IPEA 1670 - ROCHA, Antonio Jorge Ramalho Da. Militares e Política No Brasil.

1670
MILITARES E POLTICA NO BRASIL
Antnio Jorge Ramalho da Rocha
47
1670
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, outubro de 2011
MILITARES E POLTICA NO BRASIL*

Antonio Jorge Ramalho da Rocha**
* Este texto para discusso foi produzido com as informaes disponveis at abril de 2010. ** Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB) e assessor da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ISSN 1415-4765 JEL: N46, Z13
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT 1 INTRODUO...................................................................................................................... 7 2 ASPECTOS CONCEITUAIS E HISTRICOS DA PARTICIPAO DE MILITARES NA POLTICA NACIONAL.....................................................................................................12 3 EVOLUO INSTITUCIONAL DA DEFESA NACIONAL E ATUAO MILITAR NA POLTICA BRASILEIRA...................................................................................... 27 4 DESAFIOS NA IMPLEMENTAO DA ESTRATGIA NACIONAL DE DEFESA.......................... 43 5 CONSIDERAES FINAIS..................................................................................................... 50
REFERNCIAS ...................................................................................................................... 52
SINOPSE
Este texto argumenta que, embora tenha progredido substantivamente na regulao da rea de segurana e defesa, a sociedade brasileira tem ainda muito a fazer neste campo com vistas a fortalecer suas instituies e aperfeioar sua democracia. O texto examina aspectos histricos da relao entre civis e militares no Brasil e expe valores tpicos da formao militar vistos do ngulo civil, realando a necessidade de se ampliar o conhecimento mtuo destes dois segmentos da sociedade brasileira. Defende, ainda, que o processo de transio democrtica brasileira ainda no se completou no que diz respeito ao tratamento dos erros e acertos cometidos durante o perodo autoritrio que se estendeu entre 1964 e 1985. Ao registrar o enorme avano promovido pela publicao da Estratgia Nacional de Defesa, aponta-lhe insuficincias. Por fim, prope maior envolvimento da sociedade, especialmente por meio do Congresso Nacional, no processo decisrio sobre a matria.
ABSTRACTi
This chapter argues that notwithstanding the recent improvements, the Brazilian society has still much to do to strengthen its institutions and to enhance the quality of its democracy concerning the regulation of security and defense. It examines historical aspects pertaining civil-military relations in Brazil and discusses key values in the formation of the military from a civilian standpoint. It also focuses on the transition to democracy from the most recent authoritarian period (1964-1985), which is still to be properly evaluated in terms of its achievements and errors. It further examines institutional innovations such as the National Defense Strategy, which despite its shortcomings constitutes a significant step forward. Finally, the argument favors greater involvement of the Brazilian society, particularly through the Legislative Power, in the decisionmaking process concerning security and defense issues.
i. The versions in English of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
Texto para Discusso 1 6 7 0
Militares e Poltica no Brasil
1 Introduo
Este texto examina a evoluo do arcabouo institucional e normativo que estruturou, nas ltimas dcadas, a rea de segurana e defesa nacional no Brasil. Ao faz-lo, analisa aspectos da participao de militares na vida poltica nacional e de sua profissionalizao, especialmente nas ltimas dcadas. Neste perodo, aprofundou-se a formao profissional das Foras Armadas e robusteceu-se a capacidade das lideranas civis de atribuir aos militares papel mais condizente com sua misso precpua e com sua destinao constitucional. O exame de aspectos relevantes da insero internacional do pas no pode desconsiderar o papel das Foras Armadas na sociedade brasileira. Sua importncia vai alm do perodo militar, relevante tanto por seus acertos quanto por seus erros. As fortificaes construdas ao longo da Amaznia, por exemplo, testemunham a significativa contribuio militar para ocupar o territrio nacional e manter sua posse, ao fixar em localidades remotas instituies de Estado. Esta expanso e o modo como se negociaram as fronteiras pautaram a relao do Brasil com seus vizinhos. Manteve-se a dinmica de ocupao firme, mas relativamente pacfica, do territrio nacional, at sua consolidao, no incio do sculo XX. A possibilidade de recurso s armas apoiou a deciso de se negociarem as fronteiras com base em princpios como o uti possidetis e o respeito soberania e autodeterminao dos Estados nacionais, ao mesmo tempo em que se buscou promover a estabilidade regional, especialmente a partir da gesto de Rio Branco. A sabedoria diplomtica do baro sempre lembrada; mas nem sempre se recorda que sua eficcia se deveu tambm ao fato de que a diplomacia se apoiava na possibilidade do emprego da fora, sempre temperada pela autorrestrio quanto a este emprego.1 Os militares atuaram, ainda, no desenvolvimento de infraestruturas crticas, fundaram escolas que constituem referncia em reas de atuao civil, envolveram-se em projetos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e criaram empresas pblicas, como a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer). Com efeito, uma das contribuies indiretas dos militares consiste na formao de quadros de excelente qualidade, boa parte dos quais adota carreiras civis e passa a atuar em diversos setores da sociedade.2
1. Uma exceo o artigo de Doratioto (2000) sobre o perodo. 2. O texto de Barros (1978) mostra como se deu essa dinmica e examina parte de seus desdobramentos. Para se ter uma ideia, menos de 20% dos graduados do Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA) permanecem nesta fora, segundo informao de seu reitor, brigadeiro Reginaldo dos Santos, em entrevista concedida ao autor em 18/1/2010.
Desde, pelo menos, o fim da Segunda Guerra Mundial, a preocupao de formaro de elites, que antes era resultado de evoluo espontnea, passou a ser marcada pela oferta de melhores perspectivas em setores econmicos como o financeiro, o petrolfero, o siderrgico ou o de telecomunicaes, e a ser tratada como misso, com vistas a obter o que, no linguajar da Escola Superior de Guerra (ESG), vem a ser os objetivos nacionais permanentes.3 Alis, concebeu-se a prpria escola como adaptao s necessidades nacionais das experincias americana e francesa na formao de quadros militares e civis de alto nvel. Cabia constituir um centro com funes distintas das escolas de altos estudos de cada fora, as quais se ocupariam da preparao especfica para o combate militar. Na ESG, pretendia-se envolver tambm as elites civis, de modo a induzir o comprometimento de todos aqueles que pudessem contribuir para ampliar o poder nacional em todas as suas expresses.4 A ideia era debater, no espao acadmico, com outras instituies como a Fundao Getlio Vargas (FGV), o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e as universidades pblicas. No perodo subsequente ao golpe de 1964, a escola se transformou em um ambiente no qual se formavam redes de relacionamento com fcil acesso ao poder. No entender dos idelogos do regime, este era um instrumento til a construir o Brasil potncia, contribuindo para planejar ou legitimar iniciativas arrojadas, de grande impacto simblico, como a usina hidreltrica de Itaipu e a rodovia Transamaznica. Isso no constituiu novidade. Ao longo da histria do pas, os militares participaram ativamente de processos polticos que reorganizaram a sociedade de forma decisiva. No preciso relembrar a proclamao da Repblica ou o Movimento Tenentista para ilustrar sua participao no debate poltico nacional. Basta recordar a eleio do presidente Eurico Dutra ou a atuao do ministro Henrique Lott em defesa da posse do presidente Juscelino Kubitschek, alm de sua prpria candidatura sucesso deste, durante a janela democrtica de 1945 a 1964, para identificar um padro de ativa participao no processo poltico brasileiro. Lus Carlos Prestes, lvaro Alberto, Cordeiro de Farias, Juarez Tvora, Castello Branco, Golbery do Couto e Silva, Hugo Abreu, Eduardo Gomes, Octvio Costa... No foram poucos os militares que participaram do debate intelectual sobre as responsabilidades do Estado no contexto de uma guerra total, em que a dimenso militar seria apenas o instrumento a ser utilizado em ltima
3. Ver E. R. Oliveira (1987) e ESG (2007). 4. Ver Aderaldo (1978) e E. R. Oliveira (1987).
instncia. A maioria destes homens, em algum momento, passou pela ESG, concebida com o objetivo de doutrinar as outras elites da sociedade brasileira. A relevncia dos militares na poltica nacional sobressai tanto por suas aes diretas quanto pelas indiretas. A despeito das sombras ainda existentes quanto ao perodo de 1964 a 1985, as Foras Armadas figuram, sistematicamente, entre as instituies mais respeitadas pela sociedade brasileira, em companhia da imprensa e da Justia, mas, nos dois casos, com mais que o dobro dos ndices de confiana.5 Nestas pesquisas, os polticos, os partidos e o Congresso Nacional aparecem nas ltimas posies. Em regies menos habitadas, como a Amaznia, os militares so bem vistos pela populao, por representarem a presena mais visvel em alguns casos, a nica do Estado. Do ponto de vista oramentrio, em termos de volume, o Ministrio da Defesa o terceiro mais aquinhoado pelo governo, depois de Previdncia e Sade. Sua importncia para o Estado e para a sociedade no , pois, desprezvel. Entretanto, exceto em circunstncias especficas, como grandes aquisies de material blico, ou em situaes extremas, como a presena no Haiti, a sociedade pouco se interessa pelas Foras Armadas. O Congresso, menos ainda. No fosse a iniciativa de um deputado de criar uma frente parlamentar da Defesa nacional, em novembro de 2008, o tema, como de praxe, continuaria a ser quase ignorado no Parlamento.6 Eis um nicho passvel de ser ocupado para alcanar audincia restrita, mas relevante, no mbito nacional. Nele no cabem, contudo, muitos representantes do povo, cuja opinio, em geral, resume-se na ideia de que assuntos de Defesa no do votos. De fato, o Brasil h muito no se envolve em conflitos internacionais e possui relaes estveis, bem resolvidas nos planos poltico e jurdico, com seus vizinhos. Esta situao confortvel no plano regional contrasta com graves problemas nas esferas social e econmica, que reclamam ateno da sociedade e dos polticos. Ademais, a percepo generalizada na sociedade brasileira de que seus diplomatas e soldados so profissionais e competentes, e integram instituies entre as mais slidas do Estado. Na eventualidade de um problema, presume-se que sabero conduzir o pas boa soluo. Ento, as razes para o interesse no assunto so escassas. Somem-se a isto dois fatos,
5. Ver, por exemplo, CNT Sensus (2010), que tem a vantagem de usar h anos o mesmo mtodo, favorecendo comparaes intertemporais. 6. Trata-se do deputado Raul Jungmann, que mobilizou representantes de vrios partidos polticos e ex-presidentes da casa, contando com a simpatia do Executivo federal na empreitada.
um apontando para o passado, outro para o futuro. A transio democrtica no reduziu a distncia entre civis e militares no Brasil: estes se fecharam em seus quartis e se calaram; aqueles, por muito tempo, no quiseram se aproximar das Foras Armadas, por no verem vantagens imediatas ou por preconceito, com medo de terem sua imagem associada a um passado que a sociedade reluta em enfrentar. Quanto ao futuro, os incentivos de curto prazo para se aproximar das Foras Armadas so restritos. O Ministrio da Defesa possui oramento muito engessado e estritos mecanismos de controle de gastos pblicos, o que reduz a margem de manobra de seus titulares para tirar proveito eleitoral da pasta. Desde a transio, as elites brasileiras parecem ter feito um pacto tcito: os polticos deixam em paz os militares, que cuidam de seus assuntos e trabalham, no marco institucional vigente, para no perderem muito de seu oramento. Como resultado, o Brasil ficou muito tempo praticamente sem direo nesta rea to relevante da vida social. Somente agora, cerca de uma gerao desde o fim oficial do regime militar, civis e militares se reaproximam. Mesmo assim, em certos setores da sociedade, a exemplo do acadmico, esta aproximao se d apenas mediante estmulo governamental. A ampliao do conhecimento mtuo e da cooperao entre civis e militares condio para que a sociedade, por meio de seus representantes, atribua funes pertinentes aos rgos da burocracia do Estado, com vistas a promover a segurana nacional de modo mais legtimo, eficaz e efetivo. Com efeito, se no h dvida de que o Brasil operou sua transio para a democracia, no se pode ignorar que ocasionalmente emerjam incompreenses atinentes a episdios do perodo militar ou dvidas quanto s funes e limites a serem prescritos para o desempenho das tarefas inerentes s Foras Armadas. De um lado, crises polticas resultam, por exemplo, de iniciativas em defesa de direitos humanos que reclamam acesso a documentos ou punies a agentes do Estado que violaram as leis durante os anos do regime autoritrio. De outro lado, decises acerca de reparaes milionrias a cidados vitimizados pelo regime geram ressentimentos entre militares, que insistem na necessidade de a sociedade reconhecer o clima de guerra ento vigente. O assunto ganhou relevo com a proposta de se revisar a Lei de Anistia, que faria sentido no contexto de busca da verdade e reconciliao. Contudo, isto requer exame desapaixonado do perodo 1964-1985, em que se reconheam mritos e demritos de todas as partes
10
envolvidas no processo poltico. preciso atribuir responsabilidades inequvocas e respeitar os direitos de todos os que viveram aquele perodo da histria do Brasil. Somente assim, civis e militares podero discutir francamente o que querem das Foras Armadas brasileiras no futuro.7 Isto hoje acontece em foros restritos, de maneira tmida, destoante do que se espera encontrar em uma democracia plena e pujante como a que o Brasil ora experimenta. H muito a fazer a esse respeito. Em 2009, o Ministrio da Defesa completou dez anos, com a responsabilidade de implementar, afinal, uma estratgia nacional de defesa. Quarenta e cinco anos depois da tomada do poder pelos militares e 25 depois da eleio de Tancredo Neves, o pas possui uma poltica de longo prazo para a Defesa Nacional. Por seu intermdio, o governo afirma a inteno de articular esforos de vrios rgos do Estado e envolver o conjunto da sociedade brasileira na criao de capacidades que tornem o pas mais seguro. Mas ela serve a isto? O documento constitui avano na matria, mas alvo de crticas substantivas, a comear por seu ttulo: trata-se, na verdade, de uma estratgia de segurana e no de defesa nacional. Contempla projetos ambiciosos que, seguramente, no cabem nos oramentos esperados para os prximos anos. Busca envolver a sociedade brasileira na promoo de sua segurana, tanto ao vincular segurana a desenvolvimento quanto ao propor utilizar os investimentos em defesa como instrumentos de promoo do desenvolvimento cientfico, tecnolgico e econmico. Nesse sentido, j se alcanou parte dos objetivos almejados. A simples ocorrncia de crticas substantivas auspiciosa. No ano seguinte edio do documento, a recmcriada Associao Brasileira de Estudos de Defesa usou-o como mote de seu encontro anual. Em foros como a Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias Sociais (Anpocs) e a Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), ressurge o interesse pelo assunto. verdade que este movimento resulta, em parte, de estmulos governamentais, especialmente do Ministrio da Defesa e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). O Programa Pr-Defesa, que encoraja a formao de consrcios de pesquisa e formao envolvendo civis e militares, decerto o
7. A nota do Comando do Exrcito que influenciou a queda do ministro Jos Viegas, as declaraes sobre tortura de familiares de oficiais supostamente envolvidos em violaes dos direitos humanos, as ambguas posies de lideranas polticas sobre a anistia somam-se a outras evidncias de que o assunto afeta a agenda poltica do presente, condicionando as decises sobre o futuro.
11
exemplo mais ilustrativo. A Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT), e outros rgos de fomento tambm vm aumentando os investimentos na rea de defesa, por meio de fundos setoriais e programas especficos. Entretanto, no faz muito tempo, o tema no suscitava interesse. Embora diga respeito a cada cidado, pouqussimos brasileiros discutiam-no. Isso est mudando, o que positivo para o fortalecimento da democracia, o aperfeioamento das instituies de governana na sociedade brasileira e a boa relao do Brasil com seus vizinhos. Outra mudana importante o aprofundamento desses debates, como ilustra este trabalho. Seu objetivo examinar a Estratgia Nacional de Defesa e o contexto em que ela foi escrita, visto, sobretudo, do ngulo das relaes entre civis e militares no Brasil. Trata, ainda, das mudanas que a antecederam e do marco institucional em que a Estratgia Nacional de Defesa se insere. Em seguida, com base nesta discusso, examina-se um conjunto de aspectos a serem considerados para se avanar na institucionalizao destas polticas no futuro prximo. Ao longo do texto, indica-se uma espcie de agenda de investigao que encoraje reflexes sobre a matria. Vislumbram-se tambm iniciativas decorrentes da implementao da Estratgia Nacional de Defesa que faam convergir os interesses dos agentes polticos empenhados em estabelecer polticas mais eficazes e efetivas para gerir a rea de segurana e defesa no Brasil. disto que se ocupam as ltimas duas sees do texto. Essas discusses somente faro sentido, contudo, se precedidas de exame da participao dos militares na poltica nacional, de modo a esclarecer aspectos da cultura poltica nacional que marcaram sua construo institucional. Este o tema da prxima seo.
2 Aspectos conceituais e histricos da participao de militares na poltica nacional8

