Sntesis: Las transformaciones del rgimen poltico colombiano: hacia una democracia representativa?

Pilar Gaitn Castao

Transicin? Qu tipo de transicin? A travs de la historia colombiana ha existido una serie de dicotomas que facilitan el entendimiento de los distintos procesos. As, violencia y democracia, guerra y poltica, orden y violencia, estabilidad y crisis, aparecen dentro del contexto colombiano. Pilar Gaitn afirma que no sorprende que sea justamente una coyuntura de profunda crisis, la que propicie la refundacin del rgimen poltico (1996, pg. 295). En otras palabras, que sea el carcter disfuncional de la violencia que dinamice una transicin poltica, establezca la necesidad un pacto entre la sociedad civil y la sociedad poltica y sea la base para la construccin de un nuevo orden. En primer trmino, define que entender transicin para el caso concreto colombiano. No ser la inauguracin de un nuevo rgimen democrtico (casos centroamericanos), ni la recuperacin de la democracia (dictaduras del cono sur) ni el proceso de una ruptura revolucionaria. La transicin en Colombia se entender como el proceso en el que se fortalece el Estado y el cambio de las reglas de juego del rgimen poltico frente nacionalista. La transicin ser de una democracia restringida hacia una democracia plural y participativa. De esta forma, la tesis central del captulo plantea que la transicin democrtica en Colombia, como se dijo anteriormente, apunta al fortalecimiento del Estado y expresa un cambio fundamental en los procesos y procedimiento que el rgimen poltico del Frente Nacional haba establecido. La intencin de dicho cambio es el transformar una democracia restringida y pactada en un acuerdo consociativo, en una democracia fundada en un pacto poltico ms incluyente y plural. La reforma llevada a cabo a inicios de los noventa, pretende modificar el rgimen poltico y promover una democracia institucionalizada y representativa. Es una transformacin concertada entre los distintos grupos heterogneos del pas, esta caracterstica definir los lmites de este proceso. No estamos frente a un proceso de democratizacin social ni una modificacin radical de las relaciones de poder. Es un cambio sustancial del marco normativo e institucional que ha definido como se organizar el gobierno y como este se relaciona con la sociedad civil. Y qu hacemos para solucionar la crisis? Una reforma institucional. Histricamente, se ha impulsados reformas institucionales en contextos de crisis o violencia generalizada. Desde finales de la dcada de los setenta, las administraciones de Lpez Michelsen y Turbay Ayala, haban tratado de impulsar proyectos de reforma para modificar aspectos del rgimen poltico. El primero en 1977, quera reformar el Ministerio Publico, el

