Mbdhamun

COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MANUAL BSICO DE DERECHOS HUMANOS PARA AUTORIDADES MUNICIPALES

Sergio Segreste Ros
Mxico, 2003
Primera edicin: noviembre, 2003 ISBN: 970-644-335-5 Comisin Nacional de los Derechos Humanos Perifrico Sur 3469, esquina Luis Cabrera, Col. San Jernimo Ldice, C. P. 10200, Mxico, D. F. Diseo de portada: Flavio Lpez Alcocer Impreso en Mxico
CONTENIDO
PRESENTACIN.......................................................................
INTRODUCCIN ...................................................................... 11 CAPTULO I. ASPECTOS GENERALES DE LOS DERECHOS HUMANOS ........................................... 1.1. ANTECEDENTES ................................................................ 1.2. CONCEPTO ....................................................................... 1.2.1. Doctrinal .................................................................. 1.2.2. Legal ........................................................................ 1.2.3. Terminologa ms usual ........................................... 1.3. CARACTERSTICAS DE LOS DERECHOS HUMANOS ............ 1.3.1. Universales .............................................................. 1.3.2. Inalienables e intransferibles ................................... 1.3.3. Incondicionales ........................................................ 1.4. SUJETOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS ... 1.5. CLASIFICACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS ................. 1.5.1. Derechos de la primera generacin ........................ 1.5.2. Derechos de la segunda generacin ........................ 1.5.3. Derechos de la tercera generacin .......................... 1.6. PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS ........................................................................ 1.6.1. Principales rganos encargados de la proteccin de los derechos humanos .......................................... 1.6.1.1. La Organizacin de las Naciones Unidas ......... 1.6.1.2. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ................ 1.6.1.3. La Organizacin de los Estados Americanos ... 1.6.1.3.1. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos ...................................................
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1.6.2. La Corte Penal Internacional .................................. 34 1.6.3. Principales instrumentos internacionales de derechos humanos ............................................... 34 CAPTULO II. VIOLACIN A LOS DERECHOS HUMANOS ................................................................................ 2.1. CONCEPTO ....................................................................... 2.2. QU HACER ANTE UNA VIOLACIN A LOS DERECHOS HUMANOS? .......................................... 2.3. QUINES PUEDEN LLEGAR A VIOLENTAR LOS DERECHOS HUMANOS? ............................................. 2.4. LAS PRINCIPALES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS ............................................ 2.4.1. Abuso de autoridad .................................................. 2.4.1.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.1.2. Connotacin ..................................................... 2.4.2. Detencin arbitraria ................................................ 2.4.2.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.2.2. Connotacin ..................................................... 2.4.3. Intimidacin ............................................................. 2.4.3.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.3.2. Connotacin ..................................................... 2.4.4. Retencin ilegal ....................................................... 2.4.4.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.4.2. Connotacin ..................................................... 2.4.5. Incomunicacin ........................................................ 2.4.5.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.5.2. Connotacin ..................................................... 2.4.6. Intolerancia religiosa ............................................... 2.4.6.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.6.2. Connotacin ..................................................... 2.4.7. Multas excesivas ...................................................... 2.4.7.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.7.2. Connotacin ..................................................... 2.4.8. Negativa de acceso a un servicio pblico ................ 2.4.8.1. Fundamento jurdico ......................................... 2.4.8.2. Connotacin .....................................................
43 43 45 45 46 46 46 48 48 48 49 50 50 50 51 51 52 53 53 53 54 54 54 54 54 55 55 55 55
CONTENIDO
CAPTULO III. ORGANISMOS PBLICOS DEFENSORES DE LOS DERECHOS HUMANOS ........................................... 3.1. LA COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS .. 3.2. ORGANISMOS PBLICOS ESTATALES DEFENSORES DE LOS DERECHOS HUMANOS .......................................... 3.2.1. Su funcin ................................................................ 3.2.2. Su fundamento jurdico ............................................ 3.2.3. Objetivo ................................................................... 3.2.4. Formas de presentar una queja ............................... 3.2.5. Quines pueden presentar una queja? ................... 3.2.6. Requisitos que debe contener una queja .................. 3.2.7. Procedimiento de queja ........................................... 3.2.8. Casos de incompetencia .......................................... CAPTULO IV. EL MUNICIPIO ............................................... 4.1. CONCEPTO ....................................................................... 4.2. REFERENCIA HISTRICA DE LAS REFORMAS AL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL ................................ 4.3. CARACTERSTICAS DEL MUNICIPIO ................................... 4.4. ATRIBUCIONES ................................................................. 4.4.1. Funcin pblica ....................................................... 4.4.2. Servicio pblico ....................................................... 4.4.3. Obra pblica ............................................................ 4.5. ACTIVIDADES DEL MUNICIPIO .......................................... 4.5.1. Actividades en ejercicio de funcin legislativa ........ 4.5.2. Actividades en ejercicio de funcin administrativa .......................................................... 4.5.3. Actividades en la prestacin de servicios pblicos .................................................................... 4.5.4. Actividades para la realizacin de obras pblicas .................................................................... 4.5.5. Actividades socioeconmicas residuales ................. 4.6. EL AYUNTAMIENTO .......................................................... 4.7. LABOR DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES ....................
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CAPTULO V. SISTEMA DE USOS Y COSTUMBRES .......... 75 5.1. LOS USOS Y COSTUMBRES, SU CONCEPTO, EVOLUCIN Y RECONOCIMIENTO A TRAVS DEL TIEMPO ..................... 75
5.2. LOS USOS Y COSTUMBRES EN NUESTRO SISTEMA JURDICO ........................................................... 5.2.1. Convenio Nmero 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes ........................ 5.2.2. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos ................................................................ 5.2.3. Ley Agraria .............................................................. 5.2.4. Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas ......................................... 5.2.5. Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos .................................................................. 5.2.6. Reglamento Interno de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos ....................................... 5.2.7. Cdigo Penal Federal .............................................. 5.2.8. Cdigo Federal de Procedimientos Penales ............ 5.2.9. Cdigo Federal de Procedimientos Civiles ............. 5.2.10. Ley General de Educacin ..................................... 5.2.11. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006 ...................... 5.3. LOS USOS Y COSTUMBRES Y LA VIOLACIN A LOS DERECHOS HUMANOS ............................................
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BIBLIOGRAFA ........................................................................ 105
PRESENTACIN
Hoy da es innegable que la lucha por la defensa de los derechos humanos es una tarea que nos corresponde a todos. Por ello, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, consciente de que la difusin es una de las principales herramientas para el fomento de una cultura de respeto en la materia, y con el propsito de colaborar con los gobiernos de las entidades federativas en esta inaplazable labor, pone a disposicin de los servidores pblicos de los municipios el Manual bsico de derechos humanos para autoridades municipales. El presente manual fue elaborado por el doctor Sergio Segreste Ros en forma sencilla y accesible para toda persona que desee acercarse a la funcin del municipio como organizacin poltica y administrativa de nuestro pas, as como para obtener los conocimientos bsicos acerca del origen, la evolucin y los marcos jurdicos, tanto nacional como internacional, de los derechos humanos. Dicho manual proporciona ejemplos claros acerca de las violaciones ms frecuentes a estos derechos y sus posibles consecuencias, sin dejar atrs aspectos fundamentales de nuestro pas como lo es su composicin pluricultural y la forma de coincidir en la proteccin a los derechos humanos. Lo anterior se vincula constantemente con la labor diaria de los servidores pblicos que trabajan en los municipios, con el nimo de brindarles las herramientas necesarias para el cumplimiento de sus funciones dentro de un marco de respeto a los derechos humanos. Adems, el manual representa un instrumento de apoyo para los servidores pblicos municipales, ms all de sus labores en el municipio y en su vida cotidiana, ya que en el texto se analizan las atribuciones y funciones de los organismos pblicos de defensa y promocin de los derechos humanos, los principales instrumentos internacionales aplicables en el Estado mexicano, as como los organismos inter[9]
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nacionales a los que es posible acudir en caso de violacin a los derechos humanos. Por ello, es muy grato para este Organismo Nacional presentar el Manual bsico de derechos humanos para autoridades municipales, sumndose, as, a una ms de las labores que realizan los organismos pblicos de defensa y promocin de los derechos humanos en nuestro pas. Dr. Jos Luis Soberanes Fernndez, Presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos
INTRODUCCIN
La diversidad pluricultural, tnica y poltica existente en los municipios que conforman los estados de nuestro pas de los cuales algunos se rigen bajo el sistema de usos y costumbres, incide de manera importante en la labor que desarrollan las autoridades municipales; sin embargo, cabe resaltar que estas autoridades, durante el desempeo de sus funciones y basndose para ello en dicho sistema reconocido en nuestras normas jurdicas, no pueden violentar los derechos humanos de la poblacin civil. Ante esta situacin, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos pretende crear una cultura en estos derechos que permita a la sociedad defenderlos y hacerlos valer ante las instancias correspondientes, estableciendo as el mecanismo adecuado para que las autoridades municipales brinden y otorguen a cada uno de sus gobernados todos los derechos que a su favor reconoce nuestro rgimen jurdico. Lo anterior obedece a que cotidianamente se tramitan un sin fin de quejas provenientes de actos emitidos por autoridades municipales, lo que motiva a la imperiosa necesidad de crear un documento de consulta para dichas autoridades que les permita luchar contra la corrupcin, la injusticia y la violencia, ya que, en muchas ocasiones, se manifiesta un desconocimiento de los derechos humanos que conlleva a la flagrante violacin de las garantas individuales y dems derechos consagrados en nuestra legislacin vigente. La historia de los derechos humanos supone una constante y progresiva bsqueda por acceder a mejores formas de convivencia, basados en el principio de respeto a la dignidad. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos se ha propuesto desarrollar y alcanzar una cultura de respeto a los mismos en dos campos a saber: en la conciencia colectiva de la sociedad civil y en la individual de los servidores pblicos. Razn que nos lleva a crear un manual prc[11]
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tico, y al alcance de todos, para que a travs de la labor preventiva y apoyados con materiales adecuados se difundan estos derechos. El manual que el lector tiene en sus manos, reviste valor especial porque es el resultado de una investigacin completa sobre el tema. En esencia, la presente obra tiene como objetivo dilucidar aquellas dudas que puedan tener las autoridades municipales con relacin al conocimiento de los derechos humanos. Un documento con estas caractersticas resulta indispensable para brindar a los Presidentes municipales, sndicos, regidores, agentes ministeriales y de la polica en todas las entidades federativas del pas, informacin clara, precisa y necesaria para un adecuado desempeo de sus funciones y que se traduzca en un irrestricto respeto a la legalidad, a las garantas de los gobernados y a sus derechos humanos. El presente manual est dividido en cinco captulos:
a) El captulo I introduce a las generalidades de los derechos humanos: sus antecedentes, su concepto, sus caractersticas, los sujetos de proteccin, su clasificacin, la proteccin internacional, los principales rganos encargados de su defensa y los instrumentos internacionales esenciales. b) El captulo II acenta lo que debe entenderse por violacin a los derechos humanos, lo que la vctima puede hacer y sobre quines recae la responsabilidad de la falta. Se analiza tambin cmo el desconocimiento de estos derechos es la principal causa de transgresin a las garantas fundamentales. c) El captulo III establece la funcin de los organismos pblicos defensores de los derechos humanos, su fundamento jurdico, su objetivo, las formas de presentar una queja, quines pueden presentarla, los requisitos que debe contener, el procedimiento y las causas de incompetencia. d) El captulo IV define el concepto de municipio. Hace, al respecto, un breve recorrido histrico de las reformas al artculo 115 de la Carta Magna y resea sus caractersticas, atribuciones y actividades, y se describe tambin el concepto de Ayuntamiento; se ofrece, adems, la labor que deben realizar las autoridades municipales para no violentar los derechos humanos. f) El captulo V resume el sistema de usos y costumbres: su concepto, evolucin y reconocimiento a travs del tiempo; se examina y com-
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para desde nuestro sistema jurdico mexicano y en concordancia con la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con el Convenio Nmero 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, as como con otros ordenamientos legales que regulan los derechos de los indgenas; de igual manera, se precisa la relacin que existe entre los usos y costumbres con la violacin a los derechos humanos.
Esperamos que los usuarios de este manual lo encuentren enriquecedor y til para el desarrollo de sus actividades. Dr. Sergio Segreste Ros, Presidente de la Comisin Estatal de Derechos Humanos de Oaxaca
CAPTULO I ASPECTOS GENERALES DE LOS DERECHOS HUMANOS

