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MINISTERIO PBLICO Y POLICA DE INVESTIGACIN EN MXICO: UNA REFORMA INCOMPLETA Arturo Villarreal Palos *

SUMARIO: Introduccin. 1. Ministerio Pblico y Polica en Mxico. 2. Problemtica actual y primera crtica a la iniciativa del Ejecutivo. 3. Polica Nacional y segunda crtica a la iniciativa del Ejecutivo. 4. Comentario final.

Introduccin

El 9 de marzo de 2007, el Presidente Felipe Caldern envi a la Cmara de Senadores dos iniciativas de reforma legislativa en materia de justicia penal y seguridad pblica.

La primera de ellas, es una propuesta de reforma constitucional que involucra 9 artculos; a saber: el 16, en lo que toca a medidas cautelares, incluido el arraigo, y los cateos; el 17, referente a medios alternos de resolucin de conflictos; el 18, en lo concerniente a convenios para la readaptacin social de sentenciados; el 20, respecto a derechos de procesados y vctimas; el 21, tocante al Ministerio Pblico, la polica y la accin penal privada de la victima; el 22, en relacin con el decomiso de bienes producto de la delincuencia organizada; el 73, fraccin, XXI y el 122, fraccin V, a fin de establecer la codificacin penal nica; y el 123 fraccin XIII, respecto de la remocin de los miembros de las instituciones policiales.

La segunda iniciativa propone modificar el artculo 1 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, para fortalecer segn se indica- la autonoma del Ministerio Pblico de la Federacin.

Doctor en Derecho UNAM. Profesor-Investigador y Coordinador del Programa de Doctorado Interinstitucional en Derecho de la Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

Y si bien los aspectos que engloban las referidas reformas particularmente la constitucional-, son de igual importancia, en este trabajo habremos de referirnos exclusivamente a aquellas vinculadas con la polica y el Ministerio Pblico.

1. Ministerio Pblico y Polica en Mxico.

La Constitucin mexicana de 1917, en la redaccin original de su artculo 21, encarg la funcin de perseguir los delitos tanto al Ministerio Pblico como a la polica judicial, la cual estara bajo la autoridad y mando inmediato de aqul.

Con posterioridad, la reforma constitucional de 1996, determin que la investigacin y persecucin de los delitos incumba slo al Ministerio Pblico, el cual se auxiliara con una polica que estara bajo su autoridad y mando inmediato. A virtud de esa reforma, las antiguas policas judiciales que existan a nivel federal y en los Estados, han pasado a denominarse policas investigadoras o policas ministeriales.

Pero, de cualquier modo, es claro que, con mas o menos acentuacin, la polica investigadora de delitos desde 1917- se ha encontrado en nuestro pas subordinada jerrquica y funcionalmente al Ministerio Pblico.

La iniciativa del Presidente Caldern propone reformar el artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CP), a efecto de sealar que: La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a la polica, la cual actuar bajo la conduccin jurdica de aqul en el ejercicio de esta funcin.

La intencin segn la exposicin de motivos- es que la investigacin siga a cargo, jurdicamente, del Ministerio Pblico, pero que en ella la polica acte con la autonoma tcnica y funcional necesaria y propia de su naturaleza, con facultades y atribuciones que, sin lesionar o molestar derechos sustantivos, permitan el conocimiento de los hechos aparentemente delictivos y la identificacin del probable autor o partcipe.

Se arguye, adicionalmente, que es indispensable redefinir a la polica como un rgano corresponsable de la investigacin penal y devolverle las facultades que poco a poco fue perdiendo en la prctica y en las legislaciones secundarias. El objetivo es que, como sucede en otros pases, se fortalezca la profesionalizacin policial para que sta pueda recibir denuncias, recabar evidencias fsicas y datos relacionados con los hechos posiblemente delictuosos, sin la camisa de fuerza que significa una innecesaria subordinacin jerrquica y operativa al Ministerio Pblico, sino nicamente contando con su conduccin jurdica para construir los elementos probatorios que permitan llevar los asuntos ante los tribunales 1.

En un sentido similar se haba pronunciado la iniciativa presentada por el Presidente Vicente Fox en mayo de 2004, la cual propona una adecuacin al artculo 21 de la CP, para sealar que la investigacin de los delitos y la persecucin de legal de los imputados, incumba al Ministerio Pblico con el auxilio de la polica, misma que tendra autonoma operativa en el ejercicio de sus funciones de investigacin y que desarrollara bajo la direccin funcional del Ministerio Pblico, en los trminos que sealara la ley.

A este respecto habra que comentar que en la mayora de los pases de Europa, Norteamrica y Amrica latina, existe una separacin orgnica entre el rgano tcnico de acusacin en materia penal y la polica investigadora de delitos 2, por lo que, de adoptarse la escisin propuesta por las iniciativas del Ejecutivo, no se habra hecho sino armonizarnos con una tendencia mundial que Mxico no acogi, solo en razn de las peculiares circunstancias que imperaban en el porfiriato y que condicionaron la redaccin original del artculo 21 de la CP.

El texto completo de esta iniciativa puede consultarse en: Primera Iniciativa en materia de Justicia Penal y Seguridad Pblica [en lnea], Mxico, Presidencia de la Repblica, 9 de marzo de 2007 [citado 12/03/2007], Disponible en: www.presidencia.gob.mx/prensa/documentos/Primera_Iniciativa_Justicia_Penal.rtf 2 Un estudio comparado sobre la organizacin de diversas policas y Ministerios Pblicos en el mundo puede encontrarse en: GONZLEZ RUIZ, Samuel; LPEZ PORTILLO, Ernesto y YAEZ, Jos Arturo. Seguridad Pblica en Mxico: Problemas, perspectivas y propuestas. 1 edicin, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1994, pgs. 117 y ss. En cuanto a la organizacin de la polica y el Ministerio Pblico en Amrica Latina, vid.: DUCE, Mauricio. El Ministerio Pblico en la reforma procesal penal en Amrica Latina: una visin general acerca del estado de los cambios [en lnea]. Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Santiago de Chile [citado 10/10/2006]. Disponible en: http://www.cejamericas.org/doc/documentos/ceja-duce-reforma-mp.pdf pgs. 6, 7, 20 y 21.

Sobre el particular debemos recordar que el Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito Federal y Territorio de Baja California del 15 de septiembre de 1880, inspirado en la legislacin francesa, introdujo en nuestro pas tanto la figura del Ministerio Pblico (sustituyendo a los antiguos promotores fiscales) como la de la polica judicial, con el cometido de investigar los delitos, siendo su jefe o titular el juez de instruccin. Esta polica, ms que como un rgano o institucin, se entenda como un conjunto de atribuciones investigatorias que se ejerceran por distintas autoridades, entre ellas el propio Ministerio Pblico 3.

De hecho, la figura de la polica judicial, como entidad no orgnica encargada de investigar los delitos bajo la direccin del Ministerio Pblico o la autoridad judicial, es an prevista, por solo citar unos ejemplos, en los Cdigos de Procedimientos Penales de Francia e Italia y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de Espaa, donde se encomienda dicha funcin a diferentes cuerpos, como podran ser los oficiales de la gendarmera o los funcionarios de la polica nacional, en el primer caso (artculo 16); los dirigentes, comisarios o inspectores de la polica de Estado, los oficiales de los carabineros y de la guardia de finanzas, en el segundo (artculo 57); y los jefes, oficiales e individuos de la Guardia civil o de cualquier otra fuerza destinada a la persecucin de malhechores o los funcionarios del cuerpo especial de prisiones, en el tercero (artculo 283).

En el caso de nuestro pas, el Constituyente de 1917 cre a la polica judicial como un cuerpo unificado, jerrquicamente subordinado al Ministerio Pblico y no como una funcin a ejercer por distintos rganos, debido a que la idea de los Constituyentes del 17 era quitar a los jueces la facultad de averiguar los delitos y buscar las pruebas y a los presidentes municipales y a la polica comn la posibilidad de realizar aprehensiones, pues durante el porfiriato se cometieron mltiples abusos y excesos por unas y otras autoridades. Conforme al nuevo sistema, slo correspondera a la autoridad judicial la imposicin de las penas, a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos
3

Vid., sobre el particular, ANDRADE SNCHEZ, Eduardo (coordinador). Apuntes y Documentos para la Historia de la Procuradura General de la Repblica. 1 edicin, Mxico, Procuradura General de la Repblica, 1987, pp. 24 y 25.

gubernativos y de polica y la persecucin de los delitos al Ministerio Pblico, con la polica judicial represiva a su disposicin 4.