Consejo de Estado y la administracin de justicia. Para eso el Congreso aprueba la realizacin de una Asamblea Constituyente (Acto legislativo N.2 de 1977), pero luego la Corte Suprema de Justicia declarara inexequible dicho proyecto. En el segundo caso, se present un proyecto que reformara la justicia, la rama legislativa y el sistema electoral, tambin fue declarado como inexequible. Que las diferentes reformas fueran rechazadas dejar ver lo siguiente: la necesidad de transformar las instituciones mostraban la poca operatividad y escasa capacidad de representacin de las mismas y, hacen visibles al centralismo, el presidencialismo y el bipartidismo, como los factores que evitaban que los intentos de reformas no se desarrollaran al interior del sistema poltico. A pesar de los fracasos, el reformismo institucional ha sido la constante. A la profundizacin de la crisis poltica, aumentaba la necesidad de una reforma institucional. Bajo esta mirada, los intentos de Belisario Betancur y Virgilio Barco, buscaran conjurar la crisis poltica y preservar la estabilidad del rgimen. Se era consiente que se deba impulsar la apertura democrtica. La reforma se diriga a la institucionalizacin de las fuerzas polticas, modernizacin de la registradura, financiacin de las campaas por parte del Estado, establecimiento del estatuto de oposicin, el acceso a los medios de comunicacin, entre otros. A pesar que el espritu reformista haba rondado por casi una dcada, el clmax de la violencia y su generalizacin durante el gobierno de Barco, rompe el equilibrio del rgimen. Es a partir de los acontecimientos a finales de los ochenta, que nace la conviccin que la solucin a la crisis poltica nacional deba necesariamente pasar por una profunda reforma a la vieja carta constitucional de 1886. Por fin, la reforma. Pilar Gaitn seala como significativo la participacin de un actor que promueve con xito la idea de reformar la carta constitucional de 1886, a travs de la Asamblea Nacional Constituyente: los estudiantes. Factores que resalta la autora en esta parte del texto, primero, la inclusin con xito de la sptima papeleta en las elecciones legislativas de 1990 para preguntarle a los colombianos si estaban de acuerdo con el desarrollo de la asamblea; segundo, el respaldo del ejecutivo y de la registradura nacional al contabilizar el nmero de papeletas; tercero, el plebiscito por el plebiscito donde, a travs de un Estado de sitio, despus de contar las papeletas, Virgilio Barco convoco a los colombianos para preguntarles si estaban de acuerdo con el desarrollo de una Asamblea Constituyente. En esta ltima, gano con un 86% el s, a favor de la asamblea. Este evento significa una ruptura y refuerza la tesis de la autora. Que el si ganara, representa un punto de quiebre con el antiguo rgimen, desde 1957 1, la sociedad civil no participaba en el un proceso de reforma poltica. Tambin refleja en el consenso frente a la

Fue en este ao que se lleva a cabo el plebiscito que institucionaliza el Frente Nacional.

necesidad de darle una salida a la crisis institucional que enfrentaba el Estado desde la dcada anterior. A la administracin de Gaviria le corresponde realizar la ANC, para ello convoca a los partidos tradicionales y a las nuevas fuerzas polticas del momento, esta ocasin constituye otro punto de quiebre con el antiguo rgimen dada la participacin de nuevos actores polticos, la Alianza Democrtica M-19, y el Movimiento de Salvacin Nacional. Este pacto adquiri fuerza de ley a travs del decreto 1926 del 24 de agosto de 1990, bajo la legalidad de Estado de Sitio, para convocar a elecciones y conformar la ANC. El acuerdo fijaba 70 miembros elegidos por circunscripcin nacional y cuatro escaos asignados a representantes de grupos guerrilleros desmovilizados. Se fij un temario restringido: congreso, justicia, ministerio pblico, derechos humanos, administracin pblica, rgimen departamental, mecanismos de participacin, y partidos polticos y oposicin, control fiscal y aspectos del manejo econmico. Con el fallo de la Corte y la exequibilidad del decreto 1926, le da a la ANC legalidad constitucional, de manera que se declara soberana por ser la manifestacin del constituyente primario. As abre el espacio para reformar de manera profunda la carta de 1886. El proceso de democratizacin ha empezado y la ANC es el primer paso para la realizacin de dicho proceso. La ANC se conforma el 9 de diciembre de 1990. Comienza a sesionar el 15 de enero de 1991 y se promulga la nueva constitucin el 15 de julio del mismo ao. La reforma extraordinaria Como se dijo, el decreto 1926 de 1990 como el decreto 1927 de 1991, que convoca a la Asamblea Constituyente, fueron expedidos en virtud del Estado de sitio, Ambos fueron revisados por la Corte Suprema de Justicia que determino la constitucionalidad del proceso. Para reforzar la tesis esbozada del principio, el carcter extraordinario por el que se convoca la ANC deja ver la necesidad de reformar las instituciones, dado el impacto que la violencia haba causado a las mismas. La Corte reconoce en este proceso que la inestabilidad del rgimen se debe al desborde catico que produjo la violencia, producto del pacto frente nacionalista. Dos de los argumentos que utilizo la CSJ para dar va libre al proceso fueron los siguientes: el recrudecimiento de las diversas formas de violencia y por tanto la urgencia que revesta el fortalecimiento institucional para superar tal situacin, y la existencia de un clamor popular para que se produjera tal fortalecimiento. La CSJ reconoce que la incapacidad del rgimen para enfrentar este nuevo escenario de violencia2, las instituciones ha perdido ineficacia y se volvieron inadecuadas, con lo que su rediseo es necesario para que las causas de la perturbacin no continen afectando al Estado (1996, pg. 303).
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En este caso, el narco terrorismo.