Com vistas a convidar a sociedade a um debate acerca da Estratgia Nacional de Defesa, s vsperas de seu lanamento, o Ministro da Defesa publicou artigo em revista
8. Parte dos argumentos apresentados nesta seo aparecer, de forma mais extensa, em artigo a ser publicado nos Cadernos Eletrnicos do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.
12
acadmica no qual indicava a necessidade de a sociedade brasileira esclarecer o que quer de suas Foras Armadas (Jobim, 2008). O chamado foi importante, embora intempestivo. quela altura, j se tinha redigido o fulcro da Estratgia Nacional de Defesa, aps breves consultas a personalidades interessadas no assunto. Este fato foi responsvel por boa parte das crticas feitas ao documento, uma vez que a atitude rompeu um processo de engajamento da sociedade que se havia iniciado anos antes, com a preparao da Poltica de Defesa Nacional, publicada em 2005. Curiosamente, o prprio documento indica que a sociedade participa menos do que o que conviria na fixao das prioridades da rea. Esta omisso produz consequncias negativas para a sociedade e para as Foras Armadas. Com efeito, no passado, indefinies com relao ao assunto abriram espao a que os prprios militares interpretassem como parte de sua misso atuar politicamente, visando, entre outros objetivos, definir suas funes e seus propsitos. Semelhante iniciativa no apenas gerou confuses junto sociedade, mas trouxe problemas para as prprias corporaes militares, que internalizaram disputas e contradies polticas, ao levarem para a caserna divises de opinio sobre princpios, objetivos e misses das Foras Armadas e, pior, sobre assuntos que no tinham nenhuma relao com elas. No se pode compreender o perodo autoritrio vivido no Brasil sem conhecer os valores principais de suas Foras Armadas. O sentido de misso constitui um dos princpios basilares da formao militar, junto com os valores de hierarquia, disciplina, honestidade e patriotismo. Enquanto estiveram no poder, os militares buscaram atender ao primeiro, convencidos de que o faziam a abrigo do ltimo; mas, no processo, permitiram que este princpio se relaxasse no estrito cumprimento dos demais valores citados. Ao tentar cumprir uma misso definida em sentido mais amplo que o conveniente ao emprego das Foras Armadas, o regime militar constituiu burocracias como o Servio Nacional de Informaes, que, livre de controles institucionais, desafiou a hierarquia vigente, tornando-se, nas palavras de seu idealizador, o general Golbery do Couto e Silva, um monstro (Silva, 1981b, p. 439). O excesso de autoconfiana e o temor de que o comunismo ganhasse espao em uma sociedade desigual, tensa e bastante desarticulada pelos fracassos do governo Goulart, bem como a reao ao que lhes pareceu uma afronta aos princpios de hierarquia e disciplina, fizeram Castello Branco e seu grupo crer que teriam condies de agir
13
apenas pontualmente, colocando a casa em ordem, recuperando o papel de poder moderador a que, no passado, o Exrcito aspirara.9 No se compreendeu que intervenes dessa natureza geram fluxos nos dois sentidos, sendo mais fcil observar-se a politizao castrense que a militarizao da sociedade. Em certa medida, a tomada do poder pelos militares, embora incentivada por importantes lideranas civis da poca e saudada pela opinio pblica, responde pelo distanciamento entre civis e militares, o qual ainda subsiste nos dias que correm. Os militares ficaram tempo demais no poder e permitiram que se instalasse uma ciso em seus quadros que desafiou os princpios de hierarquia e disciplina, em cujo nome se justificara a interveno no sistema poltico. Fortalecido pelos anos de mando, o corporativismo, inerente profisso, prevaleceu. Em vez de se esclarecerem as responsabilidades punindo-se os culpados e esclarecendo-se os fatos perante a sociedade , tangenciaram-se os problemas relevantes e buscou-se soluo intermediria: anistia ampla, geral e irrestrita, com punies veladas aos que se envolveram em atos considerados indignos pelos padres ticos tradicionais nas prprias corporaes.10
9. Ver, por exemplo, Sodr (1968). Isto foi tambm o que pensou, na poca, parcela considervel da elite civil brasileira. O eufemismo alusivo ao poder do imperador esconde o desejo de intervir diretamente, pela fora, no processo poltico, baseando-se na questionvel presuno de que as Foras Armadas, em particular o Exrcito, teriam identidade mais profunda com os valores nacionais do que outras instituies do Estado. Mas, assim como as lideranas civis, tambm os militares estavam divididos, e no foram poucos os que viram no golpe uma oportunidade de livrar para sempre o pas do comunismo, considerando-se o contexto em que se vivia. Afastada a ameaa, no faltou quem se afeioasse ao poder, fosse com ideias genuinamente nacionalistas, fosse para se beneficiar pessoalmente das mudanas em curso. O risco de isto importar na usurpao do poder foi identificado pelo prprio general Golbery: Acontece, bem o sabemos, que esse Poder Estatal e com ele o seu instrumento, o Poder Nacional pode cair sob o controle de um grupo econmico, de uma camarilha militar, ou de uma faco poltica. Quando tal acontece, o que se passa, afinal, que uma simples parcela do prprio Poder Nacional (...) assume o controle do Poder Estatal, tanto na paz quanto na guerra. Uma parte de um instrumento assume o papel de agente e passa a empregar, provavelmente em benefcio de si mesmo, o prprio instrumento como um todo. , sem dvida, uma usurpao (Silva, 1981b, p. 439). 10. Por exemplo, no se promoveu a general nenhum dos oficiais sabidamente envolvidos no aparato paralelo de inteligncia, que fugiu ao controle da hierarquia constituda. Ao contrrio, estes homens foram discretamente condenados a uma espcie de oprbrio pblico, como a realar que, se foram teis em determinados momentos da histria, agiram em desconformidade com os valores morais que caracterizam a maioria dos militares brasileiros dos quais, a propsito, eles tanto se orgulham. L. Oliveira (2009) explora o assunto em mais detalhes. Com efeito, na entrevista que concedeu ao Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC), publicada post mortem, o presidente Geisel reconhece que houve tortura durante o regime militar e d a entender que isto no era ignorado pelas autoridades. Curiosamente, no explica porque, no princpio, nada se fez para evitar isto. Ver DArajo e Castro (1997). A bem da verdade, como faz Elio Gaspari em sua extensa anlise do perodo, reconhease que o prprio Geisel enfrentou a linha-dura, apoiando a iniciativa de Golbery de restringir o espao de atuao dos responsveis pelos excessos.
14
Reconhecer terem sido cometidos crimes hediondos por funcionrios pblicos e em propriedades do Estado durante o regime militar seria mais coerente com os valores das Foras Armadas brasileiras. Em suas escolas, ensina-se que tarefas podem ser delegadas; responsabilidades, no. As escolas militares brasileiras h muito formam bem, ensinando a seus alunos valores como honestidade, retido de carter e profissionalismo. Este reconhecimento transmitiria sociedade, de forma transparente, a informao de que as Foras Armadas tambm sofreram divises internas, em consequncia das quais foi possvel que um grupo de militares e policiais praticasse torturas e outras violaes de direitos humanos sob a gide do Estado, embora no fosse esta a orientao dos presidentes.11 Exemplo disso foi o episdio da demisso do ministro Sylvio Frota, que exps as fissuras entre os militares, resultantes justamente da politizao de suas fileiras. Os traumas decorrentes do perodo associam-se tanto a assuntos de disciplina e hierarquia quanto a questes atinentes s misses precpuas, e explicam a relutncia militar em enfrentar o passado, porquanto isto coloca em risco o sentido de unidade que se quer reforar. Como resultado, em vez deste reconhecimento, que provavelmente encerraria o assunto e muito aproximaria civis e militares, apostou-se em que o tempo curaria as feridas, tanto no meio civil quanto no meio militar. No entanto, o tempo no tem por ofcio curar feridas. O tempo passa, tudo. As aes empreendidas enquanto isso que podem resolver problemas ou agrav-los. A renovao das elites militares permitiu-lhes ver os embates do perodo autoritrio como coisa do passado. A maioria dos oficiais superiores hoje simplesmente no entende a importncia que outros setores da sociedade conferem a disputas que, de seu ponto de vista, j no fazem sentido e pertencem aos livros de histria. Este processo deu-se no bojo da deciso de se aprofundar a profissionalizao dos militares, que constituiu uma das primeiras decises marcantes do governo Castello Branco.12 Entre as consequncias desta poltica, sobressai a limitao, em 12 anos, do perodo de permanncia como oficial-general, regra que, na prtica, promoveu a renovao das elites militares.
11. A preocupao com a perda de controle foi expressa com eloquncia pelo vice-presidente Pedro Aleixo, na reunio em que se decidiu pela edio do Ato Institucional no 5 (AI-5), quando, pressionado, respondendo se desconfiava da probidade do presidente da Repblica, a quem se delegariam os poderes excessivos previstos no ato, afirmou que do presidente no temia qualquer ato abjeto, mas que no podia esperar o mesmo do guarda da esquina. 12. A pouco estudada Lei no 4.902, de 16/12/1965, que dispe sobre a inatividade dos militares da Marinha, da Aeronutica e do Exrcito, constituiu instrumento importante nesse processo. Esta lei estabeleceu limites para a permanncia dos oficiais nos postos de general, visando coibir intenes caudilhistas e forar a renovao das elites militares, alm de indicar parmetros utilizados para promoes. Hoje, estes perodos so respeitados sem contestao, como se fossem fatos da vida, e a substituio das elites militares d-se de modo tranquilo e previsvel.
15
No foi assim com os civis. No se permitiu, durante os anos de autoritarismo, a formao de uma gerao de lideranas polticas que pudesse inaugurar no Brasil um novo tempo de construo institucional, calcado no entendimento poltico e voltado para a construo de um futuro mais prspero. Limitado o espao de atuao poltica, a maioria dos jovens empreendedores brasileiros buscou realizar seu potencial em outras esferas, deixando a sociedade rf de lderes polticos por uma gerao. Talvez este tenha sido o maior equvoco dos governos militares, sempre preocupados em averiguar o grau de confiana que podiam ter nas lideranas que permitiam florescer, no raro com vistas a tentar diluir os partidos de oposio. Foi assim, por exemplo, com a criao do Partido dos Trabalhadores (PT), ento visto como instrumento til a fragmentar as oposies. A transio para a democracia fez-se, pois, com base em um conjunto de acordos tcitos, sob o manto da anistia. No se tocava no que, para uns, foram crimes hediondos; para outros, excessos cometidos em tempos de guerra. Em contrapartida, esperava-se dos militares um recolhimento aos quartis, a fim de que, no marco da nova Constituio, a dinmica eleitoral pudesse alimentar o processo de amadurecimento poltico em curso. Assim se fez, ao custo da omisso de debates abertos sobre o passado, o presente e o futuro das Foras Armadas no Brasil. Esse padro de enfrentamento indireto dos problemas mais divisivos, sem os submeter a um escrutnio que permita sociedade arbitrar entre o certo e o errado, o permitido e o proibido pela lei, no constitui novidade na experincia social brasileira. Aqui, ainda prevalecem as zonas cinzentas, os tratamentos ad hoc, as leis que se aplicam apenas conforme as circunstncias, a depender dos indivduos envolvidos, dos possveis crimes cometidos, do contexto poltico vigente. O jeitinho brasileiro, na interpretao de antroplogos respeitados, favorece a reduo da violncia nos conflitos, ao custo de no se resolverem em definitivo os problemas.13 Para ficar com exemplos atinentes ao prprio regime militar, isso explica, em parte, o nvel relativamente baixo de violncia cometida pelo Estado durante o perodo autoritrio brasileiro, quando comparado aos pases vizinhos, e relembra os espaos de articulao e dilogo entre civis e militares, mesmo durante os anos mais duros do regime. O modo como lideranas polticas e artistas foram instados a deixar o pas, em alguns casos at auxiliados pelo governo, ilustra certo grau de flexibilidade na delimitao
13. Ver Matta (1984), Ribeiro (1995), Barbosa (1992).
16
de espaos para a oposio.14 Como realam os antroplogos, este padro um trao cultural da sociedade brasileira, tambm presente em suas Foras Armadas. 2.1 Das oposies ao regime, vistas do ngulo do governo Nesse contexto, do ngulo do regime militar, identificavam-se, em linhas gerais, trs tipos de oposio: i) as lideranas artsticas, culturais e polticas consideradas desestabilizadoras, que foram pressionadas a deixar o pas, mas puderam fazer oposio aberta de fora, pela mdia e por suas redes de relacionamento; ii) os lderes polticos considerados confiveis enquadrados no bipartidarismo , visto que se decidiu manter o Congresso funcionando, exceto nos interstcios criados pelos Atos Institucionais;15 e iii) os lderes da resistncia armada, combatidos como inimigos em uma guerra. No poder, os militares organizaram-se para enfrentar cada tipo de inimigo com as armas e as estratgias que lhes pareceram adequadas. De fato, mesmo durante os anos de chumbo, houve alguma liberdade de expresso e de atuao poltica. A antolgica fotografia de Ulysses Guimares deixando um comcio cercado por policiais militares cujos ces de guarda ameaavam soltar-se a qualquer momento ilustrou um dos momentos mais marcantes deste processo. Tratava-se da campanha eleitoral que levou Geisel ao poder. Sabia-se que a vitria era da Aliana Renovadora Nacional (Arena), o partido do sim em oposio ao do sim, senhor!. Mas o candidato do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) pde levar a remotos cantos do pas a mensagem de oposio, falando abertamente da necessidade de se acelerar a abertura poltica. verdade que os militares estavam confiantes na popularidade angariada pelos anos de crescimento econmico e redistribuio de renda, no bojo, ainda, das campanhas que associavam os smbolos nacionais ao regime outro erro grave cometido durante o perodo militar.
14. Houve casos emblemticos, como o show promovido em Salvador para angariar fundos destinados a financiar a ida para o exlio de Gilberto Gil e Caetano Veloso; a rpida expedio de documentos para agilizar a partida de Chico Buarque; e o retardamento das presses sobre o ento professor Fernando Henrique Cardoso, para dar-lhe tempo de cumprir o estgio probatrio na Universidade de So Paulo antes de partir para o exlio voluntrio. Em todos os casos, o sinal era claro: estes indivduos deveriam deixar o pas, o que, sem dvida, foi uma violncia; mas o fariam de modo negociado, no apenas por terem amigos e familiares no governo, mas tambm por no serem radicais e por serem figuras pblicas, o que impunha limites s agresses. 15. Entre os lderes considerados confiveis, sobressaram Ulysses Guimares, Teotnio Villela, Tancredo Neves, Renato Archer, Thales Ramalho, Mrio Covas, Franco Montoro e Lus Henrique, que formavam o ncleo duro do MDB. Carlos Castello Branco, com sua coluna no Jornal do Brasil e seu trabalho de mensageiro entre os dois lados, tambm desempenhou papel relevante na promoo do dilogo entre governo e oposio.
17
A chamada anticandidatura permitiu ao MDB fazer mais do que lanar uma mensagem de oposio ao regime. Habilmente, fortaleceram-se os diretrios regionais, angariou-se apoio junto a empresrios, trabalhadores e lderes religiosos, e preparou-se o terreno para as vitrias legislativas em 1974, quando o MDB conquistou 59% dos votos para o Senado e 48% para a Cmara dos Deputados. Na campanha seguinte, a despeito das chicanas jurdicas, em particular a Lei Falco, de 1976, a oposio ganhou espao no apenas no Legislativo, mas tambm nos executivos estaduais.16 As eleies de 1974 foram to marcantes que, somadas abertura realizada por Geisel, inspiraram reaes violentas da linha-dura, expressas nas mortes do jornalista Vladimir Herzog, em 1975, e do operrio Manuel Fiel Filho, em 1976, que constrangeram o presidente a restabelecer a hierarquia pela demisso do ministro do Exrcito (Sylvio Frota). O grupo de polticos que se engajou nessa oposio foi o responsvel, afinal, por realizar a transio no espao poltico disponvel, gradualmente ampliado por meio de negociaes que tinham nas figuras do general Golbery e do doutor Leito de Abreu os principais interlocutores no lado do governo. Por fim, havia a oposio armada. Dois homens simbolizaram esta oposio: Marighella, ao liderar a segunda ciso importante no Partido Comunista; e Lamarca, ao furtar armas e munies do Exrcito para combat-lo.17 Estes grupos escolheram as armas como o nico caminho para se instaurar, no Brasil, a ditadura do proletariado. Os modelos adotados por estas organizaes polticas no eram democracias ocidentais, mas a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e Cuba no por acaso, os lugares em que muitos combatentes receberam treinamento de guerrilha. Tambm na
16. Sobre as sucessivas mudanas legais destinadas a reduzir o espao de atuao da oposio, veja-se Couto (1998). 17. O radicalismo da Aliana Libertadora Nacional (ALN), cujo manifesto no escondeu a inteno de combater violncia com violncia, radicalismo e terrorismo, serviu a fortalecer a linha-dura no seio do regime militar, abrindo espao para o AI-5. Observe-se que sua criao, em 1967, aprofundou a ciso que havia ocorrido no Partido Comunista cinco anos antes, com a diviso do movimento entre PCB (Brasileiro) e PCdoB (do Brasil), o qual aglutinou os militantes mais radicais e crentes na via revolucionria como soluo. Conscientes ou no do que faziam, os que optaram por esta via tornaram mais complexa a tarefa do grupo castelista em seu ensejo de recuperar o espao perdido para a linha-dura durante os primeiros anos do regime autoritrio. Hoje possvel reconhecer a natureza deste processo. Mas a poca era de extremos e paixes polticas. Na mente de muitos, dos dois lados, havia uma guerra: uns a favor, outros contra a implantao de um modelo comunista no Brasil. Para os extremistas nos dois lados do espectro poltico, o que menos importava era a instaurao de uma ordem democrtica. A disputa dava-se, com efeito, entre capitalismo e comunismo. O caso de Lamarca assume dimenso simblica por desafiar a hierarquia de modo pblico. Mais do que as armas furtadas, o golpe era moral, sugeria falta de unidade no Exrcito e desafio hierarquia estabelecida. Curiosamente, os desafios hierarquia cotidianamente perpetrados nos pores em que se torturavam prisioneiros eram tolerados, fosse pelo pragmatismo que Geisel indicou, fosse pelo esprito de corpo prevalente nas Foras Armadas.
18
mente de boa parte dos militares, que se viram agredidos por grupos terroristas e pressionados pelos sequestros e roubos perpetrados com vistas a alimentar a luta armada, tratavase de uma guerra. E, na guerra, recorre-se aos meios necessrios para se buscar a vitria. Isso obviamente no justifica as violaes de direitos humanos realizadas nos quartis e, ainda mais frequentemente, nas delegacias de polcia. Houve tortura, violncias vrias e restries s liberdades individuais. Ocorre que o recurso tortura como instrumento de investigao policial constitui problema antigo no Brasil, a despeito de ser considerado crime hediondo. Filinto Mller protagonizou, durante o governo de Getlio Vargas, o papel que, na ditadura militar, seria desempenhado pelo delegado Srgio Fleury, da Polcia de So Paulo. sombra da comunidade de segurana, especialmente no Destacamento de Operaes de Informaes Centro de Operaes de Defesa Interna (DOI-CODI), esta prtica vicejou. A transio para a democracia no a extinguiu. Ao contrrio, as estatsticas de segurana pblica no Brasil de hoje indicam que o problema se agravou. Em outras palavras, uma leitura honesta da histria do Brasil indica que estes problemas no se restringiram ao perodo autoritrio, o que no retira dos governos deste perodo a responsabilidade pelos crimes cometidos. O fato que h evidncia emprica de que estas violncias no se restringiram aos perodos de ditadura, civil ou militar. Assim, contada do ngulo do governo de ento, a histria possua lgica simples, que reduzia os problemas mundiais a esteretipos.18 No mundo, havia uma guerra entre dois polos de poder, a qual chegara ao continente com a Revoluo Cubana, que buscava ativamente tornar os pases da regio comunistas. O golpe teria sido a soluo indicada por lideranas civis e militares para evitar que o Brasil se tornasse uma nao socialista ou, pior (a seu ver), uma ditadura do proletariado.19 Permitiu-se uma oposio considerada responsvel pelo governo, e as perseguies polticas foram relativamente parcimoniosas. Sabia-se, ento, da existncia de numerosas demisses de funcionrios pblicos e aposentadorias foradas de civis e militares, para no mencionar torturas e outras violncias fsicas. Mas isto no fazia do Brasil uma exceo no mundo ou na regio.