Respecto a las funciones que esta nueva polica habra de desempear, el Diputado Jos Natividad Macas, en la sesin del viernes 5 de enero de 1917, durante la discusin del dictamen del artculo 21 de la CP, seal lo siguiente:

La polica judicial la forman los agentes que el Ministerio Pblico tiene a su disposicin para ir a averiguar donde se cometi el delito, qu personas pusieron presenciarlo, etctera Un ejemplo claro: se encuentra un cadver en una plaza pblica, por ejemplo, y la polica preventiva, que no supo como se cometi el delito, se limita nicamente a dar cuenta de que hay un cadver; no se vuelve a ocupar de otra cosa la polica preventiva. Entonces el agente del Ministerio Pblico, que es el que representa al Gobierno, es decir, a la autoridad administrativa, entonces toma conocimiento del hecho y manda a sus agentes, quienes van al lugar de los sucesos y all averiguan a qu horas apareci el cadver, que personas pudieron presenciar el hecho; toman todos los datos conducentes para aclarar la averiguacin, y de esa averiguacin puede resultar: pues este delito lo cometi una persona que tena tales y cuales seas; se llega a saber el nombre del asesino y el lugar en que se oculta; da cuenta inmediatamente, y el Ministerio Pblico presenta la acusacin ante el juez, diciendo: tal da, a tal hora, se cometi un delito de tal clase y el cual consiste en esto; el polica judicial fulano de tal, ha tomado todos los principales datos; vengo, pues, a acusar a don fulano de tal, bajo la protesta de que es cierto el hecho que se le atribuye, y el cual se encuentra escondido en tal parte. Entonces el juez, en vista de esto, libra orden de aprehensin y la polica judicial la recibe, hace la aprehensin y pone al reo a la disposicin de la autoridad, de manera que, como ven ustedes, la polica preventiva es enteramente distinta de la polica judicial 5.

2. Problemtica actual y primera crtica a la iniciativa del Ejecutivo.

Vid. Cmara de Diputados. Los Derechos del Pueblo Mexicano: Mxico a travs de sus Constituciones. 2 edicin, Mxico, Librera de Manuel Porra, 1978, Tomo IV, pgs. 283 y 284. 5 Vid. ibid. supra, pp. 294 y 295.

Ahora bien, uno de los mayores problemas que enfrenta actualmente el sistema de justicia penal en Mxico, es el de su inaccesibilidad para un gran numero de ciudadanos, lo cual encuentra soporte en las encuestas sobre victimizacin, practicadas por instituciones independientes, como el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI).

Me parecen relevantes, al menos, los siguientes datos:

a) El numero de delitos cometidos que no quedan registrados en la estadstica oficial (cifra negra de la criminalidad), que segn estimaciones del ICESI, estara situada en un 88%. De acuerdo con ello, durante el ao de 2004, 11 de cada 100 personas fueron victimas de un delito y se cometieron 11810,377 delitos, de los cuales solo 1403, 425 fueron reconocidos por las autoridades 6;

b) Los motivos argidos por los ciudadanos para no denunciar los delitos ante la autoridad y que son: porque lo consideran una prdida de tiempo (35%), desconfan de las autoridades (18%) o estiman que los trmites son largos y difciles (8%)
7

. En

contraposicin, en los Estados Unidos, por ejemplo, solo el 7.7% de las personas que no denuncian el delito, lo hacen por considerar molesto el trmite y un 2.8% por estimar ineficiente a la polica 8.

c) La circunstancia de que un asunto ingrese al sistema de persecucin penal formal, no es garanta de que ste concluya favorablemente para la vctima, pues del nmero que logran ingresar (suponiendo 25 de cada 100), slo en 4.5 casos se concluye la investigacin y apenas 1.6 son puestos a disposicin de los jueces 9.

Y, en ese tenor, la propuesta de separar orgnicamente a la polica y al Ministerio Pblico, podra redundar, posiblemente, en una mayor capacidad de maniobra para
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Vid. Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2005 (ENSI-3) [en lnea], Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, Mxico, 2005 [citado 19/02/2007], Disponible en: http://www.icesi.org.mx/ 7 Ibid. supra. 8 Vid. ZEPEDA LECUONA, Guillermo. Crimen sin castigo. Procuracin de justicia penal y ministerio pblico en Mxico. 1 edicin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2004, pag. 46. 9 Ibid. Supra, pg. 20.

investigar el delito y a sus responsables y, por ende, en una mayor asequibilidad de la justicia penal, sobre todo considerando que si bien los procedimientos operativos de investigacin policial deben estar sujetos al marco de la ley, estos no revisten la formalidad jurdica que envuelve a las actuaciones ministeriales o judiciales.

Sin embargo, desde mi perspectiva, la propuesta del Presidente Caldern es incompleta y no puede aceptarse en los trminos propuestos, pues entraa riesgos para el sistema democrtico y la seguridad ciudadana.

En primer termino, porque no est promoviendo la autonoma constitucional del Ministerio Pblico y su desvinculacin del Poder Ejecutivo, como s lo hizo en su momento la iniciativa del Presidente Vicente Fox y como ocurre en la mayora de las democracias modernas.

En efecto, la iniciativa del Presidente Fox propuso la autonoma del Ministerio Pblico de la Federacin, as como el de las entidades federativas, con excepcin del fuero de guerra y, particularmente, sugiri la creacin de una Fiscala General de la Federacin (concebida como un organismo pblico con autonoma de gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios), presidida por un Fiscal y que contara, adems, con Fiscales de Circuito, designados todos por el Ejecutivo Federal, stos ltimos a propuesta del Fiscal, con ratificacin del Senado 10.

Con ello se afiliaba a la tendencia uniforme observada en Amrica latina, en donde el Ministerio Pblico se constituye en un rgano autnomo o extrapoder, como ocurre en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela. Supuestos similares son los de Colombia y Costa Rica, en donde si bien el Ministerio Pblico tiene un afiliacin al Poder Judicial, cuenta con una autonoma funcional. A la fecha, solo Uruguay comparte con Mxico la

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El texto completo de la iniciativa presentada por el Presidente Fox [en lnea], puede ser consultado en: Iniciativa de Reforma al Sistema de Seguridad Publica y Justicia Penal. Mxico, Presidencia de la Republica, 2004. Iniciativa de Reforma Constitucional, [citado 10/05/2007] Disponible en: http://seguridadyjusticia.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=107

vinculacin del rgano ministerial con el poder ejecutivo 11.

Empero, conforme a la propuesta del Presidente Felipe Caldern, el Poder Ejecutivo seguira conservado el control de los dos brazos operativos ms importantes del sistema de persecucin penal, con el agravante de que funcionaran independientemente y sin que ninguno pudiera servir de contrapeso real al otro. Adems, en el contexto de la pluralidad poltica, aparece como aconsejable la desvinculacin del rgano ministerial del poder ejecutivo, a fin de evitar la posibilidad de contaminar las decisiones jurdicas con las ponderaciones polticas.

Sobre esta cuestin, el Dr. Jorge Carpizo seala que, con toda razn, se ha buscado la neutralizacin poltica de la accin penal y la distancia del Ministerio Pblico de los poderes polticos del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, ya que las atribuciones del Ministerio Pblico y el ejercicio de la accin penal pueden implicar intereses y finalidades extraos a la legalidad, como que la investigacin previa o instruccin se contamine con aspectos polticos hasta el extremo de llegar a marginar la ley por la llamada razn de Estado o por intereses particulares 12.

Tambin, la iniciativa del Presidente Fox fue consistente con lo anterior al decir que se dotaba a la Fiscala General de la Federacin de la independencia suficiente para conformar un rgano tcnico, y no de carcter poltico, el cual est ajeno a intereses de partidos o de grupos de poder, de tal suerte que pueda actuar de forma libre y no bajo consignas; todo ello con el objeto de que prevalezcan los criterios jurdicos y se eviten interrupciones de tipo poltico en las tareas de investigacin o de acusacin, en beneficio del Estado de Derecho al que todos aspiramos.