1.1. ANTECEDENTES El tema de los derechos humanos ha estado en las luchas importantes de la humanidad durante siglos. Nos podramos remontar a la poca de los griegos clsicos que hablaban ya de ciertos derechos naturales, despus a la de los romanos, pero no es sino hasta las revoluciones liberales del siglo XVIII, sobre todo la francesa y la guerra de independencia de Estados Unidos, cuando se empieza a discutir realmente sobre el tema y se instrumentan algunos mecanismos para su respeto que hoy se consignan en las Constituciones latinoamericanas. A principios del siglo XIX, se consagran derechos como a la vida y a la libertad, garantas individuales que bsicamente no cambiaron mucho en el siglo XX; sin embargo, es en ese siglo con la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre que en el marco de las Naciones Unidas se empieza a pensar seriamente sobre los derechos humanos.1 Los derechos humanos se convierten en el punto de convergencia en donde los ms altos valores ticos, como la paz, la libertad, la justicia y la participacin, son los ejes rectores de los organismos gubernamentales.2
1 Jorge Luis Chabat Madrid, Los derechos humanos y la poltica exterior de Mxico, versin escrita del Programa del Instituto Matas Romero de la Secretara de Relaciones Exteriores. Mxico, 6 de marzo de 2001, pp. 1-2. 2 Adolfo Ortega Zaraza, La educacin en derechos humanos: tarea de todas y todos, en Foro Nacional sobre Derechos Humanos. Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 1998, p. 91.
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1.2. CONCEPTO 1.2.1. Doctrinal Es cierto que no existe un consenso absoluto sobre el concepto de derechos humanos,3 sin embargo podemos entender como tal a aquellos que se relacionan con la vida, la libertad y la seguridad de una persona, los que la protegen en el mbito de su trabajo, y los que ataen a la paz y a la cooperacin para el desarrollo.4 Tambin se ha considerado a los derechos humanos como prerrogativas que tiene la persona frente al Estado para impedir que ste interfiera en el ejercicio de sus derechos fundamentales, o para obtener del Estado la satisfaccin de necesidades bsicas inherentes a todo ser humano por el mero hecho de serlo. Para la Procuradura de los Derechos Humanos de Guanajuato, estos derechos son inherentes a la naturaleza humana que protegen la vida, la libertad, la integridad, la salud y todo aquello que se requiere para vivir con dignidad. Los derechos humanos, por tanto, son aquellos que tenemos como personas desde que nacemos hasta que morimos. Esos derechos nos garantizan que podamos vivir con dignidad y libertad. Es el Estado, representado en las autoridades, quienes tienen la obligacin de hacer valer su respeto, proteccin y defensa.5 Es decir, los derechos humanos son un conjunto de principios de aceptacin universal, reconocidos constitucionalmente y garantizados jurdicamente, orientados a asegurar al ser humano su dignidad como persona, en su dimensin individual y social, material y espiritual. Por ltimo, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos ha establecido que son el conjunto de prerrogativas inherentes a la naturaleza de la persona, cuya realizacin efectiva resulta indispensable
Hctor Gros Espiell, La evolucin del concepto de derechos humanos: criterios occidentales, sociales y del Tercer Mundo, en Estudios sobre Derechos Humanos. Caracas, Editorial Jurdica Venezolana, 1985. 4 Luis Daz Mller, Manual de derechos humanos. 2a. ed. Mxico, CNDH, 1992, pp. 189-190. 5 Vid. pgina en internet de la Procuradura de los Derechos Humanos de Guanajuato, seccin Preguntas, pp. 1-3, www.prodigyweb.net.mx/humanos/.
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para el desarrollo integral del individuo que vive en una sociedad jurdicamente organizada. Estos derechos, establecidos en la Constitucin y en las leyes, deben ser reconocidos y garantizados por el Estado.6
1.2.2. Legal El artculo 6o. del Reglamento Interno de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, define a estos derechos como los inherentes a la naturaleza humana, sin los cuales no se puede vivir como ser humano. En su aspecto positivo, es decir, por estar plasmados legalmente, son los que reconoce la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los que se recogen en pactos, convenios y tratados internacionales suscritos y ratificados por el Gobierno mexicano. Protegen, entre otras:
a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) La vida. La libertad. La dignidad. La igualdad. La integridad. La propiedad. La seguridad. La educacin. La salud. La justicia. La paz.
1.2.3. Terminologa ms usual Los derechos humanos tambin son conocidos como:
a) Derechos fundamentales. b) Derechos del gobernado.
6 Vid. pgina en internet de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, http:/ /www.cndh.org.mx.
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c) d) e) f) g) h) i)
Garantas individuales. Garantas constitucionales. Derechos del hombre. Derechos subjetivos pblicos. Derechos innatos. Derechos bsicos. Libertades fundamentales, etctera.
Todas estas denominaciones se utilizan para referirse a los derechos humanos; sin embargo, la ms comn es la de garantas constitucionales para referirse a los derechos reconocidos en la Constitucin. No obstante, el trmino derechos humanos es mucho ms amplio que el de garantas constitucionales, ya que se refiere a todos los derechos, estn reconocidos o no en la Carta Magna.
1.3. CARACTERSTICAS DE LOS DERECHOS HUMANOS Entre las caractersticas propias de los derechos humanos, tenemos: 1.3.1. Universales Todas las personas: mujeres, hombres, nios y nias tenemos derechos. Por eso no importa la raza, el sexo, la cultura o la religin que tengamos; tampoco importa la nacionalidad o el lugar en que se viva. Cada persona tiene la misma dignidad y nadie puede estar excluido o ser discriminado del disfrute de sus derechos. As cuentan con los mismos derechos tanto un nio como una nia, un indgena como un campesino, una mujer como un hombre, un rabe como un chino, un colombiano como un venezolano, un musulmn como un cristiano, un negro como un blanco, un pobre como un rico, un delincuente o corrupto como una persona honesta.
1.3.2. Inalienables e intransferibles El ser humano no puede, sin afectar su dignidad, renunciar a sus derechos o negociarlos. Tampoco el Estado puede disponer de los derechos
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de los ciudadanos. Se entiende que slo de conformidad a lo establecido por la ley, algunos derechos pueden ser limitados o suspendidos por el Estado.
1.3.3. Incondicionales Porque nicamente estn supeditados a los lineamientos y procedimientos que determinan los lmites de los propios derechos; es decir, hasta donde comienzan los derechos de los dems o los justos intereses de la comunidad.7
1.4. SUJETOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Los derechos humanos surgen con el hombre mismo. Lo acompaan durante toda su vida, y le son indispensables para vivir y desarrollarse adecuadamente. Desde el momento en que un ser humano es concebido, ya tiene naturaleza humana y, por tanto, ya es sujeto de proteccin de la ley. Todos los seres humanos tienen derechos por el slo hecho de serlo sin importar su edad, color de piel, raza, origen, sexo, nacionalidad, ideologa, creencia religiosa, condicin econmica o social. Todos, sin excepcin alguna, somos sujetos de proteccin de los derechos fundamentales. El sujeto de los derechos humanos puede definirse como la persona o grupos de personas a las que va referida la titularidad, ejercicio y garantas de los derechos.
1.5. CLASIFICACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 1.5.1. Derechos de la primera generacin Deben ser tutelados y garantizados por el Estado frente al Estado. Histricamente corresponden a los derechos de la primera generacin
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Idem.
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los derechos civiles y polticos. Conocidos tambin como libertades clsicas, las ideas y los valores de libertad, de dignidad humana y democracia se fundan en el movimiento de la Revolucin Francesa y la de Independencia de las 13 colonias de Norteamrica; entre estos derechos encontramos el derecho a la vida, a la integridad psicofsica, a la intimidad, a la libertad, a la libertad de pensamiento, a la participacin en los asuntos pblicos y a la seguridad personal.
1.5.2. Derechos de la segunda generacin Corresponden a los derechos econmicos, sociales y culturales. Surgen con la Revolucin Industrial por la desigualdad econmica generada. Dado que por su naturaleza estos derechos requieren de mayor erogacin por parte del Estado, son ms difciles de garantizar en forma efectiva; entre ellos se encuentran el derecho a la salud, al trabajo, a condiciones dignas de trabajo, a un salario justo, a la participacin en las ganancias, a periodos de descanso, a la sindicacin, a la negociacin colectiva, a la huelga, a la cultura, a la educacin, a la autonoma universitaria, a la libertad de ctedra y a la propiedad.
1.5.3. Derechos de la tercera generacin Son los derechos de los pueblos o derechos de solidaridad. Nacen en nuestro tiempo como respuesta a la necesidad de cooperacin entre las naciones a consecuencia de la Segunda Guerra Mundial; se pretende promover el desarrollo y la autodeterminacin de los pueblos para el logro de la paz, la coexistencia pacfica y armnica. Estos derechos no cuentan en su mayora, como hasta hoy, con una normatividad suficiente que los garantice y los haga ms eficaz. Entre ellos se encuentran el derecho a la libre determinacin de los pueblos, al desarrollo, al medio ambiente sano y a la paz.
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1.6. PROTECCIN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS 1.6.1. Principales rganos encargados de la proteccin de los derechos humanos Ante la violacin de los derechos humanos, es posible recurrir a los rganos de supervisin internacionales, siempre y cuando se hayan agotado los recursos internos que, para tal efecto, prev la ley. En efecto, los ordenamientos jurdicos internos de los pases que conforman Amrica Latina, estn cubiertos por un manto invisible: el de la custodia internacional en materia de respeto de los derechos humanos, que se ha extendido progresivamente segn fueron dndose las ratificaciones de instrumentos internacionales de derechos humanos, como el Pacto de San Jos, o el Pacto de Derechos Civiles y Polticos de la ONU. Hoy la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la misma Corte Interamericana, o el Comit de Derechos Humanos de la ONU, han sensiblemente aumentado el volumen de sus decisiones, las que, en el caso de la Comisin o del Comit, tienen valor de una sancin poltica internacional, y, en el caso de la Corte tienen valor obligatorio para ser cumplida a cabalidad por el Estado involucrado.8 1.6.1.1. La Organizacin de las Naciones Unidas
El tema de los derechos humanos adquiere especial importancia en el mundo de la posguerra. Al mismo tiempo que se consolidan los procesos de integracin en Europa y Amrica Latina, con el nacimiento de las Naciones Unidas empieza a cobrar un nuevo impulso la discusin sobre la promocin y vigencia de los derechos fundamentales.9
Desde que las Naciones Unidas comenzaron su labor, se plante la cuestin de que si, de acuerdo con la Carta, la Organizacin tena facultades de proteccin efectiva de los derechos humanos y las libertades
8 F. Gonzlez, El control internacional de las Organizaciones No Gubernamentales, en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Nm. 25, enerojunio, 1997, pp. 29-44. 9 L. Daz Mller, op. cit., p. 189.
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fundamentales, o bien si sus atribuciones se limitaban a una funcin nicamente de promocin. Aunque un anlisis cuidadoso de la propia Carta indica claramente que en ella se apreci esencialmente un papel de promocin activa, la prctica de la Organizacin fue la de asumir una doble funcin de promocin y proteccin an cuando en las ltimas dos dcadas la tendencia ha sido la de asumir prioritariamente la funcin de proteccin, entendida como supervisin, buscando siempre la cooperacin de los Estados para asegurar el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales en cierto tipo de situaciones.10 Las labores de promocin y proteccin de los derechos humanos de las Naciones Unidas, a cargo de la Asamblea General del Consejo Econmico y Social y, en especial, de la Comisin de Derechos Humanos, pueden clasificarse en dos tipos principales. En primer lugar, las labores que se relacionan con la depuracin de instrumentos internacionales y, en particular, el desarrollo de los mecanismos de supervisin para la aplicacin de las convenciones o pactos internacionales pertinentes. Al respecto, es importante sealar que cada uno de estos instrumentos ha creado sus propios mecanismos de evaluacin y seguimiento, y en la mayora de los casos se trata de comits de expertos electos casi siempre a ttulo personal, ante los cuales los Estados partes presentan informes peridicos. Dentro de ellos se indican las medidas adoptadas en cumplimiento de las disposiciones del instrumento jurdico de que se trata. Por su parte, los Comits envan anualmente sus informes a la Asamblea General, al Consejo Econmico y Social y, en ocasiones, a algunos otros rganos u organismos del sistema de las Naciones Unidas. En segundo lugar, podemos mencionar los mecanismos establecidos por la Comisin de Derechos Humanos de conformidad con las Resoluciones 1235 (XL) del 6 de junio de 1967 y la 1503 (XLVIII) del 27 de mayo de 1970, del Consejo Econmico y Social, para atender quejas de violaciones a los derechos humanos sobre situaciones que parecen revelar un cuadro persistente. Estas comunicaciones tie-
Ana Berenice Daz Ceballos Parada, Conferencia mundial de derechos humanos: el tratamiento del tema en el nuevo contexto internacional. Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 1996, p.17.
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nen carcter confidencial y son enviadas a la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras (rgano de expertos establecido por la Comisin de Derechos Humanos, bajo la autoridad del Consejo Econmico y Social) y a la Comisin de Derechos Humanos. Respecto a las comunicaciones en las que se alegan violaciones a los derechos humanos de particulares, existen procedimientos contemplados en el protocolo facultativo del Pacto de Derechos Civiles y Polticos, en la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial y en la Convencin contra la Tortura, en la que mediante el reconocimiento de la competencia del comit respectivo se pueden recibir y dar cause a estas comunicaciones.11 La Organizacin de las Naciones Unidas sirve de centro para armonizar los esfuerzos internacionales tendentes a dar solucin a los problemas que afronta la humanidad. Ms de 30 organizaciones afiliadas que se conocen en su conjunto como el Sistema de las Naciones Unidas, laboran en ese sentido. Da tras da, Naciones Unidas y su sistema de organizaciones trabajan con miras a promover el respeto de los derechos humanos, proteger el medio ambiente, luchar contra las enfermedades y reducir la pobreza. En septiembre de 2000, los miembros de las Naciones Unidas, incluidos 147 Jefes de Estado y de Gobierno, se reunieron en Nueva York para establecer el programa internacional para el comienzo del nuevo siglo. En la Declaracin del Milenio, resultante de dicha reunin, se establecieron las metas cuantificables que han de lograrse en siete esferas principales: la paz, la seguridad y el desarme; el desarrollo y la erradicacin de la pobreza; la proteccin del medio ambiente comn; los derechos humanos, la democracia y la buena gestin de los asuntos pblicos; la proteccin de las personas vulnerables; la atencin de las necesidades especiales de frica, y el fortalecimiento de las Naciones Unidas.
Naciones Unidas, resolucin 1235 (XLII), del 6 de junio de 1967, documentos oficiales del Consejo Econmico y Social, 42o. Periodo de Sesiones, Suplemento nm. 1, pp.18-19 (E-43-93) y resolucin 1503 (XLVIII), del 27 de mayo de 1970, documentos oficiales del Consejo Econmico y Social, 48o. Periodo de Sesiones, Suplemento nm. 1A, pp.8-9 (E-4832-Add. 1).
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1.6.1.2. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
La Conferencia de Viena solicit a la Asamblea General que durante su 48o. Periodo de Sesiones examinara, con carcter prioritario, la propuesta del establecimiento de un Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Esta propuesta, planteada principalmente por delegaciones de pases occidentales y de Europa oriental, y apoyada por algunos pases en desarrollo latinoamericanos, tienen como propsito fortalecer la capacidad de accin de la Organizacin de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos.12
El mandato de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos dimana de los artculos 1, 13 y 55 de la Carta de las Naciones Unidas; de la Declaracin y Programa de Accin de Viena, y de la resolucin 48/141, del 20 de diciembre de 1993, en que la Asamblea estableci el cargo de Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. De acuerdo con el programa de reforma de las Naciones Unidas, desde el 15 de septiembre de 1997 la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Centro de Derechos Humanos han pasado a ser una sola dependencia denominada Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos: a) Promueve el disfrute universal de todos los derechos humanos llevando a la prctica la voluntad y la determinacin de la comunidad mundial expresadas por las Naciones Unidas; b) Desempea un papel de direccin en la esfera de los derechos humanos y realza la importancia de los derechos humanos a nivel internacional y nacional; c) Promueve la cooperacin internacional en favor de los derechos humanos; d) Estimula y coordina las actividades en favor de los derechos humanos en todo el sistema de las Naciones Unidas; e) Promueve la ratificacin y la aplicacin universales de las normas internacionales.
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A. Daz Ceballos Parada, op. cit., pp. 136-137.
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f) Contribuye a la preparacin de nuevas normas; g) Presta apoyo a los rganos de derechos humanos y a los rganos de supervisin de tratados; h) Reacciona ante las violaciones graves de los derechos humanos; i) Adopta medidas preventivas en materia de derechos humanos; j) Promueve la creacin de infraestructuras nacionales en favor de los derechos humanos; k) Lleva a cabo actividades y operaciones en el mbito de los derechos humanos; l) Difunde conocimientos y presta servicios consultivos de informacin y asistencia tcnica sobre derechos humanos.13
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos est dividida en varias dependencias orgnicas. La Oficina est a cargo de un Alto Comisionado que tiene categora de Secretario General Adjunto. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, rinde cuentas al Secretario General.
El Alto Comisionado tiene a su cargo todas las actividades de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, as como su administracin, y desempea las funciones que le asignaron expresamente la Asamblea General en su resolucin 48/ 141, del 20 de diciembre de 1993, y diversos rganos normativos en Resoluciones posteriores; asesora al Secretario General sobre las polticas de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos; se encarga de que se preste apoyo sustantivo y administrativo a los proyectos, actividades, rganos y organismos del programa de derechos humanos; representa al Secretario General en las reuniones de rganos de derechos humanos y en otras actividades relacionadas con los derechos humanos, y ejecuta las funciones especiales que decide encomendarle el Secretario General.14
En el desempeo de sus actividades, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos cuenta con la ayuda de un Adjunto que acta como oficial encargado en ausencia del Alto Comisionado. Adems, el Adjunto del Alto Comisionado desempea
13 14
Vid. pgina en internet de la CNDH, op. cit. Idem.
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las funciones sustantivas y administrativas que le encomienda el Alto Comisionado. El Adjunto rinde cuentas al Alto Comisionado.15 1.6.1.3. La Organizacin de los Estados Americanos Los principios que incorpora la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en una historia de cooperacin regional se remontan al siglo XIX.
En 1826, el libertador Simn Bolvar convoc al Congreso de Panam con la idea de crear una asociacin de Estados en el hemisferio. En 1890, la Primera Conferencia Internacional Americana, efectuada en la ciudad de Washington, estableci la Unin Internacional de las Repblicas Americanas y su secretara permanente, la Oficina Comercial de las Repblicas Americanas, predecesora de la OEA. En 1910 esta organizacin se convirti en la Unin Panamericana. El 30 de abril de 1948, 21 naciones del hemisferio se reunieron en Bogot, Colombia, para adoptar la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), con la cual confirmaron su respaldo a las metas comunes y el respeto a la soberana de cada uno de los pases. Desde entonces, la OEA se ha expandido para incluir a las naciones del Caribe y tambin a Canad.16
Las naciones americanas trabajan unidas avanzando, de comn acuerdo, en el fortalecimiento de la democracia, la proteccin de los derechos humanos, la promocin de la paz y la seguridad, el fomento del comercio y la lucha contra los complejos problemas causados por la pobreza, el narcotrfico y la corrupcin. Juntos se est construyendo un futuro mejor para la prxima generacin. En el comienzo de un nuevo siglo y de un nuevo milenio, su objetivo consiste en transformar las expectativas de la gente. La OEA desempea un papel fundamental en la tarea de alcanzar las metas compartidas por los pases de norte, centro y sudamrica y el caribe. A travs del proceso de la Cumbre de las Amricas, los Jefes de Estado y de Gobierno del hemisferio han dotado a la OEA de importantes responsabilidades y mandatos, entre ellos:
Idem. Vid. pgina en internet de la OEA sobre su historia y el Sistema Interamericano, http://www.oea.org/.
16 15
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a) Fortalecer la libertad de expresin y pensamiento como derecho humano fundamental; b) Promover una mayor participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones en todos los niveles de Gobierno; c) Mejorar la cooperacin en la lucha contra las drogas ilcitas; d) Apoyar el proceso de creacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas.
La OEA tambin rene a los lderes gubernamentales de los pases miembros para trabajar en las reas de educacin, justicia, seguridad y otros temas que inciden en la vida diaria de los ciudadanos de las Amricas. Compuesta de 35 pases miembros, la OEA es el principal foro poltico de la regin para el dilogo multilateral y la toma de decisiones. Con cuatro idiomas oficiales ingls, espaol, francs y portugus la Organizacin refleja la rica diversidad de la gente y la cultura de las Amricas. Dentro de la OEA, cada Estado miembro tiene derecho a un voto. Las polticas y metas principales son establecidas por la Asamblea General, que rene una vez al ao a los cancilleres de la regin. El Consejo Permanente, que tiene su sede en la ciudad de Washington, D. C., se rene peridicamente para examinar temas polticos y administrativos. Cada pas miembro nombra a un embajador para ser su representante en dicho rgano. El Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral formula polticas destinadas a combatir la pobreza y a promover el desarrollo econmico. La Secretara General ejecuta los programas y las polticas establecidas por la Asamblea y los consejos. reas especializadas dentro de la Secretara orientan su trabajo en campos vinculados al comercio, desarrollo sostenible, educacin y promocin de la democracia, entre otros. La Oficina de Seguimiento de Cumbres fue creada para coordinar las tareas que los lderes del hemisferio asignaron a la Organizacin. En la sede de la OEA, el Museo de Arte de las Amricas y la Biblioteca Coln promueven la cultura y la educacin. Tambin dentro de la estructura de la OEA se encuentran varios organismos especializados: la Comisin Interamericana de Mujeres; el Instituto Indigenista Interamericano; el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura; el Instituto Interamericano del Nio; el Instituto Panamericano
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de Geografa e Historia, y la Organizacin Panamericana de la Salud. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos, con sede en Washington, D. C., y la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, ubicada en San Jos, Costa Rica, velan por la proteccin de los derechos humanos de los ciudadanos del hemisferio. La Comisin tambin prepara informes sobre la situacin de los derechos humanos en los Estados miembros, con especial atencin a temas especficos tales como la libertad de expresin y los derechos de las poblaciones indgenas y de la mujer. 1.6.1.3.1. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos El primer organismo que se estableci en el Sistema Interamericano fue la Comisin,
[...] creada por una resolucin de la Quinta Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, reunida en Santiago de Chile, en 1959, como un organismo para tutelar los derechos del hombre establecidos en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, expedida en Bogot, Colombia, en mayo de 1948, y como una medida provisional en tanto se aprobaba la Convencin Americana en preparacin.17
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es una de las dos entidades del sistema interamericano de proteccin y promocin de los derechos humanos en las Amricas. Tiene su sede en Washington, D. C. El otro rgano es la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con sede en San Jos, Costa Rica. La CIDH es un rgano principal y autnomo de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), cuyo mandato surge de la Carta de la OEA y de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y que acta en representacin de todos los pases miembros de la OEA. Est integrada por siete miembros independientes que se desempean en forma personal, que no representan a ningn pas en particular y que son electos por la Asamblea General.
Hctor Fix-Zamudio, Proteccin jurdica de los derechos humanos, estudios comparativos. 2a. ed. aumentada. Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 1999, p. 275.
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En abril de 1948, la OEA aprob, en Bogot, Colombia, la Declaracin Americana de los Derechos del Hombre, el primer documento internacional de derechos humanos de carcter general.
La evolucin de la estructura y funciones de la Comisin culmin con la expedicin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en la ciudad de San Jos, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969 y en vigor desde el 18 de julio de 1978, una vez que se alcanz el nmero requerido de ratificaciones. En esta Convencin se estableci la obligatoriedad del respeto y proteccin de los derechos humanos que consagra dicho instrumento predominantemente de carcter individual, y adems introdujo lineamientos ms avanzados en cuanto a la citada Comisin Interamericana, al tomar en cuenta 10 aos de fructfera actuacin de dicho Organismo.18 La Comisin Interamericana realiza las siguientes funciones: a) Conciliadora, entre los Gobiernos y los grupos sociales que se consideran afectados en los derechos de sus miembros; b) Asesora, aconsejando a los Gobiernos que lo soliciten para adoptar medidas adecuadas para promover los derechos humanos; c) Crtica, al informar sobre la situacin de los derechos humanos en un Estado miembro de la OEA, despus de atender los argumentos y las observaciones del Gobierno interesado y cuando persistan las violaciones; d) Legitimadora, en los supuestos en que un Gobierno como resultado del informe de la Comisin sucesivo a una visita o a un examen, se aviene a reparar las fallas de sus procesos internos y corrige las violaciones; e) Promotora, al efectuar estudios sobre temas de derechos humanos, destinados a promover su respeto, y f) Protectora, cuando adems de realizar las actividades anteriores, interviene en casos urgentes para pedir al Gobierno, contra el cual se ha presentado una queja, que suspenda su accin e informe sobre los hechos.19
18 Gerardo Trejos, rganos y procedimientos de proteccin de los derechos humanos en la Convencin Americana, en Rubn Hernndez, coord., La tutela de los derechos humanos. San Jos, Costa Rica, Ediciones Juricentro, 1977, pp. 61-81. 19 Csar Seplveda, Mxico. La Comisin Interamericana y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en La proteccin internacional de los derechos del hombre. Balance y perspectivas. Mxico, UNAM, 1983, pp. 198-199.
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Con relacin al agotamiento de los recursos internos, la decisin que tome la Comisin sobre esta materia puede ser revisada por la Corte cuando conozca sobre el asunto contencioso respectivo, y esta regla debe ser invocada expresamente como excepcin por el Gobierno demandado (el que puede renunciar expresa o tcitamente a la misma) en la etapa inicial del procedimiento ante la Comisin y por ello ya no la puede plantear ante la Corte (artculos 46 y 47 de la Convencin, y 31 a 37 del Reglamento de la Comisin).20 El estatuto se aprob por el Consejo de la Organizacin de Estados Americanos el 25 de mayo de 1960 y los primeros miembros de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos fueron designados el 29 de junio de ese ao. Esa Comisin estaba integrada por siete miembros de elevada categora moral y cientfica, y sus funciones eran bastante restringidas de acuerdo con los artculos 9 y 10 del citado estatuto, puesto que se configuraba como un rgano de promocin del respeto a los derechos humanos conforme a los lineamientos de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos y de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, para lo cual la mencionada Comisin slo estaba facultada para estimular la conciencia de los derechos humanos, formular recomendaciones a los Gobiernos de los Estados miembros, preparar estudios o informes, solicitar informaciones de los propios Gobiernos y servir de cuerpo consultivo de la mencionada Organizacin.21 Ya en 1961, la CIDH comenz a realizar visitas in loco para observar la situacin general de los derechos humanos en un pas, o para investigar una situacin particular. Con respecto a sus observaciones de tipo general sobre la situacin en un pas, la CIDH publica informes especiales, habiendo divulgado hasta la fecha 44 de ellos.
El artculo 47.2 de la Convencin Americana dispone que no se aplicar la regla del agotamiento de los recursos internos, cuando: a) No exista en la legislacin interna del Estado de que se trate el debido proceso legal para la proteccin del derecho o derechos que se alega han sido violados; b) No se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de jurisdiccin interna o ha sido impedido de agotarlos, y c) Haya retardo injustificado en la decisin sobre los mencionados recursos. 21 Diego Uribe Vargas, Los derechos humanos y el Sistema Interamericano. Madrid, Ediciones Cultura Hispnica, 1972, pp. 51-54.
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Desde 1965 la CIDH fue autorizada expresamente a recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se alegan violaciones a los derechos humanos. Hasta 1997 ha recibido varias decenas de miles de peticiones, que se han concretado en ms de 12,000 casos procesados o en procesamiento. 1.6.1.3.2. La Corte Interamericana de Derechos Humanos Desde la reunin en Bogot, en 1948, se tuvo la intencin de crear un rgano jurisdiccional para conocer las controversias sobre la afectacin de los derechos humanos consignados en la Declaracin Americana expedida en su oportunidad por lo que se encomend al Comit Jurdico Interamericano el estudio correspondiente. Sin embargo, la creacin de la Corte Interamericana debi superar obstculos ms difciles que los relativos al establecimiento de la Comisin en virtud de la resistencia de numerosos Gobiernos de nuestro continente para someterse a un Tribunal Supranacional.22 La Corte Interamericana de Derechos Humanos fue creada en el captulo VII (52-69) de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos suscrita en la ciudad de San Jos, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, la que entr en vigor el 18 de julio de 1978, al ser ratificada por 11 Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos, en los trminos del artculo 74.2 de la propia Convencin. El estatuto de la Corte Interamericana fue adoptado por la Asamblea General de la OEA en su noveno Periodo de Sesiones celebrado en La Paz, Bolivia, en octubre de 1979, con vigencia a partir del 1 de enero de 1980. La propia Corte se instal en la ciudad de San Jos, Costa Rica, el 3 de septiembre de 1979 y aprob su reglamento en su tercer Periodo de Sesiones, celebrado del 30 de julio al 9 de agosto de 1980.23
C. A Dunshee de Abranches, La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en La Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Washington, Secretara General de la OEA, 1980, pp. 91-98. 23 Daniel G. Zovatto, Antecedente de la creacin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en La Corte Interamericana de Derechos Humanos. Estudios y documentos. San Jos, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1986, pp. 207-254.
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La Corte Interamericana de Derechos Humanos constituye la culminacin del sistema americano de proteccin de los propios derechos, el cual se inspir en los lineamientos fundamentales del modelo europeo, en cuanto a los rganos encargados de la tutela judicial de los propios derechos fundamentales, ya que se encomienda dicha tutela a la Comisin y a la propia Corte Interamericana, la primera como un rgano de instruccin de las reclamaciones individuales, que no pueden plantearse debidamente ante la Corte.24 El sistema americano, en virtud de la diversa situacin econmica, poltica, social y cultural del continente, y, particularmente de Latinoamrica, estableci modalidades peculiares de gran importancia, que se derivaron de la experiencia de la proteccin de los derechos humanos en nuestra regin, especialmente a travs de la valiosa experiencia de la Comisin que fue creada y funcion activamente dos dcadas anteriores al establecimiento de la Corte y, por ello, con antelacin a la aprobacin y entrada en vigor de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.25 En cuanto a la funcin estrictamente jurisdiccional o contenciosa, la Corte Interamericana puede conocer de los casos que le son sometidos por la Comisin Interamericana o por un Estado parte de la Convencin, siempre que los Estados que acten ante ella hubiesen reconocido de manera expresa la competencia contenciosa del Tribunal. Hasta el momento 17 Estados se han sometido de manera permanente a la jurisdiccin de la Corte. El procedimiento contradictorio ante la Corte tiene dos fases, una escrita y otra oral, con la tendencia a la concentracin y a la inmediatez. Hasta la fecha, slo la Comisin ha sometido varias controversias ante el Tribunal, que tienden a incrementarse desde los primeros tres casos iniciados en 1986. La Corte ha dictado varias sentencias de fondo en casos sumamente complicados; fallos que en su mayor parte han sido condenatorios. Tambin se ha pronunciado respecto de excepciones preliminares. Se observa la tendencia de que los Estados reconocen su responsabilidad en varios casos sometidos al conocimiento de la Corte, lo que debe considerarse muy positivo. Tambin el Tribunal ha sido muy activo al dictar providencias cautelares en
H. Fix-Zamudio, op. cit., p. 321. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos inici sus funciones en 1960. Su primer estatuto fue aprobado el 25 de mayo de 1960.
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situaciones de urgencia para evitar perjuicios irreparables a las personas, tanto en los asuntos de que conoce, como de aquellos que se encuentran todava en tramitacin ante la Comisin.26
1.6.1.3.3. El Instituto Interamericano de Derechos Humanos El Instituto Interamericano de Derechos Humanos es una institucin internacional autnoma de carcter acadmico, creado en 1980 en virtud de un convenio suscrito entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Repblica de Costa Rica. Hoy en da, el IIDH es uno de los ms importantes centros mundiales de enseanza e investigacin acadmica sobre derechos humanos. Ejecuta ms de 50 proyectos locales y regionales para la diseminacin de estos derechos entre las principales entidades no gubernamentales, y entre las instituciones pblicas del hemisferio americano. Su misin es promover y fortalecer el respeto de los derechos humanos consagrados en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y contribuir a la consolidacin de la democracia mediante la educacin, la investigacin, la mediacin poltica, los programas de capacitacin, la asistencia tcnica en materia de derechos humanos y la difusin del conocimiento por medio de publicaciones especializadas. Su accin se basa en los principios de la democracia representativa, el Estado de Derecho, el pluralismo ideolgico y el respeto de los derechos y libertades fundamentales. El IIDH trabaja con la Corte y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, con todos los sectores de la sociedad civil y del Estado de los pases del continente, y con organismos internacionales. Durante sus primeros 20 aos de vida, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos ha actuado y realizado su misin educativa en una realidad poltica de gran complejidad y sumamente cambiante. Por medio de diferentes programas, el Instituto ha estado presente y brindado su aporte en algunos momentos claves de la historia reciente de las Amricas. As, el IIDH ha consolidado una estrategia de promocin activa de los derechos humanos basada en dar prioridad sobre
26
H. Fix-Zamudio, op. cit., pp. 529-530.
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tres campos temticos: educacin en derechos humanos, acceso a la justicia y la participacin poltica; vistos esos conjuntos de derechos desde tres perspectivas transversales: la equidad de gnero, la diversidad tnica y la participacin de la sociedad civil.
1.6.2. La Corte Penal Internacional