18. O que estava longe de ser privilgio do Brasil, a julgar pela influncia que teve sobre a poltica externa americana a teoria do domin, segundo a qual, a perda de um pas em desenvolvimento para a rea de influncia da URSS levaria outros pases na mesma direo, como se estivessem organizados em uma espcie de coluna de domins. Esta metfora jamais se apoiou em raciocnio lgico elaborado ou em evidncias empricas, mas orientou sucessivos governos dos Estados Unidos em seus propsitos de conter a expanso do comunismo. 19. Recorde-se que, j em 1961, havia parlamentares pedindo a interveno militar. O movimento contou no apenas com o apoio de importantes lideranas civis, mas tambm, feito o golpe, com a notvel aprovao da opinio pblica, a julgar pelos editoriais dos principais jornais do pas nos dias seguintes ao golpe.
19
Com efeito, embora se tenha marcado por poucos conflitos abertos entre Estados, dado o equilbrio imposto pela bipolaridade e pelo terror associado a um possvel holocausto nuclear, no perodo da Guerra Fria, houve tambm muita violncia. De um lado e de outro, no foram poucos os ditadores que contaram com o apoio ostensivo das superpotncias em suas violaes a direitos humanos, para no mencionar os nveis de corrupo, desde que se mantivessem na esfera de influncia dos Estados Unidos ou da Unio Sovitica. Eis os nmeros mais eloquentes: a verso revisada do Dossi Ditadura: mortos e desaparecidos polticos no Brasil (1964-1985), feita pela Comisso de Familiares de Mortos e Desaparecidos Polticos, relacionou 358 vtimas do perodo ditatorial, entre os quais esto 138 desaparecidos polticos no pas. Nestas condies, para muitos, fazia sentido perseguir com eficcia e liquidar os combatentes que haviam optado por enfrentar o regime por meio da violncia armada. bvio que nada justifica atrocidades, no Brasil ou alhures, menos ainda as que tenham sido cometidas em instalaes do Estado e por indivduos que deveriam proteger cidados. Tambm evidente que nenhum argumento serve de conforto a quem sofreu diretamente alguma violncia ou teve familiares nestas condies. No entanto, preciso distinguir dramas pessoais de processos histricos. Estes somente so compreendidos em seus respectivos contextos histricos.20 Aquele era um contexto de violncia e de profunda tenso, em que grupos organizados, dentro e fora do Estado, lutavam pelo poder, fazendo uso, entre outros, de mtodos violentos. De acordo com suas respectivas convices, este comportamento era legtimo e aceitvel. O que no se registrava nesta histria, e at hoje no se registra, que, no caso do Brasil, tambm as prprias Foras Armadas estavam cindidas; em seu seio havia grupos que se julgavam mais aptos a compreender a situao vigente, seus riscos e possibilidades, e o caminho a seguir. De fato, j se sabe que, enquanto Castello Branco e seus seguidores se ocupavam em promover reformas estruturais, visando conter a espiral inflacionria e criar condies para o desenvolvimento econmico do pas, a chamada linha-dura, encabeada
20. Ver Comisso de Familiares de Mortos e Desaparecidos Polticos (2010). Para se ter uma ideia do que ocorria no perodo, nos 17 anos em que se estendeu a ditadura no Chile, registraram-se, oficialmente, 28 mil pessoas torturadas e outras 2.279 desaparecidas e mortas. As chamadas Comisses de Verdade identificaram 180 crianas e adolescentes assassinados, alm de 1.283 presos e torturados (Agncia Brasil, 2009). Na Argentina, o informe da Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (CONADEP) registrou 8.961 desaparecidos, embora, cautelosamente, indique possveis omisses, devido necessidade de seguir os procedimentos de denncia estabelecidos (CONADEP, 1984). Grupos de defesa dos direitos humanos, como as Mes da Praa de Maio, indicam nmeros bem superiores: acima de 30 mil desaparecidos (Carta Maior, 2005).
20
por Costa e Silva, manobrava para tomar o poder. Ele governou tempo suficiente para, a despeito das circunstncias que marcaram sua sucesso, garantir a continuidade da linha-dura na Presidncia. Levara-se para dentro das Foras Armadas, em particular do Exrcito, a mais importante polarizao que se via na sociedade, localizando-a, por assim dizer, entre o centro e a extrema direita de um continuum que caracterizaria o espectro poltico no Brasil. No que houvesse uma esquerda nas Foras Armadas, mas o grupo de Castello atuou como uma espcie de centro-direita. Conservador, decerto, mas apegado a frmulas institucionais que explicam a preocupao em fixar mandatos para os presidentes e a tentativa, frustrada, de realizar uma interveno limitada, como indicava o jargo utilizado para se referir ao prprio governo: um regime de exceo. Marcava-se a exceo para diferenci-la da regra, segundo a qual, o poder se confia a lideranas polticas civis. Sua inabilidade em manter unido o Exrcito; as contestaes que se avolumavam mundo afora, no fim da dcada de 1960; as ambies da linha-dura e mesmo a situao criada pela resistncia armada ao regime somaram-se para criar um contexto no qual foi possvel extrema direita radicalizar suas posies, levando o pas aos anos de chumbo. No fosse a recusa de Orlando Geisel a assumir a candidatura oficial e sua deciso, at hoje insatisfatoriamente conhecida, de indicar o irmo mais novo, h razes para crer que a linha-dura tinha condies de se perpetuar no comando do pas. Afinal, Ernesto Geisel era sabidamente mais prximo ao grupo da Sorbonne e linha de Castello, que defendia a rpida volta aos quartis. Basta relembrar a dificuldade que teve o presidente Geisel, j cercado de gente sua, para afastar do comando do II Exrcito, em janeiro de 1976, o general Ednardo Dvilla, bem como a crise em que se transformou a demisso do ministro Sylvio Frota, em outubro de 1977. Estes eventos marcaram o incio do desmonte da estrutura dos DOI-CODI, apoiada na aliana entre a comunidade de inteligncia e as polcias estaduais, que ainda funcionou margem da hierarquia formal das Foras Armadas por longo tempo. No caso do general Sylvio Frota, no fosse o presidente se antecipar ao movimento de resistncia da linha-dura, trazendo a Braslia os comandantes dos outros exrcitos e enquadrando-os com o argumento da disciplina, a resistncia da linha-dura poderia ter logrado xito. Os atentados do Riocentro, em 1981, testemunharam a tenacidade desta resistncia, encabeada pelo general Otvio Aguiar Medeiros, frente do Servio
21
Nacional de Informaes (SNI).21 Alm do descrdito de que se revestiram as investigaes, o evento culminou com o afastamento do prprio general Golbery do Couto e Silva do governo, devido recusa do presidente Joo Batista Figueiredo de responsabilizar a quem cabia, o comandante do I Exrcito, Gentil Marcondes Filho, que, desde sua posse, conferira prioridade absoluta s atividades de informao.22 Para o idelogo da abertura, o episdio contrariava a lgica da distenso imposta desde o governo Geisel, que Figueiredo recebera a incumbncia de concluir. Mas o episdio, quela altura, indicava a fora de que ainda dispunha a linha-dura. Em outras palavras, se Geisel trocara o papel de general pelo de presidente, Figueiredo enxergou a necessidade de fazer concesses corporativas para levar adiante o processo de abertura. Note-se que, entre as peculiaridades da profisso militar, figura o risco de desentendimento entre as lideranas polticas e as militares. Com efeito, quando uma sociedade confia armas a alguns de seus integrantes, corre o risco de eles as utilizarem no para proteger a coletividade de ameaas (externas ou no), mas para submeter outros cidados, usurpando o poder, na medida em que o mando perde legitimidade. Isto ocorreu no Brasil a partir do momento em que a linha-dura se imps no controle das instituies do Estado. O golpe de 1964 tem fora simblica pelas circunstncias em que se destituiu um presidente civil. Mas no demais recordar a perda de credibilidade do governo de Joo Goulart, a aliana de lideranas polticas de centro e direita em torno da proposta de interrupo da ordem vigente, a escassa resistncia da sociedade ao golpe e a efusiva saudao, pelos principais veculos de comunicao, do movimento que levou os militares ao poder. Alguns queriam transformar esta interveno em um momento de reorganizao do Estado e de afastamento da ameaa comunista, razo pela qual o golpe, em si, encontrou apoio poltico, especialmente na emergente classe mdia nacional. O que se seguiu, especialmente a partir da sucesso de Humberto de Alencar Castelo Branco, que o regime enfrentou crescente oposio nos setores mais progressistas da sociedade brasileira. Dito de outro modo, considerar o golpe uma aventura poltica de uma camarilha militar reduzir a parcela de responsabilidade que coube a lideranas civis brasileiras de ento, tanto na sociedade quanto nos crculos polticos. Com a prevalncia da
21. Nesse perodo, a linha-dura apostava no retrocesso da abertura, neste caso, com o despontar do general Medeiros como provvel candidato sucesso do presidente Joo Batista Figueiredo. 22. Ver Arquivo Ana Lagoa. Disponvel em: <www.arqanalagoa.ufscar.br/pdf/recortes/R02167.pdf>. Acesso em: 17 fev. 2010.
22
linha-dura, que aumentou o espao das Foras Armadas na conduo dos negcios do Estado, o problema de limitar o emprego da fora foi levado para dentro das corporaes militares. Leituras autorizadas do regime de 1964 sublinham as dificuldades de se disciplinar o uso da fora e a complexidade da relao entre este fenmeno e os processos polticos, que so mais instveis e difceis de controlar quando prevalecem preconceitos, desconfianas e dios.23 Vista como processo, a experincia traumatizou civis e militares, a ponto de os distanciar de modo duradouro. Lideranas civis at hoje evitam falar sobre o perodo de modo consistente, restringindo-se ao lugar comum e renunciando sua parcela de responsabilidade pelo movimento. Por sua vez, os militares, cientes das divises produzidas pelas dissenses polticas no seio das corporaes, silenciaram, apostando em que a renovao das lideranas, com o passar do tempo, se encarregaria de cicatrizar as feridas. Isto at pode ter funcionado internamente, mas no resolveu o problema da interao com outros segmentos da sociedade. A distncia alimentou o desconhecimento mtuo e acentuou preconceitos, fenmenos que hoje dificultam realizar exame sbrio da histria recente do Brasil. Um distanciamento relativamente incomum na histria do pas, inclusive durante o prprio regime militar, marcado por uma intensa participao de elites tecnocrticas na conduo das principais polticas nacionais. Octvio Gouveia de Bulhes, Roberto Campos, Mrio Henrique Simonsen, Joo Paulo dos Reis Velloso, Antonio Delfim Netto, Leito de Abreu, Elizer Baptista, Mario Gibson Barboza e Azeredo da Silveira so apenas alguns dos mais conhecidos civis profundamente envolvidos na gesto pblica durante o regime militar, perodo em que contaram com enorme liberdade de
23. Entre os estudos mais respeitados figuram Soares e DArajo (1994); Soares, DArajo e Castro (1994a; 1994b; 1995); E. R. Oliveira (1994); Reis e ODonnell (1988); Elio Gaspari (2002a; 2002b; 2003; 2004); e sintticas interpretaes como Fausto (1996). O bom livro de Couto (1998) destaca, ainda, a ciznia nas corporaes, particularmente no Exrcito, resultante da condenao por muitos de seus integrantes de atos de tortura. A contradio entre a tica prevalecente na corporao e o destoante, mas no infrequente, comportamento de alguns de seus oficiais, ilustram a dificuldade de se enquadrar a parcela armada da sociedade. Duas expresses realaram este fenmeno: a caracterizao da monstruosidade dos servios de informao, cujo controle a linha-dura tomara da autoridade constituda, pelo prprio general Golbery, e a conhecida oposio do vice-presidente Pedro Aleixo ao Ato Institucional no 5, com o argumento de que no se podia confiar no guarda da esquina. Esta contradio gerou conflitos nas Foras Armadas, particularmente no Exrcito, e determinou a demisso do general Frota pelo presidente Geisel, fato marcante no caminho em direo abertura democrtica. Talvez seja, ainda hoje, o assunto que mais divide civis e militares no Brasil, como sugerem os debates, sempre emocionais e incompletos, acerca da Lei de Anistia, de compensaes milionrias a vtimas do regime e da abertura dos arquivos. Defende-se at mesmo o recurso a uma espcie de Comisso de Justia e Conciliao para tratar do assunto. A sociedade brasileira no poder evitar o assunto indefinidamente.
23
ao no desempenho de suas funes. Este , alis, um aspecto ainda carente de slida interpretao historiogrfica. Entre os numerosos polticos civis que assumiram responsabilidades junto aos governos militares, alguns atuam at hoje, como Jos Sarney, Paulo Maluf, Jorge Bornhausen e Marco Maciel. 2.2 Para entender melhor a relao entre civis e militares no Brasil preciso entender o contexto em que se desenvolve essa relao entre civis e militares. No Ocidente, a profisso das armas institucionalizou-se em consonncia com a concentrao, no Estado, do monoplio do emprego legtimo da violncia. Distinguiu-se conceitualmente o ambiente interno, hierrquico, do internacional, anrquico. s polcias confiou-se manter a lei e a ordem interna; s Foras Armadas, rechaar ameaas externas.24 Profissionalizaram-se policiais e militares em corporaes distintas, embora assemelhadas. Uns so treinados para prender cidados, outros para matar inimigos. Por isso mesmo, alis, no convm empregar Foras Armadas na promoo da segurana pblica, exceto em situaes extremas. No fcil tirar a vida de outros seres humanos. Isto deixa traumas, como testemunham os desequilbrios de tantos veteranos de guerra. Em contraste com a ao policial, que visa prender infratores, a serem submetidos a um sistema de reeducao e reinsero social, a profisso militar encerra uma contradio de fundo: quer-se a maior eficcia possvel na destruio do inimigo, ao mesmo tempo em que se quer evitar o
24. Hoje essas responsabilidades se confundem, dada a maior interdependncia e a impreciso dos conceitos de segurana, como ilustra o ambguo conceito usado na Poltica de Defesa Nacional de junho de 2005. Alm da existncia de ameaas difusas, h hoje instabilidades resultantes de processos que esto em uma espcie de zona cinzenta do ngulo das responsabilidades por manter a ordem pblica. Observe-se, por exemplo, o problema do trfico de entorpecentes ou de armas: por um lado, certo que envolve questes relativas ao controle das fronteiras, que de responsabilidade das Foras Armadas; por outro, legalmente, no Brasil, seu combate funo de polcia. Este fato coloca dificuldades em termos de cooperao regional, dado que, em outros pases, o problema se constitui na mais grave ameaa segurana nacional. Some-se a isto o fato de que, no Brasil, a participao militar em operaes de garantia da lei e da ordem, prevista na Constituio (Art. 142), carece de regulamentao. Assim, o governo enfrenta o paradoxo de somente poder empregar os militares em aes de polcia no Brasil em circunstncias peculiares, marcadas, na prtica, pela interveno nos entes federativos. Por sua vez, o emprego de fora militar em aes de polcia no exterior, por exemplo, em misses de paz, ocorre mais facilmente, mesmo na ausncia de legislao pertinente, desde que respeitadas as regras de engajamento. Nestes casos, prevalece a ideia de que este emprego est amparado no mandato da misso. O tema presta-se a controvrsia jurdica, razo pela qual pases como Frana e Canad produziram leis especficas que expressamente caracterizam esta condio iniciativa que conviria ao Brasil emular, adaptando-a ao seu ordenamento jurdico. A criao da Fora Nacional de Segurana Pblica poder reduzir a presso em favor do emprego das Foras Armadas em aes de polcia, caso seu estatuto seja aperfeioado. Por enquanto, a sociedade vem dando respostas paliativas, como o caso da atribuio de poder de polcia s Foras Armadas nas reas de fronteira.
24
uso destas tcnicas de administrao da violncia contra outros cidados. Resolve-se esta contradio por meio de dois artifcios: desumaniza-se o inimigo e identifica-se a corporao coletividade. Esse processo, que torna o inimigo um objeto perigoso, reduz o drama inerente ao confronto com a circunstncia de tirar a vida de outro ser humano. J no h, do outro lado, um cidado com relao a quem se possa ter empatia, mas uma ameaa sobrevivncia do grupo a que se pertence. Assim, legitima-se a violncia perante a comunidade donde a noo de guerra justa e o corpus jurdico aplicvel nos conflitos entre comunidades e no plano psicolgico dos indivduos que, com suas vidas, alimentam as guerras. Nestas condies, justo e digno matar, uma vez que se age em nome da ptria e em sua defesa. No mbito regional, essa formao comum facilitou, em alguma medida, a solidariedade entre as Foras Armadas de vrios pases, particularmente durante os perodos ditatoriais. As identidades profissionais favoreceram a interlocuo e construram um espao de dilogo em que facilmente os governos enxergaram no combate ameaa comunista um interesse comum. A presso dos Estados Unidos sobre todos os governos do Hemisfrio Sul tambm contribuiu para reduzir a probabilidade de uma guerra local, contribuindo para desanuviar tenses e facilitar este dilogo. No por acaso, foi neste contexto que a histrica rivalidade observada entre Brasil e Argentina, que remontava ao perodo colonial, gradualmente cedeu lugar a um entendimento sobre temas sensveis, fomentando a aproximao que culminou com a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul). A preparao do homem para matar de forma profissional e em larga escala requer, pois, institurem-se coletividades, cujos mitos fundadores e histrias unem os guerreiros de hoje aos de ontem e aos de amanh, em geral por meio de suas armas. H tradies a honrar, heris a imitar, prticas a manter, valores a perpetuar. H espaos prprios, templos em que se transmitem ensinamentos, lugares e ritos que guardam memrias. Estes smbolos contribuem para vincular cada indivduo coletividade. Cada um deixa sua pequena marca no todo. As efmeras contribuies individuais somam-se e diluemse, na essncia do conjunto. Por isso, as movimentaes constantes, os sacrifcios pela corporao, a solidariedade aos camaradas, o sentido de responsabilidade mesmo em funes modestas: somadas, elas constituem o compromisso de cada um com a
25
instituio militar que integram, e o desta com a coletividade maior, a sociedade a que serve. Desde a primeira formao, no lar e nas escolas corporativas, sua doutrina ensina uma peculiar maneira de pensar, um modo de agir, um jeito de ser.25 A formao militar desenvolve nos indivduos uma ideia de si atrelada coletividade, em termos abstratos. A profisso coletiva. Sua existncia se justifica na defesa de outra coletividade, mais ampla e abstrata: a ptria. a razo pela qual o patriotismo e civismo figuram entre os princpios que estruturam a formao militar. Os juzos de valor acerca deste comportamento variam, mas cabe compreend-lo; ele til sociedade no processo de disciplinar seus cidados armados. Esses valores condicionam a formao dos militares brasileiros, resultado de longo processo histrico. Frente a situaes limite, como a Guerra do Paraguai e a Revolta da Chibata, e cientes das insurgncias caudilhescas no continente, os governos brasileiros decidiram profissionalizar suas Foras Armadas. Aperfeioou-se a estrutura de ensino das foras; contratou-se a Misso Francesa, aps a Primeira Guerra Mundial; e, no curso da Segunda Guerra, emulou-se a preparao dos militares americanos. Estas referncias favoreceram o desenvolvimento de um modelo prprio. Cultuaram-se valores que apenas vicejam em ambiente de disciplina, hierarquia e camaradagem. Sem estas, no se administram as tenses inerentes ao relacionamento hierrquico, no se azeitam as engrenagens da disciplina. Tudo se organiza em funo da misso a cumprir. Por isso, governos no podem omitir-se de atribuir esta misso. Foi assim que se buscou enquadrar as Foras Armadas brasileiras, em cuja formao se privilegiaram os aspectos tcnicos. Em momento algum se menosprezou a natureza poltica da guerra. Na falta de orientao sobre a misso a cumprir, as corporaes nortearam, elas mesmas, seus esforos e sua preparao, visto que exrcitos no se improvisam. O fato de as Foras Armadas no terem sido empregadas em guerras por muito tempo tornou-as estruturas conservadoras, com identidades e valores prprios, o que favoreceu que se distinguissem umas das outras e, juntas, de outras burocracias do Estado. Como resultado, no apenas os militares se envolveram em atividades distintas da guerra, mas alguns julgaram que lhes caberia atuar em outras esferas da vida social. Com ou sem razo, por integrarem instituies permanentes e pelos valores que cultuam, muitos se consideram mais comprometidos com o Estado do que outros servidores pblicos.
25. Sobre a formao no mbito do Exrcito brasileiro, ver Castro (1990; 2002).
26
Com o passar do tempo, de fato, estabelecem-se instrumentos de profissionalizao que constrangem os militares a internalizarem determinados valores e a introjetarem papis especficos, o que se constitui em importante mecanismo de controle das Foras Armadas pela sociedade. O Brasil hoje parece disposto a aperfeioar as condies da Defesa nacional no quadro democrtico. O Ministrio da Defesa promove o intercmbio entre civis e militares, que d ao Estado melhores condies de deciso e sociedade maior controle (Jobim, 2008). A Estratgia Nacional de Defesa contribui para definir um marco regulatrio para este campo da vida social no pas. Porm, este controle somente se obtm por meio de adequadas instituies, de forma que os valores apontados no bastam. Cumpre examinar, de modo mais detido, o papel das instituies na intermediao das relaes cvico-militares no Brasil. o que se far na prxima seo.
3 Evoluo institucional da Defesa Nacional e atuao militar na poltica brasileira