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Un estudio comparado sobre esta y otras cuestiones relacionadas con los sistemas de justicia en Amrica, puede encontrarse en: CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMERICAS. Reporte sobre el estado de la justicia en las amricas 2006-2007 [en lnea], Chile, 2007 [citado 31/08/2007], Disponible en: http://www.cejamericas.org/reporte/ 12 Cfr. CARPIZO, Jorge. La procuracin de justicia como parte esencial del Estado democrtico de derecho. En: VALADS, Diego y CARBONELL, Miguel (Coordinadores). El Estado constitucional contemporneo. Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados. 1 edicin, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2006, Tomo I, pg. 84.

Incluso, durante su campaa presidencial en 2006, el entonces candidato Felipe Caldern present un documento denominado Seguridad Pblica y Justicia Penal, en el que, entre otras cosas, se propona dotar de autonoma constitucional y presupuestal al Ministerio Pblico Federal, a fin de acabar con el uso poltico del mismo [y] garantizar su independencia poltica del Ejecutivo Federal, promoviendo que su titular ocupe el cargo por un periodo de ocho aos 13.

Sin embargo, en una direccin contraria a sus promesas de campaa, la segunda iniciativa del Presidente Caldern, apenas est proponiendo una reforma al artculo 1 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, para sealar que: La Procuradura ejercer sus atribuciones con plena autonoma tcnica y funcional, respondiendo exclusivamente a la satisfaccin del inters social y del bien comn. Por tanto, guiar su actuacin bajo los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad y profesionalismo
14

. Tal cuestin me parece que en realidad es una

expresin de buenos deseos, mientras el Presidente de la Repblica conserve la facultad de remover libremente al Procurador General de la Repblica y cabeza del rgano ministerial, segn lo dispone el artculo 102 de la CP, apartado A.

3. Polica Nacional y segunda crtica a la iniciativa del Ejecutivo.

Ahora bien, desde finales de 1990, ha existido en Mxico una corriente a favor de crear una polica federal nica, lo cual ocurri, en un primer momento, al expedirse la Ley de la Polica Federal Preventiva (Diario Oficial de la Federacin del 4 de enero de 1999), por medio de la cual se fusion, en un solo mando, dependiente de la Secretaria de Gobernacin, a las entonces Polica de Migracin, Polica Fiscal Federal y Polica Federal de Caminos, que se encontraba adscrita a la Secretaria de Comunicaciones y Transportes.

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Este documento, hasta enero de 2007, estuvo disponible en la pagina oficial del candidato Felipe Caldern: http://www.felipe.org.mx 14 El texto completo de esta iniciativa puede consultarse en: Segunda Iniciativa en materia de Justicia Penal y Seguridad Pblica [en lnea], Mxico, Presidencia de la Repblica, 9 de marzo de 2007. [citado 12/03/2007], Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/prensa/documentos/Segunda_Iniciativa_Justicia_Penal.rtf

Paralelamente, en el ao 2001 se cre la Agencia Federal de Investigacin, como rgano administrativo de la Procuradura General de la Repblica que integra a la hoy polica federal de investigacin y que vino a sustituir a la antigua polica judicial federal, desaparecida constitucionalmente en 1996.

El entonces Presidente Vicente Fox, dentro del paquete de reformas constitucionales y legales en materia de seguridad publica y justicia penal que present en 2004, propuso la creacin de una Polica Federal, que habra de unificar, en una sola dependencia, a la Polica Federal Preventiva, dependiente de la Secretara de Seguridad Pblica y a la Agencia Federal de Investigacin, a la Direccin General de Supervisin e Inspeccin Interna para la Agencia Federal de Investigacin, y a la Direccin General de Servicios Areos, todas ellas unidades administrativas de la Procuradura General de la Repblica. Se trat de la iniciativa de Ley Orgnica de la Polica Federal 15.

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 ha establecido dentro de sus objetivos estratgicos en materia de cuerpos policiales, el de desarrollar un cuerpo policial nico a nivel federal, que se conduzca ticamente, que est capacitado, que rinda cuentas y garantice los derechos humanos 16.

El 12 de marzo de 2007 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Reglamento Interior de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, el cual seala en su artculo 6 que: La Secretara establecer conjuntamente con la Procuradura General de la Repblica, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de Gobernacin, as como con aquellas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, cuyas atribuciones se relacionen con la Seguridad Pblica, la instancia de coordinacin de la polica federal, que ser presidida por quien designe el Secretario. Asimismo, el artculo quinto transitorio de dicho Reglamento, estableci que el Secretario debera integrar la instancia de coordinacin de la polica federal, dentro de los 30 das siguientes a
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El texto de esta iniciativa puede ser consultado en: Iniciativa de Reforma al Sistema de Seguridad Publica y Justicia Penal. Mxico, Presidencia de la Republica, 2004. Iniciativa de Reforma Legal, [citado 10/05/2007], Disponible en: http://seguridadyjusticia.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=107 16 Vid. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 [en lnea], Presidencia de la Repblica, Mxico, 2007, Disponible en: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=cuerpos-policiacos

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su entrada en vigor.

Conforme a ello, el 25 de abril de 2007 se public en el Diario Oficial de la Federacin, el Acuerdo 05/2007 del Secretario de Seguridad Pblica, por el que se crea la Instancia de Coordinacin de la Polica Federal. Esta instancia, segn el artculo primero, es instituida entre la Polica Federal Preventiva y la Agencia Federal de Investigacin de la Procuradura General de la Repblica, para alinear los esfuerzos de la Federacin en el combate, investigacin y prevencin de los delitos, agregndose que ... las instituciones de otras dependencias federales que realicen actividades de carcter policial, se integrarn a esta Instancia de Coordinacin con la gradualidad que garantice la continuidad de los servicios que tienen encomendados en trminos de las disposiciones normativas que los rigen.

Todos los anteriores me parecen signos inequvocos de que se avanza hacia la unificacin de las policas federales en Mxico y que muy posiblemente, como suele ocurrir en nuestro sistema, ello tendr un efecto domin en las entidades federativas.

Ahora bien, segn datos de la Secretaria de Seguridad Pblica Federal, el numero total de policas existentes en Mxico, es de 426,528, de los cuales 36,511 seran policas de investigacin y 390,017 policas preventivos. As el siguiente cuadro: Estado de fuerza nacional 17 Preventivos Municipales Corporacin Total AFI * Preventivos Federales SSPDF ** Judiciales o Ministeriales Estatales Preventivos Estatales
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139,901 31.47% Nmero total 426,528 de % de personal 100% personal operativo 4,921 1.11% 15,261 3.43% 77,862 17.51% 31,590 7.10% 156,993 39.38%

Vid. SECRETARIA DE SEGURIDAD PBLICA. Reingeniera al modelo al combate al delito [en lnea]. Mxico, Gobierno Federal, Febrero de 2007, Disponible en Internet: http://www.emexico.cl/documentos/REINGENIERIA%20AL%20MODELO%20POLICIAL.pdf

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*Fuente: 6to Informe de Gobierno (2006) ** La SSP del DF cuenta con una fuerza operativa de 30,000 integrantes de la Polica Preventiva, ms 44,950 elementos de la Polica Auxiliar y de la Polica Bancaria e Industrial.

A esta informacin habra que hacerle algn ajuste, pues se estima que al menos 10,000 de los elementos de la Polica Federal Preventiva se encuentran comisionados por el Ejercito y, minoritariamente, por la Marina, por lo que si bien realizan funciones de seguridad publica, no son en realidad efectivos de la corporacin 18. Y tocante al numero de elementos de la Agencia Federal de Investigacin, el Primer Informe de Gobierno del Presidente Felipe Caldern reporta que son 7,992 19, por lo que en un ao habran tenido un aumento de 3,071 efectivos.

De cualquier modo las fuerzas federales unificadas estaran sumando mas de 13 mil elementos, mientras que las del fuerzas estatales superaran los 400, 000.

