Está en la página 1de 48

Anlisis de poltica pblica en educacin: lnea de investigacin

Pedro Flores-Crespo

1a edicin, 2008 D.R. Universidad Iberoamericana, A.C. Prol. Paseo de la Reforma 880 Col. Lomas de Santa Fe 01219 Mxico, D.F. ISBN 978-607-417-014-6 Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico Prohibida la reproduccin parcial o total de esta obra sin la autorizacin expresa de la Universidad Iberoamericana.

NDICE Introduccin I. Qu justica el anlisis de poltica pblica en educacin? II. Objetivos generales III. Proyectos de estudio especcos ANEXO 1. Anlisis de la literatura sobre poltica educativa ANEXO 2. Anlisis de enfoques y teoras sobre el anlisis de poltica pblica 5 7 18 18 21 32

El Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin de la Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico (INIDE) naci en 2002 con el propsito de analizar la situacin educativa del pas y proponer soluciones a sus problemas, los cuales afectan, principalmente, en lo social, cultural y econmico a las personas ms desfavorecidas. Para ello, el INIDE busca enfocarse en cinco reas de estudio: (1) polticas pblicas y desarrollo educativo; (2) educacin bsica y sociedad; (3)educacin y desarrollo integral del pas; (4)educacin, trabajo y pobreza, y (5)educacin y organizaciones civiles.

INTRODUCCIN Los resultados de las polticas educativas en Mxico estn lejos de reejar las esperanzas de bienestar, cambio y transformacin que sobre la educacin y el conocimiento se ciernen. La brecha entre lo que el sistema educativo, en general, y la escuela, en particular, pueden ofrecer, y lo que las nias, nios, jvenes y adultos pueden llegar a ser y hacer gracias a sus aprendizajes, tal parece que se sigue ensanchando. El grado de importancia que el gobierno y la sociedad han asignado a travs de la historia a la educacin, pierde sentido en la medida que se conocen las graves y paradjicas consecuencias de la poltica educativa en nuestro pas. Programa sectoriales vistosos pero poco ecaces; avances en materia de cobertura educativa y revelacin de escandalosas desigualdades; gasto pblico considerable y penosos resultados en trminos de comprensin lectora y matemtica; aumento de la escolaridad e incapacidad para ampliar las posibilidades de vida de los alumnos; creacin de nuevas modalidades educativas y bloqueo de aspiraciones sociales; introduccin de nuevas tecnologas educativas y ampliacin de la brecha entre ricos y pobres; rma de amantes alianzas polticas e impericia para revertir la situacin educativa de los grupos marginados; adopcin de modelos educativos y universitarios de frontera, y subestimacin del desarrollo educativo de los pueblos indgenas. Qu pasa con la educacin pblica en Mxico, tan inecaz pese a los logros y avances? Ser que la educacin como factor de cambio ha perdido su brillo dado por las teoras loscas, polticas y sociales, as como econmicas de los ltimos aos? Es tiempo de dejar de atribuir a la educacin y al sistema educativo su capacidad de cambio y transformacin?

La educacin tiene una capacidad intrnseca y real de cambio y transformacin, siempre y cuando se asiente en formas y reglas institucionales, legales, racionales, culturales, polticas, nancieras y democrticas que contribuyan a potenciar su efectividad. Mientras estas formas o reglas no se conozcan, analicen, discutan y anen a la luz de sus repercusiones sobre los actores polticos, habr pocas posibilidades de aminorar o erradicar las contradicciones que arriba se exponen y que, en ltima instancia, afectan ms profundamente a los individuos y grupos marginados del pas. El estudio de las polticas pblicas comprende precisamente el anlisis de estas formas y reglas, as como sus combinaciones variadas, lo que podra llevarnos a comprender mejor lo que ocurre con los cursos de accin que implcita y explcitamente surgen primordialmente desde el gobierno, pero que son constantemente recreados por los diversos actores sociales y polticos con el propsito de cumplir con las nalidades que el Estado se va jando. Los propsitos de esta lnea de investigacin son, por un lado, estudiar y desarrollar esquemas de anlisis de poltica pblica que permitan un mejor entendimiento del modo en que los gobiernos y la sociedad proceden para tratar de resolver los problemas educativos del pas y, por otro, identicar y analizar las diversas formas y reglas institucionales, legales, racionales, polticas, nancieras y democrticas, as como sus combinaciones variadas que dotan de efectividad a las polticas y los programas en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional. Bajo el enfoque de poltica pblica, esto es perfectamente posible porque, como arma Luis F. Aguilar, representa: [...] una disciplina o profesin que posee los mtodos analticos apropiados para mejo-

rar la calidad cognoscitiva de las decisiones de gobierno y asegurar as su causalidad, la ecacia social y la eciencia econmica, se centra en el proceso decisorio del gobierno y puede cuestionar numerosas decisiones por considerar que no estn estructuradas cognoscitivamente (informacin imperfecta, anlisis econmico deciente, supuestos causales inciertos).1 En la Primera Parte de este documento se describe la problemtica a la que responde esta lnea de investigacin, y para ello se identican tres vertientes: (1) el reto de la poltica pblica ante nuevos contextos; (2) la necesidad de la renovacin terica y analtica, y (3) la bsqueda de la efectividad de las polticas. Esta Parte es la ms extensa, y se destacan puntos como: la necesidad de fundamentacin terica de los anlisis de poltica educativa en nuestro pas, y de rebasar el modelo estatocentrico que sugiere que la poltica (policy) es el mero resultado de la decisin de un solo actor: el gobierno. Tambin sobresale la denicin de poltica que gua este trabajo y las razones para enfatizar lo pblico de las polticas. En el apartado tres se ofrecen algunas explicaciones de la dbil efectividad de las polticas, lo que contribuye a planear el trabajo emprico de la lnea. La Segunda Parte describe los tres objetivos generales que persigue esta lnea de investigacin, mientras que la Tercera Parte abre una amplia gama de posibilidades de anlisis al proponer cinco reas de estudio especcas sobre las que se podra encauzar el trabajo de esta lnea de investigacin: (1) teora poltica y modelos de poltica pblica; (2) estudios sobre implementacin; (3) anlisis comparativo de polticas; (4) uso del conocimiento en los procesos de poltica educativa, y (5) evaluacin integral de polticas y programas. El documento incluye al nal un anexo sobre el anlisis pormenorizado de los trabajos que compusieron la revisin de literatura, y otro anexo

expone los marcos tericos y enfoques de anlisis de poltica pblica. Deseo agradecer su apoyo al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) para la realizacin de este proyecto, y a los colegas del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin (INIDE) del Departamento de Educacin de la Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico, que con sus crticas y comentarios enriquecieron versiones previas de este documento. Me reero a Enrique Pieck, Marisol Silva, Javier Loredo, Francisco Alvarado, Mercedes de Agero, Carlos Muoz Izquierdo, Mercedes Ruiz y Sylvia Schmelkes. Otra fuente de tiles observaciones surgi del simposio organizado junto con Aurora Loyo dentro del IX Congreso del Consejo Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE), en el cual participaron Leonel Ziga, Teresa Bracho, Francisco Miranda y Silvia Ortega. Agradezco tambin a Claudia Santizo, Maranela Nez, Ren Gonzlez Cant, Silvia Ortega, Mara de Ibarrola, Juan Carlos Barrn, Sylvia Schmelkes, Aurora Loyo y Marisol Silva por su participacin en el seminario organizado para hacer los ajustes nales al documento y comenzar la denicin de una agenda futura de investigacin. Gracias a Dulce C. Mendoza por su ayuda en la recopilacin de informacin, sus esclarecedores comentarios y, sobre todo, su rme compromiso con el desarrollo del anlisis de poltica pblica en educacin (APPE). A Marisol Rueda por su lectura y correccin de estilo. Lgicamente, toda esta invaluable ayuda no me exime de los errores que an pudiesen existir.

Aguilar, L. F. El aporte de la poltica pblica y la Nueva Gestin Pblica a la gobernanza. Conferencia en el XII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Repblica Dominicana, 30 octubre-2 de noviembre de 2007, p. 12.
1

I. QU JUSTIFICA EL ANLISIS DE POLTICA PBLICA EN EDUCACIN? La problemtica que justica la relevancia del anlisis de poltica pblica en educacin puede verse desde tres vertientes generales, la primera de naturaleza macrocontextual. 1. El reto de la poltica pblica ante nuevas problemticas APPE se justica debido a los complejos y no poco interesantes cambios en el entorno poltico, social y econmico del pas. En otro espacio se ha sostenido que el tablero poltico de Mxico y, consecuentemente, la forma en que se formulan las polticas educativas ha cambiado considerablemente desde hace 20 aos.2 Sera errneo soslayar la apertura a nuevas y diversas fuerzas polticas de nales de la dcada de 1970 que, entre otras cosas, abrieron caminos para una oposicin real (en palabras de Gilberto Rincn Gallardo).3 La disidencia sindical, al igual que los movimientos ciudadanos, hicieron su aparicin en las dcadas de 1970 y 1980, respectivamente. Con la crisis econmica y poltica de la dcada de 1980, fue evidente que se debilit la capacidad del Estado para enfrentar las demandas sociales y su forma de operacin,4 muchas de ellas basadas en el clientelismo y corporativismo. La dcada prdida de 1980 exhibi al gobierno como factor de desgobierno, como dira Luis F Aguilar. Esto signica que este agente no slo puede impulsar benecios sociales sino tambin ocasionar daos y costos sociales severos. Ante tales hechos, era lgico que las tesis sobre la capacidad/eciencia directiva de los gobiernos5 empezaran a ser cuestionadas y revisadas, y se propusieran desde
Flores-Crespo, P. Participacin social y ciudadana. Cuaderno de Trabajo para los Foros Regionales organizados por el Observatorio Ciudadano de la Educacin, Mxico (OCE), 2006. 3 Citado en Woldenberg, J. (conductor) Mxico: La historia de su democracia. Documental 3 vols., Mxico: Televisa, 2004. 4 Muoz, A. El sindicalismo mexicano frente a la Reforma del Estado. El impacto de la descentralizacin educativa y el cambio poltico en el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin 1992-1998, Mxico: UIA, 2004. Vase Schettino, M. Cien aos de confusin. Mxico en el Siglo XXI, Mxico: Taurus, 2007. 5 Aguilar, L. F. El aporte de la poltica pblica y la Nueva Gestin Pblica a la gobernanza..., op. cit., p. 4.
2

conceptos (p.e. gobernanza) hasta teoras y prcticas (nueva gestin pblica) para tratar de mejorar el ejercicio de las funciones del gobierno hasta el grado de hacerlas mucho ms manejables y ecientes. Sobre estos puntos se hablar ms extensamente en la Segunda Parte, ya que lo que se quiere subrayar ahora es que las nuevas realidades van construyendo nuevos marcos para ir pensando los problemas sociales y educativos, as como sus formas de solucin. Dentro de estos grandes cambios contextuales en Mxico, podra sealarse la transformacin de los tradicionales esquemas de la democracia representativa y, especcamente, la rme intencin de cambiar mediante el voto, el anquilosado sistema PRI-gobierno. Vemos que, mientras que en 1994 el 89% de los municipios del pas era gobernado por el PRI, para 2007 este porcentaje se redujo a casi 34%.6 Aunado a ello, la escena poltica nos ha revelado la existencia de fuertes contrapesos legislativos7 y judiciales al poder Ejecutivo, el avance del derecho a la libre expresin, as como la posibilidad de tener aunque an de manera muy desigual libre acceso a la informacin gubernamental.8 Todos estos cambios han modicado los ambientes de la poltica pblica en diferentes direcciones, y coincidimos que [l]a propagacin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad, plantean al Estado y a la sociedad misma problemas cruciales de organizacin poltica, de orden gubernamental y de gestin pblica.9 Sin embargo, la ampliacin de las condiciones democrticas y libertades polticas no est exenta de contradicciones, movimientos accidentados y regresiones. Para algunos analistas,10 aunque se
Aguayo, S. El Almanaque Mexicano, Mxico: Aguilar, 2007. Para mayor informacin, vase Peschard, J. De la mutua incomprensin entre el Ejecutivo y el Legislativo en los tiempos de la alternancia en Snchez, A. (comp.) Qu pas nos deja Fox? Los claroscuros del gobierno del cambio. Mxico: Norma, 2006. 8 En mayo de 2004 se expidi el decreto que presenta la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, cuyo objetivo era, entre otros, Favorecer la rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeo de los sujetos obligados. Estos sujetos eran desde el poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, hasta cualquier otro rgano federal. 9 Lerdo de Tejada, S. y Luis A. Gomina. El Lobbying en Mxico, Mxico: Porra, 2004. 10 Schettino, M. Propuestas para elegir un futuro. Mxico en el siglo XXI, Mxico: Ocano, 1999.
6 7

desea construir un rgimen democrtico, a veces la sociedad y algunos grupos polticos y actores sociales vuelven a inclinarse por prcticas totalmente contrarias a ese deseo. La perseverancia del paternalismo, la bsqueda y otorgamiento de prebendas como mecanismo de cohesin de los grupos, la inclinacin por mantener privilegios o dejar intactos poderosos intereses econmicos,11 as como el deseo de tener un hombre fuerte que establezca las reglas para todos, hacen dudar de la verdadera voluntad democrtica de la sociedad mexicana.12 Es sintomtico que en Mxico, 42% de las personas entrevistadas para el Latinobarmetro declar nunca haber participado en una organizacin poltica o social mientras que el promedio regional en Latinoamrica es 11 puntos menor (31%). Adems, de 2006 a 2007 baj en seis puntos el nmero de mexicanos que le dio su apoyo a la democracia: de 54% a 48%.13 Estas transformaciones, parte de la construccin de un rgimen poltico diferente, pueden ser sustancialmente tiles como marco de anlisis para el estudio de las polticas pblicas en educacin. Sin embargo, la labor del analista poltico no se agota en la comprensin del rgimen poltico. Si en verdad se desea comprender con mayor amplitud lo que sucede dentro del sistema educativo nacional, hay que poner atencin a otras transformaciones de igual trascendencia, como la demogrca, econmica y cultural. Los cambios recientes en trminos demogrcos ilustran esta necesidad de ampliar la mirada. Por ejemplo, en Mxico, mientras la poblacin de menos de 15 aos disminuye cada vez ms, el grupo de personas en edad laboral, es decir, de 15 a 64 aos, ha aumentado considerablemente.14 Esto genera demandas al sistema educativo y a la sociedad, en un sentido diferente al de principios del siglo XX, en donde el objetivo primordial era ampliar los servicios educativos en el nivel bsico. Aunado a los cambios demogrcos, han surgido fenmenos sociales, culturales y econmicos que
Peschard (2006) ha observado que pese a la pluralidad en el Congreso, el poder poltico se ha rendido ante los intereses de grandes consorcios, como el de los medios de comunicacin, por ejemplo. 12 Schettino, op. cit. p. 29. 13 Informe Latinobarmetro 2007, Chile: Corporacin latinobarmetro, www.latinobarometro.org 14 Caldern, F. Primer Informe de Gobierno. Anexo Estadstico: Mxico: Poder Ejecutivo Federal. 2007.
11

ponen en tensin los procesos de polticas educativas. Pensemos en el fenmeno de la migracin, que es creciente en nuestro pas, y que para el Consejo Nacional de Poblacin es el signo del siglo XXI. La migracin nos enfrenta a nuevos retos en materia educativa que hace 30 aos no se habran pensado. Por ejemplo, ahora se sabe que la migracin tiene entre sus efectos desincentivar la inversin en la educacin media y superior en comunidades con tradicin migratoria.15 Qu polticas educativas se tendrn que disear e implementar para estos contextos? La respuesta no puede ser nica ni inequvoca, sobre todo si seguimos la idea de que el paso por la escuela no es la nica forma de desarrollar competencias y habilidades.16 Es decir, no se tendran slo que abrir bachilleratos o universidades sino pensar qu hacer como sociedad y gobierno para tratar de revertir el desinters de las comunidades migrantes en la educacin. Nuevas modalidades de atencin a esta elusiva demanda, as como un claro nfasis en la pertinencia del conocimiento en la sociedad actual, parecen hacerse cada vez ms necesarios en el Mxico de hoy. En resumen, la renovacin de los movimientos opositores, el fuerte cuestionamiento a la capacidad gubernamental, el cambio de reglas entre actores polticos, los avances en trminos de libertades civiles y polticas, las pugnas en cuanto a los medios para alcanzar el bien comn, las transformaciones demogrcas, el surgimiento de complejos fenmenos sociales, y una necesaria renovacin sobre las nalidades de la educacin, conforman un escenario que, inexorablemente, tendr que empujar la reformulacin de los esquemas y marcos para el anlisis y diseo de polticas educativas en Mxico. Pasemos ahora a discutir la segunda vertiente de la problemtica que sustenta esta lnea de investigacin. 2. La necesidad de la renovacin terica y analtica Si la realidad es cambiante, las formas de acercamiento a la misma tendrn que modicarse. En
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. Mxico 20062007. Migracin y desarrollo humano. Mxico: PNUD, 2007. 16 SEP. Equidad, Calidad e Innovacin en el Desarrollo Educativo Nacional. Coleccin Editorial del Gobierno del Cambio. Mxico: SEP-FCE, 2005, p. 11.
15

otras palabras, los esquemas analticos, teoras o modelos tambin debern ajustarse para poder explicar de una manera ms profunda y realista lo que ocurre con las acciones pblicas.17 sta es la segunda vertiente que justica el desarrollo de una lnea de investigacin como APPE, y que se llamara la vertiente de renovacin terica y analtica. A. Los Estados de Conocimiento del COMIE: un primer acercamiento Un primer acercamiento a esta vertiente se deriva de la revisin a los estados de conocimiento sobre poltica educativa, elaborados por el Consejo Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE). A principios de la dcada de los noventa del siglo XX, el COMIE armaba que la poltica educativa, como un proceso poltico, apareca como gran incgnita al iniciar la dcada [de los ochenta]. Los investigadores que participaron en este ejercicio tambin argumentaron que en casi todos los estudios aparecen como tpicos de anlisis tanto el Estado como el rgimen poltico, y agregan: En todos los casos destaca la problematizacin de la poltica en funcin de la accin del Estado y, particularmente, la poltica educativa se plantea como un rea especca de esta accin [...].18 Es decir, se enfatiza en estas investigaciones el carcter burocrtico-corporativista de la poltica educativa del Estado mexicano. Pese a este nfasis, los investigadores tambin apuntan que el modelo de anlisis de poltica basado en dos actores burocrticos, como el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) y la Secre-

17 Es importante aclarar que un esquema (framework) no es lo mismo que una teora o un modelo. Elinor Ostrom, promotora del anlisis y desarrollo institucional (AID) ayuda a denir ms claramente cada uno de stos, y dice que un esquema ofrece un conjunto de variables que pueden ser usadas para el anlisis de polticas. Las teoras, en cambio, se enfocan en algn esquema y generan conjeturas para diagnosticar un fenmeno, explicar su proceso y predecir sus resultados. Las teoras son usualmente compatibles con cualquier esquema. Por ltimo, los modelos realizan suposiciones ms precisas acerca de un limitado conjunto de parmetros y variables, y aqu podramos encontrar a la lgica, las matemticas, la teora de juegos, la experimentacin y la simulacin. Ostrom, E. An assessment of the Institutional Analysis and Development Framework en Sabatier, P. Theories of the policy process, segunda edicin, EUA: Westview Press, 2007. 18 COMIE. Estados de conocimiento: polticas educativa y cientcas. Cuaderno 19. Mxico: COMIE, 1993, p. 17.

tara de Educacin Pblica (SEP), empezaba a ser disfuncional, por lo que la investigacin de la siguiente dcada tendr que abordar los sujetos de la sociedad civil (iglesias, partidos polticos, movimientos sociales, al igual que Agencias Internacionales).19 A doce aos de distancia de esta observacin, la SEP reconoci tambin la necesidad de ampliar la mirada en el anlisis de poltica, al armar que el cambio de paradigma de la poltica educativa consiste en enfrentar los desafos desde la ptica de la demanda y dejar de abordarlos solamente desde la perspectiva de la oferta. Esto signica avanzar en la democratizacin del sistema, reconocer la diversidad e incluir a quienes permanecen en el margen. En resumidas cuentas, se trata de poner en accin, por diversas vas, la premisa de que la educacin es asuntos de todos, no slo porque debe extender sus benecios sin exclusiones, sino porque requiere el concurso de todos aquellos que puedan aportar algo a la educacin.20 Pero, volviendo a los hallazgos del estado de conocimiento sobre polticas educativas de 1993, los investigadores hacen otras dos precisiones importantes. La primera es que el tema ms socorrido de las investigaciones en poltica educativa es el de descentralizacin. Este monopolio temtico obedece, segn los autores, al peso de este proyecto durante el decenio 1982-1992, y a que se ha mantenido como una poltica de Estado. La segunda precisin es que el desarrollo terico de algunos trabajos hace referencia a conceptos globalizadores como Estado, rgimen, actores, etc. y, ms adelante, sugieren reelaborar tericamente los mbitos y niveles analticos de la poltica educativa y, de ser posible, hacerlo desde una perspectiva multidisciplinaria, con referentes empricos que sustenten las reformulaciones tericas. Diez aos ms tarde, en 2003, el COMIE hizo otro corte para indagar qu se haba publicado en la dcada posterior al primer estado de conocimiento, y los resultados fueron sorprendentes.21

Op. cit., p. 24. SEP, op. cit., p. 21. 21 Este trabajo solamente incluy el nivel de educacin bsico y el medio superior. No se realiz un estado de conocimiento sobre polticas educativas en el nivel superior, que presenta mayores avances tericos en el campo del anlisis de polticas; vase por ejemplo, la magnca iniciativa llamada, Alliance
19 20

Se dijo que la investigacin de polticas educativas orientadas a la educacin bsica contina siendo, como en la dcada de los aos ochenta, un objeto de estudio poco frecuente en la investigacin educativa (COMIE, 2003: 20). Sin embargo, esta observacin admite un matiz. Margarita Zorrilla y Lorenza Villa, autoras del estado del conocimiento sobre poltica educativa, observan que el ensayo de opinin tan comn en los aos de la dcada de 1980 dej de ser la nica expresin de los investigadores educativos y, entonces, se reportaron ms trabajos analticos que, segn ellas, mostraban referentes tericos, metodolgicos y tcnicos. En su trabajo, observan que el proceso de descentralizacin (conocido como federalizacin) concentr un gran nmero de trabajos, algo que resulta coincidente con lo observado por el COMIE en 1993. Esta coincidencia implica algunas preguntas: qu avances en materia de conocimiento hubo sobre el proceso de descentralizacin en diez aos?, qu estudios habra que emprender en el futuro? Las metodologas para la elaboracin de estos estudios variaron en el tiempo, as como sus responsables, y no es posible contestar cabalmente a tales incgnitas. La revisin de trabajos en el estado de conocimiento de 2003 se organiza en nueve apartados. En la primera parte se presenta una introduccin que permite situar el estado de conocimiento, y en seguida se presentan las investigaciones localizadas que fueron agrupadas en ocho captulos: (1) diagnsticos que orientan el diseo y la operacin de las polticas; (2) anlisis de las polticas de cobertura, calidad y equidad; (3) de las polticas de federalizacin educativa; (4) de la poltica de nanciamiento educativo; (5) sobre las polticas y las reformas educativas; (6) el papel de los actores en las polticas educativas y la participacin social; (7) planeacin y evaluacin del sistema educativo, y (8) polticas para el magisterio. Como se observa, las categoras analticas estn mezcladas. La primera responde al campo de anlisis para la poltica pblica, mientras que la segunda es lo ms cercano a APPE,22 slo que en este documento se resaltan ejes temticos. Ante esta situacin, no se encuentra una reexin pormenofor Internacional Higher Education Policy Studies (AIHEPS) http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/aiheps/research.html 22 Vase ms adelante la seccin 111: Deniciones de poltica y enfoque para una distincin.

rizada sobre los diferentes modelos, esquemas y teoras de anlisis de poltica pblica y su uso, as como su pertinencia en la realidad de Mxico. Seguimos sin conocer en qu medida ciertos elementos de los diferentes encuadres tericos-abstractos ayudan a explicar mejor lo que ocurre con las polticas educativas. El balance del estado de conocimiento sobre polticas educativas de 2003 resalta un punto de inters: se sugiere realizar un trabajo de sistematizacin de investigaciones de poltica educativa que se reeran a los niveles meso y micro, pues lo que aqu se presenta es slo a nivel macro. Este ltimo, para la investigadora responsable del balance, signica el sistema en su conjunto cuya representacin son las secretaras de educacin a nivel nacional o en los estados, mientras que lo meso lo dene como aquello que tiene que ver con las instancias intermedias de la gestin del sistema educativo como seran la supervisin o los cuerpos tcnicos, entre otros. El nivel micro hace referencia a las instituciones educativas, en este caso a la escuela de enseanza bsica. Esta clasicacin de niveles es til en la medida que permite una mejor identicacin de los niveles de decisin, pero no parece que la realidad funcione as23 o que, siguiendo a Claudia Santizo, los instrumentos de anlisis para cada etapa se puedan utilizar de manera generalizada para las otras. Cada mbito tiene un signicado segn la teora que se utilice.24 Los tres niveles o mbitos propuestos por Zorrilla parecen estar interconectados por reglas implcitas y explcitas, y esto es lo que se propone explorar una lnea de investigacin como la presente. Identicar, como bien resume Santizo, los elementos de cada mbito, y reconocer las inuencias que cada uno tiene sobre los otros para ofrecer mejores explicaciones de lo que ocurre con las polticas educativas en Mxico. Los resultados de las polticas y, por lo tanto, de su efectividad, se asientan en un marco de decisin cuyos orgenes mltiples apuntan hacia la participacin de dis-

23 Las categoras de macro, meso y micro de Zorrilla (2003) no deben confundirse con los niveles meta, meso y delivery analysis, que propone Wayne Parsons (1995) como alternativa al tradicional modelo por etapas (denicin del problema, formulacin de poltica, implementacin y evaluacin). 24 Santizo, C. Comentarios al proyecto: Anlisis de Poltica Pblica en Educacin, 9 de mayo de 2008. Mimeograado.

10

tintos niveles de gobierno y variados ambientes de ejecucin entrelazados. En resumen, los estados de conocimiento sobre polticas educativas en Mxico ofrecen algunos elementos que justican, desde la vertiente terica y analtica, la lnea de investigacin denominada como APPE. Entre estos elementos se encuentran: Es difcil establecer con claridad qu avances se registraron en el campo de las polticas pblicas en educacin, ya que las metodologas para la elaboracin de los estados de conocimiento variaron sustancialmente a lo largo del tiempo, al igual que los autores. Los estados del conocimiento parecen no identicar el objeto de estudio en una dimensin amplia. Es epistemolgicamente vlido centrar nuestra atencin slo en polticas con ejes temticos especcos? Esto se complica an ms cuando no se identica una denominacin clara para el trmino de poltica educativa. Bajo sta, dicen los investigadores, se podran incorporar un sinnmero de estudios.25 Pese a que ambos estados del conocimiento (1993 y 2003) hablan de que tomaron en cuenta estudios de poltica educativa, que incluyen etapas como las de formulacin, instrumentacin e impacto, al nal las observaciones no retoman este punto. No sabemos qu estudios existen para cada etapa, y mucho menos podemos evaluar si el modelo por etapas sigue siendo til en Mxico. La hiptesis es que esta forma de anlisis, cuyas crticas se empiezan a escuchar a nales de los aos de la dcada de 1980, parece no ser del todo relevante y que, por consiguiente, requiere ser reemplazada por mejores esquemas tericos, tal como sugieren algunos estudiosos del tema.26 A este respecto, Claudia Santizo adopta una visin ms matizada, y opina que la separacin por etapas del proceso de poltica slo se realiza como un recurso analtico; no obstante, al momento de explicar los resultados de poltica (policy outcomes) s es necesario integrar los elementos que se separaron del marco analtico para

ofrecer un entendimiento cabal del objeto de estudio.27 B. Corroboraciones y ampliaciones: ms vacos de la literatura Una vez revisados los estados del conocimiento del COMIE, y habiendo detectado sus limitaciones para acercarnos a la problemtica en este campo de estudio, fue necesario hacer una bsqueda ms profunda y actualizada de artculos cientcos sobre poltica educativa. A travs de la Red de Revistas Cientcas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal (Redalyc), de 1999 a 2007 se detectaron 25 textos referidos a Mxico. El anlisis pormenorizado de estos artculos se encuentra en el Anexo 1, mientras que las observaciones generales de este ejercicio se presentan enseguida. La denicin de poltica es confusa. El trmino se equipara con una reforma, ley o un programa, y a partir de esta interpretacin se emprende el anlisis de poltica, lo que en ocasiones conlleva a construir una visin limitada y fragmentada.28 Algunos trabajos tienden a perder el foco de anlisis que supuestamente es la poltica (policy), y empiezan a ahondar en la descripcin de algunos elementos contextuales que poca relacin tienen con el proceso de sta. Predominan los trabajos analticos y descriptivos y, en cambio, sorprende el bajo nmero de trabajos con investigacin emprica. Los anlisis de este tipo se pueden ubicar en la etapa de evaluacin de la poltica o de un programa, pero en ocasiones esta observacin no se hace explcita en el texto, lo que podra resaltar la dbil tradicin de utilizar las herramientas del enfoque de polticas pblicas en el campo de la educacin. Slo un trabajo incluy un marco terico de las ciencias polticas y sociales para analizar el proceso de poltica; aunque habra que aclarar que, (1) s existen referentes de teora para explicar los fenmenos educativos o sociales (e.g.
27 28

COMIE (1993), p. 7. Sabatier, P. Theories of the policy process, segunda edicin, EUA: Westview Press, 2007.
25 26

Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit. Santizo insiste en que, al concentrarse slo en una etapa del proceso de poltica y no integrar en los anlisis de poltica los efectos de las otras etapas del proceso, se corre el riesgo de dar esta imagen fragmentada. Lo mismo pasa, dice, con los niveles macro, meso y micro que, en ocasiones, se presentan por separado y sin aparente conexin.

11

la teora del capital humano para analizar relacin educacin-empleo), y (2) se presentan marcos conceptuales muy bien elaborados. Se habla muy escasamente del grado de participacin de otros actores diferentes al gobierno en el diseo e instrumentacin de las polticas educativas. Esto revela un atraso terico considerable si tomamos en cuenta que, desde 1993, el COMIE ya haba sugerido la necesidad de poner atencin a otros actores para poder explicar qu ocurre con la poltica educativa de nuestro pas. Este ejercicio deja ver que existe una gama ms amplia de temas y ya no slo el monopolio temtico representado por la poltica de descentralizacin, tal como observaba COMIE en sus estados de conocimiento. Bajo esta lnea argumentativa, habra ahora que preguntarse si gracias a los recientes cambios normativos introducidos para algunos niveles educativos (e.g. obligatoriedad de preescolar), y a la visibilidad que el gobierno le desea dar a ciertas polticas (e.g. educacin media y tecnologas de la informacin), habr un mayor nmero de anlisis de poltica en estos temas tan cruciales. sta parece ser una buena pregunta que el prximo estado de conocimiento del Consejo Mexicano de Investigacin Educativa tendra que formularse y responder. Finalmente, se detectaron pocos estudios que centren su atencin en las polticas educativas de las diferentes entidades federativas y los municipios. C. La necesidad del fundamento terico y del enfoque amplio e integral En otro lugar se ha sealado que, en Mxico, el anlisis de poltica pblica en educacin era escaso.29 Son pocos los estudios sobre el tema que utilizan como base de sus explicaciones modelos tericos o analticos propios de la policy.30 Por
Flores-Crespo, P. Poltica educativa en Mxico [Resea del libro, La SEP por dentro. Las polticas de la Secretara de Educacin Pblica comentadas por cuatro de sus secretarios (1992-2004), de Pablo Latap Sarre, 2004. Mxico: FCE] en Revista Mexicana de Investigacin Educativa, 10(26), 2005, pp. 957-964. 30 Entre stos se encuentran Latap, P. Anlisis de un sexenio de educacin en Mxico, 1970-1976, Mxico: Nueva Imagen, 1980. Vase el cuadro 1, p. 38, o De Vries y lvarez. Acerca de las polticas, la poltica y otras complicaciones en
29

otra parte, en ocasiones los investigadores tendemos ms a describir el contenido de los programas gubernamentales que a entrar a la discusin pormenorizada de los elementos que conforman el proceso de las polticas. Si bien esto es, en algn sentido esclarecedor para poder hablar de manera ms precisa de anlisis de poltica educativa, habra que desarrollar estudios que pongan mayor nfasis y hagan explcitas cuestiones como: la losofa que sustenta la accin pblica; la forma en que se denen los problemas ms graves del sistema educativo; el grado de participacin de los distintos actores polticos y sociales; sus formas y medios de negociacin, y el grado y nivel en que actan los grupos de presin a lo largo del proceso de poltica, entre otras. Obviar estas cuestiones acarreara problemas epistemolgicos y prcticos que nalmente tienen nes negativos en la efectividad de las polticas. Podramos, por ejemplo, adjudicarle ecacia a ciertas polticas a partir de una simple evaluacin de metas y, con ello, legitimar polticas limitadas en la consecucin del benecio pblico y comn.31 Recordemos que [l]a historia muestra que lo ms prctico resulta ser, en ltima instancia, la teora.32 Siendo justos, la separacin entre la teora y la descripcin de polticas no es un problema exclusivo de Mxico; esta observacin es vlida tambin en contextos como el estadounidense y europeo. En su repaso sobre las teoras del proceso de poltica, autores como Edella Schlager han observado que este campo de estudio puede asela educacin superior mexicana en Revista de la Educacin Superior, XXXIV, 2(34), 2005, pp. 81-105. Otro trabajo que est encaminado en este sentido es el de Valenti, G. y del Castillo, G. Inters pblico y educacin superior: Un enfoque de poltica pblica en Mungaray, A. y Valent, G. (coords.) Polticas pblicas y educacin superior, Mxico: ANUIES, 1997; Acosta, A. Estado, polticas y universidades en un periodo de transicin. Primera reimpresin, Mxico: AUG-FCE, 2003; los trabajos de Rollin Kent y los acadmicos adscritos al proyecto denominado Alliance for Internacional Higher Education Policy Studies (AIHEPS http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/ aiheps/sp_index.html), y ms recientemente, Santizo, C. y Cabrero, E. Transparency in education. Quality Schools Programme in Mexico. Pars: IIEP, 2004, especcamente vase el Capitulo 3 sobre redes de poltica (policy networks). 31 Silva, M. Comentarios al documento base de la lnea de investigacin: Anlisis de Poltica Pblica en Educacin, 12 de mayo de 2008. Mimeograado. 32 Latap, P. El anco dbil de un gobierno pragmtico en Proceso, no. 1266, 04.02.01 [Consultado el 11.02.01 www. proceso.com.mx].

12

mejarse a un terreno de islas montaosas, cuya estructura terica est interrelacionada y, ocasionalmente, unida por bajas colinas de mtodos, conceptos y trabajo emprico. Todas estas islas estn rodeadas de ocanos de trabajo descriptivo, el cual no necesariamente se adhiere a alguna de esas montaas.33 Jean-Claude Thening apunta que en Europa la mayora de los estudios carece de rigor analtico y los trabajos son en esencia, descriptivos y tericamente inestables; semejan ms estudios prcticos o informes de consultora; por lo tanto, no producen mucho conocimiento nuevo ni informacin rigurosa o teoras slidas.34 Otro de los factores que justican tericamente la existencia de una lnea de investigacin como APPE es que, al haber tenido en Mxico un rgimen presidencialista, comnmente se piensa que la poltica es el mero resultado de la voluntad de la autoridad gubernamental. No hay polticas, slo decisiones, expres un alto funcionario del sexenio 1989-1994 en una reunin del Consejo Consultivo de Educacin Bsica de la administracin actual (2006-2012). Si esto fuera cierto, y solamente se pusiera atencin a la decisin gubernamental como unidad de anlisis prioritario, caeramos en graves errores epistemolgicos y ontolgicos. Si la decisin fuera de un solo actor, todas las intenciones de los gobiernos que se traducen en decisin tendran que cumplirse cabalmente, y esto est muy lejos de ser verdad. Esta visin monofocal, y centrada en el gobierno ms que en gobernar,35 sigue siendo comn en algunos crculos acadmicos y debe ser cuestionada a la luz de los recientes desarrollos tericos36 y, sobre todo, a la cambiante realidad descrita en la seccin 1 que puede explicar, en parte, los repen-

tinos cambios a iniciativas y programas propuestos por el poder Ejecutivo federal.37 La poltica, argumentan los estudiosos del tema, es ms que la decisin suprema de las autoridades legtimamente electas o designadas [...], la gran decisin est condicionada y limitada por las decisiones precedentes de mltiples actores gubernamentales, polticos y sociales, que en su interdependencia la preparan y conguran, la acotan o ensanchan.38 El modelo de polticas estatocntrico39, el cual sugiere que lo que importa es lo que el Estado hace o deja de hacer, pues ste es el centro, y la sociedad, la periferia, necesita ser sujeto de un amplio anlisis antes de darlo como nico y generalmente vlido. APPE busca analizar y cuestionar tanto ste como otros esquemas, teoras y modelos con el nimo de proponer acercamientos ms amplios que nos expliquen mejor qu ocurre con las polticas educativas en Mxico. Un primer paso en este sentido fue hacer una seleccin de textos que centraban su atencin en examinar esquemas o teoras para el anlisis de poltica. El anlisis detallado de este ejercicio puede consultarse en el Anexo 2. Algunas observaciones de carcter general son las siguientes: Se resalta la necesidad de utilizar enfoques interdisciplinarios en el anlisis de poltica. El modelo por etapas recibe fuertes crticas por ser demasiado simplista y no reejar la realidad que trata de explicar. La policy es un proceso continuo, no lineal. Se sugiere recurrentemente emprender estudios sobre el meso nivel que, segn Wayne Parsons, es el nivel de anlisis enfocado a las conexiones entre la denicin de problemas, de la agenda, la toma de decisiones y el proceso de implementacin. No utilizar los distintos esquemas, teoras y modelos para el anlisis va en detrimento del
Me reero, especcamente, al hecho de que el congreso determin no otorgarle recursos al programa Enciclopedia, que era unas de las propuestas estrella del presidente Fox (2001-2006). Tambin valdra la pena comentar las modicaciones hechas por los legisladores a las propuestas originales sobre el presupuesto educativo enviados por el Ejecutivo. 38 Aguilar, L. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas de Giandomenico Majone (Introduccin), Mxico: FCE/CNCPYAP, 2005, p. 24. 39 El trmino pertenece a Jean Claude Thening, op. cit.
37

Citada en Sabatier, P. Op. cit., p. 323. Thening, J.C. La actualizacin del conocimiento en el campo de la administracin y las polticas pblicas en Del Pardo, Mara del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la gobernanza, Mxico: COLMEX, 2004, p. 189. 35 Tomo esta idea de Aguilar, L. F. Op. cit. 36 Sobre este tema, vase, entre otros, Sabatier, P. Theories of the policy process, segunda edicin, EUA: Westview Press, 2007; Moran, M.; Rein, M.; Goodin, R. E. (eds.), The Oxford Handbook of Public Policy, Nueva York: Oxford University Press, 2006; Parsons, W. Public Policy: An introduction to the theory and practice of policy analysis, Cheltenham, Northampton, 1995; Edward Elgar; Pardo, M del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la gobernanza, Mxico: COLMEX, 2004.
33 34

13

desarrollo terico en el campo y de la claridad sobre lo que ocurre con los cursos de accin; las posibilidades de correccin se pueden dispersar o no ser las ms efectivas. Parece ser que el reto epistemolgico es cuestionar los modelos funcionalistas, decisionistas y monocausales, para dar paso a esquemas de anlisis ms integrales. i. Nuevos actores, viejos problemas La incorporacin de los distintos actores es un primer paso para un anlisis comprensivo de la poltica, pero ah no se resuelve la problemtica. En Mxico, por ejemplo, la participacin de expertos en la formulacin terica o analtica ha existido, sin embargo, la efectividad de las polticas no es la esperada. Al participar en el diseo de un programa nacional de educacin, Silvia Ortega asent:
Se dialog con otros actores como la CONAEDU [Comisin Nacional de Autoridades Educativas], empresarios, sindicato; [adems], se concibi que los investigadores pudiesen hacer su propia reexin sobre la ecacia de la poltica; se generaron algunos sistemas de informacin demasiado agregados.40

lo que comprueba la crtica de que la secuencia propuesta de las etapas de este modelo es frecuentemente descrita de manera errnea,41 o que puede ser lgicamente correcta pero se altera en la ejecucin;42 y tercero, Claudia Santizo arma con razn que la incorporacin de los expertos reere a una forma de hacer poltica de arriba hacia abajo (top-down), mientras que dentro de una idea de gobernanza lo que se resalta es que el diseo sea a la inversa (bottom-up), para que los ejecutan programas y reciben servicios sean copartcipes y corresponsables de la ejecucin de tales acciones.43 Otra hiptesis sobre el dbil desarrollo del campo de anlisis de poltica pblica en educacin es que la literatura sobre el tema podra estar desligada de los trabajos surgidos en las ciencias polticas y sociales. Ya se ha dejado claro que no es que tengamos poca literatura en el campo educativo sobre polticas, sino que la forma de abordar el objeto de estudio ha sido deciente. La forma en que sta falla podra irse resolviendo es que, entre otras cosas, se ponga a dialogar permanentemente la rica literatura producida por las ciencias polticas y sociales con la vasta y enriquecedora literatura en poltica educativa. ii. Ubicacin temtica resbaladiza Ya se dijo que la denominacin de poltica educativa es elusiva y confusa, por consiguiente, bajo ella podran incluirse un sinnmero de estudios44 e inscribirse diversos investigadores educativos. Al hacer una simple revisin de la base de datos del COMIE, se encontr que, de los 270 investigadores asociados, slo 37 dicen trabajar el rea de poltica educativa, aunque un porcentaje signicativo est enfocado al nivel universitario (12 = 32%) y 40% (15) se ubican en el rubro de poltica educativa general. La falta de precisin conceptual y desarrollo terico en el campo de poltica educativa podra, entre otras cosas, explicar que el trmino haya deambulado por varios espacios dentro de la organizacin de los campos temticos del COMIE. En 1993, por ejemplo, se le ubicaba junto con los
Sabatier, op. cit., p. 7. Esta ltima observacin pertenece a la Dra. Marisol Silva (INIDE). 43 Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit. 44 COMIE (1993), p. 7.
41 42

A pesar de tener un programa de educacin muy bien acabado, con fundamento losco y pedaggico, esta colega observaba que no se tuvo el resultado esperado en trminos de desarrollo educativo y, entonces, supone lo siguiente: Miramos muy poco la parte de la ejecucin, este nivel intermedio de toma de decisiones es vital y es ms desconocido. Algo pas en el camino entre la fase de diseo a la implementacin y este tema, dijo Ortega: no se ha trabajado suciente, no se encuentra en la literatura. Sobre este punto se pueden hacer tres observaciones: la primera, los grupos que inuyen directamente en el proceso de implementacin de las polticas no estn bien identicados y mucho menos se conocen los recursos y formas en que operan. De ah se puede explicar ese dbil impacto; segundo, el proceso de formulacin de polticas no est desligado ni forma una etapa adicional al de implementacin,
Silvia Ortega. Simposio sobre Anlisis de Poltica Pblica en Educacin, organizado por el autor en el marco del congreso del COMIE, Mrida, Yucatn, 7 de noviembre de 2007.
40

14

temas de sociedad y cultura. En 2003, goz de un espacio nico en la estructura del congreso organizado por esta entidad, pero en 2005 se le ubic dentro del rea seis, que se denomin vagamente como Educacin, Polticas, Trabajo, Ciencia y Tecnologa. Para 2007, le toc compartir espacio con el tema de gestin dentro de la estructura del Congreso de Investigadores Educativos. Qu reejan estas ambigedades e imprecisiones? Mera arbitrariedad para situar los temas dentro de una estructura temtica? Carencia de desarrollo conceptual y terico en el campo? Qu podemos esperar en el futuro? A medida que esta rea de estudios impulse investigaciones sistemticas y especcas, se podr reconocer a la poltica pblica en

educacin como objeto de estudio primordial. Entonces, habr buenas razones para otorgarle un lugar central y bien denido dentro de la estructura del gremio cientco de investigadores de la educacin. iii. Deniciones de poltica y enfoque Por las razones expuestas con anterioridad, es necesario repasar las deniciones de poltica (policy) y esclarecer qu se entiende por sta en el proyecto de APPE. Esta tarea no es nada fcil por la cantidad de deniciones que existen y los variados elementos que cada una de ellas incluyen (vase Cuadro 1).

Cuadro 1. Deniciones de poltica (policy)


Ao 1972 Denicin Es ms til considerar a una poltica como un curso de accin o inaccin que como decisiones especcas o acciones** Conjunto de decisiones interrelacionadas que son tomadas por un actor poltico o un grupo de actores con respecto a la seleccin de metas y los medios para alcanzarlas, dentro de una situacin especca en donde esas decisiones deberan estar, en principio, dentro del poder de esos actores [...] Actividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos pblicos / Arte o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para alcanzar un n determinado Expresin de racionalidad poltica Acepcin restringida de la poltica (politics) que signica conjunto de planes, sistema, mtodo, costumbre, conducta, o modo de proceder de un gobierno. Es la orientacin, alcances y prioridades que l da a su gestin; cursos de accin gubernativa; prioridades que seala el gobierno y los planes y proyectos que formula y aplica para atenderlas Es un proceso de decisin pblica que conduce (o aparenta conducir) a acciones fuera del sistema poltico** Autor H. Heclo45 W. J. Raymond46

1992 [1973] Una forma y un medio de hacer las cosas, un modus operandi

1978

William Jenkins47

1992 1995

Real Academia Espaola48 Wayne Parsons49

1997

Rodrigo Borja50

1998

Peter John51 Luis F. Aguilar52

Decisiones de gobierno que incorporan la opinin, participacin, 2003 [1992] corresponsabilidad y el dinero de los privados en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes
** Traduccin libre.

Citado en Hill, M. The public policy process. Cuarta edicin, Malasia: Pearson Longman, 2005. 46 Raymond, W.J. Dictionary of Politics, Virginia: Brunswick, 1992 [1973]. 47 Citado en Howlette, M. y Armes, M. Studying public policy. Policy cycles and policy subsystems. Segunda edicin, Canad: Oxford University Press, 2003, p. 6. 48 Real Academia Espaola. Diccionario de la Lengua Espaola, vigsima primera edicin, Madrid: Espasa Calpe, 1992.
45

49 Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and practice of policy analysis. Massachussets: Edward Elgar, 1995, p. 15. 50 Borja, R. Enciclopedia de la poltica, Mxico: FCE, 1997. 51 John, P. Analysing public policy, Gran Bretaa: Continuum, 1998, p. 204. 52 Aguilar, L. El estudio de las polticas pblicas, tercera edicin, Mxico: Porra, 2003 [1992], p. 36.

15

Ao 2004 2004

Denicin Modos concretos con que un gobierno cumple las funciones del Estado Ciertos modos constantes de proceder a los que se otorga prioridad

Autor Anbal DAngelo53 Pablo Latap Sarre54

El repaso de estas lcidas deniciones nos lleva a armar que la poltica no puede considerarse como una mera accin o actividad particular; en otras palabras, es difcil tratarla como un fenmeno concreto o demasiado especco.55 Una denicin de poltica ms amplia sera entonces concebirla como un curso de acciones implcitas y explcitas surgido primordialmente desde el gobierno, pero recreado de manera constante por los diversos actores sociales y polticos con el propsito de cumplir con las nalidades que el Estado se va jando. sta es la denicin que APPE acua y utilizar, pues permite una mejor identicacin del objeto de estudio y, adems, es congruente con el objetivo de mirar ms all de lo que dicta la burocracia gubernamental. Una vez denido el concepto de policy, es necesario hacer una siguiente aclaracin. El anlisis de poltica diere del anlisis para la poltica, en el sentido de que el primero busca explicaciones epistemolgicas, mientras que el segundo enfoque se aboca a, en primer lugar, identicar o realizar estudios e investigaciones que sirvan para la toma de decisiones. Es decir, el anlisis para la poltica utiliza tcnicas analticas y de investigacin para denir el problema, los cursos de accin, la evaluacin y la implementacin.56 APPE, en cambio, se aboca, en primera instancia, a estudiar cmo se denen los problemas sociales, la agenda poltica, la policy, y a indagar cmo sta se implementa y se evala. Lgico, a pesar de que estas dos perspectivas son distintas, no son mutualmente excluyentes. El anlisis del proceso de poltica puede servir como leccin aprendida para nutrir el segundo enfoque. Como se ha visto, esta lnea de investigacin hace nfasis en lo pblico de las polticas educaDAngelo, A. Diccionario poltico, Argentina: Claridad, 2004. Latap, P. La SEP por dentro..., op. cit. 55 Hill. Op. cit., p. 7. 56 Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and practice of policy analysis. GB/EUA: Edward Elgar, 1995. En los estados de conocimiento del COMIE, Zorrilla y Villa nombran y utilizan el trmino investigacin de poltica o para la poltica en lugar de anlisis (2003).
53 54

tivas, lo cual tiene varias razones. La primera es que lo pblico es un espacio de todos: del Estado como ente abstracto, del gobierno como redes de organizaciones (el Ejecutivo, el Congreso), y de la sociedad como tejido orgnico y ciudadano.57 Entonces, hacer explcito este adjetivo es congruente con el hecho de concebir la poltica como una accin ms amplia que el mero resultado de la voluntad gubernamental. APPE debe considerar esquemas de anlisis que incorporen la actuacin, intereses y recursos de los distintos actores polticos y sociales, tales como el gobierno en sus distintos niveles, los grupos de presin, legisladores, organismos internacionales, especialistas, jefes de familia, las agencias de nanciamiento internacional, organizaciones de la sociedad civil, los empresarios, la Iglesia y los medios de comunicacin, entre otros. Todos estos actores estn directa o indirectamente involucrados en el proceso de poltica educativa, y negarlo llevara a acotar el objeto de estudio y reducir nuestro conocimiento sobre las polticas educativas de Mxico. Aunado al argumento previo, es necesario tambin tomar en consideracin otra razn ofrecida por Luis F. Aguilar para hacer nfasis en el adjetivo pblico. Este autor seala que, si las polticas de gobierno no tienen el propsito de cerrar las brechas de la desigualdad y marginacin social, es difcil otorgarles la calidad de pblicas.58 Ligar una cuestin tica prioritaria, como la promocin de la igualdad y el carcter pblico de las acciones de gobierno, resulta particularmente pertinente para una lnea de investigacin como la que aqu se presenta, pues ya se ha dicho que las consecuencias de las malas polticas educativas afectan en mayor grado a los individuos o grupos en mayor desventaja. Por ltimo, se describe la tercera vertiente problemtica que justica esta lnea de investigacin.
Cabrero, E., Usos y costumbres en la hechura de las polticas pblicas en Mxico. Lmites de las policy sciences en contextos cultural y polticamente diferentes en Gestin y Poltica Pblica, Vol. IX(2), 2000, pp. 189-229. 58 Aguilar. Op. cit., p. 31.
57

16

3. En busca de la efectividad de las polticas La lectura es el plan maestro de todos los gobiernos que irremediablemente fracasa. As, con esta fuerte aseveracin, la revista Letras Libres59 abre su nmero dedicado al tema. La capacidad lectora, como es bien sabido, es una competencia central para fortalecer las habilidades bsicas que el sistema educativo de Mxico ha tratado de desarrollar a lo largo de su historia. Aunque hay slidas evidencias que permiten matizar lo expresado,60 lo importante es resaltar la percepcin sobre la credibilidad que tienen algunas polticas culturales y educativas. ste no es un asunto menor pues, como bien sealan algunos expertos, la credibilidad se vuelve una condicin esencial para la ecacia de las polticas.61 Fuera de apreciaciones apresuradas, la investigacin educativa producida en nuestro pas, y fuera de l, ha documentado las fallas (y aciertos) que diversas polticas educativas han presentado a lo largo de nuestra historia contempornea.62 Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales63 tambin han apuntado hacia esta direccin e, incluso, la SEP ha reconocido que no logra los resultados esperados y, por consiguiente, plantea la necesidad de transformarse en una entidad ms estratgica, cuya capacidad le permita formular planes, polticas e iniciativas orientados
Letras Libres, No. 104. Disponible en http://www.letraslibres. com/index.php?num=104&rev=1, consultado el 08.09.08. 60 Vase el reporte del Instituto Nacional de Evaluacin de la Educacin (INEE) 2005, La calidad de la educacin bsica en Mxico, el cual muestra avances signicativos de 2000 a 2005 en el rea de lectura de los nios y jvenes de sexto ao de primaria y de tercero de secundaria, respectivamente. 61 Majone, G. La credibilidad de las polticas: Por qu es importante y cmo lograrla, en Del Pardo, Mara del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la gobernanza, op. cit., p. 148. 62 Para un anlisis reciente y pormenorizado de los obstculos que han enfrentado las polticas de formacin de profesores (magisterio), descentralizacin, renovacin curricular, y participacin social, vase Latap (2005) y las referencias incluidas ah. Sobre temas relacionados con la equidad, vase Muoz Izquierdo, C. (2005) Anlisis de los resultados de Mxico en el PISA2003: una oportunidad para las polticas pblicas, en Perles Latinoamericanos [en lnea] [fecha de consulta: 19 de febrero de 2008]; o Muoz Izquierdo. Origen y consecuencias de las desigualdades educativas. Investigaciones realizadas en Amrica Latina sobre el problema, segunda reimpresin, Mxico: FCE, 1997. 63 Observatorio Ciudadano de la Educacin ha destacado, desde 1999, los aciertos y limitaciones de la poltica educativa y de sus programas en los diversos tipos, niveles y modali59

a mejorar el desarrollo educativo y los logros nacionales de aprendizaje en los diferentes tipos, niveles y modalidades.64 En cada tema de la agenda educativa (e. g. calidad, equidad, cobertura, nanciamiento, participacin social, etctera), existen diversas polticas y programas que no estn dando el resultado que se espera. Tan es as que algunos como Prawda y Flores han armado que el sistema educativo de Mxico no est respondiendo a los recientes cambios del entorno nacional y global; que ha perdido pertinencia y relevancia, y ha aumentado su ineciencia e inecacia, lo que contribuye a elevar los niveles de inequidad.65 No en balde investigadores y comentaristas hablan que en nuestro pas existe un fracaso educativo, una catstrofe silenciosa, o que Mxico es un pas de reprobados. A esto se suman los resultados de evaluaciones nacionales e internacionales sobre la adquisicin de competencias para la vida logradas mediante el proceso escolar, que claramente muestran que la poltica educativa tiene que ser analizada a profundidad.66 Pero, por qu la poltica educativa en Mxico es tan poco efectiva? El Consejo de Especialistas para la Educacin trata de dar una respuesta a dicho cuestionamiento.
Las decisiones de las autoridades educativas, en efecto, no siempre se han tomado con base en diagnsticos slidos y en procesos cuidadosos de diseo e implementacin, como es necesario. A veces han sido tomadas bajo presin o dentro de mrgenes estrechos impuestos por la realidad poltica limitando las posibilidades de mejoramiento.67

Muchas veces, arman los especialistas, las polticas se disean sin aprovechar los conocimientos
dades educativas. Vase www.observatorio.org y Observatorio Ciudadano de la Educacin. La educacin en Mxico: Una propuesta ciudadana, Mxico: Santillana, 2007. 64 SEP Op. cit., p. 118. 65 Prawda, J. y Flores, G. Mxico educativo revisitado. Reexiones al comienzo de un nuevo siglo, Mxico: Ocano, 2001. 66 Para una descripcin detallada de evaluaciones como el Programme for Internacional Students Assessment (PISA) o las pruebas de Exmenes de la Calidad y el Logro Educativos (Excale), vase el portal del Instituto Nacional de Evaluacin Educativa: www.inee.edu.mx Para consultar los resultados de la prueba de Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE), ver: www.enlace.sep.gob.mx 67 Consejo de Especialistas para la Educacin. Los retos de Mxico en el futuro de la educacin, Mxico: SEP, 2006, p. 118.

17

disponibles,68 sin considerar las condiciones de los actores que se encargan de implementarlas, la complejidad de relaciones humanas, los factores polticos y los sistemas complejos en que operan las polticas educativas. Una accin poltica pierde sentido cuando no est dando resultados, lo que puede deberse a factores como el menosprecio por los hallazgos de la investigacin, presin poltica, vagos y frgiles procesos de implementacin, desconocimiento de quines son los ejecutores de las polticas y los programas, as como la falta de claridad sobre cmo funcionan los sistemas en que operan las polticas educativas. Seguramente hay ms factores. En 2004, la SEP realiz un ejercicio de evaluacin del Programa Nacional de Educacin 20012006 para saber el grado de cumplimiento de sus metas. Encontr que las polticas educativas no haban podido implementarse como se planearon debido a cuatro factores: (1) ajuste presupuestal; (2) desajuste entre lo propuesto por el programa y el trabajo cotidiano de los ejecutores; (3) falta de integracin con otros rganos pblicos (Congreso, entidades federativas y Secretara de Hacienda y Crdito Pblico), y (4) carencia de una estructura tcnico, logstica y nanciera que hiciera realidad las propuestas de poltica.69 Otra explicacin del cumplimiento parcial de metas del programa educativo de la administracin 2001-2006 fue que la SEP modic sus metas sectoriales sin ajustarse a lo sealado en la Ley de Planeacin.70 Las observaciones del Consejo de Especialistas, de la Auditora Superior de la Federacin y de la propia SEP ayudan a plantear hiptesis acerca de las causas de que las polticas educativas en Mxico pierdan o ganen efectividad. Lo que se sugiere, tanto por el Consejo como por la SEP, es que se han diseado polticas sin un plan coherente de ejecucin, que incluya un anlisis
Esta crtica es vigente para el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, segn Flores-Crespo, P. y Silva, M. Programa Sectorial de Educacin 2007-2012: Esquema innovador de planeacin educativa?, Suplemento Campus del diario Milenio, 7 de febrero de 2008, no. 259. http://www.campusmilenio.com.mx/259/opinion/esquema.php 69 SEP. Informe 2004. Programa Nacional de Educacin 2001-2006, Mxico: SEP, 2004, ISBN 970-9800-02-7 70 Auditora Superior de la Federacin. Informe de Resultados de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2005 Consultado 25.02.08 en: http://www.asf.gob. mx/trans/Obliga/Resumenejec05.pdf
68

de la viabilidad nanciera y poltica; pero, todas las polticas seran hechas bajo el mismo modelo?, seguramente no; porque cada accin, dentro del complejo mundo de la poltica educativa en Mxico, tiene su periodo de madurez, grupos de presin, promotores y detractores, as como centralidad y espacio en ambientes especcos. Entonces, toda esta serie de eventos y procesos tiene que ser estudiada sistemtica y coherentemente para responder a la pregunta de por qu una poltica en educacin funciona diferente a otra y da ciertos resultados. ste es, precisamente, uno de los objetivos que persigue APPE. II. OBJETIVOS GENERALES En respuesta a la problemtica identicada, se plantean los siguientes objetivos para nuestra lnea de investigacin. Estudiar y desarrollar enfoques, modelos y esquemas de anlisis de poltica pblica que nos permitan un mejor entendimiento de cmo los gobiernos y la sociedad proceden para tratar de resolver los problemas educativos del pas que ms afectan a los individuos y grupos en mayor desventaja cultural, social y econmica. Mediante diversos marcos de evaluacin de polticas, identicar y analizar los diversos factores que dotan de efectividad a las polticas y los programas en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional. Producir investigaciones que contribuyan al desarrollo y consolidacin del anlisis de poltica pblica en educacin como un campo de estudio bien delineado y de utilidad para la realidad de Mxico y Amrica Latina. III. PROYECTOS DE ESTUDIO ESPECFICOS Como un recurso para sistematizar el trabajo de indagacin dentro de esta lnea de investigacin, se sugieren cinco proyectos de estudio especcos a los que cualquier estudiante de posgrado o investigador podra adscribirse: 1. Teora poltica y modelos de poltica pblica Es verdad de Perogrullo decir que una nalidad de los esfuerzos de investigacin es el desarrollo de

18

la teora, entendida como el conjunto de principios que busca explicar o relacionar los hechos de manera consistente. Si la realidad cambia, como arriba se expresa, necesariamente las formas de acercamiento a esta realidad tendrn tambin que modicarse. Congruente con ello, este proyecto de estudio podr cobijar toda investigacin que busque, mediante el trabajo emprico o terico, el desarrollo de nuevos esquemas, enfoques y modelos de anlisis de poltica pblica en educacin. Se tratar de dar respuesta a preguntas de investigacin tales como: Qu modelo/esquema/teora poltica podra explicar mejor lo que ocurre con las policies en educacin? Es el neo-corporativismo la mejor manera de entender la formulacin de polticas educativas en Mxico? En qu forma se han transformado las formas de intermediacin entre el Estado mexicano y los ciudadanos, y qu posibilidades de cambio existen para disear y operar mejores polticas educativas? Qu categoras de anlisis contribuyen a entender mejor la complejidad del sistema poltico en Mxico? Son estas categoras tiles para analizar de manera ms profunda y consistente la poltica educativa en Mxico? Qu tan til es la literatura reciente sobre el sistema poltico en Mxico, para entender mejor el proceso de poltica pblica en educacin? 2. Estudios sobre implementacin Un mal diseo de polticas puede corregirse a medida que stas se implementen? Bajo qu condiciones? Qu ocurre entre el diseo de la poltica y su implementacin? Qu factores de la implementacin de la poltica habra que controlar y, desde dnde, para obtener mejores resultados? Con qu modelos se pueden integrar los estudios de implementacin para lograr una mayor comprensin de nuestro objeto de estudio? Analizar los aspectos nos y temas subyacentes de estas preguntas sera el objetivo de este proyecto, con el cual se podra contribuir a identicar qu factores podran explicar la efectividad de las polticas educativas en Mxico. Esto es pertinente en virtud de: (1) los cuestionables resultados de las polticas educativas recientes; (2) lo relativamente joven de este subcampo (n. 1973), y (3) del inters cientco que estn despertando los estudios sobre la implementacin;71 por todo ello, es necesario apoyar y promover estudios sobre el tema.

3. Anlisis comparativo de polticas En pases como Mxico existe una marcada tendencia a adoptar y aplicar de manera automtica enfoques que vienen de otros horizontes sobre todo del norte.72 Sin un anlisis de por medio, estas importaciones en el campo de las polticas pueden, por un lado, generar cambios que muchas veces no son los esperados, y pueden incluso ser contraproducentes; por otro lado, contribuyen a reforzar ideas que carecen de evidencias empricas y se convierten en dogmas.73 En pocas de creciente globalizacin en todos los mbitos, no slo el econmico, difundir e importar una poltica de un contexto ajeno (no slo de un pas a otro) es un recurso muy comn entre quienes toman decisiones, cosa que tiene ventajas y limitaciones.74 Es importante aprender de experiencias externas y conocer por qu la poltica A funcion en el contexto B, pero no es pertinente para el contexto C y D. Igualmente primordial es saber de qu forma pases con niveles de desarrollo similar al de Mxico, abordan las problemticas educativas y qu resultados obtienen. Identicar transferencias de polticas y programas fallidos, y tratar de explicar las causas de su falta de efectividad y pertinencia sera tambin una tarea de este proyecto. En este tipo de anlisis se podrn circunscribir estudios referentes al anlisis de actores, de sus medios de inuencia, de los recursos de negociacin utilizados para impulsar a los gobiernos a adoptar tal o cual medida. Por ejemplo, qu funcin tienen los organismos internacionales en la denicin de agenda educativa?, qu otros medios de presin/coercin/convencimiento/ existen?75
71 Vanse, entre otros, Hill, M. y Hupe, P. Implementing Public Policy, tercera reimpresin, Gran Bretaa: Sage, 2006; Garca, V. El proceso de comunicacin en la implementacin de la poltica pblica. El caso de Enciclomedia en Tabasco, tesis de doctorado, sin publicar; FLACSO-Mxico, 2007. 72 Rousseau, I. Comentarios a la ponencia de J.C. Thening, en Del Pardo, Mara del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la gobernanza, op. cit., p. 222. 73 Adrin Acosta denomina estas visiones como neocontractualistas. 74 Este argumento aparece ms desarrollado en Flores-Crespo Transferring higher education policies to Mexico: The case of the Technological Universities en Evans (coord.) Policy transfer in global perspective, Chippenham: Ashgate, 2004. 75 Flores-Crespo y Ruiz de Chvez tratan estos aspectos en Globalizacin, gobierno y transferencias de poltica pblica: el caso de la educacin superior en Mxico, en Education-

19

4. Utilizacin del conocimiento en los procesos de poltica educativa Los gobiernos de las democracias ms avanzadas no dudan que el conocimiento otorga un valor agregado a los procesos de toma de decisin. A raz de este reconocimiento se han fundado iniciativas para estrechar la relacin entre el conocimiento producido en los centros de investigacin acadmicos y las ocinas gubernamentales.76 Qu ha hecho Mxico al respecto? En otro lugar ya he hecho notar que en el terreno de la educacin tambin han proliferado sendos estudios que buscan explicar cmo ocurre el vnculo entre investigacin/conocimiento y la prctica poltica.77 Sin embargo, tambin he apuntado que quedan muchas preguntas abiertas sobre el tema y que, por lo tanto, es necesario ir examinndolas de manera sistemtica.78 Una de estas incgnitas es discutir qu innovaciones presentan los enfoques del evidence-based policy para Mxico, qu condiciones polticas y organizativas aumentan la probabilidad de utilizar el conocimiento de los especialistas en el proceso de polticas educativas; o es que acaso los especialistas son slo utilizados cuando sus estudios legitiman lo sugerido por la autoridad? El uso del conocimiento en la hechura de polticas, renueva los enfoques tecnocrticos, elitistas y positivistas de las polticas? Qu otros actores, aparte de los especialistas, podran generar conocimiento til para la hechura de polticas? Sobre qu condiciones estos actores podran enriquecer los procesos de poltica educativa en Mxico?

Fomentar estudios en forma de tesis e investigaciones ms a fondo, tiene que revelar de manera consistente qu elementos podran explicar y nalmente aumentar la efectividad de las polticas educativas en Mxico. 5. Evaluacin integral de polticas y programas Con estudios e investigaciones desarrolladas en este campo se tratar de examinar la distancia existente entre la poltica declarada y la real, as como identicar y analizar los factores que condicionan la efectividad de las polticas. Es decir, buscaremos indagar qu se plane, qu se obtuvo, y cules han sido las implicaciones para los individuos y grupos que enfrentan mayor desventaja social. En este proyecto se podrn adscribir estudios de tipo panel o longitudinales que busquen explicar las repercusiones de reformas o polticas educativas en los distintos mbitos del desarrollo educativo. Los nes de este tipo de anlisis pueden ser muy variados. En primer lugar, podemos encontrar los de tipo instrumental; es decir, la evaluacin de las polticas y los programas pueden realizarse a peticin de alguna agencia o gobierno con el objetivo de rendir cuentas o decidir esquemas de nanciamiento. Por otra parte, la evaluacin de polticas tambin representa un campo de estudio en s mismo que puede, a travs de sus metodologas (e.g. anlisis costo-benecio, costo efectividad, enfoque de las capabilidades, etctera) y sus hallazgos enriquecer los proyectos ya mencionados.

Policy Analysis Archives, 10 (41), 2002, http://epaa.asu.edu/ epaa/v10n41.html. Para un anlisis ms profundo del esquema de transferencias de polticas y sus aplicaciones, vase Evans. M. Policy transfer in global perspective, Chippenham: Ashgate, 2004. 76 Vase, para una perspectiva general, Nutley, S.; Walter, I.; y Davies, H.T. Using evidence. How research can inform public services, Bristol: Policy Press, 2007. Otras iniciativas que merecen atencin en este sentido son: The Evidence for Policy and Practice Information Centre (//.eppi.ioe.ac.uk); the Research Unit for Research Utilization (RURU) en University of St. Andrews, Scotland (www.ruru.ac.uk) y OECD. Evidence in education. Linking research and policy, Pars: CERI-OECD, 2007. 77 Flores-Crespo. Conocimiento y poltica educativa en Mxico. Condiciones polticas y organizativas en Perles Educativos, 105-106, vol. XXVI, 2004, pp. 73-101. 78 Flores-Crespo. Qu futuro tienen los consejos de especialistas de la educacin? El complejo vnculo entre investigacin y formulacin de polticas educativas en SEP Gobernabilidad y gestin educativa, Mxico: SEB-SEP, 2007.

20

ANEXO 1 ANLISIS DE
EDUCATIVA

LA LITERATURA SOBRE POLTICA

Dulce C. Mendoza y Pedro Flores-Crespo Los artculos que a continuacin se analizan se obtuvieron de la Red de Revistas Cientcas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal (Redalyc). Los criterios de seleccin fueron: (1) que los textos hicieran referencia explcita a la poltica educativa en sus palabras clave; (2) que fueran referidos a Mxico, y (3) que se hubieran publicado a partir de 1999. Cabe hacer notar que se hallaron textos que tuvieron que ser eliminados por alejarse demasiado de los criterios de seleccin, pese a que se decan estar inscritos en el campo de poltica educativa. Como se puede ver, las categoras que guiaron la revisin de estos estudios fueron: (A) propsitos; (2) abordaje metodolgico; (3) identicacin de elementos tericos sobre anlisis de poltica pblica; (4) elementos de anlisis; (5) conclusiones generales, y (6) relacin de los estudios con las hiptesis planteadas en APPE.

21

Ttulo

Autor y ao de publicacin Objetivo de estudio Conclusiones Abordaje metodolgico Marco terico o de referencia Elementos de anlisis

Revista en la que se public

Observaciones sobre cmo esos artculos corroboran o tensan lo propuesto en APPE

Educacin superior como derecho o como privilegio? Las polticas de admisin a la universidad en el contexto de los pases de la regin. Andamios. Revista de Investigacin Social Ninguno

Mara Fernanda Juarros 2006

Plantear lneas de reexin sobre la problemtica de acceso y permanencia a estudios universitarios que se sustentan en las polticas de cobertura y equidad. Estudio descriptivo. Relata experiencias y polticas de acceso a la universidad en diversos pases. No hay trabajo emprico.

Polticas de ingreso a la universidad. Cambios contextuales. Debate entre calidad (seleccin acadmica y equidad, acceso libre).

Incentivar el debate, lograr calidad y equidad en el acceso a partir de cursos propeduticos o de nivelacin.

No se utiliza teora. Estudio descriptivo de la poltica educativa. Se concibe a la poltica como la accin del gobierno y no realiza trabajo emprico.

Estrategias para impulsar la profesionalizacin del trabajo acadmico en Mxico. Andamios. Revista de Investigacin Social Estudio descriptivo. No realiza trabajo emprico.

Jovita Galicia 2006

Identicar las estrategias para impulsar la profesionalizacin del trabajo acadmico en educacin superior en Mxico de la dcada de los ochenta en adelante

Ninguno. Pero realiza crticas a la ideologa neoliberal Estrategias de y neoconserpoltica educativa. vador que est detrs de la elaboracin de la reforma.

La principal estrategia desde la poltica educativa ha sido fomentar que los acadmicos realicen estudios de posgrado, y en particular posgrados en educacin.

No utiliza marco terico. Concibe a la poltica como la accin del gobierno.

El sostenimiento de la educacin en Mxico. Papeles de Poblacin

Adolfo Lopez/ Ignacio Morales/ Elvia Silva 2006

Analizar la evolucin del gasto educativo en Mxico, la participacin de los sectores pblico y privado, las disposiciones legales y las medidas que se cumplen.

Descriptiva.

Ninguno.

De 1992/2001 se ha incrementado el gasto nacional en educacin. A partir de 1994 cae el Estadsticas del gasto pblico y se incregasto educativo. menta el gasto privado. No hay anlisis de El gasto corriente es ms contexto, ni de la alto que el de capital. Se poltica (politics). requiere una poltica de Estado que apoye a las instituciones privadas y que incremente el gasto de capital.

No hay teora. Analiza disposiciones legales.

Modernizacin incierta. Un balance de las polticas de educacin superior en Mxico. Perles Educativos

Roberto Rodrguez y Hugo Casanova 2005

Describir y analizar las polticas en educacin superior en las dos ltimas dcadas.

Estudio descriptivo y analtico. Anlisis documental (planes).

Aunque no presentan un marco terico para el anlisis de poltica, exponen fundamentos tericos (como el predominio del funcionalismo o la ausencia de dimensiones de anlisis social). Aunque esto es muy escaso.

Tendencias modernizadoras en la educacin superior. Contexto poltico Ausencia de polticas de y socioeconmico. Estado. Rasgos del sistema Existen tensiones en la de educacin educacin superior, tales superior. como: tradicin e innoPlanes de desarrollo vacin, demandas crecieneducativo de los tres tes y apoyos decrecientes, ltimos sexenios. reproduccin o creacin del conocimiento, etc.

Elementos de anlisis terico. Metodologa descriptiva. Analiza la poltica educativa como la accin del gobierno. Coinciden con APPE al criticar la forma de abordar los problemas desde la poltica educativa. No hacen referencia a alguna etapa especca del proceso de poltica en su estudio.

La participacin de la sociedad en la denicin de Pablo polticas pblicas Latap en educacin: el 2005 caso de Observatorio Ciudadano de la Educacin (OCE) Perles Educativos Profundizar a partir del caso de OCE en la participacin de la sociedad en la educacin y aportar elementos para su solucin. Explicativo. Estudio de caso. Contexto Marco terico consocioeconmico ceptual sobre sociedad de Mxico. civil y ciudadana. Anlisis conceptual Dialoga con teoricos Problemticas de la de las ciencias sociales sociedad civil y el y polticas. caso de OCE.

La identidad de OCE no est sucientemente denida. Necesidad de avanzar en la comprensin terica de los fenmenos relacionados con la PSE.

S utiliza marco terico y enfatiza la necesidad de que se avance en este campo de anlisis. Aborda el grado de participacin de otros actores en las polticas pblicas. Dialoga con autores de las ciencias sociales y de la ciencia poltica, como Luis Aguilar.

Formacin de profesionales y poltica educativa en la dcada de los noventa. Perles Educativos

Concepcin Barrn 2005

Describir la inuencia de los organismos internacionales en las polticas educativas en la dcada de los noventa, y analizar la oferta y el currculo de las universidades. Cita algunas teoras que se han utilizado en el anlisis de la relacin educacin Descriptiva. empleo, pero no presenta un marco terico para el anlisis de poltica.

Contexto. Papel de organismos internacionales en educacin superior. Currculo y oferta universitaria.

Las IES requieren una redenicin y reorientacin en las carreras y el currculum. La poltica educativa universitaria paso de un Estado benefactor a un Estado evaluador regido por la eciencia y la ecacia. Se ha incrementado el capital privado en la oferta universitaria y surge la necesidad de realizar estudios comparativos entre la educacin privada y la pblica.

Escasos elementos tericos. Entiende por poltica educativa la accin del Estado. Aunque aborda la participacin de los organismos internacionales en las polticas, el anlisis es descriptivo de las mismas.

Ttulo

Autor y ao de publicacin Revista en la que se public Conclusiones Objetivo de estudio Abordaje metodolgico Marco terico o de referencia Elementos de anlisis

Observaciones sobre cmo esos artculos corroboran o tensan lo propuesto en APPE

Sobre las polticas y contenidos del bachillerato universitario. Perles Educativos Descriptiva. Ninguno. Anlisis histrico.

Maria de Lourdes Velzquez 2004

Responder a la pregunta cules han sido las polticas educativas asignadas al bachillerato y qu contenidos las han sustentado?

Las polticas se agrupan en estos rubros: impulso al laicismo, vinculacin de la educacin con el sector productivo, expansin de la capacidad de atencin y, desde hace algunos aos, una poltica globalizadora.

No hay losofa, ni marco terico. No hay anlisis sobre la efectividad de las polticas, slo se analiza la accin del Estado. Se consideran la problemtica de la gnesis de la poltica.

Educacin, desarrollo y democracia en Amrica Latina. Un balance de los noventa. Perles Educativos Analtico. Marco conceptual.

Roberto Rodriguez 2001

Discutir la problemtica y las interrelaciones entre educacin, desarrollo y democracia en Amrica Latina.

Anlisis de contexto econmico-poltico. Anlisis comparativo de estadsticas entre pases de Amrica Latina.

La democratizacin ha desencadenado posibilidades de renovacin de los sistemas educativos al estimular la participacin social, propiciar mayor autonoma, adems de expectativas por ms y mejor educacin. Fue importante el esfuerzo nanciero sostenido.

No es esencialmente un texto de anlisis de poltica, ms bien es un examen del desarrollo educativo latinoamericano en la dcada de los noventa.

Los organismos internacionales y la educacin en Mxico. El caso de la educacin superior y el banco mundial. Perles Educativos

Alma Maldonado 2000

Mostrar la importancia que han tenido organismos internacionales como el Banco Mundial, la OCDE y el BID en la determinacin de las polticas sobre educacin superior en Mxico.

Descriptiva.

Ninguno.

El Banco Mundial no es la nica fuente de orientacin de las polticas en educacin superior, pero Anlisis comparaha tenido una inuencia tivo de las poltirelevante, e.g: asignacin cas del Banco del presupuesto a las Mundial con las universidades con base polticas en eduen criterios de calidad, cacin superior en eciencia y productiviMxico. dad. La diversicacin de las fuentes de nanciamiento, ed. bsica vs educacin superior.

Corrobora que no se utiliza teora para guiar el anlisis.

La situacin de la 10 enseanza multigrado en Mxico. Perles Educativos

Eduardo Weiss 2000

Identicar las estrategias de los maestros en la organizacin del multigrado e interpretarlos peda-ggicamente, y proporcionar perspectivas para una poltica pedaggica de las escuelas multigrado. Cualitativa con trabajo emprico. Estudio de caso de 16 escuelas multigrado de Oaxaca y Guerrero Descripcin de progamas. Estudio de caso Ninguno para el anlisis de la poltica. Pero para analizar cmo funcionan las escuelas multigrado, se basa en conceptos y hallazgos de la investigacin etnogrca.

Realizar un programa integral de atencin a los maestros de escuelas multigrado. Ofrecer otro tipo de materiales educatvos: unicados y especcos para el multigrado. Hay que involucrar a los profesores en la planeacin de los cursos. En lugar del supervisor o asesor pedaggico, dar seguimiento pedaggico al trabajo de los profesores.

Se podra ubicar en la etapa de evaluacin. No hay marco terico para el anlisis de poltica.

El rechazo al cambio en el cambio educativo: sistemas 11 de ideas y construccin de polticas y modelos de evaluacin nacionales. Perles Educativos Problematizar sobre la razn o las reglas segn las cuales se construyen las polticas. Reexiva y analtica. Marco conceptual.

Thomas Popkewitz 2000

Elementos de anlisis epistemolgicos.

Se requiere hacer de las categoras epistemolgicas en la evaluacin el objeto de estudio: los conceptos en uso en la investigacin educativa no pueden ser tratados como si fueran naturales, sino que necesitan ser cuestionados una y otra vez como monumentos histricos en las relaciones sociales.

Corrobora lo planteado en APPE, al hablar de la necesidad de recurrir a la epistemologa para el anlisis de poltica. No presenta teora, slo algunos conceptos.

El concepto de calidad: una cons12 truccin en la educacin superior. Reencuentro

Anglica Buenda 2007

Explicar diversas acepciones del concepto de calidad, y analizar la poltica de calidad de las dos ltimas dcadas.

Descriptivo.

Marco conceptual.

Anlisis conceptual descripcin de polticas.

En Mxico, la PE ha elegido impulsar la consolidacin de la educacin superior desde una perspectiva en la que subyacen diversos criterios de calidad, no obstante se privilegia el concepto de calidad como valor por dinero.

No hay teora, slo descripcin de polticas.

Ttulo

Autor y ao de publicacin Revista en la que se public Conclusiones Objetivo de estudio Abordaje metodolgico Marco terico o de referencia Elementos de anlisis

Observaciones sobre cmo esos artculos corroboran o tensan lo propuesto en APPE

Polticas educativas: fuerzas y resis13 tencias en el campo de la educacin. Reencuentro Caractersticas de las polticas.

Consuelo Chapela / Edagar Jarillo 2006

Observar la repercusin de las polticas mundializadas en las polticas y prcticas educativas Reexivo. de instituciones especcas, a partir de un estudio de caso. Conceptos de Bordieu: campos, productos culturales.

A partir de describir las caractersticas de las polticas mundializadas (prdida de lo humano, la inuencia de la economa, etc.), aplica el anlisis de stas en el rea de la salud y encuentra que enfrentan dicultades en la prctica al enfrentarse con valores, sentidos y signicados propios de las personas.

Incluye conceptos, aunque no para el anlisis de poltica. Aunque dbil, se trata de un nivel de anlisis reexivo sobre las caracterisiticas de las polticas. Concibe la poltica educativa como accin del Estado.

14 Reencuentro

Polticas del posgrado en Mxico.

Vctor Arredondo/ Graciela Prez / Porrio Morn 2006

Analizar la evolucin de las polticas pblicas en educacin superior, Descriptivo. especicamente en el posgrado en Mxico. Algunas deniciones conceptuales.

Antecedentes del posgrado, cifras estadsticas, tendencias internacionales.

Tradicionalmente ha existido ausencia de polticas pblicas especcas para el posgrado; en los ltimos aos stas se han centrado en el PFPN y el PIFOP. Se discute si los posgrados son tambin para formar profesionales de alto nivel y no slo investigadores.

Ausencia de teora. Analiza programas gubernamentales.

Polticas de subjetividad para la igualdad de oportunidades 15 educativas. Un dilogo entre Juan Carlos Tedesco y Luis Porter. Revista Electrnica de Investigacin Educativa Responder a la pregunta: es posible incluir a los excluidos? Y analizar lo que stos representan para los tomadores de decisiones.

Luis Porter 2006

Entrevista realizada a dos investigadores.

Ninguno.

Anlisis de diversas dimensiones de la desigualdad: pedaggica, tcnico, poltica. Experiencias internacionales en el tema.

Falta un mayor reconocimiento de la dimensin subjetiva de las polticas. En la medida que nuestros educadores permanezcan cerrados a su propia sensibilidad, llave de su imaginacin, las insitituciones seguirn siendo incompletas.

No es anlisis de poltica. No hay marco terico. Es una entrevista sobre el problema de la desigualdad.

La ley orgnica de calidad de la educacin: anlisis 16 crtico de la nueva reforma educativa espaola. Revista Electrnica de Investigacin Educativa

Patricia Dign 2003

Analizar los cambios que se introducen en el sistema educativo espaol Descriptiva y con la aprobacin de anlitica de la la Ley Orgnica de reforma. Calidad de la Educacin (LOCE) y exponer las crticas a dicha reforma.