Instituies e normas no so neutras. Criadas a partir de vises de mundo especficas, objetivando perpetuar os comportamentos que induzem, as instituies embutem ideias sobre sociedades mais livres, mais justas ou mais seguras para mencionar apenas valores bsicos em qualquer comunidade poltica. Por diferentes razes, cada sociedade favorece um destes valores em detrimento dos demais e constitui instituies tendentes a concentrar suas energias e riquezas na produo de ambientes em que os indivduos se sintam mais seguros, mais livres ou mais expostos a condies equnimes.26 Em cada caso, deve-se esclarecer o que se espera dos que ficaro responsveis pela proteo da sociedade. A maior parte dos civis no se d conta de que essa pode ser uma questo de vida ou morte. A menos que se tenha combatido, no se tem noo dos sentimentos envolvidos neste processo. Fomenta-se, de um lado, a convico de se pertencer a algo grandioso, transcendente; convico que d sentido vida pessoal, reduz sofrimentos ordinrios e predispe o indivduo a aceitar a perspectiva da morte. De outro lado,
26. Textos de economia poltica em geral examinam por que as sociedades optam por privilegiar um ou outro valor. Olson (1982) e North (1981) so referncias importantes. O manual de Strange (1988) expe o tema com raro didatismo. Baumol (2002) aponta as instituies que permitem ao capitalismo inovar, gerar riqueza e, inevitavelmente, produzir desigualdades. No cabe aqui discutir conceitos de justia. Rawls (1971; 2005) produziu a melhor reflexo sobre o assunto no Ocidente contemporneo. Quanto segurana, nada mais eloquente que o fracasso da Unio Sovitica: instituies aptas a fomentar o progresso cientfico e tecnolgico em reas sofisticadas no produziram nveis de bem-estar suficientes para manter o regime.
27
pode ser necessrio aniquilar o inimigo, por ser esta a condio de sobrevivncia, a misso dada e tambm o caminho da glria.27 No preciso que os civis tragam isso linha de conta, a menos que convivam estreitamente com militares. Quando isto ocorre, alguns passam a integrar a comunidade estendida, a famlia militar. Instituies totais, as Foras Armadas absorvem, por assim dizer, seus integrantes, que, ao definirem suas identidades, adotam o papel que a corporao lhes atribui.28 No caso do Brasil, entretanto, dois fenmenos perturbam esta identificao clara e a pertinente atribuio de funes especficas aos segmentos civil e militar. O primeiro a ausncia de conflitos; o segundo, a burocratizao das Foras Armadas ou seu envolvimento em atividades que as distanciam de sua misso principal, quando no de sua destinao constitucional. Praticamente desde a Guerra do Paraguai o Brasil no luta em conflitos que tenham envolvido toda a sociedade e mobilizado suas energias de modo profundo. Embora importante do ponto de vista simblico, a participao na Segunda Guerra Mundial no transformou a vida social de modo a fazer sobressair a relevncia da profisso militar. O pas no se percebeu seriamente ameaado de invaso, tampouco as famlias perderam muitos de seus filhos. Os dramas da guerra, que, ao se tornarem o fulcro das relaes sociais, tambm servem a cimentar as relaes entre os integrantes de um grupo social, no foram intensos aqui. Em alguma medida, outros pases da regio vivem estes dramas, como o caso da Colmbia. Com suas fronteiras bem definidas nos planos jurdico e poltico, tradio de solucionar pacificamente controvrsias internacionais e capacidade poltica, econmica e militar superior de seus vizinhos, o Brasil no vislumbra no horizonte uma guerra
27. Sobre o primeiro aspecto, ver Lawrence (2005); acerca do segundo, nenhum estudo acadmico expressa melhor os sentimentos envolvidos que Leon Tolstoi (2008), em Guerra e paz. 28. Ver Goffman (1967, 1971), para um bom exame do desempenho de instituies totais. O processo traz vantagens, mas implica sacrifcios pessoais, estendidos s famlias. O exemplo mais bvio: esposas de militares no podem ter profisses regulares, por causa das constantes mudanas de cidade. No passado, quando as mulheres desempenhavam na sociedade o papel de donas de casa, ainda era possvel operar a questo de modo relativamente tranquilo. Mas os tempos so outros, e as mudanas constantes terminam por gerar problemas familiares, prejudicando o equilbrio que se quer estabelecer para os profissionais das armas. Ainda no se sabe ao certo como lidar com este fenmeno. Cabe definir, pois, o desenho de fora que se quer fixar, bem como seus objetivos no curto e no longo prazo. Sem isso, no possvel dimensionar a dinmica de carreira, as necessidades de investimentos em infraestrutura, as movimentaes necessrias, e os recursos para sustentar as corporaes militares no presente e no porvir.
28
contra qualquer pas. Isto dificulta a percepo social da relevncia de se construir slida capacidade militar, a ponto de a maioria dos investimentos na rea justificar-se, no debate poltico, por suas externalidades. Na ausncia do emprego na clssica atividade fim das Foras Armadas, os militares brasileiros se envolveram em contendas polticas e buscaram manter as corporaes, tentando legitimar-se junto sociedade por meio de misses subsidirias, como a construo de estradas, perfurao de poos, distribuio de gua, oferta de instruo bsica e realizao de aes cvico-sociais. H tambm tarefas associadas, que no raro trazem benefcios laterais, como o caso da aviao civil para a Aeronutica e da Marinha Mercante para a Marinha. Outras formas de emprego so o apoio a comunidades em caso de catstrofes o que seria atribuio de um corpo preparado de defesa civil e s foras policiais em situaes extremas de garantia da lei e da ordem, bem como, regularmente, a conscrio obrigatria. Enquanto isso, as Foras Armadas realizam exerccios em que buscam antecipar situaes de combate, fortemente constrangidas pela evoluo de suas hipteses de emprego e carentes de uma viso de futuro integrada. Por terem formao slida e valorizarem a educao de seus quadros, pelo respeito que angariaram ao longo de sua histria e tendo em conta a insero internacional do pas, os militares brasileiros preparam-se mais para resistir a invases ao territrio brasileiro do que para participar de guerras tradicionais. Privilegia-se a estratgia da dissuaso, como ilustram numerosos discursos e documentos oficiais, inclusive a Estratgia Nacional de Defesa. Desde 2004, crescentemente, preparam-se tambm para participar de operaes de paz das Naes Unidas.29 Como qualquer burocracia, as Foras Armadas preocupam-se com sua sobrevivncia e disputam recursos para manter suas respectivas estruturas. A escassa convico acerca da probabilidade de ocorrncia de guerras convencionais no futuro prximo favorece esta estratgia. A evoluo das normas e instituies no campo da segurana e defesa no Brasil obedece a padro reativo, marcada por conflitos diversos e produzindo muita desconfiana entre civis e militares. O assunto ainda ocupa pouco espao na agenda poltica brasileira, na qual tratado com base em muita ignorncia e preconceito. Faltam documentos
29. Embora essa forma se tenha destacado nos ltimos anos e seja vista por muitos como fonte de crescente importncia, cabe lembrar que se trata de atividade subsidiria. Concentrar-se neste tipo de emprego pode incentivar a criao de dinmicas burocrticas negativas para o efetivo preparo das Foras Armadas de acordo com sua destinao constitucional.
29
norteadores das corporaes, civis experientes no assunto e convico da sociedade sobre o que quer de suas Foras Armadas. Nesse campo, a transio democrtica no se completou perfeitamente. As primeiras reaes dos militares foram de silncio e isolamento, e ainda persistem, embora menos intensamente. Entre as lideranas civis, prevaleceu um misto de respeito e desconfiana. Esta postura guarda relao com o entorno estratgico relativamente pacfico do Brasil, com memrias de intervenes militares nos processos polticos e com as ambiguidades inerentes a um contexto internacional marcado por profunda interdependncia, em que j no esto claras as fronteiras entre os ambientes interno e externo, entre as funes da polcia e as dos militares. Os prprios governos militares, entre 1964 e 1985, ao se envolverem na promoo do desenvolvimento socioeconmico, buscando ampliar sua legitimidade, gradualmente reduziram tanto a relevncia poltica dos assuntos de defesa quanto o oramento dedicado rea. Tratou-se de reduo relativa, tendo os recursos empregados na compra de equipamentos e em investimentos decrescido como proporo do produto interno bruto (PIB) (STEPAN, 1988). Mas era um perodo em que o PIB crescia, o que tornou possvel elevar os soldos e investir mais no setor. Era tambm um tempo em que a indstria de defesa se desenvolvia, gerando receita e desenvolvendo produtos. Principalmente, a deciso de destinar os investimentos a outros setores da economia decorreu da percepo de que era preciso ampliar a classe mdia, como forma de legitimar o governo (Silva, 1981a). Outro artifcio empregado com esse objetivo consistiu em associar os smbolos nacionais ao regime militar. Campanhas como Brasil, ame-o ou deixe-o, os desfiles militares, a obrigao imposta s escolas e universidades de ministrar cursos de educao moral e cvica e o recurso ao nacionalismo para justificar as iniciativas polticas marcaram os anos 1970. Os smbolos do Estado e da Nao serviram para legitimar os governos militares. Nos seus estertores, ficou clara a gradual reduo de apoio ao regime entre as elites civis e pelo conjunto da sociedade. O fenmeno deveu-se a vrios fatores, entre os quais, a perda de controle sobre o SNI, o fracasso econmico e as mudanas no ambiente internacional, motivadas pela distenso entre as superpotncias. O fato que, uma vez associados ao regime militar, os smbolos nacionais tambm sofreram descrdito junto populao, como evidenciou sua tmida utilizao durante o movimento
30
das Diretas J.30 Entretanto, embora a viso sobre o regime militar tenda a ser negativa, as instituies militares continuam a ser respeitadas no Brasil. Argumenta-se que isso ocorre no apenas devido ao fato de a ditadura aqui ter sido menos violenta que em outras partes, mas tambm porque houve um conjunto de realizaes ao longo do perodo. No plano regional, extinguiram-se as principais tenses que o Brasil historicamente alimentou com seus vizinhos, em particular com a Argentina, a partir da exitosa negociao do contencioso Itaipu-Corpus e do discreto apoio a este pas durante o conflito das Malvinas. No plano econmico, o PIB do Brasil passou da 45a posio no mundo para a oitava, dado o crescimento mdio do PIB estimado em 6,5% ao ano, em termos reais. O PIB passou de US$ 21,7 bilhes em 1964, para US$ 211,1 bilhes em 1985 (BRASIL, 2010). Em dezembro de 1964, criou-se o Banco Central, reduzindo-se as contabilidades esprias realizadas sob a gide do Banco do Brasil e iniciando-se a implantao de um sistema financeiro mais moderno e transparente no pas. Realizaram-se investimentos e formalizaram-se relaes de trabalho que criaram mais de 13 milhes de empregos ao longo do perodo. O esforo financiou-se largamente com base em juros flutuantes, atitude poca considerada razovel devido s baixas taxas de juros, que, somadas aos encargos, importavam em valores inferiores aos que seriam enviados para fora por meio da remessa de lucros. Isto fazia sentido em um contexto de abundante liquidez, em que o crdito externo era barato, especialmente devido reciclagem dos petrodlares, que coincidiu com a crescente contestao dos militares pela emergente classe mdia brasileira. A resposta, sugerida pelo ento ministro Antonio Delfim Netto, foi sustentar o crescimento econmico e carregar na propaganda poltica, ao mesmo tempo em que se procedia abertura lenta, gradual e segura. A estratgia funcionou at a segunda crise do petrleo, que coincidiu com o incio da gesto de Paul Volcker no Federal Reserve, durante a qual as taxas de juros bsicas dos ttulos do governo americano saltaram de 11,2%, em mdia, em 1979, para 20%, em junho de 1981 (levando a prime rate para mais de 21,5% no mesmo perodo). O remdio baixou a inflao na economia americana de 13,5%, em 1981, para 3,2%, dois anos mais tarde, revertendo o ciclo de estagflao ento vigente. Mas, no resto do mundo, isto produziu brutal enxugamento de liquidez, elevou as taxas de juros internacionais e ampliou a averso a risco.
30. Sobre o SNI ver, entre outros, Figueiredo (2005).
31
At ento, contudo, dispondo de crdito, pde o governo criar forte demanda por bens e servios, o que permitiu a criao e fortalecimento da indstria naval, eltrica e de habitao, fomentada pela criao do Banco Nacional da Habitao (BNH). Durante o regime militar, especialmente nos anos do pragmatismo responsvel, implementou-se tambm uma nova poltica de comrcio exterior, visando ampliar a pauta e diversificar os parceiros. As exportaes passaram de US$ 1,4 bilho em 1964, para US$ 25,6 bilhes em 1985, perodo em que o caf passou de aproximadamente 60% da pauta para menos de 20% do total das exportaes. Houve outros avanos sistmicos: a expanso das malhas rodoviria e ferroviria nacionais; o desenvolvimento de infraestruturas de energia e telecomunicaes, bem como de tecnologias alternativas, como o lcool combustvel; o envio de pesquisadores para fazer doutorados no exterior, inclusive em reas como sociologia, cincia poltica e economia, alm da elevao do nmero de matrculas no ensino superior de pouco mais de 100 mil, em 1964, para 1,3 milho, em 1981; o aperfeioamento do complexo de avaliao e fomento formao de recursos humanos, no mbito da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); o fortalecimento de sistemas de fomento pesquisa, sob os auspcios do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Financiadora de Estados e Projetos (Finep); a modernizao da agricultura, mediante investimentos tecnolgicos (criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa e da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Emater); a modernizao das leis trabalhistas, aprofundando a herana de Vargas, ao criar-se o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), o Programa de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep); e a formulao de planos de desenvolvimento de longo prazo. Ademais, a realizao de eleies peridicas quando o pas se urbanizava aceleradamente favoreceu expandir o registro de eleitores, ampliando a base eleitoral, condio para o processo de ampla democratizao observado a partir da abertura poltica. Para se ter uma ideia, o nmero de eleitores saltou de 15,5 milhes, em 1960, para 58,9 milhes em 1982. Em termos percentuais, 43% da populao adulta no pas votavam em 1960; em 1982, a proporo saltou para 83% (Kinzo, 2004). Em 1986, o primeiro recadastramento baseado em ttulos, cuja numerao se unificou no plano nacional, permitiu informatizar o processo eleitoral, mediante a Lei no 6.996/1982 e a
32
Lei no 7.444/1985. O nmero de eleitores no Brasil aproximou-se de 90% da populao maior de 18 anos, registrando 69.371.495 cidados.31 Em suma, a aliana entre militares e tecnocratas reorganizou a economia brasileira e fortaleceu a presena do Estado em praticamente todos os setores econmicos. Em termos de competitividade, isto deixou legados positivos e negativos. Na mesma linha, reestruturaram-se setores da sociedade sem os quais as instituies democrticas no poderiam vigorar mais adiante, entre os quais o ensino superior, os sistemas eleitoral e financeiro e o fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Mas os governos tambm erraram na gesto, como no caso da reserva de mercado para a informtica, que privou a economia brasileira da tecnologia, sem a qual no se poderia competir em um mundo que migrava da economia industrial para a da informao. Prevalecia uma viso nacionalista, pautada pelo princpio de que cabia ao Estado empreender, realizar o desenvolvimento econmico. Alm disso, presumia-se a necessidade de se aperfeioar a capacidade produtiva por etapas, como argumentava Rostow (1953). No se dava o devido crdito a argumentos como o de Gershenkron (1962), que enxergava a possibilidade de se tirar vantagens do atraso por meio de saltos tecnolgicos, como faziam, naquele momento, os pases em processo de industrializao na sia. O debate que ocupara parte da sociedade brasileira desde os anos 1950, simbolizado nos embates entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin, parecia terminado.32 A despeito de as principais reformas econmicas se terem iniciado no governo Castello Branco, um tpico representante dos entreguistas, com a linha-dura vieram os nacionalistas, que redirecionaram as reformas para acentuar a presena de representantes do capital nacional, pblico e privado, com base na presuno de que este teria mais compromisso com o pas. Prevalecia, ainda, a convico de que o Estado deveria ir alm de regular setores econmicos e induzir aes estratgicas; cabia-lhe agir, especialmente nos setores em
31. Ver Brasil (2002). Conforme o TSE: a Lei no 6.996/1982 disps sobre a utilizao do processamento eletrnico de dados nos servios eleitorais. Trs anos depois, a Lei no 7.444/1985 tratou da implantao do processamento eletrnico de dados no alistamento eleitoral e da reviso do eleitorado, que resultou no recadastramento de 69,3 milhes de eleitores, a quem foram conferidos novos ttulos eleitorais, agora com nmero nico nacional. 32. Em 2010, o Ipea reeditou livro concernente ao debate entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin sobre planejamento, papel do Estado e desenvolvimento. A obra denomina-se A controvrsia do planejamento na economia brasileira (Simonsen e Gudin, 2010). Concomitantemente, o Ipea lanou outro livro, Desenvolvimento: o debate pioneiro de 1944-1945 (Teixeira, Maringoni e Gentil, 2010), com ensaios e comentrios de Alosio Teixeira, Gilberto Maringoni e Denise Lobato Gentil.
33
que os empresrios no queriam correr riscos. Assim, fomentou-se a criao de estatais (Eletrobras, Nuclebras e Embratel, para citar algumas) e o aparelhamento das existentes por colegas de turma, o que levou em considerao mais as lealdades pessoais que as competncias administrativas. Em suma, como si acontecer, houve acertos e equvocos. Faz falta um balano equilibrado do perodo, que registre acertos e erros dos governos ao longo do regime militar. A sociedade brasileira ainda precisa reexaminar este perodo de modo isento e objetivo, a fim de aprimorar os termos do dilogo entre civis e militares, condio para gerir de forma madura a Defesa nacional. Se verdade que houve violaes de direitos humanos e polticas equivocadas, houve tambm resultados positivos, que precisam ser avaliados em perspectiva. Cabe reconhecer que no houve apenas sombras, violncias e perseguies durante o regime militar no Brasil. Como previa a doutrina de segurana nacional, em parceria com elites civis, em especial os tecnocratas, os militares realizaram as reformas julgadas necessrias para reorganizar a economia nacional. Buscaram planejar, aperfeioar a administrao pblica e promover as condies de desenvolvimento sustentado, principal instrumento para combater a ameaa comunista. Uns tencionavam, mais adiante, passar o mando aos civis, por entender que sua misso precpua era cuidar da expresso militar do poder; outros se deixaram seduzir pelo poder tout court. Mas todos queriam anular o inimigo interno, tarefa em que a linha-dura se empenhou com entusiasmo durante os governos de Arthur Costa e Silva e de Emlio Garrastazu Mdici. Isto engendrou decises que at hoje tm efeito no Brasil. De violaes de direitos humanos perpetradas em instituies do Estado, sob a gide da chamada comunidade de informao, fixao da estratgia de presena, particularmente pelo Exrcito brasileiro, como forma de neutralizar ameaas subversivas, no foram poucas as implicaes da adoo deste objetivo pelo regime militar. Uma das consequncias de se conferir nfase ao inimigo interno foi, de fato, reduzir a importncia, perante a sociedade, das ameaas externas, tipicamente enfrentadas pelas Foras Armadas, reduzindo-se a visibilidade dos militares e sua relevncia em uma sociedade contempornea. Para um pas com as caractersticas do Brasil, isto significou confundir
34
ainda mais a populao acerca da necessidade e do papel desejvel para os militares, que, no discurso oficial, permanece sendo a preparao para enfrentar ameaas externas, em especial as Foras Armadas de outros pases. Cumpre conhecer melhor as condies de segurana regional para se entender a recente evoluo do setor de Defesa no Brasil. 3.1 As recentes aquisies no setor de Defesa na Amrica do Sul e suas implicaes para os militares No que concerne Amrica do Sul, em 2009, registrou-se aumento de 6%, em termos reais, nos gastos de Defesa com relao a 2008, alcanando-se US$ 48,1 bilhes, a maior parte dos quais advindos da ampliao de 5% dos gastos do Brasil, pas que responde por 48% dos gastos regionais (SIPRI, 2009). Associa-se este aumento expanso das receitas decorrentes dos maiores preos das commodities e necessidade de reaparelhamento depois de longo perodo sem investimentos vultosos na regio. Ao contrrio de outros centros de pesquisa, o Sipri no observa a tendncia a uma corrida armamentista na regio nem vislumbra a possibilidade de um conflito interestatal no curto prazo. Toma nota, entretanto, de crescentes insatisfaes com atos e falas do presidente da Venezuela, considerados desestabilizadores. De fato, a regio inteira passou praticamente uma gerao sem comprar armas, o que constrange vrios governos a, hoje, atender aos anseios de suas Foras Armadas, sob pena de no as ter operacionais em caso de necessidade. Registre-se tambm que, na maioria dos casos, a averso entre civis e militares se reduziu, abrindo espao a que as novas lideranas polticas avaliem os assuntos de Defesa sob influncia menor dos traumas vividos nos perodos autoritrios. Quanto ao Brasil, observa-se o recente crescimento sustentado dos gastos militares e atribui-se o lanamento da Estratgia Nacional de Defesa percepo do governo da necessidade de se enquadrarem os gastos militares em um projeto de longo prazo, de modo a favorecer apoio social a estas despesas. Ao interpretar este processo, o Sipri, por exemplo, reala o fato de que as despesas de reaparelhamento implicaro transferncia de tecnologia, fortalecendo a indstria de defesa nacional. Ainda no que se refere ao setor de Defesa, quando se examina o perodo de 1998 a 2007, o Brasil ocupou a 37a posio entre os exportadores e a 26a entre os importadores
35
de armamentos (GRIP, 2009). Para se colocar em perspectiva o Brasil e algumas potncias regionais com as quais o pas se compara, no mesmo perodo, a Rssia ocupou a segunda posio entre os exportadores; ndia, 45a; China, dcima; e frica do Sul, 21a. Entre os importadores, a China a primeira; a ndia, a segunda; a frica do Sul, a 30a, e a Rssia no figura sequer entre os 50 mais importantes. No caso da Amrica do Sul, o estudo confivel mais recente o Balance Militar de Amrica del Sur 2008, preparado pelo Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayora, em Buenos Aires. O documento aponta a superioridade brasileira em praticamente todos os aspectos. H nele informaes teis, que relacionam a estrutura dos gastos de Defesa dos pases sul-americanos e sublinham a nfase na mera subsistncia das Foras Armadas, a despeito dos recentes incrementos na renovao de equipamentos. Alm do Brasil, as principais excees a este padro so o Chile e a Venezuela: este devido retrica inflamada do presidente Hugo Chvez, que at h pouco podia sustentar-se nos excedentes econmicos advindos dos elevados preos do petrleo no mercado internacional; aquele devido legislao que vincula 10% da arrecadao bruta na venda de cobre compra de armamentos. Com a elevao dos preos deste mineral desde o incio da dcada de 2000, o Ministrio da Defesa chileno encontrou condies extraordinrias para renovar os equipamentos das Foras Armadas. Ainda assim, os gastos chilenos com a compra de armamentos so relativamente baixos, montando a 12,74% de seu oramento de Defesa. Esta proporo prxima que se observa no Brasil (12,52%) e no muito distante da registrada pela Venezuela (18%). Apenas o Peru, na regio, alcana relativo equilbrio entre investimentos e gastos com pessoal (45,76% contra 46,09%). Brasil, Chile e Venezuela destinam o grosso de seus oramentos aos gastos com pessoal: 75,32%, 61,02% e 76,81%, respectivamente (Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayoria, 2009). Quanto aos gastos militares brasileiros, apenas uma observao: a Lei Oramentria de 2009 destinou Defesa R$ 51,3 bilhes, dos quais 8% para investimentos (reduzidos quase metade, em funo dos cortes determinados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP), aproximadamente 13% para custeio (reduzidos em cerca
36
de 70%, pela mesma deciso do MP) e mais de 75% para pessoal. Este nmero est acima da mdia dos pases da Amrica do Sul, hoje em torno de 70%.33 Nessas condies, resta bvio que o Brasil deve redefinir a alocao de seus recursos de Defesa, principalmente quando se tem claro que mais de 50% dos gastos com pessoal se destinam a inativos. Os militares so a nica carreira de servidores pblicos no Brasil marcada por esta distoro. No horizonte, cedo ou tarde surgir oposio tcnica concesso de aumentos para os militares se no se apontarem, como contrapartida, aes voltadas para concentrar as despesas nos militares da ativa. O interesse das Foras Armadas ser mais bem atendido caso esta iniciativa parta do Ministrio da Defesa, no marco de um planejamento de longo prazo que no prejudique as atuais geraes de militares e tenha presente a sustentabilidade do compromisso assumido com as novas geraes. Entretanto, isso mais fcil de constatar do que de empreender. Desde a redemocratizao, sucessivos governos tentaram reordenar o setor de Defesa no Brasil, obtendo xitos parciais. Decorreu mais de uma dcada entre a promulgao da Constituio de 1988 e a criao do Ministrio da Defesa. O esboo de poltica de Defesa escrito em 1996 somente foi atualizado em 2005, pela primeira vez mediante o envolvimento de acadmicos, jornalistas, empresrios e representantes da sociedade civil nos debates sobre objetivos e estratgias para a Defesa nacional. Ainda que no esclarea, por exemplo, o projeto de fora ou os critrios de alocao de recursos, esta poltica, ainda vigente, avanou ao reafirmar tradies de insero internacional do Brasil e estabelecer limites importantes para a atuao militar: no plano fsico, o entorno estratgico (Amrica do Sul e Atlntico Sul); e, na esfera institucional, a articulao sob o controle do Ministrio da Defesa.34 O primeiro emprego importante de fora aps a sua publicao ocorre, entretanto, em um pas do Caribe, o Haiti. A Estratgia Nacional de Defesa, que se apresenta como marco de uma nova etapa no tratamento de tema to relevante sequer menciona a
33. Para se ter uma ideia, os especialistas consideram razovel alocar o oramento de forma equilibrada entre pessoal, custeio e investimento (inclusive em pesquisa e desenvolvimento P&D). A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan) sinaliza com a destinao de 40% para pessoal e 60% para custeio e investimentos. O tema preocupa no somente os governos sul-americanos: tambm os europeus constatam que esto ficando muito para trs com relao aos EUA, que destinam menos de 20% de seu oramento para pessoal. 34. Ver Brasil (2005).
37
Poltica de Defesa Nacional, com a qual no se harmoniza inteiramente. Estas contradies no escapam aos observadores mais atentos (OLIVEIRA, 2009). H, pois, hiato entre discurso e ao no processo de reorganizao da rea de Defesa no Brasil. Uma bvia evidncia disto a ausncia de carreira de especialistas em defesa que possam conduzir esta poltica. No se implementa uma poltica de Estado sem um corpo de funcionrios dedicados a planejar, executar e avaliar as aes que dela decorrem. Atualmente, o Ministrio da Defesa conta com servidores temporrios, sem vnculos com o ministrio, e com militares que l esto em trnsito. Entre os servidores temporrios, h grande quantidade de militares da reserva, que pensam a Defesa nacional ainda com o vezo de sua fora de origem. Ainda no h quem pense a Defesa nacional de forma integrada e permanente, com as vistas postadas no longo prazo. O pas ainda carece de uma comunidade civil interessada em Defesa nacional e capaz de participar construtivamente dos debates sobre o assunto. Aos poucos, todavia, esta comunidade ganha corpo. Os militares lotados no Ministrio da Defesa tendem sempre a pensar primeiro em sua fora, ao passo que os interlocutores civis buscam no questionar as Foras Armadas. Uns no querem prejudicar-se na carreira; outros temem perder seus cargos comissionados. H conflitos de interesses no desenho de uma poltica que fortalea a capacidade de o Ministrio da Defesa harmonizar as aes das Foras Armadas, aumentando-lhes a eficcia, efetividade e eficincia. Por fim, do ponto de vista institucional, o Ministrio da Defesa carece de estrutura que lhe permita ter ascendncia sobre as foras, mesmo em questes cruciais. A ausncia de uma secretaria executiva dificulta a continuidade na implementao de aes polticas e impe ao ministro o nus de se ocupar de aspectos administrativos. O fato de o chefe do Estado-Maior de Defesa no ter ascendncia formal com relao aos chefes de Estado-Maior das foras sendo, em geral, mais moderno que eles , na prtica, inviabiliza um planejamento integrado. Em 11 anos de ministrio, houve seis ministros, alguns dos quais passaram a maior parte de sua gesto tentando neutralizar oposies internas. Ainda se resiste consolidao do Ministrio da Defesa como autoridade no campo da Defesa nacional. Mas o processo evolui na direo correta, e os passos j so menos lentos. Exemplo da importncia de se acelerar este ritmo consiste na deciso de localizar as Foras Armadas em funo de suas hipteses de emprego. O assunto merece exame mais detido.
38
3.2 A questo espacial e as hipteses de emprego As Foras Armadas brasileiras esto organizadas no territrio nacional em funo de diferentes hipteses de emprego e como resultado de processos histricos especficos. A Marinha do Brasil concentrou-se no Rio de Janeiro, onde, ao longo de sculos, construiu instalaes complexas, visando estruturar-se para negar o uso do mar prximo s principais cidades brasileiras e, se for o caso, projetar poder em guas azuis. Alm de sua principal hiptese de emprego, outras razes orientaram esta localizao, entre as quais, o apego tradio e o aproveitamento de vultosos investimentos realizados no passado. Dificuldades oramentrias tambm obstaculizam construir bases em outras regies do pas. A recente nfase no objetivo de proteger a Amaznia Azul reafirma a histrica preferncia desta fora por tornar-se uma Marinha tradicional, de guas azuis. Entretanto, o histrico pacfico do pas e sua estratgia de dissuaso constrangeram a Marinha a fixar como prioridade negar o uso do mar prximo costa, proteger linhas comerciais e assegurar a possibilidade de explorao das riquezas na zona econmica exclusiva nos mares adjacentes. Na prtica, esta fora privilegia atividades que, em outros pases, so conduzidas por guardas costeiras. O Exrcito brasileiro teve seu dimensionamento e localizao visando efetivar a estratgia de presena no territrio. Herana de um perodo em que a mobilidade era lenta, difcil e onerosa, a fixao de suas organizaes militares no territrio obedeceu a critrios como o reconhecimento da existncia de amplos espaos com baixssima densidade populacional e escassa presena do Estado; a percepo de que haveria inimigos internos, dispersos e possivelmente camuflados; a pertinncia de se utilizarem as Foras Armadas como instrumentos de dinamizao de economias regionais, especialmente em regies mais carentes no pas; e a deciso de buscar engajar, por meio do alistamento obrigatrio, cidados de vrias origens sociais, tnicas e espaciais. A estratgia de presena guardou relao, ainda, com a ideia de que era preciso acompanhar, quando no induzir, o fortalecimento de outros aspectos do poder nacional. Assim, em vez de se concentrar em grandes organizaes militares, com vistas a obter economias de escala e aprimorar a capacidade de adestramento conjunto, o Exrcito estruturou-se em numerosas unidades menores, o que dificulta realizar exerccios envolvendo todos os componentes de cada brigada, submete os militares a transferncias demasiado constantes e impe estrutura de custos muito elevadas. O foco no recaiu na preparao para a atividade fim, lutar uma guerra contra outras Foras
39
Armadas. Para tanto, a melhor preparao requereria no apenas reunir os componentes de cada brigada, e elas em cada exrcito responsvel por sua respectiva regio militar, mas tambm se integrar s outras duas foras, a fim de que, na eventualidade de um conflito, todas pudessem agir de modo coerente e sinrgico. A nfase recai, entretanto, na manuteno de estruturas, cargos e infraestruturas existentes, usualmente empregadas em atividades subsidirias, tais como a prestao de servios e de assistncia humanitria e a afirmao da presena do Estado em regies remotas.35 Gradualmente, promove-se tambm a concentrao de efetivo na Amaznia, havendo j desaparecido, por fora do estreitamento dos laos com os pases vizinhos, a hiptese de emprego na fronteira sul do pas. A relevncia que se vem dando ao tema ambiental nas ltimas dcadas, as riquezas associadas biodiversidade e a constatao da baixa densidade populacional na Amaznia reforam a convico de que esta a parcela mais desguarnecida do territrio brasileiro. Isto torna a defesa do territrio amaznico a prioridade da segurana nacional para o Exrcito. Contudo, no se atribui alta probabilidade possvel invaso da Amaznia. Ainda mais longnquos estariam problemas de fronteiras. O risco, como indica a Estratgia Brao Forte, o transbordamento de problemas de outros pases, gerando tenses no territrio brasileiro, e a remota possibilidade de movimentos separatistas na regio. Por isso mesmo, a estratgia consiste em consolidar a presena militar na Amaznia, conquistando coraes e mentes, ao mesmo tempo em que se busca ampliar a mobilidade, a capacidade de monitoramento e a elasticidade desta fora. Trata-se da nica regio a merecer ateno especial do Exrcito na definio de suas prioridades para os prximos 30 anos, embora se reconhea a inexistncia de desequilbrios regionais em termos de militares por populao (bRASIL, 2009). Por sua vez, a Aeronutica construiu bases em vrias regies do Brasil, obedecendo aos imperativos da estratgia de presena e da promoo, nos ares, da integrao nacional. De um lado, prevaleceu a conscincia da necessidade de prestar apoio ao Exrcito, especialmente no caso da Amaznia e de regies mais carentes em infraestrutura de transportes. De outro lado, suas responsabilidades na gesto, por longos anos, da aviao civil,
35. Uma das razes pelas quais o processo de concentrao de efetivo na Amaznia avana lentamente a resistncia das regies em que as organizaes militares esto instaladas a permitirem sua mudana, porque isto acarreta reduo na atividade econmica local, logo denunciada pelas lideranas polticas.
40
tambm criou incentivos a que esta fora se dispersasse no territrio nacional, criando e gerindo aeroportos sem interesse militar. Iniciativas como o Correio Areo Nacional tambm requereram unidades de apoio logstico, o que condicionou a disperso territorial desta Fora. Em alguma medida, isto se deu porque a Aeronutica se v como fora de apoio s outras duas, embora, em suas origens, tenha prevalecido a viso de Douhet (1942), segundo a qual ela a responsvel pelas aes decisivas na guerra moderna. Em parte por ter sido criada de modo a integrar as funes civis e militares, a Fora ainda se divide com respeito prioridade que deve atribuir s suas competncias estritamente relacionadas com a guerra. Responsvel por gerir sozinha o espao areo brasileiro at h pouco, a Aeronutica desenhou sistemas de controle integrados, nem sempre se especificando claramente as fontes de recursos vinculadas a cada atividade. Por exemplo, os sistemas de defesa area e de controle de trfego areo funcionam com base em plataforma comum, o que torna mais remota a possibilidade de um ataque terrorista no estilo do de 11 setembro de 2001 nos Estados Unidos. Mas isto impe a esta Fora atribuies que no guardam relao direta com o combate areo, a comear pela formao de controladores de voo. A aferio de equipamentos nos aeroportos, a certificao de aeronaves e a checagem de pilotos civis so outras tarefas desempenhadas pelos militares de questionvel utilidade para o combate. Na poca de sua criao, fazia sentido vincular as atividades que lhe foram atribudas, dados os ganhos de escala no desempenho das funes. No entanto, isto desviou a Aeronutica de sua misso precpua e envolveu-a em aes que poderiam ser desempenhadas por autoridades civis. Uma vez que a Fora funciona assim h quase 70 anos, constituram-se grupos que julgam natural, ou conveniente, que ela continue a executar tais tarefas, o que traz problemas para esta fora. Embora lhe traga mais flexibilidade na administrao oramentria dos recursos oriundos das tarifas sobre a aviao civil, justamente por no poderem ser contingenciados, o restante do oramento da Fora termina sofrendo as consequncias das recorrentes restries oramentrias impostas pelos ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto. Uma vez que a receita de tarifas precisa ser empregada na gesto de tarefas relacionadas com a aviao civil, a reduo das transferncias do Tesouro acaba recaindo integralmente sobre a atividade fim da Fora, prejudicando sua preparao.
41
Circunstncias histricas e percepes de prioridades condicionaram, assim, a estruturao das Foras Armadas brasileiras e sua organizao espacial. No razovel, porm, presumir que esta estrutura deva perpetuar-se. Mesmo uma descrio superficial de suas prioridades aponta para a necessidade de se intensificar a unidade de propsitos. Fica claro, por exemplo, que o entusiasmo do Exrcito com relao defesa da Amaznia no perde muito para o que demonstra a Marinha com respeito Amaznia Azul. Entretanto, cada uma destas empreitadas requer investimentos vultosos quando se levam em conta as necessidades de aparelhamento para que se confie em que as Foras Armadas podero efetivamente proteger o pas das ameaas preponderantemente externas s quais alude a Poltica de Defesa Nacional vigente. Caso haja cortes oramentrios, que investimentos sero priorizados? Qual das foras abrir mo de seu respectivo programa de aquisies em favor de uma prioridade comum? Nas democracias, de se esperar que o Parlamento oriente o Executivo, aberta e publicamente, a fixar estas definies, fazendo-as constar em documentos legais atualizados periodicamente. Em todo caso, as hipteses de emprego mudaram, assim como a organizao institucional da Defesa nacional brasileira. Agora, harmonizadas e sob a coordenao do Ministrio da Defesa, as foras compartilham doutrina e hipteses de emprego. Gradualmente, reestruturam-se no tempo e no espao. Tambm as condies tecnolgicas se transformam, bem como as necessidades de pessoal: de fato, para fazer frente s ameaas de hoje, so necessrias foras menores, mais profissionais e capazes de aplicar automaticamente os princpios da interoperabilidade. A Estratgia Nacional de Defesa reconhece essa realidade e dispe sobre seu enfrentamento, via emprego dos princpios de monitoramento e controle, mobilidade, presena e elasticidade. Tambm aponta, todavia, para a ampliao dos efetivos, contrariando-se a lgica de foras mais profissionalizadas, geis e capacitadas. Cabe escolher entre concentrar recursos no preparo e sustento de contingente menor e mais qualificado ou manter estrutura dispersa e intensiva em recursos humanos. Do ngulo oramentrio, no longo prazo, a tentativa de conciliar as duas lgicas no se sustenta. Alm disso, a Estratgia Nacional de Defesa no salienta a possibilidade de se ampliarem os ganhos em interoperabildade e eficcia no preparo e apenas alude s economias de escala passveis de serem alcanadas por meio da reorganizao espacial das Foras Armadas brasileiras.
42
O documento embora constitua avano importante, na direo adequada tmido, provavelmente devido necessidade de negociao das mudanas a serem implementadas. Somente se conseguir integrar os esforos das foras em prol da Defesa nacional se elas se envolverem nestas transformaes, o que implica conduzir o processo de forma negociada. No se trata apenas de se atender s reivindicaes de cada fora com respeito s suas preocupaes mais relevantes, mas tambm de adensar a capacidade interoperacional e realizar economias de escala. Os problemas no se encerram nisso. O documento omite-se, ainda, acerca da sustentabilidade, no tempo, dos atuais padres de recrutamento de oficiais. Conforme sugerido, os militares constituem a nica carreira de servidores pblicos marcada por notvel e crescente desequilbrio entre servidores ativos e inativos. Quanto mais rpido se equacione este desequilbrio, por meio de regras distintas a serem empregadas para as novas geraes de militares, mais suave ser a transio para um modelo de Foras Armadas com fileiras menos numerosas, mais profissionais e bem remuneradas. A despeito dessas lacunas, no conjunto, a Estratgia Nacional de Defesa avanou muito na conduo da Defesa nacional. Ao listar desafios, especialmente com respeito integrao das Foras Armadas, ao seu reaparelhamento e sua organizao espacial, estabelece viso de longo prazo que vincula a conduo da defesa promoo do desenvolvimento nacional. A prxima seo examinar estes desafios e indicar aspectos a serem considerados no seu enfrentamento.
4 Desafios na implementao da Estratgia Nacional de Defesa

