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JIMNEZ VIVAS, Javier. Qu es el Debido Procedimiento Administrativo? Revista Actualidad Jurdica, Gaceta Jurdica, T.

167, Lima, octubre 2007, pp. 166-170.

QU ES EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO? Javier Jimnez Vivas

SUMARIO: 1. Ideas preliminares. 2. El debido proceso y sus alcances. 3. El debido procedimiento en la doctrina. 4. El debido procedimiento en la legislacin peruana. 5. el debido procedimiento en nuestra jurisprudencia constitucional. 6. Ideas finales.

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Ideas preliminares.

Entre las muchas novedades que present la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, vigente desde octubre del ao 2001, figura aquella prevista en el numeral 1.2 del artculo IV de su Ttulo Preliminar. All, apareci regulado el denominado Principio del debido procedimiento. Ya desde su sola regulacin, y aun ms tomando en consideracin aspectos doctrinarios y jurisprudenciales relacionados al tema y producidos durante los ltimos aos, cabe preguntarse si en realidad se trata de un nuevo principio o del replanteamiento de alguno ya existente antes de la entrada en vigor de la ley, as como si hablamos de un nico principio o de un conjunto de ellos. Tambin surgen dudas acerca de su mbito de aplicacin, estando a la larga lista de principios enumerados y comprendidos en la Ley N 27444, con varios de los cuales parece a veces superponerse, y en otras ocasiones concurrir. Lo anterior, nos obliga a formularnos diversas preguntas acerca de su origen, su composicin, sus alcances, su mbito de aplicacin, etc. Existe entonces la necesidad de explorar el debido procedimiento administrativo como institucin. Dicha tarea, debe empezar repasando los aspectos ms importantes del debido proceso, obligado antecedente. Continuando ella, debemos recoger los aportes de la doctrina y estudiar la regulacin que ha recibido en el Per, as como analizar los progresos realizados por nuestro Tribunal Constitucional; rgano que, en diversa jurisprudencia, ha avanzado tanto en la definicin como en la conceptualizacin de nuestro instituto. El presente trabajo asume esa tarea. 2. El debido proceso y sus alcances.

Segn las diversas fuentes que desarrollan el tema, parece ser que el origen de la expresin debido proceso, estuvo en la Carta Magna expedida por el rey de Inglaterra Juan sin tierra el ao 1215, la cual en su pargrafo 39 habl del law of the land aplicable a todos los hombres. Posteriormente, dicha Carta Magna, al ser reexpedida por el rey Eduardo III en el ao de 1354, incluy la expresin inglesa due process of law, traducida al castellano como debido proceso legal, o simplemente debido proceso.1

El autor es Abogado y Magster con mencin en Derecho Civil, ttulo y grado conferidos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Derechos fundamentales y proceso justo. ARA Editores, Lima, 2001, p. 182. 1

Varios siglos despus, y luego de haber sido considerado en las constituciones de algunas de las colonias norteamericanas, el due process of law fue consagrado en la Constitucin de los Estados Unidos. Ello fue posible a travs de dos enmiendas. En primer lugar aparece la enmienda V, la cual seal que: Ninguna persona ser obligada a responder por delito capital o infama nte sino en virtud de denuncia o acusacin por un gran jurado; salvo en los casos que ocurran en las fuerzas de mar y tierra, o en la milicia, cuando se hallen en servicio activo en tiempos de guerra o de peligro pblico; ni podr nadie ser sometido por el mismo delito dos veces a un juicio que pueda ocasionarle la prdida de la vida o la integridad corporal; ni ser compelido en ningn caso criminal a declarar contra s mismo, ni ser privado de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley; ni podr tomar propiedad privada para uso pblico, sin justa compensacin. 2 En segundo lugar, tenemos la enmienda XIV, segn la cual: Toda persona nacida o naturalizada en los Estados Unidos y sujeta a su jurisdiccin, ser ciudadana de los Estados Unidos y del estado en el que resida. Ningn estado aprobar o har cumplir ninguna ley que restrinja los privilegios o inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; ni ningn estado privar a persona alguna de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley, ni negar a nadie, dentro de su jurisdiccin, la igual proteccin de las leyes. 3 De acuerdo a las enmiendas V y XIV de la Constitucin de los Estados Unidos, la Constitucin reconoce los derechos generales a la vida, la libertad, la propiedad, implicando el debido proceso la posibilidad de privar a alguien de tales derechos en la medida en que ese alguien reciba el proceso de la ley. Como podemos ver, la nocin de debido proceso hace mencin, desde sus orgenes, a diversas garantas que el ordenamiento legal debe reconocer a una persona durante un proceso y frente a la autoridad estatal que lo dirige. Hoy, puede decirse que el debido proceso es el cumplimiento de todas las garantas y todas las normas de orden pblico que deban aplicarse en el caso de que se trate. El debido proceso consiste en llevar un proceso de acuerdo a derecho.4 La evolucin antes indicada, ha sido reconocida mediante su incorporacin en varios documentos internacionales y en las constituciones de diversos pases. En el mbito internacional, la Convencin Americana de Derechos Humanos, suscrita el 22 de noviembre de 1969, ha recogido el derecho al debido proceso en el numeral 1 de su artculo 8; lo mismo hizo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que, vigente desde el 23 de marzo de 1976, lo consagra en el numeral 1 de su artculo 14. En nuestro caso, la Constitucin Poltica de 1993 lo recoge en el inciso 3 de su artculo 139. Dar a dicho derecho humano el rango constitucional permite, entre otras cosas, establecerlo con carcter absoluto para cualquier proceso o procedimiento y ante cualquier persona o autoridad, sin que ninguna autoridad pueda invocar que no se encuentra sujeta al mismo.5 Es este, quizs el aspecto ms importante de su positivizacin y, en ese sentido, tambin el ms empleado por nuestro Tribunal Constitucional, como veremos ms adelante. El desarrollo que ha experimentado ha hecho que la doctrina identifique una subdivisin en su interior. En primer lugar, tenemos al llamado debido proceso sustancial, el cual exige que todos los actos de poder, como normas jurdicas, actos administrativos o resoluciones judiciales inclusive, sean justos, es decir, que sean razonables y respetuosos de los valores superiores, de los derechos fundamentales y
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Constitucin de los Estados Unidos de Amrica (The Constitution of the United States of America in various foreign languages: Spanish). Washington D.C.: Law Library, Library of Congress, 1993, p. 13. 3 Idem., p. 15. 4 Cfr. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Fondo Editorial PUCP, Lima, 1999, T. 5, p. 55. 5 Cfr. idem., p. 56. 2