En 1998 se logr uno de los principales objetivos de las Naciones Unidas, a saber: la creacin de un mecanismo internacional que impusiera la rendicin de cuentas respecto de las violaciones masivas de los derechos humanos, cuando los Gobiernos acordaron establecer la Corte Penal Internacional. La Corte constituye un mecanismo para penalizar a los autores de genocidio y otros crmenes contra la humanidad. Al aprobar el establecimiento de la Corte, la comunidad internacional expres con claridad que la impunidad en el supuesto que los delitos queden sin sancin ya no constituye una salida para quienes cometen atrocidades.27
La Corte Penal Internacional es la primera Corte permanente que investiga y lleva ante la justicia a los individuos responsables de cometer las violaciones ms graves a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario. La Corte Penal Internacional establecer la responsabilidad penal individual.
1.6.3. Principales instrumentos internacionales de derechos humanos Los derechos humanos son hoy, mucho ms que un mero ideal de la humanidad, un amplio cuerpo de leyes que obligan a los Estados. Su fuente ms importante es, sin lugar a dudas, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. El espritu de esta declaracin se ha transmitido a una serie de convenios y pactos de la comunidad de los Estados participantes de la Organizacin de las Naciones Unidas, tales como el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, la
27 Vid. pgina en internet de la Organizacin de las Naciones Unidas, Acerca de la ONU. La ONU en sntesis. Poner fin a la impunidad, p. 3, http://www.un.org/.
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Convencin contra la Tortura y muchos ms tratados internacionales que forman parte del orden jurdico mexicano, mismo que es vigente y obligatoria su observancia y son de acuerdo con el artculo 133 de la Constitucin General de la Repblica, junto con la propia Constitucin y las leyes federales la ley suprema de toda la Unin. A continuacin enunciamos los instrumentos internacionales de derechos humanos28 que han sido ratificados por el Senado de la Repblica y que por consiguiente son obligatorios en nuestro pas.
Ttulo Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Organismo ONU Fecha Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 20 de mayo de 1981. Entrada en vigor: 23 de junio de 1981. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 12 de mayo de 1981. Entrada en vigor: 23 de junio de 1981. Aprobacin del Senado: 14 de diciembre de 1998, segn decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 10 de febrero de 1999. Entrada en vigor: 1 de julio de 2003. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 3 de agosto de 1956. Entrada en vigor: 7 de agosto de 1956.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.
ONU
ONU
Convenio y Protocolo para la Proteccin de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado. Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural.
UNESCO
UNESCO
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 2 de mayo de 1984. Entrada en vigor: 23 de mayo de 1984. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 4 de abril de 1973. Entrada en vigor: 4 de enero de 1973.
Convencin sobre las Medidas UNESCO que deben adoptarse para prohibir e impedir la Importacin, la Exportacin y la Transferencia de Propiedad Ilcita de Bienes Culturales.
28 Vid. pgina en internet de la CNDH, op. cit.,Informacin jurdica, tratados internacionales en materia de derechos humanos, instrumentos internacionales y regionales americanos de derechos humanos, documentos convencionales de derechos humanos ratificados por el Gobierno de Mxico.
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Convencin sobre la Diversidad Biolgica.
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 7 de mayo de 1993. Entrada en vigor: 29 de diciembre de 1993. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 28 de abril de 1981. Entrada en vigor: 21 de junio de 1981. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 7 de julio de 1960. Entrada en vigor: 1 de junio de 1960. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 24 de enero de 1991. Entrada en vigor: 5 de septiembre de 1991. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 25 de octubre de 1993. Entrada en vigor: 4 de agosto de 1993.
Convencin sobre los Derechos Polticos de la Mujer.
ONU
Convenio Nmero 107 sobre Poblaciones Indgenas y Tribales. Convenio Nmero 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes.
OIT
OIT
Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe. Convenio I de Ginebra para Mejorar la Suerte de los Heridos y los Enfermos de las Fuerzas Armadas en Campaa. Convenio II de Ginebra para Mejorar la Suerte de los Heridos, los Enfermos y los Nufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar. Convenio III de Ginebra relativo al Trato de los Prisioneros de Guerra. Convenio IV de Ginebra relativo a la Proteccin de Personas Civiles en Tiempo de Guerra. Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra relativo a la Proteccin de las Vctimas de los Conflictos Armados Internacionales.
ONU
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 23 de junio de 1953. Entrada en vigor: 29 de abril de 1953.
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 23 de junio de 1953. Entrada en vigor: 29 de abril de 1953.
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 23 de junio de 1953. Entrada en vigor: 29 de abril de 1953. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 23 de junio de 1953. Entrada en vigor: 29 de abril de 1953. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 21 de abril de 1983. Entrada en vigor: 10 de septiembre de 1983.
ONU
ONU
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Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes. Convencin sobre la Esclavitud.
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 6 de marzo de 1986. Entrada en vigor: 26 de junio de 1987. Publicacin Diario Oficial de la Federacin:13 de septiembre de 1935. Entrada en vigor: 8 de septiembre de 1934. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 11 de mayo de 1955. Entrada en vigor: 3 de febrero de 1954.
ONU
Protocolo para Modificar la Convencin sobre la Esclavitud firmada en Ginebra el 25 de septiembre de 1926. Convencin Suplementaria sobre la Abolicin de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prcticas Anlogas a la Esclavitud. Convenio Nmero 29 relativo al Trabajo Forzoso y Obligatorio.
ONU
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 24 de junio de 1960. Entrada en vigor: 30 de junio de 1959.
OIT
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 13 de agosto de 1935. Entrada en vigor: 12 de mayo de 1935. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 19 de junio de 1956. Entrada en vigor: 21 de mayo de 1956.
Convencin para la Represin de la Trata de Personas y de la Explotacin de la Prostitucin Ajena. Convenio Nmero 105 relativo a la Abolicin del Trabajo Forzoso. Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio.
ONU
OIT
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 21 de agosto de 1959. Entrada en vigor: 1 de junio de 1960. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 11 de octubre de 1952. Entrada en vigor: 22 de octubre de 1952. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 16 de octubre de 1950. Entrada en vigor: 1 de abril de 1951.
ONU
Convenio Nmero 87 sobre la Libertad Sindical y la Proteccin del Derecho de Sindicacin. Convenio Nmero 135 relativo a la Proteccin y Facilidades que deben otorgarse a los Representantes de los Trabajadores en la Empresa.
OIT
OIT
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 21 de enero de 1975. Entrada en vigor: 2 de mayo de 1975.
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Convenio Nmero 58 por el que se fija la Edad Mnima de Admisin de la Nios al Trabajo Martimo. Convenio Nmero 90 relativo al Trabajo Nocturno de los Menores en la Industria. Convencin sobre el Consentimiento para el Matrimonio, la Edad Mnima para Contraer Matrimonio y el Registro de los Matrimonios. Convencin sobre los Aspectos Civiles de la Sustraccin de Menores.
OIT
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 18 de julio de 1952. Entrada en vigor: 18 de julio de 1953.
OIT
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 19 de julio de 1956. Entrada en vigor: 20 de junio de 1957. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 19 de abril de 1983. Entrada en vigor: 22 de mayo de 1983.
ONU
Pases Bajos Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 6 de marzo de 1992. Entrada en vigor: 1 de septiembre de 1991. ONU Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 25 de enero de 1991. Entrada en vigor: 21 de octubre de 1990.
Convencin sobre los Derechos del Nio.
Convencin sobre la Proteccin de Menores y la Cooperacin en Materia de Adopcin Internacional. Convencin sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada. Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial. Convencin Internacional sobre la Represin y el Castigo del Crimen del Apartheid. Convencin Internacional contra el Apartheid en los Deportes.
Pases Bajos Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 24 de octubre de 1994. Entrada en vigor: 1 de mayo de 1995.
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 25 de octubre de 1979. Entrada en vigor: 3 de julio de 1979. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 13 de junio de 1975. Entrada en vigor: 20 de marzo de 1975. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 3 de abril de 1980. Entrada en vigor: 3 de abril de 1980. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 7 de septiembre de 1987. Entrada en vigor: 3 de abril de 1988.
ONU
ONU
ONU
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Convenio Nmero 111 relativo a la Discriminacin en Materia de Desempleo y Ocupacin.
OIT
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 11 de agosto de 1962. Entrada en vigor: 11 de septiembre de 1962. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 9 de Octubre de 1952. Entrada en vigor: 23 de agosto de 1953.
Convenio Nmero 100 relativo a la Igualdad de Remuneracin entre la Mano de Obra Masculina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor. Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer.
OIT
ONU
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 12 de mayo de 1981. Entrada en vigor: 3 de septiembre de 1981. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 25 de enero de 1936. Entrada en vigor: 10 de mayo de 1932. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 21 de junio de 1938. Entrada en vigor: 2 de julio de 1938. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 19 de octubre de 1949. Entrada en vigor: 12 de noviembre de 1947.
Convencin Internacional para la Represin de la Trata de Mujeres y Menores. Convencin Internacional Relativa a la Represin de la Trata de Mujeres Mayores de Edad.
ONU
ONU
Protocolo que modifica ONU el Convenio para la Represin de la Trata de Mujeres y Menores, del 30 de septiembre de 1921, y el Convenio para la Represin de la Trata de Mujeres Mayores de Edad, del 11 de octubre de 1933. Convencin Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San Jos de Costa Rica Protocolo adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador. Convencin sobre la Condicin de los Extranjeros. OEA
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 7 de mayo de 1981. Entrada en vigor: 24 de marzo de 1981. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 1 de septiembre de 1998. No est en vigor.
OEA
Cuba, del texto original de la Convencin
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 20 de agosto de 1931. Entrada en vigor: 28 de marzo de 1931.
40
y la OEA, de los instrumentos de ratificacin. Convenio sobre Proteccin de Instituciones Artsticas y Cientficas y Monumentos Histricos. Convencin Interamericana sobre Concesin de los Derechos Civiles a la Mujer. OEA Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 18 de agosto de 1937. Entrada en vigor: 2 de octubre de 1936. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 16 de noviembre de 1954. Entrada en vigor: 11 de agosto de 1954. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 28 de abril de 1981. Entrada en vigor: 21 de junio de 1981. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 1 de septiembre de 1987. Entrada en vigor: 23 de septiembre de 1987. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 21 de agosto de 1987. Entrada en vigor: 26 de mayo de 1988.
OEA
Convencin Interamericana sobre Concesin de los Derechos Polticos a la Mujer. Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.
ONU
OEA
Convenio Interamericano sobre Conflictos de Leyes en Materia de Adopcin de Menores. Convencin Interamericana sobre Restitucin Internacional de Menores.
OEA
OEA
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 18 de noviembre de 1994. Entrada en vigor: 5 de noviembre de 1994.
Convencin sobre Asilo.
Cuba, del Publicacin Diario Oficial de la texto original Federacin: 19 de marzo de 1929. de la Entrada en vigor: 21 de mayo de 1929 Convencin y la OEA, de los instrumentos de ratificacin. Uruguay, del Publicacin Diario Oficial de la texto original Federacin: 7 de abril de 1936. de la Entrada en vigor: 27 de enero de 1936. Convencin y la OEA, de los instrumentos de ratificacin.
Convencin sobre la Nacionalidad de la Mujer.
41
Convencin sobre Extradicin.
OEA
Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 25 de abril de 1936. Entrada en vigor: 27 de febrero de 1936.
Convencin sobre Asilo Poltico.
Uruguay, del Publicacin Diario Oficial de la texto original Federacin: 10 de abril de 1936. de la Entrada en vigor: 27 de enero de 1936. Convencin y la OEA, de los instrumentos de ratificacin. OEA Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 5 de abril de 1957. Entrada en vigor: 6 de febrero de 1957. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 4 de mayo de 1981. Entrada en vigor: 3 de abril de 1982. Publicacin Diario Oficial de la Federacin: 19 de enero de 1999. Entrada en vigor: 12 de diciembre de 1998.
Convencin sobre Asilo Diplomtico.
Convencin sobre Asilo Territorial.
OEA
Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convencin de Belm do Par.
OEA
CAPTULO II VIOLACIN A LOS DERECHOS HUMANOS

2.1. CONCEPTO Desde su origen, la fundamentacin de los derechos humanos ha tenido la connotacin histrica de afirmacin de los derechos del individuo ante el absolutismo y la opresin del Estado. As se contempla en las declaraciones europeas (la britnica, Bill of Rights, y la francesa de 1789). Las obligaciones suscritas por los Estados mediante tratados internacionales (Convencin Americana sobre Derechos Humanos y los Pactos de la ONU) recaen fundamentalmente sobre los Estados (a excepcin de la Corte Penal Internacional), aspecto que una parte de la doctrina ha llamado el efecto vertical de los derechos humanos: La misma expresin de libertades fundamentales expresa la obligacin del Estado de abstenerse de interferir en el ejercicio de ciertos derechos individuales. Una doctrina actual se reserva incluso el concepto de derechos humanos para referirse exclusivamente a las relaciones entre el individuo y el Estado.29 Una violacin a los derechos humanos es aquella accin u omisin indebida realizada por un servidor pblico, o con su anuencia, por la que se vulnera o restringe cualquiera de los derechos fundamentales definidos y protegidos por el ordenamiento jurdico. Toda persona, por el slo hecho de serlo, tiene derechos humanos que son reconocidos y protegidos por el Estado y, por lo tanto, deben ser respetados por los servidores pblicos de carcter federal, estatal
La misma Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho, en una de sus primeras sentencias de 1988, que el derecho internacional de los derechos humanos no tiene por objeto imponer penas a las personas culpables de sus violaciones, sino amparar a las vctimas y disponer la reparacin de los daos que les hayan sido causados por los Estados responsables de tales acciones, caso Velzquez Rodrguez, 1988, prrafo 134 de la sentencia.
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y municipal. Para lograrlo es necesario educar en una cultura de respeto a estos derechos y aprender a tratar a los otros con dignidad y respeto. El Estado conserva su carcter de nico garante de los derechos humanos, principio en el que se funda su ms radical legitimidad. Por ello mismo, el Estado es el nico eventual violador de tales derechos. Las dems transgresiones a las normas necesarias de convivencia ciudadana, que pueden ser consideradas en el lenguaje comn como violaciones a los derechos humanos, tienen que tipificarse con otras categoras en el campo jurdico, con el fin de evitar la confusin sobre quin es el responsable de garantizarlos, y, tambin, de evitar consagrar la desigualdad en dicha garanta.30 Todo el sistema de proteccin de los derechos humanos est diseado en funcin del reconocimiento del Estado como sujeto de la relacin jurdica bsica en esta materia y es contra l que se presentan las denuncias por violacin de los derechos reconocidos por el propio Estado.31 En la medida que las personas conozcan sus derechos, sern menos susceptibles de violaciones y actos arbitrarios que los vulneren, partiendo tambin del conocimiento de sus obligaciones, de la reciprocidad que existe entre derechos y obligaciones. Evidentemente que si el Estado, por omisin, no cumple con su funcin de restablecer el imperio del derecho, estaramos tambin en presencia de una violacin a los derechos humanos. Pero el sujeto que la causara sera siempre el propio Estado y no el particular.32 El ejercicio de un derecho no debe daar los derechos de otras personas, de modo que resulte antisocial. De tal manera que si a una persona se le restringe o priva arbitrariamente de cualquiera de esos derechos que le permiten vivir con la dignidad que le corresponde, se estar cometiendo una violacin a sus derechos fundamentales.
Comisin Intercongregacional de Justicia y Paz, en Justicia y Paz. Bogot, vol. 4, nm. 4, octubre-diciembre, 1991, p. 8. 31 Vid., Boletn. Lima, Comisin Andina de Juristas, nm. 33, 1992, p. 60. 32 Felipe Portales, Reflexiones sobre derechos humanos y terrorismo, en Boletn, ibid., nm. 32, marzo de 1992, p. 34.
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2.2. QU HACER ANTE UNA VIOLACIN A LOS DERECHOS HUMANOS? La denuncia es una herramienta fundamental para la defensa frente a las violaciones a los derechos humanos. Tambin cumple una funcin preventiva para evitar posibles transgresiones a los derechos de otras personas. Aunque a veces parezca que denunciar un hecho no lleva a ningn lado, el ejercicio sistemtico y responsable de la denuncia puede contribuir a romper el marco de impunidad de nuestro sistema de justicia. Adems, a travs de la denuncia se asume un compromiso por la dignidad y por la justicia que, a fin de cuentas, es un compromiso con la vida. La denuncia es el primer paso de una estrategia de defensa frente al atropello de nuestros derechos. La actitud ideal de los gobernados frente a la violencia, es que exista una respuesta cvicamente responsable que seale, persiga, demande y reclame la aplicacin de la ley. Los servidores pblicos estn obligados a dar esa respuesta efectiva a los reclamos de la sociedad, de lo contrario violentaran los derechos humanos y perderan credibilidad ante los gobernados quienes podran desistir de asumir una actitud responsable, con el riesgo de que la violencia se convierta en ms violencia al tomar la justicia por propia mano. En consecuencia, cuando tengamos conocimiento de una violacin a los derechos fundamentales o cuando nosotros mismos seamos objeto de ella, tenemos la obligacin moral de denunciarla ante las autoridades competentes.
2.3. QUINES PUEDEN LLEGAR A VIOLENTAR LOS DERECHOS HUMANOS? Es indiscutible que, como lo dijo el Ilustre Benemrito de las Amricas, El respeto al derecho ajeno es la paz. Las revoluciones y guerras gestadas en el mundo, han ocurrido precisamente por esa lucha de hombres y mujeres que han reclamado sus derechos fundamentales como son la vida, la libertad, la propiedad, la seguridad jurdica, la igualdad, etctera. Cuando se violan esos derechos, suceden serios problemas sociales, los cuales siempre desembocan en conflictos sumamente difciles y desgastantes para la poblacin.
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Asimismo, del concepto de violacin a los derechos humanos se desprende que quienes violan estos derechos son los funcionarios o servidores pblicos, ya sean de carcter federal, estatal o municipal, toda vez que representan al Gobierno. Entre particulares, en cambio, cuando un gobernado se ve afectado en su esfera jurdica por otro, hablamos de la ejecucin de un delito y, por tanto, de una violacin a la ley. Por ello, el agraviado debe acudir ante el agente del Ministerio Pblico quien ser el competente para conocer e investigar los delitos cometidos entre particulares. Ahora bien, cuando un servidor pblico viola los derechos humanos de un particular, ste adems puede acudir a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos o bien a los organismos pblicos estatales defensores de los mismos, segn corresponda, quienes son competentes para conocer y dar seguimiento de estos actos.
2.4. LAS PRINCIPALES VIOLACIONES

A LOS DERECHOS HUMANOS33
2.4.1. Abuso de autoridad 2.4.1.1. Fundamento jurdico Artculo 215 del Cdigo Penal Federal.
Artculo 215. Cometen el delito de abuso de autoridad los servidores pblicos que incurran en alguna de las conductas siguientes: I. Cuando para impedir la ejecucin de una ley, decreto o reglamento, el cobro de un impuesto o el cumplimiento de una resolucin judicial, pida auxilio a la fuerza pblica o la emplee con ese objeto; II. Cuando ejerciendo sus funciones o con motivo de ellas hiciere violencia a una persona sin causa legtima o la vejare o la insultare;
El catlogo de violaciones presentado en este apartado ha sido sustrado fundamentalmente del Manual para la calificacin de hechos violatorios de derechos humanos, editado por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y la Federacin Mexicana de Organismos Pblicos de Proteccin y Defensa de Derechos Humanos, en 1998.
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III. Cuando indebidamente retarde o niegue a los particulares la proteccin o servicio que tenga obligacin de otorgarles o impida la presentacin o el curso de una solicitud; IV. Cuando estando encargado de administrar justicia, bajo cualquier pretexto, aunque sea el de oscuridad o silencio de la ley, se niegue injustificadamente a despachar un negocio pendiente ante l, dentro de los trminos establecidos por la ley; V. Cuando el encargado de una fuerza pblica, requerida legalmente por una autoridad competente para que le preste auxilio, se niegue indebidamente a drselo; VI. Cuando estando encargado de cualquier establecimiento destinado a la ejecucin de las sanciones privativas de libertad, de instituciones de readaptacin social o de custodia y rehabilitacin de menores y de reclusorios preventivos o administrativos que, sin los requisitos legales, reciba como presa, detenida, arrestada o interna a una persona o la mantenga privada de su libertad, sin dar parte del hecho a la autoridad correspondiente; niegue que est detenida, si lo estuviere; o no cumpla la orden de libertad girada por la autoridad competente; VII. Cuando teniendo conocimiento de una privacin ilegal de la libertad no la denunciase inmediatamente a la autoridad competente o no la haga cesar, tambin inmediatamente, si esto estuviere en sus atribuciones; VIII. Cuando haga que se le entreguen fondos, valores u otra cosa que no se le haya confiado a l y se los apropie o disponga de ellos indebidamente; IX. Cuando, con cualquier pretexto, obtenga de un subalterno parte de los sueldos de ste, ddivas u otro servicio; X. Cuando en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, otorgue empleo, cargo o comisin pblicos, o contratos de prestacin de servicios profesionales o mercantiles o de cualquier otra naturaleza, que sean remunerados, a sabiendas de que no se prestar el servicio para el que se les nombr, o no se cumplir el contrato otorgado; XI. Cuando autorice o contrate a quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme y de autoridad competente para desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, siempre que lo haga con conocimiento de tal situacin; y XII. Cuando otorgue cualquier identificacin en que se acredite como servidor pblico a cualquier persona que realmente no desempee el empleo, cargo o comisin a que se haga referencia en dicha identificacin.34
Cdigo Penal Federal, en Agenda Penal Federal 2003. Compendio de leyes, reglamentos y otras disposiciones conexas sobre la materia. 11va. ed. Mxico, Ediciones Fiscales ISEF, 2003, pp. 56-57.
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2.4.1.2. Connotacin
1) Incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relacin jurdica existente entre el Estado y sus empleados, 2) Realizada directamente por un funcionario o servidor pblico, o indirectamente mediante su anuencia o autorizacin, y 3) Que afecte los derechos de terceros.
2.4.2. Detencin arbitraria 2.4.2.1. Fundamento jurdico Del artculo 16, prrafos 3o., 4o. y 5o.; y 21, prrafo 1o., in fine de la Constitucin General de la Repblica; 225, fraccin X, primera parte, del Cdigo Penal Federal; y 193 bis, y 195 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales.
Artculo 16. [...] La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensin, deber poner al inculpado a disposicin del Juez, sin dilacin alguna y bajo su ms estricta responsabilidad. La contravencin a lo anterior ser sancionada por la Ley Penal. En los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado ponindolo sin demora a disposicin de la autoridad inmediata y sta, con la misma prontitud a la del Ministerio Pblico. Slo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave as calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la accin de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razn de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Pblico podr, bajo su responsabilidad, ordenar su detencin, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder. Artculo 21. [...] Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, las que nicamente consistirn en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de treinta y seis horas.35
35 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Normas constitucionales en materia penal, op. cit., pp. 7 y 12.
49
Artculo 225. Son delitos contra la administracin de justicia, cometidos por servidores pblicos los siguientes: fraccin X. Detener a un individuo durante la averiguacin previa fuera de los casos sealados por la ley...36 Artculo 193 bis. En casos urgentes el Ministerio Pblico podr, bajo su responsabilidad, ordenar por escrito la detencin de una persona... Artculo 195. Cuando estn reunidos los requisitos del artculo 16 constitucional, el Tribunal librar orden de aprehensin, reaprehensin o comparecencia, segn el caso, contra el inculpado, a pedimento del Ministerio Pblico...37
2.4.2.2. Connotacin PRIMERA

1) La accin que tiene como resultado la privacin de la libertad de una persona, 2) Realizada por una autoridad o servidor pblico, 3) Sin que exista orden de aprehensin girada por juez competente, 4) U orden de detencin expedida por el Ministerio Pblico en caso de urgencia, o 5) No exista flagrancia, o 6) Tampoco exista orden de arresto.
SEGUNDA
1) El incumplimiento de la obligacin de hacer cesar o denunciar una privacin ilegal de la libertad.38
Cdigo Penal Federal, op. cit., p. 65. Cdigo Federal de Procedimientos Penales, en Agenda Penal Federal 2003, ibid., pp. 44 y 48. 38 Manual para la calificacin de hechos violatorios de derechos humanos, op. cit., p. 214.
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36
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2.4.3. Intimidacin 2.4.3.1. Fundamento jurdico Artculo 20, fraccin II, de la Constitucin General de la Repblica, y 219 del Cdigo Penal Federal.
Artculo 20. En todo proceso de orden penal el inculpado, la vctima o el ofendido, tendrn las siguientes garantas: A, II. [...] Queda prohibida y ser sancionada por la Ley Penal, toda incomunicacin, intimidacin o tortura...39 Artculo 219. Comete el delito de intimidacin: I. El servidor pblico que por s, o por interpsita persona utilizando la violencia fsica o moral, inhiba o intimide a cualquier persona para evitar que sta o un tercero denuncie, formule querella o aporte informacin relativa a la presunta comisin de una conducta sancionada por la Legislacin Penal o por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos; y II. El servidor pblico que con motivo de la querella, denuncia o informacin a que hace referencia la fraccin anterior realice una conducta ilcita y omita una lcita debida que lesione los intereses de las personas que las presenten o aporten, o de algn tercero con quien dichas personas guarden algn vnculo familiar, de negocios o afectivo...40

1) Cualquier accin que inhiba o atemorice a cualquier persona, 2) Realizada por una autoridad o servidor pblico, por s o por interpsita persona. 3) Utilizando la violencia fsica o moral, 4) Con el fin de evitar que el sujeto pasivo o un tercero,
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Normas constitucionales en materia penal, op. cit., p. 10. 40 Cdigo Penal Federal, op. cit., p. 60.
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5) Denuncie, formule querella, o aporte informacin relativa a la presunta comisin de una conducta sancionada por la ley.
SEGUNDA
1) Cualquier conducta ilcita u omisin de una conducta lcita debida, 2) Realizada por una autoridad o servidor pblico, 3) Con motivo de querella, denuncia o informacin relativa a la presunta comisin de una conducta sancionada por la ley, 4) Por la que se lesione los intereses de las personas que las presenten o aporten, o 5) De algn tercero con quien dichas personas guarden algn vnculo familiar, de negocios o afectivo.41
2.4.4. Retencin ilegal 2.4.4.1. Fundamento jurdico Artculo 16, prrafo 7o; y 19, prrafos 1o. y 2o., de la Constitucin General de la Repblica; y 215, fraccin VI; y 225, fraccin X, segunda parte, XIV y XVI del Cdigo Penal Federal, y el artculo 194 bis del Cdigo Federal de Procedimientos Penales.
Artculo 16. [...] Ningn indiciado podr ser retenido por el Ministerio Pblico por ms de cuarenta y ocho horas, plazo en que deber ordenarse su libertad o ponrsele a disposicin de la autoridad judicial... Todo abuso a lo anteriormente dispuesto ser sancionado por la Ley Penal. Artculo 19. Ninguna detencin ante autoridad judicial podr exceder el plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposicin, sin que se justifique con un auto de formal prisin... Este plazo podr prorrogarse nicamente a peticin del indiciado, en la forma que seale la ley. La prolongacin de la detencin en su perjuicio ser sancionada por la Ley Penal...42
41 Manual para la calificacin de hechos violatorios de derechos humanos, op. cit., p. 121. 42 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Normas constitucionales en materia penal, op. cit., pp. 7, 9 y 10.
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Artculo 215. Cometen el delito de abuso de autoridad los servidores pblicos que incurran en alguna de las conductas siguientes: VI. Cuando estando encargado de cualquier establecimiento destinado a la ejecucin de las sanciones privativas de libertad, de instituciones de readaptacin social o de custodia y rehabilitacin de menores y de reclusorios preventivos o administrativos que, sin los requisitos legales, reciba como presa, detenida, arrestada o interna a una persona o la mantenga privada de su libertad, sin dar parte del hecho a la autoridad correspondiente; niegue que est detenida, si lo estuviere; o no cumpla la orden de libertad girada por la autoridad competente... Artculo 225. Son delitos contra la administracin de justicia, cometidos por servidores pblicos los siguientes: X [...] retenerlo (a un individuo) por ms tiempo del sealado por el prrafo 7o. del artculo 16 constitucional; XIV. Prolongar la prisin preventiva por ms tiempo del que como mximo fije la ley al delito que motive el proceso; XVI. Demorar injustificadamente el cumplimiento de las providencias judiciales, en las que se ordene poner en libertad a un detenido...43 Artculo 194 bis. En los casos de delito flagrante y en casos urgentes, ningn indiciado podr ser retenido por el Ministerio Pblico por ms de cuarenta y ocho horas, quien transcurrido dicho plazo, deber ordenar su libertad o ponerlo a disposicin de la autoridad judicial...44

1) La accin u omisin por la que se mantiene recluida a cualquier persona sin causa legal para ello o sin respetar los trminos legales, 2) Realizada por una autoridad o servidor pblico.
SEGUNDA
1) La demora injustificada de providencias judiciales en las que se ordene dejar en libertad a un detenido, 2) Realizada por una autoridad o servidor pblico.
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Cdigo Penal Federal, op. cit., pp. 56-57 y 65-66. Cdigo Federal de Procedimientos Penales, op. cit., p. 48.
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TERCERA
1) La retencin injustificada de una persona como presa, detenida, arrestada o interna en un establecimiento destinado a la ejecucin de las sanciones privativas de la libertad; custodia; de rehabilitacin de menores; de reclusorio preventivo o administrativo, 2) Sin que exista causa legal para ello, 3) Por parte de una autoridad o servidor pblico.45
2.4.5. Incomunicacin 2.4.5.1. Fundamento jurdico Artculo 19, prrafo final; y 20, fraccin II, de la Constitucin General de la Repblica.
Artculo 19. [...] Todo maltratamiento en la aprehensin o en las prisiones, toda molestia que se infiera sin motivo legal; toda gabela o contribucin en las crceles son abusos que sern corregidos por las leyes y reprimidos por las autoridades. Artculo 20. En todo proceso de orden penal, el inculpado, la vctima o el ofendido, tendrn las siguientes garantas: A, II. [...] Queda prohibida y ser sancionada por la Ley Penal toda incomunicacin, intimidacin o tortura...46
2.4.5.2. Connotacin
1) Toda accin u omisin que tenga como resultado impedir a un sujeto privado de la libertad el contacto con cualquier persona, 2) Realizada directa o indirectamente por una autoridad o por un servidor pblico.47
45 Manual para la calificacin de hechos violatorios de derechos humanos, op. cit., p. 219. 46 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Normas constitucionales en materia penal, op. cit., pp. 9-10. 47 Manual para la calificacin de hechos violatorios de derechos humanos, op. cit., p. 146.
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2.4.6. Intolerancia religiosa 2.4.6.1. Fundamento jurdico Artculo 24 de la Constitucin General de la Repblica.
Artculo 24. Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituya un delito o falta penados por la ley...48
2.4.6.2. Connotacin
1) La libertad para profesar la creencia religiosa que ms le agrade, 2) Libertad para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, 3) Siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley.
2.4.7. Multas excesivas 2.4.7.1. Fundamento jurdico Artculo 21, prrafo 1o., in fine de la Constitucin General de la Repblica.
Artculo 21. Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, las que nicamente consistirn en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de treinta y seis horas, si el infractor fuera jornalero, obrero o trabajador, no podr ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un da. Tratndose de trabajadores no asalariados, la multa no exceder del equivalente a un da de su ingreso.49
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Normas constitucionales en materia penal, op. cit., p. 13. 49 Ibid., p. 12.
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55
2.4.7.2. Connotacin
1) La autoridad administrativa aplicar las sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, 2) Estas sanciones nicamente consistirn en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; 3) La multa impuesta se permutar por arresto que no exceder de treinta y seis horas, 4) Si el infractor fuera jornalero, obrero o trabajador, no podr ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un da. 5) Tratndose de trabajadores no asalariados, la multa no exceder del equivalente a un da de su ingreso.
2.4.8. Negativa de acceso a un servicio pblico 2.4.8.1. Fundamento jurdico Artculo 215, fraccin III, del Cdigo Penal Federal.
Artculo 215. Cometen el delito de abuso de autoridad los servidores pblicos que incurran en alguna de las conductas siguientes: III. Cuando indebidamente retarde o niegue a los particulares la proteccin o servicio que tenga obligacin de otorgarles...50
2.4.8.2. Connotacin
1) Cualquier acto u omisin que cause la negativa, suspensin, retraso o deficiencia de un servicio pblico, 2) Por parte de autoridad o servidor pblico, 3) Que implique el ejercicio indebido de un servicio pblico.
50
Cdigo Penal Federal, op. cit., p. 56.
CAPTULO III ORGANISMOS PBLICOS DEFENSORES DE LOS DERECHOS HUMANOS

3.1. LA COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS En el pas existen organismos pblicos que salvaguardan los derechos humanos: hay uno por cada estado de la Repblica, uno en el Distrito Federal y uno nacional. La sede de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos se encuentra en la ciudad de Mxico y tiene competencia federal. Su antecedente ms remoto lo encontramos en la Direccin General de Derechos Humanos de la Secretara de Gobernacin; posteriormente, el 6 de junio de 1990, se emite el decreto de creacin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos como rgano desconcentrado de la Secretara de Gobernacin; para el 28 de enero de 1992, se eleva a rango constitucional a travs de la reforma al artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con la adicin del apartado B, y el 30 de junio del mismo ao entra en vigor la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, cuyo Reglamento Interno es publicado el 12 de noviembre de ese ao. Para dar atencin eficiente a los estados de la Repblica, en el ao de 1992 se establece en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos la creacin de organismos pblicos estatales defensores de los derechos humanos.
3.2. ORGANISMOS PBLICOS ESTATALES

DEFENSORES DE LOS DERECHOS HUMANOS
Estos organismos fueron creados para proteger contra los abusos de poder, negligencia o desconocimiento de la funcin administrativa de autoridades y servidores pblicos.
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Una de sus principales funciones, adems de recibir quejas por violacin a los derechos humanos, es ofrecer orientacin jurdica en los casos en que los organismos pblicos protectores de los mismos no sean competentes para conocer de la queja. Por tal motivo, a continuacin explicamos, de manera breve, la organizacin y noble labor que realizan estos organismos.
3.2.1. Su funcin La ley dot a estos organismos pblicos estatales defensores de los derechos humanos de atributos legales suficientes y eficaces para representar realmente a los particulares frente a los desvos del poder pblico cuando ste rebasa los lmites que marca la ley. Estos atributos son, entre otros, los siguientes:
1) Son organismos pblicos autnomos con personalidad jurdica y patrimonio propios, 2) Cuentan con fe pblica, 3) Tienen establecido un procedimiento rpido, flexible, sencillo, poco formal y antiburocrtico, 4) Pueden actuar de oficio sin necesidad de solicitud de la parte afectada, 5) La designacin de sus titulares no coincide con el inicio del periodo gubernamental con el que se trate.
3.2.2. Su fundamento jurdico El artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su apartado B, dispone que, el Congreso de la Unin y las legislaturas de las entidades federativas, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern organismos de proteccin de los derechos humanos que ampara el orden jurdico mexicano, los que conocern de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin, que violen estos derechos. Estos organismos formularn recomendacio-
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nes pblicas no vinculatorias 51 y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos conocer de las inconformidades que se presenten en relacin con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de las Comisiones estatales.
3.2.3. Objetivo OBJETIVO
MBITO PREVENTIVO Promocin Estudio Divulgacin
MBITO CORRECTIVO Proteccin Observancia
3.2.4. Formas de presentar una queja

1) 2) 3) 4) Por escrito; Por telfono (en casos muy urgentes); Correo electrnico; Oralmente, ante personal de los organismos pblicos defensores de derechos humanos, y 5) Por telgrafo o fax (en casos muy urgentes).
3.2.5. Quines pueden presentar una queja?

1) La persona agraviada, es decir, quien reciente directamente la violacin a sus derechos humanos. 2) Un Organismo No Gubernamental (ONG). 3) Cualquier otra persona que tenga conocimiento de los hechos (quejoso). 4) Un menor de edad.
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Que no son obligatorias.
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Deber ratificarse dentro de los tres das siguientes a su presentacin, si el quejoso no se identifica y la suscribe en un primer momento. Las quejas y reclamaciones urgentes se podrn recibir y atender a cualquier hora del da y de la noche, los 365 das del ao, por ello, los organismos pblicos estatales defensores de los derechos humanos cuentan con personal de guardia.
3.2.6. Requisitos que debe contener una queja

1) Debe dirigirse al organismo pblico estatal defensor de los derechos humanos; 2) Nombre completo del quejoso y/o agraviado; 3) Domicilio completo del quejoso y/o agraviado; 4) En su caso, nmero telefnico del quejoso y/o agraviado; 5) Narracin clara de los hechos violatorios de los derechos humanos; 6) Identificacin de la autoridad (que mencione si se trata de la Polica Preventiva, Municipal, Ministerial, Juez, Defensor de Oficio, Ministerio Pblico, etctera), y 7) Firma del quejoso o huella digital.
3.2.7. Procedimiento de queja

1) Los procedimientos que se sigan ante los organismos pblicos estatales defensores de los derechos humanos debern ser breves y sencillos, y estarn sujetos slo a las formalidades esenciales que requiera la documentacin de los expedientes respectivos, de acuerdo con los principios de inmediatez, concentracin y rapidez, y se procurar en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades y servidores pblicos, para evitar la dilacin de las comunicaciones escritas. 2) La queja slo podr presentarse dentro del plazo de un ao, a partir de que se hubiera iniciado la ejecucin de los hechos que se estimen violatorios, o de que el quejoso hubiere tenido conocimiento de los hechos. En caso de violaciones graves de derechos humanos, podr ampliarse el plazo a consideracin del titular del organismo pblico estatal defensor de los derechos humanos. Tratndose de
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violaciones a derechos humanos de lesa humanidad, la queja puede presentarse en cualquier tiempo. Cuando la queja haya sido calificada como presuntamente violatoria de derechos humanos, se enviar al quejoso un acuerdo de admisin de instancia, informndole el resultado de la calificacin, el nmero asignado a su expediente y el nombre del servidor pblico que llevar el trmite de la queja. El organismo pblico estatal defensor de los derechos humanos solicitar a las autoridades sealadas como presuntas responsables, rindan un informe sobre los actos, omisiones o Resoluciones que se les atribuyan en la queja, en l se har constar los antecedentes del asunto, fundamentos y motivaciones de los actos imputados, si efectivamente stos existieron, y los elementos de informacin que se consideren necesarios para la documentacin del asunto. Deber rendirse en un plazo mximo de 15 das naturales. El cual podr ser reducido tratndose de asuntos que se consideren urgentes, a juicio del titular del organismo. Cuando exista una contradiccin evidente entre lo manifestado por el quejoso y la informacin proporcionada por la autoridad, y sea necesario que aquel conozca el contenido de la respuesta de sta, el organismo le dar vista en forma personal o escrita. Si la presunta autoridad responsable no rinde el informe solicitado, se enviarn dos requerimientos en un lapso que deber ser de 10 das contados a partir del acuse de recibo. La falta de ste o el retraso injustificado en su presentacin, tendrn el efecto de tenerse por ciertos los hechos denunciados, salvo prueba en contrario. Estudiados la queja, el informe y documentos recabados, y se acreditan violaciones a los derechos humanos que no se refieran a violaciones al derecho a la vida, a la integridad fsica o psquica o a otras que no se consideren graves por el nmero de afectados, el organismo podr someter el asunto a un procedimiento de amable conciliacin con las autoridades sealadas como responsables. La autoridad cuenta con 30 das naturales para dar cumplimiento a la conciliacin, en caso de incumplimiento, se proceder a la Recomendacin. La Recomendacin es aquella resolucin que se dicta cuando se acredita que existen violaciones a los derechos humanos; en ella se sealarn las medidas necesarias para la efectiva restitucin de
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los afectados en sus derechos fundamentales y si procede, en su caso, para la reparacin de los daos y perjuicios que se hubiesen ocasionado. Es pblica y autnoma, no tiene carcter imperativo para la autoridad o servidor pblico, y no puede por s misma anular, modificar o dejar sin efecto las Resoluciones o actos contra los cuales se hubiere presentado la queja o denuncia. 9) En caso de que no se comprueben las violaciones a los derechos humanos imputados, el organismo dictar un acuerdo de no responsabilidad.
Independientemente de la propuesta de conciliacin, Recomendacin y acuerdo de no responsabilidad, las quejas pueden tambin ser concluidas por:
1) Incompetencia del organismo pblico estatal defensor de los derechos humanos, para conocer de los hechos: 2) Desistimiento del quejoso y/o agraviado; 3) Falta de inters del quejoso y/o agraviado en la continuacin del procedimiento; 4) Acumulacin de casos; y 5) Por haberse solucionado la queja durante el trmite respectivo.
3.2.8. Casos de incompetencia

1) 2) 3) 4) Actos y Resoluciones de carcter electoral; Resoluciones de carcter jurisdiccional; Conflictos de carcter laboral, y Conflictos entre particulares.
CAPTULO IV EL MUNICIPIO
4.1. CONCEPTO El municipio es la organizacin poltico-administrativa que sirve de base a la divisin territorial y organizacin poltica de los estados de la Federacin. Constituye el nivel de Gobierno ms cercano a las personas y del que depende la prestacin de servicios a la comunidad; es la forma en que el estado descentraliza los servicios, obras y funciones pblicas correspondientes a una circunscripcin territorial determinada, y est ntimamente ligado con las ideas de democracia y libertad. El municipio es una entidad de derecho pblico, investido de personalidad jurdica, con territorio y patrimonio propios, autnomo en su rgimen interior y con libre administracin de su hacienda, cuyo propsito es dar satisfaccin a las necesidades colectivas de una poblacin asentada en una circunscripcin territorial y administrado por un Ayuntamiento.
4.2. REFERENCIA HISTRICA DE LAS REFORMAS AL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL El municipio tiene su fundamento bsico en el artculo 115 de la Constitucin General de la Repblica, por tal motivo resulta necesario establecer la evolucin que ha tenido dicho precepto constitucional, a partir de 1917, con relacin a sus 10 reformas. Las primeras nueve fueron producto de una iniciativa del Poder Ejecutivo y la dcima como resultado de nueve iniciativas presentadas entre los das 23 de octubre de 1997 y el 26 de mayo de 1999. La ltima reforma al artculo 115 constitucional fue sometida a consideracin del pleno de la
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Cmara de Diputados, en sesin del 13 de junio de 1999, y aprobaba por 387 votos a favor y 13 en contra; en el Senado la aprobacin fue hecha por 86 votos a favor sin ninguno en contra, y tampoco hubo objecin por parte de las legislaturas de los estados cuando les fue remitido el Proyecto de Decreto respectivo para su aprobacin.
01) Primera reforma. Diario Oficial de la Federacin del 20 de agosto de 1928. Consign nuevas reglas para la eleccin de los Diputados locales en proporcin a la poblacin de las entidades. 02) Segunda reforma. Diario Oficial de la Federacin del 29 de abril de 1933. Estableci la no reeleccin inmediata para los miembros de los Ayuntamientos. 03) Tercera reforma. Diario Oficial de la Federacin del 8 de enero de 1943. Seal que el periodo de gobernadores no debera rebasar los seis aos. 04) Cuarta reforma. Diario Oficial de la Federacin del 12 de febrero de 1947. Instituy el voto femenino para las elecciones municipales. 05) Quinta reforma. Diario Oficial de la Federacin del 17 de octubre de 1953. Derog el contenido de la reforma anterior al establecerse, en el artculo 34 constitucional, el sufragio universal ciudadano. 06) Sexta reforma. Diario Oficial de la Federacin del 6 de febrero de 1976. Adicion las fracciones IV y V, estableciendo la competencia concurrente de los tres niveles de Gobierno para intervenir en la planeacin de los asentamientos humanos, legislando y reglamentando segn correspondiera. 07) Sptima reforma. Diario Oficial de la Federacin del 6 de diciembre de 1977. Adicion un ltimo prrafo a la fraccin 3a., introduciendo el sistema de diputacin de minora en la eleccin de las legislaturas locales y el principio de representacin proporcional en la eleccin de los Ayuntamientos, en los municipios de ms de 300 mil habitantes. 08) Octava reforma. Diario Oficial de la Federacin del 3 de febrero de 1983. Regul la suspensin y desaparicin de Ayuntamientos y el establecimiento de Consejos Municipales por las legislaturas locales; fij expresamente la fuente de los ingresos municipales, contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sobre la prestacin de servicios pblicos y las participaciones federales bsicamente; reiter, expresamente, la facultad reglamentaria de los mu-
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nicipios, introduciendo la instancia previa de las llamadas Bases Normativas de procedencia estatal; enumer los servicios pblicos a cargo de los municipios, dej a la legislatura la aprobacin de la ley de ingresos y el presupuesto de ingresos de los municipios otorgando a stos la atribucin de elaborar y aprobar su presupuesto de egresos. 09) Novena reforma. Diario Oficial de la Federacin del 17 de marzo de 1987. El artculo 115 se reserv, en todas sus fracciones, al municipio; lo relativo a las entidades pas al artculo 116, quedando ste referido ntegramente al rgimen interno de los estados. Plantea que las leyes de los estados introducirn el principio de representacin proporcional en la eleccin de los Ayuntamientos de todos los municipios. Adems, propone que las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores se rijan por las leyes que expidan las legislaturas de los estados, con base en lo dispuesto por el artculo 123 de esta Constitucin. 10) Dcima reforma. Diario Oficial de la Federacin del 23 de diciembre de 1999. Enseguida procederemos a realizar un breve anlisis de dicha reforma, haciendo referencia especficamente a las caractersticas, atribuciones y actividades del municipio.52
4.3. CARACTERSTICAS DEL MUNICIPIO

1) Se inserta en un esquema republicano, representativo y popular. Los municipios son parte integrante de los estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su rgimen interior, suscriptores de un pacto federal, los cuales, a semejanza de la Federacin, adoptaron la forma de gobierno republicano, representativo y popular. 2) Es la base de la divisin territorial de los estados. 3) Es la base de la organizacin poltica de los estados. El municipio viene a ser la instancia primaria de autoridad y de ejercicio del poder pblico, instancia coexistente con las homlogas de los estados y de la Federacin.
El municipio mexicano, reformas y adiciones al artculo 115 constitucional . Mxico, Secretara de Gobernacin, Centro de Desarrollo Municipal, 2000, pp. 47-50.
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4) Es la base de la organizacin administrativa de los estados. El municipio viene a ser el punto de partida de la organizacin administrativa de los estados de la Federacin, por producirse en su mbito las manifestaciones elementales, orgnicas y funcionales de la administracin pblica. 5) Es explcitamente libre. El carcter libre del municipio no es sinnimo de independiente, si lo fuera rebasara al estado del que forma parte pues ste slo lo es en cuanto concierne a su rgimen interior y se equiparara al Estado mexicano, lo cual sera absurdo; por consiguiente, la libertad del municipio es relativa y slo versa sobre cuestiones relacionadas a su mbito de competencia en su espacio territorial. 6) Es implcitamente autnomo. La autonoma municipal viene a ser el derecho del municipio para que, dentro de su esfera de competencia, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva, sin intervencin de otros poderes, los asuntos propios de la comunidad; cuente, adems, con renglones propios de tributacin y disposicin libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas estn definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado.53
En el marco del artculo 115 constitucional, el municipio aparece como implcitamente autnomo, pues an cuando no se le explica como tal, se infiere su autonoma en diversas vertientes a saber: poltica, merced a la cual se da sus propias autoridades y ordenamientos normativos exclusivos; jurdica, en cuya virtud tiene personalidad jurdica propia; financiera, que le permite contar con patrimonio y rubros tributarios propios; administrativa, gracias a la cual tiene estructura y funciones administrativas propias; y de gestin, dada la cual est en condiciones de tramitar por s mismo cuanto requiera para alcanzar su cometido.
Jorge Fernndez Ruiz et al., La reforma de 1999 al artculo 115 constitucional, en Revista Mexicana de Derecho Constitucional. Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999, pp. 2-5.
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4.4. ATRIBUCIONES El municipio, a semejanza del estado, tiene asignadas atribuciones54 encuadradas en diversas categoras o clasificaciones jurdicas, y son: las funciones pblicas, los servicios pblicos y las obras pblicas, cada una de las cuales responde a principios distintos por tener caracteres esenciales diferentes, lo que trae como consecuencia una regulacin jurdica especial para cada una de dichas categoras.
4.4.1. Funcin pblica Se entiende por funcin pblica la atribuida al Estado Federacin, estados y municipios cuyo ejercicio requiere del desempeo de una actividad que conlleve su potestad, su imperio, su autoridad, de ah que sea, en ltima instancia, una manifestacin de su soberana. As pues, la funcin pblica se ejerce por medio de una actividad esencial del Estado, y, en el caso del municipio, fundada bajo la idea de soberana que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad, cuya realizacin atiende al inters pblico, entre las que destacan la funcin legislativa, la funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Junto a las funciones pblicas primarias, identificadas en la clsica divisin tripartita como legislativa, administrativa y jurisdiccional, emergen otras como son las funciones de fiscalizacin o control patrimonial del Estado, de regulacin monetaria, o con la funcin electoral y la registral, entre otras.
4.4.2. Servicio pblico El servicio pblico consiste en satisfacer de una manera regular, continua y uniforme necesidades pblicas de carcter esencial, bsico o fundamental; se concreta a travs de prestaciones individualizadas las cuales podrn ser suministradas directamente por el estado o por particulares mediante concesin. La doctrina distingue entre servicio
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Ibid., pp. 5-6.
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pblico propiamente dicho o tambin conocido como servicio pblico propio, identificado como el creado por la ley y atribuido al estado o al municipio, quien lo puede prestar directamente o por medio de particulares a travs de concesin; y el impropiamente dicho o conocido como impropio, el cual no est previsto en la ley ni reservada su prestacin al estado; no obstante, los particulares requieren de permiso o autorizacin para poder prestarlo.
4.4.3. Obra pblica Entendemos por obra pblica a la realizada o producida por el ente estatal Federacin, entidad federativa, municipio o a su nombre, en un inmueble determinado con un propsito de inters general, destinada al uso pblico, al desempeo de una funcin pblica o a la prestacin de un servicio pblico.55
4.5. ACTIVIDADES DEL MUNICIPIO El artculo 115 constitucional atribuye al municipio la realizacin de diferentes actividades56 en el ejercicio de diversas funciones pblicas.
4.5.1. Actividades en ejercicio de funcin legislativa En el segundo prrafo de la fraccin II, el artculo 115 constitucional atribuye a los Ayuntamientos la funcin materialmente legislativa y formalmente administrativa de expedir los bandos de polica y Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y vecinal, de acuerdo con las le-
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Ibid., p. 6. Ibid., pp. 7-9.
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yes en materia municipal que debern expedir las legislaturas de los estados.
4.5.2. Actividades en ejercicio de funcin administrativa Los municipios tienen atribuida la funcin formal y materialmente administrativa que, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 115 de la Constitucin General de la Repblica, les permite:
01) Manejar su patrimonio conforme a la ley. 02) Atender la seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de la propia Constitucin, que previene la coordinacin de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios de acuerdo con lo previsto en la ley, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pblica. 03) Atender la regulacin del trnsito vehicular y de peatones en la va pblica municipal. 04) Administrar libremente su hacienda. 05) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal. 06) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales. 07) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional. 08) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su competencia. 09) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana. 10) Otorgar licencias y permisos para construcciones. 11) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia. 12) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial.
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4.5.3. Actividades en la prestacin de servicios pblicos La reforma de 1983 al artculo 115 constitucional incluy, dentro del catlogo de servicios pblicos contenido en su fraccin III, a las funciones pblicas de seguridad pblica y trnsito, as como a las obras pblicas de calles, parques y jardines; en tanto que la reforma de 1999 a dicho precepto constitucional, convirti el catlogo de servicios pblicos en uno de funciones y servicios pblicos.
4.5.4. Actividades para la realizacin de obras pblicas Conforme al nuevo texto de la fraccin III del artculo 115 constitucional, se incluye en el catlogo de funciones y servicios pblicos a las calles, los parques y jardines (y su equipamiento), los cuales realmente vienen a ser obras pblicas, sin embargo, ya figuraban como servicios pblicos desde la reforma de 1983.
4.5.5. Actividades socioeconmicas residuales Aparte de las actividades derivadas del ejercicio de sus funciones pblicas, del desempeo de los servicios pblicos y de la realizacin de las obras pblicas, el municipio desarrolla otras actividades socioeconmicas que hemos identificado como residuales, para aludir a las que no ataen a la funcin, al servicio o a la obra de carcter pblico, las cuales separamos en dos grupos: las de inters pblico y las actividades socioeconmicas simples. Agrupamos como actividades municipales socioeconmicas residuales de inters publico, las que sin implicar ejercicio de funcin pblica, prestacin de servicio pblico ni ejecucin de obra pblica, se ubican en los ms altos niveles de sus objetivos pues ataen a la salud pblica, al equilibrio ecolgico y al desarrollo sustentable del municipio, como son: el tratamiento y disposicin de aguas residuales y el tratamiento y disposicin final de residuos (slidos). Consideramos como actividades residuales socioeconmicas simples del municipio, aquellas ordinariamente desempeadas por los particulares, pero que el ente municipal llega a realizar subsidiaria-
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mente ante la ausencia, la deficiencia o la insuficiencia de los particulares, como puede ser la operacin de una sala cinematogrfica o de un molino de nixtamal.
4.6. EL AYUNTAMIENTO El Gobierno municipal es un cuerpo de servidores pblicos electos popularmente o designados, segn lo marque la ley, cuya misin es dirigir y conducir las actividades propias del municipio, tendentes a que dicha institucin cumpla con los fines que la propia ley le atribuye.57 El mandato constitucional atribuye las facultades gubernativas y de administracin a un rgano colegiado denominado Ayuntamiento. Los miembros del Ayuntamiento tienen estatus diferenciados y jerarquizados y, de ninguna manera, igualitarios. Existe un Presidente municipal, Regidores y Sndicos con funciones especficas y distintas que cumplir. El Presidente municipal forma parte del rgano deliberante, lo preside y frecuentemente tiene, incluso, voto de calidad; los Regidores desempean mltiples tareas y actividades administrativas y hasta ejecutivas, es frecuente que en caso de ausencia del Presidente municipal lo suplan los Regidores en su orden. El Ayuntamiento58 es el rgano colegiado y deliberante, de eleccin popular directa, encargado del Gobierno y la administracin del municipio, integrado por un Presidente, uno o ms Sndicos y el nmero de Regidores que establezcan las leyes respectivas de cada estado. Es decir, en todos los estados de la Repblica el Gobierno municipal se forma por autoridades que son electas a travs del voto de la poblacin. Esta autoridad est formada por el Presidente, los Sndicos y los Regidores. Estas personas forman el Ayuntamiento y se renen peridicamente en una sesin de Cabildo para discutir y tomar las decisiones ms importantes para el municipio. Pero para atender adecuadamente las necesidades de la administracin pblica municipal, desarrollar todas sus funciones y cumplir con sus objetivos, se valen de las autoridades municipales auxiliares.
Carlos F. Quintana Roldn, Derecho municipal. 3a. ed. Mxico, Porra, 1999, p. 201. 58 Ibid., p. 205.
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4.7. LABOR DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES Toda autoridad municipal debe actuar siempre con apego a las leyes y reglamentos federales, estatales y municipales, de lo contrario, puede incurrir en violaciones a los derechos humanos y hacerse acreedor a una sancin o a la remocin del cargo, inclusive. Ante todo, las autoridades municipales deben conocer las disposiciones y ordenamientos municipales y, de manera general, los derechos humanos, ya que stos son universales y sobre ellos estn redactadas nuestras leyes. Como se mencion anteriormente, las autoridades municipales deben reconocer estos derechos, realizando sus actividades apegados al marco jurdico y respetando los derechos fundamentales de la poblacin en estrecha colaboracin con los organismos pblicos estatales defensores de los mismos, ya que trabajan a favor de la comunidad. Pero tambin su funcin debe ir ms all, puesto que tambin deben ser promotores de los derechos humanos, dndolos a conocer entre la poblacin y denunciando a aquellos servidores pblicos que los hayan violentado. Los derechos humanos son hoy mucho ms que un mero ideal de la humanidad. Son un amplio cuerpo de leyes que abrigan a los estados. Su fuente ms importante es, sin duda, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948. El espritu de esta declaracin se ha transmitido a una serie de convenios y pactos de la comunidad de los Estados miembros de la ONU, como el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos de 1966, la Convencin contra la Tortura de 1984 y muchos ms.59 En el pas hay un problema serio de cultura de los derechos humanos de tal dimensin que, para algunos sectores de la poblacin, existe la creencia de que los delincuentes, por el hecho de serlo, no tienen derechos humanos. Si matamos o torturamos a los delincuentes nunca podramos construir un Estado de Derecho. Los delincuentes tienen derechos, pero ello no significa que no se les pueda procesar legalmente; por el contrario, se les debe castigar para proteger a la socie59 Rainer Huhle, La violacin de los derechos humanos, privilegio de los Estados?, artculo publicado originalmente en la revista Memoria, nm. 5, Dokumentations und Informationszentrum Menschenrechte in Lateinamerika, 1993, p. 2, vid. pgina en internet, http.//www.derechos.org/koaga/iv/1/huhle.html.
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dad. Los Estados han sido creados para salvaguardar a los ciudadanos en trminos de su seguridad personal y de sus bienes, esa es su labor bsica, pero tiene otras, y ello implica tambin que el Estado, a travs de sus servidores pblicos, no debe agredir a los ciudadanos, puesto que su funcin es precisamente la de preservarlos.60 Como forma de vida, los derechos humanos tienen que ser incorporados en las relaciones humanas diarias y servir de parmetro en las conductas, tanto de la sociedad civil como de la poltica y del propio Estado. La conciencia ciudadana democrtica encuentra su fundamento en los derechos humanos y ellos guan su actuar, tanto en el mbito local, como municipal o nacional. La idea es concienciar a las comunidades de los derechos que tienen sus miembros, y de los mecanismos que existen para resolver los conflictos recurrentes hacindolos valer. No se trata de proceder a levantar las masas contra el poder hegemnico del Estado, ni de librarse a acciones antiguamente calificadas de subversivas, sino de alcanzar el pleno ejercicio de los derechos humanos formalmente reconocidos por el Estado en las Constituciones y en los tratados internacionales debidamente ratificados.61 Es indispensable que las autoridades municipales tengan una actitud de aceptacin frente a personas de distinta raza, religin, ideologa, cultura y nacionalidad, que reconozcan que los derechos humanos son iguales para todos, que sean tolerantes, que tengan inters por el arte de otras culturas, que tengan disposicin a considerar los problemas desde un punto de vista global, ya que a mayor nivel cultural, mayor respeto por los derechos fundamentales. Siempre es tiempo de sumar esfuerzos y recurrir a soluciones creativas que nos permitan seguir avanzando en la tarea que impone el respeto irrestricto a los derechos humanos, entendidos stos no como una opcin, sino como una forma de vida.62 En nuestro tiempo, educar acerca de los derechos humanos es la estrategia ms eficaz para prever violaciones en esta materia y puede
J. L. Chabat Madrid, op. cit., p. 4. Roberto Cullar M., Retos y perspectivas latinoamericanas de la sociedad civil en el desarrollo de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, [s. p. i.]. 62 A. Ortega Zaraza, op. cit., p. 92.
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contribuir a crear sociedades responsables, libres, justas y pacficas sustentadas en un Estado democrtico de Derecho. Educar en los derechos fundamentales es ms que un simple acto de transmisin de conocimientos: inculca valores que generan un cambio de actitudes de respeto, tolerancia y pluralidad entre los individuos. Fortalecen las libertades fundamentales; se desarrollan a plenitud la personalidad y el sentido de dignidad del ser humano; se promueve la comprensin, la tolerancia, la igualdad entre los sexos y la amistad entre las naciones, las comunidades indgenas y los grupos raciales, nacionales, tnicos, religiosos y lingsticos; busca facilitar la participacin efectiva de todas las personas en una sociedad libre.63 En consecuencia, se considera necesario y til para las autoridades municipales el manejo del presente manual, no slo como gua de consulta, sino como una herramienta esencial en la labor cotidiana que realizan en los municipios, con la finalidad de promover, defender y respetar los derechos humanos de la poblacin con la que se relacionan en el desempeo de sus funciones.
63 Pablo Navarrete Gutirrez, La educacin en derechos humanos en la CEDHJ, vid. pgina en internet, www.cedhj.org.mx.
CAPTULO V SISTEMA DE USOS Y COSTUMBRES