Diversos elementos de anlisis de Ninguno. poltica: ausencia Pero realiza de otros actores de crticas a la idela sociedad en la ologa neoliberformulacin, crtial y neoconcas a la ideologa servador que neoliberal, reforma est detrs de la centralista,conse elaboracin de cuencias para los la reforma. grupos poblacionales. Los cambios educativos no se darn por una simple reforma, se requiere un cambio de cultura de la escuela y el consenso social de la necesidad de cambio. Se trata de una reforma centralista y con escaso nanciamiento.

Introduce elementos de anlisis de poltica para el estudio de una nueva ley. Pero no habla de la articulacin entre legislacin y polticas.

La enseanza del ingls a estudiantes inmigrantes en 17 Estados Unidos: un breve resumen de programas y mtodos. Revista Electrnica de Investigacin Educativa Descriptiva.

Francisco Ramos Calvo 2003

Resumir los objetivos de los mtodos tradicionales de enseanza, detallar los cambios en las ltimas dcadas para mejorar la enseanza simultnea del ingls y los contenidos acadmicos y explicar las tcnicas ms usadas en la actualidad. Ninguna teora para el anlisis de poltica. Pero utiliza referentes tericos para analizar la enseanza del ingls como segunda lengua.

El mtodo contentbased ESL y Sheltered Estudio histrico y english ha sido efectivo bien documentado pero todava queda de las principales mucho por hacer: e.g estrategias imcambio progresivo en la plementadas mentalidad de los edupara la enseanza cadores, mejorar la codel ingls como municacin entre ellos segunda lengua, mismos. La experiencia y sus efectos en el de E.U puede servir a aprendizaje de los otros pases europeos estudiantes. que comienzan a tener ujos de inmigrantes.

Asume lo promulgado en la ley como polticas. No hay teora para el anlisis de poltica.

Reforma educativa en sistemas 18 administrativos con caractersticas premodernas. Revista Electrnica de Investigacin Educativa

Carlos Roberto Ruano Ruano 2002

Anlisis de una reforma educativa que fracas en Guatemala, para exponer los aspectos que deben Analtica y confrontarse al dise- descriptiva. ar e implementar reformas educativas en naciones dbiles y con rasgos premodernos.

Concepto de burocracia de Weber para analizar el funcionamiento admvo. del ministerio de educacin de Guatemala. No se analiza, slo se hace mencin a la losofa que est detrs de diversos proyectos nacionales.

Contexto histrico y socioeconmico. Limitaciones nancieras. Anlisis de planes gubernamentales.

Ninguna de las reformas educativas en Guatemala poda alterar las premisas de exclusin, arcasmo poltico y marginacin cultural y de gnero.

Es importante tomar en cuenta la perspectiva histrica, pero no sobrevalorarla. En el artculo no se analizan otros actores en el proceso de poltica, slo la accin del gobierno.

Ttulo

Autor y ao de publicacin Revista en la que se public Conclusiones Objetivo de estudio Abordaje metodolgico Marco terico o de referencia Elementos de anlisis

Observaciones sobre cmo esos artculos corroboran o tensan lo propuesto en APPE

19

Diez aos despus del acuerdo nacional para la modernizacin de la educacin bsica en Mxico: retos, tensiones y perspectivas. Revista Electrnica de Investigacin Educativa Analtico, reexivo.

Margarita Zorrilla 2002

Realizar un anlisis crtico del sistema educativo mexicano, los retos y tensiones que enfrenta, enfocndose en las razones de la descentralizacin y la reforma educativa.

Para superar los desafos del sistema educativo hay que resolver las diversas tensiones (entre niveles de gobierno, entre lo admvo., poltico y Ninguna teora, pedaggico, etc.). slo dene Un elemento medular varios conceptos Algunos elemenpara la transformacin como: sistema tos de contexto del sistema es la educativo, des- socioeconmico y gestin. centralizacin, poltico de Mxico. El propsito de colocar actores, poltica a la escuela en el centro educativa, etc. no se ha logrado y sigue imperando el centralismo. Se requiere cambiar la organizacin del sistema, y para ello propone el modelo sistmico de Aguerrondo.

Visin parcial de anlisis de poltica, no hay teora. Utiliza el concepto de poltica de Reimers. Argumentacin contradictoria. Pese a esto, el artculo es importante para APPE porque habla de otros actores (y no slo SEP) sus intereses y los tiempos de los gobiernos.

20

Tecnologas de informacin y comunicacin en la educacin. Proyectos en desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales

Patricia vila 2002

Identicar proyectos que han realizado propuestas educativas con el uso de tecnologas, atendiendo a las polticas y necesidades de sus pases.

Descriptiva. Seala programas que involucran Ninguna TICs en pases latinoamericanos.

Evaluacin de poltica a partir de la identicain de programas que utilizen TIC.

Es una descripcin de programas gubernamentales. A pesar de que existen Hace referencia a organisbuenas propuestas, mos internacionales como queda mucho por hacer directrices de la poltica. en el rea de educacin No hay teora, no es un y tecnologas. Es neceestudio innovador, slo sario que se involucren al nal hace mencin otros agentes en el a que es importante proceso y que se ininvolucrar a otros actores. vierta en la formacin Pudiera enriquecerse su de cuadros tcnicos y trabajo como un estudio profesionales. de polticas comparadas, tiene buen material.

21

Polticas y prcticas de formacin de los maestros en los colectivos docentes. Revista Mexicana de Investigacin Educativa Ninguna.

Rosa Mara Torres/ Jos Antonio Serrano 2007

Analizar las tramas de los participantes en los programas rectores estatales de formacin continua en diferentes estaCualitativa con dos en Mxico, y trabajo emprico. los efectos que estos programas han generado en los profesores, los colectivos y los responsables institucionales.

Los talleres de formacin pueden deformarse si se instaura un proceso de homogenizacin (en las soluciones para las trayectorias particulares de las escuelas). Existen Anlisis y clasidiferencias de comprocacin de talleres miso entre los intecolectivos de grantes de los talleres, docentes para ver y varan las formas de cmo funcionan los programas esta- desarrollo de los proyectales de formacin tos si es una comunita, continua. un grupo de accin o uno de seguir al lder. Se requiere un mecanismo diferenciado de ser profesional y no slo carrera magisterial (refueza la individualidad).

Se reere a la etapa de evaluacin de programas. Es valioso que se haga trabajo emprico.

22

Polticas pblicas y educacin secundaria en la primera mitad del siglo XIX en Mxico Revista Mexicana de Investigacin Educativa

Mara Adelina Arredondo 2007

Sintetizar la trayectoria de la educacin secundaria en Mxico, desde la perspectiva de las polticas pblicas impulsadas por los gobiernos de la poca.

No hay teora, pero identica ideologas Anlisis histrico. polticas: federalistas, centralistas, etc.

Grupos polticos ideolgicos que historicamente han dado forma a los cursos de accin del Estado. Analiza los niveles de gobierno que intervinieron histricamente en la educacin. Anlisis de contexto.

El trnsito desde la enseanza secundaria concebida como preparacin para la universidad, espacio de elite social e intelectual y entidad propia de congregaciones religiosas, hacia la secundaria como nivel postprimario , accesible a todos y controlado por el Estado no fue lineal ni progresivo: fue la sntesis de un conjunto contradictorio y desigual de discursos y prcticas educativas que culmin con las reformas educativas del siglo XX.

Entiende como polticas a cursos globales de accin subordinados a la ideologa de los grupos de gobierno en turno. No hay teora. Anlisis histrico.

Ttulo

Autor y ao de publicacin Revista en la que se public Conclusiones Objetivo de estudio Abordaje metodolgico Marco terico o de referencia Elementos de anlisis

Observaciones sobre cmo esos artculos corroboran o tensan lo propuesto en APPE

Convivencia o disciplina qu 23 est pasando en la escuela? Revista Mexicana de Investigacin Educativa Prcticas escolares.

Mara Claudia Ss 2005

Abordar el tema de la convivencia escolar en el nivel medio en Argentina a partir de una nueva legislacin que pretende reemplazar el tradicional modelo de disciplinamiento instaurado en las escuelas, por uno basado en la convivencia democrtica. Analtica, con trabajo de camNo hay teora. po: observacin y entrevistas.

Los mayores problemas para construir una cultura basada en convivencia democrtica parece tener su origen en: imposibilidad de cambiar los esquemas de accin, falta de consensos institucionales y la pervivencia de prcticas autoritarias (contina el rgimen jerrquico y rgido).

Se ubica en la etapa de evaluacin de las polticas, realiza trabajo emprico. No hay teora.

Federalizacin y 24 gestin educativa estatal. El caso de Morelos. Revista Mexicana de Investigacin Educativa

Medardo Tapia Uribe 2004

Examinar el proceso para construir capacidad autnoma de gestin educativa en los estados despues de la descentralizacin de 1992.

Estudio de caso. Entrevistas a funcionarios, maestros, padres de familia, SNTE. Encuesta e investigacin documental y bibliogrca.

No hay teora, aunque s un marco conceptual.

Tres dimensiones de anlisis: poltica, admva. y tcnico pedaggica. Contexto. Responsabilidad asumida del estado de Morelos a partir de las polticas.

La gestin educativa autnoma de Morelos ha dejado la gestin de los problemas tcnico pedaggicos a mandos medios, principalmente a supervisores, directivos y maestros. Los ms importantes obstculos para la gestin son polticos, la desarticulacin entre diversos instrumentos como planes y programas, los mandos medios enfrentan la sobrecarga admva. y la enorme variedad de tareas, se requiere trabajar en la agencia de stos.

Se ubica en la etapa de implementacin. Se requieren nuevos conceptos para construir una poltica educativa. Propone integrar concepto de agencia al anlisis de la gestin. considera el papel de otros actores como los consejos de participacin. Considera al ANMEB como una poltica. Buena revisin de literatura sobre el tema. Es un anlisis estatal.

25

Polticas de educacin superior en Mxico: un dilogo y sus perspectivas.

Adrin Acosta Silva

Exponer diversas reexiones sobre el anlisis de las polticas pblicas en educacin superior y su relacin con el desempeo institucional.

No hace referencia Se relata y a la teora. analiza el dilogo Brinda una entre diversos ex- categorizacin pertos en polti- de polticas cas de educacin (coyunturales, superior. evolutivas, inerciales y de visin).

En virtud de que no existe una percepcin Contexto de la clara de la relacin ened. superior. La tre polticas y desmperelacin entre o institucional, se las polticas de requiere profundizar educacin media en la diversidad de y educacin supe- perspectivas que hay. rior. Cuotas, polti- Es clave crear un cas nancieras. marco institucional y Las instituciones esto tiene que ver con tecnolgicas. El la creacin o fortalecimiento de los niveles marco institucional. Los sistemas intermedios. de informacin Es necesario extender y normalizar la generacin de informacin.

Enfatiza la importancia conceptual. Pone de relieve la importancia del marco institucional y los niveles intermedios de gestin al brindar una clasicacin de polticas.

ANEXO 2 ANLISIS
DE ENFOQUES Y TEORAS SOBRE EL ANLISIS DE POLTICA PBLICA

Dulce C. Mendoza y Pedro Flores Crespo

20.11.07

tamiento del Estado, tales como la economa y la ciencia poltica, destacar sus fortalezas y debilidades y subrayar cmo la ciencia poltica se ha beneciado de los insights ofrecidos por otras ciencias sociales mientras desarrolla su propia metodologa y teoras distintivas. Clasicacin de las teoras analizadas Las teoras sociales dieren de acuerdo al nivel (macro, meso o micro), mtodo (inductivo y deductivo) y unidad de anlisis (individuos, grupos o estructuras). En el ensayo que aqu se describe se comentan teoras a nivel macro, y se presentan las categoras de anlisis social comnmente aplicadas al anlisis de poltica. Las teoras se enlistan en el Cuadro 1.

Texto Howlett, M. y Armes, M. Studying public policy, policy cycles and policy subsystems, Canada: Oxford University Press, 2003. Objetivo Sealar los principales enfoques para el estudio de la poltica pblica en las disciplinas acadmicas que se ocupan ms directamente del compor-

Cuadro 1. Enfoques generales para el estudio de la poltica

Unidad de anlisis Individual Colectividad

Deductivo Teoras de la eleccin racional (eleccin pblica) Anlisis de clases (marxismo) Institucionalismo centrado en el actor (anlisis de costo transaccin)

Inductivo Individualismo sociolgico (bienestar econmico) Teoras de grupo (pluralismo/ corporativismo Neo-institucionalismo (estatismo)

Estructura

Fuente: Howlett, M. y Armes, M. Studying public policy, policy cycles and policy subsystems, Canada: Oxford University Press, 2003. [Traduccin libre].

32

Cuadro 2. Caractersticas y limitaciones de diversos enfoques para el anlisis de la poltica

Teora

Caractersticas e implicaciones para la poltica

Limitaciones y crticas

Teora de la eleccin racional Public Choice

-Aplica los principios de la economa neoclsica a la poltica. -Asume que los actores polticos individuales (diseadores de poltica o votantes) son guiados por su inters personal para elegir los cursos de accin que les resulten ventajosos. -Con respecto al diseo de poltica, esta teora considera que en el proceso de poltica intervienen una variedad de actores polticos dedicados a un comportamiento competitivo de rent-seeking. -Se concluye que los votantes buscarn ms programas de gobierno limitados slo por su disposicin a pagar impuestos. Y los polticos, partidos y burcratas estarn dispuestos a ofrecer esos programas por sus intereses personales de obtener prestigio, poder y popularidad. -Se incrementa el nivel de la participacin del Estado en la economa bajo la forma de un ciclo de negocios polticos. -Las instituciones deben desarrollarse para frenar la conducta maximizadora de la utilidad que sirve a los intereses de individuos particulares.

Esta teora se basa en una sobre simplicacin de la psicologa y la conducta humana, que no est de acuerdo con la realidad. Tiene poca capacidad predictiva, por ejemplo: no hay pruebas empricas para la prediccin de que las funciones del gobierno crecern inexorablemente por la dinmica competitiva de los sistemas de representacin democrtica. La mayor parte de la teora de la eleccin pblica est fuertemente inuenciada por la experiencia de Estados Unidos (que tiene una competicin electoral partidista entre dos partidos que fuerzan a los electores a elegir entre dos alternativas claramente denidas). En la realidad, muchas democracias son sistemas multipartidistas, en las cuales los partidos tienen la forma de coaliciones legislativas.

Anlisis de clases Teora marxista

Otorgan primaca al anlisis de las entidades colectivas. Los escritos de Carlos Marx exhiben diferentes nociones de clase, considera que la sociedad humana ha pasado por distintos modos de produccin, cada uno de los cuales establece un particular sistema de clases. La clasicacin de las clases sociales se da con base a la propiedad de los medios de produccin. Las dos clases existentes son los propietarios privados de los medios de produccin y los que trabajan para ellos, y las relaciones que se establecen entre estas clases son inherentemente conictuales. El trmino que se usa para capturar la complejidad de mltiples estructuras de clases en modos de produccin mezclados es el de formacin social. La teora marxista de clases interpreta las polticas pblicas en las sociedades capitalistas como un reejo de los intereses de la clase capitalista. El anlisis de poltica consiste en demostrar cmo una poltica particular sirve a los intereses del capital, el Estado es usado para servir a estos intereses. A esta perspectiva se le conoce tambin como la teora instrumental del Estado.

Se encontraron dos problemas en esta lnea de anlisis: aun cuando fuera verdad que la poltica serva a los intereses del capital, no podra concluirse que dicha poltica fuera promulgada a instancia del mismo. Este enfoque no explica las polticas adoptadas en oposicin a los capitalistas. Por ejemplo, en la mayora de los Estados capitalistas, la adopcin de polticas de bienestar se opona a los intereses de la clase capitalista. Surgi una nueva corriente: los neomarxistas y uno de los principales exponentes, Poulantzas, argumenta que existe una burocracia compuesta por clases no capitalistas, lo cual permite al Estado algn nivel de autonoma del capital. El diseo de poltica an se concibe para servir a los intereses del capital pero no en el mismo sentido instrumental de los marxistas iniciales.

33

Teora

Caractersticas e implicaciones para la poltica

Limitaciones y crticas

Institucionalismo centrado en el actor: anlisis de costotransaccin

Enfatiza la autonoma de las instituciones polticas de la sociedad en la cual existen. Al igual que el primer enfoque, parte de la idea de considerar el comportamiento humano. Toma en cuenta los hechos, las reglas, las normas y los smbolos que afectan el comportamiento de la poltica, que la organizacin de las instituciones de gobierno afecta lo que el Estado hace y que un nico diseo del desarrollo histrico limita las futuras elecciones. Una variante de este enfoque es el anlisis costo transaccin, el cual reconoce el rol que juegan las instituciones en la vida poltica. Las instituciones no causan la accin sino que la afectan al dar forma a las interpretaciones de los problemas y sus soluciones. En el campo poltico las instituciones son importantes porque constituyen y legitiman a los actores polticos individuales y colectivos, y proporcionan reglas de conducta, concepciones de la realidad estndares de evaluacin, etc. La unidad bsica de anlisis est relacionada con la transaccin entre los individuos dentro del orden institucional. Con base en la naturaleza de las transacciones econmicas, se desarrolla una tipologa de bienes y servicios y se ilustran los roles que juegan los mercados y el gobierno en su provisin. Se argumenta que los gobiernos no deberan intervenir en las transacciones y actividades relacionadas con los bienes y servicios privados. Los bienes pblicos debera proveerlos el gobierno.

Esta perspectiva es eclctica, ya que se enfoca a un amplio rango de normas, conductas y reglas internacionales y domsticas que afectan los costos de transaccin. Puede ser relevante para explicar el diseo de poltica. Esta perspectiva proporciona una excelente discusin sobre las limitaciones de los actores polticos, y lo que es racional para ellos en sus circunstancias especcas; sin embargo, dice poco sobre las causas de dichas limitaciones. El anlisis sobre la historia y evolucin de las actividades del diseo de poltica es limitado y vago.

Individualismo sociolgico: bienestar econmico

Es quizs el enfoque que ms se utiliza para el estudio de la poltica pblica, aunque no siempre se haga explcito. Se basa en la nocin de que los individuos, a travs de los mecanismos del mercado, deben tomar la mayor parte de las decisiones sociales. Esta perspectiva admite, entre otras cosas, que los mercados no siempre pueden distribuir ecientemente los recursos y reconocen que las instituciones polticas pueden actuar para suplementar o reemplazar a los mercados. Actualmente existen muchas controversias sobre el estatus y las causas de los fracasos del gobierno y los mercados, sin embargo, este enfoque ha desarrollado una teora del diseo de poltica pblica basado en sus propios conceptos.

La tcnica de costo-benecio es a menudo problemtica; por ejemplo, no existe la manera de calcular los costos y benecios de los programas de seguridad social (cules son los benecios en trminos de la paz social y en la tolerancia que promueven).79 Adems, los costos y benecios de alguna poltica con frecuencia no son distribuidos equitativamente, y existen problemas de agregacin de varios componentes.

79

Una alternativa a este punto podra ser el enfoque de las capabilities, desarrollado por el economista-lsofo Amartya Sen.

34

Teora Individualismo sociolgico: bienestar econmico

Caractersticas e implicaciones para la poltica Argumentan que los gobiernos tienen una responsabilidad para corregir los fracasos de los mercados. Una vez que se acuerda que un problema requiere la intervencin del Estado, la cuestin clave de la poltica pblica es encontrar la manera ms eciente de hacer las cosas, y sta es aquella que implique un menor costo y la tcnica usada para determinar esto es el anlisis costo-benecio. Por lo tanto, se busca maximizar los benecios al menor costo.

Limitaciones y crticas Sin embargo, el principal problema para el diseo de poltica no est relacionado con los mtodos o con la elegancia de sus asunciones tericas; ms bien estos tericos han fallado en reconocer que los Estados casi nunca hacen las polticas en la tcnica esencial asumida por esta teora. Aun si se pudiera identicar la poltica ms eciente y efectiva (lo cual es difcil dadas las limitaciones innatas de las ciencias sociales), la eleccin de poltica est atada a instituciones polticas y es realizada por actores polticos que responden a menudo a presiones polticas. El descuido de las variables polticas ha conducido a crticas que describen esto como un mito, una ilusin terica que promueve una falsa e ingenua visin del proceso de poltica.

Teoras de grupo: pluralismo y coorporativismo

El pluralismo otorga primaca a los intereses de grupos en el proceso de poltica (los mismos individuos pueden pertenecer a diversos grupos). Los grupos pueden variar en cuanto a los recursos nancieros u organizacionales que poseen y en el acceso al gobierno del que gozan. A partir de las crticas ha surgido una nueva corriente denominada neopluralismo. La reformulacin conserva lo signicativo de la competencia entre los grupos, pero modica la idea de una igualdad entre los mismos y explicita la idea de que unos grupos son ms poderosos que otros. En Europa, las teoras que toman a los grupos como su unidad primaria de anlisis tienden a tomar una forma corporativista. En la teora corporativista, la poltica pblica es formada por la interaccin del Estado y los intereses de grupo o grupos reconocidos por el mismo.

El rol del gobierno en la hechura de polticas no es claro: pluralistas iniciales argumentan que el gobierno registra e implementa las demandas de los intereses de grupo. Asume que los ociales pblicos no tienen sus propios intereses y ambiciones, los cuales buscan realizar a travs del control de la maquinaria gubernamental. La teora pasa por alto el rol del sistema internacional para dar forma a las polticas pblicas y su implementacin. Existen problemas para aplicar el enfoque en otros pases fuera de Estados Unidos.

35

Teora Teoras de grupo: pluralismo y coorporativismo

Caractersticas e implicaciones para la poltica

Limitaciones y crticas Los problemas del enfoque para analizar las polticas pblicas son: (1) Es una categora descriptiva de un acuerdo particular entre Estado y sociedad, y no una explicacin general de lo que el gobierno hace, especialmente en los pases no corporativistas; (2) la teora no contiene una nocin clara sobre su unidad fundamental de anlisis; (3) la teora es vaga sobre la signicancia relativa de los diferentes grupos en la poltica tienen todos los grupos la misma inuencia? Qu determina la inuencia?, y (4) la teora no tiene una clara concepcin de la naturaleza del Estado, sus intereses y por qu reconoce a algunos grupos y no a otros como representativos de los intereses corporativos.

Neo-institucionalismo sociohistrico: estatismo

Critica al pluralismo y al corporativismo y pone en el centro de su anlisis las estructuras sociales organizadas y las instituciones polticas. Esta perspectiva reconoce que las preferencias y capacidades polticas son usualmente comprendidas en el contexto de la sociedad en la cual el Estado est alojado. En la versin estatista del anlisis neo-institucional, el Estado es visto como un actor autnomo con la capacidad de idear e implementar sus propios objetivos y no slo para responder a la presin de grupos o clases sociales dominantes. Enfatiza la centralidad del Estado como una variable que permite ofrecer explicaciones ms plausibles sobre el desarrollo de polticas en muchos pases.

Es difcil aceptar la versin fuerte del estatismo porque el Estado no puede controlar o regular muchas actividades. Esta perspectiva considera que todos los Estados fuertes responden a los mismos problemas en la misma manera, porque tienen caractersticas organizacionales similares.

Fuente: Howlett, M. y Armes, M. Studying Public Policy, Policy Cycles and Policy Subsystems, Canad: Oxford University Press, 2003. [Traduccin libre].

36

Observaciones Existen muchas maneras, a menudo contradictorias, de abordar el tema de poltica pblica. La literatura es amplia. Los tericos de la corriente deductiva a menudo parecen olvidar la naturaleza de sus hiptesis y la necesidad de evaluar constantemente y renar sus asunciones con evidencia emprica. La aplicacin de teoras inductivas a la hechura de las polticas pblicas tambin ha revelado que es sospechoso que alguna de stas pueda alcanzar el estatus de una teora completa y general. Muchas teoras, tanto inductivas como deductivas, tienden a analizar el fenmeno bajo una consideracin monocausal. Debe resistirse esta tentacin si se quiere comprender la poltica pblica. Recientemente ha comenzado a abandonarse la visin de que la actividad humana es una lucha por sobrevivir con recursos limitados y necesidades ilimitadas, y la cual ha permeado el anlisis de la hechura de poltica. En el anlisis de poltica es necesario un marco analtico que considere un amplio rango de factores que afectan la poltica pblica y permitir hiptesis para que sean probadas en la realidad que intentan describir y comprender.

Los esfuerzos tericos en la ciencia poltica deberan enfocarse al meso o medio nivel. Texto De Vries y lvarez. Acerca de las polticas, la poltica y otras complicaciones en la educacin superior mexicana, Mxico, Revista de la Educacin Superior, vol. 2, nm. 134, 2003. Objetivo Evaluar a travs de un anlisis comparativo el impacto de las polticas pblicas en educacin superior implantadas en Mxico en los ltimos tres lustros, considerando que gobiernos dismbolos han introducido las mismas polticas pero sus resultados varan signicativamente en cuanto al logro de los objetivos planteados originalmente. Unidad de anlisis Los arreglos institucionales (o reglas del juego) en el campo poltico. Marco terico principal Neo-institucionalismo.

Cuadro 3. Resumen de los enfoques de anlisis de poltica.


Enfoque Las polticas y su diseo Caractersticas El anlisis de polticas revisa cules son las intenciones del gobierno, quines formulan y operan las polticas y cules son las respuestas que dan las instituciones que se buscan cambiar. Este enfoque no logra explicar del todo por qu ocurren resultados diferentes entre pases que implementan las mismas polticas. Seala que hay mucho que puede fallar: las polticas pueden carecer de claridad, los implementadores pueden hacer su propia interpretacin de lo que se debe hacer, y los afectados pueden desviar las polticas u oponerse rotundamente. La solucin primordial ante esto es mejorar el diseo de polticas, aclarando las metas y los objetivos, anando los incentivos y racionalizando la cadena de implementacin, delimitando el poder de los intermediarios o mejorando la coordinacin. Limitaciones Considera a las acciones del gobierno como un conjunto de estmulos y restricciones, que busca provocar ciertos comportamientos en los actores. Desde este punto de vista, la operacin de las polticas se asemeja a un cajero automtico, donde el NIP correcto produce la transaccin deseada.

37

Enfoque

Caracterstis

Limitaciones

El contexto poltico

Las polticas operan dentro de un contexto poltico que puede incidir en su efectividad. La organizacin del sistema poltico inuye en quin pueda tomar decisiones y cules instancias Ejecutivo-Legislativo y Judicial pueden participar en la formulacin y operacin de polticas. Ejemplo: en el contexto de la transicin poltica mexicana, la poltica educativa podra enfrentar numerosos obstculos para su implantacin en virtud de que se podra dicultar la capacidad del Estado para impulsar cambios.

No obstante que este enfoque revela que la prctica es ms complicada, este enfoque crea sus propios problemas: hay pases con contextos polticos equivalentes, en los cuales los paradigmas contemporneos de polticas educativas generan resultados distintos, y tambin est el caso inverso, pases con contextos polticos diferentes y resultados de poltica educativa equiparables. Un fenmeno extrao dentro de la teora poltica es que durante 70 aos de dominacin del PRI, las polticas educativas solan sufrir cambios cada sexenio o trienio, en la actualidad poca de transicin existe continuidad en dichas polticas. El contexto poltico puede explicar por qu ciertas polticas son rechazadas u obstruidas por actores polticos, pero no logra explicar por qu los resultados pueden ser distintos a pesar de que se adoptan e implementan polticas similares. En trminos generales, la limitacin de estos enfoques es que se preocupan poco por los desempeos del sistema y de los establecimientos, ya que su inters principal es estudiar las decisiones gubernamentales en determinados arreglos polticos, en los cuales se procesan conictos, negociaciones y alianzas entre diversos actores. El actor principal es el gobierno y el enfoque de anlisis es la gobernabilidad.

Organizacin y administracin

Los enfoques anteriores parten de una idea comn: las polticas diseadas en la cspide van bajando, a travs de la burocracia, hasta que afectan el comportamiento de los actores en la base.

38

Enfoque

Caracterstis

Limitaciones

Organizacin y administracin

Estos anlisis raramente contemplan la franja intermedia entre los diseadores de poltica y los receptores en la base. Fijarse en esta franja intermedia implica preguntarse cmo est organizado el sistema, cmo se administra y si existen condiciones o reglas que permitan regular el sistema de la forma que se puedan lograr los objetivos de las polticas. Las polticas no slo son planes y programas, sino que toman forma en la interaccin con los actores cuyo comportamiento se busca modicar. Se debe revisar cmo est organizada la administracin de la educacin. Estudios sobre este tema: la burocracia de Weber, el enfoque de costos transaccin (administradores como sujetos que buscan maximizar sus ganancias). En ambos enfoques la burocracia gura como el instrumento con que los polticos llevan a cabo sus polticas. Sin embargo, la ausencia ms grande de estos enfoques es que no consideran que ya existen reglas del juego dentro de la burocracia, las cuales moldean la accin pblica, es decir, no toman en cuenta a la administracin. En la tradicin neo-institucionalista esas reglas pueden operar porque se dan dentro de un campo organizacional bien denido que es regulado por determinadas agencias. Bajo esta perspectiva, las reglas del juego se producen en la interaccin de los actores, aunque no todos los actores producen estas reglas, al menos no directamente. De esta manera, la burocracia no es slo un conjunto de funcionarios con intereses personales: tambin es un conjunto de reglas del juego construido a lo largo del tiempo, y estas reglas denen cules son las posibilidades para la poltica y las polticas de modicar el sistema, ya que las reglas a ese nivel denen cules actores polticos pueden incidir de que forma en la regulacin de la educacin. Optar por la administracin como punto de anlisis implica remplazar el punto de vista de la administracin como el actor que instrumenta las polticas. Ejemplo: la conguracin de la administracin del sistema educativo mexicano es resultado de la poca del centralismo, y no existen reglas formales para regular a los actores. Al nal de la dcada de los ochenta del siglo XX existan cerca de 700 instituciones con reglas propias. Hasta dnde haba una administracin pblica del sistema? Eso no signic una total ausencia de normas.

Fuente: De Vries y lvarez. Acerca de las polticas, la poltica y otras complicaciones en la educacin superior mexicana, Mxico, Revista de la Educacin Superior, vol. 2, nm. 134, 2003.

39

Observaciones En el artculo de Howlett, M. y Armes, M. (2003), la mayor parte de lo que presenta son teoras socioeconmicas que aportan conceptos, explicaciones y categoras de anlisis a los fenmenos de la ciencia poltica. En el artculo de De Vries y Alvrez (2005), se critican dos enfoques o perspectivas de anlisis sobre cmo se disean, implementan y operan las polticas, y de por qu las polticas tienen diferentes resultados entre pases (cabe sealar que se trata de enfoques y no teoras). Por otra parte, tambin crtica las teoras de Weber y de racional choice, y argumenta que es ms apropiado el enfoque del neo-institucionalismo porque toma en cuenta las reglas internas con las que opera la burocracia, lo cual pasa desapercibido para los otros enfoques y teoras. Texto Latap, P. Anlisis de un sexenio de educacin, Mxico: Nueva Imagen, 1980.

Unidad de anlisis Poltica educativa. Objetivos Interpretar la poltica educativa del sexenio 19701976 considerada en su conjunto, lo cual implica reducir las mltiples acciones realizadas por la SEP. Recalcar las relaciones del desarrollo educativo con los procesos sociales del pas, para ello se requiere partir de un marco terico que facilite la interpretacin de esas relaciones. Dimensin paralela a estos objetivos Intenta sistematizar las acciones que integran lo que suele entenderse como poltica educativa: (a) mediante la adopcin de un modelo interpretativo de la relacin que tienen esas acciones con los cambios sociales, y (b) mediante una pauta analtica de las diversas funciones que desempea el sistema educativo se intenta reducir la complejidad de los procesos educativos a categoras de ms fcil manejo.

Cuadro 4. Modelos terico-sociolgicos que suelen adoptarse en las crticas a la poltica educativa mexicana
Enfoque Modernizacin pedaggica Bases loscas Teora epistemolgica realista. Propone la realizacin plena del hombre en una sociedad abierta al progreso gradual. El progreso se basa principalmente en el avance cientco y tecnolgico. Justicia social es consecuencia necesaria de los valores y de la sociedad. Reformismo social Teora epistemolgica realista y dialctica. Bases sociolgicas Explica el funcionamiento de la sociedad con base en teoras estructuralfuncionalistas. El esfuerzo del individuo es el factor principal de los cambios sociales. Educacin es la fuerza principal para el cambio social. Y sta debe adaptarse al empleo. Propuestas de reforma La poltica educativa debe resolver las contradicciones sociales con una educacin ms eciente y abierta a todos. En la enseanza superior es importante impulsar el posgrado, la formacin de profesores de tiempo completo y la investigacin cientca. En todos los niveles fomentar el mtodo cientco. Limitar cupos en los niveles medio y superior.

Base estructural funcionalista y el anlisis de sistemas.

Propone una atencin masiva a la educacin en lo formal y no formal acompaada de una modernizacin de mtodos pedaggicos y estructuras organizativas.

40

Enfoque Reformismo social

Bases loscas Necesidad de una accin deliberada e intensa para modicar la evolucin de la sociedad mexicana. Diversas fundamentaciones ideolgicas. Supone que los valores subjetivos deben estar en armona con las estructuras sociales. Suele recurrirse a una concepcin de anlisis de sistemas junto con un ideal de desarrollo y lucha contra la dependencia econmica.

