economa de gran escala, da origen a la reconcentracin de tierras. Para mantener competitividad internacional recibe apoyo del Estado, como es el caso de la subvencin al diesel. 2. Contexto del debate constitucional 2007-2008 En el rea rural vive hoy un gran porcentaje de la poblacin boliviana. En trminos absolutos, hay ms personas y familias en el campo que hace 50 aos. Antes haba dos millones de personas habitando estos espacios (2.200.932); hoy existen alrededor de tres millones (3.187.995) en estas condiciones. Lo mismo ocurre con las comunidades y su distribucin geogrfica, hoy hay ms comunidades que hace 50 aos, a pesar de la pobre definicin de poblacin rural con la que se designa estadsticamente a estos bolivianos y que se circunscribe, bsicamente, a la concentracin de la poblacin. Segn definicin del Instituto Nacional de Estadstica (INE), desde los 2.000 habitantes que viven en algn grado de concentracin se define poblacin urbana, como si las economas de muchas de estas poblaciones, sus culturas y comportamientos no denotaran aspectos de ruralidad, incluso presentes en las ciudades ms grandes del pas. Es importante indicar que cada da es ms conocido y aceptado que los espacios rurales y urbanos interactan de manera permanente, ms an, el desarrollo de la humanidad y la tecnologa de la que se dispone hace cada vez ms ntida esta interrelacin. En el caso de Bolivia, el peso cultural y simblico del rea rural en muchos aspectos es predominante al que proviene del rea urbana, de manera que en las ciudades se ha construido infinidad de espacios de apropiacin simblica del mundo rural. Los residentes en la ciudad se convierten, muchas veces, en agentes de transmisin de las mutuas influencias. Dadas las condiciones estructurales de la economa nacional y su rol en el contexto internacional, no parece que existan las posibilidades, al menos dentro del pas, para sustituir la actividad rural por otra que ofrezca ingresos permanentes y seguridad social a largo plazo. 3. Para qu introducir en la Constitucin una declaracin especfica sobre desarrollo rural1 En trminos de Constitucin, slo se justifica la inclusin especfica del desarrollo rural, agropecuario, forestal, campesino indgena, en virtud al reconocimiento de que, si bien hay que reordenar el pas,
1 Aprovecho una reflexin en la que me toc participar en el marco de las actividades de la Comisin de Desarrollo Rural en Sucre.
648

dentro de l hay que reordenar la relacin del campo con las ciudades. Al menos hasta que se supere las contradicciones y se haya generado condiciones de desarrollo equitativas para los bolivianos, independientemente de su grado de concentracin o lugar de habitabilidad. No se trata, por tanto, de generar ms riqueza en abstracto, a partir de los recursos naturales, sobre todo la tierra. Se trata de generar riqueza y distribuirla de manera adecuada en el conjunto del pas y que las personas puedan disfrutarla all donde se encuentren. Desde el punto de vista rural, significa generar las condiciones para que el flujo de riqueza vuelva y se establezca en el campo.

En el campo, el rea rural, la produccin agropecuaria, agroindustrial y forestal es capaz de generar condiciones para una vida digna, en el presente y el futuro. Para ello es necesario modificar la actitud extractivista de recursos y riqueza del rea rural y su concentracin en las reas urbanas, sobre todo capitales de departamento, que viene siendo uno de los principales obstculos para el desarrollo rural. Es necesario modificar el patrn de ocupacin del espacio que genera presiones desde distintos sectores para trasladar recursos del campo a la ciudad y dotarse de una visin de desarrollo alternativa a la que predomina en la actualidad. Desde el punto de vista de las culturas, las identidades originarias, si bien son cada da ms independientes del lugar de residencia, en gran medida el rea rural sigue siendo el espacio privilegiado y el referente particular de la diversidad cultural y las nacionalidades del pas. Aspecto a tomar en cuenta en Bolivia, ya que no slo se trata de desarrollo productivo, sino tambin de desarrollo productivo en un marco de identidades y culturas particulares. 4. Debate en el proceso constituyente 2007-2008 Para quien estuvo cerca del debate constituyente, no cabe duda que la Comisin de Desarrollo Rural, presidida por Vctor Hugo Vsquez Mamani, hizo un trabajo intenso. Este trabajo qued testimoniado en el documento Sistematizacin de propuestas sobre Desarrollo Productivo Rural, Agropecuario y Agroindustrial (2001). Del seguimiento al proceso de construccin de la nCPE y la documentacin existente, no cabe duda que a pesar que fue un grupo mucho ms armnico que otros, hay dos elementos que saltan a la vista: primero, que el desarrollo rural no se puede encasillar solamente en un ttulo de la Constitucin; segundo, que en cuanto al desarrollo rural, ms que conceptos, se ha discutido herramientas e intereses sectoriales. Apenas constituida la Comisin, result claro que existan asuntos que deban ser trabajados en coordinacin con otras comisiones, estos temas se los clasific para tratarlos en comisiones mixtas: uso y tenencia de la tierra; recursos forestales; recursos naturales y medio ambiente; recursos estratgicos: economa, desarrollo, inversin, empleo y mercado; gnero; autonoma y descentralizacin. Reclasificando los ejes temticos identificados por la Comisin de Desarrollo Rural, se puede anotar que les preocupaba la interdependencia entre el desarrollo rural y los recursos naturales; el desarrollo rural y las estructuras econmicas; y el desarrollo rural y el diseo administrativo del Estado.
649