La actuacin de la Corte legitimo en primera instancia el proceso constitucional, para que luego esta adquiriera el carcter de soberana. As, la democracia que se instaura con el pacto de 1957, es transformada. Por el contexto de descomposicin social y el desequilibrio de las instituciones estatales, la reforma se impulsa a travs de un mecanismo heterodoxo. Naturaleza y Composicin ANC Es curioso que el proceso que abre las puertas a un nuevo rgimen democrtico, en este caso las elecciones para delegatarios de la ANC, alcanzara una abstencin del 74%. Se refleja los siguientes fenmenos: primero, se confirma las precarias tasas de participacin que se registraron durante el Frente Nacional, que a su vez, constata la crisis de legitimidad que la democracia consociativa instaura y que la ANC vena a resolver; segundo, la no expresin de los votos producto de las maquinarias clientelistas que usaban los partidos tradicionales, este punto explica parcialmente la poca participacin, pero deja ver que la reforma afectaba profundamente los intereses de la clase poltica; y tercero, la expresin del voto independiente, sobre todo en las grandes ciudades, cambiando los patrones electorales de los colombianos y que se refleja en la composicin de las fuerzas polticas de la Asamblea. La ANC estaba constituida de la siguiente manera: 25 liberales, 19 miembros de la AD M-19, 11 del MSN, 4 social conservadores, 4 conservadores independientes, 2 miembros de la Unin Cristiana, 2 de la Unin Patritica, 2 ex guerrilleros del EPL, uno del PRT y uno del movimiento Quintn Lame. La composicin de la Asamblea, refleja que la nueva Constitucin se diferencia de las anteriores, no fue la imposicin de los vencedores sobre los vencidos ni la supremaca poltica de un grupo, fue (segn opinin de Pilar Gaitn) el consenso de la heterogeneidad de las fuerzas que a integraban (1996, pg. 306). Ahora, varios aspectos sobre el comportamiento de la Asamblea. Primero, la pretensin hegemnica que el partido liberal fue respondida por la presin de los otros grupos polticos mayoritarios. Consecuencia de ello fue la eleccin de una presidencia colegiada integrada por Horacio Serpa, Navarro Wolf y lvaro Gmez Hurtado. Segundo, se hace manifiesto la indisciplina, la desorganizacin y fragmentacin de los partidos tradicionales. Consecuencia de ello fue la acentuacin de las dinmicas de coalicin que al interior de la asamblea se gestaba. En este punto, Pilar Gaitn resalta que fueron los representantes y no los partidos quienes lideraron el proceso de reforma constitucional. Las coaliciones que causaron controversia: el acuerdo del AD M-19 y el MSN para fijar los procedimientos internos, y el acuerdo entre el partido liberal, la AD M-19 y el MSN para revocar al Congreso. Tercero, la participacin y el papel que tuvieron las minoras tnicas y religiosas de la asamblea constitucional. Representan una ruptura cultural, ya que era la primera vez que estas fuerzas estaban en un rgano de este carcter. La consecuencia de ello, fue el reconocimiento de la diversidad tnica en la constitucin y la consagracin de la libertad de cultos. El aporte de este grupo fue el de reforzar el proceso de secularizacin y abrir las puertas hacia la modernidad cultural, el derecho a la diferencia, el pluralismo y la

tolerancia. Y Cuarto, el liderazgo que el gobierno ejerce durante todo el proceso fortalece la gestin del liberalismo dentro de la Constitucin. En cuanto a los lmites del proceso se pueden sealar. Primero, a pesar de la ampliacin del espectro poltico, la ruptura del rgimen de exclusin bipartidista y la nueva fuente de cultura poltica, la participacin de estos grupos fue dbil y fragmentada. No haba dentro de la asamblea la representacin de un movimiento popular, que se refleja en la ausencia del sector obrero, campesino y de las poblaciones urbanas. Segundo, sealar que a pesar que los empresarios y los gremios no estuvieron como tal en la asamblea, queran que las reglas econmicas se conservaran. La propiedad privada ni el mercado estuvieron en la agenda desde un principio. Las relaciones entre economa y Estado no se transformaron, la crisis que se quera superar a travs de la reforma era una crisis poltica. Tercero, respecto a las fuerzas armadas, la ANC introdujo una serie de mecanismos de control y fiscalizacin de la fuerza pblica, no se modific el lugar y la funcin en la estructura de poder. Cuarto, la exclusin de los actores armados, estos como paramilitares y grupos de auto defensa. Pero, principal mente la ausencia de la Coordinadora Nacional Guerrillera (FARC y ELN). Y Cuarto, la ausencia del narcotrfico dentro de la asamblea, pero a su vez, el apreciable poder que afecto las decisiones de la Asamblea (la declaracin de inconstitucionalidad del tratado de extradicin). La ANC es el punto culminante y a su vez la respuesta al proceso de generalizacin de la violencia, el debilitamiento del Estado y la crisis del rgimen poltico. La anterior explica los principales propsitos de la Carta de 1991: 1. El fortalecimiento t modernizacin del Estado, para recuperar el monopolio de la fuerza y hacer factible la bsqueda de la paz y la reconciliacin nacional. 2. La democratizacin del rgimen poltico para dotarlo de eficacia, representatividad y legitimidad Al mismo tiempo, la presencia dbil de los actores polticos y sociales advierte dos limitaciones: 1. La voluntad poltica reformista no es suficiente para llevar al cabo las metas del texto constitucional (Democracia y Civilidad) 2. La fragilidad y desorganizacin presente en la sociedad civil, convierte en una tarea inaplazable la construccin de identidades colectivas que le permita apropiarse y hacer uso efectivo de las nuevas instituciones. Principales transformaciones del rgimen poltico Las Constitucin de 1991, sent las bases para una transformacin sustancial de las reglas de juego, de esta forma, Pilar Gaitn seala cuatro transformaciones hacia la Ampliacin y profundizacin de la democracia poltica: a) el derecho a la organizacin social y poltica, la constitucionalizacin de los partidos polticos, del derecho a la oposicin y el desmonte del bipartidismo; b) la consagracin de la participacin como principio rector de la carta, el establecimiento de una amplia gama de derechos y de una serie de mecanismos de

participacin poltica y ciudadana antes inexistentes; c) la creacin de instituciones encaminadas a desempear una funcin de control y fiscalizacin del poder pblico, y d) la reforma al Congreso. Desmonte del bipartidismo Todas las fuerzas del momento coincidan que uno de los factores que catalizaron el conflicto, fue el bipartidismo. Las reformas en este punto se encaminaron a institucionalizar la ampliacin del espectro poltico y a vigorizar los partidos como organizaciones polticas. Se elimina la paridad burocrtica, se establece un Estatuto de oposicin, el derecho a la personera poltica para los partidos polticos y movimientos polticos, la financiacin de los partidos por parte del Estado, as como la obligacin de los mismos a rendir cuentas pblicamente, la creacin de nuevas circunscripciones electorales nacionales y especiales. Las nuevas reglas de juego tensionan el bipartidismo tradicional y lo empujan a adecuarse a las nuevas disposiciones. Los cambios dentro sistema de participacin quera legitimar a los partidos como la instancia de mediacin entre el Estado y el ciudadano. Constituye un reto para los partidos y movimiento polticos: la construccin de nuevos tipos de representacin poltica. La Carta de Derechos y las nuevas formas de participacin poltica Existe un consenso en torno que la participacin y la carta de derechos son el ncleo de la constitucin. Significa que la fuerza tica y poltica de las instituciones residen en la libertad y la libertad plural, mientras que en la Constitucin de 1886 ese ncleo valorativo giraba en torno a la nocin de orden, y de orden central. Ahora, en cambio, la idea de orden es diferente, ms abierta y ms compleja e la medida que depende de equilibrios ms elaborados entre el Estado y la ciudadano (1996, pg. 315)3 . El marco de esta nueva relacin se aprecia en el Titulo II de la Constitucin de 1991, donde se encuentras las tres generaciones de derechos (civiles y polticos, sociales y colectivos). Como innovacin, se introduce dentro de la Carta de una serie mecanismos para garantizar la proteccin, prevalencia y garanta del derecho internacional humanitario, en el orden interno, la aplicacin absoluta del derecho internacional en los Estados de excepcin. De esta forma, cuando algunos de estos derechos sean vulnerados o amenazados, el ciudadano puede usar la accin de tutela, la accin de cumplimiento y la accin popular. Los mecanismos de participacin son el reflejo de la voluntad democratizadora de la constituyente, dentro de los cuales se encuentran: a) la iniciativa legislativa o normativa; b) el referendo; c) el plebiscito; d) el cabildo abierto; e) la consulta popular, y f) la revocatoria del mandato. Estas formas de participacin pretenden generar un acercamiento entre el Estado y el ciudadano, nuevos canales de comunicacin y la transmisin de intereses a las altas esferas del poder pblico, en la medida que los ltimos hagan un uso efectivo y se apropien de estos mecanismos.

Cita de Hernando Valencia Villa, Cartas de batalla, pg. 212.

La reforma del Congreso Las acciones llevadas a cabo se encaminan a depurar y fortalecer esta rama del poder pblico. Las reformas al rgano legislativo se pueden agrupar en dos campos: la depuracin de las prcticas parlamentarias, tendientes a combatir el clientelismo y a dotar a la corporacin de una nueva legitimidad, y su fortalecimiento como institucin, para calificar y profesionalizar la labor legislativa y recuperar su funcin de control frente al Ejecutivo. Se establece el rgimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, la prohibicin de los auxilios parlamentarios, las suplencias y la doble condicin de legislador. Se cre la perdida figura de la perdida de la investidura. Se establece el estatuto de Congresista, la ampliacin de los tiempos de debate, la creacin de las audiencias pblicas y las comisiones especiales. Se ampla la autonoma del Congreso respecto al ejecutivo. Se cre la mocin de censura a los ministros para ejercer un control poltico sobre el ejecutivo, el recorte y el control de las facultades del ejecutivo en los Estados de excepcin y concederle autorizaciones al presidente cuando este negocie con emprstitos extranjeros y enajene bienes nacionales. Las modificaciones al rgimen poltico, de acuerdo a lo anterior, ampliaron el espectro poltico y adecuaron el engranaje institucional a las nuevas dinmicas de violencia, ms no sociales de la sociedad colombiana. Por ello, Pilar Gaitn plantea que nos encontramos frente al trnsito hacia una democracia representativa. Un tipo de rgimen que, en nuestro caso, no es simplemente la extensin de la democracia liberal clsica, si no la posibilidad de construir un orden ms abierto e incluyente, menos patrimonial y clientelista, pero, sobre todo, ms adecuado pata tramitar institucionalmente los conflictos y ejercer civilidad. Sin embargo, uno de los problemas que plantea es la falta de una cultura poltica que se apropia de estos nuevos mecanismos de participacin, obstculo que impide la consolidacin de una democracia representativa. Aun as, la Constitucin de 1991 es un requisito necesario pero no suficiente. Sin un Estado fuerte y una sociedad civil activa y organizada, la consolidacin del rgimen democrtico continuara siendo una tarea pendiente (1996, pg. 321). Bibliografa Gaitn Pavia, P. (1996). Las transformaciones del rgimen poltico en Colombia: Hacia una democracia representativa? En P. Gaitn Pavia, E. Pizarro, & R. Pearanda, Democracia y Reestructuracin econmica en Latinoamerica. (pg. 351). Bogot: CEREC: Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI).