Está en la página 1de 136

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

LIBRO DE BUENAS PRCTICAS DE GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

Catalogacin en la fuente proporcionada por la Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo
Libro de buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en Latinoamrica y el Caribe. p. cm. Incluye referencias bibliogrficas. 1. Economic development projectsLatin AmericaManagement. 2. Public AdministrationLatin America. I. Inter-American Development Bank. Cdigo de publicacin: IDB-MG-135 Banco Interamericano de Desarrollo, 2012. Todos los derechos reservados; este documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales. Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal podra castigarse de conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables. Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 www.iadb.org Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa. La produccin de esta publicacin estuvo a cargo Waleska Guerrero, Especialista en Comunicacin de CoPLACGpRD del Sector de Instituciones para el Desarrollo.

ndice

ndice
1 3 7 21 37 49 57 67 77 95 Introduccin. Situacin actual y avances recientes en la institucionalizacin de la Gestin para Resultados en el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe Ms gestin y ms salud: gobernanza orientada a los resultados en el Ministerio de Salud de Brasil.................................................................... Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios pblicos en el estado de Cear.......................... La Estrategia Hechos y Derechos de Unicef..................................................... Modelo de gestin orientada a resultados en el municipio de Medelln............................................................................. Desempeo nacional y rendicin de cuentas: el Programa Estado de la Nacin...................................................................... Institucionalizacin del sistema de monitoreo y evaluacin de Coneval.................................................................................... Seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas............................

Siglas.......................................................................................................................................... Prlogo...................................................................................................................................... Captulo 1. Captulo 2. Captulo 3. Captulo 4. Captulo 5. Captulo 6. Captulo 7. Captulo 8. Captulo 9. Captulo 10.

Dilogos para transparentar el presupuesto pblico y fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la inversin pblica............................................................................................... 107 Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de salud: la evidencia en el caso paraguayo..................................................... 115

ndice

ndice de Cuadros Cuadro 1.1 Cuadro 1.2 Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Cuadro 4.1 Cuadro 5.1 Cuadro 5.2 Cuadro 7.1 Cuadro 7.2 Cuadro 8.1 Cuadro 8.2 Cuadro 10.1 Pilares de la GpRD segn nivel de desarrollo Nivel de desarrollo de la GpRD por pases Principales modificaciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva Cursos de desarrollo del plantel tcnico Detalle de las funciones y responsabilidades de los miembros del equipo de gestin de la estrategia Presupuesto 2009-2010, por ordenador Avances del modelo de gestin orientado a resultados en el municipio de Medelln Cuadro resumen sobre el financiamiento del proyectos Evolucin por tipos de indicadores contenidos en la MIR Indicadores de resultados por sector Ecualizador del grado de avance en la implementacin de las 10 demandas Demanda Quiero programas integrales para prevenir delitos Resultados e impacto de la implementacin de la gestin descentralizada y del Seguro Local de Salud en el distrito de Fram 11 11 27 28 32 54 61 62 84 84 98 99 123

ndice de Diagramas Diagrama 7.1 Generacin de indicadores Diagrama 8.1 Esquema de evaluacin de las 10 demandas ndice de Grficos Grfico 1.1 Grfico 2.1 Grfico 2.2 Grfico 2.3 Grfico 2.4 Grfico 2.5 Grfico 2.6 Pilares del ciclo de gestin Metodologa de implementacin de la gestin para resultados en el Ministerio de Salud de Brasil Cronologa del proyecto de gestin por resultados en el Ministerio de Salud de Brasil Mapa estratgico del programa Ms Salud Diagnstico institucional del Ministerio de Salud de Brasil Ciclos de reuniones del proceso de seguimiento y gestin del programa Ms Salud Sistema informatizado de seguimiento y evaluacin 10 24 25 25 26 29 30 81 97

vi

ndice

Grfico 3.1 Grfico 3.2 Grafico 3.3 Grfico 3.4 Grfico 3.5 Grfico 3.6 Grfico 3.7 Grfico 3.8 Grfico 3.9 Grfico 7.1 Grfico 10.1 Grfico 10.2

Distribucin del ICMS de acuerdo con la Ley Federal Distribucin del ICMS de acuerdo con la antigua Ley Estatal Distribucin del ICMS de acuerdo con la Nueva Ley sobre ICMS Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la dispersin Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la seleccin Participacin de los municipios en el 25% establecido por la Ley Estatal Resumen de los principales resultados Informe del desempeo municipal Informe del desempeo municipal Semaforizacin de la Calificacin Total de los Programas Federales de modalidad S y U con MIR en 2008 y 2010 (111) Marco general del proceso de descentralizacin del servicio de salud en la localidad de Fram Sntesis y marco general de la gestin descentralizada y el Seguro Local de Salud

40 40 41 43 43 44 44 45 46 83 119 121

ndice

vii

Siglas

Siglas

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

ASF Auditora Superior de la Federacin (Mxico) CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CIRD Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo CLS Consejo Local de Salud (Paraguay) Codeni Federacin Coordinadora Nicaragense de ONG que trabajan con la Niez y la Adolescencia Conare Consejo Nacional de Rectores (Costa Rica) Conasems Consejo Nacional de Secretarios Municipales de Salud (Brasil) Conass Consejo Nacional de Secretarios Estatales de Salud (Brasil) Coneval Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social CNS Consejo Nacional de Salud (Brasil), Dipres Direccin de Presupuestos (Chile) DNP Departamento Nacional de Planeacin (Colombia) Fundeb Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Educacin Bsica GIPE Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (Nicaragua) GpRD Gestin para resultados en el desarrollo ICMS Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas y a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicacin IBP International Budget Partnership IEEPP Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (Nicaragua) IFAI Instituto Federal de Acceso a la Informacin ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social Intosai Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores IPECE Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Mxico) Magfor Ministerio Agropecuario y Forestal (Nicaragua) MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo (Colombia) MGIMP Marco de Gasto Institucional de Mediano Plazo (Nicaragua) MPMP Marco Presupuestario de Mediano Plazo (Nicaragua) MSPyBS Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (Paraguay) MUCD Mxico Unido Contra la Delincuencia ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OEA Organizacin de los Estados Americanos OIM Organizacin Internacional para las Migraciones ONG Organizacin no gubernamental OPS Organizacin Panamericana de la Salud OSC Organizacin de la sociedad civil PAC Programa de Aceleracin del Crecimiento (Brasil) PAI Programa Ampliado de Inmunizaciones (Paraguay)

Siglas

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

PbR Presupuesto basado en resultados PDM Plan de Desarrollo Municipal (Colombia) PEF Presupuesto de Egresos de la Federacin (Mxico) PGR Presupuesto General de la Repblica (Nicaragua) PIB Producto interno bruto PIP Programa de Inversin Pblica (Nicaragua) PMG Programa de Mejoramiento de la Gestin (Chile) PND Plan Nacional de Desarrollo (Mxico) PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPA Programa Productivo Alimentario (tambin llamado Hambre Cero) RIAD Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralizacin, Gobierno Local y Participacin Ciudadana SAMU Servicio de Asistencia Mvil de Urgencia (Brasil) SEAP Secretara de Estado de la Administracin Pblica (Repblica Dominicana) Secodam Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Mxico) SED Sistema de Evaluacin de Desempeo (Mxico) SEEPYD Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (Repblica Dominicana SEH Secretara de Estado de Hacienda (Repblica Dominicana) SFP Secretara de la Funcin Pblica (Mxico) SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Mxico) SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera (Paraguay) SIGFA Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y Auditora (Nicaragua) Simep Sistema de Metas Presidenciales (Mxico) Sisef Sistema de Seguimiento Fsico (Nicaragua) SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica (Nicaragua) Sseplan Subsecretara de Estado de Planificacin (Repblica Dominicana). SUS Sistema nico de Salud (Brasil) UCPS Unidad de Coordinacin de Prstamos Sectoriales (Per) Unicef Programa de las Naciones Unidas para la Infancia UNFPA Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas UPA Unidad de atencin urgente (Brasil) USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Siglas

Prlogo

Prlogo

El libro sobre las Buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en Latinoamrica y el Caribe es parte de una tradicin que naci en 2005, producto del esfuerzo conjunto de varios gobiernos y organizaciones multilaterales que vieron la necesidad de impulsar reformas para que el sector pblico pudiera alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) acordados en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas. El enfoque sugerido para acometer dichas reformas fue el de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD). En 2005 se hizo pblica la primera edicin mundial del libro de buenas prcticas con casos exitosos de GpRD en frica, Amrica Latina y Asia. En 2006 y 2007 se publicaron la segunda y tercera ediciones con ms casos de esos continentes. A partir de entonces, las organizaciones involucradas decidieron publicar libros regionales en lugar de un solo libro mundial. Es as como nace el presente libro de Buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en LAC correspondiente a la edicin 2010. El libro ofrece al pblico lector un conjunto de experiencias de implementacin exitosa del enfoque de gestin para resultados en las polticas pblicas de Amrica Latina y el Caribe (ALC). En sus pginas se analizan intervenciones realizadas tanto por instituciones pblicas como por organizaciones no gubernamentales en los mbitos nacional, subnacional y sectorial. Asimismo, se presentan casos que han innovado la prctica gerencial en las reas de planificacin estratgica, presupuesto, gestin financiera, gestin de programas y proyectos, seguimiento y evaluacin y rendicin de cuentas y control social. Sin duda, esta recopilacin de casos se convertir en un material de consulta valioso para los profesionales e instituciones interesados en conocer ejemplos de aplicacin de la GpRD. Los casos que se presentan surgieron de una convocatoria del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por medio de la Comunidad de Profesionales y Expertos en Latinoamrica y el Caribe en Gestin para Resultados en el Desarrollo (CoPLAC-GpRD), a las instituciones gubernamentales y no gubernamentales de LAC para presentar experiencias exitosas de implementacin de GpRD a fin de difundirlas entre el pblico y contribuir as a la creacin de una nueva cultura institucional. Un panel internacional de expertos seleccion 9 de los 53 casos enviados debido a que demostraron una estrategia slida y explcita de implementacin de la GpRD basada en los siguientes elementos: i) definicin de los resultados esperados en cuanto al cambio social o institucional y a los bienes y servicios producidos, ii) promocin de una cultura e instrumentos de gestin orientados a la eficiencia, eficacia y efectividad de la accin institucional, iii) establecimiento de sistemas de informacin orientados a la toma de decisiones que posibiliten el monitoreo y evaluacin de la accin pblica y la informacin a la ciudadana, iv) ejecucin de una estrategia de mejoramiento permanente de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos, v) implantacin de sistemas de incentivos para que los funcionarios orienten sus esfuerzos al logro de resultados institucionales.

Prlogo

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

El panel de expertos estuvo compuesto por las siguientes personas: Juan Cristbal Bonnefoy (BID), Ins Brill (Oficina Regional del PNUD ), Gonzalo de la Maza (Universidad de Los Lagos, Chile), Max Diener (Secretara de Hacienda de Mxico), Mauricio Garca Moreno (BID), Miguel Hernndez (Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, Repblica Dominicana), Patricia Meduna (BID), Sonia Ospina (New York University) y Philipp Schonrock (CEPEI, Colombia) y Roberto Garca Lpez (BID y Secratario Ejecutivo de la CoPLAC-GpRD) quien lo coordin. El libro consta de una introduccin sobre la situacin actual y los avances en la institucionalizacin de la GpRD en ALC y nueve captulos en los que se exponen cada uno de casos seleccionados por el panel de expertos y que son los siguientes. Ms gestin y ms salud: gobernanza orientada a los resultados en el Ministerio de Salud de Brasil. Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios pblicos en el estado de Cear, Brasil. La Estrategia Hechos y Derechos de Unicef, Colombia. Modelo de gestin orientado a resultados, en el municipio de Medelln, Colombia. Desempeo nacional y rendicin de cuentas: el Programa Estado de la Nacin, Costa Rica. Institucionalizacin del sistema de monitoreo y evaluacin de CONEVAL, Mxico. Seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, Mxico. Dilogos para transparentar el presupuesto pblico y fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la inversin pblica en Nicaragua. Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de salud: la evidencia en el caso paraguayo.

Ms Gstion y Ms Salud es un programa a nivel nacional desarrollado por el Ministerio de Salud de Brasil para superar algunas de las dificultades que enfrentaba el Sistema nico de Salud, tal como la falta de equidad en el acceso a la salud, y un modelo centrado en el control en detrimento de los resultados y la calidad de la atencin. Este programa ha contribuido a focalizar y alinear la gestin del Ministerio de Salud de Brasil. En el primer ao de su implementacin algunos resultados ya son visibles, y se han comprobado mejoras importantes tanto en el acceso como en la calidad de los servicios. Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios pblicos en el estado de Cear, Brasil. Este es un caso que se desarroll a nivel subnacional. A pesar de los avances en reas tales como la escolarizacin de nios y adolescentes y la reduccin de la mortalidad infantil, los indicadores sociales todava estn alejados de lo que se espera. Es por ello que en Cear se ha establecido un enfoque innovador segn el cual se considera que la oferta de educacin no es suficiente, sino que se debe medir el desempeo escolar. En ese sentido, la nueva ley sobre el impuesto estatal ICMS es un incentivo por cuanto regula la forma en que el Estado distribuye la recaudacin entre sus municipios. Esta nueva ley cambi los criterios vinculados con el monto a distribuir en funcin de los resultados obtenidos.

Prlogo

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

En Bogot, con la colaboracin de Organizacin de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) se ha desarrollado la Estrategia Hechos y Derechos mediante una alianza interinstitucional en la que convergen entidades de diversa naturaleza. El objetivo principal de la Estrategia es el seguimiento y mejoramiento de la calidad de vida de nios/as y adolescentes y su inclusin en la poltica pblica. Algunos logros alcanzados hasta el momento son: la elaboracin de instrumentos normativos y de poltica, y la inclusin de la poblacin objetivo en las polticas pblicas de los departamentos y municipios. Asimismo, el programa ha impulsado acciones para aumentar la cobertura de vacunacin, atencin de la salud y registro civil, entre otras. El municipio de Medelln, Colombia, ha desarrollado un modelo de gestin orientada a resultados, mediante el cual se ha podido articular la planificacin con el presupuesto, logrando identificar rutas crticas para el cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo Municipal y una mejor focalizacin de los programas sociales. Como consecuencia, los ingresos tributarios para proyectos de inversin han aumentado y el proceso de participacin se ha fortalecido, logrando que el presupuesto de inversin de libre destino sea priorizado directamente por la comunidad de base. En educacin los mayores avances en cobertura se registran en la atencin integral a los nios/as de 3 y 4 aos. En salud, Medelln es una de las pocas capitales de departamento en el pas que cuenta con cobertura superior de afiliacin al Rgimen Subsidiado, certificada por parte del Ministerio de Proteccin Social. El programa Estado de la Nacin en Costa Rica es un ejemplo de cmo los mecanismos de peticin y rendicin de cuentas contribuyen a la gestin para resultados (GpR). Este programa busca asentar y mejorar la prctica de rendicin de cuentas. La ejecucin del mismo se fundamenta en tres orientaciones bsicas: i) rigor acadmico; ii) legitimidad social y iii) amplitud en la difusin. Institucionalizacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin en Mxico. Este caso presenta una evolucin favorable en la implantacin de un modelo de M&E, donde gradualmente el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), creado con el objeto de revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, colabora entre las instituciones, juntamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), para establecer aspectos normativos vinculados con el seguimiento y la evaluacin. A casi tres aos de la implementacin de esta herramienta, se ha registrado un ordenamiento en cuanto a la informacin de los programas y en el uso de indicadores. El proyecto de seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, implementado por la ONG, busca crear un vnculo entre la sociedad y las autoridades para exigir y sumar esfuerzos a favor de la seguridad, la legalidad y la justicia. Se ha realizado el seguimiento y la evaluacin del proyecto a nivel del gobierno federal y de gobiernos locales y estatales en 2007 y 2008. El monitoreo y la evaluacin (M&E) se realizan en contacto con los interlocutores de las instancias y dependencias involucradas, y se utilizan las pginas electrnicas as como tambin publicaciones de las diferentes instituciones y de los medios de comunicacin. Para adelantar compromisos a travs del programa, se firman convenios con las autoridades en diferentes niveles: local, estatal y federal. En Nicaragua el caso del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), una ONG con alcance nacional que desarroll un mecanismo para transparentar el presupuesto y fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la inversin pblica. Ha permitido una mayor interaccin con los legisladores, ms comunicacin sobre el desarrollo y la implementacin del presupuesto, con mayor orientacin hacia la sociedad. Las organizaciones

Prlogo

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

civiles poseen ms y mejores herramientas para participar en la formulacin del presupuesto en el rea que les concierne. Los agentes de los medios de comunicacin han recibido capacitacin y estn mejor preparados para informar a la opinin pblica. El IEEPP ha logrado constituir un centro abierto especializado en anlisis y consulta sobre temas presupuestarios. Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de la salud: evidencia en el caso paraguayo. Esta experiencia pblica implementada a nivel municipal fue analizada por una ONG. El caso se desarrolla en la localidad de Fram, que tiene casi 7.000 habitantes, y que cuenta con un centro de salud con dificultades financieras y problemas de desabastecimiento, que fue descentralizado y cuya administracin fue delegada por medio de un acuerdo de gestin a un Consejo Local de Salud (CLS). Luego se organiz un seguro de salud, para el cual las familiasrealizan aportes; tambin hay un aporte municipal administrado por el CLS, y el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) financia la planta y los insumos de los programas nacionales (inmunizaciones, planificacin familiar y otros medicamentos). Como se puede apreciar, los casos representan buenas experiencias a nivel nacional y subnacional. Tambin en diferentes sectores como salud, educacin o seguridad ciudadana. Asmismo, buenas prcticas en algunos de los pilares de la GpRD como el presupuesto por resultados o los sistemas de monitoreo y evaluacin. Adems, se describen buenas prcticas en procesos de peticin y rendicin de cuentas y transparencia. En sintesis, la GpRD se puede implementar en una amplia gama de sectores, funciones pblicas y con la participacin de actores pblicos y privados. Ninguna intervencin es demasiado pequea o demasiado grande para ejecutar la GpRD. Esperamos que este libro contribuya a impulsar el inters de las autoridades y de los gerentes pblicos en la GpRD, y a ilustrar el potencial que este enfoque tiene para mejorar la gestin pblica y as optimizar la calidad de vida de los ciudadanos.

Comunidad de Profesionales y Expertos en Latinoamrica y el Caribe en Gestin para Resultados en el Desarrollo Sector de Instituciones para el Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo

Roberto Garca Lopez Secretario Ejecutivo CoPLAC-GpRD

Prlogo

Introduccin

Introduccin
SITUACIN ACTUAL Y AVANCES RECIENTES EN LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE1

1 Este captulo representa una breve sntesis de algunas secciones del libro La gestin para resultados en Amrica Latina y el Caribe: avances y desafos de Roberto Garca Lpez y Mauricio Garca Moreno (BID, 2010).

Introduccin

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

En la dcada de 1980, los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) emprendieron un proceso de reforma del Estado provocado bsicamente por: i) el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, imperante desde los aos cincuenta, que impuls el desarrollo de la capacidad industrial de los pases mediante la intervencin estatal y ii) la crisis de la deuda externa que impact gravemente la economa de la regin. Las reformas, producidas en el contexto del surgimiento del modelo neoliberal y de los cambios que experimentaban los Estados de los pases desarrollados, priorizaron la dimensin financiera de la crisis e iniciaron cambios orientados al ajuste fiscal, la reduccin del Estado y la apertura comercial. Ni el modelo de sustitucin de importaciones ni las reformas posteriores dieron pasos importantes para dotar a los Estados latinoamericanos de capacidades administrativas acordes con los principios del Estado de Derecho ni con las funciones que les corresponde desempear. En Amrica Latina y el Caribe ningn pas complet la construccin del modelo burocrtico weberiano que a las naciones desarrolladas les permiti, entre otras ventajas, profesionalizar la administracin pblica, separar los asuntos pblicos de los privados, e implantar un sistema de mritos para el reclutamiento y la promocin del personal. Aunque en ALC se implantaron importantes ncleos de excelencia y de reglas de mrito en la administracin pblica de varios pases, estos han convivido con la patrimonialidad y con la designacin de cargos a travs de prcticas clientelistas (CLAD, 1998). Adems, los Estados se han visto enfrentados a cambios tanto en sus funciones como en las demandas y expectativas de los ciudadanos. La universalizacin de la educacin bsica, registrada en la mayor parte de los pases, ha trado consigo votantes mejor informados que los que existan hace un cuarto de siglo; la expansin de los derechos ciudadanos de los nios, las mujeres, las poblaciones indgenas y los discapacitados ha obligado a crear polticas pblicas distintas de las tradicionales; la preocupacin por el manejo sostenible del medio ambiente ha forjado nuevas reas de gestin gubernamental. Por otra parte, los avances en la comunicacin y en la informtica han permitido que el ciudadano comn tenga acceso a ms informacin sobre el quehacer de los gobiernos. Estos factores han generado demandas por un acceso ms igualitario a los recursos pblicos y por servicios de mejor calidad, presionando a las autoridades polticas y a los directivos de las instituciones a gestionar de una manera ms eficaz y eficiente. Por lo sealado, el punto de partida de ALC en cuanto a la reforma del Estado es muy distinto de aquel que se observa en los pases desarrollados. Por un lado, existen rmoras de la patrimonialidad, es decir, de la falta de distincin entre lo pblico y lo privado, que conviven con estructuras inflexibles y con lgicas centradas en el procedimiento. Por el otro, concurren nuevas demandas ciudadanas y se crean nuevas funciones propias de la globalizacin de los mercados y de los derechos sociales. Todo esto, en el contexto de recursos fiscales escasos en relacin con las demandas sociales, lo cual limita la capacidad de accin del Estado. Este punto de partida condiciona la manera en que debe plantearse y llevarse a cabo el proceso de reformas del Estado. As, mientras la gestin para resultados nace en los pases desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado, en ALC su propsito es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de Gestin para Resultados en el Desarrollo (GpRD). Esto exige una mirada integral que permita observar la congruencia y la articulacin de los distintos sistemas que componen la administracin pblica (planificacin, presupuesto, gestin financiera, y monitoreo y evaluacin) y tambin reclama un anlisis de la cadena de procesos que abarcan desde las ofertas que hacen los gobernantes hasta los servicios que efectivamente se entregan a los ciudadanos.

Introduccin

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Avances de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe


De acuerdo con el modelo del BID PRODEV (Sistema de Evaluacin PRODEV/SEP), es posible analizar la capacidad institucional de los pases de la regin para implementar una gestin pblica basada en resultados mediante el estudio de cinco pilares: i) planificacin orientada a resultados, ii) presupuesto por resultados (PpR), iii) gestin financiera, auditora y adquisiciones, iv) gestin de programas y proyectos y v) monitoreo y evaluacin (grfico 1).

Gr co 1.1: Pilares del Ciclo de Gestin

Plani cacin por resultados Monitoreo y evaluacin Presupuesto por resultados

Pilares del Ciclo de Gestin

Gestin nanciera, auditora y adquisiciones

Programas y proyectos

Los cinco pilares del ciclo de gestin examinan los elementos indispensables para que el proceso de creacin de valor pblico est orientado a lograr resultados. De acuerdo con el esquema que se observa en el grfico 3, estos elementos se ordenan en tres categoras: componentes (16), indicadores (37) y requisitos mnimos o variables (141). Los requisitos mnimos se califican con una escala que va de cero a cinco, en la que cinco es la situacin ptima. Los indicadores y los pilares tambin se califican con la misma escala. El promedio de todos los indicadores deriva en un ndice que muestra la capacidad de GpRD de un pas. Debido a que el examen del ciclo de gestin requiere recabar informacin sobre un amplio espectro de temas, el SEP se enfoca solamente en aquellos aspectos que estn relacionados directamente con la GpRD o que son indicadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto, este instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de los pilares con la profundidad y el detalle con que lo hacen los instrumentos especializados en una sola temtica, como es el caso de los diagnsticos de la gestin financiera pblica.2
2 Se refiere al Marco de referencia para la medicin del desempeo en materia de Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus siglas en ingls) o a la Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (CFAA, por sus siglas en ingls).

10

Introduccin

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Hay que advertir tambin que el instrumento analiza el ciclo de gestin solamente en el mbito de la administracin nacional central; por lo tanto, no indaga sobre las entidades autnomas, las empresas pblicas o los gobiernos sub-nacionales.3

Cuadro 1.1: Pilares de la GpRD segn nivel de desarrollo


Pilar de la GPrD
Plani cacin para resultados Presupuesto por resultados Gestin nanciera, auditora y adquisiciones Gestin de programas y proyectos Monitoreo y evaluacin ndice de GpRD

Total
2,3 1,4 2,5 1,9 1,6 1,9

Nivel de desarrollo de la GpRD


Alto 3,5 3,1 4,0 3,1 3,8 3,5 Medio 2,3 1,3 2,5 1,9 1,3 1,9 Bajo 1,6 0,5 1,5 1,0 0,7 1,1

El ndice SEP, resume las capacidades institucionales de los pases en los cinco pilares del ciclo de gestin. El ndice promedio para el conjunto de ALC es de 1,9 sobre 5, lo que indica que la regin se encuentra en una fase inicial de implementacin de la GpRD y que an no ha llegado a la mitad de camino (vase el cuadro 1).

Cuadro 1.2: Nivel de desarrollo de la GpRD por pases


Nivel de desarrollo de la GpRD
Alto Medio Bajo

Pases
Brasil, Chile, Colombia, Mxico Argentina, Barbados, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay Bahamas, Belice, Guyana, Hait, Paraguay, Surinam

ndice de GpRD
> 3,0 < 3,0 > 1,5 < 1,5

El resultado de los estudios muestra la existencia de fuertes diferencias entre los pases de la regin. Se los ha agregado en tres grupos, segn el ndice de GpRD. El primer grupo est conformado por los pases que obtuvieron un ndice de 3 o superior; el segundo, por los pases que obtuvieron ndices entre 1,5 y 3; y el tercero, por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5. Ms de la mitad de los pases (15) se ubican en el grupo intermedio (vase el cuadro 2). Respecto de las diferencias de nivel de desarrollo de la GpRD entre los pases, se puede apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil, Chile, Colombia y Mxico, que conforman un pequeo grupo de avanzada en cuanto a innovaciones gerenciales. Estos pases le llevan una
3

Las evaluaciones se realizaron entre mediados de 2007 y mediados de 2009. El universo de anlisis estuvo constituido por las administraciones centrales de 25 pases de ALC: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago y Uruguay.

Introduccin

11

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

gran ventaja al resto en todos los pilares, particularmente en PpR y M&E, sin los cuales sera imposible implementar la GpRD. Este grupo de pases tambin posee un mayor equilibrio entre los pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el desarrollo de la GpRD en una fase avanzada. Adems de los cuatro pases del grupo de alto desarrollo, resalta la posicin de Costa Rica y de Per como lderes del grupo de nivel medio de desarrollo de la GpRD. Conviene destacar el hecho de que solamente seis de los 25 pases obtuvieron puntajes significativamente superiores al promedio de la regin (1,9) y que 13 pases se situaron entre 1,5 y 2. As como existen diferentes grados de desarrollo de la GpRD entre los pases, los pilares de la GpRD tambin muestran un desarrollo desigual. La comparacin del desarrollo de los pilares indica que la gestin financiera, auditora y adquisiciones (GFAA) (2,5) y la planificacin para resultados (PpR) (2,3) son los pilares ms avanzados en trminos relativos. En cuanto al pilar de planificacin, se observa que la mayora de los pases ha establecido leyes e instituciones con un enfoque menos centralista que el anterior, pues toman en cuenta el mercado como un componente importante del desarrollo. El pilar de presupuesto por resultados (PpR) es el menos desarrollado de todos, por lo que ALC todava tiene que recorrer un largo camino para lograr su institucionalizacin. La inmensa mayora de los pases an presupuesta en base a insumos y asigna los recursos de manera incrementalista, sin considerar los resultados de la gestin durante el proceso de anlisis y de elaboracin del presupuesto. Por otro lado, varios pases realizan algunas prcticas presupuestarias que, paulatinamente, estn mejorando la credibilidad de este instrumento y que preparan el terreno para una profundizacin de las reformas. Esas prcticas se relacionan con la estructuracin del presupuesto en base a las polticas formuladas en la planificacin, la elaboracin de marcos de mediano plazo, y el establecimiento de leyes que promuevan e incentiven un manejo fiscal previsor y responsable. Algunos pases tambin han construido sistemas de indicadores para monitorear la ejecucin del presupuesto. No obstante, la mayora de estos sistemas no est diseada para evaluar la calidad del gasto ni para analizar los resultados de las acciones gubernamentales, sino que se limita a informar sobre la ejecucin fsica y financiera del presupuesto. Comparativamente, el pilar de GFP, auditora y adquisiciones es el ms desarrollado de la regin: se observa un importante proceso de actualizacin de las normas relativas a esas reas y de automatizacin de los procedimientos. No obstante, la mayora de los sistemas de GFP no est construida en base a los conceptos de la GpRD, sino que est basada en la lgica tradicional de insumo-producto. Por otro lado, el control interno se restringe a la auditora ex ante y hay pocos avances en torno al control a posteriori debido, en parte, a la debilidad de los sistemas institucionales de monitoreo y control de calidad de la produccin de bienes y servicios. En cuanto al control externo, la mayora de los pases ha realizado reformas a su marco legal de control y lo ha alineado con las normas internacionales. Sin embargo, es comn que la independencia de las entidades fiscalizadores superiores sea escasa dada su vinculacin con el Poder Ejecutivo. Cabe destacar que el fortalecimiento de pilar de GFP contribuy de manera fundamental a mitigar los efectos de la crisis financiera internacional en ALC. En efecto, la mayora de los pases de la regin cuenta con presupuestos equilibrados, programas fiscales slidos y un manejo acertado de los riesgos fiscales, incluida la deuda pblica, lo que les permiti absorber mejor el impacto de esta crisis que en ocasiones anteriores.

12

Introduccin

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

En el pilar de gestin de programas y proyectos la evaluacin ex ante de los proyectos es el componente ms institucionalizado, aunque la vinculacin de esas evaluaciones con el proceso de asignacin presupuestaria sea dbil. El problema central de la gestin de programas y proyectos radica en la ausencia de dispositivos institucionales para asegurar la calidad de los bienes y servicios producidos. Pocos pases disponen de estrategias permanentes para este fin y, salvo el sector salud, no es frecuente que los sectores cuenten con estndares de calidad. Adems, los sistemas de informacin existentes no siempre aseguran la calidad de los datos acerca de lo que se produce, lo cual compromete el avance de los pilares de PpR y M&E. El pilar de monitoreo y evaluacin es, conjuntamente con el de presupuesto por resultados, el que menores avances muestra en la regin. Aunque la mayora de los pases posee algn sistema para monitorear el cumplimiento de los objetivos del gobierno, pocos disponen de sistemas maduros e institucionalizados. Por otro lado, la evaluacin est menos desarrollada que el monitoreo. Slo los cuatro pases avanzados en la implementacin de la GpRD han logrado construir la capacidad institucional necesaria para evaluar los efectos y los impactos de sus programas y proyectos. Sin un anlisis evaluativo, es imposible construir un nexo entre la planificacin y el presupuesto basado en resultados o generar una cultura de mejora continua en la prestacin de los servicios pblicos. Del anlisis realizado se destacan los siguientes aspectos que caracterizan la situacin de la implementacin de la GpRD en ALC: En su conjunto, la regin se encuentra en una etapa inicial del proceso de implementacin de la GpRD, aunque cada uno de los pases muestra diferentes avances en su institucionalizacin: en un extremo, un pequeo grupo est consolidando sistemas orientados a medir y a analizar los resultados de la gestin del sector pblico para usarlos en las decisiones tcnicas y polticas; en el otro extremo, se encuentran los pases con sistemas bsicos que responden a la lgica de la gestin burocrtica tradicional. Entre ambos extremos, se ubica la mayora de los pases de la regin que, en general, exhiben una institucionalizacin incipiente. Existe un proceso de reforma y de fortalecimiento de las instituciones que busca mejorar la gestin pblica: desde finales de la dcada anterior, y con mayor nfasis a partir de 2005, la mayora de los pases ha emprendido cambios institucionales que apuntan a una gestin pblica ms orientada a resultados. En general, el espritu de estas innovaciones es estimular la eficiencia y la eficacia de la accin pblica, promover la transparencia de la gestin de los recursos y estimular la participacin ciudadana en las polticas pblicas. No obstante, todava se observa una gran distancia entre los marcos legales e institucionales existentes en los pases y su implementacin prctica, pues an no se han efectuado muchos de los cambios previstos en las nuevas normas. El proceso de institucionalizacin de la GpRD todava es atomizado o parcial: en general, las reformas implementadas no toman en cuenta el conjunto de instituciones y de procesos involucrados en la creacin de valor pblico y, por lo tanto, no prevn las articulaciones necesarias entre los pilares del ciclo de gestin. Esto ha motivado la creacin de mecanismos y de instrumentos aislados que compiten unos con otros y que carecen de cohesin. En algunas ocasiones, esta prctica desalienta y demora la implementacin de una cultura orientada a la GpRD. Sin embargo, en algunos pases se verifica un retroceso en la consolidacin institucional de los sistemas de gestin pblica, ocasionado por prcticas polticas que no coinciden con la profundizacin de la democracia: este grupo lo integran tanto los pases pobres como aquellos que gozan de rentas media y media alta.

Introduccin

13

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Avances de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe


Como se ha visto, en ALC est en marcha un proceso de reforma y de fortalecimiento de las instituciones que busca orientar la gestin pblica hacia el logro de resultados. A continuacin se examinarn los avances recientes y ms importantes que estn realizando los pases de

la regin.

Planificacin
Se registran esfuerzos crecientes en los pases para institucionalizar sistemas de planificacin articulados con los procesos presupuestarios, y coordinados con el seguimiento y la evaluacin. Los pases que estn a la vanguardia son Brasil y Colombia que, con base en una legislacin consistente y en metodologas rigurosas, han logrado establecer instituciones slidas. Los avances de Brasil datan de 1995 y se caracterizan por articular en una sola cartera, el Ministerio de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, las funciones de planificacin y presupuesto, en un esquema en el cual la planificacin desempea un papel preponderante. En el caso de Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), institucin con una trayectoria de varias dcadas, se encarga de la planificacin de mediano plazo, y dispone de sistemas maduros para la programacin y el seguimiento de los recursos de inversin y la evaluacin de polticas y programas. En los ltimos aos, varios pases han iniciado procesos tendientes a fortalecer los sistemas nacionales de planificacin, con nfasis en el desarrollo de las capacidades para la planificacin a mediano plazo y el seguimiento de los objetivos de los planes de gobierno. Entre los pases que trabajan en esta perspectiva, se destacan Costa Rica y Ecuador. Adems, Mxico y Per estn realizando esfuerzos tendientes a robustecer el vnculo de la planificacin con el presupuesto mediante el fortalecimiento de los procesos de programacin, en el marco de la implementacin del presupuesto por resultados. Asimismo, varios pases han formulado visiones a largo plazo como un marco para orientar la priorizacin de las polticas de mediano plazo y para enrumbar las acciones estratgicas tanto del sector pblico como del privado. Estos instrumentos se han elaborado mediante amplios procesos de consulta al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil. Siete pases han desarrollado estas visiones de largo plazo: Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Mxico, Panam, y Trinidad y Tobago.

Presupuesto
Aunque, como se ha visto, el rea de presupuesto por resultados es particularmente dbil entre los pases de la regin, durante los ltimos aos se ha observado un inters creciente por implementar procedimientos que permitan evaluar la calidad del gasto pblico. Chile es el referente al que todos los pases miran en este campo, pues mediante un proceso que se inici a mediados de la dcada de 1990, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda ha institucionalizado un sistema mediante el cual las decisiones presupuestarias consideran la informacin sobre el desempeo de los ejecutores del gasto pblico.

14

Introduccin

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Durante los ltimos aos, varios pases han emprendido reformas para implementar un presupuesto por resultados. Entre ellos cabe destacar a Per y a Mxico. Per inici un proceso de construccin gradual del PpR mediante el establecimiento de algunos programas estratgicos para el desarrollo social del pas. Mxico, por el contrario, opt por una estrategia de implementacin ms amplia, que involucr a toda la administracin pblica, tanto en el mbito nacional como en el subnacional. Por coincidencia, ambos pases iniciaron sus reformas mediante leyes aprobadas en 2007. El ltimo pas en sumarse a este tipo de reformas ha sido Paraguay, pues en 2011 aprob una ley para implementar el presupuesto por resultados. Cabe anotar que algunos gobiernos subnacionales de pases federales o descentralizados como Brasil, Colombia y Mxico tambin han iniciado procesos orientados a implementar el presupuesto por resultados. Este es el caso de Minas Gerais y Cear en Brasil, de Medelln y Antioquia en Colombia y del Distrito Federal de Mxico.

Gestin de programas y proyectos


La gestin de programas y proyectos ha merecido la atencin de los gobiernos de la mayor parte de pases de ALC desde hace varios aos. Los esfuerzos ms consistentes se han realizado en las reas de evaluacin ex ante de proyectos y la planificacin sectorial de mediano plazo. As, pases como Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay estn desplegando iniciativas para institucionalizar y perfeccionar los sistemas de inversin pblica. Adems, la mayora de los pases de la regin cuenta con planes sectoriales de mediano plazo en salud y educacin alineados con los objetivos del milenio. No obstante, son pocas las intervenciones sectoriales que han conllevado cambios integrales en la gestin. Entre ellas cabe destacar la realizada por el Ministerio de Salud de Brasil que supuso cambios sistmicos importantes. En efecto, el Ministerio puso en marcha una reforma que abord la construccin de una agenda estratgica de resultados, la alineacin de la estructura organizacional en torno a los objetivos de esa agenda, y la construccin de un sistema de seguimiento y evaluacin fuertemente enfocado hacia el uso gerencial. Por su parte, Chile, a travs de su Programa de Mejoramiento de Gestin, ha desarrollado incentivos para mejorar el desempeo de las instituciones y sus funcionarios, y ha puesto en marcha un sistema de certificacin de los sistemas de capacitacin, evaluacin del desempeo, atencin ciudadana, panificacin y control de gestin, entre otros.

Seguimiento y evaluacin
En el rea de seguimiento y evaluacin se observan importantes iniciativas en cuatro pases: Brasil, Chile, Colombia y Mxico. Brasil cuenta con el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Programas y Polticas Sociales del Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Chile dispone del Sistema de Control de Gestin del Ministerio de Hacienda; Colombia basa sus funciones de SyE en el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinergia), y Mxico cuenta con el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval). Todas estas instituciones cuentan con normas, sistemas e instrumentos para el seguimiento y la evaluacin de las polticas, los programas y los proyectos, particularmente aquellos relacionados con el desarrollo social.

Introduccin

15

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

En el caso de Chile, el Sistema de Control de Gestin es una de las herramientas del presupuesto por resultados, lo cual asegura el uso de la informacin de SyE en la toma de decisiones no solo presupuestarias sino tambin de gestin. El sistema se basa tanto en indicadores de desempeo como en evaluaciones institucionales y de programas. Adems, est apuntalado por mecanismos de incentivo econmico que fomentan la eficiencia y eficacia tanto de las instituciones pblicas como de sus funcionarios. Varios elementos del sistema han sido evaluados y certificados por rganos independientes al gobierno. Los sistemas de Brasil, Colombia y Mxico se encuentran en un estado avanzado de institucionalizacin, aunque su uso como herramientas para la toma de decisiones an requiere que se efecten mayores avances. Cabe mencionar que Per se encuentra desarrollando un sistema de SyE como parte de sus esfuerzos por implementar un presupuesto por resultados. Por otro lado, varios pases de la regin estn construyendo sistemas de seguimiento basados en indicadores de desempeo. Algunos de estos sistemas han sido construidos para realizar el seguimiento de los objetivos establecidos en las agendas presidenciales, lo que indica un inters creciente de parte de los mandatarios en impulsar este tipo de herramientas.

Desafos para la implementacin de la GpRD en el sector pblico de ALC


Aunque cada pas posee fortalezas y debilidades propias y se encuentra en una etapa particular de su desarrollo institucional, es posible establecer un conjunto de acciones prioritarias que todos deberan emprender para fortalecer sus capacidades de gestin para la consecucin de resultados. Es importante avanzar de manera integral y gradual en la implementacin de la GpRD, aprovechando la sinergia que se crea al actuar simultneamente en varios pilares. No obstante, hay que tener presente que no existe un programa o una agenda vlida para todos los casos. Los impulsores de las reformas deben analizar con cuidado el contexto institucional, legal y poltico de su pas y proponer una estrategia de cambio que concilie lo urgente con lo posible y lo deseable. El siguiente es un declogo para impulsar la institucionalizacin de la GpRD en ALC.

1. Fortalecer la planificacin para resultados articulando la visin de largo plazo con el plan de mediano plazo, y el plan de mediano plazo con el presupuesto.
Preferentemente, la planificacin orientada a resultados debe partir de una visin de largo plazo que represente los objetivos comunes y plurales de la ciudadana. Esta visin servir de base para el ejercicio de la planificacin de mediano plazo, que contendr los objetivos prioritarios de los gobiernos, as como tambin las estrategias y los programas para lograrlos, las metas que se proponen alcanzar y los indicadores para observar su avance. Los programas y las metas del plan deben sustentarse en las posibilidades ciertas de los recursos financieros de corto y mediano plazo, por lo cual es imprescindible un trabajo articulado entre las entidades encargadas del plan y del presupuesto.

16

Introduccin

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

2. Implementar el PpR gradualmente.


El objetivo central del PpR es introducir en el proceso presupuestario un conjunto de procedimientos y de informacin que conduzca a las instituciones a actuar en funcin de los resultados preestablecidos en los objetivos prioritarios. Para ello, el proceso presupuestal y los actores que intervienen en l deben alinearse en torno al logro de esos resultados. As, durante la etapa de diseo del presupuesto, las oficinas encargadas deben incluir indicadores sobre el desempeo de los programas a los que se debe asignar recursos, y el Congreso debe demandar y utilizar la informacin sobre el monitoreo y la evaluacin de los programas durante la etapa de discusin de la aprobacin presupuestaria. Finalmente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben incluir en sus tareas la evaluacin de la gestin, ms all del anlisis legal y contable.

3. Fortalecer la gestin financiera y la gestin de riesgos integrada, y orientarlas al logro de resultados.


La gestin financiera pblica debe registrar las partidas asignadas y ejecutadas para la produccin de un resultado; debe tambin procurar que los recursos asignados a los programas y los proyectos estn disponibles oportunamente y en los volmenes acordados. Para incrementar la transparencia en la asignacin y en la ejecucin, y para elevar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos se requiere: 1) integrar los subsistemas de administracin del presupuesto, contabilidad, crdito pblico, tesorera y administracin tributaria en los mbitos normativo, institucional e informtico (la arquitectura de esos subsistemas debe posibilitar que los recursos y la informacin necesaria para elaborar, ejecutar, monitorear, auditar y evaluar los resultados del presupuesto estn disponibles oportunamente), 2) por otro lado, las normas que regulan esos subsistemas deben estimular la iniciativa de los gerentes pblicos para alcanzar los resultados, 3) asimismo, se debe realizar una gestin de riesgos fiscales que contemple todos los pasivos contingentes, y 4) asegurar que el presupuesto ejecutado no tenga desvos significativos del presupuesto programado.

4. Promover la capacidad transaccional de los sistemas electrnicos de compras pblicas.


El uso de sistemas electrnicos modernos, regulados por un marco normativo adecuado, permite transparentar los procesos de adquisiciones gubernamentales, reduce la corrupcin, estimula la competencia y contribuye a la eficiencia. Para aprovechar al mximo el potencial de estos sistemas es necesario vincularlos con los sistemas de registro e informacin de las transacciones fiscales del Estado y expandirlos a todo el sector pblico, tanto en el mbito nacional como en el subnacional. Para ello, se deben consolidar sistemas que aseguren: 1) la oportunidad de la provisin de bienes y servicios para alcanzar los resultados previstos, 2) procesos competitivos y ampliamente conocidos por compradores y por proveedores, 3) acceso sin restricciones a todos los proveedores que estn en condiciones de competir, 4) mecanismos que garanticen que los precios y la calidad de los bienes y servicios adquiridos sean adecuados, 5) reglas y mecanismos que permitan realizar reclamos o quejas sobre el proceso de adquisiciones y la adjudicacin de contratos.

Introduccin

17

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

5. Desarrollar el control interno a posteriori.


El control interno debe ser un aliado de las instituciones y de los gerentes pblicos en la bsqueda de los resultados esperados. Por esto, es necesario realizar un control ex ante ms efectivo pero limitado, y fortalecer un control a posteriori que se oriente a promover el logro de los resultados. Para ello se requiere: 1) contar con oficinas de control interno articuladas a la funcin gerencial de las instituciones, 2) implementar sistemas de informacin e indicadores sobre los resultados de la gestin institucional, 3) desarrollar gradualmente instrumentos y procedimientos de control interno a posteriori, adems de los controles ex ante.

6. Garantizar la independencia del control externo y orientarlo al examen de resultados.


El control externo debe apoyar las reformas institucionales que pretende construir una gestin pblica orientada a resultados. Para ello, se requiere que la Entidad Fiscalizadora Superior acte con independencia, y enfoque su anlisis no slo en los procedimientos y en la conformidad entre la asignacin presupuestaria y el gasto, sino tambin en los efectos de la accin gubernamental. Adems, es necesario que se garantice: 1) independencia real de las Entidades Superiores de Fiscalizacin, 2) sistemas de informacin sobre los resultados de la gestin institucional, 3 ) instrumentos y procedimientos de auditoras de desempeo, y 4) presentacin oportuna de los informes al Congreso y a la ciudadana.

7. Emprender estrategias de consolidacin de la cobertura y de mejoramiento continuo de la calidad de los bienes y servicios.
La entrega de bienes y servicios concreta la creacin de valor pblico y es la cara visible de la gestin gubernamental ante los ojos de la ciudadana. Por ello, es muy importante que los sectores cuenten con estrategias de mejoramiento continuo de la calidad de los bienes y servicios que producen, as como tambin de la ampliacin o consolidacin de su cobertura, sean estos educacin, salud, seguridad pblica o registro civil. Adems, es indispensable fortalecer la evaluacin ex ante de los proyectos, procurando su correspondencia con los objetivos y las estrategias nacionales de mediano plazo. Para ello es necesario: 1) disear o consolidar sistemas de evaluacin ex ante de los programas y los proyectos que permitan identificar sus costos y beneficios sociales y que aseguren su pertinencia para el logro de los objetivos y las metas establecidos en los planes sectoriales y de mediano plazo, y 2) desarrollar estrategias de mejoramiento de la calidad de los bienes y servicios producidos por los ministerios sectoriales mediante una gestin enfocada en el usuario o cliente.

8. Institucionalizar el monitoreo y la evaluacin como funciones articuladas en todos los pilares de la GpRD.
La nica manera de saber si la gestin pblica produce los resultados esperados es disponer de informacin oportuna y confiable sobre los cambios que aquella promueve en la sociedad. Para que los sistemas de monitoreo y de evaluacin alcancen a todos los pilares del ciclo de

18

Introduccin

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

gestin es necesario: 1) disear o consolidar sistemas articulados de monitoreo y de evaluacin independientes que cuenten con normas, procedimientos y mecanismos especficos para la evaluacin y el monitoreo de las polticas, los programas y los proyectos, 2) institucionalizar el uso de indicadores con el apoyo de sistemas de informacin que recojan, agrupen, vigilen y difundan los resultados alcanzados, 3) asegurar mecanismos e incentivos para el uso de los informes de evaluacin y de monitoreo, y 4) implementar procesos para que la informacin sobre el monitoreo y la evaluacin sea difundida y conocida por el Congreso y la ciudadana.

9. Mejorar la rendicin de cuentas a la ciudadana sobre los resultados de la gestin pblica.


La rendicin de cuentas por parte de los gobernantes es un aspecto central de la GpRD. Internet puede contribuir positivamente a este propsito mediante la difusin peridica de la informacin. No obstante, se requiere que esa informacin d cuenta de los resultados obtenidos y no solamente de las acciones realizadas. Los ciudadanos tienen derecho a saber cules fueron los resultados que lograron las autoridades con el uso de los recursos pblicos. Asimismo, es importante poner a disposicin de la ciudadana toda la informacin institucional relevante sobre el plan, el presupuesto, la gestin financiera, los informes de auditora, y la marcha de los programas. La rendicin de cuentas sobre los resultados contribuye a fomentar la demanda ciudadana por una mejor gestin pblica.

10. Orientar la gestin de los recursos humanos hacia el logro de resultados.


La creacin de una cultura institucional fundamentada en el mrito es la base para una gestin de los recursos humanos orientada al logro de resultados. Esta es una tarea compleja que debe acometerse en forma continua. La creacin de equipos con cuadros profesionales que operen las decisiones gerenciales en una cultura de resultados es una base fundamental para el xito de la implementacin de la GpRD. Estos profesionales deben capacitarse y entrenarse permanente, tener remuneraciones adecuadas y estabilidad laboral, y su desempeo debe evaluarse de manera tcnica. Los aspectos sobre los que es necesario trabajar son: 1) un marco legal e institucional para la gestin de los recursos humanos que estimule el logro de resultados e incentive el buen desempeo, 2) un sistema de contratos de desempeo para los gerentes pblicos y 3) capacitacin permanente en GpRD para los empleados pblicos de todos los niveles: gerentes, tcnicos superiores y prestadores de servicios.

Introduccin

19

MS GESTIN Y MS SALUD: GOBERNANZA ORIENTADA A LOS RESULTADOS EN EL MINISTERIO DE SALUD DE BRASIL

Captulo 2

21

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Introduccin
Al completar 20 aos de existencia, el Sistema nico de Salud (SUS) de Brasil es uno de los sistemas ms importantes del mundo. Su relevancia se destaca en la sociedad brasilea, ya que es responsable, por s solo, del cuidado de la salud del 70% de la poblacin del pas. Cuenta adems con programas de excelencia, reconocidos internacionalmente, tales como el de inmunizacin, el del SIDA y el del control del tabaquismo. No obstante los avances realizados, el SUS tiene muchos desafos que enfrentar. En Brasil persiste una significativa desigualdad en el acceso a la salud y algunas regiones del pas carecen de condiciones adecuadas de sanitarias y de servicios de salud adecuados. En el mbito de la gestin ha predominado un modelo centrado en el control, en detrimento de los resultados y de la calidad de atencin. Con el objetivo de superar estos desafos, el Ministerio de Salud de Brasil desarroll la iniciativa Ms Salud (Mais Sade), que es su agenda estratgica y uno de los frentes que componen el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), la estrategia nacional de desarrollo lanzada en 2007 por el Gobierno Federal de Brasil. Desde el ao 2008 el Ministerio de Salud viene desarrollando esfuerzos para concebir e implementar un modelo de gestin por resultados que promueva el desarrollo de la salud en el pas por medio del fortalecimiento de las instituciones que integran el SUS. A continuacin se describen los cambios implementados o en vas de implementacin del proceso de transformacin organizacional, incluidos sus etapas, metodologa, desafos y dificultades.

La gestin por resultados en el Ministerio de Salud de Brasil


Para propiciar en forma adecuada la implementacin, el seguimiento y la evaluacin del programa Ms Salud, el Ministerio de Salud de Brasil desarroll, en asociacin con la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) y el Instituto Publix, un modelo de gestin por resultados, a partir de la integracin de la gestin matricial de resultados, tambin conocida como gobierno matricial (Governo Matricial1), y el cuadro de mando integral (BSC)2. La gestin matricial de resultados es un modelo de gestin por resultados que propone una combinacin de la estrategia con elementos de la estructura para identificar y acordar sus contribuciones con miras a la ejecucin de la estrategia bajo un seguimiento y una evaluacin continuos. Los tres bloques principales de la implementacin de la gestin matricial de resultados son los siguientes:
1 2

La metodologa del gobierno matricial fue desarrollada por el Instituto Publix. Vase Marini y Martins (2004). La metodologa del cuadro de mando integral (Balanced ScoreCard - BSC) fue desarrollada por Robert Kaplan y David Norton (1997).

Captulo 2

23

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Elaboracin de la agenda estratgica (elemento de la fase de formulacin orientador de los resultados). Arquitectura orgnica implementadora (elemento orientador del esfuerzo relacionado con la implementacin). Implementacin de mecanismos de seguimiento y evaluacin (elemento de control gerencial y social y de redireccin y aprendizaje). En consecuencia, la gestin matricial de resultados sostiene la necesidad de encuadrar la estructura implementadora (unidades organizacionales, personas, recursos y otras dimensiones) con la estrategia, para que esta ltima se ejecute efectivamente. En el grfico 1 se muestra el detalle de la metodologa utilizada.

Gr co 2.1: Metodologa de implementacin de la gestin para resultados en el Ministerio de Salud de Brasil


AGENDA ESTRATGICA ALINEAMIENTO DE LA ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL

Movilizar, crear conciencia sobre los resultados y desarrollar capacidades

Redisear procesos

Desarrollar agendas estratgicas Generar y difundir conocimiento

Pactar contribuciones

Alinear a las personas

Transformar estructuras

Generar informacin sobre el desempeo, difundirla e insertarla en el proceso de toma de decisiones

MONITOREO Y EVALUACIN

El proyecto de implementacin del modelo de gestin por resultados se inici en febrero de 2008, y durante un perodo de dos aos comprendi tres fases de trabajo y la asignacin de un equipo de ms de 100 consultores externos e internos, con ms de 100.000 horas de trabajo, que produjeron ms de 10.000 pginas de documentacin tcnica. La siguiente cronologa, resumida en el grfico 2, representa una visin de las tres fases y sus principales etapas.

24

Captulo 2

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Gr co 2.2: Cronologa del proyecto de gestin por resultados en el Ministerior de Salud de Brasil
Fase 1
Pactos de resultados Mapeo de los procesos

Fase 2
Alineacin de los procesos Alineacin de la estructura

Fase 3
Gestin e implementacin del cambio

Abr 08 Fev 08
Mapa estratgico de Ms Salud

Jul 08 Mai 08
Diagnstico Institucional

Nov 08 Set 08 Mar 09


Alineacin de la fuerza laboral

Mai 09 Set 09
Mapeo de competencias

Fev 10 Jun 09
Capacitacin y sostenibilidad

Modelo de Monitoreo y evaluacin

Fase 1: Traduccin de la agenda estratgica y diagnstico organizacional


La primera etapa del proyecto fue la conceptualizacin del programa Ms Salud en un mapa estratgico, instrumento que facilita la comunicacin y comprensin de la estrategia. Tambin se detallaron las medidas de Ms Salud en una serie de acciones, con sus plazos y responsables, lo que permiti identificar la contribucin de cada unidad organizacional del Ministerio de Salud. El mapa de sntesis de Ms Salud se muestra en el grfico 3 y est estructurado en ocho ejes, desglosados en 86 medidas y 208 acciones. El presupuesto previsto para el programa Ms Salud supera los US$45.000 millones para el perodo comprendido entre 2008 y 2011; de este volumen de recursos, ms de US$38.000millones provienen del presupuesto del Ministerio de Salud. El programa Ms Salud tradujo, de forma objetiva y clara, las prioridades convenidas entre el Ministerio de Salud, el Consejo Nacional de Salud (CNS), el Consejo Nacional de Secretarios Estatales de Salud (Conass) y el Consejo Nacional de Secretarios Municipales de Salud (Conasems) en lo que respecta a la cantidad de recursos necesarios para el financiamiento de las medidas y acciones prioritarias incluidas en el Pacto por la Salud y el programa Ms Salud. De ese modo, permiti la alineacin entre el presupuesto y la estrategia con el objetivo de mejorar la asignacin de los recursos en los mbitos en los que existiera una mayor contribucin con los resultados previstos, principalmente en funcin del subfinanciamiento del sistema de salud en Brasil. Actualmente se destina el 3,5% del producto interno bruto (PIB) al rea de la salud, mientras que los pases que poseen sistemas universales destinan en promedio el 6%, en tanto que el gasto per cpita en Brasil asciende a US$204 por ciudadano, cifra inferior a la de pases como Andorra, Costa Rica, Panam, Qatar y Sudfrica. Posteriormente, el ministro, los directivos del Ministerio de Salud y los organismos vinculados acordaron resultados, explicitndose y formalizndose contractualmente las responsabilidades de cada unidad en la implementacin del programa Ms Salud. Este pacto en cuanto a resultados fue fundamental para suprimir las lagunas y superposiciones de responsabilidades en la ejecucin del programa. En forma paralela a la iniciativa de gestin de la estrategia, se efectu un diagnstico institucional en los mbitos de estrategia, estructura, modelos institucionales, procesos, personas, sistemas de informacin y costos e inversiones, con el fin de identificar la capacidad institucional del Ministerio de Salud para implementar el programa Ms Salud. El grfico 4 presenta un anlisis consolidado de los principales problemas del ministerio.

Captulo 2

25

Sntesis de Ms Salud

26
Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Captulo 2
Contribuir al desarrollo socioeconmico del pas
ATENCIN DE SALUD SANEAMIENTO COOPERACIN INTERNACIONAL Garantizar una estrategia de integracin y coordinacin entre el SUS y la salud complementaria Reducir las desigualdades y ampliar el acceso a las acciones y servicios de salud
Reducir los riesgos y daos a la salud de la poblacin mediante acciones de vigilancia epidemiolgica, sanitaria y ambiental

Gr co 2.3: Mapa estratgico del programa Ms Salud

Contribuir a mejorar la salud y la calidad de vida de los ciudadanos

FOCOS DE ACCIN
Garantizar el acceso a los servicios sanitarios en reas especiales, rurales y en municipios con una poblacin de hasta 50 mil habitantes mediante la promocin de la salud pblica y la inclusin social

Integrar las acciones de atencin de la salud mediante la estructuracin de redes

Reforzar la cooperacin bilateral/multilateral en salud, con nfasis en los pases de Amrica del Sur, Amrica Central, CPLP y frica

PROMOCIN DE LA SALUD

COMPLEJO INDUSTRIAL/PRODUCTIVO DE LA SALUD

Integrar las acciones de atencin de la salud mediante la estructuracin de redes Reducir las desigualdades y ampliar el acceso a las acciones y servicios de salud

Garantizar una estrategia de integracin y coordinacin entre el SUS y la salud complementaria

Reducir los riesgos y daos a la salud de la poblacin mediante acciones de vigilancia epidemiolgica, sanitaria y ambiental

Reducir la vulnerabilidad de la poltica social brasilea mediante el fortalecimiento del complejo industrial de la salud

Aumentar la competitividad en cuanto a innovacin de los productores de insumos estratgicos para la salud

BASE PARA EL DESARROLLO DE LA SALUD


FUERZA LABORAL EN SALUD CALIFICACIN DE LA GESTIN PARTICIPACIN Y CONTROL SOCIAL

Ampliar y cali car a la fuerza laboral del SUS

Promover polticas de incentivo y de retencin de la fuerza laboral

Consolidar el modelo de gestin del SUS orientndolo hacia la obtencin de resultados en salud

Fortalecer la gestin descentralizada y participativa del SUS y sus instrumentos para establecer pactos

Fortalecer la participacin y el control social

Garantizar la efectividad de la comunicacin interna y externa para atender las demandas del Ministerio de Salud
La familia en el centro del cambio

Promover y apoyar acciones efectivas para la optimizacin de procesos y la estructuracin de las unidades del MdS
Mayor acceso. Mejor calidad.

Alinear, integrar y fortalecer los procesos de plani cacin del MdS y dems esferas del SUS
Produccin, desarrollo y cooperacin

Asegurar la disponibilidad de recursos nancieros, operativos y estratgicos


Gestin, trabajo y participacin

Pilares:

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Gr co 2.4: Diagnstico institucional del Ministerio de Salud de Brasil


Procesos Estructura
Fragmentacin Productos generados inadecuados Falta de Control Control ine ciente Asignacin inadecuada Prdida de recursos Burocracia y estancamientos Escasa informacin Falta de integracin Tiempo de respuesta Sistemas heredados Duplicidad Accin reactiva Hipertro a SE Hipertro a SAS Informalidad Duplicidad del apoyo Vnculo precario Tamao Evaluacin

Estrategia
Accin reactiva Foco operativo Fragmentacin de las polticas Desalineacin de la estrategia

Ausencia de exibilidad TIC Servicios SUS Ayuda del SUS

Cmo aumentar la capacidad de implementacin de la estrategia del Ministerio de Salud?

Costos

Sistemas de Informacin

Personas

Modelo Institucional

Fase 2: Diseo de la estructura, procesos y personas


En el proceso de diseo organizacional se pudo determinar que la estructura existente dificultaba la implementacin de la estrategia en funcin de problemas como, por ejemplo, la informalidad, la fragmentacin de los procesos, la duplicacin de las reas de apoyo y criterios de departamentalizacin inadecuados. Como consecuencia del diagnstico realizado, se impuls un cambio en la estructura del Ministerio de Salud por medio del Decreto N0. 6.860 del 27 de mayo de 2009. La nueva estructura del Ministerio de Salud previ cambios importantes en la forma de organizacin del trabajo y permiti alinear la estructura con la estrategia, adems de incrementar la eficiencia de los procesos. Los principales cambios se realizaron en la Secretara Ejecutiva y se presentan en el cuadro 1. Con el propsito de generar un compromiso y evitar el deterioro del desempeo en las unidades a lo largo del proceso de remodelacin de la estructura, se llevaron a cabo reuniones de alineacin con todos los responsables para tratar los cambios en las competencias de las distintas reas. En el curso de esas reuniones se evaluaron acciones, programas y procesos bajo la responsabilidad de las diversas reas, y se estudi de qu modo los cambios en la estructura organizacional influiran en la redefinicin de las funciones de las unidades. Al concluir esa etapa de alineacin, se desarroll un proyecto de comunicacin interna con el objeto de que toda la organizacin tuviera conocimiento de los cambios realizados. Durante la etapa de anlisis y rediseo de los procesos crticos, priorizados en funcin de su impacto en la ejecucin de la estrategia, se elaboraron propuestas de intervencin que solucionaron o atenuaron las principales trabas encontradas en procesos tales como la logstica de medicamentos y la transferencia de recursos a estados y municipios. Las principales intervenciones efectuadas estn relacionadas con la sistematizacin, la adecuacin a las demandas de la estrategia, la automatizacin de etapas repetitivas, la eliminacin de etapas redundantes, la integracin, la estandarizacin de modelos y el anlisis y la creacin de puntos de control gerencial.

Captulo 2

27

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Cuadro 2.1: Principales modi caciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva


reas
Logstica

Diagnstico
Proceso de compra ine ciente, gran cantidad de compras de emergencia, desabastecimiento e ine ciencia en el transporte. Plazos y calidad de atencin no satisfactorios, sobredimensionamiento del rea de sistemas por el modelo de tercerizacin de mano de obra. Demandas administrativas de ms de 90.000 funcionarios sin seguimiento, falta de estandarizacin de procedimientos y esfuerzos repetitivos entre los ncleos. Atencin reactiva a demandas puntuales e inexistencia de un proceso de seguimiento de los resultados del Ministerio de Salud.

Cambios con la nueva estructura


Plani cacin de la demanda anual y del modelo logstico integrado, y descentralizacin del almacenamiento y de la distribucin. Cambio en la tercerizacin de servicios, creacin de la o cina de proyectos, nuevo proceso de relacin con los usuarios y centralizacin de la infraestructura. Creacin del rea responsable de la atencin de las demandas administrativas, identi cacin de las prcticas ptimas de gestin y estandarizacin del modelo de operacin de los ncleos en los estados. Con el nuevo posicionamiento se procedi a efectuar el seguimiento de la ejecucin de la agenda estratgica y, a partir de all, a identi car los proyectos prioritarios para la intervencin proactiva y la optimizacin del plantel de personal.

Tecnologa de la informacin Ncleos estatales

Desarrollo institucional

Junto con las innovaciones efectuadas en el mbito de la estrategia, la estructura y los procesos, se dimension la fuerza de trabajo del ministerio, el cual no realizaba un concurso pblico para la renovacin de su plantel de personal desde haca ms de 20 aos. Ese dimensionamiento tuvo como objetivo identificar el perfil y la cantidad de funcionarios necesarios para que el Ministerio de Salud pudiese implementar el programa Ms Salud y cumplir su misin institucional. A partir de ese anlisis, se realiz la distribucin de los funcionarios provenientes de nuevos concursos y, adems, se elabor un plan de desarrollo de competencias para llenar las lagunas identificadas en el perfil. Un ltimo frente de trabajo fue responsable de realizar estudios que permitieran identificar oportunidades de ahorro de gastos, sin perjudicar las funciones desempeadas. As, de las 16 reas de costo analizadas, se identificaron oportunidades de ahorro en 12 de ellas, por un valor de US$150 millones al ao. Para garantizar la concrecin de esos ahorros, se disearon acciones y se elaboraron indicadores de seguimiento de los gastos.

Fase 3: Desarrollo de competencias y sostenibilidad


La tercera fase del proyecto tuvo como objetivo principal garantizar que los cambios implementados fueran sostenibles por medio de la participacin y capacitacin de los colaboradores. Ello fue posible gracias a la realizacin de una operacin tcnica asistida, destinada a apoyar el proceso de cambio en las reas en las que se registraran las modificaciones ms importantes en sus atribuciones de acuerdo con la nueva estructura y sus procesos. Otra iniciativa consisti en la oferta de cursos, con el propsito de desarrollar en el personal competencias tcnicas y gerenciales alineadas con las principales lagunas identificadas en el mapa de competencias (vase el cuadro 2).

28

Captulo 2

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Cuadro 2.2: Principales modi caciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva


Curso
Gestin por resultados Fronteras de la gestin pblica

Carga horario
16hs/clase

Destinatarios
Funcionarios y especialistas Coordinadores, directores

Temas
Alineacin de la agenda estratgica Alineacin del modelo de gestin Seguimiento y evaluacin Habilidades gerenciales Habilidades tcnicas

32hs/clase

Seguimiento y evaluacin
Dando continuidad al desarrollo del proceso de gestin estratgica, se formul el ciclo de seguimiento y control con el propsito de evaluar el desempeo del programa Ms Salud, mediante el anlisis de los resultados obtenidos, la identificacin de problemas y obstculos y la propuesta de soluciones para los puntos en los que el desempeo no fuese satisfactorio. Como se ilustra en el grfico 5, el ciclo de seguimiento del programa Ms Salud se inicia con la disposicin de informacin sobre el conjunto de indicadores, metas y acciones estratgicas de dicho programa bajo la responsabilidad de cada secretara y entidad vinculada al Ministerio de Salud.

Alineamiento

Preparacin

Captulo 2

29

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Esa informacin se aporta a las reuniones mensuales realizadas por los equipos de gestin de la estrategia en cada secretara del Ministerio de Salud. Dichas reuniones proporcionan un ambiente propicio para el anlisis y la evaluacin del desempeo del panel de cada una de esas reas y la verificacin de las metas que se estn cumpliendo y de aquellas que pueden exigir un esfuerzo adicional e inmediato para el logro de los resultados que se buscan. Adems, se recomienda a los directivos de las secretaras y entidades que tambin efecten un seguimiento mensual de los resultados alcanzados por sus respectivas unidades. Cabe destacar que, para que las reuniones sean productivas, es necesario que los equipos de gestin de la estrategia velen a fin de que los datos presentados y utilizados en el sistema de seguimiento y gestin del programa Ms Salud se actualicen en forma integral (situacin de las acciones, indicadores de accin, indicadores de contribucin, metas, etapas de las acciones, porcentaje de ejecucin fsica y financiera, entre otros). El grfico 6 muestra un panel consolidado del sistema de seguimiento del Ministerio de Salud.

Gr co 2.6: Sistema informatizado de seguimiento y evaluacin

Todos

SE

SAS

SGTES

SVS

SCTIE

SGEP

GAS

ANS

ANVISA

PIOCRUZ

PUNASA FOCO

MEMOBRAS

INCA Bsqueda SALIR

Ejercicio:

PANEL DE ENTIDADES

PANEL RESPONSABLE

RESULTADOS PARA LA SOCIEDAD


Calidad para mejorar la salud y la calidad de vida de los ciudadanos Contribuir al desarrollo socioeconmico del pas

FOCOS DE ACCIN
ATENCIN DE LA SALUD
4 contribuciones 12 acciones 2.A Integrar las acciones de atencin de la salud mediante la estructuracin de redes 2 contribuciones 5 acciones 2.B Garantizar una estrategia de integracin y coordinacin entre el SUS y la salud complementaria 17 contribuciones 60 acciones 2.C Reducir las desigualdades y ampliar el acceso a las acciones y servicios de salud 9 contribuciones 10 acciones 2.D Reducir los riesgos y daos a la salud de la poblacin mediante acciones de vigilancia epidemiolgica, sanitaria y ambiental

SANEAMIENTO
1 contribucin 14 acciones 8.A Garantizar el acceso a los servicios sanitarios en reas especiales, rurales y en municipios con una poblacin de hasta 50 mil habitantes mediante la promocin de la salud pblica y la inclusin social

COOPERACIN INTERNACIONAL
1 contribucin 14 acciones 7.A Reforzar la cooperacin bilateral/multilateral en salud, con nfasis en los pases de Amrica del Sur, Amrica Central, CPLP y frica

PROMOCIN DE LA SALUD
6 contribuciones 8 acciones 1.A Promover la intersectorialidad de las polticas pblicas 4 contribuciones 1 acciones 1.B Garantizar polticas sociales y econmicas que promueven la salud de la poblacin 10 contribuciones 14 acciones 1.C Reducir las desigualdades de acceso a las acciones de promocin de la salud orientadas hacia los individuos y los grupos sociales 7 contribuciones 1 accin 1.D Contribuir al fortalecimiento de la conciencia de la poblacin acerca de su derecho a la salud y la importancia de las prcticas y conductas saludables

COMPLEJO INDUSTRIAL/PRODUCTIVO DE LA SALUD


8 contribuciones 22 acciones 3.A Reducir la vulnerabilidad de la poltica social brasilea mediante el fortalecimiento del complejo industrial de salud 5 contribuciones 11 acciones 3.B Aumentar la competividad en cuanto a innovacin de los productores de insumos estratgicos para la salud

BASES PARA EL DESARROLLO DE LA SALUD


FUERZA LABORAL EN SALUD
11 contribuciones 7 acciones 4.A Ampliar y cali car a la fuerza laboral del SUS 2 contribuciones 2 acciones 4.B Promover polticas de incentivo y de retencin de la fuerza laboral

CALIFICACIN DE LA GESTIN
11 contribuciones 25 acciones 5.A Consolidar el modelo de gestin de SUS orientndolo hacia resultados de salud 7 contribuciones 4 acciones 5.B Fortalecer la gestin descentralizada y participativa del SUS y sus instrumentos para establecer pactos

PARTICIPACIN Y CONTROL SOCIAL


12 contribuciones 6 acciones 6.A Fortalecer la participacin y el control social

GESTIN INTERNA
10 contribuciones 0 acciones 9.A Garantizar la efectividad de la comunicacin interna y externa para atender las demandas del Ministerio de Salud
Pilares: Simbologa: La familia en el centro del cambio No se aplica NA c/realizacin

12 contribuciones 0 acciones 9.B Promover y apoyar acciones efectivas para optimizar los procesos y estructurar las unidades del Ministerio de Salud
Mayor accesibilidad, mejor Calidad D 25 C > 25% y 50%

7 contribuciones 0 acciones 9.C Alinear, integrar y fortalecer los procesos de plani cacin del Ministerio de Salud y dems esferas del SUS
Produccin, desarrollo y cooperacin B > 50% y 75% A > 75%

8 contribuciones 0 acciones 9.D Asegurar la disponibilidad de recuersos nancieros, operativos y estratgicos


Gestin, trabajo y participacin

30

Captulo 2

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Segn la metodologa adoptada, existen dos tipos de ciclos de seguimiento y evaluacin del programa Ms Salud con enfoques diferentes del aprendizaje: las reuniones de seguimiento estratgico y las de aprendizaje estratgico. Las de seguimiento estratgico se programan para llevarse a cabo en forma bimestral, con la participacin de los secretarios, presidentes, la Secretara Ejecutiva y/o el Ministro de Salud. Durante la reunin, los participantes evalan en conjunto los resultados del rea en relacin con las demandas formalizadas contractualmentey definen las intervenciones que se practicarn a fin de asegurar la resolucin de eventuales obstculos y, de ese modo, garantizar el logro de los resultados planificados. Por su parte, las reuniones de aprendizaje estratgico se programan para llevarse a cabo con una frecuencia semestral, con la participacin del Ministro de Salud. En esa ocasin, el ministro y el cuerpo de directivos del ministerio procuran analizar el impacto de los resultados alcanzados, deliberar sobre los puntos de dificultad encontrados a lo largo del proceso y las soluciones encauzadas, adems de deliberar sobre los ajustes por realizarse en la planificacin original a efectos de incorporar el aprendizaje adquirido en el perodo. La implementacin del modelo de seguimiento y gestin del programa Ms Salud depende de la estructuracin de los equipos de trabajo y de la gestin. La designacin del equipo de gestin de la estrategia comprende a todos los profesionales asignados, en forma parcial o total, a la estructura del proceso de seguimiento, lo cual incluye el ncleo central de respaldo metodolgico, apoyo y coordinacin de las actividades del proceso de seguimiento, as como tambin las clulas matriciales integradas por miembros de las secretaras y entidades. Dichos equipos estn estructurados de la siguiente forma: Equipos de gestin de la estrategia: son los equipos conformados en cada una de las 13 reas del Ministerio de Salud, y estn integrados principalmente por los profesionales designados como responsables de los objetivos de las contribuciones y acciones del programa Ms Salud, en los trminos de contratacin. Equipo de gestin de la estrategia (ncleo central): se trata del equipo integrado por profesionales de la Secretara Ejecutiva, conocedores de la metodologa utilizada en la elaboracin del modelo de seguimiento y gestin, y preparados para ofrecer asistencia tcnica y apoyo a los equipos de desarrollo. Su actuacin es continua y exige dedicacin exclusiva a las actividades orientadas al proceso de gestin del programa Ms Salud.

Una figura fundamental para garantizar la eficiencia del modelo implementado es el patrocinador, responsable de llevar adelante las reuniones, evaluar el desempeo de las acciones y validar las recomendaciones. La definicin de los profesionales para integrar los equipos de gestin de la estrategia procur tomar en consideracin los siguientes puntos de atencin: Seleccionar a personas que conozcan el ministerio en toda su dimensin. Buscar personas capaces de influenciar y motivar a los dems a fin de que apoyen los cambios necesarios para posibilitar la implementacin del proceso de seguimiento. Dedicar tiempo y disponibilidad a la atencin de las demandas, en funcin de la cantidad de unidades involucradas en el proceso de seguimiento y de los diferentes grados de complejidad. Acordar una agenda de trabajo entre los participantes de las reuniones, definir los resultados deseados y ofrecer un foro para formular preguntas, brindar capacitacin e incentivar el dilogo.

Captulo 2

31

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

El cuadro 3 describe en forma detallada las funciones y responsabilidades de cada uno de los integrantes de los equipos y de sus responsables:

Cuadro 2.3: Detalle de las funciones y responsabilidades de los miembros del equipo de gestin de la estrategia
Funcin
Patrocinador

Finalidad
Validar y conducir las acciones de gestin estratgica Garantizar la cohesin entre el equipo y las unidades

Responsabilidades
Conducir las reuniones de seguimiento y evaluacin Garantizar el ujo de informacin Consolidar y divulgar el cronograma de los ciclos de seguimiento Apoyar la comunicacin de la estrategia Coordinar y preparar las reuniones de seguimiento Apoyar y guiar desde el punto de vista metodolgico el trabajo de los representantes Orientar y realizar el seguimiento de las acciones con posterioridad a la reunin Garantizar el plazo y la calidad de la informacin para los ciclos de seguimiento. Compartir y difundir prcticas ptimas. Analizar en forma peridica el desempeo de las acciones y formular recomendaciones Consolidar el cronograma de las acciones y etapas Interactuar con las reas que contribuyen a la accin Mantener actualizado el sistema de seguimiento

Coordinador

Integrantes del equipo de gestin estratgica

Ejecutar y apoyar el proceso de gestin estratgica

Representantes en las secretaras y entidades Responsables de las acciones

Facilitar la gestin estratgica en su unidad Dirigir la ejecucin de la accin

El sistema de seguimiento y evaluacin del programa Ms Salud debe no solo brindar apoyo en la supervisin ms estrecha de los resultados y las acciones del Ministerio de Salud, de modo tal de posibilitar la toma de decisiones ms giles y eficaces, sino tambin ayudar al ministerio a desarrollar su capacidad institucional de planificacin, presupuestacin y evaluacin. Por cierto, el seguimiento efectivo del programa ayudar a determinar cules son las iniciativas ms eficaces y de mayor impacto en la mejora de las condiciones de salud de la poblacin, lo que ser sumamente valioso para la planificacin de sus necesidades presupuestarias al elaborarse el prximo presupuesto. Actualmente, las actividades del programa Ms Salud ya tienen prioridad en la asignacin de recursos presupuestarios y financieros respecto de otras actividades del ministerio, lo que ha contribuido a una mejor ejecucin del programa.

32

Captulo 2

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Resultados alcanzados
El programa Ms Salud ha permitido enfocar y alinear la gestin del Ministerio de Salud, organizacin cuyo mbito de actuacin es dinmico, de una gran complejidad y colmado de asuntos emergentes. Los contratos por resultados, el seguimiento sistemtico de la agenda estratgica y la alineacin de los procesos, la estructura, los funcionarios y los gastos del ministerio han ayudado a desarrollar una cultura de gestin por resultados que permite que la organizacin sea ms eficaz. El Ministerio de Salud logr la aprobacin de la ley que combate la relacin entre el alcohol y la conduccin de vehculos, lo que redujo el nmero de hospitalizaciones provocadas por accidentes de trnsito en un 23% entre el segundo semestre de 2007 y el mismo perodo de 2008. Adems, en el marco del cambio en la legislacin, fue posible modificar la ley que establece la licencia por maternidad, extendindola a seis meses, lo que mejor las condiciones de salud del recin nacido. La salud de la poblacin brasilea tambin registr avances importantes como resultado de las acciones de vigilancia y prevencin: en el segundo semestre de 2008, el Ministerio de Salud realiz la mayor campaa de vacunacin contra la rubeola que se haya efectuado a nivel mundial, al inmunizar a ms de 67 millones de personas; el ltimo balance del dengue, divulgado en octubre de 2009, revel una disminucin del 46% en los casos notificados de la enfermedad; los casos de malaria se redujeron en el 33,1% en dos aos; el nmero de nuevos casos de lepra en Brasil cay un 23% entre 2003 y 2007, al igual que los casos de tuberculosis, que disminuyeron un 15% entre 2008 y 2009. En el contexto de los resultados del sistema de atencin mdica, cabe destacar que entre abril de 2007 y junio de 2009 aument un 9% el nmero de personas en los equipos del Programa Salud de la Familia, que en la actualidad ya supera los 94,2 millones de ciudadanos. Se habilitaron 172 unidades de atencin urgente (UPA) entre junio y octubre de 2009, las cuales tienen potencial para atender las emergencias de los hospitales generales, brindan atencin durante las 24 horas y estn prximas a las comunidades de bajos ingresos. Adems, se llev a cabo la ampliacin, a ms de 13 millones de personas, de la cobertura de los equipos de salud bucal, que alcanza ahora a 85 millones de brasileos, y aument en un 39% el nmero de ciudades cubiertas por el Servicio de Asistencia Mvil de Urgencia (SAMU), que ofrece atencin mvil previa a la hospitalaria. Asimismo, se increment en un 61% la cantidad de trasplantes entre 2003 y 2008. Por su parte, el nuevo posicionamiento del rea de compras en la estructura organizacional, con la creacin del Departamento de Logstica, vinculado al perfeccionamiento del proceso de negociacin de precios con proveedores, ha permitido ahorrar al menos US$400 millones en la adquisicin de insumos estratgicos para el SUS, que se destinarn a nuevas inversiones. A su vez, 1.400 trabajadores tercerizados estn siendo reemplazados por 1.500 funcionarios seleccionados por concurso, con las consiguientes mejoras en la calidad y productividad de los equipos. La simplificacin del proceso de transferencia de recursos financieros a estados, municipios y entidades privadas, por medio de convenios, con el establecimiento de una alianza con la Caixa Econmica Federal y la implementacin del mecanismo de transferencia de recursos para acciones de inversin, permiti agilizar la ejecucin de los proyectos. Otro punto destacado fue el Proyecto de Reestructuracin y Cualificacin de la Gestin de los Hospitales Federales del Ministerio de Salud, lanzado en junio de 2009, que en un perodo de

Captulo 2

33

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

dos aos invertir cerca de US$200 millones en la contratacin y capacitacin de profesionales, la adecuacin de la infraestructura, la adquisicin de equipamientos mdicos y la reforma de los protocolos de gestin. Para apoyar esta labor, el Ministerio de Salud se asoci con seis excelentes hospitales privados, lo que permitir la transferencia de tecnologa de gestin y la cualificacin de profesionales de la red hospitalaria federal de Rio de Janeiro.

Sostenibilidad del modelo de gestin por resultados


Desde el inicio de la implementacin del programa Ms Salud, existi la preocupacin por difundir la agenda estratgica, de forma tal que la organizacin pudiera hacer suyo el programa y mantenerlo como directriz para la labor desarrollada, en relacin con la movilizacin de los funcionarios y colaboradores y la institucionalizacin de las prcticas de gestin adoptadas. Algunas de las iniciativas que se emprendieron con este propsito fueron las siguientes: Participacin activa de los funcionarios de todas las reas en el proyecto de implementacin del programa Ms Salud, desde su concepcin hasta su implementacin y evaluacin. Realizacin de encuentros con la totalidad del plantel de funcionarios para presentar el programa y los resultados ya alcanzados. Acciones de direccin tcnica con los responsables dentro del ministerio, de manera tal de ayudarlos en el logro de los resultados planificados y la conduccin de los equipos en los cambios propuestos. Facilitacin del acceso a los funcionarios para efectuar el seguimiento de la evolucin del programa por medio de un sistema informatizado. Divulgacin del programa Ms Salud en Internet, la intranet, el correo electrnico de los funcionarios y en carteles murales. Documentacin del proceso de cambio y sus resultados a travs de diversas publicaciones realizadas en congresos nacionales e internacionales y publicaciones como Marini y Martins (2009), Ministerio de Salud de Brasil (2009) y Martins y Marini (2010). Oferta de cursos de cualificacin tcnica y gerencial. Preparacin de una exposicin con un calendario mural desde el inicio del proyecto y sus principales conquistas. Implementacin de un sistema de incentivos con remuneracin variable vinculada con el logro de objetivos institucionales, departamentales e individuales.3

En cuanto al financiamiento del programa, la reestructuracin de la gestin del Ministerio de Salud y la negociacin con proveedores permitieron concretar un ahorro importante, que ayud a complementar la inversin en las reas prioritarias. En lo que se refiere al presupuesto del ministerio, las acciones asociadas al programa Ms Salud se han priorizado con respecto a otras iniciativas de la organizacin, lo que tambin contribuy a enfocar el trabajo realizado y asegurar la calidad de las inversiones. Por ltimo, cabe destacar que tambin existi la preocupacin por aunar el programa Ms Salud con otros instrumentos ya utilizados por el ministerio y por todo el SUS brasileo, como por ejemplo el Pacto por la Salud, el Plan Nacional de Salud y el Plan Plurianual, entre otros, de manera tal que no haya conflicto entre las diversas iniciativas.
3 Decreto N 7.133 del 19 de marzo de 2010, que determina criterios y procedimientos para la evaluacin del desempeo y bonificaciones por buen desempeo.

34

Captulo 2

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Replicacin de la experiencia
La experiencia realizada por el Ministerio de Salud se puede reproducir, siempre y cuando se satisfagan algunas condiciones. La primera est relacionada con el patrocinio de las autoridades y directivos del Ministerio de Salud. La elaboracin del programa Ms Salud fue una iniciativa que cont con el compromiso de muchos administradores y tcnicos, adems del apoyo de la Presidencia de la Repblica, responsable de la coordinacin general del PAC, del cual forma parte Ms Salud. El segundo factor implica la seleccin de una metodologa de gestin por resultados que sea adecuada a los desafos organizacionales y que ya se haya implementado con xito en otras organizaciones.4 La tercera accin entraa la asignacin de la conduccin del proceso de cambio a una unidad especfica de la organizacin, que se ocupe de la articulacin con las dems reas y busque soluciones para los obstculos que aparezcan. En este sentido, es importante contar con algunos funcionarios que tengan dedicacin exclusiva al proyecto, adems del apoyo de una consultora externa, para que el conocimiento adquirido a lo largo del trabajo se preserve en la institucin y su cuerpo tcnico sea capaz de dar continuidad al pro`yecto realizado. Segn el tamao de la organizacin que lleve a cabo una iniciativa de este tipo, el proyecto se puede dividir en mdulos a lo largo de fases secuenciales para que los cambios se planifiquen e implementen debidamente y generen los resultados previstos. En caso de que el proyecto no cuente con un presupuesto elevado, la fase de anlisis y reduccin de costos puede llevarse a cabo antes que las dems a fin de que los ahorros efectuados puedan contribuir al financiamiento del proyecto.

Nuevos desafos
El proceso en curso de implementacin del modelo de gestin por resultados ha sido uno de los enfoques estratgicos para mejorar la salud y la calidad de vida de todos los brasileos. La elaboracin del programa Ms Salud permiti el fortalecimiento del proceso de planificacin y la integracin entre las secretaras y los rganos vinculados y, adems, estableci el enfoque y la direccin para las acciones de sus directivos y equipos tcnicos. Tambin permiti comenzar a implementar una administracin orientada a resultados medibles, lo que facilita el proceso de coordinacin y evaluacin en los distintos niveles jerrquicos de la organizacin. La experiencia de implementacin de un modelo de gestin por resultados en el Ministerio de Salud de Brasil constituye un proceso de transformacin de gran alcance, con un alto grado de complejidad. Para ello, los responsables de conducir el cambio debern tener una extraordinaria habilidad de seguimiento y evaluacin compartida, de forma tal de mantener el rumbo y el nivel de participacin del cuerpo funcional que, cabe destacar, en este caso se vio muy favorecido con la presencia de los consultores internos del ministerio, y con una metodologa participativa basada en la construccin conjunta y en la validacin concomitante de cada etapa del proceso.w
4 Vase en Vilhena, Martins, Marini y Guimares (2006) la experiencia de implementacin de la metodologa de la gestin matricial por resultados en la poltica denominada choque de gestin en Minas Gerais.

Captulo 2

35

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Referencias
Ministerio de Salud de Brasil. 2009. Mais Gesto Mais Sade: Governana para Resultados no Ministrio da Sade. Braslia: Ministerio de Salud. Kaplan, R. S. y D. P. Norton. 1997. A Estratgia em Ao: Balanced Scorecard. Rio de Janeiro: Campus. Marini, C. y H. F. Martins. 2004. Um governo matricial: estruturas em rede para a gesto de resultados de desenvolvimento. En: Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, 9. Madrid: CLAD. . 2009. Governana em Ao Volumen 1. Braslia: Editora Publix. Martins, H. F. y C. Marini. 2010. Guia de Governana para Resultados. Brasilia: Editora Publix. Vilhena, R., H. F. Martins, C. Marini y T. B. Guimares. 2006. O choque de gesto em Minas Gerais: polticas de gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte:, Editora UFMG.

36

Captulo 2

INCENTIVOS PARA LA ADOPCIN DE UN ENFOQUE ORIENTADO A RESULTADOS EN LA PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS EN EL ESTADO DE CEAR
Marcos Costa Holanda y Marcelo Ponte Barbosa1

Marcos Costa Holanda es profesor de Economa de la Universidad Federal de Cear (CAEN/UFC) (correo electrnico: marcosholanda2@gmail.com). Marcelo Ponte Barbosa es Director de Estudios Econmicos del Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear (IPECE) (correo electrnico: mpbxeu@gmail.com).

Captulo 3

37

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Introduccin
No obstante los significativos avances sociales conseguidos por el estado de Cear en reas tales como la matrcula escolar y la reduccin de la mortalidad infantil, los indicadores se mantienen bastante alejados de lo que podra considerarse una situacin ideal. De hecho, los avances en materia de inscripcin de alumnos no van acompaados de una mejora en los ndices de alfabetizacin y desempeo escolar. La calidad de la educacin tanto en Brasil como en el estado de Cear es deficiente y no ha presentado mejoras en aos recientes. Por otra parte, si bien la tasa de mortalidad infantil se ha reducido en el ltimo tiempo, Brasil en general y Cear en particular an presentan tasas elevadas en comparacin con los parmetros internacionales. En Brasil la responsabilidad de proveer educacin bsica y servicios bsicos de salud a la poblacin recae en los municipios. El deseo de alcanzar mejores resultados en educacin y en salud y la creciente preocupacin por el medio ambiente han motivado al gobierno del estado de Cear para desarrollar una estrategia basada en la entrega de incentivos a los municipios. Adems de otras numerosas acciones centradas en la obtencin de resultados, el gobierno ha puesto en prctica un mecanismo que permite recompensar el buen desempeo municipal en las reas de educacin, salud y medio ambiente, con lo cual cambia el paradigma tradicional de la administracin pblica desde un enfoque que privilegia el gasto hacia uno en el que importan los resultados. Dicho mecanismo cobra vida en una ley de reciente promulgacin llamada Nueva Ley sobre ICMS2, la cual modifica la forma en que el Estado distribuye parte de los ingresos provenientes del Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas y a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicacin (ICMS) entre los diferentes municipios de modo de proporcionar incentivos para la adopcin de una gestin basada en resultados.

Un enfoque innovador
La entrega de bienes y servicios pblicos debe estar orientada a resultados, es decir, no basta con solo ofrecer servicios de educacin y salud. Lo que realmente importa no es el nmero de inscripciones de alumnos, sino su grado de alfabetizacin y desempeo escolar. Lo ms importante no es el nmero de enfermeras o mdicos disponibles sino de la tasa de mortalidad infantil. Para hacer de los resultados la principal meta de la prestacin de servicios pblicos se debe contar con una serie de incentivos que fomenten la adopcin de un enfoque basado en resultados. La Nueva Ley sobre ICMS constituye un incentivo por cuanto regula la forma en que el Estado distribuye parte de la recaudacin obtenida del ICMS entre sus municipios.
2

Ley Estatal N 14.023 del 17 de diciembre de 2007.

Captulo 3

39

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Tal y como sucede en el resto de Brasil, en Cear la Ley Federal exige que un cuarto de la recaudacin total del Estado por concepto de ICMS se distribuya entre los municipios que lo conforman. De este porcentaje, el 75% debe dividirse entre los diversos municipios de acuerdo con el desempeo de su actividad econmica, en tanto que el 25% restante debe repartirse segn se establece en la Ley Estatal. Antes de la promulgacin de la Nueva Ley sobre ICMS, este 25% deba asignarse a los municipios de la siguiente forma: 5% de acuerdo con la proporcin de habitantes del municipio respecto de la poblacin total del estado; 12,5% de acuerdo con la proporcin del presupuesto estatal destinada a la educacin, y 7,5% de manera equitativa entre todos los municipios. Resulta evidente que esta forma de distribuir los recursos favorece a los municipios econmicamente ms solventes. Ms an: la antigua Ley Estatal beneficiaba mayormente a los municipios ms poblados, lo cual, unido al hecho de que los dos indicadores restantes permanecan casi sin variacin, tornaba impracticable la tarea de fomentar un buen gobierno.

Gr co 3.1: Distribucin del ICMS de acuerdo con la Ley Federal


75% al Estado ICMS (IVA) 25% a los municipios
75% De nido de acuerdo con la Ley Estatal (variables espec cas) 75% De nido de acuerdo con la Ley Federal (Actividad econmica)

Gr co 3.2: Distribucin del ICMS de acuerdo con la antigua Ley Estatal


25% 25% De nido de acuerdo con la Ley Estatal (variables espec cas) 12,5% 7,5% Poblacin del municipio Gasto en educacin Distribuido en forma equitativa

La Nueva Ley sobre ICMS cambi los criterios establecidos en la Ley Estatal referentes al 25% del monto a distribuir entre los diferentes municipios. Los nuevos criterios de distribucin son los siguientes: 18% en funcin de los resultados educativos (desempeo de los alumnos en exmenes normalizados), 5% de acuerdo con los resultados en el rea de la salud (reduccin de la tasa de mortalidad infantil) y 2% en funcin de los resultados en materia de medio ambiente (en un principio se considera un sistema apropiado de eliminacin de basura). Con el fin de no penalizar a los municipios ms pobres y de evitar desincentivar a aquellos que exhiben los indicadores ms bajos, el procesamiento de los ndices de distribucin de educacin y salud considera tanto el stock como el flujo de la calidad de los indicadores seleccionados.

40

Captulo 3

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

El nuevo sistema vincula los recursos a la obtencin de resultados de forma que el gobierno ya no dependa exclusivamente de criterios relacionados con factores tradicionales como la poblacin. Mediante este mecanismo, el gobierno busca mejorar la eficacia y la eficiencia en el uso de recursos pblicos y fomentar tanto la inversin como una mejor gestin en reas que constituyen una mayor preocupacin social para el Estado. De esta manera se pretende incentivar a los municipios para que mejoren sus indicadores de desempeo en las reas de educacin, salud y medio ambiente.

Gr co 3.3: Distribucin del ICMS de acuerdo con la Nueva Ley sobre ICMS
18% 25% De nido de acuerdo con la Ley Estatal (variables espec cas) 5% 2% Resultados en educacin Resultados en salud Resultados en medio ambiente

En el mbito especfico de la educacin, la Nueva Ley sobre ICMS complementa la lgica del Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Educacin Bsica (Fundeb), cuya meta es garantizar la inscripcin de los estudiantes. Para los alcaldes, la mayor preocupacin se encuentra en relacin con el nmero de alumnos, puesto que cada estudiante representa un valor. El mensaje de la Nueva Ley es que la calidad de la enseanza tambin desempea un papel fundamental y que los municipios que logren mejores resultados sern recompensados con una mayor proporcin de recursos.

Metodologa
Los coeficientes de distribucin del ICMS entre los municipios se disearon de forma tal que puedan dar cuenta tanto del nivel alcanzado como de los avances registrados en los indicadores clave, tal y como se ilustra a continuacin.

Educacin
Indicadores considerados en el coeficiente: Tasa de aprobacin de los alumnos en los primeros cinco grados de educacin bsica. Promedio de notas de los alumnos de segundo ao en exmenes de lectura (componente de puntaje). Promedio de notas de los alumnos de quinto ao en matemticas y portugus (componente de puntaje).

Captulo 3

41

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Frmula:
Nivel Avance

Coeficientei = 0,2

Aprob
i

Aprobi

+ 0,8 0,4

Puntaje
i

Puntajei

+ 0,6

Puntaje
i

Puntajei

Nivel Avance El puntaje se ajusta segn la desviacin estndar y la proporcin de alumnos que rinden el DMi DMi examen. Coeficientei = 0,5 + 0,5 DMi DMi
i i

Salud

donde DMi = 100 - IMRi

Indicador considerado en el coeficiente:


Aprob Tasa de mortalidad infantil (TMI). i

Nivel

Avance

Coeficientei = 0,2
Frmula:

Aprob
i

+ 0,8 0,4

Puntaje
i

Puntajei

+ 0,6

Puntaje
i

Puntajei

Nivel

Avance

Coeficientei = 0,5

DM
i

DMi

+ 0,5
i

DM
i

DMi

donde DMi = 100 - IMRi


En lo relativo al componente educativo, cabe hacer notar que la evaluacin del desempeo de los alumnos est en manos de instituciones independientes con el fin de evitar interferencias por parte de los gestores municipales. No obstante, este mecanismo debe de todas formas considerar la posibilidad de un peligro moral. Dicho de otro modo, una conducta inapropiada de los gestores municipales puede dar lugar a dos problemas, tal y como se describe a continuacin.

Problema N 1
Gran desigualdad entre estudiantes del mismo municipio como resultado de la concentracin de recursos y esfuerzos en algunas escuelas, cursos o grupos de estudiantes. Se puede alcanzar un mayor promedio de notas con menor esfuerzo, aumentando, por ejemplo, la dispersin de los resultados.

Control (penalizacin de la dispersin)


Para calcular el puntaje se pondera el puntaje promedio por la desviacin estndar de los resultados entre los alumnos del municipio con el fin de penalizar a aquellos municipios que hayan concentrado sus esfuerzos nicamente en un nmero reducido de estudiantes, dejando afuera a la mayora (conducta denominada de juego).

42

Captulo 3

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Gr co 3.4: Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la dispersin


Grupos de Estudiantes
Unos pocos grupos reciben mayor atencin, lo cual puede elevar el promedio de los municipios en perjuicio de la mayora de los estudiantes.

Resultados
Nota promedio = 200 Desviacin estndar = 50

Municipio A

AG* = AG 0.5 SD = 8

Municipio B

Todos los grupos reciben atencin, con lo que se reduce la dispersin entre los resultados obtenidos por los estudiantes

Nota promedio = 150 Desviacin estndar = 30

AG* = AG 0.5 SD = 10

Problema N 2
Los gestores incentivan o seleccionan slo a los mejores estudiantes para rendir el examen con la esperanza de aumentar el promedio de notas del municipio (conducta denominada de juego).

Control (penalizacin de la seleccin)


Para calcular el puntaje se pondera el puntaje promedio del municipio por la razn nmero de estudiantes evaluados dividido por el nmero total de matrculas (NA/NM), con el fin de penalizar a aquellos municipios con menor participacin de alumnos en los exmenes.

Gr co 3.5: Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la seleccin


Alumnos matriculados Alumnos eventuales Resultados
AG* = 8 NA/NM = 1 Puntaje nal = 8

Municipio A

Municipio B

AG* = 10 NA/NM = 0,50 Puntaje nal = 5

Captulo 3

43

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Resultados preliminares y efecto en los servicios de educacin y salud


Se observa un cambio significativo en el patrn de distribucin de los recursos. De acuerdo con la antigua ley, los municipios que obtenan mayores recursos eran los ms poblados y a la vez los ms ricos. Tal era el caso de Fortaleza, Caucaia, Juazeiro do Norte y Maracana. Luego de la entrada en vigor de la Nueva Ley, la distribucin se torn menos concentrada y las ciudades pequeas o pobres que antes no podan competir entraron de lleno al juego. De hecho, los resultados de esta primera versin indican que la mayora de los municipios (62%) obtuvo una mayor participacin en la cantidad total y que muchos municipios pobres se cuentan ahora entre los que obtuvieron las mayores ganancias. De los 60 municipios ms pobres, hubo un 65% que result ganador en esta primera ronda de aplicacin de la ley.

Gr co 3.6: Participacin de los municipios en el 25% establecido por la Ley Estatal


Ley Anterior Nueva Ley

90.7% 6.1% 1.1% 1.1% 1.0%

95.4% 1.6% 1.1% 1.0% 0.9%

Fortaleza

Caucaia

Juazeiro do Norte

Maracana

Otros

Sobral

Cruz

Aratuba

Jat

Otros

Gr co 3.7: Resumen de los principales resultados


Ganadores y perdedores
Perdedores 38% Ganadores 62%

El ingreso de los ganadores proviene de


Resultados Sociales 76% Resultados Econmicos 24%

Slo si se consideran los 60 ms pobres


Perdedores 35% Ganadores 65%

44

Captulo 3

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

A fin de facilitar la comprensin de los resultados, los analistas del Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear (IPECE) desarrollaron un informe de desempeo que resume los indicadores del municipio y muestra aquellos aspectos que afectan al resultado general (grfico 8). Adems, toda la informacin referente a los indicadores y coeficientes se encuentra disponible en el sitio Web del IPECE.3 Dichos instrumentos pueden, por lo tanto, ayudar a mejorar aspectos tales como la rendicin de cuentas y actuar como referentes para la planificacin de acciones pblicas.

Gr co 3.8: Informe del desempeo municipal


Secretara do Planejamento e Gesto

Acarape

Porcentaje del ICMS 2009


25% de la cuota (Nueva Ley) 75% de la cuota (VAF) 100% de la cuota Composicin del ingreso por ICMS
68%

Anterior

Nuevo

Anterior

Nuevo

Anterior

Nuevo

R$ 1.413.407 Variacin =

R$ 2.370.965
R$ 957.558

R$ 659.174 Variacin =

R$ 530.383
-R$ 128.791

R$ 2.072.581 Variacin =

R$ 2.901.348
R$ 828.767
25% del total (Nueva Ley)

32%

75% del total (VAF)

Clasi cacin Educacin -IQE


12 13 69

Salud - IQS
59

Medio Ambiente - IQM


Atiende

Econmico - VAF
54 67

Indicadores Municipales

Cear 2008

Municipio 2008

Ranking 2007 2008

Educacin
Nota de Alfabetizacin Nota de Alfabetizacin -Corregida por el DP Evolucin de la Nota de Alfabetizacin DP de la Nota de Alfabetizacin Nota de la 5 Serie Nota de la 5 Serie Corregida por el DP Evolucin de la Nota de la 5 Serie DP de la Nota de la 5 Serie Tasa de Aprobacin 115,3 3,5 0,0% 65,7 162,9 9,1 3,5% 35,8 84,5 17,1 -9,9% 161,0 4,3 0,0% 75,2 163,0 10,3 1,5% 31,5 76,6 10,2 -27,9% Atiende

60 73 38 93 175 55 76 -

6 12 178 83 7 127 19 161 35 56 -

Salud
Tasa de Mortalidad Infantil Variacin de la TMI

Medio Ambiente
Sistema de Residuos Slidos

Vase http://www.ipece.ce.gov.br/icms.

Captulo 3

45

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

La Nueva Ley entr en vigor hace apenas dos aos. Como ya se ha mencionado, el principal resultado esperado es una mejora en la forma en que los municipios del estado entregan sus servicios de educacin y salud. En el rea educativa, se espera obtener mejores puntajes en los exmenes estatales normalizados de matemticas y portugus (quinto grado) y de lectura (segundo grado). Algunos de los resultados preliminares ya apuntan hacia un mejoramiento en este sentido: El 85% de los municipios muestra mejoras en los puntajes obtenidos por alumnos de quinto grado entre 2006 (ao de referencia) y 2008. Asimismo, el puntaje promedio ha mejorado en un 4,7%. En cuanto a los alumnos de segundo grado, el 74% de los municipios exhibe mejores resultados en 2008 que en 2007 (ao en que se realiz la primera evaluacin). Del mismo modo, el puntaje promedio aument en un 13,5%. A juzgar por lo anterior, el impacto en los resultados de segundo grado es mucho mayor. La desviacin estndar de los puntajes de dichos alumnos se redujo de manera ostensible entre 2007 y 2008, alcanzando un promedio de 10,7%. Por otra parte, la desviacin estndar de los alumnos de quinto grado experiment un aumento del 6,8% entre 2006 y 2008, pero sufri una reduccin promedio del 1,3% entre 2007 y 2008. Dicho resultado adquiere especial relevancia por cuanto refleja un cambio en la tendencia hacia una mayor heterogeneidad de resultados acadmicos observada en aos recientes.

Adems de los resultados obtenidos en los exmenes normalizados, se observa que en 2008 casi el 90% de los estudiantes matriculados en el sistema pblico rindi los exmenes, a diferencia del 43% registrado en 2006. Este hecho, unido a la reduccin en la brecha entre alumnos, sugiere que las medidas de control diseadas para combatir la conducta de juego estn surtiendo efecto. Se aprecia que la distribucin de resultados educativos de los municipios se est desplazando en su totalidad hacia la derecha (grfico 9), lo cual sugiere que, a pesar de que los municipios cambian de ubicacin en la clasificacin en funcin de su desempeo, el real ganador es el estado. Ms aun, se constata una disminucin en la dispersin de resultados, con lo que la participacin de los municipios del quintil inferior de la distribucin IQE en el total de los recursos destinados a la educacin ha aumentado del 11,2% al 14,2% en tan solo dos aos a partir de la aplicacin de la Nueva Ley. Asimismo, los municipios del quintil superior de la distribucin IQE han disminuido su participacin en el total de los recursos, la cual cay del 30,6% al 26,7%.

Gr co 3.9: Informe de desempeo municipal


Alumnos de quinto grado
100 80 60 40 20 0 130 140 150 160 170 180 190 210 220 2008 2006 100 80 60 40 20 0 130 140 150 160 170 180 190 210 220 2008 2006

Alumnos de quinto grado

Puntaje Promedio

Puntaje Promedio

46

Captulo 3

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

En cuando a la salud, la prestacin de un mejor servicio de atencin primaria puede resultar en una disminucin de la tasa de mortalidad infantil. Los resultados preliminares son los siguientes: 110 municipios (equivalentes al 60% del total) lograron reducir sus tasas de mortalidad infantil entre 2006 y 2008. La suma total de casos de mortalidad infantil registrados en los diferentes municipios cay de 3.501 a 3.112, en tanto que la tasa promedio de mortalidad infantil baj de 19,0 a 16,9. La dispersin registrada entre municipios, medida por la desviacin estndar, tambin descendi de 10,5 a 9,2.

Sostenibilidad y replicacin del caso


La Nueva Ley sobre ICMS entr en vigor en 2009, ao en que la suma total de los recursos por distribuir se ubic en torno a los R$ 300 millones (equivalentes a US$133 millones), y de ahora en adelante regular la forma en que han de repartirse dichos recursos. Se espera que la Nueva Ley sobre ICMS redunde en una situacin en la que los avances registrados en los indicadores sociales excedan sus consecuencias financieras, y por lo tanto en un uso ms eficaz de los recursos pblicos. Dicho de otro modo, gracias a la entrada en vigor de la Nueva Ley sobre ICMS, el gobierno del estado de Cear adquiere mayores beneficios sociales de los municipios. Se trata de un caso nico en Brasil, en el cual un estado recompensa a sus municipios de acuerdo con los resultados obtenidos y no simplemente en funcin de la oferta de bienes y servicios ofrecidos a la poblacin. La Nueva Ley sobre ICMS afianza an ms el carcter pionero del estado de Cear en la aplicacin de un modelo de gestin basado en resultados, lo cual constituye una gran innovacin en la gestin pblica brasilea.

Captulo 3

47

LA ESTRATEGIA HECHOS Y DERECHOS DE UNICEF


Antonella Scolamiero y Olga Isabel Isaza1

Antonella Scolamiero es Representante Adjunta de Unicef en Bogot (Colombia) (ascolamiero@unicef.org) y Olga Isabel Isaza es Especialista en Polticas Pblicas de la misma institucin (oiisaza@unicef.org).

Captulo 4

49

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Introduccin
La Estrategia Hechos y Derechos es una alianza de cooperacin tcnica nacional e internacional creada en el ao 2004, en la que convergen entidades del mbito nacional y territorial de diversa naturaleza: de vigilancia y control (Procuradura General de la Nacin, Contralora General de la Repblica); de definicin y ejecucin de polticas pblicas (Vicepresidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de la Proteccin Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; Ministerio de Educacin Nacional, y Ministerio de Vivienda Ambiente y Desarrollo Territorial); de cooperacin tcnica internacional (Unicef, UNFPA, OIM, Save The Children, Fundacin Plan. Tambin participan los 32 departamentos de Colombia y la Federacin Nacional de Departamentos que los agrupa. Su propsito es incidir en las decisiones polticas, tcnicas, administrativas y financieras que garantizan los derechos de la infancia y la adolescencia. Su principal mbito de aplicacin lo constituyen los gobiernos de los departamentos; se puede afirmar que en este nivel meso de la organizacin geopoltica del pas ha concentrado sus mayores esfuerzos. No obstante, ha tenido logros significativos en el nivel nacional (macro) y progresivamente ha ido ampliando su incidencia hacia el nivel micro, los municipios. Sus ejes principales son dos: i) El impulso y seguimiento al mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de nias, nios y adolescentes, en consonancia con las siguientes prioridades de poltica pblica para la infancia y la adolescencia establecidas por el gobierno nacional: 1. Todos vivos. 2. Todos saludables. 3. Ninguno sin familia. 4. Ninguno desnutrido. 5. Todos con educacin. 6. Todos jugando. 7. Todos capaces de manejar los afectos, las emociones y la sexualidad. 8. Todos registrados. 9. Todos participan en los espacios sociales. 10. Ninguno sometido a maltrato o abuso. 11. Ninguno en actividad perjudicial. 12. Los adolescentes acusados de violar la ley, con debido proceso y sanciones educativas proporcionales.

Captulo 4

51

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

ii) La inclusin de la problemtica de los nios y adolescentes en la gestin para el desarrollo de los 32 departamentos y los 1.099 municipios en los diferentes momentos del ciclo de la poltica pblica implica: 1. Comprensin de la situacin de ejercicio de los derechos de nios, nias y adolescentes. 2. Establecimiento de prioridades para responder a las brechas identificadas en el anlisis sobre el ejercicio de los derechos. 3. Formulacin de lneas de poltica pblica y de gestin para la garanta de los derechos. 4. Asignacin de presupuestos con criterios de equidad, suficiencia y pertinencia. 5. Seguimiento y evaluacin a los efectos de la poltica en la calidad de vida de las nias, los nios y los adolescentes. La Estrategia exige el cumplimiento de las obligaciones normativas; aporta herramientas y acompaamiento tcnico para la formulacin, gestin y evaluacin de las polticas pblicas; estimula la participacin de nios, nias y adolescentes; promueve la corresponsabilidad del sector privado y de la sociedad civil, y realiza vigilancia preventiva y control de gestin. De esta manera se constituye en una plataforma dinmica que incentiva el cumplimiento de las responsabilidades de los gobernantes en el territorio. Igualmente, la Estrategia Hechos y Derechos impulsa los siguientes mecanismos para que adquiera legitimidad social y sostenibilidad: 1. La participacin genuina de los nios y las nias para que se reconozcan a s mismos y sean reconocidos socialmente como agentes de reflexin, discusin y/o decisin en los mbitos en donde transcurre su vida cotidiana. 2. El reconocimiento del sector empresarial como actor clave y legtimo del desarrollo. 3. El compromiso de los medios de comunicacin de resaltar la opinin de los nios y nias en la construccin de una cultura que los reconozca como protagonistas del desarrollo y de la convivencia ciudadana. Anualmente la Estrategia Hechos y Derechos analiza los resultados obtenidos respecto de la incidencia poltica, tcnica, administrativa y financiera, y con base en ellos, a travs de un proceso de concertacin entre los representantes del ms alto nivel de las organizaciones que conforman la mesa directiva nacional, formula un Plan Operativo Anual (POA) que orienta la accin programtica de cada una de las instituciones. El POA actual contempla siete ordenadores, que se detallan a continuacin. 1. Marco legislativo 2009. La accin est orientada a acompaar tcnica y polticamente la preparacin, discusin y aprobacin de proyectos de ley que amplen, profundicen o precisen los principios y procedimientos para la garanta, la proteccin y el restablecimiento de los derechos de los nios y adolescentes. 2. Incidencia poltica. La accin est orientada a colocar en la agenda pblica, poltica y tcnica las prioridades de poltica pblica y la inversin social a travs de encuentros nacionales, regionales, departamentales y municipales con gobernadores, alcaldes, congresistas y senadores, diputados, concejales, partidos polticos y sus respectivas agremiaciones. As mismo, las acciones referidas a la participacin intencionada de los nios, nias, adolescentes y jvenes se incluyen en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2013 y en el IV Informe de Colombia al Comit los Derechos del Nio.

52

Captulo 4

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

3. Consensos sociales. La accin est orientada a la construccin de consensos sociales en torno de los objetivos de poltica nacional de infancia, adolescencia y juventud con universidades, centros de investigacin, gremios, organizaciones infantiles y juveniles, cajas de compensacin, medios de comunicacin, partidos polticos, iglesias, organismos de cooperacin y organizaciones sociales comunitarias. 4. Asistencia tcnica territorial. La accin est dirigida a identificar uno o varios elementos/ situaciones centrales y movilizadoras de polticas, planes, programas y/o proyectos para la garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes en el nivel territorial. A partir de lo identificado, se trata de promover la coordinacin y articulacin de los equipos de trabajo y buscar la integridad de las acciones teniendo en cuenta las caractersticas de los territorios, las poblaciones y las prioridades de poltica nacional. As mismo, la accin busca identificar y armonizar otros procesos de asistencia tcnica territorial en ejecucin. 5. Articulacin nacional y territorial. La accin est orientada a conocer el estado del arte de los escenarios de articulacin en materia de gestin de las polticas sociales, y a fortalecer su conformacin y operacin, as como tambin la organizacin de los canales de comunicacin y los mecanismos de seguimiento y rendicin de cuentas. Esto se enfatiza en los consejos de poltica social nacional y territorial, y los distintos comits y mesas de trabajo que responden a las categoras y los objetivos de la poltica pblica. 6. Sistemas de informacin. Comprenden la definicin de modelos nacionales y regionales de gestin de informacin sobre la infancia y la adolescencia. Entre otros aspectos esto implica: crear consenso acerca de indicadores bsicos y comunes para efectuar un seguimiento de los objetivos de poltica; revisar los procedimientos de produccin, captacin, procesamiento y anlisis de informacin, y definir mecanismos de socializacin de la informacin y de promocin de su uso para la toma de decisiones. 7. Gestin del conocimiento. La accin est orientada al intercambio de experiencias y a la evaluacin de estrategias; a la definicin y profundizacin en lneas de investigacin; a la realizacin de ciclos de foros nacionales y regionales; al desarrollo de un proceso de formacin ejecutado por universidades, y a la realizacin de encuentros nacionales y regionales con los secretarios departamentales de Planeacin, Salud, Educacin, Desarrollo Social y responsables de la gestin del agua potable y el saneamiento bsico. Para la adecuada gestin de la Estrategia se constituy una mesa directiva cuyas principales funciones son: analizar, aprobar y realizar un seguimiento del cumplimiento del Plan Operativo Anual; efectuar gestiones de alto nivel para que las polticas y la inversin social se transformen en temas de inters pblico; representar a la Estrategia en los diferentes escenarios polticos, acadmicos y sociales, entre otros; gestionar nuevos recursos para la ejecucin del Plan Estratgico 20072012 y los planes operativos respectivos; incidir en los presupuestos de las entidades y las organizaciones para asegurar los recursos para gestionar la Estrategia. Igualmente se conform una mesa tcnica cuyas principales funciones son: definir la lnea tcnica, funcional y operativa para ejecutar cada POA y realizar el seguimiento continuo del cumplimiento de los objetivos; construir una estrategia para la asistencia tcnica a los territorios; liderar tcnicamente los distintos estudios, herramientas y materiales de apoyo que se realicen en el marco de la ejecucin del POA; establecer los mecanismos de articulacin con los diferentes programas de las entidades y las organizaciones y sus equipos, para el apoyo tcnico requerido en las acciones establecidas en el marco de la Estrategia; construir los contenidos bsicos de los

Captulo 4

53

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

convenios marco de cooperacin con las entidades territoriales para la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas y en la corresponsabilidad de la inversin social en infancia, adolescencia y juventud, respetando la misin de las entidades y las organizaciones, y presentar informes a la mesa directiva sobre los avances y dificultades en su ejecucin. El presupuesto estimado para los aos 2009-2010 se presenta, por ordenador, en el cuadro 1. Las diferentes entidades miembros de la Estrategia invierten en forma directa o a travs de terceros para el cumplimiento de sus responsabilidades.

Cuadro 4.1: Presupuesto 2009-2010, por ordenador


Ordenadores
Marco legislativo 2009 Incidencia poltica Consensos sociales Asistencia tcnica territorial Articulacin nacional y territorial Sistemas de informacin Gestin del conocimiento

Presupuesto estimado en pesos colombianos


58.000.000 1.895.000.000 1.350.000.000 790.000.000 90.000.000 160.000.000 1.080.000.000 5.423.000.000

Equivalente en dlares de Estados Unidos


26.009 849.776 605.381 354.260 40.359 71.749 484.305 2.431.839

Totales

Resultados logrados
La Estrategia ha logrado tener incidencia en: 1) Instrumentos normativos y polticos del orden nacional, como la expedicin del Cdigo de Infancia y Adolescencia; la inclusin explcita de la Estrategia en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010; la construccin del marco de Poltica Pblica Nacional, y la realizacin de ajustes en el Plan Nacional para la Niez y la Adolescencia 2008-2017. As mismo, ha impulsado la creacin de estructuras funcionales de carcter directivo, tcnico y de vigilancia y control. 2) Instrumentos normativos y polticos del orden territorial, al incrementar significativamente el grado de inclusin de la infancia y la adolescencia en el diagnstico, la accin programtica y el presupuesto de los planes territoriales de desarrollo para el perodo 2008-2012. De acuerdo con el estudio comparativo de la inclusin, esta pas de ubicarse en un rango inferior al 15% (2004) a abarcar una proporcin del 45% (2008) en el agregado de los 1.131 planes de desarrollo evaluados. Este resultado ha sido valorado de manera muy positiva por su gran impacto en la gestin territorial hacia la garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes.

54

Captulo 4

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

La Estrategia ha desarrollado una amplia movilizacin poltica a travs de los ocho encuentros de gobernantes departamentales y de los 10 encuentros de gobernantes municipales, espacios democrticos de movilizacin poltica y de generacin de opinin pblica sobre la garanta y el restablecimiento de los derechos de nios, nios, adolescentes y jvenes. Igualmente, ha alcanzado un importante grado de movilizacin social mediante un llamado a la accin colectiva, producto de la cual el tema de la infancia y la adolescencia est hoy en el centro de la agenda pblica. Igualmente, la movilizacin ha logrado afianzar los compromisos por parte de los responsables de la garanta de los derechos de nios y nias, para el fortalecimiento de sus capacidades tcnicas. La Estrategia ha impulsado acciones directas para aumentar las coberturas de vacunacin, y registro civil, y para la atencin en salud, educacin, proteccin, agua potable y saneamiento bsico. No obstante, el pas tiene una debilidad importante en los sistemas de informacin, lo que lleva a la dispersin de la informacin e impide dar cuenta sistemtica del impacto de estas acciones en la calidad de vida de las nias y los nios. Actualmente, la Estrategia se encuentra trabajando para incidir en la creacin del Sistema Nacional de Informacin Nacional y Territorial.

Sostenibilidad
Los elementos bsicos que dan sostenibilidad a la Estrategia son los siguientes: 1) La incorporacin en el Cdigo de la infancia y la adolescencia (Ley N 1.098/2006) del articulado que fija responsabilidades explcitas y exigibles a los mandatarios territoriales frente a las polticas, los planes, los programas y los presupuestos para garantizar los derechos de la infancia y la adolescencia. 2) La decisin poltica de las autoridades de los gobiernos locales expresada en los planes de desarrollo y en la demanda de asistencia tcnica para el adecuado ejercicio de sus funciones en este campo. 3) El proceso de institucionalizacin y transversalizacin de la Estrategia en diferentes organismos pblicos. 4) La multiplicidad de actores relevantes que se encuentran involucrados, incluidos nios/ as y adolescentes, lo que ha permitido tender los puentes necesarios en los cambios de las administraciones, y as superar la dependencia de voluntades individuales y generar una fuerza social que demanda la continuidad de la Estrategia. 5) El posicionamiento de la infancia y la adolescencia en la agenda pblica, lo que ha llegado a diferentes sectores, que han entendido y asumido en forma responsable el compromiso que les compete en relacin con la garanta y la proteccin de los derechos de los nios y nias. Ms all de la Estrategia en s misma, estos sectores han entendido y asumido de una forma responsable el compromiso con la infancia y la adolescencia, y se han constituido en la evidencia de la sostenibilidad del fin ltimo de la Estrategia: el trabajo prioritario y colectivo para la garanta de los derechos de este grupo de la poblacin.

Captulo 4

55

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Replicacin
La Estrategia Hechos y Derechos puede ser replicada en pases descentralizados y que cuenten con una estructura organizacional del Estado con unidades subnacionales (departamentos, distritos, municipios) interesadas en la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia. A continuacin se presentan algunos de los elementos que pueden considerarse fundamentales para su xito en el momento de realizar una rplica de la Estrategia: 1) La voluntad de alianza de organizaciones de distinto orden (entidades del Poder Ejecutivo, entes de control, organismos de cooperacin) en torno al propsito comn de garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes. As mismo, el inters y la preocupacin permanente por vincular nuevos socios clave para el desarrollo de la Estrategia. 2) El reconocimiento y mejor aprovechamiento de la vocacin y los intereses de cada una de las entidades participantes (definicin y ejecucin de polticas, cooperacin, control, etc.). 3) La definicin de los ejes estructurantes (seguimiento de las prioridades de la poltica nacional de infancia y adolescencia, y su inclusin en la gestin para el desarrollo territorial a nivel subnacional (departamentos, municipios), en torno de los cuales se deben desencadenar todas las acciones. 4) La definicin de estructuras funcionales (mesa directiva y tcnica), operativa (POA), y financiera (planificacin y asignacin de recursos de las entidades para el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de la estrategia). 5) El seguimiento y la produccin sistemtica de informacin sobre los ejes estructurantes (evaluacin de planes de desarrollo, anlisis de experiencias exitosas, seguimiento de los acuerdos establecidos por los gobernantes territoriales, etc.) y su adecuada utilizacin en procesos de incidencia poltica y movilizacin social (cumbres de gobernadores y alcaldes por la infancia y la adolescencia; encuentros con diputados y concejales; reuniones tcnicas con los secretario/as locales con competencia en la materia; etc.). 6) La participacin activa de los nios, nias y adolescentes en los escenarios de toma de decisiones relacionadas con la garanta y proteccin de sus derechos. 7) El compromiso informado de los medios de comunicacin.

56

Captulo 4

MODELO DE GESTIN ORIENTADO A RESULTADOS EN EL MUNICIPIO DE MEDELLN, COLOMBIA


Rafael Gmez, Mauricio Oliveira y Mario Velasco1

Este material se basa en ECD Working Paper Series No. 19, Implementing a Subnational Results-Oriented Management and Budgeting System Lessons from Medelln, Colombia.

Captulo 5

57

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Introduccin
En 2005 el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) inici un programa piloto nacional para implementar en tres gobiernos locales un Proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal. El proyecto tuvo como objetivo desarrollar una metodologa para implementar sistemas de gestin y presupuestacin por resultados a nivel territorial, que contribuyeran a mejorar la calidad del gasto pblico en trminos de eficacia y eficiencia. El DNP seleccion a Medelln como municipio piloto debido a que presentaba tres caractersticas: Voluntad poltica para incorporar en sus prcticas metodologas de gestin novedosas que contribuyeran al mejoramiento de sus procesos de planificacin, contaba con viabilidad fiscal, lo cual le permita asignar recursos de inversin con libertad y de acuerdo a las prioridades de la administracin, y contaba con un plan de desarrollo que contena objetivos claramente definidos.2

Objetivo del modelo


Se busca garantizar que cada unidad monetaria asignada a los diferentes proyectos de inversin contribuya a la modificacin positiva de variables sociales. Durante el cuatrienio 2004-2008, la administracin introdujo el ndice de Calidad de Vida y el ndice de Desarrollo Humano como indicadores que permiten monitorear la evolucin de la ciudad a travs de la intervencin de las variables sociales que los componen. Adems, la administracin municipal desarroll algunas herramientas tcnicas, que permiten priorizar los recursos en aquellos proyectos y zonas ms vulnerables de la ciudad.

mbito de aplicacin
Dado que el modelo de gestin por resultados involucra todo el accionar estratgico de la entidad, el modelo se aplica no slo en la entidad sino adems en los establecimientos pblicos que reciben transferencias del municipio, como el Instituto de Deportes y Recreacin (Inder), el Instituto Social de Vivienda y Hbitat de Medelln (Isvimed), el Instituto Tecnolgico Metropolitano (ITM), el Tecnolgico Pascual Bravo, el Colegio Mayor de Antioquia y Telemedelln.
2

DNP (2009). Sistemas de Gestin por Resultados: La experiencia de Pasto, Medelln y Tocancipa en la implementacin del Presupuesto por Resultados a nivel municipal.

Captulo 5

59

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Metodologa
El modelo de gestin orientado a resultados en el municipio se apoya en procesos e instrumentos dinmicos de planificacin plurianual, que en Colombia tienen carcter mandatorio. Se parte con el proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Municipal (PDM), con una definicin explcita de metas tanto de productos como de resultado. El PDM se sustenta en un planteamiento programtico cuatrienal y sus clculos de inversin se enmarcan en las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), herramienta que determina restricciones de ingreso intertemporal para perodos de 10 aos. El PDM es elaborado de manera participativa y aprobado por el Poder Legislativo. Una vez aprobado, se hace operativo a travs de un plan indicativo que incluye la programacin fsicofinanciera que vincula metas y proyectos de inversin. Para preparar el plan indicativo se formula la programacin cuatrienal y anual de las metas del plan y se realiza el seguimiento semestral del cumplimiento de las metas. Por lo tanto, la presupuestacin cuatrienal y anual estn vinculadas a las metas del plan de desarrollo, a travs del Presupuesto de Inversin por Resultados, adems de la elaboracin y revisin del MFMP. El plan indicativo es la base para el diseo del presupuesto por resultados y el consiguiente plan de accin. Estos ltimos son anuales y al estar ligados de manera lgica al plan indicativo permiten avanzar con flexibilidad y adaptabilidad en el logro de las metas del cuatrienio. Como parte del presupuesto por resultados, el plan de accin es la base para el seguimiento de los proyectos de inversin pblica de los diversos despachos y establecimientos pblicos, a travs del mdulo de SAP diseado para tal fin, mostrando la ejecucin fsica y financiera de los mismos, adems de un resumen ejecutivo del comportamiento de cada despacho. Sus reportes peridicos son empleados por las secretaras y el despacho del alcalde para apoyar las decisiones de ejecucin presupuestal y tomar las medidas gerenciales del caso. Otros instrumentos, que complementan los anteriores, para el proceso de toma de decisiones del modelo, son la priorizacin de recursos en territorios, los ejercicios demogrficos para la proyeccin de la poblacin por comuna y corregimiento, y los informes de generacin de empleo a travs de la obra contemplada en el PDM. El ciclo de la gestin incluye la rendicin peridica de cuentas a las entidades de control y a la ciudadana. La rendicin pblica es garante de transparencia y aprendizaje, y forjadora de corresponsabilidad en el manejo de lo pblico. Los reportes, eventos de difusin, debate y reflexin generados por el modelo se realizan a lo largo del ao, inciden en la orientacin de la inversin y garantizan que se cumplan los objetivos consignados en el PDM. La Contralora, a travs del control fiscal y el Concejo Municipal, mediante el control poltico, es la entidad que jalona la demanda externa de la gestin orientada a resultados. Por su parte, la ciudadana encuentra espacios de discusin y formacin ciudadana para participar abiertamente, adems de los promovidos por entidades de la sociedad civil, entre ellos Medelln Cmo Vamos y la Red de Veeduras Ciudadanas. A continuacin se presenta un resumen de los principales avances alcanzados (cuadro 1).

60

Captulo 5

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Cuadro 5.1: Avances del modelo de gestin orientado a resultados en el municipio de Medelln
Antes
Planes de desarrollo sin metas espec cas por programa El Plan de Accin como nico instrumento de seguimiento a la gestin Plan de Accin desarticulado de la Formulacin de proyectos de inversin No haba un seguimiento al Plan de Desarrollo sistemtico y coherente con los compromisos El acceso de la ciudadana a la informacin dependa de la voluntad y del tiempo de los funcionarios Herramientas precarias para la sistematizacin: Excel, FoxPro, SICEP.

Despus
Plan de Desarrollo con metas de nidas para cada programa Plan de Desarrollo Evaluable Plan de Accin, Plan Indicativo, Presupuesto por Resultados, Georreferenciacin de la inversin Plan de Accin coherente con la Formulacin de los proyectos, en un nico sistema: el SAP El seguimiento al Plan de Desarrollo resulta del seguimiento a los proyectos y a los indicadores

Todos los informes de gestin y de rendicin de cuentas estn en la biblioteca y en la pgina Web

Sistema SAP implementado: Formulacin de Proyectos, Plan Indicativo, Seguimiento de la Ejecucin Fsica y Presupuestal de los Proyectos y las Metas, Georreferenciacin de la inversin

La ejecucin del proyecto fue posible gracias al trabajo conjunto del DNP, la Agencia de Cooperacin Internacional USAID, y la administracin municipal. El DNP acompa de manera permanente con asistencia tcnica, durante su permanencia, y la administracin pudo materializar diferentes instrumentos, dejando una capacidad instalada desde la alta gerencia. Este proceso identific los pasos y requerimientos tcnicos, tecnolgicos y organizacionales para el desarrollo de instrumentos y sirvi de introduccin al enfoque de gestin por resultados. Adicionalmente se cre la Coordinacin del Plan de Desarrollo, unidad encargada de la operatividad del sistema en el municipio. A partir de 2007 el modelo fue asumido por la alcalda. Dentro de la organizacin se arm una estrategia de coordinacin interna y de articulacin con los establecimientos pblicos descentralizados del municipio y con dos organismos de control. Es importante resaltar que sin la voluntad poltica que medi el proceso quiz los resultados no habran sido los mismos. Las reas de la entidad involucradas en la experiencia son las siguientes: Departamento Administrativo de Planeacin, Oficina del Plan de Desarrollo, Unidad de Planeacin Financiera, Secretara de Hacienda, Subsecretara Financiera, Secretara de Despacho, Unidad de Presupuesto, Unidad Jurdica; 16 secretaras (a travs de los enlaces de la coordinacin tanto para la planificacin como para el presupuesto); cuatro establecimientos pblicos municipales y dos organismos de control municipal (Concejo y Contralora).

Captulo 5

61

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Financiamiento
Desde 2005 el DNP apoya la implementacin de la estrategia con acompaamiento tcnico y financiero; en un primer momento lo hizo con un crdito de la USAID y luego a travs de apoyo financiero del Banco Mundial. Puesto que la implementacin del programa piloto termin en 2008, el municipio de Medelln ha invertido recursos propios para el sostenimiento del proyecto. A continuacin se presenta un cuadro resumen sobre el financiamiento (cuadro 2).

Cuadro 5.2: Cuadro resumen sobre el nanciamiento del proyecto


INVERSIN ESTIMADA DEL PROYECTO 20052011 (en dlares de Estados Unidos)
2005 USAID
Asistencia tcnica y desarrollo de software Difusin y elaboracin de reportes Talleres y entrenamiento Equipo de trabajo Total

2006 RP USAID RP

2007 Sinergia Banco Mundial RP

2008 RP

2009 RP

2010 RP

2011 RP

$ 50.000

$ 40.935 $ 6.979

$ 100.000

$ 99.341 $ 25.498

$ 95.078

$ 122.425 $ 54.344 $ 4.207 $ 76.611 $ 102.025 $ 102.025 $ 76.076 $ 76.076 $ 77.125 $ 77.125

$ 25.000

$ 7.327

$ 50.000

$ 75.000

$ 55.241

$ 150.000

$ 124.839

$ 95.078

$ 180.976

$ 76.611

Duracin del proceso


El modelo de gestin orientado a resultados comenz su proceso de preparacin y diseo en 2005, y la fase de implementacin concluy 2008. En la actualidad el municipio de Medelln contina con la ejecucin y el mejoramiento continuo del modelo a travs del Departamento Administrativo de Planeacin, con lo cual ya se han llevado adelante cinco aos de desarrollo del proyecto.

Mejora de los resultados institucionales


El modelo de gestin orientada a resultados ha permitido en el tiempo articular la planificacin con la presupuestacin, con lo cual se ha logrado identificar problemas y necesidades de la institucin para cumplir con las metas del PDM, adems de obtener una mejor focalizacin de los programas sociales y de realizar el diagnstico de problemticas de manera conjunta con la ciudadana, fortaleciendo el proceso de toma de decisiones a travs de ms y mejor informacin sobre los programas y proyectos que se deben intervenir.

62

Captulo 5

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Asimismo, los ingresos tributarios han aumentado un 60% entre 2004 y 2008; el presupuesto de inversin pas del 55% al 87% del presupuesto total de gastos, y el modelo adems ha permitido una priorizacin de recursos en los territorios, y el monitoreo permanente del avance de los proyectos y las metas del plan, generando alertas tempranas de manera que se puedan poner en marcha acciones correctivas. En cuanto al fortalecimiento de los procesos de participacin, se ha logrado que la comunidad priorizara el 30% del presupuesto de inversin de libre destino (US$56 millones) con base en sus planes de desarrollo local, a travs de asambleas barriales y de vereda, y de los consejos comunales en el presupuesto participativo. Este proceso de participacin de la comunidad tiene lugar desde la conformacin de las juntas administradoras locales y su intervencin directa en la formulacin del Plan de Desarrollo Local y en la priorizacin de los proyectos a ejecutar con los recursos del presupuesto participativo, con aplicacin directa en el territorio de su entorno cercano de acuerdo con la divisin polticoadministrativa del municipio de Medelln: barrios o veredas y comunas o corregimientos. A nivel nacional se ha logrado que Medelln por tercer ao consecutivo fuese la ciudad capital con mejor gestin fiscal del pas y que en 20073 ocupase el primer lugar en el ndice de desempeo integral, que elabora el DNP.

Funcionamiento del sistema de Seguimiento y Evaluacin (S&E)


Para verificar el avance de las acciones del plan indicativo, del plan de accin y del PDM, se estableci un sistema de S&E que considera los indicadores de producto y de resultado, y servir como evaluacin al final del cuatrienio. Se hacen dos cortes en el ao, en los cuales las dependencias de la administracin municipal reportan sus logros y avances con relacin a las metas fijadas, las cuales sirven de base para la asignacin del presupuesto anual. Ms all de este instrumento, se ha venido desarrollando como una segunda fase del modelo un Observatorio de Polticas Pblicas del municipio, en donde adems del seguimiento se inicia una etapa de anlisis de la ejecucin de las diferentes polticas pblicas en la ciudad.4 Desde la administracin municipal se han realizado evaluaciones de algunos programas, entre ellos: guas ciudadanos (programa estratgico en la poltica de seguridad de municipio), escuelas de calidad y proyectos urbanos integrales. En este momento se estudia la posibilidad de realizar una evaluacin de resultados del programa Buen Comienzo con acompaamiento tcnico del DNP de manera que tambin queden capacidades instalVadas dentro de la organizacin. La Secretara de Bienestar Social llevar a cabo un proyecto para implementar un sistema de monitoreo y evaluacin de los proyectos de complementacin alimentaria, que permita conocer el estado actual, el estado deseado y propuestas de mejoramiento de los programas de complementacin alimentaria, tanto desde el componente tcnico, como desde el flujo de informacin y desde los procesos.
Segn la ltima evaluacin publicada por la Evaluacin del Desempeo Integral de los Municipios, 2007. Para ms informacin sobre el Observatorio de Poltica Pblicas, vase http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadanos?NavigationTarget=navurl://24703cb5635b7d092255da75d33b40e8.
4 3

Captulo 5

63

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Sostenibilidad del modelo


El municipio de Medelln cuenta hoy con los acuerdos 10 de 2003 y 17 de 2004, los cuales ordenan la elaboracin y publicacin del balance social y el establecimiento del sistema de informes de gestin en el municipio. Estos debern ser reglamentados durante esta administracin con el fin de dejar una base legal que pueda darle sostenibilidad a la estrategia en el tiempo. Adicionalmente se est trabajando en la creacin de un Acuerdo Municipal mediante el cual se garantice la construccin de una poltica pblica local y se logre un acuerdo estratgico que permita hacerles frente a esos desafos que trascienden la coyuntura poltica, asegurando que el modelo logre mantenerse ms all de los cambios circunstanciales que pudieran sucederse en la conduccin poltica del municipio. Por otro lado, con el establecimiento del Acuerdo 43 de 2007, el cual reglamenta la planificacin local y el presupuesto participativo, se ha logrado que la ciudadana participe activamente en las decisiones de la ciudad, lo cual fortalece el proceso planificador, fomenta an ms la transparencia de las actuaciones de la administracin e instala an ms los procesos de rendicin de cuentas. Uno de los aspectos importantes, que puede llegar a constituirse en blindaje para el modelo, es lograr que las entidades de control incluyan en sus resoluciones para la rendicin de cuentas algunos estndares mnimos instaurados por el mismo. Medelln cuenta adems con organizaciones sociales que realizan un control poltico sobre las actuaciones de la administracin, y que incorporan cada vez con mayor frecuencia en sus anlisis la informacin entregada desde la administracin municipal. Por ejemplo: Medelln Cmo Vamos, la Veedura al Plan de Desarrollo, el Observatorio de Polticas Pblicas del Concejo Municipal, entre otros.5

Replicacin del modelo


La implementacin de un modelo de gestin por resultados depende en gran medida de la voluntad poltica de los gobernantes para implementar cambios en la administracin pblica que transparentan las acciones de toda la institucin, que fortalecen el proceso de rendicin de cuentas, y que por lo tanto exigen ms y mayor empeo en el fortalecimiento de unidades tcnicas y de apoyo. Es importante adems tener en cuenta que es necesario contar con recursos de inversin y con asistencia tcnica para la implementacin de herramientas y para la transferencia de conocimientos. Para obtener mayor informacin sobre el diseo, la evolucin y la instrumentacin del modelo se pueden consultar los siguientes enlaces: http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_desarrollo/index.jsp?idPagina=380 http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadano?NavigationTarget=navurl://dfd77f83115a3c5c4 885d1ab63a2506b http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Sinergia/Pilotosterritorialesdegesti%C3%B3npo rresultados/tabid/212/Default.aspx.

Vanse los enlaces www.medellincomovamos.org y www.veeduriamedellin.org.co.

64

Captulo 5

DESEMPEO NACIONAL Y REDENCIN DE CUENTAS: EL PROGRAMA ESTADO DE LA NACIN DE COSTA RICA


Miguel Gutierrez-Saxe1

Fundador y Director del Programa Estado de la Nacin/Regin, Costa Rica, Centroamrica (vase http://www.estadonacion.or.cr/).

Captulo 6

65

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Introduccin
El Estado de la Nacin es un programa de investigacin y formacin sobre el desarrollo humano sostenible, cuyo fin es dotar a la sociedad costarricense de instrumentos de fcil acceso para conocer su evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y negociacin y contribuir a la formacin de consensos nacionales. Est asentado en un mecanismo de participacin informada de la sociedad y en un proceso de investigacin participativo, plural y pluralista; no es gubernamental, pero tampoco antigubernamental. Mediante la publicacin anual del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, el programa busca fortalecer la democracia y la gobernabilidad, al proporcionar a la sociedad un sistema para el seguimiento y la evaluacin del desempeo nacional frente a los desafos y aspiraciones del desarrollo humano sostenible. El Estado de la Nacin fue creado en 1994 por el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y la Defensora de los Habitantes de la Repblica, como un proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en asociacin con otros cooperantes internacionales. A partir de 2003 la iniciativa se reestructur y adquiri el estatus de un programa institucional asentado enteramente en capacidades institucionales de Costa Rica.

Cul es el caso que se presenta?


Esta experiencia se presenta como ilustracin de cmo los mecanismos de peticin y rendicin de cuentas contribuyen a la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD), pues sealan desafos y fortalecen la definicin de metas y prioridades de la accin pblica. De esta forma alude a la participacin de la sociedad civil en la GpRD. Estos informes no tienen carcter vinculante, pues ni siquiera son oficiales. Sin embargo, por la legitimidad que han logrado, colocan temas de manera fundamentada y con credibilidad ante la opinin pblica, a tal punto que numerosas autoridades los consideran de consulta obligada.

Captulo 6

67

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Asentado nacionalmente, dentro de la corriente del desarrollo humano


Desde su creacin, el Programa Estado de la Nacin ha realizado esfuerzos para promover y profundizar el estudio y la discusin sobre el desarrollo humano sostenible en Costa Rica y, luego, en Centroamrica. La preparacin anual del Informe Estado de la Nacin a lo largo de 15 aos ha sido la base para lograr tal propsito. Mediante la combinacin de procesos de investigacin y consulta con diversos sectores sociales, se han articulado redes de investigacin que han favorecido la pertinencia y legitimidad del anlisis, as como tambin el establecimiento de vnculos que facilitan el acceso a la informacin y la difusin de los informes. El programa est al servicio de la calidad de la democracia y de la rendicin de cuentas. El Estado democrtico de Derecho asegura las libertades polticas y los derechos civiles de la poblacin, estableciendo redes universales para el ejercicio de la responsabilidad poltica, legal y administrativa de las personas investidas con autoridad y para la rendicin de cuentas. El Estado democrtico de Derecho necesariamente refiere a la rendicin de cuentas y a los mecanismos de control poltico. Sin embargo, a veces presenta debilidades como la informacin restringida, la corrupcin, la incompleta independencia de los sistemas judiciales y la exigua rendicin de cuentas, entre otras. La ausencia de rendicin de cuentas erosiona dos principios bsicos de la democracia: la igualdad poltica de las personas, que se ve amenazada por la creacin de ciudadanos de primera, segunda y tercera clase, y el control ciudadano al que debe estar sometido el poder poltico. Una expresin de la rendicin de cuentas, en el caso costarricense, es el conjunto de prcticas sociales que se realizan alrededor de la preparacin y publicacin anual del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible.

El Informe Estado de la Nacin: un mtodo para conocer y pensar un pas


El Informe Estado de la Nacin de Costa Rica es una de las tres iniciativas de medicin nacional del desarrollo humano ms antiguas del planeta. Se trata, pues, de un informe pionero. Adems, tal como lo consign el PNUD en su Informe de labores de 2001, es uno de los esfuerzos ms persistentes en esta materia: a aquella fecha pocos pases haban logrado acumular tantos informes sucesivos como Costa Rica (PNUD, 2001). Desde su primera edicin, el Informe Estado de la Nacin conserva una estructura bsica, que se modifica y enriquece ao tras ao, con el fin de seguir tendencias importantes e identificar desafos en materia de desarrollo humano y exigibilidad de derechos.

68

Captulo 6

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Caractersticas y orientaciones del Informe Estado de la Nacin/Regin


El concepto de desarrollo humano sostenible (DHS) que se utiliza en los informes est basado en la propuesta del Informe de desarrollo humano del PNUD y en las contribuciones de Amartya Sen: el desarrollo humano sostenible es un proceso continuo e integral, que rene componentes y dimensiones del desarrollo de las sociedades y de las personas en los que resulta central la generacin de capacidades y oportunidades de, por y para la gente, con las que se acreciente la equidad para las actuales y futuras generaciones (PNUD, 1994). El concepto de DHS se diferencia del de capital humano, centrado en las posibilidades produccin, al insistir en la habilidad de las personas para llevar el tipo de vida que consideren valioso e incrementar sus posibilidades reales de eleccin (Sen, 1997). Dentro de esta visin, el crecimiento econmico, al que tanta relevancia se le atribuy durante los aos ochenta como motor exclusivo del desarrollo, pasa a ser un medio para potenciar la verdadera riqueza de los pases: las personas. Al poner a los seres humanos en el centro de este proceso, se enfatiza la importancia de que todos los habitantes tengan igual acceso a las oportunidades, tanto en el presente como en el futuro. La ejecucin del Programa Estado de la Nacin se fundamenta en tres pilares bsicos: 1) Rigor acadmico. La articulacin de capacidades de investigacin de instituciones, expertos y sectores sociales ha permitido obtener anlisis confiables y de calidad sin crear estructuras complejas. 2) Legitimidad social. Para obtener arraigo se han diseado formas de operacin que forman parte esencial del proceso de elaboracin del Informe, entre ellas: la identificacin participativa de los temas y aspectos por investigar, la integracin de un Consejo Consultivo con personalidades de extraccin y vocacin pluralista reconocidas por sus contribuciones en asuntos del desarrollo y sus nexos en variados sectores de la sociedad, y la realizacin de talleres de consulta y validacin con acadmicos y actores de la sociedad. 3) Amplitud en la difusin. Este pilar apunta a lograr la mxima difusin de los informes, de otras publicaciones y del programa como tal. Algunas caractersticas de esta estrategia son: nfasis en la relacin directa, mediante presentaciones, talleres y foros con acadmicos; actividades de promocin de publicaciones, artculos y reportajes en la prensa escrita, la radio y la televisin, y actividades con el sistema educativo (cursos de actualizacin para docentes), entre otras (vanse en detalle las caractersticas y acciones en el sitio Web http://www.estadonacion.or.cr/).

Algunos ejemplos de la influencia del Informe


Algunos de los usos e impactos del Informe merecen consideracin. La presentacin de los resultados del informe ms reciente se hizo en la Contralora General de la Repblica (rgano mximo de fiscalizacin nacional y que aprueba dos tercios de los presupuestos pblicos) y cont con un comentario de la Contralora General, en el que se establecieron compromisos especficos

Captulo 6

69

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

para el mejoramiento de las prcticas asociadas al presupuesto y la consideracin de las recomendaciones del informe. La cobertura de los medios de comunicacin fue notable, as como tambin las referencias en la Asamblea Legislativa. Otro ejemplo: el Informe ha sealado reiteradamente la insuficiencia tributaria para satisfacer las aspiraciones ciudadanas. La carga tributaria de Costa Rica es baja segn los estndares internacionales, y adems no hay una correspondencia entre lo que las personas le piden al Estado y lo que estn dispuestas a darle. El Informe ha sealado: Persisti el deterioro de la solvencia econmica que se dio a lo largo de la ltima dcada, comprometiendo as la estabilidad; la carga tributaria sigui siendo baja y si bien se redujo el dficit fiscal, ello se logr mediante el recorte de la inversin social y la inversin en infraestructura (Estado de la Nacin, 2005). Esta tendencia se modific entre 2006 y 2008, como producto de un esfuerzo por mejorar la gestin tributaria. Por primera vez en 50 aos el presupuesto nacional cerr con supervit, lo que posibilit un aumento de la inversin social y en infraestructura. En los ltimos cuatro aos el nmero de contribuyentes se increment en ms de un 50% y la recaudacin real ha crecido muy por encima del crecimiento del producto interno bruto (PIB). A raz de la crisis internacional y la desaceleracin del crecimiento econmico local, el tema de la insuficiencia de la carga tributaria vuelve a cobrar urgencia e importancia. En este sentido, las contribuciones del Informe Estado de la Nacin insisten en la necesidad de atender este asunto, desde una perspectiva independiente. Un tercer ejemplo es el seguimiento a la inversin pblica social y en infraestructura. El Decimocuarto Informe advirti: Un crecimiento voltil de los ingresos laborales, y niveles insuficientes de inversin social que adems se filtran hacia estratos superiores de ingreso, junto a un aumento de ingresos que no se reparte por igual, ni redistributivamente, dibujan un panorama de persistente desigualdad. Las transferencias focalizadas empujan a algunos hogares hacia arriba de la lnea de pobreza y contribuyen a aumentar la vulnerabilidad frente a esa condicin para los hogares de ingresos un poco superiores. No obstante, la insuficiencia de fondos, que no permite cubrir a todos los potenciales beneficiarios, y las filtraciones, que menoscaban la eficiencia, son factores que limitan la capacidad de los programas para combatir la pobreza. Estas apreciaciones, fundamentadas en anlisis por programa y sector social, alimentan decisiones de gestin para resultados. Respecto de la inversin en infraestructura, se ha dado seguimiento a la situacin de la red vial, su mantenimiento y las opciones de poltica existentes. Se dedic un captulo propositivo a precisar los cuellos de botella y obstculos que han hecho de la concesin de obra una opcin poco eficaz en el pas, y a identificar posibles modificaciones a la normativa, los mecanismos de control y las prcticas asociadas. Un ltimo ejemplo es el de la deuda pblica nacional, que es objeto de seguimiento por parte del Informe y sobre la cual en diversas ocasiones se ha sugerido realizar transformaciones en cuanto a las condiciones financieras, su composicin, etc. Hoy es posible reconocer el efecto beneficioso de polticas promovidas por el Ministerio de Hacienda en este campo, como lo expresa una proporcin decreciente en la razn deuda/PIB, ya que la deuda descendi a un 40% del PIB, cuando tan solo tres aos antes dicha proporcin alcanzaba el 56%. Ciertamente, esta mayor holgura para el endeudamiento permiti al Gobierno de la Repblica hacerle frente al gasto pblico anticclico durante 2008 y 2009, con resultados impactantes tanto en lo social como en lo econmico: mediante incrementos en la inversin social fue posible aminorar el efecto de la crisis en la pobreza nacional y contrarrestar parcialmente las presiones hacia un mayor desempleo.

70

Captulo 6

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Con estos ejemplos se pretende ilustrar cmo la identificacin de desafos y su legitimacin desde organizaciones independientes que promueven la peticin y rendicin de cuentas puede contribuir a reforzar el cumplimiento de metas y objetivos. Con la falta de conocimiento y transparencia pierden muchos, y ganan, si es que ganan, muy pocos. Pierden los grupos sociales excluidos, cuyas necesidades no son atendidas, y pierden los gobiernos, que carecen de instrumentos para medir su desempeo y determinar cmo compensar o modificar los impactos negativos, aun estando dispuestos a ello.

Aspectos importantes a partir de la experiencia


El anlisis de la experiencia en la produccin de informes sobre desarrollo humano durante 15 aos sugiere un conjunto relativamente limitado de aspectos que deben tomarse en cuenta para el desempeo de un programa de formacin e informacin con una importante presencia pblica, que adems tiene pretensiones de impacto en la rendicin de cuentas y en la exigibilidad de derechos. Se trata de cuestiones cruciales de carcter poltico, en tanto su diseo, en ms de una oportunidad, puede resultar letal o vital para la continuidad misma del programa. Estas cuestiones se refieren al proceso o a los resultados, y se detallan a continuacin.

Estructura, insercin institucional y recursos


Parte importante de la legitimidad de un programa como este reside en el prestigio de las instituciones que lo auspician. En este sentido, el contar, al menos inicialmente, con un auspicio de la cooperacin internacional puede ser un elemento de apoyo, pero no sustituye a una slida base nacional. A su vez, este sustrato institucional nacional debe otorgar una amplia autonoma, de preferencia mediante la delegacin de la conduccin sustantiva a un mecanismo participativo, plural, pluralista, constituido sobre la base de los mritos y trayectoria personal de sus miembros, y con reglas de participacin transparentes, claras y precisas. Particularmente importante ha resultado emprender negociaciones multilaterales, en las que los pesos y contrapesos se hacen presentes de manera simultnea y sustituyen a las presiones unilaterales o solitarias. Estos factores institucionales y de participacin social, para ser eficaces, deben acompaarse de recursos, cuyas fuentes no pretendan condicionar los resultados y, adems, sean duraderas.

Metodologa, limitaciones de informacin y mecanismos de negociacin


Otro aspecto crucial se refiere a las fuentes de informacin, la construccin de variables e indicadores y la crtica de las fuentes. Por un lado, es indispensable crear una red de organizaciones e instituciones productoras y usuarias de informacin, sobre la base del respeto y de la crtica constructiva, mediante talleres, comunicacin fluida, y el reconocimiento reiterado y explcito de la autora. Por otro, es necesario separarse de las fuentes mediante el sealamiento de las limitaciones, las sugerencias, y el apoyo para la adaptacin de variables y la construccin de indicadores, de modo de ampliar la frontera de la informacin y el conocimiento en temas de inters pblico. El equilibrio entre el uso de fuentes externas, por lo general oficiales, y el

Captulo 6

71

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

mantener cierta distancia de ellas supone una importante capacidad metodolgica y de reprocesamiento de esas fuentes, un punto en el que la disponibilidad de las bases de datos de encuestas, censos y datos altamente desagregados es fundamental. La independencia respecto del gobierno cobra particular relevancia en lo que a la informacin se refiere.

Actitud frente al error u omisin


Como en cualquier proceso de conocimiento cientfico, se reconoce como cierto el hallazgo en tanto no haya sido refutado, pero una vez generado un razonamiento o dato que lo contradga, el primer paso es la aceptacin pblica y la correccin correspondiente. Como principio y resultado, la crtica, sea cual fuere, siempre es bien recibida.

Estilo del informe y accin del programa


No toda actividad del programa puede o debe reflejarse en el informe. Es posible construir un conjunto de desafos sobre los que se concentre la atencin y que, a la vez, sirvan de hilo conductor a lo largo de varios informes, sin pretender resolver los problemas nacionales, todos y a cada paso. La pregunta es si se necesita proponer para incidir en polticas pblicas o si esto se puede hacer mediante el sealamiento de desafos (poco ms de la mitad del camino hacia la proposicin), y facilitar procesos de dilogo. La facilitacin de dilogos nacionales sobre bases tcnicas preparadas en el marco del programa, que no necesariamente forman parte del Informe, han mostrado un alto potencial. La experiencia ensea que la propuesta especfica, fuera de un ncleo duro de temas que generen cohesin interna, debe dejarse a las fuerzas sociales o polticas.

Sostenibilidad
Como se mencion, a partir de 2003, el programa qued asentado enteramente en la institucionalidad costarricense, especficamente en el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y la Defensora de los Habitantes de la Repblica. El Conare, rgano de coordinacin de la educacin superior pblica del pas, adopt dos importantes decisiones. Por un lado, decidi otorgar el presupuesto anual necesario para la realizacin del Informe Estado de la Nacin, as como aportar a otras acciones para la preparacin de informes sobre el sistema educativo costarricense, o la evolucin de la regin centroamericana, a cargo del equipo del Estado de la Nacin. Por otro, tambin deleg la conduccin sustantiva en los consejos consultivos de los informes. De esta manera quedaron aseguradas la sostenibilidad financiera de las acciones y su independencia.

Replicacin
La posibilidad de replicacin de un programa como el aqu presentado requiere un conjunto de condiciones iniciales, al menos mnimas y que pueden ser reforzadas o ampliadas en el tiempo, tales como arreglos institucionales legtimos en los cuales se asiente informacin de cierta

72

Captulo 6

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

y oportunidad, produccin cientfica bsica, financiamiento estable, independencia de criterio, conduccin y prcticas plurales y pluralistas. La necesidad de contar con mecanismos que den seguimiento al desarrollo, o a temas ms delimitados, es casi universal, pero las maneras en que estos mecanismos se organicen son propias de cada pas. En este sentido, conviene pensar en la reproduccin ms que en la replicacin de las acciones. Lo que s queda claro es que la deliberacin informada y la utilidad de los informes acrecientan su credibilidad y arraigo entre los encargados de la toma de decisiones, los medios de comunicacin, las organizaciones sociales y la poblacin.

Referencias
Estado de la Nacin. 2005. Undcimo informe sobre el estado de la nacin en desarrollo humano sostenible. La dinmica de la pobreza en Costa Rica en el perodo 2002-2004. San Jos de Costa Rica: Ministerio de Hacienda, Conare y Defensora de los Habitantes. Fundar. (varios aos). ndice latinoamericano de transparencia presupuestaria. Mxico, DF: Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 1994. Informe sobre desarrollo humano. Nueva York y Mxico, DF: Oxford University Press y Fondo de Cultura Econmica. . 2001. Informe anual del PNUD 2001. Alianzas contra la pobreza. Nueva York: PNUD. Sen, A. 1997. Capital humano y capacidad humana. World Development 25 (Diciembre de 1997).

Captulo 6

73

INSTITUCIONALIZACIN DEL SITEMA DE MONITOREO Y EVALUACIN: EL CASO EN MXICO

Captulo 7

75

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Antecedentes
La gestin para resultados, desde el enfoque de la administracin pblica, consiste en dotar de mayor racionalidad al Estado, y contribuye a priorizar los procesos de planificacin, de asignacin de recursos y de resultados esperados, fortaleciendo el proceso de la poltica pblica. En este nuevo enfoque se incluyen elementos gerenciales del sector privado, que se combinan con elementos ya existentes de la burocracia. En la gestin basada en resultados lo ms importante del quehacer gubernamental deja de ser el nmero de bienes y servicios que fueron entregados per se y toma relevancia el resultado de las acciones, los bienes y los servicios que implementa la administracin pblica para la sociedad. Por lo tanto, el diseo de las polticas y de los programas pblicos con objetivos bien definidos, con indicadores adecuados para el seguimiento de su gestin y de sus resultados, y con evaluaciones acerca de su desempeo se vuelven un reto y una necesidad. Es cada vez ms importante la forma en que se demuestran dichos resultados, por lo que los sistemas de monitoreo y de evaluacin cada da tienen mayor relevancia debido a su papel en la rendicin de cuentas de la gestin pblica, ya que para ello se necesita tener evidencia oportuna y de calidad. En un crculo virtuoso, con informacin de calidad, tambin podrn tomarse mejores decisiones enfocadas a disminuir los efectos de los problemas sociales que afectan a la sociedad.

Institucionalizacin del sistema de monitoreo y evaluacin en Mxico


Durante los aos noventa en Mxico se tuvieron algunas iniciativas para implementar acciones de monitoreo y de evaluacin. A esta etapa corresponde el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000,1 el cual estuvo a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam), cuya finalidad era aumentar la eficiencia y la eficacia gubernamental y combatir la corrupcin a travs de cuatro subprogramas, uno de los cuales correspondi a la Medicin y Evaluacin de la Gestin Pblica. No obstante, la iniciativa no penetr con fuerza en la administracin pblica federal, entre otras causas por el cambio de administracin del ao 2000.
1

Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Diario Oficial de la Federacin, 28 de mayo de 1996.

Captulo 7

77

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Otra iniciativa impulsada por el Poder Legislativo para monitorear los subsidios y las transferencias fue la solicitud hecha en 1998 a fin de que en el Presupuesto de Egresos de la Federacin2 (PEF) se generaran indicadores para evaluar los beneficios econmicos y sociales de estos recursos. A partir de 1999,3 el PEF pas a incluir la obligacin de que los programas establecieran reglas de operacin e indicadores, aspecto que an contina. A partir de 1998 en el PEF ya se solicit la implementacin de informes trimestrales a la Cmara de Diputados, a travs de los cuales se debera dar seguimiento a indicadores del ejercicio del gasto. A comienzos del nuevo siglo se present un ambiente favorable para los cambios institucionales. Durante la administracin 2000-2006 se retom la idea de contar con un sistema estratgico de indicadores. Ahora, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP, antes Secodam), se instrument el Sistema de Metas Presidenciales (Simep)5, que buscaba cumplir con los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas prioritarios del gobierno federal. Mediante este sistema, el presidente de la Repblica pact con cada uno de los responsables de las dependencias un conjunto de indicadores y de metas a las cuales se les dara seguimiento y evaluacin a travs de un tablero de control; sin embargo, los indicadores se enfocaban a medir avances en la gestin y en los servicios. En la parte normativa el Poder Legislativo realiz cambios orientados a fortalecer la evaluacin externa como mecanismo de transparencia, principalmente en los programas que otorgan subsidios. A partir del ao 2000 se fueron fortaleciendo, a travs del PEF, las evaluaciones externas de los programas sujetos a reglas de operacin, de tal forma que en 2002 ya haba un documento de requisitos mnimos donde se establecieron estndares de cmo realizar las evaluaciones, quines podan participar en ellas, y cmo publicarlas en las pginas Web, lo cual comenz a hacerse a partir de 2004. En paralelo a estos ajustes normativos en el mbito de la evaluacin, se hicieron cambios institucionales para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. En 2001 se cre la Auditora Superior de la Federacin como rgano tcnico de la Cmara de Diputados encargado de revisar la eficacia, la eficiencia y la economa en el ejercicio del gasto bajo estndares reconocidos por la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores Intosai, por sus siglas en ingls, correspondientes a International Organization of Supreme Audit Institutions). Asimismo, en 2002 se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), encargado de garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental, proteger los datos personales que estn en manos del gobierno federal y resolver sobre las negativas de acceso a la informacin de las dependencias y/o entidades del gobierno federal. Estos dos entes comienzan el fortalecimiento de la transparencia del Estado mexicano y dan pie a que por primera vez el resultado de los ejercicios de monitoreo y evaluacin sean pblicos. A partir de 2004, el Poder Legislativo retoma en su agenda el impulso del monitoreo y de la evaluacin de las acciones del Poder Ejecutivo: suceden as reformas legislativas que por primera vez tienen una visin integral de un sistema de monitoreo y de evaluacin enfocado principalmente en las acciones de desarrollo social. En ese mismo ao, se aprueba por unanimidad la Ley General de Desarrollo Social5 cuyo objeto es, entre otros, garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitucin Poltica. En la Ley se plantea el Sistema Nacional de Desarrollo Social, que es un mecanismo que pretende articular las acciones de los gobiernos federal, estatal y municipal para el mejor cumplimiento de la poltica de desarrollo social. Uno de los componentes de este sistema es el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), que se crea como
2 3

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 1998. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 1999. 4 Manual de Metas Presidenciales, Secretara de la Funcin Pblica, 2004. 5 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 1999.

78

Captulo 7

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

una entidad que tiene por objeto revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, las metas y las acciones de la Poltica de Desarrollo Social para hacer las recomendaciones que deriven de evaluaciones a programas y a polticas sociales. Asimismo la Ley posibilita generar un sistema de monitoreo, ya que establece que los programas deben contar con indicadores de resultados, de gestin y de servicios para medir su cobertura, su calidad e impacto. En otro frente pero en el mismo sentido, en 2006 se crea la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria6 cuyo objeto es reglamentar la programacin, la presupuestacin, el ejercicio, el control y la evaluacin de los ingresos y los egresos federales. En esta Ley se establece crear el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) bajo la direccin de la SHCP y la SFP, el cual busca realizar una valoracin del desempeo de los programas, con base en indicadores estratgicos y de gestin para conocer el resultado del ejercicio del gasto. Un aspecto destacable es tambin que por normativa se estableci el vnculo entre los indicadores del Sistema de Evaluacin del Desempeo y el Presupuesto de Egresos al instaurarse la obligatoriedad de incluirlos en este ltimo documento y darle seguimiento al resultado a travs de la Cuenta Pblica. Con estas acciones, se genera un respaldo normativo a la institucionalizacin de las acciones de monitoreo y de evaluacin a nivel federal; sin embargo, el factor de mayor relevancia fue la voluntad de los diferentes actores de ejercer sus atribuciones de manera coordinada, de acuerdo con lo establecido por la normativa, de tal forma que cada dependencia o entidad, en el mbito de su competencia, actuara en el mismo sentido. En este entorno, el Coneval, en coordinacin con la SHCP y la SFP, dio impulso a una serie de acciones para institucionalizar el sistema de evaluacin y monitoreo en la administracin pblica federal.

Principales acciones y resultados del Coneval


En cuanto al monitoreo, el diagnstico de las acciones implementadas hasta ahora denotaba la existencia de elementos desarticulados conceptual, metodolgica y operativamente, ya que el establecimiento de indicadores se realizaba con criterios heterogneos, lo que dificultaba la comparabilidad de la gestin o del resultado de los programas; adems, existan elementos de evaluacin y de monitoreo pero no eran considerados como un sistema integral, seguan sin ser una prioridad para el Estado a pesar de que aos atrs el Ejecutivo Federal haba fomentado la medicin de resultados. El Coneval buscaba solventar las deficiencias que presentaban la mayor parte de los indicadores que se haban generado hasta el momento para dar seguimiento a los programas. Se contaba con un gran nmero de indicadores de gestin, principalmente a nivel de gasto, algunos de los cuales eran de tan poca relevancia que no eran considerados para la toma de decisiones dentro del programa o para la asignacin presupuestal; algunos con duplicidad de informacin dirigidos a diferentes dependencias concentradoras; otros indicadores, desarticulados entre s, que no permitan monitorear el programa en diferentes mbitos. Basado en la experiencia de organismos internacionales y en las diferentes aplicaciones que estaban llevando a cabo otros pases como Canad, Chile, Colombia y Per, el Coneval explor el uso de la metodologa de marco lgico como una herramienta que permitiera mejorar los objetivos de los programas y facilitara la adopcin de indicadores de resultados. En la adaptacin al caso de Mxico, se le llam matriz de indicadores para resultados.
6 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Diario Oficial de la Federacin, 30 de marzo de 2006. ltima reforma publicada en el DOF el 31 de diciembre de 2008.

Captulo 7

79

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

El objetivo planteado con su instrumentacin fue identificar, de manera clara y en un formato homogneo, la estructura de un programa, que expresara la informacin ms importante y facilitara el monitoreo y la evaluacin de los resultados del mismo. Este instrumento es clave para el proceso de planificacin, ya que proporciona una estructura que permite obtener la informacin ms importante sobre el programa, y facilita el monitoreo y la evaluacin de resultados. De esta manera, el uso de la metodologa de forma generalizada para los programas federales permitira lo siguiente: Analizar la lgica causal de los programas, revisando las teoras o los supuestos que subyacen al diseo inicial de una intervencin gubernamental. Asimismo, establecer los vnculos causales entre los factores endgenos y exgenos de la gestin, vinculndolos con el xito del programa de generar resultados atribuibles y externos a su operacin. Analizar el diseo de un programa para fortalecer su operacin. La herramienta hace evidente la existencia de mltiples objetivos, de bienes y de servicios que no contribuyen al cumplimiento del programa y la inclusin de actividades no conducentes a su realizacin, ya que parte central del xito de un programa comienza con un buen diseo. Obtener indicadores estratgicos tanto a nivel de gestin como a nivel de resultados para tener un conocimiento global y clave del desempeo del programa en todos los niveles. Esta tarea adems evitara la generacin masiva de indicadores y, por tanto, la multiplicacin de las tareas de monitoreo, con mucha informacin del programa, que incluso a veces es no relevante para la toma de decisiones. Finalmente, generar un sistema de monitoreo con criterios de seleccin y construccin homogneos, donde los indicadores de resultados tuvieran en su construccin criterios tcnicos estandarizados. Esto es, un sistema integral de monitoreo donde la informacin que se genere al respecto brinde elementos relevantes para la toma de decisiones en materia de gestin de los programas y las polticas pblicas.

En este sentido, el Coneval defini un esquema de actuacin para estructurar un sistema de monitoreo y poder conducir a una aprobacin de indicadores. El esquema comprende seis etapas (vase el diagrama 1), e incluye como grandes acciones el fortalecimiento de las normas, el acompaamiento tcnico en la implementacin de la metodologa, y finalmente la aprobacin de indicadores con especialistas en los temas objeto de los programas federales. En primer lugar, el Coneval, la SHCP y la SFP establecieron aspectos normativos a travs de los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal.7 Los Lineamientos establecen lo siguiente: 1) las directrices generales para la generacin de los objetivos estratgicos de las dependencias y de las entidades; 2) la matriz de indicadores por programa; 3) los tipos de evaluacin; 4) el seguimiento de resultados, y 5) la difusin, la organizacin y la contratacin de las evaluaciones. Asimismo, en julio de 2007, como parte de los Lineamientos Generales para el Proceso de Programacin y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 20088, el Coneval, en coordinacin con la SHCP, public la Metodologa para la elaboracin de la Matriz de Indicadores de los Programas Presupuestarios de la APF, que busca vincular la matriz de indicadores de cada programa federal al proceso de planificacin y de presupuestacin.
7 Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin, 30 de marzo de 2007. 8

Con oficio circular No. 307-A.- 1593 del 17 de julio de 2007, la SHCP emiti los Lineamientos Generales para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 2008, que establecen las directrices del proceso de programacin y de presupuestacin para el prximo ejercicio fiscal con un enfoque de gestin para resultados. Como anexo de los Lineamientos se incluyeron las disposiciones generales para la generacin de las matrices de indicadores de los programas presupuestarios, as como tambin su vinculacin con el proceso presupuestario y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED).

80

Captulo 7

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Diagrama 7.1: Generacin de indicadores


2007 NORMATIVA/IMPLEMENTACIN 2008 REVISIN MIR/DIAGNSTICO 2009 - 2010 MEJORAMIENTO INDICADORES/ APROBACIN DE INDICADORES

ETAPA I
Lineamientos de evaluacin Lineramientos de la MIR

ETAPA III
Capacitacin y asistencia tcnica en Marco Lgico Carga de MIR 2008 al PASH Revisin de la consistencia de las MIR

ETAPA V
Capacitacin bsica y asistencia tcnica en construccin de indicadores Progamas mejoran sus MIR y actualizan PASH

ETAPA II
Capacitacin bsica en Marco Lgico Carga de MIR 2007 al PASH

ETAPA IV*
Diagnstico de las MIR 2008 Capacitacin en construccin indicadores

ETAPA VI*
Aprobacin de indicadores

Fuente: Elaboracin propia Notas: MIR: Matrices de indicadores; PASH: Portal Aplicativo de la Secretara de Haciendo y Crdito Pblico

Con la base normativa establecida se inici la implementacin de la matriz de indicadores para casi todos los programas de la administracin pblica federal, estableciendo una estrategia de implementacin masiva por su magnitud, pero gradual para las distintas clasificaciones de los programas presupuestarios federales. Dicha herramienta se conceba como un mecanismo de mejora para apoyar la gestin basada en resultados y favorecer el monitoreo y la evaluacin de los programas como herramientas indispensables en la planificacin, en la rendicin de cuentas y en una mejor toma de decisiones. Para generar la matriz de indicadores a nivel de programa se dise un esquema de capacitacin bsica que consider como inicio un proceso de sensibilizacin de los servidores pblicos de altos niveles que tienen bajo su responsabilidad la operacin de los programas, con la finalidad de crear sinergias dentro de la institucin y promover la generacin del instrumento al considerar las ventajas de su implementacin. Durante este proceso de sensibilizacin se tuvieron en cuenta temas de introduccin a la metodologa de marco lgico; se hizo nfasis en la importancia de establecer objetivos e indicadores de resultados, de gestin y de servicios, y se capacit a poco ms de 1.500 funcionarios pblicos de diversos programas federales. Posteriormente, se comenz un proceso de capacitacin y de asistencia tcnica en materia de marco lgico dirigida a los directivos y a los operadores de los programas del gobierno federal. Mediante la aplicacin de talleres terico-prcticos se buscaba no solo difundir la metodologa, sino desarrollar las diferentes matrices de los programas sociales. La cobertura en materia de capacitacin a los servidores pblicos fue amplia, lo que se tradujo en 1.620 funcionarios pblicos capacitados hasta abril de 2010. Esta tarea se desarroll con el apoyo del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Captulo 7

81

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Como resultado de este proceso, a ocho meses de haber iniciado el proceso de transformacin en la cultura de generacin de indicadores, se registraron 389 matrices de indicadores de programas presupuestarios en el Portal Aplicativo de la SHCP, en el cual la Secretara da seguimiento a los indicadores de los programas tanto a nivel de gestin como de resultados. El presupuesto de los 389 programas que presentaron matriz de indicadores en 2008 represent el 74% del gasto programable de ese mismo ao. Con la alimentacin al sistema, por primera vez, el pas tena informacin sistematizada de los programas, as como tambin una batera de indicadores que permitan, en un plazo inmediato, monitorear las principales actividades que ejecuta el operador del programa para hacer llegar los bienes y/o servicios a la poblacin beneficiaria, y en el mediano plazo, permitan medir el resultado para los beneficiarios de los bienes y/o servicios entregados. Un factor relevante en la generacin de informacin de calidad es que si la informacin que alimenta un sistema no cuenta con ciertos criterios mnimos de calidad, las decisiones que puedan tomarse carecen del sustento necesario para justificarlas. Con esta visin, el Coneval emprendi en 2008 una primera revisin de las matrices de indicadores de 133 programas que brindan subsidios en materia de desarrollo social. Para la revisin de las matrices de indicadores, se dise un mecanismo en el cual se consideraron dos variables principales: 1) el cumplimiento de los elementos de la matriz, y 2) la lgica consistente del programa. Los resultados generales detectados en el anlisis de las matrices permitieron observar, entre otros aspectos, lo siguiente: En promedio, las dependencias y las entidades cumplieron con la identificacin de los elementos de la matriz de indicadores (alineacin del programa con los objetivos del Plan Nacional, Fin, Propsito, Componentes y Actividades); sin embargo, existan reas de mejora en la consistencia de los objetivos. La mayor parte de las matrices de indicadores presentaban la vinculacin del Fin con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo e identificaron el resultado esperado del programa. Existan fallas al identificar los bienes y los servicios que los programas ofrecen a su poblacin objetivo. Solo la mitad de las matrices de indicadores presentan indicadores adecuados para medir el objetivo en cada uno de los niveles. Adems, el instrumento de anlisis permiti contar con informacin del estado de las matrices de indicadores en cada uno de los sectores relacionados con la poltica de desarrollo social y por programa, lo cual deriv en un reporte de mejora por programa que fue entregado a cada uno de los responsables de los programas para que se considerara realizar los ajustes pertinentes en los aos siguientes. Con este diagnstico, el Coneval identific dos principales reas de oportunidad: 1) mejorar el planteamiento en la lgica del programa (principalmente en lo referente a la identificacin del propsito, de los bienes y de los servicios, ya que se detect que los programas presentaban dificultades para discernir sus elementos endgenos y exgenos), y poder consolidar mejor los indicadores de resultados, principalmente a nivel de propsito, a fin de que permitan medir el desempeo del programa y el cambio que se logra en la poblacin objetivo. Aun cuando persisten problemticas relevantes a ser atendidas, todo proceso de cambio requiere tiempo para ser asimilado e interiorizado, y hacer progresivos los avances, por lo que el Coneval continu asesorando a los programas federales en cuanto a la metodologa del marcolgico, e incorpor otro componente de asistencia especfica para consolidar, en el mediano y largo plazo, un sistema de monitoreo de calidad, y contribuir as a una reforma sustantiva de la gestin pblica.

82

Captulo 7

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Derivado de la identificacin de mejoras, especialmente en lo relacionado con la estructura de los indicadores, se dise un curso de construccin de indicadores en el cual se describen los conceptos y las caractersticas bsicas que deben contener los indicadores, y se exponen detalladamente los conceptos de los medios de verificacin y de determinacin de metas para los indicadores, as como tambin se explican las tcnicas de medicin y las fuentes de informacin. Este curso se ha impartido desde 2008 y por su intermedio se ha capacitado a ms de 500 funcionarios pblicos de diversos programas federales. La estrategia para solventar estos aspectos comprendi que durante 2009 se brindase asistencia tcnica9 y se implementasen cursos enfocados nicamente a la construccin de indicadores. El resultado fue un mejoramiento del instrumento de la matriz de indicadores a 2010, como se muestra en el grfico 1.10

Gr co 7.1: Semaforizacin de la Cali cacin Total de los Programas Federales


de modalidad S y U con MIR en 2008 y 2010 (111)

SEMAFORIZACIN MIR 2008


14% (19) 19% (25) 67% (89)

SEMAFORIZACIN MIR 2010


40% (44) 9% (10)

51% (57)

Fuente: Elaboracin propia

Como puede observarse en el grfico: El nmero de matrices en semaforizacin verde aument de 25% a 44%; se mejor principalmente en la identificacin de los objetivos planteados y, en general, en un planteamiento ms adecuado de los indicadores. Las matrices en semaforizacin amarilla disminuyeron de un 67% en 2008 a un 51% en 2010. La cantidad de matrices en semaforizacin roja en 2008 (19) se redujo casi a la mitad, lo que mejor el rubro de cumplimiento.

El total de programas presupuestarios con indicadores aument de 389 en 2008 a 491 en 2010, con lo cual se alcanz a monitorear un 3% ms del gasto programable. En trminos absolutos, el nmero de indicadores con que puede darse seguimiento a los objetivos planteados por los programas de la APF pas de 3.975 a 4.419, tendencia que tambin se vio reflejada en los indicadores que miden los resultados de los programas (de 1.275 a 1.310).
La asistencia tcnica se otorg a travs de reuniones y de talleres impartidos por expertos de la CEPAL, especialistas temticos y personal del Coneval a los operadores y a funcionarios clave de los sistemas de monitoreo y de evaluacin de las entidades y dependencias federales. 10 El material comparativo presentado en el grfico se refiere al nmero de matrices de indicadores de programas con clasificacin S y U que presentaron matriz tanto en el ejercicio fiscal 2008 como en el 2010.
9

Captulo 7

83

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Cuadro 7.1: Evolucin por tipos de indicadores contenidos en la MIR


Nivel de Indicador Absolutos Total resultados* Fin Propsito Componente Actividades Total Total de MIR 1.275 560 715 1.422 1.278 1.278 389 2008 Proporcin 32.1% 14.1% 18.0% 35.8% 32.2% 32.2% Absolutos 1.310 558 752 1.415 1.694 1.694 491 2010 Proporcin 29.6% 12.6% 17.0% 32.0% 38.3% 38.3% -

Fuente: Elaboracin propia *Indicadores de resultados: La expresin se re ere a indicadores de nivel Fin y Propsito

Los sectores que han presentado mayor nmero de indicadores de resultados (Fin y Propsito) son las secretaras Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin Pblica, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Desarrollo Social. Estos indicadores reflejan el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas, de las metas y de las acciones de las polticas pblicas as como cambios concretos en las condiciones de vida, como se muestra en el cuadro 2.

Cuadro 7.2: Indicadores de resultados por sector


Sector Hacienda y Crdito Pblico* Comunicaciones y Transportes Economa Educacin Pblica Salud Trabajo y Previsin Social Medio Ambiente y Recursos Naturales Energa Desarrollo Social Turismo Ciencia y Tecnologa Otros Total 2008 194 52 90 145 36 43 116 83 114 31 112 230 1.275 2010 211 68 103 193 58 32 133 79 133 33 38 206 1.310

Fuente: Elaboracin propia *Se re ere a las MIR de los programas coordinados por la SHCP: Agrosemex (Institucin Nacional de Seguros), Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), Financiera Rural, Servicio de Administracin Tributaria (SAT), y Operacin Aduanera, entre otros.

84

Captulo 7

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Con la base normativa establecida se inici la implementacin de la matriz de indicadores para casi todos los programas de la administracin pblica federal, estableciendo una estrategia de implementacin masiva por su magnitud, pero gradual para las distintas clasificaciones de los programas presupuestarios federales. Dicha herramienta se conceba como un mecanismo de mejora para apoyar la gestin basada en resultados y favorecer el monitoreo y la evaluacin de los programas como herramientas indispensables en la planificacin, en la rendicin de cuentas y en una mejor toma de decisiones. Para generar la matriz de indicadores a nivel de programa se dise un esquema de capacitacin bsica que consider como inicio un proceso de sensibilizacin de los servidores pblicos de altos niveles que tienen bajo su responsabilidad la operacin de los programas, con la finalidad de crear sinergias dentro de la institucin y promover la generacin del instrumento al considerar las ventajas de su implementacin. Durante este proceso de sensibilizacin se tuvieron en cuenta temas de introduccin a la metodologa de marco lgico; se hizo nfasis en la importancia de establecer objetivos e indicadores de resultados, de gestin y de servicios, y se capacit a poco ms de 1.500 funcionarios pblicos de diversos programas federales. Posteriormente, se comenz un proceso de capacitacin y de asistencia tcnica en materia de marco lgico dirigida a los directivos y a los operadores de los programas del gobierno federal. Mediante la aplicacin de talleres terico-prcticos se buscaba no solo difundir la metodologa, sino desarrollar las diferentes matrices de los programas sociales. La cobertura en materia de capacitacin a los servidores pblicos fue amplia, lo que se tradujo en 1.620 funcionarios pblicos capacitados hasta abril de 2010. Esta tarea se desarroll con el apoyo del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Aprobacin de indicadores
Como parte final del proceso para contar con indicadores de diferente nivel de los programas federales, en 2010 se inici un esquema piloto para la aprobacin de indicadores, con el cual se busca realizar una revisin de los criterios mnimos que deben cumplir los indicadores y una revisin robusta de indicadores de resultados, de tal manera que exista un consenso entre los operadores del programa, la SHCP, el Coneval y la Cmara de Diputados acerca de la utilidad y de la objetividad de los indicadores. El esquema de aprobacin de indicadores para la administracin pblica federal de Mxico consta de tres etapas: validacin integral de indicadores de desempeo, valoracin especfica de indicadores de resultados y aprobacin de indicadores. La primera etapa consiste en una valoracin de los requisitos mnimos e indispensables que debe contener un indicador de desempeo, para lo cual se dise una Ficha de Revisin de Indicadores que permite conocer la consistencia mnima de los indicadores en diversas caractersticas: claridad, capacidad de ser monitoreado, relevancia, adecuacin y aportacin marginal. Para esta etapa, se revisaron poco ms de 2.500 indicadores de 220 programas federales relacionados con la poltica de desarrollo social. Dichos indicadores se valoraron por medio de una serie de preguntas que en su estructura comprendan los rubros estipulados en la ficha de revisin.

Captulo 7

85

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Para la segunda etapa, el objetivo se centra en la calidad de los indicadores de resultados (Fin y Propsito). Para ello, se conforma una Mesa Tcnica de Revisin de Indicadores de Resultados, integrada por funcionarios pblicos del Coneval, la SHCP, de la Auditora Superior de la Federacin (ASF), de las Unidades de Evaluacin de las Coordinadoras de Sector, y por representantes de los propios programas, y que tambin cuenta con la participacin de un experto temtico y un experto estadstico. En esta etapa se seleccionaron 65 programas federales para tener reuniones de revisin de indicadores de resultados, en las cuales se analizaron un total de 106, lo cual equivale al 23% de los indicadores de resultados de los programas con modalidad presupuestaria S y U. Las principales recomendaciones para estos programas se encuentran relacionadas con la pertinencia de los indicadores en el rubro de seguimiento a los objetivos planteados, el establecimiento de medios de verificacin confiables, la construccin de estos bajo rigor metodolgico, etc.

La tercera etapa comienza una vez que se cuenta con el anlisis integral y especfico de los indicadores, que se somete a consideracin de la SHCP y de la ASF para que emitan los comentarios que consideren pertinentes: al contar con los comentarios de estas instancias, se elabora un informe final que analiza el Comit Directivo del Coneval (rgano de gobierno) para dictaminar finalmente la aprobacin de los indicadores del programa.

Coneval tiene la meta de contar en 2012 con la revisin de todos los indicadores de los programas presupuestarios relacionados con la poltica de desarrollo social. Hasta el primer semestre de 2010, se ha realizado el anlisis de los indicadores de 65 programas federales de los sectores de Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin, de Desarrollo Social, de Salud, de Economa, y de Ciencia y Tecnologa. Se considera que al menos el 15% de los programas analizados podr ser sometido a la fase final de aprobacin de indicadores.

La gestin para resultados en Mxico: un balance de resultados


A casi tres aos de la implementacin de esta herramienta en toda la administracin pblica federal, se han registrado logros en los objetivos fijados: al da de hoy existen 491 programas federales que cuentan con un documento que resume la informacin ms importante de su programa, en cuanto a qu problema se propone resolver y cmo mide sus acciones en diferentes mbitos. Estos representan el 77% del gasto programable. En los resultados obtenidos en corto plazo, se observa que los 491 programas mejoraron su planificacin y los indicadores que tradicionalmente reportan, adems de que gran parte de ellos incorpor indicadores de resultados de la poltica de desarrollo social. Con ello, se espera incidir en mejores decisiones de poltica pblica, con sustento robusto, y optimizar el diseo de los programas, utilizando los instrumentos disponibles de monitoreo. Las dependencias y entidades que cuentan con programas con matriz de indicadores son las secretaras de Desarrollo Social, de Salud, de Educacin, de Economa, de Trabajo y Previsin Social, de Relaciones Exteriores, del Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, y de Hacienda y Crdito Pblico, y el Consejo

86

Captulo 7

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Nacional de Ciencia y Tecnologa, el Instituto Mexicano del Seguro Social, entre otros. De los 491 programas federales que cuentan con una matriz de indicadores para 2010, hay un total de 4.419 indicadores, 1.310 de los cuales son indicadores de resultados, lo que corresponde al 30% del total. El hecho de que los programas relevantes a nivel de poltica social y presupuestal sean monitoreados, es prueba del efecto real de las acciones del Coneval en la poltica pblica del pas y en temas clave de la agenda poltica, econmica y social. Adicionalmente, 290 indicadores fueron seleccionados para ser incorporados en el Presupuesto de Egresos 2010, el 60% de los cuales corresponde a indicadores de resultados, e incluso los programas incorporaron los indicadores de la matriz a sus reglas de operacin, de tal forma que el reporte que se realice de estos sea coincidente, lo cual es una buena seal del inters que tienen las dependencias de reportar mejor informacin del desempeo del programa. El hecho de incluir los indicadores en leyes en materia fiscal pone de manifiesto una mejora de corte institucional trascendente: la vinculacin paulatina del sistema de monitoreo al sistema de presupuestacin, lo cual contribuye a la institucionalizacin del presupuesto basado en resultados. La informacin generada en las matrices de indicadores es usada de manera permanente por la SHCP a travs del SED para generar a su vez informacin dirigida al Congreso en relacin con el desempeo de los programas en funcin del alcance de sus metas y objetivos, lo cual constituye un uso eficiente de la informacin, ya que proporciona herramientas confiables para la toma de decisiones en materia de poltica pblica. La generacin de las matrices de indicadores permiti a los programas federales conocer y, en su caso, mejorar la lgica interna del programa, es decir, alinear las actividades de gestin del programa hasta el objetivo del mismo. Con este instrumento, los programas han podido identificar que a veces los objetivos no alcanzados tienen como causa un mal diseo, falta de precisin en los resultados esperados o una pobre medicin de sus resultados. Para el Coneval, el resultado ms relevante es el uso de la informacin proveniente de los indicadores que realicen los encargados de la toma de decisiones, aspecto que en cierto grado est vinculado a la calidad de los indicadores, adems de la contribucin que puede tener esta informacin a la mejora de la poltica de desarrollo social y a la transparencia en el pas. Un ejemplo claro del uso de las matrices de indicadores fue la realizacin de evaluaciones de consistencia y resultados realizadas durante 2007 y 2008 a los programas que otorgan subsidios. Esta evaluacin integra un apartado que examina el diseo y la lgica del programa con base en la matriz de indicadores. Se realizaron un total de 106 evaluaciones y 13 ms de diseo para los programas federales de las secretaras de Desarrollo Social, de Salud, de Educacin, de Economa, de Trabajo y Previsin Social, de Relaciones Exteriores, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, de Hacienda y Crdito Pblico, as como tambin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y del Instituto Mexicano del Seguro Social. El hecho de contar con matrices de indicadores para cada programa permiti realizar un ejercicio de alineacin de los programas federales respecto de los objetivos nacionales y sectoriales, de tal manera que ahora existe claridad en los programas que contribuyen a un objetivo nacional especfico. Asimismo, con la definicin de indicadores de resultados el programa podr identificar en el mediano plazo en cunto contribuye al logro de los objetivos de las dependencias, de su sector y de los grandes objetivos nacionales. Ello fortalece no solo la planificacin de cada programa sino tambin la planificacin nacional al aterrizar sus ejes y sus estrategias mediante la gestin y la operacin de los instrumentos del Estado.

Captulo 7

87

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

La generacin de indicadores que miden diferentes dimensiones tambin ha generado aspectos positivos en diferentes sectores. La Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin actualmente genera un sistema de monitoreo integral, el cual se bas en un ejercicio de alineacin a nivel estatal que involucr la participacin de las entidades federativas para adecuar las matrices federales a nivel estatal de acuerdo con la particularidades del programa en la entidad federativa. De esta forma, se cuenta con matrices estatales alineadas con los objetivos establecidos a nivel nacional en las matrices federales y adems con indicadores para monitorear el desempeo del programa a este nivel.

Entidades federativas
A partir de 2007 el modelo de monitoreo implementado a nivel federal ha cobrado mayor relevancia en las entidades federativas, como resultado de la reforma constitucional en materia de gasto pblico y fiscalizacin que forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen,11 aprobada en 2007, en la cual se hicieron reformas sustantivas a la normativa para que los recursos federales ejercidos por las entidades federativas y los municipios tambin fueran evaluados con base en indicadores estratgicos y de gestin, con el objetivo de conocer el desempeo y la efectividad de las polticas pblicas que se implementan con los recursos federales. El Coneval ha colaborado con las entidades federativas para generar una cultura de monitoreo. Hasta el momento, 24 estados del pas cuentan con instrumentos para monitorear el desempeo de la poltica de desarrollo social en su territorio y generar herramientas que permitan mejorar los resultados de sus intervenciones con asesora del Consejo. Adems, existen acciones paralelas tanto de la SHCP como de organismos internacionales que han impulsado la difusin de prcticas de monitoreo a travs de la matriz de indicadores con las entidades federativas. Como parte de estas acciones se est implementando la matriz de indicadores para mejorar programas prioritarios y contar con indicadores de resultados, como en los estados de Jalisco, Guerrero, Puebla, Sonora y el Distrito Federal. De igual forma, se han mejorado estrategias de poltica de desarrollo social en Guanajuato, Baja California, Yucatn y Mxico, para las que se articularon de manera coherente las prioridades de atencin social estatal con los programas operados en la entidad, y adems se integraron indicadores de resultados. A nivel estatal, los avances son modestos en comparacin con los alcanzados a nivel federal. Sin embargo, son relevantes debido a que el tema del monitoreo recin comienza a ser un tema en las agendas pblicas estatales. No obstante, el inters de las entidades federativas de dar seguimiento a las polticas y a los programas que instrumentan ha ido creciendo constantemente, por lo que se espera que en el corto plazo las administraciones locales cuenten con esquemas de monitoreo eficientes que faciliten el trnsito hacia un esquema de gestin para resultados. Finalmente, el financiamiento del proyecto de implementacin del sistema de monitoreo se realiz en un primer perodo a travs de la cooperacin tcnica establecida entre la SHCP y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), uno de cuyos componentes fue la capacitacin para la construccin de matrices de indicadores. Hoy en da, el Coneval ha dado continuidad al proyecto con recursos federales como parte de la iniciativa del gobierno federal de transformar las actividades de la administracin pblica federal en una gestin con un enfoque hacia resultados.
11

La reforma fue aprobada el 14 de septiembre de 2007 por el Honorable Congreso de la Unin.

88

Captulo 7

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Conclusiones: impactos institucionales de las acciones de monitoreo


El impulso a la evaluacin y al fortalecimiento de la planificacin y de los indicadores de los programas ha fortalecido las reas de evaluacin de las dependencias federales. En este momento existe un avance en la cultura de monitoreo y de evaluacin con un enfoque integral, y esto es visto como un factor principal de la poltica pblica, ya que genera informacin que permite decidir respecto del seguimiento, de la modificacin o de la conclusin de una poltica o un programa especficos. As tambin se han firmado convenios de colaboracin para impulsar las acciones de monitoreo, de evaluacin y de rendicin de cuentas con los estados de Chiapas, el Distrito Federal, Guerrero, Guanajuato, Mxico, Jalisco, Puebla y Colima. Dichos convenios tienen como objetivo intercambiar informacin, y proporcionar asesora tcnica, capacitacin y apoyo institucional para contribuir a la formacin de profesionales en los gobiernos de los estados. El fortalecimiento institucional a nivel local es relevante si se toman en cuenta los arreglos polticos e institucionales del Mxico del siglo XXI: los gobiernos estatales gestionan ms recursos y el federalismo fiscal cobra ms relevancia, lo cual implica una mayor responsabilidad en el ejercicio de los recursos pblicos. Con esto se pretende fortalecer el proceso de formulacin de proyectos y de programas, apoyar el monitoreo y el seguimiento de su ejecucin, y brindar una base para la evaluacin de resultados y el fortalecimiento de la rendicin de cuentas en todos los niveles de gobierno del pas. En el caso mexicano un aspecto que fortalece la continuidad de los elementos es la normativa. En este sentido, la Ley General de Desarrollo Social crea al Coneval con el objeto de normar y coordinar la evaluacin de la poltica de desarrollo social y de aprobar los indicadores a travs de los cuales se realizar la evaluacin de los resultados que reflejen el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas, las metas y las acciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social. Para la generacin de indicadores de resultados, por un lado, el Coneval busc aliarse con la SHCP y la SFP, que comparten la tarea de establecer y dar seguimiento a los indicadores tanto de presupuesto como de gestin y de resultados, lo que garantiza de esta manera que coincidan con los indicadores para el presupuesto e incluso que estn alineados con las reglas de operacin de los programas. Por otro lado, el Coneval estableci alianzas con los servidores pblicos responsables de la operacin de los programas, con quienes se ha trabajado de manera coordinada para la elaboracin de las matrices de indicadores. En este sentido, la SHCP solicit que los programas federales presentaran su matriz de indicadores para el proceso presupuestario de 2008, lo que gener un inters evidente de todas las instituciones y oblig a los programas a tener mejores elementos de planificacin e indicadores de resultados. As mismo, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2007 pide a los gobiernos locales estados y municipios que lleven a cabo evaluaciones y mejoren sustancialmente los indicadores de los fondos que reciben del gobierno federal, lo que garantiza la realizacin de evaluaciones de impacto con metodologas rigurosas y la adopcin del esquema de matriz de marco lgico en la planificacin y generacin de indicadores.

Captulo 7

89

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

A manera de resumen, los resultados del proceso de implementacin del sistema de monitoreo son los siguientes: El Poder Ejecutivo Federal cuenta con mayor informacin acerca de la alineacin de los programas y polticas con respecto de la planificacin nacional. Se cuenta con instrumentos que permiten el monitoreo y la evaluacin de los programas federales de subsidios. Se cuenta con mejores instrumentos de planificacin estratgica para el diseo de programas. Los programas enfocados en el desarrollo social cuentan con una mejor alineacin de sus objetivos y con indicadores de resultados. Los indicadores estn directamente vinculados con la lgica del programa expresada en la Matriz de Indicadores (lgica horizontal12), por lo que su monitoreo permitir dar elementos a los actores del proceso de poltica pblica a fin de analizar la gestin del programa y tomar decisiones sustentadas. En la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (documento de rendicin de cuentas presupuestal del gobierno mexicano) se incluyen indicadores de resultados tomados de las matrices de indicadores. Los evaluadores externos cuentan con herramientas de anlisis homogneas y mejor definidas. El proceso de mejora en el monitoreo tiene externalidades positivas en el proceso de evaluacin, ya que ambos procesos son complementarios. Se espera que los elementos para la evaluacin permitan un anlisis ms profundo de la operacin del programa y con recomendaciones mejor sustentadas. Asociaciones de la sociedad civil, como Bancos de Alimentos AC utiliza la informacin generada para asignar recursos. El monitoreo contribuye al mejoramiento de la discusin pblica en un espacio deliberativo democrtico, al proveer a los actores informacin transparente para que tenga lugar la rendicin de cuentas vertical.13

Validez externa del caso mexicano


La gestin para resultados no se implementa mediante una frmula establecida; por tanto, el uso de sus instrumentos y herramientas debe ser lo suficientemente flexible para adaptarse a las condiciones de cualquier pas. En este sentido, aun cuando presente limitaciones en lo referente a informacin financiera, la matriz de indicadores tiene que complementarse con herramientas adicionales, como las evaluaciones, y puede implementarse en otros programas e incluso en polticas de cualquier ndole. El Coneval actualmente brinda asesora tcnica para la implementacin de la matriz de indicadores a nivel subnacional, tratando de adaptar las condiciones a los aspectos normativos de cada entidad federativa, as como a sus necesidades (a nivel de estrategia, a nivel de programa, etc.). Los retos asociados con esta herramienta tienen que ver con la capacidad tcnica dentro de las dependencias para ayudar a los programas en la elaboracin de las matrices de indicadores y con la capacitacin para ello, por lo que lo ms importante es realizar como labor previa a la
12 Por lgica horizontal se entiende la consistencia lgica entre lo que se quiere medir y cmo se quiere medirlo. Es el enlace entre lo terico y lo metodolgico. 13 Por rendicin de cuentas vertical se entiende la rendicin de cuentas de la gestin pblica que se da del Estado a la ciudadana.

90

Captulo 7

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

implementacin de la matriz de indicadores la sensibilizacin de los actores involucrados, ya que solo de esta manera podr garantizarse el trmino del proyecto. Es importante sealar que los elementos a tomar en cuenta para entender los resultados y el xito del sistema de monitoreo mexicano se relacionan con arreglos institucionales y polticos relevantes, como la existencia de reglas y normativa robusta que delimiten de manera clara las atribuciones, y de rganos de evaluacin imparciales y con autonoma tcnica, y la voluntad poltica de los actores pblicos para comprometerse con una reforma institucional y cultural.

Captulo 7

91

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE LAS DEMANDAS CIUDADANAS EN MXICO


Ana Franco de Wattnem1

Presidenta Nacional de Mxico Unido Contra la Delincuencia A.C. (a.franco@mucd.org.mx).

Captulo 8

93

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Introduccin
Mxico Unido Contra la Delincuencia A. C. es la organizacin pionera en Mxico en el tema de seguridad y justicia, uno de cuyos programas fundamentales es el de la atencin a vctimas y familiares de los delitos de secuestro, homicidio, violacin, extorsin y narcomenudeo (denuncia annima). Paulatinamente, de manera paralela a la atencin a vctimas, se inici el programa de exigencia y vinculacin con autoridades que busca y exige mejoras institucionales. Durante los ltimos 11 aos Mxico Unido Contra la Delincuencia A.C. ha sido un vnculo entre la sociedad y las autoridades para exigir y sumar esfuerzos en favor de la seguridad, la legalidad y la justicia. Las 10 demandas ciudadanas constituyen una lista de las acciones en materia de seguridad solicitadas por la ciudadana. El objetivo de estas demandas es exigir que las acciones que se piden sean adoptadas por el gobierno y deriven en estrategias especficas de combate a la corrupcin y la impunidad. Se exige que dichas acciones sean planteadas de manera clara y concreta, e incluyan indicadores de evaluacin que permitan medir el cumplimiento en un tiempo determinado. Estas propuestas hacen eco a la voz de la sociedad, que exige un Mxico ms seguro, legal y justo. La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas surgen de la inquietud de coadyuvar a mejorar la seguridad, la justicia y la legalidad en Mxico, y con ese fin se presenta para el anlisis y la discusin una serie de enunciados en torno a diferentes temas a los cuales se da seguimiento y sobre los cuales se emiten conclusiones y recomendaciones.

Captulo 8

95

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Las 10 demandas ciudadanas


Quiero programas integrales para prevenir delitos Quiero tener autoridades de seguridad y justicia ms preparadas y poder sentir orgullo de nuestra polica Quiero que el Ministerio Pblico sea eficiente y honesto Quiero que podamos solucionar nuestros conflictos sin tener que llegar a procesos penales Quiero que los juicios sean imparciales, cortos y justos Quiero que los presos sean realmente reintegrados a la sociedad Quiero leyes que garanticen el combate a la delincuencia Quiero conocer los datos verdaderos sobre inseguridad Quiero ser escuchado por las autoridades de seguridad y justicia Quiero que los recursos de seguridad y justicia sean utilizados de manera responsable y transparente

El mbito de aplicacin lo constituyen el gobierno federal y los gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco, Tamaulipas y estado de Mxico), lo cual significa que se trata de una cobertura nacional y local. El financiamiento es privado, y tiene lugar a travs de donaciones de ciudadanos.

Metodologa
La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas ciudadanas (vase el diagrama 1) se fundamenta en una metodologa mediante la cual se definen las metas y los indicadores que se presentan en tableros representativos para reflejar los avances o las deficiencias. La medicin brinda como resultado el nivel de avance, que se clasifica en un rango con los grados nulo, incipiente, bsico, intermedio, avanzado u ptimo, como se ver en detalle ms adelante, y se presenta en trminos porcentuales. En los anlisis anuales, Mxico Unido Contra la Delincuencia (MUCD) da recomendaciones especficas al gobierno, algunas de las cuales ya han sido consideradas. Para realizar la evaluacin y el seguimiento, se establece contacto con los interlocutores de las instancias y dependencias involucradas a fin de solicitar, por la va institucional, la informacin requerida; paralelamente se integra la informacin dispuesta pblicamente cuyo principal insumo lo constituyen las pginas electrnicas de las diferentes instituciones y dependencias, as

96

Captulo 8

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

como tambin las publicaciones institucionales y de los medios de comunicacin. Posteriormente se realiza el procesamiento y anlisis de la informacin, a fin de establecer, en la medida de lo posible, una base de datos confiable y especfica para cada una de las demandas.

Diagrama 8.1: Esquema de evaluacin de las 10 demandas

1 SO A P

PASO 2
De nicin de interlocutores al interior de las dependencias involucradas Acopio de informacin en medios pblicos

PASO 7

Establecimiento del compromiso ciudadano

O3 PAS
Procesamiento y anlisis de la informacin pblica

Presentacin de los resultados obtenidos por la evaluacin Interlocucin permanente con miembros de la academia y de la sociedad civil organizada Realizacin de entrevistas de confronta

PASO 5
Con el objetivo de no limitar la visin, y por ende los resultados, se plantea la necesidad de llevar a cabo entrevistas con actores clave de las instituciones y dependencias involucradas para establecer un dilogo y esclarecer las dudas e inquietudes que hubieran surgido luego del anlisis de la informacin. El orden de los indicadores se muestra en tableros representativos que reflejarn los avances o las deficiencias tanto en la integracin como en la publicacin de informacin vinculada a aquellos. Se presenta un ecualizador que permite visualizar, por medio de rangos e intervalos, el grado de avance cuantitativo de cada uno de los compromisos en niveles que van desde nulo hasta ptimo, tal como se mencionara ms arriba.

PA S

O4
Captulo 8

S PA

97

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Cuadro 8.1: Ecualizador del grado de avance en la implementacin de las 10 demandas


Conceptualizacin del grado de avance
Nulo: Grado de avance entre 0% y 15% Incipiente: Grado de avance entre 16% y 25% Bsico: Grado de avance entre 26% y 45% Intermedio: Grado de avance entre 46% y 65% Avanzado: Grado de avance entre 66% y 95% ptimo: Grado de avance entre 96% y 100%
10%

Esquematizacin
Para grado de avance nulo (0%-15%), el formato es el siguiente:

100%

Para grado de avance incipiente (16%-25%), el formato es el siguiente:

20%

100%

Para grado de avance bsico (26%-45%), el formato es el siguiente:

35%

100%

Para grado de avance intermedio (46%-65%), el formato es el siguiente:

55%

100%

Para grado de avance avanzado (66%-95%), el formato es el siguiente:

80% 100%
Para grado de avance ptimo (96%-100%), el formato es el siguiente:

100%

El grado de avance nulo pone en una condicin de entera vulnerabilidad a la sociedad. El nivel incipiente significa que hay algunas condiciones dadas en materia jurdica, programtica, pero que apenas se han desarrollado en el ao, y que sera muy difcil que brindaran resultados en el mismo ejercicio. El nivel ptimo ser el estadio que visualizamos como meta a alcanzar, en el cual la sociedadse sentir tranquila, las instituciones trabajarn coordinadamente, los funcionarios pblicos estarn orgullosos de pertenecer a sus corporaciones, y la informacin sobre su desempeo ser accesible, transparente y estar actualizada. Para verificar el grado de avance, se desarrolla un tablero de indicadores que retoma elementos bsicos en la administracin de las instituciones de seguridad pblica y que sirve como parmetro de referencia para cuantificar los resultados obtenidos por la administracin. Posteriormente, se delinean los criterios que permiten valorar el grado de avance en el cumplimiento de cada uno de los compromisos ciudadanos. Para ello, se utiliza como mtodo de aproximacin la medicin de la efectividad de aquellos criterios de valoracin que dan soporte a la accin gubernamental. Bajo esta misma lgica, se utiliza como herramienta de seguimiento y control un tabulador en el que se consideran cuatro componentes esenciales: el estatus, la caracterizacin de los criterios de valoracin, un factor constante que se asigna con base en la opinin de los especialistas y el grado de avance expresado porcentualmente. De esta forma, la valoracin final de cada uno de los criterios de anlisis cuantifica el grado de avance en el cumplimiento de cada uno de los compromisos planteados. A continuacin, se presenta el tabulador correspondiente a la demanda ciudadana Quiero programas integrales para prevenir delitos (cuadro 2), de la evaluacin y del seguimiento a las 10 demandas ciudadanas del gobierno federal, realizados en 2008.

98

Captulo 8

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Cuadro 8.2: Demanda Quiero programas integrales para prevenir delitos

Elementos de Valoracin
CRITERIOS DE VALORACIN PARMETRO DE MEDICIN CARACTERIZACIN ACTUALIZADA
Existe un incipiente desarrollo del marco jurdico en materia de prevencin del delito, as como en las leyes y reglamentos relativos a la seguridad pblica. La normatividad es insu ciente y no desarrolla las reglas de operacin de los programas que pretende regular.

NO SI NORMATIVIDAD

DESACTUALIZADA

2.5

NO SI ESTRUCTURA ORGNICA

SUFICIENTE

INSUFICIENTE
Hay programas como Escuela Segura que, si bien cuentan con recursos asignados, no presentan una estructura orgnica que sustente ese gasto. La estructura orgnica existente es insu ciente para cumplir con la integralidad deseada de cada uno de los programas de prevencin.

2.5

0.5%

NO SI

SLIDA

DEFICIENTE
Los proyectos para prevencin del delito que se agrupan en torno a tres grandes ejes estratgicos, si bien plantean un ambicioso programa conjunto, no se corresponden con las estructuras orgnicas que permitan dar oportuno seguimiento a las estrategias y acciones planteadas para su desarrollo. Asimismo los planes y metas establecidos son amplios y abarcan muchos aspectos de la prevencin del delito sin tomar en cuenta las carencias y de ciencias del sistema. La Secretara de Seguridad Pblica no cuenta con un programa institucional que integre el total de las estrategias encaminadas a la prevencin del delito, por lo que existe el riesgo de incurrir en esfuerzos aislados.

VISIN PROGRAMTICA

25

0.5%

Captulo 8

AVANCE
2%

FACTOR

STATUS

99

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

CRITERIOS DE VALORACIN

PARMETRO DE MEDICIN CARACTERIZACIN DESGLOSADA AGREGADA SUFICIENTE INSUFICIENTE


La asignacin de recursos para los programas de prevencin del delito carece de indicadores slidos de aplicacin as como de una estructura programtica para la asignacin y distribucin de los mismos. El presupuesto que la Secretara de Seguridad Pblica asigna a los programas de prevencin del delito se increment sin que esto signi que que haya continuidad respecto del presupuesto y los programas del ao anterior.

NO SI

VISIN PRESUPUESTAL

NO SI

LOGROS
Los logros se registran de manera cuantitativa y existen frmulas que se usan para medir el desempeo, las cuales varan de acuerdo con el programa que se evale y la meta que se pretenda alcanzar; no obstante, los logros no siempre son asequibles y resulta difcil contrastarlos con la realidad.

DESGLOSE

CONTROL DE EJECUCIN

35

10%

NO SI AUTOGESTIN MECANISMOS DE EVALUACIN

GESTIN EXTERNA

INDICADORES DE IMPACTO

INDICADORES DE DESEMPEO
Estos indicadores se encuentran incluidos dentro de los desgloses del presupuesto, por programa, la evaluacin es interna aunque proyecta incluir participaciones ciudadanas.

30

VALORACIN FINAL
Fuente: Evaluacin de las 10 demandas ciudadanas del gobierno federal realizada por MUCD (pg. 103).

100

Captulo 8

AVANCE
4% 5%

FACTOR

STATUS

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

La informacin que sustenta la medicin del grado de avance de la accin gubernamental se analiza a lo largo de todo el documento, expresndose en cuadros de anlisis con su respectiva explicacin, y en la redaccin de ideas centrales al final de cada anlisis con sus respectivas recomendaciones. Como en cualquier investigacin y trabajo de supervisin social, el enfoque utilizado puede y debe ser perfeccionado. De hecho as se hizo, y la metodologa ha sido mejorada, lo que permite que en lo sucesivo sea ms sencillo hacer comparaciones que puedan ser identificadas de manera ms simple, tanto por parte de la sociedad como por acadmicos y por la opinin pblica, de modo que as tengan ms elementos para hacer su propio juicio respecto de los avances que se han logrado en materia de seguridad pblica. A 2010 se han llevado a cabo el seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas al gobierno federal y a los gobiernos estatales. Al gobierno federal se lo evalu en 2007 y posteriormente en 2008. En cuanto a los gobiernos locales, en 2007 y 2008 se evalu al gobierno del Distrito Federal, y en 2008 al gobierno de los estados de Tamaulipas y Jalisco. En junio de 2009 se firm un convenio con el gobierno del estado de Mxico, que es una de las entidades federativas con mayor nmero de habitantes, y con un ndice delictivo elevado en los ltimos aos, sobre todo en la zona metropolitana. Como parte de nuestro programa permanente, se pretende establecer compromisos con otras gobernaciones estatales, para que retomen las 10 demandas en su agenda de seguridad y justicia. Los resultados de este esfuerzo no han sido menores, pues a travs de una serie de conclusiones y recomendaciones se ha logrado incidir en la poltica pblica, y en el diseo de leyes de seguridad y justicia. Entre algunas recomendaciones que han sido atendidas por los gobiernos destaca que se solicit al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Lic. Marcelo Ebrard Casaubon, reiterar su compromiso de garantizar una ciudad segura y con justicia para todos, cumpliendo y avanzando de manera decidida con los compromisos firmados. MUCD seguir realizando, al igual que en otros estados, el seguimiento anual de dichas demandas, al tiempo que generar recomendaciones y propuestas.

Recomendaciones y propuestas
Instrumentar un programa nico e integral de prevencin del delito. Construir indicadores de eficiencia, eficacia e impacto compartidos con la sociedad. Aplicar encuestas de victimizacin y satisfaccin ciudadana. Implementar acciones de modernizacin y transparencia de los procesos del Ministerio Pblico. Unificar criterios para la distribucin del personal por agencia. Ampliar el espectro de competencia de la justicia alternativa. Multiplicar el nmero de centros de justicia alternativa.

Captulo 8

101

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Realizar modificaciones legislativas que permitan resolver los asuntos del orden penal mediante mecanismos alternativos a la prisin. Fortalecer la poltica presupuestal para la readaptacin social. Disminuir el hacinamiento en centros de reclusin. Disminuir los niveles de reincidencia. Capacitar y brindar informacin a los ciudadanos para que participen en el diseo de polticas de seguridad y justicia. Establecer compromisos con tiempos de ejecucin predeterminados y con metas cuantificables, que puedan ser monitoreados, evaluados y percibidos por la sociedad. Muchas de estas propuestas han sido retomadas por el gobierno del Distrito Federal, y convertidas en acciones que inciden en la mejora de los procesos de seguridad y justicia.

Advierte Mxico Unido un incipiente avance


Antonio Baranda

La transformecin del modelo de seguridad y justicia en nuestro pas est en una etapa incipiente, pues las instituciones no han avanzado en la implementacin de las polticas pblicas y los programas necesarios para plasmarla, afirm Mxico Unido Contra la delincuencia (MUCD). Tras realizar un diagnnstico, la asociacin civil descubri que el grado de avance de sus 10 demandas ciudadanas ms importantes que adems forman parte de los compromisos del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia, y la Legalidades de apenas 20.5 por cientoglobal. El rubro menos atendido es el establecimiento de mecansmos de justicia alternativa en material penal, que obtuvo slo 2.5 por ciento de avance. En contraste, la demanda mejor evaluada fue la del acceso a la informacin en materia de seguridad pblica, con 32.5 por ciento. La implementacin de juicios ms imparciales y cortos; la intervecin de cuentas bancarias de delincuentes; y lograr una verdadera reintegracin de presos, obtuvieron 22, 27.5, y 22 por ciento.

MUCD defini los resultados dependiendo del porcentaje: de 0 15 nulo; de 16 25 incipiente; de 26 a 45 bsico; de 46 a 65 intermedio; de 66 a 95 avanzado; y de 96 a 100 ptimo. Es decir, que de las 10 demandas evaluadas, 5 fueron incipientes, 2 nulas, y 3 avanzaron al nivel bsico.

Del seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, se desprende un informe escrito (www.mucd. org.mx), en el cual se incluyen conclusiones y recomendaciones especficas para cada una de las demandas, las cuales son difundidas a travs de una conferencia de prensa a la que asisten medios nacionales que reproducen la informacin.

102

Captulo 8

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Entre los resultados ms importantes, se pueden sealar los siguientes: Evaluacin puntual de los programas de gobierno que responden a cada una de las demandas ciudadanas a travs de una metodologa. Elaboracin de conclusiones y recomendaciones para cada una de las demandas ciudadanas con el nimo de contribuir a mejorar la poltica pblica de seguridad y justicia. Presentacin pblica de los resultados y recomendaciones ante la sociedad y la prensa.

El principal elemento que hace sostenibles las 10 demandas ciudadanas es que son resultado de las inquietudes y preocupaciones de los ciudadanos sobre el grave problema de inseguridad que se vive en Mxico, y cuentan con el apoyo de miembros de la sociedad civil, acadmicos y expertos. Adems, contemplan todos los eslabones de la cadena de seguridad pblica, desde la prevencin del delito hasta la readaptacin social, incluidos ciertos elementos adicionales considerados como preponderantes, que son la participacin ciudadana, la transparencia, la rendicin de cuentas, la profesionalizacin y la dignificacin de los organismos de seguridad y justicia. Se establece un compromiso pblico con los gobernantes, a fin de que las demandas sean consideradas en sus agendas de gobierno. A continuacin se presenta el documento ciudadano firmado entre MUCD y el gobierno del estado de Mxico.

Fuente: Archivo de MUCD.

Captulo 8

103

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

El seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas ha sido reproducido en Mxico tanto espacial como temporalmente. Por una parte, se ha reproducido con el gobierno federal y con tres gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco y Tamaulipas) y tambin en dos ocasiones (2007 y 2008) para el gobierno federal. Tenemos confianza en que este trabajo contribuir para que las instituciones hagan un balance sobre las reas, los procesos y los resultados que se estn obteniendo para corregir deficiencias o errores y fortalecer aquellas actividades que estn generando buenos resultados en cuestiones de seguridad. El enfoque de gestin para resultados fue usado en el seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, de conformidad con las siguientes herramientas metodolgicas que impactaron en la transformacin institucional: Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos firman las 10 demandas, y una vez electos las ratifican, para posteriormente evaluar su cumplimiento. Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se dise una serie de indicadores a fin de evaluar el desempeo, el impacto, la eficiencia, etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia. Sistema de recomendaciones especficas. A partir del anlisis de las diferentes acciones en materia de seguridad y justicia, se emite una calificacin general en funcin de los criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especficas para mejorar la gestin y los procesos institucionales. Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.

La firma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de tiempo determinado. Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la sociedad. Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil, acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la problemtica de inseguridad del pas. Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.

104

Captulo 8

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

El seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas ha sido reproducido en Mxico tanto espacial como temporalmente. Por una parte, se ha reproducido con el gobierno federal y con tres gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco y Tamaulipas) y tambin en dos ocasiones (2007 y 2008) para el gobierno federal. Tenemos confianza en que este trabajo contribuir para que las instituciones hagan un balance sobre las reas, los procesos y los resultados que se estn obteniendo para corregir deficiencias o errores y fortalecer aquellas actividades que estn generando buenos resultados en cuestiones de seguridad. El enfoque de gestin para resultados fue usado en el seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, de conformidad con las siguientes herramientas metodolgicas que impactaron en la transformacin institucional: Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos firman las 10 demandas, y una vez electos las ratifican, para posteriormente evaluar su cumplimiento. Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se dise una serie de indicadores a fin de evaluar el desempeo, el impacto, la eficiencia, etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia. Sistema de recomendaciones especficas. A partir del anlisis de las diferentes acciones en materia de seguridad y justicia, se emite una calificacin general en funcin de los criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especficas para mejorar la gestin y los procesos institucionales. Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.

La firma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de tiempo determinado. Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la sociedad. Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil, acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la problemtica de inseguridad del pas. Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.

Captulo 8

105

NICARAGUA: DILOGOS PARA TRANSPARENTAR EL PRESUPUESTO PBLICO Y FORTALECER EL PROCESO DE PRIORIZACIN Y ASIGNACIN DE RECURSOS DE LA INVERSIN PBLICA
Claudia Pineda1

Directora del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), Programa de Transparencia y Presupuestos Pblicos (vase www.ieepp.org; correo electrnico: cpineda@ieepp.org).

Captulo 9

107

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Introduccin
El Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), un centro de pensamiento independiente con sede en Managua, Nicaragua, creado en 2004, contribuye a travs del anlisis y seguimiento del presupuesto nacional a que exista una gestin transparente y eficiente del sector pblico, enfocada en resultados a favor de los grupos ms vulnerables. El IEEPP busca incidir a favor de una formulacin y gestin presupuestaria equitativa para que los beneficios de los programas dirigidos a la reduccin de la pobreza alcancen un impacto real y positivo entre los ms vulnerables. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP ha promovido un intenso dilogo presupuestario con legisladores, medios de prensa y la sociedad civil. El resultado: un presupuesto abierto a un debate pblico, con mejor informacin y ms enfocado en las prioridades del gasto social. En un contexto nacional en el que todava existen importantes retos para entablar un dilogo fluido con quienes definen y ejecutan polticas pblicas, y para el acceso de la sociedad civil organizada y de los medios de comunicacin a informacin pblica oportuna, el IEEPP busca incidir mediante el anlisis presupuestario y la diseminacin de la informacin. La metodologa empleada por el Instituto consiste en propiciar y estimular un debate abierto sobre las prioridades presupuestarias y las oportunidades de ampliar la inversin social considerando las limitaciones fiscales y proponiendo opciones a mediano plazo. Se busca mostrar si las asignaciones presupuestarias se corresponden con las prioridades nacionales y las metas que los gobiernos han trazado en los Planes de Desarrollo y Planes Sectoriales, plasmados en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP). Esto se concreta en talleres, conversaciones con periodistas y foros relacionados con los anlisis y las investigaciones que se realizan sobre la asignacin, la ejecucin y las reformas presupuestarias en dos sectores: salud y educacin. Para ello, el IEEPP ha promovido dilogos entre actores clave de la negociacin presupuestaria (el gobierno central, los legisladores, la sociedad civil organizada) y con los medios de comunicacin social. Tambin se les ha dado seguimiento a programas emblemticos2 que buscan erradicar la pobreza, evaluando los resultados alcanzados en contraste con las metas propuestas.
2 Esto se ha emprendido bajo el supuesto de que un programa es una herramienta para alcanzar una meta de poltica. En este caso, se han efectuado dos trabajos que analizan el desempeo del Programa Productivo.

Captulo 9

109

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Un desafo al que IEEPP busca aportar es que los informes de ejecucin presupuestaria (trimestrales y de fin de ao) no se centren nicamente en el nivel de ejecucin del gasto asignado, sino tambin en los resultados alcanzados y vinculados a las metas e indicadores establecidos en los planes. En este sentido, el rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP realiza un anlisis de la ejecucin presupuestaria que pretende llenar este vaco3 y apunta a identificar recursos que podran ser dirigidos a instituciones con experiencias o programas exitosos y claves para la reduccin de la pobreza. Este es el aporte del Instituto a los esfuerzos encaminados a una gestin para resultados en el desarrollo (GpRD). A travs de los anlisis y las investigaciones sobre el presupuesto, se les ha suministrado informacin cuantitativa y cualitativa a los actores clave de la negociacin presupuestaria y al pblico, rompiendo con el mito de que el Presupuesto General de la Repblica es materia exclusiva de funcionarios pblicos.

Resea del caso


En 2007, con la asistencia tcnica del International Budget Partnership (IBP), el personal del IEEPP se capacit en anlisis presupuestario e incidencia. La asistencia ha sido constante a lo largo de los ltimos tres aos, lo que le ha permitido al equipo del Instituto adquirir nuevas herramientas de anlisis, relacionadas con el presupuesto. Desde entonces, en el IEEPP existe un personal joven, diversificado, profesional y capaz de analizar en tiempo real con la velocidad con que el contexto poltico lo amerite, ante posibles reformas urgentes todo lo relativo al presupuesto pblico. A lo largo de los dos aos y medio de vida de este programa, la relacin con los actores de la negociacin presupuestaria ha evolucionado desde una situacin en la que los legisladores eran reacios a escuchar una visin independiente sobre las prioridades presupuestarias, y solan descartar los aportes que no provinieran de economistas reconocidos, hasta llegar a una posicin en la cual los distintos partidos polticos se acercan al IEEPP para conocer un anlisis detallado de los rubros presupuestarios y su relacin con las metas instauradas. El programa ha entablado un dilogo fluido con casi todas las bancadas parlamentarias, y ha sido capaz de realizar foros, encuentros de capacitacin y talleres con estas bancadas sobre cuestiones presupuestarias. Los diputados facilitan el presupuesto bien detallado, las propuestas de reformas e informacin sobre las ejecuciones del mismo, y el personal del programa se da a la tarea de analizarlo y emitir sus consideraciones rpidamente Desde entonces, aunque todava hay trabajo por hacer, el gasto en pobreza est ms depurado. Y aunque esto no se le puede atribuir solamente al trabajo que el rea de Presupuesto Pblico ha venido haciendo, s estamos seguros de que, en parte, esa mejora ha sido por nuestro aporte y las alianzas que se han construido con otros actores de la sociedad civil y con legisladores. Por ejemplo, anteriormente haba rubros dentro del presupuesto de la Corte Suprema de Justicia que no eran relativos al acceso a la justicia, que eran contabilizados como gasto en pobreza. Por eso, el Instituto y sus aliados han pugnado cvicamente para que dicho gasto est ms focalizado, o en funcin de que la inversin en salud y educacin aumente.
Alimentario (PPA) o Hambre Cero, manejado por el Ministerio Agropecuario y Forestal (Magfor) y que se desprende de la Poltica de Soberana y Seguridad Alimentaria. 3 Vase la publicacin peridica Presupuesto Ciudadano en www.ieepp.org.

110

Captulo 9

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Y en un contexto de crisis econmica, en una Nicaragua todava deficitaria para financiar todos sus gastos, han sido de gran ayuda para los legisladores las opciones ofrecidas por el rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos, a la hora de aprobar los presupuestos para, por ejemplo, ahorrar y destinar ms recursos al gasto social. Este tipo de asesora les ha servido a los legisladores para luego hacer propuestas en el pleno de la Asamblea Nacional e intentar que se prioricen gastos en salud y educacin, sobre todo aquellos relativos a la adquisicin de medicamentos y a la educacin preescolar, entre otros. El trabajo del IEEPP no se ha llevado adelante nicamente con diputados, tambin ha implicado un beneficio para la sociedad civil. Por ejemplo, la Federacin Coordinadora Nicaragense de ONG que trabajan con la Niez y la Adolescencia (Codeni), una organizacin vinculada con y para los derechos de los nios, nias y adolescentes, ha suscrito un acuerdo con el IEEPP para que el Instituto capacite a su personal en todo lo relativo al presupuesto que se destina a la niez, de forma que puedan tener influencia en sus organizaciones territoriales, y estas a su vez en los legisladores de su circunscripcin. Con esta estrategia se logra incidir ms efectivamente para que las autoridades de presupuesto destinen mayores recursos a la reduccin de la pobreza y se fiscalice el uso eficiente de los recursos. La Codeni se ha beneficiado con capacitaciones del rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos para darle lectura al presupuesto con enfoque en niez. Estas herramientas le han servido para fortalecer sus argumentos durante la Campaa Antes de aprobar el presupuesto ponete en mis zapatos!, que demanda ms y mejor inversin del Estado en educacin bsica y media. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP, tambin trabaja con los periodistas, a fin de que estos aporten informacin a la sociedad cuando la Asamblea Nacional Legislativa debe tomar decisiones para aprobar el presupuesto, y que los grupos organizados puedan incidir en la toma de decisiones de los diputados a la hora de aprobar el presupuesto. Decenas de periodistas de la prensa escrita, la radio y la televisin han sido capacitados y sensibilizados sobre la importancia de destinar recursos suficientes para educacin y salud, porque esa es la inversin fundamental para que a mediano y largo plazo el pas pueda desarrollarse. Pero tambin se enfatiza el darles seguimiento a los logros que se estn o no alcanzando con determinados programas, con el propsito de dar a conocer si se beneficia a quien as lo requiera. Los anlisis sobre el presupuesto cuando est en discusin han sido presentados a los comunicadores y estos han logrado transmitirlo a sus audiencias y lectores, de tal manera que han constituido un canal de comunicacin efectivo para informarle a la sociedad en general las tendencias sobre el gasto en pobreza. Asimismo, el programa publica al menos tres informes sobre el presupuesto cada ao. Uno cuando el presupuesto es aprobado, los siguientes cuando se aprueban reformas y otro a mediados de ao sobre la ejecucin presupuestaria. Si hay varias modificaciones en el ao, como pas en 2009, el programa hace reportes extraordinarios sobre las tendencias de esas reformas y su nexo con las metas establecidas. Con esta produccin se han facilitado herramientas a la sociedad civil, a los legisladores y a los periodistas. Muchos reporteros son capaces ahora de leer la letra menuda del presupuesto, e identificar los gastos burocrticos del verdadero gasto para combatir la pobreza. Y cuando no son capaces de lograrlo, los comunicadores sociales se avocan con personal del programa opiniones o para que se les muestre evidencia del modo en que se puede modificar el presupuesto sin poner en peligro el funcionamiento del Estado, y a la vez destinar recursos para meriendas escolares4 o la adquisicin de medicamentos, por ejemplo.
4 El programa de desayuno escolar consiste en que en las escuelas pblicas les suministren a los estudiantes de primaria y preescolar un vaso de leche y una galleta nutritiva.

Captulo 9

111

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Resultados concretos
A travs de la incidencia y los anlisis realizados por el IEEPP se ha logrado lo siguiente: 1. En enero de 2009 el proyecto de presupuesto fue objeto de ajustes debido a la disminucin de los ingresos fiscales y el retiro del 15% de las donaciones para financiarlo. Dichas reducciones afectaran nicamente el 20% de gasto corriente burocrtico; sin embargo, el IEEPP identific que se reducan US$2,6 millones del monto total destinado a la compra de medicamentos. Entonces se inici una labor de incidencia con los legisladores, el Ministerio de Salud y la sociedad civil organizada para que no se afectara ese rubro, como finalmente pas. Se destinaron recursos de alivio de la deuda para cubrir la brecha. 2. Cuatro de las cinco bancadas que existen en el Parlamento han asumido como suyos algunas de las propuestas y de los anlisis del programa incorporndolos en sus dictmenes y discusiones en el plenario. 3. Los diputados han sido capacitados en el manejo del presupuesto, sobre todo en las reas ms sensibles: salud y educacin. 4. A travs de los medios de comunicacin, la ciudadana ha tenido acceso a informacin detallada sobre cmo se discute y formula el presupuesto. Se ha enfatizado de forma sencilla en qu consiste el llamado gasto social. 5. La inversin en salud y educacin no ha decado en tanto porcentaje del PIB, a pesar del dficit presupuestario, la crisis financiera internacional y el recorte de la ayuda externa. 6. Las organizaciones civiles poseen ms y mejores herramientas para participar en sus territorios en la formulacin del presupuesto de educacin en el marco de la Ley de Participacin Educativa y la Poltica Educativa. Es decir, las asignaciones presupuestarias se contrastan con las metas establecidas en la poltica y los resultados alcanzados. 7. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos ha logrado constituirse como un centro especializado en el anlisis minucioso del presupuesto social y en una fuente de informacin para legisladores, periodistas y otras organizaciones de la sociedad civil (OSC). 8. Instancias como el Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (GIPE), el Grupo de Inversin en Niez y Adolescencia, y la Codeni han aunado esfuerzos para lograr que no hubiese ms reducciones al Ministerio de Educacin durante 2009. Otros resultados institucionales tangibles son los siguientes: 1. Se ha mejorado notablemente el ambiente de la gestin poltica del presupuesto, ya que esta se ha vuelto ms transparente y participativa, y ha trascendido la legislatura e involucrado a la sociedad civil. Por primera vez un centro de estudios e investigaciones como el IEEPP tuvo acceso a las discusiones de la Comisin de la Asamblea Nacional que dictamina el presupuesto y asisti a legisladores en la elaboracin del dictamen de minora de la ley.

112

Captulo 9

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

2. Hay cada vez ms personas de parte de la sociedad civil y de la legislatura interesadas en una temtica que se crea exclusiva del Poder Ejecutivo o de los economistas. 3. Las organizaciones que abogan por ms recursos para salud y educacin comprenden que, mientras no se efecten reformas estructurales que contribuyan a aumentar los ingresos, nuestro trabajo se debe enfocar no solo en demandar mayores fondos sino tambin en reclamar un uso eficiente de los montos con los que se cuenta. La comunidad cooperante acude al IEEPP para conocer los anlisis detallados que peridicamente se publican a travs del Boletn Presupuesto Ciudadano y para obtener informacin confiable que le permita contar con mejores posibilidades en el momento de tomar decisiones sobre la marcha de la cooperacin en el pas.

Sostenibilidad y oportunidad de replicacin del programa


La sostenibilidad del programa est directamente vinculada con la articulacin de alianzas estratgicas con la sociedad civil, los medios de prensa y actores institucionales como las bancadas legislativas, que comienzan a comprender la necesidad de priorizar el gasto social eficiente y eficaz. Este proyecto puede ser replicado sobre todo en contextos en donde no ha habido oportunidad de construir puentes de dilogo entre la sociedad civil y los actores institucionales a cargo de la negociacin presupuestaria y que reconocen el aporte de la sociedad civil en la gestin con base en resultados de desarrollo. Tambin puede ser replicado en pases en desarrollo donde el presupuesto de salud y educacin no es suficiente, y por tanto hay que fiscalizarlo para que los fondos presupuestados sean bien utilizados y no disminuyan. Un programa de este tipo puede ser aplicado en pases con gobiernos hostiles a la fiscalizacin de la sociedad civil, que no facilitan informacin, y donde impera un secretismo generalizado de todas las instancias pblicas.

Captulo 9

113

GESTIN POR RESULTADOS EN EL SEGUNDO NIVEL DE ATENCIN DE SALUD: LA EVIDENCIA EN EL CASO PARAGUAYO
Rubn Gaete1

Coordinador del Proyecto de Descentralizacin de Salud y Participacin Comunitaria del Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo (CIRD/USAID) (rgaete@cird.org.py).

Captulo 10

115

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Descripcin del caso


Este es un caso de gestin por resultados en el rea de salud a nivel local, en el que se toma como unidad de anlisis la Gestin descentralizada y el Seguro Local de Salud de Fram, distrito rural del Departamento de Itapa, en la parte Sur de Paraguay. El Seguro Local de Salud es un sistema por el cual las familias pagan mensualmente un pequeo monto de dinero (prima), a cambio del cual tienen derecho a servicios de salud preventivos y curativos, establecidos y explicitados en una lista de beneficios, y cuyo excedente financiero se utiliza para financiar las prestaciones a la poblacin pobre. La administracin la realiza el Consejo Local de Salud (CLS) en coordinacin con la municipalidad, y los servicios se brindan en los establecimientos locales de salud pblicos y privados con los cuales se tengan acuerdos firmados. El enfoque de gestin por resultados en la implementacin del proyecto est presente tanto en el diseo como en su implementacin, pues hacerse cargo de los resultados, en la prctica, significa hacerse cargo de que los procesos produzcan buenos resultados, algo muy similar a lo que se espera de los mdicos: buena praxis. La consecuencia natural de hacerse cargo de los resultados es la descentralizacin. Esta implica mayor autonoma de decisin de parte de los gestores para lograr mejores resultados. La hiptesis implcita es que la gestin pblica, con una activa participacin de la sociedad civil organizada, articulada con las instancias de gobiernos subnacionales de manera complementaria y en un marco de mayor flexibilidad y transparencia en la gestin, posibilita una mayor efectividad en el logro de los resultados.

mbito de aplicacin
El Municipio de Fram es una comunidad rural del sur de Paraguay, ubicada a 350 Km de Asuncin, la capital del pas. Tiene una extensin de 320 Km (32.000 ha), y cuenta con una poblacin de 6.936 habitantes (Censo 2004, realizado por la comunidad de Fram), el 52% de los cuales corresponde a hombres y el 48% a mujeres; se registran 1.832 mujeres en edad frtil y 862 nios de 5 aos o menores a esa edad. Del total de la poblacin, el 60% se encuentra en el radio urbano y el 40% en el rea rural. Fram cuenta con un centro de salud y un puesto de salud, ambos establecimientos pblicos que forman parte de la red de servicios de la 7 Regin Sanitaria de Itapa dependiente del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) del gobierno central. El centro de salud ofrece servicios de consulta externa, as como tambin servicios de diagnstico, emergencia y hospitalizacin con una capacidad mxima de 11 camas (ao 2006). Como resultado del proceso descentralizador, este fue uno de los primeros centros cuya administracin fue delegada por medio de un acuerdo de gestin entre el MSPyBS y la municipalidad, para que esta, a travs del Consejo Local de Salud (CLS), lo administrara localmente, lo cual sent las bases para el desarrollo de un Seguro Local de Salud.

Captulo 10

117

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

El problema
En la dcada de 1990 e inicios del ao 2000, la situacin del distrito de Fram, al igual que la del resto del pas, producto en parte de la centralizacin excesiva, presentaba un sistema pblico de servicios de salud con graves dificultades financieras y presupuestarias, y agudos problemas de desabastecimiento de medicamentos e insumos bsicos, as como tambin equipos sin reparar ni mantener, lo cual repercuta en un elevado gasto para las familias, pues estas deban afrontar lo que el sistema pblico era incapaz de resolver. Por otro lado, exista una baja participacin social (de la comunidad en general) y un escaso compromiso del gobierno local en la gestin de los servicios de salud.

La solucin propuesta
La solucin propuesta consista en implementar un Seguro Local de Salud, de tipo voluntario, en el marco del proceso de descentralizacin, administrado por el Consejo Local de Salud (CLS) de la ciudad de Fram, con participacin del gobierno municipal, mediante el cual las familias abonaran un importe mensual a cambio de un listado de servicios preventivos y curativos, establecidos y explicitados en un paquete bsico y tres tipos de paquetes bsicos ampliados (2 piso). Los servicios se brindaran en establecimientos sanitarios del sector pblico y privado que tuvieran acuerdos firmados. El procedimiento de implementacin fue desarrollado bsicamente dos en etapas: En la primera etapa se llev a cabo la descentralizacin administrativa del centro de salud dependiente del MSPyBS a travs de un acuerdo de gestin donde se estipularon las responsabilidades y obligaciones de cada una de las entidades firmantes, delegndose la administracin del centro de salud a la municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el funcionamiento, potenciando la capacidad resolutiva del centro de salud, y recuperar la confianza y credibilidad por parte de la comunidad. El marco general se puede apreciar en el esquema comparativo del grfico 1. En la segunda etapa se estructur el Seguro Local de Salud, donde se establece que el excedente y el aporte de la municipalidad se destinan a solventar los servicios de las familias insolventes. En esa lnea, el enfoque del proyecto consiste en la descentralizacin administrativa del establecimiento de salud dependiente del Ministerio de Salud Pblica (centro de salud) a travs de un acuerdo de gestin donde se estipulan las responsabilidades y obligaciones de cada una de las entidades firmantes, delegndose la administracin del centro de salud del MSPBS en la municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el funcionamiento del sistema, potenciando su capacidad resolutiva, lo cual permiti recuperar la confianza y credibilidad por parte de la comunidad; todo esto hizo posible posteriormente estructurar un Seguro Local de Salud, de tipo voluntario, cuyo excedente y el aporte del gobierno municipal se destinan a solventar los servicios de las familias de escasos recursos.

118

Captulo 10

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Gr co 10.1: Marco general del proceso de descentralizacin del servicio de salud en la localidad de Fram

CENTRALIZADO
Gobierno central MSPBS Gobierno local Municipio

DESCENTRALIZADO: FRAM
Gobierno central MSPBS Gobierno local Municipio C O M U N I D A D O R G A N I Z A D A

Regin sanitaria

Consejo Local de Salud

Regin sanitaria

Consejo Local de Salud

Establecimiento de salud

No existen vnculos formales, aunque s de hecho el gobierno local y el CLS cooperan con los establecimientos de salud del MSPyBS

Establecimiento de salud
Distintos acuerdos y convenios posibilitan este esquema, donde:
Recursos humanos y fsicos: MSPyBS (no hay cambios en vnculos laborales ni propiedad de infraestructura). Gestin administrativa: CLS (manejo local de ingresos) Gestin sanitaria: MSPyBS (centro de salud); no se pierde la visin de red de servicios. Plan locall de salud elaborado y controlado por el CLS en asamblea comunitaria y con participacin de todos los estamentos en salud pblica. Servicios que no brinda MSPyBS se realizan en cooperacin con el sector privado.

El problema
El objetivo general apunta a mejorar la situacin de salud de toda la poblacin del distrito de Fram, a travs de una gestin descentralizada y participativa, desarrollando mecanismos de financiamiento local en salud, con la participacin de los sectores pblico y privado, y la coordinacin interinstitucional (Ministerio de Salud, gobernacin y municipio), y potenciando la participacin ciudadana y el empoderamiento de la ciudadana en la identificacin y solucin de los problemas de salud. Los objetivos especficos son: i) incrementar la eficiencia, ii) optimizar la eficacia, iii) mejorar la capacidad resolutiva, iv) brindar sostenibilidad, v) aumentar la participacin ciudadana, vi) incrementar la transparencia, y vii) mejorar las condiciones de salud.

Cobertura
La poblacin objetivo es el 100% de los habitantes de Fram.

Captulo 10

119

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Institucionalizacin del Seguro Local de Salud


La planificacin participativa es transversal a todo el desarrollo; desde un inicio se cont con la participacin organizada de la comunidad, lo cual abarc desde los amplios procesos de consulta a travs de los censos, la elaboracin del Plan Local de Salud y la definicin del Paquete Bsico de Salud hasta las asambleas comunitarias, generadas a partir de la experiencia participativa del seguro de salud, que fueron replicadas por el gobierno municipal, mediante la Audiencia Pblica del Presupuesto. El censo sociosanitario se elabor en dos oportunidades, con el objetivo de tener un diagnstico sanitario, social y econmico de la poblacin, y brind informacin til para la etapa de diagnstico del Plan Local de Salud y la fijacin de metas de los programas sanitarios. A fines de 2000 se dise el Plan Local de Salud (PLS) del municipio de Fram, el cual contemplaba, como una de las actividades previstas, el desarrollo de un Seguro Local de Salud. Este Plan Local de Salud es plurianual. En cumplimiento de ello, en febrero de 2001, en reunin conjunta del Consejo Local de Salud, la municipalidad y el centro de salud, se elabor un plan de trabajo (planes operativos anuales con su presupuesto correspondiente) para concretar el seguro, cuyo primer paso fue determinar a travs de un amplio proceso participativo un conjunto de servicios de salud esenciales, tambin denominado Paquete Bsico, que abarcara los servicios mnimos a ofrecer por el seguro, el cual contiene prestaciones de salud primaria y preventiva, de acuerdo con el perfil epidemiolgico, las necesidades sanitarias, los recursos y la tecnologa disponibles en Fram, y en consonancia con los programas y polticas prioritarias del MSPyBS. En 2002 se iniciaron los pasos para la implementacin financiera del Seguro Local de Salud, suscribindose al efecto diversos convenios y acuerdos entre los diferentes actores institucionales y niveles de gobierno para el manejo local de los recursos de salud por parte del CLS y la provisin de servicios en complementacin con el sector privado. El MSPyBS ejerce la rectora y el establecimiento de normas tcnicas para la prestacin de los servicios. Tanto los recursos humanos y fsicos como los equipamientos continan perteneciendo al ministerio. La regin sanitaria, dependiente del MSPyBS, realiza la supervisin y el control tcnico de la gestin sanitaria, cuidando que se cumplan las metas sanitarias. La Secretara de Salud, dependiente de la gobernacin, coordina las acciones entre sectores para el mejoramiento de los servicios de salud, y facilita la ejecucin de los programas de salud, articulando sus acciones con la regin sanitaria entre: i) la municipalidad y el CLS; de este modo, la municipalidad transfiere mensualmente recursos financieros al CLS para que este brinde servicios mdicos y odontolgicos a los funcionarios de la municipalidad a travs del CdeS (un seguro colectivo), y ii) el CLS y el CIRD/USAID, as se brinda asistencia tcnica para el desarrollo del Seguro Local de Salud, incluido el fortalecimiento institucional del Consejo Local de Salud. Para la gestin presupuestaria, financiera, administrativa y de servicios prestados se desarroll un Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), el cual facilit de manera crucial la administracin del seguro mediante su informatizacin. En cuanto a la prestacin de servicios, estos se brindan en establecimientos pblicos y privados, con los cuales hayan establecido contratos la municipalidad o el CLS (ente que cumple funcin de financiador), entre ellos: el Centro de Salud de Fram, proveedores privados, Laboratorio Clnico CS Fram, Farmacia Social de Fram, y en Encarnacin la Clnica Tayi, el Hospital Regional, y la Facultad de Medicina (UNI). Las relaciones con los proveedores estn determinadas por contratos, en los cuales se establecen las modalidades de compra de servicios, y los productos y servicios esperados.

120

Captulo 10

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Gr co 10.2: Sntesis y marco general de la gestin descentralizada y el Seguro Local de Salud


MARCO INSTITUCIONAL CLS (Ente administrador) Estatuto Personera jurdica RUC - M.H. Adecuacin Fiscal GERENCIAMIENTO PRESTADORES PLANES DE SALUD FINANCIAMIENTO

Organizacin:
Organigrama Reglamentos adm. Flujogramas adm. Per l del adm. CLS Herramientas gerenciales informatizadas Presupuesto SIAF Sistema Estadstico de Salud Contratos

Sector pblico:
Centros y puestos de salud Hospital Regional de Encarnacin Facultad de Medicina - Itapa

Poblacin Per l epidemiolgico Paquete bsico: programas regulares y prioritarios del MSP

MSPyBS - CS:
Infraestructura RR.HH. Medicamentos e insumos program. nacionales

CLS - Acuerdo desentralizacin: Planes ampliados:


Plan A Plan B Plan C Aportes usuarios Farmacia Social Aporte municipalidad

Sector privado:
Ampliacin de cartelera de servicios

Grupo auditor

Otros:

(CLS) - Seguro:
Aportes segn planes: familias

Participacin

Adm: Administrativo CLS: Consejo Local de Salud HR: Hospital regional M.H.: Ministerio de Hacienda RR.HH.: Recursos humanos RUC: Registro nico de Contribuyentes SIAF: Sistema de Informacin Administrativa y Financiera UNI: Universidad Nacional de Itapa

El financiamiento es de carcter tripartito. El seguro se constituye con el aporte de las familias mediante una cuota mensual. Existen tres tipos de planes optativos a los cuales se puede acceder. Los excedentes (ingresos gastos) se destinan a cubrir los servicios que recibirn las familias insolventes. En el caso de las familias no aseguradas, estas aportan al recibir el servicio, de acuerdo con su capacidad econmica. Si no tienen recursos, reciben el servicio gratis. El aporte municipal destina un porcentaje del presupuesto municipal para que sea administrado por el Consejo Local de Salud (fondo de solidaridad para insolventes) para cubrir a la poblacin pobre, y adems paga el seguro local por todos sus empleados y familiares. El MSPyBS financia la planta de recursos humanos y los insumos de programas nacionales (inmunizaciones, planificacin familiar, kit de parto y otros medicamentos). El financiamiento global proviene: i) del pago de la cuota del seguro por parte de las familias aseguradas, ii) del aporte voluntario (donacin) de las personas no aseguradas, iii) del aporte de la municipalidad de Fram, y iv) de los aportes del MSPyBS, que solventa los costos fijos de recursos humanos, infraestructura y medicamentos e insumos de los programas nacionales.

Captulo 10

121

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Monitoreo y evaluacin
El monitoreo y la evaluacin se realizan en su aspecto tcnico sanitario a travs de las herramientas de control de gestin del centro de salud, cuantificndose el nivel de cumplimiento de las metas. A modo de ejemplo se puede citar como indicador el porcentaje de cobertura de vacunacin de nios menores de 5 aos, pues las metas le son asignadas anualmente a cada establecimiento de salud del MSPyBS en base a la cantidad estimada de poblacin de nios menores de 5 aos por cada distrito. Del esquema completo que compone el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), se toman dos vacunas: la BCG, pues marca el acceso del nio o de la nia al PAI, y la SPR-triple viral, pues marca al nio o a la nia inmunizado/a, es decir que ya complet el esquema del PAI (recibi todas las vacunas). En Fram se observa un incremento de la cobertura (cumplimiento de metas); as, la cobertura de BCG pas del 92% en el ao 2000 al 98,4% en 2006, y el alcance de la SPR-triple viral pas del 92% al 99,5%. En el monitoreo, el control y la evaluacin ciudadana se aplican mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, como los puestos en marcha por el CLS y dirigidos a la comunidad para que se observe su gestin en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de financiamiento del seguro. Inclusive se cre e institucionaliz una Contralora Social, a fin de ejercer un monitoreo del correcto funcionamiento del seguro, tanto en su aspecto financiero como de prestacin de servicios.

Efectos de la implementacin del proyecto: resultados e impacto


Para evaluar el efecto de la intervencin, se utiliz un diseo basado en la evaluacin de las condiciones anteriores y posteriores a la implementacin de la gestin descentralizada y del Seguro Local de Salud; para ello, se realiz un estudio con diseo de cohorte retrospectivo, tomando como unidad de anlisis al distrito de Fram. Este diseo requiere la medicin de indicadores de resultados en cada uno de los objetivos antes del inicio del mismo (lnea de base, ao 2000) y el impacto correspondiente. La evaluacin de impacto se basa en la comparacin y el anlisis de los datos de la lnea de base (ao 2000) y los datos de seguimiento (evaluacin final, ao 2006), y all se determinan y cuantifican los cambios ocurridos en base a los indicadores previamente seleccionados. Los datos para medir los indicadores (resultados e impacto) provienen de una encuesta al establecimiento de salud, de una revisin de los registros administrativos del centro de salud y del CLS, de entrevistas a actores locales clave, y de investigaciones y documentos que analizan la experiencia de Fram por parte de la CEPAL, de la Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralizacin, Gobierno Local y Participacin Ciudadana (RIAD), de la OEA, y del CIRD/ USAID. En este sentido, al comparar los indicadores de 2000 y 2006, se observa que la mayor parte registr notables mejora y avances.

122

Captulo 10

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Cuadro 10.1: Resultados e impacto de la implementacin de la gestin descentralizada


y del Seguro Local de Salud en el distrito de Fram Indicadores de resultados Objetivos Incremento de la e ciencia
Indicador 2000 Volmen de Servicio 2006 Variacin

# consultas ambulatorias # consultas prenatales # consultas de pediatra # partos realizados # cesreas # cirugas realizadas # intervenciones
Productividad

6.788 416 1.450 71 0 0 426 1.450 36% 2.190 791 1,86

14.067 1.262 3.630 116 68 40 865 1.815 63% 4.015 2.543 2,94

107% 203% 150% 63% 103% 25% 75% 83% 222% 58%

# consultas pediatra / mdicos (# de consultas por mdico) Porcentaje de ocupacin de camas Das de camas disponibles Das de camas ocupadas Promedio das de internacin

Aumento de la e cacia

Cumplimiento de metas Porcentaje de cobertura de vacunacin

BCG (marca el acceso) SPR -triple viral (marca nio/a inmunizado/a esquema completo)

92% 92%

98.4% 99.5%

Mejoramiento de la capacidad resolutiva

Infraestructura a- Edilicia y equipamiento

m2 construido del centro de salud (acumulado) Cantidad de camas Quirfano Ambulancia Laboratorio Odontologa Cantidad total Administrativo Personal de blanco Enfermeros y auxiliares de enfermera Mdicos Mdicos pediatras Mdicos clnicos Otras especialidades Odontlogos

280 6 1 (sin funcionar) No No 1 16

800 11 1 1 1 1 42 11 31 20 9 2 1 6 2

186% 83%

b- Recursos Humanos Tipos de Recursos Humanos

3 13 10 2 1 1 0 1

267% 138% 100% 350% 100% 0% 100%

Captulo 10

123

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Indicadores de resultados
Objetivos Indicador 2000 2006 Variacin

Sostenibilidad

Origen / organismos de nanciamiento (diversidad)

FF10 y FF30 - FF10 Centralizado MSP Centralizado + Farmacia Social - FF30 Descentralizado - Municipalidad - Seguro - Farmacia Social MSP: 85% Municipalidad: 5% Aporte de la Comunidad: 10% MSP: 34% Municipalidad: 3% Seguro Local de Salud: 7% Aporte de la Comunidad: 47% Otros: 10% 944.101.552

Porcentaje de nanciamiento por origen (estructura): es el costo de funcionamiento anual, no los ingresos o recuperacin del costo

Volumen de recursos / ingresos percibidos* Estatuto Personera jurdica Personera tributaria Marco legal

293.731.000

250%

Insitucionalidad (Consejo Local de Salud)

No No No No
Grado y/ nivel de participacin ciudadana

S S S S S S S 279.600.000 9% 2 A la vista en el establecimiento S*

Incremento de la participacin ciudadana

Elaboracin del censo sociosanitario, del Plan Local de Salud Gestin / Administracin CS Ingresos por prestacin de servicios** Nivel de morosidad del seguro # de eventos pblicos de rendicin de cuentas Disponibilidad de informacin nanciera y de servicios prestados para pblico / usuarios / clientes Difusin

Incremento de la transparencia

No S No 269.731.000 n/a - no haba seguro 1 A la vista en el establecimiento No

4%

100%

Indicadores de impacto Mejoramiento de las condiciones de salud


Tasa de mortalidad materna Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacidos vivos) 0 22 0 8

*Incluye FF30 + otros (FF30: Fuente de Financiamiento 30, recursos institucionales, copago). **Incluye solo aranceles de FF30.

124

Captulo 10

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Sostenibilidad
La continuidad de los servicios, ms all de la finalizacin de una intervencin o proyecto, puede ser definida como sostenibilidad, uno de cuyos indicadores es la capacidad de generar recursos que aseguren la prestacin de los servicios en el tiempo. Contrastando los aos 2000 y 2006, se puede observar que Fram diversific el origen de sus recursos, lo cual permiti que el volumen de los mismos creciera un 117%, pasando de un ingreso promedio de US$77.486 a un ingreso de US$167.780 por ao. La institucionalidad del Consejo Local de Salud (CLS) de Fram se vio fortalecida a travs del estatuto, y la personera jurdica y tributaria. Es pertinente recordar que en el ao 2002 surgi el seguro de salud, en 2004 se firm un nuevo acuerdo con el MSPyBS con un sistema de gestin descentralizada, y en 2005 se modific la Ley N 1.032 de descentralizacin, que otorga elementos en el plano jurdico al CLS, brindndole autonoma local para tomar sus propias decisiones, y se promulg la Ley N 3.037/06, a la cual se le provey el marco legal correspondiente alcanzado en 2006. El CLS posee un Sistema de Informacin Administrativa y Financiera (SIAF), con manuales de procedimientos; por su parte, la Farmacia Social cuenta con un sistema de control de stock de medicamentos y de venta, ingresos y gastos, y con mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, como los utilizados por el CLS para sus consultas a la comunidad acerca de su gestin en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de financiamiento del seguro. Si bien la sostenibilidad depende en gran parte de las aportaciones econmicas, tambin incluye dimensiones sociales y polticas que permiten su puesta en marcha y su mantenimiento, entre ellas: la transparencia, la buena gestin de lo pblico, y la participacin ciudadana que permite conocer las necesidades prioritarias de cada localidad, lo cual resulta vital para el desarrollo del capital social y humano. Los resultados y el impacto estn sustentados en un sistema de gestin ms gil y flexible, orientado a resultados, lo cual ha implicado el desarrollo de instrumentos para ese estilo de gestin, entre los que cabe destacar la implementacin de la informatizacin, que permite identificar y registrar adecuadamente a los beneficiarios, evitando filtraciones y proveyendo informacin administrativa, tcnica y de salud, tanto a los usuarios como a los responsables del centro de salud local, para la toma de decisiones. El grado de desarrollo comunitario, del nivel de confianza hacia sus representantes y, sobre todo, de participacin activa y organizada de la comunidad, desde el comienzo y durante todo el proceso del Programa Comunitario de Salud o Seguro Local de Salud, es lo que permite el apoderamiento de la comunidad a travs de sus organizaciones, y constituye la clave para la sostenibilidad. As, puede sealarse que el proyecto es econmicamente viable, socialmente factible y genera beneficios tangibles inmediatos, siendo que la experiencia ya pas por varias elecciones de intendentes y gobernadores. Por otro lado, el nivel de satisfaccin de la comunidad con respecto al servicio pblico de salud introduce la idea de un gobierno local que responde a las necesidades de la poblacin.

Captulo 10

125

Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe

Replicacin de la experiencia
Para replicar esta experiencia se necesita que exista un fuerte liderazgo de las autoridades clave, principalmente del establecimiento de salud correspondiente. Asimismo, se precisa un compromiso compartido entre las autoridades locales, la ciudadana y la administracin del centro de salud, de modo que cada actor sea corresponsable de la experiencia. Para que la ciudadana participe debe ser informada y tomar conciencia sobre los beneficios que puede recibir, a fin de lograr un compromiso compartido y una actitud decidida, comprometida y perseverante por parte de la poblacin.

126

Captulo 10