5.1. LOS USOS Y COSTUMBRES, SU CONCEPTO, EVOLUCIN
Y RECONOCIMIENTO A TRAVS DEL TIEMPO
Las comunidades indgenas son conjuntos de personas que forman una o varias unidades socioeconmicas y culturales en torno a un asentamiento comn, que pertenecen a un determinado pueblo indgena y con una categora administrativa inferior a la del municipio, como agencias municipales o agencias de polica. Los usos y costumbres son un sistema de normas colectivas que ha sido integrado en las comunidades indgenas tras los siglos; un sistema que, como todos, no es infalible, pero que ha probado su flexibilidad, coherencia y capacidad de coexistir con el Estado moderno. Un concepto muy general de lo que debemos de entender como costumbre es la repeticin constante de aquellos comportamientos que consiguen satisfacer las necesidades del indgena en el medio social en el que se desenvuelve, cuyo elemento objetivo consiste en repetir un determinado comportamiento y, en el subjetivo, creer que esta actitud est bien hecha, porque su utilidad prctica est reconocida por la razn y confirmada por la experiencia. La costumbre, en las sociedades indgenas, se aprende por tradicin, por imitacin o, en el lmite, se genera por s sola, habida cuenta que su obligatoriedad reside en la obediencia de los miembros del grupo que se trate. A lo largo del devenir histrico de Mxico, han surgido situaciones que han propiciado condiciones de exclusin, de marginacin e incluso de discriminacin en contra de los pueblos y las comunidades indgenas; tales condiciones les han provocado pobreza inaceptable y dolorosa, gran dificultad de acceso a la jurisdiccin del Estado, una representacin insuficiente e incluso el sometimiento a formas de dominio y de intermediacin injusta.
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Se sabe que en la poca prehispnica los pueblos se rigieron, principalmente, a travs de un derecho consuetudinario, como los olmecas, establecidos en zonas circunscritas al Golfo de Mxico; los mayas, en la pennsula de Yucatn y estados circundantes; los chichimecas, al noroeste del pas entre el ro Lerma, el Lago de Chapala y el actual estado de Durango; los toltecas, principalmente en Hidalgo; el gran imperio azteca, asentado en el valle del Anhuac, hoy capital de la Repblica. Durante la Colonia, periodo crucial en la vida de los pueblos indgenas, las autoridades espaolas legislaron y crearon instituciones ex profeso para las comunidades nativas. Al efecto existieron varias legislaciones e instituciones que reglamentaron su situacin (La recopilacin de las leyes de los reinos de las Indias, y la instauracin del Juzgado General de Indios, ordenamiento que estableci un criterio para distinguir al indgena a partir del nacimiento en un lugar determinado). El pensamiento jurdico colonial, vio al derecho indgena como un elemento unificador que no deba ser destruido en su totalidad, sino aprovechado en ciertas instituciones, lo cual permitira un mejor Gobierno y mayor producto para las arcas reales. En la poca independiente, a partir de la disposicin del 17 de noviembre de 1810 expedida por don Jos Mara Morelos y confirmada en el mismo ao por don Miguel Hidalgo, quien expide decreto por lo que se ordena la entrega de tierras a los indgenas, disponiendo que en lo sucesivo no puedan stas arrendarse, con el fin de reconstruir las costumbres del trabajo colectivo de las tierras, as como que continuaran las comunidades indgenas disfrutando de sus tradiciones que les daban cohesin social. Durante todo el periodo del Mxico independiente fue una lucha constante por lograr estos beneficios; sin embargo, la historia jurdica fue otra al perfeccionarse el sistema jurdico sobre la propiedad privada, con ello, la nueva legislacin de este periodo, inspirada en ordenamientos jurdicos europeos y estadounidenses, se adaptaron a la forma de vida de las minoras de origen europeo, pero la gran mayora de la poblacin indgena quedaba totalmente al margen de dicha legislacin, para seguir rigindose mediante sus costumbres, usos y tradiciones. Los caudillos de la Independencia tambin tuvieron presente al indio en el vasto plan de las reivindicaciones nacionales. Terminada la
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lucha emancipadora y proclamada la Repblica, las legislaciones, tomando como ejemplo modelos extranjeros y desfasados de nuestra realidad jurdico-social, consagran la igualdad de todos los habitantes, sin abordar el problema indgena, excepto con medidas espordicas aisladas que no constituyen un cuerpo de doctrina. Lo mismo aconteci en las Constituciones centralistas de 1836 y 1843; la nica que hace mencin de los indgenas o indios es la Constitucin de 1824, exactamente en el artculo 50, fraccin 11. El problema indgena que se fue gestando desde el siglo XIX, cuya depuracin se da con la primera revolucin del siglo pasado, tiene como principal caracterstica el elemento agrario, desde el Plan de San Luis se proclama el propsito de restituir a sus antiguos poseedores los terrenos de que se les despoj de modo arbitrario, su bandera principal era que le fueran restituidas las tierras a sus comunidades indgenas. El Plan de Ayala, proclamado por Emiliano Zapata el 28 de noviembre de 1911, reitera la necesidad de repartir la tierra en beneficio de la gran masa indgena y rural del pas. Sin embargo, en la Constitucin de 1917 tampoco se hizo referencia al etnicismo, entre otros motivos, por su contenido social, mediante el cual se trat de integrar a los pueblos indgenas al desarrollo nacional imponindoles un modelo econmico y un proyecto nacional, en ocasiones incompatibles con sus peculiares tradiciones o creencias idiosincrsicas. Por otra parte, diversos ordenamientos jurdicos e instituciones pblicas han intentado la reivindicacin de los derechos de los pueblos indgenas, figuran entre ellos la Ley de Desamortizacin de Bienes de Manos Muertas, de 1856, cuyo objeto era resolver uno de los problemas ms lacerantes de las comunidades indgenas, el problema de la tenencia de la tierra; la Ley Agraria, de 1915, dio continuidad a la anterior. Se estableci la Procuradura de Pueblos, en 1921, cuyo cometido era patrocinar a dichas comunidades en el latente problema agrario; en 1925 se estableci la Casa del Estudiante Indgena y, en 1936 el Departamento Autnomo de Asuntos Indgenas. En 1948 se cre el Instituto Nacional Indigenista para la regulacin de servicios, asistencia y proteccin en favor de las etnias. Como se puede apreciar, la historia de los pueblos indgenas en Mxico est relacionada con el despojo de sus derechos originales; la lucha por recuperarlos ha sido difcil y, en el mejor de sus xitos, es
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que siguen existiendo como sujetos y desde luego demandando el reconocimiento de sus derechos colectivos. La Organizacin Internacional del Trabajo, dependiente de la Organizacin de las Naciones Unidas desde su creacin en la dcada de los 20, ha realizado, en beneficio de los pueblos indgenas, una serie de actividades entre las que destacan: un estudio especfico, de 1921, sobre las condiciones de los trabajadores indgenas; en 1926, instituy una comisin de expertos en trabajo indgena, cuyo objetivo era el formular un conjunto de normas internacionales para su proteccin; en el ao de 1930, expidi el Convenio de Trabajo Forzoso con relacin al trabajo desempeado por los indgenas; asimismo, expidi el Convenio sobre el Reclutamiento de Trabajadores en 1936, a los que le siguieron los Convenios de Trabajadores Indgenas de 1939, 1947 y 1955, este ltimo sobre la abolicin de sanciones penales hacia los indgenas. El convenio ms importante que regul por primera vez la materia indgena fue el Nmero 107 que aprob la Organizacin Internacional del Trabajo en 1957, el cual fue ratificado por 27 pases, entre ellos Mxico, donde de manera global y a la vez especfica se dan los lineamientos sobre las distintas cuestiones relacionadas con los grupos tnicos. Este convenio sirvi de apoyo, a partir de su vigencia, para poner en marcha numerosos programas de desarrollo rural cuyo reconocimiento se da sobre la propiedad colectiva, los territorios y el derecho consuetudinario de los pueblos indgenas. Sin embargo, prosigui una poltica por parte de los Gobiernos de integracin que dio origen a no respetar la diversidad cultural de estos pueblos, por considerarlos un obstculo al proceso de desarrollo global de la nacin. Dicho documento fue sustituido por el actual Convenio 169 que reconoce los principales derechos indgenas, luego de ser aprobado formalmente en 1989.64 En los ltimos aos fueron crendose instrumentos legales favorables al reconocimiento de los derechos de estos pueblos. Por ejemplo, la Declaracin Universal de Derechos Humanos; el Pacto sobre DeFrancisco Berln Valenzuela, Evolucin de las costumbres de la perspectiva del derecho mexicano. Mosc, Rusia, mayo 17 de 2001, pp. 1-3, vid. pgina en internet, http://www.segobver.gob.mx/sajpc/publica/costumbres.htm.
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rechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto sobre Derechos Civiles y Polticos; la Declaracin y el Programa de Accin de Viena, adoptados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993. Asimismo, se desarrollaron normas internacionales para superar las tendencias integracionistas predominantes hasta la dcada de 1980. Ahora se tiende a establecer un estatuto de derechos de los pueblos indgenas como el Convenio Constitutivo del Fondo Indgena, as como los proyectos de Declaraciones de Derechos Indgenas en las Naciones Unidas y en la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Algunos organismos de las Naciones Unidas y de la OEA, los bancos multilaterales y el FIDA, la Unesco, la Unicef, el Instituto Indigenista Interamericano y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos estn incorporando nuevos principios y normas de funcionamiento basados en el derecho a la participacin, la obligatoriedad de la consulta y la proteccin de los derechos culturales. Tambin contribuyeron a elevar la visibilidad de la temtica indgena la declaracin del Ao Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo, en 1993, y la proclamacin del Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo, durante el lapso de 1994 a 2004, a fin de mejorar la cooperacin internacional en temas relacionados con los derechos humanos, desarrollo sostenible, educacin, salud, organizacin y otros. Otros documentos son la Declaracin de Ro de Janeiro de 1992, en la que se aprob el compromiso de los Estados al reconocimiento de la identidad tnica y cultural de estos pueblos y su legtimo derecho a participar en el desarrollo sostenible. Por su parte, el artculo 8o. del Convenio sobre Biodiversidad se refiere al derecho de los pueblos indgenas a mantener y preservar el conocimiento y las prcticas indgenas de conservacin y utilizacin de la diversidad biolgica en funcin de un reparto equitativo de sus beneficios. Similares acuerdos estn contenidos en el Convenio sobre el Cambio Climtico y el Convenio sobre Desertizacin.65
65 Vctor Hugo Crdenas, Los derechos de los pueblos indgenas en Amrica Latina. Vid. pgina en internet, pp. 13-14, cedhj.org.mx/Articulos%20Gaceta/Los%20 derechos%20de%20los%20pueblos%20ind%Edgenas%20en%20Am%E9rica%20 Latina.html.
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Por otra parte, debe decirse que el derecho consuetudinario es el marco del reconocimiento de los principios y prcticas del derecho indgena. De forma particular, se ha avanzado en el reconocimiento de las autoridades indgenas tradicionales, de su jurisdiccin y de sus facultades administrativas en la resolucin alternativa de conflictos, siempre que no sean contrarias a las disposiciones constitucionales. El derecho consuetudinario es el que surge de la costumbre con trascendencia jurdica. En cambio, la costumbre jurdica es generalmente entendida como repeticin de actos de la misma especie referidos a una materia no regulada o sobre aspectos no previstos por las leyes. El aspecto normativo consuetudinario indgena se refiere a lo siguiente: son normas relacionadas con el comportamiento pblico de los miembros de la comunidad, definen derechos y obligaciones de los individuos y tienen como objetivo el mantenimiento del orden interno y la cohesin del grupo. De ah que las normas operen en el manejo, control y solucin de conflictos y disputas entre los miembros del grupo. Por su contenido, las normas se refieren a la reglamentacin sobre el acceso y la distribucin de diversos recursos (por ejemplo, agua, tierras, productos del bosque, etctera); a la reglamentacin sobre la transmisin e intercambio de bienes y servicios (verbigracia, herencia, trabajo, productos de cacera, dotes matrimoniales, etctera) y a la definicin y tipificacin de delitos, distinguindose generalmente los delitos contra otros individuos y los delitos contra la comunidad o el bien pblico, as como la sancin a que se hacen acreedores los individuos por su conducta delictiva. Igualmente, existen normas que definen las cargas y funciones de la autoridad pblica o autoridad tradicional.
5.2. LOS USOS Y COSTUMBRES EN NUESTRO SISTEMA JURDICO Aunque lo comn al orden jurdico nacional y a las costumbres jurdicas sea la naturaleza normativa de ambos, se tratan de normas que por su origen y funcionamiento son diferentes. Desde el punto de vista del derecho, se concibe a la costumbre de acuerdo con tres posibilidades: cuando la costumbre sustituye al derecho, cuando lo complementa con ste, y cuando va en su contra. En el primer caso, se ve a la
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costumbre como aquellas conductas que se refieren a una materia no regulada o sobre aspectos no previstos por las leyes, y, en cuyo caso, est llamada a llenar las lagunas legales y representa, en este aspecto, una de las fuentes del derecho, es decir, constituye los medios o las formas utilizados para la creacin de normas jurdicas. En el segundo caso, la costumbre sirve para corroborar y desarrollar los preceptos legales, de tal modo que viene a ser un reforzamiento de la misma ley. Por ltimo, el derecho concibe que en algunas circunstancias la costumbre va contra lo prescrito por la ley, por lo que, en principio, carecera de capacidad para producir un efecto o resultado deseado, pero en ocasiones produce consecuencias legales, o bien que existe una estructura paralela de normas. Ahora bien, nuestro sistema normativo contempla la aplicacin de los usos y costumbres, mismos que se encuentran reconocidos en los instrumentos internacionales ratificados por el pas: en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; en la Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas; en la Ley Agraria; en el Reglamento Interior de la Procuradura Agraria; en la Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios; en el Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios; en la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas; en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente; en la Ley Forestal; en la Ley de Aguas Nacionales; en el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales; en la Ley General de Educacin; en la Ley de Amparo; en la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos; en el Reglamento Interno de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos; en la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura; en el Cdigo Penal Federal; en el Cdigo Federal de Procedimientos Penales; en el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles; en la Constitucin del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca.66 A continuacin, y por su importancia, nicamente nos concretaremos a mencionar, para una mayor comprensin, algunas de las disposiciones de los ordenamientos legales antes invocados, entre los que destacan:
66 Derechos de los pueblos indgenas, legislacin en Amrica Latina. Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1999, pp. 461-537.
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5.2.1. Convenio Nmero 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes Este Convenio fue adoptado en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, y aprobado por el Senado de la Repblica el 11 de julio de 1990, segn decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de agosto de 1990 y entr en vigor en nuestro pas el 5 de septiembre de 1991, por haber sido publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de enero de 1991. Por consiguiente, dicho instrumento internacional es obligatorio para todos los mexicanos y constituye la ley suprema de toda la Unin, en trminos del artculo 133 de la Constitucin General de la Repblica, y en el tema que nos ocupa, establece lo siguiente:
Artculo 8o. 1. Al aplicar la legislacin nacional a los pueblos interesados debern tomarse debidamente en consideracin sus costumbres o derecho consuetudinario. 2. Dichos pueblos debern tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que stas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, debern establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicacin de este principio. 3. La aplicacin de los prrafos 1 y 2 de este artculo no deber impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del pas y asumir las obligaciones correspondientes.67
A manera de sntesis, se destacan a continuacin los aspectos ms importantes que contiene el Convenio Nmero 169, en materia de derechos indgenas:
Convenio Nmero 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de enero de 1991.
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1. Los principios bsicos de este convenio son el respeto a las culturas, formas de vida y de organizacin de los pueblos indgenas y tribales, la participacin efectiva de estos pueblos en las decisiones que les afectan y el establecimiento de mecanismos adecuados y procedimientos para dar cumplimiento al convenio por los pases que lo adoptan. 2. El reconocimiento de los pueblos indios significa el aceptar la identidad de esos grupos que los diferencia de los dems componentes de la sociedad, reconociendo sus caractersticas sociales, culturales y econmicas, su derecho a poseer el sustento territorial y su hbitat. 3. Ningn Estado o grupo poltico tiene el derecho de imponer una definicin de quin es o no indgena, son los propios indgenas quienes deben autoidentificarse. 4. Los derechos individuales los disfrutan los indgenas como cualquier ciudadano, en cambio tambin se le reconocen sus derechos colectivos necesarios para que los pueblos subsistan, como son: el derecho al territorio, el uso de la lengua, a la cultura propia, al autogobierno y a la prctica de normas propias de organizacin y control, entre otras. 5. Se les reconoce autonoma de accin, pero dentro de las fronteras del pas al que pertenece. 6. En Mxico, con fundamento en lo dispuesto por el artculo 89, fraccin X, de la Constitucin Federal, se acept el Convenio Nmero 169 por conducto del Presidente de la Repblica, y ratificado por el Senado de la Repblica el 11 de junio de 1990.68
5.2.2. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos El artculo 2o. constitucional tiende a reconocer el carcter multicultural de los estados y la existencia de los pueblos indgenas en su interior como entidades singulares con atributos culturales y lingsticos propios y con derechos especficos (comunidades, pueblos, entidades territoriales y nacionalidades). Se fortalece el rgimen de comunidades indgenas como entidades de derecho pblico y habilidades para ejercer ciertos niveles de auto68
F. Berln Valenzuela, op.cit., p. 4.
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ridad y autogestin en sus territorios; el acceso a los recursos naturales, a los derechos sociales y culturales como lengua, salud, tradiciones y vestimenta. Artculo 2o., apartado A, fraccin II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o tribunales correspondientes.69
5.2.3. Ley Agraria La Ley Agraria regula, entre otras cosas, el desarrollo y fomento agropecuarios, los ejidos y comunidades, las sociedades rurales, la pequea propiedad individual de tierras agrcolas, ganaderas y forestales, las sociedades propietarias de tierras agrcolas, ganaderas o forestales, la Procuradura Agraria, el Registro Agrario Nacional, los terrenos baldos y nacionales, y la justicia agraria.
Artculo 1o. La presente ley es reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia agraria y de observancia general en toda la Repblica. Artculo 164 in fine. Los tribunales suplirn la deficiencia de las partes en sus planteamientos de derecho cuando se trate de ncleos de poblacin ejidales o comunales, as como ejidatarios y comuneros. Artculo 135. La Procuradura tiene funciones de servicio social y est encargada de la defensa de los derechos de los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios o comuneros, ejidos, comunidades, pequeos propietarios, avecindados y jornaleros agrcolas, mediante la aplicacin de las atribuciones que le confiere la presente ley y su reglamento correspondiente, cuando as se lo soliciten, o de oficio en los trminos de esta ley.70
69 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Normas constitucionales en materia penal, op. cit., p.2. 70 Ley Agraria, en Compila 2003. Compilacin de leyes federales, informtica jurdica. Mxico, Enterprise software, 2003.
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5.2.4. Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas La Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas tiene por objeto regular el reconocimiento y proteccin de los derechos lingsticos, individuales y colectivos de los pueblos y comunidades indgenas, as como la promocin del uso y desarrollo de las lenguas indgenas. Reglamenta tambin los derechos de los hablantes de lenguas indgenas, as como al Instituto Nacional de Lenguas Indgenas.
Artculo 10. El Estado garantizar el derecho de los pueblos y comunidades indgenas, el acceso a la jurisdiccin del Estado en la lengua indgena nacional de que sean hablantes. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Las autoridades federales responsables de la procuracin y administracin de justicia, incluyendo las agrarias y laborales, proveern lo necesario a efecto de que en los juicios que realicen, los indgenas sean asistidos gratuitamente, en todo tiempo, por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua indgena y cultura. En los trminos del artculo 5o., en las entidades federativas y en los municipios con comunidades que hablen lenguas indgenas, se adoptarn e instrumentarn las medidas a que se refiere el prrafo anterior, en las instancias que se requieran.71
5.2.5. Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos La Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos tiene por objeto esencial la proteccin, observancia, promocin, estudio y divulgacin de los derechos humanos que ampara el orden jurdico mexicano, tiene aplicacin en todo el territorio nacional en materia de derechos humanos, respecto de los mexicanos y extranjeros que se
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Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, op. cit.
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encuentren en el pas, en los trminos establecidos por el apartado B del artculo 102 constitucional.
Artculo 29. La Comisin Nacional deber poner a disposicin de los reclamantes formularios que faciliten el trmite, y en todo caso orientar a los comparecientes sobre el contenido de su queja o reclamacin. Las quejas tambin podrn presentarse oralmente, cuando los comparecientes no puedan escribir o sean menores de edad. Tratndose de personas que no hablen o entiendan correctamente el idioma espaol, se les proporcionar gratuitamente un traductor.72
5.2.6. Reglamento Interno de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos Este ordenamiento reglamenta la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y regula su estructura, facultades y funcionamiento como organismo descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cuyo objeto esencial, como ya se dijo, es la proteccin, la observancia, la promocin, el estudio y la divulgacin de los derechos humanos previstos por el orden jurdico mexicano y en los instrumentos jurdicos internacionales que Mxico ha ratificado.
Artculo 29. Cuando se presenten ante la Comisin Nacional quejas por violaciones a los derechos humanos de comunidades indgenas que evidencien patrones sistemticos de transgresin de tales derechos, la Comisin Nacional conocer de dichas quejas. En estos casos, la Comisin Nacional, con independencia de la forma de solucin de cada expediente, podr expedir un pronunciamiento general sobre el problema planteado.73
Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, op. cit. Reglamento Interno de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, op. cit.
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5.2.7. Cdigo Penal Federal El artculo 52 del Cdigo Penal Federal en su Ttulo Tercero, relativo a la aplicacin de las sanciones, establece cules son las circunstancias que el Juez deber tomar en consideracin al momento de fijar las penas o medidas de seguridad para los acusados, entre las que destacan las condiciones sociales y econmicas del sujeto, as como sus usos y costumbres; esta disposicin, indudablemente, est dirigida a lograr que los indgenas tengan acceso a la justicia.
El juez fijar las penas y medidas de seguridad que estime justas y procedentes, dentro de los lmites sealados para cada delito, teniendo en cuenta: la edad, la educacin, la ilustracin, las costumbres, las condiciones sociales y econmicas del sujeto, as como los motivos que lo impulsaron o determinaron a delinquir. Cuando el procesado perteneciere a un grupo tnico indgena, se tomarn en cuenta, adems, sus usos y costumbres (artculo 52).74
5.2.8. Cdigo Federal de Procedimientos Penales De igual forma, el Cdigo Federal de Procedimientos Penales toma en consideracin en diversas disposiciones legales, el origen tnico de las personas, para que tengan conocimiento pleno de todos sus derechos, as como de los hechos que se les imputan, de las pruebas que existen en su contra y de la forma en que pueden contrarrestarlas y siempre que las personas que no hablen o no entiendan suficientemente el castellano, se les nombrar un traductor desde el primer da de su detencin con el afn de brindarles una defensa adecuada y para que no queden en estado de indefensin y hacer nugatorio su derecho de defensa. Asimismo, se regula que cuando el inculpado pertenezca a un grupo tnico indgena, se allegar la autoridad jurisdiccional de dictmenes periciales, a fin de que profundice en el conocimiento de su personalidad y capte su diferencia cultural respecto a la cultura media nacional.
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Cdigo Penal Federal, op. cit., pp. 14-15.
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Cuando el inculpado, el ofendido o el denunciante, los testigos o los peritos no hablen o no entiendan suficientemente el idioma castellano, se les nombrar, a peticin de parte o de oficio, uno o ms traductores, quienes debern traducir fielmente las preguntas y las contestaciones que haya de transmitir. A solicitud de cualquiera de las partes, podr escribirse la declaracin en el idioma del declarante, sin que esto obste para que el traductor haga la traduccin (artculo 28). Las sentencias contendrn: los nombres y apellidos de los acusados, su sobrenombre si lo tuviere, el lugar de su nacimiento, nacionalidad, edad, estado civil, y en su caso, el grupo tnico indgena al que pertenece, residencia o domicilio, y ocupacin, oficio o profesin (artculo 95). Las notificaciones se harn a ms tardar al da siguiente en que se dicten las resoluciones que las motiven y se asistir de traductor, si la persona por notificarse no habla o no entiende suficientemente el idioma castellano (artculo 103). En la averiguacin previa en contra de las personas que no hablen o que no entiendan suficientemente el castellano, se les nombrar un traductor desde el primer da de su detencin (artculo 124 bis). Cuando el inculpado fuere aprehendido, detenido o se presente voluntariamente ante el Ministerio Pblico federal, se proceder de inmediato de la siguiente forma: Se le har saber la imputacin que existe en su contra y, en su caso, el nombre del denunciante, as como los siguientes derechos: a) El de comunicarse inmediatamente con quien considere conveniente. b) El de designar, sin demora, a persona de su confianza para que lo defienda o auxilie, quien tendr derecho a conocer la naturaleza y causa de la acusacin. c) El de no declarar en su contra y de no declarar, si as lo desea. Cuando el detenido fuere un indgena que no hable castellano, se le designar un traductor, quien le har saber los derechos a que se refiere la fraccin anterior (artculo 128). Durante la instruccin, el tribunal que conozca del proceso deber observar las circunstancias peculiares del inculpado, allegndose datos para conocer su edad, educacin e ilustracin; sus costumbres y conductas anteriores; los motivos que lo impulsaron a delinquir; sus condiciones econmicas y las especiales en que se encontraba en el momento de la comisin del delito; la pertenencia del inculpado, en su caso, a un grupo tnico indgena y las prcticas y caractersticas que como miembro de dicho grupo pueda tener (artculo 146).
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La declaracin preparatoria comenzar por los generales del inculpado, en la que se incluirn tambin los apodos que tuviere, el grupo tnico indgena al que pertenezca, en su caso, y si habla y entiende suficientemente el idioma castellano y sus dems circunstancias personales (artculo 154). Cuando el inculpado pertenezca a un grupo tnico indgena, se procurar allegarse dictmenes periciales, a fin de que el juzgador ahonde en el conocimiento de su personalidad y capte su diferencia cultural respecto a la cultura media nacional (artculo 220 bis). Cuando el inculpado pertenezca a un grupo tnico indgena, podrn ser peritos prcticos las personas que formen parte de dicho grupo tnico indgena (artculo 223). Cuando un testigo ignore el idioma castellano se le nombrar un traductor, conforme al artculo 28 (artculo 246).75
5.2.9. Cdigo Federal de Procedimientos Civiles Las ltimas reformas habidas al Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, sin duda garantizan el acceso pleno de los pueblos o comunidades indgenas a una jurisdiccin del Estado mexicano ms oportuna y justa, sin distincin por origen tnico, edad o cualquiera otra circunstancia; y con la asistencia de intrpretes y abogados que tengan el conocimiento de su lengua y cultura. La fraccin IX del artculo 24 establece la competencia de los tribunales federales por razn de territorio. Para determinar la competencia a favor del juez en que el demandado tenga su domicilio, cuando se trate de juicios en que ste sea un indgena, o bien, si ambas partes lo fueren, a favor de aquel que ejerza jurisdiccin en el domicilio del demandante. Con el mismo sentido garantizar el acceso pleno a una administracin de justicia ms eficiente, orientada hacia el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado: la consecucin de un orden justo, tratndose de las pruebas confesional y testimonial, se adicion el segundo prrafo a los artculos 107 y 180. En el primero de tales preceptos se consigna la facultad del indgena de asistirse de un intrprete y de un abogado con conocimiento de su lengua y cultura,
75 Cdigo Federal de Procedimientos Penales, op. cit., pp. 8, 19, 20, 24, 25, 32, 35, 52 y 55.
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cuando haya de absolver posiciones y no hable espaol, o hablndolo no lo sepa leer; desahogo que deber asentarse en espaol y en su propio idioma. Y, en el segundo, se inserta en iguales trminos la misma facultad cuando se trate de testigos indgenas. Un principio de equidad se consagra con la adicin del artculo 222 bis al Captulo nico del Ttulo Quinto, Libro Primero, captulo que define los tipos de resoluciones judiciales decretos, autos o sentencias y los requisitos que debern contener en los casos en que no haya prevencin especial de la ley. De acuerdo con este principio, se incorpora al ordenamiento jurdico en cita un instrumento valioso para la regulacin del arbitrio judicial en la materia, al imponer al juez la obligacin de considerar, al dictar la resolucin en los procedimientos en que sean partes los indgenas, sus costumbres y especificidades culturales. Finalmente, en el Captulo I del Ttulo Sptimo que comprende el tema de las formalidades judiciales, Libro Primero, se adicionan dos prrafos al artculo 271; y los artculos 274 bis y 274 ter. En el primero de los preceptos aludidos, que obliga a jueces y partes a redactar en lengua espaola las actuaciones judiciales y promociones y lo que se presente escrito en idioma extranjero, de acompaarlo de la correspondiente traduccin al castellano, en efecto, se inserta un nuevo segundo prrafo para establecer tambin la obligacin de los tribunales de traducir las actuaciones dictadas en los juicios que una o ambas partes sean indgenas, que no supieran leer el espaol, a la lengua, dialecto o idioma de stos, con cargo al presupuesto del rgano jurisdiccional de que se trate, por conducto de la persona autorizada para ello. Y en el nuevo tercer prrafo que se adiciona, al artculo 271 del Cdigo adjetivo de referencia, se constituye una excepcin a favor de los pueblos o comunidades indgenas o de los indgenas en lo individual asentados en el territorio nacional, para cumplir con la obligacin de traducir al espaol las promociones que hicieren en su lengua, dialecto o idiomas; pues, se le exime de cumplir con esa obligacin, al imponer al tribunal de hacerlo de oficio con cargo a su presupuesto, por conducto de la persona autorizada para ello.
Artculo 24. Por razn de territorio es tribunal competente; I. a VI. [...]
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VII. El del lugar en que se hizo una inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad, cuando la accin que se entable no tenga ms objeto que decretar su cancelacin; VIII. [...] Cuando haya varios tribunales competentes conforme a las disposiciones anteriores, en caso de conflicto de competencias se decidir a favor del que haya prevenido en el conocimiento, y IX. Tratndose de juicios en los que el demandado sea indgena, ser juez competente el del lugar en el que aqul tenga su domicilio; si ambas partes son indgenas, lo ser el juez que ejerza jurisdiccin en el domicilio del demandante. Artculo 107. [...] Cuando el que haya de absolver posiciones fuere indgena y no hable espaol, o hablndolo no lo sepa leer, deber asistirle un intrprete con conocimiento de su lengua y cultura, asentndose su declaracin en espaol y en su propio idioma. Artculo 180. [...] Si el testigo no habla el castellano, rendir su declaracin por medio de intrprete, que ser nombrado por el tribunal. Cuando el testigo lo pidiere, adems de asentarse su declaracin en espaol, podr escribirse en su propio idioma, por el o por el interprete. Este ultimo deber, antes de desempear su encargo, protestar hacerlo lealmente, hacindose constar esta circunstancia. Artculo 222 bis. A fin de garantizarle a los indgenas, el acceso pleno a la jurisdiccin del Estado en los procedimientos en que sean parte, el juez deber considerar, al momento de dictar la resolucin, sus usos, costumbres y especificidades culturales. Artculo 271. [...] Las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o ambas partes sean indgenas, que no supieran leer el espaol, el tribunal deber traducirlas a su lengua, dialecto o idioma con cargo a su presupuesto, por conducto de la persona autorizada para ello. Las promociones que los pueblos o comunidades indgenas, o los indgenas en lo individual, asentado en el territorio nacional, hicieren en su lengua, dialecto o idioma, no necesitarn acompaarse de la traduccin al espaol. El tribunal la har de oficio con cargo a su presupuesto, por conducto de la persona autorizada para ello. Artculo 274 bis. En los procedimientos en que intervengan personas que aleguen tener la calidad de indgenas, la misma se acreditar con la sola manifestacin de quien la haga. Cuando el juez tenga duda de ella o fuere cuestionada en juicio, se solicitar a las autoridades
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comunitarias la expedicin de la constancia que acredite la pertenencia del individuo a un determinado pueblo o comunidad.76
5.2.10. Ley General de Educacin La Ley General de Educacin regula la enseanza que imparten el Estado Federacin, entidades federativas y municipios, sus organismos descentralizados y los particulares, es de observancia general en toda la Repblica y las disposiciones que contiene son de orden pblico e inters social, la funcin social educativa se regula sin menoscabo de proteger y promover el desarrollo de las lenguas indgenas.
La Ley General de Educacin establece que se promover, mediante la enseanza de la lengua nacional el espaol, un idioma comn para todos los mexicanos, sin menoscabo de proteger y promover el desarrollo de las lenguas indgenas (artculo 7, fraccin IV).77
Algunos estados del pas, como Oaxaca, debido a la diversidad pluricultural con que cuenta, ha regulado en el artculo 16 de la Constitucin del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el derecho a la libre determinacin de sus pueblos y comunidades indgenas. Adems, dicha entidad federativa cuenta con la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, que es el instrumento jurdico encargado de regular el sistema normativo interno de los pueblos y comunidades indgenas. En seguida, sealaremos los principales preceptos que abordan este tema en el estado de Oaxaca, por ser un ejemplo de reconocimiento a la pluralidad cultural.
CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE OAXACA Artculo 16. El estado de Oaxaca tiene una composicin tnica plural, sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos y comunidades que lo integran. El derecho a la libre determinacin de los pueblos y comunidades indgenas se expresa como autonoma, en tanto partes
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Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, op. cit. Ley General de Educacin, op. cit.
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integrantes del estado de Oaxaca, en el marco del orden jurdico vigente; por tanto dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurdica de derecho pblico y gozan de derechos sociales. La ley reglamentaria establecer las medidas y procedimientos que permitan hacer valer y respetar los derechos sociales de los pueblos y comunidades indgenas. Asimismo, el estado reconoce a los pueblos y comunidades indgenas, sus formas de organizacin social, poltica y de Gobierno, sus sistemas normativos internos, la jurisdiccin que tendrn en sus territorios, el acceso a los recursos naturales de sus tierras y territorios, su participacin en el quehacer educativo y en los planes y programas de desarrollo, sus formas de expresin religiosa y artstica, la proteccin de las mismas y de su acervo cultural y en general para todos los elementos que configuran su identidad. Por tanto, la ley reglamentaria establecer las normas, medidas y procedimientos que aseguren la proteccin y respeto de derechos sociales, los cuales sern ejercidos directamente por las autoridades de los pueblos y comunidades indgenas o por quienes legalmente los representen...78
Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca La legislacin oaxaquea plantea una amplia gama de derechos de los pueblos indgenas en materia municipal. S encontramos en el contenido de la ley referencias especficas al municipio o, de manera directa, a lo que seran las autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades indgenas. Se establece que el estado de Oaxaca tiene una composicin pluritnica, lo que implica el reconocimiento a la diversidad cultural; asimismo, se reconoce la preexistencia de los pueblos indgenas y los derechos que los mismos tienen sobre los territorios que ocupan, as como la obligacin del estado de garantizar el desarrollo de sus culturas, formas de organizacin, sistemas normativos, etctera.
78 Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Mxico, H. Tribunal Superior de Justicia del Estado de Oaxaca, 2002, pp. 23-26.
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En el mbito municipal plantea algunas obligaciones de participacin y representacin de los pueblos y comunidades en los municipios donde la mayora no es indgena, dentro de las cuales se deber incluir una representacin indgena. La nueva legislacin abre la posibilidad de que las comunidades y pueblos indgenas puedan asociarse entre s, al igual que la asociacin con municipios; es pues la creacin de una forma de coordinacin y asociacin entre municipios y pueblos indgenas. En cuanto a la descentralizacin de facultades, se estipula la obligacin de los municipios para dar participacin a las comunidades de los recursos que le son asignados. El Ayuntamiento deber dictar las medidas legales necesarias a efecto de dar cumplimiento a la transferencia de recursos municipales hacia las comunidades indgenas. Por otro lado, la distribucin de funciones y la organizacin del trabajo municipal debern respetar las tradiciones y los sistemas normativos internos de cada comunidad. Por ltimo, dentro de la transferencia de facultades, una muy importante es la jurisdiccional. Con la nueva ley se reconoce la importancia que tienen las autoridades indgenas en la resolucin de conflictos; cabe sealar que en este sentido la ley es todava muy restringida, pues determina muchas limitantes para ejercer este derecho plenamente.79
Artculo 28. El estado de Oaxaca reconoce la existencia de sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indgenas con caractersticas propias y especficas en cada pueblo, comunidad y municipio del estado, basados en sus tradiciones ancestrales y que se han transmitido oralmente por generaciones, enriquecindose y adaptndose con el paso del tiempo a diversas circunstancias. Por tanto en el estado dichos sistemas se consideran actualmente vigentes y en uso. Artculo 29. El estado de Oaxaca reconoce la validez de las normas internas de los pueblos y comunidades indgenas en el mbito de las relaciones, familiares, de la vida civil, de la organizacin de la vida comunitaria y en general de la prevencin y solucin de los conflictos
Dolores Gonzlez Saravia Caldern, Pueblos indgenas y municipio, pp. 4 y ss., vid. pgina en internet, http:/www.municipio.org.mx/MunicipiosInd%Edgenas A.htm
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al interior de cada comunidad, siempre y cuando no contravengan la Constitucin Poltica del estado las leyes estatales vigentes ni vulneren derechos humanos ni de terceros. Artculo 38. Las autoridades comunitarias de los pueblos y comunidades indgenas, procurarn y administrarn justicia aplicando sus sistemas normativos internos, en los casos y de acuerdo con las formalidades que se prescriben a continuacin: I. Las autoridades comunitarias de los pueblos y comunidades indgenas ejercern jurisdiccin en los casos siguientes: a) Tratndose de controversias en las cuales ambas partes sean indgenas, ya sea que pertenezcan a un mismo pueblo o a pueblos diferentes. Cuando el conflicto de que se trate involucre como partes a indgenas y no indgenas, el infractor, tratndose de un asunto penal, o el demandante, si el asunto es de materia diversa a la penal, podr elegir a la autoridad a la que someter a la controversia. b) Que la materia de las controversias verse sobre: delitos que estn sancionados en el Cdigo Penal del Estado de Oaxaca, con pena econmica o corporal que no exceda de dos aos de prisin, en estos casos las autoridades comunitarias actuarn, a travs de sus rganos competentes, como auxiliares del Ministerio Pblico o del Poder Judicial; tenencia individual de la tierra en la comunidad de referencia, faltas administrativas y de polica; atentados contra las formas de organizacin, cultural, servicios comunitarios, trabajos y obras pblicas; cuestiones del trato civil y familiar; incumplimiento del deber de las madres y padres de familia consistente en enviar a sus hijas e hijos a la escuela; y en general, todos aquellos casos en que los ascendientes o los esposos y las esposas no se conduzcan como buenos padres y madres de familia. II. Las autoridades comunitarias de los pueblos y comunidades indgenas ejercern jurisdiccin con base en las formalidades siguientes: a) Las audiencias sern pblicas; b) El infractor y en su caso el demandado ser odo en justicia; c) La detencin no podr exceder de 36 horas si el asunto es administrativo. Si se trata de probable delito, la detencin no exceder de 48 horas; d) Todas las formas de incomunicacin y de tortura del presunto infractor quedan prohibidas; e) La resolucin principal se asentar por escrito, y contendr las razones motivo de la misma; y f) Las sanciones que se impondrn en ningn caso atentarn contra los derechos humanos ni contra las garantas individuales y sociales establecidos en la Constitucin General de la Repblica.
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Las resoluciones de las autoridades comunitarias de los pueblos y comunidades indgenas debern ser consideradas como elementos necesarios para formar y fundar la conviccin de jueces y magistrados. Artculo 39. Para determinar la competencia de las autoridades indgenas, se observarn las siguientes reglas: a) Es competente la autoridad indgena del lugar donde se cometi el delito o la infraccin; b) Tratndose de bienes o cosas, la del lugar en donde se ubiquen los bienes o cosas materia de la controversia. Artculo 40. En los casos de rebelda o resistencia a la ejecucin de las resoluciones de las autoridades indgenas, estas ltimas lo harn saber a las autoridades del estado, a fin de que intervengan auxilindolas en la eficaz ejecucin de dichas resoluciones.80
5.2.11. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006 El Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006 es una de las bases de la nueva relacin entre el Estado y los pueblos indgenas, en donde se reconoce a los pueblos indgenas como interlocutores y corresponsables en la toma de decisiones para solucionar los problemas que los aquejan; sus formas tradicionales de organizacin poltica y social; el trato equitativo y respetuoso de su diversidad cultural en los rganos de imparticin de justicia y la necesidad de establecer una poltica pblica de atencin a los pueblos indgenas.81
5.3. LOS USOS Y COSTUMBRES