de los dems bienes jurdicos constitucionalmente protegidos, a tal punto que su inobservancia debe ser sancionada con la inaplicacin de aquel acto o con su invalidez.6 En segundo lugar, tenemos al denominado debido proceso procesal, conformado por un conjunto de derechos esenciales que impiden que la libertad y los derechos de los individuos sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho incluyendo el Estado- que pretenda hacer uso abusivo de estos. 7 Al parecer, la previsin contenida en el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin, estara referida slo al debido proceso procesal. Ello resulta de la interpretacin realizada por el Tribunal Constitucional al emitir sentencia en el Expediente N 2940-2002-HC/TC, sealando en el segundo y tercero de sus fundamentos: 2. (). El debido proceso, reconocido en el artculo 139, inciso 3) de la Constitucin vigente, es una garanta procesal compuesta de un conjunto de principios y presupuestos procesales mnimos que debe reunir todo proceso para asegurar al justiciable la certeza, justicia y legitimidad a un juez imparcial. 3. El derecho al debido proceso dota, a quien es parte del mismo, de una serie de garantas esenciales durante su inicio, tramitacin y conclusin. Estos derechos esenciales, sin ser taxativos, son los siguientes: de defensa, publicidad del proceso, a ser asistido y defendido por abogado, derecho a impugnar, derecho a la prueba, derecho a una justicia sin dilaciones indebidas y derecho a un juez imparcial. 8 Similar orientacin asumi el Tribunal Constitucional al sentenciar posteriormente el Expediente N 0351-2004-AA/TC, cuando en su segundo fundamento, luego de remitirse en parte al criterio sustentado en la causa recin citada, puntualiz que: 2. (). Partiendo de dicha afirmacin, se puede establecer como premisa que, en aquellos supuestos en los que no se respete alguno de los derechos indicados y otros, que tambin formen parte del debido proceso, nos encontraremos ante un proceso claramente irregular, desde su vertiente formal, frente al cual ser posible acudir al rgano jurisdiccional en busca de tutela constitucional. 9 Lo anterior, sin embargo, no frustra los avances de la doctrina referidos en prrafos anteriores respecto al reconocimiento de la existencia de una faceta sustancial del debido proceso. A diferencia del debido proceso, de origen anglosajn y aplicable a todo tipo de proceso o procedimiento, ante el Estado o particulares, la llamada tutela jurisdiccional efectiva, originada en la Europa continental, est circunscrita a los procesos jurisdiccionales.10 Lo anterior ha sido asumido en el Per por el Tribunal Constitucional al sentenciar el expediente N 200-2002-AA/TC, cuando en su tercer fundamento, luego de conceptualizar el debido proceso, indicando que: El debido proceso implica el respeto, dentro de todo proceso, de los derechos y garantas mnimas con que debe contar todo justiciable, para que una causa pueda tramitarse y resolverse en justicia. 11
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Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Ob. Cit., p. 205. Cfr. Idem., pp. 207-208. 8 Sentencia expedida el 30 de agosto de 2003, en los seguidos por Ramn Campos Esparza contra la Sala de Apelaciones para Procesos Sumarios con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima. (http://tc.go.pe/jurisprudencia/2003/2940-2002-HC.html). 9 Sentencia emitida el 12 de mayo de 2004, en los seguidos por Jaime Chava Quispe contra la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima. (http://tc.go.pe/jurisprudencia/2004/0351-2000AA.html). 10 Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Ob. Cit., p. 185. 11 Sentencia emitida el 15 de octubre del 2002, en los seguidos por el Ministerio de Pesquera contra la Sala de Derecho Pblico de la Corte Superior de Justicia de Lima 3

seala en su sexto fundamento que: De otro lado, no se evidencia vulneracin del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, entendida como un atributo relacionado directamente con el debido proceso, por el cual, el justiciable puede acceder al rgano jurisdiccional a travs del derecho de accin o contradiccin, segn sea el caso.12 As, para el Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es la expresin del debido proceso en sede judicial. De ello surge la posibilidad de que existan expresiones del debido proceso en otros mbitos; tema tambin abordado por dicho rgano constitucional, como veremos despus. La doctrina, sin embargo, no es unnime al diferenciar el debido proceso y la tutela jurisdiccional por los distintos mbitos en que ambas se presentan. As por ejemplo, el profesor peruano MONROY GALVEZ, luego de dividir la vigencia de la tutela jurisdiccional antes y durante el proceso, distingue dentro de ste segundo momento el derecho al proceso y el derecho en el proceso, los cuales contienen una serie de derechos esenciales a la persona humana que han configurado una suerte de megaderecho llamado debido proceso legal. En ese sentido, entre el derecho a la tutela jurisdiccional y el derecho a un debido proceso existira la misma relacin que se presenta entre la anatoma (aspecto esttico, abstracto) y la fisiologa (aspecto dinmico, prctico) al estudiar un rgano vivo. 13 Advirtase que el citado autor no deja de considerar ambos conceptos, ni niega su manifestacin en sede judicial. La tutela jurisdiccional tambin ha sido recogida en el inciso 3 del artculo 139 de nuestra Constitucin Poltica. Ella implica la existencia de un proceso judicial rodeado de garantas efectivas para las partes involucradas en l. Ello lleva a la posibilidad concreta y real de someter un derecho en disputa a la decisin del rgano judicial, para que sea dirimido con celeridad, idoneidad y moralidad, esto es, para que se pueda hacer realidad el derecho material en un caso particular y especfico. 14 Podemos considerar que la tutela jurisdiccional es efectiva, cuando el proceso judicial logra sus fines. A propsito de los fines del proceso, estos regularmente se expresan como el resultado obtenido luego de que esta ha concluido. Sin embargo, el proceso cumple una funcin social de refuerzo y prevencin de la eficacia y vigencia del sistema jurdico.15 En ese sentido, podemos sealar que, entre los derechos que se encuentran amparados por una tutela jurisdiccional efectiva, est el de solicitar y obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia definitiva. Resta decir que, sin dicha facultad, la referida tutela nunca podra ser adjetivada como efectiva. 3. El debido procedimiento en la doctrina.

Hemos dicho hasta aqu, que el debido proceso es un conjunto de garantas que -empezando por la Constitucin- ofrece el ordenamiento legal a todo sujeto de derecho, para la discusin de cualquier derecho u obligacin de ste ltimo. Hemos indicado tambin, que la denominada tutela jurisdiccional, es la expresin del debido proceso en sede judicial, trtese del rgano jurisdiccional que se trate, y sea cual sea el tema ante l debatido. Los alcances del debido proceso, sin embargo, no quedan all. Analizando las caractersticas del Derecho administrativo, GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ sealan que: El Derecho administrativo, (...) est hecho, pues, de un equilibrio (por supuesto, difcil, pero posible) entre privilegios y garantas. En ltimo trmino, todos los problemas jurdico-administrativos consisten y esto conviene tenerlo bien
[http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/0200-2002-AA.html ). Idem. 13 Cfr. MONROY GALVEZ, Juan. Introduccin al proceso civil. Temis - De Belaunde & Monroy Abogados, Santa Fe de Bogot, 1996, pp. 245-249. 14 Cfr. GARCIA TOMA, Vctor. Anlisis sistemtico de la Constitucin Peruana de 1993. Universidad de Lima, Fondo de Desarrollo Editorial, Lima, 1998, T. II, p. 462. 15 Cfr. MONROY GALVEZ, Juan. Introduccin al proceso civil. Ob. Cit., p. 114. 4
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presente- en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. 16 Ms adelante, ahondando en el estudio del mencionado equilibrio, los mismos autores indican que: El principio de legalidad y su garanta en el recurso contenciosoadministrativo y el de responsabilidad patrimonial de los entes pblicos, constituyen () los dos grandes soportes estructurales del Derecho administrativo, cuyo equilibrio, amenazado siempre por el peso inicial de las prerrogativas del poder, depende, justamente, de su correcto juego. 17 El procedimiento administrativo es una importante expresin del principio de legalidad en el Derecho administrativo, y a su vez la mayor garanta que posee todo sujeto ante la administracin. Podemos conceptualizarlo, siguiendo a DROMI como el instrumento jurdico por el que se viabiliza el actuar de la relacin administrado administracin, constituyendo () la herramienta ms idnea como reaseguro contra los desbordes del obrar de la Administracin, ello en la medida que () el procedimiento administrativo regla el ejercicio de la prerrogativa pblica y de los derechos subjetivos y libertades pblicas. (), es, en suma, un instrumento de gobierno y de control. Cumple una doble misin republicana: el ejercicio del poder por los carriles de la seguridad y la legalidad, y la defensa de los derechos por las vas procesales recursivas y reclamativas. 18 Las ideas vertidas por los dos autores recin citados, han sido recogidas en el inciso 8 del artculo 75 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, norma que impone a las autoridades la observancia de dicho equilibrio al momento de interpretar las normas administrativas.19 Dentro del marco garantista constituido por el procedimiento administrativo, tambin se inscribe el debido proceso, el cual por ese hecho, es denominado debido procedimiento. El principio del debido procedimiento constituye una garanta general de los ciudadanos que ha sido introducida al Derecho administrativo primero por la jurisprudencia, derivndola del derecho natural y de los tratados internacionales de derechos humanos. 20 Al igual que el debido proceso, el debido procedimiento es un conjunto de garantas, que se ofrecen al administrado frente a la Administracin a travs del procedimiento administrativo. Cabe averiguar cuales son esas garantas. En un estudio comparativo de diversas legislaciones latinoamericanas, BREWER-CARIAS enumera como las principales garantas del debido procedimiento: 1. El principio del contradictorio; 2. El derecho a la defensa; 3. El principio de la gratuidad; 4. El principio de la motivacin de los actos administrativos; 5. El principio de la confianza legtima; y 6. El tema de la garanta de la tutela judicial efectiva y su relacin con el principio del agotamiento de la va administrativa. 21 4. El debido procedimiento en la legislacin peruana.

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GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo. Civitas Ediciones, Madrid, 1999, T. II, p. 48. 17 Idem., p. 351. 18 DROMI, Roberto. Derecho administrativo. Ciudad argentina, Buenos Aires, 1998, 7 edicin, pp. 889890. 19 Ley 27444, Artculo 75: Deberes de las autoridades en los procedimientos: (). 8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados. (). 20 MORON URBINA, Juan. Comentarios a la nueva ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurdica S.A., Lima, 2001, p. 29. 21 Cfr. BREWER-CARIAS, Allan R. Principios del procedimiento administrativo en Amrica latina. LEGIS S.A., Bogot, 2003, p. 262. 5

Entre las muchas novedades de la ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, figura la regulacin del debido procedimiento. El artculo IV de dicha ley en su numeral 1.2, lo establece en esta forma: Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo. 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho administrativo: () 1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo. (). 22 Analizando la ley N 27444, MORON considera que el debido proceso en el mbito administrativo, comprende, a favor del administrado, los siguientes derechos: 1. A exponer sus argumentos (derecho a ser odo), 2. A ofrecer y producir pruebas, y 3. A obtener una decisin motivada y fundada en derecho.23 Por su parte, estudiando la misma ley, BARTRA opina que el debido procedimiento est formado por los derechos: 1. A ser odo, 2. A conocer el estado del expediente, 3. A presentar pruebas, debiendo otorgarse un plazo prudencial para ofrecerlas y actuarlas, y 4. A una decisin fundada en derecho.24 Si bien el procedimiento administrativo aparece como un conjunto de formalidades arbitradas las ms de las veces en garanta del particular, ello no debe hacernos olvidar otra finalidad del procedimiento, cual es la de lograr el mayor acierto y eficacia de las resoluciones administrativas.25 En ese sentido, de manera coherente a lo indicado para el debido proceso, el debido procedimiento tambin incluye entre sus garantas al instituto cautelar, directamente relacionado al logro de los fines del procedimiento. Dicho instituto, ha sido recogido en el artculo 146 de la Ley N 27444. Como podemos comprobar, el debido procedimiento no est regulado como un derecho a favor de los sujetos administrados al interior del procedimiento administrativo, sino como un conjunto de garantas a favor de estos durante el desarrollo del procedimiento. Podemos decir que, para nuestra ley, el Principio del debido procedimiento postula el respeto de todas esas garantas por parte de la Administracin. 5. El debido procedimiento en nuestra jurisprudencia constitucional.

Partiendo de la idea que la consagracin constitucional del debido proceso permite su vigencia ms all de los lmites de la funcin jurisdiccional, desde hace algunos aos atrs, el Tribunal Constitucional ha urgado por esos otros alcances en diversos pronunciamientos. Las conclusiones de esa progresiva evaluacin, las encontramos en la sentencia dictada el 29 de agosto de 2006 en el Expediente N 3075-2006-PA/TC, cuando en su cuarto fundamento expresa que: Como este Colegiado ha tenido oportunidad de sealar mediante uniforme y reiterada jurisprudencia, el debido proceso es un derecho fundamental de naturaleza procesal con alcances genricos, tanto en lo que respecta a los mbitos sobre los que se aplica como en lo que atae a las dimensiones sobre
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Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 11 de abril de 2001 (separata especial). Cfr. MORON URBINA, Juan. Ob. Cit., pp. 29-30. 24 Cfr. BARTRA CAVERO, Jos. Procedimiento administrativo. Editorial Huallaga, 6 edicin, Lima, 2002, pp. 71-74. 25 Cfr. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho administrativo. Editorial Tecnos S.A., 12. edicin, Madrid, 1994, Vol I., pp. 472-473. 6

las que se extiende. Con relacin a lo primero, queda claro que dicho atributo desborda la rbita estrictamente judicial para involucrarse o extenderse en otros campos como el administrativo, el corporativo particular, el parlamentario, el castrense, entre muchos otros, dando lugar a que en cada caso o respecto de cada mbito pueda hablarse de un debido proceso jurisdiccional, de un debido proceso administrativo, de un debido proceso corporativo particular, de un debido proceso parlamentario, etc. Por lo que respecta a lo segundo, y como ha sido puesto de relieve en innumerables ocasiones, las dimensiones del debido proceso no slo responden a ingredientes formales o procedimentales, sino que se manifiestan en elementos de connotacin sustantiva o material, lo que supone que su evaluacin no slo repara en las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (juez natural, procedimiento preestablecido, derecho de defensa, motivacin resolutoria, instancia plural, cosa juzgada, etc), sino que tambin, y con mayor rigor, se orienta a la preservacin de los estndares o criterios de justicia sustentables de toda decisin (juicio de razonabilidad, juicio de proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad, etc.). As las cosas, el debido proceso es un derecho de estructura compleja, cuyos alcances corresponde precisar a la luz de los mbitos o dimensiones en cada caso comprometidas. (...).26 Vemos entonces, entre los mbitos del debido proceso, aquel referido al Derecho Administrativo, en el cual adopta el nombre de debido proceso administrativo, el cual, al igual que en los otros mbitos, puede adoptar dimensiones tanto formales como sustanciales. La nocin de debido proceso administrativo, sin embargo, ya haba sido objeto de desarrollo en anteriores fallos. Una aproximacin al tema la encontramos en una sentencia dictada por el Tribunal Constitucional el 02 de julio de 1998, en la cual declar fundada una demanda de amparo por la trasgresin de lo que denomin debido proceso administrativo. En su cuarto fundamento, el citado tribunal expres que: () el debido proceso administrativo, supone en toda circunstancia el respeto por parte de la administracin pblica de todos aquellos principios y derechos normalmente invocados en el mbito de la jurisdiccin comn o especializada y a los que se refiere el artculo 139 de la Constitucin del Estado (verbigracia: jurisdiccin predeterminada por la ley, derecho de defensa, pluralidad de instancia, cosa juzgada, etc.). 27 De esa manera, vemos que para nuestro Tribunal Constitucional, las garantas del debido proceso jurisdiccional, encontraban plena aplicacin en sede administrativa, configurando el llamado debido proceso administrativo. Cabe advertir que para el Tribunal, el debido proceso administrativo era en realidad un conjunto de garantas jurisdiccionales, tambin exigibles ante la Administracin Pblica en un segundo momento. El 26 de agosto de 2003, el Tribunal Constitucional declar fundada una demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza N 290 de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Versando el tema debatido sobre la inclusin del recurso de revisin en un procedimiento ante la municipalidad, el Tribunal, en su tercer fundamento, precis que: (...). En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al debido proceso administrativo -pues no toda resolucin es susceptible de ser impugnada en dicha sede-; pero s lo es del derecho al debido proceso judicial, pues la garanta que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos
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Proceso de amparo seguido por la Escuela Internacional de Gerencia High School of Management EIGER contra INDECOPI y otra (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-A.A.html). 27 Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente N 026-97-AA/TC, seguido por Empresa de Transportes Andrs Avelino Cceres contra la Municipalidad Provincial de Huanuco, sobre accin de amparo (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A.A.html). 7