Bases sociolgicas La educacin impulsa la movilidad social y la distribucin del ingreso, reconociendo que las estructuras sociales pueden frenar su alcance. Se reconoce que la educacin puede agudizar algunos conictos sociales. Debe adecuarse la educacin con el empleo.

Propuestas de reforma Distribucin ms equitativa de las oportunidades: favorecer ms a los marginados. Armona entre universidad y Estado.

Radicalismo

Epistemologa dialctica: el conocimiento resulta de una reexin sobre la praxis. Inspiracin marxista o neomarxista. Contempla la relacin entre educacin y sociedad desde una ptica revolucionaria. Aspira a transformar radicalmente las estructuras de poder y propiedad, con el objetivo de instaurar una sociedad colectivizada donde surgir un hombre nuevo. La educacin pertenece a la ideologa de la superestructura, y es un instrumento de imposicin y legitimacin de la ideologa dominante.

La evolucin de las fuerzas de produccin determina la dinmica social. Las clases sociales explotadas son el motor de la revolucin. La capacidad de la educacin para el cambio social radica principalmente en su funcin ideolgica. La poltica educativa es opresora. La limitada y lenta movilidad social y distribucin del ingreso que logra la educacin es slo individual.

En lo acadmico, se centra principalmente en la concientizacin de los oprimidos. Fuera de los aprendizajes sociales que favorecen la ideologa, el resto de los aprendizajes se consideran alienantes. Se insiste en la obligacin del Estado en nanciar la educacin superior y en la gratuidad de la educacin. La educacin popular no formal permite concientizar a las masas.

Incrementalismo

Combina epistemologa clsica (sociologa positivista) con epistemologa dialctica. Tiene antecedentes marxistas.

El cambio social se efecta simultneamente por la transformacin de las estructuras objetivas y por el cambio subjetivo de los valores.

A la actual poltica educativa se le critica su funcionalidad al sistema social y poltico: refuerzo de las desigualdades, valores e ideologa.

41

Enfoque Incrementalismo

Bases loscas Se aparta de los modelos radicales porque enfatiza el valor de las acciones viables y cree en los cambios graduales (y no slo los radicales). La educacin contribuye, por una parte, a la concientizacin y, por otra, puede reforzar procesos deseables de cambio en el actual sistema.

Bases sociolgicas La educacin tiene una capacidad limitada, pero real al cambio social. Se deben aprovechar los cambios que la educacin logra en la movilidad social y en la transformacin del ingreso para iniciar acciones de cambio en otros campos. Es importante corregir el desarrollo del sistema educativo convencional para que, dentro de sus lmites, refuerce procesos sociales orientados al cambio.

Propuestas de reforma El sistema educativo debe mejorar su eciencia y modernizarse como medio para acciones incrementales. Concientizar clases populares y aquellas vinculadas con proyectos de cambio econmico y social. Este modelo pretende superar las limitaciones del modelo radical. La diferencia principal entre ambos es que el incrementalismo no se detiene en la concientizacin y movilizacin popular, sino que intenta el cambio de las estructuras a partir de lo que ya existe, y aprovecha los conictos para ir construyendo una sociedad distinta antes de que desaparezca la actual.

Fuente: Latap, P. Anlisis de un sexenio de educacin, Mxico: Nueva Imagen, 1980.

Observaciones: Se advierte una fuerte inuencia de las teoras sociales para el anlisis poltico. Los primeros dos modelos se basan en teoras estructural-funcionalistas, y por tanto subyace la idea de que la educacin debe adaptarse al empleo. Las implicaciones de poltica educativa estn fuertemente orientadas a fortalecer la ciencia y tecnologa y reformar el sistema educativo. Se advierte la inuencia del contexto histrico en el que se escribi el libro por la inuencia de las teoras marxistas. Los dos ltimos modelos se basan total (radicalismo) o parcialmente en stas (incrementalismo). Se enfatiza el papel del gobierno como nico actor. Texto John, P. Analysing Public Policy, Londres/ Nueva York: Continuum, 1998.

Unidad de anlisis Enfoques y teoras para el anlisis de la poltica pblica. Observaciones generales Ya que la public policy se entrecruza con muchos aspectos del politics, la tarea de explicar el proceso de decision-making requiere de teoras que puedan conectar la diversidad de interrelaciones. Los analistas de poltica pblica comnmente adoptan enfoques multidisciplinarios. Abandono del estudio de la policy en la ciencia poltica. Surge la necesidad de una subdisciplina para comprender la totalidad de decisionmaking, y para investigar los complejos vnculos entre las demandas pblicas y la implementacin de polticas. Se necesita comprender la causalidad en poltica pblica. Dos conjuntos de fenmenos que generalmente se busca explicar: policy variation (diferencias entre sectores y pases), policy change (estabilidad poltica).

42

Se argumenta que la manera de explicar cmo los sistemas polticos hacen e implementan la poltica, es a partir de especicar los intereses, recursos, interrelaciones, limitaciones y normas de los actores bajo estudio; algo que recuerda al neo-institucionalismos. Cada espacio de poltica tiene diferentes constelaciones de esos actores, y sus relaciones pueden cambiar o ser estticas sobre el tiempo. Los investigadores pueden elegir entre tres tipos de explicaciones para dar cuenta de esos fenmenos: marcos o esquemas (son descriptivos ms que explicativos), modelos (son limitados a un conjunto de circunstancias) y teoras (dan una explicacin generalizada de la conducta poltica). Slo un marco integrado que utilice elementos comprensivos de todos los enfoques, puede explicar completamente la variedad y complejidad de la prctica de policy making e implementacin. Los enfoques no son rivales, pueden complementarse unos con otros y ser parte de una explicacin total. John (1988) sugiere que la teora de la eleccin racional tiene el potencial para ofrecer una meI. Crticas a los modelos por etapas

jor explicacin del proceso de poltica, porque es una teora de la accin y motivacin dentro de un contexto estructural. John (1988) simpatiza con el enfoque de ideas, porque considera que no es posible comprender todo el proceso de poltica como consecuencia de intereses. La naturaleza de los individuos y la importancia de las estructuras es moldeada por las ideas y el discurso. En tal sentido, el libro ofrece una teora evolucionaria que integra intereses e ideas. La teora evolucionaria es relevante porque las ideas estn emergiendo continuamente para resolver los problemas pblicos, pero no surgen en el vaco sino que necesitan abogados que son llamados empresarios polticos, quienes son personas que invierten tiempo y energa en empujar el cambio poltico, y quienes pueden proveer bienes pblicos (burcratas, expertos, polticos). Los diversos factores que afectan el xito de una poltica son cubiertos en los cinco enfoques.

Cuadro 5. Modelos por etapas para el anlisis de poltica


Modelos Sequential model Implementation analysis Policy analysis Rational and incremental models of decision-making

Caractersticas

Los cuatro modelos intentan simplicar decision-making al asumir que el proceso de poltica procede a travs de distintas etapas. Asume que las polticas emergen de las intenciones y acciones de los participantes polticos, y que a travs de muchas cadenas de causas y efectos, o de rdenes y respuestas, las polticas se dan en etapas. Por distinguir entre los objetivos de poltica y sus resultados, los analistas de poltica son capaces de encontrar si las intenciones de poltica se vuelven realidad o cuando las polticas fracasan o son exitosas. Pueden utilizarse como un recurso heurstico.

43

Crticas

Hay que abandonar la idea de que la poltica procede en etapas discretas. Los enfoques son engaosos porque el proceso de poltica no opera del todo en la manera hipotetizada. Lo mejor es que dichos modelos ofrecen una gua o set de medidas que pueden ser la base para futuros estudios y la generacin de teoras. El modelo secuencial asume que todas las polticas tienen un comienzo, un punto medio y un n, y que la tarea de los analistas polticos es describir cmo la poltica se mueve de una etapa a otra Slo el incrementalismo escapa de la rigidez de los modelos de etapas y examina la circularidad y continuidad del mundo de decision-making. Los modelos por etapas confunden ms de lo que iluminan. La poltica es continua y no hay una cuidadosa divisin entre los diferentes tipos de actividades. El anlisis necesita penetrar el mundo de intereses cambiantes, ideas y problemas polticos, en lugar de aceptar las justicaciones formales. Principalmente, los investigadores necesitan un marco o una teora para comprender el proceso de poltica como un todo.

Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.

Cuadro 6. Enfoques y teoras para el anlisis de poltica


Teora de la eleccin racional Las preferencias y benecios de los actores explican las decisiones y los resultados. Los benecios toman lugar como una serie de juegos entre los participantes, y donde la estructura de opciones es determinada por limitaciones institucionales y socioeconmicas.

Institucionales Organizaciones polticas, tales como parlamentos, sistemas legales y burocracias, estructura de las decisiones y resultados polticos.

Grupos y networks Asociaciones y relaciones informales, ambas dentro y fuera de las instituciones polticas, dando forma a las decisiones y resultados. El enfoque de grupo considera que las redes de relaciones entre actores determinan los rendimientos y resultados de poltica. Ejemplos: el enfoque de grupos, redes, corporativismo.

Socioeconmicos Factores socioeconmicos determinan las decisiones de los actores pblicos y afectan los rendimientos (outputs) y resultados polticos.

Basados en ideas Las ideas sobre las soluciones a los problemas polticos tienen una vida propia. Las ideas circulan y obtienen inuencia, independientemente o previamente a los procesos de poltica.

Caractersticas

44

Institucionales Primera mitad del siglo XX. Resurge en la dcada de los ochenta del siglo XX como el nuevo institucionalismo. poca de auge

Grupos y networks Enfoque de grupos fue dominante entre las dcadas de los cincuenta y sesenta del siglo XX, como una reaccin contra el institucionalismo. Network fue popular en los ochenta y noventa y an continua

Socioeconmicos Surgen contra la incapacidad de la ciencia poltica de apreciar los factores contextuales. Su auge fue en las dcadas de los sesenta y setenta del siglo XX.

Teora de la eleccin racional En la dcada de los ochenta del siglo XX comienza el inters por enfoques de nivel individual.

Basados en ideas En la dcada de los ochenta del siglo XX.

Son mejores para explicar la estabilidad poltica que el cambio. No explican las diferencias de policy-making entre sectores.

Se parece al institucionalismo en explicar mejor la estabilidad poltica que el cambio. Son efectivos en estudiar las diferencias entre sectores.

Explican cambio y estabilidad. Los cambios econmicos impactan el diseo de polticas.

Tienen poco que decir sobre por qu el policy-making es diferente entre Son bsicos naciones, excepto Tiene poco que decir que eso reeja para explicar las sobre cmo la poltica las diferencias de diferencias entre pases, como los vara entre pases. operacin de las sistemas legales. La idea de que las sociedades y la nacionales, las redes son un espacio economa. donde la verdad y el burocracias y las constituciones aprendizaje poltico dieren e impactan toma lugar es til en como los decision- para la explicacin del makers disean e policy making implementan la No se explica porque poltica. se forman y porque cambian las redes o relaciones.

Ventajas y limitaciones

Explican la estabilidad poltica y el cambio, aunque tiende a ser mejor en explicar decision-making en un set de limitaciones y preferencias que los cambios en los objetivos y metas de poltica. Explica las variaciones entre sectores a partir de incentivos y las posibilidades de accin colectiva. La sobrelimitacin es que tiende a considerar las preferencias como dadas y los modelos de eleccin poltica dadas esas preferencias.

Son buenos para explicar el cambio poltico a travs del proceso de advocacy y persuasin, aunque no exploran la velocidad en la cual cambian las polticas. No explican las variaciones de polticas entre sectores y naciones. La dicultad es que la nocin de ideas puede aparecer suelta o amorfa. No especican las relaciones entre ideas e intereses.

Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.

45

Cuadro 7. Teoras integradas


Policy advocace coallition theory, Sabatier Busca combinar ideas y redes en poltica pblica, aunque involucra tambin otros aspectos del sistema poltico. Es un modelo integrativo. Enfatiza la importancia de las relaciones dentro de los sectores de poltica como la clave para comprender cmo funciona decisionmaking. A diferencia del policy network, los participantes ganan y forman alianzas dentro de las redes. The policy streams approach Kingdon Es uno de los pocos anlisis de poltica que considera al sistema poltico como un todo, y abarca la importancia relativa de los agentes individuales, ideas, instituciones y procesos externos. Asume un continuo cambio poltico. Considera la policy formation como un set de procesos: problemas, policies y politics. Busca explicar cmo emergen las ideas. The punctuated equilibrium model Baumgartner Es un modelo de ajuste de agenda, busca describir cmo las agendas y las polticas se mueven desde periodos de fuerte estabilidad a tiempos de rpido cambio y uidez. Este modelo une en un marco dinmico los variados elementos de decision making que enfatizan otras teoras: instituciones son importantes pero no omnipotentes, as como los intereses y las redes. Evolutionary theory Considera que todos los elementos que se enfatizan en las diversas teoras estn interactuando unos con otros en el tiempo. Estos factores son los que conducen la poltica. Explica el xito de una poltica en trminos evolucionarios, pero considera que los elementos que intervienen en el sistema poltico no slo compiten sino que tambin cooperan para lograr que sobreviva su idea. Explica la interaccin de muchas ideasintereses dentro de ambientes institucionales, de grupo y socioeconmicos.

Caractersticas

Asume que los procesos de policy making son estables. No explica el cambio poltico. No toma en cuenta a las instituciones. Sobreenfatiza factores externos a travs del uso del mtodo de series de tiempo. El estilo de interaccin del grupo con un gran nmero de actores, particularmente nuevos como los analistas de poltica y los periodistas no es tan aplicable fuera de Estados Unidos.

Las personas no saben dnde surgen o cmo nacen las ideas. No dice mucho sobre por qu la poltica vara. La principal dicultad es que se concentra mucho en las agendas.

Entre las limitaciones est que la explicacin es principalmente descriptiva, los anlisis cuantitativos sugieren asociaciones pero no necesariamente relaciones causales. No se presta mucha atencin a la implementacin de las decisiones.

Tiene los mismos defectos que las otras teoras. No estn claros los mecanismos causales, excepto que dice que las polticas son causadas por el mecanismo de seleccin. La teora no produce hiptesis que se puedan contrastar. Est sobredeterminada, ya que predice todo el fenmeno humano al mismo tiempo La teora necesita ser renada.

Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.

Crticas

46

Observaciones Los tres modelos ubican a las ideas en el centro de sus anlisis. Se ha acabado el tiempo en el que los acadmicos creen que slo los intereses cuentan: concepciones, creencias, discursos y normas denen el proceso de policy-making. No hay una tendencia entre los analistas de poltica para explicar por qu las polticas varan entre sectores y pases, ms bien los enfoques tienden a describir una poltica. En un mundo de mltiples inuencias y cambios, los investigadores de poltica necesitan tomar el cambio (de las policys) como la lnea base e investigar por qu los diferentes elementos de decisin interactan en la manera que lo hacen.

Comentarios generales: El estudio de John (1998) es bien estructurado y ofrece un exhaustivo y completo anlisis de diversos modelos y teoras tiles en el campo de poltica pblica, aunque su lenguaje es en ocasiones coloquial y persuasivo. Tiene pocos ejemplos sobre el tema educativo. Un aspecto metodolgico que sirve de gua en su estudio y que es importante resaltar, es que analiza las teoras con base en la medida en que logran explicar el cambio y la estabilidad poltica. Por otra parte, es debatible su postura de resaltar la teora de racional choice (en la evolutionary theory) en virtud de que la primera explica el comportamiento de los individuos en su bsqueda de maximizar su utilidad.

Observaciones sobre la revisin de teoras y enfoques de anlisis de poltica pblica Necesidad de utilizar enfoques interdisciplinarios. Es decir, la concurrencia de otras disciplinas, tales como la economa, las ciencias sociales y la psicologa para explicar y analizar los fenmenos (Howlett y Armes, 2003). Las teoras y enfoques revisados en este documento (excepto las integradoras) por lo regular enfatizan un aspecto del anlisis, y cada teora puede ser til e importante. Al integrar las teoras se puede ampliar el alcance explicativo de las mismas. Los modelos por etapas han recibido crticas de varios autores por ser simplistas y por no reejar la realidad que estn explicando. La policy es un continuo, no un proceso lineal (John, 1998). Se resalta la necesidad de realizar estudios sobre el meso nivel; es decir, sobre el nivel de anlisis que est enfocado a las conexiones entre la denicin de problemas, el set de agendas y decision-making y el proceso de implementacin (Parsons, 1995). Una consecuencia de obviar los marcos tericos es que, adems de que se pueden distorsionar las visiones sobre poltica educativa, las teoras dejan de contrastarse empricamente. El reto epistemolgico de este campo de investigacin est en cuestionar los modelos funcionalistas, decisionistas y monocausales a un campo ms integral de anlisis.

Fuente: elaboracin propia.

47