Con base en las propuestas que fue recibiendo la comisin, identific 16 ejes temticos a desarrollar: erradicacin de la pobreza; contribucin a la produccin agropecuaria; reconocimiento a las organizaciones econmicas y productivas; transformacin, industrializacin y comercializacin; soberana y seguridad alimentaria; sistema financiero; polticas fiscales favorables; educacin productiva; ciencia y tecnologa; sanidad e inocuidad alimentaria; recursos genticos y biodiversidad; fomento a la produccin agroecolgica; fomento al agro ecoturismo; asentamientos humanos; tratados internacionales; rgimen especial de seguro social agropecuario. Lo primero que salta a la vista es que, bajo el concepto de desarrollo rural, en general se considera temas relativos a los aspectos productivos: desarrollo de ciencias y tecnologas, capacitacin y asistencia tcnica; valoracin de la biodiversidad; distribucin espacial de la poblacin; sistema financiero y polticas fiscales; normativa internacional. En el conjunto de preocupaciones, unos temas fueron mejor trabajados y elaborados que otros, en algunos prcticamente no se logr concretar ideas tiles para la reflexin y su introduccin al texto constitucional; el ejemplo ms claro es el de polticas fiscales favorables al desarrollo rural. En sntesis, la discusin en la construccin de la nueva Constitucin estuvo marcada por la preocupacin de elaborar un articulado especfico, en plena conciencia que el desarrollo rural corresponde a un conjunto de acciones que cubre distintos apartados de la Constitucin. No queda claro de qu manera la Comisin de Desarrollo Productivo Rural, Agropecuario y Agroindustrial, consigui abrir agenda complementaria en las otras comisiones como fue su propsito. 5. Desarrollo rural en la nCPE El Desarrollo Rural se constitucionaliza bajo el ttulo Desarrollo Rural Integral Sustentable. Recupera en gran medida el debate constituyente que describimos brevemente en los prrafos precedentes. Desde el punto de vista del desarrollo rural, el prrafo ms rico de la formulacin es el que reconoce que ha existido un modelo de desarrollo que ha desfavorecido al sector rural. Es decir, existiran causas estructurales y no naturales para explicar la reproduccin de la pobreza en el campo.
Artculo 405.3. El logro de mejores condiciones de intercambio econmico del sector productivo rural en relacin con el resto de la economa boliviana.

Otro aspecto importante, concordante con el texto constitucional, es la preferencia por los campesinos indgenas, pequeos productores, productores familiares, como sujetos del desarrollo rural. Sin desconocer la existencia y la convivencia de un conjunto ms amplio de actores: fomento de todos los emprendimientos econmicos comunitarios y del conjunto de los actores rurales. Empero, en concordancia con otras secciones de la Constitucin, especialmente en el captulo econmico, esta situacin preferencial se equilibra con la tradicin empresarial. Por lo que se puede afirmar que se ha construido una afirmacin de actores y no se ha superado los espacios de tensin y sobreposicin entre actores: la economa plural est constituida por las formas de organizacin econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. La relacin actores rurales y recursos naturales se mantiene compleja, posiblemente con excepcin de las TCO, se sobreponen los derechos sobre los recursos naturales que se encuentran en un mismo territorio. Minerales, petrleo, madera, suelo, continuarn siendo motivo de tensin entre privados, comunidades, y entre stos y el Estado.
650