por los rganos pblicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede sta en la que, adems, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un rgano judicial superior. 28 Conforme se aprecia, el Tribunal identifica al todava llamado debido proceso administrativo (pese a estar ya vigente la Ley N 27444) como un derecho distinto al debido proceso judicial, presentndolo como una categora independiente de ste, y adems, reconocindole el mismo nivel. Se advierte un avance interpretativo. Al resolver con fecha 26 de agosto de 2004 un proceso de amparo, el Tribunal Constitucional mostr la institucin que estudiamos de una tercera manera. Ella aparece expresada en el sexto fundamento de la sentencia: Todo ejercicio de la potestad administrativa debe observar la Ley del Procedimiento Administrativo General, ley marco que regula la actuacin administrativa. Al respecto, el artculo IV del Ttulo Preliminar, consagra, entre otros, el derecho al debido procedimiento, que garantiza que los administrados gocen de derechos tales como el de exponer sus argumentos, de ofrecer y producir pruebas y obtener una decisin motivada y fundamentada en el derecho.29 En este caso, para el Tribunal, el ahora s llamado debido procedimiento (administrativo), es la garanta que tienen los administrados del respeto del procedimiento administrativo general previsto en la Ley N 27444, y de las garantas que ella contiene. El Tribunal Constitucional, sin duda, avanz mucho ms en el tema en otra sentencia de fecha 17 de febrero del 2005, mediante la cual declar fundada una accin de amparo por considerar que la violacin de la garanta constitucional de la motivacin de un acto administrativo sancionador, era a la vez una infraccin al derecho a un debido proceso en sede administrativa. La valoracin contenida en dicha sentencia merece una evaluacin ms detallada. El segundo fundamento de la sentencia, seala que: El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, est concebido como el cumplimiento de todas la garantas y normas de orden pblicos que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, includos los administrativos (sic.), a fin de que las personas estn en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuacin u omisin de los rganos estatales dentro de un proceso, sea ste administrativo como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.30 Segn lo anterior, si bien el debido proceso est previsto en la Constitucin como un conjunto de garantas observables en sede jurisdiccional, se trata antes de ello de un derecho constitucional, que debe ser respetado tanto por el Poder Judicial como por la Administracin Pblica. A diferencia del pronunciamiento del 02 de julio de 1998, antes citado, el Tribunal Constitucional coloca a ambas instituciones en pie de igualdad cuando se trata de respetar el mencionado derecho constitucional. Tal idea aparece claramente establecida en el tercer fundamento de la sentencia:

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Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el expediente N 010-2001-AI/TC, seguido por el Defensor del Pueblo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre accin de inconstitucionalidad (http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/juris-nac/010-2001-AI.htm). Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Expediente N 1628-2003-AA/TC, seguido por la Fundacin Ignacia R. Vda. de Canevaro contra la Superintendencia de Bienes Nacionales, sobre accin de amparo (http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/01628-2003-AA.html). Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 4289-2004-AA/TC, seguido por Blethyn Oliver Pinto contra la Comandancia General del Ejercito, sobre accin de amparo (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/04289-2004-AA.html). 8

El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, estn garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino tambin en el mbito del procedimiento administrativo. Establecidos el debido proceso y los derechos que l contiene para el orden jurisdiccional, y valorando el Tribunal su aplicacin en el orden administrativo, resulta innecesaria una enumeracin de ellos para ste segundo mbito. El derecho al debido proceso resulta as aplicable por igual ante ambos estamentos. Sin embargo, resulta central en la explicacin el cuarto fundamento de la sentencia: El fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo, encuentra sustento en el hecho de que tanto la administracin como la jurisdiccin estn indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si la administracin resuelve sobre asuntos de inters del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razn alguna para desconocer la categoras invocables ante el rgano jurisdiccional. En el prrafo anterior, el Tribunal precisa que tanto la jurisdiccin como la administracin se encuentran supeditadas a la Constitucin. En esa medida, las garantas previstas para los procesos judiciales en los cuales se resuelve sobre derechos y obligaciones de las personas, resultan perfectamente aplicables a los procedimientos administrativos, en los que se resuelve sobre los derechos e intereses de los sujetos administrados. El Tribunal, sin embargo, retrocedi a la expresin debido proceso administrativo, pese a que ella haba sido ya superada po r la vigente Ley N 27444. 6. Ideas finales.

El derecho a un debido procedimiento administrativo recogido en la Ley N 27444, responde, en principio, al desarrollo doctrinario del derecho a un debido proceso judicial, el cual, esencial en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, es consagrado como un derecho constitucional. A consecuencia de ello, dicho derecho amplia sus alcances ms all de la mencionada funcin, hacia aquellos mbitos en los cuales el Estado tambin declara derechos e impone obligaciones, uno de los cuales se presenta en el ejercicio de la funcin administrativa, encargado a la Administracin Pblica. Sin embargo, relacionar la nocin de debido proceso con el diario desempeo de la Administracin, nos obliga a repensar los caracteres originales de dicha categora. Ya no estamos en el desenvolvimiento de la funcin jurisdiccional, sino dentro del campo correspondiente a otra funcin estatal: la funcin administrativa. Debido a ello, y por encontrarse el debido proceso catalogado como un derecho constitucional, su aplicacin en sede administrativa, asume los matices de aquella otra funcin. Es as como se explica la independencia y propia identidad del debido procedimiento administrativo, que no es otra cosa que la aplicacin del debido proceso constitucional a la relacin existente entre la Administracin Pblica y los sujetos administrados; o dicho de otra manera, el respeto por parte de la primera a los derechos y garantas previstos a favor de tales sujetos. A esa misma respuesta ha llegado el Tribunal Constitucional, luego de desarrollos anteriores contenidos en algunas de sus sentencias, a travs de los cuales ha ido denotando sus caractersticas. Al respecto, sin perjuicio de su planteamiento doctrinario y regulacin normativa, el debido procedimiento administrativo es un concepto que, en nuestro pas, ha sido desarrollado en va jurisprudencial; no siendo ste el nico caso, ya que lo mismo ha ocurrido, por ejemplo, con el derecho a la verdad.31 Con el aporte de los diversos tipos de fuentes citadas, el debido procedimiento administrativo queda configurado, primero, como el expreso soporte constitucional de los diversos principios que ordenan el procedimiento administrativo; segundo, como un
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Desarrollado a partir de la sentencia del caso Genaro Villegas Namuche, Expediente N 2488-2002HC/TC (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A.A.html). 9

derecho exigible de manera directa a la Administracin; tercero, como un instrumento que fortalece el carcter garantista del procedimiento regulado; y cuarto, como una herramienta pedaggica y de ordenacin conceptual. Es, en sntesis, una conquista del Derecho Administrativo que compromete el ejercicio de la funcin administrativa con la Constitucin. En esa lnea de pensamiento, corresponde a los actores del derecho peruano estar atentos para advertir futuros avances del instituto estudiado, con el fin de poder acompaarlos mediante reflexiones oportunas. El Derecho en general y el Derecho Administrativo en especial cambian, y en ese proceso, garantas como la que analizamos juegan un rol importante, cual es el de proteger los derechos de los sujetos administrados en su condicin de destinatarios de la funcin administrativa del Estado.

JIMNEZ VIVAS, Javier. Qu es el debido procedimiento administrativo? Revista Actualidad Jurdica, Gaceta Jurdica, T. 167, Lima, octubre 2007, pp. 166-170.

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