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ciclo nacional de reflexión prospectiva

“uruguay 2025: economía, población y territorio”


Ing. Agr. Marcelo Ilundain
Arq. Marianela Levin1
Ing. Agr. María Methol
Ing. Agr., Dr. Alfredo Picerno

1. INTRODUCCION

El Ciclo Nacional de Reflexión Prospectiva “URUGUAY 2025: economía, población


y territorio” es un programa promovido por la DINOT / Dirección Nacional de
Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente (MVOTMA). que persigue los siguientes objetivos: a) contribuir a
la reflexión sobre los futuros probables, posibles y deseables para el Uruguay del
2025 promoviendo la discusión prospectiva de la sociedad uruguaya en la
construcción de una visión común y un proyecto territorial compartido en el largo
plazo; b) contribuir a la formación de nuevas capacidades públicas y privadas para
una gestión inteligente del territorio; c) elaborar una agenda estratégica que
alimente el debate y contribuya a la formación de políticas de estado en materia de
ordenamiento territorial. Entre otras actividades se incluyó en 2004 el trabajo en
Foros Temáticos de Prospectiva Territorial, según las principales áreas del país (el
Gran Montevideo los espacios costeros, las ciudades intermedias y el sistema
urbano las Areas rurales y Pequeñas Localidades).El funcionamiento de los foros
apunta a la elaboración de escenarios exploratorios, visiones y agendas
estratégicas para el territorio uruguayo. La experiencia en su conjunto pretende
consolidar un núcleo fuerte en Uruguay, capaz de liderar y promover el análisis
prospectivo en el país, apuntando a incorporar a la agenda pública la reflexión
sobre los caminos alternativos

Los Foros funcionaron a lo largo de todo el Ciclo e hicieron un abordaje territorial


particular de cada una de las cuatro temáticas territoriales, desde un enfoque
prospectivo, incorporando los aportes de los dos ejes definidores de los macro
escenarios: economía y población. Cada foro estuvo compuesto por
aproximadamente veinticinco integrantes provenientes de las instituciones del
estado que conforman la COTAOT, del ámbito académico, de la sociedad civil y
del medio empresarial. El objetivo fue la puesta en funcionamiento de un sistema
continuo de discusión y reflexión prospectiva respecto al desarrollo territorial del
Uruguay a mediano y largo plazo, en el cual interactúen las instituciones públicas,
la academia, los empresarios y las organizaciones de la sociedad civil. En este
contexto la OPYPA participó activamente en la Moderación y Relatoría del Foro de
áreas Rurales

2. METODOLOGIA

1
Intendencia Municipal de Río Negro
La metodología prospectiva aplicada se apoyó en una primera instancia en la
identificación de tendencias (emergentes y robustas) y posibilidades de rupturas
en un horizonte de 20 años en tres componentes principales: a) Población y sus
variables (volumen y dinámica de crecimiento- de la población en general y de los
trabajadores en particular-; grado de Integración Social; Capital Humano ;
Localización Espacial; Capital Social y Civil; b) Economía y sus variables (Ingreso
y Empleo; Incorporación Tecnológica en el área rural y localidades menores; Perfil
Productivo a nivel primario e industrial; Turismo; Modos de Inserción Internacional;
Vínculos rural-urbanos; Infraestructura; c) Institucionalidad y Gobernanza, y sus
variables (Organización del Gobierno del Territorio / Relaciones entre niveles;
Modelo de la Gestión Gubernamental).

A partir de la discusión sobre tendencias y rupturas, se identificaron dos


escenarios básicos (uno tendencial y otro alternativo) a partir de cuyo análisis

3. PRINCIPALES RESULTADOS

3.1 Escenarios

El Foro trabajo sobre dos escenarios, uno tendencial que representa el imaginario
de Uruguay en 2025 si continúan los procesos que actualmente definen el modelo
de desarrollo del territorio. El segundo, que se denomina alternativo, refleja el
imaginario de los integrantes del Foro, en caso que se produzcan algunas rupturas
que alteran el proceso imaginado para el Tendencial.

3.1.1 Escenario Tendencial

En los últimos 20 años no se han dado cambios demográficos sustanciales en las


áreas rurales. La población ha disminuido levemente y a tasas sensiblemente
menores a las pasadas décadas. La distribución es heterogénea según la dotación
de recursos naturales de las distintas regiones, existiendo una mayor
concentración en las zonas mejor dotadas (especificar cuales son). La proporción
de personas del rango de edades de mayor tasa de actividad (mayores de 20 y
menores de 65 años) ha aumentado.
El perfil educativo es sensiblemente mejor como consecuencia de una mayor
adaptación de la oferta a la demanda y de la persistencia de la posibilidad de
educarse para toda la sociedad.
El número de trabajadores en la fase primaria ha aumentado levemente, aunque
se ha dado una disminución relativa de los trabajadores familiares. La distribución
espacial de la demanda es heterogénea con una mayor intensidad en las zonas
litoral oeste y sur del país. Al mismo tiempo se ha dado un importante aumento del
trabajo zafral y de la tasa de actividad de la población femenina. En general, pero
con variaciones según el tipo de explotación se ha producido una mejora en el
perfil educativo y mayor demanda de trabajadores calificados (mayor en las
producciones más intensivas). En promedio las remuneraciones son superiores y
las condiciones laborales han mejorado.
En lo referente al grado de integración social, la tecnología ha sostenido procesos
de concentración de recursos y de exclusión social, los que han sido variables
según el tipo de producción, siendo más intensos en agricultura extensiva (litoral
oeste) y hortifruticultura (sur). Consecuentemente, hoy coexisten diversos grados
de integración social, con zonas como el sur y el litoral oeste que poseen mayor
cantidad y calidad de empleo y mejor integración social y otras que permanecen
rezagadas como el centro y el litoral este.

Al mismo tiempo, se ha producido un moderado proceso de mejora en la cobertura


y calidad de los servicios públicos, como infraestructura, educación, salud y
políticas de empleo que redundan en mejores posibilidades para franjas
desfavorecidas de la población.

El capital humano ha mejorado de la mano de moderadas mejoras en la educación


formal y de la aparición de nuevos actores (articuladores cadenas, empresarios
rurales innovadores, emprendimientos agroindustriales) que han provocado
efectos de “derrame positivo” sobre el resto de los agentes. Este proceso ha sido
heterogéneo, siendo más intenso en el litoral oeste y en el sur.

La localización de las producciones primarias no ha variado, existiendo una


tendencia a concentrarse en las zonas de mejor aptitud de uso. Los poblados
menores, se han reducido y se han concentrado en zonas de alta conectividad,
permaneciendo algunos en zonas muy aisladas y con cuencas cautivas de
demanda laboral. La residencia de los trabajadores en los centros poblados ha
aumentado tanto en términos absolutos como porcentuales.

El capital social ha aumentado, apareciendo nuevos actores a nivel productivo,


emprendimientos agroindustriales integradores de diferentes cadenas, una mayor
cooperación público privada, derivando en una relación entre economía y sociedad
que genera externalidades positivas a nivel de las redes sociales locales.

El Mercosur ha avanzado levemente pasando de zona de libre comercio


imperfecta (situación 2005: con excepciones al AEC, obstáculos no arancelarios al
comercio intra-regional, etc.) a una unión aduanera, pero no se ha logrado arribar
al nivel de mercado común (mercado ampliado, libre circulación de factores
productivos: trabajo y capital).

La integración con el resto del mundo no ha mejorado en los últimos 20 años, con
avances escasos y diferenciales con la Unión Europea y el ALCA. El comercio ha
mejorado más por el mantenimiento y mejorada de los distintos status sanitarios y
la mejora en la calidad de los productos que por acuerdos comerciales.

La producción primaria plasma un uso del suelo similar al de 2005, continuando


con una asignación según las ventajas comparativas de los recursos naturales.
En general todos los rubros se han intensifican (mayor productividad por hectárea)
utilizando la misma área y de forma ambientalmente sostenible. La producción
ganadera (carne y lana) continúa con su predominio tanto en el uso territorial
como por peso relativo en las exportaciones. La forestación es el único sector en
que se prevé un aumento del área, manteniendo una localización similar y
aumentó su presencia en el corredor Tacuarembó - Fray Bentos, dadas las
ventajas económicas de ubicarse en las cercanías del Polo industrial y logístico
que se ha desarrollado en esta última ciudad.

La agricultura extensiva y la lechería, presentan una mayor productividad por


hectárea. En el caso de la agricultura, además se ha dado un aumento del tamaño
de empresa, con maquinaria de mayor tamaño (más escala), presencia de
agricultura de precisión, concentrándose fuertemente en zonas de mayor aptitud,
pero sin aumentar el área.

En el caso de las producciones hortifrutícolas y la viticultura, la producción


continua fuertemente enfocada al mercado interno y su evolución permanece
ligada a la evolución del ingreso de los hogares uruguayos. Ello se ha agudizado
como consecuencia de la escasa mejora de la integración regional e internacional.
La excepción a este proceso ha sido los citrus que han continuado su crecimiento
basado en el abastecimiento de mercados externos aprovechando ventajas de
contra estación con el hemisferio norte.

No se ha producido un aumento significativo de las industrias localizadas en áreas


rurales y poblados menores, salvo los desarrollos provocados por el sector forestal
y concentrados en la localización de aserraderos en zonas aledañas a las de
mayor concentración de bosques.

El vínculo urbano rural se ha fortalecido, como consecuencia del aumento


residencia de trabajadores en zonas urbanas y que la intensificación de la
producción ah provocado mejoras en las comunicaciones y la conectividad.
Adicionalmente, un moderado desarrollo de la multifuncionalidad del medio rural,
incentiva la mejora de estos vínculos.
La infraestructura física se ha desarrollado de acuerdo a las a las necesidades que
fue generando el aumento de la producción y del comercio regional. Se ha dado
un incipiente proceso de aumento en la generación de fuentes de energía
renovables.

En lo que refiere al empleo, la mayor producción global genera aumento del


mismo en el conjunto de la economía, así como de los niveles salariales, este
proceso no necesariamente mejora la distribución del ingreso.

Las inversiones en la actividad industrial han crecido de la mano de un mayor


procesamiento de la madera (aserrío, fabricación de muebles, uso para
construcción viviendas, etc.). Al mismo tiempo se ha dado un fuerte proceso de
inversiones en las distintas cadenas productivas, entre las que se destacan los
sectores ganadero y lechero por mayor intensificación (praderas, conservación
forrajes, etc.) y el incremento en la inversión en capacidad industrial de
procesamiento de carne, leche y arroz.

El turismo del turismo termal ha aumentado consolidándose como una importante


actividad para el litoral noroeste del país. En menor medida y con envergaduras
inferiores se han consolidado el agro y el ecoturismo.
En lo que refiere a la institucionalidad y la gobernanza, se ha dado una mejora de
la calidad de la gobernanza y una mayor descentralización por consolidación
marco legal y acciones incipientes desde el gobierno nacional. La intensidad de
este proceso ha sido variable según regiones.
Las alianzas e integración público privadas han aumentado, generando
externalidades positivas en desarrollo de capital social y fortalecimiento de actores
locales..

3.1.2 Escenario alternativo

Este escenario se concreta a partir de la existencia de rupturas que cambian el


curso “tendencial” de los sucesos. Las rupturas que el Foro ha imaginado
afectarán este escenario son: Inserción externa; acciones de mantenimiento de la
competitividad; políticas de redistribución regional de recursos para atenuar
inequidades en los recursos; mejora en la calidad del gobierno; simplificación del
esquema político administrativo nacional; mejoras en ordenamiento territorial; etc.

En comparación con el escenario tendencial se prevé que:

En lo demográfico se registrarían cambios demográficos por movimientos


migratorios (integración regional y agricultores europeos); habría una distribución
más homogénea de la población por atenuación de diferencias regionales en
infraestructura, educación, etc.; existiría una mayor cobertura de educación con
más alternativas, lo que facilita opciones de trabajo; posible aumento de tasas de
actividad entre 20 y 65 años.

En lo que respecta al mundo del trabajo, se registraría una mayor demanda, en


particular con mayor calificación; existiría una distribución menos heterogénea de
trabajadores familiares (políticas diferenciadas) y una mayor importancia del
trabajo independiente formal, asociado a procesos de tercerización. Es esperable
un aumento de la tasa de actividad femenina; mejora en niveles de remuneración
y condiciones de trabajo; etc.

Se verificaría en términos de la integración social una menor exclusión social por


mayor empleo y políticas diferenciadas; se atenuarían las diferencias regionales
en esta dimensión en comparación con el escenario tendencial, así como existirían
mejoras más intensas que las registradas en el escenario tendencial. en la
cobertura de los servicios públicos. Se desatarían procesos más intensos de
creación de capital humano tanto por acciones desde el sistema educativo como
por el surgimiento de nuevos actores, disminuyéndose las diferencias regionales

No se prevén mayores cambios de localización de las producciones, los que de


verificarse estarían asociados a procesos de integración de la producción, pero
siempre con el límite de la aptitud. de uso de los suelos 2.atenuación. Los
procesos de reducción global del número y cantidad de pobladores en las
localidades menores serían menos intensos que en el escenario tendencial tanto
como consecuencia de las diferencias en las tendencias productivas como de
ordenamiento territorial. Por lo menos se mantendría la actual tendencia a que una
mayor fracción de los trabajadores rurales tenga su residencia en poblados
menores.

EL efecto “spill over” sería más intenso que en el escenario tendencial, en paralelo
con una aumento de acuerdos y negociaciones entre actores y gobiernos locales.
Ambos aspectos repercutirían positivamente en la generación de un mayor capital
social.

A nivel económico se verificaría un avance importante de la integración regional y


mundial, concretándose el funcionamiento de mercado regional común; se
concretaría una reducción sustancial de los subsidios agrícolas y una mayor
apertura global y aumento del comercio internacional; se avanzaría en el
desarrollo del comercio de certificados de reducción de emisiones de GEI.

A nivel de las producciones primarias, una eventual mayor regulación del uso
territorio impondría limitaciones a determinados usos. Se consolidarían tendencias
a la intensificación de la producción y aumento de la productividad, pero de forma
ambientalmente más sostenible que en el escenario tendencial. La producción
ganadera seguiría teniendo un papel fundamental pudiendo verificarse una menor
tasa de aumento de las áreas forestadas, lo que podría ser contrarrestado por el
eventual impacto de la ventas de certificados de emisión. No se registrarían
cambios sustanciales en la agricultura extensiva en comparación con el escenario
tendencial pero en la lechería sería previsible un aumento de la producción por
apertura comercial mundial. Se registrarían cambios en la producción hortícola y
frutícola que abastece mercado “natural” regional, con rubros “ganadores y otros
perdedores”; aumentaría la industria de procesamiento hortifrutícola. La citricultura
crecería a tasas mayores que en el escenario tendencial. La inversión y
localización de la agroindustria sería similar, en términos generales a la descrita
para el escenario tendencial, pero además aumenta la inversión en la industria
procesadora de leche y de productos de la agricultura extensiva. Aumentaría el
turismo local por mejor distribución ingreso y mayor demanda de “servicios
ambientales”.

Se verificaría un proceso más intenso que en el escenario tendencial en la


articulación rural urbana. Existiría un desarrollo mayor de infraestructura (por
distribución fondos y proyectos regionales), más conectividad transversal y
mejores servicios esenciales (educación, salud). Se fomentaría la generación y
uso de energías renovables (eólica, biodiesel, etanol).

Se asistiría a fuertes cambios en la estructura organizativa del territorio: descenso


del número de departamentos, reordenamiento político; generación de nuevas
formas de gobierno, con figuras locales (figura de alcalde) por debajo del nivel
municipal y otras regionales que atienden necesidades de cada cuenca o región,
que podrían ser supra municipales.

3.2 Agenda estratégica

La propuesta de una Agenda estratégica apunta a la identificación de cuáles son


los puntos críticos o “cuellos de botella” que deben enfrentarse en el camino hacia
los escenarios, ya se para evitar sus aspectos no deseados como para propender
al logro de aquellos que aparecen como deseados?

A continuación se enumeran algunos de estos factores críticos debiéndose señalar


que como toda clasificación, sus límites son relativamente arbitrarios y hay temas
o asuntos que aparecen en varios lados

ƒ Fuerte mejora en la inserción externa (Mercosur, ALCA, UE, subsidios) implica


política comercial y de negociación internacional. Escaso grado de control
nacional.

ƒ La articulación MERCOSUR es de “mercado ampliado” (mercado común) pero


también de conformación de bloque político para la negociación internacional

ƒ Mantenimiento y profundización de procesos de apertura económica (está


implícito en el primero). Se señala por parte de algunos participantes la
necesidad de que los mismos sean graduales y progresivos.

ƒ Incremento permanente y sostenido de competitividad (inteligencia de


mercado, tecnología, innovación y desarrollo, RRHH, desarrollo de productos
y procesos, articulaciones público privadas).

ƒ Fuerte desarrollo de la oferta de tecnología (productiva, de gestión, etc.) como


punto base del desarrollo sostenido de competitividad.

ƒ Mejora en la eficiencia de funcionamiento de los mercados de insumos y


productos (monopolios, oligopolios, marco regulatorio, orientación a la
exportación como factor de dinamismo).

ƒ El mercado interno pasa a ser el “mercado común del MERCOSUR” y no el de


3:1 de habitantes que con bajas tasas de crecimiento demográfico, por más
que existan mejoras en los niveles y distribución del ingreso, ofrece un techo
relativamente bajo

ƒ Redistribución espacial de recursos para atenuar diferencias regionales (Qué


diferencia con modalidades actuales? Qué posibilidades dadas restricciones
presupuestales? Cuál es el mínimo que debe asegurarse a las regiones
“menos dinámicas o rezagadas”?)

ƒ Mejora en la calidad del gobierno (delegación de poderes en autoridades


locales, eventualmente también de recursos pero destinados en particular a
“construir capital social” no necesariamente para infraestructura

ƒ Simplificación del esquema político administrativo nacional.

ƒ Mejoras en capital humano: educación formal y no formal, priorizar desarrollo


de capacidades de gestión, innovación, adaptación al cambio; fortalecimiento
de mecanismos de reciclaje laboral.
ƒ Mejoras en capital social: surgimiento de nuevos actores empresariales con
efecto de liderazgo e interlocución local, también con efectos de “derrame”;
desarrollo o fortalecimiento de procesos de “inclusión social” en particular para
individuos o regiones “rezagadas o menos dinámicas”; desarrollo de nuevas
articulaciones público-privadas (locales, intermedias, nacionales), redes
sociales, redes empresariales,

ƒ Cómo apoyar el surgimiento de actores locales?

ƒ Desarrollo de infraestructura (vial y caminería, telecomunicaciones, a nivel de


localidades menores saneamiento, etc.).

ƒ Mejoras en ordenamiento territorial, incluyendo localidades menores y


ciudades intermedias por su particular relación con la agroindustria.

ƒ Hay cuatro agroindustrias que preferentemente seguirán localizadas fuera de


Montevideo: madera, arroz, lechería, frigorífica y tendrán impactos a nivel de
pequeños centros poblados y ciudades intermedias

ƒ Fuerte apoyo al ordenamiento del uso del suelo (que incluye políticas de
conservación de RRNN que permitan sostenibilidad del proceso productivo y
de los paisajes naturales.