Respecto a la incursin de la economa estatal, la ampliacin de su labor reguladora a su labor promotora, en unos casos, y actora, en otros, la convierte en una oportunidad y un riesgo al mismo tiempo. La participacin directa del Estado puede suponer una menor capacidad de negociacin y demanda de las poblaciones locales en relacin a las empresas estatales o, de lo contrario, podra corregir las distorsiones del derecho a consulta y otras formalidades del derecho liberal. En oposicin a estas precauciones, es posible esperar que el nfasis por la institucionalidad de las comunidades, las organizaciones econmicas y asociaciones de productores, las cooperativas, termine formando un complejo organizativo que favorezca el desarrollo de la sociedad civil y de organizaciones econmicas que lleven adelante procesos de desarrollo acordes con los recursos y derechos que est previsto distribuir y asignar: el Estado promover y fortalecer las organizaciones econmicas productivas rurales. Se establece la correspondencia entre la preferencia por los productores familiares con las polticas de proteccin de suelos, recursos genticos y bosques. La fuerza de la declaracin sobre sustentabilidad es que se asienta en el conocimiento de las comunidades y familias campesinas indgenas: la significacin y el respeto de las comunidades indgena originario campesinas en todas las dimensiones de su vida. Esta relacin entre poblacin y desarrollo sustentable adquiere una dimensin significativa en la normativa para la dotacin de tierra y derechos de aprovechamiento de bosque a las comunidades campesinas indgenas. Sin embargo, a pesar que este es un gran avance, puede ser muy restrictivo ya que no reconoce, explcitamente, que la poblacin rural, de manera creciente, ha desarrollado un conjunto de estrategias de vida e iniciativas econmicas y educativas que articulan el campo con actividades y relaciones mucho ms diversas, incluso externas a la comunidad. La atencin a las fuerzas internas de la comunidad genera las permanentes tensiones entre el propsito manifiesto de la seguridad alimentaria y la soberana alimentaria, con los instrumentos descritos para el desarrollo rural. La relacin familia, cultura, comunidad y seguridad y soberana alimentaria, fija este objetivo a nivel de productores, asignando una responsabilidad que claramente rebasa su mbito de control. Seguridad alimentaria es un indicador de bienestar en el mbito de personas, en tanto soberana alimentaria es un indicador de desarrollo de un Estado. Por tanto, si bien ambos conceptos dan soporte a la relacin entre tenencia y distribucin de tierra y actividad econmica, hace ms a la poltica de Estado que al desarrollo rural propiamente. Como en otros casos, lo ideal sera encontrar que las polticas de Estado, en cualquier campo al que se refieran, sean concurrentes con las necesidades del desarrollo rural. En un sentido ms amplio, constitucionalizar la necesidad de establecer mecanismos de proteccin a la produccin agropecuaria boliviana, si bien responde al criterio generalizado de los productores de que existen factores de competencia regional e internacional que no pueden atender adecuadamente, podra convertirse en una declaracin vaca si se mantiene las polticas de salarios bajos y alimentos baratos, lo que obliga a los gobiernos a recurrir a pases extranjeros, o hacerse de la vista gorda con el contrabando, para satisfacer la capacidad de compra de la poblacin. El complejo de tensiones y complementariedades entre la poltica general y poltica particular, se podra mostrar en que la modificacin del nico artculo, entre el trabajo de la Comisin, la CPE651

Oruro y la CPE-Congreso, haya transitado de la prohibicin de los transgnicos al mandato de su legislacin. Artculo 409. La produccin, importacin y comercializacin de transgnicos ser regulada por Ley. Una valoracin general de la nCPE podra postularse de la siguiente manera: no se ha superado la visin bipolar en el uso y aprovechamiento de los RRNN. Sin embargo, se ha establecido declaraciones que podran permitir un mayor desarrollo de las comunidades y las familias pobres en el campo. Para ser una Constitucin bastante detallada, han quedado aspectos que ser necesario profundizar en la adecuacin normativa; entre los principales se encuentra la coherencia entre el propsito del Ttulo de Desarrollo Rural con el resto de la Constitucin. 6. Reto del desarrollo legislativo e institucional Si nos concentramos nicamente en el Titulo Desarrollo Rural Integral Sustentable surgen, entre otras, las siguientes interrogantes: Cmo incrementar de manera sostenida y sustentable la productividad en el rea rural? Cmo y para qu articular la produccin agropecuaria y agroindustrial? Cmo lograr mejores condiciones de intercambio entre el sector productivo rural y el resto de la economa? Cules son las polticas de Estado que requieren las comunidades y organizaciones de productores rurales para su desarrollo a largo plazo?

Sin embargo, para responder a estas cuestiones, o para cumplir los objetivos que se plantea en el Art. 407, se suele suponer la elaboracin de leyes u otros instrumentos que superen los propsitos de las instituciones estatales, como los ministerios y las entidades descentralizadas, o las autnomas, como las universidades, e incluso las privadas como las ONG. No obstante, los nicos aspectos previstos para su desarrollo legislativo, son la creacin de un seguro agrario y la regulacin de la produccin, importacin y comercializacin de transgnicos. En el primer caso, los pases ms ricos disponen de seguros para la produccin agropecuaria y forestal, por lo que su implementacin en Bolivia, ms que una novedad, es un reto en su diseo financiero e institucional. El aspecto financiero no debera reportar mayor problema, habida cuenta de la cantidad de recursos que se moviliza para proyectos de emergencia y reconstruccin, como ocurri en las pampas del Beni recientemente. El aspecto institucional es ms complejo porque requerira articular un sistema de catastro, un sistema de monitoreo de desastres naturales (inundaciones, incendios, sequas, enfermedades, etc.) y una contabilidad actualizada de cultivos, iniciativas productivas y buenas prcticas (premio al cumplimiento de normas de proteccin de RRNN). En el caso de los transgnicos, en la medida que Bolivia no ha desarrollado investigacin y tecnologa propia, podra beneficiarse ms de una poltica prohibicionista general que de una poltica selectiva (soya si y no arroz). Sin embargo, a diferencia del punto anterior, aqu existen muchos intereses en juego, por lo que es de esperar una legislacin cambiante de acuerdo a las fuerzas polticas representadas en el gobierno. Aunque con dificultades, una pista que es necesario auscultar es el diseo de normativa internacional -mejor la ONU, pero tambin puede ser UNASUR-, que establezca pautas generales,
652

como se logr con los derechos indgenas, a ser observadas por todos los pases, disminuyendo de esa manera los excesos que se pueda cometer dentro del pas o por pases vecinos. Para los dos casos anteriores, podra ser prudente declarar la primaca de los productores y las actividades que produzcan alimentos para consumo humano, especialmente para el mercado nacional, ante cualquier otra actividad agropecuaria, forestal, pesquera cuya produccin tenga otros destinos como el agroindustrial, la elaboracin de papel, o la transformacin en biocombustibles. 7. Ampliando la perspectiva a otra normativa no explcitamente referida en el Captulo III Es fundamental cmo se armonice las polticas de desarrollo rural establecidas por el Estado plurinacional y la institucionalidad descentralizada. La experiencia muestra que un desarrollo territorialmente equilibrado requiere de gobiernos locales administrativamente fuertes, al mismo tiempo que de un gobierno plurinacional que marque pautas y corrija distorsiones. La visin articulada de los recursos naturales con el desarrollo rural exige una definicin ms clara de gestin territorial, tanto como unidad de anlisis como de intervencin. Territorio en su dimensin de poblacin, recursos y niveles de gobierno. La poltica fiscal, que finalmente se diluy en la Comisin, es uno de los mayores retos para el propsito de desarrollo rural. Actualmente gran parte del mercado rural se mueve en la informalidad, lo que ocasiona una serie de perjuicios, directos e indirectos, de corto y largo plazo, que es necesario resolver. Podra ser el momento para incorporar un conjunto de normas fiscales que transparenten la economa del campo sin inviabilizarla, como ocurre actualmente con el ciclo del impuesto al valor agregado para aquellos productores agropecuarios que participan del mercado formal de productos alimenticios. Complementariamente a la priorizacin de unidades asociativas como actores econmicos, se requiere de una construccin normativa que, si bien promueve la constitucin de las organizaciones en sus distintas formas, tambin contribuya a la generacin y distribucin de beneficios econmicos. Si el Cdigo de Comercio no responde a las necesidades de la mayora de las organizaciones econmicas del pas, posiblemente sea el momento de cambiar el cdigo, en vez de construir uno paralelo, tal como viene circulando en distintas propuestas. Conclusin El texto de la nCPE, en lo que se refiere al Ttulo III, Desarrollo Rural Integral Sustentable, presenta un marco declarativo por el cual se puede esperar un contexto ms propicio para el desarrollo rural en Bolivia. Sin embargo, los temas ms duros del Desarrollo Rural no se agotan en el Ttulo III y es necesaria una lectura articulada y transversal al conjunto de la nCPE. Al margen del seguro agrario y el tema de los transgnicos, mandato explcito de la nCPE, no parece ser necesario un desarrollo legislativo para cumplir los preceptos especficos de este ttulo. Las declaraciones dispuestas en el Ttulo III son suficientes para que el Estado y los gobiernos en todos sus niveles, as como las organizaciones comunitarias e incluso privadas, inicien actividades acorde a su cumplimiento.
653