A Estratgia Nacional de Defesa possui muitos mritos. Alguns dos j indicados merecem ser relembrados. O documento explicita percepes sobre as necessidades militares do pas; enfatiza a associao entre o desenvolvimento cientfico-tecnolgico e a Defesa nacional; estabelece eixos estruturantes para reorganizar o setor de defesa no Brasil;36 fixa setores prioritrios (espacial, ciberntico e nuclear); indica metas claras para a implementao das polticas; manifesta aos pases vizinhos o interesse em intensificar
36. A saber: reorganizao das Foras Armadas; reestruturao da indstria de defesa; e poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas.
43
o dilogo neste campo; e, ao concentrar esforos no desenvolvimento de capacidades, cria uma agenda positiva para o Estado e a sociedade, que podem tratar de Defesa como algo que se faz a favor do Brasil e no contra quem quer que seja. Ao vincular estreitamente Defesa a desenvolvimento, alinhando-se a objetivos expressos na poltica externa, o documento favorece a realizao de sinergias em aes de vrios setores da economia e da sociedade brasileira, e coloca o esforo a ser feito na promoo da Defesa a servio do desenvolvimento socioeconmico. Ao avanar no tratamento de aspectos atinentes segurana nacional, envolve outros segmentos da sociedade, contribuindo para o debate permanente sobre o assunto, legitimando as polticas pblicas implementadas na rea e aproximando civis e militares. A nfase nos setores ciberntico, nuclear e espacial orienta os esforos das agncias diretamente relacionadas com a rea de defesa e condiciona polticas educacionais, cientfico-tecnolgicas e industriais. No est claro, contudo, como isto se realizar, visto que os programas brasileiros nestes setores se encontram fragmentados entre vrias agncias do Executivo. Eis um desafio a ser enfrentado ao se transformar o documento em polticas pblicas especficas. Outro consiste em esclarecer aspectos decorrentes da ambiguidade conceitual que marca a Estratgia Nacional de Defesa. Ao tratar da vinculao entre segurana e desenvolvimento e das virtudes do desenvolvimento de produtos de uso dual na indstria de Defesa para promover o crescimento econmico ou, ainda, ao propor instituir um servio civil, o documento extrapola os assuntos de Defesa. Mais correto seria consider-lo uma estratgia de segurana nacional, a qual, contudo, remete a um passado que, conforme se discutiu, a sociedade brasileira ainda hesita em enfrentar. Essa impreciso conceitual no incua. Ela influencia a transformao das diretrizes contidas na Estratgia Nacional de Defesa em polticas pblicas, visto que necessrio envolver outros rgos da Administrao Pblica em esforos que, se servem ao desenvolvimento e promoo da segurana nacional, no se relacionam intimamente com a Defesa nacional. Esta confuso faz com que se critique o pouco entusiasmo na Estratgia Nacional de Defesa em relao promoo da segurana humana; ora, mas isto assunto de polcia e no responsabilidade precpua das agncias do Estado envolvidas com a promoo da Defesa nacional (OLIVEIRA, 2009).
44
A crtica apenas parcialmente pertinente, uma vez que a Constituio estabelece a possibilidade de emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem. Entretanto, o fato de o Brasil no contar com uma estratgia de segurana nacional ou com um conselho de segurana nacional que funcione regularmente, rena em colegiado os responsveis pelas pastas envolvidas e seja presidido pelo Chefe de Estado no justifica embutir na Estratgia Nacional de Defesa um conjunto de responsabilidades que no cabem s Foras Armadas. Afinal, o documento dispe sobre polticas a serem conduzidas pelo Ministrio da Defesa, mas muitas prescries suas concernem a outras agncias do Executivo. Quando se relembra o fato de os militares brasileiros terem historicamente se envolvido em aes que no se enquadram na sua misso principal, e no se vendo no horizonte a perspectiva de guerra tradicional, o problema pode agravar-se. Ou bem se comea a redefinir a doutrina de emprego das Foras Armadas ou se corre o risco de perder o foco na misso de combate. H crticas mais diretas. A Estratgia Nacional de Defesa no trata de regies geogrficas e, no que concerne s Amricas, alude, indiretamente, aos Estados Unidos. No est claro o que se quer promover nas relaes com a Europa, menos ainda com a sia, embora o pas se apresente como possuidor de interesses em todo o mundo. Ao referir-se Amrica do Sul, o documento atribui ao Brasil o papel de liderana, com a misso de promover a estabilidade regional. Tudo isto sem ter antes combinado a proposta com os vizinhos. O fato de o Estado brasileiro expressar objetiva e publicamente suas concepes atinentes Defesa nacional muito positivo; todavia, no basta enquanto medidas de confiana mtua. No est claro o compromisso com a redao de um livro branco, a despeito de o ministro da Defesa ter sugerido esforo nesta direo no mbito do Conselho de Defesa Sul-Americano.37 Com a publicao da Estratgia Nacional de
37. Livros brancos de Defesa so considerados muito relevantes por dois conjuntos de razes principais. Primeiramente, ao registrar doutrinas, hipteses de emprego, recursos e objetivos das Foras Armadas, obrigam as sociedades a intenso dilogo, que aproxima civis e militares e constri consensos no plano interno. Em segundo lugar, estes registros funcionam como medidas de confiana mtua, na medida em que ampliam a transparncia de cada complexo de Defesa nacional, promovendo o dilogo entre os governos em regies especficas. Embora a Estratgia Nacional de Defesa falhe em explicitar este objetivo, cabe registrar que, em foros abertos, o ministro da Defesa e outras autoridades brasileiras na rea vm indicando a inteno de se produzir o primeiro livro branco de Defesa brasileiro nos prximos meses. A iniciativa meritria e correta, ainda que tardia; deve ser levada a efeito o mais rapidamente possvel.
45
Defesa, o Estado mostra, contudo, maturidade para avanar na transparncia empregada na gesto da Defesa nacional. Um livro branco oportuno no apenas na interlocuo com os vizinhos, mas tambm por implicar intenso dilogo entre civis e militares. A Estratgia Nacional de Defesa sugere, ainda, uma grande estratgia, no exposta em seu texto. Isto acarretaria afirmar como o Brasil vai se postar diante de cada potncia, bem como indicar cenrios prospectivos razoavelmente claros. O tom nacionalista do documento provoca desconfianas nos pases vizinhos, que podero ver nesta nova postura a busca, pelo Brasil, de se realizar como potncia regional, sem explicitar esta inteno. Em vez de um convite cooperao, eles podero enxergar uma ameaa sua soberania. preciso, pois, esforo de comunicao social eficaz, mas o documento no prev sua realizao. Talvez presuma que isto ocorra rotineiramente, o que no verdade. Embora se dirija ao conjunto da sociedade e realce a necessidade de envolver civis na conduo da Defesa nacional, o documento se fez sem extensas consultas sociedade, em contraste com o que ocorreu com a formulao da Poltica de Defesa Nacional. Perdeu-se a oportunidade de se comprometer a sociedade brasileira com assuntos de Defesa. Da mesma forma, a estratgia no indica como se vai envolver o Congresso Nacional no desenvolvimento das aes previstas. Quaisquer iniciativas tero de se submeter ao processo oramentrio, que inevitavelmente distorce a definio de polticas pblicas. No se indica, tampouco, como se pretende aprofundar o grau de articulao com os ministrios que se juntaro ao Ministrio da Defesa e SAE/PR na implementao de cada iniciativa, a fim de se estabelecer estratgia conjunta de atuao parlamentar. O documento lista um conjunto de objetivos cuja consecuo requer oramentos muito elevados, sem estabelecer uma hierarquia clara. No haver recursos para se prosseguir com o programa nuclear, lanar satlite, reaparelhar as Foras Armadas, desenvolver um substituto ao global positioning system (GPS) com tecnologia prpria e criar uma segunda frota para a Marinha brasileira, prxima foz da Amaznia, para mencionar apenas os objetivos mais vistosos. Em um contexto oramentrio marcado pela falta de recursos para manter o rancho dos soldados a cada final de ano e para pagar as contas de gua e energia eltrica das organizaes militares, os gastos associados a estes projetos levantam preocupaes. Dadas as necessidades no campo socioeconmico, faltar oramento mesmo que o Brasil cresa com inflao controlada, de forma sustentada, por longos anos, taxa de 6% ao ano, ndice atualmente previsto pelos mais otimistas observadores da economia brasileira.
46
A preocupao no se restringe, pois, a gastos imediatos, mas tambm sustentabilidade, nos prximos 30 a 40 anos, desses investimentos. Entre as principais preocupaes do Comando da Aeronutica com o projeto FX2, figuram os custos de manuteno e operao dos caas. Antecipam-se baixos oramentos de custeio, condio em que melhor ter um jato cuja hora de voo custa mais barato, como o caso do avio sueco, quando comparado aos seus concorrentes. Isto significa mais horas de treinamento para os pilotos, resultando em preparo mais adequado. Outro aspecto relevante a nfase nas capacidades inerentes promoo de ambiente seguro para a sociedade brasileira. Esta inovao conceitual positiva na medida em que confere flexibilidade doutrinria formao militar, abrindo espao para que se atribuam aos militares outras funes distintas da guerra tradicional. Isto reala a necessidade de desenvolver capacidades, em vez de se fixar na defesa contra ameaas especficas, e est em linha com a evoluo dos assuntos militares em outras partes do mundo. Mas falta esclarecer as implicaes deste conceito: em que condies e em que medida se utilizar das Foras Armadas na promoo de outras dimenses da segurana nacional? Colocado o problema, cabe delimitar inequivocamente, por exemplo, as funes de militares e policiais, as responsabilidades e limites de cada corporao, o grau de articulao entre elas e com outras organizaes. A Estratgia Nacional de Defesa no faz isso; apenas traa linhas gerais de atuao que se quer imprimir ao Ministrio da Defesa e s Foras Armadas. Convm produzir e publicar outros documentos que o faam. No que concerne implementao das diretrizes expressas na Estratgia Nacional de Defesa, alm da criao de instituies que permitam conduzir as polticas pblicas definidas para gerir a Defesa Nacional no Brasil, aperfeioar a profissionalizao dos militares constitui tarefa de grande relevncia. A primeira seo deste texto examinou valores e caractersticas tpicas da formao militar, a par do modo como este processo evoluiu no Brasil. importante ter isto em mente, porquanto da internalizao dos papis que se espera venham os militares a desempenhar na sociedade depende o efetivo cumprimento de sua misso. Disto depende, tambm, obviamente, o dimensionamento das foras e os efetivos necessrios a prover os servios esperados pela sociedade varivel influenciada pelas condies tecnolgicas em que atuam as foras.
47
Em certo sentido, um documento como a Estratgia Nacional de Defesa constitui uma espcie de pacto poltico entre civis e militares. H quem veja em um texto como este a materializao das orientaes adotadas pelas lideranas civis, logo, uma evidncia de seu controle poltico sobre os militares (Huntington, 1957; Feaver, 1996). A viso afigura-se superficial. Documentos desta natureza apenas tm efeito se vincularem as vontades, o que implica um processo de negociao que os legitime perante cada ator envolvido em sua elaborao. Neste processo, cada fora procura avanar em suas prioridades, de modo a comprometer as demais na sua realizao, tornando-as mais factveis. Para negociar de forma eficiente com militares, os civis precisam conhecer o contexto social em que se inserem estas corporaes e os valores de seus integrantes, a fim de identificar as questes mais importantes para as foras e seu modo de pensar.38 Por exemplo, do ponto de vista profissional, espera-se que o cadete de hoje se dedique corporao, passando a integrar a famlia militar, em troca de trabalho estvel e permanente, alm de uma aposentadoria digna. Mas de quantos cadetes um pas como o Brasil necessita hoje? De quantos oficiais generais necessitar em 30 anos? Qual seu projeto de fora neste horizonte? Estas questes interessam sociedade, a cujas lideranas polticas cabe tomar decises que vinculem esforos e recursos pblicos a um projeto de longo prazo. Porque disto que se trata, de um pacto intergeneracional. Os investimentos necessrios apenas se realizaro nos prximos 30 ou 40 anos, e a maioria ser paga pelas prximas geraes. Tal como se d com polticas pblicas como a previdenciria e a habitacional, esta a perspectiva que deve enquadrar as decises atinentes Defesa nacional nas democracias. No se conhecem as ameaas e vulnerabilidades de amanh, mas hoje que se decide sobre o preparo dos lderes que as enfrentaro. Ignora-se o futuro; o presente no. E o presente contm ideias de futuro e memrias do passado. Ao cabo, a capacidade de utilizar vises de futuro para moldar o presente, transformando-o, o que distingue estadistas de indivduos em cargos pblicos. As respostas a estas perguntas no podem ser dadas apenas por civis ou por militares. Elas somente sero razoveis se resultarem de genuno dilogo entre todas as autoridades envolvidas, fundadas em compromissos plausveis, firmados com os olhos no porvir. No campo da Defesa, essa viso de futuro ainda mais relevante: o sentido de misso e valores como hierarquia e disciplina estruturam a formao militar. No novidade que as sociedades mantm Foras Armadas porque presumem que, se no houver indivduos capazes
38. Foi com o intuito de informar e fomentar reflexes sobre as Foras Armadas que se apresentou este texto.
48
de as protegerem, necessidades e cobias alheias colocaro em risco seu bem-estar ou sua sobrevivncia. Ter conscincia disto reduz o risco de gerir incrementalmente a coisa pblica, como se tende a fazer atualmente. Este , talvez, o maior mrito da Estratgia Nacional de Defesa: apresentar vises de futuro e facilitar a conscincia da condio a que se almeja. Essa viso de futuro aponta a necessidade de realizar mudanas institucionais no Ministrio da Defesa, tais como a criao de uma carreira de Estado para os funcionrios civis, o estabelecimento de interlocuo de alto nvel com o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e a efetivao do chefe de Estado-Maior de Defesa como vice-ministro.39 Por fim, h resistncias burocrticas ao documento. Desconfianas entre civis e militares dificultam o processo, no qual o Poder Legislativo resiste em se envolver. Atento a outras prioridades, o Congresso Nacional omite-se de decises que lhe competem, tendo em vista que as polticas de Defesa somente so eficazes quando atravessam governos, envolvem a sociedade, vinculam o Estado. Alm disso, a institucionalizao das polticas decorrentes da Estratgia Nacional de Defesa lenta. Seu carter genrico sugere terem sido elaboradas para acomodar interesses das burocracias envolvidas em sua formulao. Em suma, a Estratgia Nacional de Defesa constitui importante avano na conduo das polticas de segurana e Defesa no Brasil. No obstante, ainda h muito que avanar: cabe prescrever objetivos especficos; definir limites operacionais; estabelecer parmetros de mensurao de resultados; e fixar oramentos compatveis com os mandatos atribudos aos rgos do Estado responsveis por sua implementao. Alm disso, sua formulao pode ser bastante mais transparente.
39. Faria sentido torn-lo, por assim dizer, o correspondente militar do papel poltico do ministro de Estado da Defesa. Convm que estes indivduos trabalhem juntos, como se fossem as duas faces de uma moeda: um na interlocuo poltica com o presidente e com outras autoridades; o outro com ascendncia efetiva sobre a tropa. A frmula sensata e adotada mundo afora, pois os dois contextos so distintos, e as duas realidades so complexas demais para que um indivduo as conhea e rena autoridade suficiente para bem se desincumbir de suas responsabilidades nos dois terrenos. Somente indivduos extraordinrios teriam condies de faz-lo. Contudo, instituies devem ter em vista indivduos comuns os melhores entre eles, se feita uma boa seleo, mas, ainda assim, indivduos comuns. O tema delicado porque semelhante mudana estabeleceria, no caso brasileiro, outro nvel hierrquico entre o ministro e os comandantes das foras, que no querem se ver rebaixados. A soluo politicamente vivel seria efetivar a mudana em outro momento, preferencialmente no no atual mandato presidencial. Isto favoreceria a avaliao dos ganhos em termos de interoperabilidade e sinergia para o conjunto das foras, que ficariam sob o comando de um poltico capacitado e do militar mais antigo o chefe de Estado-Maior Conjunto de Defesa, a quem, pelo menos em situaes de guerra, responderiam os chefes de Estado-Maior de cada fora. Com nuanas, esta estrutura adotada nos pases que passaram por recentes experincias de guerra. eficaz por alinhar o comando poltico ao militar, colocando-os a servio do emprego efetivo da fora no cumprimento de suas misses precpuas. Reduzem-se, ainda, enormemente, os custos operacionais. Outro problema que, ao se simplificar a estrutura, cargos de alto escalo tendem a desaparecer, o que sempre gera resistncias.
49
Nessas condies, redigir um livro branco de Defesa constituiria excelente instrumento, visando atender ao imperativo de transparncia, bem como promover amplo debate que contribua para aproximar civis e militares em torno de discusses relevantes para a Defesa nacional no Brasil. Conforme sugerido, teria ainda a grande virtude de acenar aos pases vizinhos com perspectivas de se aprofundar a cooperao, enfrentando problemas que eles consideram de segurana nacional, como o trfico de entorpecentes, e promovendo a integrao das indstrias de defesa na regio, como sugere a prpria Estratgia Nacional de Defesa.40
5 CONSIDERAES FINAIS
Este texto possui natureza informativa e analtica. Seu principal argumento que, embora tenha progredido substantivamente na regulao da rea de segurana e Defesa, a sociedade brasileira tem ainda muito a fazer neste campo, em prol do fortalecimento de suas instituies e da democracia. Argumenta-se, ademais, que os progressos no foram maiores devido desateno prestada a estas polticas durante o processo de transio democrtica. O Brasil avanou cautelosamente nessa direo. Cometeram-se graves erros, em parte relacionados com a maneira ambgua como se vem lidando com equvocos do passado. Nenhum setor ilustrou melhor as hesitaes e inseguranas da transio que o da inteligncia de Estado, acaso devido ao fato de ele ter fugido ao controle dos prprios militares durante o regime de 1964. A propsito, mencione-se que sua insero no arcabouo institucional que estrutura as polticas de segurana e Defesa ainda no se definiu adequadamente. No que concerne s instituies, apenas recentemente, aps tmidos ensaios, observaram-se progressos considerveis. Nos ltimos 15 anos, publicaram-se duas polticas de Defesa nacional (a terceira est a caminho, menos genrica que a vigente), criou-se o Ministrio da Defesa e produziu-se a Estratgia Nacional de Defesa. Sua implementao envolver toda a sociedade brasileira no esforo de construo da cidadania, no
40. No que concerne ao combate ao narcotrfico, o Brasil avanou ao colocar a servio dos pases amaznicos informaes colhidas por meio do projeto Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam) e ao redefinir a possibilidade de emprego das Foras Armadas em aes de combate ao trfico de entorpecentes, por meio da Lei do Tiro de Destruio (regulamentada pelo Decreto no 5.144, de 16 de julho de 2004), conhecida como Lei do Abate, e da recente atribuio de poder de polcia s Foras Armadas nas reas de fronteira, por meio da modificao na Lei Complementar no 97/1999, que tambm cria o livro branco, no qual devem ser detalhadas as informaes da Poltica Nacional de Defesa. A ser implementada, esta lei poder mudar o padro de publicidade que se confere ao planejamento nas polticas pblicas de Defesa no Brasil.
50
desenvolvimento cientfico, tecnolgico e industrial da rea de Defesa e na reorganizao das Foras Armadas, objetivando capacit-las a melhor desempenharem sua destinao constitucional e suas atribuies na paz e na guerra (bRASIL, 2008, p. 5). Trata-se de proposta ambiciosa, que resulta de consenso entre vrias agncias burocrticas e corporaes, o que explica algumas de suas contradies. certo que no se materializar integralmente, face carncia de recursos oramentrios. Mas constitui passo importante na direo certa. Sua implementao contribuir para aproximar civis e militares, no bojo de processos polticos coerentes com o enquadramento democrtico vigente no pas. Entretanto, isso ainda no ocorre em condies ideais. Entre outras razes, devido ao desinteresse geral pela matria, ao despreparo das elites polticas para lidar com o assunto, a seus temores de que definies mais assertivas sobre projetos de fora possam desagradar os militares e s costumeiras resistncias burocrticas a mudanas que impliquem a reduo da autonomia das corporaes. Tudo isto em um contexto marcado pela ideia ao cabo demonstrada falsa de que as questes de segurana internacional tenderiam a perder relevncia no mundo ps-Guerra Fria. A questo volta ao cenrio poltico devido a um conjunto de fatores: das transformaes no ambiente internacional, marcado por crescente interdependncia, s implicaes de longo prazo da abertura econmica iniciada em fins dos anos 1980, tudo reclama compreenso mais densa do modo como processos internacionais condicionam a sociedade brasileira em seu cotidiano. Nos anos recentes, uma poltica externa mais assertiva tem exposto o Brasil a dilemas outrora distantes e cria oportunidades para se ampliar a influncia do pas na reconfigurao da ordem poltica internacional. Isso contribui para ampliar o interesse da sociedade por assuntos de segurana e Defesa, embora ainda sejam poucos os civis que conhecem minimamente o assunto. Por sua vez, os militares buscam o dilogo, divulgam suas aes e necessidades, fazem presses corporativas no Congresso Nacional. Gozam de grande prestgio social: esto entre as instituies mais confiveis da sociedade brasileira em sucessivas pesquisas de opinio pblica. um bom comeo. A destinao das Foras Armadas, suas dimenses, hipteses de emprego, oramento e condies de interoperabilidade demandam discusso mais ampla e profunda. O pblico interessado escasso; os interlocutores qualificados so raros.
51
Com frequncia, confunde-se segurana e Defesa ou sugere-se empregar as Foras Armadas na promoo da segurana pblica. Uns lhes atribuem responsabilidades que, em princpio, no lhes cabem, como se d no caso da crise no setor de aviao civil. Outros associam justamente a esta amplitude de ao o estreito foco nas misses precpuas, o excesso de ateno s necessidades corporativas, a relativa confuso entre a busca de meios para a sobrevivncia burocrtica e a disperso em aes subsidirias. As dificuldades que enfrenta o Ministrio da Defesa para harmonizar as aes das foras, orientando-as na mesma direo, so evidentes. No por acaso, o prprio ministro da Defesa perguntava-se, afinal, o que quer o Brasil de suas Foras Armadas? (Jobim, 2008). A Estratgia Nacional de Defesa responde em parte este questionamento. Por isso mesmo, preciso conhec-la bem e participar de sua implementao. Em sntese, como pano de fundo, argumentou-se, aqui, em favor do maior envolvimento da sociedade, especialmente por meio do Congresso Nacional, no processo decisrio sobre a matria. Examinou-se a evoluo histrica das instituies e normas que governam as polticas de Defesa nacional e, em alguma medida, as de segurana nacional. Observou-se a necessidade de se conciliar a promoo simultnea da segurana nacional e da segurana pblica. Discutiu-se, ainda, a relao entre civis e militares, que condicionou a evoluo poltica neste campo. Por fim, analisaram-se as caractersticas principais da Estratgia Nacional de Defesa e apontaram-se crticas ao documento informaes que ensejam reflexo sobre seu alcance, virtudes e insuficincias. Tudo com o propsito de oferecer ao leitor perspectivas e cenrios de evoluo das polticas que, no campo da segurana e Defesa, contribuem para fortalecer o Estado, as instituies e a democracia no Brasil, favorecendo melhorias em suas relaes com os pases vizinhos.
Referncias
Aderaldo, V. M. C. A ESG: um estudo de currculos e programa. Dissertao (Mestrado) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), Rio de Janeiro, 1978. Agncia Brasil. Chile inaugura museu em homenagem s vtimas da ditadura militar. 2009. Disponvel em: <http://www.portal730.com.br/index.php?option=com_content& view=article&id=8335:chile-inaugura-museu-em-homenagem-as-vitimas-da-ditadura-militar &catid=565:mundo&Itemid=601>. Acesso em: 15 jun. 2010. Barbosa, L. O jeitinho brasileiro: a arte de ser mais igual que os outros. Rio de Janeiro: Campus, 1992. Barros, A. S. C. The Brazilian military: professional socialization, political performance and state building. Tese (Doutorado) Universidade de Chicago, 1978.
52
Baumol, W. The free market innovation machine. Princeton: Princeton University Press, 2002. Brasil. Decreto no 5.484, de 30 de junho de 2005. Aprova a Poltica de Defesa Nacional, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Decreto/D5484.htm>. Acesso em 25 jan. 2011. ______. Exrcito Brasileiro. Estratgia Brao Forte. 2009. Disponvel em: <http://www.exercito.gov.br/05notic/paineis/2009/06jun/img/bracoforte.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2010. ______. Ministrio da Defesa (MD). Estratgia Nacional de Defesa. 2008. Disponvel em: <http:// www.exercito.gov.br/05notic/paineis/2008/12dez/img/defesa.pdf>. Acesso em: 10 set. 2009. ______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Evoluo do Comrcio Exterior Brasileiro 1950 a 2007. In: Exportaes brasileiras: Siscomex e Secex; Importaes brasileiras Siscomex e MF/SRF. 2010. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/portalmdic/sitio/interna/index.php?area=5>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Veja a evoluo do eleitorado e conhea a histria das eleies. 2002. Disponvel em: <http://www.tse.gov.br/sadAdmAgencia/noticiaSearch. do?acao=get&id=12249>. Acesso em: 2 fev. 2010. Carta Maior. Acerto de contas: Argentina e Chile tm cobrado responsabilidade de ditaduras. 30 dez. 2005. Disponvel em: <http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=9587>. Acesso em: 15 jun. 2010. Castro, C. A inveno do Exrcito brasileiro. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002. ______. O esprito militar: um estudo de antropologia social na Academia Militar das Agulhas Negras. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1990. Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayoria. Balance militar de Amrica del Sur 2008. 2009. Disponvel em: <http://www.nuevamayoria.com/index. php?option=com_content&task=view&id=1130&Itemid=30>. Acesso em: 5 ago. 2009. COMISSO DE FAMILIARES DE MORTOS E DESAPARECIDOS POLTICOS. Dossi ditadura: mortos e desaparecidos polticos no Brasil (1964-1985). 2010. Disponvel em: <http://www.desaparecidospoliticos.org.br/pagina.php?id=221>. Acesso em: 27 fev. 2010. CONADEP COMISIN NACIONAL SOBRE LA DESAPARICIN DE PERSONAS. Nunca ms Informe de la Comissin Nacional sobre la Desaparicin de Personas. Buenos Aires: Editorial Universitaria de Buenos Aires, 1984. Couto, R. C. Histria indiscreta da ditadura e da abertura: Brasil (1964-1985). Rio de Janeiro: Record, 1998. CNT CONFEDERAO NACIONAL DO TRANSPORTE/SENSUS. Pesquisa de opinio pblica nacional Rodada 100. 25-29 jan. 2010. Disponvel em: <http://e-lecciones. net/archivos/loultimo/brasil.pdf>. Acesso em: 21 fev. 2010. DArajo, M. C.; Castro, C. Ernesto Geisel. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas (FGV), 1997.
53
Doratioto, F. F. M. A poltica platina do Baro do Rio Branco. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 43, n. 2, p. 130-149, 2000. Douhet, G. The command of the air. New York: Coward-McGann Inc., 1942. ESG ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA. Manual bsico 1. Rio de Janeiro: ESG, 2007. Feaver, P. The civil-military problematique: huntington, Janowitz, and the question of civilian control. Armed Forces & Society, p. 149-177, Winter 1996. Figueiredo, L. Ministrio do silncio: a histria do servio secreto brasileiro de Washington Lus a Lula 1927-2005. Rio de Janeiro: Record, 2005. Gaspari, E. A ditadura derrotada. So Paulo: Companhia das Letras, v. 3, 2003. Coleo o sacerdote e o feiticeiro. ______. A ditadura encurralada. So Paulo: Companhia das Letras, v. 4, 2004. Coleo o sacerdote e o feiticeiro. ______. A ditadura envergonhada. So Paulo: Companhia das Letras, v. 1, 2002a. Coleo as iluses armadas. ______. A ditadura escancarada. So Paulo: Companhia das Letras, v. 2, 2002b. Coleo as iluses armadas. Gerschenkron, A. Economic backwardness in historical perspective, a book of essays. Cambridge-MA: Belknap Press of Harvard University Press, 1962. Goffman, E. Interaction ritual: essay on face-to-face behavior. New York: Anchor Books, 1967. ______. Relations in public: microstudies of the public order. New York: Basic Books, 1971. GRIP GROUP FOR RESEARCH AND INFORMATION ON PEACE. Dpenses militaires, production et transferts darmes Compendium 2009. 2009. Disponvel em: <http:// www.grip.org/en/siteweb/images/RAPPORTS/2008/2008-8.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2010. Huntington, S. The soldier and the state: the theory and politics of civil-military relations. Cambrige-MA: Harvard University Press, 1957. Jobim, N. A defesa na agenda nacional: o plano estratgico de defesa. Interesse Nacional, ano 1, jul./set. 2008. Disponvel em: <http://interessenacional.com/>. Acesso em: 3 set. 2008. Kinzo, M. D. G. Partidos, eleies e democracia no Brasil ps-1985. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 19, n. 54, 2004. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo. php?pid=S0102-69092004000100002&script=sci_arttext>. Acesso em: 2 fev. 2010. Lawrence, T. E. A matriz. Rio de Janeiro: Record, 2005. Matta, R. O que faz o Brasil, Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1984. North, D. Structure and change in economic history. New York: WW Norton & Company, 1981.
54
Oliveira, E. R. A estratgia nacional de defesa e a reorganizao e transformao das foras armadas. Interesse Nacional, p. 71-83, abr./jun. 2009. ______. Militares: pensamento e ao poltica. Campinas: Papirus, 1987. Olson, M. The rise and decline of nations economic growth, stagflation and social rigidities. New Haven: Yale University Press, 1982. Rawls, J. A theory of justice. Cambridge: Harvard University Press, 1971. ______. Political Liberalism. New York: Columbia University Press, 2005. Reis, F. W.; ODonnell, G. (Orgs). A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice. Revista dos Tribunais, 1988. RIBEIRO, D. O povo brasileiro: a formao e o sentido do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. Rostow, W. W. The process of economic growth. Oxford: Oxford University Press, 1953. Silva, G. C. Conjuntura poltica nacional: o poder executivo e geopoltica do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1981a. ______. Planejamento estratgico. 2. ed. Braslia: UnB, 1981b. SIMONSEN, R.; GUDIN, E. A controvrsia do planejamento na economia brasileira. 3. ed. Braslia: Ipea, 2010. SIPRI STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE. Yearbook: armaments, disarmament and international security. 2009. Disponvel em: <http://www.sipri. org>. Acesso em: 13 jun. 2010. Soares, G. A. D; DArajo, C. (Orgs.). 21 anos de regime militar. Rio de Janeiro: FGV, 1994. Soares, G. A. D, DArajo, C.; Castro, C. A volta aos quartis: a memria militar sobre a abertura. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1995. ______. Os anos de chumbo: a memria militar sobre a represso. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1994b. ______. Vises do golpe: a memria militar sobre 1964. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1994a. Sodr, N. W. A Histria Militar do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1968. Stepan, A. Rethinking military politics: Brazil and the southern cone. Princeton-NJ: Princeton University Press, 1988. TEIXEIRA, A.; MARINGONI, G.; GENTIL, D. L. Desenvolvimento: o debate pioneiro de 1944-1945. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), 2010. TOLSTOI, L. Guerra e Paz. So Paulo: Companhia das Letras, 2008.
55
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
Buzan, B.; Waever, O. Regions & Powers. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. Dreyfuss, R. A. 1964: a conquista do Estado Ao poltica, poder e golpe de classe. Petrpolis: Vozes, 1981. Fausto, B. Histria do Brasil. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo (EDUSP), 1996. Lamounier, B. (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio. So Paulo: Sumar, 1990. ______. 50 anos de Brasil 50 anos de Fundao Getulio Vargas. Rio de Janeiro: FGV, 1994. ______. Da independncia a Lula: dois sculos de poltica brasileira. So Paulo: Augurium, 2005. Oliveira, E. R. As foras armadas: poltica e ideologia no Brasil (1964-69). Petrpolis: Vozes, 1976. Oliveira, L. Ecos do poro Segurana nacional e tortura: eficcia e contra-eficcia. In: Oliveira, M. A. G. (Org.). Segurana e governana nas amricas. Recife: Ncleo de Estudos Americanos (NEA)/Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)/Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), 2009. Pinto, J. R. A.; Rocha, A. J. R.; Silva, R. D. P. (Orgs.). Coleo pensamento brasileiro sobre defesa e segurana. Braslia: Ministrio da Defesa (MD), 2004-2005. 4 v. Rocha, A. J. R. Prioridades claras, necessidades ocultas e o plano estratgico nacional de defesa. Revista Liberdade e Cidadania, ano 1, n. 2, out./dez., 2008. Santos, M. H. C. The Brazilian military and post-democratic transition. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, ano 18, n. 3-4, p. 115-146, 2005. Silva, L. I. L.; BLAIR, T. Uma viso compartilhada. Resenha de Poltica Exterior do Brasil, ano 33, n. 98, p. 447-448, 2006. ______. Discurso na abertura da 63a sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas. 2008. Stepan, A. Os militares: da abertura Nova Repblica. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1986. Viana Filho, L. Castello Branco: testemunhos de uma poca. Braslia: Editora Univerdade de Braslia, 1986. Zaverucha, J.; Rezende, F. How the military competes for expenditure in Brazilian democracy: arguments for an outlier. International Political Science Review, v. 30, n. 4, p. 407-429, set. 2009.
56
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura

Reviso
Laeticia Jensen Eble Luciana Dias Jabbour Mariana Carvalho Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (estagiria) Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira Cludia Mattosinhos Cordeiro Jeovah Herculano Szervinsk Junior Aline Rodrigues Lima (estagiria) Daniella Silva Nogueira (estagiria) Leonardo Hideki Higa (estagirio)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva

Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
SBS Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES, Trreo. 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br Tiragem: 500 exemplares
I SSN 1415 - 4765
9 771415 476001

IPEA 1670 - ROCHA, Antonio Jorge Ramalho Da. Militares e Política No Brasil.

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

IPEA 1670 - ROCHA, Antonio Jorge Ramalho Da. Militares e Política No Brasil.

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

1670

MILITARES E POLTICA NO BRASIL

Antnio Jorge Ramalho da Rocha

MILITARES E POLTICA NO BRASIL*

ISSN 1415-4765 JEL: N46, Z13

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

2 Aspectos conceituais e histricos da participao de militares na poltica nacional8

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

3 Evoluo institucional da Defesa Nacional e atuao militar na poltica brasileira

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

Braslia, outubro de 2011

Texto para Discusso 1 6 7 0

Militares e Poltica no Brasil

2 Aspectos conceituais e histricos da participao de militares na poltica nacional8

3 Evoluo institucional da Defesa Nacional e atuao militar na poltica brasileira

4 Desafios na implementao da Estratgia Nacional de Defesa