Y me parece que este es un punto alarmante, ya que como la iniciativa del Presidente Caldern no seala cual es la polica que habr de investigar los delitos, la cual, adems, podr recibir denuncias, recabar evidencias fsicas y datos relacionados con los hechos posiblemente delictuosos, sin la camisa de fuerza que significa una innecesaria subordinacin jerrquica y operativa al Ministerio Pblico- segn dice la iniciativa-, ello puede dar margen a que sean las policas o cualquier polica la que pueda hacerlo, con los consecuentes riesgos para el ciudadano comn. Convendra, desde mi punto de vista, acotar esta situacin, sealando, por ejemplo, que tal funcin se realizar

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La situacin de estos elementos entendemos que habr de regularizarse muy pronto, pues el 9 de mayo de 2007 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que se crea el Cuerpo Especial del Ejrcito y Fuerza Area denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal, modificado por el Decreto publicado el 17 de septiembre del mismo ao. Respecto de la misin de este cuerpo, el decreto reformado dice: El Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal es un organismo que tiene como misiones generales, las que establece el artculo 1o. de la Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, y en particular, proporcionar apoyo a las autoridades civiles de cualquier nivel de gobierno, en tareas de restauracin del orden y seguridad pblica, en el combate a la delincuencia organizada o en contra de actos que atenten contra la seguridad de la nacin, para lo cual contar con los recursos humanos, materiales, tcnicos, tecnolgicos, tcticos y estratgicos, que le permitan cumplir con tales misiones. Este cuerpo podr intervenir cuando, habiendo solicitud expresa, fundada y motivada de las autoridades civiles que requieran apoyo, as se resuelva conforme lo dispuesto en el cuarto prrafo de este precepto. En ningn caso podr sustituirse en las funciones que legalmente competan a las autoridades federales o locales apoyadas. 19 Cfr. PRIMER INFORME DE GOBIERNO DEL PRESIDENTE FELIPE CALDERN HINOJOSA [en lnea]. Subtema 1.1.2. Procuracin e Imparticin de Justicia, Disponible en Internet: http://www.informe.gob.mx/1.1_ESTADO_DE_DERECHO/?contenido=147

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por la polica de investigaciones o algo similar, o bien estableciendo un sistema de competencias y grados entre las diversas policas, al estilo de la funcin desempeada por la polica judicial en otros pases.

Ejemplifico con el caso Espaol, en donde, como vimos antes, se estatuye la funcin (no el cuerpo) de la polica judicial.

Dice, al respecto, el artculo 126 de la Constitucin Espaola de 1978, que: La polica judicial depende de los Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguacin del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los trminos que la ley establezca.

Ahora bien, en Espaa, de conformidad con la Ley Orgnica 2/1986, existen dos Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (valga decir, policas nacionales) y que son:

a) El Cuerpo Nacional de Polica, que es un Instituto Armado de naturaleza civil, dependiente del Ministro del Interior. b) La Guardia Civil, que es un Instituto Armado de naturaleza militar, dependiente tambin del Ministro del Interior, en el desempeo de las funciones que la Ley le atribuye, y del Ministro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carcter militar que ste o el Gobierno le encomienden. En tiempo de guerra y durante el estado de sitio, depender exclusivamente del Ministro de Defensa (artculo noveno).

Sin embargo, no todos los policas del Estado espaol realizan funciones de polica judicial, o sea de investigacin del delito, pues ello queda restringido a ciertas unidades o cuerpos especiales, ya que se le considera una funcin de necesaria especializacin que se cursar en los centros de formacin y perfeccionamiento de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con participacin de miembros de la Judicatura y del Ministerio Fiscal, o, complementariamente, en el Centro de Estudios Judiciales. Incluso, la posesin del diploma correspondiente ser requisito necesario para ocupar puestos en las

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Unidades de Polica Judicial que se constituyan (artculo 29 a 36 de la Ley Orgnica 2/1986).

De hecho, la Direccin General de la Polica y de la Guardia Civil del Ministerio del Interior Espaol, tiene una Comisara General exclusivamente para la Polica Judicial 20.

En ese tenor, me parece evidente que la propuesta presidencial debe ser acotada, para que no todas las policas o cualquier polica pueda realizar funciones de investigacin de delitos, sino slo reas especialmente entrenadas y capacitadas, no solo en aspectos tcnico operativos, sino tambin en el respeto a los derechos humanos.

Agregara que, desde luego, todo lo anterior no se contrapone con la existencia de una polica nacional, en la que pueda conjuntarse una visin y accin estratgica en la lucha contra el delito.

Finalmente, estimo relevante destacar que la iniciativa no avizora, contiene o sugiere un sistema de responsabilidades y control de la actividad policial, que sera muy importante tomando en cuenta los antecedentes de nuestras policas.

Al respecto, no debemos olvidar que hasta el sexenio del Presidente Miguel de la Madrid (1982-88), operaron en el pas varias policas investigadoras inconstitucionales que cometieron mltiples abusos, tales como el servicio secreto o la federal de seguridad y que hasta antes de la reforma al Cdigo Federal de Procedimientos Penales de 1991, la entonces polica judicial tena facultades para levantar actas de polica y tomar declaraciones a los detenidos, lo que llev a que, particularmente en la lucha contra el narcotrfico, se cometieran mltiples excesos, que en parte detonaron la necesidad de crear organismos defensores de los derechos humanos (introducidos por reforma constitucional del 28 de enero de 1992)
21

. De ah, entonces, que esta cuestin sea de la mayor

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Vid. Pagina web de la Direccin General de la Polica y de la Guardia Civil del Ministerio del Interior Espaol, en: http://www.policia.es/ 21 A virtud de las reformas al Cdigo Federal de Procedimientos Penales publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 8 de enero de 1991, se declararon nulos los cateos practicados sin orden judicial, las

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importancia y deba analizarse a cabalidad.

Queda tambin en el aire el desarrollo de los denominados servicios periciales, que, junto con la polica, son ahora los auxiliares directos del Ministerio Pblico en la investigacin de los delitos. Nunca han sido los servicios periciales personajes del texto constitucional, quiz porque su incorporacin a la actividad investigativa ha sido ms reciente, pero ello no les quita su importancia cada vez ms creciente, al influjo de los avances cientficos. Habra que pensar pues en su regulacin, quiz considerndolos parte de la polica investigadora, como ocurre en otros pases del mundo, por ejemplo el FBI o el Cuerpo Nacional de Polica de Espaa.

4. Comentario final.

La propuesta del Presidente Felipe Caldern en materia de Polica y Ministerio Pblico y segn la cual debe haber una separacin orgnica entre ambas instituciones, a efecto de que la primera pueda actuar con autonoma tcnica y funcional bajo la conduccin jurdica del segundo, podra redundar en una mayor capacidad de maniobra para investigar el delito y a sus responsables y, por ende, en una mayor asequibilidad de la justicia penal para los ciudadanos, sobre todo considerando que si bien los procedimientos operativos de investigacin policial deben estar sujetos al marco de la ley, estos no revisten la formalidad jurdica que envuelve a las actuaciones ministeriales o judiciales.

Sin embargo, desde mi perspectiva, la propuesta del Presidente Caldern es incompleta y entraa riesgos para el sistema democrtico y la seguridad ciudadana, en tanto no guarda los debidos equilibrios.

En primer termino, porque no est promoviendo la autonoma constitucional del

detenciones fuera de los casos previstos en la Constitucin y las confesiones obtenidas por la polica judicial. Expresamente, en la exposicin de motivos se seal que no debemos permitir que la fuerza pblica afecte las libertades y los derechos de los ciudadanos, ni en esta verdadera guerra contra el trfico de estupefacientes ni en cualesquiera acciones que se emprendan en contra de la delincuencia.

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Ministerio Pblico y su desvinculacin del Poder Ejecutivo, como ocurre en la mayora de las democracias modernas, y, en segundo, porque no seala cual es la polica que habr de investigar los delitos, lo que puede dar margen a que sean las policas o cualquier polica la que pueda hacerlo, con los consecuentes riesgos para el ciudadano comn.

De ah, que, en mi opinin, la reforma propuesta deba ser completada, a fin de desterrar cualquier tentacin autoritaria. Un Ministerio Pblico autnomo

constitucionalmente, un sistema de responsabilidades y control de la actividad policial y una estricta delimitacin del mbito competencial de las diversas policas, son elementos indispensables a considerar para la consolidacin del Estado democrtico de derecho en nuestro pas.

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