Plan Nacional de Desarrolo 2006-2010 Parte1

Plan Nacional de Desarrollo
Estado Comunitario: desarrollo para todos
Tomo I
Plan Nacional de Desarrollo

Direccin de Desarrollo Empresarial Jess Orlando Gracia Fajardo Direccin de Desarrollo Rural Sostenible Ricardo Antonio Torres Carrasco Direccin de Desarrollo Social Jos Fernando Arias Duarte Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible Oswaldo Aharn Porras Vallejo Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental Jos Alejandro Bayona Chaparro Direccin de Estudios Econmicos Gabriel Armando Piraquive Galeano Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas Bertha Leonor Briceo Angarita Direccin de Infraestructura y Energa Sostenible Ren Alejandro Corts Forero Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas Fernando Jimnez Rodrguez Direccin de Justicia y Seguridad Paola Buenda Garca Direccin de Regalas Amparo Garca Montaa Departamento Nacional de Planeacin, 2007 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos ISBN: 978-958-8025-86-5
El texto de esta publicacin fue impreso de conformidad con la Gaceta del Congreso Ao XVI - N. 249 del 6 de junio del 2007 y la Ley 1151 de julio 24 de 2007, publicada en el Diario Oficial Ao CXLIII N. 46.700 del 25 de julio de 2007.
Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas Luz Dary Madroero Pachn Coordinacin Editorial Norma Beatriz Sols Crdenas Diseo y diagramacin Clara Victoria Forero Murillo Impresin Imprenta Nacional de Colombia Diagonal 22 Bis Nm. 67-70 Departamento Nacional de Planeacin www.dnp.gov.co Calle 26 Nm. 13-19 Telfonos: 5960300/5663666 Bogot D.C., Colombia Impreso y hecho en Colombia
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos
Presidente de la Repblica lvaro Uribe Vlez vicepresidente de la Repblica Francisco Santos Caldern
Departamento Nacional de Planeacin Directora General Carolina Rentera Rodrguez Subdirector General Andrs Escobar Arango Coordinador del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Daniel Castellanos Garca Secretaria General Elizabeth Gmez Snchez
NDICE GENERAL TOMO I

1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.5.1 1.5.2 1.6 1.6.1 1.6.2 1.7 2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 3. 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.6 3.6.1 3.6.2 Estado comunitario: desarrollo para todos El Estado Comunitario Seguridad Democrtica Consideraciones generales De dnde venimos? Crecimiento sostenido en beneficio de todos Consideraciones sobre el crecimiento Consideraciones sobre el desarrollo Crecimiento, pobreza y distribucin del ingreso Canales de transmisin del crecimiento hacia la pobreza, determinantes y trampas de la pobreza Desigualdad y crecimiento La arquitectura del Plan Poltica de defensa y seguridad democrtica Hacia la consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica Control del territorio y defensa de la soberana nacional Combate al problema de las drogas ilcitas y al crimen organizado La Convivencia y la Seguridad Ciudadana: otro pilar para la consolidacin de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica Desplazamiento forzado, Derechos Humanos y reconciliacin Superacin del desplazamiento forzado por la violencia Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DD.HH y DIH) Poltica de reconciliacin Fortalecimiento de condiciones regionales de Desarrollo y Paz Consolidacin de la presencia institucional Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad Pobreza y poblacin vulnerable Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) ndice de Condiciones de Vida (ICV) Pobreza e indigencia medidas por ingresos Determinantes de la pobreza Metas y acciones propuestas Mercado y relaciones laborales Dinmica de la oferta de trabajo Informalidad Metas y acciones requeridas Insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social Seguridad social integral Sistema de Promocin Social y Sistema Social del Riesgo Polticas transversales Sistema de formacin de capital humano Banca de las Oportunidades Ciudades amables Desarrollo urbano: ciudades compactas y sostenibles Vivienda: soluciones al alcance de todos Agua para la vida Transporte urbano y movilidad Lineamientos para articulacin de polticas y programas integrales Infraestructura para el desarrollo Accesibilidad territorial Acceso a los servicios de energa elctrica y gas 15 17 19 20 22 25 26 28 30 31 33 34 37 40 40 53 61 65 65 84 88 98 101 105 108 108 109 110 111 112 113 113 115 115 122 125 140 146 150 167 168 172 177 187 194 201 209 209 211
3.6.3 3.7 3.7.1 3.7.2 3.7.3 3.7.4 3.7.5
Alcanzar la inclusin digital Equidad en el campo Avanzar en el ordenamiento social de la propiedad Ajuste institucionales para el sector rural Mejorar la capacidad de los pequeos campesinos para generar ingresos Programas de promocin social para la poblacin rural Promover esquemas alternativos para la sustitucin de cultivos ilcitos
216 220 220 222 222 223 224 227 229 230 232 234 238 239 243 253 261 293 312 318 324 325 325 327 328 341 343 344 344 349 350 369 369 371 377 380 380 387 410 410 418
4. Crecimiento alto y sostenido: la condicin para un desarrollo con equidad 4.1 Consideraciones macroeconmicas 4.1.1 Demanda 4.1.2 Consistencia macroeconmica 4.1.3 La consolidacin de la estabilidad fiscal para los prximos aos 4.1.4 Consideraciones acerca del crecimiento de largo plazo 4.2 Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo 4.2.1 Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico 4.2.2 Ahorro, inversin y financiamiento 4.2.3 Capital fsico 4.2.4 Capital humano 4.2.5 Instituciones para el desarrollo productivo 4.2.6 Programas sectoriales de alto impacto: apuestas productivas 4.2.7 La Agenda Interna Regional 4.3 Consolidar el Crecimiento y Mejorar la Competitividad del sector agropecuario 4.3.1 Diagnstico 4.3.2 Lineamientos de poltica 4.3.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del Sector 5. 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.3.1 5.3.2 6. 6.1 6.1.1 6.1.2 6.2 6.2.1 6.2.2 Una Gestin Ambiental y del Riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible Introduccin Una Gestin Ambiental que promueva el Desarrollo Sostenible Situacin actual Principios y criterios orientadores de la Gestin Ambiental Componentes y Estrategias Gestin del Riesgo para la Prevencin y Atencin de Desastres Situacin actual y objetivos Componentes y Estrategias Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos Los requisitos del Estado Comunitario Consolidacin del modelo democrtico Justicia eficaz y cercana al ciudadano Los retos del Estado Comunitario Modelo administrativo para la intervencin econmica del Estado Programa para la consolidacin de un Estado eficiente y transparente
TOMO II
7. 7.1 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.2 Dimensiones especiales del desarrollo Equidad de gnero Introduccin Situacin actual Estrategias Juventud 441 443 443 444 446 448
7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.4 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.4.4 7.4.5 7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4 7.5.5 7.5.6 7.5.7 7.5.8 7.6 7.6.1 7.6.2 7.6.3 7.7 7.7.1 7.7.2 7.8 7.8.1 7.8.2 7.9 8. 9.
Grupos tnicos y relaciones interculturales Diversidad tnica Reconocimiento y proteccin de la diversidad tnica Interculturalidad Estrategias Dimensin regional Introduccin Algunos logros La caracterizacin para el desarrollo regional Estado descentralizado Fortalecimiento de las capacidades territoriales para promover el desarrollo Ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) Incrementar la generacin de conocimiento Fomentar la innovacin y el desarrollo productivo Fomentar la apropiacin de la CTI en la sociedad colombiana Incrementar y fortalecer las capacidades humanas para la CTI Consolidar la institucionalidad del sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin Consolidar la infraestructura y los sistemas de informacin para la CTI Promover la integracin regional Consolidar la proyeccin internacional de la ciencia, la tecnologa y la innovacin Cultura, deporte, recreacin, actividad fsica y tiempo libre y desarrollo Cultura para la convivencia La cultura como estructura social del pas Deporte, recreacin, actividad fsica y tiempo libre Demografa y desarrollo La visin macro La visin social El sector de la economa solidaria: modelo alternativo de desarrollo socioeconmico Desarrollo institucional y de control Fomento, fortalecimiento y difusin Poltica exterior y migratoria Plan Plurianual de Inversiones Anexo de Metas
449 449 456 457 458 469 469 469 471 476 495 502 504 506 510 511 512 512 513 514 515 515 516 523 525 525 531 540 541 542 543 553 571 591
LEY 1151 de 2007 (julio 24)
NDICE DE FIGURAS TOMO I

Figura 1.1 Figura 1.2 Figura 2.1 Figura 2.2 Figura 2.3 Figura 2.4 Figura 2.5 Figura 2.6 Figura 2.7 Figura 2.8 Figura 2.9 Figura 2.10 Figura 3.1 Figura 3.2 Figura 3.3 Figura 3.4 Figura 3.5 Figura 3.6 Figura 3.7 Figura 3.8 Figura 3.9 Figura 3.10 Figura 3.11 Figura 3.12 Figura 3.13 Figura 3.14 Figura 3.15 Figura 4.1 Figura 4.2 Figura 4.3 Figura 4.4 Figura 4.5 Figura 4.6 Figura 4.7 Figura 4.8 Figura 4.9 Figura 4.10 Figura 4.11 Figura 4.12 Figura 6.1 Figura 6.2 Figura 6.3 Figura 6.4 Figura 6.5 Relacin entre pobreza y crecimiento Evolucin de la pobreza Evolucin del gasto en seguridad y defensa Evolucin del pie de fuerza de la Fuerza Pblica Comparativo soldados bachilleres, regulares y profesionales Evolucin de la tasa de homicidios por 100 mil habitantes Nmero de hectreas con cultivos de coca Nmero de personas desplazadas por la violencia Gasto destinado a atencin a la PD por la violencia Nmero de eventos con MAP y MUSE Ubicacin regional de los Programas de Desarrollo y Paz Recursos destinados a la ejecucin de los Programas de Paz y Desarrollo y Laboratorios de Paz (millones de pesos) ndice NBI ndice de condiciones de vida ndice de condiciones de vida por departamento Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza extrema Crecimiento vs. Pobreza Tasa de ocupacin y PIB Sistema de proteccin social Ejes de la poltica de seguridad alimentaria y nutricional Urbanizacin e IDH ndice de Primaca Urbana (pases seleccionados) Estrategia de ciudades amables Tope para VIS y esquema para montos de SFV Principios de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico Ciclo general de los programas de mejoramiento integral de barrios Proyecciones de la inversin privada y pblica (% PIB) Deuda pblica neta Evolucin del ahorro y la inversin (% del PIB) Ahorro nacional y externo Cartera como proporcin del PIB Tamao de los fondos de pensiones Proyecciones de ahorro en fondos de pensiones Acceso formal al ahorro y PIB per cpita ndice de oportunidad digital 2005 Modelo de formacin por competencias Articulacin del sistema de formacin de capital humano Sistema de aseguramiento de la calidad Evolucin de los ingresos, egresos e inventarios de procesos en el sector jurisdiccional Formas de terminacin del proceso penal en la fase de investigacin previa Ley 600 de 2000 Evolucin de la poblacin y capacidad en ERON Evolucin de la poblacin reclusa en ERON por situacin jurdica 2003-2006 Nmero de solicitudes atendidas en Casas de Justicia 30 31 42 42 43 44 54 65 67 92 99 100 108 109 109 110 110 111 114 124 147 169 170 171 182 190 204 231 234 238 254 255 256 256 259 284 301 302 304 392 397 402 403 407
TOMO II
Figura 7.1 Figura 7.2 Figura 7.3 Figura 7.4 Figura 7.5 Figura 7.6 Figura 7.7 Figura 7.8 Figura 7.9 Figura 7.10 Figura 7.11 Distribucin de la Poblacin indgena Poblacin afrocolombiana Agrupamientos departamentales segn etapas de desarrollo Situacin catastral a 1 de enero de 2006 Ahorro por rango de edad Pensiones obligatorias: monto y nmero de afiliados Razn de dependencia demogrfica Tasa bruta de mortalidad Tasa bruta de mortalidad infantil Paridez media segn edad a la unin y condicin de pobreza Impacto econmico de las remesas de trabajadores en el exterior 450 454 473 484 530 530 533 534 535 538 545
NDICE DE CUADROS TOMO I

Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Cuadro 2.4 Cuadro 3.1 Cuadro 3.2 Cuadro 3.3 Cuadro 3.4 Cuadro 3.5 Cuadro 3.6 Cuadro 3.7 Cuadro 3.8 Cuadro 3.9 Cuadro 3.10 Cuadro 3.11 Cuadro 3.12 Cuadro 3.13 Cuadro 3.14 Cuadro 3.15 Cuadro 3.16 Cuadro 3.17 Cuadro 3.18 Cuadro 3.19 Cuadro 3.20 Cuadro 4.1 Cuadro 4.2 Cuadro 4.3 Cuadro 4.4 Cuadro 4.5 Cuadro 4.6 Cuadro 4.7 Cuadro 4.8 Cuadro 4.9 Cuadro 4.10 Cuadro 4.11 Cuadro 5.1 Cuadro 6.1 Cuadro 6.2 Cuadro 6.3 Cuadro 6.4 Cuadro 6.5 Cuadro 6.6 Cuadro 6.7 Principales indicadores de violencia Lneas de accin, planes y programas de la consolidacin de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica diseados por el MDN Principales resultados en interdiccin Evolucin de delitos de mayor impacto Metas 2010. Condiciones de vida de la poblacin Metas 2010. Disminuir los niveles de desempleo Metas 2010. Dinamizar y formalizar la demanda de empleos Metas 2010. Intervenciones en segmentos especiales Cobertura del aseguramiento en salud Metas 2010: cobertura universal en el SGSSS Metas 2010. Salud pblica Metas 2010: proteccin al cesante Metas 2010: riesgos profesionales Metas 2010. Segmentos especiales de la poblacin Nios segn tipo de institucin donde reciben asistencia Colegios segn naturaleza jurdica y desempeo de sus estudiantes. Pruebas Icfes 2005 Metas 2010. Ampliacin de cobertura de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media Metas 2010. Ampliacin de cobertura: educacin superior Metas 2010. Disminucin de la tasa de desercin escolar de la educacin bsica, media y superior Metas 2010. Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo Esquemas de financiacin por segmentos de la demanda, 2007 - 2010 Soluciones VIS financiadas por entidades vinculadas a la Poltica de Vivienda Metas Agua Potable y Saneamiento Bsico Viajes de transporte pblico de los SITM Crecimiento del PIB 2001-2010 Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda Balance macroeconmico y financiamiento Proyecciones del sector pblico consolidado Carga tributaria Profundizacin del mercado de capitales Cobertura de la banca en Colombia Corredores arteriales complementarios de competitividad Metas en calidad de educacin bsica y media Metas 2010: Aseguramiento de la calidad de la educacin superior Metas 2010: Sistema nacional de formacin para el trabajo Algunas figuras de proteccin de los recursos naturales en Colombia Distribucin del inventario de procesos segn jurisdiccin, 2005 Inventario de procesos de la Jurisdiccin Ordinaria desagregados por especialidad, 2005 Recursos de inversin asignados y programados - Sistema Penal Acusatorio, 2004-2006 Comparativo de tiempos procesales Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 2004 Evolucin del gasto de inversin en el SPC por entidad (2003-2006) Nivel de antigedad de ERON, 2006 Distribucin de los procesos en los que hace parte la Nacin-2006 44 47 54 61 112 116 119 122 126 129 134 138 139 140 152 153 156 159 162 166 180 186 194 196 229 232 233 235 236 258 260 264 306 308 312 346 392 393 395 396 402 404 409
TOMO II
Cuadro 7.1 Cuadro 7.1a Cuadro 7.2 Cuadro 7.3 Cuadro 7.4 Cuadro 7.5 Cuadro 7.6 Cuadro 7.7 Cuadro 7.8 Cuadro 7.9 Cuadro 7.10 Poblacin indgena de Colombia, por departamento Poblacin afrocolombiana/negra, raizal y palenquera por departamento Poblacin afrocolombiana Transferencias nacionales y SGP Logros en sectores bsicos Ajustes legales requeridos al SGP Desempeo fiscal de los municipios, 2005 Tasa de mortalidad infantil Tasa general de fecundidad, total y por zonas- 1995-2005 Metas a 2010. Dinmica demogrfica y desarrollo Flujo de colombianos entrados, salidos y no retornados 451 452 453 479 480 482 489 534 536 540 545
Captulo 1 17 Estado comunitario: desarrollo para todos
En las pginas siguientes se presenta el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Un Plan de Desarrollo es, si se quiere, un ejercicio idealista en el cual se suea con un pas mejor, pero a la vez es un ejercicio prctico donde se disean instrumentos viables que efectivamente permitan convertir el pas deseado en un pas posible. En este sentido, un Plan de Desarrollo es la bsqueda de un adecuado balance entre objetivos y limitaciones, con la mira siempre puesta en tratar de incrementar el bienestar de la poblacin. Pensar en el desarrollo es tanto un gran reto intelectual como un inmenso compromiso nacional. Si las polticas de desarrollo tienen xito, millones de compatriotas tendrn la posibilidad de ampliar su espacio de escogencias y de incrementar su bienestar: tendrn ms libertad de elegir, ya que el desarrollo es libertad. Una poltica de desarrollo exitosa permite que millones de personas puedan levantarse por encima de la mera supervivencia, salgan de la pobreza y tengan espacio para que puedan orientar sus vidas a fines personalmente ms elevados. Si, por el contrario, las polticas de desarrollo fracasan, se estar coartando la posibilidad de que muchos de nuestros compatriotas desarrollen todo su potencial. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 ha sido denominado Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. Este ttulo significa que, de acuerdo con las propuestas que el presidente lvaro Uribe present al pas, y que fueron ampliamente acogidas de manera democrtica por los colombianos, el Estado Comunitario se concibe como el instrumento para lograr un desarrollo sostenible que beneficie a todos y a nuestras generaciones futuras.
En este Plan se sostiene que el sector privado tiene un papel central en el crecimiento. En particular, se argumenta que la tarea de generacin de riqueza es fundamentalmente una responsabilidad del sector privado. El Plan de Desarrollo no adopta una posicin dogmtica en el debate Estado-mercados. El Plan reconoce que hay dos tipos de interacciones entre los individuos: (1) las destinadas a promover intereses privados, y (2) las destinadas a promover intereses colectivos. En general, es mejor que las interacciones del primer tipo sean coordinadas por los mercados, aunque el Estado bien puede tener una participacin muy importante en ellas, por ejemplo a travs de la definicin del marco normativo que las regula, o por medio de una actividad de promocin. Las segundas, por su parte, requieren una participacin activa del Estado. Este Plan reconoce que tanto los mercados como el Estado tienen deficiencias en Colombia, y que ambos deben ser mejorados. As, no ve un debate entre ms Estado una visin estatista de la sociedad o ms mercados una visin neoliberal de la sociedad. El problema que este Plan enfrenta es proveer tanto un mejor Estado como unos mejores mercados. Un Estado sostenible, tanto por eficiencia en su gestin como por aprobacin popular, es una sntesis que se distancia por igual de un burocratismo anacrnico y del dogma del desmantelamiento de lo estatal. No se propone el desmantelamiento del Estado, ni tampoco su extensin a toda la sociedad, porque esto conduce al abandono de la clusula social, y porque el Estado tiene un papel que cumplir cuando se presentan fallas del mercado. Tampoco se propone la estatizacin de la sociedad, por lo cual se propone un Estado eficiente, no
1.1 El Estado Comunitario
18 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos
obstructor de la iniciativa privada, que no est al servicio del burocratismo poltico y de privilegios sindicales. Lo que se busca es un Estado al servicio estricto de la comunidad. Dentro del marco general impuesto por la Constitucin, la cual define a Colombia como un Estado Social de Derecho, aqu se entiende que el Estado tiene, al menos, tres papeles econmicos fundamentales. El primero es proveer el ambiente adecuado para un crecimiento sostenible, incluyendo la nocin de sostenibilidad ambiental que nos garantiza que el crecimiento no menoscabe nuestro patrimonio natural, base productiva presente y futura de la Nacin. El segundo es generar las condiciones necesarias para que una concepcin amplia de desarrollo complemente al crecimiento. En este aspecto en particular, el Estado debe ser el veedor de la equidad social, asegurndose de que los beneficios del crecimiento irriguen a toda la poblacin. Y tercero, el Estado debe ser promotor; es decir, debe iniciar el desarrollo de actividades o proyectos promisorios en los cuales, al principio, el sector privado no quiera involucrarse. Esto no siganifica que el Estado se vuelva empresario; se trata de sentar las bases para iniciar el desarrollo de la actividad. En sntesis, el Estado se percibe como promotor de crecimiento econmico, defensor del medio ambiente y garante de la cohesin social y la equidad. Este Plan concibe al Estado Comunitario como el instrumento adecuado para dar desarrollo al concepto constitucional del Estado Social de Derecho, y para lograr los fines econmicos atrs mencionados. El Estado Comunitario existe para beneficio de la gente, no de s mismo; en otras palabras, es un medio para que la actividad pblica beneficie a los gobernados, es decir, a toda la poblacin, y no a los funcionarios, a los grupos de poder, a la politiquera o las burocracias laborales. El Estado Comunitario es participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas, en su ejecucin y supervisin. La participacin ciudadana es, a su vez, connatural al Estado Comunitario: es garanta de transparencia, eficiencia y equidad en el resultado de la accin oficial. La exigencia ciudadana permanente impone un sincero afn de los funcionarios, prudencia en el compromiso, diligencia en la accin e imaginacin para explorar opciones y superar obstculos. La presencia continua del funcionario de cara a la comunidad facilita el acceso a la informacin, el conocimiento de las cifras, la conciencia sobre las posibilidades y las limitaciones, la reflexin sobre las obligaciones y la confianza en las instituciones. El Estado Comunitario garantiza que la funcin del patrimonio pblico es el servicio de la comunidad. El robustecimiento de ese patrimonio slo se concilia con el mejor servicio a los ciudadanos. Lo pblico es la propiedad de toda la sociedad, que impone superior cuidado, diligencia en su administracin y energa en la toma de decisiones para su mejora. Este Plan le da especial relevancia a la tarea reformadora del Estado para crear riqueza pblica, proveer buenos servicios, y asignar los recursos pblicos a tareas prioritarias, dentro de las cuales se destaca la equidad social. El Estado Comunitario es un Estado promotor y subsidiario. El Estado promotor no es el Estado empresario, absorbente, que marchita la iniciativa privada. La funcin de promover implica llenar vacos, acometer una labor subsidiaria y, por lo general, temporal. El Estado Comunitario es un rbitro, no un invasor de la actividad privada. Es un complemento, no un sustituto de ella. Muchas de las inversiones pblicas contenidas en este Plan han sido diseadas con ese criterio de complementariedad en mente.
Por ltimo, el Estado Comunitario es un ejercicio dialctico permanente que se refleja en una tarea de evaluacin, ajuste y rectificacin cuando sea necesario; es decir, al tiempo que se pone mucho empeo en las reformas propuestas y adelantadas con patriotismo, se ataca con especial vigor el estancamiento y la corrupcin. Por lo tanto, este Plan de Desarrollo impulsa la participacin ciudadana, que es connatural al Estado Comunitario, y que se garantiza por medio de la Seguridad Democrtica. En sntesis, el modelo implcito en el Estado Comunitario consta de cinco principios fundamentales: 1. Seguridad democrtica 2. Respeto a las libertades pblicas 3. Construccin de cohesin social 4. Transparencia 5. Respeto la a independencia de instituciones del Estado Los dos primeros se tratan de manera especfica en el siguiente numeral; el tercero se trata en el numeral 1.5; los principios cuatro y cinco son inherentes a la operacin del Estado Comunitario. El Estado Comunitario es transparente, es visible frente a la ciudadana; por ltimo, respeta la separacin de poderes y la independencia de las diversas instituciones del Estado.
Colombia enfrenta el desafo inmenso de la inseguridad interna que amenaza a la democracia; en respuesta, la poltica de seguridad democrtica se dise como un instrumento para su defensa. La seguridad es un valor democrtico y la paz depende de su preservacin. La poltica de seguridad democrtica es: Una poltica de recuperacin de las libertades pblicas, conculcadas por la accin terrorista de grupos armados por fuera de la ley, cuyo avance no ha sido debidamente confrontado por el Estado. Un compromiso de derrota de los violentos por parte del Estado. El ejercicio del legtimo derecho a la defensa propia que toda democracia tiene cuando se ve amenazada por la violencia terrorista. La poltica de la Seguridad Democrtica, por lo tanto, no es ms que un puente hacia la construccin definitiva de la seguridad y la reconciliacin nacional, que no es unanimismo, sino civilidad del debate, por medio de la defensa del pluralismo y el respeto a los procedimientos democrticos. La poltica de Seguridad Democrtica es un instrumento de recuperacin de la seguridad con absoluto respeto a la democracia, a diferencia de las viejas doctrinas latinoamericanas de la seguridad nacional, que suprimieron las libertades, sustentaron dictaduras, eliminaron el disenso, descalificaron la oposicin, persiguieron a los disidentes y anularon la democracia. Por el contrario, la seguridad democrtica profundiza el pluralismo, protege por igual a todos los estamentos de la sociedad, y brinda todas las garantas y la proteccin en el proceso poltico, en particular en el electoral. El Gobierno, en lugar de recortar las libertades, so pretexto de enfrentar el terrorismo, ha aumentado el ejercicio prctico de aqullas, el que se siente en la vida diaria. Lo ha hecho con una poltica que, en lugar de
1.2 Seguridad Democrtica
afectar los derechos humanos con la justificacin de superar la inseguridad, todos los das est comprometida con su respeto, como condicin de su propia legitimidad. La Seguridad Democrtica es una poltica integral que incluye tanto el fortalecimiento de las capacidades disuasivas de la actividad terrorista como la atencin social en las zonas de conflicto. El fortalecimiento de las Fuerzas Armadas ha venido acompaado tanto de un absoluto respeto a las libertades pblicas y a los derechos humanos, como de un mayor gasto en la poltica social. La Seguridad Democrtica se ha desarrollado bajo el principio de que el gasto en ella crezca menos que la inversin social. Adems, no niega los procesos de desmovilizacin, desarme y reconciliacin. Es tambin una herramienta para generar confianza, inversin y crecimiento. Hay un vnculo entre la seguridad y la cohesin social. La seguridad provee condiciones para la inversin, y esta permite que se alcancen objetivos sociales. La seguridad democrtica es, por lo tanto, un medio para la erradicacin de la pobreza. La seguridad y las libertades se requieren para que el inversionista tenga confianza. El crecimiento slo se da cuando hay un respeto firme a los derechos ms bsicos: la vida, la libertad, la propiedad individual en un ambiente de conveniencia social. Es en este contexto que se da el crecimiento econmico necesario para que crezca el empleo, para que crezcan los ingresos laborales y para que crezcan los recursos para la poltica social. Esto, junto con una poltica social efectiva, sella la unin entre todos los colombianos, y legitima la seguridad y las libertades pblicas.
El presente Plan de Desarrollo tiene la particularidad de ser el primero que formula un Gobierno reelegido para un perodo inmediato; es decir, un gobierno que la historia juzgar por ocho aos de gestin. Adicionalmente, cuenta con antecedentes e insumos que anteriores planes no tenan; por ejemplo, la visin general de gobierno planteada por el presidente lvaro Uribe Vlez y por sus Programas de Gobierno 2002-2006 y 20062010; el Plan de Desarrollo 2002-2006, Hacia un Estado Comunitario; la Visin Colombia II Centenario (conocida como Visin 2019); la Agenda Interna; la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD); y el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). La Visin 2019 fue un ejercicio de planeacin de largo plazo, iniciado desde el Gobierno durante el perodo 2002-2006. Buscaba definir cul es la Colombia que queremos tener en el segundo centenario de nuestra vida republicana. La Agenda Interna es un trabajo de reflexin, con amplia participacin regional y sectorial, sobre las necesidades de adecuacin de la estructura productiva ante la perspectiva de internacionalizacin de la economa colombiana. La MERPD fue un estudio tcnico, convocado por el Gobierno pero independiente en su composicin, que propuso un conjunto de recomendaciones para superar la pobreza y la desigualdad. El MGMP es un ejercicio de formulacin de un presupuesto de mediano plazo, realizado por primera vez en el pas, el cual es compatible con las metas de estabilidad macroeconmica, precondicin sta para el desarrollo econmico. En un Plan con una visin de largo plazo, los ajustes en el trabajo cotidiano son predecibles; y lo predecible, aunque difcil, construye confianza. Por eso, el Plan Nacional de Desarrollo armoniza la Visin Colombia 2019, la agenda de competitividad, las metas
1.3 Consideraciones generales
sociales contenidas en los llamados Objetivos del Milenio y las propuestas por la MERPD, y encamina al pas hacia su cumplimiento. En este Plan se ha hecho un esfuerzo especial para integrar las principales conclusiones del trabajo de la Agenda Interna. Todas las recomendaciones en materia de productividad y competitividad que se contemplan en el Captulo IV de este documento son resultado de ese proceso, y aproximadamente el 25% de lo previsto en el[sic] Plan de Inversiones est relacionado con l. Por razones fiscales y de competencias de gobierno, no todas las solicitudes contempladas en las agendas internas regionales y sectoriales estn consideradas aqu. Sin embargo, no se debe perder de vista que el proceso de la Agenda Interna no se agota con este Plan de Desarrollo, por ser un proceso dinmico y de largo alcance. En un Plan Nacional de Desarrollo para cuatro aos, el nuevo Gobierno fija las lneas principales del camino que piensa transitar. En este Plan hay solucin de continuidad, un natural enlace entre las polticas sobre las cuales se avanz en el cuatrienio anterior y en las que se continuar en el presente. Hay un adecuado balance entre esa continuidad y el cambio. Este Plan no copia el anterior, pero tampoco lo ignora. El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, as como la Visin 2019, privilegiaron cuatro objetivos fundamentales: la Seguridad Democrtica brindar seguridad democrtica en el Plan y una sociedad de ciudadanos libres y responsables en la Visin; la equidad social construir equidad social en el Plan y una sociedad ms igualitaria y solidaria en la Visin; un crecimiento econmico[sic] y ambientalmente sostenible impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo en el Plan y una economa que garantice mayor nivel de bienestar en la Visin;y el mejoramiento del Estado incrementar la transparencia y eficiencia del Estado en el Plan y un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos en la Visin. Esos cuatro objetivos siguen siendo centrales en el Plan 2006-2010. Sin embargo, el objetivo de crecimiento econmico[sic] y ambientalmente sostenible se desarrolla en dos captulos distintos: uno, el de crecimiento sostenido, y otro que incorpora el tema ambiental como un objetivo adicional y transversal, cuyo propsito es contribuir al desarrollo ambientalmente sostenible del pas. A cada uno de ellos se dedican los captulos del II al VI de este Plan. Este Plan se construye ms con una lgica transversal que sectorial. Dada la importancia de un nmero de temas especiales, se ha querido resaltarlos en el Captulo VII. Dentro de ellos se destacan las polticas para ciertos grupos poblacionales, como las mujeres, los jvenes y los grupos tnicos; un enfoque de planeacin que, de manera novedosa, empieza a incorporar consideraciones de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo, incluida una poltica para las zonas de frontera; y la promocin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, entre otros. La lgica transversal no impide que el Plan incluya polticas sectoriales, porque las polticas activas de promocin sectorial son necesarias. Sin embargo, bajo el principio de universalidad, los beneficios generales recibidos por un sector que pueden ser aplicables a otros, deben ser extendidos tambin a ellos. En consecuencia, el diseo de las polticas sectoriales debe ser tal que ellas no impliquen la creacin de rentas sectorialmente excluyentes. El Plan de Desarrollo es un Plan de Sociedad, es decir, trasciende a un Plan de Gobierno y a un Plan de Estado. Por ende, el Plan debe prever e incorporar la reaccin del sector
privado a las polticas del Estado, y la reaccin e impacto de estas polticas sobre los sectores sociales. Adicionalmente, no puede ser visto nicamente como un compendio de los planes de gasto de las diversas entidades del sector pblico, sin desconocer la importancia de ese componente. Una lgica tradicional de la planeacin consiste en identificar unos objetivos o metas y asignarles unos recursos para su logro. El monto de los recursos asignados describe la prioridad que el proceso de planeacin ha asignado a cada uno de los objetivos. Es la lgica de que los objetivos alcanzados son una funcin de los recursos asignados. Detrs de esta funcin hay, naturalmente, una preocupacin por la eficiencia con que se utilizan los recursos. El Plan de Desarrollo debe asignar recursos escasos a objetivos prioritarios, con reglas que hagan ms eficientes y equitativos los resultados sociales. All juega un papel muy importante el proceso de participacin activa de la comunidad en el desarrollo de soluciones, propio del Estado Comunitario. Sin embargo, muchos de los resultados sociales estn fuera del control directo del Estado, y son, ms bien, el resultado espontneo de la interaccin humana bajo las reglas con las cuales efectivamente opera la sociedad las cuales pueden ser bien distintas a sus reglas formales. La tasa de crecimiento econmico de un pas no est condicionada slo por los recursos que el Estado asigne al crecimiento, sino que tambin depende de millones de decisiones privadas, tomadas descentralizadamente, que en conjunto determinan el progreso de un pas. Los incentivos y las restricciones que imponen las reglas del juego social son muy importantes. La planeacin no se debe evaluar slo por la asignacin de recursos pblicos que hace el Estado, sino tambin por la capacidad de reflexionar sobre el mejor conjunto de reglas posible para la sociedad: es posible que un cambio adecuado de las reglas sociales produzca resultados sociales ms benficos que los resultantes de dedicar ingentes recursos a tratar de modificar los resultados sin cambiar las reglas. El fortalecimiento de la participacin ciudadana que permite el Estado Comunitario, por ejemplo, a travs de los consejos comunales y del dilogo abierto y transparente en el diseo de las polticas pblicas y de las soluciones a los problemas que aquejan a la sociedad, permite un cambio de las reglas sociales, acorde con la voluntad general. Antes de seguir adelante, es bueno recordar de dnde venimos.
En 2002 el pas sufra las consecuencias de la crisis econmica del lustro anterior y de la falta de una poltica de seguridad. En el perodo 1996-2001 la economa escasamente creci a un ritmo del 1% anual en promedio, y en 1999 se present el primer decrecimiento, de -4,3%, en casi un siglo. La confianza y, por lo tanto, la inversin y el consumo privado, decrecieron de manera continua en esos aos y alcanzaron niveles histricamente bajos en el ao 2000. El impacto social de la crisis fue enorme: el desempleo urbano super el 20%, los ingresos de los hogares cayeron, especialmente los de los ms pobres, y la pobreza y la desigualdad se dispararon. Cerca del 58% de la poblacin colombiana era pobre en el 2000 y el coeficiente de Gini salt a 0,6. Entre 1995 y 1999, ms de dos millones de colombianos ingresaron a la pobreza.
1.4 De dnde venimos?
En 2002, el pas no haba podido recuperar el ritmo de crecimiento econmico. Algunos analistas llegaron a decir que Colombia, despus de la recesin, haba perdido la posibilidad de crecer, que se le haba olvidado cmo hacerlo; argumentaban que el desempeo en materia de crecimiento estaba influido por la historia reciente y que, como esta haba sido mala, no se poda esperar que la economa colombiana se recuperara en el corto plazo. Era la aplicacin de la idea que los economistas llaman histresis es decir, el peso de la historia al crecimiento y sus determinantes. El Gobierno desde el principio tuvo una perspectiva diferente. El diagnstico era claro: el problema era la prdida de confianza en el pas, porque la situacin de seguridad interna era muy difcil. La inversin, tanto nacional como extranjera, buscaba otros horizontes o no se haca, reduciendo las posibilidades de prosperidad y crecimiento. Uno de los principales activos de la tradicin colombiana, la disciplina macroeconmica y fiscal, pareca tambin perdido. El ritmo de crecimiento del endeudamiento como proporcin del PIB se torn insostenible, al llegar a niveles del 54%, cuando slo un lustro atrs era inferior al 30%. Como consecuencia, Colombia perdi su grado de inversin en los mercados financieros internacionales; los niveles de inversin se redujeron sensiblemente y los hogares empezaron a consumir menos por la incertidumbre que se gener. El pas, por esta va, haba perdido la capacidad de crecer. Desde el primer da, el Gobierno se propuso la ambiciosa meta de recuperar la confianza, condicin necesaria para volver a crecer y mejorar as la calidad de vida de todos los colombianos. Para hacerlo, abord tres polticas: la Seguridad Democrtica, la reactivacin econmica y social, y la transparencia. Los resultados han sido notables. Colombia est creciendo a un ritmo del 6%, tasa que se compara favorablemente con los mejores momentos en el desempeo econmico de los ltimos treinta aos. Esto ha hecho que, por primera vez, el PIB per cpita supere los tres mil dlares. Lo ms importante, sin embargo, es que el crecimiento promedio del perodo 2003-2006 alcanza el 5%; es decir quintuplica el observado de 1996 al 2001 y casi duplica el de toda la dcada de los noventa, que fue del orden del 2,8%. La recuperacin del crecimiento econmico ha ido de la mano de la reduccin de la inflacin, a niveles inferiores al 5%, tambin histricamente bajos. Lo ms importante es que, entre 2002 y 2005, el mayor crecimiento, combinado con buenas polticas sociales, logr reducir la pobreza en casi 10 puntos porcentuales (del 58% al 49%). Se logr sacar de las redes de pobreza a ms de dos millones de compatriotas. Esto, sin contar con el efecto que tienen los subsidios pblicos sobre la pobreza, el cual se ha estimado en cerca de 11 puntos. Al contabilizar este impacto, la pobreza sera del 38%. La pobreza extrema, por su parte, se redujo en 6 puntos porcentuales (del 21% al 14,7%), con lo cual dos millones de personas lograron superar esta penosa condicin. As mismo, la desigualdad del ingreso se redujo en cerca de 5 puntos y, aunque sigue siendo alta, estamos dando los primeros pasos para lograr una sociedad ms igualitaria. Durante el perodo de alto crecimiento (2003-2006), el ingreso del 50% ms pobre de la poblacin creci cerca del doble que el ingreso del 10% ms rico; es decir, el 50% ms pobre gan participacin en el PIB, mientras que el 10% ms rico la perdi. La mejora en los indicadores de pobreza y desigualdad ha estado mediada por una recuperacin importante del empleo y los ingresos. El desempleo, por ejemplo, se ha reducido
a niveles alrededor del 12% y los ingresos laborales han crecido cerca del 10% durante el perodo, con un comportamiento an ms positivo en los trabajadores ms pobres. Estos logros no se han conseguido solamente con crecimiento, sino con la aplicacin de polticas sociales adecuadas. Se crearon 1,4 millones de nuevos cupos en la educacin bsica y media, la cartera del Icetex pas de 500 mil a 800 mil millones de pesos, con lo cual aument la cobertura de la educacin superior de manera importante. El Sena, que capacitaba un milln 100 mil estudiantes en 2002, pas a cuatro millones en 2006, con un incremento de ocho millones de horas enseadas. Se crearon ocho millones de cupos en el rgimen subsidiado de salud casi los mismos de todo el perodo 1993-2002. Adicionalmente, se han reestructurado 128 hospitales. La falta de activos, entre ellos la vivienda de calidad, es uno de los principales problemas que enfrentan los pobres. Se han entregado 390 mil soluciones de vivienda y se han vinculado 3,1 millones de colombianos a los servicios de acueducto y 3,8 millones a los de alcantarillado. Las entidades de primer y segundo piso desembolsaron ms de 7,8 billones de pesos en crdito, que beneficiaron a 32 millones de colombianos, y a un milln 800 mil personas con microcrdito. Como elemento fundamental de este desarrollo, el Conpes aprob la poltica de la Banca de las Oportunidades con una inversin inicial de 120 mil millones de pesos, procedentes de la venta de Granbanco. El acceso a servicios financieros en el sector agropecuario se ha ampliado a travs de instrumentos como el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) y el Incentivo de Capacitacin Rural (ICR), por medio de los cuales se entregaron 14.431 incentivos por 131 mil millones de pesos para apoyar inversiones por 672 mil millones de pesos en plantaciones de cultivos de tardo rendimiento, adecuacin de tierras e inversin en maquinarias y equipos, entre otros. Para romper los crculos de pobreza, este Gobierno decidi darle continuidad al Programa Familias en Accin. Al inicio de la actual administracin 250 mil familias eran beneficiarias; hoy se tienen alrededor de 650 mil y la meta es llegar a un milln quinientas mil en 2007. Dentro de esta recuperacin de la confianza, combinada con polticas sociales exitosas y, en general, bien focalizadas hacia los pobres, la poltica de Seguridad Democrtica no ha sido un fin, sino un camino para la reconciliacin y la prosperidad. Ha sido un medio para recuperar este pas para los colombianos, particularmente los pobres. En este sentido, fuera de los innegables logros en materia de preservacin de la vida reduccin del 40% en los homicidios y 78% en los secuestros, la poltica de Seguridad Democrtica ha tenido un componente importante de poltica social, reflejado en recursos anuales por 1,5 billones de pesos para atender desplazados, reinsertados y familias guardabosques. En contra de la creencia popular, mientras el gasto militar se mantuvo en cerca del 3,6% del PIB entre 2002 y 2006, el gasto en los principales programas sociales aument en un 0,6% del PIB en el mismo perodo, hasta ascender al 7,8% del PIB en 2006. El Gobierno es consciente de que an falta mucho por hacer, pero el pas va por buen camino: los diversos indicadores as lo registran. La recuperacin del crecimiento econmico es un magnfico logro, aunque no el nico: la reduccin de la pobreza y de la desigualdad es an ms importante. Sigue siendo un reto pendiente la reduccin del deterioro de los recursos naturales. Consolidar y profundizar los logros y la recuperacin econmica, social y ambiental es la tarea de los prximos cuatro aos.
De manera muy general, dos preguntas determinan la arquitectura del Plan; la primera, cmo lograr que la tasa de crecimiento econmico alcanzada en la actualidad sea sostenible en el tiempo; y, la segunda, cmo garantizar que los recursos econmicos generados por un mayor crecimiento, efectivamente financien un mayor desarrollo, entendido de manera amplia: un mayor desarrollo econmico, social, ambiental y poltico. En el Plan se busca un equilibrio entre crecimiento y distribucin. Ninguna democracia se sostiene en el largo plazo sin resultados en materia de cohesin social. El crecimiento, por s solo, no elimina la pobreza. De otra parte, quienes han hecho nfasis en la distribucin, dndole la espalda al crecimiento, han terminado por repartir pobreza. Hay que llevar de la mano el crecimiento con la distribucin. En el Plan se busca crecimiento con cohesin social. Al Plan de Desarrollo lo gua la conviccin de que se debe estimular un acelerado crecimiento, hacerlo sostenido en el tiempo y sostenible ambientalmente, y simultneamente, superar la pobreza y construir equidad. El Estado tiene que estar comprometido por igual con el crecimiento y con la equidad. Este Plan no toma ninguna de las dos posiciones dominantes en la teora: la que se basa en que lo nico importante es crecer, o la que relega el crecimiento y slo le da importancia a la redistribucin. El Plan tiene una vocacin: un crecimiento econmico vigoroso, con horizonte de largo plazo, y construccin veloz de equidad. El Plan es una poltica social estructural, un conjunto armnico de acciones sociales que deben producir positivos impactos en el bienestar. El modelo que se propone es uno incluyente, tanto en trminos sociales como en trminos de inversin y crecimiento. Hay que proveer confianza al inversionista, y, a la vez, combatir la exclusin social. Esas dos premisas estn relacionadas. La inversin privada es un medio para resolver los problemas sociales del pas. No hay contradiccin entre la tesis social de superacin de la pobreza y construccin de la equidad, y la tesis econmica de que el pas sea atractivo a la inversin. La democracia no es sostenible cuando se sustenta en un andamiaje socioeconmico excluyente; tampoco es sostenible cuando la dinmica de las ideas cursa por el camino de la lucha de clases. Lo que se busca es una Nacin solidaria; una Nacin en permanente debate, razn de ser del pluralismo democrtico, pero sin antagonismos insuperables; con respeto a las decisiones democrticas, a pesar de que se mantengan las diferencias. Hay que construir condiciones para fomentar confianza inversionista, para el crecimiento sostenido y vigoroso de la economa y, al mismo tiempo, para superar la pobreza y mejorar las condiciones de equidad. Para ello se deben hacer grandes esfuerzos en seguridad; en incremento del capital humano, fsico y social, y el uso sostenible de su capital natural; en comercio internacional; en manejo macroeconmico; en tributacin; en administracin pblica; en legitimacin de las instituciones; y en una conciencia colectiva en la cual cada uno se sienta comprometido con la comunidad, en una actitud profundamente solidaria. La competitividad se logra a partir de dos grandes transformaciones: el desarrollo del capital humano y del capital fsico. La educacin, la investigacin, la aplicacin de conocimientos, el capital fsico y el humano, el crdito popular y el apoyo al emprendimiento son los pilares de la competitividad para aumentar el ingreso y mejorar su distribucin.
1.5 Crecimiento sostenido en beneficio de todos
El propsito de un crecimiento superior al 5% anual apunta a poder superar la pobreza y a empezar a demostrar mejores tendencias en contra de la desigualdad. La estrategia de lucha para la superacin de la pobreza extrema, pilar de la poltica social durante el cuatrienio 2006-2010, es una iniciativa para llevar todos los instrumentos de poltica social a un universo amplio, 1,5 millones de familias, para reivindicarlas y para que logren evadir las trampas de pobreza en las cuales se encuentran. En ese marco de confianza es fundamental, para la reactivacin econmica, que el pas avance en el saneamiento fiscal, en su estabilidad macroeconmica y en la estabilidad en las reglas de juego. Tales elementos son los nicos garantes de que el crecimiento en efecto se d, y de que las polticas sociales se puedan llevar a cabo. Es decir, son una condicin necesaria para que la reduccin de la pobreza y las mejoras en equidad se hagan realidad. En la lucha por la estabilidad macroeconmica, se ha logrado un aumento de los ingresos del Estado y una disminucin de sus gastos. Para aumentar los ingresos han sido muy importantes la mayor confianza del sector privado, el mejor comportamiento de la economa, la introduccin de las reformas tributarias, el control de la evasin a travs del Sistema Muisca y otros instrumentos. Legado del anterior cuatrienio a la administracin pblica colombiana y a su economa es la Reforma del Estado, la cual se hizo con la visin de que Colombia tenga un crecimiento econmico liderado por el sector privado, sin fomentar las privatizaciones a ultranza, ni mantener entidades pblicas ineficientes y poco transparentes, slo por evitar el costo de cerrarlas, reestructurarlas o capitalizarlas. Se prefiri la tesis del Estado sostenible, eficiente, transparente, que no obstaculiza, a la tesis de declinar el Estado y entregarlo todo al mercado. Se super el debate polarizante y se buscaron nuevas soluciones, nuevas visiones con mejores resultados prcticos, que han creado una mejor atmsfera para el desarrollo del sector privado. Ejemplos hay muchos: los casos de Telecom e Inravisin, o la reestructuracin de la red hospitalaria del pas, que han mostrado las beneficios de adelantar procesos bien estructurados, desprovistos de ideologas, enfocados a la consecucin de metas de eficiencia y buen servicio. Un punto fundamental del Plan es consolidar la confianza. El Gobierno es muy cuidadoso en todos los pasos que da para no alterar esa confianza. Es una poltica de pas: independientemente de sus discrepancias con el Gobierno, todos los colombianos debemos ayudar a consolidar la confianza en Colombia. La confianza, como factor de crecimiento, es ms importante hoy que la mayora de los otros activos. A continuacin se menciona brevemente literatura reciente sobre crecimiento y desarrollo entendido de manera amplia, que corresponde al sustento terico sobre el cual se construye el Plan Estado Comunitario: Desarrollo para Todos.
Colombia ha mejorado su capacidad institucional de manejo de los ciclos econmicos de corto plazo. Las principales innovaciones en este sentido son: (1) un banco central independiente, que conduce la poltica monetaria bajo el marco denominado de inflacin objetivo, que permite ser expansivo en la fase baja del ciclo, y que obliga a ser contractivo en la fase alta inflacionaria del ciclo; (2) un rgimen de tasa de cambio, en esencia,
1.5.1 Consideraciones sobre el crecimiento
flotante; y (3) aunque no se puede decir que la poltica fiscal tiene la flexibilidad necesaria para que pueda ser usada como instrumento contracclico, s se puede afirmar que los elementos explosivos que la caracterizaron en la segunda mitad de los aos noventa han sido, en gran medida, conjurados. De otra parte, hay elementos de recuperacin estructural en el crecimiento actual, basados en una mayor percepcin de seguridad, en la generacin de la confianza y en el aumento de la inversin que esta ha trado. El crecimiento ser sostenido si la solidez institucional se consolida. El pas tiene alternativas que sern radicalmente distintas si, durante los prximos 30 aos, el producto crece al 2% o al 6%. Duplicar el ingreso cuando se crece al 2% toma 35 aos, cuando se crece al 6% toma 11 aos; por lo tanto, en los ltimos cuatro aos se ha adelantado el futuro en casi un cuarto de siglo; es decir, en una generacin. De manera interesante, los temas que resalta la literatura acadmica como cruciales para el crecimiento, son bsicamente los mismos que los colombianos identificaron en el proceso de discusin de la Agenda Interna. Algunos de ellos son: ahorro e inversin en capital fsico; ciencia, tecnologa, innovacin, conocimiento y capital humano; comercio internacional; demografa; e instituciones y polticas nacionales. Los modelos ms bsicos de crecimiento (Solow, 1956) enfatizan la importancia del ahorro y la acumulacin de capital. En consecuencia, el Plan promueve el ahorro y su canalizacin hacia la inversin productiva, generando incentivos para que los colombianos ahorren y para que los extranjeros traigan su ahorro a Colombia. El Plan no hace distinciones entre el ahorro nacional y el extranjero, ni entre el inversionista local y el extranjero: se trata de promover la inversin tanto local como extranjera. Se enfatiza adems en tecnologa y poltica de competencia (Jones y Manuelli, 2005; Aghion y Howitt, 2005; Gancia y Zilibotti, 2005). Una vez montada una base empresarial, un motor esencial para inducir la innovacin es la competencia: quien no siente la presin de la competencia, no se preocupa por mejorar sus prcticas productivas. La idea de que la nocin de capital de los modelos tradicionales de crecimiento, referida al capital fsico, debe ser ampliada para incluir otros tipos de capital, en loscuales que debe figurar de manera prominente el capital humano, es otro de los entendimientos bsicos de la teora moderna del crecimiento que este Plan recoge (Benhabib y Spiegel, 2005). En una economa dinmica, la relacin entre comercio internacional y crecimiento es compleja. Una integracin con la economa internacional es favorable al crecimiento. Algunos canales que pueden transmitir las externalidades internacionales del conocimiento son el comercio, la inversin extranjera directa, la migracin de personal clave y la imitacin. La literatura reciente hace nfasis en la relacin entre transicin demogrfica y crecimiento (Galor, 2005): todos los procesos de aceleracin del crecimiento han venido acompaados de una fuerte transicin demogrfica, que ha implicado, primero, una gran expansin de la poblacin, cuando los factores de morbilidad y mortalidad de la poblacin se han controlado; y luego, una reduccin sustancial del crecimiento poblacional. Fuera de la tecnologa y el conocimiento, otro factor, al parecer ms fundamental, que ha venido ganando mucha importancia para explicar el crecimiento es el marco institucional.
Las instituciones econmicas que estimulan el crecimiento econmico emergen cuando: 1. Las instituciones polticas asignan poder a grupos con inters en el respeto amplio a los derechos de propiedad. 2. Crean restricciones efectivas a quienes detentan el poder; y 3. Hay relativamente pocas rentas que puedan ser capturadas por quienes detentan el poder. Un estudio reciente de Inglehart y Welzel (2005), basado en una masiva evidencia emprica recogida prcticamente en todo el planeta, seala que, detrs de un buen desempeo econmico, hay un adecuado marco institucional, y que detrs de un buen marco institucional, hay un conjunto de valores adecuado.
Hoy en da se acepta que hay unos principios econmicos bsicos o de primer orden para lograr el desarrollo. La lista de Larry Summers 2003 (citado por Rodrik 2005) es la siguiente: Habilidad para integrarse con la economa global a travs del comercio y la inversin. Finanzas pblicas sostenibles y moneda sana. Ambiente institucional con respeto a los contratos y a los derechos de propiedad. La lista de Dani Rodrik [2005] es la siguiente: Proteccin de derechos de propiedad. Respeto de los contratos. Competencia basada en el mercado. Incentivos apropiados. Moneda sana. Solvencia fiscal y sostenibilidad de la deuda. Rodrik (2005) sostiene que los principios econmicos bsicos se pueden satisfacer en una diversidad de arreglos institucionales. La unidad de los principios bsicos y esa diversidad de los arreglos institucionales se puede describir en por lo menos tres niveles: el microeconmico, el macroeconmico y el social. Para cada uno de ellos se plantea un objetivo, unos principios universales, y unas preguntas para iluminar la posible diversidad institucional. En trminos microeconmicos, el objetivo es la eficiencia productiva esttica y dinmica; sus principios universales son: Los derechos de propiedad: para asegurar que los inversionistas actuales y potenciales puedan retener el beneficio de sus inversiones. Los incentivos: para alinear los incentivos de los productores con los beneficios y costos sociales, y El imperio de la ley: para proveer un conjunto de reglas transparentes, estables y predecibles). Las preguntas en torno a la diversidad institucional son: 1. Qu tipo de derechos de propiedad: privados, pblicos, cooperativos? 2. Qu tipo de rgimen legal: derecho consuetudinario, civil, adoptar o innovar? 3. Cul es el balance adecuado entre competencia en mercados descentralizados e intervencin pblica?
1.5.2 Consideraciones sobre el desarrollo
4. Qu tipos de instituciones financieras y de gobierno corporativo son ms adecuados para movilizar el ahorro domstico? 5. Hay un papel pblico para estimular la generacin y absorcin de tecnologa proteccin de derechos de propiedad intelectual? En trminos macroeconmicos, el objetivo es la estabilidad macroeconmica y financiera; sus principios universales son: Moneda sana: para no generar liquidez ms all del incremento en la demanda por dinero nominal a una tasa de inflacin razonable. Sostenibilidad fiscal: para asegurar que la deuda pblica permanezca razonable y estable en relacin con los agregados nacionales); y Regulacin prudencial: para evitar que el sistema financiero asuma demasiado riesgo. Las preguntas en torno a la diversidad institucional son: 1. Qu tan independiente debe ser el banco central? 2. Cul es el rgimen de tasa de cambio apropiada: dolarizacin, fijacin ajustable, flotacin controlada, flotacin pura? 3. Debe ser la poltica fiscal restringida por reglas?, en tal caso, cules seran las reglas adecuadas? 4. Cul debe ser el tamao de la economa pblica? 5. Cul es el aparato regulatorio apropiado para el sistema financiero? 6. Cul es el tratamiento regulatorio apropiado para las transacciones de la cuenta de capital? En trminos de poltica social, el objetivo es la justicia distributiva y la reduccin de la pobreza; sus principios universales son: La focalizacin: para los programas redistributivos deben ser focalizados tanto como sea posible en los beneficiarios deseados; y La compatibilidad de incentivos: para los programas redistributivos deben minimizar las distorsiones en los incentivos. Las preguntas en torno a la diversidad institucional son: 1. Qu tan progresivo debe ser el sistema tributario? 2. Deben ser los sistemas pensionales pblicos o privados? 3. Cules son los puntos de intervencin adecuados: sistema educacional, acceso a la salud, acceso al crdito, mercados laborales, sistema tributario? 4. Cul es el papel de los fondos sociales? 5. Redistribucin de dotaciones: reforma agraria, dotaciones en el momento de nacer? 6. Organizacin de los mercados laborales: descentralizados o institucionalizados? 7. Modos de provisin de los servicios: ONG, arreglos participativos, etc. En sntesis, el hecho de que se tengan los principios econmicos bsicos claros, no implica que se tenga claridad sobre cmo se deben implementar en trminos institucionales. La forma como en este Plan se interpreta la anterior literatura es de la siguiente manera: hay unos principios econmicos bsicos, que se deben respetar; sin embargo, cada pas tiene el derecho, y quizs la obligacin, de desarrollar unas formas institucionales propias, que den expresin adecuada a los principios econmicos bsicos. Esta es, en gran medida, la principal tarea de este Plan.
1.6 Crecimiento, pobreza y distribucin del ingreso
En este apartado y con el fin de cerrar esta introduccin, se presentan con ms detalle la relacin entre crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, eje central de este Plan de Desarrollo. En muchas partes del mundo el crecimiento econmico sostenido se ha logrado traducir en una reduccin de la pobreza (para Colombia, ver la Figura 1.1). Esto se ha logrado principalmente en los pases donde el buen desempeo econmico ha sido especficamente acompaado por un conjunto de polticas y estrategias orientadas a combatir la pobreza extrema. La evidencia muestra que los grupos ms pobres de la poblacin resultan beneficiados al implementarse polticas de focalizacin de gasto pblico que complementan los beneficios implcitos de un mayor crecimiento. Figura 1.1 Relacin entre pobreza y crecimiento
Fuente: DNP-MERPD-DANE
A su vez, el crecimiento econmico y las polticas de gasto deben ir acompaados de instituciones de buena calidad, que generen incentivos para que las personas que viven en condiciones de pobreza salgan de ella. En un nivel acadmico, existen corrientes de pensamiento que reconocen al crecimiento como el principal vehculo para reducir la pobreza, pero advierten que la generacin de altas tasas de crecimiento de largo plazo puede llevar a una mayor desigualdad en el corto plazo, en tanto la sociedad completa su transicin hacia un nivel de mayor prosperidad esto es lo que se ha conocido como la curva de Kuznets. No obstante, la puesta en prctica de polticas de erradicacin de la pobreza permite que, durante el perodo de transicin, se presente una reduccin de la desigualdad, por la va de mejorar la educacin y por el incremento en la valorizacin del capital humano. En la siguiente seccin se muestra que el crecimiento tiene efectos positivos sobre la reduccin de la pobreza. En particular, se destaca que aquel puede servir como medio de financiamiento de polticas de gasto pblico orientadas a reducir, en una primera instancia,
la pobreza y, luego, la desigualdad. Por lo tanto, la lucha para la superacin de la pobreza depende de los recursos disponibles y de la calidad de las polticas. El Plan de Desarrollo plantea una estrategia para la reduccin de la pobreza extrema. Colombia tiene hoy capacidad para enfrentar este problema; sin embargo, es importante hacer una mejor focalizacin y articulacin de los diferentes servicios sociales para compatibilizar ese propsito con la disponibilidad de recursos fiscales.
Durante la crisis de finales de la dcada pasada y comienzos de la presente, la pobreza en Colombia aument del 51% al 57,5% (Figura 1.2), es decir, el nmero de pobres aument en 3,7 millones de personas (Nez, Ramrez y Cuesta, 2005). Tal situacin fue ms crtica en las reas rurales, donde la pobreza aument del 70% al 78%. No obstante, gracias a la mejora en el crecimiento econmico de los ltimos aos la pobreza descendi del 57% al 49,2%, segn cifras de la Misin para la Erradicacin de la Pobreza, cifra similar, o an ms baja, que las tasas observadas a comienzos de los aos noventa. Sin embargo, este nivel sigue siendo demasiado alto para Colombia, si se tiene en cuenta el tamao de su economa y el nivel de gasto pblico con el cual se atienden las diferentes necesidades de la poblacin. Figura 1.2 Evolucin de la pobreza
1.6.1 Canales de transmisin del crecimiento hacia la pobreza, determinantes y trampas de la pobreza
Fuente: DNP-MERPD-DANE.
Existen varios canales a travs de los cuales el crecimiento econmico afecta las tasas de pobreza; el primero es el mercado laboral, ya sea a travs de mejoras en el nivel de ingresos o simplemente reduciendo el desempleo, el cual golpea con mayor nfasis a los ms pobres; el segundo es el mejoramiento de los activos o dotaciones de los hogares; el tercero es la posibilidad de que las familias puedan aprovechar toda su potencialidad para generar ingresos y se involucren en proyectos de mayor rentabilidad; finalmente, el crecimiento,
acompaado con buenas polticas de gasto focalizado, permite romper los diversos crculos que perpetan la pobreza. Con respecto al primer canal, se sabe que el principal sntoma del aumento de la pobreza es el incremento de la tasa de desempleo y la cada en los ingresos laborales de los hogares. Durante la ltima crisis se presentaron varios efectos nocivos para la economa en donde resultaron muy golpeados los hogares ms pobres; (1) la tasa de desempleo en Colombia aument a niveles superiores del 20%; (2) las mujeres y los hombres vieron reducir su ingreso en un 4,6% y en un 12,7%, respectivamente; (3) aument la tasa de participacin en el mercado laboral de los jvenes y nios en edad escolar, y esto tuvo como consecuencia una disminucin en el nmero de aos promedio de educacin de la poblacin en el perodo 1996-2000 este nmero aument en 7,2%, mientras que en el perodo siguiente, 2000-2004, slo creci 3% (ver Nez y Cuesta, 2006). Por lo tanto, el efecto dinamizador que tiene el crecimiento sobre el mercado laboral es importante para disminuir los efectos nocivos que en l se presentan. En cuanto al segundo canal, se sabe que los hogares ms pobres no pueden salir de su estado por la falta de capital de trabajo y de acceso al crdito. Estas familias se ven abocadas a acudir a los sistemas informales, donde pagan tasas elevadas que absorben una buena porcin de sus ingresos. En las zonas rurales, las familias pobres tienden a sobreutilizar la poca tierra que tienen, hasta agotarla, como sucede en muchas zonas de minifundio; en consecuencia, el agotamiento de los recursos los conduce a migrar a otras regiones o a los cinturones de miseria de las ciudades. En cuanto al tercer canal, la ausencia de aseguramiento para enfrentar situaciones de desempleo y otros siniestros familiares, lleva a que los hogares pobres tomen decisiones econmicas de bajo riesgo pero tambin con un bajo retorno, lo cual los perpeta en su estado de pobreza. Adicionalmente, existen otros crculos de refuerzo de las condiciones de pobreza como la violencia, la localizacin en zonas marginadas del campo y las ciudades, la imposibilidad de formalizarse y el uso irracional de los pocos recursos con que se cuenta. Para aprovechar los canales que permiten la reduccin de la pobreza gracias a un mayor crecimiento econmico, se han desarrollado programas de atencin integral a las familias ms pobres, los cuales se caracterizan por los siguientes aspectos: integran toda la oferta de servicios y subsidios del Estado, son temporales, permiten una utilizacin ms eficiente de los recursos del Estado y se les puede hacer monitoreo ms fcilmente. El reto es hacer una transicin de algunos de sus miembros hacia la formalizacin: para ello se requiere el debido acompaamiento, el mejoramiento del sistema de informacin de demanda laboral, y el desarrollo de programas de empleo llevados a cabo conjuntamente con el sector privado, en los cuales sea posible acumular experiencia y capital humano. El xito de estos programas depende de que: 1. Ellos generen los incentivos correctos, es decir, generen incentivos para salir de la pobreza, no para permanecer en ella. 2. Atiendan, principalmente, los casos de pobreza extrema; y 3. Atiendan las mayores vulnerabilidades de los pobres antes choques econmicos internos o externos con instrumentos de emergencia adecuados.
Cul es la relacin entre desigualdad y crecimiento? Esta pregunta se puede partir en dos componentes; el primero se preguntara cul es el efecto de la desigualdad sobre el crecimiento; y el segundo, cul es el efecto del crecimiento sobre la desigualdad. Con respecto al efecto de la desigualdad sobre el crecimiento, la visin tradicional es que la desigualdad es buena para el crecimiento, porque produce los incentivos para que los individuos se esfuercen ms; sin embargo, un enfoque ms reciente resalta que una desigualdad extrema puede ser mala para el crecimiento. Bajo este enfoque, las polticas para la reduccin de la desigualdad se justifican, no slo por la deseabilidad intrnseca del objetivo de una sociedad ms equitativa, sino tambin por sus positivos efectos sobre el crecimiento. Las nuevas teoras sobre este tema enuncian que la existencia de mayor equidad en la distribucin del ingreso permite que las personas con menores recursos tengan acceso a mayores posibilidades de acumulacin de capital humano y fsico. Lo anterior redunda en nuevas fuentes de crecimiento de largo plazo a partir de la inversin y de la innovacin, a la vez que mejora la estabilidad macroeconmica, gracias a la diversificacin en las fuentes de ingresos de los pases. Estas nuevas ideas identifican a la desigualdad como un elemento que impide el desarrollo de proyectos de inversin, por problemas en el acceso a recursos para los sectores menos favorecidos. Estos, al no contar con grandes acervos de capital o colaterales para responder a las obligaciones que contraen, pueden enfrentar severos problemas de acceso al crdito. La solucin de tales problemas requiere una poltica estatal enfocada en dos mbitos: la redistribucin de los ingresos y el acceso a recursos de financiamiento. En primer lugar, el Estado debe promover la acumulacin de capital humano, enfocndose en la actualizacin tecnolgica y en la adaptabilidad de la fuerza laboral; tambin debe crear un ambiente propicio para la creacin de nuevos proyectos productivos que absorban la fuerza laboral excedente. En segundo lugar, debe mejorar el acceso al crdito a los sectores menos favorecidos, poniendo especial nfasis en la transparencia del mercado de crdito, es decir, en el monitoreo de los proyectos de inversin y los mecanismos de proteccin al prestamista1. La sostenibilidad del crecimiento a largo plazo depende, en gran parte, de las polticas de acumulacin de capital humano, ya que este es el vehculo ms efectivo para corregir la desigualdad, mejorar el acceso a oportunidades de todos los individuos y fortalecer la democracia. Por ello, la necesidad de lograr las coberturas universales en salud y educacin y las reformas en la educacin superior y el desarrollo de la Banca de las Oportunidades estn totalmente justificadas por la urgencia de consolidar el crecimiento de la economa y el mejoramiento de los ndices de equidad. Con respecto al efecto del crecimiento sobre la desigualdad, nuevamente la visin tradicional es que el crecimiento produce desigualdad por lo menos en su fase inicial. Sin embargo, un examen rpido de la experiencia histrica muestra cmo los pases que han logrado alcanzar un desarrollo integral, han logrado crecer sin tener niveles de desigualdad extrema. En otras palabras, es posible un crecimiento sin elevada desigualdad.
1 Las decisiones de una generacin tiende a afectar el bienestar de las generaciones futuras. Tal es el caso de la lucha contra la inflacin, la inversin en educacin, el uso de los recursos ambientales, el ahorro para las pensiones y las mismas decisiones de ahorro e inversin. Todas estas decisiones se toman en un momento dado y las consecuencias las vern las generaciones del maana.
1.6.2 Desigualdad y crecimiento
Existe evidencia que muestra cmo a medida que las economas crecen, la brecha salarial entre trabajadores calificados y no calificados tiende a incrementarse. Este resultado se convierte en un reto para los gobiernos, que se enfrentan a la necesidad de reducir los niveles de desigualdad, pero tambin requieren estimular la generacin de conocimiento y el cambio tcnico para elevar la tasa de crecimiento econmico. Sin embargo, en lo referente al tema educativo, se debe tener en cuenta que, si bien el cambio tecnolgico es un elemento generador de desigualdad en los ingresos salariales, este fenmeno tiende a revertirse en la medida en que se populariza el uso de nuevas tecnologas y se mejora el acceso a la educacin de las familias ms pobres. Por esta razn, los esfuerzos educativos no slo se deben circunscribir a capacitar a los nuevos profesionales con las ltimas tecnologas, tambin deben buscar la actualizacin de la fuerza laboral existente. Aunque la industria puede hacer inversiones importantes en el campo educativo, el Estado cuenta con economas de escala que le permiten producir capital humano con menores costos para la sociedad y con una mayor cobertura poblacional. Por ltimo, hay una discusin sobre el nivel en el cual debe operar la igualdad. Qu es lo relevante a la hora de hablar de igualdad: la igualdad de ingresos o la igualdad de oportunidades? Si es lo segundo, entonces, de qu clase de oportunidades se habla?; por ltimo, se puede lograr la igualdad de bienestar? En el tema de desigualdad se justifica la intervencin del Estado a partir del principio de igualdad de oportunidades y del efecto negativo que tiene la desigualdad sobre el crecimiento econmico. Hay factores que definen desde el principio el destino y el bienestar de los seres humanos, dentro de los cuales se pueden citar el origen econmico y social, las posibilidades de educacin y de progreso, y muchos eventos personales como enfermedades, accidentes y otros siniestros, que en gran parte estn determinados por el mismo origen socioeconmico de las personas. Factores como estos, as como otros que no estn bajo el control de la sociedad ni de las personas, son los que permiten argumentar que el Estado debe cumplir con una funcin compensadora y, por lo tanto, sus acciones y polticas deben concentrarse sobre las personas ms pobres, incluso cuando muchos de sus resultados no sean evidentes en el corto plazo. Las transferencias para educacin y, en general, para acumulacin de capital humano, deben tener una relacin directa con las desventajas sociales y culturales. Es decir, quienes tienen menores oportunidades econmicas y sociales deben ser ms beneficiados que quienes s las tienen. El nfasis de los recursos pblicos debe ser ese y no otro; no obstante, por el bien del crecimiento y el desarrollo econmico, debe haber un equilibrio entre los mritos, la eficiencia y las polticas sociales dirigidas a los menos favorecidos. Por ello, el contenido mnimo de las acciones del Estado debe ser garantizar la igualdad de oportunidades bajo el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la Ley y la erradicacin de la pobreza extrema va la acumulacin de capital humano.
En este captulo se ha presentado la visin general sobre el Estado Comunitario, la estrategia de crecimiento y desarrollo. El Captulo II, referido a la seguridad democrtica, se puede entender como una propuesta de desarrollo, tanto social como poltico. En el
1.7 La arquitectura del Plan
Captulo III se incluyen nuestras propuestas de poltica para generar desarrollo social. En el Captulo IV se estudian los requerimientos para lograr un crecimiento elevado y sostenido. El Captulo V describe las acciones pblicas y privadas de gestin ambiental y del riesgo, necesarias para promover el desarrollo sostenible del pas. El Captulo VI rene las propuestas para el aumento de la eficiencia y transparencia del Estado, y para mejorar algunos aspectos del funcionamiento democrtico, de modo que se consolide la institucionalizacin del Estado Comunitario. En el Captulo VII se discuten, con cierta profundidad, dimensiones especiales del desarrollo, que por su importancia merecen un tratamiento especial: 1. Equidad de gnero. 2. Juventud 3. Grupos tnicos y relaciones interculturales. 4. La dimensin regional. 5. Ciencia, tecnologa e innovacin. 6. Cultura y desarrollo. 7. Demografa y desarrollo 8. La economa solidaria, y 9. La poltica exterior y migratoria. Finalmente, el Captulo VIII incluye el Plan de inversin, pblica y privada, consistente con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: Desarrollo para Todos. El plan plurianual de inversiones asciende a 228,6 billones de pesos de 2006. De este monto, las inversiones del Presupuesto General de la Nacin suman 79,2 billones de pesos, los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado ascienden a 18,9 billones de pesos, el Sistema General de Participaciones aporta 72,6 billones de pesos y el sector privado 57,8 billones de pesos. Los cuadros del Captulo VIII presentan en forma detallada las inversiones, por fuente de financiacin y por ao, de un lado, segn los objetivos y estrategias agrupadas de acuerdo con los Captulos del II al VII de este Plan, y, de otro lado, clasificadas por sectores.
Poltica de defensa y seguridad democrtica
Captulo 2 39 Poltica de defensa y seguridad democrtica
En el periodo 2002-2006, el Gobierno Nacional enfoc sus esfuerzos en lograr el reestablecimiento de las condiciones de seguridad de la poblacin civil. As, la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, PDSD, se convirti en una herramienta del Estado para consolidar la presencia institucional a lo largo y ancho del territorio, viabilizando al mismo tiempo, las condiciones para la recuperacin econmica y el mejoramiento del bienestar de la sociedad en general. Por tanto, el Gobierno Nacional considera como un asunto de importancia estratgica la consolidacin de la PDSD en aras de completar el proceso de recuperacin del control del territorio. En este sentido, se espera continuar avanzando en el fortalecimiento de la Fuerza Pblica (FP) y la inteligencia de Estado, como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos Armados al Margen de la Ley (GAML). La consecucin de una situacin de normalidad y seguridad requerir de una accin decidida en contra de aquellos fenmenos que perjudiquen el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. De esta manera, se continuar con la lucha frontal contra el narcotrfico, el terrorismo, el secuestro y, en general, toda forma de crimen organizado. Igualmente, el Estado complementar los esfuerzos que hasta ahora ha adelantado frente a la atencin y recuperacin de las condiciones de la poblacin desplazada por la violencia. As mismo, el Gobierno Nacional es consciente de la necesidad de adelantar procesos orientados a la reparacin de las vctimas de la violencia, por lo que se profundizar en la formulacin de una poltica en la materia. De otra parte, el Estado garantizar los recursos y los instrumentos para facilitar los procesos de reintegracin a la vida civil de los miembros de los GAML que abandonen voluntariamente las armas. Este conjunto de acciones se adelantarn dentro de un marco de respeto por los Derechos Humanos (DD. HH.) y por el Derecho Internacional Humanitario (DIH). En este sentido, el Estado complementar los desarrollos de poltica en la materia con el fin de velar por su estricto cumplimiento en todo el pas. En resumen, Colombia centrar su accionar en una visin de consolidacin de las condiciones de seguridad. Para ello, se avanzar en la eliminacin de las organizaciones del narcotrfico, en la neutralizacin del terrorismo, en la desmovilizacin y reincorporacin de los alzados en armas y en la superacin de la situacin en materia de DD. HH. y DIH. Igualmente, el pas mantendr la capacidad de defender la soberana y la integridad territorial y continuar garantizando la proteccin de los derechos y las libertades ciudadanas. El logro de estos propsitos requiere de la concurrencia de esfuerzos del Gobierno Nacional, la comunidad internacional y la sociedad colombiana. El primero de ellos, mediante el incremento en el gasto en seguridad y defensa; la segunda, a travs de la continuacin de los programas de cooperacin internacional (p. e. la estrategia de fortalecimiento de la democracia y el desarrollo econmico 2007-2013); y la tercera, por medio de un esfuerzo tributario del orden de los $7,5 billones, adicionales al presupuesto ordinario de la Nacin. As, se consolidar la posibilidad de accin y expresin democrtica de todos los grupos sociales y la solucin pacfica de los conflictos y las diferencias, lo cual asegurar la vigencia plena del Estado Social de Derecho.
En el ao 2002, el Estado colombiano enfrentaba niveles preocupantes de amenazas a la institucionalidad democrtica. En algunas regiones del pas, los GAML ejercan una presencia activa y, mediante el uso indiscriminado del terror, amedrentaban a la poblacin civil. El secuestro, la extorsin, el asesinato de civiles, los ataques a poblaciones, las masacres y el desplazamiento forzado por la violencia, constituan las manifestaciones ms comunes del accionar de estos grupos. Este fenmeno de violencia empez a trasladarse a los centros urbanos generando nuevas y complejas formas de crimen organizado. Dicho entorno favoreci el crecimiento y fortalecimiento de los GAML, permitindoles apropiarse de los recursos necesarios para el sostenimiento de sus aparatos armados y continuar el ejercicio de su actividad ilegal. La combinacin entre armas y narcotrfico tena en jaque el futuro del pas. La gobernabilidad de los mandatarios locales afrontaba dificultades que, sumadas a la imposibilidad de transitar libremente por el territorio nacional, se traducan en destruccin del tejido social. Los ataques a la infraestructura econmica del pas no solo generaban enormes costos para el sector privado, sino que confinaban a la sociedad colombiana a un atraso en el desarrollo y crecimiento de la economa, lo cual mermaba las posibilidades de superar las condiciones de pobreza y miseria. Un contexto en el cual no se garantizaban las condiciones de seguridad, no resultaba favorable a la inversin nacional y extranjera, situacin que privaba a Colombia de desarrollar su potencial y de posicionarse con xito en los mercados internacionales. En respuesta a ese panorama de violencia, el Gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez se comprometi con el pas a focalizar esfuerzos para afrontar estas amenazas, mediante el diseo y desarrollo de la PDSD. El propsito fundamental de esta poltica fue el de recuperar y asegurar la institucionalidad y el imperio de la ley, permitir el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en todos los rincones del territorio nacional, y restituir la tranquilidad y la confianza de los colombianos. La PDSD se construy sobre un conjunto integral de estrategias que incluan el control del territorio y la defensa de la soberana, la desarticulacin de los GAML y de las organizaciones dedicadas a la produccin y trfico de drogas, el fortalecimiento del servicio de justicia y la atencin del Estado en zonas deprimidas y de violencia. En el diseo e implementacin de estas estrategias, se reconoca el principio de responsabilidad compartida, con el objeto de lograr una participacin activa de la comunidad internacional. As mismo, se garantizaba un total compromiso por el respeto de los DD. HH. y el DIH.
2.1 Hacia la consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica
En el marco de la PDSD, la accin de la Fuerza Pblica (FP), con la participacin del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), logr revertir los planes estratgicos de los GAML y atacar sus zonas de retaguardia. Dentro de los logros ms destacados en ese sentido se encuentra la neutralizacin de los frentes guerrilleros que rodeaban a Bogot, la desarticulacin de las milicias que operaban en la capital antioquea y, en general, el profundo debilitamiento de las estructuras armadas de la insurgencia. As mismo, el esfuerzo de la Fuerza Pblica garantiz las condiciones de seguridad para el xito de las
2.1.1 Control del territorio y defensa de la soberana nacional
negociaciones entre el Gobierno y las autodefensas, lo que favoreci el inicio del proceso de desmovilizacin de dichos grupos y, por lo tanto, la disminucin de su tamao y presencia territorial. La PDSD hizo especial nfasis en la estrategia que deba adelantar el Estado en su conjunto, con el objeto de avanzar en el control del territorio y la defensa de la soberana nacional. Para la ejecucin de dicha estrategia, se desarrollaron programas tendientes al fortalecimiento de la FP y la inteligencia estatal, la promocin de la cooperacin ciudadana, la proteccin a la infraestructura econmica y los avances en el tema de seguridad urbana y rural. Con el fin de que el Estado recuperara definitivamente su capacidad de accin en todo el territorio era prioritario neutralizar a los GAML para lo cual se dise un modelo de intervencin integral que organizaba y coordinaba el esfuerzo interinstitucional de las agencias estatales en una sucesin de tres etapas: recuperacin, consolidacin y mantenimiento de la presencia. En un primer momento las Fuerzas Militares (FFMM), en una postura ofensiva, fueron las encargadas de recuperar las regiones especficas afectadas por la violencia de guerrillas y autodefensas; ello, de manera tal que se garantizaran las condiciones para que la Polica Nacional (Ponal) pudiera consolidar su presencia y establecerse en las cabeceras municipales. As, se permitira el restablecimiento de las condiciones de seguridad y orden pblico que facilitaran la accin de los mandatarios locales y de las entidades del Estado encargadas de proveer los dems servicios bsicos, como los de justicia, salud y educacin. Lo anterior para, finalmente, asegurar el mantenimiento de la institucionalidad del Estado y el libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Este ciclo de recuperacin, consolidacin y mantenimiento deba complementarse, por un lado, con la proteccin de la infraestructura econmica y de las principales vas de transporte terrestre y fluvial de la geografa nacional; y, por el otro, con una vigilancia permanente y efectiva de las fronteras con el fin de controlar el trfico de drogas, insumos y armas que abastecan a los GAML. As mismo, con la modernizacin de la inteligencia y la promocin de la cooperacin ciudadana, se buscaba que el Gobierno Nacional contara con informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones en materia de seguridad y defensa nacional. Para el logro de los objetivos y la ejecucin de las estrategias y programas planteados en la PDSD, el Gobierno Nacional invirti cuantiosos recursos que se destinaron a la adecuacin de las capacidades de las FFMM y de la Ponal a los nuevos retos (Figura 2.1) 2. Este proceso de fortalecimiento se enfoc, por un lado, en la ampliacin del pie de fuerza (PDF) existente y, por el otro, en la consolidacin del proceso de modernizacin en curso.
El DNP-DJS-SSD contabiliza el gasto en seguridad y defensa siguiendo la metodologa OTAN-SIPRI, en la cual se considera slo los rubros de gasto del sector que se relacionan con el empleo de la fuerza, sin incluir al DAS, pero incluyendo el gasto pensional y el gasto de la Ponal. Otra metodologa que mide el esfuerzo del Gobierno Nacional en el tema es la empleada por el MDN, el cual contabiliza los gastos totales del Sector Defensa, excluyendo al DAS. De acuerdo con esta metodologa, la relacin entre gasto en seguridad y defensa y PIB fue de 5,1% en 2002, 5,2% en 2003, 5,1% en 2004, 5,2% en 2005 y 5% en 2006.
Figura 2.1 Evolucin del gasto en seguridad y defensa
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Clculos: DNP-DJS-SSD.
La Figura 2.2 presenta la evolucin del nmero de efectivos de la FP en el periodo julio de 2002-agosto de 2006. Como puede verse, el PDF present un incremento del 36%, lo que permiti, por una parte, una mayor sostenibilidad de las operaciones militares de recuperacin territorial, desarrolladas en el marco del Plan Patriota3; y, por la otra, la ampliacin de la presencia de la Ponal en todos los municipios del pas. Mientras que para 2002 la Ponal haca presencia en 940 municipios, desde 2004 se mantiene cubrimiento total en los 1.098 municipios del territorio nacional. Figura 2.2 Evolucin del pie de fuerza de la Fuerza Pblica
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.

3
El Plan Patriota fue el Plan de Guerra de las FFMM para el desarrollo de la PDSD. Su ejecucin en el sur del pas se hizo mediante una operacin mayor denominada Operacin J.M que, para octubre de 2006, complet 34 meses de ejecucin. Cabe sealar que, hace algunos aos, las operaciones mayores slo podan desarrollarse durante un par de semanas.
Igualmente, se continuaron los esfuerzos de profesionalizacin de las Fuerzas4, a travs de la reduccin de la cantidad de soldados bachilleres y el aumento de los soldados profesionales (Figura 2.3). Figura 2.3 Comparativo soldados bachilleres, regulares y profesionales
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
La articulacin de todos estos elementos, bajo la progresiva consolidacin de una doctrina de operacin conjunta de las FFMM y coordinada con la Ponal, facilit el desarrollo de acciones ofensivas que obligaron a los GAML a replegarse, siendo as derrotada en la llamada guerra de movimientos. Como se muestra en el Cuadro 2.1, la ejecucin de la PDSD ha generado importantes resultados en sus objetivos de consolidar la recuperacin del territorio, proteger a la poblacin y reducir el narcotrfico. Se destaca particularmente la disminucin en ataques a poblaciones (-87,5%), secuestros extorsivos (-83,5%) y atentados terroristas (-60,9%). Adicionalmente, en el periodo 2002-2006, la accin de la FP logr la captura de un total de 40.518 miembros de GAML. As mismo, se dieron de baja 11.217 integrantes de dichos grupos5.
4 Entendida como la conformacin del PDF principalmente por la modalidad de soldados profesionales, tal y como se potenci desde 1999. 5 Datos proporcionados por el MDN.
Cuadro 2.1 Principales indicadores de violencia

Indicadores Homicidio comn Homicidio colectivo (casos) Desplazados Secuestros extorsivos Ataques a poblaciones Atentados terroristas Atentados contra la infraestructura 2002 28.837 115 424.304 1.709 98 1.651 1.376 2003 23.523 94 220.334 1.257 48 1.182 823 2004 20.210 46 162.303 758 21 706 385 2005 18.111 48 159.534 378 17 611 553 2006 17.277 37 109.412 282 4 646 534 Variacin 2002-2006 (%) -40,1 -67,8 -74,2 -83,5 -87,5 -60,9 -61,2
Fuente: Dijin, Accin Social, Fondelibertad, MDN.
En cuanto al homicidio se refiere, y como se refleja en la Figura 2.4, la tasa de homicidios por 100 mil habitantes present una disminucin del 44 % en el periodo 2002-2006. Figura 2.4 Evolucin de la tasa de homicidios por 100 mil habitantes
No obstante los logros alcanzados, aun es necesario avanzar en el afianzamiento de los resultados que se han obtenido hasta el momento. De esta manera, la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD) deber enfocar sus esfuerzos en el logro de mejoras que conduzcan a escenarios de recuperacin total y permanente de las condiciones de normalidad y seguridad. Para ello, se har especial nfasis en la necesidad de afianzar una poltica de seguridad y convivencia ciudadana desde lo local y liderada por gobernadores y alcaldes, en su papel de autoridades de polica y garantes del mantenimiento del orden pblico y la convivencia pacfica. Dicha poltica deber orientarse hacia el fortalecimiento del carcter de civilidad urbana y autorregulacin ciudadana.
Sobre las zonas que se han recuperado y aquellas que antiguamente tenan presencia de autodefensas se ciernen intereses criminales que pretenden controlar estos territorios con el fin de capturar las rentas que financiaban a las organizaciones armadas. Por lo tanto, es indispensable neutralizar este fenmeno en aras de mantener los logros en materia de recuperacin del control territorial. Acciones previstas en el marco de la PCSD La persistencia y continuidad en los logros y la consolidacin definitiva de la poltica, dependen de la implementacin de una estrategia que, adems de poner en prctica nuevos lineamientos de poltica, enmarcados dentro del contexto general de la Seguridad Democrtica, articulen la accin institucional, el esfuerzo militar y el apoyo de la poblacin. Es claro que la inversin en seguridad genera confianza y estabilidad, promueve la inversin privada y permite el crecimiento econmico. Si existen unas condiciones de seguridad adecuadas es viable un mayor recaudo de impuestos que se traduce en una mayor inversin social, lo cual le permite a la ciudadana la satisfaccin de sus necesidades, generando un mayor bienestar. Todo esto cobra mayor importancia si se tiene en cuenta el nuevo escenario estratgico generado por el cambio en las tcticas y estrategias de los GAML. En este sentido, el nuevo contexto evidencia una redefinicin del modo de actuar de las amenazas que plantea importantes retos para el Estado y la institucionalidad. Estos retos radican en el uso indiscriminado del terrorismo para alcanzar fines polticos y amedrentar a la poblacin, en la utilizacin de civiles como escudos humanos y en el nfasis que los GAML vienen dando a la proteccin de sus activos primordiales: los secuestrados, los cultivos ilcitos y sus cabecillas. Tambin a la lucha por el control del territorio, particularmente por parte de las Farc y el ELN. A lo anterior, se suma el surgimiento de nuevas bandas criminales que pretenden controlar reas que antes estaban dominadas por otras organizaciones y su marcada incidencia en las condiciones de inseguridad en lugares donde se han llevado a cabo procesos de desmovilizacin; tambin, la delincuencia comn que tiene una importante incidencia en el deterioro de los ndices de seguridad; y, por ltimo, los carteles del narcotrfico que desarrollan estructuras armadas para la proteccin del negocio, convirtindose en uno de los problemas ms desestabilizadores de la seguridad tanto a nivel nacional como internacional. A partir de esta coyuntura, desde el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) se viene impulsando una revisin a los principales lineamientos de la PDSD, en aras de la consolidacin de la misma. Esta revisin se basa en los siguientes principios rectores: (1) Todas las acciones realizadas desde el MDN y la FP estn orientadas a consolidar la seguridad; (2) Mantener la confianza y el apoyo de la poblacin como base de la legitimidad de la FP; (3) Proteger los derechos de la poblacin; (4) Mantener presencia permanente e indefinida de la FP en territorios donde se haca presencia temporal; (5) Generar rentabilidad social a partir de la inversin en seguridad; (6) Anticipar y neutralizar las tcticas y estrategias de los grupos criminales mediante dinmica, flexibilidad y adaptabilidad de la poltica; y, (7) Coordinar la accin de la FP con las dems entidades del Estado.
De acuerdo con los mbitos de accin y acogindose a los anteriores principios, la PCSD establece cinco objetivos estratgicos: 1. Consolidar el control territorial y restablecer la autoridad del Estado en todo el territorio nacional. 2. Generar, a travs del uso legtimo de la fuerza y la poltica social, las condiciones de seguridad y bienestar social que presionen a los grupos armados ilegales a entrar a una verdadera negociacin poltica o a desmantelarse. 3. Romper, en todos los eslabones de la cadena, la libertad y habilidad de los narcotraficantes para desarrollar su negocio y con ello avanzar hacia la eliminacin del narcotrfico en Colombia. 4. Formar un Fuerza Pblica moderna, con los ms altos estndares ticos y morales, que cuente con la confianza y el apoyo de la poblacin. 5. Desarrollar la Doctrina de Accin Integral, a travs del esfuerzo combinado de la fuerza legtima, la poltica social y las acciones de las dems instituciones del Estado y la sociedad civil. De manera puntual, la estrategia definida por parte del MDN para lograr la consolidacin de la PDSD, se enmarca dentro de cinco grandes lneas de accin. Las mismas buscan disminuir la afectacin de la convivencia y la seguridad pblica, minimizando la capacidad de accin de las amenazas, a travs del diseo de planes para la consolidacin del control territorial, la lucha contra el narcotrfico, la seguridad en zonas de desmovilizacin y de fronteras, la seguridad ciudadana y un nuevo plan de guerra. De otra parte, busca establecer los mecanismos presupuestales y normativos que permitan la sostenibilidad de la poltica; introducir reformas estructurales encaminadas a mejorar la calidad del talento humano de la FP y a optimizar los procesos y procedimientos en su interior; generar mayor transparencia en el uso de los recursos pblicos, estableciendo procesos gerenciales y economas de escala. En este sentido, en el MDN se conformar una Comisin de tica[sic] y Transparencia, integrada por personas prestantes y de alta credibilidad que apoyarn la toma de decisiones de gasto y su seguimiento6. Por ltimo, determina lineamientos tendientes a fortalecer la relacin con la comunidad mediante el acercamiento con la misma, la accin integral y una estrategia de comunicaciones de aplicacin en el mbito nacional e internacional. El Cuadro 2.2 resume las cinco lneas de accin y los planes y programas diseados por el MDN para su ejecucin.
6 Conpes 3460 de febrero de 2007. Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica: fortalecimiento de las capacidades del sector Defensa y Seguridad.
Cuadro 2.2 Lneas de accin, planes y programas de la consolidacin de la PCSD diseados por el MDN
Acciones para enfrentar las amenazas a la ciudadana Poltica de consolidacin del control territorial Poltica de lucha contra el narcotrfico Poltica de seguridad en zonas de desmovilizacin Plan de Fronteras Nuevo plan de guerra Estrategia para fortalecer la seguridad ciudadana Fortalecimiento de la movilidad, la inteligencia y el pie de fuerza Programa para mantener capacidades estratgicas mminas Ley de seguridad y defensa Acciones para la sostenibilidad de la poltica Reformas estructurales al interior de la Fuerza Pblica Programa de educacin y formacin de las FF. MM. Programa de bienestar de la Fuerza Pblica Plan de coordinacin y definicin de roles de la FP. Creacin de un centro de estudios estratgicos Programa de ciencia y tecnologa Creacin de la oficina de veteranos Iniciativa para reformar y fortalecer la inteligencia Reforma de la Justicia Penal Militar Poltica de DD. HH. Firmeza en el uso de las facultades discrecionales Programa de estandarizacin de bienes en las compras del sector Estrategia hacia la comunidad internacional Acciones para mejorar la eficiencia y la transparencia de los recursos pblicos Acciones para fortalecer la relacin con la comunidad
Inversin en seguridad
Plan para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa
Programa de acercamiento con la ciudadana
Programa de mejoramiento gerencial del sector
Accin integral
Poltica contra el secuestro Poltica para la desmovilizacin
Prioridades para el Sector Seguridad y Defensa Los recursos de la Nacin contemplados en el Marco de Gasto de Mediano Plazo, los dineros que se obtengan por medio del esfuerzo tributario adicional mencionado anteriormente, y en general la accin institucional del Gobierno Nacional en este sector, debern destinarse prioritariamente a las siguientes reas: Movilidad y transporte areo. Actualmente, la capacidad de transporte, tanto de aviones como de helicpteros, es insuficiente para el despliegue de las fuerzas lo cual se constituye como una restriccin a la efectividad de las operaciones militares. En el cuatrienio 2007-2010, se destinarn recursos para aumentar la capacidad de movilidad y transporte areo. Por un lado, se realizarn adquisiciones de aviones medianos y pesados y helicpteros pesados que permitan realizar labores de transporte, comando, control y enlace, asalto areo y misiones de recuperacin de personal; tambin, se adquirirn aeronaves de
ataque para misiones de apoyo areo cercano, apoyo de fuego e interdiccin. Es igualmente importante avanzar en la mejora de los niveles de alistamiento actuales, para lo cual se fortalecern las capacidades de mantenimiento y organizacin logstica. El fortalecimiento de la Fuerza Pblica. Con el objeto de consolidar el fortalecimiento de las FFMM, es importante avanzar en la estabilizacin del pie de fuerza a travs de un crecimiento sostenible en el futuro. Actualmente, resulta prioritario avanzar en la disponibilidad, modernizacin y estandarizacin de los medios que permitan capitalizar ese mayor tamao hacia un incremento del poder de combate real y efectivo que permita la ejecucin exitosa del nuevo Plan de Guerra de la FFMM. Este desarrollo de las capacidades terrestres, areas, fluviales y martimas tambin ser fundamental en la ejecucin de las polticas de lucha contra el trfico de drogas y de seguridad en las zonas de desmovilizacin y las fronteras. As mismo, para la profundizacin del control del territorio resulta fundamental el fortalecimiento de la Ponal en su naturaleza misional de mantenimiento de las condiciones de seguridad en zonas urbanas y rurales7. Para hacer frente a estos retos, se desarrollar un programa que le permita a esta entidad consolidar su presencia municipal y ampliarla a los corregimientos. Igualmente, se espera mejorar los niveles de equipamiento policial para que esta fuerza pueda asumir los desafos que se le imponen. Mantenimiento de las capacidades estratgicas. Colombia se reconoce como un Estado soberano e independiente dentro del contexto global y, por lo tanto, tiene compromisos regionales y hemisfricos en materia de defensa militar y proteccin de la democracia. La mutacin de las amenazas de carcter transnacional, tales como el terrorismo, el narcotrfico y el crimen internacional, demandan recursos que permitan neutralizarlas y desarticularlas. Para esto, es indispensable contar con un mnimo de equipos, sistemas logsticos, infraestructura y capacidades tcnicas y humanas que permitan ejercer un control efectivo sobre los distintos flujos que traspasan las fronteras nacionales. As mismo, es necesario sealar que los equipos estratgicos del Gobierno colombiano, tambin son utilizados en las labores de interdiccin y en misiones especficas relacionadas con la lucha contra la amenaza narcoterrorista. De esta forma, las FFMM como encargadas de mantener la integridad territorial y defender la soberana nacional, requieren contar con los equipos necesarios para adelantar estas tareas. En la actualidad, el material estratgico fundamental con el que cuentan las FFMM consta de aviones de alto rendimiento, tanques, submarinos ocenicos y fragatas misileras. Actualmente, estos equipos presentan importantes niveles de obsolescencia y rezago tecnolgico. As, por ejemplo, los aviones tipo Mirage M-5 y K-fir han completado 34 y 30 aos de fabricacin, respectivamente, cuando su vida til promedio es de 15 aos. Esta situacin trae como consecuencia unos elevados costos de operacin y mantenimiento, unos bajos niveles de alistamiento y genera una reduccin significativa de la capacidad disuasiva con la que cuenta el Estado para hacer frente a las posibles amenazas trasnacionales. Por estas razones, y para efectos de preservar la soberana nacional, es imprescindible asegurar el mantenimiento de unas capacidades estratgicas.
7 En la seccin 2.1.3 se abordar la poltica de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Fortalecimiento de la inteligencia estatal. La organizacin y modernizacin de la inteligencia y la contrainteligencia estatal, representan una prioridad fundamental. Las operaciones de inteligencia permiten la obtencin de informacin necesaria para la toma de decisiones relacionadas con la PCSD y las relaciones internacionales, as como constituyen un blindaje de las instituciones del Gobierno Nacional para la proteccin de las amenazas, en un contexto global y regional complejo y en una situacin de amenaza narcoterrorista y violencia armada. El sistema de inteligencia garantiza un entorno favorable para la gobernabilidad, a la vez que sirve de multiplicador de la fuerza para el control del territorio. En este sentido, desde el MDN, el DAS y dems agencias de inteligencia del Estado8, se han determinado numerosas acciones tendientes a reformar y fortalecer las actuales capacidades. Dichas acciones buscan optimizar los mecanismos y recursos utilizados en el ciclo de la inteligencia, con el fin de incrementar las capacidades de procesamiento y anlisis de la informacin. Paralelamente, se ha determinado la necesidad de fortalecer y optimizar la calidad y eficiencia de las redes de cooperantes, buscando de esta manera maximizar el efecto de las acciones operacionales desarrolladas por parte de la FP. El Gobierno Nacional continuar y profundizar el esfuerzo de conformar una comunidad de inteligencia en Colombia, es decir, un sistema donde se integre, coordine y articule la actividad de las entidades que cumplen funciones de inteligencia en el pas. Se definir un diseo institucional, bajo la direccin del Presidente de la Repblica, en el cual se reunirn los responsables de la inteligencia de las diferentes entidades, con el objeto de definir un Plan Nacional de Inteligencia que contenga los objetivos, recursos, plazos y metas de las operaciones de inteligencia. El Plan servir como mecanismo de coordinacin y como parmetro para el seguimiento, evaluacin y control de estas entidades. En el funcionamiento de esta Comunidad habr claridad sobre las tareas de cada entidad en las diferentes Operaciones de Inteligencia y sobre las diferencias con respecto a las actividades de investigacin criminal. Se establecern las funciones precisas y el mbito de accin de las diferentes entidades, de acuerdo con su naturaleza y misin institucional, fomentando su especializacin y complementariedad. Paralelamente, se buscar que esta especializacin se complemente con una dotacin equilibrada de recursos humanos y tcnicos que le permitan a cada entidad el cabal cumplimiento de sus tareas. Este proceso estar acompaado de un marco jurdico que regule las actividades de inteligencia y que brinde a los agentes, detectives y personal que realiza operaciones encubiertas, un pleno respaldo legal para el desarrollo de sus misiones. Para que este proceso sea completo, el Gobierno Nacional buscar apoyar el fortalecimiento de los sistemas de control que se ejercen sobre las actividades de inteligencia. En un Estado Social y Democrtico de Derecho, revisten la mayor importancia los diferentes controles que deben ser ejercidos por parte del Congreso de la Repblica y la sociedad organizada. La reforma del DAS. El DAS es una entidad fundamental dentro de la Comunidad de Inteligencia, por lo cual el Gobierno Nacional dedicar grandes esfuerzos a consoli 8 Cumplen funciones de inteligencia el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la Ponal, las FFMM, la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero (UIAF) del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, y el Cuerpo Tcnico de Investigacin (CTI) de la Fiscala General de la Nacin.
dar su proceso de modernizacin, iniciado en el cuatrienio anterior. Se profundizar la profesionalizacin del cuerpo de detectives en la Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pblica (Aquimindia), con el fin de mejorar las capacidades de recoleccin, procesamiento y anlisis de datos para que la elaboracin de productos de inteligencia sea de la ms alta calidad. La modernizacin tambin consiste en el establecimiento de procedimientos meritocrticos que regulen las polticas de talento humano de la entidad, a la vez que incentivan al personal a realizar un mejor desempeo. En cuanto a la redistribucin de tareas, la facultad de polica judicial se racionalizar a aquellos mbitos considerados de alto impacto estratgico, de tal manera que se cuente con los medios para realizar una inteligencia accionable. Se redefinir el papel del DAS en la Interpol pues este organismo se conformar como un escenario interinstitucional clave en el cruce internacional de informacin criminal. El control migratorio sigue siendo una de las principales fuentes de informacin de inteligencia la primera lnea de defensa, por lo cual se modernizar y ampliar para prestar el mejor servicio en los puntos terrestres, areos, martimos y fluviales del pas. La funcin de proteccin de personalidades, que actualmente ocupa una cuarta parte del presupuesto del DAS y casi un 20% de su planta, pasar a ser responsabilidad de la Ponal permitindole al DAS enfocarse en sus tareas de inteligencia. El Gobierno Nacional redefinir y modernizar el funcionamiento del servicio de expedicin de certificados judiciales9. Finalmente, el Gobierno Nacional considera de la mayor importancia fortalecer en el DAS las capacidades de Contrainteligencia de Estado, por lo que se crear la Direccin de Contrainteligencia y se adelantarn esfuerzos de modernizacin de esta actividad. Este proceso de modernizacin del DAS se har en el contexto de las reformas prioritarias a las entidades, como parte del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica. Programas sectoriales de respaldo a la PCSD Como respaldo a las prioridades que se han establecido para el sector Seguridad y Defensa, el Gobierno Nacional considera de la mayor importancia desarrollar unos programas complementarios para la PCSD que podrn ser financiados con las fuentes antes citadas, dentro de los que se encuentra: Educacin militar y reforma de la carrera. El proceso de modernizacin y profesionalizacin de la FP requiere de un nmero suficiente de cuadros de mando (Oficiales y Suboficiales) con formacin y entrenamiento adecuados, pues son ellos quienes estn llamados a liderar la accin de los efectivos a lo largo y ancho del territorio. Debido al crecimiento del pie de fuerza, el nmero de cuadros de mando es inferior a los mnimos doctrinarios. La formacin del cuerpo de Oficiales y Suboficiales deber garantizar los ms altos estndares de calidad, para lo cual es fundamental destinar el tiempo suficiente a su formacin para no comprometer su profesionalismo y su capacidad de mando, todo esto en el marco del Programa de Educacin y Formacin de las FFMM. En su desarrollo,
9 De acuerdo con la Estrategia Antitrmites de la Poltica de Atencin al Ciudadano del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP).
se continuar con el nfasis que por conviccin se tiene en el respeto y promocin de los DD. HH y el DIH por parte de los miembros de la FP10. Municin y armamento. Los niveles de municin con los que deben contar las unidades militares y policiales se encuentran, en la actualidad, por debajo de los niveles recomendados. Alcanzar estos niveles resulta de la mayor importancia, con el fin de lograr una mayor sostenibilidad de las operaciones y garantizarles a los miembros de la Fuerza Pblica los insumos necesarios para el cumplimiento de sus misiones. Infraestructura. Los soldados y policas de la FP deben contar con alojamientos y espacios de formacin y capacitacin suficientes y debidamente dotados. El crecimiento del pie de fuerza ha incrementado las necesidades, razn por la cual es indispensable adelantar una poltica de infraestructura que permita superar dichas carencias. Comando, control, comunicaciones, inteligencia e informtica. Se avanzar en asegurar la coordinacin estratgica, operativa y tecnolgica de las FFMM y la Ponal. Este esfuerzo se centrar en el desarrollo y consolidacin de la Doctrina de Operaciones Conjuntas y Coordinadas y en la compatibilidad y estandarizacin de equipos de comunicaciones e informtica de las diferentes fuerzas. Para ello, se requiere adelantar reformas normativas que permitan adaptar los procedimientos para la adquisicin de equipos a las necesidades de estandarizacin. De otro lado, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin con el MDN, adelantarn las acciones correspondientes para proveer conectividad de banda ancha a las Guarniciones Militares existentes en el pas. Adicionalmente, se promover la articulacin de estas actividades con los programas de capacitacin previstos por el MDN. Definicin de roles. En cabeza del Jefe del Estado Mayor Conjunto del Comando General, se conformar una comisin independiente que tendr como mandato evaluar y elaborar recomendaciones tcnicas y expertas sobre roles y misiones de las fuerzas, para garantizar mayor eficiencia y total armona en el desarrollo de Operaciones Conjuntas y Coordinadas. Con esto, se buscar fortalecer el desarrollo y aplicacin de Doctrina Conjunta para optimizar los recursos y concentracin de la fuerza en objetivos comunes; desarrollar y aplicar normas de procedimiento operacional (reglas de encuentro); propender para que los intereses particulares de la Fuerza Pblica correspondan y estn al servicio de los intereses de la Nacin; establecer protocolos para el control operacional; definir roles por jurisdiccin, por procesos y por funciones; y, definir teatros de operaciones y fuerzas de tarea con mando y/o control operacional nico, en los casos que fuera necesario. Proteccin a personas en riesgo. El Gobierno Nacional realizar las reformas normativas y destinar los recursos para modernizar y garantizar el funcionamiento de los programas de proteccin a personas que existen actualmente en el pas. Rehabilitacin de heridos en combate. El Gobierno Nacional disear e implementar un Programa de Rehabilitacin Integral a los miembros de la Fuerza Pblica en situacin de discapacidad, en el cual se establecern los principios, los objetivos, los arreglos institucionales, los mecanismos de cooperacin con el sector privado y se decidirn los ajustes normativos necesarios para su exitosa ejecucin. Igualmente, la Nacin establecer
10 En este tema se fortalecern las medidas relacionadas con los casos de violencia sexual contra mujeres y nias que puedan cometer algunos de los miembros de la Fuerza Pblica.
la manera de financiar la construccin de la infraestructura requerida por el Programa para que el Estado colombiano pueda garantizar la efectiva atencin de los militares y policas heridos en combate y su integracin socioeconmica en la vida del pas. Reforma a la Justicia Penal Militar11. Mediante la reforma a la Justicia Penal Militar se recuperar la credibilidad de la misma, para que exista confianza y objetividad frente los fallos que por ella se emitan. Adicionalmente, se buscar legitimarla nacional e internacionalmente; preservar el fuero militar para el cumplimiento de la misin; y, enriquecerla mediante recomendaciones emitidas por expertos de pases amigos y a travs de la incorporacin de las mejores prcticas internacionales de pases como Holanda, Espaa, Suecia, Estados Unidos e Inglaterra. En paralelo, se crear un cuerpo independiente de Justicia Penal Militar separado del mando y se establecern y/o fortalecern sus mecanismos de control, evaluacin y seguimiento. Ciencia y tecnologa en el Sector Defensa. En aras de aprovechar los beneficios de un mayor gasto en defensa y seguridad, el Gobierno Nacional apoyar la construccin de un plan sectorial en ciencia y tecnologa, debidamente articulado con el Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa. En el cuatrienio anterior se formularon directrices sectoriales en esta materia, con el fin de desarrollar capacidades propias que generen ahorros y que, en el mediano plazo, podrn tener un uso civil con un impacto econmico que retribuya el esfuerzo hecho por la sociedad colombiana para mejorar las condiciones de seguridad. Para el sector esta iniciativa es de gran importancia porque representa un significativo avance en materia de autosuficiencia presupuestal. Dicho esfuerzo, deber ser complementado con el fortalecimiento del Grupo Social y Empresarial de la Defensa, particularmente de ciertas entidades involucradas directamente con la investigacin y el desarrollo, como lo son la Industria Militar (Indumil), la Corporacin de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo de la Industria Naval Martima y Fluvial (Cotecmar), la Corporacin de la Industria Aeronutica Colombiana (CIAC), el Comando Areo de Mantenimiento (Caman) y el Centro de Investigaciones en Tecnologa Aeronutica (CITA), en estrecho trabajo con la empresa privada, de manera tal que se potencien las capacidades existentes en los diferentes sectores. As como en los ltimos aos se acometi el proyecto de buques de apoyo logstico tipo Nodriza, desarrollado por Cotecmar y la Armada Nacional, para el futuro una iniciativa sobresaliente es el diseo, desarrollo y construccin de un avin de instruccin para la Fuerza rea Colombiana (FAC), a travs de convenios institucionales del CITA con la industria colombiana y las universidades. El Gobierno Nacional definir una poltica de acuerdos de compensacin (offsets), aplicable a aquellos proyectos de inversin en equipo y armamento que requieran ser adquiridos en el exterior. El objetivo de dicha poltica ser el de consolidar y hacer tangible las transferencias tecnolgicas, implcitas en la compra de bienes de defensa, lo que constituir un avance en el camino para garantizar la sostenibilidad del gasto.
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Este asunto se desarrolla de manera ms amplia en el apartado 6.1.2. Justicia Eficaz y Cercana al Ciudadano.
2.1.2 Combate al problema de las drogas ilcitas y al crimen organizado

Consolidacin de las tareas de erradicacin, interdiccin, extradicin, control del lavado de activos y reduccin de la demanda En el ao 2000, Colombia era el mayor productor de hoja de coca en el mundo, con el 74% del total de estos cultivos y produca el 79% de la cocana. Para entonces, el negocio del narcotrfico se converta en una fuente importante de financiacin para los GAML12 lo que les permita incrementar el nmero de personas armadas y vinculadas ilegalmente, expandir sus actividades terroristas y aumentar la intensidad de sus acciones. Adicionalmente, el crecimiento de los cultivos se hizo a expensas de la destruccin de miles de hectreas de bosque nativo natural, ejerciendo presin sobre las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales del pas y resguardos indgenas, lo que afecta principalmente ecosistemas de la selva amaznica y del bosque andino. Los efectos de esta problemtica se ven reflejados en los costos econmicos, directos e indirectos, que deja la produccin, comercializacin y consumo de drogas ilcitas en el pas. Se estima que entre 1995 y 2004, el narcotrfico y sus distintas manifestaciones le generaron a Colombia costos por $21 billones de 200513. Como respuesta a esta dinmica, desde 1999 el Gobierno colombiano inici, en el marco de la Estrategia de Cooperacin Bilateral con los Estados Unidos, conocida como Plan Colombia, la ejecucin del componente de lucha contra las drogas, cuyo objetivo era combatir los cultivos ilcitos y el crimen organizado. Paralelo al desarrollo de esta estrategia, mediante la PDSD, el Gobierno Nacional defini como meta prioritaria la desarticulacin de los GAML y sus fuentes de financiacin, entre ellas el narcotrfico. Estas acciones lograron, como se refleja en la Figura 2.5, la reduccin, entre 2002 y 2005, del nmero de hectreas sembradas con cultivos de coca en un 19%, con lo que Colombia disminuy su participacin mundial en un 3%14. Particularmente, durante el periodo 2002-2006, se asperjaron un total de 710.532 hectreas y se erradicaron manualmente otras 92.85115. Sin embargo, la tecnificacin y perfeccionamiento de los procesos de fabricacin de la cocana incrementaron la productividad, alcanzando, para 2005, las 7,4 toneladas por cada 1.000 hectreas, con lo que el pas particip con el 79% de la produccin mundial de cocana16.
12 Segn un estudio de la Junta de Inteligencia Conjunta (JIC-2003), al menos el 51% de los ingresos de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) provenan de este negocio.
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Clculos del Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos (Gegai) de la Direccin de Justicia y Seguridad (DJS) del Departamento Nacional de Planeacin (DNP). En este estudio, que se realiza anualmente, se incluyen los gastos del Gobierno en la ejecucin de la poltica antidrogas, la prdida de productividad por miembros de la FP y de narcotraficantes muertos en operaciones, el valor de los factores utilizados para la produccin de drogas y la prdida de capital humano por personas privadas de la libertad por infringir la Ley 30 de 1986.
14 La informacin relacionada con el nmero de hectreas se basa en los datos proporcionados por el SIMCI de la UNODC. De esta manera, el primer reporte de datos para 2006, slo estar disponible en marzo de 2007.
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Con informacin del Sistema de Informacin de Drogas de Colombia (Sidco).
16 A la fecha, las principales zonas del pas dedicadas a los cultivos ilcitos son los departamentos del Meta (20%), Nario (16%), Putumayo y Guaviare (10% cada uno) y Vichada (9%).
Figura 2.5 Nmero de hectreas con cultivos de coca
Fuente: Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilcitos (SIMCI).
Al mismo tiempo, gracias a las acciones de interdiccin, entre 2002 y 2006 se incautaron 656,4 toneladas de cocana, 14,7 millones de kilogramos de sustancias qumicas slidas y 10,5 millones de galones de sustancias lquidas. Adicionalmente, se destruyeron 8.907 laboratorios y fueron confiscados 77 aeronaves, 1.192 embarcaciones y 6.868 automotores (Cuadro 2.3). Cuadro 2.3 Principales resultados en interdiccin
Resultados Aspersin area (hectreas) Erradicacin manual (hectreas) Incautaciones de cocana (kg) Laboratorios de drogas destruidos Aeronaves incautadas Automotores incautados Embarcaciones incautadas Insumos lquidos incautados (galones) Insumos slidos incautados (kg) Incautaciones de drogas sintticas (comprimidos) 2002 130.364 2.763 95.278 1.448 8 794 103 2.234.073 2.627.169 130.702 2003 132.817 4.220 113.142 1.489 13 1.987 188 1.742.992 2.510.971 5.042 2004 136.551 6.234 149.297 1.825 19 1.760 382 1.730.914 2.978.373 20.126 2005 138.775 37.523 168.465 1.965 15 1.094 337 2.718.632 2.520.200 148.533 2006 172.025 42.111 130.209 2.180 22 1.233 182 2.033.279 4.016.538 17.739 Total 2002-2006 710.532 92.851 656.391 8.907 77 6.868 1.192 10.459.890 14.653.251 322.142
Fuente: DNE-Observatorio de Drogas de Colombia, consolidado de Fuerzas Militares, Polica Nacional y DAS.
Igualmente, se adelantaron labores en las reas de lavado de activos y extincin de dominio. Gracias a los esfuerzos de la PDSD, se dict sentencia favorable al estado colombiano en 428 casos de extincin de dominio, se entregaron 3.055 bienes muebles e inmuebles a la DNE y se realizaron, con el concurso del DAS, 63 investigaciones conducentes a extincin de dominio. En el mismo sentido, durante el perodo agosto de 2002-octubre de 2006 se logr la extradicin de ms de 470 personas involucradas con el delito de narcotrfico17. En el tema de consumo de drogas ilcitas, los datos que se tienen sobre la magnitud, prevalencia e incidencia del consumo de sustancias psicoactivas en el pas, presentan un atraso de diez aos. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta la entrada al mercado colombiano de drogas sintticas, las cuales son ms fciles de producir, transportar, comercializar y, en muchos casos, presentan costos menores a las de origen natural, situacin esta que repercutir en las estadsticas de consumo. Para enfrentar estos desafos, el Gobierno Nacional conformar la Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda de Sustancias Psicoactivas como instancia de coordinacin intersectorial y, con el liderazgo del Ministerio de Proteccin Social, se pondr en marcha la Poltica Nacional de Reduccin de la Demanda de Drogas. Con el objeto de consolidar y fortalecer la poltica de combate integral al problema mundial de las drogas y para contrarrestar los obstculos que han impedido el control suficiente del flagelo del narcotrfico en el pas, el Gobierno Nacional desarrollar los siguientes pilares fundamentales, con una perspectiva de revisin y redireccionamiento de los aspectos a que haya lugar: (1) control a los cultivos ilcitos; (2) interdiccin y control al trfico de armas; (3) control al lavado de activos y extincin de dominio; (4) prevencin de consumo de sustancias psicoactivas18; y, (5) poltica de responsabilidad compartida y posicionamiento de Colombia en los escenarios multilaterales de decisin sobre el tema. Control a los cultivos ilcitos. El fortalecimiento de la poltica de erradicacin y sustitucin de cultivos ilcitos que, en conjunto con la estrategia de fortalecimiento de la democracia y el desarrollo social, permitir el debilitamiento del negocio del narcotrfico y, por ende, una disminucin tanto en las hectreas cultivadas, como en el nmero de toneladas producidas. Para el logro de lo anterior, se impulsarn las acciones dirigidas a controlar los cultivos ilcitos a travs de dos pilares. El primero, est relacionado con la erradicacin forzosa de cultivos. Para ello, se realizar una adaptacin de la estrategia de aspersin area tendiente a obtener mayores resultados con los mismos recursos. As, se seguir trabajando en los procesos de deteccin de cultivos ilcitos mediante el sostenimiento financiero del Sistema Integrado de Monitoreo y Control de Cultivos Ilcitos (Simci) y el fortalecimiento de los dems mecanismos que utiliza la Polica Antinarcticos para identificar las reas de cultivos ilcitos que sern asperjadas. De la misma manera, se ajustarn los esquemas para llevar a cabo las operaciones de aspersin con el fin de que se adapten a las condiciones logsticas y presupuestales de la Polica Antinarcticos y a los requerimientos que surjan en el contexto de la fase de consolidacin de la Cooperacin Bilateral con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica.
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Con informacin del MIJ.
18 En concertacin con las distintas entidades involucradas.
En el marco de las operaciones de aspersin, adelantadas por la Direccin de Antinarcticos (Diran) de la Ponal, en conjunto con la DNE, se seguir trabajando tanto en la verificacin de su efectividad, como en la implementacin de las medidas de manejo ambiental inherentes a la operaciones, lo que permitir complementar la atencin de quejas por presuntas afectaciones en cultivos lcitos. En el mismo sentido, se disear una estrategia de control y prohibicin de los agroqumicos que son utilizados indiscriminadamente para el mantenimiento de cultivos ilcitos, as como de los insumos y precursores qumicos empleados en el procesamiento de drogas. Adicionalmente, se estudiarn y analizarn los efectos ambientales que, sobre los ecosistemas del pas, puede estar generando el vertimiento indiscriminado de estas sustancias. La estrategia de erradicacin forzosa ser complementada con los Grupos Mviles de Erradicacin Manual, cuya operacin estar en completa coordinacin con los cronogramas de aspersin area, dando prioridad a la erradicacin en las zonas de parques naturales y de frontera, y en aquellas reas donde la ubicacin de cultivos ilcitos sea altamente dispersa. Esto requerir la labor conjunta de las Fuerzas Armadas y de Polica. Adems, se realizar un seguimiento y monitoreo permanente por parte de la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito. Adicionalmente, se dar continuidad a la elaboracin de estudios que permitan conocer la productividad de los cultivos ilcitos por zonas, con el fin de poder dirigir las acciones de erradicacin hacia las regiones ms productivas. El segundo pilar se relaciona con el fortalecimiento de la estrategia de erradicacin voluntaria, que se fundamenta en la continuacin y profundizacin de los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo Alternativo, los cuales pretenden brindar una alternativa lcita a los pequeos cultivadores. As, se buscar la consolidacin de los proyectos productivos sostenibles de las 50.649 Familias Guardabosques actuales y se redisear el programa para hacerlo ms compacto y flexible. La poltica promover el desarrollo de proyectos productivos que reviertan prcticas ilcitas e insostenibles de produccin y que propendan por el establecimiento de una base social, econmica y cultural lcita y sostenible a largo plazo a travs del fomento productivo, la gestin ambiental, el mejoramiento de la presencia y la articulacin institucional en las zonas de intervencin. En el cuatrienio 2007-2010 estarn vinculadas al Programa 80.000 Familias Guardabosques adicionales, las cuales recibirn un incentivo econmico por un ao y medio. A travs de un acompaamiento social y ambiental, se buscar incentivar el ahorro y el desarrollo de proyectos productivos sostenibles, de acuerdo con la vocacin ambiental y agrcola de la zona a la que pertenezcan. El Gobierno Nacional, en conjunto con los organismos de cooperacin y el sector privado, desarrollar una campaa de promocin activa entre la comunidad internacional con el fin de lograr apoyo a esta iniciativa nacional. Igualmente, se ampliar el Programa de reas de Desarrollo Alternativo Municipal (Adam), implementado en 100 municipios, cuyo objetivo es reducir los impactos de los cultivos ilcitos a travs del desarrollo de proyectos productivos sostenibles y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. En este contexto, se coordinar el fortalecimiento
de la gestin del componente cultura, convivencia y seguridad ciudadana (CCSC) en los municipios Adam con las entidades que conforman el Comit Interinstitucional19. Con el apoyo de la cooperacin internacional y vinculando a organizaciones campesinas, empresarios privados y a los gobiernos locales, se fomentarn programas de desarrollo alternativo en las zonas de frontera agrcola. Con ello, se lograr establecer, por lo menos, 88.000 hectreas de cultivos lcitos. El Gobierno generar mecanismos de coordinacin para asegurar que los proyectos apoyados por la cooperacin internacional estn en concordancia con la poltica nacional y consideren las necesidades y aspiraciones econmicas y sociales de las diferentes regiones. Los programas de desarrollo alternativo buscarn intervenciones integrales tendientes a asegurar zonas y regiones libres de ilcitos. Para ello, se articularn los esfuerzos del Programa de Familias Guardabosques, los Programas de Seguridad Alimentaria, Minicadenas Productivas y Obras de Infraestructura Social y Productiva. Interdiccin y control al trfico de armas y sustancias prohibidas. Para destruir definitivamente la cadena de produccin y comercializacin de drogas ilcitas, se fortalecern los mecanismos utilizados por la FP para controlar el comercio y transporte areo, martimo, fluvial y terrestre de insumos, sustancias prohibidas y armas. Para ello, se entrenar y dotar con todos los equipos necesarios al personal dedicado a estas tareas, con el fin de incrementar los resultados alcanzados en las actividades de interdiccin. As, se mantendrn los logros en la martima, mientras se revisa y fortalece la terrestre y fluvial, as como la de insumos para la produccin de cocana. De la misma manera, se dar continuidad a los convenios internacionales en esta rea. El fortalecimiento integral de la FP y de la inteligencia estatal, constituirn elementos fundamentales para el desarrollo de estas actividades. Por otro lado, se adelantar una campaa diplomtica dirigida a conseguir el apoyo de la cooperacin internacional, tanto a nivel tcnico como financiero, para el mejoramiento de las actividades de control interno y en las fronteras. Tambin, se trabajar en convenios de intercambio de informacin con las agencias internacionales de inteligencia, con el objeto de desmantelar las redes dedicadas a la comercializacin de insumos, drogas ilcitas y armas que operan en el mundo. Igualmente, se mantendr la poltica de extradicin de nacionales vinculados a organizaciones del narcotrfico y el crimen organizado, y se evaluarn y fortalecern los mecanismos relacionados con el proceso de investigacin judicial con el fin de lograr la oportuna condena de las personas vinculadas a actividades de narcotrfico. Finalmente, y en cuanto al trfico ilegal de armas, el Gobierno Nacional promover las acciones tendientes a mantener el control fronterizo para evitar cualquier tipo de accin que fomente los delitos transnacionales y el narcotrfico. Este conjunto de acciones, permitir que para finales de 2010 las incautaciones de cocana aumenten en un 39%20.
19 Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Cultura, Ministerio de Educacin Nacional, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, DNP, Ministerio de Salud, Ponal y Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS). 20 Estimaciones DNP-DJS-GEGAI.
Control al lavado de activos y extincin de dominio. En este aspecto, se fortalecern las entidades encargadas de la deteccin y control de lavado de activos, entre las que se encuentra la Unidad Central de Extincin de Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscala General de la Nacin (FGN), la cual tiene a cargo el reporte de operaciones sospechosas (ROS), y el sistema de alertas y la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero (UIAF) del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP). De la misma manera, se reforzarn los mecanismos de cooperacin internacional con el fin de intercambiar informacin y experiencias en el tema, para as adelantar y mejorar investigaciones y acciones judiciales. La extincin de dominio sobre los bienes de los narcotraficantes deber ser ms expedita y sus decisiones dirigidas al bien pblico. Para ello se fortalecern las entidades vinculadas al proceso de extincin de dominio y se darn los cambios normativos y de arreglo institucional que sean necesarios. Adicionalmente, se dar continuidad al proceso de agilizacin de los fallos judiciales y se simplificar el proceso de extincin, lo que permitir agilizar la transferencia de la propiedad de estos bienes a favor del Estado. Los recursos generados por la venta de estos, pasarn al Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco). Igualmente, se reestructurar organizacional y funcionalmente la DNE, con el fin de que se pueda hacer un control ms eficiente a los bienes incautados producto del narcotrfico, para que estos se mantengan con el menor deterioro posible. Este fortalecimiento institucional permitir completar en un 100% el inventario de bienes incautados y que se encuentran actualmente a disposicin de la DNE. Reduccin de la demanda de sustancias psicoactivas. Se reactivar, oficializar y consolidar la Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda de Sustancias Psicoactivas. As mismo, se fortalecern y adecuarn las diferentes instancias del Estado colombiano responsables del diseo y ejecucin de la poltica, de tal forma que se logre la articulacin de acciones. Este proceso de fortalecimiento facilitar el diseo y la aplicacin efectiva de la actual Poltica Nacional de Reduccin de la Demanda de Drogas. En este sentido, se continuar con la descentralizacin del Plan Nacional de Drogas y se revisarn y robustecern las medidas de prevencin en aulas educativas, as como los sistemas de comunicacin y difusin de los riesgos asociados con el consumo. Al mismo tiempo, se completar el inventario de la oferta institucional pblica y privada, dedicada a la prevencin y atencin del consumo de sustancias psicoactivas. Mediante el fortalecimiento del Observatorio de Drogas de Colombia, el Gobierno Nacional liderar la elaboracin de estudios que permitan recoger informacin actualizada sobre el problema de consumo de sustancias psicoactivas en el pas. De la misma manera, se continuar con el control de los centros de atencin de la drogadiccin. En este sentido, el Gobierno revisar los mecanismos de seguimiento existentes y aplicar herramientas que agilicen dicha supervisin. Poltica de responsabilidad compartida. El Gobierno colombiano adopt este principio, con el fin de encontrar soluciones, en conjunto con la comunidad internacional, a la amenaza que crea la produccin, trfico y consumo de cocana en pases productores y consumidores. Esta iniciativa opera bajo el supuesto segn el cual, la lucha contra el problema mundial de las drogas
involucra de manera activa, tanto a los pases productores, como a los consumidores. Teniendo en cuenta esta justificacin y el inminente compromiso de la comunidad internacional, Colombia articular la poltica y consolidar las estrategias de difusin y diplomacia internacional. Esta tarea se desarrollar en dos frentes: (1) educacin a ciudadanos de pases consumidores sobre las consecuencias sociales y ambientales derivadas del trfico ilcito de drogas; y, (2) invitacin a los pases consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas a combatir el problema de la drogas ilcitas, p.e. la promocin de legislaciones cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos. Finalmente, y dado que Colombia asume, a final de 2007, la Presidencia de la Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), es necesario que, con recursos humanos, tcnicos y financieros, el pas se posicione en los escenarios internacionales y contribuya a liderar un enfoque hemisfrico coherente y diferenciado frente al problema mundial de las drogas. Adems, Colombia deber ponerse al frente del proceso de revisin del Plan de Accin de Panam y las prioridades de Lisboa, en el marco del Mecanismo UE-ALC. Igualmente, se buscar un papel activo y de liderazgo en la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), en el ao 2008, que se dedicar al problema mundial de las drogas. Lucha contra la extorsin y el secuestro El secuestro en Colombia experiment una tendencia decreciente durante el periodo 2002-2006. El nmero de retenidos totales registrados para 2005, es el ms bajo de los ltimos 9 aos y representa una disminucin de 76,2%, en comparacin con los 2.883 casos de 2002 (Figura 2.6). Igualmente, el nmero de casos de secuestro extorsivo present una reduccin del 83,5%, al pasar de 1.709 casos en 2002 a 282 en 2006. Dentro de las acciones del Gobierno tendientes a frenar este delito se destaca la liberacin de 1.985 personas por parte de la FP. El 25% de estas liberaciones fue por presin y el 75% en operaciones de rescate. Adems, se aprob la Ley 986 de 2005, por medio de la cual se adoptan medidas de proteccin a las vctimas del secuestro y sus familias. De esta manera, durante los ltimos cuatro aos la PDSD prest especial inters, no solo a los aspectos operativos, sino tambin a aquellos asociados con el fortalecimiento de la investigacin, la inteligencia y la judicializacin. Dado que el Gobierno Nacional considera esta problemtica como un tema de alta prioridad, se consolidar la poltica teniendo en cuenta los siguientes principios estratgicos: (1) fortalecimiento de las herramientas con las que se han desarticulado judicialmente a las organizaciones armadas dedicadas a la comisin de estos delitos; (2) optimizacin de los sistemas de informacin con miras a la consolidacin de datos confiables y oportunos que permitan conocer la situacin actual de las personas secuestradas que permanecen en cautiverio; (3) implementacin y ejecucin de un plan de accin que permita replicar regionalmente las polticas de prevencin y atencin; (4) implementacin y ejecucin de una estrategia de lucha contra la extorsin que se produce desde los centros penitenciarios y carcelarios del pas; (5) difusin y aplicacin de las medidas de atencin que prev la ley para el secuestrado y su familia; y, (6) incremento de la capacidad preventiva y reactiva del Estado y de la ciudadana frente a los distintos casos de secuestro, conforme a su connotacin.
As, a travs de entrenamiento y dotacin de todos los equipos necesarios para incrementar y optimizar los resultados alcanzados, se fortalecer a los Gaula y a la Unidad Nacional Antiextorsin y Secuestro de la FGN, en razn a las estrategias de desarticulacin y judicializacin de los GAML dedicados a la comisin de secuestros y extorsiones. Se articularn los esfuerzos interinstitucionales necesarios para coordinar el diseo y puesta en marcha de mecanismos que permitan ejercer un efectivo control de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del pas, con miras a erradicar la comisin de los delitos de secuestro y extorsin propiciados desde el interior de dichos centros. Igualmente, se requiere tanto de la aplicacin de estrategias para el control y monitoreo de entrada de elementos prohibidos a estos centros, como del fortalecimiento de la investigacin criminal a travs de dos frentes: el primero, con la consolidacin del Programa Esperanza-control de comunicaciones de la FGN; y, el segundo, con el fortalecimiento de los organismos de polica judicial, particularmente en el tema de prctica de pruebas. Para este propsito, adems del uso de herramientas tecnolgicas, ser necesario el fortalecimiento de los esquemas anticorrupcin al interior del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y frente a las investigaciones que penal y disciplinariamente se adelanten, siempre que se evidencie responsabilidad de servidores pblicos en la comisin de hechos punibles. Siempre que resulte necesario se proveern los mecanismos para la adecuacin normativa de previsiones que respondan a requerimientos para la ptima y eficaz judicializacin de estas conductas delictivas. Con la consecucin de estos propsitos, se espera que al final del cuatrienio, el nmero de secuestros extorsivos se reduzca en un 64,7% (ver Anexo metas), se presente una ostensible disminucin de los casos de extorsin (cualquiera que sea su modalidad) y se afiancen los esquemas de investigacin y judicializacin. En cuanto a la problemtica de la extorsin, se requiere profundizar en la caracterizacin del fenmeno, con el fin de revisar las lneas de poltica dirigidas a contrarrestarla eficazmente. En cuanto a los sistemas de informacin sobre personas en cautiverio, la Vicepresidencia de la Repblica, en unin con los familiares de las vctimas, buscar los mecanismos necesarios para que peridicamente se pueda conocer la situacin de las personas que se encuentran en cautiverio. Para ello, se disearn estrategias de monitoreo de la informacin que puedan entregar los ex combatientes desertores de sus grupos; adems, se utilizarn los espacios de encuentro entre la sociedad civil nacional, la iglesia, las ONG, la comunidad internacional y los GAML. En el marco de estas acciones, y teniendo en cuenta el contexto de reparacin de vctimas de la violencia, se consolidar la aplicacin de la Ley 986 de 2005. As mismo, se trabajar en la construccin de sistemas de informacin que permitan identificar y valorar permanentemente el nivel de beneficios recibidos. El Gobierno Nacional, en el marco de la poltica de lucha contra el secuestro y la extorsin, disear estrategias contundentes para frenar el reclutamiento de jvenes y nios por parte de los GAML y el delito de trata de personas. En desarrollo de la Ley 915 de 2005 y bajo la coordinacin del Comit Interinstitucional, del cual hacen parte 14 entidades del Estado, se avanzar en la Estrategia Nacional contra la Trata de Personas, cuyas lneas de accin estn encaminadas a fortalecer la lucha contra este delito, mediante el fortalecimiento de la investigacin y judicializacin y el desarrollo de estrategias para la atencin y asistencia a las vctimas.
El esfuerzo decidido de la PDSD ha permitido la disminucin de los principales indicadores de violencia. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que en muchos aspectos, particularmente los estratgicos a nivel urbano, se han conseguido resultados importantes gracias a la construccin, formulacin y desarrollo de una poltica integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Dicha poltica constituye un asunto que abarca mltiples y complejos asuntos que pasan por el manejo de la criminalidad, la violencia intrafamiliar, la violacin a normas de trnsito y la convivencia, en particular los aspectos relacionados con las conductas que atentan contra las normas del Cdigo de Polica. As mismo, esta poltica requiere del esfuerzo coordinado entre diferentes entes del Estado y la sociedad civil. Fortalecimiento de las instancias encargadas del diseo y la ejecucin de la poltica Un indicador pertinente para establecer los alcances del desarrollo de la Poltica de Convivencia y Seguridad Ciudadana, se relaciona con la disminucin de los delitos de mayor impacto. Como se muestra en el Cuadro 2.4, los principales delitos han presentado significativas disminuciones en el periodo 2002-2006. Pueden resaltarse, particularmente, las disminuciones en el nmero de casos de homicidio (-40,1%), homicidio colectivo (-67,8%), piratera terrestre (-53,3%) y hurto a entidades financieras (-63,4%). Cuadro 2.4 Evolucin de delitos de mayor impacto
Delitos Homicidio comn Homicidio colectivo (casos) Homicidios en accidentes de trnsito Lesiones comunes Hurto Hurto de vehculos Piratera terrestre Hurto a entidades financieras 2002 28.837 115 4.429 41.503 61.508 30.276 1.436 257 2003 23.523 94 4.123 40.187 61.961 27.554 1.578 177 2004 20.210 46 4.054 32.535 55.086 22.630 928 99 2005 18.111 48 3.889 30.389 69.516 18.960 715 91 2006 17.277 37 4.057 46.496 91.276 19.775 671 94 Variacin 2002 - 2006 (%) -40,1% -67,8% -8,4% 12,0% 48,4% -34,7% -53,3% -63,4%
2.1.3 La Convivencia y la Seguridad Ciudadana: otro pilar para la consolidacin de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica
Fuente: Dijin.
A travs del Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS)21, implementado desde el ao 2004, se desarroll un foro nacional y 28 departamentales, dirigidos a gobernadores, alcaldes y comandantes de Polica para construir, en conjunto con estas autoridades, los planes
21 Este Programa busca capacitar a las autoridades territoriales y de Polica en lo referente a la normatividad vigente en el mbito nacional para el manejo de la seguridad ciudadana y el orden pblico, con el fin de que estos se apropien de los instrumentos existentes para la gestin de polticas pblicas en la materia.
integrales de convivencia y seguridad ciudadana. As mismo, se ejecut un conjunto de actividades de capacitacin, con el fin de dar a conocer las competencias y funciones en materia de convivencia y seguridad ciudadana y la presentacin de instrumentos para la gestin de polticas en la materia. Mediante el diseo de una pgina web, se puso a disposicin de la ciudadana una base de datos sobre la normatividad existente y se public una serie de cartillas sobre el tema, dirigidas a las autoridades locales. Para la consolidacin de los resultados sealados, es clave el fortalecimiento de la vigilancia mediante mejoras en movilidad, tiempos de respuesta y comunicacin entre la poblacin civil y la Ponal. En esta perspectiva, se dar inicio a la ejecucin de la primera fase del documento Conpes 3437 de agosto 4 de 2006, Implementacin del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES) de Colombia. Dicho sistema, tiene por objeto fijar los parmetros generales para la implementacin de un centro de gestin de emergencias y seguridad que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. Igualmente, se continuarn los esfuerzos tendientes a fortalecer el Programa DMS, los Consejos Municipales de Seguridad y la participacin ciudadana en los mismos, en la perspectiva, si resulta pertinente, de configurar Comisiones Territoriales de Seguridad Ciudadana. Estas estrategias debern ser complementadas con el mejoramiento en el acceso al servicio de justicia. El modelo de Polica Comunitaria Adems del papel asignado a la Ponal en la PDSD y en la lucha contra las drogas y el crimen organizado, esta tiene un rol importante en el carcter integral e interinstitucional de la Poltica de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Por ello, el Estado consolidar el modelo de Polica Comunitaria con el propsito de facilitar las mltiples funciones policiales, dentro de las que se cuentan la participacin en la concertacin de tareas, el apoyo a la gestin de los gobernadores y alcaldes y la generacin de un mayor acercamiento a la comunidad para lograr los fines esenciales del Estado en materia de seguridad y convivencia. El desarrollo del modelo permitir el fortalecimiento de la doctrina policial con relacin a su naturaleza civil. As, se generarn avances hacia una estructura organizacional ms horizontal que permita una dinmica institucional que atienda, eficiente y eficazmente, las necesidades generadas. Ello requerir de la incorporacin de mtodos y prcticas de solidaridad, prevencin y disuasin en su labor de vigilancia pblica. Sistemas de informacin y medios de contraste Dentro de los principales logros en este tema se destacan: la modernizacin del Sistema de Informacin del Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC) de la Direccin Nacional de Polica Judicial (Dijin); la implementacin del Sistema Nacional de Informacin para el Anlisis de la Violencia y Accidentalidad en Colombia en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF)-Centro Nacional de Referencia sobre la Violencia (CRNV); la implementacin y dotacin de Centros de Informacin Estratgica Policial Seccionales (CIEPS) en 20 departamentos y
una metropolitana de la Ponal22; y el diseo, realizacin y aplicacin del primer nivel de anlisis de la encuesta de victimizacin en Bogot, Medelln y Cali. As mismo, se avanz en la capacitacin de 400 servidores pblicos en el proceso de implementacin del sistema nacional de conciliacin extrajudicial en derecho (Ley 640 de 2001). En este sentido, se realiz una lnea de base en seis distritos judiciales que incluy la elaboracin de un nuevo marco tarifario y la construccin de indicadores de gestin y de impacto. A travs del proyecto Crimen e Impunidad, se logr la consolidacin de una base de datos con cerca de 160.000 casos de homicidios, construida a partir del levantamiento de informacin contenida en los protocolos de necropsia archivados por el INMLCF; y una base de datos con informacin de 8.000 expedientes de homicidio. Esta informacin ha permitido generar recomendaciones de poltica, tanto para la prevencin de la violencia, como para el mejoramiento del proceso penal para la reduccin de los ndices de impunidad. Los esfuerzos de poltica en el cuatrienio 2007-2010 debern enfocarse en el fortalecimiento institucional para la actualizacin, estandarizacin y generacin de variables que permitan la comparabilidad internacional de los actuales sistemas de informacin. Se buscar la certificacin de calidad ISO para los actuales procesos de captura, procesamiento, generacin y anlisis de la informacin, en especial en entidades como el INMLCF, el CIC de la Dijin, el Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Departamento Nacional de Estadstica (Dane). De esta manera, se deber avanzar en la generacin de un sistema de informacin complementario y de contraste, el cual permita una informacin ms confiable, con el fin de determinar subregistro, razones del mismo, percepcin institucional y posibles deficiencias. Este conjunto de medidas, se complementar con el fortalecimiento de la capacidad de investigacin criminal y su sistematizacin. Igualmente, se avanzar en la generacin de indicadores de evaluacin a nivel territorial en materia de criminalidad, contravencionalidad, percepcin de seguridad, percepcin institucional y victimizacin y la aplicacin, a nivel nacional, de las herramientas pertinentes, a travs de una agenda en la que, peridicamente, stas sean aplicadas, analizadas e incorporadas a la poltica pblica. Violencia intrafamiliar y prevencin de la criminalidad juvenil La realizacin del estudio Costos econmicos de la Violencia Intrafamiliar en Colombia permiti determinar cuantitativamente los costos econmicos y sociales de este fenmeno contra mujeres e infantes, as como plantear lneas que permitieran determinar la posible incidencia de este tipo de violencia en la situacin de criminalidad. As mismo, se logr la implantacin del Sistema Epidemiolgico en Violencia Intrafamiliar y Abuso Sexual en los establecimientos de sanidad policial. Los retos que se presentan en este sentido se relacionan con promover el desarrollo de un Sistema nico de Registro Nacional de la Violencia Intrafamiliar y Sexual, a partir de la estandarizacin de variables y criterios de consignacin. As mismo, es necesaria la formulacin de un documento de poltica que trace las lneas de accin del Estado en materia de atencin y prevencin del fenmeno, as como los mecanismos de recopilacin
22 Con el Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana se financiaron nueve CIEPS en ocho departamentos y una metropolitana de la Ponal.
de informacin en la materia. Adicionalmente, es necesario conformar un Sistema Nacional que permita erradicar la violencia contra las mujeres y fortalecer el Observatorio de Asuntos de Gnero. De otra parte, es prioritaria la reconstruccin de los archivos nacionales en el tema y el diseo de mecanismos de coordinacin interinstitucional que permitan atender la problemtica. En relacin con los avances en la construccin de una poltica que prevenga la criminalidad juvenil, el Estado enfocar sus acciones en la promocin del censo de menores en centros de supervisin, la realizacin de la Encuesta Nacional de Violencia en las Escuelas y Colegios, el anlisis de la violencia sufrida por los jvenes y de estos como victimarios a partir de los datos existentes en la Polica Nacional, el INMLCF, el Consejo Superior de la Judicatura, el Programa Nacional de Reinsercin y las Comisaras de Familia. La prevencin y sancin de la violencia intrafamiliar es un tema fundamental en el respeto y proteccin de los derechos de los nios, las nias y las mujeres. Respecto a la proteccin de los derechos de los nios y las nias, el Gobierno Nacional, con el liderazgo del ICBF, los Ministerios de la Proteccin Social y Educacin Nacional, el DNP y el apoyo de otras entidades estatales, sociedad civil y organismos internacionales, ha diseado el Plan Nacional para la Niez y Adolescencia 2005-2015, con el propsito de generar las condiciones necesarias para que la poblacin infantil crezca en un pas de oportunidades y de justicia social en donde las familias, los nios, nias y adolescentes puedan ser felices y tener realizados sus derechos como ciudadanos y ciudadanas. Respecto a la defensa de los derechos de la mujer, el Gobierno colombiano seguir los lineamientos fijados por el Plan Estratgico para la Defensa de los Derechos de la Mujer ante la Justicia en Colombia. Este Plan, desarrollado en 2005 en el marco del proyecto de cooperacin de la Comunidad de Madrid con el Gobierno colombiano y cuyo liderazgo estuvo a cargo de la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, busca potenciar las acciones del Gobierno colombiano favorecedoras de los derechos de la mujer y de la igualdad, e implantar nuevas acciones que perfeccionen la aplicacin y prctica de los derechos que ya contempla la legislacin colombiana. Reformas normativas Dados los cambios en la legislacin y en el comportamiento de la criminalidad, se requiere adelantar reformas al Cdigo Nacional de Polica. Dichas reformas debern actualizar las sanciones pecuniarias a la realidad econmica, social y poltica del pas, reformular las competencias y el alcance de las funciones de los Inspectores de Polica, y unificar el rgimen sancionatorio y los procedimientos para tratar contravenciones. En este tema cabe sealar el compromiso presidencial de promover un proyecto de ley que establezca como agravante severo el uso de armas en la comisin de ciertos delitos.
2.2 Desplazamiento forzado, Derechos Humanos y reconciliacin