Y LA VIOLACIN A LOS DERECHOS HUMANOS
La demanda de acceso a la jurisdiccin del Estado de parte de los pueblos indgenas tiene un sentido amplio y se refiere a una honesta y
80 Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas. Mxico, Secretara de Asuntos Indgenas, 2001, pp. 22, 24 y 25. 81 Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, p. 1, vid. pgina en internet, http://www.ini.gob.mx/pdpim/.
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eficaz imparticin de justicia que garantice el respeto irrestricto a las garantas individuales y sociales. Con frecuencia, la costumbre jurdica se elabora, modifica y adapta en funcin de su relacin con el derecho nacional, lo cual puede verse como el intento de las comunidades por adaptarse y reinterpretar las normas positivas estatales de acuerdo con sus propias estructuras, valores, intereses y necesidades. De ah que se afirme sobre la existencia de dos rdenes jurdicos distintos: la costumbre jurdica y las leyes federales y estatales que muchas veces le son ajenas, as como los problemas de incompatibilidad entre dichos rdenes; sin embargo, ninguna costumbre indgena puede ir en contra de las garantas individuales otorgadas por la ley fundamental, por el contrario, la vigencia de esas garantas individuales siempre sern en beneficio de los derechos humanos de los indgenas, por lo tanto, debe existir un equilibrio entre las costumbres jurdicas y el orden jurdico nacional. El derecho consuetudinario es complejo, puesto que no hace las divisiones que se encuentran en los diversos captulos de la ley escrita; es decir, los grupos tnicos no hacen diferenciaciones entre los aspectos civiles, penales, administrativos, agrarios, etctera, sino que simplemente aceptan y acatan un conjunto de normas tradicionales. Sin embargo, muchos grupos indgenas asumen que determinadas conductas delictivas, como el robo o el homicidio, slo son competencia de las autoridades nacionales o locales, ms an, algunos prefieren ser juzgados por esa autoridad, en lugar de recibir el castigo impuesto par la tradicional, generalmente porque consideran ms benvola su actuacin. Por otra parte, los pueblos indgenas han ido conformando un conjunto de reglas que hacen posible identificar lo que est permitido, lo que est prohibido y las normas de observancia obligatoria. El largo proceso histrico de bsqueda por la igualdad de todos los hombres ha llevado a diversas formulaciones ideolgicas y polticas, pero la nica que ha recogido un consenso universal es la que afirma que Todos son iguales frente la ley, u otra que es equivalente La ley es igual para todos. En la modernidad, el principio est enunciado en las Constituciones francesas de 1791, 1793, 1795, y despus, paulatinamente, en todas las Constituciones del mundo. Pero es necesario distinguir la igualdad de la ley de otras expresiones: la igualdad
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en los derechos y la igualdad jurdica. La igualdad de los derechos significa algo ms que la igualdad ante la ley y se refiere, en principio, a la norma de la no discriminacin, como se desprende del primer artculo de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: Todos los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos. Mientras que la igualdad ante la ley se refiere a algo ms especfico (por ejemplo, el derecho de todos a acceder a la jurisdiccin del Estado), la igualdad en el derecho comprende todos los derechos reconocidos y recogidos por el Estado mediante la accin de los parlamentos y congresos, y que se reflejan en los textos de las leyes. Son pues, en sentido estricto, los derechos humanos. Para el caso del indgena, la igualdad de los derechos implica la consideracin tanto de sus derechos humanos generales como de los peculiares. Las normas del derecho internacional en materia de procuracin y promocin de las prerrogativas y las libertades fundamentales de los indgenas, defienden el derecho a preservar su identidad cultural, sus lenguas, sus formas de organizacin social y sus costumbres. Las leyes nacionales y estatales as como las normas consuetudinarias indgenas pueden coexistir en un clima de plena vigencia de los derechos humanos. El necesario respeto por la pluralidad tnica, no debe significar, en caso alguno, la violacin de las garantas fundamentales. A la inversa, la estricta observancia de los derechos humanos garantiza el vigor y la permanencia de las diferentes identidades tnicas que definen la nacionalidad mexicana. Si no existen condiciones econmicas favorables para las comunidades indgenas resultar ms difcil el respeto de sus derechos humanos. El municipio, que forma parte de los tres niveles de Gobierno, est llamado a ser un elemento indispensable para el desarrollo de las comunidades y para las posibles soluciones de las controversias que se susciten entre las leyes consuetudinarias indgenas y el orden jurdico nacional. Las crticas en contra de los usos y costumbres o sistemas normativos indgenas, se agrupan en tres ejes principales: la intolerancia religiosa, la discriminacin a la mujer y el problema de los derechos humanos individuales. El hecho de que el pas fuera predominantemente catlico, sobre todo hasta los aos treintas, llev a que fueran pocos los conflictos
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religiosos dentro de las comunidades indgenas. La homogeneidad facilit la integracin de los cargos religiosos y polticos, y fortaleci los compromisos con la comunidad y la armona social. En lugares donde funciona el sistema de cargos (designacin que realiza la asamblea entre los habitantes de la comunidad para que desempeen alguna comisin, puesto, mando o funcin), en todos sus aspectos centrales, el crecimiento de los grupos religiosos que profesan un credo distinto al catlico en los pueblos rurales indgenas, ha derivado en conflictos donde se observan elementos de intolerancia religiosa, por un lado, y pugnas por incumplir compromisos con la comunidad, por el otro. Su presencia en las comunidades indgenas, y la tensin entre las formas tradicionales y los derechos humanos individuales, es uno de los retos ms importantes que plantean esos grupos religiosos con la comunidad. La carencia de reglas para la armonizacin de la normatividad indgena y las leyes estatales y federales, ha generado una serie de acuerdos improvisados entre las autoridades tradicionales, los grupos religiosos y los funcionarios gubernamentales; a veces se decide segn las preferencias de los funcionarios, a veces hay una negociacin real y a veces la ley estatal, cuando procede, se impone para criminalizar a las autoridades municipales. En la gran mayora de los casos, los resultados son confusos y tienden a agravar ms que a calmar las fricciones en el largo plazo. En los acuerdos prototipo alcanzados entre las autoridades y miembros protestantes, la comunidad se compromete a respetar la libertad religiosa y las prcticas de los protestantes; mientras ellos, por su parte, se comprometen a ofrecer el tequio, es decir, a colaborar con las fiestas tradicionales y a aceptar cargos no religiosos. Mxico es culturalmente diverso. Esta diversidad emerge de la presencia histrica de los pueblos indgenas, de personas de distintas etnias, regiones y naciones, y de grupos de identidad basados en distinciones de gnero, religin, orientacin sexual y de clase. Pero la organizacin poltica del pas ha impedido el acomodo y la expresin plural de su rica diversidad. En esencia, en esta desfase entre la realidad de su diversidad y el arreglo poltico que le impide su pleno despliegue, radica el problema del multiculturalismo en Mxico. En los ltimos aos, diversos grupos socioculturales exigen cada vez ms el reconocimiento de sus identidades particulares y de sus derechos es-
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pecficos. Tales demandas implican serios desafos para el Estado mexicano en su conjunto. El sistema judicial en el pas se torna problemtico cuando en los casos judiciales (en materia civil, penal o administrativa) estn involucrados ciudadanos indgenas, ya sean infractores, inocentes o vctimas. La falta de recursos econmicos para pagar abogados defensores, la ausencia de traductores indgenas (que por ley deberan haber), las diferencias culturales y, en particular, entre la normatividad jurdica indgena y la nacional, el deficiente dominio de la lengua espaola, y la denigracin e intolerancia hacia su cultura, son algunos de los mltiples problemas a los que se enfrentan los indgenas cuando se relacionan con las instancias responsables de impartir justicia. El resultado de la negativa a reconocer la diversidad cultural, ha provocado la exclusin de los indgenas de la vida poltica, econmica y educativa de la ciudad, y el afianzamiento de la intolerancia y el rechazo a los indgenas en las instituciones. En los ltimos aos, los indgenas han exigido su derecho a expresar libremente su identidad tnica. En un rgimen democrtico es insostenible la insistencia en una integracin basada en el rechazo a la diversidad cultural; lo justo es una integracin fundada en el reconocimiento de la diversidad. El reto para las autoridades municipales es erradicar la intolerancia y la discriminacin contra los indgenas, particularmente, pero tambin lo ser el promover firmemente su inclusin en la vida poltica, econmica y educativa. Las injusticias por la falta de reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y la desigual distribucin socioeconmica, han conducido a un empobrecimiento extremo en sus comunidades y regiones, lo que ha llevado a muchos de ellos a tomar la difcil decisin de abandonar sus localidades para sortear la pobreza e intentar una vida ms digna en otra parte. Sin embargo, tales situaciones pueden ocurrir en un marco de diferencias culturales entre el modo de vida de las sociedades indgenas y no indgenas, sin que ello signifique necesariamente una superioridad del marco normativo positivo sobre el de usos y costumbres. En este orden de ideas, la diversidad tnica de nuestro pas que comprende la mayora de los grupos indgenas, los cuales se rigen por el sistema de usos y costumbres, cada uno de ellos con identidad particular que se sustenta en factores diferenciales de tipo histrico, lin-
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gstico, geogrfico, artesanal, productivo, vestimenta y expresiones estticas propias, cuyas diferencias se expresan en las danzas y la prctica de ritos sobre el nacimiento, las bodas, los funerales, etctera. Por ello la identidad de los grupos tnicos debe ser entendida en trminos de sociedades agrarias, regidas por una visin cclica del universo, en donde el hombre cumple la delicada tarea de propiciar y mantener en armona a los distintos actores del concierto universal. De ah la complejidad de establecer modelos de organizacin uniformes para todos y cada uno de los casos, ya que las divergencias responden a ciertos patrones de distribucin geogrfica que puedan o no coincidir con el criterio tnico. En este sentido la Comisin Nacional de los Derechos Humanos est vigilante para que la pluralidad tnica sea cada vez ms una realidad justa y adecuada a favor de los grupos sociales ms desprotegidos, promoviendo una cultura verdadera de proteccin de los derechos fundamentales, tratando de empalmar el derecho positivo a las costumbres de los pueblos y comunidades indgenas, con estricto apego al respeto de los derechos fundamentales de los integrantes de las comunidades. En las comunidades, municipios y regiones, las colectividades indgenas construyen y recrean sus identidades culturales, generan sus condiciones de reproduccin, tejen sus relaciones polticas y sociales y ejercen su autoridad. Es en estos espacios locales donde la poltica de Estado para los pueblos indgenas tendr que hacerse viable, efectiva. Ser imprescindible adecuar al marco de una realidad compleja, heterognea y plural, las normas, estrategias y acciones conducentes, en lo general, y en sus modalidades particulares, para lograr los propsitos de pluriculturalidad nacional y de respeto a las sociedades indgenas. En Mxico viven 10 millones de indgenas, que representan el 10% de la poblacin nacional y, en trminos absolutos, constituyen la mayor concentracin de poblacin indgena en Amrica Latina. Se ubican principalmente en los estados de Oaxaca, donde representan el 53% de la poblacin total estatal; en Quintana Roo, donde configuran el 37%; Chiapas, con 35% y, con menor proporcin, en los estados de Veracruz, Yucatn, Hidalgo, Puebla, Guerrero, Estado de Mxico, Michoacn, San Luis Potos y Sonora. Si bien el 67% de la poblacin indgena del pas est ubicada en municipios con poblacin mayoritariamente autctona, el 33% res-
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tante queda muchas veces en comunidades que son 100% indgenas, pero localizadas dentro de municipios con poblacin minoritariamente indgena. Si consideramos la diferenciacin entre entidades federativas encontramos, por ejemplo, que en Oaxaca y Chiapas el 85% de la poblacin indgena se encuentra en municipios mayoritariamente indgenas; mientras que en el Estado de Mxico, el 68% de la poblacin indgena vive en municipios en los cuales sta es inferior al 30%. La misma situacin se repite en estados como Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Guanajuato, Nuevo Len, Sinaloa, Tlaxcala, Tamaulipas y Zacatecas. Por ende, cualquier formulacin de carcter nacional debe atender a esta compleja realidad en que se han desarrollado los asentamientos indgenas. A pesar de su compleja y severa situacin, encontramos la presencia e influencia cultural de los pueblos indgenas en todo el pas. Ms all de cualquier deliberacin poltica, los pueblos indgenas han logrado conservar sus mecanismos para la toma de decisiones y maneras de hacer justicia, para organizar su vida social y productiva, adems de preservar su cultura e identidad en espacios de poder local que se reducen, en la mayora de los casos, a comunidades con una enorme marginacin econmica y poltica respecto a la vida nacional. Su capacidad de autogobierno en la comunidad primaria les ha permitido perdurar por siglos, pero sin alcanzar las condiciones mnimas de bienestar y sin la posibilidad real de incidir en las decisiones y medidas que desde las instancias formales del poder pblico se adoptan, afectando su vida cotidiana. El alcance y legitimacin de estas prcticas de imparticin de justicia estn acotadas por el respeto a los derechos humanos, a los derechos de las mujeres, a las garantas individuales y a la convalidacin del sistema judicial mexicano. Las comunidades y pueblos indgenas han desarrollado mecanismos de articulacin entre sus tradiciones para impartir justicia y el orden jurdico nacional. Tambin sus rganos jurisdiccionales locales en muchos casos tienen ms autoridad y capacidad que los rganos municipales que cumplen estas funciones. La complejidad de la tarea radica en la gran diversidad y profundidad de las especificidades culturales para definir criterios, para dirimir sus controversias internas y para aplicar justicia en funcin de la vida y tradicin comunitaria.
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La aportacin de los pueblos indgenas no radica solamente en sus costumbres y tradiciones, sino en el fundamento de la diversidad cultural, poltica, social y biolgica de los mexicanos; sus territorios son estratgicos y de referencia obligada para el desarrollo econmico nacional y para un futuro digno, como partcipes de la riqueza que genera la explotacin de sus recursos. Los pueblos indgenas contemporneos constituyen una de las vertientes sociales destinadas a jugar un importante papel en la recomposicin del pas en su conjunto, de modo que las grandes distancias que existen entre la marginalidad y la riqueza se reduzcan, dando lugar as a nuevos modelos de desarrollo en los que la participacin indgena permita encontrar caminos alternativos, acordes con sus expectativas culturales, sociales, econmicas y de justicia. Sin duda, la nueva relacin entre el Estado y los pueblos indgenas debe fundamentar sus contenidos y acciones en un amplio conocimiento de las condiciones del desarrollo econmico y social de estas comunidades, el cual durante largos aos ha estado insuficientemente presente en los procesos de planificacin y ejecucin de las polticas sociales y culturales de orden nacional. Por tal motivo necesitamos conocer y revalorar el mundo indgena y su maravillosa e inconmensurable cultura.
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Manual Bsico de Derechos Humanos para Autoridades Municipales, editado por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, se termin de imprimir en noviembre de 2003 en los talleres de OFFSET UNIVERSAL, S. A., Calle 2, nm. 113, Col. Granjas San Antonio, C. P. 09070, Mxico, D. F. El cuidado de la edicin estuvo a cargo de la Direccin de Publicaciones de esta Comisin Nacional. El tiraje consta de 2,000 ejemplares.

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A. Daz Ceballos Parada, op. cit., pp. 136-137.

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Vid. pgina en internet de la CNDH, op. cit. Idem.

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H. Fix-Zamudio, op. cit., pp. 529-530.

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1.6.2. La Corte Penal Internacional

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Convencin sobre los Derechos Polticos de la Mujer.

MANUAL BSICO DE DERECHOS HUMANOS PARA AUTORIDADES MUNICIPALES

COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

Convencin sobre los Derechos del Nio.

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Convenio Nmero 111 relativo a la Discriminacin en Materia de Desempleo y Ocupacin.

Cuba, del texto original de la Convencin

COMISIN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

Convencin sobre Asilo.

Convencin sobre la Nacionalidad de la Mujer.

MANUAL BSICO DE DERECHOS HUMANOS PARA AUTORIDADES MUNICIPALES

Convencin sobre Extradicin.

Convencin sobre Asilo Poltico.

Convencin sobre Asilo Diplomtico.

Convencin sobre Asilo Territorial.

CAPTULO II VIOLACIN A LOS DERECHOS HUMANOS

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2.4. LAS PRINCIPALES VIOLACIONES

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2.4.2.2. Connotacin PRIMERA

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2.4.3.2. Connotacin PRIMERA

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2.4.4.2. Connotacin PRIMERA