Otro de los efectos derivados de las violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, cometidos por la accin de los GAML, se relaciona con el desplazamiento forzado por la violencia. Entre 1995 y septiembre de 2006, se han registrado como desplazados 1.874.916 personas, de acuerdo con los datos oficiales del Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD) que lleva la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social). Como puede observarse en la Figura 2.6 [sic], el momento ms crtico de esta problemtica se present entre 2000 y 2002. En ese lapso, el desplazamiento mostr un crecimiento anual promedio de 325%, afectando a cerca de 900 municipios del pas. En contraste con la dinmica que se vena dando, el fenmeno present una disminucin promedio anual del 26% desde 2003. Figura 2.6 Nmero de personas desplazadas por la violencia
2.2.1 Superacin del desplazamiento forzado por la violencia
Fuente: SUR-Accin Social23
En los ltimos aos el Gobierno Nacional ha propiciado avances importantes en la materia, dentro de los cuales cabe destacar: (1) ordenamiento jurdico y poltica pblica; (2) gestin por parte de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atencin Integral a la PD (Snaipd); y, (3) asignacin de recursos presupuestales elevados para atender a la PD. Con estos desarrollos, el Gobierno Nacional ha demostrado su compromiso de avanzar progresivamente en la garanta de sus derechos y en la superacin de lo que la honorable Corte Constitucional ha denominado estado de cosas inconstitucional, tal y como se indicara en la Sentencia T-025 de 2004.
23
Informacin recuperada de la pgina de la Agencia Presidencial para la Accin Social y Cooperacin Internacional el 25 de Enero de 2007. http://www.accionsocial.gov.co/SUR/Registro_SUR_General.xls.
Ordenamiento jurdico y poltica pblica A partir de 1995, el Estado colombiano ha generado avances concretos en materia de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, a travs del desarrollo de polticas enfocadas a tales objetivos24. En el marco jurdico nacional, se han establecido un conjunto importante de lineamientos en el que se reconocen los derechos de los desplazados y se disponen estrategias y programas dirigidos especficamente a la atencin y a la proteccin de esta poblacin. La Sentencia T-025 de 2004 ha generado un escenario propicio para revisar el marco nacional y ajustar la poltica pblica existente. Como parte de ese proceso se dise el Plan Nacional de Atencin Integral a la PD, adoptado mediante el Decreto 250 de 2005, el cual define las lneas estratgicas y las fases de atencin a la PD25. Posteriormente, dicha reglamentacin fue complementada con el Conpes 3400 de 2005, Metas y Priorizacin de Recursos Presupuestales para Atender a la Poblacin Desplazada por la Violencia en Colombia, el cual establece el esfuerzo presupuestal necesario para atender a los afectados, clasificado por vigencias fiscales, fuentes, responsables y componentes de la poltica, y el cronograma de asignacin de recursos para atender a la PD durante el periodo 2007-201026. Como complemento de lo anterior, el Gobierno Nacional ha avanzado en el desarrollo de reglamentacin sectorial con el propsito de responder de manera adecuada a necesidades especficas de la PD en materia de tierras, vivienda, salud y educacin, entre otras. Gestin de las entidades que conforman el Snaipd Las entidades del Gobierno Nacional que hacen parte del Snaipd se han fortalecido, especialmente a partir de 2005, con el propsito de brindar una mejor atencin a la PD. En esa medida, se han generado importantes avances en: Diferenciacin de la atencin de la PD respecto de la atencin del resto de poblacin vulnerable, a travs de programas dirigidos especficamente a atenderlos. Asignacin presupuestal exclusiva. Diseo de metas e indicadores para emitir informacin peridica sobre la gestin de la atencin a la PD.
24
Adems de la Ley 387 de 1987 y sus decretos reglamentarios, desde 1995 se han aprobado cinco documentos Conpes: - Conpes 2804 de 1995: defini programas para mitigar las causas del desplazamiento, a partir del desarrollo integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras. Adems, plante estrategias para atender integralmente a la PD en el marco del retorno voluntario o reasentamiento. - Conpes 2924 de 1997: cre el Sistema Nacional de Atencin Integral a la PD (Snaipd) y dise un Plan de Atencin Integral para atender a la PD. - Conpes 3057 de 1999: propuso un plan de accin para mejorar los mecanismos de atencin a la PD en las diferentes fases. Igualmente, propuso reorganizar y simplificar el marco institucional y fortalecer los sistemas de informacin sobre desplazamiento. - Conpes 3115 de 2001: indic un mecanismo de distribucin presupuestal sectorial y recomend el ajuste de los mecanismos y procedimientos que faciliten el acceso a la PD a los programas e instituciones que hacen parte del Snaipd. - Conpes 3400 de 2005: define las metas y priorizacin de recursos para atender a la PD por la violencia en Colombia.
25
Se definen tres fases para la atencin de la PD: prevencin y proteccin, atencin humanitaria de emergencia y estabilizacin socioeconmica. Las lneas estratgicas son: acciones humanitarias, desarrollo econmico y local, gestin social y hbitat. Dando cumplimiento al Auto 218 de 2006 de la honorable Corte Constitucional, este cronograma fue posteriormente ajustado de acuerdo con la evolucin del desplazamiento, de tal forma que se incorporaron en los estimativos las nuevas personas incluidas en el registro.
26
Sistematizacin de la informacin relacionada con la atencin. Recoleccin de informacin sobre los recursos ejecutados por las entidades territoriales desde 2005. Promocin de mayores y mejores esfuerzos presupuestales, polticos y administrativos de las entidades territoriales para la atencin de la poblacin desplazada, de manera concurrente con la Nacin. Asignacin de recursos presupuestales especficos para atender a la PD Las entidades del Snaipd han realizado significativos esfuerzos en materia de atencin a la PD durante las vigencias 2005 y 2006. Tal y como puede apreciarse en la Figura 2.7 [sic], mientras en el periodo 1995-2004 se invirtieron $1,4 billones, en 2005 se destinaron $519 mil millones y para 2006 se asignaron $822.690 millones. Figura 2.7 Gasto destinado a atencin a la PD por la violencia
Fuente: Entidades del Snaipd. Clculos: DNP-DJS-GEGAI.
En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y a sus respectivos Autos, el Gobierno Nacional estim que, para el periodo 2007-2011, el esfuerzo presupuestal necesario (Nacin y Entes Territoriales) para atender a la PD a agosto de 2006 era de $4,3 billones27. Con el fin de cumplir con esta estimacin, se dise un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que realizar tanto la Nacin, a travs de las entidades del Snaipd ($3,5 billones), como las entidades territoriales ($797.594 millones), para su atencin. Sin lugar a dudas, esto constituye un compromiso fundamental que, en materia de presupuesto para atender a la PD a agosto de 2006, asumir la Nacin durante el periodo 2007-2011.
27 Respuesta al Auto 218 de 2006, la cual se acredit ante la honorable. Corte Constitucional el 13 de septiembre de 2006.
Poltica de atencin a la PD con enfoque de derechos El Gobierno Nacional entiende que la superacin de lo que la Corte Constitucional ha denominado el estado de cosas inconstitucional, constituye un reto para todas las autoridades del Estado. Por esta razn, desde el diseo y ejecucin de la poltica, se debe propender por involucrar a todas las instituciones del Estado y a todos los rdenes territoriales en el mejoramiento continuo de una respuesta orientada a alcanzar la mayor efectividad en la proteccin de los derechos de la PD. El objetivo de la poltica de atencin durante el cuatrienio 2007-2010, estar encaminado al logro de soluciones duraderas que permitan la integracin o reintegracin socioeconmica de la PD, las cuales pueden darse bien sea con el retorno o con la reubicacin. Para que este objetivo sea efectivo, el Gobierno Nacional buscar generar las condiciones para que toda la poblacin en esta situacin goce al menos del mnimo de proteccin de sus derechos. Esto implica avanzar significativamente en la superacin de las causas que dieron origen al desplazamiento y en el restablecimiento de los derechos vulnerados. El Gobierno Nacional reconoce que la PD se encuentra en una situacin de debilidad manifiesta, ya que, adems de enfrentar la vulneracin de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal, tiene que enfrentar las dificultades que implica llegar a un nuevo entorno, luego de abandonar su lugar de residencia. Por esta razn, durante este gobierno, la poblacin vctima del desplazamiento forzado tendr una especial consideracin del Estado durante todas las fases de atencin. Tal y como se estableci en el Plan Nacional de Atencin Integral a la PD por la Violencia (Decreto 250 de 2005), la poltica pblica estar guiada a partir de los siguientes enfoques: [sic] 1. Derecho. La poltica se constituye en un instrumento para la realizacin de los derechos de la PD y buscar alcanzar el mayor grado de avance en su goce efectivo. 2. Restitutivo. La poltica buscar que las personas vuelvan a gozar, por lo menos, de las condiciones y derechos en que se encontraban antes del desplazamiento. En esta medida, se buscar la consolidacin de los mecanismos de proteccin y restitucin de bienes abandonados por la PD y la articulacin de las acciones con los programas de reparacin que sean diseados. 3. Humanitario. La atencin a la PD se brindar de manera solidaria en atencin a las necesidades de riesgo o grado de vulnerabilidad de los afectados, con el fin de brindar soporte humanitario, trato respetuoso e imparcial, y asegurando condiciones de dignidad e integridad fsica, psicolgica y moral de la familia. 4. Diferencial. La poltica reconocer que la PD requiere atencin especial, dadas las necesidades especficas que se derivan de su situacin temporal de desplazamiento, el cual afecta de manera diferente a los distintos grupos de poblacin que se han visto obligados a huir de su lugar de origen. As, se identificarn las necesidades especiales segn gnero28, edad y grupo tnico.
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Diversos estudios han evidenciado la necesidad de una atencin especial y diferenciada a las mujeres, dado que el fenmeno del desplazamiento produce consecuencias diferenciadas en ellas que refuerzan su discriminacin sistmica.
5. Territorial. Como parte del enfoque diferencial, la poltica reconocer las particularidades de las zonas de expulsin y recepcin de la PD, sus capacidades y oportunidades, diferentes en cada regin, para aplicar debidamente los principios de descentralizacin, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. Las acciones para la atencin de la PD por la violencia, previstas para los prximos aos, sern brindadas de manera integral a travs del actuar armnico y coordinado de las entidades que forman parte del Snaipd. Ello, desde la primera fase de atencin hasta la fase de estabilizacin socioeconmica de los hogares afectados. As mismo, se buscar la participacin de la sociedad civil, bajo la aplicacin de los principios de cooperacin y solidaridad. Igualmente, se seguirn fortaleciendo los espacios de vinculacin de las asociaciones de PD en la formulacin, desarrollo y seguimiento de la poltica pblica de atencin. El propsito principal de la poltica est orientado a que finalmente la PD acceda, en condiciones de igualdad, a los diferentes programas que ofrece el Estado. En esta medida, los programas que dentro de la poltica social atiendan las necesidades de esta poblacin, sern fortalecidos y ampliados con el propsito de vincular en ellos al mayor nmero posible de personas y hogares desplazados. Si para atender las necesidades especiales de esta poblacin se requiere flexibilizar o efectuar algn otro tipo de ajuste, cada uno de estos programas evaluar el ajuste requerido, lo disear y lo efectuar. En la medida en que la atencin del desplazamiento implica una vulnerabilidad mayor para esta poblacin, las necesidades no cubiertas por los programas existentes sern atendidas con programas especialmente diseados para la PD. Durante este cuatrienio, la poltica de atencin al desplazamiento buscar atender integralmente la emergencia y lograr su estabilizacin socioeconmica; as, se pasar de una atencin individual por entidad, a una coordinada y articulada por parte de las entidades que hacen parte del Snaipd; de una accin enfocada en el individuo, a una orientada a la familia, sin desconocer las necesidades diferenciadas y especiales de cada uno de sus integrantes (mujeres, nios y ancianos). De esta manera, se busca que el desplazado no sea visto como un receptor de servicios, sino como un ciudadano participativo, integrado y empoderado de su propio proceso. Coordinacin del Snaipd Para dar cumplimiento a la poltica de prevencin y atencin al desplazamiento forzado, el Gobierno Nacional, a travs del Snaipd, atender, mitigar, integrar y garantizar las acciones polticas, tcnicas, de recursos humanos y presupuestales para atender de manera oportuna y eficiente a la PD con acciones articuladas de las instancias de coordinacin encargadas de poner en marcha el Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. El Snaipd, coordinado por Accin Social, generar las acciones pertinentes que garanticen la implementacin de la poltica pblica en materia de desplazamiento forzado por la violencia. Para esto, se fortalecern las Mesas Nacionales con el fin de ejecutar los Planes Operativos formulados por cada fase de atencin. Igualmente, el Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (Cnaipd) continuar orientando la poltica a travs de los resultados de la aplicacin de indicadores e introducir los correctivos o
modificaciones a los que haya lugar, vigilando que la poblacin desplazada reciba un trato prevalente en cada una de las entidades del Sistema. Nivel territorial En el mbito territorial, el MIJ coordinar con los entes territoriales las acciones polticas y presupuestales que, bajo los principios de corresponsabilidad, complementariedad y subsidiariedad, garanticen la atencin oportuna e integral a la PD. Para tal efecto, el MIJ crear un grupo especial dentro de la institucin para promover, coordinar y hacer seguimiento al cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de los mandatarios seccionales y locales, en materia de atencin a la PD. As mismo, para incentivar en las administraciones municipales y departamentales la atencin integral y oportuna a la PD, se definirn prioridades en la cofinanciacin de proyectos de inversin con recursos del presupuesto nacional a aquellas entidades territoriales que siendo receptoras de PD, demuestren asignacin de recursos para su atencin en las condiciones sealadas. Para avanzar en este propsito, el Gobierno Nacional perfeccionar la estrategia para contar a nivel local con estadsticas veraces, consistentes y oportunas sobre PD y con informacin sobre recursos dirigidos a nivel territorial para la atencin a dicha poblacin. Con el propsito de hacer un mejor seguimiento y evaluacin a la inversin de las Entidades Territoriales en la atencin en atencin a la PD, los municipios y departamentos debern presentar informes trimestrales a la respectiva secretara de planeacin departamental, la cual los consolidar y enviar al DNP. Igualmente, el Ministerio coordinar con Accin Social las acciones pertinentes para el fortalecimiento de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales de Atencin Integral a la PD, al igual que el diseo y la puesta en marcha de los Planes Integrales nicos (PIU). Componentes de la poltica de atencin a la PD La poltica de atencin integral a la PD estar orientada a garantizar el goce efectivo de los derechos de esa poblacin. Para ello, se desarrollarn las fases de prevencin y proteccin, atencin humanitaria de emergencia y estabilizacin socioeconmica. Prevencin y proteccin. Las acciones que formarn parte del conjunto de esfuerzos para enfrentar el desplazamiento forzado por la violencia en los prximos cuatro aos, estarn dirigidas a prevenir dos tipos de impactos: los generados por las acciones de los GAML en poblaciones donde existe alto riesgo de que ocurran eventos de desplazamiento, o a mitigarlos en los lugares donde haya ocurrido tal situacin. El reto para el Gobierno Nacional en esta materia, consistir en continuar desarrollando un conjunto de estrategias integrales que apunten a la proteccin del derecho a la vida y de la dignidad de las personas en riesgo de desplazamiento o que ya han sido desplazadas. Las cuatro estratgicas bsicas para asegurar la integralidad en la poltica de prevencin y proteccin son: Seguridad: En el marco de la PCSD, se dar continuidad al fortalecimiento de la capacidad operativa de la FP. Ello, con el propsito de mantener la presencia legtima del
Estado en el territorio nacional y, de esta manera, prevenir el desplazamiento forzado, as como garantizar las condiciones para que la poblacin que lo desee, retorne a sus sitios de origen. Informes de Riesgo y Alertas Tempranas: Con el fin de cumplir con el objetivo del Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT) de prevenir el desplazamiento forzado en las zonas del pas donde se evidencie mayor vulnerabilidad de la poblacin, se continuar con el funcionamiento de este Comit cuya Secretara Tcnica est a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia. El propsito de este comit est dirigido a atender la totalidad de los informes de riesgo y notas de seguimiento emitidos por el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensora del Pueblo, con el fin orientar a las autoridades correspondientes, a travs de la emisin y remisin de recomendaciones, hacia una coordinacin intersectorial que d como resultado respuestas adecuadas y oportunas. En este orden de ideas, las acciones en esta estrategia tambin estarn dirigidas a garantizar la respuesta de la Fuerza Pblica y las autoridades regionales y locales frente a las recomendaciones que surjan de dichos informes de riesgo, notas de seguimiento y alertas tempranas. Proteccin humanitaria y promocin de la convivencia pacfica: El MIJ y la Vicepresidencia de la Repblica, a travs del Proyecto de Descentralizacin de la Poltica de DD. HH. y DIH, continuarn desarrollando acciones dirigidas a dos aspectos fundamentales: (1) difusin y sensibilizacin en DD. HH. y DIH a funcionarios pblicos y a comunidades; y, (2) incorporacin de las lneas de la poltica en DD. HH. en los Planes de Desarrollo departamentales y municipales a los que se har seguimiento. Con respecto a la proteccin, se continuar con el Proyecto de Atencin a Comunidades en Riesgo (PACR), con el propsito de aumentar los niveles de proteccin de los derechos a la vida, la integridad y la libertad de las comunidades focalizadas. Igualmente, el Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos (CRER) continuar con la proteccin diferencial a los dirigentes de las organizaciones de PD. Lo anterior con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la ley en el marco de la proteccin a dirigentes de las OPD con perspectiva de gnero, edad, condicin y tnia. Fortalecimiento de las condiciones de arraigo: El Centro de Coordinacin de Accin Integral (CCAI), liderado por Accin Social, en coordinacin con la estrategia de descentralizacin de la poltica pblica y el CIAT, continuar con sus acciones encaminadas a la recuperacin institucional y social de aquellos territorios que fueron ocupados por los GAML. La intervencin integral del Estado despus de la recuperacin militar, busca recobrar legitimidad, confianza y gobernabilidad en las zonas recuperadas militarmente. Igualmente, permite generar condiciones para el retorno de sus habitantes y garantiza el mejoramiento de los servicios sociales y econmicos para dar mayor estabilidad en las regiones. Se continuar con el programa Red de Seguridad Alimentaria (Resa) de Accin Social, el cual est orientado a generar arraigo entre los pequeos productores agropecuarios en riesgo de desplazamiento, al impulsar proyectos de produccin de alimentos para autoconsumo.
Otra herramienta con la que se busca generar arraigo consiste en apoyar la ejecucin de proyectos de seguridad alimentaria, mediante la entrega de apoyos agropecuarios que contribuyan con el mejoramiento de la dieta alimenticia de los hogares beneficiarios, la superacin de condiciones de desabastecimiento, la recuperacin de actividades productivas de las comunidades rurales y por ende, con la disminucin de eventos de desplazamiento en comunidades en riesgo. Las dos estrategias anteriores estarn complementadas con el constante acompaamiento, asistencia tcnica y procesos de organizacin comunitaria, por parte de las administraciones municipales. Con el proyecto de Proteccin de Tierras y Patrimonio de la PD, el Gobierno Nacional continuar avanzando en la aplicacin de medidas legales, institucionales y comunitarias de proteccin del patrimonio de la PD o en riesgo de desplazamiento en reas prioritarias del pas. La clarificacin de los derechos de propiedad, tanto individual como colectiva, el saneamiento de la propiedad y las restricciones a la comercializacin de los bienes inmuebles, puede obrar como un elemento de arraigo para la poblacin en riesgo de desplazamiento29. A pesar de los avances en el desarrollo de la poltica, an existen falencias en la articulacin de las estrategias diseadas para la prevencin y la proteccin de la PD o en riesgo de desplazamiento. Es claro que estas acciones, por s solas, no permitirn alcanzar una respuesta integral. Por ello, durante este Gobierno, en el marco de la Mesa de Prevencin y Proteccin, se realizarn esfuerzos fundamentalmente para: (1) disear programas especficos para prevenir el desplazamiento forzado y proteger a las poblaciones en riesgo y/o en tal condicin; (2) coordinar y planificar acciones que permitan dar una atencin coherente y articulada, de tal manera que se garantice el ejercicio del derecho a la vida; (3) disear indicadores que permitan medir el impacto de los programas en el goce efectivo del derecho a la vida de la PD o en riesgo de desplazamiento; (4) fortalecer estrategias de prevencin que permitan integrar acciones encaminadas a preservar el orden pblico con acciones que respondan a las causas que originan el desplazamiento; (5) Disear y adoptar medidas para la adjudicacin y titulacin de tierras en zonas de riesgo de desplazamiento; y, (6) disear programas que respondan a las necesidades particulares de proteccin de los grupos tnicos. Las FFMM y la Ponal realizarn acciones especiales para afianzar el control territorial y la disminucin de las causas que generan violencia en los municipios expulsores de PD, en el marco de la PCSD. Por ltimo, dentro de la poltica de prevencin y proteccin, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) fortalecer la intervencin psicosocial con nfasis en los componentes de prevencin de la violencia intrafamiliar, embarazo adolescente, atencin
29 El Decreto 2007 de 2001 establece que, en todos los lugares en donde se presente riesgo inminente de ocurrencia de desplazamiento, debe efectuarse un inventario de bienes y debe registrarse la comercializacin de los mismos para evitar que el desplazado se vea obligado a vender como consecuencia de la coaccin ejercida por los GAML o por terceros, o a vender a menor precio por su situacin de necesidad.
en salud mental y acompaamiento al ncleo familiar con perspectiva de gnero, edad, condicin y etnia. Atencin Humanitaria de Emergencia (AHE). Continuar orientada a mitigar el impacto inicial del desplazamiento, y a restituir los derechos fundamentales que aseguren la subsistencia mnima de la PD de manera masiva e individual. Accin Social, en concurrencia con los entes territoriales y con la cooperacin de organismos internacionales y organizaciones civiles, garantizar a la PD, inmediatamente se produzca el desplazamiento, asistencia para la alimentacin, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atencin mdica y psicolgica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, que garanticen unos estndares mnimos de calidad 30. De acuerdo con los principios rectores, se contemplar el apoyo para cubrir las necesidades de vestido de la PD que as lo requiera. Adicionalmente, Accin Social coordinar la provisin de alimentos a los hogares desplazados atendidos que, tras una evaluacin de necesidades alimentarias, continan en alta vulnerabilidad; a los hogares que, previa valoracin de la situacin particular, estn en riesgo de desplazamiento y presentan dificultades para proveerse de alimentos; y, en una primera etapa, a los hogares que hayan decidido retornar o reubicarse. Para efectos de brindar una atencin de mayor calidad a la poblacin en situacin de desplazamiento, se implementar un plan de modernizacin de las Unidades de Atencin y Orientacin (UAO) que garantice la adopcin de esquemas de atencin ms giles y oportunos. Se continuar con el convenio Accin Social-Programa Mundial de Alimentos-Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, denominado Operacin Prolongada de Socorro y Recuperacin, a travs del cual se brindar atencin a la PD mediante los componentes de recuperacin nutricional para nios menores de cinco aos, alimentacin escolar y preescolar, madres gestantes y lactantes, y atencin en Unidades Mviles. El ICBF continuar con el desarrollo de programas especficos para atencin de la PD, los cuales constituyen acciones fundamentales para el alcance del derecho a la subsistencia mnima de la PD. Adicionalmente, se ampliarn los programas de atencin para personas de tercera edad, en especial para hogares que no cuentan con familiares que puedan velar por ellos, con el fin de garantizar el goce efectivo de su derecho a la subsistencia mnima. Durante la etapa de AHE, se implementar un modelo integral de atencin, donde el acompaamiento psicosocial, entendido este como eje transversal del proceso de atencin, buscar la dignificacin personal, la recuperacin de la autoestima y un nuevo sentido para la vida. Las acciones encaminadas a satisfacer las necesidades inmediatas de subsistencia de la PD, se complementarn con el diseo de estrategias que le permitan a esta poblacin identificar las oportunidades concretas de autosubsistencia. El esquema sealado anteriormente, permitir intervenir no solamente a nivel personal, sino familiar y comunitario, buscando restablecer el equilibrio emocional de las personas, as como sus redes sociales y su capacidad para adaptarse a un nuevo contexto.
30 Artculo 17, Ley 387 de 1997
Estabilizacin socioeconmica. La nueva visin que se propone est enfocada hacia la prestacin de una atencin integral, cuya responsabilidad no slo est en cabeza del Gobierno Nacional, sino de la sociedad en general. En esta fase se promovern acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propsito de generar condiciones de sostenibilidad econmica y social para la PD en el marco del retorno voluntario al lugar de origen; la reubicacin espontnea, entendida como la estabilizacin en un lugar diferente a su lugar de origen; o bien, la decisin de quedarse en el sitio inicial de llegada31. La poltica de estabilizacin socioeconmica para la PD estar centrada en: (1) el acceso de la PD a un conjunto de programas sectoriales, los cuales pueden ser programas regulares de la poltica social, programas ajustados o programas especficos para la atencin a la PD; y, (2) la articulacin a programas dirigidos a atacar, de manera integral, las diferentes dimensiones de la pobreza y hacer posible su superacin. Este conjunto de acciones y programas deber impactar positivamente en la realizacin de los derechos de la PD. Los principales componentes que concentrarn acciones en desarrollo de la fase de estabilizacin socioeconmica, estarn enfocados en gestionar los derechos mnimos en salud, educacin, generacin de ingresos, vivienda y tierras. Salud. Para este cuatrienio, la atencin para la PD seguir orientada a la afiliacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), con nfasis en la ampliacin de cobertura del rgimen subsidiado en salud y en la implementacin del Sistema Obligatorio de Garanta de la Calidad de Salud del Sistema32. Es as como el Ministerio de la Proteccin Social continuar asumiendo la financiacin del 100% de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) del rgimen subsidiado para la PD; igualmente, se fortalecer la atencin en salud de las personas en desplazamiento sin ninguna afiliacin mediante la asignacin y distribucin de recursos del Fondo de Solidaridad y Garantas (Fosyga)-Ministerio de la Proteccin Social, previo acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. En suma, para 2010 toda la PD deber estar afiliada al SGSSS, dado que la meta del Gobierno Nacional durante el periodo 2007-2010 es alcanzar la cobertura universal. Por otra parte, se fortalecer el cumplimiento de la Resolucin 3384 de 2000 y de la Circular 018 del 2004, expedidas por el Ministerio de la Proteccin Social, las cuales definen criterios para revisar y depurar la informacin sobre actividades colectivas en salud individual y colectiva de promocin y prevencin. Para 2007, la meta consiste en cubrir los 19 entes territoriales que no han incluido en sus planes operativos acciones de salud pblica con atencin preferencial y diferencial para la poblacin en desplazamiento. A su vez, el Ministerio de la Proteccin Social continuar fortaleciendo la gestin local en salud mediante el acompaamiento continuo a los actores del SGSSS locales. As mismo, se adelantar la implementacin de un proyecto entre el Ministerio y la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) para mejorar el acceso en salud y registro del goce mnimo de este derecho en 111 municipios de 12 departamentos (Antioquia, Bolvar,
31 Decreto 250 de 2005.
32
Decreto 2039 de 2002.
Cauca, Cesar, Choc, Huila, Nario, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Tolima y Valle del Cauca) con una poblacin objetivo de 500 mil personas, que representan un estimado de 100.000 familias, de las cuales el 70% son PD y el 30% poblacin vulnerable. Adicionalmente, se desarrollarn programas especiales en educacin sexual y reproductiva con nfasis en la poblacin joven y adolescente y se implementarn programas de nutricin y seguridad alimentaria Educacin. El Ministerio de Educacin Nacional (MEN) apoyar a las Secretaras de Educacin de las entidades territoriales certificadas, en la definicin de polticas y estrategias para brindar atencin prevalente a la poblacin en condicin de desplazamiento. El MEN y las entidades territoriales certificadas centrarn sus esfuerzos en las siguientes metas: Garantizar el derecho a la educacin, vinculando y manteniendo a los nios y jvenes en condicin de desplazamiento en el sistema educativo formal. En el periodo 20072010 la meta del Gobierno Nacional est orientada a alcanzar la cobertura universal de la educacin bsica (transicin- noveno grado). En 2010, por lo menos 400.000 nios y jvenes en situacin de desplazamiento sern atendidos por el sistema educativo formal. Se dar prioridad a la atencin a nios y jvenes entre cinco y quince aos como lo obliga la Constitucin. Implementar modelos educativos flexibles y pertinentes para ofrecer un servicio educativo apropiado y de calidad a la poblacin en situacin de desplazamiento. Entre ellos, se implementar el modelo de aceleracin del aprendizaje con el fin de reducir los altos niveles de extraedad, los Crculos de Aprendizaje como un puente para ingresar a la institucin educativa y el modelo de Educacin Continuada de Cafam para los jvenes y adultos. Fortalecer la prestacin del servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de PD. Mejorar la calidad de la educacin, mediante la implementacin de metodologas de apoyo a los docentes que atienden PD en atencin psicoafectiva, as como fortalecer las competencias ciudadanas desde la perspectiva de los derechos humanos y la valoracin de la diversidad. Apoyar la construccin, mejoramiento y adecuacin de la infraestructura fsica y la dotacin de los planteles educativos que atienden PD. Transicin hacia la estabilizacin socioeconmica. Con el propsito de complementar las acciones en salud y educacin, el Gobierno Nacional continuar con el programa Familias en Accin para la PD, el cual brinda subsidios monetarios bimensuales y condicionados para salud nutricin y educacin, previo el cumplimiento de ciertos requisitos por parte de las familias beneficiadas. Es por esto que este programa se constituye en una accin fundamental que es complementada con acciones especficas a favor de la PD. A travs del subsidio condicionado de Familias en Accin, se busca contribuir en el trnsito hacia la estabilizacin econmica, as como facilitar el proceso de retorno y reubicacin de las familias vinculadas, al tener acceso y permanencia de los nios a los servicios de salud y educacin en cualquier municipio del pas. Se espera que en 2010, 300.000 hogares en situacin de desplazamiento estn afiliados al programa.
Componentes prioritarios de atencin en la fase de estabilizacin socioeconmica. A pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional, los temas de generacin de ingresos, vivienda y tierras continan siendo los componentes ms sensibles y de mayor demanda de recursos en la poltica de atencin a la PD. Para garantizar la restitucin de los derechos de la PD se deben establecer estrategias tendientes a lograr que, en el mediano y largo plazo, las familias puedan generar su propio sustento y, de esta manera, se les pueda garantizar la restitucin eficaz y la satisfaccin permanente de sus necesidades bsicas. Los programas de generacin de ingresos focalizarn acciones en las cuales la persona en situacin de desplazamiento ser el gestor de su propio restablecimiento, y ser quien construya su proyecto de estabilizacin socioeconmica. Las principales lneas estratgicas por desarrollar son: Esquema de generacin de ingresos para la PD Como parte de esta estrategia, se estableci un convenio macro donde confluyen los esfuerzos de Accin Social, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a travs del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme), y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP). La propuesta se basa en el desarrollo de tres subprogramas prcticos de generacin de ingresos, con sus respectivas herramientas, instrumentos y procedimientos.[sic] 1. Subprograma de atencin en generacin de Ingresos. Se desarrollar a travs de las siguientes actividades. - Establecimiento de demandas y ofertas ocupacionales: busca establecer los perfiles ocupacionales de la poblacin y las oportunidades laborales y de negocios ofrecidas por la regin, con enfoque de demanda. - Atencin en generacin de ingresos a travs de procesos de vinculacin laboral, emprendimiento y fortalecimiento de negocios existentes. - Apoyo financiero: este componente incluye: (1) asesora para el cumplimiento de los requisitos exigidos para la consecucin de un empleo; (2) capital para el arranque en el caso de planes de negocio para emprendedores; y, (3) capital para el fortalecimiento de las unidades econmicas ya existentes. El desarrollo de estas actividades contar con dos componentes transversales: el apoyo psicosocial y el programa Familias en Accin. Esto, con el propsito de garantizar un proceso integral de la atencin, as como articular la atencin de la PD a los dems programas para la superacin de la pobreza. Todos los proyectos de atencin a la PD contarn con procesos de acompaamiento y seguimiento con el fin de fortalecer la sostenibilidad de la alternativa de generacin de ingresos definida. Las entidades de segundo piso como el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) y el Banco Exterior de Colombia (Bancldex), mantendrn el apoyo de sus lneas de crdito a las empresas creadas o donde participe poblacin en desplazamiento, que hayan adelantado el proceso de acondicionamiento para optar por un crdito.
2. Subprograma de fortalecimiento institucional para generacin de ingresos: el trabajo se concentra en el desarrollo de los contenidos, las estrategias pedaggicas, los instrumentos y los sistemas de evaluacin, y las estrategias de ajuste a las microfinanzas, todos encaminados a la formacin de operadores de recursos de generacin de ingresos para la PD y funcionarios del Snaipd. 3. Subprograma reconversin sociolaboral: esta estrategia se presentar como una alternativa para la PD que se encuentre desempleada o no tenga ocupacin permanente. El Programa busca brindar formacin integral en oficios semicalificados, proyectos de vida, orientacin ocupacional, empleabilidad, asociatividad y emprendimiento. Los oficios semicalificados estarn relacionados con actividades adecuadas a la regin donde se implementa el programa. Tal y como se viene implementando, este programa se desarrollar a travs de dos estrategias: - Formacin integral: el beneficiario desarrollar conocimientos, habilidades, destrezas y valores para desempearse productivamente en la vida, el trabajo y la sociedad. Consta de dos fases: una de formacin prctica-terica, y otra de prctica en empresas legalmente constituidas o en puestos reales de trabajo organizados por las entidades de formacin. - Ocupacin transitoria con formacin: consistir en brindar al beneficiario ocupacin transitoria directa y formacin integral en oficios a nivel semicalificado. Esta se desarrollar en convenio con las alcaldas, quienes dispondrn los oficios, materiales y herramientas necesarios para el desarrollo de la ocupacin transitoria. Como eje central del proceso de formacin, el Programa cuenta con un componente de proyecto de vida que se desarrolla de manera transversal a lo largo del proceso de formacin integral. Durante todo el tiempo de formacin integral o de ocupacin transitoria con formacin, el programa entrega a los beneficiarios un apoyo de sostenimiento condicionado por da asistido. Incentivos condicionados para el fortalecimiento de capacidad de generacin de ingresos El Gobierno Nacional desarrollar un esquema de incentivos econmicos para elevar las capacidades de generacin de ingresos de las familias desplazadas, en particular para mejorar su nivel de empleabilidad a travs de la educacin superior, el acceso a crdito para el emprendimiento y/o fortalecimiento de actividades productivas y de formacin de capital humano y ahorro. Se desarrollar adems un incentivo para el retorno a los lugares de origen. Financiacin de actividades urbanas y rurales La PD tendr acceso preferente y acompaamiento especial en las lneas de crdito establecidas por la estrategia del Gobierno Nacional denominada Banca de las Oportunidades, en el caso de aquellas actividades financiables que correspondan al sector urbano. Para este propsito, se podrn utilizar las lneas de redescuento de los programas especiales de Bancldex o los recursos propios de las entidades financieras que desarrollen la estrategia mencionada.
Para el caso de emprendimiento y/o fortalecimiento de actividades relacionadas con el sector rural, tales como la agricultura, piscicultura, porcicultura, ganadera, comercializacin, servicios de apoyo a la produccin y, en general, todo lo relacionado con el sector agropecuario, la PD seguir contando con el acceso al Programa de Crdito orientado especficamente a este tipo de poblacin. Este programa es redescontado ante Finagro, donde existe un cupo aprobado por la Comisin Nacional de Crdito Agropecuario que asciende a saldos de cartera hasta por $100.000 millones. Para el efecto, el Banco Agrario de Colombia celebr un convenio con dicho Fondo a fin de acceder a estos recursos y financiar los proyectos productivos adelantados por la PD, bien sea por la va individual o la asociativa. Capacitacin laboral En cuanto al desarrollo de las actividades de orientacin y capacitacin para el trabajo, el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) seguir generando actividades de orientacin ocupacional, mediante las cuales se buscar mejorar las competencias para que la PD pueda insertarse al mercado laboral o desarrollar alguna actividad econmica productiva que le permita generar ingresos. En lo que respecta a la fase de capacitacin del Plan de Accin Integral de Atencin a la PD, se continuarn asignando cupos para los cursos de formacin en oficios productivos, emprendimiento, empresarismo y asociatividad, a travs de los cuales se busca mejorar las capacidades y destrezas de los beneficiarios y por consiguiente aumentar el nivel de empleabilidad de la PD. A travs de las acciones regulares de los Centros de Formacin del Sena, a 2010 se ha proyectado atender a 566.691 personas en situacin de desplazamiento. A travs de las Unidades de Emprendimiento de los 114 Centros de Formacin, se acompaarn los planes de negocio que surjan de la PD. Igualmente, se articularn acciones con el Fondo Emprender, el Banco Agrario, la Banca de Oportunidades y las entidades crediticias, para lograr que estos planes sean sostenibles en el tiempo y contribuyan al restablecimiento de esta poblacin. Generacin de ingresos en el rea rural En el mbito rural se espera seguir implementando la estrategia de generacin de ingresos puesta en marcha por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y las dems entidades que hacen parte de la Mesa Nacional de Estabilizacin Socioeconmica Rural (Meser). A travs de esta estrategia, se acompaar a los sujetos beneficiarios del subsidio de tierras en la formulacin de proyectos productivos y las solicitudes de crdito; igualmente, se buscar la articulacin de las dems ofertas institucionales que hacen parte de esta fase de atencin. As, se espera brindar a esta poblacin:[sic] 1. Programa de masificacin de crdito: brindar atencin en la formulacin participativa de Proyectos Productivos, elaboracin de las programaciones y presentacin de las solicitudes de crdito ante el sistema financiero (fases de preinversin, inversin y post-inversin). 2. Aporte de capital semilla: apoyar, con recursos no reembolsables, el inicio de la ejecucin de los proyectos productivos formulados.
3. Proyectos de seguridad alimentaria: promover la produccin de alimentos para el autoconsumo, que generen un arraigo previo a la consolidacin de las condiciones ptimas de subsistencia de esta poblacin en los predios. 4. Confluencia de las ofertas al momento de la entrega: Convocar la participacin de todas las entidades que conforman la Meser a la ceremonia de entrega, previo suministro de los listados, para que planeen y ofrezcan la atencin que tienen a cargo. Vivienda urbana La atencin de las necesidades bsicas habitacionales de la PD continuar dentro del marco de tratamiento especfico y prioritario, acorde a sus caractersticas poblacionales, condiciones de desarraigo y extrema vulnerabilidad. Existir prelacin, por parte de las instancias gubernamentales, en la definicin del gasto pblico social destinado a la atencin gradual y progresiva de dicha poblacin, de manera que se pueda desarrollar polticas que faciliten y estimulen la integracin de recursos definidos por el Gobierno Nacional, las Entidades Territoriales, los organismos de cooperacin internacional y el sector privado. Lo anterior, se realizar en el contexto de los lineamientos de ordenamiento territorial, propendiendo por la integracin de atributos y elementos del espacio pblico, servicios pblicos domiciliarios y equipamiento comunitario, como contribucin al proceso de reestablecimiento socioeconmico. Esto, de manera tal que garantice la calidad, habitabilidad y seguridad jurdica de las soluciones habitacionales adecuadas, y la consolidacin de los asentamientos legalmente establecidos. La poltica de vivienda asignar por lo menos el 33% de los recursos de vivienda en subsidios para la PD. Con ello se buscar: - Disminuir el dficit cuantitativo y cualitativo ocasionado por el desplazamiento forzoso en por lo menos 40.000 soluciones. Esto, mediante el fortalecimiento del sector de vivienda prioritaria, con el desarrollo de alternativas de intervencin en mejoramiento integral de asentamientos precarios objetos de regularizacin urbanstica y titulacin de predios y oferta de vivienda nueva o usada. - Proteger las unidades de vivienda abandonadas en reas urbanas o rurales por causa del desplazamiento forzado por la violencia. - Apoyar la implementacin de la poltica de vivienda, por parte de las entidades responsables de esta actividad. Se brindar asistencia tcnica a los entes territoriales, promotores y gestores de planes de Vivienda de Inters Social (VIS) elegibles, para la formulacin, presentacin y ejecucin de proyectos habitacionales. Se ajustarn los procedimientos y tarifas de supervisin, interventora y elegibilidad de proyectos VIS. - Financiar la vivienda de acuerdo con las condiciones de ingresos de la PD. - Promocionar el concepto de vivienda saludable, a travs de acompaamiento social con el fin de implementar acciones preventivas, de mitigacin de riesgos y de mejoramiento de hbitos saludables. - Facilitar el asentamiento de la poblacin en proceso de retorno o reubicacin, a travs de acciones de impacto rpido en la intervencin de sus necesidades habitacionales bsicas inmediatas.
Vivienda rural El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural continuar desarrollando el Programa de Vivienda de Inters Social Rural que entrega, por una sola vez, un subsidio en dinero o en especie que oscila entre 12 y 18 salarios mnimos mensuales legales vigentes (smmlv) para construccin en sitio propio, mejoramiento o adquisicin de vivienda nueva, a hogares en condicin de desplazamiento que se postulen a travs de proyectos colectivos. Estos proyectos deben ser presentados por los entes territoriales o las entidades privadas, cuyo objeto social comprenda las diferentes modalidades de subsidio previstas. El programa busca beneficiar a 7.800 familias durante el periodo 2007-2010. Tierras El Incoder continuar implementando programas de reforma agraria (titulacin, adquisicin y adjudicacin) para dotar de tierras a la poblacin en condicin de desplazamiento. Para la adjudicacin del subsidio integral (Conformacin de Empresas Bsicas Agropecuarias), el Incoder adquirir predios por compra directa y recibir los predios provenientes de la Direccin Nacional de Estupefacientes y del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora-en liquidacin). Para la distribucin de las 130.000 hectreas que se estiman recibir del Consejo Nacional de Estupefacientes durante el cuatrienio 2007-2010, se continuar atendiendo el criterio de un 50% del rea (65.000 hectreas) para beneficiar a 3.250 familias en condicin de desplazamiento. A travs de la compra directa, se estima adquirir 120.000 hectreas que permitan beneficiar a 12.000 familias en condicin de desplazamiento. La asignacin del subsidio estar condicionada a la formulacin de un proyecto productivo, en sistemas de produccin de carcter empresarial que, bajo los principios de competitividad, equidad y sostenibilidad, produzcan excedentes capitalizables que permitan mejorar el nivel y calidad de vida de esta poblacin. La inversin prevista, que asciende a $300.000 millones, buscar, adicionalmente, promover la reversin de prcticas ilcitas e insostenibles y el establecimiento de una base social, econmica y cultural sostenible a largo plazo, que fomente la gestin ambiental y el mejoramiento de la presencia y la articulacin institucional en las zonas de intervencin. Igualmente, se prolongarn los esfuerzos para continuar aplicando las rutas de proteccin individual y colectiva de bienes de la poblacin en condicin de desplazamiento o en inminente riesgo de desplazamiento, tambin se consolidar el Registro nico de Predios (RUP) y otros sistemas de informacin para la proteccin de inmuebles definidos en distintas normas. Finalmente, se le dar operatividad a la posibilidad de realizar permutas de los predios abandonados, por Unidades Agrcolas Familiares, en diferentes zonas de reasentamiento en el pas. Acciones enfocadas a mitigar los efectos de empobrecimiento en la PD. Para alcanzar una solucin duradera, es importante complementar la atencin a la PD con otras acciones del Gobierno enfocadas a mitigar los riesgos de empobrecimiento.
En esa lnea, durante el cuatrienio 2006-2010, se articularn los programas de atencin a la PD con la Red para la Superacin de la Extrema Pobreza (Juntos), respetando la situacin de debilidad manifiesta en que se encuentra esta poblacin, as:[sic] 1. Se entender que la PD beneficiaria del programa no perder su condicin de desplazada y seguir gozando de la proteccin especial del Estado, frente a hechos que puedan poner en riesgo su vida, libertad e integridad personales. 2. El programa ser complementado con acciones especficas a favor de los afectados. 3. Se reconoce que la situacin de vulnerabilidad de la PD es ms crtica que la de los hogares en situacin de pobreza y que, de acuerdo con las caractersticas de los hogares desplazados, estos tienen un mayor riesgo de caer y permanecer en condiciones de pobreza extrema. 4. El sistema de indicadores sectoriales con enfoque de derechos, diseados para determinar y monitorear peridicamente el nivel de avance en la estabilizacin socio econmica de la PD, ser uno de los instrumentos mediante los cuales se evaluar el impacto del programa sobre la PD. La Red para la Superacin de la Extrema Pobreza (Juntos) buscar promover la incorporacin efectiva de los hogares ms pobres a las redes sociales del Estado y asegurar la superacin de su condicin, a travs de tres estrategias: (1) la integracin de la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera simultnea; (2) brindar, transitoriamente, acompaamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mnimas de calidad de vida que no estn cubiertas; y, (3) la generacin de un marco de corresponsabilidad de los usuarios para que las familias se comprometan con la superacin de su situacin. La PD que se beneficiar de los programas previstos en la Red para la Superacin de la Extrema Pobreza (Juntos) ser aquella que se encuentra vinculada al programa Familias en Accin-Desplazados y aquella que se incorpore posteriormente. Juntos tendr una duracin de cinco aos y el nmero de familias desplazadas que se vern beneficiadas alcanzar las 300.000. Gestin Institucional. Con el propsito de continuar avanzando en una atencin eficiente a la PD, a continuacin se presentan las principales acciones que desarrollar el Gobierno para consolidar los avances en materia de gestin institucional. Consolidacin de sistemas de informacin, seguimiento y evaluacin de la poltica de atencin a la PD Sistemas de Informacin. Una de las ms graves falencias institucionales en el diseo, aplicacin, seguimiento y evaluacin de la poltica de atencin a la PD, tanto a nivel nacional como territorial, contina siendo la precariedad de los sistemas de informacin. Si bien el Gobierno ha venido adelantando un proceso de caracterizacin de la poblacin inscrita en el Registro nico de Poblacin Desplazada, an se requieren mayores esfuerzos para definir una lnea de base que permita conocer la situacin de la PD y establecer el grado de avance en el goce efectivo de sus derechos. En tal sentido, en 2005, Accin Social traz un plan para implementar un sistema de informacin -Sipod- que permita responder a todas las partes interesadas en la atencin
del fenmeno del desplazamiento, integrar los esfuerzos institucionales y, en especial, mejorar la atencin a los desplazados. Esta herramienta soportar los requerimientos de informacin del ciclo de atencin a la PD, desde su registro hasta la atencin por parte de las instituciones del Estado que, de manera integral, ofrecen sus servicios. Por tanto, sus mdulos contemplarn, entre otros, el RUPD, la caracterizacin de la poblacin, la entrega de ayudas por parte del Estado, el seguimiento a las acciones de diferentes entidades pertenecientes al Snaipd, el manejo de reportes de informacin a las diferentes entidades que lo requieran, el manejo de informacin estadstica para el soporte de la toma de decisiones, y el mejoramiento continuo de la atencin a la PD. Debido a la magnitud del proyecto, Accin Social determin implementar el sistema de informacin en las siguientes fases: Fase I. Mejoramiento del RUPD, actualmente en produccin. Fase II. Sistema Consolidado de Auxilios de Accin Social para la Poblacin Desplazada: permitir la gestin de acreditacin de la condicin de desplazado ante los programas de Accin Social, permitiendo consolidar la informacin relacionada con el trmite y la entrega de los beneficios que cada uno de los programas brinda a la PD, como son Vctimas de la Violencia, RESA, Programa de Proteccin de Tierras y Bienes Patrimoniales de la Poblacin Desplazada, y Familias en Accin. Fase III. Sistema de Informacin de Atencin a Poblacin Desplazada de las entidades del Snaipd: ampliar su funcionalidad a la gestin de acreditacin de la condicin de desplazado ante las entidades del Estado, especialmente a las pertenecientes al Snaipd. Lo anterior, permitir contar con la informacin de la atencin de cada una de las entidades del Snaipd, para lo cual se generarn herramientas ya sea de captura o interfases con los sistemas de informacin. Esto se har a partir de un diagnstico de la situacin de cada entidad y tendr en cuenta cmo participa cada uno en la atencin a la PD. Durante el cuatrienio 2007-2010, el 80% de la PD inscrita en el Sipod estar caracterizada. De esta manera, finalizado 2007, existir una lnea de base que permitir formular mejores intervenciones, controlar los resultados y evaluar los impactos sobre la poblacin objetivo. Las entidades del Snaipd tendrn bases de datos que permitan cruzar la informacin de la PD beneficiaria de sus programas con el Sipod y con el Sisbn. El Comit Tcnico de Informacin identificar las reas en las cuales se requiere, con mayor urgencia, mecanismos para cruzar informacin intermunicipal y se adelantarn las acciones con las entidades pertinentes. Para el logro de lo anterior, toda la PD registrada, mayor de 18 aos, deber contar con cdula de ciudadana. Por esta razn, la Registradura Nacional del Estado Civil deber priorizar su programa de cedulacin hacia esta poblacin. Seguimiento y evaluacin Otro de los aspectos de la poltica de atencin al desplazamiento tiene que ver con los sistemas de seguimiento y evaluacin. Pese a que se ha avanzado en el proceso de caracterizacin, an no se cuenta con un mecanismo que permita mantener actualizada esta informacin.
Las estrategias de seguimiento son fundamentales para conocer el impacto de las polticas y acciones del Estado, as como la situacin de la poblacin tanto general, como individual (hogar por hogar). Slo de esta manera, ser posible mejorar la toma de decisiones del Gobierno sobre la continuidad o ajuste de sus programas, la asignacin de los recursos destinados para ejecutarlos y el establecimiento del grado de avance en el goce efectivo de los derechos de la PD. En la medida en que las metas que se trazan las entidades del Snaipd deben ir dirigidas a alcanzar el goce efectivo de los derechos de la PD, el Gobierno Nacional realizar las siguientes acciones orientadas a medir la eficacia, la eficiencia y la suficiencia de los programas de atencin de la PD: (1) crear un esquema de monitoreo interinstitucional y permanente a los programas relacionados con atencin a la PD, con el fin de retroalimentar a las entidades del Snaipd en aspectos de calidad, pertinencia y oportunidad de los programas; (2) el esquema de seguimiento deber permitir la medicin de la cobertura, el acceso, la calidad, la corresponsabilidad y la eficiencia de los programas de atencin a la PD; (3) se realizarn evaluaciones de la atencin a los desplazados, a travs de un enfoque participativo con los distintos actores interesados en la poltica, entre los cuales debern incluirse a las autoridades locales, los implementadores de los programas, la PD y los formuladores de poltica, entre otros. A travs de la Red para la Superacin de la Extrema Pobreza (Juntos) y su estructura de seguimiento de promotores sociales, se pondr en prctica un sistema de indicadores con enfoque de derechos, que permitirn determinar y monitorear peridicamente el nivel de avance en la estabilizacin socioeconmica de la PD. La aplicabilidad de los indicadores de goce efectivo de derechos permitir evaluar el resultado de la poltica pblica frente a la materializacin de los derechos de los afectados. Los criterios de valoracin del derecho a la estabilizacin socioeconmica, con base en los cuales se disearn los indicadores de goce efectivo son: (1) vida, integridad personal, libertad y seguridad personal; (2) reparacin; (3) participacin; (4) generacin de ingresos; (5) alimentacin; (6) vivienda; (7) salud; (8) educacin; y, (9) identidad. As mismo, a travs de los promotores sociales y la informacin que estos recojan, se actualizar el registro de afectados. La informacin de seguimiento ser remitida a la honorable Corte Constitucional, junto con la informacin de ejecucin presupuestal de los proyectos de inversin para la atencin de la PD, segn la periodicidad solicitada en los distintos pronunciamientos. Se coordinar la implementacin de mecanismos de identificacin de la poblacin, que faciliten los procesos de atencin y cruces de informacin relativa a los procesos de atencin brindados por las entidades que forman parte del Snaipd. Apoyo y acompaamiento al fortalecimiento de las organizaciones de poblacin desplazada (OPD). El fortalecimiento de las OPD dar pautas para que, paulatinamente, se vigoricen como auto gestoras de procesos. Ello de manera tal, que les permita articularse a la dinmica socioeconmica del territorio y generar sentimientos de pertenencia, arraigo, solidaridad, convivencia, cooperacin y trabajo en conjunto, en sus lugares de origen y en las zonas de recepcin y/o restablecimiento. As, se abrir un espacio de representatividad legitimado ante las entidades de coordinacin del Snaipd y la sociedad civil en general.
Igualmente, las OPD permitirn una participacin ms ordenada y la concertacin de puntos en comn para desarrollar un trabajo colectivo, dirigido a la bsqueda de alternativas que permitan superar la condicin de desplazamiento. Dicho acompaamiento estar orientado a tres ejes fundamentales:[sic] 1. Se fortalecern las Organizaciones de Poblacin Desplazada (OPD) en temas de formacin y capacitacin en poltica pblica. Esto, en el contexto de la Mesa Nacional y las Mesas territoriales de Fortalecimiento a OPD del Sistema Nacional de Atencin Integral a Poblacin Desplazada (Snaipd), participacin ciudadana, procesos organizativos, planeacin estratgica y elaboracin de proyectos, desarrollo humano y control social. 2. Se fortalecern los mecanismos de articulacin de las OPD a las instancias de coordinacin del Snaipd. Para ello, se deber definir una estrategia que garantice la participacin de las organizaciones de todo el territorio colombiano, tanto a nivel estratgico como operativo. 3. Se establecern mecanismos de comunicacin e informacin, que posibiliten un conocimiento suficiente de las actividades que se adelantan con la poblacin desplazada y vulnerable por la violencia.
Gracias a la aplicacin de las polticas en materia de DD. HH. y DIH, incorporadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, se lograron importantes avances en materia de respeto y garanta de los DD. HH. y del DIH. Al considerar el derecho a la vida, se encuentra que el nmero de homicidios se redujo 40%, al pasar de 28.837 en 2002 a 17.277 en 2006, revirtiendo la tendencia creciente de ms de una dcada. En cuanto a los casos de masacres se present una disminucin del 67,8%. As mismo, el nmero de homicidios de sindicalistas, concejales, indgenas, maestros sindicalizados y periodistas, disminuyeron a tasas superiores al 66%. Respecto a los derechos econmicos, sociales y culturales, en el periodo 2002-2005, la lnea de pobreza se redujo 7,8 puntos porcentuales, al pasar de 57% a 49,2%, y la de indigencia disminuy 6 puntos al pasar de 20,7% a 14,7%. Al mismo tiempo, las coberturas brutas en educacin aumentaron en todos los niveles. En la bsica y media de 82% en 2002 a 91% en 2006, y en superior de 21% a 26% para el mismo periodo; 6,26 millones de nios y 596 mil adultos mayores se beneficiaron con programas de asistencia social; se otorgaron cerca de 396 mil subsidios y crditos para la adquisicin de vivienda de inters social, entre otros resultados. El comportamiento de las cifras estuvo influenciado por una importante labor institucional que volc sus esfuerzos para la lograr el respeto de los DD. HH. y el DIH. En materia de prevencin, se avanz en el desarrollo del Sistema de Alertas Tempranas (SAT) y en el fortalecimiento del Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT). Con relacin a la proteccin de poblaciones especficas, se avanz en la implementacin del Proyecto de Atencin de Comunidades en Riesgo (PACR)33 y en el diseo del proyecto
33 Con este proyecto en especfico, se busca la atencin a comunidades indgenas, afro y campesinas en riesgo potencial, la mayora con medidades cautelares o provisionales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, ubicadas en doce regiones: Urab Antioqueo, Eje Cafetero, Crdoba y Bajo Putumayo, Montes de Mara, Sierra Nevada de Santa Marta, Ocaa y Regin del Catatumbo, Arauca, Sur del Tolima, Macizo colombiano y centro del Cauca y Pacfico Nariense.
2.2.2 Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DD. HH y DIH)
de implementacin de medidas de proteccin para las personas y comunidades con medidas cautelares y provisionales del Sistema Interamericano. Adems, se logr que los 32 departamentos y 597 municipios del pas construyeran planes de accin en el tema. Paralelamente, se avanz en la dotacin de herramientas de autoproteccin a las poblaciones vulnerables. En el tema de formacin y educacin en DD. HH. y respeto al DIH, la FP capacit permanentemente a la totalidad de sus miembros, con lo que se logr una reduccin en el nmero de casos de violaciones por parte de los miembros de las FFMM y de la Ponal. Al mismo tiempo, varios organismos del Estado realizaron acciones de difusin y enseanza en materia de DD. HH. y DIH, dirigidas a funcionarios pblicos. De otra parte, frente al tema de proteccin a altos dignatarios del Estado, funcionarios y otras personalidades, el DAS y la Ponal han implementado 2.280 esquemas de proteccin. Por su parte, el Programa de Proteccin que lidera el MIJ ha beneficiado a 5.711 personas con medidas de proteccin. Finalmente, y en el marco de lucha contra la impunidad en violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, el pas avanz en la construccin de una poltica integral que fortalezca la accin del Estado en las labores de investigacin, juzgamiento y sancin, poltica que fue plasmada en el documento Conpes 3411 de marzo de 2006. En resumen, el Estado y la sociedad colombiana han realizado importantes esfuerzos para prevenir las violaciones de los DD. HH. y para construir una cultura en la materia. Sin embargo, aun subsisten valores y prcticas que estn alejadas o son contrarias al reconocimiento y respeto de la dignidad humana y a los principios y valores que fundamentan la garanta y ejercicio de los DD. HH. Persisten, as mismo, conductas discriminatorias tanto sociales como institucionales que menoscaban el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de grupos poblacionales. Al mismo tiempo, an existen GAML que infringen constantemente el DIH. Tambin se presentan casos espordicos de violaciones de los DD. HH. que deben ser confrontados y sancionados con rigor, mientras que prevalecen algunas dificultades para lograr una justicia pronta y eficaz. Para contrarrestar las carencias y consolidar las polticas de promocin y respeto de los DD. HH. y el DIH, el Estado velar para que se armonice el desarrollo social, econmico, poltico y cultural del pas con las implicaciones de adoptar un enfoque de derechos. Adems, se velar por el establecimiento de las consecuentes responsabilidades para garantizar estos derechos en las entidades estatales. Implementacin del Plan Nacional de Accin en DD. HH. y DIH El Estado colombiano, con miras a fortalecer el desarrollo nacional y el Estado Social de Derecho, culminar la elaboracin e implementacin del Plan Nacional de Accin en DD. HH. y DIH, cuyo impulso y cumplimiento ha sido asumido como una tarea prioritaria de Estado que trasciende los periodos de Gobierno. Con este Plan, de carcter estatal y con enfoque de gnero, que ser concertado con la sociedad civil y contemplar la integralidad de los DD. HH. y la dependencia recproca entre los derechos civiles y polticos, econmicos, sociales y culturales, se impulsar la aplicacin de los tratados internacionales en materia de DD. HH. y DIH. Adems, el Plan le permitir al Estado contar con una gua
para la ejecucin de sus acciones y contribuir a la articulacin del Gobierno Nacional con las organizaciones de la sociedad civil. El Plan contemplar varios ejes temticos relacionados con la cultura en DD. HH., derecho a la vida, a la libertad y a la integridad; lucha contra la discriminacin y promocin de la identidad; derechos econmicos, sociales y culturales; acceso a la justicia y lucha contra la impunidad. En su elaboracin, puesta en marcha, seguimiento y evaluacin, se deber contar con el compromiso de todas las entidades involucradas. Este Plan deber, as mismo, compatibilizarse con los planes sectoriales previamente aprobados, tales como el Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos, el Plan Decenal de Infancia y el Plan Decenal de Cultura y Convivencia. Fortalecimiento institucional y de la ejecucin de la poltica pblica en materia de DD. HH. y DIH Para el tema de prevencin y proteccin de los DD. HH. y del DIH, el Estado colombiano fortalecer y consolidar el SAT y el CIAT para prevenir oportunamente violaciones a los DD. HH. . Adems, se continuar con los programas de proteccin de poblaciones especficas, con el PACR y la implementacin de medidas de proteccin para las personas y comunidades con medidas cautelares y provisionales del Sistema Interamericano. Se avanzar en la formulacin de una poltica estatal integral para abordar el impacto especfico del conflicto armado en las mujeres en las reas de justicia, salud y educacin, entre otras. Estas polticas deben estar guiadas por la lgica de la proteccin de los derechos de las mujeres y propender a garantizar su autonoma. Igualmente, se propender por la incorporacin de la poltica pblica de DD. HH. en los planes de desarrollo territorial y local, y por la dotacin de herramientas de autoproteccin para las poblaciones ms vulnerables. Para tal fin, se realizar seguimiento a las acciones hasta ahora ejecutadas, se indicarn los procesos que agilizan la respuesta oportuna del Estado y se fortalecern los mecanismos de evaluacin y control de dichas acciones. En esta misma lnea, se completarn los avances en materia de proteccin a personas amenazadas, para lo cual se expedir una normatividad consistente con el tema. Para la proteccin de las poblaciones sealadas en el artculo 2 del Decreto 2816 de 2006, la direccin de la poltica continuar en cabeza del MIJ. Sin embargo, el componente operativo de los esquemas mviles de dicha poblacin se concentrar en una nica entidad: la Ponal. Esta tarea se ejecutar gradualmente por fases, teniendo en cuenta la priorizacin de poblacin y la disponibilidad de recursos34. Para el logro de estas acciones, el Estado colombiano destinar recursos para la disponibilidad de personal, la capacitacin y la dotacin de equipos. Al mismo tiempo, y en coordinacin con la Ponal, se fortalecer la implementacin de medidas de proteccin a la poblacin sealada en el mencionado decreto. Por otro lado, se garantizar el cumplimiento de los compromisos de la FP con el respeto y garanta de los DD. HH. Lo anterior significa que se fortalecern los controles de la
34 Las fases prevn la concertacin teniendo en cuenta la siguiente poblacin: (1) centralizacin de los esquemas diplomticos, gobernadores, magistrados, clero, alcaldes, diputados y concejales; (2) centralizacin de los esquemas de congresistas y ex funcionarios; (3) centralizacin de los esquemas de ministros, viceministros, funcionarios pblicos, particulares y periodistas; y, (4) centralizacin de los esquemas de Presidencia, Vicepresidencia, ex Presidentes y desmovilizados.
accin en terreno, se robustecer la efectividad de la Justicia Penal Militar y se ajustarn los programas de formacin en DD. HH. y DIH. De otra parte, se espera que las medidas relacionadas con la PDSD, el fortalecimiento de la FP y la poltica de prevencin a violaciones de DD. HH. y DIH, permitan que la tasa de homicidios por 100 mil habitantes, llegu, en 2010, a 29,5 (ver Anexo metas). Finalmente, el Gobierno Nacional avanzar en el cumplimiento de los compromisos frente a los organismos o agencias internacionales, en especial en los procesos de bsqueda de soluciones amistosas que se tramitan ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Paralelo a estas acciones, y en el marco de las estrategias de fortalecimiento institucional, se mejorarn los mecanismos de coordinacin interinstitucional y seguimiento de los lineamientos de poltica en materia de DD. HH. y DIH. En esta lnea, se disear y pondr en marcha un sistema de informacin para el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas que garantizan los derechos a la educacin, la salud, la vivienda, la alimentacin y el trabajo, teniendo en cuenta criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, y su diferenciacin por grupos vulnerables. En tal sentido, en cumplimiento de las recomendaciones de la Naciones Unidas, se avanzar en el diseo de indicadores, desagregados por sexo, y un anlisis de gnero, teniendo en cuenta un enfoque diferenciado segn etnia, grupo etario e identidad sexual. Al mismo tiempo, se reforzarn los espacios institucionales de coordinacin y seguimiento a dichas polticas. Finalmente, se robustecer el sistema de informacin sobre la situacin de DD. HH. y DIH del Observatorio de la Vicepresidencia de la Repblica. Como complemento a las estrategias sealadas anteriormente, se profundizarn las acciones sectoriales de comunicacin y educacin en DD. HH. y DIH, para lo cual se culminar la elaboracin y aplicacin del Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos (Planedh). Adems, se consolidarn las estrategias de descentralizacin de la ejecucin de la poltica en materia de DD. HH. y DIH, lo cual significa que en los prximos cuatro aos, todos los departamentos y municipios del pas disearn y aplicarn planes de accin en DD. HH. y DIH, los cuales debern estar articulados con los programas regionales y locales de desarrollo. Justicia y Derechos Humanos Es claro que las labores de promocin y prevencin en materia de DD. HH. y DIH, deben estar estrechamente relacionadas con un fortalecimiento decidido de las capacidades del aparato de justicia en materia de investigacin, juzgamiento y sancin. De este modo, el mejoramiento de los mecanismos de coordinacin institucional de las entidades pertenecientes al Sector Justicia y al resto del Estado colombiano, ser una de las principales tareas a acometer en el cuatrienio 2006-2010. En este contexto, como punto de partida de las estrategias de coordinacin, ser necesaria la continuacin de reformas como la implantacin del Sistema Penal Acusatorio, la creacin de la carrera judicial de la FGN, la generacin de esquemas de intercambio de informacin, el desarrollo de programas de proteccin a vctimas y testigos, y la promocin de programas de capacitacin a funcionarios judiciales en materia de DD. HH. y DIH.
Un aspecto central a desarrollar ser la implementacin de la poltica de lucha contra la impunidad en casos de violaciones de DD. HH. y DIH, consignada en el documento Conpes 3411 de marzo de 2006, la cual tiene como referente el impulso a la investigacin de casos de graves violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH. La ejecucin de las estrategias de la poltica de lucha contra la impunidad en casos de violacin a DD. HH. e infracciones al DIH tiene un costo aproximado de $40.084 millones, de los cuales el 56% son recursos del Presupuesto General de la Nacin y el 44% restante se espera obtener de la cooperacin internacional.
Uno de los mayores retos que enfrenta Colombia es el de lograr un equilibrio entre los acuerdos para el establecimiento de la paz y el diseo y ejecucin de una poltica de restauracin de la justicia e impulso a la reconciliacin en medio de la violencia armada que ejercen los GAML. La experiencia indica que la planificacin minuciosa y la elaboracin de estrategias de justicia y reconciliacin deben producirse con anterioridad al restablecimiento de las condiciones de seguridad y, por este motivo, puede sealarse que Colombia ha iniciado de manera oportuna esta tarea. Es claro que los procesos de reconciliacin dependen de numerosos factores que van desde la voluntad poltica del Estado y la sociedad en general, hasta la capacidad institucional y disponibilidad de recursos. En los ltimos aos, el pas ha avanzado en experiencias directas e indirectas, locales y nacionales, que apuntan a la reconciliacin de los colombianos. Incluso, en el marco de la Ley 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz, el Estado colombiano dirigi sus esfuerzos para la creacin de una Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, encargada de construir las estrategias para el logro de la reconciliacin de los colombianos y responsable de la articulacin de un discurso nico de Estado. Teniendo en cuenta estos principios, en el periodo 2007-2010 se consolidar una poltica de reconciliacin orientada a la implementacin de las siguientes estrategias: (1) consolidar el perdn de los victimarios y la generacin sociedad en un ambiente de respeto por la dignidad humana y la convivencia pacfica, mediante la construccin de programas y acciones destinadas a la reconciliacin de las vctimas y victimarios; (2) desarrollo de programas de reparacin a vctimas (restitucin de derechos amenazados, trasgredidos o violados); (3) aplicacin de estrategias de reintegracin a la vida social y econmica de los miembros de los GAML; y (4) ejecucin de programas destinados a recuperar, analizar, sistematizar y difundir la memoria histrica, con el fin de establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se gener el fenmeno de la violencia y su impacto sobre la poblacin civil, las organizaciones estatales y el conjunto de la sociedad. Reparacin de las vctimas de la violencia En desarrollo de la violencia armada en Colombia, la poblacin civil ha sido afectada por la ocurrencia de graves violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, situacin que conlleva a obligaciones del Estado como garante de los derechos fundamentales. En efecto, las vctimas al ser titulares de derechos que deben ser protegidos por el Estado, son acreedores de garantas como la verdad, la justicia y todas aquellas medidas que buscan
2.2.3 Poltica de reconciliacin
aliviar el sufrimiento padecido y recuperar las condiciones de existencia y/o del proyecto de vida daado. En este contexto, la reparacin, adems de ser justa, viable y sostenible, debe ser asumida de manera integral, efectiva y proporcional a los perjuicios sufridos por las vctimas y sus familiares (o personas a cargo o con vnculos). Adems, debe propender por el alivio del sufrimiento causado y garantizar la no repeticin de las violaciones. El Estado colombiano, en concordancia con su carcter social, democrtico y de derecho, desarroll diversos programas orientados a restituir derechos y a indemnizar a las vctimas de la violencia, con el fin de aliviar el sufrimiento causado y avanzar en la bsqueda de garantas de no repeticin. Dentro de estos programas se encuentran: (1) indemnizacin de vctimas, segn lo establecido en la Ley 782 de 200235; (2) atencin a la poblacin desplazada por la violencia, de acuerdo con la Ley 387 de 1998, el Decreto 250 de 2005 y la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional; (3) atencin a vctimas de Minas Antipersona (MAP) y Municiones sin Explotar (MUSE), de acuerdo con la Ley 418 de 1997; y (4) atencin a secuestrados y a sus familias, segn lo establecido en la Ley 986 de 2005. Estas lneas de atencin, a pesar de no considerarse en estricto sentido como polticas de reparacin hasta tanto no se ajusten de manera definitiva a los trminos de verdad, justicia y reparacin, sealados anteriormente, han significado un esfuerzo fiscal importante (cercano a los $3 billones) en el periodo 2002-2006. Igualmente, en este contexto deben resaltarse todas aquellas reparaciones individuales y colectivas que el Estado colombiano realiza en cumplimiento de las sentencias condenatorias que, por accin u omisin comprobada de agentes estatales en casos de violaciones a los DD. HH. y al DIH, son proferidas por las cortes nacionales e internacionales. Paralelamente a este marco de accin, bajo las negociaciones y la desmovilizacin colectiva de los grupos de autodefensas, se expidi la Ley 975 de 2005, conocida como Ley de Justicia y Paz. Esta, adems de crear la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin36 y fortalecer los rganos de justicia, contempla en su artculo 8 la necesidad de reparar a las vctimas con acciones que propendan por la restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y las garantas de no repeticin de las conductas. Al mismo tiempo, dicha norma indica que los jueces sern los competentes para definir la pena alternativa de las personas que se acojan a ella, as como el tipo y el monto de la reparacin de la vctima. Es en este contexto en donde pueden confluir las acciones de reparacin que viene ejecutando el Estado colombiano de manera individual y colectiva, as como las que, en el futuro, estn obligadas a ejecutar los beneficiarios de la Ley 975 de 2005. Resulta entonces importante plantear una poltica integral y coordinada entre el Estado y la sociedad civil, que
35 De acuerdo con el artculo 15 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por la Ley 782 de 2002, se consideran vctimas de la violencia a aquellas personas de la poblacin civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal y/o en sus bienes, por razn de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres. 36 Dentro de las funciones de dicha Comisin se encuentran: (1) garantizar a las vctimas su participacin en los procesos judiciales y la materializacin de sus derechos; (2) presentar un informe pblico sobre las razones para el surgimiento y evolucin de los GAML en el pas; (3) llevar a cabo un seguimiento a los procesos de reincorporacin de los excombatientes a la vida civil, e igualmente, a la poltica de desmovilizacin de los GAML y al cabal funcionamiento de las instituciones en estos territorios; (4) llevar a cabo una evaluacin peridica de las polticas de reparacin, sealando recomendaciones al Estado para su adecuada ejecucin; (5) presentar en dos aos al Gobierno Nacional y a las Comisiones de Paz del Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes, un informe acerca del proceso de reparacin de las vctimas de los GAML; (6) recomendar criterios para las reparaciones las vctimas con cargo al Fondo de Reparacin de Vctimas; (7) coordinar la actividad de las Comisiones Regionales para la Restitucin de Bienes; y, (8) adelantar las acciones nacionales de reconciliacin que busquen impedir al reaparicin de nuevos hechos de violencia que perturben la paz nacional.
responda tanto a la dimensin individual (a travs de medidas de satisfaccin, restitucin, indemnizacin y garantas de no repeticin), como colectiva (por medio de medidas de restitucin y rehabilitacin) de la reparacin de las vctimas. En todo caso, estas medidas deben propender, prioritariamente, por la garanta del derecho inalienable a la justicia y a la verdad, as como contribuir con la reconciliacin. Para responder a estos retos, el Estado colombiano actuar en varios frentes. El primero de ellos est relacionado con la construccin de un modelo de reparacin integral, viable, sostenido, ajustado a la realidad colombiana que sirva tanto para el desarrollo de la Ley de Justicia y Paz, como parmetro o umbral para futuras reparaciones. Para ello, el Estado colombiano velar por el cumplimiento de los requisitos de reparacin que los jueces impongan a los desmovilizados beneficiarios de la pena alternativa, de tal forma que la reparacin integral, tanto individual como colectiva, se constituya en insumo fundamental para el acceso a los beneficios jurdicos y, por ende en una herramientas para la reconciliacin de los colombianos. Un segundo frente est dirigido a fortalecer las polticas de atencin integral y oportuna de las vctimas de la violencia. Para tal fin, el Gobierno Nacional formular e implementar estrategias que permitan la sinergia y complementariedad de las distintas iniciativas de Estado; adems, ajustar la atencin a las recomendaciones que proponga la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, teniendo en cuenta un enfoque de gnero y edad. En este contexto, se fortalecern los mecanismos de acceso de las vctimas de los GAML a los programas de vivienda de inters social, al Sistema General de Seguridad Social en Salud, al sistema educativo y a programas de generacin de ingresos y/o vinculacin laboral. Por otro lado, y segn lo dispuesto en la Ley de Justicia y Paz, se disear e implementar una poltica de Estado sostenible financieramente para ofrecer una reparacin integral, articulada con las acciones y programas que buscan solucionar los problemas estructurales, econmicos y sociales de la sociedad colombiana y que se constituyen en detonantes importantes de la violencia. Para ello, el Estado colombiano velar por el cumplimiento de los de los montos, acciones y requisitos de reparacin que los jueces ordenen a los desmovilizados beneficiarios de la pena alternativa, de tal forma que la reparacin integral, tanto individual como colectiva, se constituya en insumo fundamental para el acceso a los beneficios jurdicos y, por ende en una herramientas para la reconciliacin de los colombianos. Paralelamente, y con el objeto de construir una salida negociada y pacfica de la violencia armada, el Gobierno Nacional, en accin conjunta con la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, liderar acciones de reconciliacin y reparacin colectiva de la poblacin vctima de la violencia. Estas medidas implican el fortalecimiento del Fondo de Reparacin, a travs de la asignacin y administracin eficiente de los recursos. As, el Fondo podr ser administrado mediante encargo fiduciario o por un tercero, la Nacin asumir los costos de administracin de estos recursos. Por otro lado, el Estado colombiano, en el marco de los procesos penales y como medida de reparacin, garantizar la proteccin de la integridad y vida de las vctimas y establecer mecanismos eficientes para hacer efectiva la reparacin, la informacin y difusin
de los hechos ocurridos. Para esta tarea, se fortalecern el sector jurisdiccional, la FGN y el Ministerio Pblico, de tal forma que el proceso judicial se convierta en un espacio de reparacin de las vctimas en donde se den garantas de participacin digna y eficaz, y se profieran sentencias en s mismas restauradoras. En este mismo sentido, se crearn sistemas de informacin oportunos y confiables sobre las vctimas y sobre los actores involucrados en la comisin de delitos, as como los mecanismos de interlocucin con las organizaciones de victimas para garantizar su intervencin en los procesos. De igual forma, la Fuerza Pblica desempear un papel fundamental. Como se dijo anteriormente, desde el MDN se viene impulsando una revisin a los principales lineamientos de la PDSD, en aras de la consolidacin de la misma. Esta revisin contribuye a la reparacin con los principios rectores dirigidos a conquistar la paz, mantener la confianza y el apoyo de la poblacin, proteccin de los derechos de la poblacin, presencia permanente de la FP en los territorios, convivencia pacfica y armoniosa entre poblaciones y acciones coordinadas de la FP con las dems entidades del Estado. Adems, el Estado adoptar los estndares internacionales en materia de verdad, justicia y reparacin y de manera particular las rdenes emitidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-370 de 2006, en estricto cumplimiento de los lineamientos internacionales en materia de derechos de las mujeres, segn su etnia, identidad sexual y grupo etario. Finalmente, se fortalecer la Comisin Nacional de Bsqueda de Personas Desaparecidas, instancia encargada de apoyar y promover la investigacin del delito de desaparicin forzada, con pleno respeto de las competencias institucionales y de las facultades de los sujetos procesales. Se desarrollar el Plan Nacional de Bsqueda, haciendo nfasis en la atencin de las familias afectadas y en la bsqueda e identificacin oportuna de la poblacin desaparecida. Minas Antipersona (MAP) y municiones sin explotar (MUSE): prevencin y atencin de sobrevivientes Como se puede observar en la Figura 2.8, entre 2002-2006 se contabilizaron 8.093 eventos37 relacionados con MAP y MUSE (29,2% fueron accidentes y 70,8% fueron incidentes). Estos eventos dejaron 4.425 vctimas, de las cuales 3.397 resultaron heridas y 1.028 murieron (23,2%). En el pas, 569 municipios registraron algn evento y 373 alguna vctima. El 98% de los eventos ocurrieron en zona rural y el 2%, en zona urbana. La mayora de las vctimas son miembros de la FP (65,4%), un 33,2% son civiles y el 0,5% son miembros de los GAML. Un 9% son menores de edad. Las Farc son responsables del 56,9% de los eventos y el ELN del 8,5%, se desconoce el responsable del 30,7% de los[sic] eventos restantes.
37 Por evento se entiende todo acontecimiento relacionado con MAP/MUSE ya sea un incidente o un accidente.
Figura 2.8 Nmero de eventos con MAP y MUSE
Fuente: Observatorio de MAP-MUSE.
Para contrarrestar esta problemtica, Colombia suscribi la Convencin de Ottawa38, tratado internacional que prohbe el empleo, almacenamiento, produccin y transferencia de MAP. La Convencin comenz a regir desde marzo de 2001, y, desde entonces, el Gobierno colombiano adquiri la obligacin de destruir las minas producidas y almacenadas por la FP, a realizar el desminado humanitario de los territorios sembrados con MAP y a asistir y restituir los derechos econmicos y sociales de las vctimas de estos artefactos. En aras de organizar la oferta institucional para atender esta problemtica, se cre la Comisin Intersectorial Nacional para la Accin contra las Minas Antipersona y el Observatorio de Minas Antipersona. De otra parte, se fortalecieron los niveles territoriales con la construccin de planes de accin que permitieran atender la situacin generada por el uso de MAP y MUSE, y organizar la oferta local para la prevencin y la respuesta oportuna. Al mismo tiempo, se avanz en una exitosa campaa nacional e internacional de sensibilizacin para prevenir el uso de estos artefactos. En cuanto a la atencin de vctimas, en el marco de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, se han desarrollado dos componentes: Educacin para Reduccin de Riesgos (ERR) y la atencin de los sobrevivientes. Para la ERR se disearon las metodologas de aprendizaje y el plan estratgico de accin, se cre el estndar nacional y se estn adelantando pruebas piloto en Montes de Mara, Magdalena Medio y 64 municipios priorizados. Con relacin a la atencin de sobrevivientes, se ha avanzado en el diseo de una poltica de atencin integral a vctimas en emergencia,
38
La Convencin de Ottawa fue firmada por 152 pases, de los cuales 143 la han ratificado. Con la expedicin de la Ley 554 de enero 14 de 2000, el Gobierno colombiano aprob dicha Convencin. Posteriormente, el 6 de septiembre del mismo ao ratific dicho instrumento, el cual entr en vigencia a partir del 1 de marzo de 2001. De esta forma, el pas qued comprometido a destruir todas las existencias de MAP, teniendo como fecha lmite el 1 de marzo de 2005. En lo que respecta al desminado humanitario del territorio sembrado con minas, el plazo es de 10 aos con posibilidad de prrroga de 10 aos adicionales, plazos que se cumplen en 2011 y 2021, respectivamente.
rehabilitacin y equiparacin de oportunidades con nfasis en la niez. Igualmente, se elabor la ruta crtica de atencin, se fortaleci el Sistema de Gestin de Informacin y se mejor la oferta de servicios de rehabilitacin en las zonas ms afectadas (zona occidente con el Hospital Universitario del Valle y zona oriente en el Hospital Universitario de Santander). En materia de desminado, Colombia complet la destruccin de las MAP almacenadas por la FP el 24 de octubre de 2004, anticipndose a la fecha lmite establecida. As mismo, se inici la construccin de manuales contentivos de los estndares nacionales en cuanto a procedimientos de limpieza y desminado humanitario. Igualmente, se ha avanzado en el monitoreo y seguimiento a las emergencias por sospecha o presencia de MAP y/o MUSE. Las FFMM iniciaron el proceso de capacitacin de zapadores y supervisores en desminado. Como resultado de ello, se conform un primer pelotn de desminado que inici sus labores a finales de 2005 y que, a la fecha, ha logrado importantes resultados en la materia. Actualmente, se encuentra en desarrollo el proceso de conformacin y capacitacin de otros tres nuevos pelotones, los cuales fortalecern la capacidad de accin del Estado y permitirn la atencin oportuna de las emergencias humanitarias por MAP que se presenten en el territorio nacional. A pesar de los avances en la proteccin de los derechos de los sobrevivientes de MAP y/o MUSE, persisten limitaciones relacionadas con: (1) la baja capacidad de reaccin y de coordinacin de la oferta institucional del Estado tanto para la prevencin, como para la atencin de vctimas; (2) la escasa informacin que tienen los afectados sobre los beneficios y servicios disponibles para ellos; y, (3) la visibilidad del tema de la discapacidad. Por otro lado, y en cuanto al desminado humanitario se refiere, la mayor dificultad que se presenta tiene que ver con que las MAP siguen siendo utilizadas como arma de guerra por los GAML, afectando, sin distincin, tanto a los miembros de la FP, como a la poblacin civil. Dado este limitante, hoy en da no existe informacin sobre el nmero o composicin de las MAP sembradas o almacenadas por estos grupos armados. Adems, el Estado colombiano carece de los recursos econmicos y humanos suficientes para lograr el desminado total del territorio nacional. Sin embargo, el Estado ha dado respuesta a las Emergencias Humanitarias reportadas. Se entiende por emergencias humanitarias, aquellas situaciones en las que la vida e integridad personal de la poblacin civil se encuentran en inminente peligro por la afectacin de las minas antipersonal y/o los artefactos explosivos abandonados sin explotar, en sus territorios, lugares de afluencia comn o trnsito necesario. Resulta difcil para el Estado garantizar que los GAML dejen de sembrar MAP, sin embargo, y a pesar de que puede aumentar la colocacin de MAP/MUSE, la poltica nacional en relacin con stas se centra en dos objetivos superiores. El primero est relacionado con la disminucin de, por lo menos, la mitad del promedio de eventos anuales (accidentes e incidentes) y de personas muertas y heridas por MAP/MUSE. El segundo, con la atencin humanitaria oportuna y completa de la totalidad de las vctimas de MAP/MUSE. Para lograr estos objetivos de poltica pblica, en los prximos aos se debern adelantar acciones en cuatro frentes importantes: (1) cumplimiento de la Convencin de Ottawa; (2) prevencin para la reduccin de riesgos y vctimas de MAP; (3) atencin integral y
retroactiva a la poblacin vctima de MAP; y, (4) adecuacin institucional y seguimiento y evaluacin. El cumplimiento de la Convencin de Ottawa debe tener en cuenta la situacin de orden pblico del pas, y las restricciones que esta dinmica le imponen al desminado humanitario. Por ese motivo, ser necesario el diseo y aplicacin de estrategias que contribuyan a la reduccin de la problemtica, pero que al mismo tiempo sean insumo para la respuesta que el Estado colombiano entrega anualmente a los organismos que supervisan el cumplimiento de dicha Convencin. Paralelamente, es necesario avanzar en la identificacin de reas prioritarias para el desminado. Como resultado de sto, se realizar la sealizacin y/o limpieza de peligro en los 50 municipios de mayor riesgo. El mismo proceso se realizar en todas las zonas en donde se presenten emergencias humanitarias. Para la prevencin y reduccin del riesgo de accidentes e incidentes con MAP/MUSE, el 80% de las personas que habitan en los 100 municipios de mayor riesgo de minas en el pas, tendrn claridad sobre el riesgo de estos artefactos, desarrollarn comportamientos seguros y conductas protectoras. Al mismo tiempo, se disearn y aplicarn estrategias para la eliminacin de los accidentes e incidentes que afectan a los miembros de la FP. Para el logro de este objetivo, se consolidarn las estrategias de comunicacin y sensibilizacin, adems se continuar fortaleciendo la ejecucin de la ERM y se promover la inclusin de programas de prevencin en los Planes Educativos Institucionales (PEI) de las Escuelas y Colegios de las zonas de alto riesgo de accidentes e incidentes por MAP/MUSE. En cuanto a la atencin de vctimas, la totalidad de los sobrevivientes de accidentes contar con una atencin oportuna y de calidad para la promocin y restitucin de sus derechos, y la rehabilitacin de las vctimas que sufren traumas fsicos o sicolgicos. Para alcanzar esta meta, se reforzarn los programas de investigacin clnica, rehabilitacin fsica y emocional, as como la readaptacin personal, familiar, laboral y social para los miembros de la FP vctimas de MAP/MUSE. Se propender por la vinculacin automtica al Rgimen Subsidiado en Salud de los sobrevivientes, y por la inclusin especfica de Accidente por MAP/MUSE en el Sistema de Vigilancia Epidemiolgica, con carcter de notificacin obligatoria por parte de las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud (IPS), Administradoras de Rgimen Subsidiado (ARS) o Entidades Prestadoras de Servicios de Salud (EPS). Igualmente, se lograr la definicin especfica de los derechos de los sobrevivientes con relacin a la cantidad y calidad de la atencin mdica y rehabilitacin fsica y psicolgica, y se garantizar e impulsar la asignacin de cupos educativos para los nios y nias vctimas de MAP y la capacitacin ocupacional para adultos. Finalmente, se disear e implementar el Plan de Atencin Integral a Vctimas en las entidades territoriales en riesgo, dicho plan contendr: (1) preparacin, comunicaciones y logstica para atender oportunamente las urgencias rurales; (2) movilizacin y acceso a hospitales de III y IV nivel; (3) empleo de sistemas eficaces de comunicacin; (4) acciones de la FP para garantizar la seguridad del personal mdico, (5) informacin y orientacin a vctimas y familiares; y, (6) aplicacin de la ruta de atencin fijada por el Gobierno Nacional.
Finalmente, el Estado colombiano contar con una estructura institucional y operativa que actuar de manera oportuna, coordinada y descentralizada para la reduccin del riesgo y la mitigacin de impactos de MAP/MUSE. Al mismo tiempo, se fortalecern los sistemas de informacin para lograr el reporte oportuno de zonas en riesgo, vctimas y respuesta institucional. Desmovilizacin y reintegracin de adultos desmovilizados voluntariamente y de menores desvinculados de los GAML Los procesos de desmovilizacin y reincorporacin de los miembros de GAML tienen una larga tradicin en Colombia. A partir del ao 2002, el Gobierno Nacional se comprometi con la salida negociada a la violencia y con el logro de una paz duradera. De esta manera, en medio de la confrontacin armada, se pusieron en marcha dos procesos paralelos de desmovilizacin voluntaria y de reintegracin (PDR), uno de carcter individual y otro colectivo. Al mismo tiempo, Colombia avanz en la diferenciacin de la atencin de los adultos y de los menores desvinculados. El primer proceso logr la desmovilizacin individual, a diciembre de 2006, de 12.834 personas. El segundo proceso, y dadas las negociaciones con los grupos de autodefensas (Autodefensas Unidas de Colombia, Bloque Central Bolvar y otros grupos independientes)39, permiti la desmovilizacin colectiva de 31.671 personas en 39 actos de entrega. En total, entre agosto de 2002 y diciembre de 2006, 42.935 personas abandonaron las armas de manera voluntaria e iniciaron su paso a la vida legal. Lo anterior significa que 2.518 menores fueron rescatados de la guerra, ms de 20 mil nios recuperaron a sus padres y aproximadamente 40 mil familias recobraron a parte de sus miembros. El Estado, al tiempo que propicia la disminucin del nmero de colombianos alzados en armas, estimula su inclusin a la sociedad, a travs de programas sociales y econmicos que le facilitan su trnsito a la legalidad. Es decir, el Gobierno Nacional presiona la desmovilizacin, al mismo tiempo que construye estrategias pacficas, incluyentes y duraderas que acogen al desmovilizado y al menor desvinculado con voluntad de paz, y a sus familias. En este contexto, la reintegracin de adultos y menores, se constituye en un mecanismo esencial para la consecucin de la paz y para la reconciliacin de los colombianos. Adems, representa una oportunidad inigualable para que los excombatientes se reincorporen a la legalidad por vas pacficas, convivan con sus comunidades y permanezcan en la sociedad que los recibe. En busca de estos objetivos, la oferta institucional dispuesta para atender los PDR no slo se ha adecuado para responder a las necesidades bsicas de un nmero creciente de beneficiarios, sino que ha desarrollado mltiples programas dirigidos a la reintegracin de estas personas. Dado el reto que tena el Estado frente a la inclusin social y econmica de esta poblacin, se logr la adecuacin y sinergia del Estado para ofrecer a la poblacin desmovilizada ms de 30 mil cupos educativos y aproximadamente 90 mil cupos en el
39 En 39 actos de desmovilizacin se entregaron, en 9 departamentos, miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), 69%; del Bloque Central Bolvar (BCB), 26%, y dos independientes: Autodefensas de Ortega y de los Frentes Costaneros, Talenera y Chocoano del Bloque lmer Crdenas. Quedan por desmovilizarse las Autodefensas Campesinas del Casanare de Hctor Buitrago, alias Martn Llanos y el frente Cacique Pipint, estructuras del Bloque Central Bolvar que opera en Caldas.
rgimen subsidiado en salud. Adicionalmente, se construy una poltica de atencin y recuperacin del ncleo familiar de los nios y nias desvinculados de la guerra. De la misma manera, se fortaleci la oferta institucional responsable de la desmovilizacin de miembros de los GAML y se consolid la institucionalidad garante de la inclusin de la poblacin adulta y de los menores de edad. Este reforzamiento conllev a la creacin de la Alta Consejera Presidencial para la Reintegracin Social y Econmica, rgano responsable del diseo, ejecucin, coordinacin y evaluacin de la poltica de reintegracin de adultos desmovilizados, y asesor y coordinador fundamental de las estrategias de atencin de los menores desvinculados. En el marco de estas acciones, la comunidad internacional empez a participar marginalmente a travs de asistencia tcnica y financiera. Los gobiernos de Estados Unidos y Holanda, en comparacin con otras naciones, dirigieron sus esfuerzos al fortalecimiento institucional, mientras que la Organizacin de Estados Americanos (OEA) verific la negociacin y hoy hace seguimiento a la reintegracin. El apoyo internacional es un componente importante del proceso que hacia adelante es necesario fortalecer. Igualmente, se realizaron iniciativas puntuales para sensibilizar a la sociedad y al sector privado, con lo cual se dio inicio a su participacin de una forma insuficiente y dispersa. El reto hacia delante es aumentar el nivel de conciencia ciudadana para comprometer efectivamente a las comunidades y al sector privado dentro de la estrategia integral del proceso. A pesar de que se alcanzaron importantes logros en el diseo del modelo de atencin, es necesario superar dificultades en su ejecucin tales como: (1) el diseo y aplicacin de una poltica eficiente de prevencin del reclutamiento forzoso de nios y jvenes por los GAML; (2) la atencin psicosocial y la educacin como elementos prioritarios de la inclusin de las poblaciones; (3) la estabilizacin socioeconmica en regiones con estructuras econmicas e institucionales dbiles y con alta tradicin de violencia e ilegalidad; (4) la claridad de competencias y el compromiso que, dentro del proceso de reintegracin de adultos y menores, tienen las jurisdicciones locales y regionales, en cabeza de sus autoridades; (5) la inclusin del sector privado local, regional y nacional al proceso de reintegracin; (6) la inclusin de las comunidades receptoras en el proceso, teniendo en cuenta el contexto de reconciliacin y convivencia ciudadana; y, (7) el seguimiento, monitoreo y evaluacin del proceso de reintegracin de la poblacin de adultos y de menores desvinculados, dispersa en el territorio colombiano. Para responder a estos desafos, el Estado colombiano consolidar la Poltica de Reintegracin a travs de nuevos pilares estratgicos que implican que: (1) la poltica se constituya en un instrumento para la concrecin de la paz; (2) la poltica es un insumo importante que garantiza la no repeticin de actos violentos, componente esencial de las estrategias de reparacin integral, (3) la poltica es diferenciada y recoge los perfiles e intereses de la poblacin beneficiaria, tanto de adultos como de menores, as como las particularidades de las regiones donde se ubican; (4) la insercin social y econmica del desmovilizado se entiende como un proceso que no tiene plazos en el tiempo, pero s lmites en cuanto a deberes y compromisos de los beneficiarios; (5) los nuevos ciudadanos y los menores de edad cumplen la voluntad de paz pactada desde el momento de la desmovilizacin o desvinculacin de su grupo; (6)
los procesos involucran, activa y directamente, a los ncleos familiares de los adultos y menores de edad, as como a la comunidad: vctimas, sociedad receptora y, en general, al total de la poblacin colombiana; y, (7) la atencin psicosocial y la educacin constituyen un factor bsico para la articulacin e integralidad de la atencin brindada al reinsertado. A diferencia de la reinsercin, entendida como las medidas de corto plazo que un gobierno toma cuando una persona o un grupo de personas se desmovilizan, la reintegracin se entiende como un proceso de largo plazo, sostenible (no asistencialista) y que incluye y compromete a las comunidades como parte integral de la solucin. Esta filosofa deber reflejarse en el contenido y alcance de los programas a desarrollar as como en la forma de ejecutarlos. De esta manera, se construir una poltica de fases que propenda por la autonoma e inclusin permanente del desmovilizado y del menor desvinculado a la legalidad. Se aplicar una estrategia de incentivos teniendo en cuenta los atributos cvicos, psicolgicos y ocupacionales de la poblacin; adems, se har especial nfasis en la recuperacin psicosocial y en la inclusin educativa del adulto y del menor desvinculado. Para contrarrestar las falencias que se presentan en los procesos de evaluacin y seguimiento de los procesos de desmovilizacin y reintegro de adultos y menores, se fortalecer el sistema de informacin institucional, concentrando y canalizando la informacin desarticulada que manejan las entidades que participan en los procesos en un sistema nico, veraz y confiable. Adems, la poltica har nfasis en varios componentes. El primero est relacionado con la desarticulacin de los factores y espacios que estimulan la continuidad de la violencia y con la consolidacin de la poltica de prevencin del reclutamiento en las regiones colombianas. Para ello, se fortalecern las estrategias estatales orientadas a la desarticulacin de las condiciones estructurales que propician esta situacin. Otro componente se relaciona con el trabajo haca la comunidad, para lo cual se construirn espacios que permitan generar confianza frente al proceso y se desarrollarn acciones que contribuyan a la aceptacin y reconocimiento del desmovilizado y del menor desvinculado, y a la reconciliacin y convivencia entre las poblaciones. Los PDR constituyen una oportunidad inigualable para emprender los procesos de reconciliacin y convivencia que demanda la bsqueda de la paz en Colombia. En este sentido, y acorde con las directrices que imparta la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, las siguientes acciones son prioritarias: (1) articular desde el Estado un discurso unificado sobre la importancia de los PDR actuales para el logro de la paz y su contribucin a la reconciliacin y a la no repeticin de actos violentos, para lo cual, se definirn los pasos de la convivencia armnica de las poblaciones, se justificarn los beneficios del proceso de reintegracin y se defendern las razones para acoger a los desmovilizados dentro de las comunidades, las empresas y dems organizaciones de la sociedad civil; (2) como complemento al discurso oficial para la reconciliacin y la convivencia, se implementar una estrategia de medios que los divulgue y promueva ante la opinin pblica, pero que adems, ilustre a la comunidad y a la sociedad civil sobre el estado del proceso y los mecanismos para su vinculacin; (3) se condicionar la entrega de beneficios a declaraciones de voluntad de paz de los desmovilizados y menores desvinculados; (4) se extendern los beneficios a la
poblacin receptora u otras poblaciones vulnerables; y, (5) se crearn espacios locales para la convivencia pacfica y armoniosa entre poblaciones. En este contexto, se construirn adems estrategias de fortalecimiento de los ncleos familiares que recuperen a los adultos y menores de edad que se encontraban vinculados a GAML. Para ello, se aplicarn acciones para la prevencin y reduccin de la violencia intrafamiliar, para la reconstruccin de los lazos familiares y de las funciones biolgicas, econmicas, protectoras, solidarias y educativas de estos ncleos. Paralelamente, y en el marco de la Ley de Justicia y Paz, como se seal anteriormente, se velar por el cumplimiento de los requisitos de reparacin que los jueces impongan a los desmovilizados beneficiarios de la pena alternativa, de tal forma que la reparacin se constituya en insumo fundamental para la reconciliacin y convivencia de los desmovilizados y sus comunidades. Otro componente importante de la poltica hace nfasis en el fortalecimiento de las competencias regionales, de tal forma que se construyan vnculos y responsabilidades compartidas con los gobiernos y la sociedad civil local. En el corto plazo, las alcaldas y gobernaciones con poblacin desmovilizada y menores desvinculados debern incluir, en sus planes de desarrollo y polticas de gobierno, iniciativas que contribuyan a la reconciliacin y a la inclusin social y econmica de esta poblacin. En el mismo sentido, y para responder a la reincorporacin econmica que requiere la poblacin desmovilizada, se vincular activamente al sector privado y a la ciudadana en general, a travs de la construccin de opciones viables y duraderas que deriven en la ampliacin de la oferta de empleo, capacitacin de mano de obra, y generacin y apoyo de nuevos procesos productivos. Esto, bajo la premisa de que la sociedad en general contribuir a la paz como dinamizadora del proceso y como garante de la permanencia de la poblacin desmovilizada y los menores desvinculados en la vida legal y pacfica del pas. En consecuencia, el Gobierno Nacional construir un Plan Nacional de Accin que, acorde con las polticas sociales del Estado, articular las iniciativas de las entidades de orden nacional, con las iniciativas locales/regionales, de tal forma que se propongan objetivos y metas que permitan la reincorporacin social y econmica de adultos excombatientes y de menores desvinculados. Por ese motivo, durante las vigencias 2007-2010, las entidades del Gobierno Nacional priorizarn acciones y recursos del Presupuesto General de la Nacin (PGN), los cuales se orientarn a la atencin de los adultos desmovilizados y los menores desvinculados, de sus familias y de las comunidades receptoras. Particularmente, se dispondr oportunamente de cupos tanto educativos, como para la vinculacin al rgimen subsidiado en salud de la poblacin beneficiaria; adems, las instituciones del Gobierno Nacional responsables de la capacitacin y la generacin de empleo coordinarn acciones para agilizar la inclusin de estas poblaciones en sus programas.
Los Programas Regionales de Desarrollo y Paz son iniciativas de la sociedad civil que, desde 1998, han promovido condiciones de convivencia y una cultura de paz y desarrollo sostenible en regiones afectadas por la violencia y la pobreza. A travs de la puesta en
2.2.4 Fortalecimiento de condiciones regionales de Desarrollo y Paz
marcha de diversas iniciativas de tipo regional y mediante procesos incluyentes de amplia participacin ciudadana, estos programas se orientan, en el largo plazo, a transformaciones de tipo econmico, social, poltico y cultural. Como se refleja en la Figura 2.9, en la actualidad, existen 17 Programas Regionales de Desarrollo y Paz, los cuales estn articulados en la Red Nacional de Programas Regionales de Desarrollo Integral y Paz (Redprodepaz)40. Figura 2.9 Ubicacin regional de los Programas de Desarrollo y Paz
El Gobierno Nacional ha brindado apoyo financiero a seis Programas Regionales de Desarrollo y Paz41 a travs de los Laboratorios de Paz y el Programa Nacional de Paz y Desarrollo. Mientras los Laboratorios estn financiados por el Convenio de Financiacin no reembolsable suscrito por el Gobierno Nacional y la Unin Europea, el Programa Nacional de Paz y Desarrollo recibe recursos de la Nacin mediante de un crdito externo con el Banco Mundial.
40 La Redprodepaz, creada en 2001, es un sistema de coordinacin de la sociedad civil, plural y autnomo, que convoca y articula programas regionales de Desarrollo y Paz a nivel nacional. 41 Dichos programas se encuentran en igual nmero de regiones estratgicas: Magdalena Medio, Oriente Antioqueo, Alto Pata y Macizo Colombiano, Norte de Santander, Montes de Mara y Meta.
Este impulso otorgado por el Gobierno Nacional se justifica en tanto los Programas Regionales de Desarrollo y Paz apuntan a: (1) implementar una cultura de paz y respeto a los DD. HH.; (2) incrementar la gobernabilidad democrtica mediante el fortalecimiento institucional y la participacin ciudadana; y, (3) promover un desarrollo socioeconmico sostenible que mejore las condiciones de la poblacin, en armona con el medio ambiente. En ese sentido, se puede afirmar que los Programas son una estrategia para la recuperacin de las condiciones de gobernabilidad y democracia en zonas afectadas por la violencia, la vulnerabilidad y la pobreza, y que, mediante un esquema de articulacin con la cooperacin internacional, fomentan prcticas de reconciliacin que desactivan, a nivel regional, las causas de la violencia y permiten la expresin de los actores de la sociedad civil y de la institucionalidad. En el marco de estos Programas, se ha puesto en marcha un conjunto de proyectos cuyo objeto es la generacin de oportunidades econmicas para la poblacin y el fortalecimiento de su participacin en la esfera pblica, la concertacin de polticas locales, la justicia local, las instancias democrticas y comunitarias, as como la exigibilidad, garanta y proteccin de los DD. HH. A la fecha, 51.817 familias se han beneficiado del Programa Paz y Desarrollo. Cabe resaltar que en la estrategia de cooperacin que el Gobierno est promoviendo con la comunidad internacional, los Programas de Desarrollo y Paz hacen parte de los seis bloques priorizados para el fortalecimiento, construccin y consolidacin de las condiciones de paz en el pas. Tal y como se refleja en la Figura 2.10, los recursos destinados a la ejecucin de estos Programas ascienden a $404 millones. Figura 2.10 Recursos destinados a la ejecucin de los Programas de Paz y Desarrollo y Laboratorios de Paz (millones de pesos)
Dentro de los principales logros obtenidos durante la ejecucin de los Programas, se cuentan: (1) generacin de capacidades locales para la participacin de las comunidades y las organizaciones de base; (2) insercin de las comunidades en procesos de desarrollo y en dinmicas de participacin y planificacin; (3) creacin y fortalecimientos de alianzas
intersectoriales; (4) recuperacin del capital social; y, (5) incremento del arraigo de las comunidades y reduccin de la vulnerabilidad al desplazamiento. A partir del panorama anterior, y con el fin de garantizar la sostenibilidad de los procesos iniciados, resulta prioritario continuar fortaleciendo los Programas Regionales de Desarrollo y Paz. Tal fortalecimiento no slo implica acciones de asistencia a los Programas, sino tambin promover la institucionalizacin de las iniciativas, entendida como el aporte que estas hacen a la construccin de polticas pblicas de desarrollo y paz. En ltimas, se espera que los Programas de Desarrollo y Paz se constituyan, paulatinamente, en interlocutores locales de las polticas nacionales encaminadas a la reconciliacin y la reintegracin en zonas de violencia y pobreza. Para ello se promover un ejercicio permanente de dilogo de polticas, en el que los diferentes niveles de la institucionalidad se involucrarn de manera creciente con estas iniciativas, originalmente promovidas por la sociedad civil. Dicho ejercicio pretende que los aprendizajes de estas experiencias, y particularmente sus metodologas, puedan ser replicados por otras regiones e iniciativas comunitarias de construccin de paz, impactando a su vez la construccin de polticas pblicas locales y nacionales. De la misma manera, y con el fin de consolidar y preservar los logros antes sealados, se tiene previsto dar continuidad al apoyo a las regiones a travs de la negociacin de la segunda fase del Programa Paz y Desarrollo y de la consecucin de fuentes alternas de financiacin. Al mismo tiempo se aumentar, durante el cuatrienio 2007-2010, el nmero de familias involucradas en los programas a 110.000.
La situacin de violencia generada por los GAML, junto con el problema del narcotrfico, han generado un deterioro en el tejido social y en las condiciones de vida de la poblacin afectada de manera directa por estos fenmenos. En consideracin a esta problemtica, el Gobierno Nacional ha buscado generar sinergias con el sector privado, los actores sociales y la comunidad internacional, con el objeto de disear, promover, implementar y/o fortalecer un conjunto de estrategias tendientes a consolidar la presencia institucional y a garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de esta poblacin. As, los esfuerzos del Estado en este sentido estn destinados a garantizar la sostenibilidad social, econmica, poltica y ambiental de estas regiones, con el objeto de fortalecer el capital social e incentivar aspectos fundamentales del desarrollo social como el respeto, la equidad y la confianza. En este sentido se destaca, en primera instancia, la creacin en 2004, del Centro de Coordinacin de Accin Integral (CCAI), liderado por Accin Social y al cual pertenecen diferentes entidades del Gobierno colombiano42 que complementan y apoyan la recuperacin militar del territorio con programas sociales y econmicos. Esta labor de coordinacin interagencial est fundamentada en cinco estrategias: (1) control del territorio y lucha contra los cultivos ilcitos y las drogas; (2) reactivacin social a travs de las Siete
42
2.2.5 Consolidacin de la presencia institucional
Dentro de estas entidades se encuentran: las FFMM, la Ponal, el MIJ, el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio de Educacin Nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Insituto Colombiano del Deporte (Coldeportes) y el Sena.
Herramientas para la Equidad43; (3) reactivacin econmica a travs de minicadenas productivas; (4) fortalecimiento del sistema formal de justicia y mecanismos alternos de solucin de conflictos; y, (5) reconstruccin del tejido social a travs del uso del tiempo libre y la cultura de la legalidad. En la ejecucin de estas estrategias, se han destinado recursos por US$35 millones dirigidos a 52 municipios prioritarios. El Programa de Proyectos Productivos busca ofrecer alternativas lcitas de empleo e ingresos, as como mejorar la seguridad alimentaria de los campesinos y comunidades mediante el uso sostenible de los recursos naturales. Mediante este Programa se han beneficiado 26.321 familias en 92 municipios, estableciendo 63.632 hectreas de cultivos de cafs especiales, caucho, cacao, palma y forestales, en proyectos asociativos. Igualmente, se ha dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes, se han beneficiado 1.590 personas con programas tcnicos del Sena y 1.590 personas con programas de educacin bsica. Para la ejecucin de este Programa se ha realizado una inversin total de $114.877 millones en el periodo 2002-2006. Por su parte, el Programa Familias Guardabosques es una iniciativa de desarrollo alternativo, implementado desde 2003 como parte de la estrategia del Gobierno Nacional contra las drogas ilcitas. Este Programa involucra comunidades campesinas, indgenas y afrodescendientes localizadas en ecosistemas ambientalmente estratgicos, incluyendo zonas amortiguadoras, con el objeto de revertir los efectos nocivos que generan los cultivos ilcitos. El Programa ha ofrecido opciones de desarrollo lcito a 50.699 familias, permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1.249.980 hectreas en 35 municipios. As mismo, el Programa ha apoyado la creacin de 86 organizaciones de economa solidaria, ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido opciones de capacitacin tcnica y bsica a ms de 14.525 personas. Se estima que los beneficiarios han adquirido ms de 32.000 hectreas y que las familias han ahorrado ms de $20.000 millones para invertirlos en ms de 41 proyectos agroindustriales, agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo). Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanete de la ONU, la cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la lucha contra los cultivos ilcitos. En el cuatrienio 2006-2010, el CCAI pretende avanzar en el mejoramiento de las condiciones de gobernabilidad, legitimidad, credibilidad y confianza de los ciudadanos del Estado y en ellos mismos como comunidad. De esta manera, se han definido tres frentes de trabajo: (1) consolidar la intervencin en 53 municipios prioritarios44; (2) apoyar la recuperacin social del territorio en 332 corregimientos priorizados por la Ponal; y, (3) difundir la estrategia de coordinacin interagencial para la coordinacin social del territorio en zonas no intervenidas por el CCAI. Igualmente, el CCAI seguir trabajando para que las entidades del orden nacional, en coordinacin con la FP, las gobernaciones, alcaldas, el sector privado, las organizaciones
43
Revolucin Educativa, Proteccin Social, Fomento al Cooperativismo, Manejo Social del Campo, Manejo Social de los Servicios Pblicos, Construccin de un Pas de Propietarios y Calidad de Vida Urbana. En los departamentos de Arauca, Antioquia, Choc, Norte de Santander, Cauca, Crdoba, Cesar, La Guajira, Magdalena, Nario, Caquet, Guaviare, Meta y Putumayo.
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sociales y la comunidad, influyan en los planes de accin y en el presupuesto para atender la priorizacin de estos municipios, tomando decisiones de inversin social bajo el criterio de seguridad. De la misma manera, se avanzar en la consolidacin del Programa de Proyectos Productivos mediante el rediseo y replanteamiento de los esquemas de costos, con el objeto de lograr una mayor cobertura que optimice los recursos disponibles. Igualmente, en 2010, el Programa de Familias Guardabosques beneficiar a un total de 80.000 familias. Como complemento a este conjunto de medidas, y con el fin de garantizar una solucin pacfica de las diferencias, el Estado dar continuidad a los esfuerzos en materia de fortalecimiento del servicio de justicia, garantizado tanto su efectividad, como el acceso, en condiciones de igualdad, a la prestacin de este servicio. Para ello, el Gobierno Nacional continuar con la promocin de figuras como los mecanismos alternos de solucin de conflictos, los centros de conciliacin y las casas de justicia45.
45 Este aspecto se desarrolla de manera ms amplia en el apartado 6.1.2 Justicia Eficaz y Cercano al Ciudadano.
Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad
Captulo 3 107 Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidada
La estrategia de equidad consiste en lograr que los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto bsico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos alcancen ingresos suficientes para llevar una vida digna. Se trata de superar el asistencialismo a travs de polticas que incluyan dentro de su formulacin apoyos condicionados, acompaamiento peridico y esquemas de graduacin, y que permitan desarrollar habilidades para generar ingresos en el futuro. Por esta razn, se busca que todos los colombianos tengan acceso a educacin de calidad, a una seguridad social equitativa y solidaria, al mercado laboral (promoviendo la formalizacin o apoyando el emprendimiento) y a mecanismos de promocin social efectivos. Es fundamental contar con un Sistema de Proteccin Social que contribuya a fortalecer el capital humano y el ingreso de los hogares, a mitigar y superar de manera efectiva situaciones de crisis y a asistir a las familias pobres. De esta manera, se pretende generar las condiciones necesarias para que cualquier habitante, sin importar su condicin, pueda generar y proteger los activos que posibiliten su desarrollo personal y social. Bajo estas consideraciones el fortalecimiento del capital humano y social es el elemento central. Entonces, el reto principal es la reduccin de las brechas sociales y regionales, construyendo sobre lo ya logrado, lo cual requiere de intervenciones focalizadas en los grupos o regiones ms rezagadas, sin perjuicio de alcanzar coberturas universales en salud y educacin. Las acciones propuestas van en lnea con el contenido del Conpes Social 91 Metas y Estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-2015 y el documento Visin Colombia 2019 (captulo Cerrar las Brechas Sociales y Regionales), documentos tcnicos que definen compromisos del pas a largo plazo en materia social y que evidencian la necesidad que los organismos ejecutores establezcan criterios de priorizacin de las inversiones hacia regiones y grupos especficos. Se da especial preponderancia a la implementacin de la Red de Proteccin Social para la superacin de la Extrema Pobreza creada con el Conpes Social 102. Para lograr cerrar las brechas, primero deben existir ciertas condiciones mnimas y comunes a todas las polticas sociales: (1) aumentar la eficiencia del gasto social; (2) mejorar los procesos de focalizacin de los programas; (3) consolidar el Sistema de Proteccin Social; (4) desarrollar habilidades para que las familias puedan insertarse al mercado laboral (5) mejorar la eficacia y efectividad de los Programas para contribuir a la reduccin de la pobreza y desigualdad. Se debe partir de que las acciones estn integradas en un sistema que abarca integralmente la atencin a las familias e individuos (Sistema de Proteccin Social), y que esas acciones deben procurar un manejo adecuado del riesgo. Los criterios y mecanismos de focalizacin, de acuerdo a los objetivos de cada programa, deben orientar las intervenciones de acuerdo al nivel de atraso poblacional en el indicador que se quiere impactar. El resultado debe ser una mejor calidad de vida de las personas y familias, especialmente entre las poblaciones ms pobres y vulnerables. En el mismo sentido, se requiere tener claridad sobre las caractersticas de (1) las condiciones de vida de la poblacin colombiana; (2) la dinmica y desempeo de las relaciones laborales; y (3) la insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social. Adems,
la dinmica demogrfica del pas se constituye en un elemento crucial de referencia para la orientacin de las polticas con propsitos de equidad.
3.1. Pobreza y poblacin vulnerable
Las condiciones de vida de la poblacin estn ligadas al desempeo de los diferentes sectores sociales. Por ejemplo, la educacin y la salud fortalecen el capital humano necesario para la generacin de ingresos, factor que a su vez determina el estado de pobreza de un hogar. La distribucin del capital humano en la poblacin determina la composicin y salarios en el mercado laboral, lo cual determina en gran medida la distribucin del ingreso. Por otra parte, dado que es a travs del empleo que las personas generan la mayora de sus ingresos, la coyuntura laboral tiene repercusiones fundamentales sobre la pobreza, como tambin sobre la distribucin del ingreso. Otros sectores diferentes al social, como infraestructura, vivienda y servicios pblicos, producen impactos sobre las condiciones de vida. Por ejemplo, una buena red de carreteras y un sistema de transporte pblico masivo eficiente facilitan el acceso de la poblacin pobre al mercado laboral y a servicios sociales, mejorando su nivel de vida. Sin embargo, una premisa fundamental de este plan es que el crecimiento econmico es pre-condicin para la superacin de la pobreza. Los elementos de estabilidad macroeconmica cumplen un papel fundamental dentro de la estrategia. A continuacin se destacan algunos desarrollos importantes en cuanto a pobreza y distribucin del ingreso:
La Figura 3.1 muestra el porcentaje de personas con al menos una NBI. Este disminuy a medida que mejoraron las caractersticas de vivienda, hacinamiento, cobertura en servicios bsicos, escolaridad y tasa de dependencia. Entre 1985 y 2004, la poblacin en situacin de pobreza pas del 45% al 21,1% y en situacin de miseria del 22,8% al 5,3%. Aunque este ndice no es muy sensible a la coyuntura econmica, durante la crisis del final de los aos 90 hubo un leve incremento en la pobreza y miseria medidas por NBI. Figura 3.1 ndice NBI A. Pobreza por NBI
3.1.1 Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)
B. Miseria por NBI
Fuente: Clculos DNP-DDS-GCV con base en: 1985 y 1993, Dane censos; 1996-2000 Dane-ENH; 2002-2004 Dane-ECH.
Como se observa en la Figura 3.2 el ICV ha tenido una mejora continua, a pesar de la crisis econmica de 1999. En 2004 el valor del ICV era de 79 (sobre 100), ubicando a Colombia como un pas de desarrollo medio alto. No obstante, las diferencias entre zonas urbanas y rurales son importantes. Sin embargo, hay evidencia de que esta brecha se ha ido cerrando. Figura 3.2 ndice de condiciones de vida
3.1.2. ndice de Condiciones de Vida (ICV)
Fuente: Clculos PNDH con base en Dane-ECH-2004.
El ICV muestra importantes disparidades entre regiones. En 2004, el ICV de Bogot (el ms alto) fue un 32% superior al del Choc (el ms bajo) (Figura 3.3). Figura 3.3 ndice de condiciones de vida por departamento
Fuente: Clculos PNDH con base en Dane-ECH-2004.
En 2005 el 49,2% de la poblacin colombiana se ubic por debajo de la lnea de pobreza, mientras que el 14,7% estaba en pobreza extrema. En 1999 y 2000, tanto la pobreza como la indigencia volvieron a cifras semejantes a las de veinte aos atrs (58 y 22%). Es decir, Colombia perdi en cinco aos (1995-2000) lo que haba ganado en dos dcadas. Con la recuperacin econmica de 2002-2006, combinada con la aplicacin de polticas sociales adecuadas, vino una correccin de los ingresos de los hogares, y en 2005, de nuevo los ndices de pobreza e indigencia se encontraron en magnitudes similares a aquellas anteriores a la crisis (Figuras 3.4 y 3.5), sacando de la pobreza a ms de dos millones de colombianos. No obstante, cifras de 49% para la pobreza y 15% para la indigencia muestran que todava hay trabajo por delante. Como se observa en las figuras, existen diferencias en[sic] entre reas urbanas y rurales, que, a pesar de su gran magnitud, se han venido cerrando en los ltimos aos. Figura 3.4 Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza
3.1.3 Pobreza e indigencia medidas por ingresos
Fuente: MERPD 2005, con base en Dane-ENH, ECH lnea de pobreza Dane-2005.
Figura 3.5 Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza extrema
Fuente: MERPD 2005, con base en Dane-ENH, ECH lnea de pobreza Dane-2005.
Entre los determinantes de la pobreza se encuentran variables demogrficas (p.ej. fecundidad), de capital humano (educacin y salud), y de mercado laboral. La Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD), concluy que, entre las variables que ms impactan la condicin de pobreza de un hogar, se encuentran la educacin, la condicin laboral del jefe, el nmero de nios y el tamao del mismo. La probabilidad de que un hogar sea pobre se reduce en 27% con la posesin de activos financieros, en 16% al emplearse una persona y en 6% por cada ao de educacin adicional del jefe de hogar. El crecimiento econmico se destaca como uno de los ms importantes determinantes macro de la pobreza, constituyndose en una condicin necesaria para su reduccin. Como se observa en la Figura 3.6 la recuperacin econmica de los ltimos aos ha impulsado de manera fuerte la reduccin de la pobreza. No obstante, el crecimiento econmico no es suficiente. Debe acompaarse de polticas redistributivas activas que hagan que sus beneficios sean para todos. Figura 3.6 Crecimiento vs. Pobreza
3.1.4 Determinantes de la pobreza
Fuente: MERPD-Dane
Desde mediados de los aos setenta la distribucin del ingreso (para las siete principales ciudades) ha experimentado tres etapas en su comportamiento. En la primera el coeficiente de Gini pas de 0,52 en 1976 a 0,47 en 1983, presentndose una reduccin sistemtica de la desigualdad. En la segunda, a partir de 1984 y hasta 1990, la desigualdad se mantuvo relativamente constante. En la tercera etapa, el coeficiente de Gini lleg a ser de 0,57 en 2000, 10 puntos superior al observado a mediados de los 70, lo que refleja un fuerte incremento en la desigualdad. Desde 2002 hasta 2005 se redujo a 0,55. Este aumento en la desigualdad del ingreso se puede atribuir a diferentes factores como la recesin 1996-2000 y su fuerte incidencia sobre la poblacin ms pobre, y a los cambios tecnolgicos que han sesgado la demanda por trabajo hacia una mayor preferencia por mano de obra calificada, entre los ms importantes.
La principal estrategia para combatir la pobreza y desigualdad es procurar que los esfuerzos que adelanten el Estado y la sociedad civil cuenten con mecanismos explcitos dirigidos a dar acceso preferente a la poblacin ms pobre y vulnerable. Alcanzar niveles de pobreza y desigualdad menores depende fundamentalmente del cumplimiento de otras metas, en reas como crecimiento, infraestructura, vivienda, y seguridad y justicia. En lo social se destacan como de mayor importancia el cumplimiento de las metas en la generacin de empleo y en el mejoramiento de su calidad, y en la cobertura en educacin, ya que estos dos sectores tienen la mayor influencia sobre los ingresos. De igual manera, las metas en demografa, en particular aquellas de fecundidad, tendrn un efecto directo sobre el ingreso de los hogares. En cuanto a la medicin de la pobreza, el Dane ser el encargado de producir las cifras de pobreza dos veces al ao, de acuerdo con la metodologa sealada por la MERPD. El proceso de publicacin de las cifras de pobreza debe incluir, adems de la medicin y clculo, el sometimiento de resultados, metodologas y parmetros de medicin a validacin por parte de un comit consultivo de expertos y la legitimacin de las cifras mediante la socializacin de los resultados y la metodologa. Cuadro 3.1 Metas 2010. Condiciones de vida de la poblacin
Meta Reducir el ndice de pobreza1/ (%) Reducir el ndice de indigencia1/ (%) Reducir el ndice de Gini2/ Familias beneficiarias del programa Familias en Accin3/ Familias vinculadas a la Red de Proteccin Social para la superacin de la Pobreza Extrema Municipios con el nuevo Sisbn implementado4/
1/ 2/
3.1.5 Metas y acciones propuestas
Lnea de base (2005) 49,2 14,7 0,55 682.307 0 1.098
Situacin 2010 39 8,0 0,50 1.500.000 1.500.000 1.098
Lnea de base clculos MERPD con base en Dane-ECH, lnea de pobreza (indigencia) Dane 2005. Lnea de base clculos MERPD con base en Dane-ECH (2005). 3/ Lnea de base: Agencia Colombiana para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (2006). 4/ La lnea de base corresponde a los municipios que tienen el Sisbn actual implementado. El proceso de diseo e implementacin del nuevo Sisbn comenzar en 2008 y se espera que para 2010 todos los municipios del pas tengan la nueva herramienta implementada.
Los grandes retos para reducir los actuales niveles de pobreza y desigualdad son: 1. Articular el Sistema de Proteccin Social para que sea un sistema integrado, con capacidad institucional, que responda a las necesidades de aseguramiento de la poblacin y apoye a las familias ms pobres. 2. Fortalecer la Promocin Social para la reduccin de desigualdades socioeconmicas, racionalizando la oferta de servicios, y teniendo a la familia como sujeto de intervencin. 3. Mejorar la focalizacin de subsidios, llevando a cabo una reingeniera de procesos de focalizacin en los programas sociales. El Conpes Social 100 recomend a los Ministerios y
dems entidades ejecutoras, desarrollar en este cuatrienio lo siguiente: (1) revisar los procesos de identificacin, seleccin y asignacin de recursos de los programas sociales existentes; (2) avanzar en la sistematizacin de los registros administrativos de beneficiarios; (3) avanzar en el diseo e implementacin de una estructura articulada entre los diferentes programas sociales, que facilite el monitoreo de los procesos de seleccin y asignacin de subsidios; y (4) evaluar las metodologas de focalizacin e implementar acciones que garanticen su actualizacin y su aplicacin y administracin transparente.
Uno de los grandes retos que tiene el pas es la articulacin de las instituciones propias del Sistema de Proteccin Social y las del mercado laboral. Las mismas cuentan con complejos vnculos. Las trayectorias de empleo afectan el acceso de las personas a las prestaciones de la seguridad social, mientras que las condiciones de acceso y reglas de financiamiento de los beneficios influencian las decisiones concernientes al empleo de empleadores y trabajadores. De esta forma, el entendimiento de las interacciones es crucial para el diseo de polticas para el adecuado funcionamiento del empleo y la proteccin social. Dado que una parte importante de la proteccin social que reciben los trabajadores y sus familias proviene de esquemas de naturaleza contributiva, el acceso depende de las condiciones de empleo a lo largo del ciclo de vida. Lo anterior sintetiza el gran desafo que se presenta en este tema: superar la paradoja de la proteccin social, en donde los trabajadores mejor posicionados en el mercado laboral son aquellos que reciben ms y mejor proteccin. As, la consolidacin del Sistema de Proteccin Social pasa por establecer un mercado de trabajo con mayores oportunidades, con normas compatibles con el fortalecimiento de la proteccin contributiva en un ambiente de relaciones constructivas y recprocas para crear condiciones de empleo decente, al mismo tiempo que se crean esquemas de proteccin y cobertura para la poblacin pobre. El desempeo de las instituciones econmicas, por su parte, genera un nivel de produccin que determina la estructura, magnitud y calidad de la demanda de empleo. De esta forma, los problemas que se observan en el mercado laboral, desde el punto de vista de la oferta as como de la demanda de trabajo, son el reflejo de las decisiones polticas, econmicas y de los arreglos institucionales. Las relaciones laborales en Colombia, junto con la proporcin de poblacin ocupada en actividades informales, han configurado un sistema de seguridad social (pensiones, riesgos profesionales y cesantas) con bajas coberturas, a la vez que ha presionado subsidios crecientes para la cobertura de riesgos en salud y para atender otras necesidades.
3.2 Mercado y relaciones laborales
En trminos de la oferta de trabajo, como consecuencia de los cambios demogrficos de las ltimas dcadas, la fuerza laboral colombiana se ha incrementado de manera acelerada. La cada en las tasas de natalidad y el mayor ingreso de la poblacin al mercado laboral entre 1973 y 2004 condujeron a un crecimiento de la poblacin a una tasa anual de 2,1%, mientras la fuerza laboral creca a una tasa de 3,1%. El principal factor detrs de
3.2.1 Dinmica de la oferta de trabajo
este aumento ha sido la creciente participacin de la mujer en el mercado laboral: en 2005 la tasa de participacin femenina era de 58%, mientras en 1950 slo llegaba a 19%. Desde mediados de la dcada de los noventa se present un aumento de la tasa de desempleo hasta llegar en 2000 a niveles de 20% en las principales ciudades y de 15,5% en todo el pas. Esta tendencia creciente del desempleo fue contrarrestada, posteriormente, por la recuperacin del crecimiento econmico a partir de 2003, de tal forma que la tasa de desempleo promedio anual a nivel nacional disminuy a 11,6% en 2005. El nivel de desempleo en el largo plazo est relacionado con la calificacin de la mano de obra. De hecho, un factor muy importante en la explicacin del desempleo en el pas ha sido el desajuste entre los niveles de calificacin de los trabajadores y los requerimientos por parte de los empleadores que, ha representado, en promedio, cerca de 70% de la tasa de desempleo de largo plazo, desajuste que creci desde el primer tercio de la dcada de los noventa y se estabiliz en los ltimos aos. El desempleo, como variable procclica, se ha visto fuertemente afectado por la dinmica del crecimiento econmico y su composicin (Figura 3.7). Durante la dcada de los noventa se produjo una reconversin del PIB hacia las ramas de actividad de minas y energa y servicios financieros, sectores poco demandantes de mano de obra no calificada. A la vez, cay la participacin del sector agropecuario, la construccin y la industria en el PIB, sectores con alta demanda de trabajo. Fue as como a principios de los noventa la agricultura registraba la mayor participacin en la generacin de empleo a nivel nacional (27%), seguida por el sector servicios (17%), la industria (15%) y el comercio (13%). Para 2005, la agricultura y la industria registraron una participacin de 21,6% y 13,6% respectivamente, mientras que los servicios aumentaron su participacin a 22%. Figura 3.7 Tasa de ocupacin y PIB
Fuente: Dane. Clculos DNP-DDS.
Por sus desventajas en trminos de preparacin, las personas ms pobres tienden a ver reducidas sus posibilidades de emplearse, ms an cuando las exigencias de calificacin profesional son mayores. El crculo vicioso que se establece entre hogares pobres-menos posibilidades de emplearse, ingresos bajos-menos oportunidades de educar a sus nios y jvenes, se reproduce con consecuencias perversas que profundizan la inequidad. Se puede afirmar que los grupos ms pobres de la poblacin son los que con mayor rigor padecen la informalidad y con mayor probabilidad sus trabajos son desprotegidos de la seguridad social. Una buena parte de la informalidad del empleo est asociada con altos niveles de informalidad empresarial. En paralelo a los problemas de informalidad e incentivos normativos, estuvieron el manejo macroeconmico, los choques internos y externos propios de cualquier economa del perodo 1996-2001, que le restaron dinamismo a la demanda de trabajo calificado. Sin embargo, en los ltimos aos se han logrado avances importantes en trminos de formalizacin del empleo. Segn datos del Ministerio de la Proteccin Social, entre 2002 y 2005, se presentaron aumentos significativos en la afiliacin a la seguridad social: 21,3% en Rgimen Contributivo, 86,4% en Rgimen Subsidiado, 41,9% en Cajas de Compensacin Familiar, 35,4% en ARP y 62,1% en pensiones. Uno de los problemas que afronta el mercado laboral es la participacin de nios y adolescentes. En promedio, por cada 14 personas que participan en el mercado laboral 1 est entre lo 5 y los 17 aos. El trabajo infantil limita el ingreso de los nios, nias y jvenes al sistema educativo, lo cual genera la perpetuacin de la pobreza, el deterioro del capital humano y la agudizacin de la inequidad.
3.2.2 Informalidad
El principal instrumento del Estado para construir una sociedad con mayor equidad e inclusin social es la poltica de generacin de empleo e ingresos. De tal manera, que uno de los principales objetivos de este Gobierno ser seguir construyendo un escenario econmico, social e institucional que garantice el mayor aprovechamiento de su fuerza laboral como principal motor del crecimiento econmico y de la equidad. En esa medida se espera que la tasa de desempleo se ubique en 8,8% promedio anual en 2010. El xito de la poltica de generacin de ingresos requiere tener en cuenta la enorme heterogeneidad de la poblacin objetivo. Heterogeneidad que pasa por las diferencias entre el campo y la ciudad, entre zonas geogrficas, entre grandes, micros y pequeas empresas, y entre grupos poblacionales. De tal manera que esta complejidad requiere de la accin conjunta y coordinada de polticas en dos grandes frentes. Primero, en generar las condiciones generales en el plano econmico, institucional y sectorial, que potencien la generacin de riqueza en el pas. Segundo, propiciar las condiciones y desarrollar instrumentos para que los beneficios de un mayor crecimiento econmico lleguen a la poblacin ms pobre, a travs del fortalecimiento de sus capacidades para generar ingresos. Las condiciones generales pasan por lograr una senda de estabilidad y asegurar reglas de juego que permitan alcanzar de manera sostenida tasas de crecimiento econmico elevadas.
3.2.3 Metas y acciones requeridas
El programa macroeconmico planteado en este Plan es consecuente con ese objetivo. Adicionalmente, es necesario crear las condiciones propicias para lograr mayores niveles de competitividad y productividad. En primer lugar, se crearn las condiciones para el desarrollo de la infraestructura productiva, incentivando, entre otras cosas, un sistema de intermodal que permita optimizar el uso de la infraestructura actual, disminuyendo los tiempos y costos de desplazamiento de la poblacin hacia los centros urbanos y de acopio y con los flujos del comercio exterior. Al mismo tiempo, se reducir la brecha tecnolgica del pas, a travs de una mayor interaccin entre las empresas y el sector educativo, apoyo a las iniciativas de innovacin y desarrollo, tanto pblicas como privadas. Adems, se promover la bsqueda de nuevos mercados para nuestros productos y servicios, a travs de una poltica muy activa de integracin econmica con el resto del mundo. Estos aspectos se desarrollan a lo largo de este Plan de Desarrollo. Sin embargo, se requiere de polticas micro, acompaadas de cambios normativos e institucionales, como el diseo y operatividad del Sistema de Proteccin Social y sus componentes, la consolidacin del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo, de la Banca de las Oportunidades y de los instrumentos e institucionalidad que permitan una mayor coordinacin de la poltica pblica en general, que redunden en un mayor impacto de las polticas sobre la poblacin pobre, de tal manera que los beneficios de una mayor generacin de riqueza se irriguen de manera ms proporcional sobre ellos. As, se requiere poner en marcha una poltica coordinada de generacin de empleo e ingresos, resultado de las estrategias econmicas y sociales del Plan. Para ello el Gobierno desarrollar un documento de poltica que detallar los criterios y mecanismos de coordinacin y las sinergias necesarias entre los actores y las diferentes polticas, as como el paquete de servicios de acuerdo a las diferencias poblacionales y regionales. Cuadro 3.2 Metas 2010. Disminuir los niveles de desempleo
Meta Reducir la tasa de desempleo (%). Lnea de base 2006 Reducir la duracin promedio del desempleo Reducir la tasa de desempleo de los menores de 24 aos (%) Lnea de base (2005) 11,9 11 meses 26 Situacin 2010
8,8 7 meses 20
PEA: Poblacin Econmicamente Activa. Fuente lnea de base: Dane, ECH (2005). Clculos DNP-DDS.
Dinamizar y formalizar la demanda de empleo No obstante que los detalles de coordinacin, la metas y los instrumentos de seguimiento de la estrategia de generacin de empleo e ingresos debern ser precisados en el documento de poltica, este debe contemplar entre otras cosas el desarrollo de los instrumentos para la promocin de las Micro, pequeas y medianas empresas (Mipymes),
generadoras de un buen porcentaje del empleo en el pas. Se debe tener en cuenta que la heterogeneidad de ese sector requiere de polticas especficas segn el nivel de insercin de las empresas en los circuitos econmicos modernos. El xito de la estrategia de fortalecimiento de las Mipymes requerir ante todo de la coordinacin de las entidades e instrumentos del Estado que intervienen en su promocin. As, se debe mejorar la coordinacin entre los Ministerios de Industria y Comercio, Proteccin Social, Accin Social, la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, el Sena, las Cajas de Compensacin, la banca de las Oportunidades, el Programa para el Desarrollo de Oportunidades de Inversin y Capitalizacin de los Activos de las Microempresas Rurales, el Proyecto de Apoyo a Alianzas Productivas, entes territoriales, la sociedad civil, la academia y las fuentes de financiacin, con el fin de unificar los criterios, construir sinergias entre los actores y maximizar el impacto de los recursos. En ese sentido, se crear un Sistema Nacional de Emprendimiento (SNE), conformado por estas entidades, que establecer el paquete de polticas necesario segn las caractersticas de las unidades productivas y dictar los criterios de coordinacin e intervencin. Este sistema propender por el fortalecimiento de la capacidad de los empresarios para el desarrollo de proyectos empresariales autosostenibles, en particular de los segmentos ms vulnerables de la poblacin. La iniciativa debe enfocarse en generar capacidades empresariales de los potenciales y actuales empresarios, brindando asesora integral en el desarrollo de habilidades y conocimientos tcnicos, administrativos y contables que minimicen el riesgo de fracaso. Se debe trabajar con un enfoque que desarrolle alianzas productivas entre los empresarios y actores del sistema. Por lo tanto, una parte importante del Sistema Nacional de Emprendimiento ser la identificacin y promocin de 30 Clusters productivos en el marco de la agenda interna, en donde se identifiquen las cadenas y mini cadenas en las que puedan desarrollar su actividad productiva. Se deben propiciar procesos asociativos que tengan demanda dentro de los Clusters y que no saturen el mercado de una regin. El xito del sistema requiere un proceso de acompaamiento y asesora a lo largo del todo el proceso, no solo en las primeras fases, sino an despus de consolidado. Uno de los ejes importantes ser un mayor y mejor acceso a los servicios financieros y su democratizacin. En particular, la Entidades involucradas, de manera coordinada, asesorarn y acompaarn a los beneficiarios en la obtencin de crditos con el sistema financiero, con gobernaciones y municipios, con ONG y con cajas de compensacin, con la Red de la Banca de las Oportunidades y el Fondo Emprender, entre otros. Los 5 millones de crditos que se colocarn en el cuatrienio sern parte integral del SNE. El Sena tiene un papel importante como facilitador y asesor tcnico para la implementacin de esta estrategia, pues ofrece y tiene una amplia experiencia en un paquete de servicios que comprende asesora empresarial, asistencia tcnica, formacin gerencial, formacin y asesora a creadores de empresa e incubacin empresarial y de capacitacin en empresarismo y emprendimiento. Esta oferta est dirigida hacia poblacin de diversas caractersticas socioeconmicas, incluyendo aquella considerada como vulnerable, as como a diferentes tipos de empresas, instituciones y organizaciones. El Sena fortalecer, entonces, la calidad del proceso de seleccin y viabilizacin de los planes de negocios, as
como la asesora tcnica de los aspirantes a los recursos del Fondo Emprender y asignar el 100% de los recursos del recaudo de la cuota de monetizacin. Como se dijo, es necesario fortalecer la capacidad empresarial y gerencial de las empresas ya constituidas. Se debe mejorar y ampliar el programa de Alta Especializacin del Recurso Humano del Sena, que actualiza los conocimientos gerenciales y las competencias laborales de directivos, profesionales, tcnicos, tecnlogos y trabajadores vinculados a empresas. La meta para el cuatrienio en el programa de Alta Especializacin del Recurso Humano es formar 1.260.000 trabajadores en[sic] reas tecnolgicas especficas y en sectores estratgicos para el desarrollo de la competitividad nacional. Adems de la promocin y fortalecimiento de la capacidad para generar empresas y la autogestin del empleo, es necesario potenciar la generacin de ingresos producto de la relacin salarial, para lo cual se debe aumentar la empleabilidad de los colombianos y los instrumentos de proteccin social contra el riesgo del desempleo. En esa medida, la mayor generacin de ingresos por la va del empleo esta muy ligada a la consolidacin del Sistema de Proteccin Social y de sus pilares. Uno de los grandes retos que tiene el pas es la articulacin de las instituciones del sistema de proteccin social y las del mercado laboral. Las mejoras en materia educativa, especficamente la universalizacin en todos los niveles hasta la media y el aumento de cobertura al 35% en educacin superior, sustentado en un modelo flexible con mayor integracin con el sector productivo y con ms movilidad entre modalidades educativas nos permitirn aumentar las condiciones y las posibilidades de insercin de los colombianos en el mercado laboral. A esto, tambin contribuir la consolidacin de la nueva institucionalidad del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT), tal como se desarrolla ms adelante. La poltica de capacitacin permitir disminuir la tasa de desempleo de los jvenes del 26% actual a 20% en 2010. Actualmente el promedio de bsqueda de empleo a nivel nacional es de 11 meses, aunque para el caso de las mujeres es de 12,2 meses. La meta propuesta es reducir este tiempo a 7 meses. Esto implica, adems de una mayor educacin y capacitacin de la fuerza de trabajo, un sistema de informacin que permita una intermediacin laboral eficiente y oportuna. Se requiere entonces fortalecer e implementar nuevos y modernos sistemas de redes, en asocio con los servicios pblicos y privados de intermediacin, que permitan a los trabajadores, empresas, instituciones, y al pblico en general, la apropiacin de informacin confiable y completa para mejorar la intermediacin laboral y para adecuar la formacin del recurso humano a la demanda de trabajo. Lo anterior debe ser impulsado por el MPS y MEN, a travs de la integracin y coordinacin del Servicio de Empleo Pblico del Sena, Cajas de Compensacin, los observatorios laborales y servicios privados de bsqueda de empleo, todo esto en el marco de la estrategia de consolidacin del SNFT. A pesar de que el Sistema de Proteccin Social esta concebido para promover de manera integral y generalizada la proteccin de los colombianos a lo largo del ciclo de vida, es evidente que existe un gran nmero de compatriotas que se ven con mayor rigor afectados por la creciente movilidad laboral, las fluctuaciones del ciclo econmico y por las mayores exigencias en trminos de competencias laborales. Es necesario que estas personas obtengan la formacin necesaria que los habilite, recapacite y potencie sus posibilidades de acceder a un
trabajo digno. El Sena incrementar la cobertura del programa Jvenes en Accin y Jvenes Rurales como iniciativa del gobierno para posibilitar la empleabilidad de un mayor nmero de jvenes de los estratos 1 y 2 del Sisbn, poblacin sobre la cual recae la mayor incidencia del desempleo. En lo que respecta al Programa Jvenes en Accin se tiene previsto graduar 71.688 jvenes entre 2007 y 2010. En la misma va, se pretende incrementar el nmero de jvenes graduados rurales de 157.624 en 2006 a 601.002 en 2010. Adicionalmente, es necesaria la consolidacin del Sistema de Promocin Social parte integral del SPS que permitir una intervencin coordinada y efectiva en la promocin social de los grupos de la poblacin que viven en condiciones de privacin y vulnerabilidad, dentro de un marco de poltica que tenga como base la expansin de las oportunidades de los pobres y los vulnerables, no solamente solucionar temporalmente su problema de necesidades mnimas, sino promover la expansin de sus oportunidades, representando un quiebre en la poltica social entre el asistencialismo y la promocin social. La Red para la Superacin de la Pobreza Extrema tendr un papel protagnico en esta consolidacin, y deber ser el esquema que se replique en la provisin de servicios a la poblacin pobre. Para desarrollar el componente de generacin de ingresos del Sistema de Promocin Social, se deber identificar las necesidades de la poblacin pobre de acuerdo con la carencia de competencias que le impiden generar ingresos. As, se disear un paquete de servicios de capacitacin y habilitacin ocupacional para los que no tienen ninguna competencia laboral, y posteriormente se les dar orientacin activa, a travs del Servicio Pblico de Empleo para posibilitar su enganche. A los potenciales emprendedores se les dar la capacitacin, y el seguimiento a lo largo de su proyecto, como se explic. Por su parte, es necesario integrar la inversin en infraestructura y en vivienda que hace el Estado[sic], a la manera de un programa de empleo dirigido a la poblacin vulnerable. Se crearn los incentivos y reglas que permitan que estas inversiones no solo desarrollen la infraestructura social y de competitividad que tienen como fin, sino que se privilegie la contratacin de la poblacin pobre del rea de su influencia de manera individual o de cooperativas de trabajadores del Sisbn 1 y 2. Los criterios para hacer viable esta iniciativa debern ser desarrollados en el documento de poltica. Para potenciar la capacidad de los colombianos de acceder a un empleo bien remunerado y de calidad no solamente es necesario desarrollar la poltica expuesta hasta el momento, sino que se necesita una serie de esfuerzos institucionales y de promocin del trabajo decente que se desarrollar en los siguientes apartados. Cuadro 3.3 Metas 2010. Dinamizar y formalizar la demanda de empleos
Meta Nuevas empresas promovidas a travs del Fondo Emprender Nuevos empleos generados en empresas promovidas por el Fondo Emprender Lnea de base (2006) 777 4.171 Situacin 2010 1.768 9.100
Trabajo decente, dilogo social y concertacin Es necesario disminuir los niveles de informalidad y promover el empleo decente, entendido como la garanta de los derechos fundamentales en el trabajo. Para esto el Gobierno emprender acciones orientadas a incentivar la concertacin laboral y el compromiso con los empresarios, incluyendo metas de generacin de empleo, a travs, entre otros, de las subcomisiones de concertacin de poltica laboral y salarial. Es necesario profundizar el dilogo social bipartito y tripartito nacional y descentralizado para mejorar las relaciones laborales y avanzar en el propsito del trabajo en condiciones dignas a nivel de empresas y de sectores productivos. Se construirn polticas pblicas para la generacin de trabajo en condiciones dignas, en los niveles territoriales, por parte de los diferentes actores sociales del mundo del trabajo, y se establecer, a travs de la promocin y divulgacin de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, la prevencin y reduccin en un 50% de la conflictividad en el trabajo. En los prximos cuatro aos es necesario empoderar y comprometer a las autoridades, sociedad civil, empresarios y trabajadores en el plano local en la necesidad de gestionar su propia agenda en materia de empleo. El MPS, con el apoyo de la OIT, promover y consolidar pactos regionales de empleo, la realizacin de Estudios de Mercados de Trabajo Regional (EMTR) y estudios de mercado de trabajo sectorial, promocin de cooperativas y precooperativas de trabajo asociado y sector solidario en general e impulso a la intermediacin laboral, a travs del mejoramiento de la gestin y el radio de accin de los entes territoriales y el sector privado. Dentro de este marco, los entes territoriales debern entre otras acciones, concertar, coordinar y promover aquellas tendientes a la formulacin de polticas, planes y programas para la generacin de empleo productivo, dentro de la Agenda Interna. El MPS promover el desarrollo del Programa de las Iniciativas Locales de Gestin Empresarial (ILE), como una alternativa de promocin de nuevas empresas a travs de la cooperacin pblico-privada en los diferentes municipios del pas. De la misma manera, promover y fortalecer los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo en las principales ciudades, con el propsito de construir un sistema regional de informacin sobre los mercados de trabajo que sirva de soporte tcnico a la formulacin de programas de generacin de empleo de carcter regional y local y que complementarn los sistemas de informacin existentes sobre el mercado de trabajo a nivel nacional. Se impulsar la creacin de fondos de desarrollo local, dirigidos a apoyar el establecimiento de unidades productivas a travs de capacitacin, crdito para capital semilla y asistencia tcnica a los nuevos emprendedores. En esta va, se implementarn 20 experiencias piloto de modelos alternativos de emprendimientos, iniciativas productivas, asociatividad, empresarismo, con jvenes vulnerables del pas de poblacin urbana y rural entre 2007-2010. Por otra parte, el MPS desarrollar procesos de capacitacin y asistencia tcnica permanentes a los entes territoriales (departamentales y municipales) en el diseo de programas de generacin de empleo con perspectiva de gnero para poblaciones principalmente en condiciones de vulnerabilidad, tales como poblacin desplazada, personas con discapacidad y jvenes, en el marco de la poltica de proteccin social y los incentivar a incluir programas de fomento y promocin del empleo decente en los planes de desarrollo departamentales y municipales.
En este sentido, es necesario fortalecer la presencia y capacidad de coordinacin del MPS, a travs de sus direcciones territoriales. El Ministerio, a nivel territorial, est representado a travs de 32 direcciones territoriales ubicadas en las capitales de departamento y 2 Oficinas Especiales en Barrancabermeja y Apartad. El Ministerio debe fortalecer el sistema de prevencin, inspeccin, vigilancia y control de los derechos laborales y derechos fundamentales en el trabajo mediante el desarrollo de acciones formativas, correctivas y sancionatorias, dirigidas al cumplimiento de los derechos fundamentales en el trabajo y seguridad social. Para esto se requiere realizar una reingeniera de las Direcciones territoriales e inspecciones de trabajo, a travs de la Unidad especial de inspeccin, vigilancia y control de trabajo y as fortalecer estas instituciones en la va de los nuevos retos que afronta el Ministerio de la Proteccin Social, en el propsito de consolidar el SPS. Este fortalecimiento de las direcciones territoriales requiere un plan estratgico que logre implementar estos temas y la asignacin de recursos financieros por parte del MPS. Es necesario desarrollar una inspeccin preventiva competitiva en la medida en que se capaciten ms los inspectores de trabajo. Por otro lado, se necesita que las modalidades de trabajo asociado contribuyan a la generacin de ingresos para los trabajadores sin desconocer los principios y derechos fundamentales en el trabajo o instaurar prcticas de elusin y evasin de aportes a la seguridad social. En esta va, se requiere una normativa que precise la naturaleza, seale las reglas bsicas de la organizacin y funcionamiento, determine el rgimen sancionatorio y de inspeccin, vigilancia y control de las cooperativas de trabajo asociado. En relacin a las Empresas de Servicios Temporales, se elaborar un decreto que puntualice el objeto del servicio temporal y descentralice las funciones de inspeccin, vigilancia y control hacia las Direcciones Territoriales. Para esto, el MPS debe consolidar un sistema de informacin til para as identificar y combatir la evasin, al mismo tiempo que se promueve el cumplimiento de la legislacin laboral. As, el MPS promover un pacto social con los empresarios y trabajadores con el fin de aumentar la calidad del empleo. Los avances en informalidad estn directamente relacionados con el cumplimiento de las metas en materia de afiliacin a la Seguridad Social Integral, por esto, y porque es necesario avanzar en la medicin del fenmeno, se trabajar en conjunto con el Dane en una definicin de informalidad que reconozca esta relacin. Reduccin del trabajo infantil y juvenil En esta materia es necesario, adems de la universalizacin de la educacin bsica, avanzar y consolidar una poltica de Estado para la prevencin del trabajo infantil y la proteccin de los jvenes trabajadores. Se debe fortalecer la accin coordinada de los diferentes agentes del Estado (Ministerio de la Proteccin Social, ICBF, Ministerio de Educacin, Procuradura) y los agentes cooperantes (Unicef, OIT). En esta va, se incluir al Ministerio de Educacin en la Secretara Tcnica del Comit de erradicacin del trabajo infantil. La poltica requerir del diseo y desarrollo de una Estrategia Nacional para la consolidacin de la Poltica de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil, a nivel nacional y territorial.
Cuadro 3.4 Metas 2010. Intervenciones en segmentos especiales

Meta Disminuir la proporcin de la PEA infantil (5-17 aos) respecto al total de la PEA Lnea de base (2005) 7,2% Situacin 2010 5,3%
Fuente: Dane, ECH (2005). Clculos DNP-DDS.
En este cuatrienio se avanzar en la caracterizacin del trabajo infantil y juvenil y se establecern metas e indicadores para el respectivo seguimiento. El MPS, con el apoyo de la secretara tcnica, establecer un mecanismo para centralizar la informacin de trabajo infantil y brindar un acompaamiento tcnico a los departamentos y municipios. Por otro lado, el MEN debe hacer mapas de riesgo de variables relacionadas con el trabajo infantil. Igualmente, el DNP, MPS y Dane utilizar informacin del censo para realizar un mapa preliminar de riesgo y avanzar en un sistema de informacin. El ICBF incluir dentro se sus programas de prevencin y proteccin los temas de trabajo infantil. Todo recurso de cooperacin internacional en relacin al tema de trabajo infantil y juvenil debe aplicarse dentro de los parmetros de la Poltica y la estrategia nacional. As mismo, es necesario convenir que los subsidios que desarrolle el gobierno, tales como familias en accin, se condicionen al no trabajo por parte de los nios y nias, para lo cual se requiere el apoyo del Ministerio de Educacin. El Gobierno Nacional debe lograr que los gobiernos locales y regionales incorporen el tema en sus planes de desarrollo territorial en el marco de sus competencias (artculo 76, Ley 715 de 2001). En esta va, los programas en torno a la prevencin y erradicacin del trabajo infantil y proteccin de los jvenes trabajadores que se adelanten en los niveles central y territorial deben articularse a la Estrategia Nacional para la consolidacin de la Poltica.
3.3 Insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social
El Sistema de Proteccin Social, como se mencion, debe ser integral en la oferta de servicios y no excluyente. El objetivo fundamental sobre el que se sustenta la oferta de proteccin social parte del hecho de garantizar unos mnimos aceptables a toda la poblacin. Sin embargo, no toda la poblacin est en capacidad de acceder por sus propios medios a los mecanismos de aseguramiento formal, por lo que deben existir mecanismos redistributivos y de solidaridad, as como tratamientos integrales y de promocin social para la poblacin ms pobre. En todo caso, la atencin integral y prioritaria a los grupos poblacionales con peores condiciones de vida debe tener un carcter temporal. Una de las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad es garantizando el funcionamiento adecuado de los mecanismos de aseguramiento, reduciendo la vulnerabilidad de la poblacin al riesgo y creando las herramientas para que los grupos rezagados superen las condiciones adversas a las que se enfrentan. Para esto, es necesario que el Estado y la sociedad hagan posible el fomento del aseguramiento frente a riesgos de la poblacin, como parte del Sistema de Seguridad Social Integral (Salud, Riesgos Profesionales y Proteccin al Cesante), mediante mecanismos de
cotizacin o subsidios de acuerdo a sus condiciones socioeconmicas. A su vez, es fundamental la existencia de un sistema de promocin social eficiente y eficaz y la consolidacin del sistema de formacin para el trabajo, articulado al sistema educativo. Se debe prever un mecanismo de manejo social del riesgo que complemente estas estrategias en coyunturas particulares y temporales. De esta manera, la Proteccin Social puede verse como intervenciones pblicas para: (1) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo; y (2) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en condicin de pobreza. El pas ha avanzado en mejorar el acceso de toda la poblacin a los servicios sociales. Sin embargo factores como las condiciones del mercado laboral y el empleo que afectan la capacidad de pago de los individuos; los procesos de focalizacin que no garantizan acceso preferente a la poblacin ms necesitada; y los problemas de articulacin dentro de la oferta social estatal, hacen que para el prximo cuatrienio deba existir un compromiso importante en la consolidacin del Sistema de Proteccin Social. Como se observa en la Figura 3.8, el SPS abarca un conjunto de subsistemas, donde participan agentes pblicos (nivel central y territorial) y privados (Cajas de Compensacin Familiar, Organizaciones No Gubernamentales, Sector Cooperativo, entre otros), los cuales debern complementarse y articularse con otros elementos de la poltica social que involucran el acceso a la vivienda y al saneamiento bsico, as como la posibilidad de insertarse en el mercado de activos, principalmente mediante el acceso al sistema financiero y al crdito, la tierra y los procesos productivos, as como a la seguridad y la justicia.
Figura 3.8 Sistema de proteccin social
El esquema, si bien supone los elementos constitutivos bsicos, o por lo menos con los cuales el pas ha creado condiciones para la estructuracin de la proteccin social, y que se constituyen en el punto de partida, carece de mecanismos efectivos de articulacin en la oferta de programas o servicios, como tambin en su capacidad de articulacin con la demanda, particularmente de aquella poblacin excluida de sus beneficios (en pobreza o miseria). A su vez resulta deficiente para el manejo de condiciones especiales de crisis de diferente ndole (crisis econmicas, socio-polticas y ambientales). De manera particular, y en la medida en que los pilares fundamentales del SPS se desarrollen, consoliden y complementen con otro tipo de intervenciones, se requiere de estrategias y acciones especficas para superar la exclusin de grupos que, por su condicin de pobreza y vulnerabilidad, presentan mayores dificultades para acceder a servicios sociales bsicos que posibiliten su propio desarrollo y para que sean sujetos prioritarios con derechos a los beneficios del gasto social. La necesidad de que el gasto social beneficie prioritariamente a los pobres exige medidas de intervencin que privilegien su acceso a los servicios del SPS. El reto principal que se debe buscar en este cuatrienio frente al Sistema de Proteccin Social es lograr la efectiva articulacin de tres grandes componentes: 1. Seguridad Social Integral (Salud, Riesgos Profesionales, Proteccin al Cesante) 2. Sistema de Promocin Social-Sistema Social de Riesgo 3. Sistema de Formacin de Capital Humano: Educacin y Formacin para el Trabajo
La Seguridad Social Integral es el pilar fundamental de la Proteccin Social y est diseada para que toda la poblacin del pas pueda acceder a ella, siendo necesario que existan mecanismos de compensacin o solidaridad que financien el acceso a los ms pobres. Sin embargo, hay sectores de la poblacin que requieren de otro tipo de intervenciones. Los retos en materia de Seguridad Social Integral se pueden resumir en tres propsitos: 1. Combatir la evasin y elusin en el aseguramiento, para que aumenten los recursos, se pueda aumentar cobertura garantizandoe la sostenibilidad financiera del Sistema. Se consolidarn los sistemas y registros de informacin de aportantes (RUA) y afiliados (RUAF) a la seguridad social en salud en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y de la Proteccin Social, respectivamente. Estos debern avanzar hacia la interoperabilidad con el Sisbn. 2. Generar incentivos adecuados para incluir (formalizar) segmentos de poblacin que an no se encuentran incluidos. La transformacin de la promocin social en el Sistema de Promocin Social aboga porque la familia entre en una senda de acumulacin de capital humano. La estrategia de superacin de la pobreza extrema busca la promocin de las familias a travs de la continuidad en los procesos de formacin de capital humano (nivelacin de competencias laborales, formacin para el trabajo, ajuste al esquema de incentivos del programa Familias en Accin); la acumulacin de otros activos (ahorro y acceso al crdito a travs de la Banca de Oportunidades) y la incorporacin a procesos de microemprendimiento, emprendimiento o enganche laboral. De igual manera, la expansin de cobertura en seguridad social en salud para poblacin con alguna capacidad de pago (nivel 3 del Sisbn) podr considerar subsidios parciales a la cotizacin.
3.3.1 Seguridad social integral
3. La creacin de mecanismos de aseguramiento o proteccin del ingreso para los grupos ms vulnerables, con mecanismos novedosos de financiacin. Un ejemplo es el apoyo peridico al ingreso de ancianos pobres. Seguridad Social en Salud y Salud Pblica Cobertura de aseguramiento. La cobertura del aseguramiento en salud entre 1992 y 2005 present una expansin notable, pasando de 9 millones a 32 millones de afiliados (Cuadro 3.5). La ampliacin de los beneficios al grupo familiar del cotizante y la implantacin del rgimen subsidiado fueron los factores determinantes de este incremento. Cuadro 3.5 Cobertura del aseguramiento en salud
Nacional Total poblacin Rgimen contributivo (Prom. anual)1/ Rgimen subsidiado Total afiliados Variaciones Poblacin total (%) Rgimen subsidiado (%) Rgimen contributivo (%)
1/
Millones de personas 2003 44,5 13,8 11,8 25,6 2003/02 1,7 3,5 9,2 20042/ 45,3 14,4 13,7 28,1 2004/03 1,7 16,0 4,8 2005 46,0 15,2 16,5 31,7 2005/04 1,6 20,4 5,6
1992 32,1 9,0 0,0 9,0
1998 40,8 16,1 8,5 24,6 1998/92 1,4 n.a 1,2
1999 41,5 14,5 9,3 23,8 1999/98 1,9 8,9 -9,7
2000 42,3 14,4 9,5 23,9 2000/99 1,8 2,4 -0,9
2001 43,0 13,1 11,1 24,1 2001/00 1,7 16,3 -9,2
2002 43,8 12,6 11,4 24,1 2002/01 1,7 3,4 -3,3
Fuente MPS: Para 2001 y 2002, se registra el dato certificado por MPS y utilizado para efectos de distribucin del SGP. Para 2003 fuente Sigob. En 2005 se tom el reporte a octubre de 2005 del MPS. 2/ Fuente: MPS. No incluye subsidios parciales que en 2004 alcanzaron 1,8 millones y en 2005, 2,1 millones de personas
En trminos de equidad, la estrategia ha permitido la priorizacin de la afiliacin de los pobres. Para 2003 el 49,5% de la poblacin de los dos quintiles inferiores de ingreso se encontraba afiliada al sistema de seguridad social en salud, de estos, el 78% se encontraba afiliado al rgimen subsidiado, el restante 22% al contributivo. De otra parte, el quintil con mayores ingresos presenta una afiliacin del 83% y de estos el 95% se encuentra afiliada la rgimen contributivo. As mismo, el avance en la implementacin del aseguramiento ha estado acompaado de reduccin en las brechas entre las zonas urbana y rural. Acceso a los servicios. En trminos de acceso, se evidencia que el aseguramiento propende por una reduccin de las brechas entre los pobres y no pobres. Para la poblacin perteneciente a los dos primeros quintiles de ingresos la probabilidad de ser tratado, dado que se enferm, pas del 55% al 64%. Esta brecha tambin se redujo en cerca de 13 puntos entre reas rurales y urbanas. Los resultados sealan que la estrategia que ms ha contribuido a la reduccin de las brechas en trminos de acceso ha sido el aseguramiento. Salud pblica. El pas ha logrado reducir la mortalidad materna e infantil. La mortalidad materna pas de una tasa de 104,9 por mil en el 2000 a 83,3 en el 2003. Sin embargo,
la mortalidad materna presenta notorias diferencias ente regiones y grupos de poblacin. Dentro de los grupos ms vulnerables se destacan las mujeres con mayor fecundidad, mayor ndice de pobreza, bajo nivel educativo, baja prevalencia de uso anticonceptivo, las menores de 15 y mayores de 40 aos y las vctimas del desplazamiento forzado. La mortalidad infantil (menores de 1 ao) present una tasa de 21% en el 2000 y en el 2005 disminuy al 19%. La mortalidad infantil se concentra en las regiones ms pobres y en las mujeres con menor nivel educativo. La mortalidad en la niez (menores de 5 aos) se redujo de 25 a 22 por mil. Para el grupo de 1 a 4 aos, en las causas de mortalidad predominan las infecciones respiratorias agudas, las deficiencias nutricionales, el ahogamiento y las enfermedades infecciosas intestinales. Las enfermedades no transmisibles constituyen un problema crtico de salud pblica, al ocupar un lugar importante en la morbilidad y mortalidad de los colombianos. Su atencin representa un costo creciente para el sistema de salud en la medida en que su incidencia tiende a aumentar como consecuencia del envejecimiento de la poblacin. Dentro de stas, las enfermedades del sistema cardiovascular aumentaron significativamente en hombres como en mujeres y continuaron ocupando el primer lugar de magnitud, seguidas de las causas externas, tumores y superando incluso al conjunto de las enfermedades infecciosas transmisibles. Sin embargo, entre estas ltimas reviste especial importancia que enfermedades como la malaria y el dengue y otras de transmisin por vectores siguen impactando la morbilidad y la mortalidad. El comportamiento de la morbilidad por malaria en las ltimas tres dcadas ha mantenido una tendencia ascendente, con la presencia de ciclos epidmicos que ocurren cada 2 a 7 aos registrndose en la dcada de los noventa promedios anuales de 150.000 a 160.000 casos. Las zonas de ms alto riesgo de transmisin son la Costa Pacfica, la regin del Urab-zona del bajo ro CaucaAlto Sin, y los territorios de la Orinoquia y la Amazona. A su vez, el dengue ha presentado una intensa transmisin con tendencia creciente y comportamiento de ciclos epidmicos cada dos o tres aos y mayor incidencia en los departamentos de Arauca, Caquet, Crdoba, Guaviare, Norte de Santander, Santander, Sucre y Vichada. Por su parte la epidemia del VIH/Sida en Colombia presenta un aumento permanente en la poblacin de 15 a 49 aos. Entre 1988 y 2003 la prevalencia creci del 0,02% al 0,65%, con una transformacin del patrn epidmico por disminucin de la razn mujer-hombre, que exige prever un mayor nmero de casos en la poblacin en edad reproductiva y su consecuente impacto en el aumento de la transmisin materno infantil de la enfermedad46. En cuanto a las coberturas de vacunacin del Programa Ampliado de Inmunizaciones, se ha registrado un avance en los ltimos aos, pasando de un promedio de cobertura de 78,4% en el 2000 a 87,3% en 2005. Se debe precisar que los niveles de cobertura dependen de los denominadores sobre los que se realiza la medicin, los cuales han tenido problemas en su determinacin. Cabe destacar que los recursos asignados al Programa Ampliado de Inmunizaciones han presentado un comportamiento ascendente, principalmente desde 1998, lo que se ha traducido en la introduccin de nuevas vacunas. Uno de los eventos de salud pblica al cual el pas debe prestar particular atencin es el de la salud mental de la poblacin. El Estudio Nacional de Salud Mental (2003-2004),
46 La distribucin por sexo en 1998 fue 1:3,8 y para el 2005 se calcul en 1:1,9 (Instituto Nacional de Salud. Estudios Centinela).
mostr que alrededor de ocho de cada 20 colombianos presentaron trastornos psiquitricos alguna vez en la vida, tres de cada 20 en los ltimos 12 meses y uno de cada 14 en los ltimos 30 das. Por tipo de trastornos, los ms frecuentes fueron los trastornos de ansiedad, seguidos por los del estado de nimo y los de uso de sustancias. Por regiones, en la prevalencia de cualquier trastorno alguna vez en la vida, Bogot presenta la cifra ms elevada: 46,7% en contraste con el 40,1% del total nacional. El consumo de sustancias psicoactivas (SPA) es un problema creciente. La prevalencia de consumo de SPA en jvenes parece ser mayor que en la poblacin general. Los jvenes residentes en zonas urbanas son ms vulnerables y el consumo en las mujeres tiende a igualarse con el de los hombres. Operacin del SGSSS. A pesar que los resultados sugieren que el aseguramiento es una estrategia eficaz para reducir las brechas en salud entre pobres y no pobres, todava permanecen en el SGSSS condiciones de operacin estructurales en materia de regulacin, inspeccin, vigilancia y control que no permiten avanzar sustancialmente en el logro de los resultados esperados en salud. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) no es independiente. El CNSSS est conformado por representantes del gobierno central, de los gobiernos locales, y de los diferentes agentes que intervienen en el mercado. El organismo regulador del SGSSS ha sido ampliamente criticado en su diseo. Se seala que su conformacin se recarga hacia representantes con intereses particulares en el sistema, su ineficacia en la superacin de las fallas del mercado de aseguramiento en salud, la insuficiencia de herramientas tcnicas para la toma de decisiones, su especializacin en la administracin del Fosyga y el descuido de sus funciones de la entidad rectora. La vigilancia y el control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud se concentra en actividades y procedimientos para un sinnmero de mbitos con resultados poco efectivos, descuidando su fin primordial: la proteccin de los derechos de los usuarios en el sistema. La gran dimensin de instituciones objeto de ser vigiladas, termina en resultados como los observados hoy: los usuarios acuden a instancias judiciales como mecanismo para la defensa y respeto de sus derechos. Metas y acciones requeridas. El Plan Nacional de Desarrollo tendr como meta la universalizacin del aseguramiento, en condiciones de sostenibilidad fiscal y financiera, de equidad y eficiencia. Las estrategias sern universalizacin del rgimen subsidiado para la poblacin Sisbn 1 y 2 y la implementacin de subsidios parciales a la cotizacin del rgimen subsidiado o contributivo para la poblacin en transicin47. El incremento de la afiliacin al rgimen contributivo y la actualizacin del plan de beneficios en relacin con los cambios demogrficos, perfil epidemiolgico e intervenciones costo-efectivas. El aseguramiento subsidiado, total o parcial a la cotizacin al rgimen subsidiado o contributivo, se justifica en la medida en que existan condiciones de baja capacidad para cubrir totalmente el costo de aportes peridicos a travs de cotizaciones.
47 Poblacin en transicin se define como aquella que cumple con las siguientes condiciones: (1) no es lo suficientemente pobre como para ser beneficiario del rgimen subsidiado; y (2) No tiene la suficiente capacidad de pago como para acceder al rgimen contributivo.
Cuadro 3.6 Metas 2010: cobertura universal en el SGSSS

Metas Incrementar la afiliacin al rgimen subsidiado al 100%. Nivel Sisbn 1 y 2 Incrementar la afiliacin al rgimen contributivo Lnea Base (2005) 71% 15.967.055 Meta (2010) 100% 17.467.055
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, DNP.
Para el efecto el MPS, en coordinacin con el DNP y el MHCP, desarrollarn una prueba piloto en 2007 que permita precisar la poblacin objetivo en transicin, los mecanismos operativos y de pago, la definicin del monto del subsidio parcial a la cotizacin (ya sea al rgimen contributivo o al subsidiado), la definicin de los aportes de la fawmilia, los mecanismos de focalizacin adicionales al Sisbn, los mecanismos de control para evitar la seleccin adversa, la promocin al rgimen contributivo (incentivos) y la adherencia y fidelidad de la poblacin al sistema. Esta estrategia se podr financiar con recursos del Fosyga, del SGP u otras fuentes. En todo caso la afiliacin de la poblacin en transicin deber ser al rgimen contributivo o al rgimen subsidiado pleno, y se tendr en cuenta la capacidad de pago. Los subsidios parciales del rgimen subsidiado al plan de beneficios no se seguirn implementando, por lo que el MPS y el MHCP debern proponer al CNSSS la transicin gradual de las actuales personas que ostentan un plan de beneficios parcial al esquema de subsidios plenos o parciales a la cotizacin a partir de 2007. Es indispensable revisar, redefinir y ajustar los planes de beneficios y el valor de la Unidad de Pago por Capitacin, atendiendo los cambios en la estructura y composicin de la poblacin, as como la transicin epidemiolgica. Para ello el organismo de regulacin realizar los estudios tcnicos anuales. stos debern valorar los actuales beneficios, sus costos y su pertinencia a la luz de las condiciones de salud presentes y futuras de la poblacin. Para lograr la cobertura universal es necesario adelantar acciones que consoliden y garanticen la sostenibilidad de la estructura de financiamiento, el mejoramiento de la focalizacin de los subsidios, el desarrollo de la poltica de prestacin de servicios y la transformacin de la oferta pblica bajo esquemas de participacin privada. Para el logro de la cobertura universal las principales acciones son: 1. Reduccin de la evasin y elusin de aportes al rgimen contributivo, a travs de la implementacin universal de la planilla integrada de aportes y la interoperabilidad del RUA, el RUAF y el Sisbn. 2. Incrementar el aporte de cotizaciones a cargo del empleador al SGSSS, hasta medio punto, a partir de 2007. En todo caso, este incremento se har de una manera que no afecte al empleo (i.e contra el incremento del punto pensional previsto). 3. Transformar los recursos de subsidio de oferta a demanda a partir de 2007. El nivel de transformacin estar en funcin de la ampliacin del rgimen subsidiado y ser con cargo a los recursos que financian el primer nivel de atencin.
4. Es necesario que para los prximos aos se rediseen y ajusten los mecanismos de generacin y recaudo de los impuestos a la explotacin de juegos de suerte y azar, considerada como una fuente con un mayor potencial para el financiamiento del sistema. El MPS, el MHCP y el DNP propondrn una reforma en este sentido. 5. La implementacin de un sistema de monitoreo de los costos de transaccin de los servicios de salud y de un sistema de informacin que d cuenta de los factores de riesgo, costos y frecuencias de uso, a travs de los cuales sea posible tener insumos para monitorear el equilibrio de la Unidad de Pago por Capitacin y revisar el plan de beneficios. Para el efecto ser prioritario consolidar el uso de los Registros Individuales de Prestacin de Servicios (RIPS). El organismo de regulacin podr implementar un sistema de informacin que permita cumplir con los objetivos aqu sealados y podrn definir multas o sanciones segn corresponda, con el fin de incentivar el suministro de informacin. En la medida en que el pas alcance la meta de universalizar el acceso a la seguridad social en salud con una cobertura equivalente al menos al plan de beneficios subsidiado y que esta cobertura se concentre proporcionalmente en subsidios a la poblacin, resulta fundamental estudiar alternativas que permitan mantener lo alcanzado y se ajuste de manera ms real a las condiciones del mercado laboral. Un esquema de aseguramiento universal dado mayoritariamente por subsidios financiados de manera importante por aportes de solidaridad de la poblacin vinculada al mercado laboral formal, as como la coexistencia de subsidios de oferta, plantea la necesidad de evaluar cambios en la estructura de financiamiento con dos propsitos: minimizar los costos laborales y evitar duplicidades de gasto que reflejan niveles subptimos de aseguramiento. El Gobierno Nacional a travs del Ministerio de Hacienda, el DNP y el Ministerio de la Proteccin Social, realizarn los estudios pertinentes y presentarn alternativas de cambio en la estructura de financiamiento del Sistema De Seguridad Social En Salud al final del cuatrienio. Prestacin de Servicios. El MPS deber implementar la poltica nacional de prestacin de servicios de salud, en sus ejes de accesibilidad, calidad y eficiencia con el fin de contribuir a fortalecer la competencia regulada de los prestadores de servicios, la eficiencia y la sostenibilidad de las redes pblicas, la accesibilidad y la calidad en la atencin. En particular, para el caso de la oferta pblica se hace necesaria la transformacin de las condiciones de gobernabilidad y autonoma que hoy la rigen. Su naturaleza jurdica, que actualmente les da el carcter de empresas sociales del Estado, debe ser revisada y modificada. Su transformacin deber contemplar la introduccin de esquemas de participacin privada, que les permitan evolucionar hacia empresas de economa mixta sin nimo de lucro o de carcter solidario. Se debern introducir incentivos para la adecuada y eficiente gestin de estas empresas y ajustes al rgimen jurdico que las rige: la organizacin y composicin de sus organismos de direccin y de gerencia; la evaluacin de la gestin de los gerentes, condicionando su permanencia a los resultados pactados con el rgano de direccin; y la adecuada definicin de los incentivos laborales por productividad y calidad. Dado que los mecanismos de tercerizacin de la prestacin de los servicios dentro de estas empresas constituyen una importante alternativa para la calidad y la eficiencia, es necesario que exista una regulacin eficiente que evite que estos se conviertan en instrumentos
para la extraccin de rentas, en desmedro de la calidad de la atencin y de los derechos de los trabajadores. Se deber tener en cuenta que la operacin eficiente de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud pblicas ser una premisa fundamental y este principio, tambin, se aplicar a aquellas IPS pblicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios. Para lo anterior, el MPS debe implantar un plan de asistencia tcnica e introducir los cambios normativos y legales que se requieren para el efecto. Para la mayor eficiencia en el uso de los recursos, se requerir fortalecer la gestin de las entidades territoriales en el manejo de la red de prestadores pblicos. Entre dichas acciones se destacan: la implementacin de nuevos mecanismos de contratacin y pago; la consolidacin de los sistemas de referencia y contra referencia de pacientes dentro de las redes de servicios de acuerdo con la capacidad resolutiva de cada punto de atencin; la implementacin de auditorias clnicas y de cuentas. El MPS promover el fortalecimiento de la tecnologa informtica que permita la consolidacin de las redes de prestacin de servicios de salud, el mejoramiento de la capacidad de gestin de las direcciones territoriales de salud y las IPS pblicas y la adopcin y monitoreo de los componentes del Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad. A su vez, culminar el Programa de Reorganizacin, Rediseo y Modernizacin de Redes de Prestacin de Servicios de Salud, con base en la evaluacin intermedia del programa; y fortalecer los procesos de seguimiento y evaluacin a la implementacin de la poltica de prestacin de servicios con nfasis en los aspectos de sostenibilidad financiera y mejoramiento de la calidad y eficiencia. Igualmente, el Gobierno Nacional promover el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un marco de promocin de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollar los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la venta de la cartera a operadores privados o pblicos de activos improductivos mediante subasta pblica o la venta a colectores; el castigo o saneamiento contable de cartera no negociable; la cancelacin de cuentas por cobrar por prestacin de servicios a poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Para la cancelacin de las cuentas por cobrar presentadas a las entidades territoriales, se dispondr por una sola vez de recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP) y de los recursos del ECAT, en los trminos definidos por el Conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos recursos debern suscribir un acuerdo de mejora en la gestin con indicadores y metas. Adicionalmente, se podr implementar una estrategia que d disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas subordinadas a convenios de gestin. En todo caso, antes de proceder al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deber realizar las auditoras que permitan identificarla y valorarla correctamente. El DNP, en coordinacin con el MPS y MHCP, elaborar una propuesta que permita una solucin estructural en el flujo de recursos. Para el efecto se considera necesario que el SGSSS cuente un esquema que permita estandarizar los procesos y procedimientos, as como disponer de reglas claras de contratacin y pago entre los agentes. El mecanismo debe facilitar que operen los flujos financieros en un mercado donde interacta un nmero significativo de agentes oferentes y demandantes de servicios. Para 2007 se deber aplicar la
verificacin de las condiciones de habilitacin a por lo menos el 40% de los servicios de las IPS pblicas y privadas y, en 2008 a por lo menos el 70%. Adicionalmente, para el cuatrienio deber contar con 200 IPS y 5 aseguradoras capacitadas y preparadas para la acreditacin y adopcin del componente de auditora para el mejoramiento de la calidad. Se acreditarn 8 IPS en 2007 y 10 en 2008. Las instituciones deben orientarse al logro de niveles ptimos de calidad, como los establecidos por el Sistema nico de Acreditacin, que contribuyan al mejoramiento de la gestin y eficiencia institucional. Para favorecer su consecucin se propone la adopcin de un sistema de incentivos que estimule aquellos actores del SGSSS que demuestren avances significativos en materia de calidad. Dentro de estos se contemplan algunos incentivos econmicos, como las zonas francas. Con el nimo de evaluar y gestionar los avances en materia de calidad debe desarrollarse un esquema de monitoreo que permita conocer los resultados en la implementacin y desarrollo del Sistema Obligatorio de Garanta de la Calidad a travs de indicadores. De igual manera se requiere el fortalecimiento de la informacin sobre la situacin de calidad de los diferentes actores del sistema que permita el empoderamiento del usuario para que con base en ella pueda ejercer su derecho a la libre eleccin. Se debe avanzar en el desarrollo y mejoramiento del talento humano en salud, a travs de un sistema de certificacin, recertificacin y registro nico nacional del personal dedicado a la salud. Ser indispensable avanzar en la actualizacin tecnolgica y en el desarrollo de la telemedicina en concordancia con una poltica de tecnologa biomdica. La meta en telemedicina ser implementar 18 proyectos en el pas. El nfasis se realizar en las entidades territoriales con mayor dispersin y menos accesibilidad a los servicios de salud. La meta en renovacin tecnolgica consistir en implementar en 36 entidades territoriales la metodologa para la ejecucin de proyectos de innovacin tecnolgica. Se debe, igualmente, contar con 5 redes de transplantes de rganos funcionando. Mejoramiento del acceso general. Es necesario avanzar en la proteccin de la poblacin, no slo desde la perspectiva de la cobertura, sino en trminos del mejoramiento del acceso y la prestacin de los servicios de salud, en condiciones de calidad y oportunidad, tanto para los asegurados, como para aquellos que transitoriamente no tienen esa condicin. Para esto se requiere desarrollar acciones como: 1. Fortalecer el ejercicio del derecho a la libre eleccin del afiliado. Es indispensable reducir los tiempos de movilidad entre aseguradoras. Se deber difundir anual y pblicamente el ranking de IPS y aseguradoras y el Informe Nacional de Calidad. 2. Establecer estrategias masivas de comunicacin, dirigidas a la poblacin afiliada y no afiliada, a travs de las cuales se otorgue informacin sobre los beneficios a los cuales el usuario tiene derecho y los mecanismos giles y oportunos para su exigibilidad. 3. Se deber asegurar una ptima distribucin geogrfica de los recursos, garantizando la adecuada articulacin de una oferta bsica de servicios con la red de servicios de mayor nivel de complejidad. 4. El financiamiento de profesionales especializados mediante el mecanismo de becas crdito debe orientarse a incentivar la disponibilidad de recurso humano especializado en zonas deficitarias y en reas del conocimiento prioritarias. Por tanto, se deber revisar la focalizacin del programa actual de becas crdito y la normatividad de los
convenios de asistencia-docencia entre universidades y hospitales universitarios y los de aprendizaje del personal en formacin especializada. Direccin y regulacin. Una estrategia para el mejoramiento y el fortalecimiento institucional del SGSSS debe tener claras las fallas del mercado de salud que justifican la intervencin. Las intervenciones pueden ser de dos tipos: (1) las que estn relacionadas con las fallas tpicas del mercado de servicios de salud y que estn orientadas a procurar la eficiencia del mercado en un ambiente de competencia; y (2) las que estn relacionadas con la prescripcin tica de garantizar el derecho a la salud a toda la poblacin. Se crear una Comisin de Regulacin de Salud de alta capacidad tcnica, con el concurso de expertos independientes seleccionados por mritos, con inhabilidades e incompatibilidades rigurosas y que contar para sus decisiones, con la participacin del Gobierno Nacional. Esta instancia ser objeto de supervisin por parte de los organismos de control. La Comisin Reguladora sustituir al CNSSS, el cual podr mantenerse como instancia de consulta y concertacin de las polticas del sistema, las cuales debern estar bajo la direccin y estratgica del MPS, contando para su implementacin con los niveles territoriales. La Comisin Reguladora tendr a su cargo, entre otras, la definicin del Plan Obligatorio de Salud, el valor y los criterios de ajuste de la UPC, la definicin del rgimen de pagos compartidos, de las medidas necesarias para evitar la seleccin adversa de usuarios por parte de las entidades promotoras de salud y la definicin del rgimen de tarifas de los servicios prestados por las IPS en casos de urgencias y riesgos catastrficos. Inspeccin, Vigilancia Y Control (IVC) eficaz y eficiente que proteja al usuario. La funcin de regulacin debe complementarse con un sistema de IVC eficaz. As, los aspectos que vigila la Superintendencia de Salud debern ser objeto de revisin y depuracin y podrn ser reasignados a otras entidades especializadas. As, el MPS, MHCP y DNP realizarn un estudio que permita determinar el papel de la Superintendencia Financiera en la vigilancia de las condiciones financieras de las aseguradoras. De otra parte, los aspectos relacionados con abuso de posicin dominante, competencia desleal, integracin vertical y fallas y concentracin del mercado, deben ser supervisados por la Superintendencia de Industria y Comercio. De esta manera, la Superintendencia Nacional de Salud se ocupar fundamentalmente de la proteccin de los derechos de los usuarios y estar encargada de garantizar la calidad y el acceso efectivo a los servicios a cargo de las entidades promotoras y las redes de servicios, de evaluar el desempeo de los agentes en los aspectos de su competencia, y de difundir informacin pblica que contribuya a la regulacin del mercado. Para todo esto se requiere implementar esquemas descentralizados de IVC, con mecanismos de control de primera instancia a cargo de las entidades territoriales, y de revisin y segunda instancia a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. El Ministerio de la Proteccin Social implementar conjuntamente con DNP, y Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y la Superintendencia Nacional de Salud una estrategia que permita llevar a cabo los ajustes institucionales propuestos. Salud Pblica. El Plan Nacional de Desarrollo busca mejorar la situacin de salud pblica a travs de la vigilancia y control de los riesgos, la promocin de los factores protectores, la articulacin sectorial e intersectorial sobre los determinantes en salud y la generacin de informacin. A su vez concentrar los esfuerzos de las acciones de salud
pblica en la reduccin de las enfermedades y mortalidades emergentes (adems de las tradicionales). Gestin Pblica. El MPS definir los criterios, requisitos e indicadores de cumplimiento para que las EPS puedan acceder a los recursos de promocin y prevencin. Ser un criterio de permanencia en el SGSSS, para las aseguradoras de los diferentes regmenes e IPS, la demostracin de la articulacin de las acciones de salud pblica con el Estado y el envi de la informacin que la normatividad establezca. Con el fin que las administradoras del Rgimen Subsidiado tengan las herramientas que les permita gestionar el riesgo en salud, se deber derogar el artculo 46 de Ley 715 de 2001. De igual forma, las entidades territoriales privilegiarn las acciones y programas que tengan relacin directa con el perfil epidemiolgico de sus territorios, bajo los lineamientos tcnicos que expida el MPS. El Ministerio deber desarrollar sistemas de costeo de intervenciones prioritarias y esquemas de financiamiento eficientes, buscando avanzar en el control de problemas especficos. Tambin, disear mecanismos de seguimiento de la gestin en salud pblica y planes focalizados de asistencia tcnica frente a propsitos comunes que movilicen recursos territoriales, de la cooperacin internacional y del Presupuesto General de la Nacin. La gestin en salud pblica territorial requerir de la elaboracin y actualizacin de los perfiles epidemiolgicos, contando con la asistencia tcnica del MPS y con base en la informacin que en forma oportuna suministren las aseguradoras e IPS. Cuadro 3.7 Metas 2010. Salud pblica
Meta Aumentar la cobertura de vacunacin (todas las vacunas). 20051/. Reducir la mortalidad infantil. Lnea base 20052/. Reducir la mortalidad de la niez. Lnea base 2005 .
2/
Lnea de base (2004) 87,3% 19 22 83,3 83,0% 92% 68,2% 66% 21% 10,9 12% 7% 54,8% <1,2%
Situacin 2010 95,0% 16,5 18,2 63,0 100,0% 95% 75,0% 75% <15% 8,8 10% 5% 60,0% <1,2%
Reducir la mortalidad materna (muertes maternas por 100 mil nacidos vivos). Lnea base 20023/. Incrementar el porcentaje de mujeres con 4 o ms controles prenatales y reducir las desigualdades regionales2/. Mantener en 95% la cobertura de atencin institucional del parto.20052/. Incrementar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin en la poblacin sexualmente activa. Lnea base 20052/. Incrementar la prevalencia de uso de mtodos de anticoncepcin entre la poblacin femenina, de 15 a 19 aos, no unida y sexualmente activa. Lnea base 2005 2/. Detener el crecimiento del porcentaje de adolescentes que han sido madres o estn en embarazo. Lnea base 2005 2/. Reducir la tasa de mortalidad por cncer de cuello uterino. 20034/. Reducir la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos. 2005 2/. Reducir la desnutricin global en nios menores de 5 aos. 2005 2/. Aumentar la cobertura de terapia antiretroviral a las personas que la requieran. Lnea de base 20051/. Mantener prevalencia general de infeccin por VIH, por debajo del 1,2%. Lnea base 20041/.
Cuadro 3.7 (continuacin) Metas 2010. Salud pblica

Meta Reducir en 85% las muertes por malaria. Lnea de base 2002 3/. Reducir en 93% las muertes por dengue. Lnea de base 2002 3/. Reducir la incidencia de malaria en municipios con malaria urbana (tasa por mil habitantes). Lnea de base 2003 1/. Reducir los ndices de infestacin de Aedes en los municipios categora especial, 1 y 2 por encima de 1.800 m.s.n.m. Lnea de base 20031/. Lnea de base (2004) 155 157 17,4 30% Situacin 2010 117 106 12,6 16%
Fuentes: 1/ 2/ 3/ 4/
Ministerio de la Proteccin Social. Profamilia. Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2005. Dane. Instituto Nacional de Cancerologa.
El Ministerio de la Proteccin Social desarrollar mecanismos para la evaluacin y rendicin pblica de cuentas de la gestin en salud pblica del nivel central, las entidades territoriales y las aseguradoras. Tanto el nivel nacional, como las entidades territoriales debern evaluar su capacidad actual de gestin y desarrollar instrumentos para su mejoramiento, bajo el liderazgo del MPS. La Nacin y las entidades territoriales deben al final del cuatrienio conocer los determinantes de la salud, los factores de riesgo y el perfil epidemiolgico de la poblacin. Con el fin de fortalecer la gestin en salud pblica es necesario consolidar las estrategias de vigilancia en los mbitos demogrficos, de servicios de salud y epidemiolgicos. Ser necesario el mejoramiento y uso de la informacin actualizada del sistema de registros continuos (Sivigila) y RIPS y su articulacin con el sistema de estadsticas vitales del Dane. Igualmente, ser prioritario realizar las encuestas de calidad de vida en 2007, la ENSIN en 2010, la de Salud Mental en 2009, la ENDS 2010 y el estudio de sero-prevalencia para VIH, que deben institucionalizarse. Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad (PyP). El Plan Nacional de Desarrollo adopta las recomendaciones del Conpes Social 91 de 2005 para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para tal fin ser fundamental el desarrollo e implementacin del plan estratgico de salud pblica que har nfasis en las regiones y grupos poblacionales ms afectados. En vacunacin, se fortalecer estratgicamente el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) para lograr y mantener coberturas tiles de vacunacin. Ser necesario consolidar la eliminacin de rubola congnita, y continuar con la introduccin de la vacuna contra influenza viral en nios de 6 a 18 meses de edad y adultos mayores de 65 aos. El MPS adelantar un estudio que permita evaluar la factibilidad de incluir nuevos biolgicos en el PAI. El estudio debe contemplar los anlisis de costo/efectividad que confirmen que su inclusin representa mejoras en las condiciones de salud de la poblacin, frente a otras alternativas. Si el estudio muestra resultados positivos, el Gobierno incluir por lo menos un nuevo biolgico dentro del PAI en el cuatrienio. Entre las alternativas a considerar se encuentran la vacuna de neumococo a nios menores de 2 aos, Rotavirus o Hepatitis A. El MPS dar continuidad a la implementacin de la Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva. Para reducir las enfermedades no
transmisibles y derivadas de la transicin demogrfica y epidemiolgica (emergentes), el MPS con otros sectores, gestionar estrategias que promuevan la actividad fsica, la dieta saludable y la reduccin del tabaquismo. Impulsar, en coordinacin con el Sector educativo, la implementacin estrategias para disminuir la exposicin al tabaco en instituciones educativas, lugares de trabajo y espacios pblicos. Se disear y aprobar la poltica nacional sobre el control del cncer, estableciendo el marco de accin para atender integralmente la presencia de esta enfermedad en la poblacin. Esa poltica ser desarrollada por el MPS y coordinada por el Instituto Nacional de Cancerologa (INC). Esta poltica debe contemplar, como mnimo, los siguientes aspectos: (1) la consolidacin del desarrollo y mantenimiento de la Red Nacional de Cncer; (2) la reduccin de los tiempos de espera para la atencin; (3) el desarrollo de guas de manejo para los cnceres ms prevalentes; (4) la consolidacin del registro nacional y la implementacin de un modelo el control; (5) el fortalecimiento del INC en la vigilancia epidemiologa y en la consolidacin del sistema de informacin; (6) la eficiencia, oportunidad en la adquisicin de los medicamentos oncolgicos; y (7) la promocin de actividades de deteccin temprana. El pas debe reconocer al VIH/Sida como una enfermedad crnica. Las metas y estrategias sern las del Conpes Social 91. Se actualizar el Plan Intersectorial de prevencin y control del VIH/Sida, contemplando el desarrollo de un estudio de sero-prevalencia y la encuesta sobre comportamientos sexuales en 2008. Las acciones de prevencin incluyen la reduccin de factores de vulnerabilidad en adolescentes desplazados en 48 municipios (24 departamentos), la difusin y seguimiento a la aplicacin de la norma de atencin integral del VIH/Sida, la sostenibilidad del programa de prevencin de la transmisin madre-hijo y la educacin en la prevencin de enfermedades sexualmente transmisibles en el mbito escolar. El Plan Obligatorio de Salud debe mantener actualizados los beneficios para la atencin integral del VIH. En 2008 se consolidar un fondo de medicamentos antiretrovirales de bajo costo. Para mejorar las condiciones de salud mental de la poblacin, el MPS impulsar la eliminacin de barreras para el acceso a los servicios de salud mental y la implementacin de la estrategia de atencin primaria. As mismo, promover la movilizacin social por medios masivos para desestimular el consumo de sustancias psicoactivas con nfasis en la poblacin joven, incluyendo la prevencin del consumo en mbitos escolares. En cuanto a la salud ambiental, los compromisos para el prximo cuatrienio son los siguientes: 1. Formular (MPS y Mavdt) una Poltica Nacional de Salud Ambiental, con base en el Plan Nacional de Salud Ambiental 2006-2010, que promueva la equidad y la proteccin de los grupos ms vulnerables y que haga nfasis en los problemas ambientales que generan los mayores costos para la sociedad colombiana. 2. El MPS, a travs del Invima, participar en la conformacin del Laboratorio interinstitucional de Deteccin y Monitoreo de Organismos Genticamente Modificados (OGM); adems participar en la evaluacin conjunta, con el Mavdt y el MADR, de los riesgos sobre el ambiente y la salud derivados del desarrollo de actividades con OGM. 3. Se dar continuidad al trabajo intersectorial del vademcum de plantas medicinales. 4. El MPS participar, con otros ministerios de la Comisin Tcnica Intersectorial para la prevencin y el control de la contaminacin del aire (Conaire), en la formulacin de una poltica nacional de calidad del aire.
5. El MPS acompaar al Mavdt en el desarrollo y la reglamentacin de la Poltica Nacional de Gestin Integral de Residuos peligrosos. 6. El MPS realizar evaluaciones ambientales estratgicas (EAE) para el sector y participar en otras EAE para temas en los cuales tiene participacin directa. Plan nacional de salud pblica. Es necesario dar cumplimiento a la Ley 1122 del 9 de enero de 2007, que ordena que se incluya en el PND un Paln de Salud Pblica. Proteccin al Cesante Existe una limitacin de instrumentos para la fuerza laboral para enfrentar la cada del ingreso por desempleo. La forma tradicional que se ha usado es la cesanta, que se cre con la intencin de proteger al trabajador en los perodos de desempleo. Sin embargo, se han introducido modificaciones que permiten al trabajador hacer uso de la prestacin cuando est activo. Esto ha desfigurado el espritu inicial de la ley y las cesantas se han convertido en un ingreso ms de los trabajadores activos. Por estar ligado al trabajo formal, no todos los colombianos tienen esta opcin. No existe en el mercado asegurador la opcin de seguros para cubrir la contingencia del desempleo con ahorros individuales. Para hacer frente a la ausencia de proteccin para las personas ms vulnerables, la Ley 789 de 2002 redefini algunas competencias de las Cajas de Compensacin Familiar (CCF), creando el Fondo de Fomento del Empleo y Proteccin al Desempleado (Fonede), como parte del componente de Promocin Social del Sistema de Proteccin Social. Su objetivo es proveer un aporte en especie48, equivalente a 1,5 salarios mnimos mensuales, por una sola vez, distribuidos en seis cuotas iguales, a personas cabezas de hogar desempleadas, preferiblemente a aquellas con hijos menores de 18 aos que no posean ningn otro ingreso. Sin embargo, su cobertura ha sido limitada debido a la disponibilidad de recursos en las CCF. En el perodo octubre de 2003-agosto de 2006 se entregaron 238.559 subsidios al desempleo, con un cumplimiento del 112% de la meta propuesta para el cuatrienio. En procura de mejorar la efectividad de los mecanismos de proteccin al desempleo, se debe intervenir de tal manera que se racionalice el uso de las cesantas para devolverles su razn de ser, al mismo tiempo que se promueva un mecanismo de ahorro voluntario, con cuentas individuales para los informales con capacidad de pago. A su vez, el MPS promover los cambios normativos necesarios al programa de Subsidio al Desempleo contemplado en la Ley 789 de 2005, con el propsito de privilegiar el otorgamiento del subsidio a la poblacin sin vinculacin previa a las Cajas (el segmento ms vulnerable). Ser necesaria la consolidacin de estos mecanismos de proteccin al cesante con el fomento de la empleabilidad. As, las personas cesantes que reciban el subsidio sern capacitadas en aspectos relativos al manejo empresarial y se les otorgar recursos econmicos a travs de microcrditos para sus unidades empresariales. En esta va, se debern evaluar los cursos dictados por las Cajas y los cuales debern insertarse en el SNFT y llenar los requisitos para lograr la acreditacin de calidad. El Fonede deber ser vinculado a la Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema.
48 Alimentacin, salud y educacin.
Cuadro 3.8 Metas 2010: proteccin al cesante

Meta Aumentar la cobertura en afiliacin a pensiones1/ Ampliar los mecanismos de proteccin al desempleo (% PEA cubierta con algn mecanismo de proteccin) 1/ Aumentar los beneficiarios de subsidio al desempleo. 20062/
1/ 2/
Situacin actual 25% 20% 238.559
Situacin 2010 38% 30% 322.804
Fuente lnea de base: Dane, ECH (2005). Clculos DNP-DDS. Fuente: Ministerio de la Proteccin Social.
Uno de los principales compromisos del Gobierno ser brindar una mayor calidad y oportunidad en los servicios al pensionado, mediante una reingeniera de las entidades que administran el rgimen de prima media. Se consolidar este rgimen en una reconocedora nica de pensiones. Adicionalmente, el MPS avanzar en el desarrollo del sistema de informacin, unificando la informacin de pensionados y afiliados. Por otro lado, se han detectado numerosos casos de reconocimientos sin el cumplimiento de los requisitos. En el Acto Legislativo 01 de 2005 se contempl la posibilidad de que el legislador establezca un procedimiento breve para la revisin de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales. Se desarrollar un mecanismo idneo de revisin de pensiones, en el cual se propondr establecer un procedimiento que garantice el debido proceso y el derecho a la defensa, pero que a su vez le permita al Estado detener el dao patrimonial que causan los pagos reconocidos en forma contraria a la ley. Para aumentar la cobertura para los grupos ms vulnerables, se adecuar la reglamentacin y el funcionamiento de la Cuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Se trabajar en el diseo y aplicacin de mecanismos que promuevan el ahorro voluntario con alternativas de proteccin del ingreso en la vejez (apoyos peridicos al ingreso), como el uso de los recursos que se liberen por el menor pago de subsidios pensionales y recursos liberados del FSP. Sistema de Riesgos Profesionales Otro gran reto que tiene el pas es promover y consolidar su Sistema de Riesgos Profesionales (SRP), que es un elemento primordial en la construccin de un sistema de proteccin social integral, al mismo tiempo que promueve la competitividad y productividad. Una mayor prevencin, proteccin y atencin de los riesgos que afectan a los trabajadores, no slo habr un mejor balance entre los costos del sistema de salud y el SRP, sino que mejorar el ambiente en el cual desarrollan sus actividades los ocupados. El SRP ha tenido un desarrollo institucional importante, caracterizado por la diversificacin de la oferta aseguradora y el desarrollo de la regulacin. En lo que tiene que ver con el mercado de aseguramiento en riesgos profesionales se han observado cambios drsticos en los ltimos 10 aos. En 1995 el ISS tena el 100% de los afiliados. A partir
de 1996 se comienzan a redistribuir los afiliados hacia las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP) privadas. En 2004 las ARP tenan el 78% de los afiliados y el ISS el 22% restante. De otro lado, la afiliacin presenta un comportamiento procclico. Los niveles de afiliacin promedio llegan a un 28,7% de la poblacin ocupada. Esto es preocupante si se tiene en cuenta que los casos de accidentes laborales reportados al MPS han tenido un aumento considerable (240% entre 1996 y 2004), que est reflejando un mejor registro de los eventos. Sin embargo, es claro que los riesgos producto de la actividad laboral son considerables y tienen un costo importante (en productividad y proteccin social). Es necesario impulsar los mecanismos para mejorar la gestin de la salud ocupacional y los riesgos profesionales a travs del establecimiento de cotizaciones variables atadas a la siniestralidad real de las empresas y del cumplimiento de las polticas y programas de salud ocupacional establecidos en el Sistema de Garanta de Calidad de Riesgos Profesionales. Para cumplir las metas de cobertura se establecern los incentivos apropiados que promuevan la afiliacin y se realizarn campaas de promocin de derechos laborales y de la importancia del aseguramiento tanto para empresarios y trabajadores. Cuadro 3.9 Metas 2010: riesgos profesionales
Meta Aumentar la afiliacin al SRP Aumentar las empresas vinculadas al SRP Situacin actual 5.338.733 362.881 Situacin 2010 6.238.733 446.881
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social.
Por otro lado, es necesario disear e implementar mecanismos tcnicos de fiscalizacin y control a la evasin y la elusin al Sistema General de Riesgos Profesionales. As, con base en el sistema de informacin del RUAF y Planilla nica de Pago, se realizar seguimiento y cruce con otros sistemas de informacin para control de evasin y elusin. Con la intencin de lograr la Implementacin del Sistema de Garanta de Calidad en empresas, las ARP, las juntas de calificacin e IPS de salud ocupacional, se har una mejor orientacin y seguimiento a la gestin de los diferentes actores del Sector con base en la implementacin del Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad del SRP. Para disminuir la enfermedad profesional en actividades de alto riesgo, de la poblacin vulnerable, de los trabajadores informales y de los menores, se elaborarn polticas especficas en salud ocupacional, a travs de proyectos regionales que permitan identificar los riesgos a los que estn expuestos estos grupos de trabajadores. La meta es llegar a 10 departamentos por ao. Intervencin en segmentos especiales de la poblacin No obstante el Sistema de Proteccin Social est concebido para promover la proteccin de todos los colombianos, en la actualidad existe un gran nmero de compatriotas que no tuvo la oportunidad de obtener las herramientas bsicas para insertarse en el mercado de trabajo.
Se ven afectados tambin por la creciente movilidad laboral, las fluctuaciones del ciclo y por las mayores exigencias en trminos de competencias laborales. La respuesta a esto es proteger los ingresos de las personas. En ese sentido, es importante fortalecer el autoempleo y la habilitacin ocupacional para la poblacin ms vulnerable. La falta de acceso a recursos de crdito y la ausencia de informacin son barreras que impiden la generacin de oportunidades para pequeas iniciativas de generacin de ingreso familiar. Parte de la solucin que se propone es la de articular la gestin de las diferentes entidades a la poltica de la Banca de las Oportunidades. Inicialmente, se plantea que el Sena asesore en la formulacin de planes del negocio con prioridad de atencin a madres cabeza de familia seleccionadas mediante el Programa Familias en Accin. Posteriormente, la consecucin de crditos se viabilizar con el sistema financiero, las gobernaciones y municipios, con ONG y las cajas de compensacin. Adicionalmente, el Sena mejorar el encadenamiento y acompaamiento a las acciones de formacin y empresarismo para poblaciones vulnerables. En especial, se debe superar el carcter asistencialista. Se requiere realizar la caracterizacin de las necesidades y prioridades de este tipo de poblaciones vulnerables para lograr hacer la focalizacin adecuada y el seguimiento efectivo de la atencin, en funcin de lograr un valor agregado en el propsito de estabilizacin socioeconmica y mejoramiento en la generacin de ingresos. Otra forma de proteger los ingresos de las familias ms pobres, y al mismo tiempo empoderar dentro de su grupo familiar a la poblacin mayor, son los subsidios de los programas de promocin. En tal sentido, se incrementar la cobertura de la subcuenta de subsistencia del FSP. Igualmente, el MPS definir una estrategia ptima para el desarrollo del componente de Servicios Sociales Complementarios. En la poblacin indgena, se proyecta ajustar los requisitos definidos en el Decreto 4112 de 2004, en lo relacionado con las modalidades de subsidio, presentacin de proyectos y entrega de recursos a la poblacin indgena beneficiaria, a fin de posibilitar su acceso a cualquiera de las dos modalidades de subsidio previstas. Cuadro 3.10 Metas 2010. Segmentos especiales de la poblacin
Meta Incrementar la cobertura del FSP-Subcuenta de Subsistencia Situacin Actual 199.889 Situacin 2010 600.000
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social.
Dado que el objetivo primordial del Estado es disminuir la pobreza, las acciones son de dos tipos: directas e indirectas. Las primeras constituyen las acciones del entorno macroeconmico, asociadas al crecimiento y la distribucin del ingreso; este conjunto es estructural y constituye la base de la poltica econmica. Sin embargo, su efecto sobre la reduccin de la pobreza toma tiempo. En complemento, se deben efectuar las del canal directo, que consisten en intervenciones a un grupo poblacional reconocido como pobre
3.3.2 Sistema de Promocin Social y Sistema Social del Riesgo
y que toman la forma de subsidios en efectivo y/o en especie orientados a crear o fortalecer la capacidad de la familia para generar un flujo de ingresos que le permita salir de la pobreza (promocin social). Los dos conjuntos de acciones son complementarios: la sostenibilidad financiera de las polticas de promocin social depende del teln de fondo, es decir, si no hay un paquete de polticas de redistribucin estructural, el grupo de poblacin pobre ser cada vez mayor y por tanto menos factible de cubrir mediante programas y proyectos. De otro lado, si aproximadamente la mitad de la poblacin es pobre, en ausencia de una poltica de promocin social que ayude a la recuperacin de la senda de acumulacin de capital humano, las polticas macro de crecimiento y redistribucin muy seguramente no tendrn los resultados esperados. Desde esta perspectiva, las polticas de promocin social son necesarias porque, mientras surte efecto la poltica econmica y redistributiva, es necesario que el Estado, en un contexto de corresponsabilidad, garantice los derechos sociales fundamentales y de herramientas a las familias para la superacin de la condicin de pobreza. La promocin social en Colombia se puede sintetizar desde el punto de vista de la oferta y la demanda. Los principales problemas de la oferta son la superposicin de programas, la falta de especializacin de las entidades que ejecutan y los vacos en las competencias a nivel territorial. La promocin social es insuficiente como estrategia de manejo social del riesgo, de un lado por su carcter procclico y se concentra nicamente en la oferta pblica, desconociendo y desaprovechando el componente de promocin social de iniciativa privada. Desde la demanda, se ha demostrado que las familias, en especial las ms pobres y vulnerables, por su condicin de privacin y por la ausencia de informacin, acceden en menor medida que los no pobres a las estrategias de manejo del riesgo. Otras caractersticas del actual componente de promocin social son: (1) aunque s apunta hacia el manejo social del riesgo, la falta de unidad de materia no permite que las estrategias de prevencin, mitigacin y superacin funcionen de forma orgnica y articulada49; y (2) los criterios de salida no son explcitos formalmente en casi ningn programa de promocin social. Este punto es de vital importancia porque de l depende, en gran medida, el carcter asistencialista o no del programa. Para tal efecto, la propuesta de consolidacin del Sistema de Promocin Social del Plan de Desarrollo se estructura como un modelo de gestin de la oferta y la demanda de servicios de promocin social (pblico y privado). Para consolidar un sistema de promocin social, es necesario (1) un marco conceptual general; (2) que exista una accin articulada de la oferta, de tal manera que esta reaccione de forma oportuna y pertinente a las caractersticas de la privacin de los ms pobres; y (3) una demanda informada, en la que las familias conozcan a dnde pueden acudir y en qu momento. Definicin de un marco conceptual general del sistema de promocin social. El sistema de promocin social es un componente del Sistema de Proteccin Social, se enmarca, al igual que este, en el manejo social del riesgo. La promocin social estatal es la accin del Estado que en la mayora de los casos toma la forma de programas de transferencia
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Los programas (es posible que un mismo programa preste varios servicios) ms frecuentes son educacin (58%), salud (52%), restitucin de derechos (47%), Alimentacin/nutricin (45%), Asistencia Psicosocial (38%), Cuidado Infantil (33%), Cuidado al Adolescente (20%) y Alojamiento (17%).
en efectivo o en especie dirigidos a promover a un grupo de la poblacin cuya principal caracterstica es que vive en condiciones de privacin y vulnerabilidad. Por consiguiente, su objetivo es expandir las oportunidades de los pobres y los vulnerables, no solamente solucionar temporalmente su problema de necesidades mnimas, sino promover la expansin de sus oportunidades, es decir, alcanzar logros en trminos de inclusin social y generacin de ingresos propios. Este ltimo punto es la diferencia entre asistencialismo y promocin social. A continuacin se anotan las caractersticas constitutivas de una accin o intervencin de promocin social del Estado: 1. Es una accin o intervencin del Estado cuya justificacin es la garanta de derechos en un contexto de corresponsabilidad con la sociedad civil. 2. Est dirigida a un grupo en condiciones de privacin y vulnerabilidad identificado. 3. La accin implica una transferencia en efectivo o en especie. 4. Tiene un criterio redistributivo. 5. Es transitoria sobre el individuo o familia. Si el fin ltimo es la expansin de las oportunidades y la promocin de la libertad, la accin debe tener condiciones de salida explcitas. 6. Es multidimensional. Una accin o conjunto de intervenciones debe contemplar en su diseo el hecho de que la privacin es multidimensional. 7. Es integral. Si la unidad sujeto de intervencin es la familia debe contemplar la dinmica que se da al interior de esta (por ejemplo Familias en Accin). 8. Debe contemplar el hecho que la naturaleza de la privacin es relativa. 9. Debe promover la generacin de medios de autosostenimiento para procurar la superacin de la condicin de privacin o vulnerabilidad. Desde esta perspectiva, el objetivo de la promocin social estatal es el de garantizar que la poblacin no caiga en situaciones de privacin al tiempo que, mediante un proceso de inclusin y de acumulacin de capital fsico y humano, salga de su condicin de privacin o vulnerabilidad. La promocin social, tal como la definimos, es coherente con un proyecto de desarrollo como expansin de las oportunidades de la poblacin. Ahora bien, se define a la familia como el sujeto de intervencin de las acciones de promocin social estatal. Una manera de ampliar las oportunidades de los individuos de forma sostenible es fortaleciendo los vnculos de solidaridad en la familia. El valor agregado consiste en disear estrategias de aprovechamiento de los vnculos ya existentes y canalizarlos en forma de estrategias convenientes desde el punto de vista del manejo del riesgo. Hacia un modelo de gestin de la oferta y la demanda de servicios de promocin social. El diseo institucional y la articulacin de los programas se convierten en una condicin necesaria para que la poltica de promocin social tenga xito. Para el efecto se requiere de una instancia de formulacin de poltica que permita articular el accionar de los actores, organizar la oferta, reestructurar la oferta programtica en torno a la familia, crear nuevos programas, incentivar la especializacin de los ejecutores y fijar criterios de focalizacin. Esta instancia es el Conpes Social. Finalmente, determinar el grado de integralidad del portafolio cuando lo considere pertinente. Sin embargo, se requiere de una instancia intersectorial dinmica y flexible que sea coordinada desde diferentes sectores dependiendo de la naturaleza y el sector del programa. El papel principal ser volver
operativo los programas y tendr, entre otras funciones, las de tomar decisiones para el mejoramiento continuo de los programas existentes, garantizar la no duplicidad en los objetivos y acordar los mecanismos de focalizacin que se utilizarn en los programas del orden central y redefinirlos si es necesario y fijar las condiciones de salida. Los programas de promocin social debern propender por la integralidad en lo relacionado a dos puntos: (1) la familia como sujeto de intervencin y la relevancia de la corresponsabilidad de la familia en aras del manejo apropiado y exitoso de una situacin de privacin y vulnerabilidad; y (2) un portafolio multidimensional de servicios. Cuando sea necesario se definirn familias especficas focalizadas para ser beneficiarias de ms de un programa. Desarrollo de la poltica de promocin social. El MPS (Direccin de Promocin Social) desarrollar la poltica de promocin social cuyo propsito ser el de buscar mejorar el conocimiento de la sociedad colombiana en la eleccin de estrategias para prevenir, mitigar y superar los riesgos asegurables y no asegurables de carcter individual, familiar o colectivos, que generen impactos financieros o afecten negativamente el plan de vida o el tejido social, en especial de las familias en condicin de pobreza y alta vulnerabilidad. As mismo, buscar mejorar la capacidad de articulacin de la oferta gubernamental y privada y la respuesta de los hogares frente al riesgo. Con el propsito de garantizar unas condiciones mnimas de calidad y en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, el MPS, con el apoyo del ICBF disear y establecer los estndares de habilitacin para los principales servicios de promocin social, que debern cumplir las entidades y organismos prestadores pblicos y privados. El MPS (Direccin de Promocin Social), desarrollar del Sistema de Gestin de la Calidad para la promocin social estatal y privada, empezando con las instituciones de prestacin de servicios a la mujer y a la infancia, al adulto mayor y a la poblacin en desplazamiento. Se debern establecer los procedimientos de evaluacin externa y acreditacin de servicios. El DNP y los ministerios y entidades ejecutoras evaluarn los principales programas de promocin social con el propsito de definir su continuidad, mejorar su funcionamiento, eliminar las duplicidades y plantear fusiones. Adicionalmente, el sistema de promocin social fortalecer las polticas transversales en seguridad alimentaria y nutricional, discapacidad, envejecimiento y vejez, familia, infancia y adolescencia, primera infancia, y prevencin y control de la violencia de gnero e intrafamiliar. El Gobierno Nacional definir los criterios, mecanismos y procedimientos para la identificacin de la poblacin discapacitada beneficiaria de los programas sociales del Estado, dirigidos a la poblacin pobre o en condiciones asociadas de vulnerabilidad. Para ello, se deber: 1. Asegurar los controles de seguimiento y desarrollo para la detencin oprtuna de discapacidad en nios y nias menores de seis aos, as como su rehabilitacin integral. 2. Asegurar la integracin educativa de los nios, nias y adolescentes con discapacidad. 3. Asegurar el desarrollo de programas de integracin social y productiva para la poblacin con discapacidad. 4. Reglamentar el numeral 3 del artculo 36 de la Ley de Infancia y Adolescencia, que consagra el derecho a la habilitacin y rehabilitacin de los nios, nias y adolescentes con discapacidad.
Red de Proteccin Social para la superacin de la Pobreza Extrema Diferentes estudios sealan las limitaciones de los enfoques de promocin social de carcter sectorial y desde la perspectiva de grupos poblacionales, dado que no permiten una respuesta integral a la multidimensionalidad de la pobreza. Por otra parte, a pesar de que la economa ha crecido en los ltimos aos generando riqueza, la poblacin en pobreza extrema est inmersa en trampas de pobreza, y a pesar de sus esfuerzos y del crecimiento, continan en esa situacin generacin tras generacin50. Reconociendo esta situacin y, como estrategia fundamental para prevenir y superar la pobreza extrema, se pondr en marcha la Red de Proteccin Social para la Superacin de la Extrema Pobreza creada con el Conpes Social 102. La Red hace parte del Sistema de Promocin Social y articula polticas y programas de los dems subsistemas teniendo como objetivos promover la incorporacin efectiva de los hogares ms pobres a los servicios sociales del Estado y asegurar la superacin de su condicin, a travs de: (1) integrar la oferta de servicios sociales para hacer coincidir las diferentes prestaciones alrededor de la familia de manera simultnea; (2) brindar transitoriamente acompaamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mnimas de calidad de vida que no estn cubiertas; (3) generar un marco de corresponsabilidad con los usuarios para que las familias se comprometan con la superacin de su situacin; y (4) crear las condiciones de generacin de ingreso que le permitan a la familia superar la pobreza. La Red promover entre 2007 y 2010 1,5 millones de familias en extrema pobreza, en condicin de desplazamiento o clasificadas entre las ms pobres del nivel 1 del Sisbn. El eje articulador de la Red ser el Programa Familias en Accin. La entrega de subsidios monetarios condicionados a la realizacin peridica de controles de peso y talla, y a la asistencia escolar de los nios a travs del programa ha mejorado las condiciones nutricionales de los menores de 7 aos, y la salud y nivel educativo de los menores de 18 aos, de ms de 680 mil familias pobres en ms de 880 municipios del pas. Gracias a estos resultados, el Gobierno Nacional program una expansin del programa a 1,5 millones de familias en pobreza extrema para mediados de 2007. Gracias a esto, y a la adecuada operatividad del programa en las regiones del pas, la Red iniciar su implementacin en familias beneficiarias de FA, integrando a este, toda la oferta de servicios nacional y territorial, con el fin de impulsar el progreso de las familias en pobreza extrema. Los resultados de la evaluacin de impacto de Familias sern insumo fundamental para la operacin de la Red, el diseo de los mecanismos de entrada e incentivos de salida y permitirn hacer ajustes al programa FA, mediante la revisin del esquema de subsidios, principalmente en zonas urbanas, y su encadenamiento con procesos complementarios de acumulacin de capital humano y generacin de ingresos. Dentro de los principios de la Red est la familia como objeto de intervencin, con un rol activo y de corresponsabilidad en la superacin de su situacin. As mismo, recibirn un acompaamiento de gestores sociales, quienes les ayudarn a construir un plan de vida
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Dentro de las trampas de pobreza se han identificado: trabajo infantil, analfabetismo o bajo nivel educativo, desnutricin y enfermedades, no aseguramiento, familias con mltiples miembros, bajo acceso a la informacin, entre otros.
y verificarn el cumplimiento de unas condiciones mnimas, que permiten a las familias beneficiarias superar la condicin de pobreza extrema. Las condiciones mnimas se definirn en funcin de las necesidades de las familias para su progreso en distintas dimensiones, identificadas como claves para romper las trampas de pobreza. Las nueve dimensiones son: identificacin (apoyo en el trmite de documentos de identificacin de los integrantes de la familia); ingresos y trabajo (capacitacin para el trabajo a mayores de 18 aos y adultos desempleados, e incorporacin al mercado laboral, mediante intermediacin con el sector privado y la promocin de alternativas productivas); educacin (garantizar el acceso a educacin preescolar, bsica y media a todos los integrantes de la familia en edad escolar y su permanencia dentro del sistema escolar); salud (garantizar el acceso de los integrantes de las familias al Rgimen Subsidiado de Salud, en el caso de no ser empleados formales); habitabilidad (subsidios de vivienda o subsidios para mejoramiento de vivienda, acceso a servicios pblicos, acciones para el desarrollo urbano, como mejoramiento del espacio pblico, parques y zonas de recreacin); nutricin (capacitacin en la seleccin, preparacin y cuidado de los alimentos, controles peridicos de peso y talla a todos los integrantes del hogar, en particular a los nios y nias menores de 6 aos); dinmica familiar (orientar a las familias en la construccin de mecanismos adecuados para enfrentar conflictos y definicin de normas claras de convivencia al interior del hogar, proteccin a las vctimas de la violencia intrafamiliar y promocin de acciones especficas en salud sexual, reproductiva y planificacin familiar, prevencin del alcoholismo y la drogadiccin); aseguramiento y bancarizacin (vinculacin de las familias al sistema financiero y mecanismos de aseguramiento, a travs de la Banca de las Oportunidades); y apoyo legal. Se espera que la Red canalice inversiones por $19 billones durante los prximos cuatro aos para atender a las familias en extrema pobreza. Se realizar una prueba piloto de la Red a una escala pequea de operacin, donde la oferta de programas sea suficiente para garantizar la insercin de las familias en el tiempo de duracin del acompaamiento. Se evaluarn diferentes elementos de la operatividad e implementacin de la Red a esta escala como la focalizacin, la articulacin institucional y de programas, el acceso efectivo de las familias a la oferta de servicios sociales, la cofinanciacin de los gobiernos locales y la capacidad de las familias para mejorar sus condiciones de vida. As mismo, se realizarn evaluaciones de procesos y de gestin del piloto, y se deber disear e iniciar la evaluacin de impacto. Los resultados del piloto permitirn realizar ajustes al diseo y operacin de la Red y su modelo de gestin antes de su implementacin y expansin a nivel nacional. Finalmente, se disear un sistema de informacin, seguimiento y evaluacin del modelo de gestin, alimentado por la informacin recogida por los gestores sociales. Del total de municipios incluidos en el piloto el 12% tendr poblacin mayoritariamente afrocolombiana. Sistema Social del Riesgo (SSR) El manejo social del riesgo implica la escogencia de estrategias que minimicen el impacto negativo de un choque. La accin del SSR debe comenzar cuando las condiciones macroecmicas fallan, o ante situaciones de conflicto social o poltico, o riesgos naturales o epidemias que amenazan a las poblaciones y ponen en riesgo su supervivencia y estabilidad;
los ms pobres son los ms vulnerables al riesgo, ya que estn ms expuestos y tienen menos posibilidades de acceso a mecanismos adecuados para su manejo. El pas ha tenido avances institucionales y ha adquirido experiencia en el manejo de choques covariantes como los generados por desastres naturales, riesgos epidemiolgicos o incluso riesgos sociales o polticos como el desplazamiento. Estos problemas han sido afrontados desde institucionalidades especiales, con algn grado de integracin y sinergia en el caso de los dos primeros. Sin embargo, a pesar de poderse reconocer capacidades especficas en cada caso, an es necesario fortalecer el monitoreo permanente y oportuno del riesgo y de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos giles y suficientes de financiamiento y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones. Lo referente al SSR ha sido desarrollado por los Conpes 3144 y 3187 y se ha definido como un mtodo para prevenir y mitigar los efectos adversos que se presentan sobre la poblacin vulnerable durante episodios de recesin econmica. As, el SSR debe diferenciar las estrategias y acciones implantadas entre los diversos grupos poblacionales (por edades, niveles de ingresos, entidades territoriales, grupos vulnerables frente a riesgos especficos), teniendo en cuenta que el tipo de riesgo y el impacto esperado del mismo no es homogneo entre distintos tipos de individuos. Sin embargo, el enfoque de grupo familiar basado en el anlisis de vulnerabilidad sera necesario para preservar la integralidad de las intervenciones. Se debe evaluar la conveniencia del carcter multipropsito del SSR como instrumento para enfrentar de forma permanente la pobreza estructural (incorporando incentivos precisos a la formacin de capital humano) o para hacer frente a situaciones de crisis. En el caso de que fuese estructural, deberan estar orientados hacia la disminucin de la pobreza crnica presente en algunas zonas del pas, como parte del sistema de promocin social y en particular en las zonas rurales (Familias en Accin), donde los impactos presentes son importantes y las posibilidades de ofrecer alternativas costo-efectivas son menores, as como en algunas zonas urbano-marginales51. Es importante avanzar en la definicin de mecanismos de financiacin del SSR, bien sea con esquemas de ahorro contracclico, con crditos que se activen durante la crisis o con otras alternativas. Lo importante es que el SSR logre enfocar los recursos hacia la poblacin ms afectada por el riesgo, articularse con la oferta disponible a travs del Sistema de Proteccin Social y poseer un carcter temporal.
3.3.3 Polticas transversales

Seguridad alimentaria y nutricional Actualmente el pas no dispone de una poltica de seguridad alimentaria y de una conceptualizacin que permita a los diferentes actores articular programas y proyectos. La problemtica de la seguridad alimentaria es amplia y comprende desde la disponibilidad de alimentos, la comercializacin, la calidad e inocuidad, hasta el consumo. Los indicadores de disponibilidad alertan sobre la importancia cada vez mayor del componente de suministro externo de alimentos de la canasta bsica. En cuanto a la inocuidad de los alimentos, existen
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La fase expansiva del programa en 2005 y 2006, permitir evaluar su importancia como alternativa de intervencin en zonas urbanas marginales de Bogot, Medelln y Cartagena.
vacos que pueden afectar la salud pblica de la poblacin, as como restringir la capacidad para exportar productos agropecuarios. Toda esta problemtica tiene impacto sobre la poblacin en los indicadores de desnutricin. Desde el punto de vista de los hbitos de consumo, la ENSIN 2005 mostr que: la ingesta promedio de energa es ms baja en la zona rural y en los niveles 1 y 2 de Sisbn; la dieta de los colombianos es desbalanceada, en esos mismos grupos; es baja la prevalencia de la ingesta usual de calcio y de zinc; y ms de la tercera parte (36%) de la poblacin tiene deficiencia en la ingesta de protenas. Sin embargo, la lactancia materna se ha incrementado alcanzando los estndares. La seguridad alimentara y nutricional se define como el derecho a no padecer hambre, a tener una alimentacin adecuada y al deber de adoptar estilos de vida saludables. La definicin establece que todas las personas son objeto de la poltica de seguridad alimentaria. En segundo lugar, permite definir los ejes de la poltica (Figura 3.9). Figura 3.9 Ejes de la poltica de seguridad alimentaria y nutricional
1. Desde la perspectiva econmica 2. Aspectos relacionados con la calidad e inocuidad de los alimentos 3. Desde la perspectiva de calidad de vida (Aspectos relacionados con la capacidad de los individuos de transformar los alimentos en una alimentacin adecuada ) a) Disponibilidad permanente b) Acceso, fsico y econmico c) Calidad e inocuidad de los alimentos d) Consumo e) Aprovechamiento.
Fuente: DNP-DDS Subdireccin de Salud.
Se formular una poltica y el plan de seguridad alimentaria y nutricional, estableciendo las responsabilidades de actores como el Ministerio de Agricultura y MPS en su coordinacin y gestin. Se tendrn como estrategias trazadoras la implementacin de planes nacionales y regionales de seguridad alimentaria y nutricional, la articulacin de los sectores involucrados mediante alianzas estratgicas, la promocin de la participacin comunitaria y la integracin de la educacin alimentaria y nutricional en el sistema educativo. Las principales acciones que se llevarn a cabo incluyen: (1) la modernizacin de los canales de comercializacin con el objeto de mejorar el abastecimiento y la eficiencia del mercado de alimentos (menores mrgenes de intermediacin; (2) la creacin de redes regionales de seguridad alimentaria; (3) en lnea con el fortalecimiento del Sistema de Promocin Social, se articularn los diferentes programas de seguridad alimentaria y se implementarn nuevas prcticas de los mecanismos de focalizacin; (4) en cuanto a la disponibilidad, las acciones sern de carcter preventivo con especial atencin en los factores asociados a la estabilidad del suministro externo con miras a los efectos que pueda tener el TLC sobre la oferta
de alimentos de la canasta bsica; (5) en cuanto a la inocuidad, se adecuar y fortalecer el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSFS). Los componentes de consumo y uso se articularn los programas de seguridad alimentaria con otras acciones prioritarias de salud pblica y se promover el desarrollo del talento humano. En cuanto al componente de consumo, uso y aprovechamiento, se dar prioridad a las acciones de promocin, prevencin y atencin de la primera infancia (0 a 24 meses). Discapacidad Segn el Censo 2005, aproximadamente 2.640.000 colombianos presentan alguna limitacin permanente, lo cual equivale a una prevalencia del 6,4% del total de la poblacin, siendo mayor en hombres (6,6%) que en mujeres (6,2%). El 71,2% de las personas con discapacidad presentan una limitacin, el 14,5% dos limitaciones, el 5,7% tres limitaciones y el 8,7% tres o ms limitaciones permanentes. En Latinoamrica se han realizado censos que indagan por la discapacidad y los resultados sugieren que el porcentaje de poblacin con deficiencia o limitacin vara entre el 1,8% y el 8,5%. El MPS, como entidad responsable de la Poltica Nacional de Discapacidad, y con el fin de realizar el seguimiento, y evaluacin de las intervenciones dar continuidad junto con los municipios y el Dane al proceso registro nacional de poblacin en discapacidad en aras de optimizar la articulacin nacional y subnacional en la inclusin social de estas personas. Adems, establecer los mecanismos para que en el diseo e implementacin de las polticas pblicas incluya la discapacidad.Con el fin de fortalecer institucionalmente la implementacin de la poltica, el Gobierno, bajo la responsabilidad del MPS, fortalecer tcnica y presupuestalmente a la Direccin de Promocin Social para coordinar procesos de formulacin, concertacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de la poltica. Envejecimiento y vejez La propuesta de poltica de envejecimiento y vejez para el pas se plantea desde dos mbitos: (1) desde los procesos de transicin demogrfica de la poblacin, que incluye dos elementos de anlisis: el ciclo de vida de las personas y de las familias y el ciclo econmico de los individuos; y (2) desde la problemtica actual que enfrentan los adultos mayores, como es el caso del tema pensional. La tendencia a la mayor participacin de la poblacin adulta mayor y las caractersticas de vulnerabilidad generan retos importantes para el pas. Una proporcin importante de poblacin adulta mayor est desprotegida econmicamente: nicamente una quinta parte de ellos recibe ingresos por concepto de pensin de jubilacin, sustitucin pensional, invalidez o vejez; la desproteccin es mayor en el caso de las mujeres. Solo cerca del 60% de esta poblacin percibe directamente algn tipo de recurso econmico para su manutencin. Teniendo en cuenta que las variaciones en el volumen y composicin de la poblacin adquieren gran importancia en la medida en que, as mismo, determinan el volumen y composicin de la demanda por bienes y servicios o en la necesidad de crear empleos productivos. Por tal razn, el Gobierno Nacional, con la coordinacin del MPS, llevar a cabo el proceso de definicin y desarrollo de la poltica de Envejecimiento y Vejez, que responda a los procesos de transicin demogrfica.
Familia, infancia y adolescencia En el marco del Sistema de Proteccin Social, particularmente de la Promocin Social, resulta fundamental trascender la atencin individual de los nios y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social y activar procesos de participacin y de corresponsabilidad con la familia. La garanta de los derechos a la poblacin infantil es una obligacin ineludible del la familia, la sociedad y el Estado. As, resulta necesario el mejoramiento de la calidad y pertinencia de la atencin que se presta a la niez, as como el desarrollo y el estmulo a la iniciativa y capacidad de las autoridades locales para generar nuevos espacios. El MPS deber desarrollar los lineamientos de poltica con el ICBF. El ICBF ampliar las coberturas de sus programas dirigidos a la poblacin infantil, adolescente y a la familia, en particular los programas de restaurantes escolares y desayunos infantiles, con enfoque integral y fortalecer tcnica y operativamente el programa de adopciones, en aspectos como la preparacin de las familias, la preparacin de menores, seguimiento posadopcin a residentes en Colombia, entre otros. Igualmente, continuar con la conversin progresiva de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar tradicionales, en hogares mltiples y agrupados, con la participacin de los entes territoriales, cooperacin internacional, ONG, y empresa privada. Adems, optimizar el componente educativo en hogares comunitarios de bienestar, Hogares Fami, materno infantil y Desayunos Infantiles. En coordinacin con la Procuradura, Ministerios y Unicef, el ICBF continuar implementando la estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia y la Adolescencia. Se impulsar la ejecucin del Plan Nacional para la Prevencin y Erradicacin de la Explotacin Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes 2006-2011, que incluye, entre otros, procesos de formacin educacin y comunicacin a agentes educativos institucionales y comunitarios, y constitucin de redes sociales para la prevencin y deteccin oportuna de las situaciones de riesgo y/o vulneracin de derechos a las vctimas de explotacin sexual. Se desarrollarn alternativas para la atencin especializada de esta poblacin, con el apoyo de las instituciones que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y los organismos de cooperacin internacional. Primera infancia. La inversin en el desarrollo integral durante la primera infancia resulta fundamental para el aprendizaje, la comunicacin y la socializacin, as como para el desarrollo de habilidades, capacidades y competencias, al punto que las carencias en las esferas nutricionales, cognitivas, afectivas, de salud y de neuroestimulacin y desarrollo, difcilmente pueden compensarse en etapas posteriores de la vida. Por tanto, se hace necesaria una Poltica Nacional de Primera Infancia que oriente y articule esfuerzos en los mbitos, familiar, social-comunitarios, estatal y para el conjunto de la sociedad. Para su formalizacin, el Conpes Social desarrollar los lineamientos y estrategias de la poltica. Se crear un Comit Directivo Intersectorial coordinado por el ICBF. Dentro de los aspectos a considerar se encuentran: (1) la promocin de la salud, la nutricin y los ambientes, privilegiando el acceso al aseguramiento, la salud pblica, agua potable y saneamiento bsico; (2) la definicin de los estndares de calidad para la prestacin de servicios educativos dirigidos a la primera infancia; (3) la ampliacin de cobertura de educacin inicial desarrollando la oferta requerida y la adopcin de nuevas modalidades
que favorezcan el desarrollo integral de los nios menores de 6 aos; (4) la adecuacin normativa que permita reconocer y fortalecer la educacin para la primera infancia en las distintas modalidades de atencin formal y no formal; y (5) la formacin y capacitacin permanente de familias, cuidadores y cuidadoras en prcticas de crianza y desarrollo infantil temprano con enfoque de derechos y perspectiva de gnero. Con la coordinacin del DNP, el Comit Directivo Intersectorial desarrollar la estrategia de seguimiento y evaluacin de la poltica de primera infancia. En todo caso, se debern asegurar los recursos en el Presupuesto General de la Nacin de las respectivas vigencias para financiar la poltica. Prevencin y control de la violencia de gnero La violencia de gnero describe cualquier acto perjudicial realizado contra la voluntad de una persona y basado en diferencias adscritas al sexo o a la edad. Involucran, ya sea como vctimas sobrevientes o agresores, a hombres y mujeres, y afectan principalmente a las mujeres, las nias y los nios. En 2005, con base en dictmenes de lesiones personales de casos relacionados a violencia intrafamiliar, se registr una tasa de 155 casos por cada 100.000 habitantes. El 61,2% de los casos, correspondi a maltrato de pareja, el 22,2% a maltrato entre familiares y el 16,6% a maltrato infantil, y principalmente en los departamentos de Amazonas, Cundinamarca y San Andrs y Providencia. Las diversas acciones establecidas en torno a las violencias de gnero requieren de la articulacin intersectorial e interinstitucional para su abordaje integral. Igualmente, las instituciones deben generar vnculos con la familia, las organizaciones de la sociedad civil, la cooperacin internacional, entre otras, para establecer las sinergias necesarias para las acciones de prevencin, difusin, formacin y atencin de las diferentes formas de violencia de gnero, siendo adems necesario realizar la actualizacin y unificacin conceptual para la identificacin y seguimiento al fenmeno. Con la coordinacin del ICBF se implementar el Plan Nacional de la Poltica de Construccin de Paz y Convivencia Familiar, Haz Paz 2005- 2015. Se articular la Consejera Presidencial de Equidad para la Mujer. De acuerdo con los compromisos del Gobierno (Conpes Social 91), se debe implementar una estrategia interinstitucional de vigilancia en Salud Pblica de la violencia intrafamiliar, especficamente en la violencia de pareja contra la mujer, en Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Bucaramanga para el 2008. As mismo, se debe avanzar en el desarrollo de la medicin de la magnitud y caractersticas de la violencia de pareja en el pas.
3.3.4 Sistema de formacin de capital humano

Educacin, equidad y capital social Muchos autores le otorgan a la educacin el gran reto de dar a los individuos la posibilidad de favorecerse del desarrollo. Igualmente, la educacin es un instrumento para lograr la inclusin social por caractersticas diferentes a las que tienen que ver con su nivel socioeconmico, tales como el gnero, la etnia y las discapacidades. Incluso, tiene el gran reto de proteger a las personas de la brecha digital, factor fundamental en el nuevo proceso de exclusin laboral. En este sentido, a la educacin se le otorga una funcin preventiva y otra remedial. Preventiva, pues a travs de garantizar el acceso, la calidad, una dotacin
suficiente de recursos educativos y la adquisicin de un conjunto de competencias bsicas facilita el acceso al mercado laboral. Remedial, porque puede ofrecer medidas de carcter compensatorio que permiten igualar las oportunidades a travs de esfuerzos especiales con recursos pedaggicos adicionales, como los observados en la educacin para adultos, los programas de alfabetizacin y la formacin para la poblacin desempleada. La educacin permite construir un espacio de socializacin y de refuerzo que forme tambin para ejercer la ciudadana. Importa educar con un estilo que induzca a los sujetos a actuar con mayor autonoma en el uso del conocimiento, a estar ms dispuestos a participar en debates y trabajos de grupo, y a tomar mayor conciencia respecto de sus deberes y derechos. Mediante la educacin la sociedad consolida la transmisin de su cultura y garantiza la fijacin de los valores que considera relevantes. Adicionalmente, el capital social de la familia y la comunidad ayudan a incrementar la relevancia y la calidad de la educacin. Se ha encontrado que la valoracin de la educacin por parte de la familia, la comunidad y el Estado influyen en el mejor desempeo de los estudiantes. Cuando la educacin se menosprecia se crea desmotivacin en los nios y jvenes y esto puede contribuir al aumento de la desercin escolar y de la delincuencia. Igualmente, el capital social puede ayudar a los nios a compensar la carencia de otros recursos. Recientes investigaciones indican que el capital social no solo es un insumo para la educacin, sino que tambin es un producto de esta. El capital social se produce a travs de la educacin en tres vas fundamentales: (1) los estudiantes practican valores constitutivos del capital social (participacin y la reciprocidad); (2) las escuelas proveen el espacio para la actividad en comunidad; y (3) mediante la educacin cvica los estudiantes aprenden cmo participar responsablemente en la sociedad. Reconociendo que la educacin puede impactar el desarrollo del pas, entre otros, en aspectos tan importantes como lo son la equidad y el capital social, a partir del diagnstico de la situacin actual del sector se describirn las principales acciones a realizar por el Gobierno Nacional en el prximo cuatrienio, as como su estrecha relacin con el SNFT. Situacin del sector educativo Como resultado de los esfuerzos en materia de gasto pblico52, en los ltimos 13 aos, los aos promedio de educacin de los colombianos mayores de 15 aos se incrementaron en 1,5, pasando de 6,4 en 1992 a 7,9 en 2005. Sin embargo, los aos de educacin alcanzado por la poblacin colombiana es an bajo. Por otra parte, durante el perodo 2003-2006 se generaron algo ms de 1,4 millones de nuevos cupos en educacin bsica y media, lo que permiti llegar a una tasa de cobertura bruta de 91%. Los resultados en las zonas urbanas son significativamente mayores que en las zonas rurales: mientras en 1992 la poblacin urbana lograba 7,4 aos promedio de educacin, en la zona rural tan solo se lograban 3,8 aos; para 2005 la diferencia se mantiene, siendo de 8,9 aos en la zona urbana frente a 5 en la rural. Las diferencias son poco significativas entre hombres y mujeres. El analfabetismo, uno de
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El sector educativo ha hecho grandes esfuerzos para mejorar el acceso y la calidad, tanto en trminos de instituciones, como en gasto pblico. Este ltimo, medido como porcentaje del PIB, ha crecido continuamente durante la ltima dcada, principalmente por el aumento del SGP, que ha financiado cerca del 62%. Otras fuentes de financiacin son el PGN (28%) y los recursos propios de las ET (7%). Ministerio de Educacin Nacional (2004). Financiamiento del Sector Educativo 1993-2004. Oficina Asesora de Planeacin y Finanzas, Bogot. (mimeo). Pg. 8.
los indicadores ms representativos, presenta importantes avances. El analfabetismo de la poblacin mayor de 15 aos disminuy de 29% en 1964 a 12% en 198553 y 6,7% en 2005, lo que significa un descenso de 22,3 puntos porcentuales en 40 aos. La Encuesta de Calidad de Vida de 2003 seala que el 65,4% de los nios menores de 5 aos no asisten a ninguna modalidad de atencin (Cuadro 3.11). Cuadro 3.11 Nios segn tipo de institucin donde reciben asistencia
Porcentajes Tipo de institucin No asisten a un lugar comunitario, guardera o preescolar Total Hogar comunitario de Bienestar Familiar Guardera, hogar infantil o jardn de Asisten a un lugar co- Bienestar Familiar munitario, guardera Jardn, casa vecinal, jardn social del o preescolar Bienestar Social del distrito (Bogot) Otra guardera, preescolar o jardn oficial Guardera, preescolar o jardn privado 0 aos 97,9 2,1 70,5 23,5 0,7 0,7 4,7 1 ao 88,4 11,6 73,7 17,5 2,0 0,0 6,9 2 aos 65,1 34,9 60,7 13,9 1,4 4,1 19,9 3 aos 49,4 50,6 46,4 14,8 1,6 9,9 27,3 4 aos 35,8 64,2 30,3 10,4 1,6 26,0 31,7 Total 65,4 34,6 44,6 13,0 1,6 14,7 26,2
Fuente: Clculos DNP-DDS-SE con base en Dane, ECV-2003.
Los nios que logran acceder a los programas de asistencia infantil o a educacin formal lo hacen en su mayora a hogares comunitarios de Bienestar Familiar (45%) y a guarderas o preescolares del sector privado (26%). Teniendo en cuenta la importancia que tiene en el desarrollo del menor la calidad de la educacin inicial, es preocupante el hecho de que la mayora de la oferta escolar a este nivel (72,3%) slo ofrezca servicios asistenciales, dejando de lado los componentes pedaggicos y de aprestamiento. Una comparacin internacional en trminos de tasa de cobertura neta para 2003, muestra que Colombia alcanzaba para primaria una tasa de 86% un nivel muy similar al de Chile (85%), aunque inferior a la de pases como Costa Rica (90%), Brasil (100%), Cuba (96%) y Argentina (100%). De igual forma, la mayora de estos pases presentan una mayor cobertura neta en secundaria frente a la del pas (55%): Brasil (75%), Chile (81%), Argentina (81%) y Cuba (86%); por el contrario, Repblica Dominicana (36%) y Costa Rica (53%) presentaron tasas inferiores. En la ltima dcada la tasa de cobertura bruta de educacin superior present un aumento importante, pasando de 19,7% en 1993 a 29% en 2005. Dentro de este perodo es importante observar el nmero de cupos, ms de 300 mil, que se crearon en los ltimos cuatro aos. En 2002 desertaron alrededor de 600.000 nios y jvenes, lo que represent una tasa de desercin cercana al 7% en los niveles de preescolar, bsica y media. La tasa de repeticin aumenta al pasar de 4,3% en 1999 a 6,0% en 2002. Con informacin preliminar de la
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Florez Nieto, Carmen Elisa et l. (1995). Nios y jvenes: cuntos y dnde trabajan? Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Bogot.
Resolucin 166 del Ministerio de Educacin Nacional (MEN), para el ao 2006, la tasa de desercin fue de 5,8%. Algunos factores que se generan al interior del sistema educativo son causa de la desercin. Es el caso de la extraedad y la repeticin, los cuales producen desmotivacin. La mayora de las investigaciones sealan que la repeticin es intil como medio para lograr mayor calidad. La tasa de desercin en educacin superior se estima en 50% para el 2003. De acuerdo con las exigencias del mundo globalizado, y en consecuencia con los progresos en cobertura, la calidad de la educacin se convierte para Colombia en un importante reto. Durante el perodo 2003-2005 se lograron avances en las pruebas SABER. Al comparar los ltimos resultados con los del primer aplicativo censal se observan progresos en los puntajes promedio de todas las reas evaluadas. Sin embargo, an falta avanzar puesto que los niveles de logro superiores en las diferentes reas solo son alcanzados por un porcentaje reducido de estudiantes. Es as como en matemticas para el grado 9 solamente 13 de cada 100 estudiantes logran resolver problemas complejos y en lenguaje para grado 5 solamente 29 de cada 100 estudiantes realizan una lectura con inferencias. As mismo, al analizar los resultados de los exmenes de Estado del Icfes de 2005, se observa que slo el 20,6% de los colegios se ubicaron en la categora alta y superior, y escasamente el 3,6% lo hizo en la categora muy superior, aunque se vieron importantes mejoras en 2006. Mejores puntajes se obtuvieron entre los establecimientos no oficiales, pero hubo importantes incrementos: Para 2003, el porcentaje de colegios que alcanzaban los niveles muy superior, superior y alto representaban el 18%, mientras en 2005 esta cifra ascendi al 24% (Cuadro 3.12). Cuadro 3.12 Colegios segn naturaleza jurdica y desempeo de sus estudiantes. Pruebas Icfes 2005
Categora Muy superior Superior Alto Medio Bajo Inferior Muy inferior No oficial 309 533 557 756 830 364 11 3.360 % 9,2 15,9 16,6 22,5 24,7 10,8 0,3 100,0 Oficial 13 124 603 1.837 2.069 817 14 5.476 % 0,2 2,3 11,0 33,5 37,8 14,9 0,3 100,0 Total 322 657 1.160 2.593 2.899 1.181 25 8.837 % 3,6 7,4 13,1 29,3 32,8 13,4 0,3 100,0
Fuente: Icfes.
Total
Respecto a la educacin superior, en los ltimos aos se han dado pasos significativos para consolidar un Sistema de Aseguramiento de la Calidad, tales como la creacin del Consejo Nacional de Aseguramiento de la Calidad (Conaces), el aumento de programas acadmicos con registro calificado, as como la acreditacin de los programas. De igual manera, el Ministerio de de Educacin Nacional comenz el proceso de montaje del Observatorio Laboral para la Educacin (OLE) con el fin de obtener informacin de los egresados de la
educacin superior. Mediante este observatorio es posible hacer seguimiento a los graduados del pas para conocer las condiciones laborales y la tendencia de demanda de profesionales por parte del mercado laboral. Los primeros resultados arrojaron informacin sobre la insercin en el mundo laboral de ms de 460 mil egresados. Frente a la poltica de eficiencia propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, se registran importantes avances en los proyectos de modernizacin del Ministerio de Educacin Nacional y de las Secretaras de Educacin de las entidades territoriales certificadas. Es as como el MEN logr obtener la Certificacin de Calidad ISO 9001-2000/ NTC-GPI 1000/2004 que otorga Icontec, dada la aplicacin de la reingeniera de procesos y desarrollos tecnolgicos con un modelo integral de servicio al cliente. De igual forma, se logr que en 54 Secretaras de Educacin trabajaran en la implementacin de los procesos misionales de matrcula, recursos humanos, recursos financieros, calidad y servicio al ciudadano. Otro logro para destacar dentro de los programas de eficiencia del sector educativo es la descentralizacin de 8 instituciones tcnicas y tecnolgicas que se encontraban adscritas al MEN, en concordancia con el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP) del DNP. As mismo, se logr avanzar en el montaje y operacin de un nuevo sistema de informacin de la educacin superior y se prest asistencia tcnica a 25 universidades pblicas en la implementacin de sistemas integrados de gestin. De igual forma, se fortalecieron los sistemas de monitoreo y seguimiento institucional de la educacin superior (Snies) y de informacin de la educacin bsica y media alimentado principalmente con los datos de la Resolucin 166, se moderniz y transform la naturaleza jurdica del Icetex con el fin de que prestara un eficiente servicio y contara con mayores recursos para financiar la educacin superior de la poblacin pobre. Marco de poltica La Constitucin Poltica de 1991 consagra a la educacin como un derecho universal, un deber del Estado y de la sociedad, y un instrumento esencial en la construccin de sociedades democrticas y autnomas, razn por la cual el primer gran reto del Estado ser garantizar el acceso universal a la educacin bsica (un ao de educacin preescolar, cinco aos de primaria y cuatro de secundaria). Adicionalmente se ampliar la cobertura de la educacin media y en los otros dos grados de preescolar. As mismo, otros retos sern brindar una educacin de buena y similar calidad a toda la poblacin, mejorar la eficiencia del sistema educativo, disminuir la tasa de desercin escolar, formar a los colombianos en el respeto a los Derechos Humanos, a la paz, a la democracia; y en la prctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural, cientfico, tecnolgico y para la proteccin del ambiente. La poltica educativa ser para todos y estar acompaada de estrategias que permitirn avanzar hacia la disminucin de las brechas regionales y poblacionales. Entre estas, cabe destacar el Plan Decenal de Educacin, el cual es concertado con actores del sector educativo y de la sociedad civil, mediante un proceso de consulta participativa en torno a diez estrategias: (1) educacin para la paz, la convivencia y la ciudadana; (2) cobertura articulada con calidad y equidad; (3) multiplicacin de la atencin y educacin a la primera infancia; (4) educacin para la autonoma en un entorno de creciente interdependencia; (5) renovacin pedaggica para mejorar el aprendizaje; (6) educacin
con apoyo en los medios masivos de comunicacin y para la apropiacin crtica de sus mensajes; (7) ms y mejor inversin en educacin; (8) potenciacin de la gestin y de la transparencia del sistema educativo; (9) educacin para la competitividad y ampliacin de los horizontes educativos a todos los contextos sociales; y (10) ciencia y tecnologa articuladas al sistema educativo. Lo anterior enmarcado dentro de una visin compartida del Plan, una construccin de confianza y calidad de la movilizacin, y una sistematizacin del proceso y produccin y socializacin de la informacin. A su vez, el fortalecimiento y consolidacin del Sistema de Formacin de Capital Humano en el marco del Sistema de Proteccin Social exige procesos articulados que permitan la acumulacin de capital humano a lo largo del ciclo de vida de la poblacin, con importantes mejoras en calidad y pertinencia y facilitando el trnsito de la poblacin entre los diferentes niveles a partir de la formacin de competencias acumuladas y mediante ciclos propeduticos. La labor conjunta para posibilitar este proceso requiere de la accin decidida y coordinada del MEN con el MPS en la consolidacin del SNFT Metas y acciones Ampliacin de la cobertura en educacin inicial. La educacin inicial se convertir en una herramienta fundamental para lograr mayor equidad y un mejor desarrollo acadmico, afectivo y emocional de los nios, y para disminuir la desercin y la repeticin escolar en los primeros aos de la educacin bsica. A la educacin inicial se le reconoce un papel fundamental en el desarrollo psicosocial de los nios, puesto que les otorga las pautas para la convivencia y la integracin grupal y comunitaria. Igualmente, cumple con una funcin pedaggica que los vincula con la enseanza sistemtica en diversos campos del conocimiento, estimula la curiosidad sobre distintos aspectos del entorno y los vincula con la comunicacin. Adicionalmente, puede cumplir con una funcin preparatoria para el nivel de primaria. Por ltimo, a este nivel de educacin suele atribursele tambin una funcin asistencial, que cumple con objetivos asociados con la proteccin, atencin alimentaria y de salud de esta poblacin infantil, que repercute en las posibilidades de trabajo de la madre. Para lograr lo anterior, se impulsar la articulacin entre las entidades que lideran proyectos y programas en el tema de niez a travs de la creacin de un comit interinstitucional de educacin inicial conformado por ICBF, los institutos y departamentos de bienestar social, el Ministerio de Educacin Nacional, el Programa Presidencial de la Accin Social y la Cooperacin Internacional y las Secretaras de Educacin. En tal sentido, la coordinacin, reglamentacin, vigilancia y financiacin de la educacin inicial estar a cargo del MEN, con el concurso del ICBF en los temas de alimentacin escolar, infraestructura y proteccin al menor, y del Programa Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional en el tema de Familias en Accin. El MEN, en coordinacin con las entidades territoriales certificadas, sern los responsables de la prestacin del servicio en la educacin inicial. Para esto ser necesaria en primera instancia la formacin y vinculacin del recurso humano especializado y la definicin de los estndares educativos que le permitan al nio la socializacin con los dems y el reconocimiento como individuo con la capacidad de
elaborar sentido y respetar normas. Igualmente, el MEN, con el ICBF, tendr la competencia para la programacin de las actividades que se llevarn a cabo en la jornada escolar, adems de la elaboracin de manuales y cartillas pedaggicas y material didctico. Una vez implementados los nuevos programas y las estrategias pedaggicas que facilitarn el alcance de los logros definidos para los niveles de educacin inicial, se realizarn evaluaciones peridicas con el fin de medir los resultados. De otro lado, se promover la transicin de la educacin inicial a la educacin bsica mediante la celebracin de convenios entre establecimientos educativos con el propsito de poner en contacto a los nios menores con un ambiente de mayor escolaridad y facilitar el paso inmediato. Con el desarrollo y la aplicacin de esta poltica se busca atender a 400 mil nuevos nios de 3 y 4 aos durante el cuatrienio, de los cuales, la mayora de los niveles 1 y 2 del Sisbn y en arreglos institucionales con el ICBF54. Ampliacin de cobertura de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media. Como complemento y continuacin de la poltica de educacin inicial el reto es la universalizacin del acceso en la educacin bsica, y llegar al 73% en la educacin media. Cuadro 3.13 Metas 2010. Ampliacin de cobertura de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media
Meta Alcanzar cobertura universal en educacin preescolar, primaria, secundaria Ampliar cobertura en educacin media1/ Adultos alfabetizados. Lnea de base (2006) 1/ Reducir la tasa de analfabetismo para personas entre 15 y 24 aos2/. Reducir la tasa de analfabetismo en mayores 15 aos. Lnea de Base (2006)1/. Aumentar los aos promedio de la educacin para la poblacin entre 15 y 24 aos Aumentar los aos promedio de de educacin para la poblacin mayor de 15 aos2/.
1/ 2/
1/
Situacin actual 92% 65% 392.560 2,1% 8,6% 9 7,9
Situacin 2010 100% 73% 1.000.000 1,4% 5,8% 9,7 8,5
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional. Fuente Dane-ECH (2003). Clculos DDS-SE.
En los ltimos aos se ha avanzado en el logro de este propsito, sin embargo persisten algunas restricciones relacionadas con la falta de compromiso de algunos padres de familia frente a la formacin de sus hijos y su utilizacin para la generacin de ingresos del hogar. Esto ltimo afecta el potencial presente y futuro de los nios y se constituye en una real trampa de pobreza. Por esta razn, es indispensable que los padres estn enterados de que el acceso a la educacin bsica es obligatorio y que constituye un derecho fundamental de los nios. En este sentido es necesario concientizarlos sobre el deber de garantizar que sus hijos asistan al sistema educativo, de acuerdo con la Constitucin Poltica y la ley. Para lo anterior se
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Cobertura articulada con calidad y equidad - Tema base para consulta institucional en lnea y debate pblico. PNDE 2006-2015.
profundizar la campaa nacional Ni un nio menos. De esta manera, se promover entre los padres de familia la importancia de escolarizar a sus hijos y se contemplar la imposicin de sanciones, tales como reportes a la comunidad o multas, que recaern sobre los padres que marginen a sus hijos del derecho a la educacin. Estas sanciones se impondrn al comprobarse que la inasistencia de los nios y jvenes a la escuela es consecuencia de las decisiones de los padres y no de la imposibilidad de acceder al sistema educativo. La poltica de ampliacin de cobertura en el prximo cuatrienio tendr como meta la creacin de cerca de 1,5 millones de nuevos cupos55, con lo cual se alcanzar una tasa de cobertura bruta en educacin bsica de 100% en 2010. Para el logro de esta meta se dar continuidad a las estrategias que se vienen aplicando en los ltimos aos y se disearn nuevos programas, haciendo nfasis en la calidad del servicio y en la permanencia de los estudiantes, proporcionando los instrumentos necesarios para la retencin de los mismos en todos los niveles educativos, con prelacin en la poblacin escolar vulnerable y de las regiones con mayores necesidades. Entre las estrategias y programas que se ejecutarn en el perodo 2006-2010 se destacan las siguientes: 1. Prestacin del servicio en establecimientos educativos oficiales con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), que mantendr su distribucin por nio atendido y considerando las condiciones especiales que caracterizan la prestacin del servicio pblico educativo de las entidades territoriales certificadas en los niveles de educacin preescolar, bsica y media en las zonas urbana y rural. 2. Contratacin de la prestacin del servicio educativo, en especial en las regiones en donde la oferta pblica es insuficiente, a travs de instituciones de reconocida trayectoria e idoneidad seleccionada en condiciones de transparencia y competencia leal. Para lo anterior, el Ministerio de Educacin Nacional promover la evaluacin de las diferentes modalidades de contratacin de la prestacin del servicio educativo con el propsito de determinar las ventajas y desventajas en trminos de calidad y eficiencia, y establecer posibles ajustes o determinar nuevas modalidades. De igual manera, se promover el esquema de concesin de colegios en las ciudades grandes e intermedias. La atencin educativa a la primera infancia se ejecutar a travs de modalidades de contratacin de la prestacin del servicio con oferentes privados y en arreglos institucionales con el ICBF. 3. Intensificar la aplicacin de modelos educativos flexibles y pertinentes (Sistema de Aprendizaje Tutorial, Servicio de Educacin Rural, Escuela Nueva, Postprimaria rural, Telesecundaria, Aceleracin del Aprendizajes, Metodologa Cafam, entre otras) para ofrecer, un servicio educativo apropiado y de calidad a la poblacin en condicin de desplazamiento y dems poblacin vulnerable. As mismo, se fortalecer la prestacin del servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de esta poblacin. 4. Atencin especial a la poblacin vulnerable que tiene baja posibilidad para acceder y permanecer vinculado a la vida escolar como comunidades tnicas (indgenas, afrocolombianos, pueblo Rom y raizales), los afectados por la violencia (poblacin en situacin
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Poblacin escolar estimada por fuera del sistema educativo, con base en las proyecciones oficiales de poblacin del Dane.
de desplazamiento, menores desvinculados de los grupos armados al margen de la ley, e hijos en edad escolar de adultos desmovilizados), los menores con necesidades educativas especiales (con discapacidad, independientemente del grado, o limitaciones o con talentos o capacidades excepcionales), los menores en riesgo social (menores trabajadores, adolescentes en conflicto con la ley penal y nios y adolescentes en proteccin), jvenes y adultos iletrados, los habitantes de frontera y la poblacin rural dispersa. Para la identificacin y la prestacin del servicio educativo a estas poblaciones ser necesario la articulacin entre las diferentes instituciones y autoridades responsables: Programa presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, Defensora del Pueblo, veeduras, alcaldas y autoridades departamentales y municipales. De igual manera, se fortalecer la capacidad de las entidades territoriales para la atencin de las poblaciones diversas y vulnerables a travs de la formacin de equipos competentes en las secretarias de educacin que puedan organizar la oferta educativa y focalizar acciones para lograr una atencin diferenciada. 5. Fortalecer la capacidad de las entidades territoriales para la planeacin de su cobertura, mediante la consolidacin del proceso de matrcula, el uso de sistemas de informacin en lnea y la generacin de capacidad tcnica para analizar informacin proveniente de diferentes fuentes, incluyendo la de matrcula. 6. Construccin, mantenimiento, mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura y dotacin educativa. La infraestructura fsica con la que cuenta el sistema educativo colombiano requiere actividades de construccin y mantenimiento. La inversin econmica para este propsito, en el caso de la educacin bsica y media, debe realizarse a travs de los recursos de calidad provenientes del Sistema General de Participaciones, as como de los recursos provenientes de la Ley 21 de 1982 y de los proyectos de inversin del Ministerio de Educacin Nacional. Adicionalmente, es necesario que las entidades territoriales destinen recursos propios para la construccin y el sostenimiento de la infraestructura. 7. Reorganizacin del sector educativo mediante una ptima utilizacin de los recursos humanos, fsicos y financieros. De igual forma, se realizarn los estudios correspondientes en las entidades territoriales para determinar las estrategias de ampliacin de cobertura que mejor respondan a sus necesidades. Esto incluye temas como: construccin de infraestructura educativa y ampliacin de la planta de personal. La estrategia de mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura escolar podr ser desarrollada mediante el esquema de administracin por instituciones privadas bajo la modalidad de contratacin de la prestacin del servicio. Igualmente, se deben disear programas para el uso eficiente de la infraestructura y la dotacin con la que cuenta el sistema, permitiendo la firma de convenios interinstitucionales con el fin de maximizar el uso de esta y complementar la actividad escolar con otro tipo de actividades, como la formacin para el trabajo y las actividades deportivas, segn la capacidad instalada existente, en beneficio de la calidad de la educacin y el bienestar de la poblacin. Finalmente, se brindar asistencia tcnica a las entidades territoriales en la planeacin y ubicacin del personal administrativo y docente. Adicionalmente, se les acompaar en la implementacin de una metodologa para identificar las necesidades por rea. Los cupos nuevos que se crearn en este perodo, discriminados por estrategias sern:
47% por reorganizacin, ampliacin de planta e implementacin de modelos flexibles, 53% por contratacin de la prestacin del servicio educativo, entre estos ltimos el 63% correspondarn a nuevos cupos de poblacin vulnerable. De igual manera, para 2010, por lo menos 400.000 nios y jvenes en situacin de desplazamiento estarn siendo atendidos por el sistema educativo formal. El desarrollo de las estrategias descritas tendr impacto en la disminucin de la tasa de analfabetismo y en el aumento en el nmero de aos promedio de educacin de las personas mayores de 15 aos. En este sentido, la meta que se propone a 2010 es llegar a un milln de adultos alfabetizados, lo que equivale a reducir la tasa de analfabetismo al 5,8% en 201056. Adicionalmente, se espera aumentar los aos promedio de educacin de las personas mayores de 15 aos, de 7,9 a 8,5 aos en 201057. Aumento de la cobertura: educacin superior. El mayor acceso a la educacin bsica y media repercutir en una mayor demanda de oportunidades de formacin en el nivel de educacin superior. Igualmente, el pas requiere de capital humano calificado para el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, as como para lograr mayor productividad en su sector real. Por otro lado, considerando el fuerte impacto de la educacin en el bienestar de la poblacin dada su alta rentabilidad individual y social, se requiere fortalecer la equidad en el acceso y el financiamiento de estudios superiores de la poblacin ms pobre del pas. Cuadro 3.14 Metas 2010. Ampliacin de cobertura: educacin superior
Meta Aumentar la tasa de cobertura bruta en educacin superior Situacin actual 29% Situacin 2010 34,7%
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional.
Por este motivo, es prioritario mejorar la oferta de educacin superior en trminos de cobertura, calidad y pertinencia. El primer gran reto es aumentar la tasa de cobertura bruta al 34,7% en 201058, lo que significa en trminos absolutos 320 mil nuevos cupos, logrando una participacin en la matrcula tcnica y tecnolgica de 34% (actualmente de 25%). Para esto se requerir del mejoramiento de la capacidad de gestin de las instituciones de educacin superior, el desarrollo de nuevos programas a nivel regional ms acordes con las necesidades de cada zona, los desarrollos de la ciencia y la tecnologa, y la participacin activa del sector productivo y el sector educativo privado. De igual manera, se promover con las instituciones de educacin superior la aplicacin de acciones orientadas a fomentar la inclusin y permanencia de los distintos grupos poblacionales dentro del sistema de educacin superior. En este sentido, en educacin superior, se espera trabajar con las comunidades indgenas, negritudes, poblacin con discapacidad, desplazados y reincorporados. Particularmente las propuestas se centran en acciones con
56 Segn informacin preliminar del Censo 2005. 57 Fuente: ECH 2005. 58 El 37% con informacin del nuevo censo.
actores gubernamentales y privados para promover en las IES estrategias que permitan atender las necesidades educativas diversas y problemticas especficas de acceso y permanencia. Por otro lado, la poltica movilizar la academia y al sector productivo en torno a la formulacin de una oferta acadmica con esquemas flexibles apoyados en el uso y la incorporacin de nuevas metodologas y tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) que permita desconcentrar la oferta llegando a las distintas zonas del pas con programas de educacin superior pertinentes y de calidad. Las estrategias para la ampliacin de cobertura en educacin superior se desarrollarn a travs de los siguientes programas: 1. Promocin y fortalecimiento de la educacin tcnica y tecnolgica. La educacin tcnica y tecnolgica es una de las opciones disponibles dentro de la educacin superior en Colombia. Sin embargo, este tipo de educacin tiene serios problemas relacionados con la baja valoracin que le dan la comunidad acadmica y el sector productivo en general. Gran parte de este problema se debe a la baja calidad y pertinencia de algunos de los programas ofrecidos a este nivel y a la visin tradicional de la universidad como el deber ser de la educacin superior, negando la posibilidad de que exista otro tipo de educacin igualmente valorada. No obstante, las necesidades del pas requieren el desarrollo de una educacin tcnica y tecnolgica con un alto contenido cientfico. As mismo, es necesario dar mayor movilidad al sistema fortaleciendo la educacin por ciclos y promover los postgrados para la educacin tcnica y tecnolgica. 2. Desconcentracin de la oferta de educacin superior. Con el fin de atender la cobertura en zonas apartadas del pas y deprimidas de las grandes ciudades se fortalecer el programa de Centros Regionales de Educacin Superior (Ceres)59. Los programas acadmicos debern contar con registro calificado y ser pertinentes a las demandas especficas de la zona de influencia o de la regin y acordes con el mercado laboral, motivando a los jvenes a permanecer en su lugar de origen. A travs de esta estrategia se espera atender 37 mil estudiantes. 3. Financiamiento de la poblacin pobre para el acceso a la educacin superior. El acceso limitado a la educacin superior de los estudiantes de bajos recursos es uno de los obstculos que se debe afrontar decididamente en el prximo cuatrienio. En efecto, si se tiene en cuenta que del 20% ms pobre solo asiste el 3,8% a educacin superior, mientras del 20% ms rico, esta cifra es de 44,8%, se entiende la magnitud del problema. Para contrarrestar esta situacin la poltica propone otorgar: (1) subsidios o crditos educativos abiertos a todos los estudiantes pero con condiciones especiales a los estudiantes de bajos ingresos, a travs del Icetex para el pago de la matrcula; (2) subsidios de sostenimiento en el perodo de estudios; o (3) una combinacin de las dos modalidades anteriores. Una parte del crdito podr ser condonado por buen rendimiento acadmico y la parte restante ser cancelada una vez se grade y en perodos largos de tiempo con bajas
59 Los Ceres son lugares dotados de infraestructura tecnolgica, informacin y comunicacin donde la comunidad puede acceder a programas de educacin superior, tcnica profesional, tecnolgica y universitaria que ofrezcan Instituciones de Educacin Superior (IES). Estos estn conformados por alianzas entre gobiernos departamentales y locales, sector productivo, IES oferentes de programas, institucin de educacin operadora del centro regional, entre otros.
tasas de inters. En el caso de los subsidios, se dar prelacin a la poblacin que termine la secundaria y est inscrita en el Programa Familias en Accin. Con la aplicacin de esta poltica se espera otorgar 100 mil nuevos crditos a estudiantes pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbn, priorizando la educacin tcnica y tecnolgica. Lo anterior permitir aumentar al 25% el acceso de la poblacin ms pobre (Sisbn 1 a 3) a la educacin superior. Adems, se espera colocar 2,5 billones de pesos en cartera del Icetex, financiar con crdito del Icetex el 20% de los estudiantes de educacin superior e implementar un sistema de tasa retributiva. De igual manera, se evaluar la posibilidad de establecer un fondo para el financiamiento de los estudiantes de educacin superior, conformado por recursos provenientes de las entidades territoriales, la cooperacin internacional y aportes de los egresados de las instituciones pblicas, segn su capacidad de pago, entre otros. La administracin del fondo estara a cargo del Icetex. Complementario a estas formas de financiamiento de la demanda, se incluir en el sistema de financiamiento de la educacin superior la disponibilidad de un porcentaje de la renta parafiscal destinada actualmente a la ESAP, para la formacin del recurso humano orientado al desarrollo del servicio pblico. Igualmente, se prev incluir en el sistema de financiamiento un componente relacionado con la gestin del financiamiento que realizan las cajas de compensacin, las cooperativas y el sector privado, entre otros. 4. Transformacin del sistema de financiamiento de la educacin superior oficial. Las instituciones de educacin superior de carcter oficial han sido financiadas tradicionalmente con aportes que asigna el Estado, teniendo en cuenta criterios como la inflacin y el crecimiento del Producto Interno Bruto. Con el fin de permitir un mayor dinamismo en la ampliacin de la cobertura y de la eficiencia se propone un ajuste en los criterios de asignacin de recursos, con base en los principios constitucionales de equidad, igualdad y garanta de la autonoma universitaria. Las IES contarn con un perodo de transicin para que puedan efectuar los respectivos ajustes institucionales en su estructura de costos, realicen los anlisis financieros pertinentes e identifiquen el costo real del servicio educativo por estudiante atendido. El Gobierno Nacional emitir la correspondiente reglamentacin para proporcionar el marco normativo a esta iniciativa. 5. Igualmente, se propone la generacin de alianzas entre las instituciones del sistema para que a travs de los establecimientos de educacin superior y media existentes e incluso con instituciones de educacin no formal, se pueda extender la oferta de los programas de educacin superior con la participacin del sector productivo y las entidades territoriales. La estructura de estas alianzas buscan redisear los programas tcnico y tecnolgicos que permitan el desarrollo de competencias y la pertinencia con el sector productivo de la regin en la cual se desarrolla, modernizar el equipamiento tcnico y tecnolgico, adecuar la infraestructura, disear planes de mejoramiento de la calidad de los docentes, hacer seguimiento a los egresados, actualizar el material bibliogrfico y revisar los modelos de gestin. 6. Adicionalmente, se espera culminar el proceso de evaluacin de los programas formales del Sena a travs del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin
superior, lo cual permitir profundizar la articulacin de la oferta del Sena con la de las instituciones de educacin superior para fortalecer los procesos de formacin de los jvenes que acceden al Sena. Las mejoras en materia educativa, especficamente la ampliacin de cobertura en todos los niveles, sustentado en un modelo flexible con mayor integracin con el sector productivo y con ms movilidad entre modalidades educativas permitirn aumentar las condiciones y las posibilidades de insercin de los colombianos en el mercado laboral. La poltica educativa y de capacitacin permitirn disminuir la tasa de desempleo de los jvenes (15-24 aos) del 26% actual al 20% en 2010. Adicionalmente, ayudarn a reducir el promedio de bsqueda de empleo a nivel nacional de 11 meses, en la actualidad a 7 meses en 2010. La flexibilidad y nfasis de formacin que proponen estos programas estar basada en la definicin de instrumentos claros que midan la pertinencia y calidad que se requieren para el incremento de la productividad del pas. Disminucin de la tasa de desercin escolar de la educacin bsica, media y superior. Los resultados de largo plazo que se esperan obtener con la ampliacin de la cobertura, slo sern posibles si los nios y jvenes logran culminar el ciclo escolar, por lo tanto la reduccin de la tasa de desercin se impone como un reto igual de importante. Cuadro 3.15 Metas 2010. Disminucin de la tasa de desercin escolar de la educacin bsica, media y superior
Meta Disminuir la repeticin en educacin bsica y media. Lnea de Base 20021/ Disminucin de la tasa de desercin intranual de la educacin bsica y media en el sector oficial. Lnea de Base 20062/ Disminucin de la tasa de desercin de la educacin superior (Por cohorte). Lnea de Base 20032/.
1/ 2/
Situacin actual 6% 5,8% 50%
Situacin 2010 4% 5% 40%
Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en Dane formulario C600-2002. Fuente: Ministerio de Educacin Nacional.
Con el fin de contrarrestar los efectos nocivos de la situacin socioeconmica de los estudiantes sobre la desercin se fortalecer el esquema de otorgar incentivos econmicos, incluyendo mecanismos de subsidios directos a los ms pobres, condicionados a su asistencia y permanencia escolar. Igualmente, se dar continuidad a los programas de alimentacin y transporte escolar que constituyen un incentivo a la permanencia de los estudiantes en las aulas. Para el programa de alimentacin escolar se contar con los recursos de la asignacin especial del Sistema General de Participaciones y con los recursos que destina el ICBF para los restaurantes escolares. Estas acciones sern coordinadas al interior de un consejo interinstitucional conformado por las entidades y programas que trabajan en estos temas. Por otra parte, es necesario el intercambio de experiencias exitosas, en trminos de recursos y prcticas educativas, que tiene el recurso humano del sector para el logro de
la retencin de los estudiantes, por ejemplo prcticas pedaggicas de motivacin, al igual que la promocin que adelante el Ministerio de Educacin Nacional, junto con las secretarias de educacin, en torno a la escuela como herramienta para la consecucin de los logros educativos y contenidos curriculares. Otras estrategias que se implementarn para contribuir a la disminucin de la desercin son la participacin de los padres de familia en los asuntos de la escuela; la educacin sexual y reproductiva en las instituciones, debido a que el embarazo a temprana edad es la segunda causa de desercin escolar (ENDS, 2005); la realizacin de campaas para conscientizar a los padres de familia sobre la importancia de la educacin como factor de movilidad social; seguimiento a los estudiantes con alta probabilidad de desercin; asesoras de las secretarias de educacin y del Ministerio de Educacin Nacional a los establecimientos educativos para la reformulacin, dinamizacin y apropiacin de los PEI de los proyectos educativos institucionales (PEI) y mejoramiento de la dotacin e infraestructura, la cual se desarrolla en el aparte de calidad. Para contrarrestar las altas tasas de desercin que se presentan en los perodos de crisis econmicas, es importante fortalecer el esquema de ttulos de ahorro educativo, con los cuales los padres de familia o benefactores puedan ahorrar peridicamente los recursos para la educacin futura de los nios60. As mismo, dado su impacto en la desercin escolar y con el fin de mejorar la eficiencia interna del sistema educativo, se propone disminuir la repeticin a 4% en educacin bsica y media en 2010, medida que permitir reducir la extraedad y disminuir la diferencia entre las tasas de cobertura bruta y neta. El uso de nuevas y mejores metodologas de aprendizaje tendr efectos sobre la disminucin de la repeticin. Igualmente, debern fortalecerse los procesos de recuperacin de logros y generar grupos de apoyo dentro y fuera de los establecimientos educativos, con el fin de que los estudiantes cuenten con asesoras durante todo el ao. En cuanto a la desercin en educacin superior es del caso mencionar que sus causas son tanto de ndole econmica como acadmica. La econmica est relacionada con el alto costo de oportunidad que representa la educacin para los jvenes y la alta presin de generar ingresos para el hogar. Por su parte las causas acadmicas se derivan de la falta de pertinencia de los contenidos, el bajo rendimiento acadmico, as como la falta de motivacin del estudiante. Para disminuir las presiones econmicas de los estudiantes se ha contemplado el desarrollo de un esquema de financiamiento para la poblacin de menores ingresos, tal como se explic. En cuanto a los aspectos acadmicos se promover el acompaamiento a los estudiantes con bajo rendimiento acadmico y motivacin por parte de las IES para determinar el riesgo y las posibles causas de desercin y tomar las medidas preventivas adecuadas. Mejoramiento de la eficiencia. Las estrategias en el tema de mejoramiento de la eficiencia estarn dirigidas principalmente al fortalecimiento de la gestin del Ministerio de Educacin Nacional. En particular, en trminos de prestacin del servicio, cambio organizacional y automatizacin de trmites externos. As mismo, las entidades adscritas y
60 Este esquema debe ser administrado por el Icetex, entidad que desembolsar los recursos a la institucin educativa en el momento que se soliciten.
vinculadas al MEN y las Secretaras de Educacin entrarn al proceso de modernizacin, en el cual se desarrollarn acciones como reingeniera de procesos, estructura, productos y servicios, sistemas de informacin y tecnologa, gente y cultura, entre otros. Finalmente, se realizarn ejercicios de definicin de objetivos y planes estratgicos, asignacin de recursos de acuerdo con las prioridades, disposicin de informacin para la toma de decisiones, administracin de recursos en forma eficiente y transparente y rendicin de cuentas. De igual manera se fortalecern en las Secretaras de Educacin el proyecto de conectividad y data center y los sistemas de informacin de matrcula (Simat), recursos humanos, gestin financiera, calidad educativa y atencin al ciudadano. En este nuevo esquema el papel de las entidades territoriales ser determinante en trminos de asistencia tcnica y supervisin a todos los procesos educativos, as como en la asignacin de recursos propios para el sector. Igualmente, es indispensable que las entidades territoriales se articulen con las IES y el sector productivo para fortalecer la organizacin y la prestacin del servicio de educacin superior. De otro lado, se fortalecer el sistema de regulacin y supervisin del sector educativo, tanto en las entidades territoriales como en el nivel nacional. Este sistema permitir consolidar la organizacin del sector, al integrar los resultados de las evaluaciones que efecten las entidades territoriales en materia de control y vigilancia, de acuerdo con las orientaciones del MEN, las cuales establecern a su vez los instrumentos de seguimiento a la calidad, al desarrollo adecuado de los procesos pedaggicos y al aseguramiento del acceso y permanencia en el sistema educativo de la poblacin. Producto de este sistema, se difundirn los informes de resultados y se disearn los planes que permitan realizar los correctivos en las instituciones educativas o la suspensin de las licencias para la prestacin del servicio. Por otra parte y como complemento de las estrategias anteriores, se fortalecern los sistemas de informacin y la actualizacin de indicadores del sector para facilitar la toma de decisiones por parte de las entidades territoriales y del MEN, sustentadas en diagnsticos y anlisis acertados partiendo de informacin confiable y actualizada. Es importante mencionar adems que la poltica en sistemas de informacin incluir la asistencia tcnica a las entidades territoriales, quienes presentan an rezagos en esta materia, y que son las que alimentan los sistemas del nivel central. De igual manera, es importante generar la cultura de la informacin como sustento de la planeacin, el seguimiento y el control. El sistema de informacin del sector debe a su vez, contar con mecanismos claros y transparentes que permitan dar a conocer la informacin al pblico y a travs de la retroalimentacin confirmar la veracidad de los resultados obtenidos en el ejercicio del servicio educativo. La confrontacin de la informacin a travs de la percepcin del pblico, es uno de los mecanismos ms efectivos para validar los datos. Por este motivo, deben generarse estrategias de divulgacin, tales como la publicacin continua de la informacin en pginas electrnicas. Igualmente, se ejecutarn acciones enfocadas a la creacin y fortalecimiento del sistema integrado de gestin en las entidades adscritas y vinculadas, con el fin de consolidar su misin y enfocarlas en la prestacin de los servicios propios de su razn de ser.
De igual manera, y con el fin de hacer control social, las Secretaras de Educacin certificadas publicarn los recursos, las plazas y la nmina que le asignen a las instituciones educativas conforme con los parmetros de asignacin de personal definidos por la Nacin[sic] y lo establecido en el artculo 33 de la Ley 715 de 2001 o la que haga sus veces. Por otra parte, el MEN realizar un acompaamiento a las Secretaras de Educacin, para que a finales de 2010 cuarenta secretaras estn certificadas en la norma NTC-GP 1000. Otras metas que se proponen en el tema de mejoramiento de la eficiencia a 2010 son: 78 entidades territoriales certificadas con diagnstico, diseo e implementacin de procesos de modernizacin. Sostenimiento de la conectividad en las 78 entidades territoriales certificadas. Mantenimiento de la operacin del servicio datacenter de las Secretaras de Educacin. 78 Secretaras de Educacin con los cinco sistemas de informacin misional operando. 95% de las Secretaras de Educacin con procesos misionales en lnea con el MEN (matrcula, recursos humanos, recursos financieros, calidad educativa y servicio al ciudadano). 100% de las entidades adscritas al MEN cuenten con fenecimiento de la cuenta fiscal. En cuanto a la modernizacin del sector en el nivel de educacin superior se continuarn con los esfuerzos adelantados en lo concerniente a reporte de informacin y a la descentralizacin de las instituciones de educacin tcnica y tecnolgica. Al igual que se promover la implementacin de sistemas integrados de gestin que involucre el fortalecimiento de la capacidad de sus rganos directivos y la modernizacin de los procesos misionales clave (gestin acadmica, administrativa y financiera). Como resultado de lo anterior se espera que las IES inicien la certificacin de calidad de los procesos claves segn los estndares establecidos por el Icontec en la ISO-9001:2000 y en la NTC-GP 1000. Para el caso de las instituciones pblicas de orden nacional se espera que el 100% obtenga esta certificacin de calidad. En este sentido, las metas propuestas a 2010 se enmarcan en los siguientes temas: 276 IES conectadas brindando informacin oportuna a travs del nuevo Sistema Nacional de Informacin de Educacin Superior (Snies). 100% de IES en un sistema de referenciacin que permita la identificacin de parmetros ptimos de gestin. 80 IES pblicas con procesos sistematizados. 8 entidades adscritas al MEN descentralizadas. 6 entidades trasladadas o suprimidas. 4 entidades adscritas al MEN modernizadas. Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT). En el captulo de competitividad se sealaron las estrategias y metas necesarias para la bsqueda de competitividad correspondientes a la consolidacin SNFT en el marco del Sistema de Formacin de Capital Humano. En este apartado, se sealan las metas y estrategias especficas que el Gobierno Nacional se propone desarrollar con el propsito de articular la oferta institucional que posibilite la formacin por competencias laborales, teniendo al Sena como institucin pblica representativa de ese sistema. La educacin media en Colombia sigue privilegiando la separacin y jerarquizacin entre las modalidades, acadmica y tcnica, considerando a esta ltima de menor estatus
social y acadmico, orientada a sectores de la poblacin de menor ingreso y ocupaciones de baja remuneracin. De esta forma los jvenes terminan la educacin secundaria sin ninguna habilidad ocupacional y con bajas competencias generales que le permitan continuar su lnea de formacin o insertarse al mundo laboral con mayores perspectivas. Sin embargo, el avance al respecto muestra que en el Programa de Articulacin con la Educacin Media, el Sena alcanz una cobertura de 8.819 alumnos en 2003, 39.017 alumnos en 2004 y 106.155 alumnos en 2005 mediante la firma de 74 convenios con Secretaras de Educacin. Con el fin de fortalecer la articulacin del sistema educativo desde sus niveles iniciales, el Sena incrementar a 261 mil cupos de formacin por ao durante el cuatrienio, ofrecidos a alumnos de 10 y 11 grado que recibirn formacin bajo el enfoque de competencias laborales. En cuanto al vnculo con las universidades, el Sena evidencia la celebracin de 89 convenios con universidades a partir del tercer trimestre del ao 2004 los cuales tienen por objeto la cooperacin tcnica para el fomento de actividades cientficas y tecnolgicas. Estos convenios desarrollan, entre otros, un sistema de equivalencias que promueve el intercambio de conocimiento entre las instituciones permitiendo la movilidad de los alumnos en doble va. La entidad incrementar significativamente los convenios entre el Sena y algunas universidades posibilitando el acceso a cerca de 30 mil cupos de formacin con nfasis en el Programa Articulacin con la Educacin Superior. Acorde con lo anterior, se requiere que el MPS conjuntamente con el MEN y el Sena impulsen la implementacin de la reglamentacin existente y el desarrollo de nuevos instrumentos que permitan la movilidad educativa a lo largo de toda la cadena de formacin y del ciclo de vida de las personas. De esta manera, a travs del Sena se espera ofrecer ms de 5,5 millones de cupos para la formacin titulada y complementaria (5 millones formacin complementaria). La capacitacin y orientacin a trabajadores y desempleados para su desempeo en actividades productivas tendr un nfasis especial en la innovacin tecnolgica y el emprendimiento. As mismo, el Sena tendr en cuenta nuevas reas de especializacin, como aquellas relacionadas con el sector turismo, desarrollo empresarial y procesos asociativos, mejoramiento de la produccin, manipulacin de productos, empaques y calidad. Cuadro 3.16 Metas 2010. Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo
Meta Cupos para alumnos en Formacin Profesional Integral (Titulada) Cupos para alumnos en Formacin Profesional Integral (Complementaria) Cupos para formacin tcnica y tecnolgica Cobertura del programa de articulacin con la Media. Numero de Estudiantes (Anual) Formacin virtual (estudiantes formados) Lnea de base 2006 433.885 3.714.924 141.765 980.633 Situacin 2010 478.041 5.063.083 230.450 308.958 2.813.500
La adecuacin de la oferta de formacin titulada con base en ciclos propeduticos y la creacin de nuevos programas de formacin permitir el acceso a la universidad a sus egresados para obtener un ttulo de educacin superior que reconozca la formacin adquirida. En 2002 la entidad dispuso de 52.550 cupos de formacin para estos niveles, en 2006 llegaron a 141.765. A 2010, la meta es llegar a 230.450 cupos de tcnicos y tecnlogos. Adicionalmente, las horas de formacin aumentarn de 12,8 millones en la actualidad a 17,8 en 2010. Este incremento incluye las metas de formacin virtual que se pasarn de 980.633 en 2006 a ms de 2.813.000 al finalizar cuatrienio y las de aulas itinerantes, que pasarn de 132 aulas mviles en la actualidad a 400 al finalizar el cuatrienio. Igualmente, se desarrollarn estrategias para que la formacin continua desarrolle una mayor focalizacin en reas y sectores econmicos que generen competitividad, innovacin y actualizacin tecnolgica. Entre 2002 y 2006, el Sena imparti formacin a 566.174 trabajadores, pertenecientes a 556 empresas de todo el pas, mediante el programa de Alta Especializacin del Recurso Humano, la meta para 2010 ser de 1,2 millones de trabajadores capacitados.
El acceso a servicios financieros tiene efectos benficos como estrategia para combatir la pobreza y generar equidad. As mismo, la mayor profundizacin financiera tiene impacto directo sobre la tasa de crecimiento de los pases, tanto por la expansin de la capacidad de consumo como por el incremento en el potencial de inversin. El acceso a los servicios del sistema financiero formal mediante la promocin de un sistema financiero incluyente, permite que toda la poblacin y todas las actividades econmicas se beneficien de las ventajas implcitas de disponer de mecanismos de compensacin de choques adversos que afectan el nivel de ingresos y de herramientas que permitan acumular los excedentes para facilitar el crecimiento de las actividades econmicas. La poltica de la Banca de las Oportunidades, est dirigida a crear las condiciones necesarias para facilitar el acceso a la poblacin excluida del sistema financiero formal y promover la utilizacin de servicios financieros integrales, es decir ahorro y crdito, pasando por la red de transacciones hasta abarcar los mecanismos de aseguramiento para protegerse de los diversos riesgos que afectan tanto a las familias como a las empresas. En este sentido se habla se servicios financieros de ahorro, crdito, pagos, transacciones y seguros. La poltica busca atender prioritariamente a los grupos de poblacin conformados por las familias de menores ingresos (es decir, los ms pobres), los microempresarios, las pequeas y medianas empresas pymes y los emprendedores. Se considera que estos son los grupos que actualmente no estn adecuadamente atendidos y que son susceptibles de ser clientes del sistema financiero o de acceder a ms productos, de acuerdo con su nivel de ingresos y formalidad. Las familias ms pobres son las que tienen mayores dificultades para acceder al sistema financiero. No pueden acceder a cuentas de ahorro lo que las obliga a tener sus ahorros en instrumentos informales y riesgosos como las cadenas o natilleras o en efectivo debajo del colchn. Esta situacin, adems, les impide aprovechar los beneficios que implica estar bancarizados y utilizar los canales provistos por el sector financiero formal para pagar
3.4 Banca de las Oportunidades
servicios pblicos, o recibir transferencias de familiares dentro del pas o provenientes del exterior. Tampoco tienen acceso a los instrumentos de crdito disponibles en el sector financiero formal tanto para capital de trabajo, activos fijos o consumo, todos estos recursos tiles para compensar defectos en sus flujos de caja o para incrementar la escala de su actividad productiva. En ausencia del acceso a servicios formales, esta poblacin se ve obligada a acudir a costosas alternativas de financiacin desde la venta de activos de fcil realizacin hasta el crdito informal suministrado por los agiotistas. Para promover de manera efectiva el proceso de bancarizacin de estas familias, se propone la eliminacin de los costos y restricciones para el acceso al sistema financiero mediante la creacin de una cuenta de ahorro de bajo monto como instrumento de captacin especial que rena las caractersticas necesarias, definidas por el Gobierno Nacional, en trminos de no generar ningn costo de apertura y utilizacin para el titular. Asimismo, mediante la Red de la Banca de las Oportunidades conformada por entidades del sistema financiero, incluyendo las cooperativas, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), y las cajas de compensacin familiar se extender la cobertura para llevar servicios financieros a la poblacin desatendida., vinculando a todas las regiones de manera tal que para el 2010 todos los municipios del territorio nacional cuenten por lo menos con una entidad financiera a travs de oficina propia o mediante el esquema de corresponsales no bancarios El Gobierno Nacional facilitar la labor de la Red a travs de las reformas al marco regulatorio, una estrategia de promocin e incentivos y el establecimiento de acuerdos con el sector financiero con metas especficas en cobertura y productos para la poblacin urbana y rural. As mismo, se contar con instituciones como el Sena para el acompaamiento en la preparacin y ejecucin de proyectos productivos y se estudiar la vinculacin del Fondo Nacional del Ahorro como parte de la red para la ampliacin de servicios de crdito hipotecario. El Gobierno Nacional concibi la importancia de esta poltica, al plasmarla en el Documento Conpes 3424 y convertirla en una poltica de Estado de largo plazo, sealando sus distintos componentes e instrumentos como los adecuados para lograr los objetivos propuestos. Esta poltica ya es ejemplo a nivel latinoamericano y es tema de inters a nivel internacional por ser una estrategia decidida de un Estado para contribuir claramente con el desarrollo y la mejora de la calidad de vida de sus nacionales.
3.5 Ciudades amables
Como la mayora de los pases de Amrica Latina, en los ltimos cincuenta aos Colombia ha registrado una fuerte tendencia a la urbanizacin. Mientras en 1950 la poblacin urbana constitua 39%, en 2005 ascenda aproximadamente a 76%. Conforme a esta tendencia, se estima que, para 2020, ms del 80% de la poblacin colombiana estar localizada en las ciudades, lo cual representa un crecimiento aproximado de 30% respecto a la poblacin que habita en la actualidad en nuestros centros urbanos. Una alta tasa de urbanizacin, debe entenderse como una oportunidad de desarrollo. En efecto, dadas las economas de escala y de aglomeracin, las ciudades favorecen la productividad y facilitan la provisin y el intercambio de bienes y servicios. Como se observa en la
Figura 3.10, para los pases del mundo se observa una alta asociacin positiva y significativa entre ndice de desarrollo humano e ingreso per cpita con nivel de urbanizacin. Figura 3.10 Urbanizacin e IDH
Fuente: ONU, 2001. Elaboracin DNP-DDUPA.
En Colombia, las ciudades se han consolidado como fuente de crecimiento del pas, pues en ellas se han localizado algunos de los sectores ms productivos de la economa. En las siete ciudades principales61, habita 40% de los hogares colombianos y se genera 60% de los ingresos de la totalidad de los hogares. Slo en Bogot, se concentra 18% de los hogares y se genera algo ms de 30% del ingreso de la totalidad de hogares colombianos62. Aunque en las ciudades se hace posible un mejor nivel de vida para sus habitantes, cuando la presin demogrfica supera la capacidad local de generar ingresos, riqueza y empleo para todos, el resultado es una situacin de pobreza; caracterstica comn de las ciudades de pases en desarrollo. Esta situacin se agrava cuando el acceso a servicios, equipamientos y espacio pblico no se garantiza a todos los ciudadanos, o cuando la opcin de alojamiento se limita para muchos a asentamientos precarios. La pobreza se puede convertir entonces en miseria, con el consecuente impacto negativo para el conjunto de la sociedad. La estructura urbana en Colombia est conformada por un sistema de ciudades jerarquizado, compuesto en su primer nivel por cuatro ciudades con poblacin mayor a un milln de habitantes, que alberga el 38,4% de la poblacin urbana, seguido por un conjunto de 33 ciudades con poblacin entre cien mil y un milln de habitantes (denominadas ciudades intermedias), las cuales albergan el 29,8% de la poblacin urbana. El resto del sistema urbano lo conforman las cabeceras municipales de menos de cien mil habitantes, las cuales representan aproximadamente 96,6% del nmero total de ciudades del pas pero solo concentran el 31,7% de la poblacin urbana. La existencia de este sistema urbano diversificado hace que Colombia tenga un ndice de Primaca Urbano (IPU) bajo entre los pases de Amrica Latina y medio a nivel internacional (Ver Figura 3.11).
61 Se incluyen Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Pereira. 62 Fuente, Encuesta de Calidad de Vida, clculos DDUPA del DNP.
Figura 3.11 ndice de Primaca Urbana (pases seleccionados)
Fuente: ONU, 2000 - Clculos: DNP-DDUPA.
Durante los prximos 15 aos, las ciudades colombianas tendrn una fuerte presin demogrfica. Para 2019, se estima que la poblacin en cabeceras se incrementar en 10 millones de habitantes, el nmero de ciudades con ms de 1 milln de habitantes pasar de 4 a 763 y las de ms de cien mil habitantes pasarn de 37 a 55, lo que consolidar an ms el sistema de ciudades de nuestro pas. En este contexto, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales deben promover la consolidacin de una red funcional de ciudades, con una infraestructura eficiente que permita dinamizar los mercados y fortalecer las complementariedades productivas, ambientales y culturales entre ciudades. Asimismo, se debe llegar a los pobres, con servicios y bienes que mejoren sus condiciones de vida, y que aumenten sus activos de capital humano y fsico, as como su capacidad de generar ingresos64. Evitar que las grandes ciudades sigan creciendo sin una planificacin adecuada, lograr consolidar una red de servicios sociales en las intermedias y mejorar las condiciones de vida de las pequeas, se constituye en estrategia fundamental para facilitar la gobernabilidad de las ciudades. Para el logro de estos objetivos, es importante disear una estrategia integral que permita avanzar en la construccin de una sociedad ms equitativa y solidaria, ligada a la adecuacin de aquellos espacios donde habitan y se relacionan los ciudadanos. En este sentido, la construccin de Ciudades Amables debe soportarse sobre un modelo de desarrollo urbano planificado y de uso eficiente del suelo, que permita optimizar la localizacin de sus habitantes en funcin de sus diferentes actividades y potenciar las ventajas de los territorios urbanos para lograr un desarrollo sostenible. En tal sentido, se espera que en los prximos cuatro aos las ciudades sean generadoras de riqueza y crecimiento econmico, amables con los ciudadanos, ambientalmente sostenibles, fuertes institucionalmente e integradas territorialmente.
63 64
Adems de Bogot, Cal, Medelln y Barranquilla, se sumarn Cartagena, Bucaramanga y Ccuta. Banco Interamericano de Desarrollo, Los retos de un continente urbano, Washington, D.C.: BID, 2004, p. 10.
Para lograr lo anterior, los componentes de Ciudades Amables se orientarn y desarrollarn bajo los siguientes principios: Facilitar la provisin de bienes y servicios que mejoren las condiciones de vida de los pobres, aumentando sus activos de capital humano y fsico y su capacidad de generacin de ingresos a los hogares ms vulnerables. Armonizar el desarrollo urbano con su entorno natural, haciendo una ocupacin racional del territorio, con respeto y valoracin del ambiente. Planificar el crecimiento de las ciudades y de las diferentes actividades urbanas y regionales en el territorio, en consonancia con el desarrollo de los servicios pblicos, los equipamientos y los sistemas de transporte y movilidad. Articular las polticas sectoriales de vivienda, agua potable y saneamiento bsico y transporte urbano, a travs de programas integrales en temas estratgicos para la Nacin[sic] y los municipios Coordinar las polticas nacionales y locales para el desarrollo de Macroproyectos que generen suelo para VIS y proyectos estratgicos para el desarrollo urbano (renovacin urbana y grandes equipamientos). Fortalecer a las administraciones locales en la planificacin del territorio, en la provisin costo-eficiente de infraestructura y servicios pblicos y en la financiacin y gestin del desarrollo urbano. A continuacin se presenta el esquema de la estrategia de Ciudades amables, compuesta por las polticas especficas para desarrollo urbano, vivienda, agua potable, saneamiento bsico y transporte, algunos lineamientos de poltica para lograr una articulacin adecuada de estas polticas y tres programas integrales transversales Saneamiento para asentamientos: mejoramiento integral de barrios, Macroproyectos Urbanos y Renovacin y redensificacin urbana, que permitirn al Estado durante los prximos cuatro aos, armonizar en sus diferentes niveles, acciones y recursos para afrontar los principales problemas de nuestras ciudades. Figura 3.12 Estrategia de ciudades amables
Situacin actual y objetivos Adems de coberturas incompletas de servicios pblicos y problemas de movilidad, las ciudades colombianas presentan, en menor o mayor proporcin, dificultades relacionadas con: Presencia de asentamientos precarios. Se estima que 1,3 millones de hogares urbanos del pas, (16% del total) viven en condiciones de precariedad habitacional, ocupando especialmente zonas de alto riesgo o de importancia ambiental. Dficit cuantitativo y cualitativo de espacio pblico65: el cual se refleja en un indicador promedio (4m2 por persona) inferior al estndar mnimo internacional (10m2 por persona). Escasez de suelo urbano: asociado a procesos de expansin no planificada (especialmente en las zonas suburbanas) y deterioro y despoblamiento de las zonas interiores. Debilidad institucional: la cual se refleja en la falta de gobernabilidad en la planificacin y control del territorio y en el bajo desarrollo a nivel municipal de los POT y de sus principales instrumentos de gestin y financiacin. En la primera Administracin del Presidente Uribe se avanz en la definicin de un modelo de desarrollo urbano denominado Ciudades Compactas (Documento Conpes 3305 de 2004), mediante el cual se espera promover la reutilizacin ms eficiente de las zonas construidas, consolidar una estructura urbana ms funcional, con mayores densidades y con una distribucin de actividades que favorezca el uso de sistemas alternativos de transporte y eviten largos desplazamientos intraurbanos, as como el uso ms racional del suelo de expansin. Conforme a lo anterior, los objetivos de la presente poltica se orientarn principalmente a: (1) consolidar un modelo de ciudad compacta, eficiente y sostenible; (2) desarrollar programas integrales que permitan la articulacin de las polticas sectoriales de la nacin en los municipios y su coordinacin con las polticas locales; (3) incrementar la oferta de suelo para el desarrollo de programas Ciudades Compactas y Sostenibles; (4) fortalecer institucionalmente a las administraciones locales para el desempeo de la funcin pblica del urbanismo y al sector privado como principal agente del mercado inmobiliario; (5) racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial, y; (6) garantizar la organizacin armnica y eficiente de las grandes aglomeraciones urbanas y la articulacin del desarrollo urbano con el territorio regional. De igual forma, la gestin del desarrollo urbano permitir mejorar la toma de decisiones en las cuales se involucre el crecimiento econmico, la equidad social y la dimensin ambiental, sin desconocer las caractersticas propias de cada territorio con su biodiversidad, su poblacin, su cultura y su potencial de desarrollo. La incorporacin de estos elementos como soporte para el ordenamiento territorial y el manejo del riesgo, se constituyen en temas prioritarios, que engloban todas las estrategias presentadas a continuacin.
3.5.1 Desarrollo urbano: ciudades compactas y sostenibles
65 Para efectos de cuantificacin del indicador de espacio pblico, se excluyen las vas, andenes y las zonas de reserva forestal.
Componentes y estrategias Para el logro de los objetivos propuestos, se definieron tres estrategias de poltica para mejorar la gestin del suelo, las cuales se describen continuacin, y tres programas integrales que se desarrollan al final del captulo de Ciudades Amables. Optimizacin de instrumentos de gestin, financiacin y control de la Ley 388 de 1997 Con el propsito de asegurar trmites y tiempos adecuados para la formulacin y ejecucin de proyectos y la aplicacin de los instrumentos y mecanismos previstos en la Ley 388 de 1997, se proponen los siguientes ajustes: Poltica de valoraciones inmobiliarias, anuncio de proyectos y desarrollo prioritario. Para la adecuada aplicacin de los instrumentos de gestin del suelo contenidos en la Ley 388 de 1997 y la correccin de algunas de las imperfecciones en el mercado inmobiliario relacionadas con los precios de los suelos, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en conjunto con el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, definirn un marco de poltica sobre valoracin del suelo y de edificaciones. Adicionalmente, y con el propsito de viabilizar la ejecucin adecuada de los instrumentos de gestin del suelo, es necesario reglamentar las figuras de anuncio de proyecto y de declaratoria y construccin de desarrollos prioritarios, definiendo los siguientes aspectos: (1) mecanismos para determinar los valores de referencia, tanto en suelo urbanizado como de expansin; (2) vigencia del anuncio de proyecto; (3) entidad o entidades competentes para realizarlo; (4) acciones urbansticas que pueden aplicar estas figuras, y; (5) caractersticas especficas y responsabilidades de los entes territoriales y de la Nacin, cuando se trate del anuncio de macroproyectos urbanos para obras de utilidad pblica o de declaratorias de desarrollo prioritario. Planes parciales y reajuste de terrenos. El Gobierno Nacional impulsar la aplicacin de la reglamentacin existente sobre planes parciales, unidades de actuacin urbanstica, reparto equitativo de cargas y beneficios y reajuste de terrenos a travs de asistencia tcnica a las ciudades en la implementacin de estos instrumentos y el apoyo tcnico al desarrollo de proyectos piloto de especial inters para la Nacin. En particular, se ajustarn los procedimientos para la aprobacin de los planes parciales y el alcance de las cargas imputables a los desarrollos urbansticos. Participacin en plusvala y derechos de construccin. Para una adecuada implementacin de la participacin en plusvala, se debe ajustar la reglamentacin vigente para solucionar problemas relacionados con los mtodos de avalos y valores de referencia utilizados, la determinacin de hechos generadores y los procedimientos de clculo y liquidacin previstos por la ley. De igual forma, se debe reglamentar la figura de transferencia de derechos adicionales de construccin y desarrollo, establecida por la Ley 388 de 1997. Racionalizacin y estandarizacin de tributos locales y trmites. El Gobierno Nacional establecer lineamientos para estandarizar a nivel nacional la estructura y rangos de las tarifas de impuestos directos e indirectos y las tasas, multas, contribuciones y participaciones, que inciden directa o indirectamente sobre la actividad urbanstica y de construccin, con especial atencin a la tasa mxima del impuesto predial aplicable a los predios urbanizables y no urbanizados. Adicionalmente, se promover el desarrollo de procedimientos que conduzcan
a disminuir y regular los tiempos y los costos de transaccin asociados a la aplicacin de los instrumentos de gestin del suelo y al desarrollo de actividades urbansticas y de construccin, reduciendo la discrecionalidad y el cambio permanente de normas. Fortalecimiento de los instrumentos de control urbano. El Gobierno Nacional desarrollar lineamientos de poltica e implementar instrumentos legales con el fin de mejorar y unificar la gestin local de municipios y distritos en esta materia, y de manera articulada con su respectiva regin. As mismo, se revisar y ajustar dentro del marco reglamentario vigente lo concerniente a las actuaciones de los curadores urbanos en materia de control urbano. Fortalecimiento del sistema de planeacin local y regional. El ordenamiento territorial debe complementar la planeacin socioeconmica del municipio, que se concreta en los Planes de Desarrollo Municipal. Para esto, los municipios, con la asistencia tcnica del Mavdt, de las corporaciones autnomas regionales y del DNP, deben identificar y adoptar mecanismos eficientes de articulacin entre el Programa de Ejecucin de los POT, el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Presupuesto por Resultados, y de estos con planes de mayor y menor escala (departamentales, ambientales regionales, metropolitanos y comunales, entre otros). En los temas de ordenamiento territorial el Mavdt fortalecer el Programa de asistencia tcnica que se viene adelantando66, de tal forma que permita a 300 municipios contar con expedientes municipales implementados, por constituir este un instrumento adecuado para el seguimiento y evaluacin de los POT y un soporte tcnico para la concertacin de los aspectos ambientales en procesos de revisin y ajuste. En este proceso se debe prestar especial atencin a la incorporacin de las estructuras ecolgicas regionales y locales, los elementos de la biodiversidad y la oferta de recursos naturales. En adicin a lo anterior, para fortalecer la planificacin regional, el Mavdt ajustar la regulacin nacional para: (1) permitir y facilitar la intervencin directa de la Nacin en macroproyectos en temas estratgicos para las regiones, (2) promover y articular la armonizacin de los planes de ordenamiento territorial de los municipios, (3) definir incentivos y estmulos para apoyar los procesos de integracin regional, (4) apoyar el funcionamiento de las reas metropolitanas que se encuentran actualmente constituidas y estudiar formas institucionales para consolidar este tipo de procesos, y; (5) garantizar que el territorio rural se convierta en un componente estratgico para el desarrollo integral de las regiones, promoviendo el equilibrio en la distribucin e intensidad de las formas de uso urbano y rural, con el fin de controlar y equilibrar la tendencia a la ocupacin suburbana del suelo rural. Estndares urbansticos para el ordenamiento territorial. El Gobierno Nacional, a travs del Mavdt har una compilacin y homologacin de los elementos componentes y los procedimientos de los programas y proyectos de ordenamiento territorial y de los conceptos que sustentan las reglamentaciones expedidas relacionadas con el desarrollo urbano, con el fin de tener un solo cuerpo normativo de estndares urbansticos, que permita optimizar las diferentes actuaciones pblicas y privadas en los municipios.
66 Este Programa atender prioritariamente municipios que integran reas estratgicas por sus condiciones ambientales, de desarrollo urbano y/o rural, sus relaciones funcionales, entre otras, con problemticas que requieren asesora tcnica para su adecuada solucin y para lo cual los municipios debern revisar y ajustar sus POT en el marco de procesos de armonizacin.
Del mismo modo el Mavdt, en conjunto con las CAR, compatibilizar las normas nacionales y locales en trminos ambientales, de riesgo por desastres naturales, minera e infraestructura nacional, con el fin de lograr una aplicacin coordinada y coherente de estas normas en los municipios. Redensificacin, renovacin urbana y espacio pblico Redensificacin y renovacin urbana. Con el fin de controlar la expansin urbana, reducir el consumo de suelo y apoyar la consolidacin de estructuras urbanas que disminuyan los viajes intraurbanos y permitan un acceso fcil de los ciudadanos a bienes y servicios, se fomentarn acciones de renovacin y redensificacin de zonas estratgicas de las ciudades, que permitan la localizacin de nuevas actividades, con mayor intensidad en lugares con provisin y ordenamiento adecuado del espacio pblico, servicios pblicos domiciliarios y transporte urbano, asegurando la conservacin del patrimonio arquitectnico, cultural y ambiental existente. El Gobierno Nacional continuar con las acciones de asistencia tcnica a las ciudades en la formulacin y puesta en marcha de programas y proyectos estratgicos de renovacin urbana, haciendo nfasis en los macroproyectos urbanos asociados al desarrollo y consolidacin de los sistemas de transporte y movilidad. As mismo, mantendr las exenciones tributarias o crear incentivos directos a travs del Mavdt para impulsar actuaciones urbanas integrales de renovacin o redensificacin urbana. De otra parte, el Mavdt brindar asistencia tcnica a 10 ciudades, financiar actividades de preinversin en 5 proyectos y fomentar, en conjunto con Findeter la utilizacin de las lneas de crdito de esta entidad destinadas a inversin, as como el uso de mecanismos de gestin asociada pblico-privada para el desarrollo de proyectos y la consecucin de apoyos de la cooperacin internacional para la formulacin y puesta en marcha de los programas (anexo metas). Espacio pblico. El Mavdt definir el alcance, caractersticas y mecanismos de implementacin de una poltica nacional para el espacio pblico, que permita orientar los programas de apoyo y gestin en los municipios a: (1) mejorar los estndares cuantitativos y cualitativos actuales; (2) generar redes de movilidad accesibles y continuas para personas con discapacidad; (3) incorporar los principales atributos ambientales; y (4) devolver su carcter de bien colectivo y de uso comn. De acuerdo con los lineamientos de la poltica de espacio pblico adoptada, se definirn programas de asistencia tcnica para la formulacin de planes y proyectos de espacio pblico en las ciudades, vinculando dichos procesos en las respectivas revisiones de POT, propendiendo porque los municipios y distritos garanticen que los nuevos desarrollos urbansticos incorporen el espacio pblico necesario para cumplir con las metas planteadas en la Visin 2019. Se desarrollarn tambin programas para el fortalecimiento de las administraciones locales en la gestin, administracin y saneamiento jurdico del espacio pblico y para que este cumpla con las condiciones de accesibilidad para personas con discapacidad. El Mavdt financiar la preinversin y/o inversin de por lo menos cinco proyectos de espacio pblico (anexo metas), especialmente aquellos ligados a vivienda de inters social
en Programas de Mejoramiento Integral de Barrios y Renovacin Urbana, y promover esquemas de financiacin y de fomento que garanticen la participacin privada. Informacin para el desarrollo territorial Modernizacin de Catastro y registro. Con el propsito de consolidar el mercado de tierras en Colombia y garantizar la seguridad jurdica de la propiedad, el Gobierno Nacional a travs del IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) continuar con la estrategia para la modernizacin de los sistemas de catastro y de registro, la cual permitir actualizar en tiempo real cada una de las transacciones del mercado inmobiliario en el pas. Para el 2010 ms de 700 municipios del pas tendrn totalmente compatibilizada la informacin de catastro y registro, y en las diez ciudades principales estar operando la interrelacin permanente en lnea. De igual forma, durante el cuatrienio se mantendrn los niveles de actualizacin urbana por encima del 90% y para el 2010 la zona rural alcanzar niveles de actualizacin superiores a 70% (anexo metas). Para este propsito el proceso de actualizacin catastral deber realizarse en todos los municipios del pas por lo menos cada 5 aos, para lo cual, el IGAC y los Catastros descentralizados deben implementar sistemas modernos de captura de informacin, utilizando Dispositivos Mviles de Captura67, o una tecnologa equivalente o compatible, que permita agilizar y disminuir los costos de los procesos de actualizacin catastral. Cartografa digital. El IGAC fortalecer la produccin de la cartografa bsica digital y la actualizacin de la existente, mediante el uso de imgenes de sensores remotos. De igual forma, se apoyar la actualizacin de la cartografa 1:25.000 de las zonas con mayor dinmica poblacional y mantendr en 100% la actualizacin del pas a escala 1:100.000. Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales. Con el objetivo de fortalecer la produccin de informacin geoespacial en las diferentes entidades del Estado y promover su intercambio, acceso y uso, el IGAC coordinar e impulsar el desarrollo de la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE), logrando que el pas cuente con informacin geogrfica armonizada y estandarizada. Esta estrategia se desarrolla en el marco de la Infraestructura Colombiana de Datos y el desarrollo de otras polticas como Coinfo y el programa de Agenda de Conectividad. Consolidacin de bancos y observatorios inmobiliarios. Como una estrategia para lograr mayor transparencia en el mercado del suelo y facilitar la aplicacin de los instrumentos de gestin, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial continuar apoyando la creacin y puesta en marcha de los Banco Inmobiliarios. Para lograrlo, desarrollar guas metodolgicas para su implementacin y administracin, un plan de asistencia tcnica para los nuevos municipios que desarrollen la estrategia y un plan de seguimiento y acompaamiento para las instituciones y procesos existentes. Como complemento, se apoyar la creacin de instrumentos y mecanismos que permitan tener mejor informacin pblica sobre la evolucin y caractersticas de los mercados del suelo en el pas, tales como los Observatorios Inmobiliarios y el Programa de Interrelacin Catastro y Registro.
67 Tecnologa aplicada por el Dane en el Censo General 2005.
Situacin actual y objetivos La vivienda como servicio de alojamiento es considerada un bien meritorio, esto es, un bien socialmente deseable para todos, y por ello la Constitucin Poltica del pas establece el derecho a la vivienda digna y define que es funcin del Estado garantizar condiciones adecuadas para hacer efectivo dicho derecho. De acuerdo con el Censo de 2005, el acervo de viviendas urbanas en Colombia asciende a 7,8 millones de unidades., durante el perodo intercensal 1985-2005 se construyeron cerca de 3,9 millones de viviendas (194.000 por ao). Estas viviendas incluyen, adems de la oferta formal, procesos de ocupacin informal, los cuales han tenido una alta incidencia en el desarrollo y crecimiento de las ciudades. Se estima que para 2005 el 31,3% de los hogares urbanos presentan algn tipo de dficit de vivienda. El dficit cuantitativo, compuesto por la diferencia entre el nmero de hogares y el stock de vivienda habitables, afecta al 20,6% del total de hogares. El restante 10,7% de hogares con dficit, presentan carencias de tipo cualitativo, relacionadas principalmente con ausencia de servicios pblicos y hacinamiento. La evolucin reciente de la poltica de vivienda se caracteriz por los cambios y ajustes institucionales y operativos68, de los cuales se resaltan los siguientes resultados: (1) mejor focalizacin a los hogares de bajos ingresos; (2) mayor cobertura del subsidio familiar de vivienda (3) mayor eficiencia y menor costo administrativo por subsidio; (4) mayor transparencia en la administracin tercerizada del programa de Subsidio Familiar de Vivienda, y; (5) mayor atencin a la poblacin vulnerable. De igual forma, mediante la firma de convenios con el Sector Financiero y Solidario se logr revertir la tendencia negativa del financiamiento de vivienda de inters social, implementando instrumentos importantes como la garanta del FNG, la lnea de redescuento de Findeter y la cobertura de inflacin de Fogafn. No obstante estos avances institucionales y sectoriales69, los cuales tuvieron una incidencia importante en el desempeo positivo del sector, la vivienda de inters social presenta algunas restricciones relacionadas con: 1. Bajo nivel de oferta formal: la tasa de construccin de vivienda formal en Colombia es muy inferior al nivel que requiere el pas para cubrir el incremento de hogares y el dficit de vivienda. Entre los factores que limitan la oferta de vivienda nueva se destacan: (1) escasez de suelo urbanizable; (2) rigidez de algunas normas urbansticas locales; (3) dificultades legales, tcnicas y operativas para desarrollar nuevas zonas de expansin; y (4) dificultad de los constructores para obtener financiacin. 2. Asentamientos precarios: adems de ser un problema que involucra variables de desarrollo urbano (vas, servicios pblicos, riesgo, etc.), la presencia de asentamientos precarios en las ciudades representa un reto importante para la poltica de vivienda de inters social.
68 Liquidacin del Inurbe (Decreto 554 de 2003) y creacin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Decreto 216 de 2003) y del Fondo Nacional de Vivienda (Decreto 555 de 2003). 69 El diagnstico completo de vivienda se encuentra en la base del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
3.5.2 Vivienda: soluciones al alcance de todos
3. Baja intermediacin del sistema de financiacin de vivienda: actualmente los desembolsos anuales del sector hipotecario representan entre 20% y 25% del valor total de las viviendas construidas por ao. Entre los factores que inciden en este problema se encuentran: (1) no existe un esquema de financiacin para hogares vinculados a la economa informal (70% de la demanda de VIS); (2) persiste algn tipo de aversin de los hogares por adquirir nuevos crditos hipotecarios; (3) las tasas de inters reguladas en este mercado, no permite que las instituciones financieras, y en especial los BECH, puedan ajustarse de forma flexible a las condiciones de mercado.y prefieran incrementar su cartera en otro tipo de crditos. 4. Estructura institucional: no obstante el avance que se ha logrado con la reforma institucional del sector durante los ltimos aos, es importante continuar desarrollando sistemas de informacin adecuados, trmites ms eficientes y sistemas de calidad y de proteccin al consumidor de vivienda. 5. Desequilibrios regionales en asignacin de SFV y recursos de financiacin de vivienda: no obstante el Gobierno Nacional tiene metodologas adecuadas y eficientes para la distribucin regional de SFV urbanos y rurales destinados a hogares vinculados con la economa informal (Decretos 975 de 2004 y 973 de 2005), en el esquema de las Cajas de Compensacin Familiar y los recursos del sistema financiero para vivienda de inters social, son evidentes los desequilibrios de carcter regional concentrando los recursos en Bogot, Cali y Medelln. Objetivos Para lograr ciudades ms amables, la Poltica de Vivienda debe definir estrategias para el cumplimiento de las metas de largo plazo relacionadas con: (1) evitar la conformacin de nuevos asentamientos precarios y mejorar las condiciones de los existentes; (2) incrementar la participacin del sector financiero y/o solidario en la financiacin de vivienda; y (3) consolidar un sector edificador eficiente y competitivo. Para lo anterior, los objetivos especficos de la poltica de vivienda para el perodo 2006-2010 son: Definir esquemas e instrumentos financieros adecuados para cada uno de los segmentos de la demanda por vivienda. Optimizar los instrumentos existentes e incluir nuevos, de forma tal que se logre ampliar la cobertura de la Poltica de Vivienda. Lograr un aumento importante de la tasa de construccin de vivienda, especialmente VIS, para frenar la conformacin de asentamientos precarios y el incremento del dficit de vivienda. Fortalecer y aumentar la participacin del sector financiero y solidario en la financiacin de vivienda. Fortalecer la capacidad empresarial del sector, con especial nfasis en la cadena productiva de la vivienda de inters social. Componentes y estrategias Para lograr los objetivos y las metas en vivienda en este captulo se presentan siete estrategias complementarias con las definidas en desarrollo urbano y con los tres programas
integrales descritos al final del presente documento, especialmente en temas relacionados con generacin de suelo para VIS y mejoramiento integral de asentamientos precarios. Mercado de vivienda, esquemas segmentados para oferta y demanda La demanda de vivienda de inters social est segmentada. De un lado se tienen los hogares vinculados a la economa formal asalariados quienes estn afiliados y aplican a los subsidios de las cajas de compensacin familiar y, de otro, a los hogares vinculados al mercado de trabajo informal independientes, los cuales en materia de SFV deben ser atendidos por el Gobierno Nacional. A su vez, al interior de cada uno de estos grupos de hogares es necesario conformar segmentos por niveles de ingreso, para de esta forma definir estrategias especficas. Conforme a lo anterior, el Cuadro 3.17 presenta la composicin de los esquemas de financiacin de vivienda, y la proyeccin de nuevos hogares para el perodo 2007-2010, de acuerdo al nivel de ingreso y la vinculacin al mercado laboral de estos hogares. Como se observa, los esquemas con mayores dificultades son los que deben atender a los hogares vinculados a la economa informal con ingresos inferiores a 2 smlmv dado que, de un lado no existen instrumentos de carcter asistencial para hogares que no tienen posibilidades de adquirir una vivienda y, de otro, no se tiene un esquema de ahorro adecuado y de financiacin que ofrezca el volumen de microcrditos necesarios para atender la demanda anual de este segmento. Como se anot anteriormente, el fortalecimiento de estos instrumentos es uno de los principales objetivos de la presente poltica. Los hogares informales con ingresos superiores a 2 smlm y los formales entre 1-2 smlm tienen actualmente un acceso limitado al esquema de financiacin vigente bajo la Ley 546 de 1999. Finalmente, los hogares formales con ingresos superiores a 2 smlm y los hogares sin VIS pueden acceder ms fcilmente al sistema de financiacin hipotecaria existente en el pas, aunque la confianza sobre el mismo debe fortalecerse.
Cuadro 3.17 Esquemas de financiacin por segmentos de la demanda, 2007-2010

Ahorro 10%20% 20%-30% 30%-40% Nacin Local Arriendo Microcrdito Crdito LP Estado actual Subsidio Tipo financiacin Otros instrumentos BM y/o autoconst.
Segmento por ingresos
Nm. hogares nuevos (miles)
Total hogares
910
100
Hogares VIS
552
61
Informal
420
46
Informal 0-1 5 8
114
12 No existe Muy limitado
Asistencial
42
Doble SFV
72
Informal 1-2
157
17 No existe No existe Muy limitado
SFV Nacional 7
90
10
SFV Local
67
Informal > 2
150
16
Formal 6 9
132
15 Limitado Existe
Formal 1-2
52
Formal > 2
80
Hogares no VIS
358
39 Existe Existe
Menor a 8
157
17
Mayores a 8
138
15
* Las cajas de compensacin atienden con subsidios de vivienda a hogares afiliados con ingresos inferiores a 4 smlmv, priorizando la atencin en aquellos con ingresos inferiores a 2 smlmv. Fuente: DNP-DDUPA.
Financiacin de vivienda para hogares de bajos ingresos Ajustes al esquema de ahorro programado y crdito. Con el fin de vincular a los hogares de bajos ingresos a la banca formal, dinamizando el mercado hipotecario VIS, la estrategia de la presente poltica consiste en implementar la figura de Ahorro Programado, con Evaluacin Crediticia Previa. De esta forma, si el hogar cumple con las condiciones previas definidas, el banco informa el monto que garantiza prestar segn la evaluacin de ingresos y gastos, sujeto al cumplimiento de un programa de ahorro especfico que tenga en cuenta la frecuencia de flujos de ingresos del hogar. El esquema debe ser diferencial en tiempos de ahorro y valores de depsitos, de acuerdo al nivel de ingresos del hogar y su vinculacin laboral (formal o informal), favoreciendo el acceso a subsidio a los hogares que cumplan con el compromiso de ahorro y obtengan el crdito complementario. Adicionalmente, las cuentas de ahorro programado debern ofrecer rendimientos reales y el Gobierno Nacional, adems de impulsar este instrumento a travs del Banco Agrario y del Fondo Nacional de Ahorro, definir incentivos para que la banca hipotecaria ofrezca este producto en las condiciones sealadas. Sistema de informacin y de regulacin especializados. Con el objetivo de incentivar la oferta de financiacin para estos hogares, se propone desarrollar e implementar un sistema de informacin alternativo que permita recopilar informacin sobre operaciones financieras (i.e compra de electrodomsticos a plazos) y puntualidad en los pagos que realizan estos hogares. Para ello se debe recopilar informacin proveniente de las empresas de servicios pblicos, colegios, empresas comerciales, entre otros. Con base en lo anterior, revisar el marco de regulacin que se aplica a este tipo de operaciones, para que este no limite su desarrollo y viabilidad en el largo plazo. Incentivos para las entidades financieras y creacin de nuevos operadores privados. En general las entidades financieras tradicionales que otorgan crditos para vivienda desconocen el segmento de los hogares vinculados a la economa informal y carecen de experiencia para evaluar el riesgo crediticio de este tipo de poblacin. En virtud de lo anterior, se debe promover el uso de la garanta VIS del Fondo Nacional de Garantas para este segmento, definir un instrumento para que el Gobierno Nacional o las entidades territoriales puedan subsidiar los costos de originacin y administracin y fortalecer a las entidades existentes (ONG, cooperativas, etc.) de forma tal que logren ampliar su cobertura70. As mismo, se podrn crear nuevos operadores privados (financieros o no financieros) que se especialicen en la originacin y administracin de crditos de vivienda para hogares vinculados a la economa informal. Programa de Subsidio Familiar de Vivienda Teniendo en cuenta la segmentacin de la demanda descrita en el cuadro y con el fin de optimizar el acceso de todos los hogares a la poltica VIS, se fortalecer el Programa de Subsidio Familiar de Vivienda existente, incorporando los siguientes ajustes: Distribucin de recursos. Conforme a lo establecido por la Ley 546 de 1999, el Mavdt
70
Estos instrumentos se podrn aplicar tambin a las operaciones de Leasing Habitacional para hogares objeto de la poltica de Vivienda de Inters Social.
ajustar los criterios de distribucin de recursos del Subsidio Familiar de Vivienda urbano y rural (entre programas y a nivel regional), con base en la informacin del mdulo de vivienda del Censo General 2005, tomando en consideracin las caractersticas de la demanda de vivienda y del dficit habitacional. Definicin de Vivienda de Inters Social. En virtud del artculo 91 de la Ley 388 de 199771, el valor mximo de la vivienda de inters social ser de 135 smlmv. De igual forma, y con el propsito incorporar principios que incentiven mayor competencia y flexibilizacin en el mercado VIS, no se definirn tipos de vivienda. No obstante y para efectos de la focalizar algunos componentes de la poltica, se definir un tope indicativo de 70 smlmv para la vivienda de inters social prioritaria (VIP), Figura 3.14, el cual ser aplicable a las viviendas adquiridas con recursos del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda del Gobierno Nacional. Ajuste diferencial de los SFV. Conforme a la segmentacin de la demanda por su vinculacin al mercado laboral y nivel de ingresos, el programa de Subsidio Familiar de Vivienda implementar las siguientes estrategias: (1) para los hogares vinculados a la economa informal el monto del SFV se definir en funcin inversa a su puntaje Sisbn (Figura 3.14) y; (2) para el esquema que atiende a los hogares vinculados a la economa formal (asalariados), los montos de subsidio se definirn en funcin inversa del nivel de ingreso del afiliado. Con base en los anteriores criterios, el Gobierno Nacional definir la pendiente de la curva para calcular los montos de los subsidios. En adicin, se fortalecern los esquemas que combinen subsidios nacionales y locales, compatibilizando los montos unitarios de subsidio. Figura 3.13 Tope para VIS y esquema para montos de SFV
71 Se entiende por viviendas de inters social aquellas que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno nacional establecer el tipo y precio mximo de las soluciones destinadas a estos hogares teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las caractersticas del dficit habitacional, las posibilidades de acceso al crdito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crdito disponibles por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda.
Esquema para hogares vulnerables: desplazados y en extrema pobreza. Los hogares de ms bajos ingresos sern vinculados a la Red de Proteccin Social para la superacin de la Pobreza Extrema (Conpes Social 102 de 2006), mediante la implementacin y financiamiento de soluciones acordes para este segmento de la poblacin como el arrendamiento, vivienda usada y mejoramiento. Conforme a lo anterior, el Mavdt y los dems ejecutores de la poltica de vivienda, tendrn en cuenta la poblacin objetivo de la Red en el momento de distribuir y asignar los recursos destinados a los tipos de soluciones sealadas anteriormente. As mismo, se promover una mayor participacin de los municipios y departamentos en la atencin de la poblacin desplazada, mediante la asignacin de subsidios y/o el acompaamiento en la ejecucin de los recursos del Gobierno Nacional. Fortalecimiento del subsidio para el mejoramiento de vivienda. Esta modalidad de subsidio financiar acciones para superar las carencias definidas en el Decreto 3702 de 2006, priorizando la atencin de hogares vinculados a programas de Saneamiento para asentamientos: mejoramiento integral de barrios, que requieran reforzamiento estructural y saneamiento bsico. Para esto, el Gobierno Nacional ajustar las normas pertinentes para disminuir los trmites y costos asociados a la formulacin de los programas de mejoramiento de vivienda y presentar a la Comisin Nacional de Sismorresistencia esquemas de reforzamiento estructural acordes con las caractersticas de estos asentamientos. Ajustes institucionales y operativos al Programa. El avance logrado con la reforma institucional del sector durante los ltimos aos, se debe consolidar mediante las siguientes acciones: 1. Implementar el sistema de informacin del subsidio familiar de vivienda, que permita agilizar procesos, trmites y flujos de informacin entre entidades y hacer un adecuado seguimiento al ciclo de ejecucin fsica y presupuestal del SFV. 2. Ajustar el esquema, los procedimientos y las tarifas de la supervisin e interventora de los proyectos VIS financiados con SFV. 3. Separar las actividades administrativas del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y del Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial (Mavdt) con el fin de fortalecer la ejecucin del programa de SFV y de la Poltica de Vivienda. 4. Fortalecer la descentralizacin del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda Urbana del Gobierno Nacional en el operador especializado. 5. Implementar un rgimen de sanciones especfico para el Programa de Subsidio Familiar de Vivienda. Financiacin de vivienda Incentivos para crditos de largo plazo en UVR y pesos. La evidencia internacional sugiere que para incentivar la cartera hipotecaria de largo plazo (en pesos y/o UVR) se deben garantizar tasas de inters bajas y estables. Para esto, se debe mantener la exencin tributaria a los ttulos hipotecarios, compensando la baja rentabilidad que deben tener estos ttulos frente a otros ttulos del mercado de capitales, y definir un instrumento de garanta o cobertura que permitan mantener tasas de captacin estables en el tiempo y aisladas de las fluctuaciones del mercado de capitales y de las disminuciones de las tasas de
inters remuneratorias de vivienda. Para lo anterior se podr reorientar el funcionamiento del Frech que administra el Banco de la Repblica. Revisin de topes a las tasas de inters. La principal restriccin del actual sistema de financiamiento de vivienda es la existencia de topes a las tasas de inters. A pesar de que se han identificado alternativas que permitan superar esta situacin, como el cobro de comisiones para operaciones de bajo monto destinadas a hogares de bajos ingresos vinculados a la economa informal, estas no han sido reglamentadas por temor a que se consideren parte de la tasa de inters. De esta forma, la nica solucin efectiva es permitir que las tasas de inters remuneren ntegramente todas las actividades de los oferentes de crdito, definiendo para los hogares de bajos ingresos instrumentos de garanta y financieros para disminuir el costo asociado y/o facilitar el acceso de estos hogares al sistema financiero. Agilizacin de trmites y precisar alcances de las instancias judiciales. En la actualidad el marco jurdico que regula el crdito hipotecario no es suficientemente claro sobre los derechos de los deudores y de los acreedores. De otra parte, existe cierta ambivalencia en los fallos de los jueces sobre la liquidacin de los crditos y la proteccin de la garanta, que han originado incertidumbre en la operacin del sistema de financiacin hipotecario. Frente a esta situacin se debe: (1) desarrollar mecanismos de restitucin de la garanta con mnima intervencin judicial, que permita la descongestin de los juzgados; (2) reglamentar que las liquidaciones sean realizadas por la entidad de control (Superintendecia Financiera); y (3) simplificar los trmites para la prctica del secuestro y la entrega de bienes. Fortalecimiento de la oferta de vivienda Implementacin de los Bancos de Materiales. Se consolidar el Banco de Materiales Nacional que funcionar a travs de uno o varios operadores, los cuales deben proporcionar al mercado de vivienda de inters social mayor informacin y competencia sobre los principales insumos, permitiendo que los precios de las soluciones habitacionales sean ms favorables para los hogares de bajos ingresos. Para tal fin, a travs de los operadores se publicarn los requerimientos de los materiales de los proyectos, para que los proveedores de estos propongan ofertas que concursen por bajos costos y calidad, obtenindose as un descuento en el valor de los materiales, el cual se constituye en parte del subsidio familiar de vivienda, asignado con los recursos de todas las bolsas presupuestales establecidas en la normatividad vigente, o cualquiera que la modifique. El Gobierno Nacional reglamentar los procedimientos para que los operadores ejecuten las asignaciones de los proveedores de manera transparente, contribuyendo a la libre competencia de mercado y a la estabilidad de los precios y medidas. Incentivos para los oferentes VIS. Al igual que la demanda, la oferta de vivienda se encuentra segmentada. De un lado, estn las medianas y grandes firmas constructoras que desarrollan proyectos de vivienda especialmente para hogares vinculados a la economa formal y de ingresos medios y altos, las cuales tienen acceso a financiacin, de otro lado, se encuentran los pequeos constructores, ONG, Organizaciones Populares de Vivienda y entidades territoriales, los cuales conocen y atienden la demanda proveniente de los hogares vinculados a la economa informal, pero que presentan restricciones para acceder a fuentes de financiamiento que les permita desarrollar proyectos VIS de forma ms eficiente.
Conforme a lo anterior, y con el propsito de agilizar los procesos constructivos de las viviendas de inters social, es necesario fomentar el acceso al crdito a este ltimo grupo de oferentes, a travs de Findeter y de la banca hipotecaria, articulando el proceso de elegibilidad con la lnea de financiamiento a constructores VIS (anexo metas). Para lo anterior, el Mavdt se encargar de realizar un estudio caracterizando las firmas que intervienen en este mercado de vivienda y podr definir instrumentos que disminuyan el riesgo crediticio (sistemas de informacin, garantas, seguros, etc). De igual forma, con el apoyo de Findeter y Fonade72, se buscarn los mecanismos para ampliar el conocimiento de las entidades financieras, sobre el comportamiento y caractersticas de este segmento de la oferta y se revisar el marco legal de supervisin y control por parte del Estado sobre estas entidades. Gestin para la calidad de vivienda. Con el objeto de promover viviendas de ptima calidad, se implementarn estrategias con relacin a los siguientes aspectos: 1. Difusin de las normas tcnicas sobre calidad que rigen la actividad de la construccin (NSR 98) y expedicin de normas tcnicas nacionales que regulen las acciones de mejoramiento o rehabilitacin de asentamientos precarios. 2. Definicin de estndares urbansticos y arquitectnicos para VIS, acorde con las caractersticas culturales, topogrficas y climticas de las regiones. 3. Creacin de la pliza de garanta para VIS, exigiendo a los constructores una duracin legal mnima que garantice la solucin de problemas de calidad de la vivienda. 4. Promocin de campaas de educacin al consumidor de vivienda, para que este exija calidad de las nuevas viviendas adquiridas. 5. Mejoramiento de la capacidad institucional de los municipios en gestin de proyectos VIS, a travs de asistencia tcnica efectiva. Acciones integrales para una vivienda digna. Una solucin de vivienda debe ser vista en una dimensin integral que vincule aspectos de beneficio a todo el ncleo familiar, como son la provisin de jardines sociales, hogares comunitarios de bienestar y apoyo en acciones relacionadas con prevencin de la violencia intrafamiliar y solucin de conflictos, salud sexual y reproductiva, alimentacin y nutricin, acceso a servicios de salud y educacin. Para ello el Mavdt propiciar el desarrollo de acuerdos interinstitucionales que permitan vincular acciones focalizadas y articuladas que conlleven al desarrollo humano integral y el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades beneficiadas, empezando con la implementacin del programa Hogares con Bienestar, en conjunto con el ICBF. Red nacional de informacin. Se debe continuar con el diseo e implementacin de la Red Nacional de Informacin de Vivienda y Desarrollo Urbano, como un instrumento gil y transparente que articule las acciones de las instituciones pblicas y privadas del sector y mejore la difusin y uso de la informacin estadstica producida por las diferentes entidades. Normas jurdicas claras y estables. En concordancia con las estrategia de Racionalizacin y estandarizacin de tributos locales y trmites, se realizar una compilacin de
72
Estas entidades se encuentran vinculadas al programa de Subsidio Familiar de Vivienda, mediante los procesos de elegibilidad (Findeter) y supervisin (Fonade).
las diferentes normas que regulen las acciones en vivienda en un estatuto o cdigo nico de Desarrollo Territorial y Vivienda, que incluya, entre otros temas, los relacionados con calidad de la vivienda, servicios pblicos y equipamientos y normas especficas para la estabilidad jurdica del sector. Mercado de arrendamiento de vivienda Se desarrollarn los programas e incentivos necesarios para formalizar el mercado de arrendamiento y para ampliar el stock de viviendas en alquiler, haciendo especial nfasis en el sector VIS. En particular se debe revisar y ajustar el marco normativo de arrendamientos, acorde con las caractersticas del mercado de hogares de bajos ingresos y definir esquemas de arrendamiento con opcin de compra, a travs del cual el hogar pueda pagar una cuota mixta que cubre una parte del canon de arrendamiento y un aporte parcial para la compra del inmueble. El Gobierno Nacional estudiar mecanismos para articular este instrumento con el programa de subsidio familiar de vivienda. Metas para el cuatrienio En desarrollo de la Poltica de Vivienda de Inters Social, durante el perodo 2007-2010 se esperan financiar cerca de 828.000 soluciones Inters Social (anexo metas) mediante subsidios y crditos para la adquisicin de vivienda nueva y usada, construccin en sitio propio, mejoramiento de vivienda y habilitacin legal de ttulos. Las metas individuales de cada una de las entidades vinculadas con la poltica son las siguientes: Cuadro 3.18 Soluciones VIS financiadas por entidades vinculadas a la Poltica de Vivienda
Millones de pesos de 2006 Nmero de soluciones 1. Subsidios Gobierno Nacional-urbano Gobierno Nacional-rural Cajas de compensacin familiar Caja Promotora de Vivienda Militar y de Polica 2. Crditos Fondo Nacional de Ahorro Total
1/ 2/
Monto
470.8571/ 53..834 171.045 29.622
1.203.0492/ 310.208 1.271.443 482.168
103.075 828.433
2.880.862 6.147.733
Incluye 327.000 subsidios para habilitacin legal de ttulos. Este monto no incluye el componente de administracin del programa.
Es importante destacar que el incremento real de los recursos de las entidades vinculadas a la poltica de vivienda durante el perodo 2006-2010 es de aproximadamente 80% con relacin al cuatrienio 2002-2006 y de 90% con relacin al perodo 1998-2002. En complemento con el esfuerzo anterior, se espera que el sector financiero y solidario desembolsen directamente durante el cuatrienio cerca de 200.000 crditos o microcrditos
para VIS (anexo metas), de los cuales aproximadamente 70.000 sern para VIS financiadas sin subsidio. As mismo, se ampliar el uso de la Garanta VIS del FNG, para lograr que por lo menos 50.000 crditos de vivienda usen este instrumento, financiado parcialmente con recursos del Presupuesto General de la Nacin para viviendas de inters prioritario (VIP).
En la construccin de ciudades amables, el desarrollo de los servicios de agua potable y saneamiento bsico debe estar articulado con el de la vivienda y con la estrategia general de desarrollo urbano. En este sentido, las polticas sectoriales deben coordinarse en los diferentes niveles de Gobierno, desde la regulacin de carcter nacional hasta la aplicacin de los instrumentos de planeacin en el nivel local y regional. Diagnstico El marco institucional vigente desde la Constitucin de 1991 y la Ley 142 de 1994, ha generado cambios estructurales positivos en la dinmica del sector, que se han traducido en mayores coberturas nominales, gestin empresarial y participacin del sector privado. La cobertura nominal de acueducto asciende a 88,3% y la de alcantarillado a 74,1% en 2005; en las zonas urbanas estas coberturas son de 97,7% y 91,4%, respectivamente. En cuanto al tratamiento de aguas residuales se estima que solo el 10% de estas son tratadas en alguna medida. En el servicio de aseo, se estima que el 81% de las toneladas de residuos slidos urbanos se disponen en rellenos sanitarios, al estar concentradas en las ciudades de mayor tamao. Sin embargo, hasta 2005, en el 61% de los municipios del pas se practicaba una inadecuada disposicin final, proporcin que se redujo a 40% luego del establecimiento de 28 rellenos sanitarios regionales que reciben los residuos de 294 municipios, como respuesta a una regulacin ms exigente expedida por el Mavdt. El significativo incremento de los recursos asignados al sector desde principios de los noventa refleja dos fenmenos centrales: (1) la profundizacin del proceso de descentralizacin del sector con el incremento sustancial de las transferencias a travs del sistema general de participaciones; y (2) las tarifas se convirtieron en una fuente importante de recursos al acercarse a los costos de prestacin de los servicios, luego de la aplicacin de las metodologas tarifarias expedidas por la CRA en 1996. Este incremento de recursos se ha reforzado con una mayor asignacin presupuestal del Gobierno Nacional a travs del Mavdt desde el ao 2003, que continuar con la asignacin de $1 billn por concepto de audiencias pblicas para el presente cuatrienio. Los problemas del sector se resumen en los siguientes puntos, a los que se hace referencia en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Transformacin empresarial incompleta: 676 municipios mantienen la figura excepcional de prestacin directa de acueducto y alcantarillado. Alta dispersin del sector que se refleja en el desaprovechamiento de economas de escala y atomizacin de recursos. No existe un adecuado balance regional de las diferentes fuentes de recursos disponibles para el sector.
3.5.3 Agua para la vida
Deficiencias importantes en la distribucin y aplicacin de los recursos del Sistema General de Participaciones. Deficiencias en la focalizacin de subsidios a la demanda. Acceso limitado a crdito. Disposicin final de residuos slidos inadecuada en ms de la mitad de los municipios del pas. Avances en regulacin En una primera etapa, las metodologas tarifarias expedidas por la CRA entre 1995 y 1997, permitieron acercar las tarifas a los costos de prestacin del servicio, lo que permiti recuperar la estabilidad financiera para muchos prestadores y mejorar coberturas y calidad. Una segunda etapa se inici con las metodologas tarifarias de acueducto y alcantarillado expedidas en 2004, que se encuentran en proceso de aplicacin y son ms exigentes en trminos de eficiencia, as como ms transparentes en la asignacin de costos, lo que facilitar el control sobre la ejecucin de inversiones. En el servicio de aseo, con la expedicin de las Resoluciones de la CRA 351 y 352 de diciembre de 2005, se estableci el nuevo marco regulatorio que introduce una determinacin del costo por tonelada ms transparente e incentiva mayor eficiencia por regionalizacin y optimizacin del transporte de residuos. La metodologa permite, adems, que en caso de aprovechamiento de los residuos, parte del costo de disposicin final por tonelada no dispuesta en el relleno sanitario, se destine a cubrir los costos del proceso de transformacin de los residuos, sin que la tarifa se pueda incrementar en todo caso por encima del costo asociado a la tecnologa de referencia, que es el relleno sanitario. La Ley 142 de 1994 defini el servicio pblico domiciliario de aseo. Las Leyes 632 de 2000 y 689 de 2001, eliminaron el trmino domiciliario y le adicionaron las actividades complementarias de corte de csped y poda de rboles ubicados en las vas y reas pblicas, lavado de estas reas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento de los residuos originados por estas actividades. Los Decretos 891 y 1713 de 2002 haban distinguido los conceptos de servicio ordinario y servicio especial de aseo; sin embargo, el Consejo de Estado anul las normas que hacan esta distincin por considerar que la ley no la prevea. La ampliacin del mbito del servicio para ser cubierto con tarifas y la no distincin entre tipos de servicios, usuarios o residuos segn sus caractersticas, genera dificultades regulatorias y falta de claridad para la operacin de empresas prestadoras. Estrategia y programas La estrategia para maximizar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento bsico se soporta en dos pilares fundamentales: (1) impulso de esquemas regionales de prestacin de los servicios a travs de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico, con el objetivo de aglomerar mercados y lograr una estructura de la industria ms compacta, en la que haya un mayor aprovechamiento de economas de escala y una menor atomizacin de los recursos invertidos; (2) una mejor distribucin de los recursos asignados, principalmente del SGP y la focalizacin de subsidios.
Programa Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento Bsico. Los Planes Departamentales sern el mecanismo fundamental de implementacin de la estrategia del sector bajo los siguientes principios: 1. Los departamentos sern la instancia de coordinacin con el Gobierno Nacional en la implementacin de los Planes, para lo cual debern fortalecerse a nivel institucional con el apoyo de una gerencia tcnica. 2. Se establecern planes de inversin integrales, con perspectiva regional, a partir de un componente de preinversin cofinanciado por la Nacin. 3. Se articularn las diferentes fuentes pblicas de recursos: SGP, regalas, aportes de las Corporaciones Autnomas Regionales y el billn de pesos que el Gobierno Nacional asignar durante el cuatrienio. Se considerarn esquemas de capitalizacin con los recursos aportados por la Nacin. 4. Podrn acceder a recursos de cofinanciacin de la Nacin por conducto de la Ventanilla nica del Mavdt, los departamentos, distritos y municipios que hagan parte de un Plan Departamental de Agua y Saneamiento. 5. En los casos en que sea necesario, se estructurar una operacin de crdito con la banca multilateral y aval de la Nacin, que permita optimizar el financiamiento de las inversiones. El crdito quedar en cabeza del departamento o de una empresa regional, de acuerdo con el diseo institucional que para cada caso se establezca. Adicionalmente, se articular el crdito interno subsidiado a travs de Findeter, con la continuacin del Programa de Tasa Compensada. 6. Se llevar a cabo un manejo transparente de los recursos, a travs de un encargo fiduciario, con participacin de la Nacin y un esquema de rendicin de cuentas del departamento a las entidades de control. 7. Se estructurar la entrada de operadores especializados para la prestacin de los servicios, desde la instancia departamental creada para tal fin, con el apoyo tcnico de la Nacin. En las estructuraciones se definirn mercados regionales que permitan aprovechar al mximo las economas de escala y abarquen en lo posible zonas rurales nucleadas, por lo menos con un componente de asistencia tcnica de los operadores bajo un plan padrino. 8. El apoyo de la Nacin a los departamentos se llevar cabo de acuerdo con el avance de los compromisos locales para la asignacin de recursos y la estructuracin de los procesos de modernizacin empresarial. 9. La propiedad de los aportes y las obras de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios del sector que se financie con recursos del Gobierno Nacional, entidades territoriales y corporaciones autnomas regionales, se transferir a ttulo gratuito a los departamentos beneficiarios. 10. En la formulacin e implementacin de los Planes se articularn las acciones de las diferentes instituciones con incidencia en el sector: Mavdt, DNP, SSPD, CRA, Procuradura General de la Nacin y Contralora General de la Repblica. 11. Se articularn las polticas y acciones de desarrollo urbano con las de agua potable y saneamiento, en particular en lo que se refiere a mejoramiento integral de barrios, macroproyectos urbanos y generacin de suelo para vivienda de inters social.
La implementacin de los Planes Departamentales permitir hacer una efectiva coordinacin interinstitucional, acelerar el proceso de modernizacin empresarial del sector en todo el territorio nacional, aprovechar economas de escala, optimizar el uso de los recursos y ejercer un mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la regulacin (Figura 3.14). Figura 3.14 Principios de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico
En el servicio de aseo, la prioridad del Gobierno Nacional ser el apoyo al cierre de botaderos a cielo abierto y al desarrollo empresarial de rellenos sanitarios regionales para la adecuada disposicin final de residuos slidos (anexo metas). As mismo, se desarrollarn incentivos ambientales para los municipios receptores de los residuos de otros municipios, que estarn destinados al desarrollo de proyectos sociales en su rea de jurisdiccin, as como herramientas normativas para eliminar las restricciones al libre acceso a los rellenos sanitarios. Las regulaciones y licencias expedidas por las autoridades ambientales regionales, as como los actos administrativos expedidos por los municipios, debern ser concordantes con este propsito. En la implementacin de los Planes Departamentales se requerir el compromiso de los municipios para adelantar los procesos de de regionalizacin y modernizacin empresarial adecuados a su realidad. Frente a casos de una deficiente prestacin de los servicios, incumplimiento de la normatividad y falta de compromiso, la SSPD actuar dentro de sus competencias para agilizar el proceso de vinculacin de los municipios a los Planes Departamentales y la CRA desarrollar la regulacin para ordenar la liquidacin de prestadores pblicos ineficientes, as como la regulacin de fusin y escisin, previstas en el marco legal. As mismo, en el marco de la Mesa Interinstitucional de Agua y Saneamiento, se compartir informacin con los dems entes de control para que acten en el marco de sus competencias. La accin coordinada de los organismos de control es parte integral de la estrategia. El aporte del Gobierno Nacional para la financiacin de los Planes Departamentales por $1 billn, se distribuir entre los departamentos con base en la metodologa con criterios de equidad que para el efecto elaborar el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial. Para la identificacin y seleccin de proyectos se realizarn audiencias pblicas de carcter consultivo. Con el objetivo de financiar programas que ejecute el Viceministerio de Agua y Saneamiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Findeter transferir anualmente a la Nacin el producto del recaudo de la deuda de municipios y empresas de servicios pblicos con Insfopal, realizadas segn la Ley 57 de 1989. Por otra parte, los recursos del Fondo Empresarial de Infraestructura administrado por la SSPD, provenientes de los excedentes aportados por la CRA, debern dirigirse al financiamiento de los procesos de modernizacin empresarial, en proyectos resultantes de la toma de posesin por parte de la SSPD. Como mecanismos de recuperacin, estabilizacin y capitalizacin de las Empresas de Servicios Pblicos se podrn constituir Fondos de Capitalizacin Social Domiciliarios, a travs de los cuales se podrn canalizar hacia las empresas de servicios pblicos las inversiones efectuadas en aquellos por toda clase de personas incluyendo, entre otros, usuarios, trabajadores de tales empresas, acreedores, inversionistas privados, la Nacin y otras entidades pblicas. Reformas para mejorar la distribucin de recursos y subsidios Los recursos del SGP deben distribuirse de forma ms consistente con los rezagos de coberturas regionales, con la estructura de usuarios actuales que determina el monto de subsidios a la demanda otorgado a estratos bajos y tener en cuenta el balance con otras fuentes de recursos, como regalas y el esfuerzo tarifario local factible. El mecanismo debe estar acompaado, adems, de un esquema de incentivos que premie a los municipios que muestren una mejor gestin sectorial. As mismo, la distribucin debe ser consistente con la poltica de aglomeracin de mercados con esquemas regionales, por lo que los departamentos deben contar con una participacin en la distribucin de los recursos, en la medida en que cumplirn la funcin de coordinadores de la poltica sectorial en las regiones. Los recursos del SGP con destinacin para el sector de agua potable y saneamiento bsico que se asignen para financiar subsidios a la demanda y/o a la oferta deben ser girados directamente por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico a la cuenta habilitada por el municipio como Fondo de Solidaridad y Redistribucin de Ingresos. Dichos recursos deben girarse directamente al prestador del servicio, cuando exista un contrato en el que el municipio haya vinculado a un prestador para prestar uno o varios servicios pblicos domiciliarios del sector. En cuanto a los subsidios otorgados en las facturas que pagan los usuarios de estratos bajos, su adecuada focalizacin es importante para generar el mximo impacto con los recursos disponibles. El porcentaje de subsidio mximo otorgado a los estratos 1 y 2, debe corresponder a un porcentaje del ingreso medio estimado, para asegurar un esfuerzo mnimo factible de las familias, acorde con su capacidad de pago. En cuanto al subsidio a los usuarios de estrato 3, las Comisiones de Regulacin son las encargadas de establecer de forma general, en qu casos se otorgan. El Gobierno Nacional impulsar las iniciativas que conduzcan a una adecuada focalizacin de los subsidios. Estas medidas permitirn privilegiar el acceso a los servicios de la poblacin que hoy no cuenta con el mismo, por encima de subsidios que no agotan la capacidad de pago de los usuarios actuales.
As mismo, las medidas introducirn un criterio de equidad interregional, ya que usuarios de estratos bajos en unas regiones estn pagando tarifas ms altas que en otras regiones como proporcin de sus ingresos, por diferencias en los costos de los servicios. Con el objetivo de aumentar los recursos del Fondo de Solidaridad y Redistribucin (FSRI), los productores marginales, independientes o para uso particular de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, debern aportar a este fondo. Desarrollos regulatorios Adems de la regulacin de estructura consistente con el objetivo de aglomeracin de mercados, se requiere introducir de forma ms explcita la regulacin de la gestin de activos que propenda por una mayor eficiencia en el componente de inversin, dentro de la regulacin tarifaria de acueducto y alcantarillado. Este desarrollo deber darse dentro del proceso de discusin de las bases del nuevo marco tarifario, que se comenzarn a elaborar en 2007. As mismo, se expedir la regulacin de calidad, descuentos y reparaciones que se viene desarrollando, para ser articulada a la regulacin tarifaria. La dinmica de la asignacin del recurso hdrico y la consolidacin de operadores en mercados determinados, hace necesario el establecimiento de reglas claras para el funcionamiento de esquemas de abastecimiento de mnimo costo. Las opciones de venta de agua en bloque y de contratos de transporte con reglas de interconexin, deben estar disponibles para promover decisiones de inversin consistentes con criterios de eficiencia asignativa, de forma tal que no se generen excesos de capacidad redundantes, se utilice al mximo la capacidad instalada de produccin de agua potable y existan las seales econmicas para la adecuada seleccin de fuentes hdricas cuando existen diferentes alternativas. La regulacin en este campo se desarrollar en sus diferentes niveles para ajustarse a estos principios. En el servicio aseo, se harn los ajustes normativos necesarios para que exista claridad sobre el mbito de la regulacin tarifaria en los diferentes tipos de servicio, que debern clasificarse segn las caractersticas de los residuos, de presentacin o tipos de usuarios. As mismo, se avanzar en la regulacin que establezca condiciones claras para el funcionamiento de la competencia en los diferentes componentes del servicio. De la misma forma, se debern establecer los criterios para que las personas prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios permitan la facturacin conjunta a los prestadores de los servicios de alcantarillado y aseo que lo soliciten y se puedan llevar a cabo contratos de aporte reembolsable entre los prestadores y urbanizadores o constructores para ampliacin de cobertura o capacidad para la prestacin de los servicios de acueducto o alcantarillado. Por otra parte, se debern desarrollar los ajustes normativos necesarios para eximir de la contribucin de solidariad de energa elctrica a la que estn obligadas las[sic] prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, asociados nicamente en las actividades operativas inherentes a la prestacin del servicio pblico; con el objetivo de disminuir los costos de prestacin de estos servicios. En cuanto a los procesos de entrada de operadores especializados para la prestacin de los servicios, deben adelantarse bajo los principios del Programa de Modernizacin Empresarial del Mavdt en todos los casos, articulados en lo posible con los Planes Departamentales
de Agua. En este sentido, el ejercicio de las competencias de la SSPD y de la CRA para tomar posesin de empresas, ordenar la liquidacin de prestadores pblicos ineficientes y liquidar empresas, deben ser coordinadas dentro de ese marco. Se harn los ajustes normativos necesarios para que esta coordinacin interinstitucional sea gil y efectiva. Se desarrollar la normatividad que permita establecer de forma clara la participacin de las empresas prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento bsico en el mantenimiento de las cuencas abastecedoras de los acueductos, articulada a los Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas (Pomca), teniendo en cuenta la complementariedad entre los diferentes instrumentos regulatorios y administrativos de asignacin del recurso hdrico y las diversas fuentes de recursos disponibles para este fin. El Mavdt en conjunto con los prestadores de los servicios y las corporaciones autnomas regionales, impulsarn los proyectos de mantenimiento de las cuencas abastecedoras, consistentes con el desarrollo empresarial del sector de agua potable. En concordancia con la poltica de articular las fuentes de recursos disponibles para inversin en el sector, se establecer la destinacin de los ingresos por concepto de tasas retributivas de las corporaciones autnomas regionales, para la cofinanciacin de los programas de descontaminacin hdrica, dentro del marco de los Planes Departamentales. Para garantizar el acceso a la prestacin del servicio, cuando la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico imponga una servidumbre de acceso o de interconexin se deber establecer el mecanismo para que la misma incluya el derecho de acceso al servicio prestado mediante los bienes objeto de la servidumbre respectiva. Megaproyectos estratgicos Aunque el mecanismo fundamental de apoyo de la Nacin para el desarrollo del sector en las regiones sern los Planes Departamentales, se establecer un nmero limitado de megaproyectos especficos que el Gobierno Nacional declarar como estratgicos para su cofinanciacin. Para brindar este apoyo, sin embargo, se verificar que en los municipios respectivos se hayan tomado las medidas para asegurar una prestacin eficiente de los servicios, se hayan establecido estructuras tarifarias adecuadas, consistentes con un esfuerzo mnimo factible de los usuarios y se haya comprometido el esfuerzo fiscal local factible, de acuerdo con la prioridad que el municipio le otorga al megaproyecto. As mismo, se espera que en estos megaproyectos, que deben tener un impacto regional, tambin participen con recursos otras entidades involucradas con el desarrollo de la regin, como son las corporaciones autnomas regionales y los departamentos. En la medida en que se den estas condiciones, el Gobierno Nacional podr apoyar megaproyectos estratgicos como el Saneamiento Ambiental del Ro Bogot y los de las otras tres cuencas crticas, como son las de los ros Chicamocha, rea Metropolitana de Medelln y Cuenca Alta del Cauca. Para facilitar estos procesos, se eliminar la restriccin que impone el pargrafo 2 del artculo 44 de la Ley 99, segn la cual el 50% del valor transferido a las Corporaciones Autnomas Regionales como producto del recaudo del impuesto predial, se puede aplicar nicamente en el permetro urbano de la entidad territorial donde se recaud dicho impuesto. En general, los proyectos de saneamiento ambiental de este
tipo, involucran inversiones de gran envergadura por fuera del permetro urbano de las grandes ciudades del pas. Cuadro 3.19 Metas Agua Potable y Saneamiento Bsico
N. 1 2 3 4
1/
Indicador Nueva poblacin beneficiada con servicio de acueducto1/ Nueva poblacin beneficiada con servicio de alcantarillado2/ Servicio de aseo (residuos slidos urbanos dispuesto adecuadamente) Planes departamentales de agua y saneamiento en ejecucin3/
2007 933.273 1.015.425
2008 927.030 1.015.810
2009 922.461 1.017.720
2010 888.441 991.915
Total 3.671.206 4.040.871 100%
10
10
32
Incluye pozos, aljibes y pilas pblicas en zonas rurales 2/ Incluye soluciones individuales en zonas rurales 3/ Se considera en ejecucin cuando est implementado el esquema institucional departamental y se ha iniciado la contratacin de obras
3.5.4 Transporte urbano y movilidad La estrategia de mejoramiento de transporte urbano busca estructurar ciudades competitivas, eficientes y equitativas, que permitan a los ciudadanos tener oportunidades seguras de movilidad, bajo principios de economa y debern corresponder con las necesidades de ordenamiento y planificacin de su territorio, para ello los principios bsicos que debern regir los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico (SETP) sern: 1. Eficiente: la mejor y la mxima utilizacin de los recursos, para ello los proyectos debern evaluarse econmicamente para obtener las mejores tasas internas de retorno y relaciones beneficio-costo mayores a 1. 2. Seguridad: Los sistemas deben privilegiar el peatn, bajo criterios de seguridad vial y accesibilidad, adicional a ello debe facilitar el uso del sistema a menores de edad, adultos mayores y personas con discapacidad fsica. 3. Responsable: que cumpla con la regulacin, que se ofrezcan servicios oportunos, puntuales con estndares de calidad. El Estado debe recibir la retribucin fiscal por la explotacin privada de una actividad comercial, por ello debe facilitar la participacin privada en el desarrollo de los proyectos, pero igualmente debe crear los mecanismos y herramientas que permitan que las inversiones realizadas se retribuyan en beneficios generales. Los municipios debern por lo tanto desarrollar herramientas permitidas en la Ley 388 para la obtencin de dichos recursos. 4. Equitativo y competitivo: que ofrezca la oportunidad a todos los ciudadanos de movilizarse rpidamente, ofreciendo tarifas que equilibren el costo del servicio y la calidad del mismo, para ello podrn privilegiarse a los adultos mayores, a los menores de edad y a las personas discapacitadas, para lo cual las ciudades debern necesariamente
implantar recaudos centralizados con medios de pago electrnico, que garanticen su sostenibilidad. 5. Ambientalmente sostenible: que todas las alternativas ofrecidas propendan por aire ms puro, menor ruido y accidentalidad; y un adecuado ordenamiento del territorio 6. A la medida: que cada ciudad o municipio desarrolle modos que faciliten a sus ciudadanos la movilidad bajo proyectos en los cuales las inversiones que se efecten redunden en una mejora en la movilidad pblica, pero que correspondan con eficiente ejecucin fiscal del municipio, para ello deber tenerse especial cuidado con el cumplimiento de la Ley 617. Las orientaciones de la poltica de movilidad en las ciudades del pas debern buscar: (1) fortalecer institucionalmente la planificacin, gestin, regulacin y control del trfico y transporte; (2) incentivar soluciones de movilidad bajo criterios de eficiencia operativa, econmica y ambiental; (3) reemplazar soluciones de expansin de la capacidad de la infraestructura por soluciones operativas de menor costo y alto impacto; (4) Establecer como principio el uso eficiente del automvil en zonas urbanas y la utilizacin del transporte pblico urbano en condiciones de velocidad, comodidad, y seguridad. (5) desarrollar un marco regulatorio enfocado a optimizar la participacin privada y sostenibilidad de los sistemas. (6) establecer criterios de integralidad de los servicios de transporte asegurando la posibilidad de intermodalidad (7) desarrollar mecanismos que garanticen un adecuado ordenamiento del territorio (8) asegurar la articulacin entre transporte y uso del suelo que responda al modelo de ciudad establecido por sus POT. Las empresas de transporte por lo tanto debern ofrecer un servicio de calidad entendiendo que es pblico esencial. La poltica continuar focalizando sus estrategias de acuerdo con el tamao de las ciudades en tres grupos; desarrollo de sistemas de transporte masivo en las grandes ciudades, sistemas de transporte estratgicos en ciudades intermedias y fomentando modos alternativos en ciudades pequeas y su interconexin con el transporte rural. Grandes ciudades El Gobierno Nacional dentro de la Poltica Nacional de Transporte Urbano ha cofinanciado la construccin de infraestructura y el desarrollo operativo para la implementacin de Sistemas Integrados de Transporte Masivo en Ciudades y reas Metropolitanas cuya poblacin sea superior a los 600.000 habitantes. Estos proyectos buscan mejorar las condiciones del transporte pblico de pasajeros de 17 municipios del pas que a su vez significa una mejora considerable en la calidad de vida de sus cerca 17 millones habitantes. Actualmente se encuentran en construccin los proyectos de Barranquilla y su rea Metropolitana, Cartagena, rea Metropolitana de Bucaramanga (Bucaramanga, Piedecuesta, Floridablanca y Girn), Santiago de Cali, Medelln y su rea Metropolitana, (Medelln, Envigado, Itag y Bello) y en operacin y construccin los SITM de Bogot y el SITM del rea Metropolitana Centro Occidente, Pereira, Dosquebradas y la Virginia. Por otra parte, la extensin de TransMilenio a Soacha ha sido aprobada por el Conpes, pero se requiere la definicin de aspectos legales y de participacin para lograr iniciar su construccin y posterior operacin.Ccuta, ha iniciado los estudios de M O-D necesarios para definir el sistema.
De acuerdo con las proyecciones, los SITM capturarn entre el 50% y el 90% de los viajes que se realizan en transporte pblico colectivo en estas ciudades. En el momento de entrar en operacin los siete proyectos mencionados movern ms de 5 millones de viajes diarios. La operacin de TransMilenio en sus fases I y II est atendiendo ms de 1.350.000 viajes diarios, y en las horas pico se atienden 45.000 viajes por sentido. Megabus que se encuentra en operacin temprana atiende 100.000 viajes diarios totales lo cual significa alrededor de 4.000 viajes en la hora pico. A continuacin se presenta un resumen del porcentaje de viajes que se realizan en cada una de las ciudades del programa. El sistema de Transporte TransMilenio, ha alcanzado IPK superiores a 4 siempre en su operacin73. Cuadro 3.20 Viajes de transporte pblico de los SITM
Porcentajes de viajes de transporte pblico captados por el nuevo SITM, al final de su implantacin 13 29 1/ 90 46 42 70 73 63 Viajes diarios en el nuevo esperados en los SITM 113.475 1.360.000 815.417 145.206 507.598 371.902 178.866 311.213
Ciudad
Bus Valle de Aburr Bogot Cali Pereira-Dos quebradas Barranquilla Cartagena Soacha Bucaramanga
Dato de movilizacin actual. Fuente: Ministerio de Transporte.

1/
Para el desarrollo de estos proyectos el Gobierno Nacional ha comprometido recursos por un valor de USD$ 1,714.8 millones de dlares de 2005 entre la vigencia 2001 a 201674. El avance de estos proyectos ha generado efectos positivos dentro de los cuales se pueden mencionar: Desarrollo y construccin de los proyectos; reactivacin econmica de las ciudades; participacin de los transportadores locales y modernizacin de las estructuras empresariales de operadores de transporte. Adicionalmente estos proyectos se han convertido en generadores de proyectos urbansticos que han permitido a las ciudades promover proyectos de renovacin urbana, la recalificacin de suelos y recuperacin cuantitativa y cualitativa del espacio pblico.
Cmo avanza la Movilidad en Bogot, Veedura Distrital, Departamento Nacional de Planeacin, Programa Nacional de Desarrollo Humano, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, octubre del 2006. Conpes, 3368, Poltica Nacional de Transporte Urbano y Masivo-Seguimiento, 1 de agosto de 2005.
73
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En este contexto, el Gobierno Nacional deber continuar con el apoyo y financiamiento en el Marco de la Ley 310 de 1996 del desarrollo de los SITM, bajo criterios de austeridad en los diseos de la infraestructura del sistema. Para ello, las grandes ciudades, se enfrentan al reto de integrar toda la demanda de transporte pblico, bajo los principios ya mencionados de equidad, sostenibilidad, eficiencia y responsabilidad; por lo cual se debern desarrollar estrategias que permitan cambiar el modelo empresarial, y colocar al usuario como el objetivo primordial de la operacin del sistema. Integracin de los sistemas El incorporar dentro de la movilidad, un sistema basado en buses con segregacin exclusiva de carriles, que no atiende la totalidad de la demanda de viajes pblicos de la ciudad, implica que existen remanentes del anterior modo de prestacin que deben ser integrados al nuevo sistema, de tal manera que se facilite al ciudadano su movilidad y accesibilidad. Es por lo tanto esencial que se logre una integracin entre uno y otro subsistema (el masivo y el complementario, pblico remanente), de tal manera que se cubra la totalidad de la ciudad. Un mecanismo eficaz es el de recaudo unificado con medio de pago nico, preferiblemente electrnico, en el que el Estado deber ser el auditor y el regulador de los procesos. Para ello debe garantizarse una integracin operacional o fsica en cada uno de los componentes del sistema, de tal manera que cada agente del sistema reciba el pago oportuno por el servicio. Se podrn establecer mecanismos como las cajas compensatorias o las tarifas por kilmetro que garanticen la sostenibilidad del sistema, con un nico concesionario de recaudo. Determinacin de las estrategias de reduccin de la sobreoferta Las ciudades afrontarn con la optimizacin del sistema, la necesidad de reducir equipo circulante, hasta el momento se ha establecido como nica estrategia la disminucin de sillas a partir de la compra por parte de los operadores de SITM de equipos que han cumplido su vida til como requisito para la incorporacin de flota en el nuevo sistema. De forma complementaria, debern permitirse mecanismos de financiamiento que busquen desintegracin fsica del equipo automotor sin que hayan cumplido su vida til o que habindose cumplido no se reemplacen, con el fin de asegurar el equilibrio entre la oferta y la demanda de viajes en transporte pblico. Para ello podrn utilizarse recursos provenientes de la tarifa en transporte pblico o masivo que se dispongan para tal fin. Estos recursos se recaudarn y administrarn mediante patrimonios autnomos constituidos para dicho fin. Estrategias de baja contaminacin Se disearn mecanismos orientados a promover el control de la contaminacin y la utilizacin de tecnologas y combustibles alternativos para la operacin del transporte Masivo y el pblico urbano de pasajeros, sern de especial inters los proyectos complementarios que cumplan con dicho requisito. Las ciudades por lo tanto podrn ofrecer tarifas diferenciales, concesin de rutas con alto IPK, uso de publicidad en los vehculos, mayores tiempos en las concesiones de operacin,
como mecanismos para facilitar que proyectos de transporte complementarios, tengan caractersticas ambientales favorables. Estrategias de ordenamiento territorial y planificacin de uso del suelo Las ciudades debern paralelamente al desarrollo de los sistemas adecuar acciones que garanticen con la incorporacin de estos nuevos macroproyectos un mejor ordenamiento del territorio y estrategias urbanas que potencien las inversiones realizadas por la Nacin y el Municipio. Ciudades Intermedias La movilidad en ciudades con poblacin entre 250.000 y 500.000 habitantes presenta una serie de problemas que se enmarcan esencialmente en la dificultad de diferenciar estrategias de uso comn en las reas rurales y las que corresponden a centros urbanos consolidados. Se han considerado las siguientes ciudades dentro de este grupo: Ibagu, Santa Marta, Pasto, Manizales, Neiva, Armenia, Villavicencio, Valledupar, Montera, Buenaventura, Popayn y Sincelejo En general, las ciudades medianas presentan grandes problemas de transito y transporte, debido a su vocacin de atraer viajes hacia el centro y de generar otros en la periferia. A diferencia de las grandes ciudades, el tiempo de desplazamiento no es un factor determinante dentro de la evaluacin de los proyectos de transporte para estas ciudades, por lo tanto deben considerarse estrategias que faciliten el desarrollo y aseguren al transporte como eje estructurante del ordenamiento de las ciudades. En lo relacionado con el transporte se pueden enumerar las siguientes caractersticas para este tipo de ciudades: Un crecimiento de servicios informales, en especial en algunas de ellas es crtica la proliferacin del servicio del mototaxismo, elevado promedio de edad de los vehculos de transporte pblico y la ausencia de sistemas ordenados de transporte urbano acorde con las caractersticas de las ciudades, la falta de control y regulacin del trfico y la inexistencia de herramientas que aseguren un verdadero planeamiento del transporte pblico. La Nacin a travs del Departamento Nacional de Planeacin ha venido apoyando tcnica y econmicamente la elaboracin de los estudios de movilidad de ciudades intermedias, de acuerdo con lo ordenado por el Conpes 3167 de mayo de 2002. Es as como en Pasto se ha construido un plan estratgico para su movilidad, el cual involucra la reestructuracin de rutas de transporte pblico, reorganizacin de sentidos viales optimizacin del sistema semafrico entre otros aspectos. Por su parte, ciudades como Santa Marta, Manizales, Buenaventura, Valledupar, Armenia y Neiva se encuentran en el proceso de construccin de sus planes de movilidad apoyados igualmente por el Departamento Nacional de Planeacin. Estas ciudades necesitan sistemas de transporte adaptados funcionalmente a su dinmica, adems de nuevas estrategias empresariales y facilitar desarrollos urbansticos y reformas urbanas que potencien el uso de dichos sistemas. Por lo tanto, debern disearse sistemas estratgicos, que basados esencialmente en operacin permitan reducir viajes no necesarios, actuar y conservar los centros histricos, recuperar la formalidad empresarial, asegurar el control efectivo de su operacin y facilitar la movilidad en la ciudad.
Se buscar entonces desarrollar Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico, que incorporen herramientas tecnolgicas que faciliten el control de la operacin del transporte y del trnsito automotor. Estos planes debern buscar la optimizacin semafrica, el control de la informacin de trfico, los sistemas de ayuda a la explotacin de la operacin y el recaudo centralizado mediante medios de pago electrnico. Las ciudades debern contar con una reorganizacin de rutas, una reduccin de sobreoferta del transporte pblico colectivo y un adecuado intercambio modal. Se considerarn los siguientes criterios para el diseo de los respectivos planes Actuacin en Centros. El concepto del centro como gran generador de viajes, conlleva a que los intercambios fsicos debern facilitarse en este sitio con estaciones que integren la accesibilidad del peatn con el medio de transporte pblico y faciliten la movilidad para personas con discapacidades fsicas. Estrategias para sistemas inteligentes de transporte. Se requiere un cambio en el esquema empresarial basado en nuevas tecnologas. Los sistemas de operacin buscarn un mayor control y una mejor planeacin del servicio, basados en: Centros unificados de recaudo Centros de informacin en trnsito Sistemas de Gestin de Transporte Pblico, Ayudas para la explotacin y planeacin de la operacin Terminales de transferencia y creacin de nuevas centralidades urbanas. Establecer dentro del proceso de organizacin, nuevos centros de servicios que permitan concentrar la operacin de transporte pblico y que tambin generen nuevas centralidades para facilitar la eliminacin de viajes no necesarios. En cualquier caso el sistema de transporte debe facilitar mecanismos para promover que los viajes cortos se realicen de manera preferencial en medios no motorizados. El ordenamiento y un adecuado uso de suelo deben ser los principios que gobiernen las estrategias de planeamiento del sistema en las zonas perifricas, de tal manera que el sistema de transporte sea estructurador de las mismas. Debe establecerse dentro del proceso de organizacin nuevos centros de servicios que permitan concentrar la operacin de transporte pblico pero que tambin desarrollen nuevas centralidades y faciliten los procesos de eliminacin de viajes no necesarios. Reduccin de la sobreoferta e incorporacin de tecnologas no contaminantes. Los sistemas por lo tanto debern asegurar la reduccin de la sobreoferta, de tal manera que se garantice la desintegracin fsica de los vehculos que cumplan su vida til e incluso estudiar la posibilidad de la desintegracin de aquellos que an la tengan. Para ello ser necesario que los vehculos desintegrados no sean reemplazados por nuevos, es decir que se debe asegurar la reduccin efectiva de capacidad transportadora de la ciudad, tanto la autorizada como la real. Estos procesos sern sostenibles en el tiempo de tal manera que para ello las ciudades podrn captar porciones de la tarifa con este fin, y que podrn ser administrados por patrimonios autnomos. En los casos de renovacin de parque automotor, una vez se haya eliminado la sobreoferta, deber asegurarse que los nuevos vehculos que ingresen cumplan con altos estndares de tecnologas limpias.
Participacin privada en los procesos. Adicional al cambio empresarial en las compaas de transporte debern fomentarse la participacin del sector privado en estos procesos de tal manera que se asegure un adecuado mantenimiento y una continua renovacin de estndares tcnicos en proyectos como: Recaudo centralizado, control semafrico, sistemas de informacin de trnsito y amoblamientos urbanos, entre otros. Sostenibilidad del sistema. La condicin necesaria de cada uno de estos sistemas es que sea autosostenible por lo que se espera que los mecanismos de participacin privada impliquen la nula o escasa necesidad de recursos posteriores para su mantenimiento, para ello podrn explorarse tributos con destinacin especfica al desarrollo de los planes de movilidad. Por ltimo, con el fin de promover la modernizacin del parque automotor el Gobierno Nacional a travs de Findeter abrir una lnea de crdito a las empresas prestadoras del servicio de transporte pblico colectivo en las ciudades que cuente con los respectivos estudios, para la modernizacin del parque automotor previo visto bueno del Departamento Nacional de Planeacin o del Ministerio de Transporte. Transporte suburbano El Gobierno Nacional considera el sistema frreo como un modo de transporte importante y estratgico para el desarrollo del pas y como soporte a la estructura de transporte de carga de materias primas, apoyo fundamental del comercio exterior y articulado a los centros de prediccin y los puertos colombianos. Por lo tanto, todas las acciones estn encaminadas a un replanteamiento y redefinicin de las actuales concesiones frreas, en contratos vigentes con el sector privado y que se espera en el corto plazo queden completamente definidas tanto en la administracin de las vas como en los conceptos operacionales. La Nacin no tiene contemplado a corto ni mediano plazo, la relocalizacin de corredores frreos actuales en ninguna de las ciudades capitales por las que ellos estn cruzando actualmente. Especficamente, para los corredores frreos actuales que cruzan la Sabana de Bogot y su rea urbana por la integracin que tiene con los dems municipios circundantes estn llamados a tener una funcin bsica y fundamental, en el apoyo a resolver problemas de movilidad y su articulacin con el actual sistema de Transporte Masivo TransMilenio. Igual concepto se aplica sobre la red frrea Nacional en el Valle de Aburr y en la ciudad de Santiago de Cali y Valle del Cauca. La ubicacin estratgica que ellos representan en los diferentes sectores de la ciudad y de estos a su vez con reas urbanas de las poblaciones vecinas, pueden constituir en un todo o en parte, la red bsica del tren suburbano o de cercanas. Por tanto el Gobierno Nacional, conjuntamente con las administraciones locales del Distrito Capital, rea metropolitana del Valle de Aburr, y municipio de Santiago de Cali y las Gobernaciones de Cundinamarca, Antioquia y Valle buscarn todas las acciones para impulsar las gestiones conducentes a tener estos proyectos como una realidad en el mediano plazo. Dado que el objeto de dichos sistemas suburbanos es la conformacin de regiones o reas metropolitanas y su efectiva integracin, los municipios que participen en estos
proyectos debern asegurar para la implantacin del sistema de procesos de planificacin urbano-regionales que garanticen el mximo provecho de este tipo de sistemas. Los entes regionales por lo tanto debern efectuar los estudios de factibilidad y detalle necesarios para la operacin de estos sistemas como condicin previa para la puesta en funcionamiento de los mismos.
Uno de los principales objetivos que se busca en el cuatrienio 2006-2010 es el de articular y complementar de manera eficiente la intervencin de los diferentes sectores que participan en la provisin de vivienda para los hogares ms pobres. Los programas integrales buscan resolver los principales y ms complejos problemas de las ciudades, mediante acciones que articulen en el territorio las polticas sectoriales expuestas anteriormente, y fomenten el desarrollo de proyectos conjuntos entre la Nacin y las entidades territoriales. Lineamientos para articulacin de polticas Agua potable, saneamiento bsico y vivienda La construccin de redes de acueducto y alcantarillado es un elemento bsico para la habilitacin de suelo urbanizable, que hace posible atender la demanda de nuevas viviendas y el dficit habitacional existente. Sin embargo, los programas de agua potable y saneamiento bsico municipales se han concentrado preferentemente en la atencin a zonas existentes con asentamientos urbanos precarios, lo cual ha limitado la habilitacin de nuevos terrenos para programas de agua potable y saneamiento. Se ha encontrado que en las principales aglomeraciones urbanas algunos municipios restringen la localizacin de hogares de bajos ingresos, debido a los costos que las administraciones locales deben asumir en la atencin de esta poblacin75, dando prioridad a la vivienda para hogares de ingresos medios y altos, y/o usos industriales y/o comerciales. Esta restriccin genera desequilibrios sociales y econmicos entre los municipios de las aglomeraciones urbanas, lo cual se refleja en la prestacin limitada de servicios sociales a la poblacin ms pobre. Por esta razn, el Estado debe buscar mecanismos que permitan la articulacin de las polticas de agua y saneamiento bsico y de vivienda, as como fortalecer los instrumentos para la redistribucin regional de los recursos asociados a los servicios pblicos, con el objetivo de generar procesos que faciliten la habilitacin de suelo urbanizable, y de esta forma lograr que los hogares ms vulnerables tengan condiciones dignas de localizacin. Las estrategias para lo anterior son: Armonizacin de normas nacionales. Para promover que los municipios y los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento bsico coincidan en acciones para habilitar suelo urbano de expansin, se debe armonizar la normatividad existente en cuanto a la distribucin y asignacin de recursos a estos sectores y programas, y de esta forma evitar que se generen restricciones para la habilitacin de suelo urbanizable para vivienda de inters social. Las acciones especficas sern:
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3.5.5 Lineamientos para articulacin de polticas y programas integrales
Dentro de estos encontramos los recursos que deben destinar para los subsidios de los servicios pblicos, as como aquellos destinados a los servicios sociales, especialmente los asociados a la poblacin beneficiaria de subsidios a travs del Sisbn.
Fortalecer en los diferentes componentes de la poltica de vivienda la visin regional, especialmente alrededor de los grandes conglomerados urbanos. Revisar y ajustar el marco legal de los convenios o contratos de operacin para crear incentivos a la expansin del servicio de acueducto y alcantarillado para la habilitacin de suelo urbanizable, especialmente con destinacin a la construccin de vivienda de inters social. Mejorar los mecanismos de redistribucin de recursos en el sector de agua potable y saneamiento bsico, tales como los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos, y de esta forma financiar la prestacin del servicio a la poblacin ms pobre. Fortalecer las figuras regionales de planificacin76 (p.e: reas metropolitanas, asociaciones de municipios, provincias, entre otras) como entidades facilitadoras de la vinculacin entre la prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado, y la habilitacin de suelo urbanizable. Revisar la normatividad existente con el fin de que todos los municipios del pas destinen suelo para el desarrollo de programas VIS acorde con la demanda existente, especialmente en las grandes aglomeraciones urbanas. Incorporar componentes de planificacin territorial en los criterios para la distribucin de los recursos destinados al sector de agua potable y saneamiento bsico (audiencias pblicas) y a los de vivienda en sus diferentes componentes (adquisicin, mejoramiento y titulacin). Articulacin de planes sectoriales. Los principales objetivos de la poltica nacional de agua potable y saneamiento bsico en el pas son alcanzar coberturas universales y el mejoramiento en la calidad del servicio. No obstante, este objetivo debe compatibilizarse con los definidos en la poltica de vivienda, que no slo busca la atencin del dficit existente, sino tambin la construccin de nuevas viviendas para el crecimiento de hogares. Por esta razn, los planes sectoriales de agua y saneamiento bsico debern ser consistentes con este criterio y armonizarse con la poltica de ordenamiento del territorio, mediante: 1. La incorporacin de criterios de ordenamiento territorial y habilitacin de suelo para Vivienda de Inters Social en la definicin de los conceptos para la clasificacin de los mercados de agua. 2. El fortalecimiento de la vinculacin entre los Planes de Ordenamiento Territorial, el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, y el Ordenamiento y Manejo de las Cuencas. 3. La incorporacin de criterios habitacionales, tanto de mejoramiento integral, como de reas de expansin, dentro de los mecanismos de evaluacin de la poltica de agua potable y saneamiento bsico. 4. La entrega y distribucin del Subsidio Familiar de Vivienda en el territorio debern ser complementarias a las inversiones realizadas en los componentes del sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico.
76 Como veremos en el captulo de Dimensin Regional, se buscar fortalecer aquellas figuras ya existentes (como las reas metropolitanas) y facilitar la creacin de nuevas figuras (provincias y/o regiones), de acuerdo con las necesidades de los territorios.
Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico PDASB. Con el objetivo de cumplir con las metas del milenio en coberturas de acueducto y alcantarillado para el 2015 y lograr una disminucin de los asentamientos precarios, el Gobierno Nacional prestar asistencia tcnica a las entidades departamentales correspondientes para la inclusin de un componente de Mejoramiento Integral de Asentamientos Precarios y generacin de suelo urbanizable (a travs de macroproyectos), en los PDASB. Esta tarea se iniciar en Cesar, Magdalena y La Guajira, mediante el ajuste de los PDASB ya existentes. La asistencia tcnica para la implementacin de estos componentes estar a cargo del Mavdt y de los departamentos. Movilidad y desarrollo urbano Los planes de movilidad y los sistemas de transporte masivo se deben articular al ordenamiento territorial existente y proyectado, con el objetivo de consolidar ciudades compactas y sostenibles. Esta articulacin busca optimizar el funcionamiento de estos sistemas en relacin con la distribucin de actividades en el territorio, las densidades de ocupacin del suelo y su capacidad para potenciar las dinmicas de transformacin en las ciudades, consolidando el modelo de ciudades compactas y sostenibles. Para este efecto, es necesario que en las ciudades donde se estn implementando estos sistemas se adelanten las siguientes acciones: (1) la revisin de sus planes de ordenamiento territorial, (2) formulen sus planes de movilidad articulados a los SITM y SETP (3) establezcan los macroproyectos urbanos sobre los corredores del sistema, de tal forma que se identifiquen proyectos complementarios a los sistemas (espacio pblico, ciclorutas, circuitos viales, entre otras), proyectos pblicos y privados para vivienda social, equipamientos colectivos, oficinas, comercios y servicios. Como una de las estrategias para mejorar la movilidad de las ciudades, el Gobierno Nacional77, fortalecer en cabeza del Mavdt el Programa Mover Ciudad, asistiendo tcnicamente a por lo menos 10 municipios. Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte en cumplimiento del pargrafo 1 del artculo 3 de la Ley 1083 de 2006, debern disear la estrategia y la puesta en marcha de las acciones pertinentes para determinar las condiciones mnimas de los perfiles viales, para que estas puedan ser incluidas en los planes de movilidad de distritos y de Ordenamiento Territorial. Programas integrales Para la adecuada articulacin de las polticas sectoriales, las entidades territoriales deben identificar y desarrollar Actuaciones Urbanas Integrales, las cuales se ejecutan mediante programas, proyectos o Macroproyectos, bajo esquemas de gestin que vinculen a la Nacin y al sector privado. A continuacin se presentan tres temas que se propone desarrollar mediante Actuaciones Urbanas Integrales, figura que ser reglamentada por el Gobierno Nacional, y que tienen como propsito optimizar las inversiones sectoriales, para dar respuesta a los principales problemas de las ciudades colombianas.
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Subsidio Familiar de Vivienda, Gestin de Activos (Proga), Recuperacin de Centros Histricos, entre otros.
Saneamiento para asentamientos: mejoramiento integral de barrios El Programa de Saneamiento para Asentamientos: Mejoramiento Integral de Barrios (SPA-MIB) tiene como propsito orientar acciones de reordenamiento o adecuacin del espacio urbano, tanto pblico como privado, con el fin de mejorar las condiciones de saneamiento bsico de los asentamientos precarios del pas. As mismo, con este programa se busca generar oportunidades para su desarrollo econmico y social y aumentar la efectividad y beneficios de las intervenciones sectoriales contenidas en Ciudades Amables. La Figura 3.15 ilustra el ciclo general de los programas de mejoramiento integral de barrios, agrupando las actividades en tres etapas: planeacin, gestin y ejecucin. Figura 3.15 Ciclo general de los programas de mejoramiento integral de barrios
Componentes. Los principales componentes del programa son: Agua potable y saneamiento bsico. Dado que ms del 50% de los hogares en asentamientos precarios carecen de agua y/o saneamiento bsico, este ser el principal componente de los programas SPA-MIB. Para la implementacin de este programa, deber estudiarse con especial atencin los aspectos tcnicos relacionados con la provisin de los servicios en asentamientos precarios en zonas de riesgo mitigable y de no riesgo. En aquellas zonas de riesgo no mitigable, el Mavdt definir las acciones y lineamientos de poltica a seguir por parte de los prestadores del servicio, cuando la realidad econmica y social de la zona a intervenir, no permita la implementacin de programas de reasentamiento a corto plazo. As mismo, el programa definir las acciones de mediano y largo plazo, que deber adelantar la administracin local para implementar programas de control urbano y reasentamiento definitivo de hogares. A travs de los Planes Departamentales de Agua y de los procesos de vinculacin de operadores especializados, se articularn las inversiones de agua potable y saneamiento bsico con el resto de componentes del programa.
Prevencin, reduccin de riesgos y reasentamiento no mitigable. El Gobierno Nacional brindar asistencia tcnica a los municipios en la incorporacin de la gestin del riesgo en los ajustes y desarrollo de los Planes de Desarrollo, POT, EOT (anexo metas). En tal sentido, los Programas SPA-MIB debern articularse con los planes locales y territoriales de emergencia y contingencia, con las acciones desarrolladas por las entidades pertenecientes al Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, Snpad, y con las intervenciones de recuperacin y gestin ambiental a nivel local y departamental. Como parte de este proceso, se promover la participacin de las entidades territoriales y de las Corporaciones Ambientales en la financiacin y realizacin de estudios de microzonificacin, como un elemento bsico para la incorporacin de la gestin del riesgo en el ajuste de los POT y EOT. Legalizacin urbanstica y titulacin predial. Con el fin de mejorar los niveles de seguridad en la tenencia y reducir los niveles de informalidad en la propiedad, el Gobierno Nacional implementar las siguientes acciones en el tema de legalizacin urbanstica: (1) formular, financiar y promover la implementacin de un programa de legalizacin urbanstica a nivel nacional como uno de los componentes estructurales del Programa SPAMIB, articulado con el programa de titulacin predial existente del Mavdt; (2) consolidar un inventario nacional de zonas urbanas legalizadas y por legalizar con base en los sistemas de informacin del Snpad; y, (3) disear lineamientos de poltica para la financiacin de programas de legalizacin urbanstica En complemento, y para promover una tenencia segura de las vivienda78, el Gobierno Nacional llevar a cabo las siguientes acciones en el tema de titulacin predial: (1) implementar un marco normativo gil y flexible, que contribuya a agilizar los procesos de saneamiento de la titulacin de la propiedad inmueble; (2) fortalecer la poltica existente de titulacin de predios fiscales, incentivando la participacin local y los procesos masivos de titulacin en la modalidad de ttulo gratuito o mediante el subsidio familiar de vivienda para habilitacin legal de ttulos (3) ampliar las metas del programa de titulacin que ofrece el Mavdt, expandiendo sus acciones hacia la titulacin de predios privados, y; (4) el Mavdt prestar apoyo tcnico, jurdico y financiero para que los municipios ejecuten programas de saneamiento de la propiedad, mediante la implementacin de modelos que fortalezcan los procesos masivos de titulacin de predios fiscales urbanos ocupados con vivienda de inters social, para lo cual suscribir convenios directamente con las entidades territoriales, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y la Superintendencia de Notariado y Registro. En ambos casos, son las entidades territoriales quienes deben tomar la iniciativa para planear e implementar este tipo de intervenciones, debidamente articuladas al resto de componentes de los programas SPA-MIB. Mejoramiento de vivienda y bancos de materiales. En el marco de la implementacin de los programas de SPA-MIB, el Gobierno Nacional ajustar el programa de subsidio familiar de vivienda con el fin de ampliar las asignaciones para mejoramiento de vivienda, los cuales sern otorgados a los hogares que presenten las carencias definidas en
78 Una forma de tenencia de la vivienda adecuada contribuye a disminuir la probabilidad de un hogar de ser pobre y tambin su vulnerabilidad al protegerlos contra choques negativos.
el Decreto 3702 de 2006, atendiendo de manera preferencial a aquellos hogares que postulen para realizar obras de reforzamiento estructural, saneamiento bsico al interior de la vivienda para baos, cocinas y conexiones a redes de servicios pblicos. Este componente se articular con la implementacin y operacin de los Bancos Virtuales de Materiales. Mejoramiento y adecuacin de espacio pblico, equipamiento urbano y optimizacin de los sistemas de transporte y movilidad. En el marco de los SPA-MIB debern articularse las polticas y programas (nacional y local) de incremento de espacio pblico por habitante, recuperacin de inmuebles y sectores patrimoniales, mejoramiento y generacin de equipamiento urbano, extensin y adecuacin de la malla vial, y construccin y extensin de sistemas de transporte estratgicos y masivo, conforme a las estrategias planteadas en el captulo de Transporte Urbano. Estrategia de implementacin y metas. El Gobierno Nacional formular e implementar el Programa de Saneamiento para Asentamientos: mejoramiento integral de barrios, realizando convenios de asistencia tcnica y apoyo a la planeacin, gestin y ejecucin de los mismos bajo la modalidad de proyectos pilotos y rplica. La asistencia tcnica a este programa apoyar los siguientes procesos: (1) realizacin de estudios tcnicos y diagnsticos, asociados a la prestacin de los servicios de saneamiento bsico y gestin del riesgo; (2) formulacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento; y (3) gestin de recursos de orden nacional (programas de inversin sectorial) e internacional, para la financiacin sus operaciones de preinversin e inversin. La meta para el cuatrienio ser incorporar el programa SPA-MIB en los 32 planes departamentales de agua y apoyar directamente 14 proyectos (anexo metas). Implementacin de macroproyectos de inters nacional u otras actuaciones urbanas integrales de gran escala. Los macroproyectos de inters nacional son el conjunto de acciones orientadas a la ejecucin de operaciones integrales, con capacidad de generar impactos en el conjunto de la estructura espacial urbana y regional y de reorientar el crecimiento general de las mismas. Los macroproyectos garantizarn la actuacin integral del Estado conjuntamente con la participacin del sector privado, para la generacin de suelos para VIS y la construccin e incorporacin de equipamientos e infraestructura de escala regional o nacional en el ordenamiento territorial. Este propsito tambin se alcanzar mediante la implementacin de otras actuaciones urbanas integrales de gran escala. El Gobierno Nacional, bajo la coordinacin del Mavdt, definir los macroproyectos objeto de cofinanciacin con base en parmetros y directrices relacionados con el impacto[sic] regional o metropolitano, la sostenibilidad de las inversiones y equidad, promoviendo su formulacin precisa y el desarrollo concertado con las entidades territoriales comprometidas en el macroproyecto. Con el fin de garantizar la participacin de la Nacin en los macroproyectos, se viabilizar un paquete de medidas excepcionales para que el Gobierno Nacional disponga de facultades extraordinarias para la adquisicin de inmuebles a travs de la declaratoria de utilidad pblica o inters social, como tambin para poder celebrar contratos de fiducia con sujecin a las reglas generales y del derecho comercial.
Generacin de suelo para VIS. El Gobierno Nacional promover prioritariamente el diseo y ejecucin de macroproyectos de inters nacional para la habilitacin de suelo para VIS, mediante la disposicin adecuada de servicios pblicos domiciliarios, redes viales primarias y secundarias, espacio pblico y equipamientos sociales y recreativos. Del mismo modo, podrn desarrollar o apoyar las actuaciones urbanas integrales contempladas en los POT. En el mismo sentido, el Gobierno Nacional establecer los porcentajes mnimos de suelo que debern destinarse a VIS a travs de planes parciales y/o proyectos urbansticos, particularmente cuando se trate de la incorporacin de suelo de expansin urbana o urbanizacin de suelo urbano, salvo cuando se trate de usos industriales, rotacionales e institucionales. Esquema institucional y estrategia de implementacin. El Gobierno Nacional establecer el esquema institucional, procedimientos de formulacin, estrategias de gestin y ajustes normativos necesarios que garanticen la efectiva realizacin de actuaciones urbanas integrales para la habilitacin de suelo para programas VIS en las principales aglomeraciones urbanas, como un mecanismo de intervencin asociada entre la Nacin, las entidades territoriales y el sector privado. Para tales efectos, se promover la constitucin o fortalecimiento de entidades gestoras como: gerencias de proyecto, patrimonios autnomos, fiducias, empresas de desarrollo o de renovacin urbana, entre otras. Dado el carcter regional de los macroproyectos, es importante equilibrar de manera adecuada los diferentes subsidios dirigidos a los habitantes de los macroproyectos. Para esto, en la estructuracin se debe garantizar la concurrencia de instrumentos redistributivos o de compensacin en trminos de poltica social en los sectores de salud, educacin y bienestar social. El programa estar bajo la responsabilidad del Mavdt, que deber dirigir la implementacin de macroproyectos de inters nacional, articulando las acciones de las dems instituciones de Gobierno Nacional y las entidades territoriales. Financiacin. La financiacin de estos macroproyectos deber desarrollarse preferiblemente bajo esquemas transparentes que promuevan la participacin privada y de las entidades territoriales. En tal sentido, ser necesario utilizar mecanismos que garanticen la vinculacin de los propietarios del suelo, agentes inmobiliarios y empresarios interesados en el desarrollo urbano, y otras entidades vinculadas a la poltica VIS, formulando proyectos de inters para todas las partes asociadas y/o utilizando los mecanismos de gestin de suelo previstos en la Ley 388 de 1997. Para garantizar la participacin del Estado en la financiacin de macroproyectos, las entidades territoriales debern priorizar y orientar las inversiones sectoriales necesarias en el plan de inversin del Plan de Desarrollo y en los Planes de Ordenamiento Territorial. As mismo, el Gobierno Nacional crear incentivos para que el Subsidio Familiar de Vivienda y los recursos de promocin de oferta de las Cajas de Compensacin Familiar se apliquen a estos macroproyectos y ampliar la oferta de entidades como Findeter y Fonade, con el fin de apoyar la formulacin, gerencia, financiacin y ejecucin de los mismos. Equipamientos e infraestructuras urbanas de escala regional o nacional. Esta modalidad de macroproyectos promover tambin el desarrollo de proyectos de grandes infraestructuras y equipamientos de escala urbana, metropolitana o regional, con al apoyo tcnico y financiero de la Nacin.
Esquema institucional y estrategia de implementacin. Con base en los proyectos estratgicos definidos por la Nacin, el Mavdt brindar asistencia tcnica y articular a las entidades nacionales, los departamentos y municipios en el diseo de la estrategia para su adecuada implementacin en el territorio. Financiacin. Bajo el principio de autosostenibilidad de estas actuaciones urbanas integrales, para cada proyecto se disear un esquema de gestin y administracin de recursos, soportado cuando se requiera en un convenio interinstitucional. Los estudios de preinversin podrn financiarse a travs de una lnea especial creada por Fonade. Metas. La meta para el cuatrienio es formular e implementar con apoyo de la Nacin por lo menos ocho macroproyectos u otras actuaciones urbanas integrales de gran escala, de las cuales cinco estarn asociadas a la generacin de suelo para VIS y tres a la implementacin de los sistemas integrados de transporte masivo o a infraestructura de carcter regional (anexo metas). Para el cumplimiento de estas metas, el Gobierno Nacional destinar los recursos necesarios para la ejecucin de los macroproyectos, en complemento a los aportes de las entidades territoriales, del sector privado, de cooperacin internacional y de otros agentes interesados. Los macroproyectos pilotos para desarrollar estos lineamientos sern los asociados a la construccin de la Avenida Longitudinal de Occidente (ALO) y al mejoramiento integral del rea de influencia de la Quebrada La Yesca en Quibdo, entre otros. Renovacin y/o redensificacin urbana Teniendo en consideracin la escasez de suelo urbanizable, adems de actuaciones urbanas integrales y/o macroproyectos para generacin de suelo en reas de expansin, es importante consolidar actuaciones urbanas integrales para promover procesos de renovacin y/o redensificacin en reas consolidadas de las ciudades. Conforme a lo anterior, adems de las estrategias identificadas en Ciudades Compactas y Sostenibles, se proponen las siguientes acciones para articular las dems polticas sectoriales: Agua potable y saneamiento bsico. Con el propsito de garantizar los recursos para la reposicin y/o optimizacin de las redes en zonas de renovacin y redensificacin urbana, los municipios y las empresas prestadoras de servicios debern articular los mecanismos de planeacin y financiacin propios del sector, con los definidos para la gestin del desarrollo urbano (Ley 388 de 1997). Como consecuencia, en las revisiones de los Planes Maestros o de los contratos de concesin se deber incluir la demanda potencial de los sectores definidos con el tratamiento de renovacin y/o redensificacin urbana. Vivienda de inters social. Tal como lo establece el Conpes 3305 de 2004, el Gobierno Nacional podr reglamentar incentivos especiales para las Cajas de Compensacin Familiar que destinen recursos de promocin de oferta a proyectos en zonas de renovacin o redensificacin urbana. As mismo, en la reglamentacin del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda de las Cajas de Compensacin se podr definir un subsidio mayor cuando estos se apliquen en procesos de renovacin o redensificacin urbana. Gestin inmobiliaria. Para fomentar la utilizacin de mecanismos de participacin publico/privada en procesos de renovacin urbana, el Mavdt fortalecer la utilizacin de la fiducia mercantil y la expropiacin administrativa para terceros, y los dems aspectos
relacionados con los instrumentos de gestin del suelo de la Ley 388 de 1997, que permitan un mayor desarrollo de actuaciones urbanas integrales de renovacin y/o redensificacin urbana. En complemento se promover que las normas urbansticas que definen los municipios para estas zonas, garanticen niveles de rentabilidad que incentiven la participacin del sector privado.
3.6 Infraestructura para el desarrollo
La infraestructura tiene un impacto directo sobre el crecimiento, la eficiencia del sector productivo y el desarrollo social, tanto por sus efectos en materia de conectividad y acceso de la poblacin a los servicios, como por su papel determinante en el desarrollo regional y local, y en la integracin nacional e internacional. En trminos de cobertura, el pas presenta un nivel medio comparado con los dems pases de Amrica Latina. Por ejemplo en teledensidad (conexiones telefnicas por habitante), Colombia se encuentra por encima del promedio latinoamericano79. En telefona mvil, con la reciente expansin del mercado, la cobertura nacional alcanz un nivel superior al promedio de Amrica Latina (47,5% a diciembre de 2005). En energa elctrica Colombia presenta una cobertura del 93,6% en el Sistema Interconectado Nacional, cifra superior a la alcanzada por otros pases de Amrica Latina. Por otra parte, la cobertura de Internet es baja (8% durante 2004) al compararse con el promedio latinoamericano (12%) y con la penetracin en pases de similar ingreso. Por otra parte, la infraestructura de transporte an tiene un amplio margen para mejorar. Los indicadores de calidad de la infraestructura, calculados, por el Foro Econmico Mundial (FEM)80 para 117 pases, presentan a Colombia con una calificacin inferior a la de otros pases en Suramrica, especialmente en infraestructura vial81. En esta misma medicin, la infraestructura aeroportuaria y frrea aparece ms desarrollada despus de Chile y Mxico. Lo mismo sucede en el sector portuario, para el que an son importantes las limitaciones en el acceso y el servicio. Colombia necesita en el mediano y largo plazo mejorar su desarrollo de infraestructura productiva, y a su vez fortalecer sus logros en la cobertura social.
La forma dispersa en que se encuentra la poblacin rural colombiana ha llevado a que las necesidades de transporte de personas y carga se resuelva a travs de sistemas alternativos de transporte, lo cual ha resultado en una red de movilidad con una cobertura de servicio baja y una ineficiente utilizacin de la infraestructura existente y altos costos de desplazamiento. La solucin de las necesidades de transporte en las reas rurales se han venido abordando con el aumento de la infraestructura vial en estas reas, sin embargo, es necesario desarrollar sistemas de movilidad rural intermodal que optimicen el uso de las infraestructuras actuales, disminuyendo los tiempos y costos de desplazamiento de la poblacin
79 En 2003, Colombia present una teledensidad de 17,3%, valor superior al de Amrica Latina (13,6%). Fuente: UIT. 80 Datos aos 2005, 2006. 81 Para la estimacin de este indicador, el FEM realiza una encuesta entre empresarios de cada pas, quienes clasifican la calidad de la infraestructura entre uno (pobremente desarrollada) y siete (entre las mejores del mundo).
3.6.1 Accesibilidad territorial
hacia los centros urbanos, de acopio y pasos de frontera. As mismo, se promover el mejoramiento e integracin de la infraestructura instalada, en zonas donde los modos areo y fluvial son la principal alternativa de transporte. Con el fin de solucionar esta problemtica, el Gobierno Nacional adelantar acciones en las siguientes reas: Red de ros, caos y esteros. El Ministerio de Transporte impulsar iniciativas para el desarrollo de muelles, promocin del mantenimiento y del servicio de la red a travs de regulacin, de tal forma que se promueva e incentive la comercializacin de mercancas y el transporte de pasajeros por este modo. Sistemas alternativos de infraestructura de transporte. El Gobierno Nacional participar en el desarrollo de proyectos de movilidad que acerquen la poblacin rural a los centros urbanos, facilitando el acceso a servicios bsicos y la comercializacin de los productos del campo. Los proyectos debern reconocer un sistema de redes fsicas territoriales que funcionen en el rea rural y que se articulen con las zonas urbanas, centros de acopio o pasos de frontera. En estos proyectos, la poblacin deber tener una participacin activa tanto en la formulacin y construccin, como en la operacin y mantenimiento de dichos proyectos. La estrategia de accin debe enmarcarse dentro de las siguientes acciones bsicas. Definir los espacios geogrficos: Deben establecerse las condiciones de ingreso o de produccin que agrupen regiones con caractersticas socioeconmicas y territoriales similares. Determinar las caractersticas de las redes: se deben evaluar los proyectos que logren el carcter local-rural en un mbito de interconexin. Establecer los mecanismos de regulacin: las polticas y regulacin de los sistemas rurales deber generarse a travs de espacios de participacin democrtica con la creacin de entes comunitarios como reguladores y controladores de la operacin del sistema. Otros requisitos para los proyectos: se deben establecer mecanismos sencillos que permitan evaluar la posibilidad de incorporar un proyecto dentro del marco de red de transporte, para ello el proyecto debe cumplir con las siguientes condiciones: - Apoyar la descentralizacin. - Asegurar la sostenibilidad financiera, administrativa y tcnica de la infraestructura regional. - Fortalecer y fomentar los modos alternativos de transporte. Dada las dificultades de accesibilidad, el proyecto debe ser financieramente autosostenible, por tal razn tendrn mayor relevancia aquellos que utilicen medios no motorizados o en los cuales la provisin de insumos para su operacin no sea crtica. Adicionalmente, debern establecerse dentro del marco de ayuda a los municipios ms pobres del pas, y deben ser correspondientes con proyectos que se desarrollen en el marco del programa de Accin Social de la Presidencia de la Repblica. Infraestructura aeroportuaria en zonas de difcil acceso. Las pistas y aeropuertos regionales, localizados en las zonas donde el modo areo es la nica alternativa de transporte presentan bajas especificaciones tcnicas y de operabilidad para los usuarios. Dado que, se ha demostrado que estos aeropuertos cumplen con una importante labor
social, al servir de medio de transporte a las comunidades asentadas en regiones aisladas y zonas fronterizas. El Gobierno Nacional continuar apoyando el desarrollo de programas, cuyo objetivo primordial es mejorar y construir infraestructura aeroportuaria regional en zonas apartadas y de frontera, de acuerdo con los requerimientos de la demanda.
Ante la necesidad de que Colombia avance en trminos de equidad, es preciso adoptar las medidas que permitan el acceso de la poblacin a los servicios pblicos. Sobre esta base, la poltica de acceso a los servicios de energa elctrica y gas se soportar en estos principios: (1) aumento de la cobertura con criterio de sostenibilidad; (2) mejoramiento de la calidad de los servicios prestados; y (3) fortalecimiento de las empresas prestadoras de servicios pblicos.
3.6.2 Acceso a los servicios de energa elctrica y gas
Durante el ltimo cuatrienio el Gobierno Nacional adelant acciones tendientes a avanzar en la ampliacin de la cobertura del servicio de energa elctrica y fortalecer financieramente las empresas prestadoras de los servicios de distribucin y comercializacin. Entre las acciones ms destacadas cabe mencionar: (1) la creacin y puesta en funcionamiento de fondos especiales para incrementar los subsidios para la prestacin del servicio a usuarios de zonas rurales y de difcil gestin82; (2) la creacin y puesta en marcha del programa de normalizacin del servicio de los usuarios de reas subnormales; (3) el desarrollo de programas de reduccin de prdidas y recuperacin de cartera que permitieron el fortalecimiento financiero de las empresas distribuidoras de energa; (4) la implementacin de cdigos de buen gobierno corporativo en empresas distribuidoras de energa elctrica con participacin accionaria mayoritaria de la Nacin; (5) la vinculacin de operadores estratgicos a las empresas Central Hidroelctrica de Caldas, Electrificadora de Quindo y Enertolima en el ao 2006; y (6) el establecimiento de incrementos tarifarios no superiores a la inflacin para los consumos de subsistencia de usuarios de estratos 1 y 2. Al tomar en consideracin estos antecedentes y los objetivos planteados, el Gobierno Nacional emprender las acciones tendientes a: (1) consolidar el marco regulatorio de las actividades de distribucin y comercializacin; (2) consolidar la poltica de normalizacin de la prestacin del servicio de energa elctrica en reas subnormales y comunidades donde la gestin par la prestacin y cobro del servicio sea difcil; y (3) fortalecer las empresas distribuidoras de energa elctrica con participacin accionaria de la Nacin, a travs de la implementacin de cdigos de buen gobierno corporativo y la vinculacin de operadores estratgicos. 1. Marco regulatorio de distribucin y comercializacin. Para estos efectos, el Gobierno Nacional impulsar estas estrategias y acciones:
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A. Energa elctrica en el Sistema Interconectado Nacional
Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas (FAER) y Fondo de de Energa Social (FOES).
Sistemas de distribucin. La Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG), con base en los lineamientos de poltica del Ministerio de Minas y Energa, implementar un esquema regulatorio que: (1) incentive la expansin de la actividad de distribucin de energa elctrica en el Sistema Interconectado Nacional; y (2) permita fijar cargos homogneos por uso de las redes de distribucin de energa elctrica para usuarios de una misma rea de distribucin. De esta manera, a travs del uso de instrumentos regulatorios, el Gobierno Nacional buscar mitigar las disparidades existentes en tarifas de energa elctrica de reas geogrficas con caractersticas comunes. Adems, el Ministerio de Minas y Energa y la CREG, en el marco de sus competencias, liderarn el desarrollo de los mecanismos legales y regulatorios que permitan la transferencia de recursos entre operadores de un rea de distribucin, respetando el principio de eficiencia. Estas medidas contribuirn a alcanzar la meta de aumentar la cobertura del Sistema Interconectado Nacional a 95,1% durante el presente cuatrienio. (Ver anexo de metas). En lnea con lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa evaluar el alcance del Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas (FAER), teniendo en cuenta el esquema regulatorio definido y los efectos que este fondo pueda tener en el desarrollo de los objetivos planteados en la regulacin. Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energa liderar los cambios normativos necesarios para dar a las entidades pblicas la facultad de definir si el valor de los bienes o derechos que dichas entidades aporten a empresas de servicios pblicos domiciliarios debe o no incluirse para los efectos del clculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios83. Economas de escala de los sistemas de distribucin. La CREG, con base en los lineamientos de poltica del Ministerio de Minas y Energa, establecer mecanismos para el mejor aprovechamiento de las economas de escala, caracterstica propia de los monopolios naturales, tal como es la actividad de distribucin de energa elctrica. 2. Normalizacin de la prestacin del servicio. El Ministerio de Minas y Energa consolidar los esquemas de normalizacin de la prestacin del servicio de energa elctrica en reas subnormales y comunidades donde sea difcil la gestin para la prestacin y cobro del servicio. Para esto, podr: (1) asignar responsabilidades explcitas a los alcaldes de los municipios que entren en el programa de normalizacin y (2) continuar con la asignacin de subsidios adicionales a estas comunidades a travs del Fondo de Energa Social84. As mismo, el Ministerio deber definir las responsabilidades del operador de red, vinculando su obligacin de provisin del servicio de energa al cumplimiento de los pagos por parte de las alcaldas de los consumos de las reas incluidas en el programa de normalizacin. Con base en los lineamientos del Ministerio de Minas y Energa, la CREG incorporar las medidas pertinentes en el marco regulatorio de las actividades de distribucin y comercializacin de energa elctrica. De igual manera, tanto en las zonas de difcil gestin as como en las zonas no interconectadas y en territorios insulares se continuar con la poltica de establecer esquemas diferenciales para la prestacin del servicio de energa elctrica.
83 Posiblemente esto har necesaria una modificacin del numeral 87.9 del artculo 87 de la Ley 142 de 1994. 84 Artculo 118 de la Ley 812 de 2003
3. Empresas distribuidoras de energa elctrica. El Ministerio de Minas y Energa promover el fortalecimiento corporativo y financiero de las empresas de distribucin elctrica con participacin accionaria de la Nacin, mediante: (1) la consolidacin de la implementacin de prcticas de buen gobierno corporativo; y (2) la vinculacin de inversionistas estratgicos a por lo menos 8 empresas distribuidoras de energa elctrica con participacin accionaria mayoritaria de la Nacin. (Ver anexo de metas)
El Gobierno Nacional, a travs del Instituto de Planificacin y Promocin de Soluciones Energticas para las Zonas No Interconectadas (IPSE), ha implementado estrategias orientadas a aumentar la cobertura85 y mejorar la calidad del servicio de energa elctrica en las Zonas No Interconectadas. A partir de 2004, el IPSE puso en marcha un mecanismo transitorio para permitir la continuidad del servicio, consistente en la prestacin directa del servicio de generacin de energa elctrica en municipios como Mit, Leticia, Puerto Carreo, Puerto Inrida, Guapi y Baha Solano. Adicionalmente, en desarrollo de las polticas de uso eficiente de los recursos energticos y utilizacin de energas alternativas, el Gobierno Nacional ha estructurado e iniciado el proceso de construccin de proyectos como la microcentral de Mit, la pequea central hidroelctrica de Guapi (Cauca), el proyecto piloto para la generacin de energa elctrica con biomasa en Solita (Caquet) y programas de telemedicin y micromedicin. Al tener en cuenta los avances en el proceso de ampliacin de la cobertura y mejoramiento de la calidad del servicio de energa elctrica en las Zonas No Interconectadas86, el Gobierno Nacional dar continuidad a las polticas de aumentar la cobertura y la calidad del servicio de energa elctrica en las zonas no interconectadas, con criterios de sostenibilidad. De esta forma tambin se beneficiar buena parte de las zonas de frontera, de las cuales una porcin considerable pertenece a las Zonas No Interconectadas. Cobertura y calidad del servicio. Para dar continuidad a esta poltica, el Gobierno Nacional impulsar las siguientes estrategias durante el presente cuatrienio: Plan Indicativo de Expansin de Cobertura 2006-2010. La Unidad de Planeacin Minero Energtica, UPME, en coordinacin con el IPSE, continuar elaborando el Plan Indicativo de Expansin de Cobertura de Energa Elctrica 2006-2010. Este Plan permitir priorizar las acciones que el Gobierno Nacional adelantar en las Zonas No interconectadas en el corto plazo. Para la elaboracin de este Plan se tomarn en consideracin, entre otros, criterios demogrficos, geogrficos y econmicos. Esquema de gestin para la prestacin del servicio. El Ministerio de Minas y Energa y el IPSE disearn un esquema sostenible de gestin para la prestacin del servicio de energa elctrica en las Zonas No Interconectadas e implementarn dicho esquema en al menos 3 reas del pas (Ver anexo de metas) Este esquema deber promover la vinculacin de agentes calificados, pblicos o privados, estableciendo incentivos econmicos para: (1) el desarrollo de proyectos de expansin, reposicin de infraestructura elctrica
85 Soluciones basadas en la utilizacin de energas alternativas para la generacin de energa elctrica.
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B. Energa elctrica en Zonas No Interconectadas
Zonas No Interconectadas son las reas geogrficas donde no se presta el servicio de energa elctrica a travs del sistema interconectado nacional.
y sustitucin de los actuales parques de generacin que utilizan combustibles fsiles por tecnologas que utilicen fuentes de energas alternativas87, siempre y cuando sean soluciones tcnica y financieramente viables en el largo plazo; (2) la prestacin del servicio (administracin, operacin y mantenimiento); y (3) el mejoramiento del servicio (calidad y aumento en las horas del servicio)88. Para la implementacin de este esquema de gestin, el Ministerio de Minas y Energa liderar el desarrollo de los mecanismos legales que permitan la creacin de reas de servicio exclusivo de energa elctrica en las que el cierre financiero pueda hacerse con el apoyo de recursos de la Nacin, respetando los criterios de eficiencia y suficiencia financiera. Por otra parte, para la puesta en marcha de este esquema, el Ministerio de Minas y Energa podr hacer uso de recursos tales como: (1) el Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas (Fazni); (2) el Fondo Nacional de Regalas; (3) tarifas pagadas por los usuarios; (4) contrapartidas de las entidades territoriales; y (5) recursos del Presupuesto General de la Nacin destinados a cubrir subsidios por menores tarifas y financiar la operacin comercial y el mantenimiento de la infraestructura elctrica en las Zonas No Interconectadas. Como resultado de estas medidas se espera que, entre otros, durante el presente cuatrienio se ample en 42 MW la capacidad instalada en las Zonas No Interconectadas. De la misma manera, se prev que estas medidas permitirn prestar el servicio a 40.000 nuevos usuarios e incrementar en un 10% el tiempo promedio de servicio en estas zonas (Ver anexo de metas). Proyectos basados en fuentes alternativas de energa. El Ministerio de Minas y Energa y el IPSE promovern el diseo y la ejecucin de proyectos piloto de generacin de energa elctrica que estn soportados en la implementacin de tecnologas que utilicen fuentes de energa alternativa. Los resultados de la implementacin de estos proyectos piloto sern tomados en consideracin para: (1) replicar estas soluciones en las Zonas No Interconectadas; y (2) promover la sustitucin de los actuales parques de generacin por tecnologas que utilicen fuentes de energa alternativa. De la misma manera, la ejecucin de estos proyectos debe incentivar el desarrollo econmico de las regiones. Teniendo en cuenta el impacto positivo que estos proyectos pueden generar sobre la economa de las Zonas No Interconectadas, sern considerados prioritarios dentro del Plan Indicativo de Expansin de Cobertura de Energa Elctrica 2006-2010. Por otra parte, el Gobierno Nacional impulsar la construccin de pequeas centrales hidroelctricas en aquellas regiones de las Zonas No Interconectadas en donde sean la solucin ms apropiada desde el punto de vista tcnico y econmico. As, para el perodo 2006-2010 se tiene prevista la terminacin de los procesos de planeacin y construccin de 7 proyectos hidroelctricos de menor escala iniciados durante el cuatrienio 2002-2006.
87 Para el perodo 2006-2010 se espera una sustitucin de al menos 15MW. 88 Para supervisar el avance en el logro de este objetivo, durante el presente cuatrienio se implementarn sistemas de telemedida en por lo menos 50 localidades de las zonas no interconectadas.
Desde 1991 el Gobierno Nacional ha promovido, mediante documentos Conpes y Planes Energticos Nacionales, la masificacin del consumo de gas propano como combustible sustituto de la lea en aquellas zonas donde no es econmicamente factible extender la red de transporte del gas natural. Adicionalmente, se ha promovido la participacin privada en todos los eslabones de la cadena de distribucin de gas licuado de petrleo (DNP, 2006). Entre las iniciativas gubernamentales por promover el uso de gas licuado de petrleo en las reas urbanas y rurales del pas se destaca el programa de GLP Rural adelantado por Ecopetrol S.A89. Este programa surgi como una estrategia para incrementar el consumo de gas licuado de petrleo en regiones en las que no se prestaran o no se previera la prestacin de los servicios de distribucin y comercializacin de gas natural en el sector residencial. Con el objeto de promover el desarrollo de la industria del gas licuado de petrleo y avanzar en el propsito de universalizar este servicio, en el perodo 2006-2010 el Gobierno Nacional implementar las acciones orientadas a promover el uso de este energtico. Incentivar el uso del gas licuado de petrleo. El Ministerio de Minas y Energa disear y pondr en marcha un programa de masificacin del uso del gas licuado de petrleo, teniendo en cuenta lo siguiente: (1) evaluar la viabilidad de establecer reas de servicio exclusivo para la distribucin y/o comercializacin de gas por redes en capitales de departamento y cabeceras municipales donde la sustitucin de energa elctrica por gas natural no sea viable econmicamente; (2) analizar la viabilidad de establecer incentivos para que los agentes formales de la cadena presten los servicios de distribucin y comercializacin de gas licuado de petrleo por medio de cilindros en reas rurales; (3) realizar una evaluacin de zonas rurales no atendidas por el programa GLP Rural, con el fin de determinar la viabilidad de continuar y/o complementar este programa; y (4) desarrollar mecanismos de subasta para la asignacin de las reas de servicio exclusivo. La CREG revisar el marco regulatorio de las actividades de distribucin y comercializacin de gas propano para uso domiciliario, con base en lo anterior.
C. Gas Licuado de Petrleo (GLP)
El Ministerio de Minas y Energa evaluar la conveniencia de impulsar los cambios normativos orientados a aumentar la cuota de fomento90 sobre el valor de la tarifa que se cobra por el gas natural objeto del transporte y que se destina al Fondo Especial Cuota de Fomento. Lo anterior con el objeto de continuar la promocin y cofinanciacin de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en las regiones en donde el gas natural sea el sustituto energtico ms eficiente, desde el punto de vista econmico.
89 Ecopetrol adelant este programa de masificacin de gas propano a nivel rural durante el perodo 2004-2005. El programa inclua la entrega a ttulo gratuito de un equipo de coccin (estufa, regulador y cilindro de 33lb), una carga inicial y dos recargas adicionales a usuarios potenciales. A travs del programa se entregaron 206.678 equipos de coccin, beneficiando a una poblacin de 1.033.390 habitantes en 19 departamentos del pas. Para el desarrollo del programa de GLP Rural, Ecopetrol S.A. contrat un esquema de gerencia que realiz las actividades de planeacin, administracin, ejecucin, control y evaluacin del programa. 90 Creada por el artculo 15 de la Ley 401 de 1997.administracin, ejecucin, control y evaluacin del programa.
D. Gas Natural
Servicio y acceso universal a las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) Esquema de financiacin de las telecomunicaciones sociales. La Ley 142 de 1994, permiti el otorgamiento de subsidios a los usuarios de telefona domiciliaria de estratos bajos y defini que estos subsidios deben financiarse mediante las contribuciones de los usuarios de estratos altos. Este esquema posibilit que el servicio de telefona local se preste con tarifas ms asequibles para la poblacin con menores ingresos, principalmente en las reas urbanas del pas. No obstante, la expansin de la telefona mvil y el mayor crecimiento de la poblacin objeto de subsidios91, sumados a la inexistencia de estratos contribuyentes en algunas zonas rurales o urbanas de menor tamao, fueron motivo para que este esquema se convirtiera, rpidamente, en deficitario92. De manera complementaria desde 1999 el Gobierno Nacional ha implementado programas de acceso y servicio universal fomentando la prestacin de servicios de telefona e Internet a la poblacin de menores ingresos, que se financia con las contribuciones de los operadores al Fondo de Comunicaciones. Considerando los alcances logrados desde 1999, el Ministerio de Comunicaciones continuar fomentando programas de servicio/acceso universal, a medida que los avances tecnolgicos y la disponibilidad de recursos lo permitan, bajo criterios de eficiencia, competencia y continuidad en el largo plazo. Adicionalmente, teniendo en cuenta la creciente convergencia de servicios, las nuevas condiciones de los mercados y la necesidad de fomentar la competencia entre operadores, el Gobierno Nacional definir una poltica integral de acceso y servicio universal, y promover los desarrollos normativos para redefinir el esquema de las telecomunicaciones sociales en Colombia. Para este fin, realizar un estudio que analice los resultados de la ejecucin del Plan Nacional de Servicio Universal 1999-2009 y con base en sus conclusiones, se promover las modificaciones normativas a que haya lugar. Conectividad a Internet. El Ministerio de Comunicaciones fortalecer los programas de acceso universal a las TIC, promoviendo as el aprovechamiento de estas tecnologas en todas las regiones del pas. En particular, el Programa Compartel continuar con el proyecto de conectividad a instituciones pblicas, mediante el cual en 2010 tendrn acceso a Internet de banda ancha 22.406 instituciones pblicas, entre sedes educativas, bibliotecas, y hospitales (Ver Anexo metas). Adicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Sena, disearn diferentes alternativas para que la conectividad en 8.886 escuelas oficiales, sea potenciada y estas instituciones educativas sean convertidas en centros de acceso comunitario a las TIC. De esta manera, en 2010 el pas contar con 10.000 centros de acceso comunitario a Internet en aquellas zonas donde existe una oferta insuficiente de este servicio. En la seleccin de los municipios beneficiados por estos proyectos, se considerar la importancia de adelantar inversiones sociales en las zonas de frontera, como herramienta para apoyar el desarrollo social y econmico de la poblacin que habita en estas regiones del pas.
91 Durante el perodo 2000-2005, por cada lnea que se instal en los estratos 5, 6 y no residencial, entraron en servicio cuatro lneas de los estratos 1, 2 y 3
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3.6.3 Alcanzar la inclusin digital
El dficit acumulado del esquema de subsidios y contribuciones (1998-2004) alcanz los 364.015 millones de pesos, segn cifras del Fondo de Comunicaciones.
As mismo, el Gobierno Nacional disear una poltica para que las Aseguradoras del Rgimen Subsidiado (ARS) y Empresas Promotoras de Salud (EPS) utilicen las TIC para tener informacin en tiempo real de todos los beneficiarios. De otra parte, el Programa Computadores para Educar en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional, continuar con la provisin de infraestructura computacional en las sedes educativas oficiales del pas. Mediante este Programa, con el apoyo del sector privado y de los entes territoriales, se entregarn 187.810 computadores durante los prximos cuatro aos (Ver Anexo metas). Al final del perodo, el 45% de los planteles educativos oficiales de todo el pas, contarn con acceso a esta infraestructura, pasando de una cobertura actual de 48 alumnos por computador con corte a diciembre de 2006, a 20 alumnos por computador en el 2010. Nuevos programas de acceso universal a las TIC. Como complemento a las anteriores polticas y considerando las condiciones cambiantes de los mercados, se evaluar la implementacin de nuevos programas de acceso a las TIC en regiones apartadas, mediante la utilizacin de mecanismos competitivos para la asignacin de los recursos pblicos. Reduccin de la brecha en apropiacin de las TIC Desarrollo de capacidades en TIC. El desarrollo de competencias bsicas que permitan a la poblacin, ms especficamente a estudiantes y docentes, apropiarse y utilizar adecuadamente la informacin y las TIC, es uno de los mayores desafos en la reduccin de la brecha digital. Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin y cofinanciacin con el Ministerio de Educacin Nacional y el Sena, adelantar un plan de alfabetizacin en TIC mediante el cual: (1) se definan las competencias bsicas en TIC que sern necesarias en cada uno de los niveles de educacin; (2) se promueva la incorporacin de las competencias bsicas en TIC en los programas educativos, y (3) se definan acciones para el fortalecimiento del bilingismo en los alumnos y maestros de las instituciones pblicas educativas. Adicionalmente, estas entidades acompaarn a escuelas oficiales con conectividad en el desarrollo de las habilidades en TIC de los alumnos y profesores. De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, y el Sena promovern acciones para el desarrollo de capacidades en TIC en los servidores pblicos y en la poblacin discapacitada del pas. As pues, se buscar capacitar a 11.615 servidores pblicos a nivel Nacional. Finalmente, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin con Colciencias, liderar la propuesta de diseo de mecanismos de fomento para que el recurso humano altamente capacitado en el diseo y apropiacin de TIC regrese al pas. As mismo, este Ministerio en articulacin con el Icetex, entre otros, coordinar el diseo de una lnea de crdito para facilitar el acceso a computadores personales a la poblacin de bajos ingresos Generacin de contenidos locales. El desarrollo de una oferta suficiente de contenidos y aplicaciones es otro elemento importante para el aprovechamiento de las TIC en los procesos de generacin de conocimiento. Resulta imprescindible complementar la oferta de contenidos desarrollada en el nivel nacional, con una oferta de contenidos locales acordes con las necesidades e intereses de la poblacin en cada regin del pas.
Para esto, el Programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones, en conjunto con las universidades promover la generacin de contenidos locales en las instituciones pblicas con conectividad a Internet de banda ancha93. Adicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones estudiar la creacin de un programa de apoyo al desarrollo de portales especializados en diferentes sectores productivos y regiones del pas. Aprovechamiento de la infraestructura de acceso universal a las TIC. Aprovechando la conectividad instalada, el Programa Compartel crear un Programa de Promotores, mediante el cual se gestionar la incorporacin de las TIC en las actividades cotidianas de produccin, servicios y comercio en las diferentes regiones apartadas y de bajos ingresos, y en la poblacin desplazada del pas. Fortalecimiento de la radiodifusin sonora y televisin pblica El Gobierno Nacional continuar transformando y fortaleciendo la radio nacional y la televisin pblica en Colombia, bajo criterios de modernizacin tecnolgica, integracin de redes, convergencia, calidad en los contenidos e interactividad para los usuarios. En este sentido, la prestacin del servicio de radio y televisin pblica se har con base en los criterios de eficiencia y calidad, promoviendo la igualdad en el acceso y el apoyo al desarrollo econmico del pas. As, se buscar incluir dentro de la programacin contenidos orientados al desarrollo de competencias cientficas, sociales, matemticas, comunicativas, ciudadanas, y de bilingismo en la poblacin de todo el pas. De esta forma, para 2010, Seal Colombia contar con 24.223 nuevos hogares de audiencia cautivos (Ver Anexo metas). As mismo, mediante mecanismos coordinados y cofinanciados, las entidades del Estado que programen en los canales pblicos nacionales, definirn los principios orientadores de su programacin, para garantizar una produccin de contenidos de alta calidad, considerando las necesidades de los habitantes del territorio nacional. Adicionalmente, para un mayor desarrollo del servicio de radiodifusin, se adelantar una revisin al marco normativo vigente de este sector, y se realizarn procesos licitatorios para la radio comercial y la radio comunitaria en las ciudades capitales de los departamentos. De otra parte, para el aseguramiento de la convergencia tecnolgica, el Gobierno Nacional buscar que los servicios a travs de los cuales se transmiten las seales de audio y video de manera simultnea y no radiodifundida, sean prestados por los operadores de servicios de telecomunicaciones a travs de la red de telecomunicaciones del Estado, previa autorizacin por parte del Ministerio de Comunicaciones. El Ministerio promover la eficiencia en la operacin de las redes y disear un nuevo esquema de financiacin que garantice la sostenibilidad de la radio nacional y de la televisin pblica. As, para garantizar nuevas fuentes de recursos y fortalecer la labor del operador pblico del servicio de televisin, el Gobierno Nacional promover la comercializacin de su parrilla de programacin hasta en un 30%. Adicionalmente, en la medida en que se adapte el marco normativo del sector, el Fondo de Comunicaciones financiar planes y programas
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Estos contenidos se refieren a informacin relevante para la ciudadana sobre rendicin de cuentas, procesos de contratacin pblica, trmites y servicios al ciudadano en lnaes e informacin general sobre el municipio y los diferentes mbitos de accin del mismo (agricultura, salud, educacin, turismo, etc.).
de inversin de dicho operador y de los operadores regionales de televisin. As mismo, este operador formular una estrategia para la consecucin de mayores ingresos. En este contexto, el operador del servicio de televisin nacional invertir los recursos que se destinen a la prestacin de los servicios de radio y televisin pblica teniendo en cuenta el siguiente orden de prioridades: (1) la operacin, mantenimiento, expansin y modernizacin de la infraestructura tcnica para la prestacin del servicio de televisin; (2) el cubrimiento de los costos de transmisin y transporte de seal; y (3) la produccin, emisin, realizacin, programacin y fomento de la televisin pblica. De esta forma para 2010, este operador presentar un ndice de disponibilidad de la red de radiodifusin del 100%. Finalmente, garantizando el cumplimiento de los mandatos constitucionales, el Gobierno Nacional promover una reforma a la Comisin Nacional de Televisin que permita adaptar dicha entidad al contexto convergente del sector de TIC en Colombia y que mejore las condiciones para la destinacin de recursos de inversin al fortalecimiento de la televisin pblica nacional. Territorios digitales y programas regionales de apropiacin de TIC Las regiones colombianas debern tomar conciencia del potencial de las TIC para el desarrollo, la competitividad y la reduccin de la pobreza. Por esta razn, el Ministerio de Comunicaciones a travs del Fondo de Comunicaciones, promover el desarrollo de departamentos y municipios digitales, en los que se aprovechen dichas tecnologas para articular al sector privado, la academia y la sociedad civil con el Estado, y as mejorar los procesos cotidianos de gobierno, produccin, servicios y comercio. Con esto se buscar que Colombia se consolide como un pas digital en Amrica Latina. En este marco, el Gobierno Nacional impulsar casos piloto en departamentos, ciudades y municipios del pas en alianza con empresas del sector, operadores, gremios, autoridades departamentales y locales, universidades, centros de investigacin y de desarrollo tecnolgico, y otras instituciones reconocidas en las regiones. As mismo, se extender inicialmente el apoyo a los Parques Tecnolgicos existentes en el pas. Adicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones acompaar a los departamentos en la definicin de estrategias regionales de alfabetizacin, apropiacin y uso de TIC, que dentro de una estrategia nacional de desarrollo y uso de TIC articulen los esfuerzos locales destinados al aprovechamiento de estas tecnologas. Estas acciones incluirn el desarrollo de mecanismos que fomenten el uso de las TIC en las zonas de frontera. El esquema de subsidios en servicios pblicos domiciliarios Cabe anotar que durante los ltimos aos, se ha presentado un desbalance en este esquema para los servicios de energa elctrica, telefona pblica bsica conmutada, acueducto, alcantarillado y aseo, el cual ha aumentado en la medida en que se ha incrementado la poblacin objeto de subsidios94. Adicionalmente, se ha detectado que en algunos casos los subsidios asignados no se han dirigido a la poblacin de menores ingresos. Por esta razn,
94 Estos desbalances se han mitigado parcialmente con la aplicacin de los factores de la Ley 142 de 1994 y sus normas modificatorias, as como con la definicin de estrategias de asignacin eficiente de subsidios, definidas en el marco normativo y regulatorio de cada sector.
resulta tambin necesario optimizar la asignacin de los subsidios, para que estos se dirijan a la poblacin de menores recursos. Como parte de las acciones para una mejor focalizacin de los subsidios a los servicios pblicos domiciliarios, el Dane definir nuevas metodologas de estratificacin socioeconmica que tengan en cuenta los resultados del censo de 2005. Adicionalmente, el Gobierno Nacional evaluar la posibilidad de complementar la herramienta de estratificacin con otras herramientas de focalizacin de modo que el instrumento final que se utilice para la clasificacin de los usuarios permita de manera eficiente y eficaz evaluar las condiciones de vida de la poblacin y clasificar de mejor manera a la poblacin con base en rasgos caractersticos de sus condiciones de vida. En el mismo sentido, se dar prioridad al otorgamiento de subsidios a los estratos 1 y 2. En el estrato 3, se evaluar la implementacin de acciones complementarias para una mayor focalizacin en la asignacin de subsidios. Este anlisis deber enmarcarse dentro de las polticas sociales de cada sector e igualmente reconocer las caractersticas propias del mercado. En el caso de los servicios pblicos domiciliarios, el Gobierno Nacional desarrollar medidas para priorizar la focalizacin de subsidios a los consumos de subsistencia, para estratos 1 y 2, siempre y cuando no se comprometan las metas fiscales ni la suficiencia financiera de las empresas.
3.7 Equidad en el campo
El crecimiento de la produccin es la fuente inicial de mayores ingresos y empleo en sector rural. Sin embargo, los altos ndices de pobreza en el campo y los procesos a travs de los cuales tiende a perpetuarse (trampas de pobreza), impiden que los campesinos puedan aprovechar adecuadamente las nuevas oportunidades que brinda el crecimiento. Por esta razn, es necesario adoptar polticas especficas dirigidas a mejorar la capacidad de los campesinos para generar ingresos y su calidad de vida, mediante: (1) el ordenamiento social de la propiedad para promover el acceso a la tierra; (2) el ajuste institucional del sector; (3) el mejoramiento de su capacidad de los pequeos campesinos para generar ingresos; (4) el desarrollo de programas de promocin social para la poblacin rural a travs del acceso a bienes pblicos; y (5) la oferta de alternativas que permitan contrarrestar la expansin de los cultivos ilcitos.
Adjudicacin y titulacin de tierras La mejora de la capacidad productiva de los campesinos requiere, entre otras cosas, facilitar el acceso a la tierra y garantizar la propiedad de la misma como estmulo a su uso productivo sostenible, as como el acceso a los diferentes de recursos de produccin. El objeto de este programa es mejorar el acceso a la tierra de la poblacin objeto de reforma agraria con el fin de mejorar su capacidad productiva. Para este fin se propone: (1) la adjudicacin de tierras provenientes de los procesos de extincin de dominio; (2) la titulacin de baldos; (3) el subsidio integral de tierras; y (4) la defensa de la propiedad pblica y la clarificacin de los derechos de propiedad colectiva. Durante este cuatrienio el Incoder adjudicar. 130.000 hectreas provenientes de la Direccin Nacional de Estupefacientes (DNE), atendiendo la recomendacin del
3.7.1 Avanzar en el ordenamiento social de la propiedad
Conpes 3400 de 2004. De este total se adjudicar el 50% del rea para beneficiar 3.250 familias en condicin de desplazamiento (equivalentes a 65.000 has), el 25% a 1.625 familias campesinas (equivalentes a 32.500 has) y el 25% a 1.300 familias de reincorporados a la vida civil, 163 familias afrodescendientes y 163 familias indgenas (equivalentes a 32.500 has). Para lograr que estas metas se cumplan adecuadamente, es necesario que la DNE efecte las gestiones necesarias para que los predios de extincin de dominio queden libres de obstculos jurdicos y gravmenes que impidan su adjudicacin (anexo de metas). Para la titulacin de baldos se culminar la sustanciacin de la totalidad de los procedimientos agrarios pendientes de esta ndole95. As durante el prximo cuatrienio se resolvern los 46.070 expedientes heredados del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora) e identificados por la Procuradura General de Nacin y se atendern los nuevos procesos de titulacin que se presenten ante el Incoder. A travs del subsidio integral de tierras se adjudicarn 120.000 hectreas de tierra a 12.000 familias campesinas, de ellas aproximadamente, 9.600 en condiciones de desplazamiento, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de produccin de carcter empresarial. Tambin, se promover el uso productivo de las tierras adjudicadas por el antiguo Incora y/o Incoder que no son explotadas por sus propietarios en la actualidad (anexo de metas). Con el propsito fundamental de defender la propiedad pblica y clarificar los derechos de propiedad colectiva, se continuar con la tarea de garantizar la seguridad jurdica de la propiedad rural del Estado, de los grupos tnicos y de la poblacin vulnerable. Tierras para comunidades afrocolombianas e indgenas En el caso de las comunidades indgenas y afrocolombianas la tierra constituye un factor determinante en el desarrollo y la cohesin social de estos pueblos. Este programa tiene por objetivo atender los requerimientos y las necesidades de tierras por parte de las comunidades afrocolombianas e indgenas. Con este fin se propone: (1) el diseo y la implementacin del Plan Nacional de Tierras, basado en un estudio de tenencia y caracterizacin de las tierras indgenas, concertado entre las comunidades indgenas y el Gobierno Nacional. Se honrarn, en especial, los compromisos adquiridos en el departamento del Cauca; y (2) la titulacin, a travs de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras, de 70.000 hectreas de tierras baldas ocupadas ancestralmente en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico, beneficiando a 3.500 familias afrocolombianas (anexo de metas). Compra de predios improductivos por valor catastral Para evitar la especulacin en el precio de la tierra y fomentar el uso eficiente de la misma, se autorizar al Incoder a comprar predios que previamente se hayan calificado como improductivos pero que no estn abandonados, asignndole al Estado la primera opcin de compra por el valor catastral de cada predio. Esta medida crear mejores condiciones para una distribucin adecuada de la tierra, adems de generar nuevas alternativas de acceso a la tierra para los productores agropecuarios que estn interesados en desarrollar proyectos productivos en dicho predios, as como para los campesinos sin tierra.
95
46.070 identificados por la Procuradura a finales de 2005.
Este programa propone: (1) mejorar la gestin institucional del Incoder; (2) apoyar la ejecucin de los planes de desarrollo territorial y (3) apoyar transformaciones institucionales para la reduccin de la pobreza en el campo. Durante este cuatrienio se fortalecer la capacidad de coordinacin y convocatoria del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural y se disearn nuevos mecanismos y esquemas de transferencia de propiedad de las tierras, y de construccin, adjudicacin y administracin de distritos de riego. Para mejorar la gestin institucional del Incoder y facilitar sus futuras reformas, el Instituto deber evolucionar hacia una entidad promotora del desarrollo rural, dedicada a la cofinanciacin y viabilizacin de propuestas originadas desde el sector privado que coadyuven al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin rural. Con este propsito en este PNDAR se tiene previsto una reforma estructural de la institucin. El MADR, en consonancia con las polticas de desarrollo territorial del PND, continuar apoyando la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo territorial. A travs del Consejo Nacional de Secretaras de Agricultura (Consa), se articularn los planes de desarrollo departamentales con los lineamientos de la poltica agropecuaria nacional y se fortalecer el trabajo de los secretarios tcnicos de las cadenas productivas bajo el enfoque de la Apuesta Exportadora. De otro lado, el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural apoyar a la Presidencia de la Repblica y al Departamento Nacional de Planeacin en las transformaciones institucionales necesarias para reducir los niveles de pobreza en el campo, tal y como lo plantea la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD).
3.7.2 Ajustes institucionales para el sector rural
El medio ms eficaz para la reduccin de la pobreza es aumentar la capacidad de la poblacin rural para generar sus propios ingresos. Para esto, dentro del marco de lo propuesto por la Red de Proteccin Social, este Gobierno promover: (1) el fortalecimiento de los niveles de empresarizacin de los pequeos campesinos; (2) la promocin de la agroindustria y el turismo rural; y (3) el desarrollo de microfinanzas rurales. Para el fortalecimiento de los niveles de empresarizacin de las actividades agropecuarias se implementar el Programa para el Desarrollo de Oportunidades de Inversin y Capitalizacin de los Activos de las Microempresas Rurales de Colombia basado en la experiencia de Pademer, y se implementar la segunda fase del Proyecto de Apoyo a Alianzas Productivas, PAAP. Con el Programa para el Desarrollo de Oportunidades de Inversin y Capitalizacin de los Activos de las Microempresas Rurales de Colombia se espera beneficiar a 28.800 familias rurales pobres, generando mayores ingresos y empleos. De la misma manera, se espera facilitar el acceso a 2.500 familias rurales a servicios de microcrdito; incentivar a 2.500 jvenes rurales a participar en el Sistema Financiero Formal, mediante la apertura de cuentas de ahorro; incentivar la apertura y sostenimiento de seguros de vida a 2.500 microempresarios rurales; y fortalecer a 50 cooperativas e instituciones financieras para la
3.7.3 Mejorar la capacidad de los pequeos campesinos para generar ingresos
atencin especializada a familias rurales pobres. Con la segunda fase de PAAP se espera implementar 190 nuevas alianzas que beneficiarn a 17.500 familias y generarn 20.900 nuevos empleos (ver anexo de metas). Para la promocin de la agroindustria y el turismo rural se continuar ofreciendo la lnea de crdito de redescuento Finagro para el desarrollo de actividades rurales. En el caso de la agroindustria, dando prelacin a los biocombustibles, se crear un Fondo de Capital de Riesgo. Para imprimirle un mayor dinamismo a la poltica de microfinanzas, haciendo uso de la amplia red comercial de oficinas y sucursales del Banco Agrario, el MADR continuar adelantando el Programa Especial de Microcrdito para Poblacin Vulnerable en conjunto con el Fondo Nacional de Garantas, la agencia Presidencial para la Accin Social y el Sena. El programa comenzar con un proyecto piloto a travs del cual se financiarn los proyectos productivos de 10.000 desplazados en 10 ciudades del pas. Una vez finalizado este piloto, el programa se extender al resto de ciudades del pas. As mismo, a travs de la Banca de las Oportunidades, se promover el acceso al crdito y a los dems servicios financieros buscando la equidad social en el campo, utilizando una red de corresponsales no bancarios, a travs de los cuales se podrn ofrecer algunos servicios financieros en lugares apartados en los cuales la operacin bancaria a travs de sucursales no es posible.
El alivio de la pobreza rural y el desarrollo de acciones concretas que ayuden a contrarrestar las Trampas de las pobreza, son condiciones necesarias para mejorar la calidad de vida de los pobladores, en especial los ms pobres y los que se encuentran en situacin de vulnerabilidad. Para esto es necesario garantizar un sistema de promocin social, en las zonas rurales, que facilite el acceso a bienes pblicos tales como educacin, salud, saneamiento bsico y seguridad alimentaria, entre otros, siguiendo las estrategias planteadas en el captulo de Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad de este Plan de Desarrollo. En lo que corresponde a la Poltica de Desarrollo Rural, en el marco del Programa para la superacin de la Pobreza Extrema-PEP y la Red de Proteccin Social, se desarrollar: (1) el programa de vivienda de inters social rural y saneamiento bsico; (2) la implementacin acciones concretas para la seguridad alimentaria y nutricional y (3) la focalizacin de esfuerzos para atender a la poblacin desplazada y reincorporada. El programa de Vivienda de Inters Social Rural (VISR) entregar, por una sola vez, un subsidio en dinero (entre 12 y 18 smmlv) para la construccin en sitio propio, el mejoramiento o la adquisicin de vivienda nueva a personas de los niveles 1 y 2 del Sisbn, a poblacin en condicin de desplazamiento, reincorporada a la vida civil, damnificada de desastres naturales o calamidades pblicas, beneficiarios de cadenas productivas, de subsidio integral de tierras de Incoder, de Pameder y de Alianzas Productivas y a personas que habiten en zonas de amortiguacin de parques naturales y posadas tursticas. Durante este cuatrienio se asignarn recursos para beneficiar a 53.800 familias. La poltica de agua potable y saneamiento bsico para la zona rural est orientada a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural mediante el acceso a agua para consumo
3.7.4 Programas de Promocin Social para la Poblacin Rural
humano y saneamiento bsico. Este objetivo se desarrollar en armona con el manejo ambiental, garantizando el cumplimiento de las competencias de los niveles regionales y locales y con el apoyo del nivel nacional. Las estrategias para el desarrollo de estos objetivos estn contempladas en el captulo de Agua Para La Vida principalmente en las acciones relacionadas con el impulso de esquemas regionales de prestacin de los servicios a travs de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico. Para contribuir a la seguridad alimentaria y nutricional de la poblacin colombiana, este Gobierno disear e implementar el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, el cual ser concertado con los diferentes actores de los sectores pblico, privado y sociedad civil, y ser desarrollado en el perodo 2006-2015. Tambin, se continuar fortaleciendo y mejorando el Programa Red de Seguridad Alimentaria, RESA. Este programa esta dirigido a la poblacin ms vulnerable y busca impulsar proyectos productivos para la generacin de alimentos para el autoconsumo y aquellos que buscan mejorar las condiciones de habitabilidad. En el programa RESA se prev involucrar a 1,5 millones de familias campesinas y pobres urbanos en condiciones de pobreza. Para atender a la poblacin rural en condiciones de pobreza y facilitar la integracin de la poblacin desplazada y reincorporada a la sociedad y as evitar su migracin hacia zonas urbanas, el MADR y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social) focalizarn instrumentos estratgicos con el fin de atender a dichas poblaciones mediante el mejoramiento de la dotacin inicial de activos y la generacin de nuevas capacidades. De esta manera, 12.850 familias campesinas desplazadas por la violencia recibirn de manera preferencial tierras adquiridas directamente por el Incoder y de la DNE. Adems, se entregarn a 1.300 familias de reincorporados, aproximadamente 26.000 hectreas de la DNE. De igual manera, con los recursos destinados al subsidio de vivienda se espera beneficiar a 10.500 familias desplazadas (anexo de metas). El Programa de Familias en Accin, en el marco del Programa para la Superacin de la Pobreza Extrema, PEP, continuar con la entrega de subsidios para nutricin y educacin a las familias de nivel 1 del Sisbn, poblacin desplazada y reincorporada. Este programa se desarrollar principalmente en municipios rurales con menos de 100.000 habitantes. La meta para el cuatrienio es atender a 1,5 millones familias, de las cuales 1.200.000 corresponde al nivel 1 del Sisbn, 200.000 a desplazados y 100.000 a otra poblacin, incluyendo a los reinsertados.
Este Gobierno promover el desarrollo de proyectos productivos y otras acciones que contrarresten la expansin de los cultivos ilcitos. Para esto ser indispensable coordinar las polticas de desarrollo rural con las adelantadas por Accin Social, en particular el Plan Contra los Cultivos Ilcitos (PCI). En este aspecto es importante la coordinacin de las acciones descritas. Adicionalmente, se busca dicha promocin, se har a travs del fomento productivo, la gestin ambiental y el mejoramiento de la presencia institucional en las zonas de intervencin. Se fomentarn alternativas productivas en 88.000 nuevas hectreas de cultivos lcitos al interior de la frontera agrcola y se apoyarn proyectos productivos sostenibles para las
3.7.5 Promover esquemas alternativos para la sustitucin de cultivos ilcitos
50 mil familias guardabosques actuales. Lo anterior se har a travs de la cofinanciacin de proyectos productivos econmica y tcnicamente viables. A travs de la gestin ambiental, se mantendrn libres de cultivos ilcitos al menos 2.000.000 de hectreas, se recuperarn al menos 100.000 hectreas de bosque primario y secundario, y se atendern cerca de 80.000 familias adicionales a travs del Programa de Familias Guardabosques. Finalmente, a travs de la organizacin comunitaria e institucional, se mejorar la presencia y la articulacin interinstitucional en las Zonas de Intervencin, se estructurar al menos un proyecto del Sena, Dansocial y del Ministerio de Educacin Nacional en cada zona. Adicionalmente, se firmarn convenios de cooperacin tcnica con los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para facilitar la implementacin de los instrumentos de poltica.
Crecimiento alto y sostenido: la condicin para un desarrollo con equidad
Captulo 4 229 Crecimiento alto y sostenido: la condicin para un desarrollo con equidad
4.1 Consideraciones macroeconmicas
Este captulo desarrolla uno de los principales objetivos del Plan: lograr tasas de crecimiento altas que puedan ser mantenidas en el tiempo. Sin embargo, propone superar la tradicional disyuntiva entre crecimiento y bienestar y consecuentemente, persistir en una visin de crecimiento como herramienta fundamental para promover la equidad. Por tanto, el tipo de crecimiento con el cual el Gobierno Nacional est comprometido, es aquel en el que se crean las condiciones para que todos los colombianos, y particularmente los ms pobres y vulnerables, tengan acceso a empleos de calidad, que les permitan generar ingresos sostenibles. En otras palabras, se requiere potenciar y desarrollar las capacidades productivas de los ms pobres, para que superen su condicin y puedan insertarse efectivamente en el crculo virtuoso de fortalecimiento del capital humano, crecimiento de la economa, generacin de empleo formal, incremento del ingreso salarial de los colombianos y del recaudo tributario, mayor inversin social y mejor distribucin de la riqueza entre todos los colombianos. Los mayores niveles de crecimiento requieren la elevacin de la tasa de inversin, de la productividad total de los factores y del empleo, lo que permitir reducir la tasa de desempleo al 6% en 2019. Para los prximos cuatro aos, se tiene como meta elevar el crecimiento promedio a una tasa no inferior al 5%, para lo cual la inversin deber elevarse del 25,2% del PIB al 26,1% en 2010, lo que equivale a un crecimiento anual promedio de la inversin del 6,4% a partir del ao 2007. El empleo por su parte, deber crecer a una tasa promedio del 3,1% y la productividad a 0,5% anual. Dichas tasas de crecimiento y los niveles de inversin requeridos son igualmente consistentes con el balance macroeconmico que se presenta ms adelante. As mismo, se requiere que la tasa de ahorro domstico se situ entre los niveles del 22,4% y el 23,4% del PIB, el cual en un 75,2% se origina en el sector privado. A su vez, este nivel de ahorro deber ser complementado con un ahorro externo del orden del 2,8% del PIB. El crecimiento propuesto es consistente con una devaluacin real acumulada del 5,1% y una inflacin promedio del 3,3% (Cuadro 4.1). Cuadro 4.1 Crecimiento del PIB 2006-2010
Concepto Produccin PIB efectivo Crecimiento PIB efectivo (%) Productividad Crecimiento PTF (%) Empleo Crecimiento PET (%) TGP (%) 2,1 59,9 2,1 59,9 2,1 59,9 2,1 59,9 2,1 59,9 1,5 0,6 0,4 0.4 0,4 319.435.802 6,8 335.557.990 5,0 352.208.653 5,0 369.941.191 5,0 388.517.718 5,0 2006 2007 2008 2009 2010
Cuadro 4.1 (continuacin) Crecimiento del PIB 2006-2010

Concepto Crecimiento empleo (%) Tasa de empleo (E/PEA) (%) Tasa de desempleo (%) Capital Inversin Crecimiento de la inversin Tasa de inversin (% PIB) Stock de capital Relacin K/Y Crecimiento de K (%) 80.497.822 23,3 25,2 760.218.494 2,24 7.14 85.730.181 6,5 25,4 812.314.494 2,28 6,99 91.131.182 6,3 25,6 812.314.006 2,32 6,85 96.416.791 5,8 25,7 866.986.696 2,36 6,73 102.973.132 6,8 26,1 924.389.040 2,35 6,62 2006 3,1 88,8 11,2 2007 3,0 89,4 10,6 2008 3,0 90,0 10,0 2009 3,2 90,6 9,4 2010 3,2 91,2 8,8
Fuente DNP-DEE.
Al tener en cuenta la apreciacin de los ltimos dos aos, las proyecciones muestran un ajuste moderado en precios, que deber ser consistente con un nivel de deuda pblica sostenible. De esta forma, la sostenibilidad del crecimiento en los prximos aos depender no slo de la acumulacin de factores, del crecimiento de la productividad y del ahorro, sino tambin de la estabilidad macroeconmica. Sin esa estabilidad, ser muy difcil contar con un clima favorable a la inversin nacional y extranjera y, como se dijo en el captulo anterior, buena parte de las ganancias en productividad se veran neutralizadas afectando la tasa de crecimiento. De igual manera, el financiamiento externo se vera comprometido, lo cual ejercera una presin inconveniente sobre las tasas de inters y, por ende, sobre el crecimiento. Esto, adems encarecera y complicara la financiacin de programas de desarrollo nacional y territorial.
El crecimiento por el lado de la demanda ser sustentado a partir del comportamiento de las exportaciones, de la inversin y el consumo. El incremento de las exportaciones totales en promedio ser del 8,5% anual, de tal forma que el coeficiente de apertura (importaciones ms exportaciones) ser del 37,8% del PIB. Las exportaciones no tradicionales, por su parte, tendrn un crecimiento promedio del 12,5% anual. La estrategia de profundizacin comercial ser, entonces, fundamental para promover el crecimiento. La recuperacin de la inversin privada ser consistente con la sostenibilidad de la deuda pblica en el largo plazo y con el resto de variables macroeconmicas, como tasa de inters, tipo de cambio e inflacin. La inversin pblica tendr un comportamiento muy positivo en trminos reales. No obstante, esta crecer mucho menos que la inversin privada por la participacin que esta ltima tendr en grandes proyectos de inversin pblica y en aquellos que son propios del sector privado (Figura 4.1).
4.1.1 Demanda
Figura 4.1 Proyecciones de la inversin privada y pblica (% PIB)
Fuente: DANE, clculos DEE-DNP.
El consumo total, cuyo crecimiento ha estado en promedio en el 3% en los ltimos 12 aos, aumentar del 5,6% en 2006 a tasas que oscilan entre el 4,9% y el 5,0% en el perodo 2007-2010. A su vez, este crecimiento estar sustentado en el consumo privado, el cual histricamente ha aumentado a una tasa promedio del 2%, pero que en los ltimos dos aos lo ha hecho a tasas del 4,7% y el 5,9%. Se espera que el consumo privado contine creciendo a tasas entre el 4,9% y el 5,1% entre 2007 y 2010. Por el lado del consumo pblico, se registraron tasas de crecimiento superiores al 15% entre 1994 y 1997, pero en los aos posteriores solo lleg al 1,5% y se espera que aumente a tasas anuales entre el 3,8% y el 4,9% hacia 2010. Por su parte, se estima un crecimiento de las importaciones promedio del 11,2% entre 2006 y 2010. En el perodo mencionado, las importaciones de bienes de consumo crecern en promedio el 11,2%, las de bienes de capital, que sustentan la inversin, presentarn[sic]un crecimiento promedio del 10%. En consecuencia, la absorcin en el perodo 2007-2010 crecer en promedio a una tasa del 5,2%, destacndose que la inversin y el consumo pblico tendrn tasas de crecimiento muy inferiores a las del sector privado. Esto har que la senda de crecimiento sea consistente y sostenible con un impacto muy positivo en la reduccin de las tasas de pobreza, en la cual las reformas sectoriales sern fundamentales para elevar la productividad (Cuadro 4.2).
Cuadro 4.2 Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda

Concepto PIB Consumo total Consumo privado Consumo pblico Inversin total Inversin privada Inversin pblica Absorcin Exportaciones totales No tradicionales Importaciones Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 2003(py) 3,86 1,7 2,4 -0,3 14,7 15,9 14,0 3,7 5,7 -4,4 4,7 -6,2 4,5 11,8 2004(py) 4,87 4,8 6,0 1,1 15,6 22,0 -7,9 6,6 10,0 13,1 19,8 16,2 24,4 15,8 2005(py) 4,72 4,9 5,0 4,3 18,7 16,7 28,2 7,4 7,0 2,1 19,9 20,3 14,0 33,3 2006(py) 6,8 5,6 6,7 2,1 26,9 18,1 17,7 9,9 7,9 17,1 21,3 11,9 11,9 9,9 2007(py) 5,0 4,8 5,1 3,8 6,5 6,4 4,9 5,2 7,5 12,4 9,5 21,1 15,6 14,9 2008(py) 5,0 4,8 5.0 4,1 6,3 6,6 5,1 5,2 7,5 11,8 9,9 8,7 11,5 8,6 2009(py) 5,0 4,9 4,9 4,8 5,8 5,9 5,2 5,1 9,5 12,9 12,8 8,7 10,2 8,9 2010(py) 5,0 4,9 4,9 4,9 6,8 7,3 5,3 5,4 9,5 13,0 22,6 9,9 9,0 7,7
(py): proyectado. Fuente: Dane. Proyecciones: Departamento Nacional de Planeacin-DEE.
El escenario macroeconmico para el perodo 2006-2010 tiene como meta que la inversin alcance un nivel del 26,1% del PIB al final del perodo, y el ahorro domstico el 23,4%, ello ser consistente con un dficit en la cuenta corriente del 2,7%. El comportamiento de la cuenta de capitales est basado principalmente en los flujos de inversin extranjera directa, de crdito externo neto del Gobierno y de financiamiento externo neto del sector privado. Los flujos de inversin extranjera directa oscilarn entre el 2,6% y el 3,1% del PIB lo cual implica montos promedios de 4.000 millones de dlares por ao. Por su parte, los flujos de crdito externo neto del Gobierno sern de 2.300 millones de dlares en 2007, pero a partir de ese ao estos sern del orden de los 1.000 millones de dlares. Finalmente, el financiamiento externo neto del sector privado ser negativo y oscilar entre el 0% y el 1,2% del PIB en todo el perodo. El sector privado ser el gran protagonista en la ejecucin de proyectos de inversin, dado que su participacin en la inversin total se situar en promedio alrededor del 70,4% durante todo el perodo. Del mismo modo, el ahorro privado aumentar del 15,8% al 18,1% del PIB entre 2007 y 2010. La inversin pblica aumentar entre el 4,9% y el 5,3% en trminos reales y lo cual da lugar a una participacin del 7,5% en el PIB en el mismo perodo. El ahorro pblico oscilar entre 5,2% y 6,6% del PIB. De esta forma, la[sic]poltica fiscal de los prximos aos estar ms orientada a mejorar la calidad de lo realizado en aos recientes y no a grandes reducciones del dficit consolidado.
4.1.2 Consistencia macroeconmica
Cuadro 4.3 Balance macroeconmico y financiamiento

2005 (A) Saldo en cuenta corriente (B) Inversin2/ (1) Privada (B)-(2) (2.a) Pblica
3/ 1/
Porcentaje del PIB 2008 -3,1 25,6 17,9 7,5 0,2 22,4 17,1 5,2 0,2 3,1 2,5 0,0 -0,6 0,8 2,9 2,9 0,0 -2,0 2,3 0,6 1,5 0,1 3,7 2009 -2,9 25,7 18,2 7,5 0,0 22,9 17,7 5,2 0,0 2,9 2,6 0,0 -0,2 0,6 2,7 2,7 0,0 -2,1 2,3 0,6 1,5 0,1 3,5 2010 -2,7 26,1 18,5 7,6 0,0 23,4 18,1 5,3 0,0 2,7 2,8 0,0 0,1 0,4 2,6 2,6 0,0 -2,0 2,3 0,6 1,6 0,1 3,3
2006 -2,0 24,6 17,9 6,6 0,2 22,6 16,8 5,8 0,2 2,0 3,0 0,0 1,0 1,1 1,8 2,9 -1,1 -0,7 0,8 0,8 -1,0 1,1 3,7
2007 -2,8 25,4 17,7 7,5 0,2 22,5 15,8 6,7 0,2 2,8 2,5 0,0 -0,3 1,9 1,9 3,1 -1,2 -0,1 0,9 1,6 -1,0 0,3 3,7
-1,6 20,7 14,6 6,0 0,2 19,1 13,0 6,0 0,2 1,6 2,5 0,0 0,9 1,6 5,0 4,7 0,3 -3,4 0,0
1/
(2.b) Plan Colombia (C) Ahorro (A) + (B) (3) Privado (C) - (4) (4.a) Pblico3/ (4.b) Transferencias Plan Colombia (D) Financiamiento cuenta corriente (5) Cuenta de capital1/ (6) Errores y omisiones (7) Cambio en reservas (5)+(6)-(D) Financiamiento del Balance (Inversin - Ahorro) (E) Balance Privado (1) - (3) (8) Financiamiento externo
1/
Inversin extrajera directa neta Endeudamiento externo neto (9) Financiamiento interno (E) - (8) (F) Balance pblico (consolidado) (10) Financiamiento externo (excl. Privat. y Conc. (11) Financiamiento interno (F) - (10) - (12) (12) Privatizaciones y concesiones1/ Financiamiento externo (8) + (10) + (12) Sostenibilidad de la deuda externa Crecimiento real del PIB (%)2/ Inflacin (%)1/ Deuda externa total de mediano y largo plazo1/ Sostenibilidad de la deuda con base en la cuenta corriente (13) Saldo de la cuenta corriente (14) Cuenta corriente que hace sostenible el saldo de la deuda (15) Espacio (+)/Diferencia (-) (12)-(13)
-1,7 1,6 0,1 3,3
4,7 5,0 31,1
6,2 4,5 30,5
5,0 4,0 29,2
5,0 3,5 28,9
5,0 3,0 28,6
5,0 3,0 28,2
-1,6 -2,3 0,7
-2,0 -2,2 0,2
-2,8 -2,1 -0,7
-3,1 -2,8 -0,3
-2,9 -2,6 -0,3
-2,7 -2,6 -0,1
Balance privado, Balance pblico, Cuenta corriente como porcentaje del PIB. Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico-DGPM, DNP-DEE. 1/ Cifras de Balanza de pagos. 2/ Cifras de macroflujos. 3/ Cifras Confis. Fuentes: Banco de la Repblica, MHCP, DNP-Proyecciones de diciembre de 2006.
En trminos de balances, el del sector pblico ser negativo, y se situar entre 0,9% en el 2007 y 2,3% del PIB en el 201096. Este dficit es consistente con el objetivo de mediano plazo de llevar la deuda pblica neta de activos financieros a niveles inferiores al 30% en el 2015. A su vez, esta senda es consistente con una reduccin de la deuda de 33,8% del PIB en el 2005 a 30,4% en el 2010. Este resultado registra un mejor desempeo que el previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 200697. Figura 4.2 Deuda pblica neta
La meta de inflacin para el perodo se reducir de manera gradual del 4,0% al 3%, y el ndice de tasa de cambio al final del perodo ser del 130,6, producto de una devaluacin real promedio anual del 1,14%. La meta del 3% de inflacin es la considerada de largo plazo98.
En el ltimo lustro, a raz de la crisis fiscal de 1996-2001, se efectu un programa de ajuste fiscal que permiti reducir el dficit fiscal del sector pblico consolidado del 5,5% del PIB en 1999 al 0,8% en 2006 (0,0% del PIB en 2005). Estos ajustes estuvieron concentrados principalmente en el Gobierno Nacional central, los gobiernos regionales y la Seguridad Social. En efecto el balance fiscal de las entidades territoriales mejor ostensiblemente, presentando hoy en da un supervit. De igual forma, se logr estabilizar el dficit del Gobierno Nacional central mediante la reduccin del gasto pblico y el incremento en el recaudo tributario y, finalmente, se reform el sistema pensional. A pesar de estos esfuerzos es necesario continuar con el proceso de saneamiento de las finanzas nacionales.
96 El cual es consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de mayo de 2006 ajustado por el Confis en febrero 27 de 2007. 97 La definicin de deuda ac utilizada corresponde a deuda neta de activos financieros internos y externos empleada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. 98 Estas proyecciones estn en lnea con las metas del Banco de la Repblica y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
4.1.3 La consolidacin de la estabilidad fiscal para los prximos aos
Es importante anotar que el dficit de la Nacin sera bastante menor si no fuera por dos decisiones responsables que adopt el Gobierno. En primer lugar, se asumi el pago de las pensiones del ISS (1,3% del PIB) y, segundo, no se incluyeron las mayores utilidades de Ecopetrol como ingresos sino que se reinvirtieron en la misma empresa para garantizar su crecimiento. Estas dos acciones suman alrededor de dos puntos del PIB, lo que situara el dficit de la Nacin en niveles inferiores a los tres puntos del PIB. Al tener en cuenta los objetivos fiscales plasmados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Gobierno deber tomar las medidas necesarias para garantizar que la deuda pblica neta de activos financieros se reduzca a niveles inferiores del 30% en el 2015. Entre los principales retos que enfrenta el Gobierno para cumplir con estos propsitos se destaca la necesidad de adoptar de una estructura tributaria de carcter permanente que permita contar con un nivel de recaudo adecuado, consistente con las necesidades de gasto, y que adems contribuya a elevar el ahorro y la inversin. Adicionalmente, en el Congreso se adelanta el trmite de un proyecto que reforma el Sistema General de Participaciones (SGP), con el fin de que estos recursos cumplan con los objetivos de universalizacin de las coberturas de salud y educacin al mismo tiempo que se salvaguarda la sostenibilidad fiscal del Estado en el largo plazo. Las proyecciones del balance del Sector Pblico Consolidado (SPC) incluyen el deterioro del balance petrolero, la mayor presin del gasto asociado a pensiones, y el efecto de adoptar el esquema actual de crecimiento del SGP aprobado en el Senado de la Repblica. Consistente con los niveles de dficit total y deuda pblica, el supervit primario del Sector Pblico No Financiero oscilar entre el 3,9% del PIB en 2006, 3,4% del PIB en 2007 y 2,0%, entre 2008 y 2010. Cuadro 4.4 Proyecciones del sector pblico consolidado
Porcentaje del PIB Proyecciones SPC GNC Deuda NAF 2006 -0,8 -4,1 31,2 2007 -0,9 -3,5 28,0 2008 -2,3 -5,0 29,3 2009 -2,3 -4,8 29,5 2010 -2,3 -4,9 30,4
NAF: Neta de Activos Financieros. Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2006 - Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El contenido de las reformas est orientado a consolidar la estabilidad fiscal y generar la consistencia entre los mercados de trabajo, de capitales y la estructura tributaria, cuyo propsito final es lograr la mayor incidencia social con las asignaciones del gasto pblico. Estas reformas van en la direccin de consolidar la estabilidad macroeconmica y dar reglas claras y estables para la inversin, que son dos de los problemas ms agudos en pases en desarrollo como Colombia. Regla sostenible y estable para el sistema general de participaciones. El SGP fue reformado por el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001. Esta reforma deslig el SGP
de los Ingresos Corriente de la Nacin (ICN) y le otorg estabilidad al crecimiento sostenido del orden del 2,5% real por un perodo de transicin que va hasta el ao 2009, sin desatender las necesidades de gasto en los sectores de educacin y salud, como lo muestran los incrementos en cobertura desde 2002. Al tener en cuenta que el Acto Legislativo 001 del 2001 era transitorio, se requiere garantizar la estabilidad de recursos para los entes territoriales y, simultneamente, hacerlos sostenibles para el conjunto de las finanzas pblicas. Por lo anterior, el Gobierno present un proyecto en el cual el sistema actual incrementa los recursos del Sistema General de Participaciones en trminos reales entre 2 y 2,5 puntos. Este proyecto ya fue aprobado en primera vuelta en la Cmara y en el Senado con la siguiente regla: un crecimiento real de 4,0% en el perodo 2008-2009; 3,5% en el 2010 y de 3,0% entre el 2011 y el 2016. Si economa crece por encima del 4%, el crecimiento adicional se incrementar a la frmula de crecimiento de los recursos del SGP para la atencin a la primera infancia. Esta regla mantiene el poder adquisitivo de los recursos para las regiones. Ajuste a la estructura tributaria. En los ltimos aos se han efectuado varias reformas al sistema tributario con el fin de mejorar su estructura e incrementar el nivel de ingresos de la Nacin. Sin embargo, por diversas razones estas no han logrado cumplir totalmente con estos objetivos, dando como resultado una estructura tributaria con problemas que son el reflejo de unas tasas de tributacin elevadas a las empresas y bajas a las personas naturales. En el perodo 1998-2005 Colombia aument su carga tributaria total del 14,1% al 22,6% del PIB (aproximadamente 15% corresponde a la Nacin), producto de cuatro reformas tributarias, del aumento de las contribuciones a la seguridad social y otras rentas parafiscales, financiadas, en parte, con impuestos a la nmina. Este aumento en los recaudos se ha visto reflejado principalmente en el IVA y en la renta, afectando principalmente a las empresas quienes pagan cerca del 93% del recaudo de este impuesto99. Cuadro 4.5 Carga tributaria
Porcentaje del PIB Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Impuestos nacionales 8,0 8,7 8,9 9,7 9,6 9,7 Impuestos territoriales 2,0 2,0 2,0 2,1 2,3 2,3 Parafiscales 2,7 2,6 2,7 2,8 3,0 3,4 Petrleo 1,4 1,2 1,1 1,1 1,0 1,1 Total 14,1 14,5 14,7 15,6 15,8 16,4
99 Durante este perodo se crearon dos impuestos. El primero de ellos es el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), el cual inicialmente estuvo destinado a financiar la crisis financiera de finales de los aos noventa y el segundo fue el impuesto al patrimonio, el cual estuvo destinado a financiar la poltica de seguridad democrtica. El primero se cre en 1999 y su producto anual ha oscilado entre el 0,6% y el 0,9% puntos del PIB, lo cual obedece al aumento de la tasa del 2 al 4 por mil. El segundo impuesto ha presentado un recaudo en trminos del PIB que ha variado del 0,5% a 0,15%.
Cuadro 4.5 (continuacin) Carga tributaria

Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Impuestos nacionales 10,1 10,8 10,6 10,6 11,2 13,2 13,3 13,9 14,9 14,9 Impuestos territoriales 2,5 2,6 2,7 2,8 2,7 2,7 2,8 2,8 2,8 2,8 Parafiscales 3,3 4,3 4,8 4,5 3,7 3,7 3,5 3,3 3,4 3,3 Petrleo 1,2 1,0 0,9 1,0 1,5 1,4 1,5 1,5 1,6 1,6 Total 17,1 18,6 19,1 18,9 19,1 21,0 21,1 21,5 22,6 22,6
Nota: Los clculos para 2005 son estimaciones de las diferentes entidades. Fuentes: Dian-DAF, DNP, Banco Repblica. Clculos: Erik Haindl Rondanelli.
Uno de los obstculos ms importantes para el crecimiento de la inversin son las elevadas tasas impositivas y la falta de estabilidad en las reglas tributarias. En este orden de ideas, el Gobierno present una propuesta de ley al Congreso de la Repblica con el objetivo de simplificar el Estatuto Tributario y ajustar las tarifas y bases tributarias con lo cual se esperaba garantizar la equidad, la competitividad, la sostenibilidad y simplicidad de los recaudos tributarios. Este proyecto se discuti en el Congreso, y con las agremiaciones y la sociedad civil, y aunque era muy conveniente en sus objetivos, al final el Congreso aprob una propuesta ms acorde con las restricciones estructurales de la sociedad colombiana. En esencia, la propuesta aprobada avanza en el fortalecimiento del ahorro y la inversin, en el sentido de que hay una reduccin de la tarifa de renta para las empresas, se elev la exencin por la reinversin de utilidades de 30% a 40%, las tarifas de renta para personas naturales quedaron inalteradas, hubo algunos ajustes en simplificacin del IVA, se aprob el impuesto al patrimonio para patrimonios superiores a los tres mil millones y se lograron avances en la simplificacin del Estatuto. Por conveniencia se manutuvo el gravamen de los movimientos financieros. Es importante reconocer que la estructura tributaria que se aprob con el consenso entre el Gobierno y los distintos sectores polticos y sociales permite financiar el gasto social, las pensiones, los gastos asociados a la poltica de seguridad democrtica, los gastos de inversin a cargo de la Nacin necesarios para financiar las metas propuestas en este documento, sin comprometer la estabilidad macroeconmica y fiscal sealadas en las metas de dficit y la deuda pblica previstas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. As mismo, se avanza en el fortalecimiento de los recursos para la modernizacin de la Fuerza Pblica y la seguridad del pas. Flexibilizacin del presupuesto nacional. Uno de los grandes problemas de la asignacin de recursos pblicos es la inflexibilidad que tiene el presupuesto nacional. Algunos estudiosos han llamado la atencin sobre este problema debido a la ineficiencia que le impone al desarrollo de las polticas pblicas. Hay muchos casos en los cuales existen las
fuentes de financiacin para proyectos y programas para el desarrollo. Sin embargo, por la obligatoriedad legal de presupuestar otras obligaciones, son ejecutados en forma parcial generando ineficiencias y baja incidencia sobre los sectores que se pretende beneficiar. Por ello, se utilizarn muchos de los fondos existentes para financiar los proyectos y programas para los cuales fueron constituidos, sin que ello afecte la estrategia fiscal de mediano plazo.
A continuacin se plantean cinco consideraciones metodolgicas sobre el crecimiento, las cuales son de vital importancia si se desea que el crecimiento no solo sea alto sino sostenible en el tiempo. La primera consideracin es la necesidad de implementar un men de polticas y acciones permanentes, en las cuales se debe buscar un incremento en la tasa de inversin de al menos el 26,1% del PIB en 2010; el elevado dinamismo en las exportaciones y en la inversin privada; el respaldo a sectores con claras ventajas comparativas; y la ampliacin en la cobertura y la calidad de la educacin. Para que todo lo anterior sea sostenible, las polticas a seguir deben estar regidas por un ambiente estabilidad macroeconmica y fiscal que permita aumentar el ahorro interno; la creacin de condiciones para atraer la inversin extranjera directa; y la consolidacin de la seguridad legal y fsica. Figura 4.3 Evolucin del ahorro y la inversin (% del PIB)
4.1.4 Consideraciones acerca del crecimiento de largo plazo
Fuente: DANE-Banco de la Repblica, clculos DNP-DEE.
La segunda consideracin seala que es posible crecer a tasas elevadas sin tener inicialmente listas todas las condiciones del crecimiento sostenido. Con solo algunas condiciones se puede tener un crecimiento importante, el cual ms adelante se ver reforzado a medida que se alcance el resto de condiciones.
La tercera consideracin consiste en activar dinmicas virtuosas de crecimiento en las cuales la consolidacin de unas condiciones y la persistencia de las polticas propician la consolidacin de otras condiciones y polticas favorables para el crecimiento acelerado. No obstante, es importante tener en cuenta que as como hay dinmicas virtuosas de crecimiento, tambin las hay viciosas, en las cuales el estancamiento y, an el crecimiento, negativo, pueden ser la norma. La cuarta consideracin seala que el crecimiento econmico es posible siempre y cuando se generen las condiciones necesarias para materializarlo. Por lo tanto, es factible que Colombia pueda acceder a una fase acelerada de crecimiento. Por ltimo, la quinta consideracin seala que se requiere un consenso mnimo sobre metas de crecimiento, as como de otros objetivos sociales e institucionales y polticas para lograrlo, especialmente lo relacionado con la estabilidad macroeconmica. Ese consenso se ha logrado en otros pases y sociedades y no existen razones para pensar que no es posible lograrlo en Colombia.
4.2 Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo

El proceso de construccin de la Agenda Interna En 2004 se inici la construccin de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad. Mediante una metodologa participativa, representantes del sector productivo, el sector pblico nacional y territorial, la academia, los trabajadores y la sociedad civil en general identificaron los encadenamientos productivos ms promisorios en el contexto de la economa global. Se identificaron tambin las principales necesidades y las acciones o requerimientos para llevar a cabo las Apuestas productivas regionales as como Estrategias competitivas sectoriales. Con este fin, se realizaron 96 foros y 1.638 reuniones regionales, con una participacin de 36.651 asistentes, y 151 talleres sectoriales, a los que han asistido 3.427 personas. Desde las perspectivas regional y sectorial fueron consolidadas ms de 4.500 acciones concretas, con base en las cuales el Gobierno Nacional defini las lneas estratgicas transversales en materia de competitividad que, luego de ser validadas, nutren la estrategia de desarrollo productivo de este Plan de Desarrollo. En el proceso de validacin de las propuestas regionales de Agenda Interna y de las lneas de accin transversales sintetizadas por el Gobierno Nacional, se realizaron 13 talleres con la participacin del 70% de los alcaldes y el 75% de los gobernadores de todo el pas. Adicionalmente, con el propsito de recibir retroalimentacin a las propuestas regionales previamente validadas, se llevaron a cabo 13 talleres regionales con la participacin del 60% de los congresistas y de representantes de los entes territoriales, del sector privado y del Gobierno Nacional. Paralelamente, y en el marco de la Asamblea Anual de Afiliados de la Cmara de Comercio de Bogot realizada el 7 de julio del 2005, se socializaron las propuestas de Agenda Interna Sectoriales con cerca de 3.400 empresarios. Las acciones o requerimientos as definidos en esos procesos de consulta han sido el principal insumo para concebir los planes, programas y proyectos de poltica que el pas debe emprender para consolidar el potencial de la actual estructura de produccin y encaminarse, al mismo tiempo, hacia una transformacin productiva.
Este proceso no concluye aqu. La Agenda Interna est concebida como una estrategia dinmica; esto significa que sus lineamientos y prioridades deben ser continuamente evaluados y enriquecidos por todos los que han participado en su construccin. Para ello, los esfuerzos del Gobierno Nacional deben ser complementados con iniciativas lideradas por el sector privado y los entes territoriales, trascender programas particulares de Gobierno y contribuir a la consolidacin de una poltica de Estado. Con este fin, el Gobierno Nacional cre el Sistema Nacional de Competitividad (SNC) por medio del Documento de poltica 3439 del Consejo Superior de Poltica Econmica y Social (Conpes) y el Decreto 2828 de 2006. Este sistema articular bajo un esquema de compromisos, evaluacin, seguimiento y rendicin de cuentas la estrategia nacional y regional de competitividad y productividad, por medio de una instancia supraministerial, la Comisin Nacional de Competitividad, y de instancias regionales como las Comisiones Regionales de Competitividad100. La estrategia de desarrollo productivo En los aos posteriores a la apertura econmica el aparato productivo nacional ha avanzado de manera significativa en la direccin de su modernizacin competitiva, mejorando en productividad, incorporando criterios de calidad y mayor valor agregado en sus productos. Las exportaciones crecen a una tasa histricamente nunca antes vista, hay evidencias de su diversificacin y tanto en el sector privado como en el pblico se observa la consolidacin de una cultura exportadora que permea buena parte de las decisiones productivas. No obstante estos avances, se requiere reducir ms las brechas en materia de productividad y de calidad del empleo respecto de nuestros principales competidores y socios comerciales. La poltica nacional de productividad y competitividad ha enfatizado la conquista de los mercados externos al tiempo que de manera implcita ha otorgado un grado menor de relevancia a las condiciones internas determinantes de la competitividad. Postul, adems, que la liberalizacin comercial y la desregulacin bastaran para que los recursos productivos fueran reasignados por los inversionistas siguiendo las indicaciones de los precios del mercado. De aqu que fuera dominante la concepcin segn la cual la poltica sectorial debiera limitarse al mximo y, en el mejor de los casos, ser de un estricto carcter transversal, esto es, afectar al sector productivo en su conjunto, sin distingo del tamao, actividad especfica, regin o grado de desarrollo de la empresa afectada. Hoy resulta evidente que ni la dotacin inicial de factores, ni el stock tecnolgico ni las relaciones de intercambio determinan de manera inequvoca el patrn de especializacin de la economa. Esta misma dotacin de condiciones iniciales permite la existencia de mltiples equilibrios de mercado asociados con distintos patrones de especializacin. Al parecer, han sido las intervenciones exitosas de poltica, orientadas a acelerar la transicin de un patrn de especializacin a otro, las responsables de que dos pases con condiciones
100
Se incluir la variable ambiental como factor de competitividad en el SNC, en lo atinente a las instituciones y regulaciones ambientales, a los impactos sobre la base natural del pas y a nuevas oportunidades de negocios, de acuerdo con lo contenido en el captulo 5.
iniciales similares presenten hoy en da situaciones tan dismiles de competitividad, tal como lo muestran, por ejemplo, Colombia y Corea o Colombia y Chile. El nuevo escenario abierto por la adopcin de Tratados de Libre Comercio de gran profundidad, la reduccin de las barreras arancelarias en economas desarrolladas y cierta recomposicin del proteccionismo mediante el uso de obstculos tcnicos al comercio, la irrupcin de China e India en el mercado global y el hecho incontrovertible de que buena parte de nuestros competidores del mundo en desarrollo vienen adoptando polticas estratgicas de desarrollo productivo con diverso grado de xito, sugiere que es oportuno repensar nuestra poltica de desarrollo productivo. Sobre la base de los avances alcanzados en las diversas estrategias emprendidas para mejorar la competitividad del pas, especialmente en la Agenda Interna, el pas esta en capacidad de comenzar un esfuerzo decidido y comn por determinar cul es la estructura productiva que mejor contribuye a su crecimiento sostenible. Buena parte de los diagnsticos sectoriales y de las acciones demandas por los diversos actores del aparato productivo nacional durante el proceso de construccin de la Agenda Interna se orientan a mejorar la competitividad y, por tanto, a ampliar las oportunidades de acceso a los mercados globalizados a partir de la plataforma productiva vigente. En el mismo proceso, sin embargo, se evidenci que la visin a futuro, tanto pblica como privada, es dbil en cuanto a prever nuevos escenarios productivos. La coexistencia de una visin fuerte en el corto plazo, pero aun ambigua en sus proyecciones futuras, explica algunas de las carencias en los componentes de mediano y largo plazo de la poltica nacional de productividad y competitividad. Hoy Colombia atraviesa por una coyuntura propicia para abordar una estrategia de desarrollo productivo que integre las acciones inmediatas sobre las apuestas productivas sectoriales de alto impacto priorizadas en Agenda Interna, con una poltica activa orientada hacia la necesaria transformacin productiva. En otras palabras, se propone al pas productivo estructurar un plan coherente e integral de poltica pblica dirigido a producir ms y mejor, que a la vez se oriente hacia una transformacin productiva. Producir ms y mejor implica un esfuerzo sistemtico por aprovechar las ventajas comparativas de que disponemos para mejorar el ingreso, reducir la pobreza y avanzar en las condiciones de equidad, mediante una creciente insercin competitiva en los mercados internacionales y una competencia eficiente en el mercado local, a partir de las condiciones productivas imperantes. La transformacin productiva, por su parte, exige interiorizar en todos los actores de la produccin de riqueza que sobre la base de las actuales ventajas comparativas, es imprescindible construir ventajas competitivas. No basta con la disponibilidad de recursos naturales y su aprovechamiento econmico eficiente; no es sostenible una insercin en los mercados internacionales basada en bajos salarios y menos, en una competitividad fundamentada en rezagos cambiarios. El pas no dejar de ser pobre, si persiste ad infinitum en producir bienes de pas pobre. Ese doble objetivo requiere un esfuerzo sistemtico, explcito en sus componentes y objetivos y sostenido en el tiempo, que permita transitar desde una plataforma basada en las ventajas comparativas, a una competitividad sustentada en la creciente productividad
de los factores, la elevada calificacin de la mano de obra, el fortalecimiento de la infraestructura y los procesos logsticos, en una estructura arancelaria y de proteccin orientada hacia el futuro productivo deseado, ms que a la salvaguarda permanente de los sectores menos eficientes y, de manera medular, a la innovacin y el desarrollo tecnolgico. En esta perspectiva producir ms y mejor y orientar recursos pblicos y privados hacia una transformacin productiva el Gobierno Nacional en conjunto con el sector privado y representantes regionales, propondr a la recientemente creada Comisin Nacional de Competitividad un conjunto de iniciativas jerarquizadas en todos los frentes determinantes de la competitividad. La estrategia de desarrollo productivo se abordar de manera simultnea desde dos vertientes diferenciadas pero a la vez complementarias: una vertiente transversal y una estrategia de programas sectoriales de alto impacto. Estrategia transversal de desarrollo productivo La vertiente transversal acta sobre las necesidades que son comunes a todos los sectores productivos. El impacto de estas estrategias se ver reflejado en la sostenibilidad del crecimiento y en aumentos de la productividad y, directamente en la ubicacin relativa del pas en los ndices internacionales de competitividad. Las acciones estratgicas de tipo transversal prioritarias en materia de competitividad son el resultado del la consolidacin y anlisis de todas las acciones definidas en las apuestas productivas regionales y las estrategias competitivas sectoriales de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad. Estas se agrupan en las siguientes lneas estratgicas: 1. Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico 2. Ahorro, inversin y financiamiento 3. Capital fsico 4. Capital humano 5. Instituciones para el desarrollo productivo Programas sectoriales de alto impacto El segundo gran componente de la estrategia de desarrollo productivo focalizar los esfuerzos sobre las necesidades especficas de las apuestas priorizadas en el proceso de Agenda Interna. Estas apuestas, entendidas como un producto, cadena, cluster, actividad o sector, se consideran prioritarias por cuanto reportan un elevado potencial de generacin de empleo e ingreso, una amplia cobertura espacial en el territorio nacional, un evidente potencial de insercin competitiva en mercados globalizados y crean una demanda derivada con fuertes efectos multiplicadores sobre el resto de la economa. La poltica pblica de desarrollo productivo, junto con abordar estrategias transversales que demanda el necesario fortalecimiento competitivo de todos los sectores productivos, focalizar acciones activas especficas sobre las necesidades de aquellas apuestas productivas, sustentadas siempre en la medicin de su impacto y la evaluacin permanente de los resultados de la gestin. Para su buen desarrollo, se fortalecer la capacidad pblica y privada para prever los cambios del entorno nacional e internacional y adaptarse a ellos,
permitir la movilidad de los recursos productivos, y reconocer a tiempo y corregir las fallas susceptibles de ser cometidas en la asignacin de recursos colectivos. Estrategias Transversales
4.2.1 Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico

1. 2. 3. 4. 5.
La Poltica de Desarrollo Empresarial se fundamentar en cinco ejes principales: Fomento de la innovacin y el desarrollo tecnolgico para la competitividad. Competitividad asociada con la productividad empresarial. Insercin internacional y facilitacin del comercio. Adecuado funcionamiento del mercado interno. Estrategias especficas de productividad y competitividad para las microempresas y para las Pymes.
Fomento de la innovacin y el desarrollo tecnolgico para la competitividad El rpido cambio tecnolgico por el cual atraviesa el mundo contemporneo, con los acelerados avances en Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), as como en biotecnologa y nuevos materiales, plantean una serie de oportunidades y desafos a la sociedad y a la estructura productiva nacionales. El aprovechamiento de estas oportunidades permitir generar un proceso de reduccin de la brecha tecnolgica que separa a Colombia de las economas altamente competitivas. Dicho proceso debe partir del reconocimiento de la innovacin como un factor de competitividad de necesaria inclusin dentro de la agenda poltica y social del pas, y de la utilizacin de herramientas como prospectiva cientfica e inteligencia competitiva. En particular, ser prioritario formular una poltica de propiedad intelectual, que acompae los procesos generados en el sector productivo y permita promover la creacin intelectual, fortalecer su proteccin y estimular su uso. Para hacer de la innovacin un factor de competitividad del sector empresarial colombiano se adelantarn acciones en los cinco campos que a continuacin se describen: Fortalecimiento de la articulacin entre el sector educativo y sector productivo. La contribucin de la educacin superior al desarrollo est dada, en gran medida, por la efectividad con que este aprendizaje se vincula al proceso de mejoramiento de la tecnologa disponible en las empresas. Las universidades han contribuido a la innovacin, sin embargo, es necesario fortalecer aun ms los vnculos entre las empresas y las universidades con miras a profundizar y diversificar los campos de investigacin. Para ello se hace necesario: (1) fomentar la creacin de Oficinas de Transferencia de los Resultados de la Investigacin (Otris), (2) ampliar la formacin del personal en campos de la investigacin aplicada y en la innovacin, (3) fortalecer el Sistema de Informacin de Oferta y Demanda de Tecnologa e Innovacin (Servicol), (4) incentivar a docentes investigadores e integrantes de grupos de investigacin para que participen en proyectos de innovacin, (5) apoyar el desarrollo de pasantas de doble va entre investigadores y personal de Investigacin y Desarrollo (I&D) de empresas, y (6) facilitar la asociacin entre las pymes para realizar investigacin y desarrollo, propiciando el uso de infraestructura universitaria.
Promocin del desarrollo institucional de las organizaciones prestadoras de servicios de CTI al sector productivo (centros de desarrollo tecnolgico, etc.). La infraestructura cientfica y tecnolgica comprende el acervo de bienes muebles e inmuebles, as como los recursos materiales necesarios para la realizacin de actividades de I&D. Dado que el pas no cuenta con un nivel adecuado de stos recursos, es necesario un esfuerzo importante para que las actividades de I&D se desarrollen conforme a normas y estndares de calidad internacional. En varios campos de investigacin, en particular en la bsica, las universidades y empresas no pueden por s solas sostener el esfuerzo de inversin necesario para establecer la infraestructura cientfica y tecnolgica. Para solucionar esta deficiencia el Gobierno Nacional disear una estrategia que incluya la creacin y equipamiento de centros de investigacin y enseanza; la promocin de la utilizacin racional de los recursos fsicos, humanos y financieros, y el fomento de alianzas y cooperacin entre actores. Apoyo directo a la innovacin y el desarrollo tecnolgico en empresas. La innovacin presenta caractersticas propias de bien pblico, de ah que la intervencin pblica es un factor crucial para acercar a niveles socialmente ptimos la produccin de conocimiento y tecnologa. Es necesario crear una cultura de la innovacin y una estrategia de financiacin de proyectos de innovacin en condiciones atractivas. El Gobierno Nacional fortalecer los actuales mecanismos de apoyo crditos blandos y la cofinanciacin, entre otros y realizar evaluaciones peridicas sobre su efectividad e impacto. Fomento a la transferencia de tecnologa. El mercado internacional de transferencia de tecnologas incluye (1) las transacciones para el uso, difusin y creacin de tecnologas, (2) la concesin de licencias y patentes, y (3) la transferencia de conocimientos que no son patentables o que no estn patentados. En el pas no se cuenta con las suficientes capacidades cientficas e innovadoras para generar un mayor ritmo de cambio tcnico, por lo que es necesario promover esta transferencia de tecnologa del exterior. Para ello se promover una poltica que incluya el desarrollo de capacidades en negociacin tecnolgica, incentivos a la Inversin Extranjera Directa (IED), la concertacin de inversiones de I&D con empresas transnacionales en campos de inters nacional y del sector productivo, y la combinacin de grandes proyectos industriales con la creacin y el fortalecimiento de la infraestructura nacional de I&D. Apoyo a procesos innovadores que generen transformaciones sociales, organizacionales y empresariales. La incorporacin del concepto de innovacin tecnolgica no se limita al sistema productivo y la competitividad sino, fundamentalmente, a la innovacin en el proceso de transformaciones sociales, institucionales y empresariales. Es ms, las transformaciones del sistema productivo no pueden operar y consolidarse sin transformaciones previas o paralelas en el sistema social. As, es necesaria la incorporacin de la innovacin tecnolgica para el desarrollo social y la modernizacin de las instituciones sociales y polticas y del sistema empresarial. Entre los principales temas por trabajar se encuentran: (1) la promocin y el desarrollo de estmulos a la contribucin del conocimiento cientfico y tecnolgico a la solucin de los problemas sociales crticos del pas como la pobreza, (2) la orientacin y motivacin a
los cientficos y empresarios para que contribuyan a la bsqueda de las mejores soluciones para el desarrollo social, institucional y empresarial y, (3) el fomento a la educacin y los crculos acadmicos, empresariales y polticos para vincular y articular el conocimiento cientfico y tecnolgico al estudio y la solucin de los problemas nacionales. Para que la economa colombiana tenga un crecimiento anual del 6% o superior, tal y como se plantea en este Plan Nacional de Desarrollo, se debe establecer una mayor y ms fuerte articulacin entre conocimiento, produccin y competitividad. Reconociendo este papel, se ha desarrollado como dimensin especial del desarrollo el tema de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Competitividad asociada con la productividad empresarial Estabilidad jurdica para los inversionistas. La existencia de reglas claras, predecibles y estables permite atraer nuevas inversiones, tanto forneas como domsticas. La adopcin en Colombia de los llamados contratos de estabilidad jurdica ha sido un vehculo idneo para la atraccin de nuevos inversionistas, por la va de estabilizarles las normas determinantes de su inversin hasta por 20 aos. Se dar continuidad a la estrategia de difusin de dicho instrumento, buscando estimular y aumentar su uso. Esta estrategia ir acompaada de una adecuada divulgacin del portafolio de inversiones, y mejoras en la capacitacin para la formulacin de solicitudes y procedimientos para suscribir estos contratos. La insercin internacional del pas, por medio de la firma de nuevos acuerdos de integracin, de promocin de inversiones y de prevencin de la doble tributacin, es otra estrategia conducente a garantizar un marco estable y duradero en las reglas de juego. Adems, desde el Gobierno se impulsar la profundizacin del concepto de responsabilidad fiscal, que minimice la modificacin de la normativa tributaria. Cultura y mejoramiento de la productividad. Es necesario posicionar el tema de productividad como un componente fundamental para el mejoramiento de la competitividad de las empresas. Para ello se pondrn en marcha dos estrategias: (1) difusin y sensibilizacin al sector empresarial, mediante eventos acadmicos, publicacin de documentos y capacitacin en las tcnicas de medicin de la productividad a empresarios y funcionarios y, (2) promocin del mejoramiento de la productividad dentro de empresas agrupadas en conglomerados empresariales. Se conformarn 16 colectivos 240 empresas aproximadamente a los cuales se les practicar la medicin de su productividad, como paso previo al diseo de planes de mejoramiento de la productividad y la adopcin de tecnologas de gestin que le ofrezcan al empresario resultados en el corto plazo en reduccin de costos y aumentos de produccin. Clusters empresariales. Se promover y apoyar el desarrollo y fortalecimiento de clusters industriales, teniendo como finalidad ltima la mejora de la competitividad y productividad del tejido empresarial e institucional del pas. Los clusters permiten la generacin de economas de escala, el impulso a la innovacin a travs de la colaboracin entre empresas y entre estas y entidades de investigacin, y el posicionamiento en los mercados. La promocin de clusters ayuda a superar la fragmentacin de las labores que llevan a cabo diversas entidades de apoyo empresarial.
El Ministerio se concentrar en la promocin y desarrollo de una cultura del trabajo en clusters, y en el fomento y aplicacin de mecanismos de cooperacin entre las empresas, por medio de jornadas de trabajo que permitan el intercambio, difusin de las experiencias y desarrollo de proyectos. Se buscar apoyar el progreso competitivo de 30 clusters industriales, teniendo presente las apuestas regionales identificadas en el marco de la Agenda Interna; prestando apoyo a la formacin de redes de expertos locales en la promocin y organizacin de clusters, que desarrollen habilidades para el manejo conceptual y de las herramientas respectivas en cada regin, sector productivo, tipo de empresas y organizacin empresarial. Transporte y logstica, facilitacin de comercio y tecnologas de la informacin. Un aumento persistente en los niveles de productividad exige brindar especial atencin a ciertos factores de competitividad que impactan de manera directa en el desarrollo empresarial. Entre ellos estn la flexibilizacin de las normas sobre transporte terrestre de carga por carretera; la promocin y adopcin de mejores prcticas en logstica empresarial; la racionalizacin de trmites e inspeccin simultnea en puertos; y la creciente sistematizacin de los procesos de gestin empresarial. Las estrategias especficas frente a cada uno de ellos quedan consignadas en otras secciones del presente captulo. Regionalizacin de la poltica. El reconocimiento de las diferentes condiciones de productividad y competitividad de las regiones, evidenciadas en las brechas de desarrollo econmico entre ellas, plantean la necesidad de implementar estrategias regionales de competitividad y productividad. En el marco de la Agenda Interna y el Sistema Nacional de Competitividad se propone conformar comisiones regionales de competitividad, con participacin pblica y privada, que lideren la formulacin de estrategias de desarrollo productivo. Esta estrategia se describe en la seccin 4.2.5 Instituciones para el desarrollo productivo. Insercin internacional y facilitacin del comercio Estrategia de integracin econmica. La suscripcin de acuerdos internacionales de comercio de ltima generacin es una garanta para que los pases que an cuentan con un entorno jurdico relativamente inestable y en formacin, ofrezcan a la inversin nacional y extranjera un margen de seguridad que permita adoptar decisiones de mediano y largo plazo con un mnimo de incertidumbre. En esta materia, se continuar buscando que las negociaciones de la Ronda Doha para el Desarrollo de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), conlleven a una reforma integral del comercio mundial de productos agrcolas; se continuar apoyando el proceso de integracin de las Amricas con miras a concretar el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). En relacin con los pases andinos, se definir el alcance y profundidad que se espera para la Comunidad Andina bajo el entendido de que este espacio econmico debe servir tambin como plataforma hacia una mayor integracin con otras economas. Frente a la decisin de Venezuela de retirarse de la Comunidad Andina, es prioritario para el Gobierno de Colombia lograr la adecuada reglamentacin del Artculo 135 del Acuerdo de Cartagena que permite mantener hasta por cinco aos el programa de liberacin entre los pases miembros de la CAN y la hermana Repblica.
Con Mercosur, se profundizar el Alcance Parcial Nm. 59 en reas de servicios, inversin y compras pblicas; similarmente, se profundizar el Acuerdo de Complementacin Econmica Nm. 24 suscrito con Chile. Estas acciones, junto con el acuerdo que existe entre Colombia y Mxico, y las negociaciones inicialmente adelantadas con El Salvador, Guatemala y Honduras para mejorar la vinculacin econmica del pas con los centroamericanos y del Caribe, ubicarn a Colombia como foco de atraccin de inversin extranjera en la regin. Adems, se buscar consolidar el acceso al mercado en otros continentes, as como diversificar la oferta exportable, en particular en nuevos productos agrcolas. En esta lnea, con la Unin Europea y los pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA), se negociar para conseguir sendos Acuerdos de libre comercio que desmonten las barreras comerciales para nuestras exportaciones. Bajo las recomendaciones dictadas por el Consejo Superior de Comercio Exterior, tambin se buscar el inicio de negociaciones con Canad y con Japn. En cuanto a los pases asiticos, se desarrollar una estrategia para estimular el avance de las relaciones comerciales con esta regin que permita, tanto la apertura de nuevos mercados, como el fortalecimiento de la inversin asitica en Colombia. En la misma lnea, se propender por una participacin activa del pas en el Sistema Regional de Cooperacin, compuesto por los foros: Asia Pacific Economic Cooperation (Apec), Pacific Economic Cooperation Council (Pecc), Pacific Basin Economic Council (Pbec) y, ms recientemente, el Foro de Cooperacin Amrica Latina-Asia del Este (Focalae). En materia de negociaciones internacionales de inversin y servicios se fortalecern los estndares de proteccin ofrecidos a los inversionistas extranjeros y a inversionistas colombianos en el extranjero, a travs de acuerdos sobre la materia: acuerdos de promocin y proteccin recproca de inversiones y Tratados de Libre Comercio. As mismo, se buscar establecer condiciones de certidumbre y transparencia que permitan mejorar el acceso de nuestros prestadores de servicios en los mercados extranjeros de inters para Colombia. Estas negociaciones mejoraran la competitividad de Colombia tanto en materia de atraccin de inversiones extranjeras, como en las condiciones enfrentadas por inversionistas colombianos en el exterior. Fortalecimiento institucional y ajuste normativo para el aprovechamiento de los acuerdos comerciales internacionales. Para este propsito resulta fundamental que el Estado cuente con una estructura institucional eficiente: un servicio de aduanas que facilite el comercio, procedimientos administrativos y de contratacin apropiados, un rgimen fiscal transparente, un sistema financiero debidamente regulado y, en general, polticas regulatorias acordes con un entorno competitivo. De la misma manera, los acuerdos comerciales internacionales profundos, que van mucho ms all que el solo comercio de bienes, implican un gran reto de modernizacin normativa a fin de asegurar su correcta implementacin y una debida proteccin a productores, consumidores e inversionistas. En la prctica, este ajuste normativo implicar reformas que tocarn aspectos puntuales del Cdigo de Comercio, el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, el Rgimen Aduanero, la administracin del sistema de propiedad intelectual, el Estatuto de Contratacin Pblica, el
Estatuto de Proteccin del Consumidor, el Rgimen de Arbitramento Comercial Internacional entre Privados y el Rgimen de Prestacin del Servicio de Telecomunicaciones que se desarrollarn mas adelante. En materia de inversin, se implementar el programa de fortalecimiento del Estado en su capacidad para disminuir los riesgos de incumplimiento de las obligaciones internacionales adquiridas en materia de inversin (i.e. el respeto a los derechos de los inversionistas extranjeros y a sus inversiones) y para resolver controversias inversionista-Estado; se implementarn acciones de coordinacin y capacitacin interinstitucionales que redunden en una eficiente y eficaz defensa de Colombia en estas controversias y se implementarn instrumentos jurdicos de derecho interno que permitan detectar las modificaciones regulatorias o legales necesarias para mejorar el clima de inversin. Estrategia de promocin de servicios. Con el fin de promover los sectores de servicios de mayor potencial exportador del pas y aprovechar las mejores condiciones de acceso a los mercados que ofrecen los acuerdos comerciales sobre servicios negociados por Colombia, se identificarn los sectores de servicios con mayor potencial de contribucin al crecimiento de exportacin de servicios de Colombia. As mismo, se desarrollarn y orientarn hacia los sectores identificados los incentivos para su desarrollo. Estrategia de desarrollo de los servicios logsticos. Con el fin de aprovechar las ventajas arancelarias derivadas de la suscripcin de acuerdos de libre comercio, el pas desarrollar iniciativas pblicas y privadas para promover la modernizacin y diversificacin en tres frentes asociados a la facilitacin del comercio y del transporte: (1) infraestructura logstica, (2) oferta de servicios logsticos, y (3) organizacin de los demandantes del servicio. Para esto se contar con el apoyo de la banca multilateral. Implementacin de la Poltica Nacional de la Calidad. El aseguramiento y promocin de una cultura de la calidad es un requisito indispensable para el exitoso desarrollo de la actividad comercial nacional e internacional, el fortalecimiento del aparato productivo, la proteccin de los derechos de los consumidores y el mejoramiento de la gestin pblica. Para asegurar la calidad, los gobiernos de muchos pases han desarrollado sistemas nacionales de la calidad con el objeto de ofrecer el apoyo y la coordinacin necesarios. En Colombia, el Sistema Nacional de la Calidad es el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa (SNNCM), el cual ha tenido importantes logros; sin embargo, enfrenta importantes retos relacionados con la coordinacin de las distintas entidades y el cumplimiento de compromisos internacionales. Por lo anterior, se implementarn ocho estrategias para la reorganizacin del SNNCM: (1) ajuste institucional y normativo, para mejorar su coordinacin e incorporar este sistema al Sistema Nacional de Competitividad; (2) organizacin y coordinacin de la reglamentacin tcnica; (3) fortalecimiento de la normalizacin y participacin efectiva y oportuna del pas en los foros de normalizacin internacional; (4) conformacin del Organismo Nacional de Acreditacin con reconocimiento internacional; (5) implementacin de una poltica para la designacin de organismos de evaluacin de la conformidad; (6) conformacin del Instituto Nacional de Metrologa con reconocimiento internacional (7) fortalecimiento de la metrologa legal; y (8) coordinacin del Subsistema Nacional de la Calidad y el Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad de la Atencin en Salud del Ministerio de la Proteccin Social.
Adecuado funcionamiento del mercado interno Promocin de la competencia. La promocin de la competencia y represin de prcticas comerciales restrictivas es fundamental para evitar que los consumidores y empresarios se vean afectados por acciones realizadas por personas o empresas que tengan una posicin dominante en el mercado nacional. Estas actividades de promocin de la competencia y represin de prcticas comerciales restrictivas se realizan bajo un marco institucional en el cual existen vacos respecto a las funciones de cada una de las autoridades, lo que ha causado problemas en la aplicacin de la regulacin. Por lo tanto, es necesario promover mejoras en el cumplimiento de dicha regulacin. Para ello, se desarrollarn siete estrategias: (1) implementar un arreglo institucional que permita mejorar el cumplimiento de la regulacin y centralice sus funciones; (2) elevar el monto de las multas impuestas a los que violan la normativa vigente; (3) aumentar el perodo para la prescripcin de las investigaciones sobre prcticas regulatorias restrictivas; (4) disminuir el perodo de ofrecimiento de garantas por parte de los investigados y conceder recursos a la autoridad para que verifique su cumplimiento; (5) crear programas de delacin; (6) agilizar el desarrollo de las investigaciones y; (7) ampliar el mbito y eficacia de medidas cautelares. Proteccin al consumidor. Con el fin de promover un desarrollo econmico y social es necesario fortalecer las acciones y mecanismos gubernamentales destinados a la proteccin del consumidor. Se apoyar la creacin y el fortalecimiento de sus asociaciones y ligas, se garantizar el respeto de sus derechos a la representacin, a la proteccin, a la educacin, a informar en sus medios de comunicacin y ser informados, en cumplimiento de la directriz aprobada por la ONU y suscrita por Colombia (Resolucin 39/248 de la Asamblea General del 9 de abril de 1985), a la indemnizacin, a la libre eleccin de bienes y servicios y a ser odos por los poderes pblicos. Para ello, se preservar a las asociaciones y ligas de consumidores los espacios consagrados en la Constitucin y la Ley en Defensa de los Consumidores. Las entidades estatales del orden nacional o territorial podrn celebrar convenios con instituciones sin nimo de lucro y con organizaciones solidarias en especial Juntas de Accin Comunal, de las respectivas comunidades beneficiarias para lograr la mxima eficiencia del recurso pblico. Estos convenios permitirn impulsar programas y proyectos en actividades de inters pblico o comunitario, acordes con el Plan Nacional y los Planes Territoriales de Desarrollo. Las entidades estatales, departamentales, distritales y municipales coadyuvarn al cumplimiento de lo consagrado en la Ley 1.086 de 2006, por medio de la cual se permite la realizacin de la Judicatura al servicio de las Ligas y Asociaciones de Consumidores. Adicionalmente, para asegurar que los beneficios de la calidad lleguen a todos los consumidores del pas, de conformidad con lo establecido en el Conpes 3446 de 2006, el Gobierno debe trabajar en la poltica de defensa de los intereses de los consumidores y proceder a la actualizacin del Decreto 3466 de 1982 a lo preceptuado por el artculo 78 de la Constitucin Poltica de 1991, as como a las actuales realidades econmicas y tecnolgicas. Se elaborar e implementar una poltica para el fortalecimiento y desarrollo de la metrologa legal, conforme a las recomendaciones internacionales sobre la materia, en especial de la Organizacin Internacional de Metrologa Legal.
Fortalecimiento de los procesos de reorganizacin y liquidacin empresarial. Para este propsito se reformar la Superintendencia de Sociedades con el fin de enmarcar sus actividades en un control objetivo, en la administracin del Rgimen de Insolvencia, y en la inspeccin de la informacin contable y financiera de las sociedades, de modo que los estados financieros reflejen su realidad econmica. Racionalizacin y simplificacin de trmites empresariales. El Gobierno continuar implementando la estrategia de racionalizacin y automatizacin de trmites empresariales bajo la cual se han intervenido seis cadenas de ellos en las reas de comercio exterior, pago de aportes a la seguridad social, creacin de empresas y licencias ambientales. El nfasis de esta estrategia ser la reduccin de costos y plazos para los empresarios por medio del uso de tecnologas de la informacin. Estrategias especficas de productividad y competitividad para las microempresas y para las pymes Las Mipymes juegan un importante papel en las economas de todos los pases. Ellas generan gran parte del empleo y son consideradas como un factor vital de la competitividad y el crecimiento econmico. En el caso de Colombia, las microempresas representan el 96,1% del universo empresarial, mientras que las pequeas y medianas empresas tienen una participacin de 3,7%. (Dane, Censo General de 2005). A pesar de la importancia del sector como fuente de generacin de empleo, las estadsticas ilustran que un alto porcentaje de ese empleo es informal (ver seccion 3.2.2). Por eso, uno de los retos centrales de la poltica de desarrollo empresarial ser consolidar el sector como una fuente de generacin de ingresos y empleos de calidad, y mejorar su posicin competitiva en los mercados nacionales e internacionales. Reconociendo que existe una alta heterogeneidad dentro del sector Mipymes, el Gobierno disear un documento Conpes de poltica con estrategias de apoyo diferenciadas para las microempresas y para las pymes que responda efectivamente a las potencialidades y necesidades reales de los empresarios. Dicha poltica estar dirigida tanto a empresas de naturaleza comercial con nimo de lucro, como a organizaciones de la economa solidaria que desarrollen actividades empresariales, y estar orientada a promover procesos de formalizacin al interior de aquellas empresas que requieran consolidar y/o expandir su actividad; a incrementar la productividad y la competitividad de las empresas; a eliminar barreras de acceso a mercados estratgicos* y a fomentar la asociatividad empresarial. Con miras a lograr una intervencin de amplio alcance y que responda a las necesidades de las empresas, se buscar canalizar los apoyos pblicos con criterios de demanda. Adicionalmente, a travs de los consejos regionales y superiores de las Mipymes creados por la Ley 590 de 2000, los comits asesores regionales de comercio exterior y mediante la realizacin de consultorios empresariales regionales, se generarn espacios de interlocucin pblico-privada para readecuar permanentemente las polticas en funcin de los requerimientos de los empresarios. Finalmente, se contar con un observatorio de las Mipymes, que permita generar flujos continuos de informacin sistematizada y confiable sobre el sector.

* Mercados de insumos y productos, as como mercados financieros, tecnolgicos y de informacin
Para garantizar la eficiencia de la gestin del Gobierno y lograr resultados de alto impacto, la poltica buscar ofrecer un apoyo integral a las Mipymes mediante la articulacin de los diferentes instrumentos del orden nacional y regional. De igual forma, esta poltica contar con sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluacin de impacto de los programas que permitan al Gobierno reajustar permanentemente sus estrategias de intervencin, as como informar a los empresarios y a la ciudadana en general acerca de los resultados de la gestin pblica en esa rea. A partir de un proceso de concertacin con diferentes actores del sector pblico y privado encargados del fomento del sector y respondiendo a las estrategias y apuestas productivas para las pequeas y medianas empresas colombianas propuestas por el sector privado dentro del marco de la Agenda Interna para la Competitividad y la Productividad, se han identificado seis lneas de accin que harn parte de la poltica de apoyo a las Mipymes: (1) facilitar el acceso de las empresas a mercados financieros, (2) facilitar el acceso a servicios no financieros de desarrollo empresarial, (3) fomentar la asociatividad empresarial, (4) facilitar el acceso a las compras estatales, (5) promover y apoyar la cultura del emprendimiento, y (6) promover la vinculacin de las empresas a mercados nacionales e internacionales. Acceso a servicios financieros Mediante la poltica de la Banca de las Oportunidades (ver seccin 3.4) se facilitar y ampliar el acceso a de las Mipymes a servicios financieros. Para ello, el Gobierno Nacional realizar convenios con la red de la Banca de las Oportunidades conformada por bancos, compaas de financiamiento comercial, cooperativas, Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y cajas de compensacin familiar para el desarrollo de estrategias que permitan lograr, entre otros impactos, la colocacin de 5 millones de crditos a microempresarios y la cobertura total del pas en la oferta de servicios financieros. De igual manera, el Gobierno Nacional capitilzar el Fondo Nacional de Garantas (FNG) con el objeto de continuar avalando el acceso de las Mipymes a recursos de crdito mediante el esquema de garantas de riesgo compartido. Aparte de facilitar el acceso al crdito, el Gobierno apoyar y desarrollar mecanismos alternativos de financiacin a travs de las fiduciarias pblicas y mediante acuerdos de cooperacin con terceros. Dentro de estos mecanismos alternativos de financiacin se destacan los fondos de capital de riesgo, los negocios fiduciarios generadores de economas de escala, los negocios fiduciarios con grandes empresas que vinculan proveedores y distribuidores Mipymes, los esquemas asociativos de financiamiento, y la estructuracin de garantas no convencionales. En esta lnea, Bancldex impulsar la prestacin de servicios complementarios al crdito, como son la promocin, participacin y diseo de fondos de capital de riesgo, as como el apoyo para consolidar y diversifiar las exportaciones. Finalmente, con el fin de potenciar el impacto de la banca de desarrollo101 en proyectos productivos, el Gobierno Nacional fortalecer e integrar las operaciones de la misma mediante procesos de racionalizacion del tamao, funciones y nmero de entidades.
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Actualmente est conformada por: Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter); Financiera Energtica Nacional (FEN), Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) y el Banco para el Desarrollo Empresarial y el Comercio Exterior (Bancldex).
Acceso a Servicios no Financieros de Desarrollo Empresarial (SDE). Aparte de eliminar barreras de acceso de las Mipymes a mercados financieros, la poltica pblica de apoyo al sector buscar potenciar las capacidades de los empresarios y sus trabajadores facilitando su acceso a servicios de desarrollo empresarial. Estos servicios estarn orientados a transferir y a desarrollar capacidades tcnicas, tecnolgicas y de gestin en las empresas; brindar asesora para el acceso a mercados nacionales e internacionales; brindar apoyo en asuntos tributarios, financieros, contables, legales, y en general a ofrecer asistencia tcnica y capacitacin en diversas reas tanto a trabajadores como a empresarios del sector. En este sentido, a travs del Sena se ofrecer un paquete de servicios de asesora empresarial, asistencia tcnica, formacin gerencial, formacin y asesora a creadores de empresas e incubacin empresarial y de capacitacin en empresarismo y emprendimiento (ver seccin 3.2.3). De igual manera, a travs del Fondo para la Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Mipymes (Fomipyme) se continuar apoyando proyectos, programas y actividades para el desarrollo tecnolgico de las Mipymes. Para garantizar una intervencin ms efectiva en trminos de cubrimiento regional y de impacto socioeconmico, el Fomipyme llevar a cabo un proceso de rediseo institucional orientado a simplificar su rgimen operativo y funcional y a ampliar su radio de accin. Por otra parte, bajo el liderazgo de Colciencias se promover la innovacin y desarrollo tecnolgico mediante la articulacin del SNCTI para fomentar la transferencia de conocimiento al sector productivo. Aunque en Colombia los mencionados instrumentos han tenido una larga trayectoria ofreciendo una amplia gama de programas orientados a fortalecer las capacidades de las empresas, an subsiste el desafo de ampliar la cobertura, de garantizar una oferta diversificada e innovadora de SDE que responda a las exigencias del mercado moderno, de ofrecer servicios diferenciados por tipo de empresa, y de lograr un mayor conocimiento por parte de los empresarios acerca de la importancia de estos servicios. Por ello, se disearn mecanismos tendientes a: (1) coordinar, redisear y ajustar los instrumentos pblicos de apoyo a las Mipymes, con una reorientacin paulatina hacia un enfoque de demanda; (2) generar esquemas de incentivos para motivar a los oferentes de SDE a innovar, mejorar la calidad y desarrollar nuevos servicios; (3) fortalecer institucional y tecnolgicamente a los proveedores de SDE; (4) suministrar informacin a los empresarios acerca de las caractersticas de los SDE existentes en el mercado; y, en general, (5) facilitar el acercamiento entre los empresarios y los oferentes de SDE. Fomento de esquemas asociativos. Otro mecanismo que ser utilizado para facilitar la transferencia de tecnologa y conocimiento es el fomento de los esquemas asociativos entre las Mipymes y entre estas y las grandes empresas. Estos mecanismos de asociatividad permitirn adems, que las empresas compartan activos, generen economas de escala y alcance, y logren mejorar su capacidad negociadora en el mercado. Por ello se promovern los esquemas de subcontratacin a escala nacional e internacional; los programas de desarrollo de proveedores que incluyan componentes de formacin profesional, transferencia de tecnologa, normalizacin tcnica y gestin de la calidad;
la realizacin de encuentros empresariales; los programas de cadenas productivas para microempresas; el desarrollo de sistemas de informacin para la subcontratacin; y los esquemas de comercializacin, entre otros. Acceso de las Mipymes a las compras estatales. Como complemento a las polticas de apoyo a las Mipymes anteriormente mencionadas, se utilizarn las compras del sector pblico como un instrumento de desarrollo y fortalecimiento del sector. Este instrumento ha sido utilizado por algunas instituciones pblicas que han implementado programas para el desarrollo de proveedores, incorporando estrategias de mejoramiento de la productividad y transferencia tecnolgica. Sin embargo, su desarrollo todava es muy incipiente y no se cuenta con una poltica integral que permita aprovechar todo el potencial de este mecanismo de desarrollo empresarial. En trminos normativos, la actual legislacin de contratacin pblica tampoco ofrece incentivos significativos para que las instituciones pblicas faciliten una mayor participacin de las Mipymes en sus compras. Por lo anterior, el Gobierno Nacional continuar impulsando cambios normativos que permitan el uso de instrumentos como la reserva de procesos de seleccin por cuanta para Mipymes, mayores porcentajes de anticipo, y el establecimiento de requisitos mnimos proporcionales al tamao y complejidad de la obra. Promocin y apoyo a la cultura del emprendimiento. Las estrategias para el fomento del emprendimiento incluirn el estmulo de la vocacin emprendedora, el desarrollo de redes y la promocin del trabajo en equipo, as como el diseo de nuevos programas de entrenamiento, asistencia tcnica y tutora, hechos a la medida de las necesidades de las nuevas empresas, e implementados por organizaciones con capacidad para atender a las firmas en sus etapas tempranas de desarrollo. Promocin de mercados nacionales e internacionales. Adems de los instrumentos de apoyo mencionados anteriormente, las empresas cuyo principal mercado sea externo podrn acceder a los mecanismos de apoyo ofrecidos por Proexport. Para estas y otras empresas que deseen ampliar sus mercados a nivel nacional e internacional, se brindar asesora especializada en asuntos aduaneros y de comercio exterior, se suministrar informacin y asistencia en inteligencia de mercados, acceso a nuevos mercados y canales de distribucin, se fomentar su participacin en ruedas de negocios y ferias nacionales e internacionales y se facilitar la conformacin de enlaces empresariales, entre otros aspectos.
El ahorro ha sido histricamente bajo en Colombia y, adems, tuvo una cada muy fuerte durante la crisis de finales de los aos noventa; sin embargo, en los ltimos aos se ha recuperado y hoy representa cerca del 23% del PIB, luego de representar el 12% en 1999. El bajo ahorro es la ms importante restriccin al crecimiento en Colombia, por lo cual la estrategia de desarrollo requiere incentivos para incrementar la tasa de ahorro. La recuperacin del ahorro que se ha presentado en los ltimos aos se explica por el repunte del ahorro privado. El fortalecimiento de los Fondos de Pensiones a finales de la dcada de los noventa ha sido una parte importante en todo este proceso, al punto que el valor actual de los fondos representa ms del 15% del PIB.
4.2.2 Ahorro, inversin y financiamiento
Figura 4.4 Ahorro nacional y externo
Fuente: DANE, Banco de la Repblica. Clculos DNP-DEE.
En trminos generales, existe un crculo virtuoso entre el ahorro y el crecimiento econmico. El ahorro depende positivamente del ingreso y, por lo tanto, todas las condiciones que aceleren el crecimiento lo favorecen, a su vez, el ahorro es necesario para un mayor crecimiento. Con la recuperacin del crecimiento en los ltimos aos la tasa de ahorro ha subido desde el 11,9% en 1999 al 22,3% en 2006 y se espera que llegue al 23,0% en 2010. El ahorro pblico es un componente importante del ahorro total de la economa, razn por la cual el control de los gastos corrientes y los mayores recaudos pblicos deben contribuir a una mayor tasa de ahorro. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el ahorro tambin depende de una serie de variables microeconmicas y del funcionamiento de los mercados de capitales y financiero. Adems de contribuir directamente a la generacin de valor agregado, el sector financiero constituye una pieza clave para generar ahorro y canalizarlo hacia la financiacin de proyectos de inversin y consumo de los agentes econmicos. Sector financiero El sector financiero cumple un papel fundamental en el crecimiento econmico de los pases, adems de su importante contribucin en la generacin de valor agregado, los servicios financieros son un insumo esencial para los procesos productivos de las dems ramas de la actividad econmica. El sistema financiero canaliza eficientemente los recursos de la economa hacia la financiacin de proyectos de inversin y consumo de sus agentes. A pesar de que el crdito bancario viene creciendo en forma importante, una vez superada la crisis financiera de finales de los noventa, los niveles de la cartera crediticia no
corresponden al tamao de la economa del pas Figura 4.5. La profundizacin financiera en Colombia, entendida como la proporcin del crdito domstico al sector privado en el PIB, es baja, incluso para los estndares latinoamericanos. El indicador colombiano est alrededor del 26,5%, mientras que la profundizacin financiera en Brasil es del 30%; en Bolivia, del 45% y en Chile, del 65%. En economas en desarrollo exitosas como Tailandia, China y Malasia, dicha proporcin es del 97%, el 120% y el 150%, respectivamente. Figura 4.5 Cartera como proporcin del PIB
En este sentido, incrementar la profundizacin financiera debe ser un objetivo primordial dentro de la agenda de crecimiento econmico a futuro, dado que la baja difusin del crdito se traduce en un serio obstculo para el desarrollo. Por ello, es necesario ampliar la presencia del sector financiero en zonas que, por su ubicacin geogrfica, han tenido un acceso limitado a los servicios de intermediacin. Es indispensable facilitar el acceso a programas de subsidios agrcolas, de vivienda de inters social, entre otros. En este sentido el Gobierno ha venido estructurando un sistema de garantas para lograr que el crdito llegue a los campesinos y poblaciones alejadas. Uno de los principales retos del sector financiero es posibilitar que cada vez ms agentes econmicos tengan acceso a sus productos y servicios, lo cual requiere que asuma de manera ms activa su funcin social. As mismo, esto supone una mayor equidad en el acceso a los servicios ofrecidos por los intermediarios, incrementando su penetracin en segmentos de mercado que por su tamao pueden no contar con garantas suficientes, como las pymes, las microempresas y la vivienda de inters social. Fortalecimiento del ahorro pensional Los fondos de pensiones se han convertido en uno de los instrumentos ms importantes para elevar la tasa de ahorro de los colombianos; su participacin, tanto en pensiones obligatorias como en voluntarias, ha pasado del 2% del PIB a mediados de los aos noventa
al 16% del PIB en 2006, lo que indica un incremento en 13 puntos en once aos. Este comportamiento es explicado por la dinmica de los fondos, dado que estos solamente estn acumulando recursos y slo tienen unos pocos pensionados, tambin debido a la contribucin de las normas que hacen obligatoria la cotizacin al rgimen de pensiones a muchos trabajadores que antes no lo hacan. Figura 4.6 Tamao de los fondos de pensiones
Fuente: Dane-Clculos DNP.
De acuerdo con las proyecciones del DNP, los fondos de pensiones tendrn una participacin en el PIB del 32%, una cifra significativa para los estndares del pas. No obstante, en pases como Chile este ahorro ha llegado a representar cerca del 60% del PIB. Figura 4.7 Proyecciones de ahorro en fondos de pensiones
Fuente: DNP-DEE.
Mercado de valores El mercado de capitales colombiano est rezagado frente al propio de los pases desarrollados, e incluso frente al de los pases de la regin. El tamao del mercado representado por el nivel de capitalizacin como porcentaje del PIB, es para el caso colombiano del 11,9%, mientras que el promedio para Amrica Latina es del 27,4%, y para los pases con ingreso alto es del 83,4%. Adicionalmente, el valor de las transacciones en nuestro mercado tambin es bajo, dado que las acciones transadas en bolsa apenas representan el 0,3% del PIB, cuando en Latinoamrica esta cifra es del 5,4% y en los pases desarrollados del 145,2%. Las perspectivas futuras de crecimiento requieren de alternativas de financiamiento empresarial que refuercen el papel que juegan los productos crediticios ofrecidos por los intermediarios financieros. La baja profundizacin del mercado de valores colombiano tambin se refleja en el hecho de que el mercado bancario prevalece sobre el mercado de valores como fuente de recursos externos a las firmas. Del total de fondos destinados a la inversin slo el 1,6% proviene de acciones y el 0,3% de bonos, de manera que la mayor parte de los recursos provienen del crdito financiero, y en menor proporcin de las utilidades retenidas. Este hecho evidencia la necesidad de crear canales de financiacin alternos para el sector real, como la emisin de acciones y de bonos de largo plazo, e instrumentos estructurados y de cobertura. Con esto se abriran las posibilidades de inversin de las empresas colombianas, y particularmente de las ms pequeas que, ante las deficiencias de informacin y la falta de garantas enfrentados por ellas, podran disponer de productos de capital-riesgo para apalancar su funcionamiento. Finalmente, es importante anotar que el mercado de valores depende fuertemente del mercado de deuda pblica, pues cerca del 80% de las transacciones totales en el mercado de capitales corresponden a negociaciones de Ttulos de Tesorera (TES). En este sentido el Gobierno, como emisor de papeles comerciales, debe ser responsable en su estrategia de financiamiento, y cuidadoso del riesgo de los tenedores de deuda pblica. Esto supone diversificar la base de tenedores de TES, que actualmente se encuentran concentrados principalmente en entidades pblicas. Al tener en cuenta todo lo anterior, se espera que para los aos venideros se logre una mayor [sic] profundizacin del mercado de valores, de manera que el grado de capitalizacin burstil alcance un nivel cercano al 28% del PIB, al tiempo que el valor de las transacciones en bolsa llegue a representar un 6% del PIB. Naturalmente, estas metas suponen una gran diversificacin de los valores negociados en el mercado de capitales, lo cual implica por una parte, que cada vez ms firmas encuentren en la emisin de valores una opcin de financiamiento y participen activamente en el mercado y, por otra, que el Gobierno contine el sano ajuste de las finanzas pblicas con el fin de inducir la financiacin hacia actividades altamente productivas y de mayor incidencia social.
Cuadro 4.6 Profundizacin del mercado de capitales

Pas Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Venezuela Latino Amrica Pases ingreso bajo Pases ingreso medio-bajo Pases ingreso medio-alto Pases ingreso alto Colombia 2019
1/
Capitalizacin Burstil1/ (%PIB) 100,9 27,4 74,2 11,9 7,2 16,2 23,7 4,2 27,4 22,6 36,6 33,0 83,4 28,0
Valor transacciones2/ (%PIB) 1,3 10,7 4,9 0,3 0,1 4,4 2,0 0,1 5,4 27,5 20,8 7,1 145,2 6,0
La capitalizacin burstil es el producto del precio de la accin por el nmero de acciones de las firmas registradas en la bolsa de valores de cada pas. 2/ Valor de las transacciones corresponde al total de las acciones transadas en bolsa. Fuente: WDI 2004, Banco Mundial.
Necesidad de una reforma financiera Las principales modificaciones al marco regulatorio del mercado de valores deben propender por la homogenizacin de las normas que rigen los diferentes agentes del mercado, de manera que las reglas de juego sean claras y haya mayor seguridad y mitigacin del riesgo. Tambin, se deben mejorar las prcticas de gobierno corporativo, buscando la transparencia del mercado y optimizando la calidad y divulgacin de la informacin financiera de las empresas. Se necesitan herramientas jurdicas que incrementen la proteccin del inversionista. Por este motivo uno de los principales objetivos de este Gobierno ser el de reformar el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero. Del trabajo conjunto entre los gremios del sector financiero, entidades internacionales y el Gobierno, se han acordado estrategias para remover muchos de los cuellos de botella que enfrenta el sector financiero y el mercado de capitales en Colombia. De este trabajo se desprenden varias estrategias: 1. Aumentar la bancarizacin. Esto permitir canalizar el ahorro de los hogares a travs de medios formales y, a su vez, el acceso a los recursos de crdito a las personas y/o empresas que por cualquier motivo no han podido acceder a ellos. Actualmente ya se tienen adelantos en este sentido al aprobarse el desarrollo del programa de la Banca de las Oportunidades.
2. Mejorar la estructura del sistema financiero. Permitir que los bancos puedan prestar otro tipo de servicios financieros como el leasing y la banca de inversin. 3. Incrementar el uso de los medios electrnicos de pago. Esto ayudar a disminuir los costos de transaccin tanto para los usuarios como para los bancos, y permitir tener un mayor control tributario. 4. Mejorar el sistema de informacin crediticia. Esto permitir fortalecer las bases de datos crediticias en beneficio de los usuarios del sistema financiero y de las entidades bancarias. Estrategia de bancarizacin El bajo nivel de bancarizacin de la poblacin colombiana se constituye en uno de los principales cuellos de botella para el desarrollo. De acuerdo con estudios del Banco Mundial existe una relacin directa ente el nivel del PIB per cpita y el acceso a los servicios financieros (Figura 4.8). Figura 4.8 Acceso formal al ahorro y PIB per cpita
Fuente: Rajan Raghuram y Luigi Zingales: Financial development and growth, en American Economic Review, 1998; Demirgc-Kunt, Asli y Vojislav Maksimovic; Financial Structure and Economic Growth: A cross-country comparison of banks en Markets, and development, Cambridge, M.A: MIT Press.
Uno de los aspectos determinantes en el crecimiento econmico es el acceso a los mecanismos de financiacin, ya que permite mejor asignacin de los recursos y diversificacin de los riesgos en proyectos de inversin ms eficientes. Dentro del proceso de profundizacin financiera, uno de los temas ms relevantes se refiere a los mecanismos financieros que ayudan a la reduccin de la pobreza. Estudios recientes del Banco Mundial analizan cmo las restricciones crediticias afectan el acceso al crdito. Tal como se aprecia en la Cuadro 4.7, el acceso formal al ahorro en Colombia es de aproximadamente 40%, mientras en pases con altos niveles de ingresos es en promedio 95%.
Cuadro 4.7 Cobertura de la banca en Colombia

Nm. de municipios CON 194 474 68 53 789 Nm. de sucursales (%) 5,5 17,2 6,7 70,6 100,0 Nm. de municipios (%) 49,1 79,8 93,2 100,0 70,8 Poblacin CON por categora (%) 55,2 84,1 93,6 100,0 92,6
Nm. de sucursales 0-10.000 10.000-50.000 50.000-100.000 Ms de 100.000 Total 218 681 265 2.791 3.955
Poblacin CON 1.294.137 10.859.629 4.642.866 25.832.475 42.629.107
Fuente: Clculos con Base en Dane y Superintendencia Financiera, 2006.
Existen tres problemas que afectan el acceso de los servicios financieros en los sectores informales. En primera instancia, se encuentra el costo de la expansin geogrfica de este tipo de servicios, situacin que se agrava debido a los problemas de orden pblico. El segundo problema se relaciona con el incremento de los costos operativos debido al crecimiento en la densidad de las operaciones de bajo monto; este incremento en los costos va en detrimento de la rentabilidad. Adicionalmente, el posible incremento de la demanda est acompaado de un aumento en los requerimientos de informacin de los perfiles de los deudores que le permita a las instituciones financieras evaluar el riesgo de sus operaciones. El tercer problema son los costos de transaccin que deben pagar los usuarios por acceder a los servicios financieros. Dichos costos por comisiones y transacciones, ms impuestos distorsionantes hacen que los sectores informales prefieran hacer sus transacciones con dinero en efectivo en vez de utilizar el sistema financiero102. En este contexto el Gobierno ha formulado una poltica para desarrollar la banca de las oportunidades con el fin de facilitar el acceso al sistema financiero formal a aquellos sectores han sido excluidos del mismo. La estrategia incluye todos los instrumentos financieros que utilizan las familias y los hogares para adelantar sus transacciones, como son pagos, transferencias, envo y recepcin de remesas, crdito, ahorro, entre otros. La poltica comprende reformas al marco regulatorio con el fin de incentivar el acceso a los servicios financieros, con la creacin de instrumentos como los corresponsales no bancarios, las cuentas de bajo monto exentas del gravamen a los movimientos financieros, ajustes al rgimen de garantas, fortalecimiento de la regulacin y de las centrales de riesgo. Estos elementos debern ser complementados con la promocin y desarrollo de incentivos por parte del Estado y la formulacin de acuerdos con los intermediarios financieros103.
102 Adicionalmente, el incremento de requisitos para los segmentos de ms bajos ingresos, reduce el acceso de estos al sistema.
Ver documento Conpes 3424 La banca de las oportunidades una poltica para promover el acceso al crdito y a los dems servicios financieros buscando equidad social Mayo 16 de 2006.
103
La infraestructura, entendida como el conjunto de equipamientos empleados en los sectores de transporte, telecomunicaciones y minas y energa, representa un soporte fundamental para el desarrollo econmico, por ser motor de crecimiento de otros sectores y servir de base para el desarrollo de la actividad econmica, en condiciones eficientes de costos de transaccin, produccin, comunicacin, transporte e insumos. Dadas las caractersticas de la geografa y la dispersin de la poblacin, adems de otros rasgos del territorio como la localizacin y el clima, el pas se ha enfrentado histricamente a importantes limitaciones para la provisin de los servicios de infraestructura. Una mejor infraestructura es necesaria para reducir las barreras de comunicacin y para impulsar el transporte y el intercambio; incrementa la productividad y mejora las condiciones para competir a escala regional y global. En el contexto regional, Colombia ha sido uno de los pases que ha invertido sostenidamente en infraestructura, a niveles que superan 2% del PIB (ver Banco Mundial, 2004)104. Lo anterior si se considera que el sector privado se ha convertido en un protagonista importante en la provisin y el financiamiento de la infraestructura, dejando espacio para que el sector pblico se especialice en el diseo de polticas y la regulacin. Los flujos de inversin han sido motivados, entre otras razones, por cambios estructurales en los esquemas de prestacin de servicios en los diferentes sectores de infraestructura. En el sector transporte se ha dado un fuerte impulso a la poltica de concesiones, el cual ha permitido desarrollar de manera integral las actividades de operacin y mantenimiento, con las de construccin, mejoramiento y rehabilitacin de vas, puertos y aeropuertos. En telecomunicaciones, se pas de un esquema monoplico en telefona local y larga distancia a uno mixto en competencia; adems, la apertura de nuevos mercados como el de telefona mvil y el de valor agregado. En energa elctrica se foment la participacin privada en las actividades de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin, as como los procesos de la exploracin y produccin, y de transporte y distribucin en los sectores de hidrocarburos y minera. Los sectores de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios105 cuentan con un slido fundamento legal. La estructura industrial en cada uno de los sectores es heterognea: los servicios de energa y gas y telefona pblica bsica conmutada estn a cargo de empresas privadas y pblicas; de estos prestadores pblicos se presenta una participacin de empresas pblicas del orden territorial. En el sector hidrocarburos se destaca la separacin de los papeles del Estado en sus funciones de regulacin, prestacin y de vigilancia y control, definida mediante la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en 2003. En ese mismo ao se realiz la transicin de un contrato de asociacin para la exploracin y produccin a uno de concesin moderna, donde Ecopetrol participa como un agente de mercado. El esquema legal, regulatorio e institucional del sector de transporte presenta un menor nivel de desarrollo. La normativa existente no cuenta con una clara delimitacin de las funciones. Lo anterior se ha debido a la complejidad y diversidad de las estructuras de
104 Este indicador no incluye hidrocarburos y minas y energa. 105
4.2.3 Capital fsico
Segn la Ley 142 de 1994, los servicios pblicos domiciliarios son los siguientes: acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, distribucin de gas combustible, telefona fija pblica bsica conmutada y telefona local mvil en el sector rural.
mercado y arreglos institucionales existentes dentro de cada uno de los subsectores. No obstante, se han presentado avances significativos durante la ltima dcada, especialmente en los regmenes de concesin de los sectores portuario, vial, frreo y sistemas integrados de transporte masivo. De esta manera, al considerar los logros de los ltimos aos, an existen cuellos de botella y brechas en la prestacin y cobertura de algunos servicios, que indican la necesidad de definir polticas para mejorar la provisin de capital fsico. Dado los altos niveles de inversin requeridos para este rubro en el corto plazo, en adelante debe existir una mayor eficiencia de la inversin, as como en la identificacin de nuevas fuentes de financiamiento106. Mientras el papel del sector privado continuar siendo esencial en el desarrollo de los sectores de infraestructura, el rol del Estado deber continuar enfocndose en temas de regulacin, control y promocin, y en el desarrollo de componentes de la red de transporte nacional. Infraestructura de transporte Histricamente, la provisin de servicios de infraestructura en Colombia ha enfrentado importantes limitaciones geogrficas. Colombia, posee una de las geografas ms accidentadas del planeta107, as mismo se distingue por tener un patrn de localizacin de la poblacin muy especial; cerca de la mitad del territorio se encuentra prcticamente despoblado, en tanto que en la parte ms densamente poblada, los ndices de dispersin de la poblacin son los ms altos de la regin latinoamericana. Ests caractersticas, adems de otros rasgos del territorio como la localizacin y el clima han tenido fuertes implicaciones en la provisin de infraestructura, especialmente la de transporte. Adicionalmente, las actividades econmicas estn concentradas en la regin Andina, relativamente alejada de los puertos. El 75% del valor agregado todos los sectores excluido hidrocarburos y minera108es generado en la regin Andina del eje Bogot-Medelln-Cali; mientras que la regin de la costa Atlntica, produce un 15% y el restante 10% se genera en el resto del territorio. As mismo, el 80% del comercio exterior, est concentrado en cinco ciudades y su rea de influencia (Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Cartagena)109. Es as como, en el contexto de Amrica Latina, Colombia presenta una de las distancias ms altas de los centros industriales a los puertos martimos (Banco Mundial, 2006, p. 13). En Colombia existe una gran concentracin de la red vial en la zona Andina, costa Atlntica y el piedemonte de la Orinoquia; sin embargo, extensas reas de la costa del Pacfico, el Magdalena Medio, la misma Orinoquia y la Amazonia, presentan deficiencias en sus vas de comunicacin (Ospina, 2004, p. 48). En este contexto, el mejoramiento del sistema de transporte y de la infraestructura fsica asociada, son actividades claves para aumentar la competitividad del pas, fomentar
106 Durante el presente cuatrienio las empresas del sector de minas y energa con capital accionario de la Nacin continuarn adelantando las actividades definidas por el marco normativo vigente, de acuerdo con la orientacin de sus juntas directivas. 107
De acuerdo con el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard, en una muestra de 155 pases, Colombia tiene la geografa ms abrupta y accidentada. Los hidrocarburos y la minera dan cuenta del 75% del comercio exterior en volumen y 18% en valor (en el ao 2004). Los departamentos que concentran las actividades econmicas concentran tambin la poblacin.
108 109
la integracin regional y promover la prestacin de servicios de calidad. As mismo, como parte del desarrollo de los proyectos de infraestructura de transporte, la socializacin y difusin de los mismos ser una estrategia prioritaria para el Gobierno Nacional. Infraestructura para la competitividad. La creciente participacin del comercio exterior en el Producto Interno Bruto (PIB) y el aumento esperado de los flujos comerciales, establecen presiones sustanciales en la infraestructura de transporte del pas. Los corredores internos, por los cuales circulan los flujos del comercio exterior, abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras, que constituyen las principales arterias de circulacin, presentan necesidades de modernizacin y ampliacin de capacidad en diversos segmentos, principalmente en los accesos a las ciudades principales, los puertos y los pasos de frontera. Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carbn de exportacin, tienen desafos en materia de infraestructura y una necesidad de adecuar su reglamentacin para orientarla hacia la prestacin de sus servicios a otros productos. El transporte fluvial utilizado para movimiento de hidrocarburos, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo, particularmente en el ro Magdalena. En este ro se requieren obras de infraestructura de integracin entre modos con una fuerte participacin del sector privado. De esta manera, mejorar la infraestructura para la competitividad y facilitar su operacin se convierte en uno de los principales retos que afronta el pas en este cuatrienio. Para este fin se han definido cinco estrategias: Nuevas autopistas para la competitividad. De acuerdo con estudios recientes (Banco Mundial, 2006, p. 3), los principales corredores de comercio exterior presentan problemas de capacidad y niveles de servicio110. Con el fin de atender esta problemtica y preparar al pas para los efectos derivados de los tratados comerciales, el Gobierno Nacional desarrollar proyectos estratgicos en estos corredores, con la activa participacin del sector privado. Actualmente se encuentra en ejecucin el Programa para el Desarrollo de Concesiones de Autopistas 2006-2014, cuyo objetivo es mejorar la capacidad de la infraestructura de transporte y adaptarla a las exigencias que impone la dinmica de los flujos de comercio internacional, a travs de la participacin del sector privado (DNP, 2006, p. 2). Este programa identific proyectos a desarrollar y defini los lineamientos de poltica para su ejecucin. As mismo, el Gobierno Nacional analizar otras alternativas para la ampliacin de la capacidad de la red vial a travs de la participacin privada, y adelantar las acciones para su estructuracin. En ese sentido, continuar con la ejecucin de la construccin, operacin y mantenimiento de los proyectos de concesin existentes, representa una herramienta para cumplir este propsito. Adicionalmente, se han identificado algunos proyectos que dan acceso a los principales puertos martimos, que sern desarrollados a travs de participacin pblico-privada. Esta estrategia se enfoca en la ampliacin de la capacidad en doble calzada de los siguientes corredores viales, con un alcance de mediano plazo (10 aos):
110 Niveles de servicio: Metodologas internacionales utilizadas por Invas que definen los niveles de servicio de una va incorporando los criterios de geometra, trfico y estado de la va. Estos niveles se clasifican entre A y F (A, el mejor y F, el peor).
Bogot-Buenaventura Ruta del Sol: Bogot-Caribe Ruta Caribe: Cartagena-Barranquilla-Santa Marta Transversal Central: Eje Cafetero-Valle de Aburr-Ro Magdalena-Santander-Norte de Santander. Bogot-Villavicencio Troncal de Occidente: Nario-Cauca-Valle del Cauca-Eje Cafetero. Crdoba-SucreBolvar Bogot-Tunja-Sogamoso Eje Bananero: Valle de Aburr-Urab Corredor del Huila Marginal del Caribe: Turbo-Necocl-Montera-Sincelejo-Cruz de Viso Arteriales del Llano:Villavicencio-Granada-La Uribe, Granada-San Jos del GuaviareEl Retorno, Villavicencio-Puerto Lpez-Puerto Gaitn, Villavicencio-Yopal-Hato Corozal-Tame, Tame-Saravena, Tame-Arauca Corredores arteriales complementarios de competitividad. Debido a la configuracin geogrfica del pas, el sistema de carreteras se ha consolidado parcialmente en el eje norte-sur, a travs de las vas troncales. Sin embargo, en el sentido este-oeste, la red vial no ofrece una articulacin que complemente la red troncal. En este sentido, la estrategia para el desarrollo de nuevos proyectos viales est encaminada a consolidar una red de transporte articulada y eficiente, a partir del cubrimiento de las necesidades de movilidad de pasajeros y productos, buscando niveles de servicio y capacidad acordes con las caractersticas de cada zona y del mercado. Dentro de este contexto, el Ministerio de Transporte dar continuidad a corredores que facilitan la movilidad interna, realizando inversiones de alto impacto social y mejorando las caractersticas de la infraestructura productiva, por medio de la estructuracin del programa de corredores arteriales complementarios de competitividad. De igual manera, identificar las fuentes de financiacin para este tipo de proyectos y establecer sistemas de ejecucin escalonados aunando esfuerzos para que las inversiones sean eficaces y oportunas, estos proyectos se listan en el Cuadro 4.8: Cuadro 4.8 Corredores arteriales complementarios de competitividad
Carretera
Mocoa-San Miguel Panamericana del Darin Ccuta-La Fra (Venezuela) Tumaco-Esmeraldas Villavicencio-El Retorno Transversal de la Mojana Longitudinal de Bolvar Longitudinal del Oriente
Descripcin
Mocoa-San Miguel Lomas Aisladas-Cacarica-Palo de Letras Agua Clara-Guarumito La Espriella-Candelillas-Ro Mataje Villavicencio-San Jos del Guaviare-El Retorno San Marcos-Majagual-Ach-Magangu Yond-Cantagallo-San Pablo-Simit-San Martn de Loba-Magangue El Porvenir-San Jos del Fragua-San Vicente de Cagun-Neiva
Tramo por Desarrollar

Mocoa-Puerto Ass-Santa Ana-San Miguel Lomas Aisladas-Cacarica (Incluido Puente Atrato) Agua Clara-Guarumito K 14+900-Ro Mataje (Incluidos 5 puentes) Granada-San Jos del Guaviare-El Retorno Majagual-Magangu Yondo-Cantagallo-San Pablo-Simit San Jos del Fragua-Florencia-San Vicente del Cagun
Cuadro 4.8 (continuacin) Corredores arteriales complementarios de competitividad

Carretera
Corredor del Piedemonte llanero Transversal de la Macarena
Descripcin
Yopal-Hato Corozal-Tame-Arauca Baraya-Colombia-La Uribe-Villavicencio
Tramo por Desarrollar

Yopal-Arauca Baraya-Colombia-El Dorado La Uribe-San Juan de Arama
Transversal de Boyac Va alterna al Llano Marginal del Caribe Transversal Cafetera Corredor de la Guajira Central Transversal del Catatumbo Troncal del Viento Troncal del Nordeste Longitudinal de Magdalena
Sogamoso-Aguazul El Sisga-Machet-Guateque-Sta. Maria-El Secreto San Bernardo del Viento-Santa Lucia-ArboletesNecocl Honda-Manizales Rioacha-La Florida-Cuestecitas-Maicao Ccuta-Tib-El Tarra-Convencin-La Mata Manaure-Cabo de la Vela Vegach-Zaragoza El Burro-Tamalameque-El Banco-Guamal Santa Ana-La Gloria Landzuri-Cimitarra Pasto-Encano-Santiago-San Francisco (Variante de San Francisco)-Mocoa Pasto-Buesaco-El Empate-La Unin-HigueronesMojarras La Virginia-Las nimas-Nuqu La Palmera-Mlaga-Presidente Chiquinquir-Pauna-Borbur-Otanche-Dos y Medio-Puerto Boyac C. Bolvar-Tutunendo-Quibd[sic] Popayn-Totor-Inza-La Plata Rosas-La Lupa Sierra-La Vega-Santiago-Bolvar-La
El Crucero-Toquilla-Aguazul El Sisga-Machet-El Secreto San Bernardo del Viento-Moitos-Puerto EscondidoArboletes-Necocl Honda-Manizales Rioacha-La Florida-Tomarrazn-Cuestecitas-Maicao Tib-Convencin-Ayacuho-La Mata Manaure-Cabo de la Vela Vegach-Segovia-Zaragoza El Burro-Tamalameque (Puente en Construccin) Santa Ana-La Gloria Landzuri-Cimitarra Pasto-Encano-Santiago-San Francisco (Variante de San Francisco)-Mocoa Buesaco-El Empate-La Unin-Higuerones La Virginia-Las nimas-Nuqu La Palmera-Mlaga-Presidente Chiquinquir-Pauna-Borbur-Otanche-Dos y Medio-Puerto Boyac C. Bolvar-La Mansa-Tutunendo-Quibd[sic] Popayn-Totor-Inza-La Plata Rosas-La Sierra-La Vega-Santiago-Bolvar-La Lupa La Leja-Saravena La Virginia-La Miranda-Irr Sahagn-La Unin El Plateado-Beln
Transversal del Carare Corredor Brasil-Pacfico (Pasto-Mocoa) Troncal Norte de Nario Transversal Central del Pacfico Troncal Central del Norte (TunjaCcuta) Transversal de Boyac Transversa Medelln-Quibd[sic] Transversal del Sur Anillo del Macizo Colombiano Carretera de la Soberana (CcutaArauca) Carretera La Virginia-Irr Transversal Sahagn-La Unin Transversal Pacifico Caucano
La Leja-Saravena La Virginia-La Miranda-Irr Sahagn-La Unin El Plateado-Beln
Mantenimiento ptimo de la red vial de transporte existente. El Ministerio de Transporte ha desarrollado esquemas de intervencin para el mantenimiento de la red vial existente y de la infraestructura que la compone, con el fin de ofrecer su ptimo funcionamiento y fomentar su consolidacin como medio para minimizar los costos de operacin asociados al transporte. Es por esta razn, que se constituye una necesidad continuar con el desarrollo de una red vial articulada y homognea, capaz de ofrecer excelentes condiciones de servicio y potencializar los corredores de comercio exterior.
Para ello, se debe adelantar estrategias de mantenimiento que garanticen niveles ptimos de la superficie de rodadura de la red, debido a que este elemento tiene una fuerte incidencia en los costos de operacin de los vehculos, los tiempos de desplazamiento y la accidentalidad. En este sentido, el Gobierno Nacional, a travs del Instituto Nacional de Vas (Invas), continuar con la ejecucin de iniciativas como el Programa de Rehabilitacin y Mantenimiento Integral y los Programas de Microempresas Asociativas y Administradores Viales. Consolidacin del sector frreo. Durante las ltimas dcadas el modo frreo ha encontrado en el mbito mundial, nichos de mercado en el transporte de carga. Colombia no ha sido ajena a esta tendencia, debido a que el transporte de carbn ha representado durante los ltimos cinco aos, en promedio, el 99% de la carga transportada por este modo. Por lo tanto, el modo frreo ha sido fundamental para el desarrollo de la industria carbonfera del pas, sin embargo enfrenta desafos en materia de infraestructura (particularmente ante el crecimiento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar su reglamentacin para orientarla hacia la prestacin de sus servicios a otros productos de vocacin frrea. En este sentido, el Gobierno Nacional fomentar el desarrollo de un sistema operativo eficiente, competitivo y de acceso universal, a travs de la vinculacin de inversionistas privados para llevar a cabo las actividades de (1) construccin, rehabilitacin, mantenimiento, operacin y explotacin de la red frrea, buscando asegurar la funcionalidad en el largo plazo de los corredores econmicamente viables y financieramente sostenibles, como en la regin del Altiplano Cundiboyacense y del Magdalena-Caribe; (2) la definicin de reglas claras para la ejecucin y operacin de proyectos frreos, garantizando la accesibilidad a travs de esquemas tarifarios que incentiven la utilizacin de este modo; y, (3) la definicin de estndares mnimos de nivel de servicio de forma tal que se le garantice al sector productivo frecuencias y calidad en el manejo de sus mercancas. Consolidacin del transporte fluvial. Actualmente el volumen de carga movilizado por este medio es bajo, sin embargo representa una alternativa viable para la movilizacin de productos de vocacin fluvial. En este sentido, el Gobierno Nacional apoyar el desarrollo de proyectos en los principales corredores fluviales, a travs de la ejecucin de acciones para el control de inundaciones y sedimentacin, mantenimiento de las condiciones de navegabilidad y expansin de infraestructura portuaria. Dentro de este marco, con el propsito de consolidar el ro Magdalena, incluyendo el Canal del Dique y la regin de La Mojana, como una hidrova navegable es necesario impulsar y apoyar los proyectos que Cormagdalena ha priorizado a travs de programas tales como el mantenimiento del canal, la adecuacin y/o construccin de instalaciones portuarias, la proteccin de orillas, control de inundaciones, entre otros. As mismo, el ro Meta, el cual hace parte del corredor Orinoco-Meta-Pacfico, es considerado como una de las principales arterias fluviales de la regin de la Orinoquia colombiana. En este contexto, el Gobierno Nacional continuar con el desarrollo del proyecto para la Recuperacin de la navegabilidad del ro Meta, como un corredor intermodal estratgico para el comercio exterior de productos y la integracin regional. Otro corredor estratgico, es el Amazonas-Putumayo-Pacfico, del cual hace parte el ro Putumayo, se constituye en una importante va de comunicacin que propicia una
mayor integracin con Ecuador, Per y Brasil. Es por esta razn que el Gobierno Nacional impulsar el proyecto para la recuperacin de la navegabilidad del ro Putumayo con el fin de aumentar el comercio entre los pases de Amrica del Sur111. Adicionalmente, se estudiar la factibilidad del desarrollo del corredor fluvial del Eje Atrato-San Juan, como alternativa para el transporte de carga y pasajeros, y su complementariedad con el Canal de Panam. Nodos de transferencia. Los nodos de transferencia son todos aquellos puntos de la red que se constituyen puertas de entrada y salida del comercio exterior. Se consideran como nodos de transferencia los puertos martimos, los aeropuertos y los pasos de frontera y dada su funcin, establecen una herramienta fundamental para la competitividad del pas. El impacto esperado ante los escenarios comerciales que se avecinan es muy alto, incluyendo posibles cuellos de botella en terminales y accesos, lo cual afectar de manera directa la calidad del servicio y por ende la competitividad del pas (Banco Mundial, 2006, p. 37). Con el fin de afrontar esta situacin se han definido tres estrategias: Ampliacin de la capacidad portuaria. La participacin de las importaciones del pas a travs de los puertos martimos, durante la ltima dcada, ha oscilado entre el 86% y el 91%. En el caso de las exportaciones la variabilidad de la participacin es menor y oscila entre el 96% y el 98%. En el tema portuario, el Ministerio de Transporte encaminar acciones tendientes hacia el desarrollo equilibrado y sostenible del sistema de puertos del pas, a travs de la prestacin de servicios que respondan en forma gil a los requerimientos de eficiencia, capacidad y la promocin para el desarrollo econmico y social de sectores productivos en su rea de influencia. Estas acciones, se sustentan en la transformacin para el aprovechamiento de la inversin privada y de las condiciones geoestratgicas y naturales para el incremento de la oferta portuaria con la facilitacin y el acompaamiento por parte del Estado. En ese sentido, existen iniciativas para el desarrollo de nuevos proyectos portuarios tanto en la costa Atlntica, como a lo largo de la costa Pacifica (Bocas de Ceniza, Buenaventura, Tribug, Mlaga, entre otros), alternativas que deben ser evaluadas, lideradas y desarrolladas por el sector privado. Infraestructura aeroportuaria. La evolucin del movimiento de carga por modo areo y la creciente participacin de esta en el valor del comercio exterior, evidencia la importancia que este medio de transporte ha adquirido en los ltimos aos. De esta manera, las acciones relacionadas con la infraestructura aeroportuaria, se enfocan hacia el mejoramiento en el sistema de transporte areo de carga y pasajeros, a travs de la intervencin sobre terminales areos y pistas en aquellos nodos de importancia estratgica para la competitividad nacional y/o regional. En este sentido, el Gobierno continuar con la implementacin de los programas de participacin privada para la administracin y modernizacin de infraestructura aeroportuaria y la orientacin de las inversiones en este tipo de proyectos, de acuerdo con los volmenes de trfico. As mismo, elaborar planes de articulacin eficiente y armnica de
111 IIRSA tiene como misin coordinar a los Gobiernos, a las Instituciones Financieras Multilaterales y al Sector Privado para articular planes y proyectos de inversin, bajo la visin poltica y estratgica de la regin. IIRSA ha priorizado los corredores Orinoco-Meta-Pacfico y Amazonas-Putumayo-Pacfico, como proyectos para la integracin regional.
los aeropuertos que optimicen la operacin de estos con el marco territorial y/o regional de los cuales hacen parte. Adicionalmente, la Aeronutica Civil implementar programas orientados a generar recursos financieros provenientes de actividades relacionadas con la prestacin del servicio de transporte areo, tales como la explotacin comercial de los terminales y servicios de aeronavegacin. Infraestructura en los pasos de frontera. Los pasos de frontera son un conjunto de aspectos fsicos, y administrativos necesarios para que las personas, los productos y los vehculos, puedan atravesar los lmites entre pases, cumpliendo con los requisitos y controles impuestos por las autoridades nacionales. En la actualidad hay cuatro pasos de frontera operando entre Colombia y sus pases vecinos. Con Venezuela estn habilitados los pasos de Paraguachn, el Puente Internacional Simn Bolvar entre San Antonio y Ccuta, y el Puente Internacional Francisco de Paula Santander entre Urea y Ccuta. Con Ecuador el paso de frontera est localizado en el Puente de Rumichaca112 entre Ipiales y Tulcn. Al tener en cuenta lo anterior, el Gobierno Nacional promover la modernizacin y adecuacin de los pasos de frontera de Ccuta y Rumichaca que en la actualidad concentran los mayores flujos de comercio exterior en trminos de transporte terrestre. De la misma manera, se adelantar el desarrollo fsico de Paraguachn, Puerto Pez, Puerto Carreo, Leticia, San Miguel y Mataje, as como tambin la armonizacin de los procedimientos de control. Integracin y cohesin territorial. El transporte cumple una funcin estratgica en la integracin de las regiones, es por esto que en las ltimas dcadas, la mayora de los recursos de inversin en infraestructura vial se han concentrado en la construccin y conservacin de los corredores viales arteriales, mientras que los corredores vasculares, en su mayora a cargo de los entes territoriales113, han presentado un nivel de deterioro generalizado. Dentro de este esquema, es fundamental para el pas continuar con las acciones desarrolladas por los entes territoriales y el Gobierno Nacional sobre la infraestructura a su cargo, para lo cual se cuenta con los siguientes programas: Gestin vial de la red vascular. Con el fin de fortalecer la gestin de los entes territoriales en la administracin, mejoramiento, mantenimiento y sostenibilidad de la red, el Gobierno Nacional ha decido adelantar programas de acompaamiento a la gestin vial regional a travs de crdito externo hasta por US$1,000 millones en cabeza de las entidades territoriales con la garanta soberana, que permitirn optimizar las inversiones y una mayor conectividad con la red principal del pas a travs de programas que contemplan asistencia tcnica e institucional a los entes territoriales. Por medio de procesos participativos los entes territoriales podrn identificar los principales proyectos a ser desarrollados facilitando la articulacin con la red vial arterial del pas
112 Adems de este paso, se encuentra habilitada la frontera en el puente de San Miguel pero este cruce no est operando. 113
La distribucin de competencias sobre la red vial en Colombia obedece a un proceso de descentralizacin de las labores de construccin y mantenimiento de la red, establecida a partir de 1993 mediante la expedicin de la Ley 105, donde se determinaron las competencias sobre la red nacional de transporte y la red de transporte a cargo de los entes territoriales.
para fomentar el flujo de mercancas desde las zonas de produccin hasta las vas troncales y de estas hacia los puertos y pasos de frontera, generando beneficios econmicos. En este sentido, los programas a implementar por el Ministerio de Transporte permitirn que la infraestructura vial brinde mayor accesibilidad a la poblacin y a los sectores productivos, a travs de esquemas alternativos para la ejecucin de los proyectos en las diferentes regiones del pas. Accesibilidad territorial. Adicional a la gestin vial de la red territorial, es necesario implementar estrategias enfocadas al desarrollo de la red de ros, caos y esteros, de sistemas alternativos de transporte y de la infraestructura aeroportuaria y aeronutica en zonas apartadas y de difcil acceso, con el fin de conectar a la poblacin rural con la infraestructura de transporte para la competitividad. Estas estrategias se desarrollan en el captulo de Reduccin de pobreza y promocin de la equidad. Sistemas de transporte Los sistemas de transporte, consisten en los servicios necesarios para la operacin y utilizacin de la infraestructura fsica, la calidad y eficiencia114, de estos servicios son esenciales para la competitividad del pas, que en la actualidad se afianza en los procesos de integracin econmica. Por lo cual, es necesario que el pas formule e implemente una poltica integral para el desarrollo del sistema de transporte que, adems de atender la infraestructura, cree el marco institucional y de incentivos econmicos adecuados para promover la eficiencia y calidad de los servicios de transporte. La poltica deber estar orientada a crear condiciones para que la industria del transporte, provea servicios a menores costos y de mayor calidad. Para ello, las medidas que se adopten debern promover el desarrollo sistemtico de capacidades de los agentes que participan en la prestacin de los servicios. La conformacin de sistemas de transporte competentes, complementarios, orientados al servicio e integrados a la economa global, son esenciales para el desarrollo social y econmico, en este sentido se adelantarn acciones en aspectos regulatorios, logsticos y tecnolgicos, entre otros. Regulacin, inspeccin, control y vigilancia Regulacin. La regulacin econmica del transporte debe establecer el marco de referencia para la organizacin y operacin de los participantes y definir las reglas de juego que garanticen la competitividad. Por su parte, la regulacin tcnica del transporte debe fijar los estndares de equipamiento y operacin necesarios para garantizar dicha competitividad. El Gobierno debe crear el marco legal y regulatorio que promueva la eficiencia en la prestacin de los servicios a lo largo de la cadena de transporte bajo los siguientes principios: claridad en las reglas de participacin de todos los actores; impulsar prcticas competitivas; regular monopolios naturales; facilitar entrada de operadores; y desarrollar alianzas con el sector privado para promover el crecimiento y desarrollo.
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Eficiencia se refiere a menores costos, y calidad incluye: oportunidad (tiempos), seguridad (que no se pierdan ni daen las mercancas), flexibilidad, diversidad en la oferta de servicios de agregacin de valor y su impacto ambiental (emisiones).
Para ello, el esquema regulatorio de transporte debe orientarse hacia el fortalecimiento empresarial, el desarrollo e incorporacin de nuevas tecnologas, el aprovechamiento de las economas de escala, la especializacin en la prestacin de servicios, la conformacin de redes de cooperacin, la eliminacin de distorsiones y la reduccin de costos de transaccin. El Ministerio de Transporte, identificar las acciones necesarias para revisar la regulacin actual y formular un marco regulatorio que incentive la operacin eficiente de las empresas de transporte con esquemas ptimos, criterios de logstica y reduccin de costos de transporte. En este sentido, se adelantarn las siguientes acciones: Compilar y modernizar la regulacin de los diferentes modos de transporte. Fortalecer la prestacin de servicios de transporte moderno, seguro y eficiente. Modernizar la estructura empresarial en los sistemas de transporte de carretera, ferroviario y fluvial. Desarrollar la prestacin del servicio de pasajeros y carga a travs de la modernizacin de la estructura de la prestacin del servicio, incluyendo la integracin de sistemas. Supervisin. En Colombia, el sector transporte cuenta con la supervisin integral (vigilancia, inspeccin y control) de su actividad y operacin, a travs de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual ejerce funciones de supervisin sobre la prestacin y prestadores de servicios pblicos de transporte en sus medios, modos o nodos, la gestin de la infraestructura y el Sistema Nacional de Transporte. Para fortalecer al Estado en sus funciones de inspeccin, vigilancia y control se proponen las siguientes estrategias: Revisin de competencias entre las entidades del sector. Fortalecer la proteccin al usuario de los servicios de transporte. Implementar un modelo de gestin por resultados en todo el sector transporte. Nodos logsticos. Las plataformas logsticas son reas de ruptura de las cadenas de transporte en donde se concentran actividades tcnicas y de valor agregado, dedicadas generalmente a la logstica de mercancas. Las plataformas presentan importantes beneficios que se traducen principalmente en la optimizacin del uso del espacio y la posibilidad de ampliacin de la capacidad de la infraestructura; contribucin a la actividad econmica regional generando actividades adicionales intensivas en mano de obra; y atraccin de los usuarios constituyendo una interfaz de servicios entre la carga y el medio de transporte. Las terminales interiores y puertos secos tienen por funcin la concentracin de servicios y de cargas con caractersticas industriales combinadas con actividades logsticas vinculadas a los servicios y modos de transporte. Dentro de este marco, el Gobierno Nacional promover el desarrollo de las plataformas logsticas, puertos secos y terminales interiores en coordinacin con las autoridades departamentales, municipales y el sector privado, mediante la optimizacin de operaciones logsticas que involucren exportadores, intermediarios e importadores, con el fin de reducir los costos logsticos y mejorar los actuales niveles de servicio. Como complemento de lo anterior, el Gobierno Nacional est adelantando la estructuracin de los siguientes programas:
Revisin, inspeccin y manejo de carga. Los procedimientos de control en los nodos de transferencia en Colombia, estn a cargo de cuatro agencias del orden pblico nacional: la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), la Polica Antinarcticos, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima). Estos organismos tienen a su cargo la inspeccin fsica de las mercancas y la verificacin de la documentacin requerida en los procesos de comercio exterior. Este proceso incluye la participacin de un gran nmero de agentes, requiere la existencia de un proceso coordinado y gil donde las inspecciones fsicas realizadas por los distintos organismos estatales estn armonizadas y donde los requerimientos de documentacin e informacin se encuentren estandarizados. En este marco, el Gobierno Nacional desarrollar mecanismos de armonizacin de forma tal que el impacto sobre el flujo fsico de los bienes y el costo asociado a estos procesos sea el mnimo posible. As mismo, establecer condiciones que faciliten y promuevan el comercio exterior bajo esquemas ptimos de control, dado el incremento de transporte de carga y las expectativas de comercio. Con el objetivo de mejorar la coordinacin entre las entidades con funciones en la inspeccin de mercanca en los nodos de transferencia, se requiere continuar con el proceso de unificacin de procedimientos de inspeccin que adelantan las entidades competentes. Para esto, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, coordinar y concertar el plan de accin de implementacin del modelo de inspeccin simultnea en los nodos de transferencia, con el apoyo de la DIAN, Invima, ICA y de la Polica Antinarcticos. As mismo, la DIAN con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico coordinar con las entidades competentes la evaluacin operativa, tcnica, tecnolgica y financiera, as como los modelos de asignacin de riesgos, para la adquisicin de un sistema uniforme de inspeccin no intrusiva, la definicin de procedimientos y la trazabilidad de la mercanca que se justifique implementar en los nodos de transferencia como puertos, aeropuertos y pasos de frontera. Sistemas de informacin en lnea. Los nodos de transferencia requieren sistemas de informacin avanzados, con capacidad para procesar la documentacin generada por las transacciones. Las denominadas infoestructuras son cada vez ms relevantes; estas se refieren a sistemas de informacin que interconectan a los miembros de la comunidad logstica, optimizando el intercambio de documentacin, reduciendo el volumen de datos a reingresar en diferentes sistemas y permitiendo perfeccionar el seguimiento de una operacin hasta su cierre, con los movimientos de fondos asociados. Con este fin, el Gobierno Nacional adelantar un proceso de evaluacin y diagnstico de las tecnologas y plataformas instaladas y generar una estrategia que unifique redes y permita el uso eficiente de la informacin. Lo anterior permitir, entre otras cosas, eliminar los procesos de documentacin fsica y de esta[sic] manera se avanzar en un sistema electrnico que integre los actores de los nodos de transferencia. Equipamiento. Las caractersticas del mercado del transporte de carga y transporte urbano han trado como consecuencia que en los ltimos aos, la situacin econmica para la mayora de los operadores se haya deteriorado, as como la calidad de servicio
para los usuarios, desbalances entre la oferta y demanda, y tendencia al cambio en la composicin del parque por tipo de vehculo115. Ante esta situacin, el Gobierno Nacional desarrollar el marco institucional y de incentivos econmicos para: Impulsar la modernizacin del equipamiento en el transporte de pasajeros con criterios de reposicin y de reduccin de sobreoferta. Desarrollar mecanismos de financiamiento competitivo y accesible para los pequeos transportadores. Reducir niveles de contaminacin por mejoramiento de tecnologa y la promocin de combustibles alternativos no contaminantes. Mejorar las condiciones de seguridad por efecto de mejores condiciones tcnico mecnicas. Fomentar la creacin y fortalecimiento de formas de organizacin y de gobierno corporativo para la provisin de servicios de transporte carretero de carga en el marco de la cadena de valor de la operacin logstica Asegurar la eficiencia en el funcionamiento del mercado de transporte de carga, por medio de la creacin de condiciones apropiadas para la generacin y difusin de informacin, y de la reduccin sistemtica de costos de transaccin. Seguridad aeronutica. El sistema de vigilancia que hace parte de la infraestructura aeronutica del pas cumple una funcin primordial para la prevencin de accidentes y la seguridad y control del espacio areo nacional. Es por esto que el Gobierno fortalecer los sistemas satelitales, a travs de inversiones en redes de comunicacin, navegacin y vigilancia y la ejecucin del plan de transmisin CNS/ATM que permitan aumentar la cobertura del sistema116. Las acciones de la Aerocivil al respecto estarn enmarcadas en los siguientes aspectos: Mantener los equipos y sistemas existentes: radar, radioayudas, comunicaciones, sistemas aeroportuarios, meteorolgicos, equipos de extincin de incendio bsqueda y rescate, equipo areo, equipos de seguridad y sanidades aeroportuarias. Mantener y mejorar los cerramientos e instalaciones donde se ubican los equipos y sistemas de vigilancia y navegacin area. Garantizar el mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos y sistemas aeroportuarios y aeronuticos instalados asegurando el funcionamiento ptimo en la operacin y control de la seguridad. Aumentar la cobertura en la renovacin tecnolgica de equipos y sistemas aeroportuarios y aeronuticos.
Los vehculos de transporte pblico urbano tienen una edad promedio muy superior a los estndares internacionales, para Bogot entre 10 y 18 aos. En cuanto a los vehculos de carga, el parque tiene una edad promedio superior a los 24 aos. Es importante mencionar que en Colombia existe la prctica de repotenciacin de los vehculos. En cuanto a la propiedad del parque, en general, las empresas de transporte no utilizan vehculos propios. En el transporte de carga existe una alta atomizacin de la propiedad del parque, las empresas propietarias de vehculos son un bajo porcentaje (entre el 3% y el 5%). La mayor parte de la carga se moviliza en camiones articulados (70% del total de la carga); esto, a pesar de representar slo el 15% del total del parque.
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CNS/ATM: Sistemas satelitales de comunicacin, navegacin y vigilancia del espacio areo.
Abastecimiento energtico La consolidacin de una poltica energtica de largo plazo es una tarea estratgica para asegurar el abastecimiento de energticos, factor de produccin fundamental en la economa. Adicionalmente, permite fortalecer el ambiente microeconmico en el cual el sector real toma decisiones eficientes de localizacin, inversin, produccin y expansin, contribuyendo a aumentar la productividad de la economa y por lo tanto a la competitividad del pas. En este orden de ideas, la poltica de abastecimiento energtico tendr como principios los siguientes: (1) fortalecimiento de la seguridad energtica del pas; (2) promocin del uso eficiente de la canasta energtica; y (3) consolidacin de la integracin regional. El fortalecimiento de la seguridad energtica vincula dos categoras. De un lado, la confiabilidad operativa del sistema en el corto plazo, entendida como la capacidad y desempeo del sistema para equilibrar oferta y demanda en tiempo real, dadas las facilidades existentes. De otro lado, la oferta adecuada en el largo plazo, la cual se fundamenta en la provisin de incentivos econmicos para atraer flujos de inversin para la expansin de capacidad de los sistemas de produccin, transporte, distribucin y adecuacin de los sistemas de medicin y control de la infraestructura energtica, en el tiempo y localizacin ptima, minimizando el costo de largo plazo de abastecimiento energtico (Joskow, 2005, p. 6) La promocin del uso eficiente de la canasta energtica hace referencia a incentivar la sustitucin eficiente en la produccin y el consumo de energticos a partir de la formacin de precios de los distintos productos mediante esquemas de mercado. Finalmente, la consolidacin de la integracin regional hace referencia al aprovechamiento de la canasta regional de energticos, mediante la armonizacin de los marcos regulatorios y la promocin de la interconexin con pases vecinos, bajo esquemas de competencia.
Recientemente el Gobierno Nacional inici un proceso de ajuste normativo e institucional del sector de hidrocarburos, con el objetivo de cambiar la tendencia decreciente en las actividades de exploracin y explotacin de petrleo y gas natural. Entre las medida adoptadas se destacan: (1) la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) a travs del Decreto-ley 1760 de 2003, para que asumiera la funcin de administrador integral de los recursos hidrocarburferos de propiedad de la Nacin; (2) el desarrollo de un nuevo esquema contractual de concesin moderna, basado en un sistema de regalas, impuestos y participaciones extraordinarias, por parte de la ANH; (3) el fortalecimiento de la Empresa Colombiana de Petrleos S.A. (Ecopetrol S.A.) para ajustar sus condiciones de produccin, asegurar su viabilidad financiera y preparar la empresa para competir en igualdad de condiciones con las dems compaas que actan en el mercado nacional e internacional; (4) la capitalizacin con recursos del sector privado de la refinera de Cartagena, en el ao 2006; (5) la liberacin de los intercambios comerciales internacionales de gas natural a partir de 2003; (6) el avance en el proceso de enajenacin de la participacin estatal en Ecogas; y (7) la protocolizacin del inicio de la construccin del gasoducto binacional con Venezuela y el inicio de gestiones para el desarrollo de la interconexin gasfera con Panam.
A. Hidrocarburos y carbn
El subsector carbn ha continuado con un crecimiento sostenido como consecuencia de: (1) la enajenacin de la participacin estatal en empresas dedicadas a la explotacin de este mineral; y (2) el flujo de inversiones privadas en bienes de capital requeridos para la explotacin minera eficiente y de gran escala. No obstante lo anterior, es previsible que ajustes en el marco normativo e institucional del sector permitan aumentar la produccin nacional de carbn. Por otra parte, durante los ltimos aos se ha impulsado la utilizacin de combustibles limpios como medida para asegurar el abastecimiento energtico del pas y mitigar los efectos ambientales del consumo de combustibles fsiles (calidad del aire117). As, se ha incentivado la masificacin del Gas Natural Vehicular (GNV) y en los principales centros poblados del pas se ha establecido la mezcla de biocombustibles, tales como los alcoholes carburantes con los combustibles de origen fsil, en desarrollo de la Ley 693 de 2001. Al tener en cuenta la necesidad de asegurar el abastecimiento energtico del pas y tomando en consideracin los avances experimentados en esta materia como resultado de las polticas pblicas adoptadas durante los ltimos aos, en el perodo 2006-2010 el Gobierno Nacional implementar las acciones orientadas a: (1) continuar promoviendo la exploracin y explotacin de hidrocarburos y carbn; (2) promover la formacin de precios de energticos mediante la adopcin de esquemas de mercados; y (3) promover la consolidacin de la regulacin del sector de hidrocarburos. 1. Exploracin y explotacin de hidrocarburos y carbn. En desarrollo de esta poltica, el Gobierno Nacional pondr en marcha las siguientes estrategias y acciones: Aprovechamiento de los recursos hidrocarburferos. El Gobierno Nacional avanzar en la consolidacin del marco institucional del sector. En este sentido, el Ministerio de Minas y Energa revisar el alcance del Decreto-ley 1760 de 2003, buscando fortalecer la separacin de competencias en materia de formulacin de polticas pblicas, regulacin, ejecucin y control de las actividades sectoriales. As, la ANH mantendr entre sus funciones las relacionadas con su objetivo de administracin integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nacin, incluyendo aquellas relacionadas con el control y la fiscalizacin de las operaciones petroleras del pas. Por su parte, el Ministerio de Minas y Energa adelantar las acciones necesarias para asumir las funciones que le fueron asignadas a la Agencia mediante el Decreto-ley 1760 de 2003 y que tienen relacin con la regulacin de precios y formulacin de polticas pblicas sobre abastecimiento energtico118. En este sentido, la ANH intensificar las labores de promocin y asignacin de reas para la exploracin y produccin de hidrocarburos. As mismo, proseguir monitoreando la viabilidad de las operaciones que desarrolla la industria petrolera en el pas, dando continuidad a las estrategias de seguridad y a mecanismos como el acuerdo Gobierno-Industria. De esta manera, se tendrn las siguientes metas para
117 El Ministerio de Minas y Energa y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fijaron como meta para el 31 de diciembre de 2010, que los combustibles lquidos utilizados en el territorio nacional contengan un mximo nivel de azufre en porcentaje de masa de 0,03% para gasolina y 0,05% para diesel. 118
Este puede ser el caso de los numerales 5, 12, 13 y 14 del artculo 5, de los numerales 8, 9 y 10 del artculo 8 y del numeral 4 del artculo 13 del Decreto-ley 1760 de 2003.
el presente cuatrienio: (1) suscribir, en promedio, 30 nuevos contratos anuales de exploracin y produccin; (2) adquirir en promedio 32.000 km equivalentes de ssmica 2D; y (3) lograr la perforacin de, en promedio, 40 nuevos pozos exploratorios por ao (pozos A-3). De otro lado, la financiacin y puesta en marcha de proyectos de upgrading y transporte de crudos pesados, y de explotacin incremental de reservas de crudo en campos maduros, descubiertos no desarrollados o inactivos, sern desarrolladas por inversionistas estratgicos. (Ver anexo de metas). Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energa promover el desarrollo de proyectos de explotacin integrada de campos de produccin de gas, para lo cual estudiar ajustes en las regalas aplicables a este tipo de proyectos, en especial en lo relacionado con la inyeccin de gas entre campos para optimizar la explotacin del recurso. En todo caso, se tendrn en cuenta el propsito de asegurar que con las reservas probadas de gas natural se atienda prioritariamente la demanda interna regulada de gas, respetando los costos de oportunidad de los productores de gas y crudo. Por otra parte, la Empresa Colombiana de Petrleos S.A. (Ecopetrol S.A.), en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, pondr en marcha las actividades tendientes a capitalizar la empresa hasta en un 20% de su valor patrimonial, con el fin de destinar prioritariamente esos recursos a la actividad de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Es importante destacar que para el presente cuatrienio Ecopetrol S.A. ha previsto un aumento considerable en su presupuesto de inversin, con miras a consolidar sus posibilidades de competir con las compaas que actan en el mercado nacional e internacional. Una vez se consolide este proceso de capitalizacin, la empresa tendr una nueva estructura societaria, lo cual har necesario adoptar medidas que permitan continuar dinamizando el desarrollo de la empresa y el del sector. Por lo anterior, Ecopetrol S.A. no podr incluir dentro de su estado de resultados el reconocimiento de los subsidios implcitos a los combustibles lquidos, ni el de los subsidios a los combustibles utilizados para la generacin de energa elctrica en las Zonas No Interconectadas119. Adicionalmente, el cambio en la composicin accionaria de Ecopetrol S.A. tambin har necesario el anlisis de posibles modificaciones en las lneas de negocio de la compaa. Marco institucional y normativo del subsector carbn. El Ministerio de Minas y Energa liderar un proceso de fortalecimiento del marco institucional y normativo del sector minero, orientando la accin del Estado hacia la promocin de la inversin privada en la exploracin y explotacin minera. Los detalles de este proceso se desarrollan en el captulo de Poltica Minera. Coordinacin de la exploracin geolgica bsica. La ANH y el Ingeominas (Servicio Geolgico), bajo el liderazgo del Ministerio de Minas y Energa, pondrn en marcha un proceso de coordinacin de sus actividades de exploracin geolgica bsica y administracin de la informacin geolgica120. De esta manera se buscar la generacin
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Zonas No Interconectadas son las reas geogrficas donde no se presta el servicio de energa elctrica a travs del sistema interconectado nacional.
120 La entidad que se consolide como administradora de los recursos mineros de propiedad de la Nacin tambin participar en este proceso de coordinacin.
de sinergias y el aprovechamiento de economas de alcance en la promocin de la exploracin y explotacin de hidrocarburos y carbn. Intercambios comerciales internacionales de gas natural. En desarrollo de la poltica de promocin de la exploracin y explotacin de hidrocarburos, el Gobierno Nacional dar continuidad a su poltica de libertad de los intercambios comerciales internacionales de gas natural. Con esta medida se buscar continuar dinamizando la actividad exploratoria tanto en el interior del pas como en las reas costa afuera, as como el desarrollo de proyectos de integracin regional, particularmente con Venezuela y Mesoamrica. De manera similar, la implementacin de esta poltica incentivar el desarrollo de proyectos de Gas Natural Licuado por parte de inversionistas estratgicos. Como complemento de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa definir los lineamientos para: (1) disponer de la informacin sobre las reservas probadas de gas natural y divulgar esta informacin; y (2) establecer los mecanismos que aseguren el abastecimiento nacional de este combustible, respetando el equilibrio econmico de los contratos existentes, en concordancia con las polticas de gobierno definidas para el cuatrienio anterior. En lnea con lo anterior, la ANH desarrollar los mecanismos contractuales correspondientes.
2. Formacin de precios de energticos. El Gobierno Nacional impulsar estas estrategias y acciones: Desmonte de subsidios a combustibles lquidos. Durante el perodo 2006-2010 el Gobierno Nacional avanzar en el proceso de desmonte de los subsidios implcitos a los combustibles lquidos (gasolina corriente y diesel), con el propsito de incentivar la competencia y la inversin en la industria de refinacin e importacin de estos combustibles, lo cual permitir asegurar el abastecimiento de estos energticos en el mediano plazo. De otro lado, esto incentivar la conversin de vehculos a Gas Natural Vehicular, teniendo como meta para el cuatrienio la conversin de 160.000 nuevos vehculos. (Ver anexo de metas) Para esto, el Ministerio de Minas y Energa: (1) establecer una nueva metodologa para el clculo del ingreso al productor, que tomar como referencia precios de mercado de productos derivados del petrleo comercializados en la costa del Golfo de Estados Unidos, ajustados segn la calidad del producto nacional; y (2) con el fin de mitigar el impacto del proceso de ajuste de precios, definir sendas de desmonte de los subsidios implcitos. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, liderar la modificacin de la estructura tributaria de los combustibles lquidos121, eliminando las distorsiones existentes en los marcos tributarios de estos combustibles, sin generar un impacto fiscal negativo sobre los municipios, los departamentos y la Nacin. Adicionalmente, en el transcurso del desmonte, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico continuar las gestio121 Se revisarn los aranceles, el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles lquidos.
nes necesarias para apropiar en el Presupuesto General de la Nacin los recursos requeridos para cubrir los subsidios implcitos a los combustibles lquidos. Una vez concluyan los perodos de desmonte, el Ministerio de Minas y Energa evaluar la liberacin de los precios de la gasolina corriente y el diesel. Como complemento de lo anterior, el Gobierno Nacional evaluar la viabilidad de implementar mecanismos que permitan mitigar los efectos de la volatilidad de los precios. Uno de tales mecanismos ser la creacin del Fondo de Estabilizacin de Precios de los Combustibles (FEPC), el cual busca proteger al consumidor nacional de la fluctuacin de los precios de los combustibles en los precios internacionales. Regulacin de precios del gas natural en puntos de entrada al sistema nacional de transporte. Con el objeto de promover el uso eficiente de los diferentes sustitutos energticos, la CREG evaluar e implementar los mecanismos regulatorios necesarios para que los precios de gas natural incentiven el abastecimiento de este energtico, en concordancia con las polticas pblicas definidas por el Gobierno Nacional. Competencia en el mercado de biocombustibles. El Gobierno Nacional promover la competencia entre los diferentes biocombustibles, con criterios de sostenibilidad financiera y ambiental, y abastecimiento energtico. Para estos efectos, el Ministerio de Minas y Energa evaluar la viabilidad y conveniencia de liberar los precios de los biocombustibles y eliminar los aranceles a estos productos en un trmino de tiempo que no supere al plazo establecido para el desmonte de los subsidios implcitos a los combustibles lquidos, considerando en todo caso el esquema actual de fijacin de precios basados en costos de oportunidad de estos energticos, de sus sustitutos y de las materias primas utilizadas en su produccin. Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energa adoptar las medidas necesarias para establecer en todo el pas la mezcla de biocombustibles con combustibles de origen fsil, de manera que la gasolina contenga un 10% de alcohol carburante y el diesel un 5% de biodiesel, y evaluar la conveniencia y viabilidad tcnica de incrementar estos porcentajes122. (Ver anexo de metas) 3. Regulacin del sector de hidrocarburos Confiabilidad en el suministro y/o transporte de gas natural. La CREG disear e implementar un mecanismo regulatorio que promueva la inversin en facilidades para el suministro y/o transporte de gas para perodos de contingencia, con el objeto de asegurar la continuidad del servicio. Este mecanismo tendr en consideracin un anlisis costo beneficio para la inclusin de dichas facilidades en el sistema de distribucin o transporte de gas natural. Distribucin de combustibles lquidos. Durante el presente cuatrienio el Ministerio de Minas y Energa avanzar en la expedicin de: (1) las reglas de acceso a la infraestructura para la importacin y el transporte de combustibles lquidos; y (2) los reglamentos tcnicos de la cadena de distribucin de combustibles. As mismo,
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Para agosto de 2010 se prev que en 26 departamentos la gasolina corriente contendr al menos un 10% de alcohol carburante y el diesel contendr por lo menos un 5% de biodiesel.
avanzar en el desarrollo y puesta en operacin de un sistema de informacin que integre las actividades de todos los agentes que conforman la cadena de distribucin de combustibles123. Adicionalmente, el Gobierno Nacional dar continuidad a la estrategia de control contra el hurto de combustibles lquidos, de tal forma que el hurto se reduzca en 400 barriles promedio por da con respecto al hurto reportado como promedio de enero a agosto de 2006 (1.000 barriles diarios)124. En el mismo sentido, el Gobierno Nacional, bajo el liderazgo de la DIAN, fortalecer la estrategia de control en materia de contrabando de combustibles, teniendo como meta para el cuatrienio una reduccin del contrabando en 4.800 barriles promedio por da frente a las estadsticas de 2006 (12.000 barriles diarios). Por otra parte, dado que el rgimen especial para los combustibles lquidos en zonas de frontera no ha sido un mecanismo eficaz para evitar el comercio ilcito entre fronteras y generar el desarrollo econmico y social de esas zonas, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, evaluar un nuevo mecanismo que propenda por el logro de los objetivos planteados. Industria del Gas Licuado de Petrleo. Con el objetivo de promover el desarrollo de la industria del gas licuado de petrleo y de esta manera fortalecer la canasta de energticos disponible en el pas, el Ministerio de Minas y Energa evaluar e implementar un esquema de regulacin tcnica y econmica que permita impulsar los usos alternativos de este energtico, siempre y cuando se asegure el abastecimiento de la demanda domiciliaria. Por otra parte, la CREG establecer un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido. En concordancia con lo anterior, la CREG establecer el mecanismo apropiado para garantizar la reposicin y mantenimiento de los cilindros de gas, buscando la eliminacin del margen de seguridad125.
En cumplimiento de lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, durante los ltimos aos el Gobierno Nacional ha adoptado medidas orientadas a[sic] continuar el proceso de integracin de las redes de transmisin elctrica con los pases vecinos y avanzar en la liberalizacin del mercado elctrico. Entre las acciones gubernamentales se pueden resaltar: (1) el establecimiento del marco regulatorio sobre transacciones internacionales de electricidad de corto plazo; (2) el avance en el proceso de armonizacin del marco regulatorio para intercambios comerciales de energa elctrica con Panam; (3) el fortalecimiento del esquema de garantas para transacciones en la bolsa de energa; y (4) la expedicin del marco regulatorio del nuevo cargo por confiabilidad.
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B. Energa elctrica
Se entiende por agentes de esta cadena el refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor mayorista, el transportador, el distribuidor minorista y el gran consumidor. Se excepta de esta definicin a los distribuidores del Gas Licuado de Petrleo.
124 Reduccin en 6.600 barriles diarios frente a las estadsticas de hurto de 2002. (anexo de metas) 125 Administracin del margen de seguridad al que hace referencia el artculo 23 de la Ley 689 de 2001.
En aras de avanzar en su propsito de asegurar el abastecimiento de energa elctrica del pas en el mediano y en el largo plazo, durante el presente cuatrienio el Gobierno Nacional emprender acciones orientadas a: a) establecer mecanismos para el desarrollo de intercambios comerciales de energa elctrica con los pases de la Comunidad Andina y Mesoamrica; y b) consolidar el proceso de fortalecimiento del mercado de energa elctrica. As mismo, el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Minas y Energa, continuar impulsando el uso racional de la energa, por medio de estrategias orientadas a optimizar la demanda de energticos126. 1. Desarrollo de intercambios comerciales internacionales de energa elctrica. El Gobierno Nacional avanzar en la consolidacin de las siguientes acciones y estrategias, que permitirn al pas optimizar el aprovechamiento de sus recursos energticos y los disponibles en pases de la regin. Proyectos de interconexin elctrica con pases vecinos. El Ministerio de Minas y Energa y la CREG establecern los mecanismos para el desarrollo de una infraestructura que permita la interconexin elctrica entre la Comunidad Andina y Mesoamrica, tomando en consideracin los siguientes criterios: (1) expandir la infraestructura bajo el criterio econmico de eficiencia; y (2) promocionar el intercambio comercial guiado por el criterio de ventaja comparativa. Para este cuatrienio se tiene por meta la interconexin con al menos 1 pas bajo un esquema de intercambios de mercado127. La interconexin entre Mesoamrica y la Regin Andina contribuir a optimizar el aprovechamiento de los recursos energticos disponibles en ambas regiones y la complementariedad hidrolgica entre las mismas. (Ver anexo de metas) Proceso de armonizacin del marco regulatorio en la regin. El Ministerio de Minas y Energa, en conjunto con la CREG, liderar el proceso de diseo e implementacin del esquema de armonizacin regulatoria para el desarrollo de la interconexin elctrica con Panam, tomando en consideracin el acuerdo marco de interconexin energtica incluido en el Plan Puebla Panam. Adicionalmente, el proceso de armonizacin del marco regulatorio de intercambios comerciales con Panam estar plasmado en la agenda regulatoria de la CREG. Este proceso es relevante en la medida que el marco regulatorio-comercial servir como referencia para la toma de decisin por parte de inversionistas para la expansin y ubicacin de la nueva capacidad de generacin en el largo plazo, que a su vez incidir en los intercambios internacionales de energa elctrica entre ambas regiones. As, estos intercambios tienen una alta dependencia de la definicin regulatoria-comercial que se implemente.
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Para estos efectos, el Ministerio de Minas y Energa iniciar una labor de promocin de este proceso dentro de las entidades del Gobierno Nacional, teniendo como meta para el cuatrienio una reduccin del 10% en el consumo de energa elctrica de las entidades gubernamentales del orden nacional.
127 Para estas inteconexiones ser necesaria la construccin de redes de alta tensin con una longitud aproximada de 1,000 km, con una capacidad de transmisin a pases vecinos de 550 MW. Adicionalmente, para concluir estos proyectos de expansin elctrica del sistema de transmisin nacional se prev la terminacin de la construccin de 1,443 km. de red de alta tensin (500 kv).
2. Fortalecimiento del mercado de energa elctrica. La consolidacin del proceso de fortalecimiento de la industria de energa elctrica asegurar la eficiencia en la oferta de generacin del sistema mediante la formacin de precios bajo esquemas de mercados en competencia. La eficiencia requiere que la energa, la capacidad disponible de generacin y los servicios complementarios del mercado mayorista de energa elctrica sean de mnimo costo, pero a precios que permitan un nivel de inversin adecuada proveniente de flujos de financiacin realizada por inversionistas estratgicos. Para tal fin, el Gobierno Nacional adelantar las siguientes estrategias: Marco regulatorio de cargo por confiabilidad. La CREG consolidar la implementacin del nuevo marco regulatorio del cargo por confiabilidad mediante la estructuracin de las subastas de energa en firme para la asignacin del mencionado cargo. Con la entrada en vigencia de dicho esquema se asegurar la consolidacin de nuevos proyectos de generacin que fortalecern el mercado de energa elctrica y la confiabilidad del mismo en el largo plazo. As, se espera que para el ao 2010 el indicador definido como la relacin entre la energa firme y la demanda de energa sea mayor a 1128. (Ver anexo de metas) Como complemento de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa impulsar los cambios normativos para definir, con base en criterios objetivos y de eficiencia econmica, los mecanismos de contingencia orientados a asegurar la entrada en operacin de nuevos proyectos de generacin, en caso que los mecanismos de mercado no lo incentiven. Mecanismos de mercado que remuneren otros servicios prestados por las plantas de generacin. La CREG liderar el proceso de expedicin de un marco regulatorio que sustituya los mecanismos vigentes basados en formacin de precios fuera de mercado para la remuneracin de servicios complementarios prestados por las plantas generadoras, tales como generaciones por restricciones y/o seguridad. Coordinacin entre gas y electricidad. La CREG y el Ministerio de Minas y Energa evaluarn las reformas regulatorias necesarias para optimizar el proceso de coordinacin entre el despacho elctrico y la nominacin de gas, asegurando la continuidad y confiabilidad de estos servicios. Aprovechamiento de energa elctrica de procesos de cogeneracin y autogeneracin. El Ministerio de Minas y Energa continuar adelantando las gestiones necesarias para aclarar el alcance de las disposiciones legales vigentes que limitan el desarrollo de proyectos de cogeneracin. Adicionalmente, la CREG, con base en los lineamientos de poltica del Ministerio de Minas y Energa, impulsar las reformas regulatorias que: (1) incentiven la venta de excedentes de energa por parte de cogeneradores en igualdad de condiciones frente a los dems participantes del mercado de energa; y (2) permitan la venta de energa por parte de autogeneradores ante eventos de restricciones en el sistema.
128 Para la estimacin de la energa firme y de la demanda de energa se tendrn en cuenta los lineamientos establecidos por la CREG, en la definicin de cargo por confiabilidad.
Poltica Minera El Ministerio de Minas y Energa se ha concentrado en las actividades de formulacin de polticas pblicas, reglamentacin de la actividad minera y seguimiento al ejercicio de las funciones que ha delegado en el Instituto Colombiano de Geologa y Minera (Ingeominas) y en seis gobernaciones129, instituciones encargadas de la administracin de los recursos mineros. La separacin de roles de la industria, eliminando la actividad empresarial del Gobierno Nacional, entre otros, ha favorecido el aumento de las inversiones privadas en el sector, las cuales se han incrementado constantemente desde 1996. Si bien el pas cuenta con una actividad de minera formal, moderna y de gran escala, centrada en los proyectos de carbn y nquel ubicados en La Guajira, Cesar y Crdoba, en el resto del territorio nacional esta actividad se lleva a cabo a menor escala y se caracteriza en muchos casos por un perfil informal y de subsistencia, alrededor del cual existen interrogantes en trminos de rentabilidad, sostenibilidad y competitividad. Para el desarrollo del potencial minero del pas se requiere la consolidacin de una poltica que permita, de una parte, aumentar la productividad de las explotaciones mineras tradicionales legales, y de otra, incentivar la participacin de inversionistas estratgicos en la exploracin, explotacin y desarrollo sostenible de los yacimientos mineros. Para el efectivo cumplimiento de estos objetivos, la poltica minera se fundamentar en los principios de: (1) aumento de la productividad minera con criterio de sostenibilidad130; y (2) eficacia, coordinacin y complementariedad de la gestin estatal. As, durante el presente cuatrienio el Gobierno Nacional impulsar una poltica de promocin de la exploracin y explotacin eficiente de los recursos minerales dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible. En desarrollo de esta poltica, el Gobierno Nacional implementar las reformas institucionales y normativas, as como las dems estrategias que se describen a continuacin. Marco institucional del sector minero. El Ministerio de Minas y Energa liderar un proceso de fortalecimiento del marco institucional del sector minero, con el fin de consolidar la separacin de competencias en materia minera y aumentar la eficiencia de los procesos desarrollados por las instituciones pblicas. En este marco, el Ministerio de Minas y Energa adelantar las reformas necesarias para fortalecer la accin del Estado en materia de promocin de la inversin privada en la exploracin y explotacin minera. As, pondr en marcha las acciones que le permitan transformar o reestructurar al Ingeominas como administradora de los recursos mineros, y concentrar las acciones de esta entidad en: (1) la evaluacin de las condiciones y el potencial geolgico del pas, teniendo como meta para el perodo 2006-2010 el desarrollo de actividades de exploracin geolgica en 120.000 km2, geoqumica en 120.000 km2 y geofsica en 90.000 km2; (2) la promocin de la exploracin y explotacin de reas con potencial minero131; y (3) la administracin del recurso minero, incluyendo el desarrollo de las actividades de
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Gobernaciones de los departamentos de Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar y Norte de Santander. Sostenibilidad tcnica, econmica y ambiental. Con la puesta en marcha de estas medidas se espera: (1) incrementar el rea contratada en un 50% frente a las cifras de julio de 2006; (2) incrementar la produccin de carbn, superando 100 millones de toneladas por ao en 2010; y (3) generar un crecimiento en el valor absoluto del PIB minero, superando $11,9 billones en el mismo ao (pesos constantes de 2006).
asignacin, titulacin, fiscalizacin y recaudo y distribucin de regalas, entre otros132. (Ver anexo de metas) Como complemento de lo anterior, el administrador de los recursos mineros, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, desarrollar nuevos mecanismos para otorgar reas mineras para la exploracin y explotacin por parte de inversionistas estratgicos considerando el establecimiento de requisitos que aseguren la exploracin y explotacin eficiente y con criterio de sostenibilidad de los yacimientos mineros. Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energa adelantar las gestiones necesarias para ajustar las funciones y competencias de la UPME, eliminando las asignadas a esta entidad en materia de planeacin minera. Finalmente, el Ministerio de Minas y Energa promover la consolidacin de un Acuerdo Gobierno-Industria para el sector minero, espacio que permitir mejorar el ambiente de inversin a partir de un trabajo conjunto entre la industria y entidades de Gobierno relacionadas con la actividad minera133. Productividad de explotaciones legales. El Ministerio de Minas y Energa implementar acciones orientadas a promover un aumento en la productividad de las explotaciones mineras legales. En este sentido, el Ministerio pondr en marcha actividades de: (1) planeacin de estrategias para fomentar la asociacin de los mineros legales de los distritos identificados por la UPME134 y priorizados por el Ministerio de Minas y Energa; esto permitir impulsar la inversin eficiente de recursos de capital en las actividades de exploracin y explotacin de recursos minerales, as como aprovechar economas de escala en estas actividades; y (2) coordinacin entre el Ministerio de Minas y Energa y otras entidades privadas y gubernamentales135, nacionales y multilaterales, con el fin de facilitar el acceso de los mineros tradicionales legales a programas de capacitacin, asistencia empresarial y financiacin, entre otros; esto permitir a los mineros tradicionales el desarrollo de actividades de encadenamiento y agregacin de valor. Para la puesta en marcha de las acciones descritas, el Ministerio de Minas y Energa definir las estrategias para al menos el 50% de los distritos mineros y adelantar las gestiones definidas para al menos 4 de esos distritos, como proyectos piloto que podrn ser replicados en otros distritos mineros del pas. As mismo, el Ministerio adelantar las acciones necesarias para promover los cambios normativos que permitan financiar estas actividades con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalas orientados a fomentar los proyectos y programas de promocin de la minera136. Finalmente, el administrador de los recursos mineros analizar la viabilidad de promover la vinculacin de inversionistas privados a
132 Para el presente cuatrienio se espera que el tiempo de respuesta en los procesos de contratacin de concesiones se reduzca a 30 das y la fiscalizacin se ample al 100% de los ttulos mineros. 133
Ministerio de Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Corporaciones Autnomas Regionales, Ministerio de Defensa y sus entidades adscritas y vinculadas, y Ministerio del Interior y de Justicia, entre otros. Unidad de Planeacin Minero-Energtica. Distritos Mineros: Exportaciones e Infraestructura de Transporte. Bogot, 2005. Entre otras entidades, el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa (Colciencias), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancoldex). Ley 756 de 2002, artculo 3.
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aquellas explotaciones que se hayan beneficiado de los programas de gobierno planteados en este inciso, con el objeto de fomentar una explotacin de reas mineras a mayor escala (Ver anexo de metas). Cdigo de Minas y la normativa relacionada. El Ministerio de Minas y Energa liderar un proceso de ajuste del Cdigo de Minas137, de manera que esta norma sea consistente con las reformas institucionales e iniciativas de promocin minera planteadas en los anteriores incisos. Adems, el Ministerio de Minas y Energa realizar un estudio para elaborar un modelo que determine los porcentajes ptimos de regalas a ser cobrados para cada uno de los minerales, as como el esquema y el procedimiento para fijar el precio con el cual se liquiden las regalas. Con base en los resultados de este estudio se analizar la conveniencia de realizar cambios normativos. Desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte. El Ministerio de Transporte, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, promover el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte que permitan optimizar la comercializacin de minerales explotados en el territorio nacional. Para estos efectos, el Ministerio de Transporte podr: (1) adelantar esos proyectos con recursos de la Nacin; (2) evaluar la viabilidad de desarrollar esos proyectos con el apoyo de capital privado; y (3) adoptar las medidas tendientes a asegurar el acceso a terceros a la infraestructura pblica de transporte que sea construida, operada y mantenida por parte de inversionistas privados. Programa de legalizacin de minas. El Ministerio de Minas y Energa, en coordinacin con el administrador de los recursos mineros, adelantar las gestiones necesarias para concluir el programa de legalizacin de minas a que hace referencia el Cdigo de Minas. Lo anterior con el objetivo de generar las condiciones apropiadas para promover la exploracin y explotacin legal de recursos minerales en aquellas regiones ocupadas por explotadores de minas de propiedad estatal sin ttulo inscrito en el Registro Minero Nacional. Aprovechamiento de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones Las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TIC), pueden ser aprovechadas para impulsar el desarrollo econmico, al ser el motor de crecimiento de otros sectores y servir de base para la construccin de la Sociedad de la Informacin. Este impacto se ve reflejado fundamentalmente en dos frentes: el mejoramiento de la infraestructura social de la Nacin y el incremento en la competitividad a travs de la generacin de ventajas comparativas en el sector productivo. Particularmente, a travs de las TIC, es posible mejorar el acceso a la informacin y al conocimiento, reducir costos de produccin y de transaccin en la economa, crear nuevos vnculos sociales y generar mayores posibilidades de competir a nivel regional y global. De esta manera, las TIC pueden dinamizar los procesos de crecimiento econmico y globalizacin. No obstante, existe un relativo rezago por parte de las economas en desarrollo en
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la incorporacin de las TIC como instrumento para el fortalecimiento del sector productivo138, de la administracin pblica, y para el mejoramiento de los procesos educativos. Teniendo en cuenta lo anterior, en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin (Ginebra-2003 y Tnez-2005) los pases miembros de la UIT, entre ellos Colombia, establecieron la visin general para la reduccin de las brechas digitales y para el aprovechamiento de las TIC como plataforma de desarrollo econmico. Esta visin incluye el diseo de polticas nacionales y regionales incluyentes, orientadas al acceso universal a estas tecnologas, que promuevan el desarrollo de infraestructura y servicios financieramente asequibles. Las iniciativas desarrolladas hasta el momento, han tenido nfasis en el mejoramiento de las condiciones existentes en infraestructura, en la generacin de capital humano capacitado en TIC, y en el desarrollo de la estrategia Gobierno en Lnea, liderada por el Ministerio de Comunicaciones. No obstante, a pesar de los avances alcanzados en los ltimos aos, Colombia se encuentra en una posicin media-baja a nivel internacional, con respecto a la implementacin y el aprovechamiento de las TIC. En la Figura 4.9 se presenta los resultados de la medicin del ndice de Oportunidad Digital (IOD)139 para Colombia, en comparacin con otros pases. Como se observa, Colombia presenta un IOD de 0,38, calificacin baja en el contexto mundial. As mismo, se observa que el mayor rezago del pas se presenta en el uso y aprovechamiento de estas tecnologas140. Figura 4.9 ndice de oportunidad digital 2005
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A manera de ejemplo, un estudio reciente de IDC en Colombia muestra que el total de conexiones de Internet de banda ancha en el pas, el 81% sde encuentran en los hogares (343.132 conexiones), el 18% en las pequeas empresas (75.693 conexiones), y el 1% en las medianas empresas (3.786 conexiones).
139 UIT (2006). World Information Society Report 2006. Este ndice fue creado durante el Foro Mundial de la Sociedad de la Informacin, adelantada en Tnez en el 2005, con el fin de contar con una herramienta que permitiera bsicamente medir el desempeo de los pases hacia la Sociedad de la Informacin. 140
Fuente: UIT, World Information Society Report 2006; Ministerio de Comunicaciones; DNP-STEL. Los valores para Amrica Latina corresponden al promedio del resultado de los pases, ponderado por la poblacin.
En cuanto a la provisin de infraestructura adecuada en TIC, durante los ltimos aos, el desarrollo del sector de telecomunicaciones ha posibilitado un mayor acceso a los servicios por parte de la poblacin colombiana. El servicio de telefona mvil, por ejemplo, present altos crecimientos durante los ltimos tres aos (72% en 2004, 110% en 2005 y 48% en 2006), llegando a tener una penetracin del 70,2% en 2006, una de las ms altas en Latinoamrica. Sin embargo, uno de los componentes principales de la infraestructura de TIC, el acceso a las tecnologas de banda ancha141, sigue siendo bajo de acuerdo con los estndares internacionales142. A partir de este panorama, Colombia tiene el reto de implementar las acciones que posibiliten la masificacin de la banda ancha y el mayor aprovechamiento y uso de las TIC, para que estas se conviertan en una efectiva plataforma de crecimiento y de insercin en la economa global, avanzando de esta manera hacia la Sociedad de la Informacin. Adicionalmente, el pas puede aprovechar las TIC como instrumento para el cumplimiento de las Metas de Desarrollo de la Declaracin del Milenio (2000). TIC para el desarrollo Acceso a las TIC. El primer requerimiento para que el pas aproveche las TIC es masificar el acceso a las mismas, en especial a la banda ancha, promoviendo de esta manera la inclusin digital de la poblacin. Para esto, como se mencion en el documento Visin Colombia II Centenario: 2019, se desarrollar la migracin hacia un marco normativo e institucional que incentive an ms la competencia, reconociendo la convergencia tecnolgica y la globalizacin. Todo esto con el fin de estimular la inversin y generar los mayores beneficios sociales en trminos de precios, coberturas y calidad de los servicios asociados a las TIC. En este sentido, se debern realizar los desarrollos normativos pertinentes que permitan incorporar los conceptos de convergencia, competencia y globalizacin, obteniendo como resultado una visin y gestin integral del sector. A travs de estos desarrollos normativos se promover el acceso a los mercados y la competencia, se revisar la clasificacin de los servicios y las condiciones de licenciamiento, se continuar promoviendo el uso eficiente de los recursos escasos y el acceso a los mismos mediante mecanismos competitivos. El nuevo marco regulatorio incorporar adicionalmente, temas de alto impacto para el sector, como la desagregacin efectiva de las redes en los casos pertinentes, la reventa, la interconexin de redes privadas y operadores virtuales, la portabilidad numrica, la voz sobre IP, la promocin de tecnologas alternativas para la provisin de banda ancha, entre otros. Adicionalmente, para acelerar la expansin de las TIC, la Comisin de Regulacin
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La definicin de Banda Ancha en Colombia se relaciona con los lineamientos de la Unin Internacional de telecomunicaciones, UIT y consiste en la tcnica de transmisin que mediante el uso de tecnologas digitales permite la telecomunicacin, entre otras, de voz, sonidos, datos, imgenes y video, por un mismo canal, con velocidades que garantizan calidad de servicio, y que proporciona la integracin de facilidades de telecomunicacin y el acceso a la informacin. Art. 2, Resolucin 2064 de 2005 Fuente: Ministerio de Comunicaciones. La penetracin de Internet por banda ancha es de 15,9%, equivalente a 6.700.000 usuarios de cable y xDSL, (CRT, Dic. 2006). Esta cifra constituye un valor cercano al promedio mundial, equivalente al 16,6%, y sita a Colombia como el quinto pas de Latinoamrica, por debajo de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, y en el mismo lugar de Per. En el caso de los pases desarrollados como Corea y Espaa se tienen penetraciones de 24,9% y 8,4% respectivamente.
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de Telecomunicaciones (CRT) y la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG), segn sea el caso, definirn las condiciones para que los propietarios de infraestructura (Postes, Ductos y Torres) de Servicios Pblicos Domiciliarios y de las Empresas Prestadoras del Servicio de Televisin por Cable, permitan su uso siempre y cuando se tenga la disponibilidad correspondiente, sea tcnicamente viable y exista previo acuerdo entre las partes sobre la contraprestacin econmica y condiciones de uso. De manera complementaria, se adaptar el marco institucional del sector, promoviendo el desarrollo de una mejor planificacin, regulacin y control. En especial, se definir la instancia de coordinacin para el desarrollo y masificacin de las TIC en el pas y se simplificar el marco institucional de regulacin, vigilancia y control. Con estos lineamientos, el Ministerio de Comunicaciones migrar hacia un Ministerio de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones. Por su parte, se buscar que la CRT sea fortalecida para que esta oriente el marco regulatorio a la convergencia tecnolgica, las necesidades de los usuarios y los postulados de la Sociedad de la Informacin. Se buscar tambin que esta entidad migre hacia una Comisin de Regulacin de Comunicaciones incorporando dentro de sus finciones la regulacin del sector postal. As mismo, se adelantarn las acciones correspondientes para que exista una nica entidad encargada del control y vigilancia del rgimen de proteccin a los usuarios de todos los servicios de telecomunicaciones y del rgimen de competencia. Por otra parte, en concordancia con el principio de TIC asequibles de la Sociedad de la Informacin, se revisar el marco arancelario de este sector, buscando incorporar medidas que contribuyan a la masificacin de estas tecnologas. Para esto, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico evaluarn diferentes mecanismos para la reduccin de los aranceles en hardware de cmputo y telecomunicaciones, partes y equipos, de acuerdo con los acuerdos ITA de la Organizacin Mundial de Comercio. Adicionalmente, el Gobierno Nacional definir y concertar con el liderazgo del Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeacin el Plan Nacional de TIC que permitir definir una visin comn en la sociedad para el aprovechamiento de estas tecnologas, considerando aspectos como el entorno requerido, la infraestructura necesaria y los mecanismos de apropiacin de las TIC por parte de ciudadanos, sector productivo, academia y sector pblico. Este Plan, definir adicionalmente, el marco institucional que deber ser implementado por el Gobierno Nacional para adelantar las acciones previstas en este, y para realizar las actividades de promocin y monitoreo. La poltica de aprovechamiento de las TIC seguir tambin los principios de: i) igualdad de oportunidades para las micro, pequea y mediana empresa, ii) competitividad y libertad de mercado, iii) acceso simtrico a los recursos del Estado y iv) polticas regulatorias que otorguen igualdad de oportunidades a las empresas del sector. Incorporacin de nuevas tecnologas. El nuevo marco normativo, regulatorio e institucional, as como la gestin de las entidades que intervienen en este sector, facilitarn la incorporacin al pas de nuevas tecnologas que impulsen la masificacin del acceso y uso de las TIC. El Gobierno Nacional, con el liderazgo del Ministerio de Comunicaciones y en coordinacin con las entidades pertinentes, definir el estndar ms apropiado para la incorporacin
de la televisin digital al pas. Previo a esta definicin, se requerir una evaluacin de viabilidad y conveniencia tcnica, econmica y social, que permita contar con los elementos necesarios para la toma de decisiones. Una vez definido el estndar apropiado para el pas, el Gobierno Nacional definir la respectiva ruta de migracin. El comercio electrnico. Las TIC tienen la capacidad de transformar los mercados globales y locales, contribuyendo a una mayor transparencia y eficiencia. Esta transformacin puede suceder de tres maneras143: (1) modificacin de los procesos mediante los cuales se realizan las transacciones; (2) desarrollo de nuevos productos y servicios y (3) creacin de nuevos mercados en tiempo y espacio, generando nuevas oportunidades comerciales y laborales. Al tener en cuenta la creciente importancia del comercio electrnico en la nueva economa, Colombia tiene el reto de desarrollar este tipo de transacciones, en beneficio del sector productivo y de la poblacin. Para esto, en el marco de la Ley 527 de 1999 el Gobierno Nacional, el Ministerio de Comercio, Industria, y Turismo, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y los entes territoriales definirn los mecanismos para la promocin de las transacciones electrnicas en Internet. Para este fin, el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, establecern estndares mnimos de seguridad para este tipo de comercio, y revisarn la regulacin vigente para la proteccin de los consumidores. Adicionalmente, el Ministerio de Comercio, Industria, y Turismo, revisar la regulacin vigente para promover una mayor competencia en la actividad de certificacin para comercio electrnico, en el marco de la Ley 527 de 1999. Por su parte, el Programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones, y el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica del Departamento Nacional de Planeacin, continuarn con la implementacin del Sistema Electrnico para la Contratacin Pblica. Este sistema se constituir en el instrumento obligatorio para adelantar las compras pblicas, impulsando la rpida adopcin de las TIC en las entidades del Estado e incentivando al sector privado a adoptar herramientas y procedimientos compatibles que contribuyan a desarrollar el comercio electrnico en el pas. Por ltimo, el Gobierno evaluar la creacin de mecanismos de crdito o cofinanciacin para la implementacin del comercio electrnico en el sector productivo, con especial nfasis en los productos de potencial exportador en Pymes. Apropiacin de las TIC para el mejoramiento de los procesos educativos y de investigacin. Dentro de los compromisos adquiridos por Colombia en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin, se encuentra el de facilitar el uso de las TIC en los procesos educativos y de investigacin, creando esquemas y ambientes educativos para estimular las habilidades en resolucin de problemas e identificacin de contenidos relevantes, que fortalezcan la capacidad de reflexin, y que ayuden a desarrollar la creatividad. De esta manera, el Ministerio de Educacin Nacional fortalecer el uso de las TIC en los procesos educativos y promover el desarrollo de contenidos integrados a nuevos ambientes virtuales de aprendizaje, que apoyen la enseanza y el aprendizaje en diferentes
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Hanna, N. (2003), Why National Strategies are needed for ICT-enabled Development; ISG Staff Working Papers, Num. 3. Information Solutions Group.
reas del conocimiento. Consistente con estos lineamientos, el Ministerio de Educacin Nacional destinar recursos para incentivar la produccin y uso de contenidos educativos. Adicionalmente, en coordinacin con las Secretaras de Educacin, el Ministerio de Educacin Nacional disear y pondr en marcha mecanismos de promocin para que los docentes contribuyan a una nueva oferta pedaggica en estos ambientes. En el mismo sentido, se continuar con la implementacin de aplicaciones y contenidos para la mejora y monitoreo en lnea de la gestin educativa y se desarrollar en conjunto con los entes territoriales estrategias de apropiacin de las TIC en el sector educativo de todo el pas. Bajo estas circunstancias, resulta necesario fortalecer el portal Colombia Aprende ampliando su capacidad y su oferta de contenidos, y promoviendo la incorporacin de los mismos en los procesos cotidianos de aprendizaje. As mismo, el programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional continuar con la vinculacin de instituciones de educacin superior (IES) y/o centros de investigacin a la Red Nacional Acadmica de Tecnologa Avanzada (Renata). Se espera que en 2010, 75 IES y/o centros de investigacin se encuentren conectados a dicha red, y al Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior. Desarrollo de aplicaciones y contenidos en TIC. El desarrollo de una oferta suficiente de contenidos y aplicaciones es otro elemento importante para el aprovechamiento de las TIC y para la generacin de conocimiento. Por esta razn, el Plan de Accin de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin estableci como una de las diez metas, complementarias de las Metas de Desarrollo del Milenio, la de promocionar la elaboracin de contenidos, especialmente en las lenguas propias de cada pas. Siguiendo estos lineamientos, el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Comunicaciones y del Ministerio de Cultura, promover el desarrollo de nuevos contenidos y aplicaciones de TIC en el pas, para el fortalecimiento de la cultura nacional. En particular, el Ministerio de Cultura en coordinacin con el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio de Educacin Nacional, continuar fortaleciendo mediante el uso de las TIC, los programas de lectura y bibliotecas pblicas del pas. El Ministerio de Educacin Nacional a travs de sus programas orientados al uso de nuevas tecnologas, radio y televisin dentro de los procesos de aprendizaje, trabajar en el fortalecimiento institucional para el mejor aprovechamiento y uso significativo de las TIC en los diferentes niveles de educacin y en la construccin y el desarrollo de nuevas aplicaciones. Por otra parte, el Ministerio de Educacin Nacional en asocio con el Programa Computadores para Educar y entes privados tanto nacionales como internacionales (por ejemplo, la red latinoamericana de portales educativos), continuar promoviendo la generacin y uso de contenidos de calidad y espacios de interaccin e intercambio que fomenten la construccin de conocimiento y el desarrollo de competencias a travs del Portal Colombia Aprende. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en articulacin con el Sena disear mecanismos de promocin para la conformacin de alianzas entre los empresarios que faciliten la implementacin de contenidos y aplicaciones que faciliten los procesos de gestin y de comercializacin de los bienes y servicios del sector productivo, y para la conformacin
de empresas que desarrollen las aplicaciones de acuerdo con las necesidades propias de cada sector. El Ministerio de Proteccin Social continuar con el fortalecimiento del sistema de informacin puesto en marcha para el mejoramiento de la gestin de la salud pblica, la difusin de informacin y estadsticas particulares del sector, y la asistencia tcnica proporcionada en las entidades territoriales. Adicionalmente, promover el desarrollo de contenidos y aplicaciones en telemedicina y ayudas diagnsticas en IPS y EPS, para el mejoramiento de la calidad del servicio de salud prestado a la poblacin, a un costo eficiente. Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural continuar implementando contenidos y aplicaciones de TIC en lnea y en sus respectivos programas de capacitacin. En particular, fortalecer el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias para modernizar los procesos operativos de las autoridades nacionales sanitarias, y mejorar la coordinacin entre las diferentes entidades encargadas de sanidad e inocuidad. Adicionalmente, a travs de la Red de Informacin Agraria Nacional (Agronet), el Ministerio liderar el fortalecimiento y modernizacin de los sistemas de informacin para mejorar la confiabilidad y oportunidad de la informacin sectorial (estadsticas bsicas del sector, el sistema de precios e inteligencia de mercados). Esta red generar adicionalmente, polticas para la generacin confiable de la informacin. Por ltimo, el Ministerio realizar las actividades pertinentes para desarrollar e implementar un sistema de informacin georreferenciado para el mejor uso del suelo. De otro lado, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinacin con el Ministerio de Comunicaciones, revisar y fortalecer la regulacin sobre proteccin a los derechos de autor en relacin con los contenidos y aplicaciones de TIC desarrollados en el pas. TIC para la productividad y competitividad Apropiacin de las TIC en el sector productivo. Para que las TIC dinamicen los procesos de crecimiento econmico y globalizacin en las dimensiones productivas, financieras y comerciales, es necesario que el Estado ample sus perspectivas de accin y sea un lder en los procesos de apropiacin de dichas tecnologas por parte del sector productivo y de la sociedad civil en general. El liderazgo del sector pblico debe estar basado en la efectiva coordinacin con el sector productivo principalmente en: la identificacin de los requerimientos tecnolgicos de las empresas para hacer frente a la competencia nacional y global y la promocin del sector exportador basado en segmentos especficos del desarrollo de las TIC. Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de la Proteccin Social, Sena y el Ministerio de Comunicaciones, disearn y pondrn en marcha incentivos para que las empresas, especialmente las Pymes, implementen las TIC en los diferentes eslabones de la cadena de produccin, y accedan a los servicios financieros a travs de estas tecnologas. Adicionalmente, las instituciones pblicas vinculadas al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, articularn los programas orientados a promover la apropiacin de las TIC en el sector productivo, incentivando la asociatividad de las empresas en la implementacin de estas tecnologas.
De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin con el Sena y las Cajas de Compensacin Familiar, identificar las necesidades de capacitacin en TIC en el sector productivo. A partir de esto, el Sena y las Cajas de Compensacin Familiar concertarn programas de entrenamiento laboral con los gremios, de acuerdo con la normatividad vigente para la educacin no formal. As mismo, el Ministerio de la Proteccin Social y el Ministerio de Comunicaciones, coordinarn la reglamentacin del teletrabajo como alternativa laboral para la poblacin de menores ingresos. Aprovechamiento de las TIC para el comercio internacional. Existe consenso alrededor del hecho que las TIC pueden ser utilizadas para facilitar el comercio internacional, al reducir los costos de las transacciones, reducir los tiempos de envo y facilitar las actividades logsticas. Bajo este lineamiento, el Gobierno Nacional revisar el estado de la conectividad y de la implementacin de las TIC en las zonas de infraestructura estratgicas para el comercio internacional, como los puertos, aeropuertos, centros logsticos y pasos de frontera, y definir medidas e incentivos para un mayor aprovechamiento de estas tecnologas en la mejora de los procesos propios de estas zonas. Competitividad de la industria de las TIC. La transicin del pas hacia la sociedad de la informacin necesita del desarrollo de una industria nacional de hardware, software y servicios conexos, capaces de proporcionar soluciones tecnolgicas integrales a los ciudadanos y a las empresas144. Considerando que el pas tiene importantes ventajas comparativas en la prestacin de estos servicios el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Colciencias y el Sena, continuarn fortaleciendo las relaciones universidad-empresa, incentivando as el desarrollo de productos innovadores. En particular, se buscar que el Fondo de Comunicaciones destine al menos el 2% de su apropiacin presupuestal a proyectos de innovacin y desarrollo tecnolgico, en el marco de las polticas y directrices planteadas por el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Adicionalmente, en el marco de la reorganizacin del Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa, el Gobierno Nacional promover que la acreditacin en el pas de los estndares correspondientes en la industria de TIC, tenga reconocimiento internacional. En particular, la certificacin de los estndares internacionales presentes en la industria de software podr realizarse en Colombia, disminuyendo los costos de transaccin habitualmente asociados a este tipo de certificacin. Adems, el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo promovern la adopcin voluntaria de estos estndares de calidad y su certificacin, para las empresas que producen hardware, software y servicios conexos. De manera complementaria el Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Comercio Industria y Turismo, y Proexport, crearn y promovern la marca Hecho en Colombi@ para los productos y servicios que cumplan con los estndares internacionales en trminos de disponibilidad, homogeneidad, calidad y confianza que exigen los mercados internacionales.
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Actualmente el pas dispone de ms de 4.000 empresas en desarrollo de software, comercializacin de hardware, servicios de consultora en tecnologa y canales de distribucin, y cerca de 75.000 empleos calificados en tecnologas de informacin (Microsoft, 2005).
De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Colciencias coordinarn la definicin de incentivos para la conformacin y consolidacin de clusters tecnolgicos regionales donde concurran los centros de investigacin, centros regionales de productividad, incubadoras de empresas, y las empresas del sector con vocacin exportadora. As mismo, el Ministerio de Comunicaciones promover la creacin del Programa Colombi@ puerto de la informacin, el cual buscar que el pas sea lder en Amrica Latina en la provisin de los servicios de informacin, ensamblaje de computadores, desarrollo de software especializado, centros de contacto, productos audiovisuales, anlisis de imgenes diagnsticas remotas, centros de ayuda especializada, entre otros. En este marco, para promocionar la inversin extranjera en estas actividades, el Gobierno Nacional adecuar el rgimen de proteccin de datos a los estndares internacionales. Adicionalmente, para fomentar el mejoramiento de la oferta de servicios de telecomunicaciones en Colombia, el Ministerio evaluar mecanismos de promocin para la ampliacin y reduccin de costos de la conectividad internacional. Reestructuracin del Sector Postal. Los servicios postales tienen el potencial de contribuir al crecimiento y al desarrollo econmico, al facilitar las comunicaciones y el comercio. El sector postal colombiano se caracteriza por una activa competencia entre operadores, lo cual ha permitido el desarrollo de una amplia gama de productos, segn la demanda del mercado. No obstante este sector tambin presenta altos niveles de informalidad como consecuencia, entre otras razones, de algunos vacos en el marco normativo y de la fragilidad en las herramientas de regulacin, inspeccin, vigilancia y control. Esta situacin ha afectado la prestacin del servicio postal universal en el pas, en trminos adecuados de cobertura y calidad, dificultando as las comunicaciones escritas en las regiones de menores ingresos. Lo anterior tambin ha dificultado que el sector postal se integre a la economa global y que se posicione como plataforma para el desarrollo del comercio electrnico en el pas. Por esta razn, el Gobierno Nacional continuar con las acciones emprendidas para la consolidacin de este sector. Para esto, el Ministerio de Comunicaciones, en articulacin con el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica, impulsar la reforma al marco normativo, regulatorio e institucional del sector postal colombiano; en el mismo sentido, este Ministerio promover la ejecucin del Plan Integral de Desarrollo PIDEP diseado en coordinacin con la Unin Postal Universal. Mediente este Plan se fomentar la competencia entre operadores, se promover la prestacin de mejores servicios y se asegurar la financiacin, prestacin eficiente y sostenible del servicio postal universal en el pas. Adicionalmente, la nueva reglamentacin postal, definir competencias entre las entidades gubernamentales involucradas en el sector en materia de regulacin, fortalecer las herramientas legales para el cumplimiento de la funcin de inspeccin, control y vigilancia, y definir las polticas pblicas necesarias para optimizar la especializacin en la prestacin de estos servicios. De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones promover las acciones tendientes a su fortalecimiento institucional en los asuntos postales y al mejoramiento de la gestin operativa y comercial de los servicios postales a cargo de la Nacin, promoviendo altos
estndares de cobertura y calidad, con el fin de potenciar el impacto social de los mismos de acuerdo con los avances tecnolgicos disponibles. Por ltimo, el Ministerio de Comunicaciones liderar en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y Crdito Publico y el Departamento Nacional de Planeacin, en el marco de sus competencias, la evaluacin de la conveniencia y viabilidad de vincular un operador estratgico a la prestacin de los servicios postales a cargo de la Nacin, que tenga capacidad tecnolgica para mejorar la calidad del servicio, que contribuya a garantizar la viabilidad financiera de la empresa, que promueva la oferta de nuevos servicios y la modernizacin de los productos tradicionales, y que se encargue de la operacin y prestacin de los servicios postales incluido el servicio postal universal para asegurar la continuidad y mejoramiento en su prestacin. La participacin privada La participacin privada en infraestructura se constituye en una importante fuente de financiacin y juega un papel importante en la introduccin de eficiencia en la provisin de servicios. Esto, en contraposicin al papel del Estado, ya que por su naturaleza difcilmente puede estar en sintona con las fuerzas del mercado y aislar sus decisiones empresariales. En este sentido se fortalecern los programas de participacin privada en los sectores de infraestructura bajo diversas modalidades, considerando experiencias sectoriales e instrumentos empleados como contratos de prestacin de servicios, contratos de concesin, capitalizacin de empresas, procesos de democratizacin de acciones o enajenacin de activos. Por otra parte, la eficiencia que puede introducir el inversionista privado no repercute en beneficios para la sociedad si no se cuenta con un adecuado marco regulatorio. Por tal razn, la participacin del sector privado en infraestructura es efectiva si da lugar a la participacin de numerosos actores de forma tal que promueva la formacin de mercados competitivos. En aquellos servicios que por sus caractersticas constituyen un monopolio natural y requiera contar con tarifas reguladas, dicha participacin es efectiva si se promueve en un ambiente de competencia por el mercado y se cuenta con rigurosos estndares de calidad y con los mecanismos institucionales para hacerlos cumplir. La consolidacin de un entorno normativo y regulatorio previsible es un elemento esencial para atraer recursos de inversin en activos de infraestructura que se caracterizan por ser inamovibles, carecer de mercados secundarios, no tener usos alternativos y rendir beneficios a largo plazo. As mismo, estos desarrollos se complementan por parte de las instituciones, en respuesta a la dinmica de la inversin privada y a la oferta de nuevos proyectos e inversiones en trminos de definicin de polticas, regulacin, control y ejecucin. Como complemento al marco normativo y regulatorio, en los casos en que la participacin del sector privado en infraestructura tenga lugar mediante mecanismos contractuales, el desarrollo de instrumentos contractuales claros minimiza futuros conflictos y facilita el buen desarrollo de los proyectos. Aspectos como la asignacin de riesgos y obligaciones entre las partes, son criterios definitivos del manejo contractual de los proyectos. En este contexto, gracias a la experiencia en procesos de participacin privada, el Estado
cuenta con las polticas marco que definen los parmetros y condiciones bajo las cuales se asignan y administran los riesgos, as como las contingencias del Estado145. De esta manera, es responsabilidad de las entidades ejecutoras definir contratos en donde la estructura de asignacin de riesgos considere: 1. Libertades a contratistas privados sobre los riesgos que tienen mayor capacidad de control, mitigacin y/o de diversificacin. 2. Incentivos adecuados para reducir los riesgos y costos de quien tenga mayor capacidad para hacerlo, y 3. Condiciones para disminuir la percepcin del riesgo por parte de los inversionistas. Si bien el mercado ofrece diferentes opciones de financiacin para inversionistas privados en proyectos de infraestructura, a travs de variadas estructuras y mecanismos financieros, las condiciones de mercado de financiamiento local e internacional para mercados emergentes, han ocasionado restricciones en cuanto a la disponibilidad y oferta de dichos mecanismos en los procesos licitatorios. Por tal motivo es necesario promover escenarios de competencia para la oferta de los mecanismos de financiacin. Por tanto, se impulsarn los programas de participacin privada en infraestructura y se fortalecern las reglas de juego para los agentes econmicos, con el objetivo de: 1. Fomentar la eficiencia en la construccin y operacin de proyectos y servicios. 2. Promover la competencia. 3. Minimizar la presin fiscal que genera la financiacin y operacin pblica de los proyectos y servicios. 4. Aumentar los flujos de inversin local y extranjera. 5. Aumentar los flujos de financiacin local y extranjera, y 6. Promover la democratizacin de la propiedad y el desarrollo del mercado de capitales.
4.2.4 Capital humano

Salud El aporte del sector salud para el crecimiento y competitividad se enfoca desde la perspectiva de capital humano (poblacin sana para la produccin) y desde el mbito de las ventajas comparativas y del desarrollo de estrategias para la investigacin y el desarrollo competitivo. Si bien la salud es constitutiva de la vida y del bienestar, tambin puede ser vista como base de la productividad econmica del individuo y la sociedad. Una persona enferma tiene menor rendimiento laboral que una que no lo est, ya sea por ausencia laborales, incapacidades o por trabajar en esa condicin. La evidencia internacional muestra que los pases con peores condiciones de salud y educacin son los que ms dificultades tienen para lograr un crecimiento sostenido. Ms de la mitad del diferencial de frica con relacin a los pases de alto crecimiento de Asia oriental podr explicarse estadsticamente por la carga de morbilidad, la demografa y la geografa, ms que por las variables macroeconmicas.
145 Se cuenta con la Ley 448 de 2001, por medio de la cual se adoptan medidas en relacin con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales.
Adicionalmente, la experiencia internacional resalta como necesidades la maximizacin de la productividad de los empleados, reconociendo el nivel de productividad alcanzado es altamente determinada por los problemas fsicos y mentales de los individuos. Entre los factores que afectan la productividad negativamente, los empleadores sealan que el estrs, el agotamiento y otros temas relacionados con la salud de sus empleados son aspectos decisivos. Uno de los factores que afecta la productividad es la incidencia de la enfermedad profesional. En Colombia la afiliacin al Sistema General de Riesgos Profesionales slo alcanza el 25% de la poblacin ocupada. El nmero de diagnsticos de enfermedad profesional realizados por las Entidades Promotoras de Salud (EPS) presenta un incremento constante, al pasar de 507 casos en el ao 2000 a 1.790 casos en 2002, evidenciando que el nmero de diagnsticos de enfermedades profesionales se ha incrementado en 253% durante estos tres aos, captados a travs del Rgimen Contributivo de salud. Con base en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, la consulta por prevencin en el total de los afiliados, se realiz en el 62,3% de los casos, tanto para los ocupados como para los no ocupados. Entre regmenes se encuentra que de los ocupados, los afiliados a regmenes especiales son los que ms tienden a consultar una vez al ao por prevencin (71,4%), seguidos de los afiliados al rgimen contributivo (69,8%) y por ltimo los afiliados al rgimen subsidiado (47%). El 47% de los trabajadores respondieron que aunque estaban enfermos no dejaron de asistir al trabajo y el 47% respondieron que dejaron de asistir entre 1 y 15 das a sus sitios de trabajo. Slo el 4,5% respondi que dicha enfermedad represent entre 16 y 30 das de incapacidad laboral, y el 1,5% respondi que estuvo incapacitado para trabajar por ms de 30 das. Los afiliados al rgimen subsidiado son los que ms reportaron una incapacidad de entre 1 y 15 das (53,1%), seguidos de los afiliados al rgimen contributivo (45%). Es importante resaltar, de los anteriores resultados, que si bien los trabajadores reportan enfermedades, una gran porcin de ellos asisten a sus lugares de trabajo y continan con sus actividades normales. Lo anterior hace pensar que el fenmeno de trabajar enfermos puede ser altamente recurrente en la vida laboral de los ocupados, con los consecuentes costos en productividad que ello acarrea. En la poblacin ocupada no afiliada a ningn rgimen en salud, se encuentra que el 67,8% no consulta por prevencin. Lo anterior implica que es necesario promover tanto la afiliacin al rgimen de salud como la afiliacin al Sistema de Riesgos Profesionales, adems de promover el uso de servicios de salud y de los programas de prevencin y promocin entre la poblacin an no afiliada. De otra manera, la bsqueda del incremento del capital de salud se debe iniciar desde el momento de la concepcin, dado que la adecuada alimentacin de la madre en estado de gestacin impacta las condiciones fsicas y nutricionales del recin nacido. Teniendo presente que la buena nutricin es un elemento clave para el desarrollo de las capacidades cognoscitivas del menor, para adquirir conocimientos en el futuro y para obtener mayor salud en el largo plazo. En este contexto es innegable la importancia del sector salud en la sociedad. La inversin en salud impulsa el desarrollo humano, reduce la pobreza (entendida esta bien sea como
carencia de ingresos o carencia de capacidades fundamentales), al tiempo que impulsa el crecimiento econmico. Por otra parte y desde la perspectiva empresarial, la exportacin de servicios de salud inici en Colombia hacia finales de la dcada de 1990, favorecida principalmente por la disponibilidad a costos competitivos de servicios de alta calidad, y la creciente disponibilidad para la prctica de procedimientos de alta complejidad en importantes clnicas y hospitales del pas. A esto se suma el buen desempeo relativo del sistema de salud colombiano. A pesar de ser considerados hasta hace poco tiempo como una actividad estrictamente local, de forma progresiva los servicios de salud han venido ganando participacin en el comercio mundial. La particular sensibilidad de la medicina a los avances cientficos y tecnolgicos, han contribuido a la rpida difusin de conocimientos, productos, tecnologas y prcticas mdicas que se traducen en nuevos patrones de consumo de bienes y servicios de salud. Esto a su vez ha dado paso a la aparicin de nuevos nichos de mercados encaminados a satisfacer esas nuevas demandas y a generar una mayor heterogeneidad de la atencin en salud a la cual tienen acceso diferentes grupos de la poblacin. El comercio internacional de servicios de salud se origina en la demanda de agentes particulares que buscan la maximizacin de la relacin beneficio/costo del servicio adquirido, teniendo en cuenta los servicios y precios disponibles localmente y en el exterior. En el caso de los consumidores de pases industrializados, los altos costos de tratamientos especializados y atenciones mdicas en su pas de origen desplazan el inters de los pacientes hacia pases en desarrollo capaces de proveer servicios de calidad a precios competitivos. Por su parte, los pacientes de pases en desarrollo buscan el acceso a la medicina de pases avanzados motivados principalmente por el deseo de aprovechar los adelantos cientfico-tecnolgicos disponibles exclusivamente en pases industrializados, aunque a costos considerablemente altos. En el mundo son varios los pases que con procesos de construccin de ventajas competitivas en forma de clusters han sabido aprovechar la demanda internacional de servicios de salud. Estas actividades son vistas no slo como una oportunidad para la generacin de divisas, sino tambin como una alternativa para el mejoramiento de los sistemas de salud disponibles para sus respectivas poblaciones. En Colombia existen iniciativas en marcha encaminadas a la conformacin-consolidacin de clusters de salud en varias ciudades del pas. En Bogot y Cundinamarca, la Cmara de Comercio de Bogot, junto a la Alcalda Mayor y Proexport lideran el desarrollo del Programa Salud Capital. En Medelln, Pro Antioquia lidera el Programa Salud sin Fronteras. En Cali la Universidad Javeriana de esa ciudad estimula el desarrollo de un Proyecto de Capacidades Competitivas en Salud para la regin conocida como Valle de la Salud, mientras que en Santander el CARCE ha propuesto el desarrollo de un Proyecto de Exportacin de Salud en el departamento a travs de la inicitaiva Salud Santander. Por fuera de estas iniciativas, existen otras entidades hospitalarias que de forma independiente llevan a cabo proyectos para exportar servicios de salud en el Viejo Caldas, Barranquilla y Cartagena.
Metas y acciones requeridas El Plan Nacional de Desarrollo con el fin de fortalecer el capital humano y crear las condiciones de desarrollo sostenible junto el desarrollo empresarial del sector salud, se concentrara en: Programas de Nutricin y Promocin de Hbitos Saludables en la Poblacin General. La nutricin juega un papel determinante en el logro de mejoras en la productividad futura. Las estrategias en este sentido son recogidas en la poltica de seguridad alimentaria y nutricional (ver captulo de Reduccin de la Pobreza y Promocin de la Equidad). Aumentar la cobertura y acceso al Sistema General de Riesgos Profesionales. En este sentido resultan necesarias varias acciones: - Programas de difusin del conocimiento de los trabajadores sobre sus derechos y deberes con relacin a las enfermedades profesionales. - Mejorar los procesos de interaccin administrativa de las entidades de la seguridad social como son las Empresas Promotoras de Salud y Administradoras del Rgimen Subsidiado, en aras de facilitar el tratamiento a sus afiliados. - Fortalecer la inspeccin, vigilancia y control de todos los actores institucionales y procesos relacionados con la calificacin del origen de los eventos, reconocimiento y pago de prestaciones y la prevencin de las enfermedades profesionales. - Implementar sistemas de informacin que consoliden los datos sobre enfermedad profesional como una forma para fortalecer el diseo de polticas, por medio de la consolidacin de los registros, reportes y anlisis de la morbilidad profesional. Agenda interna sectorial La agenda interna propone tener un sector con altos estndares de calidad, investigacin y desarrollo, para que garantice atencin integral en salud para los colombianos y que sea competitivo en el contexto internacional. Para el efecto es necesario que las entidades territoriales tengan claridad sobre la importancia de tener una poblacin sana y que invertir en salud se convierte en determinante del desarrollo y del crecimiento econmico. En este sentido es necesario que el Ministerio de la Proteccin Social divulgue la poltica nacional de prestacin de servicios, con espacial nfasis en el componente del Sistema Obligatorio de Garanta de la Calidad (SOGC). Ser prioritario para lograr competitividad internacional que el pas cuente con un SOGC que permita acreditar a los prestadores de salud internacionalmente. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo conjuntamente con el MPS, deben desarrollar las acciones que correspondan para lograr en 2010 contar con los instrumentos que permitan a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y aseguradoras tener reglas claras que les permitan insertarse en el mercado internacional. As mismo, dado que esta poltica contempla, dentro de sus estrategias, el fortalecimiento de procesos de evaluacin e incorporacin de tecnologa biomdica a travs del desarrollo del Sistema Nacional de Evaluacin Tecnolgica en Salud, y el apoyo a la implementacin de la Poltica Farmacutica Nacional, se deber lograr a 2010 tener la evaluacin y una poltica sobre la incorporacin de tecnologa biomdica en el pas. De igual
manera, ser prioritario para el sector salud bajo el liderazgo del MPS y Colciencias, definir una Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en salud. En relacin con la investigacin y desarrollo (I+D) del el pas debe incentivar la participacin activa del sector privado. Para el efecto el MPS y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo disearn una estrategia para que las empresas y agentes del sector salud inviertan en I+D. Se deber buscar la cofinanciacin de proyectos de investigacin en salud con el sector privado, a travs de universidades, centros de productividad y de desarrollo tecnolgico; la conformacin de centros de investigacin cientfica y de biotecnologa asociada a tratamientos en todas las reas y la dotacin de equipos de alta tecnologa. Se deber desarrollar una estrategia que incentive a las universidades pblicas y privadas a realizar mayores esfuerzos en I+D. As mismo, el sector debe considerar desarrollar acciones conjuntas con el sector turismo, para complementar su estrategia comercial para la exportacin de servicios de salud. Esto implica adelantar campaas de promocin de la imagen de pas y sus fortalezas. Se busca, tambin, promocionar y consolidar los clusters de salud regionales que permitan el fortalecimiento interno y que a su vez favorezca la exportacin de servicios de salud. El establecimiento de clusters est dirigido al afianzamiento y desarrollo de factores como la asociatividad empresarial, la productividad, la investigacin y el desarrollo, y la comercializacin. Adems resulta indispensable la homologacin de protocolos de servicios, la implementacin de un sistema nico de acreditacin y la articulacin con las redes empresariales de industrias complementarias para la consolidacin de los clusters. Adicionalmente, se debe incrementar la productividad a travs de la aplicacin y desarrollo de soluciones tecnolgicas y la implementacin de Programas de Actualizacin del Talento Humano. Esta estrategia se desarrolla mediante la formulacin y articulacin de proyectos orientados a incentivar la exportacin de servicios de salud con estndares internacionales de calidad. As mismo, con base en la definicin de especialidades mdicas en las diferentes regiones, considera necesario convocar y sensibilizar a los diferentes actores para crear una oferta coordinada en la prestacin de servicios que permita aprovechar las ventajas relativas de cada uno. En el caso particular del desarrollo y mejoramiento de talento humano para el sector salud, el Gobierno Nacional propone a travs de la Poltica Nacional de Prestacin de Servicios de Salud la implantacin de un Sistema de Recertificacin y Registro nico Nacional del Personal de Salud. Adems considera necesaria la definicin e implantacin de los criterios de calidad para los escenarios de prctica y hospitales universitarios, as como, la definicin de una cultura tica a partir de la iniciativa del Programa Nacional de Biotica. La poltica debe incluir la formulacin de un sistema de incentivos para el talento humano del sector, as como el reconocimiento de los logros en calidad a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y aseguradoras. El Gobierno evaluar la asignacin de lneas de crditos blandas que impulsen la reposicin de tecnologa biomdica. Educacin y formacin para el trabajo La educacin cumple un papel estratgico en el desarrollo econmico y social de los pases. Muchos autores han estado interesados en cuantificar y demostrar los efectos de
las inversiones en capital humano y cmo la educacin influye en el bienestar de las personas al aumentar sus capacidades para contribuir y aprovechar las oportunidades del desarrollo. En la actualidad la educacin, reflejada en la adquisicin de conocimientos, competencias y habilidades productivas, es uno de los factores que determinan el grado de competencia que est en capacidad de afrontar un pas, dado el auge del comercio internacional. Lo anterior obliga a los pases a incrementar el nmero de personas capacitadas en reas especializadas de acuerdo con las necesidades del sector productivo. Adicionalmente, las naciones deben contar con el capital humano necesario para generar desarrollo cientfico y tecnolgico, aspecto medular cuando se trata de crear capacidad nacional para la innovacin, adaptar la tecnologa y hacer frente a los riesgos del cambio tecnolgico. A travs de las inversiones en educacin se observan mayores niveles del desarrollo econmico en los pases que han puesto gran nfasis en las polticas que impulsan la educacin. Igualmente, se le otorga un gran papel en trminos de mejorar los niveles de equidad de las sociedades. El nfasis que da la economa a la educacin, a pesar de que ha sido una preocupacin desde Smith hasta nuestros das, se desarrolla con el concepto de capital humano que fue inspirado en sus inicios por los trabajos de Schultz (1963) quin analiz el gasto en educacin como una inversin y Becker (1964) quin desarroll propiamente una teora sobre formacin de capital humano y analiz la tasa de retorno de las inversiones en educacin. El concepto de capital humano desarrollado por Schultz, se relaciona con el hecho de que los seres humanos realizan inversiones en s mismos por medio de la educacin, el entrenamiento y otras actividades, las cuales incrementan su ingreso a travs del aumento de la remuneracin a su trabajo. Uno de los principales enigmas de la economa ha sido encontrar la frmula que permita conocer qu factores inciden ms decisivamente en el crecimiento econmico. Despus de muchas investigaciones, se lleg a la conclusin de que, ms all del crecimiento de los factores (capital de trabajo) la principal contribucin proviene del cambio tcnico y la educacin. La contribucin de la educacin al crecimiento se presume sucede a travs de su habilidad para incrementar la productividad del empleo incorporado en el proceso de produccin, a travs de la educacin formal o el entrenamiento tcnico; sin embargo no se conoce exactamente cmo ni con qu intensidad se da esta relacin. Los principales obstculos para la cuantificacin del impacto de la educacin sobre el crecimiento y la productividad incluyen la indeterminacin de la causalidad crecimiento-educacin ya que muchos pases con alto ingreso tienen tambin altos niveles de escolaridad, mientras gran cantidad de pases, en desarrollo, que han logrado aumentar rpidamente su nivel de educacin no muestran un nivel de crecimiento que permita encontrar una causalidad directa. Adicionalmente, existen restricciones para cuantificar las variables. Aunque parece tarea esquiva encontrar los efectos directos de las inversiones en educacin sobre el crecimiento, lo cierto es que muchos estudiosos del tema recomiendan
que los pases menos favorecidos aumenten su stock de capital humano acompaado de inversiones igualmente importantes en trminos de capital fsico y desarrollos tecnolgicos. Estas recomendaciones se soportan en el hecho de que en la dinmica del proceso de produccin no interviene exclusivamente el capital humano, sino que, por el contrario, este se liga a los dems componentes produciendo as la mejor combinacin. La complementariedad entre tecnologa y destrezas es un tema muy importante y se recomienda por tres motivos: 1. Se necesitan trabajadores calificados para implementar nuevas tecnologas porque ellos son ms aptos para enfrentar los cambios. 2. El cambio tecnolgico dirigido requiere una mayor velocidad en la elevacin de los niveles de educacin en los pases en desarrollo, puesto que la naturaleza del cambio tecnolgico intensivo en destrezas tiende a perpetuarse, y 3. Se requieren trabajadores, ingenieros y cientficos calificados para producir adaptaciones importantes de las tecnologas existentes y, an ms, para crear nuevas. Sin embargo, superar la brecha de educacin y tecnologa requiere que el pas realice grandes inversiones en educacin. Tal como lo dice el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. La transformacin tecnolgica actual depende de que cada pas tenga capacidad para liberar la creatividad de sus habitantes y posibilite que estos comprendan y dominen la tecnologa, introduzcan innovaciones y adapten las tecnologas a sus propias necesidades y oportunidades. No hay que olvidar que, junto con las inversiones en educacin, la promocin de la creatividad requiere, adems, contar con mbitos econmicos flexibles, competitivos y dinmicos, inversiones en capital y tecnologa, entre otros. Pero el aspecto medular para fomentar la creatividad es la ampliacin de las aptitudes humanas. El cambio tecnolgico aumenta pronunciadamente la importancia que cada pas debe asignar a las inversiones en educacin para el desarrollo de las aptitudes de sus habitantes. Uno de los sectores donde mejor se reflejan los impactos del rezago educativo que an se observa en el pas, es el mercado laboral. Existe una gran porcin de la fuerza laboral en el pas que no tiene las herramientas bsicas para insertarse con xito en el mercado de trabajo ni para contribuir con el aumento de la productividad y competitividad que el pas requiere. En 2005, el 44% de la fuerza laboral contaba con secundaria incompleta o completa y en el ao 2003 slo un 24% de los jvenes entre 18 y 23 aos accedieron a un nivel de postsecundaria. De acuerdo con las cifras de la ECV de 2003, el porcentaje de personas que tienen o asisten al nivel tcnico o tecnolgico, con respecto al total de la poblacin mayor de 12 aos tan slo llega a un 3,8%, en el universitario a 7,8% y en posgrado 1,5%. Slo el 9,8% de la misma poblacin de referencia asista o haba recibido a algn tipo de formacin para el trabajo, de los cuales el 17% fue impartido por el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena). Estos resultados estn relacionados con los problemas de acceso a capacitacin en el nivel tcnico o tecnolgico, la imposibilidad de continuar en el sistema formal de educacin, y la ampliacin de las diferencias entre el perfil del recurso humano existente y la posibilidad de vinculacin al mercado laboral. De otra parte, existen en el pas mltiples entidades que prestan de forma independiente servicios de formacin y capacitacin, disean sus programas desde pticas distintas y sus
instrumentos y procedimientos de evaluacin obedecen a parmetros diversos, frecuentemente aislados de la realidad del sector productivo. La principal caracterstica de este universo de instituciones y modalidades educativas es su alto nivel de dispersin, heterogeneidad y falta de interrelacin. A esto se suma la ausencia de un sistema de equivalencias que permita a las personas moverse entre el proceso de formacin y el mundo laboral. Sus modelos, basados en la mayora de los casos en la transferencia de conocimientos, no corresponden con las necesidades del mundo del trabajo actual, que impone la necesidad de incorporar el desarrollo de competencias laborales. Adicionalmente, las funciones de definicin de polticas, inspeccin, vigilancia y control de la oferta de capacitacin est dispersa: la educacin bsica y media tcnica es dirigida por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN). La educacin no formal, es regulada por las secretaras de educacin departamentales, municipales y distritales; la Formacin Profesional por el Sena y el Ministerio de la Proteccin Social (MPS); la educacin tcnica profesional y tecnolgica por el MEN; y la capacitacin de origen empresarial por el Sena y el MPS. Adems, diversos ministerios y agencias sectoriales intervienen en procesos relacionados como la transferencia de tecnologa. Es necesario mejorar el esquema estructural y operativo del Sistema de Informacin y de Creacin de Incentivos que ofrezcan la credibilidad necesaria para que tanto empresarios como trabajadores realicen un vnculo eficaz entre la oferta y demanda de trabajo. En el mercado laboral, las barreras de acceso al sistema educativo tradicional y la baja pertinencia y cobertura de la capacitacin se manifiestan en tasas de desempleo ms altas en la poblacin con bajos niveles de educacin, sobre todo aquellos con enseanza secundaria completa o incompleta. Estos ltimos constituyen ms del 57% de los desempleados. As mismo, en la medida en que el desempleo sea mayor para las personas con bajos niveles de educacin, se presentan efectos distributivos a favor de los trabajadores ms educados, lo que explica que el salario relativo de los trabajadores con educacin universitaria haya crecido de modo sistemtico. Metas y acciones requeridas Dado lo anterior, la propuesta para el cuatrienio 2006-2010 tendr como fundamento un sistema de formacin de capital humano integral a partir del fortalecimiento y la articulacin de todos los niveles, desde la educacin inicial hasta la educacin superior y con la formacin para el trabajo. Dentro de esta articulacin se incluir el desarrollo, adquisicin y fortalecimiento de competencias bsicas, ciudadanas, generales, laborales especficas e investigativas. Con el desarrollo de las competencias ciudadanas en todos los niveles educativos, se busca promover la formacin integral de los educandos en valores, principios, derechos y deberes. Adems, en las instituciones educativas tanto de carcter pblico como privado, el estudio, la comprensin y la prctica de la Constitucin, de la instruccin cvica as como la educacin para la justicia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad, y en general la formacin en valores humanos, son considerados de enseanza obligatoria. La formacin por competencias estar acompaada del desarrollo de un esquema de evaluacin de la calidad por medio del cual se pondr a prueba la adquisicin de las competencias
acumuladas en cada uno de los niveles. Estas competencias debern constituir el ncleo comn de los programas acadmicos en todos los niveles desde la educacin inicial hasta la educacin superior, la formacin para el trabajo, y sern el fundamento sobre el cual se construyen aprendizajes a lo largo de la vida (Figura 4.10). Figura 4.10 Modelo de formacin por competencias
Fuente: MEN-DNP.
La estrategia permitir una mayor definicin del perfil laboral de los egresados de cada nivel, que junto con los esfuerzos por dar mayor pertinencia a los programas acadmicos, mejorar la insercin laboral de los jvenes que culminan la educacin bsica y media. De igual manera, incentivar un mayor direccionamiento de la educacin superior y la formacin para el trabajo, al definir y acoger los perfiles laborales que el pas requiere para el fortalecimiento del sector productivo y por ende el que se logre un mayor crecimiento econmico. El modelo se concibe como un sistema flexible a partir del nivel de educacin media, ms integrado con el sector productivo al permitir la entrada y salida de estudiantes del sistema educativo hacia y desde el mercado laboral. Adems, se plantea el fortalecimiento y la articulacin de la educacin para el trabajo y el desarrollo humano con el resto del sistema para garantizar que la fuerza de trabajo se capacite y actualice sus conocimientos de forma permanente.
Figura 4.11 Articulacin del sistema de formacin de capital humano
Fuente: MEN.
Desarrollo de competencias en todo el ciclo de formacin de capital humano Dado que el sistema educativo que se propone incluye una articulacin de todos los niveles, es necesario que se fomente y apropie el enfoque de formacin por competencias acumuladas, con base en los estndares definidos en el cuatrienio pasado los cuales se revisarn y actualizarn para 2010, partiendo del desarrollo de las competencias bsicas y ciudadanas en preescolar y primaria, incorporando competencias laborales generales en la secundaria y algunas especficas en la media, de manera que en el nivel de educacin superior se profundice en cada una de estas competencias, se potencie la capacidad de investigacin cientfica y tecnolgica, y finalmente el pas cuente con profesionales capaces de dar solucin a los problemas. Lo anterior convertir el nivel de educacin media en una primera etapa con el fin de que resulte ms atractivo para los jvenes que tienen mayores restricciones econmicas. Igualmente, debe garantizarse que la educacin proporcionada en este nivel, se encuentre en total concordancia con las necesidades del sector productivo y la educacin superior mediante la actualizacin peridica de los contenidos. Este esquema estar articulado con el Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT). Para 2010 todas las instituciones educativas de media acadmica debern haber incorporado competencias laborales generales y 80 mil jvenes de la media tcnica harn parte del proceso de articulacin que se propone entre la educacin media y la educacin superior. Mejoramiento de la Calidad y Competitividad en el Sistema Educativo Las estrategias para lograr una educacin de calidad para la competitividad son: Apropiacin de estndares en el Sistema Educativo. El mejoramiento de la calidad de la educacin requiere de la formulacin de estndares y condiciones mnimas, que establezcan diferencias entre los distintos niveles de la educacin. Igualmente, estos estndares y condiciones mnimas debern cambiar, conforme evolucionan las metodologas de aprendizaje junto con la incorporacin de nuevas tecnologas.
En ese sentido, el Gobierno Nacional impulsar la identificacin y definicin de las competencias para la primera infancia y continuar promoviendo estrategias que permitan que las instituciones educativas se apropien de los estndares y construyan, con base en ellos, currculos, planes de estudio y estrategias pedaggicas y de evaluacin en el aula. Para 2010, el Ministerio de Educacin habr revisado y actualizado la totalidad de los estndares en competencias bsicas y adelantado procesos eficientes para la apropiacin de los estndares formulados en 78 Entidades Territoriales certificadas. En el nivel superior, se iniciar[sic] la implementacin de los estndares de competencias a partir de los ya establecidos para los niveles de bsica y media. Estos estndares debern incorporarse en el proceso formativo y evaluarse a travs de los ECAES. De esta forma las competencias laborales generales se integran a este ncleo comn desde la educacin bsica secundaria y las especficas se desarrollan en el nivel superior y en la capacitacin laboral. Fomento y aseguramiento de la calidad para la educacin bsica, media y superior. Partiendo del convencimiento de que la implementacin exitosa del ciclo de calidad depende de la capacidad de las instituciones educativas para formular, ejecutar y hacer seguimiento a los resultados de sus planes, durante el siguiente cuatrienio se continuarn implementando estrategias de aseguramiento de la calidad y de mejoramiento continuo en las instituciones educativas. En este sentido, los entes territoriales seguirn ejerciendo su funcin de acompaamiento y asistencia tcnica para el mejoramiento de la calidad de las instituciones. Para ejercer esta funcin de manera acertada debern elaborar un mapa educativo del territorio que contenga informacin acerca de los proyectos educativos rurales y urbanos as como de las instituciones educativas oficiales y privadas, que permita definir los diferentes nfasis educativos del territorio y las caractersticas poblacionales del mismo. La informacin contenida en el mapa educativo servir como criterio para la distribucin de la planta docente y de los recursos con que cuenta el ente territorial y ser el insumo fundamental para la elaboracin de los Planes de Apoyo al Mejoramiento de las Secretaras. Igualmente, el Ministerio acompaar a las instituciones educativas de bajo logro en la formulacin y ejecucin de planes de mejoramiento institucional, y asesorar a las entidades territoriales en la elaboracin de planes de apoyo al mejoramiento, a partir de la informacin obtenida en la georreferenciacin.
Figura 4.12 Sistema de aseguramiento de la calidad
Para 2010, se llegar a 58 entidades territoriales con planes de apoyo pertinentes en ejecucin, al 100% de establecimientos educativos de bajo logro acompaadas en la formulacin y ejecucin de sus planes de mejoramiento, y a 15.723 ejecutando sus planes de mejoramiento institucional. Adicionalmente, el Ministerio de Educacin establecer un sistema de aseguramiento de la calidad de los servicios educativos prestados por las instituciones oficiales y privadas de bsica y media, as como por operadores de modelos flexibles, instituciones formadoras de docentes y oferentes de asistencia tcnica a los centros. Para ello, se apoyar la conformacin de una oferta certificada de servicios y programas de apoyo al mejoramiento de la gestin dirigidos a las instituciones educativas, con participacin de organizaciones especializadas, universidades y empresas del sector productivo. La meta es que para el 2010, 30 entidades territoriales estn apoyando procesos de certificacin de calidad de Instituciones Educativas. En la educacin superior se ha privilegiado la nocin de aseguramiento de la calidad, entendida como el conjunto de acciones orientadas a promover, gestionar y mejorar permanentemente la calidad de los programas. El sistema de aseguramiento de la calidad de educacin superior est conformado por tres subsistemas informacin, calidad y fomento. Lo anterior implica que a partir de la informacin suministrada por el esquema de evaluacin de competencias acumuladas, los sistemas de informacin de matrcula y de mercado laboral, se contar con los insumos para evaluar y otorgar licencias de funcionamiento, registro calificado y certificados de acreditacin de calidad de todas las instituciones pertenecientes al sector. De igual forma, este sistema disear y coordinar las actividades de fomento tendientes a mejorar la recoleccin de la informacin que alimenta el sistema y los planes de mejoramiento para el logro de los certificados de calidad. Adicionalmente, las recomendaciones y observaciones resultantes de los procesos de evaluacin tanto de registro calificado como de acreditacin de excelencia, deben involucrar el diseo e implementacin de planes de mejoramiento en las instituciones de educacin superior. Para esto se buscar que los sistemas de informacin que soportan el sistema de aseguramiento de la calidad (Observatorio, SNIES y resultados ECAES) y las
evaluaciones de programas brinden herramientas para apoyar los procesos de autoevaluacin permanente. Educacin bsica y media La poltica de mejoramiento de la calidad se desarrollar a travs de la evaluacin de competencias acumuladas obtenidas por los estudiantes en los diferentes niveles educativos, el desempeo de los docentes y dems actores que intervienen en el proceso educativo, la implementacin de planes de mejoramiento, as como la capacitacin de los docentes. Un segundo elemento esencial en el tema de la calidad de la educacin es el mejoramiento sistemtico de la pertinencia de la educacin, por esta razn se seguirn polticas que conduzcan a lograr una educacin acorde con las necesidades del sector productivo, los sectores estratgicos, el desarrollo de la ciencia y tecnologa y la conservacin y transferencia de los aspectos ms destacables de nuestra cultura. Entre las estrategias y programas que se ejecutarn en el perodo de gobierno se destacan las siguientes: 1. Evaluacin para el mejoramiento de la calidad de la educacin. En el prximo cuatrienio se realizarn evaluaciones, constantes, de los resultados alcanzados por los estudiantes para ir ajustando los campos de accin y las estrategias para mejorar la calidad y en el caso del grado de transicin se describir el nivel de desarrollo de las competencias bsicas con que los nios inician el proceso escolarizacin. Estos resultados debern ser difundidos a la sociedad con el fin de que esta participe en la formulacin de estrategias para el mejoramiento continuo. Las herramientas con que se mida la evolucin de los resultados debern ser comparables ao a ao y respondern a los estndares establecidos en los procesos de aprendizaje y As mismo, se fortalecer la cobertura de las pruebas para todos los alumnos de 5, 9 y 11. Adicionalmente, los estudiantes participarn continuamente en pruebas internacionales de evaluacin de competencias. A continuacin se plantean las metas para 2010: - 20% de los colegios oficiales ubicados en categora de desempeo alto y 14% en desempeo superior y muy superior en las pruebas de Estado-Icfes. - El pas superar la media regional y se acercar a la media internacional en las pruebas internacionales de calidad. As mismo, se dar continuidad a los planes de mejoramiento de los establecimientos educativos oficiales que se elaboran a partir de los resultados en las evaluaciones de los estudiantes. Estas evaluaciones constituyen un insumo importante para que los establecimientos formulen nuevas estrategias pedaggicas que permitan aumentar los niveles de logro de los estudiantes. Para el ao 2010 se espera que el 100% de los establecimientos educativos oficiales se encuentren desarrollando planes de mejoramiento. 2. Implementacin de herramientas y estrategias innovadoras para la formacin en TIC. Al tener en cuenta la necesidad que tiene nuestro pas de fundamentar el crecimiento del desarrollo cientfico y tecnolgico, el sistema educativo debe jugar un papel fundamental en la apropiacin social de estos componentes y en el proceso de instaurar una cultura cientfica. Un primer paso en este camino es el fomento del uso de TIC en la
educacin bsica y media para el desarrollo de competencias tecnolgicas, las cuales se convierten en herramientas claves para que los estudiantes puedan aprovechar las oportunidades el desarrollo cientfico y tecnolgico que se observa a nivel mundial. Para este propsito, debe intensificarse la capacitacin de alumnos y docentes en estas tecnologas, as como el acceso de los estudiantes a los equipos de cmputo y herramientas de conectividad. Igualmente, debe intensificarse el uso de la televisin, radio y materiales educativos, principalmente en las zonas apartadas del pas para el desarrollo de competencias bsicas. De otro lado, el personal docente, con apoyo de las entidades territoriales y del Gobierno central podr elaborar material audiovisual que facilite la incorporacin de los conocimientos por parte de los alumnos e incluso se pueda utilizar para el aprendizaje autnomo. A su vez, estos medios pueden ser los ms eficaces para la difusin y apropiacin de los estndares de calidad y las competencias mnimas a desarrollar en la educacin bsica y media. Las metas que se proponen a 2010 son: - 100% (16.019) de los establecimientos educativos beneficiados con computadores - 20 estudiantes por computador - 90% de los establecimientos educativos conectado a Internet - 70% de los docentes capacitados en uso de TIC para el desarrollo de competencias Cuadro 4.9 Metas en calidad de educacin bsica y media
Meta Puntaje promedio nacional en las pruebas SABER Porcentaje de colegios oficiales ubicados en categora de desempeo alto en las pruebas de estado Icfes Porcentaje de colegios oficiales ubicados en categora de desempeo superior y muy superior en las pruebas de estado Icfes Puntaje promedio nacional en cada rea del ncleo comn de la prueba de estado del Icfes Situacin Actual 57,5 13% 3% 44,5 Situacin 2010 60,5 20% 14% 48,5
Fuente: Icfes-Pruebas Saber. Clculos DDS-SE.
Dominio de idioma extranjero La capacidad de comprender y redactar textos sencillos y coherentes, y sostener una conversacin bsica en idioma ingls son elementos esenciales para el mejoramiento de la calidad de la educacin. Se propone que al ao 2010, 30% de los alumnos de grado 11 deben alcanzar el nivel B1 en la prueba de ingls de las pruebas de estado. Para lograr esta meta, es necesario intensificar el nmero de horas de capacitacin desde el inicio del ciclo escolar y contar con un nmero importante de docentes capacitados para la enseanza del ingls en todos los niveles. Estos docentes deben ser evaluados constantemente con el fin de conocer sus niveles de actualizacin y fomentar su capacitacin continua. Para esto ltimo, los docentes podrn acceder a programas de crditos y becas que otorgue el Icetex.
Otras metas que se proponen para 2010 es que el 28% de los docentes de ingls alcanzan el nivel B2 en la prueba de ingls. La meta en educacin superior para el 2010 es que el 100% de los estudiantes de programas de idiomas y el 40% de los estudiantes de los programas diferentes a estos se clasifiquen en el nivel B2 y el 100% alcancen el nivel B1. Capacitacin docente para el mejoramiento de la calidad de la educacin Los avances del conocimiento y la tecnologa requieren la actualizacin de los docentes. Para esto, se podr acceder a programas de crdito o becas otorgados por el Icetex. De igual forma, se debern fortalecer los vnculos de cooperacin con otros pases para la capacitacin e intercambio de docentes de todos los niveles. Igualmente, debe existir un mejoramiento de la calidad de los programas ofrecidos por las facultades de educacin, tanto a nivel de pregrado como de actualizacin o postgrado. Por otra parte, se implementarn metodologas de apoyo a los docentes que atienden poblacin en condicin de desplazamiento en las reas de atencin sicoafectiva, derechos humanos y valoracin de la diversidad. Para el caso de la educacin superior, se implementar un Fondo para el Fomento de la Calidad en las Instituciones de Educacin Superior, el cual ser manejado a travs del Icetex y busca cofinanciar proyectos de mejoramiento de la calidad que incluyan mejoramiento de la infraestructura fsica y tecnolgica y formacin docente. Mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura escolar Para complementar la estrategia de construccin, mantenimiento, mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura y dotacin educativa se desarrollar un programa de adquisicin y renovacin de la dotacin escolar como laboratorios, talleres, bibliotecas, y tecnologas de informtica. Este programa priorizar la inversin en las zonas con menor acceso a este tipo de herramientas y con presencia de poblacin en condicin de desplazamiento. En desarrollo del Captulo II de la Ley 115 de 1994 y del artculo 5.3 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional asignar recursos para financiar programas tendientes al mejoramiento de la calidad de la educacin, a travs de proyectos de formacin, capacitacin y actualizacin de docentes, dotacin de materiales pedaggicos y asistencia tcnica, de acuerdo con el proyecto que para tal efecto registre y ejecute el Ministerio de Educacin Nacional en asocio con las Secretaras de Educacin de las Entidades Territoriales Certificadas, quienes velarn porque los efectos del proyecto lleguen hasta las aulas y coadyuven con la formacin de ciudadanos integrales, con sentido de responsabilidad y conciencia de su autonoma, con respeto a los valores ancestrales, familiares, culturales y personales, con capacidad crtica y propositiva. Educacin superior El mejoramiento de la calidad de la educacin superior en el prximo cuatrienio se convierte en uno de los principales retos para el desarrollo del pas puesto que es en este ciclo educativo[sic] en el que se adquieren los conocimientos y destrezas propias de una fuerza laboral competitiva. Por lo tanto, el Estado debe promover el aseguramiento de la
calidad de los contenidos ofrecidos por los programas acadmicos de educacin superior para que sean pertinentes con las necesidades del sector productivo en el mbito regional, nacional e internacional. Para el 2006-2010, se espera desarrollar los siguientes programas: Seguimiento al mercado laboral Con el fin de apoyar al sistema de educacin superior, en torno a la pertinencia de los programas ofrecidos, deben fortalecerse los mecanismos de informacin del comportamiento y requerimientos del mercado laboral de manera que el sistema educativo pueda realizar peridicamente ajustes a los contenidos. Uno de estos mecanismos es el Observatorio Laboral para la Educacin, a cargo del Ministerio de Educacin Nacional. Aseguramiento de la calidad de la educacin superior Es necesario continuar con la evaluacin de programas acadmicos para lograr que en 2010 el 100% cuenten con condiciones mnimas de calidad. De igual forma, se buscar aumentar a 900 el nmero de programas de educacin superior acreditados voluntariamente con altos niveles de calidad. En cuanto a las Instituciones de Educacin Superior que cuentan con acreditacin institucional se procurar que este nmero se incremente a 20 en 2010 con respecto a las 12 acreditadas actualmente. Cuadro 4.10 Metas 2010: Aseguramiento de la calidad de la educacin superior
Meta Nmero de programas de educacin superior acreditados voluntariamente con altos niveles de calidad. Situacin Actual 480 Situacin 2010 900
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional.
En lo que respecta a la evaluacin de ncleos bsicos del conocimiento que se desarrollan a travs de las pruebas ECAES y que actualmente se aplican a 55 programas acadmicos, se procurar que en 2010 el 50% de los estudiantes alcance una categora de desempeo alto en comprensin lectora y que la prueba sea comparable en cada uno de los aos de su aplicacin. Adicionalmente, se adecuarn los ECAES a fin de que stos evalen competencias generales por Ncleos Bsicos del Conocimiento NBC, los cuales deben ser articulados con los NBC identificados en Bsica y Media y de esta forma hacerlos comparables. As mismo, se impulsar el sistema de evaluacin profesional continuo que permita conocer el nivel de actualizacin de los trabajadores y profesionales. Investigacin y formacin avanzada La formacin avanzada y la investigacin tienen efectos positivos en la acumulacin de capital humano y en la generacin y acceso al conocimiento por parte de la sociedad. As mismo, contribuyen al desarrollo de los pases, por cuanto proveen las herramientas para la apropiacin de los productos cientficos y tecnolgicos.
Por lo anterior, la estrategia buscar fomentar la investigacin, generando incentivos, tales como el reconocimiento a los grupos de investigacin; destinando mayores recursos para esta actividad y fomentando el sector de Ciencia y Tecnologa, a travs de estrategias como la consolidacin del nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; acrecentando la cultura cientfico-tecnolgica de la sociedad colombiana; desarrollando el capital humano para la ciencia, la tecnologa y la innovacin; impulsando el conocimiento en reas estratgicas para el desarrollo competitivo del pas como la biodiversidad y los recursos genticos, la biotecnologa e innovacin agroalimentaria y agroindustrial, las enfermedades infecciosas prevalentes en reas tropicales, los materiales avanzados y la nanotecnologa, las telecomunicaciones, la metalmecnica y la electrnica; y consolidando capacidades de CTI en todas las regiones. De igual manera, se fomentar la investigacin en las instituciones de educacin superior, as como la participacin del sector privado en la financiacin de la misma, teniendo en cuenta los aportes en trminos de experiencia, conocimientos tcnicos y facilidades en infraestructura que posea. Igualmente, se incentivar la realizacin de prcticas de investigacin dentro de las empresas. Se propondr adems, un esquema de incentivos, a travs del sistema de acreditacin para que las instituciones de educacin superior logren establecer vnculos con otros pases, el cual otorgar mayor puntaje a las instituciones que logren homologar sus programas con los de sus pares en universidades extranjeras de alto nivel. Para fortalecer la investigacin y la formacin avanzada en las IES se proponen las siguientes metas al 2010: 15% de los profesores de tiempo completo deben contar con ttulo de doctorado 30% de los profesores con doctorado deben estar participando directamente en actividades de investigacin Aumentar a 10 el nmero de Centros de Investigacin de Excelencia 2.000 nuevos doctores vinculados a universidades Mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura Un elemento muy importante para aumentar la calidad es el mejoramiento de la infraestructura y dotacin con la que cuentan algunas instituciones de educacin superior. Estas deben disponer de los recursos necesarios para poner en contacto a los estudiantes con las herramientas bsicas. A travs de los programas de mejoramiento de la calidad de la educacin superior deben estipularse los requerimientos mnimos en el tema de infraestructura y dotacin con la que deben contar las instituciones. Igualmente, el Gobierno Nacional fomentar la firma de convenios entre las instituciones de educacin superior con el fin de compartir los recursos educativos tales como laboratorios, talleres y simuladores. As mismo, se fomentarn convenios entre las instituciones de educacin superior con empresas que permitan la utilizacin de su infraestructura como campo experimental para el aprendizaje. Finalmente, se fortalecern las lneas especiales de crdito del Icetex para el mejoramiento de infraestructura. Formalizacin de un Sistema para el Ejercicio Profesional Los nuevos retos que le impone al pas la economa internacional hacen necesario un sistema para el ejercicio profesional, el cual deber contemplar como mnimo los requisitos
necesarios para que los profesionales ingresen al mercado laboral y asegurar su actualizacin permanente a travs de mecanismos de recertificacin profesional. En este sentido, se expedir una ley marco que incluya las disposiciones necesarias para la organizacin de este sistema y permita la movilidad internacional de profesionales, el fortalecimiento y articulacin de los consejos profesionales y el sistema de educacin superior como piezas fundamentales en la estructuracin de este sistema. As mismo, se incorporaran las disposiciones que permitan a los profesionales extranjeros establecerse temporalmente en nuestro pas. Fortalecimiento del vnculo universidad-empresa La pertinencia de la educacin debe ir acompaada del fortalecimiento del vnculo universidad-empresa. Para lo anterior las instituciones de educacin superior fomentarn la implementacin de pasantias con el sector productivo como forma de acercar a los estudiantes al mundo laboral. Se plantea como meta elaborar e implementar un marco normativo y la realizacin de pasantias empezando por las licenciaturas de tal manera que los futuros profesores puedan prestar su servicio social obligatorio, apoyando los proyectos de ampliacin de cobertura del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales. Para lo anterior, se propone como meta la creacin de 30 alianzas sectoriales para el fortalecimiento del vnculo universidad-empresa. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT) Con el propsito de mejorar las dotaciones de capital humano en el sentido de generar las condiciones de calidad, pertinencia y continuidad de la capacitacin para el trabajo a lo largo de la vida, como principal mecanismo que permiten una mejor insercin de las personas en el mercado de trabajo, un incremento de la productividad y competitividad del sector productivo fue necesario establecer los lineamientos para ordenar, racionalizar y fortalecer los esfuerzos del Sistema de Educacin Formal y el SNFT. Durante el anterior cuatrienio, el pas apost por el diseo y la puesta en marcha de una estructura ordenada y coherente de esquemas regulatorios e incentivos para articular, integrar y dinamizar toda la oferta de formacin para el trabajo alrededor del SNFT, que establece claramente los roles de diseo y promulgacin de polticas, acreditacin, estndares, regulacin, financiacin y provisin de la formacin en diferentes actores del Sistema, plasmados en el Conpes Social 81 de 2004. Para ello, puso en cabeza del Ministerio de Educacin Nacional y el Ministerio de la Proteccin Social la responsabilidad de llevar a cabo sus recomendaciones relacionadas con la consolidacin del SNFT. Se establecieron los lineamientos de transicin para la consolidacin de la estructura del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo en diferentes componentes de tal manera que la asignacin de recursos y funciones sea mas transparente y eficiente: regulacin del sistema, acreditacin de entidades y programas de formacin para el trabajo, pertinencia de la formacin, normalizacin de competencias laborales, certificacin de competencias laborales y provisin de la capacitacin para el trabajo. A su vez, durante el perodo, 2002-2006, se estructur el Sistema de Informacin de Instituciones y Programas de Educacin No Formal; se elabor el documento base de
diagnstico de la educacin formal en Colombia y se expidieron los Decretos 3616 de 2005, por el cual se establecen las denominaciones de los auxiliares en las reas de salud, se adoptan sus perfiles ocupacionales y de formacin y los requisitos bsicos de calidad. Por otra parte, de acuerdo con la Ley 1064 de 2006 se reconoci la educacin para el trabajo y el desarrollo humano como factor esencial del proceso educativo de la persona y componente dinamizador en la formacin de tcnicos laborales y expertos en las artes y oficios. Un avance importante en la consolidacin del SNFT fue la aprobacin del Decreto 2020 de 2006, por el cual se organiza el Sistema de Calidad de la Formacin para el Trabajo. All se cre la Comisin de la Calidad de la Formacin (CCAFT) e incluy la participacin de otros organismos en la promocin y cumplimiento de las condiciones y los mecanismos requeridos para desarrollar la certificacin de los programas y entidades de formacin para el trabajo. Por consiguiente, se debe avanzar sistemticamente en la implementacin del decreto y, en particular en la introduccin efectiva de mayores competencias dentro del SNFT acorde con las metas establecidas en el Conpes Social 81. En lo que corresponde al MEN, en su calidad de Unidad Sectorial de Normalizacin de la Calidad de Formacin para el Trabajo, a travs de la Comisin de Calidad, adoptar las normas, guas y especificaciones de calidad en las 9 reas de desempeo, que se basan en el tipo de trabajo ejecutado acorde con la Clasificacin Nacional de Ocupaciones, y que debern ser objeto de verificacin por parte de los organismos certificadores para la obtencin de la certificacin de calidad por parte de las instituciones y programas. Los referidos organismos, no oferentes del servicio educativo, sern reconocidos por la Superintendencia de Industria y Comercio. Por su parte, el MPS tendr dentro de sus metas la formulacin y el diseo de un proyecto piloto de acompaamiento en el proceso de certificacin y acreditacin al que se vincularn ms de 450 entidades pertenecientes al mercado de formacin para el trabajo, para lo cual incluir su estructura, el Programa de Incentivos y su Operativizacin. Otra de las metas importantes ser la certificacin de 500 instituciones para lo cual se adelantarn procesos de promocin del sistema, capacitacin y evaluacin de condiciones de calidad. Adicionalmente se montar un sistema de informacin y comunicacin pblica del SNFT. Otra de las metas importantes ser la vinculacin de 450 entidades a un programa piloto de acompaamiento en el proceso de certificacin y acreditacin de formacin para el trabajo, para lo cual se disear un programa de incentivos. En materia de pertinencia existen alcances en la creacin de normas y titulaciones de competencias laborales por parte del Sena que desde el ao 2003 han comenzado a integrarse paulatinamente en todo el pas a la oferta de formacin, las cuales han sido elaboradas y sustentadas en trabajo conjunto con las mesas sectoriales a nivel nacional. Sin embargo, durante el presente cuatrienio el MPS y el MEN harn la evaluacin a la estructura y operatividad de este mecanismo de tal manera que se determine su efectividad y sea potenciado como estrategia de mejoramiento de la calidad y productividad del desempeo de los trabajadores. En el mismo sentido, el MPS y el MEN debern definir las estrategias y mecanismos de coordinacin y articulacin de los temas e informacin que proveen los observatorios
laborales y el Sistema de Informacin para el Empleo como insumos que soporten el funcionamiento de un sistema de pertinencia que de cuenta de las tendencias de las necesidades del sector productivo, la orientacin de los perfiles de formacin que ofrecer el SNFT y su impacto sobre el mercado laboral. Se debe entonces fortalecer e implementar nuevos y modernos sistemas de redes, a travs de la integracin y coordinacin del Servicio de Empleo Pblico del Sena, Cajas de Compensacin, los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo y servicios privados de bsqueda de empleo, todo esto en el marco de la estrategia de consolidacin del SNFT. Este sistema de informacin permitir una intermediacin laboral eficiente y oportuna que reduzca el tiempo de bsqueda de trabajo. Dentro de las metas de cumplimiento de la agenda de implementacin del SNFT durante este cuatrienio, el MPS en conjunto con el MEN y el Sena estn gestionando el diseo de la regulacin y el plan de articulacin de la cadena de formacin y sistema de equivalencias entre la educacin formal y la formacin para el trabajo, basado en el enfoque de formacin por competencias. Esta tarea exige adecuar la reglamentacin existente y desarrollar nuevos instrumentos que permitan la movilidad educativa a lo largo de toda la cadena de formacin. La poltica para este cuatrienio promover la articulacin de este tipo de educacin con la media y la tcnica profesional, la asistencia tcnica a las secretarias de educacin para implementacin y reforma de programas con base en competencias laborales, y la cualificacin del recurso humano de las instituciones. Para adelantar este proceso ser necesaria la accin conjunta y decidida del MPS y del MEN con la participacin del Sena y el apoyo decidido de los Gobiernos nacional y territorial, de las instituciones educativas, el sector productivo y la clase poltica. En cuanto a la ejecucin de los Programas de Formacin, el Sena har parte del conjunto de actores y entidades que conforman la oferta de capacitacin para el trabajo siguiendo el esquema de incentivos y mecanismos que establezca el Gobierno de tal manera que garantice tanto el crecimiento de la cobertura, la calidad y la pertinencia de sus servicios, como el logro de los objetivos que contribuyan al fortalecimiento del SNFT. Cuadro 4.11 Metas 2010: Sistema nacional de formacin para el trabajo
Meta Aumentar el cubrimiento en la nueva estructura del SNFT de los capacitados Situacin Actual 15% Situacin 2010 25%
Fuente: Clculos DNP - SES con base en ECV (2003)
4.2.5 Instituciones para el desarrollo productivo

Una visin general Las instituciones, definidas en su forma ms general, son las restricciones concebidas que dan forma a la interaccin humana (North 1990). Unas instituciones que protegen los derechos de propiedad y garantizan el cumplimiento de los contratos incentivan a que los individuos emprendan actividades productivas. Unas instituciones que no lo hacen incentivan las actividades predadoras y la bsqueda de rentas.
Las instituciones son mucho ms importantes, al momento de influir en el desempeo econmico de largo plazo, que la cultura o la geografa. Por lo tanto, unas buenas instituciones son una condicin necesaria para sostener el crecimiento en el largo plazo. Pero qu define a unas buenas instituciones? Rodrik (2004) ofrece la siguiente taxonoma con respecto a las funciones que deben cumplir unas buenas instituciones: Instituciones creadoras de mercados. El punto de partida es que los mercados no surgen espontneamente. Su existencia presupone la existencia de derechos de propiedad y de, al menos, algn mecanismo que garantice el cumplimiento de los contratos. Aunque en un principio estas instituciones pueden tener un carcter informal (confianza, interaccin repetida), a medida que los mercados crecen y se profundizan se requiere de instituciones de carcter ms formal (sistemas jurdicos, tribunales de arbitramento). Instituciones reguladoras del mercado. Aunque se protejan los derechos de propiedad y se garantice el cumplimento de los contratos, an pueden presentarse fallas de mercado. Estas pueden surgir como consecuencia de un gran poder de mercado por parte de alguien, las asimetras de informacin o la presencia de externalidades. Instituciones estabilizadoras del mercado. Ante la inestabilidad del ciclo econmico, aparece la necesidad instituciones fiscales y monetarias que lo suavicen y que controlen el delicado balance entre desempleo e inflacin. Se requiere de instituciones para la regulacin preventiva y la supervisin, particularmente en el sector financiero, el cual, como lo muestra la experiencia colombiana, puede llegar a ser una fuente de inestabilidad. Instituciones legitimadoras del mercado. Los resultados del mercado, an si son eficientes, no son necesariamente justos. Los perdedores del mercado pueden ser entonces una fuente de inestabilidad poltica, a no ser que la sociedad cuente con instituciones que otorguen la suficiente participacin poltica y la suficiente compensacin econmica. La democracia y la existencia de una red amplia y eficiente de seguridad social son elementos que legitimizan y llenan los huecos que deja el mercado. La literatura sobre instituciones, desafortunadamente, trabaja con un alto nivel de generalidad y no da mucha orientacin con respecto a la formulacin de polticas. Esta otorga informacin con respecto a las funciones que deben cumplir unas buenas instituciones, pero no con respecto a la forma que deben tener. Pero precisamente la leccin de la historia es que las instituciones pueden adquirir mltiples formas y, sin embargo, pueden cumplir con las mismas funciones. El contexto y el pasado de una Nacin determinan distintas trayectorias institucionales. La complementariedad entre las instituciones formales e informales juega un papel fundamental en este proceso. Las dificultades subyacen en que la transformacin de las instituciones formales implica altos costos fijos, aunque bajos costos marginales, mientras que la transformacin de las instituciones informales implica bajos costos fijos pero altos costos marginales. El carcter interdependiente de las instituciones da lugar a una sugerencia con respecto a lo que no se debe hacer con respecto a la formulacin de polticas: estas no deben desbordar la institucionalidad. Las polticas asumen formas distintas desde el liberalismo de Hong Kong hasta el intervencionismo surcoreano con el fin de satisfacer las restricciones institucionales existentes, las cuales, a su vez, van siendo transformadas por el desempeo econmico.
Situacin en Colombia. Los indicadores de desarrollo institucional como los del Foro Econmico Mundial, los de la Heritage Foundation sobre libertades econmicas o los del Banco Mundial (Kaufmann) basados en encuestas de percepcin con empresarios presentan, en general, una situacin institucional desfavorable en el contexto internacional. Sin embargo, este tipo de indicadores estn basados ms en consideraciones de corto plazo que tienden a captar la crisis de Colombia de aos anteriores (1996-2001). En todo caso, siempre se reconoce la gran estabilidad institucional de Colombia como un activo de gran valor. Lo que estos indicadores no captan es el hecho de que las instituciones se sobrepusieron a la crisis, y que se han fortalecido, sin que se pueda negar que subsistan muchos problemas. Entre los aspectos positivos se destaca que se ha planteado la necesidad de introducir algunos cambios relacionados con las condiciones de remuneraciones de los comisionados, la transparencia y la consulta pblica de algunas decisiones y la introduccin de mayores elementos de control poltico. En el ltimo cuatrienio el pas logr ubicarse por encima de la mitad de los pases en materia de efectividad del Gobierno, regulacin y control de la corrupcin. Esto es un indicador con respecto a las mejoras del Estado en lo que respecta a la transparencia, la rendicin de cuentas y la ejecucin de polticas por parte del Gobierno. No obstante, importantes desafos permanecen en estas reas, particularmente a nivel regional. En las zonas ms deprimidas, la corrupcin y el clientelismo hacen que las polticas pblicas no sean ni eficientes ni efectivas, por lo cual se hace ms difcil escapar de las trampas de pobreza. Con respecto a las instituciones fiscales y monetarias, el pas cuenta con un banco central independientede amplia trayectoria y reconocimiento y con un problema fiscal parcialmente resuelto. Adems, la adopcin de medidas para afrontar las contingencias que deterioran el balance fiscal todava est en la agenda de Gobierno. Igualmente, la estabilidad macro-econmica hace parte de las estrategias orientadas al crecimiento descritas en el captulo II. Otro reto del Gobierno es la consolidacin de la democracia, el cual va ms all del logro de la paz. Su sostenibilidad depende de que el Estado sea capaz de satisfacer las demandas sociales y econmicas de los ms pobres. La focalizacin del gasto pblico, la reduccin del desempleo y la ampliacin y mejor focalizacin del sistema de seguridad social son estrategias que se enmarcan dentro de este objetivo. Por ltimo, es importante resaltar que el marco normativo de Colombia, pese a todos los problemas que presenta, es aceptable para la inversin privada gracias a que el pas ha contado con una gran estabilidad poltica, que histricamente es caracterizada por tener una de las tradiciones electorales ms largas del mundo, el menor nmero de aos bajo dictaduras militares en Amrica Latina en el siglo XX y el menor nmero de constituciones desde 1880 en la regin. Adicionalmente, Colombia puede preciarse de tener una Constitucin en la cual se defienden los derechos de propiedad, y sociales bsicos de los individuos. Adems, la Carta Constitucional autoriza expresamente la participacin privada en la provisin de servicios pblicos domiciliarios y se ha consolidado un marco jurdico para la inversin.
En consecuencia, teniendo muchas reas para mejorar, puede afirmarse que el marco normativo y regulatorio es en general aceptable, siendo el rgimen tributario el que demanda intervenciones con mayor urgencia. Elementos a tener en cuenta en las estrategias. A continuacin se relacionan, dentro del campo institucional, algunos elementos que es importante tener en cuenta por parte del Estado para tener una trayectoria alta de crecimiento y de desarrollo en el largo plazo. 1. El mejoramiento de las condiciones de seguridad fsica es y debe seguir siendo una prioridad en la estrategia de crecimiento, no slo por sus implicaciones sobre la actividad productiva actual, sino por el potencial de negocios y recursos que deja de percibir el pas por cuenta de la actividad criminal. 2. La insercin del pas en el comercio internacional genera presiones, tanto para el Estado como para los privados, de desarrollar y mejorar su marco institucional. La firma del TLC con Estados Unidos es un paso adelante en esta direccin. Sin embargo, el xito del pas en un mundo globalizado depender de que este pueda superar estos retos institucionales, para lo cual se requiere una mayor participacin poltica y un amplio consenso social. 3. A nivel de la rama ejecutiva, la tributacin es una herramienta que se apropia de parte de los retornos que obtienen los empresarios e individuos con el fin de proveer bienes pblicos. Las reglas de juego con respecto a la tributacin deben ser predecibles. 4. El desarrollo de instituciones laborales y financieras ms eficientes con toda seguridad contribuir a corregir las fallas en los mercados donde la asimetra de la informacin es ms aguda. La formalizacin del mercado laboral debe permitir la suficiente adaptabilidad para que la contratacin pueda tomar formas que adems de disminuir el desempleo, garanticen la sostenibilidad de la seguridad social. En este sentido es importante fortalecer el sistema de informacin laboral tanto por el lado de las variables de oferta, como de demanda. 5. Las asimetras de informacin en el mercado de trabajo son ms agudas al inicio del ciclo laboral, pues las firmas tienen ms dificultades para identificar las habilidades de quien nunca ha trabajado. Para superar la resistencia de las firmas a la contratacin de empleados sin experiencia, se debera considerar la profundizacin de mecanismos ya existentes para las firmas que contratan a alguien por primera vez. 6. Los entes encargados del control y regulacin de actividades como las telecomunicaciones, los hidrocarburos y la salud tienen una reglamentacin heterognea y dispersa. Para solucionar este problema, el objetivo es eliminar la participacin de grupos de inters particulares dentro de los estamentos encargados de la formulacin de las polticas, lo que ya se ha logrado en los temas relacionados con infrestructura. 7. La consolidacin de un estado democrtico y transparente hace parte de una estrategia integral de desarrollo. Dentro de este contexto, la rendicin de cuentas, la gestin por resultados y la separacin entre la ejecucin y la evaluacin de las polticas deben ser principios rectores. En sntesis, la consolidacin institucional resume las estrategias orientadas al desarrollo: crecimiento sin pobreza, reduccin de la desigualdad, seguridad y fortalecimiento de la democracia, transparencia y efectividad del Estado. Ms importante an, esta agenda no
parte desde cero: parte de las fortalezas institucionales del pas y de la identificacin de las debilidades que hoy posee. Las modificaciones institucionales para el desarrollo productivo El papel del Estado es definitivo en la competitividad de las empresas y en sus decisiones de inversin, al ser el encargado de establecer las reglas de juego (normas) que rigen el entorno en el cual se desenvuelve la actividad productiva. A partir de la construccin de la Agenda Interna se dio un proceso de reflexin conjunto en el que participaron diversas instancias pblicas y privadas del orden nacional y regional, con el fin de determinar las acciones que se deban desarrollar en busca de la competitividad del pas. En este contexto, el Gobierno Nacional identific los principales cuellos de botella en la institucionalidad del Estado que tienen impacto directo sobre la actividad productiva en Colombia. Las acciones expuestas a continuacin se refieren a los ajustes que el Estado debe emprender para fortalecer su gestin y fomentar la competitividad del aparato productivo. Gerencia pblica. En primera instancia y siguiendo los lineamientos del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica, se continuar con el fortalecimiento institucional de las entidades que formulan y ejecutan polticas a nivel nacional, departamental y municipal. En particular, para el tema de competitividad se trabajar en el desarrollo y fortalecimiento de las habilidades, competencias y conocimientos de funcionarios pblicos y en el mejoramiento de los sistemas de informacin con los que cuentan las entidades pblicas para el desarrollo de sus procesos organizacionales y para la toma de decisiones. De acuerdo con los compromisos adquiridos en convenios internacionales y Tratados de Libre Comercio, se fortalecern y adaptarn instituciones como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Superintendencia de Industria y Comercio, el Departamento de Impuestos y Aduana Nacionales (DIAN), el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), y Proexport, entre otras. As mismo, para orientar hacia el logro de resultados la gestin pblica asociada con la competitividad del pas, se incorporarn dentro del esquema de seguimiento a los resultados de gestin del Gobierno, metas, objetivos, estrategias e indicadores de competitividad en cada uno de los sectores y factores que tienen incidencia determinante en la materia. Estos indicadores permitirn hacer seguimiento a la gestin realizada, a los resultados alcanzados bajo esa gestin y al impacto generado. El esquema de seguimiento estar soportado en su totalidad en los sistemas de informacin de las entidades pblicas y en el Sistema de Gestin para la Gobernabilidad (Sigob) de forma tal que se facilite, por medio de la transparencia y la visibilidad, el control de los diferentes grupos de inters a la gestin del Gobierno Nacional. Sistema Nacional de Competitividad. Con el propsito de corregir los cuellos de botella en la gerencia de los factores prioritarios en la competitividad en los mbitos nacional y regional, el Gobierno Nacional, por medio del Conpes 3439 y el Decreto 2828 de 2006, cre el Sistema Administrativo Nacional de Competitividad y determin las funciones de la Comisin Nacional de Competitividad como entidad de coordinacin interinstitucional en la formulacin y ejecucin de polticas as como de su evaluacin y seguimiento.
Comisiones Regionales de Competitividad. Como componente fundamental del Sistema Nacional de Competitividad, el Gobierno Nacional apoyar la conformacin de Comisiones Regionales de Competitividad, las cuales articularn la institucionalidad regional existente, y harn parte integral del Sistema Nacional. Estas comisiones se construirn con regiones que tengan las siguientes caractersticas: 1. Patrones comunes de produccin, transformacin y comercializacin. 2. Dotaciones compartidas en los factores productivos. 3. Elevadas interdependencias, y 4. Alto compromiso en la realizacin de proyectos de inters comn para construir ventajas competitivas. Se trabajar con estrategias apropiadas para cada nivel de desarrollo, procurando reducir los desniveles regionales, y se promover la conformacin de alianzas intermunicipales e interdepartamentales de escala regional y subregional. En este sentido, se buscar fomentar relaciones enriquecedoras de complementariedad entre regiones aledaas de alta y baja competitividad, de forma que las regiones ms competitivas jalonen el desarrollo de las otras. Por medio de las Comisiones Regionales de Competitividad se fomentar y facilitar el replanteamiento de las relaciones entre lo local y lo nacional, para asignar un papel protagnico a los territorios como gestores de su desarrollo, abiertos al intercambio y la interdependencia. En ese sentido, se promover en los entes territoriales el desarrollo de dinmicas productivas que potencien las capacidades de desarrollo endgeno y generen entornos innovadores y competitivos. Para ello, se apoyar el proceso de formacin de redes de actores regionales, como CARCE, Cmaras de Comercio, Agendas Regionales de CyT, Fomipyme, Comits Intergremiales, Universidades, Centros de Investigacin, ONG, etc., alrededor de la figura de Comisiones Regionales. Tambin se transferirn, de lo nacional a lo local, competencias para el desarrollo econmico y se dar un paso hacia un rgimen de transferencias con crecimiento real y constante, lo que facilitar los procesos de planeacin regional, asegurar coberturas plenas en educacin, salud y saneamiento bsico, y fortalecer el seguimiento, el control a la gestin y la asignacin eficiente y eficaz del gasto pblico de los departamentos y municipios. Igualmente, el Gobierno Nacional, por medio de la Comisin Nacional de Competitividad, apoyar la gestin de las Comisiones Regionales de Competitividad y trabajar con las regiones en los siguientes objetivos: 1. Proveer metodologas y lenguajes comunes sobre los temas de productividad y competitividad. 2. Potenciar la capacidad de los territorios para crear un eficiente ambiente institucional para la formulacin, ejecucin y seguimiento a planes, programas, proyectos y dems iniciativas que permita el mejoramiento de factores determinantes para su competitividad, como lo son la infraestructura (transporte, telecomunicaciones y energa), la educacin y formacin para el trabajo y el equipamiento productivo, entre otros. 3. Fortalecer la descentralizacin y el desarrollo local, y 4. Trabajar en la definicin de un ordenamiento productivo regional. De otro lado, las Comisiones Regionales de Competitividad tendrn como funciones principales la coordinacin de los ejercicios de planeacin estratgica regional para la competitividad,
la articulacin y el seguimiento a la implementacin de proyectos y la rendicin de cuentas sobre su gestin y resultados a la Comisin Nacional. Por ltimo, con el apoyo de la institucionalidad establecida, las regiones debern: 1. Definir el ordenamiento productivo regional (competencias, responsabilidades y roles del sector pblico nacional, regional y municipal, el sector privado, la academia y dems grupos de inters). 2. Facilitar la organizacin territorial y la localizacin e interrelacin espacial de los eslabones productivos y el uso adecuado y sostenible del suelo. 3. Fomentar la conformacin de relaciones regionales que pueden trascender los lmites poltico-administrativos de las entidades territoriales, y 4. Ajustar los planes departamentales y municipales de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial a las necesidades y acciones identificadas como prioritarias en las propuestas de Agenda Interna regionales. Todo lo anterior, con miras a aumentar la productividad de las regiones y a mejorar las condiciones que ellas ofrecen para la inversin y el desempeo de sus empresas. Generar condiciones necesarias para fomentar la competitividad, en el marco del proceso de internacionalizacin de la economa colombiana. Para aprovechar las oportunidades derivadas del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y cumplir con las obligaciones adquiridas en l, se realizarn en un plazo menor a dos aos los ajustes institucionales expuestos a lo largo de esta seccin: Productividad y competitividad (la AI). En lnea con lo anterior, se fortalecern las entidades del Estado que sern claves en la implementacin del tratado, como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Ivima) y las entidades de regulacin y control (Superintendencias), entre otras. Se implementar un nuevo esquema en la institucionalidad tcnica en materia de medidas sanitaria y fitosanitaria, estndares y cultura de la calidad y propiedad intelectual. Tambin se trabajar en la capacitacin y la modernizacin de entidades pblicas para el correcto uso de algunas herramientas incluidas en el tratado, como son la defensa comercial, el mecanismo de solucin de controversias del tratado entre el inversionista y el Estado, entre otros. Por ltimo, y en lnea con las estrategias que se exponen a lo largo de este Plan de Desarrollo, se trabajar en el diseo e implementacin de ajustes institucionales que progresivamente se reflejen en: reduccin de los costos de transaccin, rapidez y efectividad en la resolucin de conflictos contractuales, disminucin de las asimetras de informacin y mayor estabilidad normativa y regulatoria.
La mayora de economas exitosas en cuanto a su capacidad de insercin competitiva en los mercados globalizados ha implementado algn grado de poltica productiva de tipo estratgico o selectivo. Este tipo de polticas complementa las necesarias acciones orientadas a mejorar las condiciones macroeconmicas y del medio ambiente de los negocios, as
4.2.6 Programas sectoriales de alto impacto: apuestas productivas
como las acciones transversales que impactan sin distincin sobre el conjunto del aparato productivo, con actuaciones especficas sobre unas pocas reas claves y estratgicamente identificadas para conducir de manera secuencial al aparato productivo nacional por una senda de transformacin productiva. La selectividad de la poltica de desarrollo productivo implica que en el marco de unas estrategias generales, se conciban expresiones especficas de poltica de acuerdo a una combinacin particular de al menos cuatro factores o dimensiones: el sector productivo propiamente dicho (un cluster, un encadenamiento productivo particular, un sector productor de un determinado bien), la actividad sobre la cual se focaliza la poltica (vr.gr. emprendimiento, incubacin, innovacin, asociatividad, etc), el territorio que alberga el respectivo proceso y el nivel de intervencin de la poltica pblica (el instrumento de la poltica pblica). Los sectores o encadenamientos productivos de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnolgico, a menudo denominadas actividades innovadoras, son las de mayor crecimiento en el comercio mundial y deberan ser el sujeto prioritario de la poltica selectiva de desarrollo productivo. No obstante, tal como lo demostr el ejercicio de Agenda Interna, actividades de mediano e incluso bajo contenido de desarrollo tecnolgico, tambin pueden ser consideradas como prioritarias por que reportan un elevado potencial de generacin de empleo e ingreso, una amplia cobertura espacial en el territorio nacional, un evidente potencial de insercin competitiva en mercados globalizados y crean una demanda derivada con fuertes efectos multiplicadores sobre el resto de la economa. Algunos de estos sectores consolidados en la plataforma productiva vigente, no siendo en la actualidad de alto contenido tecnolgico y/o de conocimiento, tendrn prioridad en la poltica de desarrollo productivo para aprovechar al mximo su potencial actual mejorando sus condiciones competitivas a corto plazo, de manera de servir de soporte a la estrategia de innovacin, emprendimiento y de desarrollo productivo regional esbozada en el Plan de Desarrollo. Ambas tipologas sectoriales sern objeto de las apuestas productivas en el marco de la estrategia de desarrollo productivo. Las apuestas de mayor contenido tecnolgico y de conocimiento priorizadas en Agenda Interna disponen ya de un cuerpo estructurado de polticas especficas, registran algn grado de desarrollo en el pas y poseen la particularidad de que su propio fortalecimiento contribuye al desarrollo de otros sectores promisorios, tanto industriales como primarios, aun cuando estos ltimos no estn en la frontera del comercio mundial. Como punto de partida a esta estrategia, el Gobierno Nacional identifica los siguientes sectores o encadenamientos productivos como prioritarios, sobre los cuales se estructurarn programas sectoriales de alto impacto: algunas producciones especficas de la agroindustria, Turismo, Artesanas, Tecnologas de la informacin y comunicaciones y desarrollo de software, transporte y logstica, servicios profesionales (salud en primera instancia) y, dentro del sector manufacturero tradicional, se propone en principio desarrollar programas de alto impacto en cadenas de mediano contenido tecnolgico y de conocimiento, con potencial de expansin en el comercio mundial.
Agroindustria. En el proceso de Agenda Interna todos los departamentos y regiones partcipes le apostaron a la agroindustria (el 61% de las apuestas priorizadas son agroindustriales). Para responder a los sectores agroindustriales priorizados en la Agenda Interna, el Ministerio de Agricultura146, en la Apuesta Exportadora Agropecuaria tiene previsto un conjunto de estrategias para fortalecer el potencial exportador de encadenamientos productivos cuyo eslabn primario sean: cultivos de tardo rendimiento, frutas y hortalizas, forestales, tabaco, algodn, papa amarilla, carnicos bovinos y lcteos, acuicultura, cafs especiales, caa de azcar, flores, pltano y banano, y/o biocombustibles. Dentro de estas estrategias, se destaca el Incentivo a la Capacitacin Rural por medio del cual se apoyarn: proyectos de pequeos y medianos productores para fortalecer procesos de transformacin primaria y comercializacin, inversin en maquinaria, ampliacin o integracin de plantas extractoras de palma de aceite, dotacin de infraestructura poscosecha y transporte en fro con atmsfera controlada para frutas y hortalizas e inversin en redes de fro y transporte de productos procesados para leche y carne, especialmente. Tambin, en el Programa Agro Ingreso Seguro se tiene previsto un componente de apoyos para la competitividad de carcter sectorial y de fondos concursales con el mismo objeto. De forma complementaria, la aplicacin de la Poltica Sanitaria, la Poltica Nacional de Calidad y los programas de Agrocadenas, Cadenas Productivas y Distritos de Riego; sern determinantes para facilitar la insercin de estos productos a los mercados internacionales. Turismo. Todos los departamentos y regiones partcipes en la Agenda Interna priorizaron el turismo en sus apuestas. La poltica dar un mayor nfasis al mejoramiento del producto y a la promocin nacional e internacional, en este ltimo caso para la captacin de ms turistas con mayor capacidad de gasto. As, esta poltica estar encaminada a consolidar los procesos regionales de turismo para disponer de una oferta de productos altamente competitivos para los mercados nacionales e internacionales. Lo anterior permitir afianzar la industria turstica como motor de desarrollo de las regiones, y fuente generadora de empleo y de divisas. Se implementarn siete estrategias que se desarrollarn en el Plan Sectorial de Turismo 2007-2010, estas son: el mejoramiento y consolidacin de la competitividad, incluyendo la calidad de los destinos y productos tursticos; propender por el mejoramiento de la infraestructura turstica; el fortalecimiento del mercadeo, la promocin y la comercializacin; la creacin de un sistema de informacin turstica; la bsqueda de una mejor y mayor conexin de nuestros destinos tursticos por va area; la implementacin de estmulos a la demanda y a la oferta turstica, incluyendo la hotelera de alto nivel, y; la educacin para cimentar una cultura turstica. Los proyectos se priorizarn y viabilizarn coordinando la ejecucin de la poltica del sector entre los niveles nacional y regional. Para el mejoramiento y consolidacin de la competitividad de los destinos tursticos el Gobierno promover la declaracin de Zonas de Desarrollo Turstico Prioritario, incluyendo entre otras, la Isla de Bar en el Distrito de Cartagena, algunas zonas del Golfo de Morrosquillo en los departamentos de Sucre y Crdoba, el frente de Playa de San Andrs Isla y las zonas que se determinen en el departamento de la Guajira. Adems con el fin de
146
La Apuesta Exportadora Agropecuaria se detalla en el numeral XX Consolidar el Crecimiento del Sector Agropecuario.
desarrollar la costa Pacfica se elaborar un estudio para establecer un Plan Maestro. Por otro lado, se crear el Sistema de Informacin Turstica, SITUR, para lo cual el Dane incluir al sector turismo en las encuestas anual y trimestral de servicios, tomando entre las fuentes de informacin el Registro Nacional de Turismo, el registro hotelero de huspedes y el Sistema de Indicadores de Competitividad Turstica, debindose producir la informacin de las cuentas satlites de turismo. Se solicitar al Banco de la Repblica desagregar la informacin sobre ingresos y egresos por turismo. Para mejorar la conexin de nuestros destinos tursticos, se implementar efectivamente la poltica de cielos abiertos en los destinos de Cartagena, Santa Marta, San Andrs y Armenia, y se promover la inclusin de Barranquilla en esta poltica. Asimismo, la negociacin de los acuerdos bilaterales aeronuticos buscar fortalecer la demanda turstica. En lo referente al fomento de una cultura turstica, se buscar incluir una asignatura de turismo en los estndares curriculares de educacin bsica primaria y secundaria. Artesanas. El sector de artesanas, adems de tener importancia en el desarrollo cultural del pas, es relevante en trminos de generacin de empleo e ingresos para segmentos especiales de la poblacin. En la dimensin regional de Agenda Interna, ocho departamentos le apostaron a las artesanas: Bolvar, Boyac, Cauca, Crdoba, Guaviare, Nario, Quindo y Sucre. Lo anterior, amerita la existencia de una poltica especialmente dirigida hacia este sector. En efecto, estimaciones realizadas por Artesanas de Colombia revelan que en el pas aproximadamente 350 mil personas se dedican a la produccin de artesanas y cerca de un milln dependen de dicha actividad. Aparte de esta importante participacin en trminos de generacin de empleo que corresponde a 15% del empleo total manufacturero, el sector artesanal constituye un espacio significativo para la construccin de cohesin social y en muchas zonas indgenas esta actividad es el nico medio para generar valor con destino al intercambio. Para el cuatrienio 2006-2010, se tienen previstas acciones orientadas a consolidar la actividad artesanal como fuente generadora de mejores empleos y mayores ingresos; consolidar la oferta artesanal exportable con productos diferenciados en calidad, diseo y precio; e incrementar su participacin en la economa nacional. A travs de la labor de gestin y promocin desarrollada por Artesanas de Colombia y el uso de los instrumentos de desarrollo empresarial existentes, la poltica pblica de apoyo al sector artesanal se dirigir a: 1. Facilitar la comercializacin de las artesanas en los niveles nacional e internacional, acompaando a los productores y comercializadores para incrementar sus niveles de competitividad y su participacin en el mercado. 2. Garantizar el intercambio de experiencias, conocimientos y tcnicas que faciliten el desarrollo artesanal de manera conjunta con entidades nacionales e internacionales. 3. Ampliar las fuentes de conocimiento y de generacin y adecuacin de nuevas tecnologas, y 4. Institucionalizar las polticas de desarrollo para el sector artesanal en los departamentos y municipios. Energa Elctrica. Con base en las acciones incluidas en las propuestas regionales y sectoriales de Agenda Interna y teniendo en cuenta que la electricidad es un bien intermedio
y primordial para todo el aparato productivo, durante el perodo 2006-2010 el Gobierno Nacional continuar incentivando la vinculacin de inversionistas estratgicos responsables de aumentar la cobertura y mejorar la calidad del servicio de energa elctrica. Para estos efectos, se continuar consolidando el marco normativo e institucional, con el fin de focalizar la accin del Estado en el desarrollo de las funciones de regulacin, inspeccin, vigilancia y control y brindar mayor estabilidad a los agentes del sector de energa elctrica. Las acciones previstas en este sentido, se desarrollan en el numeral de Capital Fsico. Minera. En el proceso de construccin de la Agenda Interna, la actividad minera y carbonfera fue priorizada en las zonas de frontera y en departamentos como Antioquia, Boyac, Caldas, Caquet, Cundinamarca, Huila y Santander. En un estudio realizado recientemente por Fedesarrollo147 se identificaron ocho productos mineros con potencial competitivo en las corrientes mundiales del comercio. Los productos calificados como competitivos segn el indicador de ventaja comparativa revelada (IVCR)148 son: carbn, coque, ferronquel, esmeraldas, cemento, creta, derivados de la arcilla y platino. En lnea con lo anterior y con miras a desarrollar el potencial minero del pas, se requiere la consolidacin de una poltica que permita, de una parte, incentivar la participacin de inversionistas estratgicos en la exploracin, explotacin y desarrollo sostenible de los yacimientos mineros, y de otra, aumentar la productividad de las explotaciones mineras tradicionales legales. Las acciones de poltica minera son desarrolladas con mayor detalle en el numeral de Capital Fsico. Energas alternativas. En el proceso de construccin de las Agenda Internas regionales Bolvar, Caldas, Casanare, Cundinamarca-Bogota, Magdalena, Meta, Orinoqua-Amazonas, Santander, Tolima y Valle del Cauca, le apostaron a la produccin de energas alternativas. El Gobierno Nacional promover la produccin de energticos basados en fuentes de energa alternativa que permitan mitigar los efectos ambientales del consumo de combustibles fsiles. Para estos efectos, invitar a participar en el mercado nacional a instituciones e inversionistas estratgicos reconocidos que estn desarrollando estas tecnologas. Adicionalmente, el Gobierno Nacional promover la competencia entre los diferentes biocombustibles, con criterios de sostenibilidad financiera y ambiental, y abastecimiento energtico. As mismo, adoptar las medidas necesarias para aumentar el mercado de biocombustibles. Estas acciones se indican con mayor detalle en el numeral de Capital Fsico. De otro lado, el Gobierno Nacional promover, para las zonas no interconectadas, el diseo y la ejecucin de proyectos piloto de generacin de energa elctrica que estn soportados en la implementacin de tecnologas que utilicen fuentes de energa alternativa. De la misma manera, impulsar para dichas zonas el desarrollo de proyectos de generacin de energa elctrica basados en energas alternativas que permitan incentivar el desarrollo econmico de las regiones. Estas estrategias se explican con mayor detalle en el numeral de Acceso a los servicios de energa elctrica y gas.
147 Fedesarrollo, El sector minero-energtico en las negociaciones comerciales regionales, Bogot, 2004. 148 Segn Fedesarrollo, el IVCR se usa para determinar la competitividad relativa de un pas a nivel de sectores o productos, y compara la participacin del producto en las exportaciones del pas respectivo con la participacin de las exportaciones mundiales del producto en las exportaciones mundiales totales. El ndice siempre tiene un valor mayor a cero. Si el ndice es mayor que 1, el pas tiene una ventaja comparativa en el producto analizado, y si es menor que 1, el pas tiene una desventaja comparativa en el producto. (Fedesarrollo, 2004, pg. 33).
Tecnologas de la informacin y comunicaciones y desarrollo de software. El desarrollo de las TIC tiene efectos multiplicadores en el crecimiento econmico y en la competitividad de todo el aparato productivo, pues su uso facilita el manejo de la informacin y disminuye los costos de transaccin. Reconociendo la importancia de este sector en el desarrollo econmico del pas y de acuerdo con las ms de 4.500 acciones propuestas en la Agenda Interna, se han diseando un conjunto de estrategias encaminadas a fortalecer el desarrollo y uso de las TIC en el pas. Para la creacin de ventajas comparativas en la industria de TIC, el Gobierno Nacional disear mecanismos para el fortalecimiento de la relacin Universidad-Empresa y el desarrollo de productos innovadores, en el marco de las polticas planteadas por el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Adicionalmente, mediante el programa Colombi@ puerto de la informacin, se buscar que el pas sea lder en Amrica Latina en la provisin de los servicios de informacin, desarrollo de software especializado, centros de contacto, productos audiovisuales, anlisis de imgenes diagnsticas remotas, centros de ayuda especializada, entre otros. As mismo, el Gobierno Nacional fomentar la acreditacin en el pas de los estndares correspondientes en la industria de TIC, con reconocimiento internacional. Igualmente, de acuerdo con lo expuesto en el numeral de Capital fsico, el Gobierno Nacional promover una mayor competencia en el sector de telecomunicaciones, a travs de la adaptacin del marco normativo e institucional reconociendo la convergencia tecnolgica y la globalizacin. De otro lado, se promover la inclusin digital de las empresas, en especial mipymes, mediante el desarrollo de polticas orientadas a facilitar el acceso, la apropiacin y el uso de estas tecnologas y el desarrollo de una industria nacional exportadora competitiva en segmentos especficos de TIC. Adicionalmente, el Gobierno Nacional definir los mecanismos para la promocin del comercio electrnico a travs de Internet, disear y pondr en marcha incentivos para que las empresas implementen las TIC en los diferentes eslabones de la cadena de produccin, fomentar la actualizacin en TIC del recurso humano vinculado a las empresas, y facilitar la implementacin de las TIC en las zonas de infraestructura estratgicas para el comercio internacional. De forma complementaria, el Gobierno Nacional promover la apropiacin efectiva de las TIC en la gestin pblica con estndares mnimos de calidad y de seguridad de la informacin, de acuerdo con lo establecido en el captulo de Gobierno Electrnico. Logstica y Transporte. La globalizacin de las economas es una realidad latente que exige de los pases un esfuerzo para optimizar los procesos productivos, concentrndose en las actividades que se pueden desarrollar de forma ms eficiente. En este sentido, la infraestructura es fundamental para el desarrollo econmico al ser motor de crecimiento de otros sectores, servir de base para el desarrollo de la actividad econmica, reducir costos de transaccin, incrementar la productividad y mejorar las condiciones para competir a nivel regional y global. Lo anterior se evidenci en el proceso construccin de la Agenda Interna, en el cual ms del 20% de las acciones propuestas respondan a necesidades asociadas a la construccin y el mejoramiento de la infraestructura de transporte (terrestre, martimo, fluvial y areo) y a la adecuacin del marco regulatorio del sector. Adicionalmente, los departamentos de Amazonas, Atlntico, Bolvar, Boyac, Magdalena, Risaralda y Valle del Cauca le apostaron al sector logstica y transporte en sus propuestas de Agenda Interna. En
concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional durante el perodo 2006-2010 ha iniciado la definicin de una poltica, enfocada hacia el aumento de la competitividad del pas a travs del mejoramiento del sistema de transporte y de la infraestructura fsica asociada, con la activa participacin del sector privado. Las definiciones iniciales al respecto se encuentran en el numeral de Capital Fsico. Servicios profesionales. Los servicios profesionales incluyen asesoras en diseo, arquitectura, publicidad, ingeniera, tecnologa, y servicios mdicos, empresariales, contables y legales, entre otros. El comercio transfronterizo de servicios ha adquirido una participacin creciente en el mercado mundial. El desarrollo del sector de servicios profesionales est sujeto a la capacidad de ofrecer costos ms bajos, capital humano altamente calificado, altos estndares de calidad y eficiencia y un marco regulatorio consolidado, especialmente en el manejo de la propiedad intelectual. Colombia tiene grandes oportunidades en este sector, por ello durante el perodo 2006-2010 se implementarn polticas que apuntan a fortalecer aquellos factores determinantes en la consolidacin del sector y se concertar una estrategia para su promocin. Inicialmente, en el marco de la Agenda Interna, se han identificado importantes potencialidades para la exportacin de servicios de salud. En este sentido, el Gobierno Nacional promover, por medio del Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad, el mejoramiento en la gestin, la eficiencia y la competitividad de las instituciones pblicas y privadas prestadoras de servicios de salud. Se contemplarn algunos incentivos econmicos, como las zonas francas dentro del sistema de salud y se establecern mecanismos que permitan avanzar en el desarrollo y mejoramiento del talento humano en salud, a travs de un sistema de certificacin, recertificacin y registro nico nacional. Igualmente, se buscar avanzar en actualizacin tecnolgica y en el desarrollo de la telemedicina, de acuerdo con una poltica de tecnologa biomdica, y en la implementacin de un sistema de informacin para el sector salud con miras a mejorar su eficiencia. Lo anterior se expone con mayor detalle en el numeral de Capital Humano Manufacturas. Durante el proceso de Agenda Interna once departamentos y dos regiones le apostaron a uno u otro sector de la manufactura tradicional: Antioquia, Atlntico, Bolvar, Caldas, Cundinamarca-Bogot, Norte de Santander, Quindo, Regin Orinoquia-Amazonia, Risaralda, Santander, Sucre, Tolima y Valle del Cauca. Tambin, se construyeron las propuestas de Agenda Interna de sectores manufactureros como: textil, algodn, fibra y confecciones; cuero, manufacturas y calzado y joyera. Con base en este ejercicio y reconociendo la importancia del sector manufacturero en la generacin de ingreso y empleo y el espacio que el comercio internacional de manufacturas ofrece para su expansin, el Gobierno Nacional avanzar en la definicin de polticas que promuevan el posicionamiento de la industria manufacturera colombiana en los mercados internacionales basadas en la diferenciacin de productos, la creciente incorporacin de valor agregado y el aprovechamiento de nichos estratgicos en el comercio mundial.
El Gobierno Nacional reconoce la necesidad de implementar acciones particulares en las regiones en reconocimiento de las diferencias y especificidades de sus condiciones de productividad y competitividad.
4.2.7 La Agenda Interna Regional
En el marco de la Agenda Interna y el Sistema Nacional de Competitividad se conformarn Comisiones Regionales de Competitividad, con participacin pblica y privada, quienes liderarn la formulacin de estrategias de desarrollo productivo locales e implementarn estrategias de creacin de capacidades institucionales, evaluacin de la competitividad regional y de las estrategias desarrolladas para estimularla, metodologas para seleccin de nuevas apuestas productivas y la aplicacin de polticas pblicas para su desarrollo.
4.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del sector agropecuario

Entre 1998 y 2005, la contribucin del sector agropecuario al PIB total represent un 14%, en promedio, y el valor de las exportaciones agropecuarias fue, en promedio, el 25% del total exportado. Esta participacin ha permitido que el sector mantenga una balanza comercial positiva y que sea uno de los principales generadores de empleo, con una participacin promedio de 21% entre 2001 y 2005149. Las tasas de crecimiento anual promedio del PIB agropecuario, entre 1998 y 2005, han sido del 3%, con aos muy sobresalientes como 2003 y 2004 con tasas de 4% y 5%, respectivamente. A partir del ao 2000, el sector agropecuario ha recuperado su crecimiento, despus del perodo de crisis que lo afect entre 1997 y 1999, cuando se presentaron contracciones en el PIB sectorial. Esta recuperacin del sector agrcola se ha observado, principalmente, en el crecimiento de las reas sembradas, la produccin, las exportaciones y el empleo. Entre 1998 y 2005, las reas sembradas pasaron de 3,8 a 4,3 millones de hectreas, lo que represent un crecimiento de 13%.Para el mismo perodo, el volumen de la produccin pas de 19,0 a 24,6 millones de toneladas con un crecimiento de 26% y el valor de la produccin agrcola sin cultivos ilcitos creci de 26,2 a 31,3 billones de pesos de 2006, equivalentes a un incremento del 19%. Por su parte, el valor de las exportaciones agrcolas aument de 3,7 a 4,1150 miles de millones de dlares FOB entre 1998 y 2005, equivalentes a un crecimiento del 10%, con una participacin del 30% en productos considerados de alto valor (high value products). Este comportamiento es consistente con la tendencia de los mercados internacionales, en donde estos productos vienen ganando un mayor espacio. Por ejemplo, el valor de las importaciones de frutas en Estados Unidos y Europa ha crecido ms de 90% entre el 2001 y 2006151. En cuanto al empleo agrcola directo, este pas de 1.993.921 ocupados en 1998 a 2.241.216 en 2005, implicando un crecimiento del 12,4%152. El sector pecuario present un crecimiento en el valor de la produccin de 12% entre 1998 y 2005. Este dinamismo se debi, en buena medida, a que las exportaciones del sector pecuario, excluyendo animales vivos, pasaron de 184 a 247 millones de dlares FOB en dicho perodo,
149 150
4.3.1 Diagnstico
No se tuvo en cuenta el perodo 1998-2005, porque la metodologa de clculo cambia a partir de 2000. Este valor incluye las partidas de la 06 a la 24, excepto al 16, y la 52 Calculados utilizando la metodologa propuesta por el MADR con base en las reas sembradas reportadas por las Fuentes: ENA, EVA, DCP y Gremios de la Produccin.
151 Eurostat - USITC 152
registrando, de esta manera, un crecimiento de 34%. Este comportamiento tambin es consistente con las tendencias de los mercados internacionales en donde los productos como las carnes rojas, los crustceos, las aves y los lcteos han ganado un espacio importante. Este dinamismo de la actividad rural se ha traducido en una mejora en los indicadores de pobreza. Las cifras disponibles hasta el momento muestran que la pobreza rural ha disminuido en 7,2 puntos porcentuales, pasando de 75,4% en 1998 a 68,2% en 2005. Sin embargo, el nivel actual de pobreza del sector rural exige especial atencin. La recuperacin del sector ha mostrado indicios de reconversin tecnolgica en algunos cultivos, lo que se evidencia en una mejora de los rendimientos. A manera de ejemplo, los cultivos que en el perodo 1998-2005 presentaron incrementos significativos en sus rendimientos fueron maz con 69%, papa con 44%, pltano con 32%, caf con 29%, tabaco negro de exportacin con 27%, azcar (crudo) con 23% y palma de aceite con 15%. Los ltimos cuatro aos han dejado resultados positivos para el sector agropecuario lcito. Entre 2002 y 2006 fueron cultivadas 382.533 nuevas hectreas. Los cultivos permanentes aumentaron en 214.618 hectreas, los de ciclo corto en 91.710 hectreas y la reforestacin creci en 76.205 hectreas. Adicionalmente, se adecuaron 148.608 hectreas en otros proyectos de pequea y mediana escala, para un total de 188.000 hectreas adecuadas con riego. Por otra parte, el Gobierno, a travs del Incoder, adjudic entre agosto de 2002 y octubre de 2006, 62.793 hectreas de las 150.000 propuestas, beneficiando a 4.298 familias. La cartera agropecuaria creci un 125% entre 2002 y 2006, pasando de 1,05 billones a 2,36 billones de pesos, mientras los crditos otorgados con lneas preferenciales redescontadas a travs de Finagro crecieron un 97%, pasando en el mismo perodo de 905 mil millones a 1,79 billones de pesos. Por su parte, el valor de los crditos garantizados por el Fondo Agropecuario de Garantas (FAG), en el 2005, fue de 1, 25 billones de pesos, ms de 6 veces la suma garantizada en el 2002. De igual manera, los incentivos y compensaciones a rubros de produccin especficos se incrementaron sustancialmente entre 2002 y 2006, hasta sumar 1,1 billones de pesos. Dentro de este rubro vale la pena destacar los recursos destinados al fomento al uso de coberturas a la tasa de cambio y al precio. El presupuesto de inversin del MADR se increment un 108,4% entre 2003 y 2006, pasando de 299.266 a 623.678 millones de pesos de 2006. Dentro de este presupuesto, los recursos destinados a ciencia y tecnologa se incrementaron 44% en dicho perodo. Particularmente para el sector cafetero, durante el cuatrienio anterior se apropiaron recursos por 300 mil millones de pesos para los incentivos directos a la actividad cafetera. Gracias al Programa de Reactivacin Agropecuaria (PRAN) se refinanciaron ms de 58.000 obligaciones financieras. Tambin, se destinaron recursos por 18.200 millones de pesos para la cofinanciacin de programas de asistencia tcnica e investigacin cientfica. Adicionalmente, el Gobierno Nacional otorg la garanta de la Nacin al Banco Agrario para suscribir un crdito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el proyecto Modelos Innovadores de Intervencin para el Sector Cafetero.
La agricultura colombiana ha mostrado entre 2001 y 2005, una fuerte tendencia de recuperacin, luego del perodo de recesin profunda que la afect en la segunda mitad del los aos 90. El potencial del sector y las polticas implementadas muestran que esta tendencia de recuperacin se puede consolidar, que algunos de los indicadores de crecimiento se pueden mejorar aun ms, y que es posible contribuir a reducir los preocupantes ndices de pobreza que afectan al sector. Es claro que los objetivos de crecimiento y desarrollo del sector dependen fundamentalmente de una mayor insercin en los mercados internacionales y de una ampliacin del mercado interno. De la misma manera, estos objetivos dependen de un incremento de la competitividad de la produccin nacional. La Visin 2019 y la Agenda Interna, para aprovechar el Potencial del Campo, plantean la necesidad de orientar los esfuerzos de los sectores pblico y privado a la mejora de la competitividad, partiendo de aprovechar las ventajas comparativas del sector. An cuando la competitividad de la produccin agropecuaria depende de un conjunto amplio de factores, de manera ms estructural se fundamenta en la mejora de la productividad y en la capacidad para cumplir con las normas sanitarias y tcnicas exigidas en los mercados. En el corto plazo, los movimientos de precios y las distorsiones del mercado afectan la rentabilidad y la competitividad de la produccin, por lo tanto, deben existir herramientas adecuadas para enfrentar estos problemas y proteger los ingresos de los productores, a riesgo de que por razones coyunturales se haga inviable la produccin. Sin embargo, solo una tendencia sostenida de incrementos en la productividad, que se traduzca en menores costos de produccin unitarios, permite enfrentar con mayor eficiencia los comportamientos adversos del mercado. Por su propia naturaleza, la productividad de la produccin agropecuaria est determinada, de una parte, por la calidad, disponibilidad y uso de los recursos bsicos de produccin: suelos, agua (adecuacin tierras), material reproductivo y condiciones climticas; buena parte de las ventajas comparativa de la agricultura colombiana residen en el potencial de una abundante disponibilidad natural de estos recursos. De otra parte la productividad, tambin, depende de un proceso sostenido de innovacin tecnolgica en los sistemas de produccin, lo que permite hacer un uso eficiente de los recursos naturales bsicos e insumos modernos a travs de la introduccin constante de nuevas tecnologas y procesos, que son el medio que define la capacidad de competir en los mercados. En consecuencia, para consolidar el proceso de recuperacin y de crecimiento del sector se proponen un conjunto de estrategias orientadas a promover el mejoramiento de la productividad y la eficiencia de la produccin, teniendo al mismo tiempo objetivos en cuanto a la proteccin de los ingresos de los productores. Las estrategias que describen estos propsitos son las siguientes: 1. Proteger los ingresos de los productores y mejorar la competitividad de la produccin: Programa Agro Ingreso Seguro (AIS). 2. Racionalizar los costos de Produccin. 3. Ampliar la disponibilidad, el acceso y mejorar el uso de factores productivos bsicos (suelo, agua y recursos genticos) incluyendo los servicios ambientales. 4. Impulsar la investigacin, la transferencia y la innovacin tecnolgica.
4.3.2 Lineamientos de poltica
5. Mejorar del estatus sanitario. Adicionalmente, se requiere de un conjunto de estrategias transversales que apuntan a mejorar el funcionamiento de los mercados agropecuarios y a crear un ambiente ms atractivo para las inversiones en el sector. 6. Abrir nuevos mercados. 7. Mejorar la informacin sectorial. 8. Garantizar la seguridad jurdica de las inversiones, y 9. Fortalecer el financiamiento del sector. De la misma manera, una poltica comprehensiva para el desarrollo agropecuario y rural requiere desarrollar estrategias especficas que tengan por objetivo reducir la pobreza en el campo. Si bien es cierto que el crecimiento es fuente de nuevos ingresos y empleos para el sector, en el corto plazo es necesario desarrollar estrategias que de manera urgente busquen eliminar las trampas que tienden a perpetuar la pobreza en el campo. Este componente ser desarrollado en Captulo 3 del PND Reducir la pobreza y promover la equidad.
4.3.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del Sector

Proteger los ingresos de los productores y mejorar la competitividad de la produccin: Programa Agro Ingreso Seguro (AIS) La internacionalizacin de la economa colombiana implica una progresiva disminucin de la proteccin en frontera. En este contexto, se hace necesaria la implementacin de una poltica pblica interna que le permita al sector productivo agropecuario enfrentar los retos derivados de la mayor exposicin a la competencia externa, y al mismo tiempo promover el desarrollo rural sostenible, generando las condiciones para que existan fuentes de ingreso estables para los productores rurales y para una mejora de la competitividad sectorial. Con este propsito de ha diseado el programa Agro, ingreso seguro (AIS). Los dos grandes componentes de este Programa son: 1. Apoyos para la competitividad (APC) para todos los productores, especialmente pequeos y medianos, orientados a la mejora de la productividad y la competitividad, y 2. Apoyos econmicos sectoriales (AES), especialmente para aquellos cultivos que por cambios drsticos en las polticas comerciales se vern ms expuestos a la competencia. Los APC buscan elevar la productividad y la eficiencia de las explotaciones agropecuarias ambientalmente sostenibles y est dirigido a cualquier tipo de explotacin productiva. Estos apoyos incluyen: financiamiento para reconversin productiva, cofinanciacin del riego, asistencia tcnica, incentivo al cambio tecnolgico, fortalecimiento sanitario, apoyo a inversiones de capital de riesgo, promocin de la asociatividad e incentivos para la compra de cosecha nacional. El financiamiento para la reconversin y el mejoramiento de la actividad productiva se har a travs de lneas preferenciales de crdito con tasa blandas. Se espera colocar 563 mil millones de pesos durante el cuatrienio. El riego ser apoyado a travs de un fondo concursal para la cofinanciacin de proyectos que diseen e implementen sistemas de riego intrapredial, captacin y conduccin. Por su parte, la asistencia tcnica se estimular por medio del subsidio a la demanda de este servicio por parte de pequeos productores y a la certificacin de los prestadores de los mismos. Para facilitar el cambio tecnolgico, el Incentivo para la
Capitalizacin Rural (ICR) se fortalecer con mayores recursos, ampliando su cobertura y creando nuevos campos de aplicacin. (Anexo de metas) El Gobierno, a travs de un fondo de capital de riesgo, invertir en proyectos innovadores y estratgicos que hoy tienen limitaciones de acceso al crdito y al capital privado, que requieren de una alta inversin inicial y cuyos retornos se darn en el largo plazo. Tambin, se incentivar la integracin de empresas campesinas en busca de una mayor empresarizacin a travs de la organizacin y asociacin de los campesinos. Adicionalmente se disear un sistema de subastas para incentivar la compra de cosecha nacional cuando las circunstancias lo ameriten. Con este instrumento, los compradores recibirn un incentivo econmico por la compra de cosecha nacional (anexo de metas). Por su parte, los AES buscan que los productores de maz amarillo, maz blanco, frjol, sorgo, soya, arroz, trigo y cebada puedan realizar las inversiones necesarias para mejorar la productividad de los cultivos y fortalecer sus ingresos desde antes que entre en vigencia el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Racionalizar los costos de la produccin agropecuaria Obtener precios de produccin y comercializacin competitivos tiene como base costos unitarios de produccin relativamente bajos. En un escenario de costos bajos, es posible fortalecer la posicin competitiva y enfrentar las oscilaciones adversas de precios en el mercado en mejores condiciones. El costo unitario de produccin y comercializacin est determinado de una parte, por los costos de los insumos y servicios correspondientes, y de otra, por los rendimientos y la productividad de los sistemas de produccin. Reduccin de costos de produccin Un obstculo para la reduccin permanente de los costos unitarios de produccin y para mejorar la competitividad es la inflexibilidad de los estructura de costos de produccin, introducida por los precios de los insumos y los servicios. Esta inflexibilidad se espera cuando el crecimiento de los precios de los insumos est por encima del crecimiento de los rendimientos. Con el fin de reducir los costos de produccin se trabajar en las siguientes lneas de accin: 1. Una poltica para asegurar la libre competencia en el mercado de los insumos agropecuarios. 2. El fomento a la produccin, comercializacin y uso de insumos agroqumicos genricos. 3. Desarrollo y comercializacin de bioinsumos. 4. Equipamiento agrcola. 5. Fomento al uso eficiente de los insumos, y 6. Mejoramiento de la infraestructura de poscosecha y de transporte. La poltica para asegurar la libre competencia en el mercado de los insumos agropecuarios se apoyar en instrumentos que eviten prcticas restrictivas a la libre competencia y que creen inflexibilidad en la estructura de costos de produccin de los productos agropecuarios. Uno de estos instrumentos es el rgimen de libertad vigilada de precios y la reduccin de aranceles para la importacin de insumos. El MADR continuar fomentando la produccin y uso de plaguicidas genricos. As mismo, se promover el desarrollo y comercializacin de bioplaguicidas y biofertilizantes. En este sentido, se apoyarn las actividades de Vecol S.A. orientadas a ampliar la comercializacin
de los genricos y de los bioinsumos especialmente aquellos desarrollados a travs de los programas de investigacin de Corpoica. Se apoyar la compra de maquinaria agrcola, a travs de la lnea especial de Finagro, que permitir fortalecer el equipamiento agrcola con la constitucin de 140 bancos de maquinaria nuevos, y la compra de 2.800 tractores y 360 combinadas (anexo de metas). En busca de un uso ms eficiente de los insumos agropecuarios, en especial de los fertilizantes, los plaguicidas y la maquinaria, se brindar asistencia tcnica a los productores agropecuarios a travs de programas de transferencia tecnolgica en manejo integrado de plagas, manejo ambiental y buenas prcticas. De la misma manera, se promover la investigacin y la divulgacin de nuevas dietas en alimentos balanceados, con el fin de crear alternativas de menor costo con respecto a las dietas tradicionales. En cuanto a la mejora de servicios poscosecha, el Gobierno fomentar la construccin y adecuacin de centros de acopio y de higienizacin por parte de agentes privados a travs de lneas de crdito en condiciones preferenciales y ampliar el ICR para grandes productores. Para mejorar la infraestructura de transporte, el Gobierno Nacional ha planteado en el mediano y largo plazo una Poltica Integral de Infraestructura Vial, dentro de la cual se considera un programa de infraestructura vial de integracin y desarrollo regional. Estos esfuerzos deben ser compartidos con las entidades territoriales, a fin de alcanzar mejores desarrollos en obras de tercer nivel. Adicionalmente, el Gobierno en el marco de la Estrategia de Superacin de la Pobreza que adelanta la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, participar en el desarrollo de proyectos de transporte rural multimodal que acerquen a la poblacin rural a los centros urbanos y reduzcan los costos de transporte. Las metas concretas se desarrollarn en el captulo de Infraestructura. Mejorar la disponibilidad, el acceso y el uso de factores productivos bsicos Los incrementos en la productividad son el factor ms decisivo en la obtencin de costos unitarios ms competitivos; un incremento suficiente en la productividad permite inclusive contrarrestar las alzas en los precios de los insumos. En los sistemas de produccin agropecuarios la productividad depende en primer lugar, de la calidad de los recursos naturales bsicos: riego, suelo y semillas o material de reproduccin, y de las condiciones climticas y ambientales; y en segundo lugar, de las innovaciones tecnolgicas que permitan hacer un uso cada vez ms eficiente de los recursos disponibles. La disponibilidad y las caractersticas de estos recursos naturales son la base de las ventajas comparativas de que goza la agricultura nacional. Disponibilidad, acceso y uso eficiente del suelo y riego Colombia dispone de una amplia oferta de suelos con vocacin para diferentes usos agropecuarios y abundantes fuentes de agua. Sin embargo, la cobertura del riego es abiertamente insuficiente, solo cubre el 13% de tierra regable153, y la localizacin de los sistemas de produccin presenta diversos grados de conflicto con la vocacin del suelo, por ejemplo de las tierras con vocacin predominantemente agrcola se usa mximo el 40%154.
153 154
Banco Mundial, Colombia: Competitividad Agrcola y Rural, diciembre de 2003. IGAG-Corpoica 2002.
Estos fenmenos limitan el crecimiento de la productividad y en general, el aprovechamiento de las ventajas comparativas. Este programa tiene como objetivo mejorar la disponibilidad, el acceso y el uso eficiente del suelo y los recursos hdricos. Para cumplir con estos objetivos se propone: 1. Ampliar la cobertura y el acceso al riego. 2. Incentivar el uso eficiente del suelo, y 3. Dinamizar el mercado de tierras. Para ampliar la cobertura y el acceso al riego, durante este cuatrienio, se avanzar en la construccin de la presa el Cercado y las conducciones principales del distrito de riego de El Ro Ranchera. El 100% de la construccin de la presa y las conducciones se tendr ejecutado al finalizar el cuatrienio. Tambin, se adecuarn 24.607 hectreas a travs del distrito de riego de Tringulo del Tolima. Adicionalmente, se adecuarn y/o rehabilitarn 16.000 hectreas con distritos de riego o drenaje de pequea y mediana escala (anexo de metas). De otra parte, se estudiarn mecanismos para atraer la inversin privada en obras de adecuacin de tierras, tales como concesiones, con el fin de superar las limitaciones fiscales para su financiamiento y de promover formas eficientes de construccin y administracin de las obras. Adems, los proyectos que demuestren mayor eficiencia, rentabilidad e impacto sern cofinanciados a travs de fondos concursales. Esta iniciativa ser complementada con los Fondos Concursales del Programa AIS para pequea irrigacin. Para promover el desarrollo de proyectos productivos en tierras aptas para cultivos de tardo rendimiento y cultivos para la produccin de biocombustibles, el MADR fomentar el desarrollo de ncleos productivos y el banco de tierras. Este instrumento permitir identificar los predios superiores a las 205 hectreas que pertenezcan a propietarios interesados en aportarlas para conformar alianzas con inversionistas nacionales o extranjeros. De otra parte, para incentivar el uso eficiente del suelo se apoyar la gestin del IGAC en la actualizacin de mapas de uso actual y potencial del suelo a escala 1:100.000 teniendo en cuenta no slo criterios agroecolgicos, sino de sostenibilidad ambiental y socioculturales definidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Mavdt). Adicionalmente, para dinamizar el mercado de tierras se buscar mejorar recaudo del impuesto predial en los diferentes municipios mediante la actualizacin el avalo catastral de los predios rurales, el mejoramiento de los mecanismos de cobro y el aumento de la tasa efectiva del impuesto predial por parte de los municipios. Finalmente, para garantizar un uso eficiente de los recursos naturales suelo y agua, durante este cuatrienio, se mejorar la gestin institucional del Incoder buscando una mayor transparencia y eficiencia en la ejecucin de los recursos pblicos. Promocin del desarrollo y el aprovechamiento de bienes y servicios ambientales en la agricultura Cada vez se reconoce ms que los servicios ambientales como la regulacin del clima, la oferta de agua y la calidad de los recursos bsicos, etc., son determinantes de la productividad y la sostenibilidad de la agricultura en el largo plazo. Como consecuencia han surgido, tambin, nuevas oportunidades de mercado para productos y servicios que demuestren su calidad ambientalmente favorable. Finalmente, del mantenimiento de los
agroecosistemas, en buena medida, depende la sostenibilidad de las ventajas comparativas de la agricultura colombiana. Con el objetivo de promover el desarrollo y el aprovechamiento de los bienes y servicios ambientales en la agricultura se propone: 1. Fomentar el desarrollo de sistemas productivos que mejoren la oferta de servicios ambientales; y 2. Incrementar la oferta de productos agropecuarios ecolgicos. Para fomentar el desarrollo de sistemas productivos que mejoren la oferta de servicios ambientales, en especial el control de la erosin, la oferta de agua, la salinizacin, la sodificacin, la contaminacin de los suelos, el mantenimiento de la biodiversidad y la captura de carbono, se desarrollar el Programa Nacional de Agrobiodiversidad, se promover conjuntamente con el Mavdt el Sistema de Incentivos para el fomento de la Produccin Ecolgica-ECOS y se apoyarn los esfuerzos en la formulacin de proyectos de reduccin de emisiones de gases efecto invernadero que puedan acceder al Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)155, entre los que se destaca el Fondo de Inversin para proyectos forestales. Para incrementar la oferta de productos agropecuarios ecolgicos y atender la creciente demanda de dichos productos, se fortalecer el Programa Nacional de Agricultura Ecolgica y el Sistema de Control de la produccin, comercializacin y certificacin ecolgica. Adems, se apoyar el Plan Nacional Estratgico de Mercados Verdes del Mavdt. Impulsar la investigacin, la transferencia y la innovacin tecnolgica La innovacin tecnolgica es el medio ms importante para lograr incrementos en la productividad, para aprovechar las ventajas comparativas y en ltimas para mejorar la competitividad de la produccin. Muchos de los patrones de produccin y de cambios en los mercados, tienen su origen en el uso extensivo de nuevos insumos y de nuevos sistemas de produccin; la biotecnologa en sus distintas aplicaciones, es el paradigma que ilustra ese fenmeno en la agricultura. Por esta razn, es necesario impulsar los procesos de investigacin, innovacin y transferencia de tecnologa a nivel de la finca. Con este fin se propone: 1. El desarrollo de agendas de investigacin. 2. El fortalecimiento de las instituciones de investigacin sectoriales. 3. La incorporacin de nuevas tecnologas en los sistemas productivos, en especial las tecnologas ms limpias. 4. El fomento de la asistencia tcnica preferentemente para los ms pobres. 5. El fortalecimiento de los Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial (CPGA), y 6. El fomento al uso de semilla certificada y material reproductivo de alta calidad. Para el desarrollo de agendas de investigacin se apoyarn las estrategias dirigidas a mejorar la productividad de las cadenas productivas, en particular las incluidas en la Apuesta Exportadora (anexo de metas).De la misma manera, se apoyarn los esfuerzos dirigidos a fortalecer la capacidad cientfica del sector mediante el desarrollo de tecnologas genricas, como es el caso de la biotecnologa incluyendo estudios genmicos aplicados al
155 Ver captulo sectorial Promover un Desarrollo Ambientalmente Sostenible.
caf y a otros productos prioritarios, y al aprovechamiento de la biodiversidad y los recursos genticos. El mecanismo propuesto para este fin ser el fortalecimiento de los fondos concursales y de las instituciones de investigacin sectoriales. Para el fortalecimiento de las instituciones de investigacin sectoriales, el MADR continuar apoyando las actividades de la Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria (Corpoica) y de programas de investigacin forestal, como un medio para asegurar los procesos de investigacin de largo plazo. Estos recursos estarn vinculados a programas de investigacin orientados a la obtencin de resultados especficos (anexo de metas). De la misma manera, se continuar trabajando con los Fondos Parafiscales para lograr aumentar los recursos que estos destinan a investigacin, innovacin tecnolgica y sanidad agropecuaria. Para agilizar los procesos de innovacin tecnolgica en los sistemas productivos, se ampliar la cobertura y los fondos del ICR, con apoyo de los recursos previstos en el AIS. De igual manera, se fortalecern los Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial -CPGA- buscando una modernizacin de los sistemas productivos. Se espera durante el cuatrienio tener 120 CPGA con planes de asistencia tcnica, 120 con planes financiados y 770.000 usuarios atendidos (ver anexo de metas). El uso de semilla certificada, tanto convencional como orgnica, y material reproductivo de alta calidad, se estimular a travs del crdito, y adems, se ofrecern alternativas para facilitar el acceso a recursos financieros para las empresas productoras de estos insumos. Complementariamente, el Gobierno seguir fomentando las nuevas siembras comerciales de cultivos transgnicos; para el ao 2010 el 60% del rea cultivada de algodn y el 30% del rea cultivada de maz estar sembrada con variedades transgnicas. Se fortalecer la capacidad tcnica nacional en bioseguridad en el marco del Protocolo de Cartagena en Seguridad de la Biotecnologa. Mejorar el estatus sanitario de la produccin agroalimentaria La competitividad de la produccin agropecuaria no est determinada nicamente por el precio del producto, sino adems, por su estatus sanitario. Es decir, su capacidad para cumplir con medidas sanitarias y normas tcnicas exigidas para acceder a cada mercado. Independientemente del precio, un producto agroalimentario no puede entrar a un mercado si no cumple con estas normas. El objetivo de este programa es mejorar el estatus sanitario de la produccin agroalimentaria colombiana, siguiendo los lineamientos de poltica establecidos en los Conpes 3375 y 3376. Con este fin se propone: 1. El fortalecimiento institucional del Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SMSF). 2. El mejoramiento de la capacidad tcnica, operativa y cientfica, y 3. La gestin de la admisibilidad sanitaria. Para el fortalecimiento institucional del SMSF, en el corto plazo, se espera lograr la modernizacin de la organizacin y de los procesos operativos de las autoridades nacionales sanitarias, particularmente el ICA y el Invima. As mismo, se fortalecer la capacidad de los ministerios que integran el SMSF, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Proteccin Social, Ambiente y Vivienda y Desarrollo y de Comercio, Industria y Turismo. Se mejorar
la coordinacin y el apoyo a los entes territoriales para atender sus competencias en materia de sanidad e inocuidad. En general, se apoyar la ampliacin de la cobertura de las acciones MSF mediante el mejoramiento de los sistemas de informacin y la tercerizacin de los servicios donde sea posible. Finalmente, la articulacin y armonizacin de las polticas y actividades del sistema se asegurarn mediante el fortalecimiento de la Comisin Intersectorial MSF. Particularmente en el caso del ICA, el fortalecimiento institucional, se realizar a travs del rediseo institucional de las reas tcnicas que son responsables de los procesos MSF, orientadas bajo el enfoque de anlisis gestin y comunicacin del riesgo. Para la gestin de la admisibilidad sanitaria, se establecern planes de accin orientados al reconocimiento internacional del Sistema MSF y del estatus sanitario de la produccin nacional. Como metas prioritarias de mejoramiento de estatus sanitario se encuentran entre otras, la declaracin de pas libre de fiebre aftosa y peste porcina clsica, as como el establecimiento de zona y predios libres de otras enfermedades, y planes regionales de racionalizacin de plantas de beneficio animal. En materia fitosanitaria, se desarrollarn campaas para las principales especies de produccin agrcola del pas, y se adoptarn medidas de mitigacin, tales como el enfoque de sistemas (System Approach), zonas de baja prevalencia de plagas y tratamientos cuarentenarios. Finalmente, en materia de inocuidad se establecer un sistema de registro de plaguicidas y monitoreo de lmites mximos de residuos, se pondr en marcha el programa nacional de control de patgenos y el plan de residuos de medicamentos veterinarios y contaminantes qumicos. Adems, se adoptarn sistemas de inspeccin, vigilancia y control para carne, leche y otros insumos, materias primas y alimentos de mayor y menor riesgo en salud pblica (anexo de metas). Abrir nuevos mercados El crecimiento y el desarrollo del sector rural dependen, de la posibilidad de acceder, ojal en condiciones preferenciales, a nuevos mercados, especialmente a nivel internacional. Teniendo en cuenta, la necesidad de diversificar la produccin y las tendencias de los mercados agropecuarios, se ha identificado un potencial muy alto en nuevos productos (high value products), tales como frutas, carnes, hortalizas, crustceos, pescados, cafs especiales, biocombustibles, etc. Agenda de negociaciones internacionales El pas debe avanzar en la conquista de nuevos mercados, dadas las enormes ventajas comparativas en muchos productos de demanda internacional y las implicaciones que tiene esto en el crecimiento del sector. El acceso permanente a los mercados externos permitir que la creciente produccin de los agricultores colombianos sea absorbida por un mercado amplio, diverso y prspero. Con este propsito el Gobierno continuar trabajando para culminar las fases pendientes del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y continuar con la suscripcin de acuerdos comerciales, con Guatemala, Honduras, El Salvador, Chile, Cuba, Mxico, Venezuela, Canad, Unin Europea y los pases de la Cuenca del Pacfico.
Apuesta Exportadora Con el objetivo de abrir nuevos mercados y de diversificar las exportaciones, se focalizar los esfuerzos gubernamentales en un grupo de productos seleccionados por su alto potencial comercial. Estos esfuerzos gubernamentales cubrirn un conjunto de instrumentos tales como lneas preferenciales de crdito, desarrollo de nuevos rubros del ICR, desarrollo de agendas de investigacin incluyendo estudios de mercado, estimulo al uso de Buenas Prcticas Agrcolas, Ganaderas, etc. y el estimulo al desarrollo de ncleos productivos (clusters). Enmarcado en la Visin 2019 II Centenario y en las Apuesta Regionales de la Agenda Interna, se identificaron diez grupos de productos de mayor potencial para la exportacin, entre los que se destacan los frutales, las hortalizas, la palma de aceite, los forestales, la carne, los camarones, la tilapia, entre otros156. De acuerdo con las metas trazadas, entre 2006 y 2010, el rea sembrada de cultivos con potencial exportable crecer en 421 mil hectreas, pasando de 1.981 mil hectreas a 2.403 mil hectreas en dicho perodo. (Anexo de metas). Este incremento en la superficie cultivada estar fundamentado de una mejora en los rendimientos, resultante de la adopcin generalizada de nuevas tecnologas en las diferentes etapas de la actividad productiva. En consecuencia, la produccin de los cultivos agrcolas con potencial exportable aumentar 1.694 miles de toneladas pasando de 7.611 miles en 2006 a 9.305 miles de toneladas en 2010157. (Anexo de metas) En cuanto a la produccin pecuaria, incluida en la Apuesta Exportadora, entre 2006 y 2010 se espera un aumento de 21 mil toneladas (33%) en acuicultura, y 333 mil toneladas (20%) en carne y leche bovinas. (Anexo de metas) Mejorar la informacin sectorial y desarrollar un ambiente adecuado para las inversiones El crecimiento de la agricultura requiere un clima adecuado para las inversiones en el sector agropecuario y unas reglas de juego claras que faciliten la toma de decisiones y la interaccin de los distintos agentes en los mercados agropecuarios. Dos de los elementos fundamentales para alcanzar estas condiciones son la informacin oportuna y confiable y un marco normativo que brinde seguridad jurdica. Confiabilidad y oportunidad de la informacin sectorial Sobre la base de que la informacin oportuna y confiable es una condicin necesaria para facilitar las transacciones de los mercados y la toma de decisiones, el MADR liderar el fortalecimiento y modernizacin de los sistemas de informacin. Este programa tiene como objetivo mejorar la confiabilidad y oportunidad de la informacin sectorial y facilitar su interpretacin por parte de la poblacin rural. Con este fin se propone: 1. La consolidacin de La Red de Informacin Agraria Nacional (Agronet), y 2. El fortalecimiento de los subsistemas de estadsticas bsicas, evaluaciones por consenso y sistemas de precios.
156 Para ver la totalidad de los cultivos consultar la Apuesta Exportadora Agropecuaria. 157 Este clculo no incluye caa de azcar (material verde), fruto de palma y produccin en el componente forestal.
Agronet servir como mecanismo para la definicin y gestin de la poltica de informacin sectorial, a travs de la integracin, acceso, procesamiento e intercambio de informacin. Este mecanismo facilitar a los productores rurales el uso de las tecnologas de informacin y la interpretacin de contenidos. Para fortalecer los subsistemas de estadsticas bsicas y sistemas de precios se desarrollarn estrategias para ampliar el tamao de las muestras, incorporar tecnologa de punta para la captura y procesamiento de la informacin y fortalecer el anlisis y difusin de la informacin generada. La articulacin de la informacin del sector agropecuario se desarrollar a travs del comit interinstitucional de poltica y gestin de la informacin agropecuaria Coinfoagro, el cual estar conformado por el MADR, el Dane, el DNP, Gremios y otras entidades, bajo los lineamientos de poltica establecidos por el Dane como ente rector de la poltica de informacin. Seguridad jurdica para las inversiones del sector Se requiere contar con un marco legal oportuno y estable, que reduzca la incertidumbre asociada al sector de forma tal que las decisiones de inversin sean ms confiables. Este programa tiene como objetivo resolver algunas de las restricciones ms importantes de la normatividad que causan inseguridad jurdica en las actividades e inversiones del sector. Para esto se propone: 1. La reglamentacin de la Ley Forestal. 2. La revisin de la Decisin Andina 391 sobre acceso a los recursos genticos, y 3. La ratificacin del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenticos para la Alimentacin y la Agricultura de la FAO. De acuerdo con lo anterior, bajo el marco forestal Ley 1021/2006, se requiere la adopcin de procesos normativos, regulatorios y ajustes institucionales orientados a fortalecer la capacidad de gestin de las entidades pertenecientes a la red sectorial agropecuaria. De igual manera, conjuntamente con el Mavdt, se ajustar el marco jurdico para el acceso y aprovechamiento de los recursos genticos, con el objeto de asegurar la proteccin de los derechos de la Nacin sobre los mismos y de facilitar las actividades de aprovechamiento tanto en el campo cientfico como industrial y comercial. La ratificacin del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenticos para la Alimentacin y la Agricultura de la FAO, garantizar el acceso del pas a los recursos genticos bsicos para el mejoramiento de su agricultura. Mejorar el financiamiento del sector El mantenimiento de un clima adecuado para las inversiones, el cual es necesario para el crecimiento, la competitividad y el desarrollo del sector rural, requiere de un flujo de recursos financieros que permitan la ampliacin y la modernizacin de la produccin agropecuaria y de los bienes y servicios complementarios. Este programa tiene por objeto mejorar el financiamiento de las actividades agropecuarias y rurales Con este fin se propone: 1. La profundizacin del financiamiento para el sector y la diversificacin de los servicios bancarios.
2. El mejoramiento del acceso a travs de mayores colocaciones y del fortalecimiento del Fondo Agropecuario de Garantas (FAG). 3. El fortalecimiento de los instrumentos de la Bolsa Nacional Agropecuaria (BNA). 4. El desarrollo de las microfinanzas. 5. El fortalecimiento de las inversiones forestales, y 6. La modernizacin, el mejoramiento de la eficiencia en las instituciones financieras del sector. Para la profundizacin financiera se buscar la diversificacin de las fuentes de recursos de Finagro para crdito, a travs de la captacin de ahorro interno y externo o de la obtencin de recursos del mercado de capitales. As mismo, se promover la diversificacin de servicios bancarios adecuados para las necesidades rurales como las cuentas de ahorro y los seguros, entre otros. Para mejorar el acceso al financiamiento, el Gobierno Nacional seguir apoyando a travs de las lneas especiales de crdito de Finagro, la irrigacin de recursos financieros hacia el sector agropecuario. La meta del Gobierno es colocar recursos del orden de 11,5 billones de pesos entre 2007 y 2010, de los cuales 3,4 billones sern colocados en cartera para pequeos productores y 2,2 billones en crditos asociativos. Estas metas, se alcanzarn gracias a las tasas preferenciales de los crditos de redescuento de Finagro y a las garantas ofrecidas a travs del FAG. Durante el cuatrienio 2006-2010, el FAG tiene como meta garantizar por 5,1 billones de pesos, con lo cual se apalancarn crditos cercanos a los 6,8 billones de pesos. Adems, se espera que el nmero de certificados FAG para pequeos productores sea de 323.139 y que el valor garantizado pase de 1.123 miles de millones de pesos en el 2007 a 1.428 miles de millones de pesos en el 2010158 (anexo de metas). Se fortalecern los instrumentos de la BNA, a travs de alianzas con el Banco Agrario, Finagro y la Banca Privada, estableciendo avales de crdito sobre los instrumentos que se transan en la BNA. Adems, se efectuar una transformacin de los actuales contratos a trmino de productos especficos hacia contratos de financiamiento agropecuario genricos. Estos ltimos contarn con una mayor gama de productos agropecuarios objeto de financiacin, con plazos acordes con su ciclo productivo. As mismo, la capitalizacin que se tiene planteada para la BNA, permitir fortalecer patrimonialmente a la Cmara de Compensacin de la BNA (CCBNA), permitiendo que se convierta en una entidad ms robusta para el manejo del riesgo de contraparte. El Gobierno Nacional, continuar apoyando los programas encaminados a fomentar el uso de estas coberturas, a travs de un subsidio transitorio de una porcin del valor de la prima adquirida por los productores. El proyecto de Gobierno consiste en disear ms estrategias de coberturas de precios y tasa de cambio para un mayor nmero de productos. Para facilitar el acceso a la poblacin excluida del sistema financiero y promover la utilizacin de servicios financieros integrales se desarrollar la Poltica de la Banca de Oportunidades. Esta Poltica se desarrolla con mayor detalle en el captulo Reduccin de la Pobreza y Promocin de la Equidad.
158 El nmero de certificados para pequeos productores en el 2005 fue de 144.503 certificados. El valor garantizado en el 2005 para pequeos productores fue de 498.009 millones de pesos.
Se promover el Fondo de Inversin Forestal para canalizar recursos al establecimiento y aprovechamiento de plantaciones forestales. Para ello se cuenta con los recursos destinados por Finagro para la reforestacin comercial, que permitiran establecer 40.000 hectreas de plantaciones comerciales en especies como la teca, melina, acacia, eucalipto, en los prximos cinco aos. As mismo, se fortalecer el Certificado de Incentivo Forestal con mayores recursos durante el prximo cuatrienio (anexo indicadores y metas). Con los recursos del Fondo, de la cooperacin tcnica y financiera internacional, las inversiones privadas y el CIF, se contribuir a la ampliacin de 141.613 hectreas de base forestal para fines comerciales, pasando de 218.284 hectreas en 2006 a 359.897 hectreas en 2010 (anexo de metas). Finalmente, para propender por eficiencia en las instituciones financieras del sector, se desarrollarn acciones tendientes a la modernizacin del Banco Agrario y la BNA, y al mejoramiento de los procedimientos operativos de Finagro.
Una Gestin Ambiental y del Riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible
Captulo 5 343 Una Gestin Ambiental y del Riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible
5.1 Introduccin
Desde 1991, la Constitucin Poltica de Colombia le otorg una importancia fundamental al tema ambiental, al establecer como principio la obligacin del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nacin159. Asimismo determin que el Estado colombiano debe proteger tanto la diversidad como la integridad del medio ambiente y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, con el propsito de garantizar el desarrollo sostenible, previniendo y controlando factores de deterioro ambiental160. Por lo tanto, con el fin de cumplir con el mandato constitucional, el proceso de desarrollo de Colombia debe sustentarse en la articulacin adecuada de sus dimensiones econmica, social y ambiental. Dicha articulacin permitir sentar las bases para avanzar hacia el desarrollo sostenible, entendido como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas161. Consecuente con lo anterior, el desarrollo sostenible debe forjarse en funcin de garantizar unas condiciones adecuadas y seguras de calidad de vida de los habitantes y las condiciones propicias para el crecimiento econmico. Lo anterior implica integrar las consideraciones ambientales y del riesgo en los procesos de planificacin, de manera que se promueva la adopcin de modalidades sostenibles de produccin y consumo, as como la reduccin del riesgo y, la prevencin de la degradacin ambiental. La degradacin ambiental y la ocurrencia de desastres de origen natural, que resultan como una de sus consecuencias, son manifestaciones de un inadecuado proceso de desarrollo. El aumento de las condiciones de vulnerabilidad ante ciertas amenazas, intensificadas en algunos casos por la degradacin ambiental y que se manifiestan en escenarios de desastre, es una ratificacin ms de la necesidad de integrar la gestin ambiental162 y del riesgo, promoviendo su articulacin con los diferentes sectores de la economa. As, estas gestiones se constituyen en herramientas estratgicas para la promocin de un desarrollo sostenible. Desde esta perspectiva, la degradacin ambiental y los desastres deben asumirse como problemas no resueltos del desarrollo y como el resultado de un proceso construido socialmente que debe ser estudiado e intervenido. Por lo tanto, la gestin ambiental y del riesgo en Colombia, deben hacer parte fundamental de la construccin social del territorio, entendida como la relacin que las personas establecen con su comunidad y con el medio en el que habitan, relacin en la que configuran y reconfiguran los espacios geogrficos de la Nacin163. As, ordenar el territorio implica, ante todo, ordenarlo ambientalmente, garantizando la seguridad, el bienestar y la calidad de vida de las comunidades y el mantenimiento de una base de recursos que permita su desarrollo sostenible. Este uso racional de los recursos requiere de la evaluacin de
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Artculo 8 de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 Captulo 3 De los Derechos Colectivos y del Ambiente. Conjunto de polticas, regulaciones, estrategias, procesos, flujos, acciones e inversiones realizadas por los distintos segmentos de la sociedad (sector pblico, sector privado, comunidades) y que, directa o indirectamente, tienen efectos sobre el medio ambiente. Minambiente, 1998
161 Nuestro futuro comn: Informe de la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Informe Brundtland), 1987. 162
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los riesgos que se ciernen sobre el territorio, es decir, conocer las amenazas y las vulnerabilidades (existentes y potenciales) e incorporarlas como determinantes fundamentales de los procesos de desarrollo y de ocupacin del territorio. En este captulo se presentan las estrategias que orientarn la gestin ambiental y del riesgo para la promocin del desarrollo sostenible que, durante el prximo cuatrienio, le permitirn al Estado armonizar, en sus diferentes niveles, las acciones y los recursos necesarios para garantizar la sostenibilidad ambiental de las estrategias de desarrollo econmico y social del pas consignadas en el presente plan de desarrollo y para reducir o minimizar los impactos ambientales que de ellas se deriven. Estas estrategias estn en consonancia con aquellas que se proponen para promover la sostenibilidad ambiental en el marco de la Visin Colombia II Centenario: 2019 y constituyen un primer desarrollo especfico en el camino de alcanzar la visin propuesta164.
5.2 Una Gestin Ambiental que promueva el Desarrollo Sostenible

El territorio de Colombia est constituido por 1.141.748 km2 de territorio continental y 988.000 km2 de territorio marino. Como resultado de su ubicacin tropical y de su diversidad climtica y topogrfica, el pas cuenta con una enorme riqueza de ecosistemas y de especies que lo posicionan como uno de los pases ms diversos del mundo. Sin embargo, el crecimiento de la economa en los ltimos 50 aos, y el consecuente aumento del bienestar social, ha estado acompaado de un deterioro ambiental, que afecta la base natural necesaria para el desarrollo de los sectores productivos, y que genera la prdida del potencial econmico de la biodiversidad del pas. As, por ejemplo, si bien cerca de 55 millones de hectreas del territorio de Colombia (48,71% del territorio nacional) estn cubiertas por bosques naturales, esta cobertura se ha reducido en los ltimos aos (1994-2001) a una tasa anual del 0,18% (promedio nacional)165, correspondiente a unas 101.303 hectreas, por causas asociadas a los procesos de ocupacin del territorio, la expansin de la frontera agrcola, el uso de lea, explotacin maderera y la ocurrencia de incendios forestales. Por otro lado, es importante sealar que la prdida de cobertura vegetal, especialmente la boscosa, adems de generar la desregulacin de la recarga de acuferos y la prdida de biodiversidad, pone tambin en riesgo la adecuada prestacin de otros servicios ambientales, lo cual se traduce en daos a obras de infraestructura, prdida de cultivos, de bienes productivos y de vidas humanas166.
164
5.2.1 Situacin actual
Documento propuesto por el DNP actualmente en discusin.
165 Ideam, 2004. 166 En el perodo diciembre de 2002, abril de 2004, bajo condiciones climticas normales, se tiene un reporte de 124 eventos, los cuales ocasionaron 84 muertos, 692 heridos, 15.783 familias damnificadas, 96.329 personas damnificadas, 3.168 edificaciones destruidas y 5.410 averiadas, 592 cierres parciales o totales de vas, 77 puentes destruidos, afect 4 centros de recreacin, 55 centros de educacin, daos en servicios pblicos domiciliarios (acueductos, lneas de conduccin y poliductos). Durante este perodo, 18 de los 33 departamentos han presentado deslizamientos, siendo el departamento de Caldas el de mayor frecuencia con 32 eventos, seguido por Cundinamarca (16), Antioquia (15), Valle del Cauca (12), Santander (10),Norte de Santander (9) y Boyac con 5 deslizamientos.
En materia de recursos hdricos, Colombia cuenta an con una rica oferta, estimada en 2,1 billones de m3 anuales. Esta riqueza est representada por la extensa red de corrientes superficiales que drena el territorio, por los humedales, cinagas, lagunas y por los acuferos que almacenan las aguas subterrneas. Sin embargo, la heterogeneidad de las condiciones hidroclimticas y econmicas del territorio hace que existan enormes diferencias interregionales en cuanto a su disponibilidad y su uso. Adems, muchas de las principales cuencas abastecedoras de agua presentan problemas de vulnerabilidad por factores tales como clima, erosin, cobertura vegetal, estabilidad del relieve y presin antrpica, que pueden llegar a limitar severamente la disponibilidad de agua, la regularidad de la oferta y su calidad. De acuerdo con el Ideam, el 40% de las grandes cuencas del pas presenta una vulnerabilidad entre moderada y media, por lo cual una proporcin importante de municipios, enfrentan serios problemas de escasez de agua, los cuales tienden a agravarse167, 168. Otros ecosistemas muy importantes para Colombia son los pramos y los humedales. Los primeros cubren 1.902.783 hectreas y representan el 1,7% de la extensin continental del pas, y los segundos, excluyendo los sistemas marino-costeros, abarcan un rea de 20.252.500 hectreas169. Tanto pramos como humedales tienen un gran valor estratgico relacionado con las funciones ambintales, culturales y econmicas que prestan, especialmente aquellas que tienen que ver con el suministro de agua (para el desarrollo de las actividades econmicas y para consumo humano), el abastecimiento de los centros urbanos, la produccin agrcola e industrial, y la generacin hidroelctrica. Sin embargo estos ecosistemas estn fuertemente degradados, por diferentes causas asociadas a los cultivos de papa, a la actividad minera170, a la ocupacin del espacio fsico, a la introduccin y transplante de especies invasoras, as como la construccin de obras civiles para la contencin, conduccin o evacuacin de aguas, la contaminacin, la remocin de sedimentos y la expansin de la frontera agrcola y ganadera. Para avanzar en la proteccin de los ecosistemas y de la biodiversidad en general, en Colombia se han desarrollado importantes acciones alrededor del tema de la conservacin in situ en reas protegidas (Cuadro 5.1); sin embargo muchas de estas reas del orden regional y local no cuentan an con una reglamentacin clara, ni con una estrategia financiera que asegure su sostenibilidad en el largo plazo, igualmente los objetivos de conservacin para
167 Tomado de: Consolidar una Gestin Ambiental que promueva el Desarrollo Sostenible (propuesta para discusin). Visin Colombia II Centenario. 2019. 168
El 84% de los municipios que representan el 67% de la poblacin nacional, presentan una amenaza entre media a muy alta de desabastecimiento de agua en aos de condiciones hidroclimticas medias. Esta amenaza se incrementa en aos secos, para los que se estima que 14 millones de habitantes pueden sufrir desabastecimiento de agua. De continuar la tendencia actual, se estima que en el ao 2025 la poblacin amenazada se incrementar a 29 millones concentrada en 240 municipios. Ideam. 2001. Perfil del Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente en Colombia. Bogot D.C.,
169 En total entre cinagas y otros cuerpos de agua similares existen 5.622.750 de hectreas, las cuales se encuentran principalmente en los departamentos de Bolvar y Magdalena. Las lagunas presentan cerca de 9.255.475 de hectreas, ubicadas en los departamentos del Amazonas, Guaina y Guaviare. Los bosques inundables representan aproximadamente 5.351.325 de hectreas y se localizan principalmente en la Orinoqua, Amazona, Bajo Magdalena y en menor medida en la zona Pacfica. Poltica Nacional de Humedales Interiores. 170 Segn el MAVDT los distritos de pramo que pueden ser afectados por esta actividad productiva y extractiva son: Pramos de los Santanderes, Pramos de Boyac, Pramos de Cundinamarca, Pramos Viejo Caldas-Tolima, Pramos Valles del Tolima, Pramos de Serrana de Prija y los Pramo Macizo Colombiano.
Colombia estn an por definirse. Todo lo anterior refleja la necesidad de continuar con la formalizacin del Sistema Nacional de reas Protegidas (Sinap), como una de las estrategias ms importantes para la conservacin de la biodiversidad. Cuadro 5.1 [sic] Algunas figuras de proteccin de los recursos naturales en Colombia
Tipo de reas reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales Reservas Protectoras Reservas Naturales de la Sociedad Civil Distritos de Manejo Integral Corredores Biolgicos Parques Naturales Regionales Distritos de Conservacin de Suelos Reservas Forestales Municipales Reservas Forestales Regionales Nmero 51 52 217 50 3 91 2 443 60 Superficie (ha) 11.345.224,9 (1) 463.000 (2) 49.000 (3) 536.869 (4) 66.508 (4) 7.197.333 (4) 385.300 (4) 1.902.194 (4) 1.177.985 (4)
Fuente:(1) Parques Nacionales Naturales. (2) Conservacin Internacional-Colombia. (3) Asociacin Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil. (4) Ideam. Adaptado por GPADS DNP. Visin Colombia II Centenario: 2019.
A pesar de los importantes avances para proteger la alta biodiversidad presente en el territorio colombiano, actualmente hay en el pas 377 especies de fauna y 254 especies de flora171 dentro de alguna categora de amenaza, por factores derivados de la destruccin y fragmentacin de hbitats, de la contaminacin, la cacera y el trfico ilegal de especies silvestres que se traduce, por ejemplo, en que el 42% de la madera utilizada en el pas, sea extrada ilegalmente de los bosques naturales172. Esta situacin pone en evidencia la necesidad de adelantar estrategias de conservacin complementarias que tengan como objetivo principal la recuperacin de las especies amenazadas. Dos aspectos ms de la gestin de la biodiversidad, que se encuentran estrechamente relacionados son su conocimiento y utilizacin sostenible. Aunque en Colombia existen aportes significativos en el conocimiento de la biodiversidad en algunos grupos, como aves y plantas, es alarmante el desconocimiento en otros, como peces dulceacucolas, microorganismos e invertebrados. Lo mismo ocurre con el conocimiento de los componentes de la biodiversidad en las diferentes regiones del pas y con el conocimiento de los procesos ecolgicos que la generan; lo anterior dificulta no slo la formulacin de estrategias adecuadas para su uso sostenible, sino tambin para su conservacin.
Resoluciones 584 de 2002 y 572 de 2005
171
172 Contralora General de la Repblica. 2005. Estado de los recursos naturales y del medio ambiente 2004-2005. Bogot, Colombia.
Estas situaciones mencionadas, ponen en riesgo la posibilidad de aprovechar sosteniblemente una ventaja comparativa del pas, y de aprovechar las oportunidades comerciales en mercados internacionales de bienes y productos. Los datos ms recientes indican que Colombia exporta US$17 millones en algunos productos de la biodiversidad nativa173. Sin embargo, y de acuerdo con la dinmica del mercado mundial de estos productos, Colombia tiene an un gran potencial por explorar. Los procesos de degradacin ambiental del pas, no slo comprometen su desarrollo sostenible sino que lo enfrentan al pago de importantes costos sociales, estimados en cerca de 5,3 billones de pesos anuales (alrededor de 2,8% del PIB)174, asociados principalmente con la contaminacin del agua y del aire, las inadecuadas prcticas de saneamiento e higiene y la degradacin del suelo. Los problemas de sobreutilizacin o uso inadecuado del suelo se expresan generalmente en procesos de degradacin como la erosin, los fenmenos de remocin en masa, la desertificacin, la salinizacin, la compactacin y la contaminacin con agroqumicos. Aunque la informacin cuantitativa sobre la erosin es escasa, se reporta que las cuencas que presentan las mayores tasas de erosin son las de la Alta Guajira, Baja Guajira, Norte de la Sierra Nevada, Alto Pata, Bajo Pata, Medio Cauca, Alto Meta, Alto Magdalena y Medio Magdalena y las de los ros Cesar, Catatumbo, Micay y Sogamoso. En todos estos casos se ha estimado que las prdidas de suelo son mayores de 25 t/ha/ao175. La desertificacin es otro problema de deterioro de los suelos, que afecta principalmente a las zonas secas, que representan el 21,5% del territorio; el 78,9 % de ellas presentan desertificacin derivada, principalmente, de fenmenos como erosin, salinizacin, compactacin y contaminacin176. El 42% de las zonas con procesos de desertificacin en marcha se localizan en la regin Caribe, el 32% en la Orinoquia (sabanas de Meta, Arauca y Vichada), el 24% en la zona Andina (valles interandinos de los ros Magdalena y Cauca, los Santanderes y los Altiplanos Cundiboyacense y Nariense) y el 1% en la Amazona177. La gravedad del problema radica en que afecta, fundamentalmente, a las principales zonas agrcolas y pecuarias del pas y a los suelos con la mayor oferta de nutrientes para una agricultura industrial sostenible. Un efecto ms de la degradacin ambiental se refleja en la contaminacin del aire, que es un problema sobre cuya importancia existe una amplia conciencia social en Colombia178, 179 y que preocupa, sobre todo, por los efectos nocivos sobre la salud, el bienestar y la productividad
173 174
Daz, 2006.
Larsen, 2004. Cost of Environmental Damage: A Socio-Economic and Environmental Health Risk Assessment.
175 Prez, S. 2001. Modelo para determinar la erosin hdrica de Colombia utilizando Sistemas de Informacin Geogrfica. Tesis de Especializacin en Ingeniera Ambiental. Escuela de de Ingeniera, Universidad Industrial de Santander. 176 Diagnstico y recomendaciones de accin para ser incluidos en El Plan Nacional de Accin en la Lucha contra la Desertificacin y Manejo de Ecosistemas de Zonas Secas en Colombia (PAN). Fase I. Ideam, Ministerio del Medio de Ambiente Vivienda y Desarrollo territorial. Bogot. 177 Ideam. 2004. Op. cit. 178
De hecho este es el problema ambiental que ms preocupa a los colombianos Lemoine, Carlos. 2004. Prioridades Ambientales Colombianas. Informe de Consultora. Banco Mundial. Cerca del 35% de las quejas que recibi el Departamento del Medio Ambiente de Bogot (DAMA) en el ao 2003 se relacionaron con problemas de contaminacin del aire y su nmero crece ao tras ao. Informe de Gestin 2001- 2003. 2003. DAMA. Bogot.
179
de las personas, afectando de manera ms severa la salud de los nios y los ancianos. Las prdidas causadas anualmente en Colombia por la contaminacin local del aire se estiman en 1,5 billones de pesos180. El cambio climtico es otra consecuencia del inadecuado proceso de desarrollo global de actividades como el consumo de combustibles fsiles, la tala y la quema de los bosques, la ganadera, la agricultura y los rellenos sanitarios, que afecta negativamente a nuestro pas. El Ideam181 seala que el volumen de emisiones nacionales totales de GEI182, incluyendo CO2, pas de cerca de 130 millones de toneladas anuales, en 1990, a 150 millones, en 1994, un valor de todas maneras bajo cuando se compara con el volumen total de emisiones del planeta. Es previsible que desde 1994, fecha del ltimo inventario realizado en el pas, las emisiones hayan continuado creciendo paralelamente a las tasas de crecimiento de la economa nacional, y que en 2004 hayan sido de unos 182,5 millones de toneladas183. De todas formas, en trminos de reduccin de emisiones, el pas ha avanzado en la implementacin de polticas y estrategias que, si bien inicialmente fueron concebidas con propsitos diferentes, actan como estrategias para reducir las emisiones de GEI. Por lo tanto, son muchos los retos que debe afrontar la gestin ambiental para lo cual Colombia cuenta con el Sistema Nacional Ambiental (Sina), estructura innovadora y descentralizada encargada de realizar la gestin ambiental del pas y de articular la gestin de diversos actores en diferentes mbitos sectoriales y territoriales, pblicos y privados, con autonoma financiera y presupuestal. Al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Mavdt, le corresponde ser el rector del Sina, as como el orientador y formulador de su poltica; por su parte, las autoridades ambientales regionales y de los grandes centros urbanos son ejecutoras de esta poltica; cinco institutos de investigacin apoyan la tarea del Mavdt y de las entidades del Sina, mejorando el conocimiento respecto a los recursos naturales renovables y al estado del ambiente en el pas, como soporte para la toma de decisiones. Sin embargo, a pesar del progreso en materia de proteccin ambiental del pas en las ltimas dcadas y a los esfuerzos del Gobierno Nacional por mejorar la eficiencia y la transparencia de las entidades del Sina, todava quedan algunos problemas por resolver. La estructura descentralizada e intersectorial del Sina impone retos importantes para lograr una coordinacin institucional mas efectiva, mejorar su capacidad administrativa y tcnica, proveer regulaciones ms eficientes, contar con ms y mejor informacin, mejorar la formulacin y evaluacin de sus polticas, y fortalecer los mecanismos de participacin pblica y rendicin de cuentas. A continuacin se presentan los principios, criterios y estrategias que, durante el prximo cuatrienio, le permitirn al Estado y a la sociedad colombianos armonizar acciones y recursos para afrontar los principales problemas ambientales del pas.
180
Larsen, Bjorn. 2004. Cost of Environmental Damage. A study of Colombia. Bogot, Colombia. Gases Efecto Invernadero. Las emisiones colombianas de CO2 en 2000 alcanzaron nicamente un 0,26% de las emisiones globales.
181 Primera Comunicacin Nacional ante la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Ideam, 2001. 182 183
La gestin ambiental se realizar con base en los siguientes principios: Transparencia, que busque generar legitimidad institucional para contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad ambiental; Eficiencia, que optimice los recursos tcnicos, financieros y humanos disponibles para el cumplimiento de los objetivos; Articulacin interinstitucional, que integre la gestin individual de los distintos actores del Sina, para que sea explcitamente complementaria y asegure que se profundicen su efectividad y su eficiencia; Participacin, que propicie la concurrencia de voluntades de los actores del Sina en el diseo, instauracin y desarrollo de procesos para garantizar su apropiacin y sostenibilidad; Sostenibilidad ambiental, que garantice el mantenimiento de una base de recursos naturales como sustento del desarrollo econmico y social; Enfoque territorial, que se articule a las dinmicas particulares de desarrollo de cada territorio y que reconozca la diversidad natural y cultural de los mismos, de tal manera que se generen impactos reales en el bienestar econmico y social de la poblacin; Visin ecosistmica, que incorpore estrategias de manejo integrado de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos que promuevan la conservacin y utilizacin sostenible, de modo equitativo y Equidad, que reconozca las prioridades de los distintos segmentos de la sociedad y garantice la proteccin de los intereses de los grupos sociales ms vulnerables. La gestin de los distintos actores del Sistema Nacional Ambiental (Sina), en el marco de sus respectivas funciones y competencias y de su escala territorial de actuacin, ha de orientarse bajo los siguientes criterios en aras de garantizar una unidad de propsitos en la accin: La gestin ambiental ha de estructurarse en torno a la gestin integral del agua, en tanto es el elemento vital en los ciclos y procesos naturales de la estructura ecolgica y del hombre y determinante de los procesos de ocupacin del territorio y del desarrollo de las actividades productivas de la sociedad. Por tanto, es necesario establecer acciones que orienten la gestin del recurso hdrico, teniendo en consideracin los ecosistemas y su funcionalidad en los procesos productivos, los recursos naturales, las necesidades humanas, as como los aspectos sociales, econmicos y culturales del desarrollo. La gestin ambiental ha de contribuir a reducir la vulnerabilidad de los grupos ms pobres y a crear oportunidades para mejorar el nivel de vida de la poblacin, manteniendo o aumentando las posibilidades de ingreso y empleo, incrementando la calidad del entorno, mejorando los niveles de salud y disminuyendo la vulnerabilidad al riesgo. La gestin ambiental ha de contribuir a que el pas aproveche las oportunidades que ofrece un mundo en transformacin, creando las condiciones para impulsar procesos productivos competitivos y, a la vez, proteger y conservar los recursos naturales y el medio ambiente que los soportan, promoviendo la socializacin de los beneficios que trae consigo la insercin en la economa mundial, en especial los derivados de los acuerdos comerciales multilaterales. La gestin ambiental ha de reconocer los privilegios que provee la oferta ambiental del territorio, utilizndola como soporte y alternativa de desarrollo nacional, regional o local, sobre los cuales se debe generar una base de conocimiento que permita establecer acciones de conservacin y aprovechamiento sostenible.
5.2.2 Principios y criterios orientadores de la Gestin Ambiental
La gestin ambiental ha de ser coherente con las necesidades de una poblacin y una economa en transicin, derivadas del patrn de crecimiento del pas en los ltimos cuarenta aos, que se ha dado en direccin a un mbito urbano, y que se ha traducido en una mayor demanda de bienes y servicios ambientales por parte de las estructuras urbanas y en una mayor presin sobre los recursos naturales renovables.
A partir de los anteriores principios y criterios la gestin ambiental se orientar alrededor de los siguientes 6 temas estructurales: Planificacin ambiental en la gestin territorial. Gestin integrada del recurso hdrico. Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles. Prevencin y control de la degradacin ambiental. Fortalecimiento del Sina para la gobernabilidad ambiental. Planificacin ambiental en la gestin territorial La planificacin ambiental en la gestin del territorio contribuye a garantizar el funcionamiento y la sostenibilidad de los sistemas naturales que soportan el crecimiento poblacional y los procesos sociales y econmicos que este conlleva y tiene como objetivo principal promover, apoyar y fortalecer procesos sostenibles de desarrollo regional basados en patrones de uso y ocupacin del territorio acordes con la biodiversidad, la poblacin, la cultura y el potencial de desarrollo propios de cada uno. Incorporacin de los determinantes ambientales y culturales en las decisiones de uso y ocupacin del territorio Los procesos de ordenamiento territorial deben partir del reconocimiento de las particularidades de los ecosistemas y las condiciones culturales de los territorios como factores condicionantes de las decisiones de uso y ocupacin. Este propsito necesariamente requiere un trabajo que vincule espacios de participacin donde pueda realizarse la toma de decisiones conciliadas sobre el territorio, reconociendo la diversidad tnica y cultural de los diferentes grupos poblacionales asentados en l. Con el apoyo y orientacin del Mavdt y de las autoridades ambientales regionales y locales se trabajar de manera conjunta y concertada en la definicin de las determinantes ambientales para el ordenamiento territorial, a partir de las cuales se definirn las estructuras ecolgicas, los elementos de la biodiversidad, la oferta de recursos naturales y las condiciones de riesgo como soporte para el ordenamiento territorial. Estas determinantes debern incluir adems de aquellas sealadas por el artculo 10 de la Ley 388 de 1997, las unidades ambientales costeras, los resguardos indgenas, los territorios y las reservas colectivas y campesinas, as como los planes que regulan y guan el uso, proteccin y manejo de los recursos naturales al interior de ellos, propiciando la articulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial con otros instrumentos de planificacin local, regional y sectorial.
5.2.3 Componentes y Estrategias
Se promover la formulacin de los lineamientos de poltica de manejo del recurso suelo y del estatuto de uso del suelo, como herramientas prioritarias para el manejo y uso eficiente de este recurso natural, as como su implementacin y aplicacin en los municipios que, de acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997, adelanten procesos de revisin y ajuste de sus POT durante el cuatrienio. El Mavdt apoyar a las autoridades ambientales regionales en la formulacin y adopcin de: 1. Los 33 planes generales de ordenacin forestal que seala la Ley 1021 de 2006. 2. Los planes de manejo de las reservas forestales de Ley 2a de 1959 y de las reservas forestales protectoras nacionales. 3. Los planes de ordenacin y manejo de las Unidades Ambientales Costeras184. 4. Y los planes de zonificacin y ordenamiento en 500.000 hectreas de zonas secas. Para la formulacin de todos estos planes se definirn criterios que permitan detallar aquellas reas sobre las cuales se trabajar prioritariamente y se garantizar la participacin de las autoridades locales en todos estos procesos. El Mavdt, en coordinacin con el IGAC, adelantar la delimitacin y registro de las reas de reserva forestal nacional. Igualmente se promocionarn y consolidarn los procesos de planificacin y gestin en regiones estratgicas, cuya prioridad deber ser definida por las entidades del Sina, que convoquen y cohesionen la voluntad de los actores y autoridades tnicas, locales, regionales y nacionales. Especial atencin se le dar a las regiones de La Mojana, el Macizo Colombiano, y la Sierra Nevada de Santa Marta. En reas fronterizas de inters estratgico y en las fronteras martimas, se promovern la planificacin y el desarrollo de acciones conjuntas con los pases vecinos, a travs de mecanismos de cooperacin internacional. En las regiones estratgicas del pas se apoyar la formulacin de agendas ambientales conjuntas con pueblos indgenas, comunidades negras y campesinas, las cuales se constituirn en el referente para potenciar los procesos de conservacin y desarrollo sostenible, contribuyendo a la resolucin de conflictos socioambientales. En atencin a la funcin ecolgica de los resguardos y en concordancia con las estrategias especficas de que trata el componente de diversidad tnica del presente Plan de Desarrollo, tambin se promover la articulacin interinstitucional, a travs de la formulacin de agendas conjuntas entre el Mavdt, el Ministerio de Interior y de la Justicia y el Incoder. Los centros urbanos del pas albergan cerca del 75% de la poblacin nacional, lo que hace que la ocupacin del suelo urbano requiera la inclusin de parmetros de calidad ambiental que propicien mejores condiciones de habitabilidad. As mismo, es necesario establecer criterios que racionalicen las decisiones de expansin urbana con una visin regional, que garantice la generacin de bienes y servicios ambientales como soporte fundamental de estas estructuras. Al interior de las ciudades es necesario establecer las posibilidades de desarrollo de los sectores productivos, en funcin de la ubicacin de los asentamientos, con lo cual se minimizarn los efectos de los procesos de contaminacin derivados. Para este propsito el Mavdt formular la Poltica Ambiental Urbana, definir las competencias de las Autoridades Ambientales Urbanas y las Corporaciones Autnomas Regionales para su ejecucin y los mecanismos para propiciar su articulacin con
184
Definidas
en la Poltica Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia.
la Poltica de Gestin Ambiental Urbano Regional en el marco de los lineamientos de la poltica de Ciudades Amables. Incorporacin y manejo del riesgo de origen natural y antrpico en los procesos de ordenamiento La identificacin y el manejo adecuados del riesgo hacen parte fundamental de los procesos de planificacin ambiental en la gestin territorio. Se hace necesario contar con procesos e instrumentos de planificacin integrados y fortalecidos que, adems de reconocer las caractersticas naturales propias de cada regin y sus potencialidades, faciliten la identificacin de los riesgos de origen natural y antrpico inherentes a cualquier actividad que se planee realizar. Por ello, se continuar con los procesos de incorporaci n del riesgo en los POT, incluyendo la identificacin de riesgos potenciales asociados a los usos del suelo, a la provisin de bienes y servicios ambientales y a las diferentes actividades econmicas de las regiones y del pas. El riesgo deber ser considerado un determinante ambiental ms dentro de los procesos de planificacin y al momento de definir los usos del suelo. Se coordinar a travs de la Comisin Nacional Asesora para la Prevencin y Mitigacin de Incendios, las autoridades ambientales regionales y con el apoyo de la Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres DPAD, la puesta en marcha del Plan Nacional de Prevencin y Control de Incendios Forestales y Restauracin de reas[sic] Afectadas; y la consolidacin de planes de contingencia nacional, regional y local para la prevencin y control de incendios forestales. Igualmente se fortalecern las acciones regionales ante la ocurrencia de tales eventos y se publicar y socializar el protocolo de restauracin de las coberturas vegetales afectadas por estos eventos. En esta misma materia se apoyarn proyectos piloto de restauracin de reas degradadas, priorizando la intervencin en el Parque Nacional Natural Los Nevados gravemente afectado por este fenmeno en 2006; para lo anterior ser necesario, entre otras acciones, que las entidades territoriales al igual que las empresas de servicios pblicos de carcter estatal procedan a adquirir los predios de propiedad privada y las mejoras al interior del Parque. Se fortalecern las acciones que permitan el manejo adecuado del riesgo por sequa, tema dentro del cual reviste especial importancia el Fenmeno de El Nio que incide peridicamente sobre el clima del pas; el Mavdt y el Ideam apoyarn la realizacin de mapas de riesgo sectoriales, que debern ser elaborados por cada sector para disear, a partir de ellos, planes de reduccin de la vulnerabilidad y planes de contingencia para atender sus consecuencias. En relacin con el cambio climtico, bajo la coordinacin del Mavdt y el Ideam, y con la participacin del DNP, y los Ministerios de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energa, de la Proteccin Social y Transporte, se elaborar la Segunda Comunicacin Nacional sobre Cambio Climtico en el marco de la cual se establecern opciones de estrategias para la reduccin de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), se adelantarn estudios de vulnerabilidad, se definirn medidas especficas de adaptacin y mitigacin de los efectos, y se formular una Poltica Nacional de Cambio Climtico y un Plan Integral de Accin Nacional sobre el tema. La poltica definir el marco institucional necesario para coordinar las acciones que en ella se propongan. En el marco del Plan de Accin Nacional de lucha contra la Desertificacin y la Sequa en Colombia, se apoyar la implementacin de programas y proyectos regionales de lucha
contra la desertificacin y la sequa, a travs de los cuales se desarrollaran medidas preventivas en zonas que aun no han sido afectadas por este problema o que solo lo han sido levemente; medidas correctivas para mantener los procesos hidrolgicos, ecolgicos, la productividad y la diversidad biolgica de las tierras desertificadas en grado moderado; y medidas de rehabilitacin para recuperar las tierras gravemente o muy gravemente desertificadas. De igual manera, se avanzar en la zonificacin y ordenacin de zonas secas en el territorio nacional. Gestin integrada del recurso hdrico Dando continuidad al Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, en este nuevo plan se plantea el reto de garantizar la sostenibilidad del recurso, entendiendo que se deriva del ciclo hdrico que vincula una cadena de interrelaciones entre diferentes componentes naturales y antrpicos. En consecuencia, se requiere abordar el manejo del agua como una estrategia de carcter nacional desde una perspectiva ambiental e integral que recoja las bondades de la diversidad regional y las potencialidades de la participacin de actores sociales e institucionales. Ordenamiento y planificacin para la conservacin del recurso El Mavdt, en coordinacin con el DNP y el Ideam, y con la participacin de otros actores relevantes, formular y adoptar por Conpes una Poltica Hdrica Nacional, como instrumento direccionador de la gestin integral del recurso incluyendo las aguas subterrneas, en la cual se establezcan los objetivos y estrategias del pas para el uso y aprovechamiento eficiente del agua, as como el manejo del recurso por parte de todos los sectores, que incluya objetivos de poltica para la prevencin de la contaminacin hdrica y de la calidad, considerando la armonizacin de los aspectos sociales, econmicos y ambientales y el desarrollo de los respectivos instrumentos econmicos y normativos. Para su formulacin se har uso de los resultados proporcionados por las evaluaciones ambientales estratgicas relacionadas que se prev realizar. Como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y el manejo de la oferta de agua en el pas, se iniciarn o continuarn los procesos para la formulacin e implementacin de los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas abastecedoras de agua (Pomca), prioritariamente para capitales de departamento y municipios con poblaciones mayores de 50.000 habitantes, que presenten ndices de escasez entre media y alta. Para ello, el Mavdt reglamentar los consejos de cuenca, su conformacin y la participacin de los distintos miembros; sern conformados por las autoridades ambientales competentes con la participacin de las entidades territoriales, las entidades pblicas con representacin en la zona, los usuarios de la cuenca, los grupos tnicos, la academia y los centros de investigacin; estos consejos actuarn como rganos consultivos en los procesos de formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los Pomca. En concordancia con lo establecido en el Captulo Desarrollo Urbano: ciudades compactas y sostenibles, Agua para la Vida, se disear la reglamentacin pertinente, a fin de establecer la participacin de las empresas prestadoras del servicio de agua potable en la ejecucin de los Pomca. Se dar especial importancia a la solucin de los problemas de las cuencas que tributen a los ros Magdalena y Cauca, para lo cual el Mavdt priorizar las acciones a desarrollar.
El establecimiento de 120.000 hectreas de reforestacin protectora se orientar principalmente a cuencas abastecedoras de acueductos municipales y veredales en las zonas de conservacin definidas por los respectivos planes de ordenamiento y manejo de cuencas y teniendo en cuenta las directrices del Mavdt. En regiones donde es indispensable el aprovechamiento de aguas subterrneas, el Ideam coordinar con el Ingeominas la realizacin de inventarios regionales detallados, tanto de la oferta como de los tipos y la intensidad del uso del recurso, y se formularn por parte de las autoridades ambientales competentes los correspondientes planes de manejo para orientar su uso y aprovechamiento sostenible. Se formularn planes de manejo ambiental, en 13 pramos relacionados con abastecimiento hdrico de asentamientos humanos, y en sitios en donde por las caractersticas de los suelos y sus procesos de deterioro, se ha evidenciado el avance de procesos de desertificacin. Adicionalmente, se contribuir a la recuperacin y conservacin de los humedales a travs de la definicin y determinacin de sus zonas de proteccin, de mantenimiento de su conectividad y de las zonas importantes para la recuperacin de su sistema hdrico. Se definirn zonas de proteccin en complejos de humedales de la Depresin Momposina en los municipios de Majagual, Sucre y Guaranda y en los municipios de Magangue, Ach y San Jacinto del Cauca en Bolvar; y se formularn los planes de manejo para los humedales de Zapatosa, Delta del Ro Baud y Fquene. Como herramienta para conservar y restaurar los humedales del pas se revisar, actualizar y adoptar por Conpes, la Poltica Nacional de Humedales Interiores. El Mavdt fortalecer y consolidar los instrumentos econmicos y financieros relacionados con el recurso hdrico y propender por su armonizacin con los instrumentos de planificacin, regulatorios y de administracin del recurso, de tal manera que se eliminen los conflictos en su aplicacin y permitan la concurrencia de distintas fuentes de recursos para la financiacin de los Pomca. Adems, se ajustar la estructura organizativa y funcional del Viceministerio de Ambiente para garantizar el cumplimiento de los propsitos aqu enunciados en torno a la gestin integral del recurso hdrico. Uso eficiente del agua El uso eficiente del agua, garantizar mediante la promocin de mecanismos intersectoriales de coordinacin, como las agendas ambientales sectoriales, las evaluaciones ambientales estratgicas, los convenios de produccin ms limpia, las comisiones tcnicas intersectoriales y los consejos de cuencas, y el ajuste de los incentivos que efectivamente permitan el uso eficiente del recurso. Es especialmente importante la concertacin con los principales sectores consumidores de agua en el pas, es decir el agrcola para impulsar la utilizacin de tecnologas ms eficientes de riego y de uso de agua en actividades de poscosecha, el de agua potable para impulsar programas de reduccin del consumo en los centros urbanos y el industrial. A travs de los programas estratgicos para el manejo integral del agua que adelanta Colciencias, se buscar la financiacin de investigaciones en desarrollo y transferencia de tecnologas y eficiencia de sistemas productivos en el uso del agua. As mismo, el Ideam, con el concurso de las autoridades regionales, fortalecer la red de monitoreo de calidad
y cantidad del agua en todo el pas, con nfasis en la cuenca Magdalena-Cauca, donde se contar con el apoyo de Cormagdalena y las autoridades ambientales regionales en cuyas jurisdicciones se vierten aguas residuales a la mencionada cuenca. En relacin con la contaminacin hdrica, se trabajar principalmente en la prevencin y control de vertimientos, para lo cual se actualizarn los diagnsticos sectoriales con el fin de priorizar las acciones en los sectores que generen mayor contaminacin y los que presenten perspectivas de altas tasas de crecimiento; se promovern cambios tecnolgicos en los sectores generadores de mayor contaminacin mediante la suscripcin de convenios de produccin ms limpia y se divulgarn los mecanismos existentes (tributarios y financieros) para promover la adopcin de estas tecnologas. Acciones similares se emprendern para enfrentar los problemas de sedimentacin, erosin y degradacin. Se revisarn y armonizarn las normas relacionadas con vertimientos y los instrumentos para el control de la contaminacin. Se promover la mayor efectividad en la inversin de los recursos provenientes del recaudo de la tasa retributiva, con el fin de que se destinen al monitoreo de la calidad del recurso y a proyectos de inversin para el mejoramiento de su calidad. As mismo, se crearn indicadores y criterios para el control y seguimiento sectoriales, los cuales facilitarn que las autoridades ambientales aseguren el cumplimiento de las normas por parte de los sectores. Se disearn estrategias que permitan la concurrencia de recursos, competencias y responsabilidades de los diferentes actores que participan en la gestin integral del recurso hdrico; se implementarn mecanismos que garanticen una mayor efectividad de la inversin de recursos derivados de la aplicacin de instrumentos econmicos y financieros. Especial importancia se dar a la vigencia del artculo 111 de la Ley 99 de 1993 y a la definicin de mecanismos y dems instrumentos que garanticen su efectivo cumplimiento por parte de las entidades territoriales. Gestin integral de costas y mares En el marco de la Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en el 2002, se dar continuidad a los procesos regionales de incorporacin de los lineamientos del manejo integrado de las zonas costeras en los planes de ordenamiento territorial costero, con la vinculacin directa de las entidades territoriales, autoridades ambientales y cientficas de cada una de las Unidades Ambientales Costeras establecidas por la Poltica. Se disearn instrumentos de gestin para el manejo del recurso hdrico en su componente marino y costero, referentes al control de la contaminacin mediante la definicin de lmites permisibles para descargas por actividades antrpicas prioritarias. Se establecer un plan de accin para el manejo integral del recurso a partir de la identificacin y precisin de competencias en materia ambiental, con el fin de asignar responsabilidades. De igual forma, las acciones que se desarrollen con el objeto de incorporar de manera integral y sostenible el territorio martimo y las potencialidades de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares al desarrollo del pas, contribuirn al logro de los propsitos planteados en la lnea de Fortalecimiento de las Capacidades Territoriales para Promover el
Desarrollo, del componente de Desarrollo Regional, y de Integracin del territorio martimo al desarrollo nacional incluidas en el presente Plan. Conocimiento, Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad Colombia es un pas con una gran oferta ambiental que no ha sido aprovechada en su real dimensin y que debe ser tenida en cuenta como soporte de un modelo alternativo de desarrollo nacional, regional y local; uno de los elementos fundamentales de esa oferta corresponde a su diversidad biolgica. El Estado reconoce que las mltiples funciones estratgicas que cumple la biodiversidad son indispensables para generar bienestar, crecimiento y desarrollo y que, a su vez, dependen del tipo de relacin que el hombre establece con la naturaleza. En este sentido, usar sosteniblemente la biodiversidad, aprovechando las ventajas comparativas que le aporta al pas, para convertirlas en ventajas competitivas, requiere el acompaamiento de acciones concretas que propendan por su conocimiento y conservacin y de mecanismos que promuevan la distribucin justa y equitativa del beneficio derivado de su uso185, como un compromiso de la Nacin reflejado en el presente Plan Nacional de Desarrollo. Conocimiento de la biodiversidad Se avanzar en la elaboracin del inventario nacional de la biodiversidad, como una tarea interinstitucional coordinada por el Instituto Alexander von Humboldt (IAvH) y el Mavdt y apoyada e implementada por los institutos de investigacin y las dems instituciones del Sina que tienen competencia en el tema. Se definir una estrategia que permita identificar claramente los vacos de informacin, nacionales y regionales, que existen en los diferentes componentes de la biodiversidad para ser incluidos en la construccin del inventario. La informacin generada ser sistematizada, articulada y puesta al servicio pblico por medio del Sistema de Informacin en Biodiversidad (SIB), en el marco del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC). Para fomentar el conocimiento del uso potencial de la biodiversidad nativa, el Estado apoyar la generacin de conocimiento bsico en temas de gentica, biotecnologa, sistemtica y taxonoma y de conocimiento articulado a las demandas del sector productivo en temas de uso de la biodiversidad nativa. Se apoyarn proyectos tendientes a la identificacin de las especies silvestres promisorias, tanto continentales como marinas, que puedan ser objeto de planes de manejo y aprovechamiento sostenible. De la misma forma, se apoyar la implementacin del programa nacional de bioprospeccin terrestre y marina. El Mavdt formular una agenda nacional de investigacin, desarrollo y transferencia de tecnologa, para nuevos productos de valor agregado, con miras a fortalecer los diferentes eslabones de las cadenas de agregacin de valor; el desarrollo de la agenda se realizar a travs de la creacin en Colciencias de programas estratgicos de investigacin y del aprovechamiento de aquellos diseados para formacin de talento humano en investigacin y desarrollo. Para hacer operativos los procesos de investigacin en biodiversidad, se revisarn con criterios de rigurosidad y eficiencia los procedimientos para otorgar las licencias, permisos y trmites.
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Convenio sobre la Diversidad Biolgica, Poltica Nacional de Biodiversidad y Visin Colombia II Centenario: 2019.
Por la importancia del conocimiento tradicional para el manejo de la biodiversidad, el Mavdt coordinar con las instituciones que tengan competencia en el tema la formulacin participativa de lineamientos de poltica para su recuperacin, proteccin y fomento, de forma tal que se involucren acciones de comunicacin y educacin, adecuadas a la diversidad de contextos culturales. Conservacin de la biodiversidad La conservacin de la biodiversidad deber ser una tarea descentralizada. Por lo anterior, se elaborar una poltica nacional, adoptada por Conpes que defina y reglamente el Sistema Nacional de reas Protegidas Sinap,que articule las diferentes categoras y sistemas de reas protegidas de carcter nacional, regional y local; que incorpore lineamientos para la definicin de la estrategia de sostenibilidad financiera del Sinap, as como los objetivos de conservacin que tiene el pas, como marco nico para la creacin de nuevas reas protegidas y que defina el mecanismo institucional necesario para su aplicacin. En este marco se aumentar la representatividad ecosistmica por medio de la declaratoria o ampliacin de 200.000 nuevas hectreas de reas protegidas, terrestres y marinas dentro del Sinap. Se apoyar la elaboracin e implementacin de planes de manejo socialmente concertados en las diferentes reas protegidas, de forma tal que incluyan criterios para el conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. En coordinacin con la UAESPNN, las autoridades ambientales regionales y las entidades territoriales delimitarn las zonas amortiguadoras de las reas protegidas del SPNN, de acuerdo con la reglamentacin que, para el efecto, expida el Gobierno Nacional. Igualmente, la UAESPNN liderar la concertacin de estrategias especiales de manejo de reas del SPNN traslapadas con resguardos indgenas. Finalmente, se fortalecer la cooperacin internacional para el manejo de reas protegidas fronterizas. Se adelantarn diferentes procesos de conservacin y manejo de ecosistemas estratgicos. Particularmente se trabajar en la definicin de criterios que permitan priorizar acciones de conservacin y recuperacin de humedales y en la declaratoria de al menos tres nuevos humedales de importancia internacional Ramsar. Se promover el ordenamiento de 100.000 ha. de manglar, en especial en zonas de influencia de comunidades tnicas, as como la ordenacin y manejo de ecosistemas de pramo. El Mavdt liderar la reglamentacin de los aspectos concernientes al bosque natural en el marco de la Ley 1021 de 2006, para lo cual contar con el apoyo tcnico de los institutos de investigacin. En los prximos cuatro aos se contar con planes de ordenacin y manejo para 2.000.000 ha. adicionales de bosque natural de las cuales 100.000 estarn en proceso de certificacin. Con el fin de promover la conservacin, restauracin y proteccin de zonas de importancia estratgica ambiental, se estudiar la posibilidad de incluir una ponderacin adicional en el indicador de eficiencia fiscal de que trata la Ley 715 de 2001 para aquellos municipios que establezcan incentivos en materia de impuesto predial a predios particulares que sean destinados a tales propsitos. Dada la urgencia de implementar medidas efectivas para evitar la extincin de especies amenazadas por prdida de hbitat o por trfico ilegal y para la proteccin de las
especies endmicas y migratorias el Mavdt, apoyado por los institutos de investigacin, las autoridades ambientales regionales, la academia y las comunidades rurales, coordinar la elaboracin e implementacin de planes enfocados a la proteccin y manejo de sus hbitat naturales. A su vez, el Estado continuar apoyando la implementacin de la Estrategia Nacional para la Prevencin y Control del Trfico Ilegal de Especies Silvestres. Todas las estrategias de conservacin in situ y de conocimiento de la biodiversidad sern fortalecidas por las acciones que en materia de conservacin ex situ se desarrollen como complemento. De igual manera se fortalecer la gestin ambiental en materia de prevencin, manejo y control de especies introducidas, exticas, invasoras y trasplantadas. Finalmente, se continuar implementando a nivel nacional y regional la gestin ambiental tcnica y normativa en bioseguridad respecto a organismos genticamente modificados (OGM) y, como parte de la accin de Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad (PyP) del componente de Seguridad social integral contemplado en el Captulo de Reduccin de la pobreza y promocin de la equidad se fortalecer el componente ambiental del Laboratorio interinstitucional de Deteccin y Monitoreo de OGM. Uso sostenible de la biodiversidad Con el fin de promover el aprovechamiento sostenible de productos de la biodiversidad y de los servicios ambientales, es necesario trabajar de manera coordinada, en el marco de cadenas de valor, de acuerdo con lo propuesto en el Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes (PENMV). Para lo anterior se enfocarn los esfuerzos en articular la investigacin bsica con la aplicada, generar innovacin y transferencias de tecnologas, promover el desarrollo de mercados, fortalecer y desarrollar diferentes esquemas empresariales y desarrollar y aplicar la normatividad. En concordancia con las prioridades programticas y temticas del Plan Nacional de Ciencia, Innovacin y Tecnologa y del Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes, se fortalecer la generacin de conocimiento cientfico, tecnolgico y de innovacin en torno al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y recursos genticos as como de procesos de desarrollo productivo y tecnolgico, acorde con las necesidades de los sectores productivos de mercados verdes. Igualmente, se realizarn estudios para identificar el potencial comercial, en los mbitos nacional e internacional, de los productos elaborados a partir de especies de la biodiversidad nativa, marina y continental y de los servicios ambientales, y se fortalecern el Observatorio Nacional de Biocomercio (OBIO). Con miras a apoyar el desarrollo de iniciativas empresariales y de diferentes esquemas asociativos, se explorarn nuevos instrumentos, econmicos y financieros, y se fortalecern los mecanismos existentes que tengan por objetivo la dinamizacin de los Mercados Verdes. Conjuntamente con las autoridades ambientales regionales, los institutos de investigacin y con la participacin de las cmaras de comercio, el Sena y otras entidades de fortalecimiento empresarial, se brindar apoyo a las cadenas de valor que adems promuevan la generacin de empleo en las regiones. Al final del cuatrienio se espera contar por lo menos con 150 nuevas miypimes y empresas de base comunitaria vinculadas a las cadenas productivas que se promueven en el marco del PENMV.
El Mavdt, en coordinacin con los institutos de investigacin y las autoridades ambientales regionales, apoyar a los diferentes usuarios de la biodiversidad en la formulacin e implementacin de planes de manejo costo-efectivos, orientados al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y de los servicios ambientales que presta. As mismo, se desarrollar un conjunto de instrumentos econmicos y financieros que incentiven el conocimiento, la conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad, incluyendo los mecanismos necesarios para la creacin de un sistema de pago por servicios ambientales en Colombia. El Mavdt, en conjunto con el Ministerio de la Proteccin Social, el Invima, el ICA y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco de sus competencias, desarrollarn un proceso de armonizacin de la normatividad para el uso sostenible de la biodiversidad y pondr en marcha una estrategia que facilite y promueva el desarrollo y la comercializacin de nuevos productos derivados de la flora y la fauna nativas, en especial de aquellos orientados a aplicaciones en las industrias alimenticia, farmacutica, cosmtica y de insumos para la produccin agrcola. Para ello, se reconocern las investigaciones realizadas en el pas y se ampliar el vademcum de plantas medicinales. Se facilitar la implementacin de las polticas nacionales de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y de los servicios ambientales en cada una de las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible a travs de la promocin de las ventanillas de mercados verdes y biocomercio. El Mavdt coordinar, con las dems instituciones que fomentan el uso sostenible de la biodiversidad la defininicin y formulacin del programa nacional de biocomercio sostenible, como parte de la actualizacin y revisin del Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes. Reconociendo el potencial que tiene el aprovechamiento de los recursos genticos y sus productos derivados, y como medida para evitar la biopiratera y una distribucin poco justa e inequitativa del beneficio obtenido, el Mavdt coordinar la definicin de lineamientos de poltica para su acceso y aprovechamiento186. En este sentido, el Mavdt, en coordinacin con los institutos de investigacin ambientales, liderar el proceso de revisin de la Decisin 391 de la CAN sobre acceso a los recursos genticos. De otra parte, en alianza con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y con la activa participacin de la UAESPNN, se promover el ecoturismo como herramienta para la conservacin de la biodiversidad a escala regional y local, a travs de la promocin de la participacin privada y comunitaria en la prestacin de servicios ecotursticos, del fortalecimiento del Comit Interinstitucional de Ecoturismo y del trabajo articulado con entidades como el Sena, Proexport, el Fondo de Promocin Turstica y otras instituciones pblicas y privadas vinculadas a esta actividad. Al final del cuatrienio se espera contar con al menos cuatro nuevos esquemas de participacin privada o comunitaria para la prestacin de servicios ecotursticos en reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles El Gobierno Nacional ha venido consolidando una estrategia tendiente a mejorar el desempeo de los sectores productivos y del proceso de concertacin de la agenda interna
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Este documento ser adoptado a travs del Conpes.
para la competitividad y la productividad, en cuyo marco la variable ambiental deja de ser percibida como un costo adicional convirtindose en una oportunidad para crear competitividad y facilitar el acceso a los mercados nacionales e internacionales. Implementacin de acciones sectoriales que integren consideraciones ambientales En la perspectiva de fortalecer la responsabilidad de la gestin ambiental en las etapas de planeacin y desarrollo de los sectores econmicos del pas, se profundizar el esquema de implementacin de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas EAE, en especial en los sectores de infraestructura, transporte y minero-energtico, de turismo y salud ambiental, las cuales sern desarrolladas por los ministerios correspondientes. Para lo anterior, el Mavdt elaborar lineamientos para orientar la realizacin de las evaluaciones, para su aplicacin sectorial y territorial187. Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Minas, en coordinacin con el DNP, formularn un documento Conpes para el sector minero, cuyas acciones servirn de insumo para la formulacin de la poltica sectorial minera contemplada en el captulo sobre Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo del presente Plan de Desarrollo. De igual forma, se revisarn, ajustarn, formalizarn e implementarn las agendas ambientales interministeriales e intersectoriales, as como las agendas con grupos tnicos y otros grupos de la sociedad, impulsando la suscripcin de acuerdos y convenios interinstitucionales e intersectoriales que soporten su ejecucin188. Para el caso especfico de la Regin Amaznica y del Pacfico, se culminar con la formulacin de las polticas respectivas, las cuales tendrn como referente los resultados de las Agendas 21, construidas estas ltimas, bajo la coordinacin de los Institutos Sinchi e IIAP, respectivamente. Con el fin de promover la competitividad empresarial y contar con una herramienta que permita verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental, bajo la coordinacin del Ideam se disear un sistema unificado de informacin, en los mbitos nacional y regional, sobre el uso y aprovechamiento de recursos y la generacin de vertimientos, emisiones y residuos por parte de los diferentes sectores productivos, que se iniciar con los sectores manufacturero, de hidrocarburos y agropecuario, logrando con ello, adems, simplificar y unificar en todo el pas los procedimientos usados para el reporte a las autoridades ambientales. Se ajustar la estructura organizativa y funcional del Mavdt para la conformacin de un grupo de trabajo de medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y se definir el alcance de las competencias en materia ambiental y de la coordinacin intersectorial del sistema MSF; se desarrollarn mecanismos de coordinacin intrasectorial con autoridades ambientales regionales e institutos de investigacin, mediante la creacin de grupos MSF regionales; se mejorar la capacidad operativa, tcnica y cientfica del componente ambiental del sistema MSF y se coordinarn con otras autoridades ambientales las acciones de control y vigilancia sobre distintas cadenas, con nfasis en las cadenas de la carne, la
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Este documento ser adoptado a travs de Conpes. Algunos de los temas incluidos en las agendas existentes han sido incorporados en los captulos de este Plan relacionados con los temas sectoriales correspondientes.
leche bovina y otros productos priorizados. Estas estrategias se articulan con la estrategia de Mejorar el estatus sanitario de la produccin agroalimentaria y con la estrategia Abrir nuevos mercados, incluidas en el captulo sobre Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo, desarrolladas por el Ministerio de Agricultura, el Invima, el ICA, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y dems entidades competentes para el tema en el marco de los tratados comerciales y de las estrategias de desarrollo del sector productivo. En temas de inocuidad de la produccin agroalimentaria el Ministerio del ramo, con las entidades adscritas y dems responsables de la implementacin de los Conpes 3375 y 3376 de medidas sanitarias y fitosanitarias, establecer un sistema de registro de plaguicidas y monitoreo de lmites mximos de residuos y un plan de residuos que contemple contaminantes qumicos. Respecto al uso eficiente de insumos agropecuarios el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y entidades adscritas fortalecern y brindarn asistencia tcnica a la produccin agropecuaria en manejo ambiental, manejo integrado de plagas y buenas prcticas. Con el propsito de disear e implementar programas nacionales dirigidos a promover una cultura de consumo sostenible, se formularn e implementarn herramientas y metodologas para promover el consumo sostenible, adaptadas a las condiciones sociales, econmicas y ambientales de las regiones y del pas189. Bienes y servicios amigables con el medio ambiente Reconociendo el potencial de oferta de bienes y servicios ambientales, as como su creciente demanda en los mercados nacional e internacional, el Mavdt coordinar la actualizacin, consolidacin e implementacin del Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes (PENMV), como una estrategia integral de desarrollo sostenible econmico, social y ambiental para la competitividad y la generacin de empleo, especialmente para los grupos poblacionales con bajos niveles de insercin en las dinmicas econmicas tradicionales. Teniendo en cuenta que el Plan involucra a sectores que tienen un gran impacto sobre el medio ambiente, la sostenibilidad de los recursos naturales y la competitividad del pas, se articularn sus estrategias con las polticas y los programas sectoriales de inversin. En el marco del PENMV, y conjuntamente con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Proexport y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se desarrollarn incentivos para apoyar los sistemas agropecuarios sostenibles y la certificacin ecolgica para productores y empresarios, con el propsito de consolidar, fortalecer, diversificar y ampliar la oferta de productos ecolgicos, aumentar su competitividad en los mercados y promover su consumo interno. La agricultura ecolgica ser dirigida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en concordancia con el Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes del Mavdt. Se apoyar a pequeos y medianos productores que quieran reconvertir sus sistemas productivos hacia la agricultura ecolgica y buscar progresivamente ampliar sus mercados hacia mercados internacionales.
189 Algunas[sic] de estas herramientas son: ecodiseo, anlisis de ciclo de vida, compras sostenibles y programas de educacin sobre consumo sostenible dirigidos a los jvenes.
Se fortalecer el Programa Nacional de Ecoetiquetado, como esquema voluntario de diferenciacin de bienes y servicios con atributos ambientales y sociales mediante: la normalizacin de nuevas categoras dentro del programa; la creacin de unidades sectoriales de normalizacin; la divulgacin y la promocin del sello ambiental colombiano entre productores y los consumidores nacionales; la bsqueda de reconocimiento mutuo con sellos similares en otros pases y la promocin del uso del sello ambiental, a travs de la creacin de mecanismos econmicos y financieros, en sectores productivos estratgicos de la economa nacional, de forma tal que al final del cuatrienio haya por lo menos 40 productos certificados con este sello. Se promocionarn las opciones de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto y se fortalecer el portafolio de proyectos de reducciones de emisiones. De esta forma se espera, al final del cuatrienio que el pas cuente con opciones de compra desertificados de reduccin de emisiones de gases efecto invernadero por un valor de 40 millones de dlares. As mismo, se implementarn estrategias para superar las barreras (tcnicas, comerciales, institucionales, jurdicas y financieras) que limitan la formulacin de proyectos de reduccin de emisiones de GEI en los sectores o actividades con mayor impacto en el desarrollo nacional, tales como el impulso a programas de investigacin en metodologas de formulacin de proyectos y en diseo de tecnologas aplicables, o el desarrollo de esquemas de financiacin en asocio con entidades promotoras nacionales e internacionales. Se fortalecern los vnculos entre el PENMV y la Poltica Nacional de Produccin ms limpia, articulando esfuerzos, instrumentos, mecanismos de financiacin y sectores prioritarios de trabajo. En el marco de ambas iniciativas se suscribirn nuevos convenios de produccin ms limpia con gremios y asociaciones locales y regionales que contribuyan a prevenir el deterioro ambiental y mejoren la competitividad sectorial; se desarrollaran cinco proyectos de produccin ms limpia en uso del mercurio para la minera de oro; se disearn e implementarn incentivos econmicos y financieros que promuevan la adopcin de este tipo de tecnologas; se promovern estrategias de cooperacin tcnica internacional (convenios o proyectos de transferencia tecnolgica); y se trabajar en la[sic] implementacin del Programa Nacional de reconocimiento ambiental empresarial. Se incluirn los bienes y servicios promovidos por el PENMV en los programas de promocin de exportaciones de Proexport, en las convocatorias de financiacin promovidas desde el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otras entidades del Gobierno. Igualmente, se adelantarn acciones encaminadas a fortalecer las lneas de financiacin existentes para las iniciativas privadas y comunitarias de mercados verdes y produccin ms limpia y a ampliar la cobertura de crdito, facilitando el acceso a otras lneas y otras estrategias de financiacin. Prevencin y control de la degradacin ambiental El deterioro de las condiciones ambientales en las reas urbanas y rurales se traduce en altos costos para la poblacin y para el Estado, en detrimento del desarrollo del pas. Por tanto, se hace necesario fortalecer los instrumentos para prevenir y controlar la degradacin ambiental atendiendo de manera directa las principales causas y promoviendo una
cultura de la prevencin, en consonancia con lo establecido en las estrategias sectoriales del captulo Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo del presente Plan. Por los impactos positivos que puede generar sobre la salud de la poblacin y sobre las finanzas del Estado, se elaborar una Poltica Nacional de Salud Ambiental, con base en el Plan Nacional de Salud Ambiental (PLANASA) - 2000-2010, que promueva la equidad y la proteccin hacia los grupos ms vulnerables, y que haga nfasis en los problemas ambientales que generan los mayores costos para la sociedad colombiana. En relacin con la contaminacin del aire, el Mavdt promover la consolidacin de la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Prevencin y el Control de la Contaminacin del Aire CONAIRE, como instancia de coordinacin para el diseo, implementacin, seguimiento, evaluacin y ajuste de polticas, estrategias e instrumentos nacionales en materia de prevencin y control de la contaminacin atmosfrica en Colombia. Esta estrategia articular el tema de prevencin y control de la contaminacin del aire con la promocin por parte del Gobierno de los combustibles ms limpios y la promocin de la competencia en el mercado de biocombustibles, contenidos en el captulo Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo del presente Plan. Bajo la coordinacin del Ideam, se elaborarn, validarn y ajustarn los protocolos nacionales de monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, y de inventarios de emisiones generadas por fuentes fijas y mviles. El Mavdt apoyar el fortalecimiento de 15 redes de monitoreo de calidad del aire y elaborar el diagnstico del estado de 7 redes del pas, promulgar las normas para fuentes fijas y fuentes mviles y adelantar cinco estudios piloto para evaluar los efectos de la contaminacin del aire en la salud. Como parte del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC), se crear el SISAIRE que ser administrado por el Ideam. El Mavdt impulsar la formulacin y avance por parte de las autoridades ambientales competentes, de los programas de reduccin de contaminacin en la fuente y disear un instrumento econmico para la prevencin y control de la contaminacin del aire. Se revisarn y armonizarn las normas relacionadas con vertimientos y los instrumentos para el control de la contaminacin. As mismo, se crearn indicadores y criterios para el control y seguimiento sectoriales, los cuales facilitarn que las autoridades ambientales aseguren el cumplimiento de las normas. En materia de residuos, se promover la gestin integral desde los patrones de produccin y consumo hasta su aprovechamiento y valorizacin o disposicin final, incluyendo el establecimiento de la responsabilidad extendida del productor, la conformacin de la Mesa Nacional de Reciclaje para fomentar el aprovechamiento sostenible de los residuos slidos, la implementacin de sistemas integrados de retorno de materiales reciclables y la elaboracin de guas tcnicas de reciclaje; adems, se fortalecer el convenio con el Sena para continuar promoviendo y consolidando la organizacin empresarial de los diferentes actores dedicados al reciclaje y aprovechamiento de residuos slidos, con el fin de hacer de ellas unas actividades econmicas productivas. Se continuar con la implementacin de la Poltica Ambiental para la Gestin Integral de los Residuos o Desechos Peligrosos, Respel, con el fin de avanzar en la solucin a los
graves problemas que conllevan su generacin y manejo inadecuados. En este sentido, se promover la prevencin de su generacin a travs del impulso de estrategias de produccin ms limpia; se establecer el requerimiento de formulacin de planes de gestin integral a los generadores de Respel y a las autoridades ambientales regionales; se impulsar la creacin y fortalecimiento de empresas para el aprovechamiento y la valorizacin de Respel de manera ambientalmente segura; se establecern cinco sistemas de retorno de Respel derivados del consumo masivo; se identificarn las alternativas de tratamiento y disposicin final para tres regiones del pas y se desarrollarn los planes de eliminacin de Respel que son objeto de compromisos internacionales. Se garantizar la eliminacin en 2010 de alrededor de 600 toneladas de Sustancias Agotadoras de Ozono (SAO) que se importan y consumen anualmente en el pas, y se desarrollar una estrategia nacional para el buen manejo de refrigerantes que incluya la gestin de residuos de SAO; adems, se implementarn acciones interinstitucionales para controlar el contrabando de refrigerantes en zonas de frontera. El Mavdt articular la aplicacin en el pas de los protocolos de Kyoto y Montreal. En relacin con los contaminantes orgnicos persistentes (COP), se formular e iniciar la implementacin del Plan Nacional de Aplicacin, en el marco de los compromisos adquiridos en la Convencin de Estocolmo; se desarrollar el marco normativo bsico y se formular un plan de fortalecimiento institucional. Se elaborar una propuesta metodolgica para identificar y gestionar los pasivos ambientales, en especial para la recuperacin de reas degradadas por efecto de las actividades mineras, de explotacin de hidrocarburos y agrcolas; se expedir la norma pertinente. Se definirn criterios de priorizacin de los pasivos ambientales que permitan clasificarlos de acuerdo con su importancia estratgica. El Mavdt desarrollar estudios piloto en el tema y capacitar a las distintas autoridades ambientales y a los responsables sectoriales para su adecuada gestin. Con el fin de controlar el uso y manejo seguro y/o la prohibicin de sustancias qumicas de alto riesgo ambiental, el Mavdt, en conjunto con las universidades, sector privado e institutos de investigacin disear e implementar estrategias y acciones para el manejo seguro de sustancias qumicas, promoviendo su inclusin en las acciones y programas de uso de plaguicidas y sustancias qumicas contenidos en la estrategia de mejoramiento del estatus sanitario de la produccin agroalimentaria del captulo Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo del presente Plan. Por otra parte, y en consonancia con las acciones internacionales, se consolidarn estrategias multisectoriales e interinstitucionales para prevenir los riesgos ambientales derivados del mercurio y de otras sustancias de alto riesgo ambiental. Fortalecimiento del Sina para la gobernabilidad ambiental La estructura descentralizada e intersectorial del Sina, adems de ser innovadora, impone retos importantes. Es necesario un trabajo conjunto entre las entidades que lo conforman para lograr una autntica coordinacin interinstitucional, la optimizacin de recursos y la focalizacin de acciones para lograr mayores impactos. Para esto es necesario, proveer y articular regulaciones de manera eficiente y coordinar los procesos y herramientas de gestin ambiental.
Las acciones de fortalecimiento del Sina deben enfocarse en las competencias de planificacin, regulacin, seguimiento, control y evaluacin que las distintas entidades deben ejecutar, en las relaciones que deben existir entre ellas, en los flujos de informacin y en la definicin precisa de competencias y jurisdicciones, con el fin de dar cumplimiento a los principios de transparencia, eficiencia, articulacin interinstitucional, enfoque territorial, participacin y equidad que se han propuesto. Instrumentos para la gestin ambiental Las autoridades ambientales cuentan con un amplio conjunto de instrumentos normativos, econmicos y de planificacin para la gestin ambiental. Con el fin de potenciar y hacer ms eficiente este conjunto, se propender, a partir de una evaluacin integral, por la optimizacin, armonizacin y articulacin de los mismos. Se crearn espacios formales de interaccin tcnica entre las entidades y los diferentes actores del Sina, en los mbitos tanto nacional como regional, para la implementacin, seguimiento y evaluacin de polticas ambientales, la unificacin de criterios para la aplicacin de las normas, y para facilitar la retroalimentacin de las polticas nacionales a partir de las necesidades planteadas por las regiones y las localidades. En todo caso, se fortalecer el papel de las autoridades ambientales regionales como coordinadoras de la gestin ambiental local y regional y de ejecutoras de la poltica el cual debe estar articulado con el trabajo de las entidades territoriales y se continuar trabajando en su fortalecimiento tcnico y administrativo en los diferentes niveles de gestin y competencia. Teniendo en cuenta que en la actualidad se tienen identificadas algunas dificultades relacionadas con conflictos de competencias al interior del Sina, se propone hacer de manera conjunta, una revisin y definicin precisa de las competencias de las entidades que lo conforman, incluyendo Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Autoridades Ambientales Urbanas, Institutos de Investigacin, Unidad de Parques Nacionales y entidades territoriales, con el objeto de resolver tales conflictos y as facilitar una coordinacin interinstitucional real y efectiva, acorde con las necesidades ambientales del pas. Se revisar el diseo institucional del Sina y la naturaleza jurdica de algunas de sus instituciones institutos de investigacin, UAESPNN y Autoridades Ambientales Urbanas en funcin de sus atribuciones y competencias y se propondrn los ajustes necesarios. As mismo, en la perspectiva de contar con una institucionalidad nacional ambiental acorde con los retos que aqu se proponen, se revisar la estructura institucional del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y del Departamento Nacional de Planeacin. Para este ltimo se evaluar su estructura especialmente para fortalecer en su papel estratgico en la incorporacin de los criterios ambientales en las polticas sectoriales. El Mavdt y el DNP definirn una estrategia financiera para las entidades del Sina, que garantice su sostenibilidad, reorganice los mecanismos financieros actuales y asegure una redistribucin ms equitativa, entre las diferentes autoridades ambientales, de los recursos que financian la gestin; esta estrategia incluir la articulacin de la inversin regional y la gestin de recursos de cooperacin internacional a travs de la promocin
de proyectos de cooperacin con los pases donantes y ante las fuentes multilaterales de cooperacin para el sector. Ambas entidades evaluarn y propondrn mejoras al Fondo de Compensacin Ambiental, para que responda a las necesidades de las corporaciones de menos recursos de manera eficiente y oportuna. Con el fin de contar con instrumentos para la evaluacin de la poltica ambiental nacional, de la inversin Sina y de sus impactos, el Mavdt y el DNP adelantarn acciones orientadas a: i. Definir las prioridades ambientales de mediano y largo plazo para el pas, que permitan dirigir las inversiones del Sina y que estn directamente ligadas con las actividades de investigacin e informacin; ii. Evaluar diferentes opciones tendientes a asegurar la sostenibilidad financiera de los institutos de investigacin en el largo plazo; iii. Disear un sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluacin del impacto de la inversin ambiental por finalidades, que est integrado al SIAC y que permita superar la visin de seguimiento slo de la gestin y los resultados; iv. Evaluar la poltica ambiental nacional, como principio fundamental para garantizar el mejoramiento continuo de la gestin ambiental. Se efectuar un ejercicio de revisin, ajuste y actualizacin de la normatividad ambiental, con el fin de consolidar un cuerpo armnico de normatividad y regulacin y se generar capacidad tcnica del recurso humano del Sina asociada con la interpretacin y aplicacin de la normatividad ambiental. Tambin se promover la armonizacin de la normatividad ambiental con normatividades sectoriales que puedan estar generando conflictos de autoridad en materia ambiental; especial atencin se prestar a la armonizacin con el sector minero. La creacin de capacidades se impulsar tambin en otros temas cientficos, tcnicos y administrativos para atender los desafos ambientales planteados por el Plan Nacional de Desarrollo y la gestin ambiental en general. Finalmente, se fortalecern las relaciones bilaterales, regionales y globales para la promocin de los temas prioritarios de la agenda ambiental, en especial con los pases donantes y con los pases fronterizos en el marco de las Comisiones de Vecindad, y de la participacin en la Comunidad Andina de Naciones y la OTCA. Se afianzar el seguimiento a los compromisos adquiridos por Colombia en el marco de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, garantizando una presencia cualificada en los espacios internacionales de discusin sobre el tema y en las reuniones de los rganos rectores y subsidiarios de los acuerdos multilaterales de medio ambiente (AMUMAS). Gestin del conocimiento y de la informacin La Poltica Nacional de Investigacin Ambiental plantea como objetivo central la necesidad de impulsar la generacin y utilizacin oportuna de conocimientos relevantes para el desarrollo sostenible, con la finalidad de lograr un mejoramiento de la calidad ambiental y de las condiciones de vida de la poblacin. En esta perspectiva, se disear y se desarrollar un plan estratgico que integre las actividades de informacin e investigacin ambiental realizadas por todas las entidades pblicas y privadas que generan conocimiento en el marco del Sina, en articulacin con
el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCyT); este plan estratgico recoger las prioridades nacionales y regionales definidas por las dems estrategias establecidas en el presente PND. A travs de un documento Conpes se definirn los lineamientos de poltica para la gestin de la informacin sectorial necesaria para la inclusin de criterios ambientales en la toma de decisiones sectoriales. Con el fin de fortalecer al SIAC, se actualizar su marco normativo y se formularn y ejecutarn lineamientos de poltica de manera que se fortalezcan las capacidades de gestin de informacin en las entidades productoras y usuarias de informacin, y los esquemas de cooperacin y coordinacin interinstitucional, definiendo roles y competencias y promoviendo el intercambio, la difusin y la utilizacin de la informacin. En el desarrollo del SIAC se garantizar la integracin, complementariedad e interoperabilidad del Sistema de Informacin Ambiental (SIA), del Sistema de Informacin para la Planificacin y la Gestin Ambiental (SIPGA) y de los dems sistemas y herramientas de informacin ambiental, para lo cual: 1. Se apoyarn los procesos nacionales y regionales de investigacin cientfica y de monitoreo ambiental en los distintos mbitos geogrficos, especficamente en la definicin e implementacin de modelos conceptuales integrales, protocolos, estndares, redes operativas y en el desarrollo de herramientas tecnolgicas. 2. Se desarrollarn iniciativas de gestin de la informacin que fortalezcan el Sistema de Informacin Ambiental (SIA) en sus distintos componentes190. 3. Se adelantar la estrategia de metadatos ambientales que permita la trazabilidad de la informacin ambiental del pas, integrando las iniciativas en marcha y se establecern procedimientos de seguridad para garantizar la integridad de la informacin ambiental del pas, en un arreglo interinstitucional y de manera cooperativa con los organismos nacionales responsables; y 4. Se articularn los centros de documentacin de las entidades del Sina, mediante la estandarizacin de catlogos documentales, adoptando esquemas internacionales que permitan su acceso en lnea. Para avanzar en el diseo y la construccin del SIPGA y sus componentes, se har nfasis en la adopcin de un marco conceptual integrador que permita articular la generacin de informacin para el seguimiento a la gestin ambiental. El SIAC, por su parte, estar soportado en sistemas de indicadores que permitan aportar informacin agregada sobre el estado y conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. Se mantendr el esfuerzo en el mejoramiento continuo de la eficiencia de los procesos de licenciamiento, con nfasis en los procesos de competencia de las autoridades ambientales regionales, para lo cual se adelantarn procesos de fortalecimiento de la capacidad tcnica y administrativa de estas autoridades y se desarrollarn acciones para optimizar la aplicacin de las tarifas de evaluacin y seguimiento ambiental. Al final del cuatrienio estas autoridades debern haber reducido en un 25% el tiempo de licenciamiento, lo cual contribuir a mejorar la competitividad de los sectores productivos del pas. La informacin
190
Sistemas de Informacin en Biodiversidad (SIB), Marino y Costero (SIAM), de calidad de aire (SISAIRE), de uso de recursos en sectores productivos (MUR) y agroindustrial, mecanismo de facilitacin del convenio sobre diversidad biolgica (CHM) y los sistema de informacin territorial para la Amazona y Pacifico (SIAT), entre otros.
sobre la eficiencia de estos procesos se incorporar a los indicadores de gestin ambiental de las autoridades ambientales regionales y al Sistema de Informacin para el Seguimiento a la Gestin Ambiental (SIPGA). Con el fin de mantener el esquema de democratizacin del acceso a la informacin y como herramienta para el ejercicio del control ciudadano sobre la gestin ambiental, el Mavdt, el Ideam y los institutos de investigacin avanzarn en la implementacin de un portal interinstitucional para poner a disposicin del pblico la informacin ambiental, utilizando los estndares que garanticen la compatibilidad con la informacin geogrfica oficial del pas definida por el IGAC. Bajo la coordinacin del Ideam, se establecer el registro de fuentes generadoras de datos ambientales con el fin de disponer de informacin ambiental de mayor calidad, oportunidad y cobertura. Por otra parte, conjuntamente entre el Mavdt y el Dane, se promover una estrategia para la estructuracin de las cuentas ambientales nacionales, como un instrumento de planificacin y toma de decisiones; este proceso requerir la priorizacin de los temas que deben contener y la definicin de los lineamientos metodolgicos para su construccin. Finalmente, se avanzar en la creacin e implementacin de un sistema nico y automatizado de trmites ambientales, en el mbito nacional, con cubrimiento inicial en 5 autoridades ambientales regionales, que canalice la recepcin de solicitudes de licencias y permisos ambientales y apoye el esfuerzo de mejoramiento de la eficiencia de los procesos de licenciamiento ambiental, con el fin de que el Mavdt, las autoridades y los usuarios efecten un control sobre el estado de sus trmites. Esta herramienta se traducir en un servicio ms eficaz para el ciudadano y permitir consolidar informacin para la toma de decisiones de carcter tcnico y administrativo, y generar indicadores de eficiencia de los procesos de las autoridades ambientales. Para impulsar el desarrollo tcnico y cientfico y la capacidad investigativa del pas en reas marino costeras e insulares, El Mavdt continuar fortaleciendo la capacidad institucional para el desarrollo de la investigacin en restauracin, uso y conservacin de la biodiversidad mediante el apoyo y seguimiento a Planes de Accin concertados con los Institutos de Investigacin, en especial con el Invemar. Educacin ambiental y participacin El desarrollo de la gestin pblica ambiental requiere espacios reales de participacin, que permitan construir una cultura ambiental ciudadana para que individuos y colectividades identifiquen, conozcan, entiendan y ejerzan sus derechos y responsabilidades frente a la sociedad y a su entorno. As, la educacin ambiental y la participacin social en la gestin ambiental constituyen herramientas de carcter transversal que apoyan el desarrollo de todas las acciones que contribuyen a mejorar las condiciones ambientales de los territorios, legitiman la accin del Estado y ayudan a la consolidacin de la gobernabilidad ambiental. Por ello, se fomentar la cultura participativa para apropiar y legitimar los procesos de gestin ambiental y desarrollo territorial a travs de: 1. El fortalecimiento de la capacidad de las entidades territoriales en el ejercicio de sus funciones ambientales.
2. La cualificacin de los consejos directivos de las CAR; y 3. La promocin de procesos pedaggicos para la participacin, el control social a la gestin ambiental y a la gestin territorial, y la prevencin y resolucin de conflictos ambientales, en el marco de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental y el Plan Nacional de Formacin para el Control Social a la Gestin Pblica. En el marco de las agendas interinstitucionales, se articularn acciones entre el Mavdt, el Ministerio de Educacin Nacional y otros ministerios para la implementacin de las Polticas nacionales de Educacin Ambiental y de Investigacin Ambiental. Se conformar el Comit Nacional de Educacin Ambiental (Decreto 1743 de 1994); se dotar al Programa Nacional de Educacin Ambiental de una estructura propia que le permita ser ms eficiente en la ejecucin de la Poltica y generar mayor impacto, mediante la formulacin y desarrollo de proyectos de gran alcance; y se generarn indicadores de gestin y de impacto, coherentes con los principios y estrategias de la poltica. Los actuales programas de educacin ambiental, a los cuales se les dar continuidad, sern fortalecidos con la inclusin de temas de gestin del riesgo y biodiversidad, con una clara visin territorial; adems, se desarrollar una estrategia de comunicacin de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental y se crearn observatorios de participacin y educacin ambiental en 10 departamentos del pas.
5.3 [sic]Gestin del Riesgo para la Prevencin y Atencin de Desastres

Por las condiciones geogrficas, climticas y la ocupacin del territorio, el pas enfrenta diferentes amenazas como inundaciones, deslizamientos y sismos, entre otros, que sumados a las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin, sociales, econmicas y fsicas, acrecientan la fragilidad de los asentamientos humanos y generan situaciones de riesgo, que pueden convertirse en desastre. Anualmente, los desastres conllevan un sinnmero de vctimas y daos econmicos, ambientales, sociales y culturales, con efectos importantes sobre la poblacin y las finanzas pblicas del pas. La recurrencia de emergencias y desastres de menor intensidad, y la eventualidad de ocurrencia de desastres de gran magnitud191, demuestran que las polticas pblicas para la gestin del riesgo deben fortalecerse y orientarse no slo a la atencin sino, prioritariamente, a la prevencin. Esta ltima, asociada con reducir y mitigar vulnerabilidades actuales y en la no generacin de nuevos escenarios de riesgo. Colombia presenta el nivel de ocurrencia de desastres ms alto en Amrica Latina durante los ltimos 30 aos, al registrar en promedio 597,7 eventos por ao. Entre los fenmenos con mayor recurrencia que originan desastres estn, inundaciones (36,8%), deslizamientos de tierra (25,5%), e incendios urbanos (7,6%). Estos han causado el 70% de todos los desastres de las ltimas tres dcadas192.
191
5.3.1 [sic]Situacin actual y objetivos
Se entiende como desastres de menor intensidad aquellos con un impacto local. Por su parte, desastres de gran intensidad son aquellos que superan la capacidad local y requieren la actuacin del Gobierno Nacional para su atencin, tales como: terremotos, erupciones volcnicas y tsunami. Desinventar LA RED, en Evaluacin de Riesgos Naturales - ERN Colombia (2004).
192
El impacto en el desarrollo econmico193 y social causado por los desastres, deja entrever las implicaciones que tiene para el desarrollo sostenible, el no adelantar acciones tendientes a la prevencin y atencin de los desastres a travs de la gestin integral del riesgo y al fortalecimiento de los mecanismos financieros para la recuperacin y rehabilitacin. No slo los grandes desastres nacionales generan las mayores prdidas, en los ltimos 30 aos los desastres de menor escala pero recurrentes han generado daos equivalentes a 2.227 millones de dlares y han dejado ms de 9 mil muertos, 14,8 millones de personas afectadas, 89 mil viviendas destruidas y 185 mil averiadas, y cerca de 3 millones de hectreas de cultivos deteriorados194. Los patrones de desarrollo en el pas, han facilitado la ocurrencia de un mayor nmero de desastres y magnificado su impacto, esto no solo por la degradacin ambiental sino por el aumento de la vulnerabilidad. Esta ltima relacionada con el crecimiento poblacional y la migracin de personas y su concentracin en centros urbanos sin una adecuada planificacin; as como por la debilidad institucional para realizar un control que: 1. Evite la ocupacin de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo. 2. Impida la reocupacin de zonas liberadas por procesos de reubicacin o reasentamiento y 3. Garantice el cumplimiento de los estndares de seguridad para los desarrollos legales. La institucionalidad existente para la gestin del riesgo ha concentrado su accionar hacia la atencin, recuperacin y rehabilitacin tras un evento de desastre. Esto se explica en parte, porque los recursos disponibles para la gestin del riesgo son absorbidos por la atencin de las emergencias, reduciendo la posibilidad de financiar labores de prevencin. Asimismo, los desarrollos legales para la prevencin y atencin de los desastres requieren ser ajustados a los nuevos cambios institucionales y a la nueva visin de la gestin integral del riesgo. Por tanto, se hace necesario fortalecer las acciones propias de la prevencin, bajo los siguientes objetivos: 1. Aumentando el conocimiento, anlisis y evaluacin de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo, y el monitoreo de las mismas. 2. Mejorando la informacin y su divulgacin. 3. Incrementando las medidas para la prevencin y mitigacin del riesgo. 4. Fortaleciendo institucionalmente el SNPAD195, y 5. Aumentando la capacidad de respuesta financiera no solo ante la ocurrencia de un evento adverso sino en acciones de prevencin de los mismos.
193
Las finanzas y el crecimiento del pas pueden verse afectados significativamente tras la ocurrencia de los desastres. Por ejemplo, se han calculado daos estimados como porcentaje del Producto Interno Bruto, PIB, del orden de 1,84% para el terremoto del eje cafetero (1999) y 0,98% para el sismo de Popayn (1983). Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, SNPAD, Decreto 919 de 1989.
194 Desinventar LA RED, en Evaluacin de Riesgos Naturales - ERN Colombia (2004) 195
5.3.2 Componentes y Estrategias

Identificacin y monitoreo del Riesgo, informacin y divulgacin El conocimiento de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo, permiten apoyar la toma de decisiones y mejorar las estrategias de planificacin del desarrollo territorial y sectorial. Por tanto, para el 2010 se avanzar, a travs de las entidades que integran el SNPAD, en tres estrategias principales. Ampliacin y actualizacin de las redes de monitoreo y alerta temprana (ssmica, volcnica e hidrometeorolgica) y la generacin de conocimiento El Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (Ideam) culminar la instalacin de 60 estaciones y mantendr en funcionamiento 235 de la red automtica hidrometeorolgica y de alta montaa al final del cuatrienio. Esto fortalecer y ampliar la red de monitoreo y alerta y la cobertura de los datos a nivel nacional. Se actualizarn los mapas de amenazas por inundacin, deslizamientos e incendios y se elaborarn tres mapas nacionales de escenarios de susceptibilidad a dichas amenazas, actualizndolos a escala 1:500.000. Se detallarn estas amenazas regionalmente de manera piloto en las cuencas de los ros Combeima, Ceibas y la parte media y baja del ro Magdalena. Se implementarn modelos de seguimiento, monitoreo y alertas temprana para dichas amenazas con cubrimiento nacional a escala 1:500.000. El Instituto de Investigacin e Informacin Geocientfica, Minero-Ambiental y Nuclear, (Ingeominas) ampliar la red de vigilancia ssmica de 18 que tiene en la actualidad hasta llegar a 40 estaciones en operacin y 60 estaciones distribuidas en subredes al 2010, en zonas de importancia ssmica del pas. Se contar, para la vigilancia volcnica, con 130 estaciones en funcionamiento196, distribuidas en los volcanes activos. Se actualizarn los mapas nacionales de amenaza ssmica y movimientos en masa y se elaborar un mapa de amenaza volcnica, adicional a los 11 existentes. La DPAD197 en coordinacin con las anteriores entidades, formular e implementar una estrategia de informacin institucional pblica en cuanto a eventos amenazantes de origen natural o antrpico que comnmente afectan el territorio nacional. De manera particular, se priorizarn las inundaciones y los deslizamientos en la estrategia. Sistema integrado de informacin del SNPAD La DPAD continuar con la integracin de las entidades territoriales del SNPAD a travs del Sistema de Informacin Geogrfico para la Prevencin y Atencin de Desastres. Este sistema consolidar el conocimiento y la informacin actualizada y disponible sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos en el pas. Se brindar una plataforma comn al SNPAD que permitir compartir informacin entre las instituciones, en un formato estndar, y facilitar la formulacin de todo tipo de planes para la prevencin y atencin de desastres. A travs de la formulacin de una estrategia para la produccin y difusin de la informacin,
196 En la actualidad hay 40 estaciones. 197
Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres, DPAD, dependencia del Ministerio de Interior y Justicia.
se har accesible el Sistema a las entidades de planificacin y gestin del riesgo, as como a la comunidad cientfica y el pblico en general, como parte de la estrategia de Gobierno en Lnea. Cultura, educacin e investigacin para la gestin integral del riesgo. Para generar una cultura tendiente a la gestin integral del riesgo, el SNPAD en cabeza de la DPAD, promover a travs del Mavdt y el MEN198, el desarrollo de acciones tendientes a la incorporacin de la gestin del riesgo en la Educacin Ambiental199, de tal manera que se maximicen dichos beneficios a travs de los desarrollos alcanzados durante la implementacin de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental y de la prevencin a travs del conocimiento. La DPAD, en coordinacin con Colciencias y el SNCyT200, y dems centros y grupos de investigacin, fortalecer la investigacin bsica y aplicada de acuerdo con las necesidades sectoriales que se identifiquen, pero en especial priorizando aquellas que tengan relacin con la reduccin de la vulnerabilidad fsica, financiera y social ante la ocurrencia de un desastre. Reduccin del riesgo (prevencin y mitigacin) Este componente tiene el propsito de incorporar la prevencin y mitigacin del riesgo como criterio de planificacin en los procesos de toma de decisin, sobre el futuro econmico y social de la Nacin y de los entes territoriales. Para el prximo cuatrienio se plantea avanzar en las siguientes dos lneas. Incorporacin de la reduccin del riesgo en la planificacin del desarrollo El Mavdt continuar apoyando a los municipios en la incorporacin adecuada de la gestin integral del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial, promoviendo la articulacin regional y subregional; as como su integracin con la gestin ambiental. Para el 2010 se asistir tcnicamente a 400 municipios. Este Ministerio promover la profundizacin en el conocimiento tcnico y metodolgico y realizar proyectos piloto que permitan generar informacin, metodologas y capacidad tcnica en los mbitos regional y local. La DAPD en coordinacin con el Mavdt, disear estrategias tendientes a incluir la gestin del riesgo en los planes de gestin ambiental regional de las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) y en los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas, Pomcas. Complementariamente, el sector de agua potable del Mavdt, promover la formulacin e implementacin de Programas de Gestin del Riesgo asociado al desabastecimiento de agua en los municipios de mayor vulnerabilidad del pas. La DPAD en coordinacin con el DNP desarrollar una propuesta que propicie la incorporacin de la gestin integral del riesgo en la formulacin de los planes de desarrollo
198 199
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT, y Ministerio de Educacin Nacional, MEN. Desde el ao 1994 se incorpor el concepto de la prevencin de los desastres en la Educacin Ambiental, esto a travs del artculo 5 de la Ley 115 de 1994, al consagrar [sic]como uno de los fines de la educacin, la adquisicin de una conciencia para la conservacin, proteccin y mejoramiento del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursos naturales, de la prevencin de desastres, dentro de una cultura ecolgica y del riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nacin (subrayado nuestro). Artculo que es rescatado dentro de los considerandos del Decreto 1743 del mismo ao.
200 Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, SNCyT.
de las entidades territoriales. Estas instituciones revisarn y propondrn mejoras a los instrumentos que en la actualidad existen para introducir criterios de gestin del riesgo en la formulacin de los proyectos de inversin nacional. El Mavdt elaborar los lineamientos de poltica nacional para el manejo de los asentamientos humanos precarios, la cual incluir un marco legal, financiero y de planificacin para el mejoramiento integral de asentamientos en zonas de riesgo mitigable y el reasentamiento de poblacin en zonas de riesgo no mitigable201. La DPAD fomentar la implementacin de planes municipales de gestin del riesgo y planes de contingencia en infraestructura indispensable. Se llegar a 350 municipios con planes de gestin del riesgo. Para el cumplimiento de esta meta, se formularn polticas de fortalecimiento financiero del Fondo Nacional de Calamidades tendientes al desarrollo de estas acciones, con el apoyo del DNP. Seguimiento a la inversin pblica e intercambio de experiencias en gestin del Riesgo Para superar la dispersin de informacin en cuanto a las inversiones pblicas realizadas para la gestin del riesgo, la DPAD con la asistencia del DNP avanzar en el anlisis de las inversiones pblicas en gestin integral del riesgo y redefinirn, de ser necesario, el esquema de financiamiento existente para el SNPAD, de forma tal que sea ms eficiente. La DPAD, en coordinacin con el Mavdt y el DNP, fortalecer los mecanismos nacionales, regionales y municipales de monitoreo y seguimiento a los programas y proyectos que en materia de gestin del riesgo sean definidos en los procesos de Planificacin y Ordenamiento Territorial; asimismo, promover el intercambio de experiencias exitosas entre las regiones. Desarrollo de polticas y fortalecimiento institucional El SNPAD creado mediante la Ley 46 de 1988202, tiene como coordinador a la DPAD. Tanto el SNPAD como la DPAD sern fortalecidos institucional y jurdicamente para que cumplan con autonoma, celeridad y eficiencia sus funciones. Se garantizar que la DPAD cuente con una estructura organizacional que permita liderar tanto las acciones de atencin, como los programas de prevencin y reduccin del riesgo, privilegiando su liderazgo en la definicin de polticas en materia de prevencin de desastres y fortaleciendo las acciones en materia de atencin. De los recursos destinados a Proyectos Regionales de Inversin del Fondo Nacional de Regalas, tendrn prioridad en la asignacin los proyectos dirigidos a la atencin de inundaciones en el bajo Magdalena a travs de Cormagdalena y de las entidades territoriales ribereas, y a la prevencin y atencin de desastres de origen natural o situacin de calamidad pblica, a nivel nacional, en especial para la regin de La Mojana. Para la identificacin, zonificacin, anlisis y evaluacin de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo, se fortalecer a las entidades de nivel regional del SNPAD, con la definicin
201
Las acciones se disearn teniendo en cuenta el mejoramiento de las condiciones sociales, de calidad de vida y el reordenamiento del territorio. As mismo, se definirn mecanismos de gestin y uso del suelo y programas de prevencin a la ocupacin ilegal y el manejo de reas liberadas por procesos de reasentamiento. Reglamentada por el Decreto 919 de 1989.
202
de responsabilidades, competencias e identificacin de posibles fuentes de financiacin para garantizar la informacin tcnica necesaria, que conduzca al conocimiento real de las condiciones de riesgo y procurar su incorporacin en los procesos de ordenamiento territorial. La DPAD, con el apoyo de las entidades que conforman el SNPAD, formular un programa de fortalecimiento, el cual garantizar una visin integral y la aplicacin de la gestin integral del riesgo, desarrollando los instrumentos normativos, tcnicos, financieros y humanos que permitan el cumplimiento de sus objetivos. La DPAD revisar y actualizar el marco normativo del SNPAD, con especial nfasis en el Decreto 919 de 1989 y las dems reglamentaciones a que haya lugar, para permitir que todas las instancias territoriales que hacen parte del SNPAD, desarrollen instrumentos tcnicos y financieros acordes con la gestin integral del riesgo, en el marco de sus competencias, y que aseguren una disponibilidad permanente de recursos. Se deber propender porque las entidades del orden nacional institucionalicen el tema en sus estructuras organizacionales y asignen los recursos que garanticen la sostenibilidad de las mismas y el cumplimiento de su misin. El fortalecimiento de la gestin contemplar la integracin del SNPAD con otros sistemas, por tanto, la DPAD impulsar la consolidacin de la Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia, la Tecnologa y la Educacin para la Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres, a travs de la cual asegurar la articulacin entre el SNPAD, Sina203, SNCyT y los sistemas educativo colombiano y el de planeacin. Vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo El Estado puede presentar niveles insostenibles de exposicin y afectacin ante la ocurrencia de desastres que sobrepasen la capacidad de recuperacin o absorcin del impacto del evento, comprometindose as la estabilidad econmica y social del pas. Por tanto, se busca reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado a travs de estrategias enfocadas a bajar el nivel esperado de prdidas (medidas de mitigacin y prevencin) y fomentando mecanismos para la transferencia del riesgo. En cuanto a la reduccin del nivel de prdidas esperadas, se continuar con los programas de refuerzo estructural para hospitales del nivel III y la infraestructura petrolera esencial. El Invias avanzar en el sistema de gestin integral del riesgo de las redes de transporte en Colombia, esto es, vial, frrea, fluvial y puertos. El DNP y el MHCP definirn estrategias financieras que permitan viabilizar la transferencia del riesgo tanto para el sector pblico como para el sector privado. De manera particular, se adelantarn estrategias para la transferencia de riesgo, mejorando los niveles de cobertura y eficiencia en aseguramiento de infraestructura pblica. Asimismo, se formularn polticas que incentiven el aseguramiento individual o colectivo204 de viviendas. Para el sector agropecuario, se adelantarn actividades relacionadas con el desarrollo y evaluacin de aseguramiento para el manejo del riesgo fiscal de la Nacin ante desastres naturales de origen climtico.
203
Sistema Nacional Ambiental, Sina.
204 El pas cuenta con estudios y experiencias en aseguramiento colectivo, caso Manizales.
Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos
Captulo 6 379 Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos
Colombia ha recorrido casi 200 aos en la bsqueda de un ordenamiento poltico que le permita cumplir cabalmente con la tarea de tener presencia efectiva y soberana en el territorio. Desde 1991, esa tarea ha sido traducida en trminos de la vigencia plena de un Estado social y democrtico de derecho y, desde 2002, se plante como cometido avanzar decididamente hacia esa plena vigencia en el trnsito hacia un Estado Comunitario. Es innegable que se han producido avances significativos, que requerirn ser consolidados y profundizados, en el perodo 2006-2010. El desarrollo de esa tarea comprende diversos componentes y es, a todas luces, mltiple y compleja. De all que se haya organizado el presente captulo en torno a dos grandes asuntos: los requisitos y los retos, sin los cuales, es imposible alcanzar las exigentes metas que se proponen. En cuanto a los requisitos, se incluyen all dos asuntos de importancia relacionados con el fortalecimiento de la capacidad del Estado para asegurar que todos los colombianos puedan ejercer, con plena capacidad, sus derechos, deberes y libertades. En primer lugar, se trata de avanzar hacia la consolidacin del actual modelo democrtico, de manera que mejore cualitativamente su desempeo y, sin perder la estabilidad que lo ha caracterizado, responda de mejor manera a las exigencias del modelo representativo y participativo instaurado a partir de la Constitucin de 1991. Todo avance en este aspecto redundar en la construccin de una ciudadana activa, participativa y que, a travs del voto, elija sus mejores gobernantes y representantes, exigiendo de ellos la respuesta requerida a las necesidades del conjunto de la sociedad colombiana. Ello, en un escenario de descentralizacin, como el que actualmente se est implementando. En segundo lugar, algunas debilidades particulares del Estado colombiano han hecho patente ciertas falencias en la provisin del servicio de justicia. De all que cualquier propuesta para fortalecer el Estado, tiene que tener en cuenta la solucin de problemas y rezagos que se hacen patentes en la percepcin de altos niveles de impunidad y de falta de operancia de la justicia. Por ello, en una perspectiva coyuntural y de corto plazo, el fortalecimiento de la justicia debe anclarse en una tarea urgente y oportuna para ayudar a consolidar la seguridad democrtica; pero en una perspectiva de mediano y largo plazo, este fortalecimiento constituye una condicin sin la cual no es factible lograr la consolidacin del Estado Comunitario. Respecto a los retos, se han agrupado en dos grandes asuntos. El primero revisa y propone los aspectos que es necesario considerar para que el modelo de intervencin y accin del Estado en la economa y respecto de la sociedad encuentre su punto ptimo. En este asunto, se apoyar la figura de un Estado que planee, promueva, regule all donde esta sea su tarea estratgica y que tenga la capacidad de hacerlo en la perspectiva de consolidar el Estado Comunitario. El segundo, por su parte, se centra en lo atinente a superar las limitaciones que representa el modelo burocrtico de gestin pblica hoy existente. Para tal efecto, se debe profundizar en un nuevo paradigma de gestin en el que el Estado establece reglas y promociona las acciones pblicas y privadas. Este proceso de transformacin institucional implica contar con organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administracin al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupcin, la participacin ciudadana, el mejoramiento continuo, el Gobierno de la informacin, la innovacin institucional, la gestin por resultados y la profesionalizacin del empleo pblico.
La solucin y atencin de estos retos del Estado Comunitario, propiciarn el terreno para consolidar el crecimiento, la equidad, la descentralizacin y la seguridad democrtica.
6.1 Los requisitos del Estado Comunitario

Colombia goza de una tradicin democrtica que compite con la de los pases de mayor desarrollo en este aspecto. La relativa estabilidad poltica del pas ha estado sustentada en la convergencia de varios fenmenos. De una parte, en la perdurabilidad de la institucionalidad democrtica construida, la cual, aun con limitaciones y deficiencias, ha permitido que procesos como el relevo en los cargos de eleccin popular y en la conformacin de los cuerpos colegiados se haga de acuerdo con los resultados de los procesos electorales. De igual forma, las decisiones de Gobierno, en los distintos niveles, estn sometidas a los procedimientos establecidos, es decir, a su aprobacin o control por parte del Legislativo y a la revisin por parte de la Rama Judicial, en lo que [sic]atae a su constitucionalidad. Por esta va, el pas ha recorrido el fructfero proceso de construccin de un Estado social y democrtico de derecho. No obstante, en su proceso de formacin, la democracia colombiana ha estado permeada por prcticas como el clientelismo, las cuales se han constituido en uno de los principales mecanismos de articulacin entre el Estado, los partidos polticos y la sociedad, y a las que se recurre dada la limitada capacidad de cada uno de los eslabones mencionados para interactuar sin este tipo de intermediaciones. Si bien el clientelismo ha servido para atender parcialmente las necesidades de algunos sectores de la poblacin, para incorporar a importantes segmentos de la poblacin al sistema poltico y para limitar los conflictos entres las elites, tambin ha tenido consecuencias negativas como la disminucin de la representatividad y legitimidad del sistema poltico. Tales defectos se agudizaron como consecuencia del Frente Nacional, en el que veinte aos de Gobierno compartido por parte de los partidos tradicionales, fomentaron la profundizacin del fraccionalismo interno. La Constitucin de 1991 pretendi resolver la crisis de legitimidad, a travs del desmonte del monopolio bipartidista y de la apertura del rgimen poltico a actores sociales y polticos, antes excluidos de las principales instancias decisorias. Fiel a este espritu de apertura poltica, la nueva Carta disminuy los requisitos para formar partidos y movimientos polticos, al punto de que slo bastaban 50.000 firmas u obtener representacin en el Congreso para acceder a la personera jurdica. La Constitucin de 1991 introdujo circunscripciones especiales para las minoras polticas y tnicas y estableci la circunscripcin nacional para la eleccin de Senado. As mismo, el modelo de democracia representativa, vigente hasta entonces, fue complementado con la puesta en marcha de un conjunto de mecanismos de democracia directa y participativa, como el cabildo abierto, la consulta popular, los referendos derogatorios y aprobatorios y la iniciativa popular legislativa. Adems, la Constitucin gener el marco institucional necesario para la participacin de los ciudadanos en la planeacin de la gestin pblica y en el control social de sus gobernantes. Sin embargo, la pretensin de democratizar
6.1.1 Consolidacin del modelo democrtico
el sistema poltico puso en juego su gobernabilidad. Se pas de un estrecho bipartidismo a un aparente multipartidismo extremo y catico. La reduccin de los requisitos para formar partidos polticos produjo una explosin de nuevas agrupaciones, que exacerbaron la fragmentacin y atomizacin del sistema. En 1991 existan 22 partidos con personera jurdica. Tres aos ms tarde, en 1994, esta cifra ascendi a 54. Luego, en 1998 se alcanz el punto ms alto cuando 80 partidos contaban con reconocimiento jurdico. Pese a ello, el nmero efectivo de partidos nunca super, en esa dcada, el bipartidismo ampliado. Adicionalmente, esta apertura del sistema poltico se gest de manera simultnea, con el proceso de aceleracin de la descentralizacin y las transformaciones que esto introdujo en la estructura jerrquica y relativamente ordenada de los partidos tradicionales. As, el mecanismo de representacin proporcional permiti el acceso a los cuerpos colegiados de eleccin popular, sin necesidad de generar proyectos polticos incluyentes y representativos. La figura de mltiples facciones y movimientos polticos, generalmente adscritos a un lder poltico, disemin las prcticas clientelistas en el Congreso, al igual que le rest legitimidad al sistema de partidos, figura fundamental en toda democracia representativa. Como consecuencia, los partidos tradicionales se vieron cuestionados, inmersos en procesos paulatinos de fragmentacin y prdida del control que haban tenido por dcadas y sujetos a una aparente volatilidad de sus electorados. No obstante, frente a experiencias traumticas de pases vecinos, no dej de sorprender en el caso colombiano que los partidos conservaran algn grado de presencia protagnica en la contienda electoral, en los cuerpos colegiados y en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En sntesis, los cambios en la contienda democrtica que introdujo la Constitucin de 1991 constituyeron un intento por consolidar la democracia colombiana. A travs de esta nueva Constitucin se impulsaron grandes transformaciones, pero tambin procesos contradictorios que conllevaron al fraccionamiento extremo del sistema de partidos. La competencia poltica se abri, pero se volvi catica. El aparente alto nmero de partidos y las pocas propuestas ideolgicas, hicieron casi imposible la identificacin de los ciudadanos con las nuevas opciones. A su vez, la fragmentacin de los partidos polticos produjo cierto desorden en el funcionamiento legislativo, dado que, al imponerse una negociacin personalista, disminuy la capacidad del Congreso para ejercer control poltico sobre los actos del Ejecutivo, lo que dificult el ejercicio de rendicin de cuentas. Despus de casi una dcada de intentos fallidos, durante el perodo 2002-2006 se realizaron un conjunto de reformas institucionales tendientes a facilitar la gobernabilidad, a brindar garantas democrticas y a fortalecer la legitimidad del sistema de partidos. Dentro de estas reformas se destaca el Acto Legislativo 1 de 2003, conocido como la reforma poltica, mediante el cual se reform el sistema electoral205 con el objeto de generar incentivos de agrupamiento ideolgico partidista en los candidatos a los cuerpos colegiados
205
El sistema electoral colombiano puede caracterizarse como de representacin proporcional por lista; con circunscripciones nacionales, departamentales, municipales y especiales; con una frmula de clculo de proporcionalidad de DHondt; con umbrales excluyentes; y, con listas nicas opcionales (abiertas o con voto preferente y cerradas, de acuerdo con el criterio del partido), centradas en los partidos y no en los candidatos.
de eleccin popular, reduciendo el personalismo. En ese mismo sentido, la promulgacin de la Ley de Bancadas206 fortaleci el protagonismo de los lineamientos partidistas en la toma de decisiones y en el control poltico en el Congreso, al igual que estableci mecanismos para la promocin de la disciplina partidista, todo lo cual apunta a hacer ms eficiente y menos costoso el trmite legislativo. Adicionalmente, reformas como la reeleccin presidencial (Acto Legislativo 2 de 2004) y la Ley de Garantas Electorales (Ley 996 de 2005), en conjunto con los dems desarrollos normativos, constituyeron un avance en la consolidacin de una democracia responsable frente al electorado. La primera, abri la posibilidad de darle mayor continuidad a las polticas pblicas y a que los ciudadanos premien a los buenos gobiernos. La segunda, asegur el equilibrio entre el candidato presidente y los dems candidatos, al tiempo que instaur un novedoso sistema de financiacin pblica anticipada de las campaas presidenciales. Este nuevo esquema de financiacin gener mayor equidad en la competencia presidencial y restringi la influencia de los intereses privados en las campaas polticas. Aunque an es prematuro evaluar el impacto de estas reformas, sobre todo en materia de accin en bancadas en los cuerpos colegiados, la conformacin poltica actual del Congreso refleja una tendencia hacia el fortalecimiento de partidos con una gestin ms ordenada y eficiente. El impacto de la reforma electoral en cuanto a umbral, cifra repartidora y lista preferente, premi a quienes adoptaron estrategias partidistas, mientras castig severamente a aquellas figuras polticas que intentaron conseguir sus resultados amparados en su prestigio personal. As, mientras que el Senado electo en 2002 estuvo conformado por 62 partidos, en el actual existen 12207, aunque en la realidad en 2002 primaban los dos partidos tradicionales con una exigua mayora, acompaados de algunos movimientos que paulatinamente se alinearon en torno a la figura del presidente Uribe hasta permitirle consolidar una coalicin mayoritaria. En la actual conformacin se han delineado tres grandes bloques: la coalicin de partidos uribistas, claramente mayoritaria en Cmara y Senado y conformada fundamentalmente por seis movimientos (Partido de la U, el Partido Conservador, Cambio Radical, Convergencia Ciudadana, Colombia Democrtica y Alas Equipo Colombia); un bloque opositor de centro, claramente representado por el Partido Liberal; y un bloque opositor de izquierda, en el cual est el Polo Democrtico Alternativo. De otro lado, se dictaron lineamientos de poltica para la plena identificacin de los ciudadanos colombianos y para el mejoramiento de los mecanismos para el ejercicio del derecho al voto. Al respecto, se aprob el Conpes 3323 de diciembre 20 de 2004, Programa de ampliacin de la produccin y optimizacin de los sistemas de identificacin y registro civil de la Registradura Nacional del Estado Civil (PMT), con el cual se asegur la segunda fase de modernizacin de la Registradura con el objeto de culminar el proceso de cedulacin e identificacin de la poblacin mayor de 18 aos, a la vez que se actualiza y mejora el proceso de registro civil e identificacin de los menores. Todo ello, atado a la posibilidad de nutrir una base de datos de informacin decadactilar que permite constatar la identidad real de la persona.
206 207
Ley 974 de 2005 Fernando Giraldo, Sistema de Partidos Polticos en Colombia, Bogot, CEJ 2003 y Registradura Nacional del Estado Civil, Resultados Electorales 2006.
A mediados de 2005 se inici la contratacin de los bienes y servicios necesarios para dar cumplimiento a esta poltica, la cual, segn la Ley 999 de diciembre de 2005, obliga a que, a 1 de enero de 2010, todos los colombianos mayores de 18 aos estn cedulados. De esta manera, en el cuatrienio 2007-2010, ser necesario consolidar el adecuado funcionamiento de la democracia representativa y fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana. As, la consolidacin del modelo democrtico significar que Colombia continuar siendo una democracia estable e institucionalmente fuerte, fundamentada en la vigencia efectiva del Estado Social de Derecho y soportada en un sistema poltico incluyente, capaz de adaptarse a los retos polticos del futuro y de propiciar las condiciones necesarias para una gobernabilidad democrtica. sta debe permitir al sistema poltico un trmite ms gil de las demandas y requerimientos de la sociedad, con un fluido funcionamiento de sus instancias representativas y un mejoramiento en el desarrollo de los mecanismos de participacin. Para avanzar en estos logros, se propone trabajar en los siguientes componentes Registro e identificacin de los ciudadanos colombianos El funcionamiento de un Estado de derecho se basa en la certeza de la identidad de las personas. De all que la identificacin se convierta en un asunto estratgico que incide en todos los sectores del Estado y de la sociedad. Los procesos de registro civil e identificacin ciudadana, tienen un alto impacto en las actividades y decisiones de los diferentes sectores gubernamentales y en el accionar de todos los colombianos. Esto quiere decir que la carencia de sistemas de identificacin confiables, seguros y oportunos puede acarrear numerosos costos econmicos, sociales, polticos, entre otros. La tarea de registro e identificacin de los ciudadanos colombianos puede considerarse como un prerrequisito para fortalecer y consolidar la democracia en Colombia, pero adems, puede constituir un avance fundamental para la depuracin y mejora de los sistemas de informacin y para la prestacin de servicios como el de salud, pensiones, etc. En esta perspectiva, y dando seguimiento a lo previsto en la ley y en los documentos de poltica respectivos, se fortalecer tanto el Programa de ampliacin de la produccin y optimizacin de los sistemas de identificacin y registro civil de la RNEC, como las estrategias para lograr el registro de nios y nias de 0 a 5 aos. Para ello se contempla: 1. La digitalizacin y grabacin de los archivos fsicos de la Direccin Nacional de Identificacin (DNI) que contienen unos 33 millones de tarjetas decadactilares. 2. La renovacin de todas las cdulas de ciudadana antiguas (aproximadamente 22 millones). 3. La expedicin de la cdula a todos los nuevos ciudadanos (alrededor de 850 mil anuales). 4. La expedicin de 3 millones de tarjetas de identidad a los menores entre los 7 y 14 aos. 5. La actualizacin, almacenamiento y consulta de 41,2 millones de registros civiles disponibles tanto en la Registradura, como en las Notaras del pas. 6. La ampliacin de la capacidad de almacenamiento y velocidad de procesamiento de las base de datos de Registro Civil y de Identificacin (AFIS); y 7. La ampliacin de la fbrica de documentos, que alcanzar la cifra de los 60 mil diarios.
Se espera que para finales del ao 2009 se haya culminado el proceso de renovacin de la cdula con el nuevo formato, se presenten avances significativos en la modernizacin y actualizacin del registro civil, y se haya implementado una estrategia para lograr el registro de nios y nias a ms temprana edad. Adems, el programa buscar la unificacin de las bases de datos de identificacin tales como el Sistema Automtico de Identificacin Dactilar (AFIS) y el Archivo Nacional de Identificacin Alfanumrica (ANI), as como su interrelacin con la base de datos de Registro Civil (nacimiento, matrimonio y defuncin). Con ello, se lograr dar una solucin integral que incluya los recursos humanos, logsticos y tecnolgicos para la actualizacin de los Sistemas de Identificacin y Registro Civil. Fortalecimiento del Sistema Poltico208 En aras de garantizar una democracia real, con derechos y garantas ciudadanas, el ejercicio de la soberana popular y una democracia participativa y representativa con pluralismo extendido, se revisarn y se acometern los ajustes necesarios a las reformas implementadas. Con el fin de avanzar en la profundizacin de la democracia en el nivel regional, durante este perodo se promover la instauracin de los ajustes requeridos para adaptar los varios procesos en curso. Ellos involucran los cambios en los perodos de Gobierno de alcaldes y gobernadores; la diferencia en los aos electorales y de inicio de los perodos de Gobierno que hacen de 2007 un ao de permanente interaccin entre un Gobierno Nacional en ejecucin de su programa de Gobierno y gobiernos territoriales y locales en proceso de cierre de gestin y en pleno desarrollo de la campaa electoral. En el cuatrienio 2007-2010 se continuar con los esfuerzos dirigidos a atenuar la incidencia del clientelismo, de manera que se propicien condiciones para el fortalecimiento de la gobernabilidad. En este sentido, se buscar profundizar las mejoras en las relaciones entre la Rama Ejecutiva y la Legislativa para la eliminacin de las prcticas clientelistas de intermediacin poltica, tanto en el mbito nacional como territorial. Fortalecimiento del sistema electoral Uno de los principales retos de la democracia colombiana es modernizar la organizacin electoral para aumentar la credibilidad en las elecciones locales, regionales y nacionales. Ello implica dos tareas complementarias. La primera relacionada con la renovacin de las cdulas de ciudadana para el conjunto de la poblacin colombiana mayor de 18 aos, as como con la depuracin del Censo Electoral. La segunda, como componente esencial del proceso de modernizacin del sistema electoral, implica adelantar y apoyar las iniciativas tendientes a renovar el Cdigo Nacional Electoral, con el fin de adecuar la reglamentacin en la materia a los requerimientos del Acto legislativo 001 de 2003. En este sentido, las ltimas elecciones de Congreso, aunque mostraron las bondades de los cambios en el sistema electoral, tambin evidenciaron
208
Cfr. Visin Colombia II Centenario: 2019. pg 296.
las ambigedades y vacos legales de su reglamentacin. Por esta razn, con el fin de garantizar un marco legal claro y estable que garantice el desarrollo de un componente esencial de la democracia como lo son las elecciones, se respaldar la renovacin del Cdigo Nacional Electoral, de manera que incluya la instauracin de un tribunal electoral capaz de impartir justicia de manera oportuna y eficiente. Fortalecimiento del sistema de bancadas y de los mecanismos de rendicin de cuentas Con el fin de hacer efectivo el rgimen de bancadas dentro del Congreso, se adelantarn revisiones peridicas que permitan determinar el grado de implementacin de este criterio dentro el trmite legislativo y en las acciones de control poltico. Con base en estas revisiones, se promovern reformas a la Ley 5 de 1992 que contribuyan a adaptar el reglamento interno del Congreso al trabajo de bancadas, y que le brinden a los Partidos Polticos mayores incentivos y sanciones para fomentar la disciplina partidista. Al mismo tiempo, y con el fin de aumentar la gobernabilidad de las entidades territoriales, el Gobierno Nacional promover los cambios institucionales necesarios para desarrollar el rgimen de bancadas en los concejos municipales y asambleas departamentales que, por el nmero de integrantes, justifiquen la implementacin de este tipo de herramientas. Fortalecimiento del sistema de partidos209 Haca el futuro, uno de los principales retos de la democracia colombiana consiste en fortalecer los partidos polticos en su dimensin organizativa, programtica y de representacin poltica, as como en sus espacios de democracia interna. Igualmente, se promover la consolidacin de los partidos apuntando a aumentar su capacidad de agregar y representar los intereses ciudadanos y vincular a la ciudadana. En este perodo, se continuarn ofreciendo las garantas necesarias para que las minoras y la oposicin puedan ejercer libremente sus derechos polticos. Estas medidas buscarn garantizar un sistema poltico incluyente, pluralista, gobernable, con una competencia ordenada y de mejor calidad, y relaciones institucionalizadas entre fuerzas polticas e instituciones. Promocin y fortalecimiento de la participacin ciudadana y comunitaria y, en particular, la dirigida al control social a la gestin pblica Con el propsito de generar una accin ms proactiva en materia de participacin ciudadana y comunitaria, se avanzar en la determinacin de directrices referidas a la democratizacin no slo de la poltica, sino de las instancias de organizacin y participacin de la sociedad civil. Ello, con el fin de propiciar la gestacin de una nueva cultura poltica y social para la participacin. En lo relativo al control social de la gestin, se proyecta la construccin de una nueva cultura de lo pblico, en coordinacin con las entidades del mbito nacional y los entes territoriales, donde el ciudadano y sus organizaciones sociales se vinculen activamente
209
Cfr. Visin Colombia II Centenario: 2019. Pg 295.
en la definicin, ejecucin y vigilancia de las tareas pblicas, as como en el fomento de veeduras ciudadanas en todas las actividades de la administracin pblica. Se promovern reformas que permitan afianzar los espacios locales de participacin ciudadana para que la comunidad pueda ejercer un control efectivo sobre las acciones de sus gobernantes, e incida efectivamente sobre las decisiones pblicas. El fortalecimiento de los mecanismos de planeacin y gestin participativa, as como los de presupuestacin por resultados, estarn entre las cuestiones a considerar a instancias de revisar y mejorar los mecanismos propios de la democracia participativa en lo local. Se apoyar, a partir del Programa Nacional de Formacin Ciudadana en Transparencia y Control Social a la Gestin Pblica, la apropiacin de pedagogas educativas, diseo de herramientas de gestin, difusin de los mecanismos e intercambio de experiencias para garantizar la vinculacin activa de la sociedad civil en la gestin pblica. Igualmente, se revisarn los mecanismos de participacin poltica, con el fin de hacer efectivas las instancias de rendicin de cuentas frente al electorado planteadas en la Constitucin. Finalmente, un asunto estratgico reside en la informacin requerida para fomentar y hacer seguimiento a los procesos y programas que propenden por el fortalecimiento de los mecanismos de participacin ciudadana. Con los avances en la implementacin del Sistema Nacional de Informacin del sector de la participacin, se propiciar la disponibilidad de informacin clara, oportuna y real, desde el nivel local, sobre aspectos relacionados con la organizacin comunal, espacios y mecanismos de participacin, programas y proyectos de desarrollo en participacin ciudadana y comunitaria. Fortalecimiento de la Accin Comunal Se propone, a partir del Programa de Formacin de Formadores para la Organizacin Comunal, fortalecer y rescatar los valores de la democracia participativa, el civismo y el desarrollo del ciudadano, mediante acciones encaminadas a generar capacidades y competencias en los miembros de la organizacin comunal y funcionarios de las entidades territoriales que ejercen la funcin de inspeccin, vigilancia y control. De otra parte, con el Programa Nacional de Emprendimiento Comunal Solidario, se busca generar una nueva visin y un liderazgo gerencial y empresarial en la organizacin comunal por parte de los dirigentes comunales y los miembros de las comisiones empresariales. Otro aspecto significativo en este campo es la descentralizacin del rol comunal. Desde el punto de vista institucional, se impulsar la descentralizacin de la funcin de inspeccin, vigilancia y control hacia las entidades territoriales de la organizacin comunal de primero y segundo grado. El propsito de tal descentralizacin es generar conciencia y responsabilidad en dichas entidades y, a la vez, articular esfuerzos y programas con los actores locales. As, se podr generar una sinergia que multiplique los efectos de la poltica de participacin en la que se encuentra empeado el Gobierno Nacional. Dicho proceso se concertar y promover, con las secretarias de Gobierno y de desarrollo comunitario, con el fin de impulsar la interaccin e integracin de las entidades con el tema comunal, segn lo previsto en la Ley 753 de 2002.
Apoyo institucional a la democracia local y territorial Se disearn estrategias con los diferentes actores institucionales que permitan la construccin de un liderazgo para la participacin e intervencin en la gestin institucional, con programas como apoyo al Programa Viernes del Concejal, Revista Institucional Concejos en Contacto y el Centro de Estudios del Ministerio del Interior y de Justicia. El propsito fundamental es proveer los instrumentos tcnicos para el acompaamiento de la gestin institucional con los entes territoriales, la sociedad civil y la utilizacin de tecnologa para el manejo de informacin y seguimiento del proceso poltico y social. As mismo, se pretende aportar al anlisis poltico de cada uno de las materias que son de inters para el Ministerio del Interior y de Justicia y para los actores sociales involucrados. En este campo se ayudar a construir una base de conocimiento sobre poltica y participacin poltica amplia y sostenible, capaz de implementar reformas que eleven la calidad de la inclusin y competencia democrtica en Colombia. Las actividades conducidas bajo este propsito aportarn elementos para la construccin de las bases de una agenda poltica de largo plazo.
En el perodo 2002-2006 se lograron avances importantes en el fortalecimiento del sector justicia. Sin embargo, persisten retos en los que es necesario avanzar para ofrecer un servicio eficiente, eficaz y acorde con las necesidades de la ciudadana, tarea que se considera clave para el logro de una adecuada presencia del Estado. En la perspectiva del cuatrienio 2007-2010, la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD) impone, al igual que la Ley de Justicia y Paz, un conjunto de tareas en las que es preciso enfocar esfuerzos para consolidar los avances del sector justicia, as como para garantizar la investigacin y el juzgamiento de los responsables de hechos delictivos. Esta perspectiva, adems de incluir la asistencia legal y proteccin a testigos y vctimas de actividades ilcitas, parte de la consumacin de una serie de medidas orientadas a estructurar un sistema de justicia plenamente operante y respetado por la ciudadana. En este sentido, esfuerzos como la implementacin del Sistema Penal Acusatorio, el fortalecimiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa, la expedicin de la Ley de Infancia y la Adolescencia, avances en descongestin de despachos en las reas civil, familia y laboral y el impulso de los Mecanismos Alternos de Solucin de Conflictos (MASC), constituyen herramientas en las que el Estado ha enfocado sus esfuerzos con el fin de brindar al ciudadano un servicio de justicia integral que garantice, respete y fortalezca las estructuras bsicas del Estado social de derecho. El diseo de polticas relacionadas con el sector justicia se basa en una visin orientada a poner a disposicin de la poblacin un servicio ms cercano al ciudadano, que brinde igualdad en el acceso y en el tratamiento para resolver oportuna, confiable y pacficamente las diferencias, hacer efectivos derechos y obligaciones y que, a su vez, sea garante de la seguridad jurdica. Esta visin supone que Colombia avanzar en la superacin de la amenaza terrorista, el narcotrfico y los grupos armados al margen de la ley, as como frente a las principales manifestaciones de violencia asociadas a estos factores. Los principios que orientarn esta visin son:
6.1.2 Justicia eficaz y cercana al ciudadano
1. Garantizar la efectividad de los derechos, libertades y obligaciones dentro del marco del estado social y democrtico de derecho. 2. Eliminar las barreras de acceso a la administracin de justicia. 3. Reducir los niveles de impunidad. 4. Adecuar y modernizar los modelos de gestin y los procedimientos del sistema jurdico; y 5. Fortalecer y hacer efectiva la reintegracin social de aquellos privados de la libertad. Estos retos involucran tanto la participacin de la Rama Judicial, como el compromiso del Ejecutivo y del Legislativo en el desarrollo de polticas de Estado articuladas, integradas y coherentes. En este sentido, el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial210 propone la realizacin de seis objetivos: fortalecer el acceso de la poblacin al servicio de justicia mediante el impulso de estrategias especificas en materia de MASC y simplificacin de procedimientos; aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin judicial y administrativa de la Rama Judicial; aumentar la calidad en la prestacin del servicio de justicia mediante el incremento del nivel de profesionalizacin, seleccin y evaluacin de los funcionarios; mejorar la visibilidad y transparencia de las actuaciones judiciales; garantizar la independencia administrativa y presupuestal de la Rama Judicial; y, desarrollar sistemas de comunicaciones que faciliten el acceso gil y oportuno a la informacin de la Rama. As mismo, el Direccionamiento Estratgico de la Fiscala General de la Nacin (FGN), como elemento del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, considera los siguientes asuntos: consolidacin del Sistema Penal Acusatorio; redefinicin de la poltica de Estado en materia criminal; fortalecimiento de la Polica Judicial; implementacin de la Ley de Justicia y Paz; investigacin de delitos de connotacin internacional; fortalecimiento del programa de proteccin a vctimas y testigos; y, implementacin de la carrera judicial en la FGN. De esta forma, los planteamientos que se presentan en el presente plan para el desarrollo de una poltica de justicia eficaz y cercana al ciudadano, recogen, entre otras, las lneas formuladas por el Consejo Superior de la Judicatura (C. S. de la J.) y la FGN. Esta poltica se divide en los siguientes temas: 1. Rediseo y fortalecimiento institucional del sector justicia. 2. Modernizacin del servicio de justicia. 3. Fortalecimiento del sistema penal y lucha contra la impunidad. 4. Modernizacin y fortalecimiento del Sistema Penitenciario y Carcelario (SPC). 5. Integracin y articulacin de los servicios de justicia para mejorar el acceso; y 6. Gestin jurdica pblica y poltica de ordenamiento jurdico. Rediseo y fortalecimiento institucional del sector justicia Desde la expedicin de la Constitucin de 1991, el Sector Justicia no haba enfrentado un proceso de cambio tan profundo como el vigente. Reformas tales como la implementacin del Sistema Penal Oral Acusatorio, la fusin de los Ministerios de Interior y de Justicia, el establecimiento de los juzgados administrativos y la expansin de la oralidad a todas las especialidades y jurisdicciones, hacen que el prximo cuatrienio sea determinante para el mejoramiento de las condiciones del sistema.
210 De acuerdo con lo dispuesto por las Leyes 152 de 1994 y 270 de 1996 el Plan Sectorial de la Rama Judicial se entiende incorporado al Plan Nacional de Desarrollo en su totalidad.
En este contexto, el primer asunto a tratar se remite a la necesidad de consolidar un Plan Nacional de Justicia que dote a los rganos de control, al Ejecutivo y a la Rama Judicial de un marco de accin que materialice el principio de colaboracin armnica y, de paso, coadyuve en el cumplimiento de fines esenciales del Estado. En este sentido, se proveer al pas de una poltica pblica en materia de justicia totalmente concertada y que d cuenta, de manera integral, de las necesidades sectoriales en su conjunto. En segundo lugar, es preciso fortalecer las instancias de formulacin y evaluacin de la poltica sectorial. Debe tenerse en cuenta, por un lado, que el Consejo Superior de Poltica Criminal y Penitenciaria no dispone de un equipo de expertos que respalden desde el punto de vista tcnico sus decisiones y, por el otro, que la Comisin de Seguimiento de la Reforma Penal, a pesar de contar con un comit tcnico asesor, requiere de un sistema de informacin cuantitativa que d cuenta de los avances, cuellos de botella y necesidades de la Reforma. En este sentido, se impulsar la creacin de capacidades tcnicas mediante la instauracin de un ente permanente de asesora y servicios estadsticos211. En tercer lugar, para continuar con la implementacin del Sistema Penal Acusatorio son prioritarias las tareas de formulacin tanto de una poltica criminal y penitenciaria, como, de fortalecimiento del sistema penal, de manera articulada e integral y con solidez tcnica y eficiencia en materia presupuestal. Ellas, deben incluir los avances legislativos en materia de delitos trasnacionales y lucha contra la impunidad, as como los efectos de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz. En este contexto, la coordinacin interinstitucional y el fortalecimiento de la capacidad tcnica del Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ) resultan fundamentales para la formulacin de la poltica mencionada. Por tal razn, es imperioso un ajuste en la organizacin y funciones del Viceministerio de Justicia con el fin de crear capacidades en materia de coordinacin con la Rama Judicial y dems entidades del sector, el diseo de programas de prevencin del delito, la formulacin de propuestas especficas en materia de poltica criminal y penitenciaria y asesorar al Ministro en el ejercicio de sus funciones como Presidente del Consejo Nacional de Estupefacientes. Igualmente, es preciso consolidar los esquemas de coordinacin entre las entidades encargadas de la investigacin criminal, es decir, tanto de la realizacin de pruebas de carcter tcnico, como de la ejecucin de labores de polica judicial, dada la centralidad del manejo probatorio en el nuevo procedimiento penal. Para tal fin, es necesario garantizar la independencia e imparcialidad del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF), al igual que el fortalecimiento tcnico del Consejo Nacional de Polica Judicial. As mismo, debe resaltarse que en materia de rediseo institucional, dado el esfuerzo presupuestal del Gobierno Nacional en los ltimos aos para impulsar iniciativas como la implantacin del Sistema Penal Acusatorio (en el perodo 2004-2006 se invirtieron $93.309 millones de 2006) y los jueces administrativos ($60.000 millones aproximadamente), se requiere generar
211 Dichos servicios estadsticos debern atender como mnimo los siguientes asuntos: 1. La concertacin de un indicador de impunidad 2. El cumplimiento de tiempos procesales. 3. La atencin al ciudadano 4. El seguimiento a los niveles de corrupcin en el sistema de justicia; y 5. La evaluacin de la eficacia en la persecucin criminal del Estado.
herramientas para optimizar la utilizacin de los recursos y la gestin de las entidades del Sector Justicia. En este sentido, se deben, por ejemplo, complementar los esfuerzos de organismos como el C. S. de la J. y entidades como el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), con herramientas orientadas al mejoramiento de la gestin administrativa, la programacin del presupuesto orientada a resultados y la planeacin de procesos a largo plazo. Dicha optimizacin de recursos requiere la realizacin de una evaluacin de la estructura de la FGN, con el fin de que esta pueda atender de manera ptima las necesidades que le impone la reforma penal (direccin de procesos e investigacin criminal); la implementacin de la Ley de Justicia y Paz (incluyendo compromisos como el Plan Nacional de Bsqueda a Desaparecidos); el fortalecimiento de la Unidad Nacional de Derechos Humanos; la puesta en marcha de la Ley de Infancia y Adolescencia; y, el cumplimiento de compromisos como el apoyo a la Justicia Penal Militar y a la Corte Suprema de Justicia por parte del Cuerpo Tcnico de Investigacin (CTI). Esta tarea contar con el apoyo del Programa para la Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP). Paralelamente, el mejoramiento en el manejo de recursos debe incluir el diseo y puesta en marcha de un sistema de seguimiento integral a las fuentes de financiamiento de la inversin para el sector212, con la participacin directa de las entidades relacionadas con la administracin de dichos fondos, es decir la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), el C. S. de la J., la FGN y el MIJ. Este rediseo tambin incluye la modificacin de procedimientos relacionados con el manejo de bienes decomisados por la FGN y aquellos objeto de extincin de dominio que estn a cargo de autoridades administrativas, en el sentido de facilitar la liquidacin de bienes no reclamados, autorizar la enajenacin de bienes con el fin de evitar prdida del valor patrimonial y reducir los costos de administracin y conservacin. De esta manera, en el prximo cuatrienio debe avanzarse en el rediseo de la estructura institucional de la administracin del servicio de justicia, mediante la promocin de un proceso de revisin y reforma de la estructura y funciones de las entidades del sector justicia, con el fin de alcanzar los siguientes propsitos: 1. Fortalecer tcnicamente al Viceministerio de Justicia en su capacidad para la formulacin e implementacin de una poltica criminal y de investigacin penal (Justicia y Paz, reforma penal, sistema penitenciario y carcelario, etc.) y de una poltica antidrogas entre otros.
212
Los recursos de inversin del sector provienen de cuatro fuentes principales: 1. El artculo 13 de la Ley 55 de 1985 dispone que, de los ingresos provenientes por el registro de instrumentos pblicos y otorgamiento de escrituras, destinados a la Superintendencia de Notariado y Registro, se reasigne el 50% al financiamiento de inversiones para la construccin, adecuacin y dotacin de despachos judiciales y establecimientos carcelarios 2. El artculo 6 de la Ley 66 de 1993 seala que, de los rendimientos de las cantidades de dinero que reciba la Rama Judicial, se deber destinar un 70% para financiar los planes, programas y proyectos de inversin prioritariamente, y los de capacitacin que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo para la Rama Judicial, y un 30% para los planes, programas y proyectos de rehabilitacin y construccin, mejoras y consecucin de los centros carcelarios y penitenciarios. 3. El artculo 135 de la Ley 6 de 1992 ordena la creacin de un aporte especial para la administracin de justicia, equivalente al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las notaras por concepto de todos los ingresos notariales; y 4. De acuerdo con lo sealado en los documentos Conpes 3277 de marzo 15 de 2004 y 3412 de marzo 6 de 2006, los recursos obtenidos por la venta de los bienes que hacen parte del Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), se destinarn a la implementacin del plan de construccin, dotacin y mantenimiento de establecimientos de reclusin, con excepcin de las tierras destinadas a la poblacin desplazada.
2. Adaptar la estructura del Inpec a las realidades sociales y jurdicas del pas. Por lo tanto, se debern enfocar esfuerzos en temas tales como la prisin domiciliaria, programas de reintegracin social y tratamiento, reposicin de infraestructura, etc. 3. Fortalecer la estructura de toma de decisiones del C. S. de la J., considerando elementos tcnicos orientados a resultados en materia presupuestal y administrativa. 4. Definir e implementar una estructura que permita la independencia de los servicios cientficos para la produccin de pruebas penales. 5. Aumentar la capacidad tcnica de la SNR para la optimizacin de los servicios notariales y de registro, as como para el manejo de los recursos derivados de los mismos. 6. Evaluar y redisear la estructura orgnica de la FGN con el fin de permitir la flexibilidad para ajustar su planta a la atencin de necesidades como la implementacin de la Ley de Justicia y Paz, la Ley de Infancia y Adolescencia y el fortalecimiento de la Unidad Nacional de Derechos Humanos. 7. Redisear los mecanismos e instancias de recaudo y control de los ingresos provenientes de los fondos especiales, establecidos en las Leyes 55 de 1985, 66 de 1993 y 6 de 1992. As mismo, fortalecer el control y gestin de los recursos del Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y Lucha Contra el Crimen Organizado (Frisco). 8. Redisear los mecanismos para el manejo de bienes o recursos decomisados en procesos penales (incluyendo los no reclamados) y aquellos objeto de extincin de dominio. Ahora bien, este rediseo debe tener en cuenta tambin las necesidades de informacin, entendida esta como una herramienta bsica para la toma de decisiones sectoriales. En este aspecto, el Sistema Nacional de Estadsticas Judiciales (SINEJ)213, instancia encargada de la coordinacin de los servicios estadsticos y sistemas de informacin, cobra particular importancia frente a la prestacin del servicio de justicia, dado que en la actualidad subsisten una variedad de sistemas de servicios estadsticos y de informacin relacionados con el sector y persisten problemas de interoperabilidad, interconexin e intercomunicacin entre ellos, situacin que dificulta la administracin de la informacin sectorial. Por lo tanto, es necesario fortalecer el SINEJ y lograr la vinculacin de otras entidades (p. e. Procuradura General de la Nacin PGN, Defensora del Pueblo, etc.), al igual que la vinculacin del sistema a otras estrategias en materia de produccin de informacin bsica estadstica tales como el Plan de Informacin Bsica 2006-2010 (PLANIB) y el Plan Estratgico Nacional de Estadsticas (PENDES), liderados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane). En este contexto, el fortalecimiento de los sistemas de informacin y servicios estadsticos se deber atender en dos frentes. Por un lado, la reformulacin del objetivo, naturaleza y alcance del SINEJ, con el fin de adecuarlo a las condiciones tecnolgicas, necesidades y proyecciones del sector; y, por el otro, generar un plan maestro de inversiones en materia informtica para todas las entidades del sector que se articule con las iniciativas del Gobierno en materia de administracin de la informacin.
213 El SINEJ, de acuerdo con la Ley 270 de 1996, tiene como objeto el acopio, procesamiento y anlisis de informacin que contribuya a mejorar la toma de decisiones administrativas en el sector justicia y su coordinacin est a cargo del C. S. de la J.
Modernizacin del servicio de justicia Como se refleja en la Figura 6.1, una de las grandes problemticas que ha afectado la prestacin del servicio de justicia a cargo de la Rama Judicial, es la persistente acumulacin de expedientes. En los ltimos aos se busc superar dicha situacin, a travs de medidas de descongestin enfocadas principalmente al impulso de reformas procesales y a la creacin transitoria de despachos de descongestin. No obstante, aunque los funcionarios de la rama han logrado igualar, e incluso superar, el nmero de egresos respecto de los ingresos de procesos, el inventario ha sufrido slo leves modificaciones. Figura 6.1 Evolucin de los ingresos, egresos e inventarios de procesos en el sector jurisdiccional
Fuente: UDAE-C. S. de la J.
Del total de procesos represados a 2005, 1.203.914 (50,1%) se encontraban sin trmite214. Su distribucin por jurisdiccin se resume en el Cuadro 6.1. Cuadro 6.1 Distribucin del inventario de procesos segn jurisdiccin, 2005
Procesos Con trmite 1.059.673 119.570 17.736 1.196.979 Sin trmite 1.199.035 4.846 33 1.203.914 Total 2.258.708 124.416 17.769 2.400.893 % Total 94 5 1 100
Jurisdiccin Ordinaria Contenciosa Disciplinaria Total
Fuente: C. S. de la J. Clculos: DNP-DJS-SJ.

214
Sin actuaciones de la partes en el ltimo ao, bien sea por falta de actuacin de las partes o por razones inherentes al funcionamiento del despacho.
Del inventario total, el 94% corresponde a la jurisdiccin ordinaria, de la cual el 64% de los procesos se concentran en la espcialidad civil, tal y como se seala en el Cuadro 6.2. Los procesos civiles se concentran principalmente en las ciudades de Bogot (23%), Barranquilla (11%), Cali (9%) y Bucaramanga (9%) y tienen la particularidad, al igual que los que ingresan en el resto de la jurisdiccin cada ao, de tratarse de asuntos de mnima cuanta o pequeas causas215. Por ejemplo, en lo que se refiere a la especialidad penal, en el ao 2004, el porcentaje de pequeas causas alcanzaba el 60% del total de los procesos en curso, mientras que para la civil esta proporcin se aproximaba al 27%, sin tener en cuenta los procesos ejecutivos, y 52% considerando estos ltimos216. Cuadro 6.2 Inventario de procesos de la Jurisdiccin Ordinaria desagregados por especialidad, 2005
Especialidad Civil Promiscuo (penal-civil) Laboral Penal Familia Promiscuo (familia-menores) Menores Civil-familia Civil-laboral-familia Civil-laboral-familia-penal Civil-laboral Sala nica Ejecucin de penas Total Con trmite 464.666 88.987 115.906 114.212 46.184 24.376 18.168 2.668 2.023 768 466 232 181.017 1.059.673 Sin trmite 986.629 98.491 31.706 0 58.738 23.426 0 38 2 3 1 0 0 1.199.035 Total 1.451.295 187.478 147.612 114.212 104.922 47.803 18.168 2.706 2.025 771 467 232 181.017 2.258.708 % Total 64 8 7 5 5 2 1 0 0 0 0 0 8 100
Fuente: C. S. de la J. Clculos: DNP-DJS-SJ.
La congestin, al igual que la complejidad de los procedimientos y la existencia de una serie de variables relacionadas con la gestin judicial (entre las que se encuentran las dificultades asociadas a la realizacin de diligencias de embargo y secuestro), han contribuido a que los tiempos promedio de los procesos superen ostensiblemente los establecidos en los cdigos de procedimiento. As, en promedio la resolucin de un conflicto civil217 tarda 1.920 das, de uno laboral 1.730 das y de uno de familia 850 das218.
215
El trmino empleado sirve para agrupar asuntos que por decisin del legislador son desistibles, transigibles conciliables o delitos querellables en el caso de la especialidad penal. La mayora hoy en da son competencia de los jueces municipales y aplica en casos como hurto simple o agravado de mnima cuanta, lesiones personales con incapacidad menor a 30 das y otros casos anlogos.
216 Corporacin Excelencia en la Justicia, Jueces de pequeas causas, 2005. 217 Un proceso ordinario civil o de familia en primera instancia (sin la promocin de incidente o recurso alguno) tardara mnimo 111 das y con apelacin 172 das. Si el proceso presenta eventualidades (Ej. inadmisin de la demanda, notificacin por emplazamiento, reconvencin de la demanda, reforma de la demanda, excepciones previas y de mrito, audiencia del Art. 101 del Cdigo de Procedimiento Civil, entre otras), tendra una duracin mnima de 221 das en primera instancia y 282 das si hay apelacin. Si el proceso es abreviado, los tiempos legales oscilan entre 108 das (sin incidentes o recursos) y 208 das (con incidentes y recursos). 218
Consejo Superior de la Judicatura. Caracterizacin de tiempos procesales para la administracin de justicia: modelo de medicin y resultados de su aplicacin (2006).
En consecuencia, para dinamizar la administracin de justicia, es preciso acometer las siguientes tareas: 1. Modernizar la gestin judicial del sector jurisdiccional. 2. Impulsar reformas constitucionales y legales relacionadas con temas como el ajuste de los procedimientos de las acciones pblicas, competencias de las altas cortes, facultades jurisdiccionales del artculo 116 de la Constitucin Poltica y Cdigo nico de Procedimiento. 3. Poltica de descongestin que se comprometa con la consecucin de una justicia al da. 4. Implantacin de la oralidad en todas las jurisdicciones y especialidades; y 5. Creacin de la figura de jueces de competencia mltiple o de pequeas causas219. En cuanto a la primera de las medidas, la principal tarea se relaciona con la estructuracin de alternativas de mejoramiento, o en algunos casos la tercerizacin, de funciones administrativas y el establecimiento de esquemas de seguimiento a la labor de los auxiliares de la justicia. Frente al tema de reformas constitucionales y legales, las tareas abarcan distintas iniciativas tales como: simplificacin y unificacin de procedimientos en todas las especialidades de la jurisdiccin ordinaria; consagracin de figuras que permitan la agilizacin de los procesos (p. e. perencin); reformas a la accin de tutela (competencias y trmite); redistribucin de competencias en las altas cortes y ajuste de funciones; consolidacin normativa de las diferentes formas de prestacin del servicio de justicia; y, establecimiento de herramientas para la organizacin y coordinacin de la oferta de justicia asociada a los MASC. En materia de poltica de descongestin, es necesario impulsar un Plan Nacional de Descongestin que, de acuerdo con las particularidades de las especialidades a intervenir y con el fin de evacuar definitivamente el inventario histrico de procesos, incluir mecanismos de seguimiento y evaluacin. As mismo, incluir el establecimiento de modelos de gestin judicial220 y redefinicin del alcance de las herramientas para la evaluacin, remuneracin y bonificacin de los jueces y fiscales. Igualmente, es necesario generar garantas que permitan al juez ejercer una mejor direccin del proceso y reformar varios aspectos especficos de la legislacin procesal. Con el fin de dar mayor celeridad y simplicidad a los procesos, se requiere expandir de manera gradual la oralidad a las especialidades civil, laboral y familia, as como a las jurisdicciones contencioso administrativa y penal militar. Dicha medida, debe contar, previamente, con un plan maestro de inversiones en infraestructura, plataforma tecnolgica y capacitacin, as como con una planeacin de las fases para su implementacin. Como se ha sealado, el impacto de los asuntos de mnima cuanta o pequeas causas en el sistema de justicia hace imprescindible impulsar, en concordancia con las modificaciones legales que experimenta la administracin de justicia y el Plan Estratgico para la Defensa de los Derechos de la Mujer ante la Justicia en Colombia 2006-2010221, la implementacin de la
219 Esta medida requerir la revisin de las funciones y naturaleza de los jueces municipales. 220
Junto a los modelos de gestin judicial se requiere el diseo de soluciones que permitan, por ejemplo, la comisin de diligencias (p. e. embargos y secuestros) a empleados judiciales o ciertas autoridades administrativas, o ampliar las facultades de los colegios de abogados y de la funcin social de los profesionales del derecho para permitir su participacin en la atencin a las pequeas causas y los planes de descongestin judicial. Este documento, elaborado por la Conserjera Presidencial para la Equidad de la Mujer presenta, en dos grandes frentes (reformas legales y difusin), tres lneas estratgicas: violencia intrafamiliar, crisis marital y discriminacin laboral.
221
figura de los jueces de competencia mltiple o pequeas causas, as como una serie de reformas al Cdigo Nacional de Polica, al Cdigo de Procedimiento Civil y a la Ley 228 de 1995. Igualmente, estas medidas requieren una evaluacin de la posibilidad de asegurar presencia, tanto de los jueces de competencias mltiples o pequeas causas como de los ordinarios, en zonas en las cuales, por sus condiciones econmicas y de conflictividad, as lo requieran. Adicionalmente, se trabajar en un modelo de descentralizacin de los juzgados en las grandes capitales que, en sus fases iniciales, se priorizar en las Casas de Justicia como una forma de acercar el servicio al ciudadano. Dadas las restricciones fiscales, ser necesario que el sector avance en la determinacin y la priorizacin de los recursos requeridos para la implementacin de estas polticas. Este proceso deber conducir a una propuesta concertada de financiacin por fases que atienda las necesidades del sector y que considere la realidad presupuestal de la Nacin. Fortalecimiento del sistema penal y lucha contra la impunidad De acuerdo a lo establecido en el artculo 530 del Cdigo de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), el Sistema Penal Acusatorio debe ser implementado gradualmente durante el perodo 2005-2008222. Como se seala en el Cuadro 6.3, la inversin durante el perodo 2004-2006 del C. S. de la J. ascendi a $65.565 millones; en la FGN se incorporaron cerca de $30.574 millones; y, $14.848 millones en entidades como la PGN, la Polica Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y la Defensora del Pueblo tambin han invertido recursos, en especial en la capacitacin de sus funcionarios. Cuadro 6.3 Recursos de inversin asignados y programados - Sistema Penal Acusatorio, 2004-2006
Millones de pesos de 2006
C. S. de la J. Salas de audiencia Plataforma tecnolgica y sistema de informacin Capacitacin Seguridad y proteccin Total C. S. de la J. FGN Adecuacin de infraestructura fsica Capacitacin Solucin informtica nica e integral 2004 16.452 4.191 20.643 2.182 1.242 2.309 2005 9.307 6.205 788 311 16.611 1.371 1.045 3.658 2006 13.990 13.542 779 1.500 8.500 1.000 7.674
1/
Total 39.749 19.747 5.758 311 65.565 12.053 3.287 13.641
29.811
222
Fase I: Armenia, Bogot, Manizales y Pereira-enero 1 de 2005; Fase II: Bucaramanga, Buga, Cali, Medelln, San Gil, Santa Rosa de Viterbo, Tunja y Yopal-enero 1 de 2006; Fase III: Antioquia, Cundi namarca, Florencia, Ibagu, Neiva, Pasto, Popayn y Villavicencio-enero 1 de 2007; Fase IV: Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Montera, Quibdo, Pamplona, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar-enero 1 de 2008.
Cuadro 6.3 (continuacin) Recursos de inversin asignados y programados - Sistema Penal Acusatorio, 2004-2006
C. S. de la J. Criminalstica Total FGN INMLCF Capacitacin y gestin Equipos, instrumentos, insumos y tecnologa Publicaciones Infraestructura Total INMLCF TOTAL
1/
2004 5.733 154 1.297 23 31 1.505 27.881
2005 393 6.467 446 3.454 446 344 4.690 27.768
2006 1.200 18.374 400 5.898 55 2.300 8.653 56.838
Total 1.593 30.574 1.000 10.649 524 2.675 14.848 110.987
Los recursos destinados a seguridad y proteccin no se destinan en su totalidad a la reforma penal. Fuentes: Presupuesto General de la Nacin. (C. S. de la J. y FGN) y INMLCF. Clculos: DNP-DJS-SJ.
Sin embargo, a pesar de no poder comparar indicadores de gestin entre el sistema penal mixto y el oral acusatorio223, es evidente una reduccin sustantiva en los tiempos procesales, tal y como se detalla en el Cuadro 6.4. Cuadro 6.4 Comparativo de tiempos procesales Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 2004
Ley 600 Delito Hurto, artculo 239 C. P. Trfico fabricacin o porte de estupefacientes, artculo 376 C. P. Homicidio, artculo 103 C. P. Lesiones, artculo 111 C. P. Nm. das 567 377 493 177 Meses 18,9 12,6 16,4 5,9 Ley 906 Nm. Das 69 68 116 107 Meses 2,3 2,3 3,9 3,6 En das 498 309 377 70 Reduccin En meses 16,6 10,3 12,6 2,3 En % -87,83 -81,96 -76,47 -39,55
Fuente: C. S. de la J., Documento SA-0101. Sistema Penal Acusatorio, dos aos de expedicin del Cdigo de Procedimiento Penal. Septiembre de 2006.
Consolidacin de los avances del Sistema Penal Acusatorio As, el Estado deber adelantar esfuerzos tendientes a la consolidacin de los avances del Sistema Penal Acusatorio. De esta manera, se garantizar una cobertura ptima del sistema,
223 Anteriormente el Fiscal, adems de investigar, instruir y acusar, contaba con funciones judiciales, es decir, tomaba decisiones sobre la continuidad o no del proceso penal, o la libertad del procesado. Hoy, el fiscal competente es acompaado por un juez de control de garantas, distinto al juez de conocimiento, quien ser el encargado de cumplir con las funciones judiciales dentro de la etapa de instruccin. La participacin del juez de conocimiento se presentar nicamente en el juicio oral y pblico y no tendr conocimiento del caso antes de darle inicio a la audiencia. Con el nuevo sistema, las funciones tanto del fiscal como del juez son claramente diferenciables, cumpliendo as con las caractersticas de cada uno de estos cargos: el fiscal como investigador y acusador ante el juez y ste como funcionario que decidir, dependiendo de las pruebas tanto del fiscal como del defensor, si condena o absuelve al acusado.
para lo cual se procurar formular un plan maestro de infraestructura y plataforma tecnolgica que genere un sistema integral de informacin y que incorpore las necesidades de todas las entidades intervinientes. Fortalecimiento de la investigacin criminal En materia de investigacin criminal, existen dificultades para la coordinacin entre las entidades con funciones de polica judicial. Esto explica, parcialmente, las formas de terminacin de los procesos que usualmente se presentaban en la FGN, particularmente durante la vigencia de la Ley 600 de 2000, en las etapas de investigacin previa e instruccin. Como se observa en la Figura 6.2, en la etapa de investigacin previa, para 2004, el 61,9% de los procesos finaliz por la expedicin de resolucin inhibitoria224. As mismo, en la etapa de instruccin, el 47,1% de los procesos se dieron por terminados a causa de preclusin por falta de mrito225. Figura 6.2 Formas de terminacin del proceso penal en la fase de investigacin previa Ley 600 de 2000
Fuente: FGN. Oficina de Planeacin 2004. Clculos: DNP-DJS-SJ. * Tambin se presentan otras terminaciones como la indemnizacin, el desistimiento o la conciliacin, las cuales no suman ms del 6% para 2004.
224
La resolucin inhibitoria est contemplada en el artculo 327 de la Ley 600 de 2000 como una forma de terminacin de la accin penal en la etapa de investigacin previa, la cual se presenta en tres casos: cuando el hecho no existi, es decir, la conducta cometida es inexistente o no est consagrada como delito por la ley; los sujetos activos no son responsables de la conducta considerada como delito; o, la accin penal no puede iniciarse. La preclusin por falta de mrito es una forma de terminacin del proceso en la etapa de instruccin. Ocurre cuando, en cualquier momento de la investigacin, el fiscal decide terminar con esta porque no existen pruebas suficientes para acusar al sindicado o se logra probar que el hecho no ha existido, o por el contrario que el sindicado no lo cometi.
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Por otro lado, se requiere trabajar en el fortalecimiento de la investigacin criminal mediante una serie de intervenciones encaminadas a la renovacin o repotenciacin de los equipos tecnolgicos en trminos de investigacin (en laboratorios y de campo) y operatividad, logrando as las certificaciones de calidad tanto de los procedimientos de laboratorio, como de las labores de inteligencia. As mismo, es determinante la implementacin de la carrera judicial en la FGN como elemento de fortalecimiento institucional del talento humano. Igualmente, sern necesarios avances en materia de capacitacin, creacin de sistemas de gestin de calidad de los servicios criminalsticos y generacin de alianzas entre las entidades del sector. En este ltimo sentido, se buscar lograr la correcta interconexin e interoperabilidad de los sistemas IBIS, AFIS, CODIS y los proyectos Imgenes Digitales y Fotografa Digital226. De la misma manera, debe haber interconexin entre estos sistemas con los diferentes funcionarios judiciales para agilizar las investigaciones, identificar los autores, relacionar los hechos y realizar el anlisis criminal oportunamente. Fortalecimiento de la investigacin y juzgamiento en la lucha contra la gran criminalidad Con el fin de impulsar la lucha contra la gran criminalidad y en aras de hacer efectiva la Ley de Justicia y Paz, se requiere fortalecer las capacidades operativas de unidades de la FGN, como la de delitos contra la administracin pblica, de antinarcticos e interdiccin martima, de secuestro y extorsin, de terrorismo, de DD. HH., de Justicia y Paz y de extincin de dominio y lavado de activos. Con respecto a esta ltima, se deben fortalecer los esquemas de coordinacin con la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero (UIAF) del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con el fin de aumentar su capacidad de deteccin de tipos y prcticas de lavado de activos, as como impulsar la agilizacin de procesos de extincin de dominio. As mismo, considerando los requerimientos para la implementacin del Plan Nacional de Bsqueda a Personas Desaparecidas227, y el procesamiento de pruebas, a cargo del CTI, el DAS, la Polica Nacional y el INMLCF, se promovern iniciativas encaminadas a la formulacin de un plan de inversiones que permita ordenar la poltica y priorizar los requerimientos de cada entidad. Este, debe incluir la capacitacin a los funcionarios judiciales con el fin de garantizar los derechos de las vctimas a la verdad, la justicia y la reparacin.
226
El Sistema Integrado de Informacin Balstica (IBIS, por sus siglas en ingls), es una herramienta de identificacin con la que cuentan el DAS, la FGN, la DIJIN y el INMLCF; el Sistema Automatizado de Identificacin de Huellas Dactilares (AFIS, por sus siglas en ingls), es un instrumento de clasificacin y archivo automtico de huellas dactilares que opera en la Registradura Nacional del Estado Civil, el INMLCF, el DAS, la FGN y la Dijn, sin embargo este ltimo no es compatible con los otros; el Registro Combinado de ADN (CODIS, por sus siglas en ingls), es un sistema de recoleccin de informacin para la identificacin del ADN de las personas, dichos sistemas son alimentados por la FGN, la DIJIN y el INMLCF; el proyecto de Imgenes Digitales es un sistema de recoleccin de documentos patrn (de referencia o cuestionados), que es alimentado por los laboratorios del DAS, CTI, DIJIN y el INMLCF; y, el proyecto de Fotografa Digital se implementa en los laboratorios del DAS, CTI, DIJIN y el INMLCF. El Plan Nacional de Bsqueda a Personas Desaparecidas contiene cuatro componentes principales: 1. Recoleccin de informacin. 2. Anlisis de la informacin. 3. Recuperacin; y 4. Identificacin plena. Los tres primeros estarn principalmente a cargo de la FGN y el ltimo del INMLCF. Dicho plan contar con la participacin de la Comisin Nacional de Bsqueda (CNB), la Vicepresidencia, la Procuradura General de la Nacin (PGN), la Defensora, los Jueces, el Ministerio de Defensa, la Polica Nacional y el Inpec.
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Creacin del Sistema Nacional de Proteccin y Asistencia de Testigos, Vctimas y Funcionarios Judiciales El Sistema Penal Acusatorio y la ley de Justicia y Paz implican una mayor cercana de las partes del proceso en un juicio oral y pblico. Por esta razn, se avanzar en la creacin de un Sistema Nacional de Proteccin, bajo el cual se fortalecern los programas de proteccin a vctimas, testigos y funcionarios judiciales, as como los dirigidos a reclusos. Para ello, el Gobierno Nacional buscar los medios de provisin de recursos para la implementacin del mismo. En aras de lograr un modelo de proteccin concertado con el C. S. de la J., la FGN, la PGN, la Defensora del Pueblo, el MIJ y el Inpec, se establecern herramientas para la coordinacin del sistema; as mismo, deber considerarse, dentro de la estructura de los programas de proteccin, un esquema de atencin legal a las vctimas intervinientes en procesos penales y en el desarrollo de la Ley de Justicia y Paz. Promocin de los servicios de asesora legal gratuita (Defensora del Pueblo) Con la finalidad de garantizar el principio de equilibrio procesal de las partes228 dentro del proceso, se requiere la promocin de una estrategia de capacitacin, fortalecimiento y expansin de los servicios ofrecidos por la Defensora del Pueblo, particularmente en materia de defensora pblica. As mismo, se requiere fortalecer a la Unidad de Investigacin Criminal del Sistema Nacional de Defensora Pblica, para lo cual se deber trabajar, de manera coordinada, con el INMLCF. Esta situacin coadyuvar positivamente en la implantacin del Sistema Penal Acusatorio y de la Ley de Justicia y Paz. Diseo y ejecucin de una poltica de descongestin de procesos bajo el rgimen de Ley 600 de 2000 Para lograr que el sistema acusatorio disponga del talento humano que requiere, se implementar una poltica de descongestin judicial para efectos de resolver prontamente los procesos que se adelantan bajo el rgimen penal mixto. La evolucin del inventario de expedientes en la FGN para el perodo 2002-2004 demuestra que el nivel de congestin de negocios iniciados en el marco de la Ley 600 de 2000229, es significativo. En 2004 se presentaba un total de 381.033 procesos represados en la etapa de investigacin previa y 388.116 casos en etapa de instruccin. Por lo anterior, se requerir de la consolidacin de mecanismos
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Con la expedicin de la Ley 941 de 2005, mediante la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensora Pblica, el Estado debe garantizar la defensa pblica para aquellas personas que por sus condiciones econmicas o sociales se encuentren en circunstancias de desigualdad manifiesta para proveer por s mismas la defensa de sus derechos, en condiciones de igualdad de frente al ente acusador. El artculo 531 de la Ley 906 de 2004, por medio de la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Penal, plantea el rgimen de transicin del sistema penal mixto al acusatorio. Para ello, seala que los trminos de prescripcin y caducidad de las acciones que hubiesen tenido ocurrencia antes de la entrada en vigencia del nuevo Cdigo, sern reducidos en una cuarta parte que se restara[sic] de los trminos previstos en la ley. El objeto de dicha medida, es el de lograr la descongestin, depuracin y liquidacin de procesos bajo el rgimen anterior. Ahora bien, la sentencia expedida por la H. Corte Suprema de Justicia el 27 de octubre de 2004, Magistrado Ponente Alfredo Gmez Quintero, afirma que todos los procesos iniciados por conductas punibles que hayan tenido lugar antes de la puesta en marcha del nuevo sistema acusatorio (dependiendo de las fechas en que se haya dado inicio, segn la fase a la que pertenezca el municipio), debern desarrollarse segn el procedimiento estipulado en la Ley 600 de 2000 (sistema penal mixto), es decir, nicamente se desarrollarn bajo el rgimen procesal de la Ley 906 de 2004, las conductas punibles que se pongan en conocimiento de la autoridad competente, desde el 1 de enero de 2005 en adelante, segn la fase de implementacin del sistema.
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de descongestin definitivos. Igualmente, se hace necesario el establecimiento de herramientas de seguimiento, evaluacin y control respecto de la aplicacin de dichas medidas. Expansin del servicio de justicia en zonas de conflicto Con respecto a la expansin del servicio de justicia en zonas de violencia, como consecuencia de los resultados que ha arrojado la PDSD en materia de recuperacin del control territorial y como parte del proceso de consolidacin de la presencia institucional, ser necesaria la creacin de un modelo de justicia con particularidades que incorpore las caractersticas de las zonas en las que an se mantiene la presencia amenazante de los GAML. Dicho modelo, debe garantizar la participacin de los operadores de justicia y pondr en prctica las lecciones aprendidas en iniciativas que integren el servicio, con las acciones realizadas por entidades del sector seguridad y defensa. Implementacin de la poltica de lucha contra la impunidad en casos de violaciones a los DD. HH e infracciones al DIH En primera medida, se fortalecer la capacidad tcnica del Comit de Impulso para la investigacin de violaciones a los DD. HH. y el DIH y del Programa de DD. HH. de la Vicepresidencia de la Repblica, con el fin de realizar el seguimiento y evaluacin de la poltica en esta materia. Como desarrollo de la poltica de lucha contra la impunidad en casos de graves violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, prevista en el documento Conpes 3411 de marzo 6 de 2006, se ha previsto dotar al Inpec y al C. S. de la J. con las capacidades tcnicas y operativas para aplicar la tecnologa de audiencias virtuales. Adems, se profundizar en la creacin de procedimientos y prcticas operativas concretas que permitan la agilizacin de los procesos en casos de violacin a los DD. HH. e infracciones al DIH y, por ltimo, se implementarn las lneas de accin para el cuatrienio, en el marco del Plan Nacional de Accin en DD. HH. y DIH. Igualmente, para mejorar la defensa internacional del Estado ante sistemas de proteccin de DD. HH., teniendo en cuenta que es requisito de admisibilidad la falla en los remedios judiciales internos, es importante mejorar la capacidad de gestin de la FGN, del C. S. de la J. y de la PGN, para lo cual se revisar la posibilidad de autorizar el aumento de plantas de personal en las dos entidades en las reas dedicadas al tema de los DD. HH. As mismo, y con el fin de fortalecer los sistemas de justicia penal y de control disciplinario para la lucha contra la impunidad, se requieren reformas en los modelos de operacin y gestin de las organizaciones del sistema de justicia penal y del sistema de control disciplinario. Dichas reformas, deben tener en cuenta la generacin de criterios, estructuras, procedimientos y herramientas para fortalecer los recursos humanos, fsicos y financieros y el talento humano. Fortalecimiento de la Justicia Penal Militar Adicionalmente, la PCSD y la modernizacin de la administracin de justicia en el pas, requieren de una Justicia Penal Militar (JPM) moderna, efectiva y legtima entre los
miembros de la Fuerza Pblica, y ante la Rama Judicial, la sociedad colombiana y la comunidad internacional. Actualmente, la JPM dispone de limitados recursos institucionales, presupuestales y tcnicos, lo que dificulta el cumplimiento de su misin constitucional en todo el territorio. Esto debe llamar la atencin respecto a la obligatoriedad de cumplir con estndares internacionales de DD. HH. y de DIH. Este proceso de fortalecimiento partir de una serie de reformas al Cdigo Penal Militar (Ley 522 de 1999), que abarcarn asuntos tales como la definicin de competencias entre la JPM y la Justicia Ordinaria, las violaciones a los DD. HH. y delitos comunes, y la transformacin de la tendencia inquisitiva de esta jurisdiccin a una de corte adversarial. Igualmente, se requiere evaluar las diferentes propuestas de restructuracin de la JPM, las cuales debern hacer especial nfasis tanto en el nivel de independencia (rgimen de carrera, autonoma administrativa y presupuestal) y en el fortalecimiento de la investigacin criminal, como en los asuntos relacionados con la capacitacin y modernizacin del rgimen de los funcionarios involucrados en la prestacin del servicio de JPM (compatibilidad de las carrera militar, judicial y administrativa) y el establecimiento de herramientas de descongestin de procesos. Por lo anterior, con el fin de dar un impulso decidido a la JPM, sta debe contar con los recursos fsicos y tecnolgicos necesarios para dar cuenta de las carencias de los despachos y centros de reclusin, incluyendo los programas de tratamiento de poblacin militar reclusa, por lo que se requiere la elaboracin de una serie de planes maestros de inversin en dichos renglones. Implementacin del Cdigo de Infancia y Adolescencia Por ltimo, para dar alcance al nuevo Cdigo de Infancia y Adolescencia, el cual rige a partir del 1 de enero de 2007, tanto la FGN, como el C. S. de la J. deben implementar las medidas necesarias para el cumplimiento efectivo del mismo. Para ello, la FGN requerir capacitar a fiscales e investigadores delegados ante los jueces penales para adolescentes. As mismo, por parte del C. S. de la J., se adelantar la transformacin de los actuales juzgados de menores en juzgados penales de adolescentes y se evaluar la posibilidad de crear nuevos juzgados en aquellos casos en que se requiera. Igualmente, se debe prever la creacin y capacitacin de jueces con funcin de control de garantas y de conocimiento especializados en el tema y prever el funcionamiento de las salas especializadas, en caso de ser necesarias, en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial que conozcan en segunda instancia este tipo de denuncias. Modernizacin y fortalecimiento del Sistema Penitenciario y Carcelario (SPC) En el perodo 2002-2006 se logr la reduccin de la tasa de hacinamiento que enfrentaba el SPC (Figura 6.3). El documento Conpes 3277 de marzo 15 de 2004, modificado por el Conpes 3412 de marzo 11 de 2006, propuso, por un lado, un plan de ampliacin, adecuacin y dotacin (AAD) que a la fecha se traduce en la generacin de 2.060 nuevos cupos230 y, por otro, la implementacin del plan de construccin, dotacin y mantenimiento (CDM) que
230
Se program la generacin de 3.100 cupos mediante la estrategia de AAD. A la fecha est pendiente la entrega de 1.040 cupos.
permitir la generacin de 21.200 nuevos cupos que apoyarn la poltica de descongestin del sistema y el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de los Establecimientos de Reclusin del Orden Nacional (ERON). A diciembre de 2006, la tasa de hacinamiento era de 14,6%, frente a 34,1% en diciembre de 2005. Figura 6.3 Evolucin de la poblacin y capacidad en ERON
Fuente: Inpec
La estrategia de expansin de la oferta penitenciaria y carcelaria signific la inversin de importantes recursos. Dicha distribucin se presenta en el Cuadro 6.5. Cuadro 6.5 Evolucin del gasto de inversin en el SPC por entidad (2003-2006)
Millones de pesos de 2006
Tratamiento y desarrollo 2003 2004 2005 2006 20071/
1/
Equipos 0 0 800 0 1.025
Sistemas estadsticos 0 1.302 1.428 1.803 1.709
Infraestructura 1.768 10.852 40.563 51.199 472.224
0 766 1.496 958 883
Se refiere a la apropiacin inicial. Fuente: Leyes generales de presupuesto. Clculos: DNP-DJS-SJ.
La reduccin de la tasa de hacinamiento obedece a varios factores. De una parte, a la estrategia de ampliacin de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios; y de otra, a la entrada en vigencia del Sistema Penal Acusatorio, el cual introdujo los principios de libertad y de oportunidad, los cuales pueden llevar a la disminucin temporal de la poblacin reclusa en ERON. La Figura 6.4 presenta el comportamiento de la poblacin reclusa por situacin jurdica. Puede verse que el nmero de sindicados ha presentado una disminucin de 34%, en el perodo 2004-2006, lo que refleja el impacto que tuvo la implementacin de la Fase I del Sistema Penal Acusatorio en el SPC 231. Figura 6.4 Evolucin de la poblacin reclusa en ERON por situacin jurdica 2003-2006
Fuente: Inpec
El deterioro y antigedad de algunos ERON constituye otra problemtica que afecta al SPC. Frente a una vida til estimada para los ERON de 50 aos, en Colombia el 37,4% de los 139 ERON existentes superan ese lmite (Cuadro 6.6). Estas cifras evidencian la necesidad de profundizar en los planes de rehabilitacin, mantenimiento y adecuacin de los centros de reclusin con deterioros ms marcados. As mismo, ser necesaria la formulacin de una estrategia para un eventual reemplazo de dichos centros, lo cual depender de la dinmica de la poblacin reclusa, por cuanto estos no cuentan con reas adecuadas para los programas de tratamiento y desarrollo de los internos ni garantizan la seguridad de los mismos.
231
Como se seal anteriormente, la fase I de la implementacin del Sistema Penal Acusatorio abarc los distritos judiciales de Bogot, Armenia, Pereira y Manizales.
Cuadro 6.6 Nivel de antigedad de ERON, 2006

Aos 0 a 10 10 a 20 20 a 30 30 a 50 50 a 100 100 a 400 Total Nmero de establecimientos 16 15 19 37 33 19 139 Porcentaje % 11,5 10,8 13,7 26,6 23,7 13,7 100
Fuente: Inpec.
El plan de CDM, permitir la generacin de 21.100 nuevos cupos penitenciarios y carcelarios, el mejoramiento de los niveles de habitabilidad de los internos, la construccin de espacios adecuados para el desarrollo de programas de tratamiento y desarrollo, y un eventual reemplazo de infraestructura obsoleta. Tambin, ser necesario adelantar los desarrollos normativos orientados a aclarar y redefinir las competencias en materia de mantenimiento, rehabilitacin y refaccin de ERON, entre el Inpec y la Direccin de Infraestructura (DIN) del MIJ. En este sentido, resulta esencial la construccin de un plan maestro de reposicin, rehabilitacin y mantenimiento de infraestructura que considere la generacin de sinergias entre todas las entidades del SPC. El desarrollo de la poltica de infraestructura carcelaria responde a la necesidad de brindar espacios dignos que propendan por el debido tratamiento a los reclusos, en el marco de la funcin de reinsercin social de la pena privativa de la libertad, as como el cumplimiento de la normatividad nacional e internacional en materia de respeto, promocin y proteccin de los DD. HH. para las personas privadas de la libertad. A la fecha, dichos programas no han sido el resultado de medidas articuladas y sostenibles en el tiempo y la cobertura ha sido insuficiente. A junio de 2006, tan solo 17,7% de la poblacin reclusa atenda a algn programa de capacitacin laboral y 38,9% estaba involucrada en algn proyecto productivo. Con el propsito de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de estos programas, se suscribirn convenios con el sector privado que garanticen que los programas de capacitacin respondan a las necesidades del mercado laboral y sean debidamente certificados. En este sentido, y en relacin con el desarrollo de proyectos productivos, se debe continuar con la realizacin de alianzas estratgicas con el sector privado, as como fortalecer y dar continuidad a las ya existentes. As mismo, se requerir el mejoramiento de tcnicas de tratamiento a la poblacin reclusa y de prevencin del uso de estupefacientes y sustancias psicoactivas. Igualmente, es necesario continuar avanzado en la realizacin de un censo de la poblacin reclusa que permita su caracterizacin, para as ofrecer planes de tratamiento y desarrollo adecuados a las verdaderas necesidades de los internos.
La puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio le impone un conjunto de nuevos retos y necesidades al SPC. A diciembre de 2006, se contabilizaban un total de 19.197 personas en detencin preventiva y prisin domiciliaria, para las cuales se contaba con tan slo 111 guardias del Inpec dedicados a ejercer la vigilancia y el control de las medidas. El traslado o remisin de reclusos para la realizacin de las diligencias judiciales, constituye otro reto importante que impone la implantacin del Sistema Penal Acusatorio. En la actualidad, el Inpec no cuenta con los recursos fsicos ni humanos para acometer dicha funcin, la cual debe ser prestada atendiendo niveles de seguridad que permitan la proteccin tanto de los reclusos como del personal de vigilancia y custodia. Se requiere tambin generar mecanismos y capacidades tcnicas en el Inpec que permitan garantizar la efectividad de las medidas de aseguramiento, diferentes a la detencin en establecimiento de reclusin. As, es preciso definir una estrategia para la aplicacin de la prisin domiciliaria, a partir de la evaluacin financiera de los mecanismos de seguridad electrnica. En materia de DD. HH., aun persisten al interior de los ERON situaciones preocupantes. Tanto la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, como organismos internacionales tales como la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, han diagnosticado las falencias que, en materia de proteccin a los DD. HH., presenta el sistema. Las falencias identificadas se relacionan con las condiciones sanitarias y servicios de salud, as como insuficiencia de medicamentos y de personal mdico, restricciones de acceso al servicio de salud privado, entre otras232. Si bien el Gobierno Nacional viene realizando los esfuerzos del caso, en relacin con las recomendaciones de la Oficina de la Alta Comisionada y atender a las solicitudes de la Procuradura y de la Defensora, se presentan situaciones en las que la carencia y deficiencia de la informacin, entre otras, obstaculizan la puesta en vigencia de los correctivos necesarios. En este sentido, aun es necesario avanzar en aclarar el panorama frente a la cobertura (por niveles de atencin), calidad y costos de los servicios de salud en los ERON, as como de la poblacin reclusa afiliada a alguna Empresa Promotora de Salud (EPS). Si bien el Inpec afirma que tiene la capacidad para garantizar la atencin en el nivel I (intramural) y la atencin de los niveles II, III y IV a travs de una red de prestadores de servicios de salud contratados bajo licitacin, las tutelas en esta materia han venido incrementndose. El SPC tambin enfrenta retos relacionados con los altos ndices de violencia dentro de los centros que ponen en peligro la vida e integridad, tanto de internos como de personal de custodia. De acuerdo con el Inpec, en 2006, 44% de las muertes que tuvieron lugar en ERON fueron por causas no naturales. Es importante as, impulsar reformas dentro del SPC para garantizar el respeto de los DD. HH. tanto en la poblacin reclusa, como en el cuerpo de custodia y vigilancia. Se buscar continuar con la incorporacin de normas en materia de DD. HH. en reglamentos, prcticas y en programas de formacin de funcionarios. En materia de DD. HH., se continuar con el rediseo y difusin de programas de DD. HH. dentro de los cursos impartidos por la Escuela Penitenciaria Nacional, se adelantar la
232 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situacin de los DD. HH. en Colombia, 2005.
elaboracin de propuestas de reforma al Cdigo Penitenciario y Carcelario, la generacin de mecanismos orientados a optimizar la prestacin del servicio de salud a los internos en concordancia con la Ley 100, y se pondrn en vigencia tecnologas para la prevencin de ingreso de elementos prohibidos a los centros de reclusin (armas blancas y de fuego, por ejemplo). Finalmente, con el propsito de consolidar los avances alcanzados en el fortalecimiento del SPC, ser necesario adelantar procesos de reestructuracin en su rgano administrador. En los ltimos aos, si bien se han logrado importantes avances en materia organizacional en el Inpec, es necesario abordar las carencias an presentes en los niveles institucional, gerencial y administrativo, y modernizar el esquema, a fin de habilitarlo para que trate de manera eficiente a la poblacin reclusa y se garantice la cobertura y calidad de la prestacin del servicio de salud. En la bsqueda de mejoras en la calidad de dichos servicios, se adelantarn evaluaciones que permitan determinar la viabilidad de su tercerizacin. El fortalecimiento de los sistemas de informacin del SPC constituye un elemento determinante para la correcta clasificacin de los reclusos, tanto por niveles de seguridad, situacin jurdica y gnero, como por caractersticas especficas de vulnerabilidad. Por lo tanto, debe centralizarse esfuerzos tendientes a caracterizar a la poblacin reclusa. La realizacin del censo de poblacin reclusa constituye un elemento determinante para la formulacin de polticas de tratamiento y desarrollo, salud y asuntos ocupacionales. Integracin y articulacin de los servicios de justicia para mejorar el acceso El Sistema Penal Acusatorio demanda para su funcionamiento la construccin de salas de audiencia, salas de atencin al usuario, unidades de reaccin inmediata o, como en el caso de la defensora publica, la creacin de una serie de espacios para las actividades de la misma. En este sentido, se deber acometer la construccin, adecuacin y adaptacin de despachos judiciales, fiscalas, salas de atencin al usuario, bodegas de evidencia y despachos defensoriales, de acuerdo con la formulacin previa de un plan maestro en materia de construcciones y adecuaciones que d cuenta de las necesidades de los usuarios en materia de presencia institucional y mejoramiento del acceso. Por otro lado, debe anotarse que, a pesar de los logros alcanzados en trminos del acercamiento del ciudadano a las instancias de resolucin de conflictos, la diversificacin de la oferta de justicia generada a partir de la Constitucin de 1991, precisa de una reorganizacin orientada a erradicar la duplicacin de las competencias, en materias relacionadas con asuntos de mnima cuanta y delitos querellables, conocidos tambin como pequeas causas. Una iniciativa que ha permitido concentrar y complementar, de alguna forma, la oferta de justicia en reas urbanas, es el programa nacional de Casas de Justicia (CJ). Estas se han consolidado como espacios multiagenciales de informacin, orientacin, referencia y prestacin de servicios para la resolucin de conflictos, en los que hacen presencia, tanto los MASC como las autoridades judiciales y administrativas233.
233
De acuerdo con el Decreto 1477 de 2000, en estas intervienen el MIJ, la FGN, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Inmlcf, la SNR, las alcaldas distritales o municipales, las inspecciones de polica, las personeras distritales o municipales, los consultorios jurdicos de universidades y los centros de conciliacin.
En sus 10 aos de funcionamiento, las CJ han logrado conectar exitosamente al ciudadano con los diferentes servicios de justicia, llegando al punto de ser creadas por solicitud de los municipios y no por iniciativa exclusiva del MIJ. De acuerdo con informacin del MIJ, a octubre de 2006, existan en Colombia 44 Casas de Justicia distribuidas a lo largo del territorio nacional. La favorable percepcin de la ciudadana sobre esta figura es tal, que entre enero de 2002 y diciembre de 2006, las CJ atendieron un total de 3.954.987 solicitudes, tal como se refleja en la Figura 6.5. Es importante destacar el crecimiento de la actividad, ya que slo en el primer trimestre de 2005 se haba atendido el 57% de la totalidad de los casos atendidos en los tres aos anteriores. Esta situacin permite prever un sostenido crecimiento en el nmero de solicitudes. Figura 6.5 Nmero de solicitudes atendidas en Casas de Justicia
Fuente: MIJ.
Particularmente en el caso de las CJ, el Gobierno Nacional asumir retos importantes respecto de la adopcin de este sistema y de la garanta de su sostenibilidad. En la actualidad, el modelo se financia parcialmente con recursos de cooperacin internacional que, por su vocacin transitoria, pueden afectar la ejecucin de la estrategia. A la luz de lo anterior, las tareas a realizar estn orientadas a garantizar la cobertura de los servicios de justicia en condiciones de universalidad, accesibilidad, mejoramiento continuo y participacin, mediante un sistema local que integre los niveles nacional y territorial234. Para tal fin, se propone la racionalizacin de la oferta mediante la creacin de herramientas, sistemas y criterios para la ubicacin de los operadores de justicia, en consideracin a las necesidades jurdicas insatisfechas de la poblacin. En este contexto, tambin se promover, con el C. S. de la J., la presencia de jueces en CJ aumentando la facilidad de acceso de la poblacin al servicio de resolucin de conflictos. Esta poltica est dirigida hacia los ms pobres y desfavorecidos y plantea el acceso como factor relevante que incide en la superacin de la
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Comisarios de Familia, Inspectores de Polica, etc.
pobreza y que brinda condiciones favorables para el mejoramiento del desarrollo humano, lo cual fortalece la credibilidad en la justicia y consolida la gobernabilidad democrtica. De la misma manera, se debe fortalecer, coordinar y articular figuras como el servicio itinerante de justicia, Casas de Justicia, Centros de Convivencia, Centros de Conciliacin Extrajudicial en Derecho, operadores de justicia en equidad235 y jurisdiccin indgena. Igualmente, se deber establecer una instancia de coordinacin para las mismas y se propender por la unificacin de algunas figuras. En este contexto, y con el propsito de generar esquemas efectivos de asesora legal gratuita para la poblacin menos favorecida y de atencin al ciudadano, se propone el desarrollo de estrategias de comunicacin orientadas a difundir la disponibilidad de la oferta de justicia y las competencias de cada uno de los operadores, con el fin de que la misma identifique la forma mas efectiva y econmica para el acceso al servicio. As mismo, se profundizar el modelo de capacitacin de las autoridades de polica y la creacin de centros de conciliacin extrajudicial en derecho, en las inspecciones y/o alcaldas municipales. Igualmente, es necesario implementar las lneas de accin para el cuatrienio en materia de acceso a la justicia que se diseen en el Plan Nacional de Accin en DD. HH. Por ltimo, debe sealarse que los servicios registrales y notariales no han sido articulados de manera decisiva como parte del servicio de justicia, a pesar de ostentar el carcter de fuentes de recursos para el sector y de ejercer, en el caso de los notarios, funciones de operadores de justicia dada su competencia para conciliar. En consecuencia, a pesar de las modificaciones a las metodologas de asignacin de subsidio a notarias de bajos ingresos, no ha sido posible establecer una herramienta tcnica que permita la asignacin eficiente de dichos recursos, ni avanzar en la generacin de parmetros objetivos para la creacin o supresin de notarias. As mismo, es necesario actualizar y ampliar la plataforma tecnolgica de las oficinas de registro, dado que tan slo el 44% de las 190 notaras del pas cuentan con los elementos tecnolgicos necesarios para iniciar las labores de registro en lnea y la prestacin de otros servicios. De este modo, en el cuatrienio se tomarn acciones decididas en la realizacin del concurso pblico de notarios (en cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional), la generacin de esquemas de intercambio de informacin y colaboracin entre el sistema registral, las oficinas catastrales y la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Ello, para efectos de la determinacin del valor comercial de los bienes inmuebles, al igual que la expansin y modernizacin de la plataforma tecnolgica. Gestin jurdica pblica y poltica de ordenamiento jurdico Desde la formulacin del Conpes 3250 de 2003, Lneas de accin para el fortalecimiento de la defensa legal de la Nacin y para la valoracin de pasivos contingentes, se ha logrado, con el concurso de la Direccin de Defensa Judicial de la Nacin (DDJN) del MIJ, ampliar la perspectiva de la defensa judicial a un modelo mucho ms amplio. En este, los esfuerzos de la Administracin no slo se dirigen al logro de una defensa judicial eficiente, sino que deben estar acompaados de una serie de elementos que se han identificado como la gestin
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Debe anotarse que el impulso y articulacin de estos mecanismos debe incluir la dimensin o enfoque restaurativo del actual Cdigo de Procedimiento Penal.
jurdica pblica integral, que tiene como propsito un actuar eficiente y respetuoso de los derechos por parte de la Administracin, que propenda por la prevencin del dao antijurdico indemnizable. Los esfuerzos de la DDJN en esta materia y los logros alcanzados han sido importantes: se inventariaron y cuantificaron los procesos judiciales en contra de las entidades de la administracin pblica nacional; se puso en funcionamiento el sistema Pleitos de la Nacin que contiene la informacin actualizada de los procesos; se increment de menos del 1% a cerca del 65% el nmero de los procesos con cuanta superior a 2.000 smmlv coordinados por la DDJN, y con ahorros para el erario frente a las pretensiones incoadas de ms de un billn de pesos; se estructur, en coordinacin con otras entidades, una poltica de defensa del Estado ante el sistema Interamericano de DD. HH. , entre otros. A pesar del trabajo realizado, el nmero de demandas contra la Nacin actualmente asciende a 81.970 procesos, cuyas pretensiones econmicas alcanzan un total de $64 billones (Cuadro 6.7). Por lo anterior, es necesario continuar con los esfuerzos emprendidos y sealados en el documento Conpes mencionado. Cuadro 6.7 Distribucin de los procesos en los que hace parte la Nacin-2006
Miles de pesos de 2006 Estado Demandado Demandante Total Nmero de procesos 81.970 15.353 97.523 Valor pretensiones 64.702 9.726 74.516
Fuente: MIJ-Direccin de Defensa Judicial de la Nacin. Cifras a precios histricos.
En este sentido, las acciones a implementar se relacionan con la generacin de buenas prcticas de contratacin, expedicin de actos administrativos, asesora y defensa judicial en la administracin pblica nacional. Para lograrlo, es necesario continuar con el mejoramiento de los modelos de gestin para las reas jurdicas de las entidades de la administracin pblica, el fomento del uso de la conciliacin como medio de solucin de los procesos, y el fortalecimiento de la capacidad del Estado para su adecuada defensa judicial, y la implementacin de una poltica eficiente en cuanto al estudio y trmite de acciones de repeticin. Ahora bien, la estrategia de mejoramiento de la gestin jurdica de la administracin pblica debe integrarse con las actividades de racionalizacin normativa. En este tema, debe sealarse que en la actualidad se encuentran vigentes un total de 22.393 normas expedidas en el perodo 1886-2005 las cuales, hasta la expedicin de la Directiva 1 de 2005, no haban sido objeto de un intento estatal de sistematizacin integral y compatibilizacin con la jurisprudencia aplicable. De este modo, se dio inicio a la organizacin de dichas normas por sector administrativo y al anlisis de vigencia de cada una de ellas, con el fin de producir cuerpos nicos normativos (compilaciones legislativas y decretos nicos sectoriales o temticos), con el
objeto de que el ciudadano pueda acceder fcilmente a la normativa vigente, y con el fin de derogar, en el caso de los decretos, las normas consideradas insubsistentes, as como las redundantes, inconsistentes o cadas en desuso. Esta es una de las tareas por acometer en el perodo 2007-2010. La poltica de ordenamiento jurdico abarca elementos adicionales como la implementacin de metodologas de produccin normativa y manuales de tcnica legislativa. Adems, incluye la coordinacin de la investigacin sociojurdica que se produce en el pas. En este ltimo tema, se buscar suplir la falta de estudios sistemticos que permitan determinar cules normas dentro del ordenamiento jurdico cumplen el fin previsto, y cules carecen de impacto, eficacia, eficiencia y efectividad. Por su parte, la difusin de la normatividad se realizar mediante un sistema de informacin y divulgacin que permita tener acceso, a travs de Internet, a los textos de las normas expedidas desde 1886, a los anlisis de vigencia y a los cuerpos normativos elaborados (compilaciones y decretos). Dicho sistema interactuar con el de informacin jurisprudencial que cuenta dentro de sus fines el establecimiento de lneas que contribuyan al respeto del derecho a la igualdad en las decisiones judiciales. Para ello, se formular e implementar una poltica de divulgacin normativa que, adems de garantizar el acceso al conocimiento de las normas que componen el ordenamiento, democratice la informacin jurdica, y contribuya a la pedagoga constitucional optimizando el uso de las herramientas tecnolgicas y a travs de programas pedaggicos para los sectores de la poblacin tradicionalmente marginados.
6.2 Los retos del Estado Comunitario

El modelo de intervencin del Estado, definido en el marco de los preceptos constitucionales vigentes, establece con claridad las circunstancias en las cuales se justifica la intervencin estatal. Igualmente, la Constitucin da cuenta de los tipos de obligaciones recprocas, de complementariedades y de divisin del trabajo que deben existir entre el sector pblico, el sector privado y las organizaciones sociales, en funcin del inters general. Desde un punto de vista amplio, el Estado debe intervenir, principalmente, en funciones como la proteccin a la vida, honra y bienes de los ciudadanos, la provisin de un sistema de justicia equitativo y eficiente, el manejo soberano de la poltica exterior y el manejo social del riesgo236. En cuanto a la economa se refiere, el modelo de intervencin estatal enfatiza en que la accin del Estado debe orientarse hacia la bsqueda del equilibrio entre el mercado y el inters pblico,
6.2.1 Modelo administrativo para la intervencin econmica del Estado
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El manejo social del riesgo es una funcin estatal que consiste en la creacin y gestin de un sistema colectivo de seguridad orientado a distribuir el costo de las prdidas por eventos no controlables individualmente, entre el mayor nmero de personas y durante todo el ciclo vital. Esto exige, entre otros aspectos, objetivar el riesgo, es decir, identificarlo y medirlo para cada grupo social; crear sistemas formales a travs de mercado, potenciar los sistemas informales; y desarrollar, por parte del Estado, sistemas de alerta, prevencin, atencin y superacin del riesgo. En tal sentido, el aseguramiento, la solidaridad y la equidad son los tres elementos claves de dichos sistemas de proteccin colectiva.
de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de Gobierno. As mismo, propende tanto por reducir las externalidades negativas que limitan el desarrollo econmico y social del pas, como por potenciar las positivas, asegurando la equidad en la distribucin de los frutos del desarrollo. Para el logro de este equilibrio, en el perodo 2006-2010 ser necesaria la consolidacin del papel del nivel ejecutivo nacional en sus tareas de definicin de polticas generales, de conservacin del orden pblico, de direccin de la poltica exterior y de manejo social del riesgo. El accionar de los entes territoriales, por su parte, se orientar a la ejecucin de las polticas pblicas y a su coordinacin en los territorios de su jurisdiccin, adaptndolas a las realidades y necesidades especficas de cada departamento y municipio. El sector privado participar, igualmente, en la ejecucin de las polticas, a travs de mecanismos de contratacin pblica como la concesin. Igualmente, el Gobierno Nacional, a travs de mecanismos de participacin con agentes privados o en asociacin con entidades locales, tendr la capacidad de ejecutar recursos destinados al desarrollo de macroproyectos que trasciendan el mbito de competencia de los entes territoriales y/o que requieran de importantes esfuerzos financieros. Es preciso sealar que el modelo de intervencin del Estado parte de reconocer que dado que la intervencin estatal implica una restriccin de la libertad econmica slo puede llevarse a cabo cuando est plenamente justificada. As, los objetivos enunciados emanan de este principio rector, el cual tiene plena consonancia con el mandato constitucional. La funcin estatal de planeacin ser ejercida por los ministerios y departamentos administrativos, a travs de la definicin de polticas y la asignacin de recursos. En ejercicio de esta funcin, se buscar la coordinacin entre estas entidades, de manera que se logre el diseo e implementacin de sistemas de seguimiento y evaluacin, tanto de los recursos pblicos como del impacto, propios de la ejecucin de la poltica pblica. Al tener en cuenta que una de las tareas esenciales del Estado Social de Derecho es garantizar la prevalencia del inters general, a travs del desarrollo de actividades necesarias para la sociedad, se especializar y focalizar la funcin de intervencin econmica a travs de la promocin eficiente. Con el objetivo de proteger el inters general, la intervencin estatal, a travs de la regulacin y el control, se justificar cuando sea necesario: Incorporar seales de eficiencia econmica dada la existencia de monopolios naturales; Eliminar los obstculos que impidan la competencia; Contrarrestar los efectos de externalidades negativas e incentivar las positivas; Reducir los costos de transaccin; Asegurar la provisin de servicios pblicos, hasta donde tcnica y econmicamente sea factible. Antes de intervenir, se debe tener en cuenta que: - La intervencin sea el nico medio para proteger un inters pblico especfico y que se haga estrictamente en la medida necesaria para contrarrestar el riesgo; - El costo de la intervencin sea menor al costo de no hacerla; - Los riesgos a evitar o mitigar sean razonablemente predecibles; y - Se permita flexibilidad para realizar revisiones peridicas procurando, en lo posible, estabilidad en las reglas de juego.
En este orden de ideas, se plantea como objetivo central la consolidacin de un modelo ptimo de intervencin econmica, a travs de la operacin de agencias especializadas. Es necesario fortalecer el modelo de autoridades de regulacin independientes como vehculo para incentivar la inversin en los sectores regulados, promover la competencia y definir tarifas de eficiencia. As mismo, y como punto final para la implementacin del modelo administrativo de intervencin econmica del Estado, se proyecta como objetivo que, para el perodo 2006-2010, la participacin del Estado en actividades empresariales debe ser plenamente focalizada. Para alcanzar este objetivo, es necesario trabajar en el rediseo de la figura de la empresa pblica en la actividad econmica, tomando como criterios los siguientes (ver Ario 2003, p. 469-474): En los casos cuando las empresas estatales y del sector privado concurran en el mercado, se estudiar la posibilidad de democratizar y focalizar la presencia estatal en la provisin directa de bienes o servicios. En los casos cuando la organizacin industrial idnea para la provisin del bien o servicio sea de naturaleza monoplica, el Estado debe concentrarse en sus funciones de regulacin y control, con el fin de permitir que los particulares asuman la gestin empresarial. En los casos de instalaciones y equipos de dominio pblico (p.e. aeropuertos e infraestructura para suministro de agua), ser posible la constitucin de esquemas empresariales mixtos, en los cuales el Estado, bien sea en el nivel nacional o territorial, aporta el activo, mientras que el particular se hace cargo de la gestin. En los casos de proyectos de innovacin tecnolgica (investigacin bsica aplicada) caracterizados por la presencia de riesgos elevados que desestimulan la iniciativa privada, sera justificable la constitucin de instancias pblicas o mixtas. As, la necesidad de un Estado que tenga injerencia directa en la economa a travs de la inversin en empresas proveedoras de bienes y servicios, justificada en su momento por la falta de disponibilidad de recursos de ahorro privado y que respondi a la poltica empresarial emprendida en el siglo pasado, que se fundame nt en un modelo de desarrollo proteccionista no es necesaria. El Estado contemporneo cambia su injerencia directa y global sobre la economa y la sociedad, por una presencia indirecta y sectorial. De ese modo, la nueva dinmica del proceso de desarrollo econmico, ha planteado la necesidad de enmarcar las actividades social y econmicamente sensibles237 en una intervencin alternativa de carcter especializado. Ahora, en lugar de fabricar y vender bienes o prestar servicios directamente, la forma de intervencin se realiza a travs de la planeacin, la promocin, la regulacin y el control de la economa. Planeacin La planeacin ser entendida como una funcin de naturaleza transversal o multisectorial, con coordinacin centralizada, que pretende garantizar coherencia en el proceso de
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Servicios pblicos domiciliarios, actividades financieras, prestacin de servicios de salud, entre otras.
formulacin de poltica, su seguimiento y evaluacin, buscando obtener informacin que retroalimente permanentemente el proceso de toma de decisiones. Dentro de las acciones que adelantar el Gobierno Nacional en este sentido, se encuentran las siguientes: Fortalecer la capacidad estatal para identificar las polticas pblicas prioritarias, as como reorganizar las competencias y relaciones institucionales de las entidades encargadas de ejecutarlas238. Fortalecer la funcin de planeacin en los ministerios y departamentos administrativos. Implementar sistemas de informacin que permitan optimizar las decisiones de poltica. De esta manera, se busca contar con informacin veraz, confiable y actualizada tanto sobre las necesidades de la sociedad, como frente a la asignacin, ejecucin e impacto asociados a los proyectos y programas gubernamentales. Fortalecer al Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane), en trminos de independencia y autonoma tcnica, como organismo fuente de la informacin con la cual se toman decisiones de poltica e inversin. Institucionalizar la figura de los coordinadores de informacin sectorial en cada una de las entidades cabeza de sector administrativo (ministerios y departamentos administrativos), cuya responsabilidad ser la gerencia de la informacin que demandan y ofrecen las entidades pblicas. Institucionalizar la formulacin de la poltica de modernizacin del Estado en general y de la Administracin en particular, la cual ha sido ejercida, tradicionalmente, a travs de programas presidenciales o gubernamentales que, por su naturaleza, son temporales y se encuentran permeados por los intereses polticos de coyuntura. Institucionalizar un sistema permanente de seguimiento y evaluacin de los compromisos adquiridos en temas relacionados con la modernizacin del Estado y la Administracin. Para esto es necesario estandarizar una metodologa de evaluacin de los cambios en niveles de eficacia, eficiencia y productividad, como resultado de las acciones de renovacin de la Administracin (ej. fusiones, escisiones, creaciones). Con lo anterior, se pretende contar con informacin confiable, permanente y actualizada sobre el nivel de avance e impacto de estas medidas, para lograr la formulacin de los ajustes y reformas necesarias, de manera que se garantice la eficiencia del Estado, su transparencia y, sobre todo, que est al servicio de los ciudadanos. De esta manera, se espera que para 2010 se hayan consolidado los siguientes logros: Los coordinadores de informacin sectorial estarn institucionalizados en los 19 sectores administrativos. La formulacin de poltica de modernizacin del Estado y de la Administracin, estar institucionalizada en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP). El sistema de seguimiento y evaluacin permanente al proceso de modernizacin del Estado y de la Administracin, estar implementado y en funcionamiento, y utilizar una metodologa estandarizada para la medicin de los cambios de eficiencia, eficacia y productividad en las entidades pblicas.
238 El tema de la adecuacin de las entidades para la ejecucin de la poltica pblica, se encuentra desarrollado en el apartado relacionado con Estado eficiente y transparente.
Promocin La formulacin de poltica en el nivel nacional comprende adems de la planeacin, la faceta promotora del Estado, entendida como el conjunto de acciones encaminadas a inducir en los particulares comportamientos que satisfagan necesidades pblicas o que se estimen de utilidad general239. En este asunto, se propender por la implementacin de mecanismos de coordinacin tendientes a evitar la proliferacin de polticas y programas sectoriales de promocin que no sigan una lnea de poltica consensuada en el ms alto nivel. Ello, con el fin de evitar que puedan ser usados para favorecer intereses diferentes a los generales de la sociedad. Otras acciones en este campo incluyen: Con respecto al Programa de Promocin de Banca de las Oportunidades, se trabajar en un arreglo institucional que permita volver realidad el potencial en materia de reduccin de la pobreza, empoderamiento local y formacin de capacidades que tiene este instrumento para la poblacin ms vulnerable del pas240. Particularmente, y para una segunda fase de desarrollo, se estudiar la viabilidad y el impacto que tendra la vinculacin del Fondo Nacional del Ahorro a las estrategias del Banco. Con la reciente creacin del Viceministerio de Turismo, se buscar coordinar y fortalecer el diseo de estrategias de promocin e incentivos a esta actividad econmica. La integracin de la banca de segundo piso, con el fin de optimizar su impacto en proyectos productivos. En este sentido, se atendern criterios de diversificacin y optimizacin del riesgo que redundarn en su sostenibilidad de largo plazo. Incentivos a la pequea y mediana empresa nacional, a travs de la reforma a la contratacin pblica, la cual se convertir en un instrumento de reactivacin de este segmento productivo. La disminucin de los costos de transaccin para la pequea y mediana empresa, mediante su exclusin del conjunto de sociedades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades. Uso de instrumentos financieros que permitan la disminucin del riesgo crediticio de concesionarios y contratistas de obras de infraestructura pblica, con el objetivo de disminuir sus tasas de inters. Diferenciar, mediante el rediseo administrativo, las funciones de promocin y comercializacin de Artesanas de Colombia. Regulacin La regulacin ser considerada como el instrumento por excelencia de intervencin en la economa, a travs del cual se definen las reglas dentro de las cuales se desenvuelve la actividad de los particulares. Se ubica en dos instancias principales: 1. La legislativa, expedicin de normas con fuerza de ley, y
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Histricamente, las actividades que los Estados han promocionado se ubican en los sectores de la educacin, la vivienda, la cultura, la salud, la conservacin del ambiente y la creacin de empresa. En el caso de Colombia, la promocin tambin se ha extendido al campo de las exportaciones no tradicionales, y sobre algunos cultivos considerados estratgicos para la economa nacional, en el marco de la lucha contra el narcotrfico. Aprobado por el Documento Conpes 3424 de 2006.
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2. La administrativa, expedicin de actos administrativos de carcter general. En esta ltima en particular, se encuentra la regulacin especializada para aquellos mercados que requieren independencia entre la poltica y las decisiones de regulacin como condicin para minimizar las distorsiones econmicas. El modelo administrativo debe permitir una mayor capacidad de adaptacin de las organizaciones pblicas, ante el dinamismo de los sectores econmicos que intervienen. De esta manera, las acciones para la profundizacin y el fortalecimiento del modelo de regulacin, a travs de autoridades independientes, incluyen: Modificar algunos elementos de la recientemente creada Comisin de Regulacin en Salud, especialmente su composicin, condiciones de seleccin y nominacin, perfil de sus integrantes y rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, para adecuarla al modelo institucional propio de este tipo de organismos. Estas medidas conllevan a una disminucin del riesgo de captura. Adicionalmente, se le otorgarn funciones esenciales, no previstas en la legislacin actual, como definir las medidas necesarias para minimizar la seleccin adversa y riesgo moral entre los diferentes actores del sistema de salud y los criterios que se deben adoptar para determinar la existencia de abuso de posicin dominante por parte de los agentes que conforman el sistema. Esta reforma no slo se relaciona con la funcin reguladora del Estado, sino que, a la vez, profundiza y optimiza la funcin estatal de manejo social del riesgo. Implementacin de mecanismos de rendicin de cuentas ante instancias polticas como el Congreso, instancias judiciales de carcter administrativo, e instancias civiles con mayor y mejor participacin ciudadana, como contrapeso a la mayor autonoma de las comisiones de regulacin. Reforma integral al sistema de regulacin de las telecomunicaciones, con el objeto de corregir y prevenir diferencias de criterio, contradicciones en la regulacin e inseguridad jurdica para los inversionistas, los agentes regulados y los usuarios en general. Esto implica la revisin de las competencias de la Comisin Nacional de Televisin, el Ministerio de Comunicaciones, la Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones y las facultades de instruccin de las superintendencias de Industria y Comercio y de Sociedades. Rediseo institucional de la Direccin Nacional de Estupefacientes para lograr que la titularidad pblica de los bienes a los cuales se les ha decretado la extincin de dominio sea de muy corta duracin. As, a travs de su venta a agentes privados, de manera eficiente y rentable para el Estado, estos bienes retornarn al mercado. Redaccin de una Gua de Buenas Prcticas Regulatorias, para que todas las acciones en la materia, se tomen siguiendo un procedimiento en el cual se incluyan elementos como el anlisis econmico del derecho, objetivacin del riesgo y escenarios regulatorios alternativos. Control A travs de la funcin de inspeccin, vigilancia y control, el Estado vela por el cumplimiento de las regulaciones. Esta funcin es ejercida por mltiples instancias administrativas,
entre las cuales se encuentran organizaciones autnomas, ministerios, departamentos administrativos y superintendencias. Incluso en este ltimo caso, el aparato administrativo de supervisin es desordenado e implica una gran disparidad de competencias241. En aras de mejorar las funciones del Estado en materia de control, ser necesario: Controlar el gasto descentralizado: como medida preventiva y de defensa a la descentralizacin, se implementar un rediseo administrativo en las instancias encargadas de hacer seguimiento y control a los recursos del Sistema General de Participaciones, las regalas y las rentas cedidas. Reformar la Superintendencia de Sociedades: se buscar reestructurar la organizacin de esta entidad con el fin de simplificar el modelo de intervencin del Estado en la actividad empresarial, redefiniendo los criterios que justifican la vigilancia de las sociedades mercantiles y, en especial, los instrumentos a travs de los cuales se debe vigilar la informacin pblica que utiliza el mercado para tomar decisiones. Tambin se generarn acciones para lograr sinergias con organizaciones que participan en las etapas del proceso de inspeccin, vigilancia y control de la informacin financiera. Para esto se hace necesario el cambio de adscripcin de la Junta Central de Contadores, del Sector Educacin al Sector Comercio, Industria y Turismo, con el objetivo de que las funciones de inspeccin, vigilancia y control que esta entidad ejerce se cumplan en armona con las polticas gubernamentales de control a los agentes de mercado y de incremento de la competitividad del pas, en armona con lo establecido en el artculo 104 de la Ley 489 de 1998. Reformar la Superintendencia Nacional de Salud: a travs de la reestructuracin de la organizacin se pretender focalizar su gestin en la proteccin del usuario de los servicios pblicos de salud, y en la optimizacin de los procesos con otras organizaciones de inspeccin, vigilancia y control de la Administracin. Reformar la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada: para avanzar en la homogeneizacin de los elementos orgnicos de las entidades encargadas de inspeccin, vigilancia y control, se dotar de personera jurdica a esta Superintendencia. Adicionalmente, la reforma conllevar la creacin de ingresos propios a travs de la contribucin por parte de los vigilados. Con estas dos acciones, se asegura mayor autonoma administrativa, financiera y presupuestal, un aumento de eficiencia en el manejo de los recursos disponibles para poder ejercer inspeccin, vigilancia y
241 -Superintendencias con personera jurdica: Superintendencia Financiera y Superintendencia de Economa Solidaria (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico), Superintendencia de Sociedades (Ministerio de Comercio Industria y Turismo), Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (Departamento Nacional de Planeacin), Superintendencia Nacional de Salud (Ministerio de la Proteccin Social). La norma que establece la naturaleza jurdica de la Superintendencia de Subsidio Familiar fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en 1982 y la situacin no se ha normalizado (Expediente 963, Sentencia 06 de 1982).
- Superintendencias sin personera jurdica: Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo), la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio de Defensa Nacional) y la Superintendencia de Puertos y Transporte (Ministerio de Transporte). - Unidades administrativas especiales con funciones de inspeccin, vigilancia y control: Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio del Interior y de Justicia). Entre las entidades que no cuentan con la naturaleza de superintendencia, pero que tienen a su cargo funciones de inspeccin, vigilancia y control y, adicionalmente, tienen naturaleza administrativa especial, se encuentran, la Aeronutica Civil, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima).
control de calidad, as como un aumento en el nivel de rendicin de cuentas frente a la ciudadana. Reformar la Superintendencia de Industria y Comercio: para avanzar en la homogeneizacin de los elementos orgnicos de las entidades encargadas de inspeccin, vigilancia y control, se le dotar de personera jurdica. De esta forma, se asegura mayor autonoma administrativa, financiera y presupuestal, un aumento de eficiencia en el manejo de los recursos disponibles para poder ejercer inspeccin, vigilancia y control de calidad, as como un aumento en el nivel de rendicin de cuentas frente a la ciudadana. Igualmente la reforma a esta entidad conllevar la consolidacin del Sistema Nacional de la Calidad, a travs de la creacin del Instituto Nacional de Metrologa. Revisar el esquema de inspeccin, vigilancia y control en el sector transporte. Avanzar en la segunda etapa de la reforma a la Superintendencia Financiera: implementar, por medio de la reforma financiera, las recomendaciones previstas en el documento Conpes 3399 de 2005, en aspectos tales como la direccin de la organizacin, la designacin y el perodo del superintendente, rgimen de proteccin del usuario y el esquema institucional para la proteccin del derecho de la competencia en el sector financiero. Implementar un arreglo institucional para fortalecer las funciones de control antimonopolios y de prcticas restrictivas de la competencia, para aplicar criterios uniformes en todos los sectores econmicos. De esta manera, se lograr disminuir la incertidumbre en los inversionistas y agentes vigilados a la vez que se reducirn las posibilidades de distorsionar el mercado, mediante de un control de mala calidad. Fortalecer la funcin estatal de proteccin al consumidor y al usuario en las superintendencias y en otras instancias como alcaldas, veeduras y personeras, con el objetivo de aumentar la oportunidad y disminuir el tiempo de respuesta de la intervencin estatal. Reglamentar e implementar la obligacin de requerimientos nicos para personas naturales y jurdicas que sern enviados por los vigilados a una central de datos, a la cual tendrn acceso las diferentes entidades con competencias de inspeccin, vigilancia y control. De esta manera, se buscar la disminucin de los costos de transaccin para los vigilados y se solucionar, en parte, el problema del control concurrente y duplicado. Mejorar la coordinacin institucional para diferenciar las funciones de intervencin del Estado en la economa. Dado que la regulacin y la supervisin forman parte del marco institucional y se comunican mutuamente, las deficiencias de la primera no pueden ser subsanadas a travs de la segunda. Avanzar en la regionalizacin de las Superintendencias, a travs de convenios con alcaldas, veeduras, personeras, cmaras de comercio y universidades, entre otras. Fortalecer los modelos de autocontrol, por medio de la simplificacin y difusin de los procesos de participacin ciudadana, para elevar el nivel de apropiacin y empoderamiento de los ciudadanos.
Participacin del Estado en actividades empresariales La prestacin directa de bienes y servicios por parte del Estado a travs de la empresa pblica, se constituye en otra forma de intervencin Estatal. Al tener en cuenta el fortalecimiento
de las competencias de planeacin, promocin, regulacin y control, y las contradicciones inherentes existentes entre el mbito de lo empresarial y de lo pblico242, esta forma de intervencin ha enfrentado una sensible reduccin. En este sentido, y para avanzar en la focalizacin de la figura de la empresa pblica, las acciones requeridas son las siguientes: Presentar, ante el Congreso de la Repblica, un proyecto de ley que defina un rgimen jurdico para las empresas pblicas de manera que se les permita desarrollar sus actividades de manera eficiente y sostenible. Vincular a terceros en la propiedad accionaria de Ecopetrol, con el objetivo de aumentar el capital de la empresa, lograr mayor autonoma, aumentar los recursos disponibles para financiar sus planes de inversin y avanzar en el criterio de rentabilidad como el norte de la gestin de la empresa; Implantar un nuevo modelo de aseguramiento pblico, manteniendo los derechos de los asegurados y garantizando la continuidad en la prestacin de los servicios de salud, pensiones y riesgos profesionales, que se caracterizar por su seguridad jurdica, sostenibilidad financiera y eficiencia operativa. Vincular un socio estratgico para la prestacin de los servicios postales nacionales, para garantizar el correcto funcionamiento del correo social. Invertir los ingresos por ventas de participacin accionaria de la Nacin en empresas, por ejemplo electrificadoras, en proyectos regionales de desarrollo.
Avanzar en la consolidacin del Estado Social de Derecho, implica superar las limitaciones que representa el modelo burocrtico de gestin pblica. Para tal efecto, se debe profundizar en un nuevo paradigma de gestin en el cual el Estado dirige, establece reglas y promociona las acciones pblicas y privadas. Este proceso de transformacin institucional implica contar con organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administracin al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupcin, la participacin ciudadana, el mejoramiento continuo, el Gobierno de la informacin, la innovacin institucional, la gestin por resultados y la profesionalizacin del empleo pblico. La Administracin al servicio del ciudadano Este componente incluye dos elementos fundamentales: 1. Generar estrategias tendientes a modificar aquellas percepciones ciudadanas sobre la Administracin, referidas a su ineficacia e ineficiencia, arbitrariedad, altos niveles de corrupcin, falta de continuidad, clientelismo, despilfarro y mal uso de los recursos pblicos, que se reflejan en bajos niveles de credibilidad, ingobernabilidad y desconfianza.
6.2.2 Programa para la consolidacin de un Estado eficiente y transparente
242 El primero, se desenvuelve en un escenario de libertad, tiene como base la propiedad privada y como mvil fundamental el beneficio propio, mientras que el segundo se enmarca dentro del sistema poltico, y en esa medida los intereses subyacentes son de este tipo y no lucrativos; lo cual es una causa importante para que el desempeo de ciertas empresas pblicas sea deficitario y poco competitivo.
2. Buscar la consolidacin de una poltica activa de servicio al ciudadano, que incorpore la responsabilidad del funcionario frente al pblico, el adecuado trmite a las Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR), la proteccin al consumidor, y la competencia y calidad en la provisin de los servicios. Respecto de las acciones que deben adelantarse en este sentido, adems de los bienes y servicios bsicos educacin, salud, infraestructura, cultura, recreacin, deporte, etc., la Administracin debe prestar un conjunto de servicios complementarios, con diversas caractersticas, que son indispensables para el cumplimiento de las funciones bsicas y para garantizar la adecuada participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Estos servicios que incluyen desde la informacin hasta el pago de impuestos, obtencin de licencias, permisos y certificaciones, generalmente corresponden al cumplimiento de un deber o al ejercicio de un derecho. El deficiente servicio al ciudadano, cuando se relaciona con la Administracin, genera baja percepcin de probidad. Las entidades tienen poca conciencia de la importancia del servicio, situacin que generalmente se agrava por una gestin aislada, informacin desarticulada, poco utilizada y divulgada, escasa calificacin y mnimos incentivos para servidores que se relacionan directamente con el ciudadano. Adicional a lo anterior, la mayora de las instalaciones son poco adecuadas, existe limitacin en horarios de atencin, los tiempos de espera son muy altos y las quejas y sugerencias son atendidas simplemente como una obligacin legal, pero no como un instrumento de gerencia. Es por este motivo que durante este cuatrienio se debe disear y abordar una estrategia integral y transversal de servicio al ciudadano, la cual contemplar las siguientes acciones: 1. Disear y poner en funcionamiento el Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano, a travs del cual se formularn las polticas, estndares e indicadores, mecanismos de seguimiento, control y modelos de gestin. Todo ello, con el objeto de garantizar la calidad y excelencia en el servicio al ciudadano en las entidades de la Administracin Pblica nacional. 2. Identificar los cuerpos funcionales de servicio al ciudadano y disear los programas de profesionalizacin, calificacin y reconocimiento a los servidores pblicos que los integren. 3. Identificar y mejorar los puntos de atencin, as como los canales de comunicacin y servicio al ciudadano y poner en funcionamiento una lnea nica de informacin y servicio. 4. Mejorar las condiciones de la relacin cotidiana del ciudadano con la Administracin, a travs de la racionalizacin de los trmites. Para el ao 2010, en lugar de observarse el problema de los trmites de forma aislada en cada entidad, estar en funcionamiento una visin transversal, bajo el concepto de Gobierno electrnico, profundizando los esfuerzos del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP), el Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeacin, con nfasis en temas como comercio exterior, registros de propiedad, trmites de acceso a mecanismos de cofinanciacin, entre otros. 5. Consolidar la institucionalidad de la Comisin Intersectorial de Polticas y de Gestin de la Informacin en la Administracin Pblica (Coinfo), como el instrumento
articulador de polticas de informacin de las entidades del sector pblico, de manera que facilite y estructure los mecanismos de intercambio de la informacin entre las entidades, oriente la eficiencia en el gasto asociado al desarrollo de Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) y defina los mecanismos para facilitar el acceso de la informacin al ciudadano. 6. Este conjunto de medidas pretender avanzar en el cumplimiento del fortalecimiento del servicio al ciudadano de excelencia en al menos 10 entidades de la Administracin Pblica Nacional, con amplia cobertura e impacto en las relaciones de la Administracin con el ciudadano. La lucha contra la corrupcin En este sentido, se buscar la introduccin de mecanismos y herramientas contra la corrupcin que propicien, tanto la corresponsabilidad, como la autorregulacin de ciudadanos y servidores pblicos en el cumplimiento de la ley promoviendo la cultura de la legalidad y la transparencia. Para ello se desarrollarn las siguientes acciones: 1. Promover reformas normativas para lograr una mejor coordinacin del nivel nacional con las entidades territoriales. As mismo, se buscar la eficiencia y eficacia en la gestin de estas ltimas. 2. Presentar un proyecto de ley que actualice el Estatuto Anticorrupcin (Ley 190 de 1995), que recoja el documento de propuesta de una Poltica de Estado para el Control de la Corrupcin, que incluya normas sobre transparencia, rendicin de cuentas, as como los mecanismos sealados en la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin, la cual se encuentra en proceso de ratificacin. 3. Fortalecer la coordinacin, articulacin y participacin del programa presidencial de Lucha Contra la Corrupcin en la investigacin y seguimiento a los casos de corrupcin. 4. Invitar al sector privado a que participe en la adopcin de acuerdos de autorregulacin que fomenten las buenas prcticas empresariales, y le den un marco de transparencia a las relaciones entre la administracin pblica y el empresariado. 5. Promover e incentivar la pedagoga de la legalidad, que involucre a los jvenes y estudiantes en la aprehensin de conceptos morales y ticos a travs de la educacin y concientizacin. La participacin ciudadana En este aspecto se espera construir, colectiva y concertadamente, polticas que estimulen la participacin ciudadana, a travs de proyectos compartidos que promuevan un sentido de pertenencia y confianza de los ciudadanos en la Administracin, la experiencia del reciente cuatrienio ha demostrado la importancia de dar continuidad a los Consejos Comunales de Gobierno como uno de los principales instrumentos de participacin pues, segn las estadsticas oficiales, de los 124 Consejos realizados, se han definido 2.346 tareas de las cuales ya se han resuelto 1.030, 1.087 estn desarrollndose y 229 estn en proceso de iniciar su ejecucin243.
243 www.presidencia.gov.co
Las acciones tendientes a la construccin colectiva y concertada de polticas que estimulen la participacin ciudadana son: 1. Promover fondos de participacin ciudadana y concursos para acceder a tales fondos. 2. Establecer procedimientos claros para la rendicin de cuentas de todas las instituciones pblicas. 3. Promover acciones sobre pedagoga de la legalidad, tendientes a fortalecer la democracia, la gobernabilidad, la legitimidad y la credibilidad de lo pblico en la conciencia ciudadana. 4. Promover e implementar el programa de auditores visibles, de manera que permita la participacin del ciudadano en la veedura y control de las obras y proyectos pblicos. 5. Desde el punto de vista de la planeacin participativa, el Gobierno Nacional, dentro de las posibilidades constitucionales y legales, seguir apoyando al Sistema Nacional de Planeacin como un instrumento idneo de participacin ciudadana en el proceso de formulacin y diseo de polticas. 6. Poner en marcha el Plan Nacional de Control Social, cuyo objetivo es la articulacin del trabajo de la Contralora General de la Repblica y las diferentes entidades del Gobierno Nacional que promueven el control social (Ministerio de Interior y Justicia, el DAFP, la Escuela de Alto Gobierno de la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) y el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin). Lo anterior, con el fin de fortalecer dicho control, mediante el desarrollo de programas de formacin a la ciudadana, y organizar la oferta institucional de sensibilizacin, difusin, capacitacin y acompaamiento. 7. Fortalecer y consolidar los consejos municipales de Juventud. 8. Impulsar las iniciativas normativas que permitan regular la participacin. 9. Promover iniciativas civiles para la medicin de los ndices de percepcin sobre la efectividad del Gobierno Nacional en el cumplimiento de objetivos y metas de poltica pblica. Este tipo de mediciones conllevan a un aumento en la confianza de los ciudadanos en la Administracin. Sobre este punto ya hay avances, como es el caso de Colombia Lder. El mejoramiento continuo-Modelos de gestin pblica En cuanto a los modelos de gestin, se buscar revisar permanentemente la eficiencia de la organizacin administrativa, a partir de la identificacin de temas transversales, misionales o de apoyo, en relacin con los cuales se requiera efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios, mediante diseo e implementacin de dichos modelos. El rediseo del sistema burocrtico de gestin pblica, requiere de la implementacin de modelos de gestin pblica244 que faciliten, a los responsables de los distintos niveles de la Administracin, el desarrollo de las labores a su cargo. As, se disearn modelos de gestin, entre otros, para los siguientes temas: a) Proceso presupuestal. El presupuesto pblico debe consolidarse como una de las principales herramientas para la ejecucin de la poltica econmica por parte del Estado, de manera que involucre:
244 Entendidos como los que se orientan hacia la consolidacin e implementacin de polticas, de manera que propicien esquemas eficientes y eficaces de gestin de lo pblico.
1. La provisin de bienes pblicos. 2. La distribucin del ingreso y la riqueza. 3. La estabilidad; y 4. El crecimiento econmico. En este sentido, es necesario continuar con el fortalecimiento del proceso de modernizacin y mejoramiento de las prcticas presupuestales, consolidando as los avances obtenidos, durante el perodo 2002-2006, con la expedicin de la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003) y el Decreto 4730 de 2005 (reglamentario del Estatuto Orgnico del Presupuesto). Para tales efectos, se debe buscar la consistencia entre el Presupuesto General de la Nacin y las metas macroeconmicas y fiscales, incluidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Dicha consistencia propiciar un entorno estable para la programacin y ejecucin de los recursos pblicos, garantizando mayores resultados en trminos de disciplina fiscal, asignacin del gasto y ejecucin transparente del presupuesto pblico nacional. As mismo, el Gobierno Nacional avanzar en la articulacin de los procesos de planeacin y presupuestacin, mediante el siguiente conjunto de medidas: 1. Avanzar en la implementacin de un esquema que articule el gasto de funcionamiento e inversin, en torno a las principales metas de poltica del Gobierno. Lo anterior, en consideracin a que las decisiones presupuestales anuales y los objetivos de desarrollo establecidos en torno a restricciones presupuestales de mediano plazo, exigen una programacin y priorizacin de recursos estratgica a nivel sectorial que necesariamente deben reflejarse en la preparacin anual del presupuesto. 2. Fortalecer los esquemas que vinculen las asignaciones de gasto, incluidas en el Marco de Gasto Mediano Plazo, con objetivos, estrategias y metas propuestas por el Gobierno Nacional. Igualmente, ser necesario fortalecer las metodologas que permitan estimar, de manera ms rigurosa, el grado de contribucin de tales asignaciones de gasto a los objetivos, estrategias y metas definidas. 3. Reducir las inflexibilidades presupuestales originadas en la preasignacin de rentas y recursos a conceptos de gasto pblico especfico, sin que estas correspondan a polticas, objetivos y metas consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo. Para estos efectos, es inaplazable que el Gobierno Nacional priorice la evaluacin de leyes y normas de destinacin del gasto pblico y someta a consideracin del Congreso de la Repblica su eliminacin o recomposicin. En caso de recomposicin se debern definir los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo que se atendern con la recomposicin, un horizonte temporal especfico y unas metas cuantificables que permitan verificar el cumplimiento de esos objetivos. 4. Iniciar un proceso de presupuestacin orientada a resultados que logre vincular, tanto el gasto de funcionamiento, como el de inversin a las principales metas de poltica, y mantenga el continuo seguimiento de las mismas. La articulacin de este proceso debe conducir a mejorar la asignacin del gasto, por lo cual se buscarn mecanismos para las discusiones presupuestales, adelantadas en los Comits Sectoriales de Presupuesto, se den en torno a programas y metas de Gobierno, y a la evaluacin y seguimiento de los resultados, metas y objetivos que se espera obtener a travs de estos, lo cual permitir
cerrar el ciclo de gerencia pblica. La articulacin de estas actividades, se dar en el marco de las competencias que la ley ha establecido para cada una de las autoridades responsables de la programacin presupuestal. De otra parte, dada la perspectiva de mediano plazo adoptada para el desarrollo del proceso de programacin presupuestal, y que esta ofrece un marco de accin ms predecible para la ejecucin de los recursos pblicos, se continuar fortaleciendo el proceso de ejecucin presupuestal. Para este fin se realizarn las siguientes acciones: 1. Utilizar como criterio de ejecucin presupuestal, entendido como el recibo de los bienes y servicios, la circunscripcin al ao en el cual se programan en el presupuesto. Solamente en los casos excepcionales definidos por parte del Gobierno Nacional, de acuerdo con las caractersticas de algunos gastos, se podr utilizar la figura de las reservas presupuestales. 2. Propender por institucionalizar la prctica de no recurrir a adiciones que incrementen el monto del presupuesto aprobado por el Congreso y, en caso excepcional de requerirse, estas deben guardar la consistencia fiscal necesaria. 3. Reflejar los avances reales en el cumplimiento de las principales metas de poltica, para adelantar una gestin pblica ms eficiente. Para ello, se propender por eliminar cualquier forma de simulacin de ejecucin del presupuesto que no conlleve al cumplimiento del objeto del gasto, contenido en las apropiaciones presupuestales. De la misma manera, se buscar que los avances reportados en el logro de metas de Gobierno reflejen ms fielmente los registrados en la ejecucin presupuestal. 4. Finalmente, se promover la integracin de la informacin relacionada con la gestin presupuestal, de manera que los sistemas de informacin que apoyan el proceso presupuestario, provean informacin integral que permita identificar, en tiempo real, los avances de los diferentes proyectos de inversin tanto fsicos, como financieros. Igualmente, se deber contar, en los mismos trminos, con una informacin regionalizada del gasto pblico. b) Gestin jurdica pblica. En el perodo 2006-2010 se continuar con el fortalecimiento de la gestin jurdica integral, y se abordar como un componente fundamental de la gerencia pblica. Para ello, se consolidar la implementacin de tres acciones: 1. Articular los cuatro frentes tradicionales de gestin jurdica asesora, produccin normativa, defensa judicial y contratacin, mediante la implementacin de modelos de gestin, concebidos como un sistema integrado que bajo la gua de instancias centrales, sectoriales e institucionales de coordinacin eficiente, permitan fijar polticas que informen la accin de los operadores jurdicos a cargo de los frentes de la Gestin Jurdica Pblica (GJP) de los distintos organismos estatales, provea criterios y experticia tiles, y haga seguimiento de esta labor. 2. Implementar el sistema de recaudo de informacin para la defensa legal del Estado y la valoracin de pasivos contingentes. 3. Disear e implementar un plan de profesionalizacin de los gestores jurdicos pblicos, como cuerpo funcional transversal de la Administracin que propicie su desarrollo y fortalecimiento, mediante la ejecucin de procesos de capacitacin, formacin, mejoramiento, evaluacin e incentivos.
De esta manera, para 2010, se habrn profundizado los logros en los siguientes asuntos: 1. Implementar en los 19 organismos rectores de la Administracin Pblica un nuevo modelo de gestin jurdica, respetuoso de los derechos de los ciudadanos, con nfasis en la prevencin de dao antijurdico, y que disminuya el valor de las condenas pagadas por el Estado. 2. Lograr que el 100% de los procesos jurdicos, con cuanta superior a 2.000 salarios mnimos mensuales legales vigentes, sea coordinado por la Direccin de Defensa Judicial de la Nacin (DDJN) del Ministerio del Interior y de Justicia. c) Gestin de activos inmuebles. Sobre la gestin de activos, se desarrollarn las siguientes acciones: 1. Crear una instancia que centralice la gestin, administracin, mantenimiento y propiedad de los bienes inmuebles de las entidades del nivel central, que genere economas de escala y maximice su retorno econmico y social. Dicha instancia se regira bajo el derecho privado. 2. Consolidar la implementacin del Sistema de Informacin de Gestin de Activos (SIGA), el cual contendr el inventario de los activos inmuebles de propiedad de la Nacin con informacin confiable y en tiempo real. Estas medidas se orientarn para que, durante el perodo 2006-2010, se hayan conseguido los siguientes resultados: 1. Incorporar al SIGA los bienes del 100% de las entidades del nivel central. 2. Generar $500.000 millones por concepto de ahorros e ingresos acumulados como producto de la gestin productiva de los activos inmuebles de la Nacin. 3. Inspecciones fsicas y jurdicas de 6.500 bienes inmuebles propiedad de la Nacin, en las entidades objeto del Programa de Gestin de Activos PROGA. d) Contratacin. Las acciones245 tendientes a propender por la eficiencia y la transparencia en la gestin contractual de las entidades, as como para maximizar el impacto socioeconmico de la contratacin pblica, se centrarn en: 1. Reformular los mecanismos de seleccin, de manera que los sistemas de adquisicin sean correspondientes con el objeto de los contratos. En tal sentido, habr mecanismos de seleccin diferentes para los contratos de obra, consultora y adquisicin de bienes y servicios de caractersticas tcnicas uniformes. 2. Introducir mecanismos de subasta electrnica, acuerdos marco de precios y compra en bolsa de productos, los cuales generarn ahorros en costos administrativos y en el precio de adquisicin de los bienes y servicios de caractersticas tcnicas uniformes246. 3. Fortalecer los escenarios de transparencia en la gestin contractual pblica a travs de: - Publicidad a los proyectos de pliegos de condiciones y a los estudios previos requeridos para el desarrollo de los procesos de seleccin.
245
Las acciones aqu propuestas, dependen de la aprobacin del proyecto de reforma al Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, el cual se encuentra en trmite en el Congreso de la Repblica, radicado bajo el No. 20 de 2005 en el Senado de la Repblica y 057 de 2006 en la Cmara de Representantes.
246 Que hoy corresponden al 32% del nmero de contratos y al 30,6% del valor contratado anualmente (Fuente: Estimaciones del Proyecto de Contratacin Pblica BIRF-DNP).
Requisitos de participacin de proponentes proporcionales al objeto a contratar. Factores de calificacin basados exclusivamente en las caractersticas de las ofertas. Adjudicacin en audiencias pblicas de todos los procesos de licitacin pblica; y Acceso a toda la informacin relativa a la gestin contractual pblica en un slo lugar y por medios electrnicos. 4. Fortalecer el Registro nico de Proponentes (RUP), con el propsito de hacerlo el sitio nico de acopio y evaluacin de los requisitos de habilitacin de los proponentes, liberando a las entidades estatales de hacer tal evaluacin en cada proceso y reduciendo la tramitomana para los proponentes. 5. Maximizar el impacto socioeconmico de la contratacin, al prever el empleo de bienes, servicios y mano de obra local en condiciones competitivas y programas de apoyo a mipymes y sectores vulnerables. 6. Definir los lineamientos para habilitar la toma de decisiones administrativas contractuales por medios electrnicos acto de apertura, adjudicacin, audiencias, contratos, etc.-. As mismo, se podr poner en funcionamiento el Sistema Electrnico de Contratacin Pblica como un instrumento de apoyo a la gestin contractual de las entidades estatales, el cual permitir la interaccin de las entidades contratantes, los contratistas, la comunidad y los rganos de control, a travs de la articulacin de los servicios electrnicos ofrecidos por el Sistema de Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE) y los sistemas de informacin relacionados con la contratacin pblica que se encuentren a cargo del Gobierno Nacional. El Sistema permitir automatizar el trmite de los procesos de seleccin, generando ahorros en tiempo y en costos. Se pretende que, a diciembre de 2007, todas las entidades pblicas, incluidas las de nivel territorial en sus diferentes categoras, publiquen toda la informacin relativa a su gestin contractual, desde la etapa de formulacin de cada uno de los procesos de seleccin, hasta la liquidacin de los contratos correspondientes en el Portal nico de Contratacin, que corresponde al sitio virtual nico del Sistema. e) Sistema de Control Interno. En cuanto al Sistema de Control Interno, se adelantarn las siguientes acciones: 1. Desarrollar una estrategia de acompaamiento dirigida a las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional, a las cuales no les fue fenecida la cuenta por parte de la Contralora General de la Repblica para que al final del cuatrienio todas las entidades tengan su cuenta fenecida. 2. Dirigir el desempeo institucional de las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico, en trminos de calidad y satisfaccin social, a travs de la obtencin de la certificacin GP 1000, en concordancia con lo establecido en la Ley 872 de 2003. El Gobierno Nacional adelantar una estrategia para lograr que las entidades se certifiquen. Este proceso se inici bajo el liderazgo de la Alta Consejeria para la Accin Social y la Cooperacin Internacional y del DAFP en la elaboracin de la norma tcnica, con la participacin del Instituto Colombiano de Normas Tcnicas y Certificacin (Icontec), organismo nacional de normalizacin en Colombia y entidad asesora del Gobierno en estos temas.
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3. Garantizar que el Modelo Estndar de Control Interno (MECI) y todos sus instrumentos tcnicos, sean efectivamente implementados en todas las entidades pblicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, en por lo menos todos los departamentos, ciudades capitales y en el 30% de los municipios colombianos en este caso los municipios sern definidos por el DNP, priorizando aquellos que hayan hecho un mayor esfuerzo fiscal en cada vigencia. Se efectuar un monitoreo y seguimiento permanente a dichos objetivos por parte del DAFP. El Gobierno de la informacin El objetivo central del Gobierno de la informacin, ser el de utilizar tecnologas de informacin como herramienta de gerencia pblica, fomentando la existencia de usuarios exigentes mediante informacin oportuna, pertinente y actualizada. De ese modo, se realizarn esfuerzos para ofrecer al ciudadano ms y mejor informacin acerca de los productos que la Administracin le entrega y su impacto en la comunidad, mediante la fijacin de metas en espacios de tiempo especficos, sealando pblicamente acciones prioritarias y recursos destinados tanto en el nivel nacional, como en el territorial. Las principales acciones que se adelantarn son: 1. Incrementar la calidad, disponibilidad, acceso y oportunidad de la informacin pblica; sustituir las encuestas por registros administrativos; propender por la interoperabilidad de los sistemas; definir estndares de calidad, recoleccin, y TIC, y definir el marco institucional y normativo requerido. 2. Coordinar la informacin sectorial en todas las cabezas de sector responsables de su ciclo, desde su generacin hasta la difusin, las cuales se deben encontrar articuladas con el fin de mejorar su capacidad tcnica y la respectiva infraestructura requerida, de manera tal que el pas cuente con informacin estructurada, que disminuya las asimetras y asegure mayor eficiencia en la toma de decisiones del Gobierno Nacional y territorial. 3. Implementar una estrategia para garantizar un adecuado manejo documental apoyado con TIC asociado a la reforma del Archivo General de la Nacin sealada ms adelante Lo anterior, en consideracin a la importancia que reviste el adecuado manejo de la informacin contenida en los archivos de las entidades pblicas, y a la necesidad apremiante de aplicar procesos que involucren la gestin documental, incrementen la eficiencia y efectividad de los programas estatales y mejoren el servicio al ciudadano. La innovacin institucional-Adecuacin de las instituciones a las polticas pblicas Se buscar flexibilizar las estructuras administrativas de las entidades, con reformas modernas que ofrezcan condiciones favorables para que la gestin se focalice en el cumplimiento misional. As, la adecuacin institucional parte de la necesidad de contar con arreglos institucionales y entidades pblicas flexibles para responder con agilidad a los cambios de la sociedad, del entorno internacional y a las nuevas demandas de servicios pblicos. Igualmente, se justifica dada la necesidad de fortalecer las entidades para la ejecucin efectiva y eficiente de la poltica pblica. Las acciones en esta materia se centran en:
1. La reorganizacin del sistema nacional de calidad, de manera que se definan las lneas de poltica en materia de normalizacin, acreditacin y metrologa. 2. El desarrollo de la poltica de competitividad y productividad, acorde con los requerimientos de la Agenda Interna. 3. El desarrollo de la poltica sanitaria y fitosanitaria. 4. La reorganizacin institucional, acorde con las recomendaciones de la MERPD. 5. La implementacin de la red de proteccin social. 6. El desarrollo del sistema de promocin social. De la misma manera, la implementacin del sistema de seguimiento de los compromisos y evaluacin de las acciones de reforma del Estado, no slo es una herramienta de gestin para el gerente pblico, tambin constituye un instrumento para la innovacin permanente de la Administracin con el objetivo de acercarse al ideal del Estado eficiente, transparente y al servicio de los ciudadanos. La experiencia reciente en la reforma de la administracin pblica, ha demostrado la necesidad de adelantar las siguientes acciones de adecuacin institucional: 1. Diseo del esquema de proteccin de personas de manera que se definan polticas particulares en la materia, evitando la duplicidad en la prestacin de este servicio y optimizando la asignacin de los recursos asociados. 2. Definir y limitar los roles papeles a desempear a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), tanto en el campo de la inteligencia como en el de la investigacin criminal247. As mismo, se avanzar en la definicin de perfiles del talento humano y en el diseo de un sistema permanente de formacin, capacitacin y entrenamiento, acorde con tales exigencias. Estas transformaciones requieren un mejoramiento global de los procesos misionales y administrativos que permitan la prevalencia de la oportunidad requerida, de manera que la inteligencia sea efectiva. 3. Modernizar el esquema organizacional y funcional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) para que atienda de manera eficiente los temas referentes al tratamiento de la poblacin reclusa, la prestacin del servicio de salud, la ejecucin de la pena implementacin de la seguridad electrnica y el mejoramiento de los sistemas de informacin y servicios estadsticos248. 4. Realizar una propuesta de rediseo institucional para la Direccin Nacional de Estupefacientes (DNE), a partir de un plan estratgico que involucre mejores prcticas en materia jurdica, administrativa, organizacional, de procesos y de negocio. 5. Consolidar la implementacin y el funcionamiento de la Agencia Logstica de las Fuerzas Militares. 6. Definir un nuevo modelo institucional para el aseguramiento pblico en salud, pensiones y riesgos profesionales. El modelo se caracterizar por su seguridad jurdica, sostenibilidad financiera y eficiencia operativa. 7. Consolidar la transformacin del esquema organizacional y funcional de Caprecom, a partir de la liquidacin del rgimen contributivo.
247
Vase el captulo Consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica.
248 Vase el apartado Justicia para la Consolidacin de la Seguridad Democrtica.
8. Disear [sic] un modelo institucional bsico, pensado con vigencia de mediano y largo plazo, para el reconocimiento de pensiones de los empleados de las entidades pblicas. 9. Efectuar el rediseo institucional del Archivo General de la Nacin (AGN), con miras a atender las necesidades de gestin administrativa de las entidades, para el adecuado manejo de sus archivos, en bsqueda de su adecuada conservacin y custodia como de ir tanto pro de la lucha contra la corrupcin y de la eficiencia administrativa. 10. Fortalecer el modelo gerencial del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), con base en un enfoque de gestin por resultados. 11. Adecuacin organizacional y funcional del Ministerio de Industria Comercio y Turismo MICT, Ministerio de Ambiente, Ministerio de la Proteccin Social, ICA, Invima y DNP para ejecutar los lineamientos de poltica en el tema sanitario y fitosanitario establecidos en los documentos Conpes 3375 y 3376 de 2005. 12. Adecuacin organizacional y funcional del Ministerio del Interior y de Justicia, de acuerdo al estudio de diagnstico que el Gobierno Nacional realice. La ejecucin de este conjunto de medidas, permitir la consecucin de un sistema de seguimiento de compromisos y evaluacin de las acciones de reforma del Estado que permita identificar las necesidades de reestructuracin para una permanente innovacin institucional. La gestin por resultados Se pretende basar el funcionamiento de la Administracin Pblica en resultados continuamente evaluados, para ello se requiere de informacin oportuna, pertinente y en tiempo real. De esta manera, se dar continuidad a los avances logrados en desarrollo de la estrategia de informacin, seguimiento y evaluacin249. La profesionalizacin del empleo pblico Se buscar reforzar los procesos en materia de reclutamiento, profesionalizacin, capacitacin, estmulos e incentivos, acompaados de esquemas de control y evaluacin. Igualmente, se propender por sujetar la permanencia y los ascensos en el sistema de carrera administrativa, a la evaluacin permanente de los servidores pblicos, la cual debe tener como punto de referencia los resultados institucionales esperados. Para la profesionalizacin del personal al servicio de la Administracin, es preciso buscar el perfeccionamiento del sistema de informacin de recursos humanos del sector pblico, como instrumento necesario para interconectar a los demandantes de informacin relacionada con el servicio civil. Las principales acciones en este sentido son: 1. Presentar un estudio de sendas salariales para la Administracin Pblica Colombiana y una ley marco de salarios, que incluya entre otros aspectos, esquemas de salarios variables. 2. Lograr que el servicio civil colombiano se oriente hacia la consolidacin de los principios normativos, en aspectos como la gerencia pblica, el acceso meritocrtico, la permanencia por buen desempeo, los acuerdos de gestin, las distintas modalidades de jornada laboral, la capacitacin y la evaluacin por resultados.
249 Vase el apartado dedicado al Sistema Nacional de Gestin y Evaluacin por Resultados.
3. Poner en marcha un sistema de gerencia pblica profesional en el que los directivos se sometan a acuerdos de gestin y respondan por resultados. Esto supondr mayores niveles de exigencia en la evaluacin de desempeo de los empleados pblicos, dado que cobijar a toda la estructura de personal. 4. Culminar el proceso de seleccin meritocrtica de todos los empleos pblicos que actualmente se encuentran en provisionalidad, para lo cual se prev la culminacin de la Convocatoria 001 de 2005 adelantada por la Comisin Nacional del Servicio Civil (CNSC) y que dar cuenta de 56.000 empleos, de manera tal que a ms tardar en el ao 2008 todos los empleos pblicos de carrera administrativa hayan sido provistos por mritos y todas las vacantes que se generen en las plantas de personal se provean por este mismo medio, a travs de la administracin y vigilancia de la CNSC. Si bien esa es una responsabilidad exclusiva de la CNSC, el Gobierno Nacional no ahorrar esfuerzos para que todos sus empleos de carrera sean provistos con base en las reglas de seleccin meritocrtica tratadas en Ley 909 de 2004. 5. Disear e implementar cuadros funcionales de empleo como instrumentos tcnicos especializados de organizacin y administracin de personal, siendo crucial lograr la implementacin de los cuadros de gestin jurdica pblica, contratacin estatal, control interno, planeacin, recursos humanos, y servicio al ciudadano, adems de aquellos tcnicos sectoriales como es el caso de la Aeronutica Civil, la administracin aduanera y tributaria y la funcin de vigilancia y control. 6. Disear e implementar el Sistema Nacional de Competencias Laborales, el cual est concebido en su primera fase de identificacin y normalizacin de competencias, pero que exige el diseo, formulacin e implementacin de las fases de acreditacin, capacitacin y evaluacin por competencias, buscando una relacin mucho ms estrecha entre el sector pblico, la academia y el sector privado de la economa. De esta manera, al final del cuatrienio, se habr logrado lo siguiente: 1. La implementacin de al menos cinco cuadros funcionales, correspondientes a gestin jurdica pblica, contratacin estatal, control interno, planeacin y recursos humanos y servicio al ciudadano. 2. El diseo de implementacin del Sistema Nacional de Competencias Laborales. Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin por Resultados (Sinergia). Informacin, Seguimiento y Evaluacin Uno de los mayores retos que enfrenta Colombia es mejorar la efectividad de las polticas pblicas con el fin de alcanzar las principales metas de desarrollo y la superacin de la pobreza. En respuesta a este reto, el pas viene orientando la gestin pblica al logro de resultados, proceso que involucra la construccin de estrategias para la generacin, uso y difusin de informacin pblica, el desarrollo de sistemas de seguimiento y evaluacin por resultados, as como esquemas de rendicin de cuentas a los organismos de control y la ciudadana. Considerando los logros alcanzados, es necesario avanzar en el cumplimiento de los siguientes objetivos: 1. Establecer un Gobierno para el ciudadano, a travs de la rendicin de cuentas y la utilizacin de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC).
2. Fijar polticas, estndares y arreglos institucionales para consolidar la poltica de informacin, seguimiento y evaluacin. 3. Lograr un Gobierno interconectado. 4. Fortalecer y hacer sostenible el seguimiento y la evaluacin, como herramientas fundamentales en la toma de decisiones de planeacin y de asignacin presupuestal 5. Desarrollar las capacidades de evaluacin y seguimiento en el sector pblico y otros agentes interesados; y 6. Desarrollar un modelo de gestin por resultados territorial, replicable en los municipios del pas. Establecer un Gobierno para el ciudadano a travs de la rendicin de cuentas y utilizacin de las TIC Las TIC pueden ser utilizadas para mejorar la gestin pblica, al permitir que las interacciones del ciudadano con el Estado se realicen de manera gil, eficiente y oportuna. Por esta razn, es necesario avanzar en la utilizacin de estas herramientas para el establecimiento de esquemas de generacin y difusin de informacin oportuna y confiable sobre la gestin gubernamental, para mejorar la calidad y eficiencia del suministro de informacin pblica, y para la simplificacin de los trmites cotidianos. As, se pretende que, para 2010, el 100% de las entidades del orden nacional rindan cuentas mediante la utilizacin de estas tecnologas. Es decir, para ese ao, las pginas web de todas las entidades publicarn la informacin sobre la misin, visin, planes y proyectos, la gestin y sus resultados, y los ciudadanos podrn acceder a ellas fcilmente. Se continuar con la actualizacin peridica del vnculo de Sinergia en la pgina del DNP, en donde se publican los informes de resultados, del seguimiento y la evaluacin. A travs del sistema de seguimiento a metas, se pondrn a disposicin de las entidades y de la ciudadana datos actualizados sobre los avances puntuales en el cumplimiento de metas e indicadores establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. La produccin peridica de informes y reportes sobre los resultados y avances en el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo, ser prioridad y se seguir enviando a los ms de 5.000 contactos con los que cuenta la base de datos de Sinergia, con el fin de mantener actualizada la oferta institucional de informacin sobre los resultados del Gobierno Nacional. Adicionalmente, se tiene contemplada una estrategia de difusin del Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno, que identificar los mejores canales para dar a conocer tanto las metas de Gobierno como los resultados obtenidos, los tipos de audiencias y los posibles aliados en el tema, con el fin de aumentar el uso del sistema por parte de la sociedad civil y de las entidades gubernamentales. Con el fin de incentivar el control y la participacin ciudadana, se utilizarn herramientas como las encuestas de percepcin, cuyos resultados indican la posicin de la ciudadana frente a su relacin con las entidades del Gobierno, especficamente hacia la utilizacin de los medios y los mecanismos existentes de rendicin de cuentas y participacin ciudadana. Actualmente se cuenta con una lnea base de dicha herramienta, aplicada a una muestra de poblacin representativa nacional, estratificada y mayor de 18 aos. Es necesario repetir esta encuesta cada dos aos, con el fin de implementar los
correctivos necesarios, de acuerdo con los anlisis comparativos en el tiempo y entre administraciones. En esta misma lnea, se fortalecern las estrategias de trabajo conjunto con organizaciones de la sociedad civil, con el fin de lograr un efectivo control social a travs del seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y a las grandes polticas del Gobierno Nacional. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica en coordinacin programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeacin a travs de la renovacin del Estado, mantendr y fortalecer el proyecto de automatizacin de trmites y el desarrollo de cadenas de trmites, reduciendo as los costos de transaccin de las actividades propias del ejercicio de la ciudadana. Para ello, cada uno de los sectores desarrollar los sistemas de informacin que permitan poner a disposicin de los ciudadanos sus respectivos trmites y servicios en lnea y colaborar en la implementacin de las cadenas de trmites. De esta manera, en el ao 2010 se tendrn automatizadas 10 de las cadenas de trmites ms utilizadas por los colombianos. Para el desarrollo de los sistemas de informacin mencionados, las entidades debern utilizar la intranet gubernamental. En el contexto internacional, Colombia se ubic, en el ao 2005, en el puesto 64 el sexto en Latinoamrica, en el Reporte Global de Disponibilidad de Gobierno en Lnea250, mediante el cual se compara la disponibilidad de Gobierno electrnico y la extensin de la e-participacin en los diferentes pases. Las mejores calificaciones de Colombia se encuentran en la disponibilidad de sitios web del Gobierno, la existencia de informacin relevante y la posibilidad de hacer consultas en lnea. Con respecto a la e-participacin, Colombia ha conservado el dcimo puesto en el mundo, al igual que Chile, durante los aos 2004 y 2005. Teniendo en cuenta lo anterior, se debe continuar con la definicin de esquemas de generacin y difusin de la informacin de manera oportuna y confiable, el desarrollo de infraestructuras y servicios en TIC de carcter transversal, y la definicin de estndares mnimos de calidad y seguridad informtica, entre otros. Para esto, el Gobierno Nacional fortalecer la poltica de Gobierno electrnico y disear un nuevo esquema institucional que coordine las acciones de las entidades y facilite el desarrollo del Gobierno en lnea en el pas. Fijar polticas, estndares y arreglos institucionales para consolidar la poltica de informacin, seguimiento y evaluacin La Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de la Informacin para la Administracin Pblica (Coinfo) liderar la formulacin de una Poltica Nacional de Informacin Pblica, con el objeto de definir lineamientos sobre la generacin, acceso, uso, seguridad informtica, marco legal e institucional que defina estndares y mecanismos de rendicin de cuentas, como parte de un modelo de gestin orientado a resultados. Los estndares
250
Este reporte, elaborado por la ONU, incluye un indicador de disponibilidad de e-Gobierno basado en la evaluacin de los sitios web del Gobierno destinados a ofrecer servicios, la infraestructura en telecomunicaciones y la capacidad del recurso humano. As mismo, incluye un ndice de e-participacin mediante el cual se evala la calidad, pertinencia, utilizacin actual y potencial de los sitios web para proveer informacin en lnea, servicios y herramientas para la participacin de los ciudadanos.
deben garantizar la interoperabilidad de los sistemas de informacin existentes en las diferentes entidades del sector pblico y privado, y el intercambio de datos entre aplicaciones y entidades pblicas. Esta Comisin ser el instrumento armonizador de polticas de informacin de todas las entidades del sector pblico, de manera que facilite y estructure los mecanismos de intercambio de la informacin entre las entidades, oriente la eficiencia en el gasto tanto de inversin como de funcionamiento asociado al desarrollo de TIC y defina los mecanismos para facilitar el acceso de la informacin al ciudadano. La formulacin de la poltica comenzar por alinear y coordinar las iniciativas sectoriales de informacin existentes, entre las que se destacan: 1. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane): elevar el nivel de credibilidad, calidad y transparencia en la informacin generada. 2. Instituto Geogrfico Agustn Codazzi: definir, difundir y aplicar polticas para la gestin de la informacin bsica geogrfica. 3. Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: inclusin digital, desarrollo y masificacin de las TIC. 4. Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP)-Agenda de Conectividad: gobierno electrnico, consolidar un modelo de gestin pblica basado en TIC. 5. DNP-sector privado: promocin y desarrollo de la industria de TIC y software. 6. Vicepresidencia de la Repblica-DNP-Ministerio de Educacin-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: atencin a usuarios, sistema de informacin pblica al ciudadano; y 7. DNP: Sistema Nacional de Calidad. En materia de seguimiento y evaluacin a las polticas pblicas, se mejorar la calidad, oportunidad y utilidad de la informacin reportada por las herramientas utilizadas en este proceso, entre ellas el sistema de seguimiento a metas. De esta manera, se fortalecern las capacidades de seguimiento de los ministerios y departamentos administrativos para validar la informacin reportada por las entidades del sector respectivo, se definirn fichas metodolgicas para los indicadores concertados con los ministerios y se realizarn foros sectoriales para discutir la utilidad y calidad de la informacin reportada, a travs de las herramientas de seguimiento y evaluacin en la gestin del sector. Lograr un Gobierno interconectado Para avanzar hacia una sociedad informada es indispensable que se desarrollen estrategias de Gobierno electrnico, orientadas a fortalecer y dinamizar la renovacin de la administracin pblica251 a travs de la mejora en los servicios al ciudadano, el fortalecimiento de la gestin de tecnologa de la informacin, la eficiencia en la gestin de la informacin, y la consolidacin de un esquema institucional que facilite y apoye la ejecucin de estas iniciativas y fortalezca el recurso humano. As, el pas contar con los instrumentos necesarios para ponerse a la vanguardia en el desarrollo de una agenda de Gobierno electrnico, fundamental para la modernizacin
251
Lo concerniente a esta poltica se desarrolla en su totalidad en el apartado de modelo administrativo para la intervencin econmica del Estado.
del Estado y para el progreso econmico de Colombia y sus ciudadanos, que permita facilitar el acceso a los servicios del Estado y aumentar la confianza ciudadana. Para 2010, el Gobierno Nacional deber garantizar un avance significativo en el nmero de entidades del orden nacional y territorial compartiendo informacin relevante en lnea. Para esta consolidacin, se hace necesario implementar la figura del Coordinador de Informacin Sectorial (CIS) en cada uno de los diferentes sectores, por cuanto ser el encargado de coordinar al interior de la entidad los temas referentes a la gestin de la informacin del sector, su produccin, centralizacin, aplicar los estndares de calidad requeridos, velar por la actualizacin permanente de la informacin producida y armonizar toda su gestin con los dems sectores pblicos a travs de la Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de la Informacin para la Administracin Pblica (Coinfo). La figura del Coordinador de Informacin Sectorial (CIS) se implementar en las entidades por medio de decretos en los que se establecen sus funciones particulares de acuerdo a las particularidades de cada sector. Cada uno de los CIS reportar peridicamente a la Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de la Informacin para la Administracin Pblica (Coinfo) la informacin sobre el avance en el proceso de automatizacin de trmites y generacin de contenidos en el respectivo sector, as como su utilizacin y apropiacin, y se encargar de evaluar la calidad e impacto de los servicios prestados. Por su parte el Programa Agenda de Conectividad, se encargar de consolidar la informacin reportada por cada uno de los sectores y su difusin. Para el desarrollo de un Gobierno efectivo para el ciudadano, se requiere una completa interoperabilidad organizacional, semntica y tcnica entre las distintas entidades del Estado. Esto permitir que una misma informacin slo deba ser solicitada una vez al ciudadano y por una nica institucin, en su fuente de origen y cumpliendo con estndares de calidad determinados. Para ello, es necesario homogeneizar las caractersticas bsicas sobre la forma de consultar, almacenar, actualizar y compartir la informacin en las distintas entidades pblicas. Se continuar con la implementacin del Sistema Electrnico de Contratacin Pblica, como instrumento obligatorio para adelantar las compras pblicas, con lo cual se impulsar la rpida adopcin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en las entidades del Estado. Esta implementacin, adems de permitir el aumento de su efectividad y transparencia, motivar al sector privado a adoptar herramientas y procedimientos compatibles que contribuyan al desarrollo del comercio electrnico en el pas. Por ltimo, en el marco de la poltica de modernizacin del Estado, se buscar avanzar en dos temas relevantes: 1. En consideracin a la importancia que reviste el adecuado manejo de la informacin contenida en los archivos de las entidades pblicas, y a la necesidad apremiante de aplicar los procesos que involucran la gestin documental, as como para incrementar la eficiencia y efectividad de los programas estatales y mejorar el servicio al ciudadano, adems, se requiere implementar una estrategia para garantizar un adecuado manejo documental apoyado con TIC252.
252
Asociado a la reforma del Archivo General de la Nacin, sealada en el apartado de modelo administrativo para la intervencin econmica del Estado.
2. En materia de Derechos Humanos (DD. HH.), se fortalecer el sistema de informacin sobre la situacin de DD. HH. y Derecho Internacional Humanitario (DIH), como una herramienta indispensable para la toma de decisiones en este tema. (Observatorio de DD. HH. y DIH). Fortalecer y hacer sostenible el seguimiento y la evaluacin como herramientas fundamentales en la toma de decisiones de planeacin y de asignacin presupuestal Para 2010 se espera que la gestin por resultados se fundamente en una alta oferta y demanda de seguimiento y evaluacin, que sean utilizados por los diferentes agentes del sector pblico para la toma de decisiones y permitan una asignacin de recursos acorde con las prioridades programticas y de poltica, mejorando la calidad del gasto. Con el fin de consolidar la sostenibilidad del seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas en Colombia, es necesario institucionalizar estos procesos al interior del sector pblico y generar un conjunto de incentivos para que sean utilizados en la prctica. El principal requisito para lograr una institucionalizacin eficaz del seguimiento y la evaluacin en el pas es una fuerte demanda gubernamental, para lo cual es necesario lograr un mayor conocimiento sobre estos temas y generar los espacios en donde los actores que puedan tomar decisiones a nivel presupuestal y de planeacin conozcan sus diferentes usos. La demanda puede aumentar una vez que las partes interesadas de un Gobierno comprenden mejor el seguimiento y la evaluacin, y cuando tienen conocimiento sobre la valoracin de estos sistemas en otros gobiernos (ver Mackay, 2006). Con respecto a las actividades de seguimiento, y con el fin de contribuir a una asignacin estratgica del presupuesto y a visualizar la programacin y ejecucin del gasto pblico en funcin de las metas y resultados de la gestin del Gobierno, se vincularn ejercicios anuales que relacionen metas y presupuesto de inversin sectorial. Estos ejercicios se implementarn en la Rama Ejecutiva, en coordinacin con las entidades lderes de los sectores, ministros y directores de departamentos administrativos. Para ello, el DNP disear e implementar, a travs de Sinergia, los estndares metodolgicos respectivos para la formulacin de metas y seguimiento, y se desarrollarn pilotos en tres sectores o entidades centrales, en los cuales se vinculen metas con el presupuesto de inversin y funcionamiento. El propsito final de estos ejercicios es contar con elementos suficientes para valorar la gestin, premiar las buenas administraciones y visualizar las ineficientes. Adicionalmente, con el fin de consolidar el seguimiento a la ejecucin presupuestal para mejorar la eficiencia en el gasto pblico y obtener informacin ms oportuna y veraz sobre los proyectos de inversin nacional, se propender por la interoperabilidad de las herramientas informticas existentes y se trabajar en pro de integrar los procesos relacionados con el ciclo de inversin en un slo sistema de informacin. Igualmente, se generarn espacios de sensibilizacin, con el apoyo de los organismos de control, para que las entidades utilicen las herramientas producidas por Sinergia. As mismo, se buscar estimular el desarrollo de capacidades para el uso de los resultados de seguimiento y evaluacin por parte del Congreso de la Repblica y de otros actores que toman decisiones de presupuesto y de planeacin. Lo anterior, implica la revisin y evaluacin de los procesos y herramientas tecnolgicas utilizadas por el sistema.
De la misma manera, se desarrollarn instrumentos metodolgicos estandarizados que garanticen que los planes nacionales de desarrollo sean monitoreables y evaluables, en trminos de indicadores de resultados, desde el mismo momento de su formulacin. De otra parte, con el fin de articular los diferentes sistemas relacionados con el seguimiento al Presupuesto General de la Nacin, se lograr que la herramienta tecnolgica del sistema de seguimiento a metas opere de manera articulada y complementaria con otros sistemas de informacin. Con respecto a las actividades de evaluacin, se ampliarn los tipos de evaluaciones, con el objeto de sobrepasar las restricciones inherentes a las tcnicas ms complejas hasta ahora utilizadas, e incrementar la pertinencia y uso de las herramientas. Esto se lograr a travs de: 1. El diseo y puesta en marcha de nuevos tipos de evaluacin, como evaluaciones ejecutivas, evaluaciones de impacto de menor costo, y evaluaciones con tcnicas mixtas. 2. La realizacin de pilotos que permitan evaluar el correcto funcionamiento y las bondades de las nuevas metodologas y su ajuste posterior; y 3. El apoyo de expertos en el tema que permitan enriquecer y validar el diseo y uso de dichas metodologas. As mismo, se disearn subsistemas de seguimiento y evaluacin, priorizando sectores que ejecutan programas sociales del Gobierno, con el objeto de llevar a cabo procesos sistemticos de evaluacin de polticas y programas. Esto se lograr a travs de: 1. La introduccin de prcticas y herramientas de evaluacin en diferentes ministerios, entidades descentralizadas y niveles territoriales de Gobierno; y 2. La coordinacin y promocin de esta implementacin por parte de Sinergia, mediante la transferencia de capacidades y metodologas, la definicin de estndares de calidad y la provisin de soporte y asistencia tcnica. Igualmente, se fortalecer el papel del Comit Intersectorial de Evaluacin, con el fin de que establezca las prioridades de evaluacin de programas y polticas, y logre acuerdos y compromisos entre las entidades involucradas para garantizar la sostenibilidad de los procesos de evaluacin. Lo anterior ser posible a travs de: 1. La expedicin del decreto reglamentario de Sinergia que defina los arreglos institucionales para asegurar la cofinanciacin, operacin y calidad del seguimiento y la evaluacin en las entidades responsables, y en el que se establezcan mandatos a las entidades para que asignen recursos destinados al seguimiento y evaluacin de programas, y se garantice la realizacin de evaluaciones peridicas, de acuerdo con los criterios y la agenda definida por el Comit. 2. La definicin, implementacin y verificacin del cumplimiento de una agenda plurianual de evaluaciones y de sus recomendaciones, por parte del Comit Intersectorial, que incluya el alcance de las evaluaciones y la aprobacin de las metodologas a utilizar; y 3. Ampliar la agenda de evaluaciones a otros temas, adems de los sociales, y mantener el porcentaje del Presupuesto de Inversin evaluado entre el 20% y el 25% durante el cuatrienio (Ver anexo de metas). De la misma manera, se disear e implementar un esquema de incentivos institucionales para que las entidades pblicas utilicen el seguimiento y la evaluacin para la toma de decisiones. Esto se lograr a travs de:
1. La produccin oportuna de evaluaciones de calidad para que puedan articularse con el ciclo presupuestal y con el ciclo de poltica. 2. La incorporacin de los resultados del seguimiento y los hallazgos de las evaluaciones como insumo en el proceso presupuestal. 3. La generacin de compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de planeacin, teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones hechas por las evaluaciones; y 4. La identificacin de mejores prcticas en la gestin pblica y la revisin y anlisis de experiencias internacionales que contemplen incentivos susceptibles de ser replicables o adaptados al contexto nacional, como por ejemplo el reconocimiento de las entidades que presenten los mejores resultados en el cumplimiento de sus metas y ejecucin de recursos en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, fondos estructurales (concursables), contratos por resultados, canalizacin de recursos a la evaluacin, mayor autonoma de las organizaciones en el manejo de recursos, entrenamiento profesional, becas y crditos. Desarrollar las capacidades de seguimiento y evaluacin en el sector pblico y otros agentes interesados En la bsqueda de construccin de capacidades, promocin de una discusin abierta, anlisis independiente y generacin de conocimiento, en materia de gestin pblica orientada a resultados, se implementarn las siguientes actividades: Elaboracin de cartillas metodolgicas sobre el desarrollo e implementacin del sistema de seguimiento y evaluacin en Colombia para capacitar a los agentes pblicos interesados. Se difundirn y mantendrn actualizadas estas metodologas y los manuales producidos. As mismo, las polticas sectoriales utilizarn, en su formulacin, indicadores de producto y efecto para su seguimiento. Se ejecutarn talleres de capacitacin y seminarios en todos los sectores de la administracin pblica. Finalmente, el Congreso, los organismos de control, los funcionarios pblicos, el Consejo Nacional de Planeacin y las organizaciones de la sociedad civil interesadas, contarn con capacidades y herramientas relacionadas con el seguimiento, la evaluacin y la rendicin de cuentas a las polticas pblicas, a travs de: 1. La realizacin de cursos cortos de capacitacin. 2. La contratacin de evaluaciones que promuevan alianzas nacionales-internacionales para transferencias de conocimiento. 3. La interaccin con la academia, mediante cursos y talleres en los que ellos acten unas veces como invitados y otras veces como expositores. 4. La presentacin pblica de los resultados de seguimiento y evaluacin en seminarios que generen debate; y 5. La transferencia de conocimientos y metodologas para aumentar en el equipo de Sinergia la capacidad de realizar anlisis de datos y reportes de resultados.
Desarrollar un modelo territorial de seguimiento y evaluacin por resultados replicable en los municipios del pas Gracias a las lecciones y aprendizajes metodolgicos alcanzados por el piloto municipal de Sinergia en el ltimo cuatrienio, se cuenta con la estructura bsica de un modelo territorial de seguimiento y evaluacin por resultados replicable a partir del ao 2008 en el pas. Para lograr este propsito se plantean las siguientes acciones: 1. Se profundizarn los pilotos en asocio con las Alcaldas de Medelln y Pasto en las siguientes reas clave: - Implantacin de arreglos institucionales de soporte. - Desarrollo de estrategias de evaluacin complementarias al seguimiento integrado. - Consolidacin de los sistemas de seguimiento integrado. - Profundizacin de sistemas de costeo y articulacin al presupuesto por resultados. - Consolidacin de esquemas de participacin social y rendicin de cuentas a instituciones de control poltico, fiscal y ciudadano; y - Desarrollo de metodologas para orientar los planes de desarrollo municipal al logro de resultados. 2. Se ampliar la muestra del pilotaje, vinculando un conjunto de nuevas entidades territoriales, siendo las gobernaciones socios estratgicos en su rol de lderes para la rplica y orientacin futura del modelo junto al DNP. As mismo, se fortalecer a los concejos, contraloras municipales, y esquemas ciudadanos de rendicin de cuentas, en sus funciones de control bajo el enfoque de gestin por resultados. 3. Finalmente, se sistematizar el modelo como insumo bsico para su rplica y expansin, mediante la publicacin y socializacin de manuales metodolgicos, cartillas e instructivos a ser aplicados en una estrategia de capacitacin. En consistencia con el enfoque de demanda del modelo, se promovern estmulos institucionales a los municipios que voluntariamente inicien la implementacin del mismo.
Tomo I del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos. Pgina 1- 440

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Estado Comunitario: desarrollo para todos

Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos

NDICE GENERAL TOMO I

3.6.3 3.7 3.7.1 3.7.2 3.7.3 3.7.4 3.7.5

LEY 1151 de 2007 (julio 24)

NDICE DE FIGURAS TOMO I

NDICE DE CUADROS TOMO I

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos

Estado Comunitario: desarrollo para todos

Captulo 1 17 Estado comunitario: desarrollo para todos

1.1 El Estado Comunitario

18 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

Captulo 1 19 Estado comunitario: desarrollo para todos

1.2 Seguridad Democrtica

20 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

1.3 Consideraciones generales

Captulo 1 21 Estado comunitario: desarrollo para todos

22 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

1.4 De dnde venimos?

Captulo 1 23 Estado comunitario: desarrollo para todos

24 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

Captulo 1 25 Estado comunitario: desarrollo para todos

1.5 Crecimiento sostenido en beneficio de todos

26 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

1.5.1 Consideraciones sobre el crecimiento

Captulo 1 27 Estado comunitario: desarrollo para todos

28 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

1.5.2 Consideraciones sobre el desarrollo

Captulo 1 29 Estado comunitario: desarrollo para todos

30 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

1.6 Crecimiento, pobreza y distribucin del ingreso

Captulo 1 31 Estado comunitario: desarrollo para todos

32 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

Captulo 1 33 Estado comunitario: desarrollo para todos

1.6.2 Desigualdad y crecimiento

34 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

1.7 La arquitectura del Plan

Captulo 1 35 Estado comunitario: desarrollo para todos

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos

Poltica de defensa y seguridad democrtica

Captulo 2 39 Poltica de defensa y seguridad democrtica

40 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

2.1 Hacia la consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica

2.1.1 Control del territorio y defensa de la soberana nacional

Captulo 2 41 Poltica de defensa y seguridad democrtica

42 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

Figura 2.1 Evolucin del gasto en seguridad y defensa

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Clculos: DNP-DJS-SSD.

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.

Captulo 2 43 Poltica de defensa y seguridad democrtica

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

44 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

Cuadro 2.1 Principales indicadores de violencia

Fuente: Dijin, Accin Social, Fondelibertad, MDN.

Captulo 2 45 Poltica de defensa y seguridad democrtica

46 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos

Captulo 2 47 Poltica de defensa y seguridad democrtica

Plan para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa

Programa de acercamiento con la ciudadana

Programa de mejoramiento gerencial del sector

Poltica contra el secuestro Poltica para la desmovilizacin

48 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos