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COMISIN EUROPEA

Bruselas, 7.3.2013 COM(2013) 123 final

LIBRO VERDE sobre una estrategia europea frente a los residuos de plsticos en el medio ambiente

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NDICE
LIBRO VERDE sobre una estrategia europea frente a los residuos de plsticos en el medio ambiente ..................................................................................................................................... 2 1. 2. 3. 4. 5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.8. Residuos de plsticos, descripcin de un problema creciente...................................... 4 Normativa sobre los desechos de plsticos en Europa................................................. 7 Gestin de los desechos de plsticos y utilizacin eficiente de los recursos ............... 9 Dimensin internacional ............................................................................................ 10 Opciones de actuacin para mejorar la gestin de los desechos de plsticos en Europa .................................................................................................................................... 11 Aplicacin de la jerarqua de residuos a la gestin de los residuos de plsticos ....... 11 Logro de objetivos, reciclado de plsticos e iniciativas voluntarias .......................... 12 Influir en el comportamiento de los consumidores .................................................... 14 Hacia unos plsticos ms sostenibles......................................................................... 15 Durabilidad de los plsticos y los productos de plstico............................................ 16 Promocin de los plsticos biodegradables y los bioplsticos................................... 18 Iniciativas de la UE para tratar los desechos marinos, incluidos los desechos de plsticos...................................................................................................................... 20 Medidas en el mbito internacional ........................................................................... 22

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LIBRO VERDE sobre una estrategia europea frente a los residuos de plsticos en el medio ambiente La finalidad del presente Libro Verde es poner en marcha una amplia reflexin sobre las posibles respuestas a los desafos que plantean para las polticas pblicas los residuos de plsticos, que actualmente no estn tratados de manera especfica en la legislacin de la UE sobre residuos. La respuesta al Libro Verde formar parte de la revisin general de la legislacin sobre residuos que se completar en 2014. En esta revisin se examinarn los objetivos existentes en materia de recuperacin de residuos y depsito en vertederos y se realizar una evaluacin ex post de cinco directivas que regulan diversos flujos de residuos. Las caractersticas inherentes del plstico crean dificultades especficas para gestionar los desechos. El plstico es relativamente barato y verstil y tiene numerosas aplicaciones industriales, lo que ha hecho que crezca de manera exponencial durante el pasado siglo, tendencia que no va a hacer sino continuar. En segundo lugar, el plstico es un material mucho ms duradero que los productos fabricados con l. El resultado es que la generacin de residuos de plstico est aumentando en todo el mundo. La durabilidad del plstico implica tambin que su eliminacin incontrolada resulta problemtica, porque el plstico puede persistir mucho tiempo en el medio ambiente. La necesidad de proseguir los esfuerzos para reducir la incidencia y los impactos del plstico en el medio marino se destac especialmente en la Cumbre de Ro + 20. Gestionar mejor los desechos de plsticos no solo plantea dificultades, sino que tambin ofrece oportunidades. Aunque el plstico es un material completamente reciclable, solo una pequea fraccin de los desechos de plsticos se recicla en la actualidad. Mejorar el reciclaje contribuira al logro de los objetivos de la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos1 y ayudara a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y las importaciones de materias primas y combustibles fsiles. La adopcin de medidas adecuadamente diseadas para el reciclaje del plstico puede mejorar tambin la competitividad y crear nuevas actividades econmicas y puestos de trabajo. El presente Libro Verde contribuir a reevaluar el riesgo que supone para el medio ambiente y la salud humana el plstico de los productos cuando estos se convierten en desechos, para lo cual se estudiar su diseo ecolgicamente racional, tanto desde el punto de vista funcional como qumico, y se abrir un proceso de reflexin sobre cmo tratar el problema de la eliminacin incontrolada de los desechos de plsticos y los desechos marinos. Debera contribuir tambin a avanzar en la reflexin sobre la internalizacin del impacto del ciclo de vida, desde la extraccin de materias primas hasta la fase de final de vida, en los costes de los productos de plstico. La Comisin lanza esta consulta para consignar los hechos, valorar lo que est en juego y recabar las opiniones de todas las partes interesadas sobre un fenmeno que tiene mltiples dimensiones. Se pueden presentar observaciones sobre la totalidad o algunos de los aspectos sealados en este documento. Se formulan preguntas especficas despus de cada seccin sobre las opciones de actuacin. Se invita a los Estados miembros, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y a todos los dems interesados a que expongan su punto de vista sobre las
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sugerencias contenidas en el presente Libro Verde. Las contribuciones, que debern obrar en poder de la Comisin el 7 de junio de 2013, a ms tardar, han de enviarse a la direccin siguiente: http://ec.europa.eu/environment/consultations/plastic_waste_en.htm. Obsrvese que los datos utilizados para la mayora de las referencias que figuran en este texto estn basados en las estadsticas oficiales de EUROSTAT y la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA).

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RESIDUOS DE PLSTICOS, DESCRIPCIN DE UN PROBLEMA CRECIENTE

Produccin de plstico El plstico es un material relativamente nuevo que no se empez a producir a nivel industrial hasta 19072. Hoy en da est presente en todos los productos industriales y de consumo, y la vida moderna es inconcebible sin l. Al mismo tiempo, esas caractersticas que hacen el plstico tan til, como su durabilidad, su ligereza y su bajo coste, hacen tambin que su eliminacin resulte problemtica3. La produccin mundial de plsticos pas de 1,5 millones de toneladas (Mt) al ao en 1950 a 245 Mt en 2008, de los que 64 Mt4 se produjeron solo en Europa. La produccin durante los ltimos diez aos ha sido equivalente a la de todo el siglo XX5. Se calcula que (en el supuesto de que se mantenga la situacin actual) en 2020 se comercializarn en la UE 66,5 Mt6 de plstico y que la produccin mundial de plsticos podra triplicarse de aqu a 20507. Residuos de plsticos Se calcula que en la Unin Europea (EU-27) se generaron unos 25 Mt de plstico en 2008. De este total, 12,1 Mt (el 48,7 %) se depositaron en vertederos, mientras que 12,8 Mt (el 51,3 %) se destinaron a recuperacin8 y solo 5,3 Mt (el 21,3 %) se reciclaron9. Aunque la previsin hasta 2015 apunta a un incremento global del 30 % del nivel de reciclado mecnico (de 5,3 Mt a 6,9 Mt), se prev que el depsito en vertederos y la incineracin con recuperacin de energa10 sigan siendo las vas predominantes de gestin de los residuos11. La produccin de plstico aumenta con el PIB12 y lleva asociado un incremento global de la generacin de desechos de plsticos, que entre 2008 y 2015 ser de 5,7 Mt (23 %)13. Esta evolucin est impulsada principalmente por un incremento del 24 % en el sector de los envases y forma parte de una tendencia ininterrumpida de incremento de los desechos de plsticos en Europa. Si no mejoran el diseo de los productos y las medidas de gestin de los residuos, los desechos de plsticos aumentarn en la UE al aumentar la produccin. Las tendencias observadas en la UE se acentuarn probablemente en las economas que estn creciendo a un ritmo ms rpido, como la India, China, Brasil e Indonesia, pero tambin en los pases en desarrollo. Segn las previsiones, la poblacin mundial crecer en 790 millones de habitantes cada decenio y podra superar los 9 000 millones de habitantes en 2050, con una

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Gerhard Pretting/Werner Boote, Plastic Planet, Ornage Press, Friburgo, 2010, p. 8. In depth report Plastic Waste: Ecological and Human Health Impacts, Science for Environment Policy, noviembre de 2011, p. 1. (BIO Intelligence Service - BIOIS) Plastic waste in the Environment, informe final, Comisin Europea, noviembre de 2010, http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/plastics.pdf. KPMG International (2010). The future of the chemical industry. Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 163. Wurpel G.,Van den Akker J., Pors J., Ten Wolde, Plastics do not belong in the ocean. Towards a roadmap for a clean North Sea. IMSA Amsterdam (2011), p. 39. En general, las estadsticas de los Estados miembros solo informan sobre los envases de plstico. Cabe suponer que la cantidad real de desechos de plsticos es mayor. Vase: FORWAST, 2010, Policy recommendations, p. 43. (http://forwast.brgm.fr/Documents/Deliverables/Forwast_D63.pdf). (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc.cit., p. 73. Operacin de valorizacin R 1 del anexo II de la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos. (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 123. (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 122 ff. (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 123.

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nueva clase media de unos 2 000 millones de personas14. Esto incrementar probablemente la demanda de plstico y la cantidad de desechos de plsticos en todo el mundo. La industria del plstico La industria del plstico desempea un papel econmico importante en Europa: da empleo a alrededor de 1,45 millones de personas en ms de 59 000 empresas y genera un volumen de negocios en la regin de unos 300 000 millones EUR al ao. El sector de la produccin proporciona 167 000 puestos de trabajo y el de la transformacin, 1,23 millones (EU-27, 2005-2011, ESTAT), principalmente en PYME15. En el sector de la gestin de los residuos, las actividades de recogida y clasificacin de residuos procedentes de aparatos elctricos y electrnicos y de los plsticos, que crean 40 y 15,6 puestos de trabajo, respectivamente, por cada 1 000 toneladas de material procesado, son las que proporcionan mayores oportunidades de empleo. El reciclado de plsticos podra crear, por s solo, 162 018 puestos de trabajo en la EU-27 si el porcentaje de reciclado ascendiera hasta el 70 % de aqu a 202016. El plstico se utiliza sobre todo en los envases, como producto de bajo coste que en general no es reutilizable o cuya reutilizacin no est prevista. El mercado de la transformacin del plstico est dominado por los envases de plstico (40,1 %), seguidos del sector de la construccin (20,4 %). Se prev que la industria del plstico registre un crecimiento a largo plazo de alrededor del 4 % a nivel mundial, muy por encima del crecimiento global previsto del PIB17. Europa sigue siendo exportador neto de productos de plstico, por valor de 13 000 millones EUR en 2009, pero la produccin china se ha situado a niveles similares desde 200818. Los plsticos en el medio ambiente Una vez en el medio ambiente y especialmente en el medio marino, los desechos de plsticos pueden durar centenares de aos19. Los 10 millones de toneladas de basura, principalmente plsticos, que van a parar cada ao a los ocanos y los mares de todo el mundo, convirtindolos en el mayor vertedero de plsticos del planeta, daan el medio litoral y marino, as como la vida acutica. Se calcula que las placas de residuos que hay en los ocanos Atlntico y Pacfico pesan del orden de 100 Mt, de las que alrededor de un 80 % son plsticos. Los residuos de plsticos causan daos a las especies marinas, que pueden enredarse con ellos o ingerirlos20. La pesca fantasma21, mediante aparejos pesqueros de plstico abandonados, tiene un elevado coste econmico y causa un dao ecolgico sustancial. Las especies invasivas utilizan los desechos de plsticos para recorrer grandes distancias en los ocanos. La mayora de los desechos de plsticos quedan depositados en el fondo marino22. El plstico no es inerte. El plstico convencional contiene un gran nmero, y a veces una gran proporcin, de aditivos qumicos que pueden ser disruptores endocrinos, carcinognicos o
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WBCSD, Vision 2050, ttp://www.wbcsd.org/templates/TemplateWBCSD5/layout.asp?type=p&MenuId =MTYxNg&doOpe. Plastics Europe, plastics the facts, 2012, p. 5. Amigos de la Tierra, Informe de septiembre de 2010, More jobs, less waste, p. 16, p. 31. Plastics Europe, loc. cit., p. 5. Plastics Europe, loc. cit., p. 12. Wurpel G. et al., loc. cit., p. 13. PNUMA, 2009, Marine Litter: A global challenge, http://www.unep.org/pdf/unep_marine_littera_global_challenge.pdf. Un fenmeno que consiste en que grandes jirones de redes pesqueras abandonadas flotan en el agua y capturan sin quererlo grandes cantidades de peces. Cerca de las grandes ciudades y los caones ocenicos, la densidad puede alcanzar las 100 000 piezas por km2. Para ms informacin, vase: Wurpel,G. loc. cit., pp. 32 y 35.

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provocar otras reacciones txicas y que, en principio, pueden migrar al medio ambiente, aunque en pequeas cantidades23. Los contaminantes orgnicos persistentes (COP) por ejemplo, plaguicidas como el DDT y los policlorobifenilos (PCB)24 que se encuentren en las aguas circundantes pueden adherirse a fragmentos de plstico potencialmente nocivos25 y entrar en la cadena alimentaria a travs de la fauna marina que ingiere esos plsticos (el efecto caballo de Troya)26. Estos COP no se descomponen muy fcilmente de manera natural, sino que se acumulan en los tejidos corporales, donde pueden tener efectos cancergenos, mutagnicos y de otro tipo para la salud27. Las partculas pequeas y finas (los denominados microplsticos), resultado de dcadas de fotodegradacin y abrasin mecnica, son especialmente preocupantes. La concentracin en el agua de estas ubicuas partculas, que llegan incluso a las zonas ms remotas28, es a veces superior a la del plancton. Si estos microplsticos, y los aditivos qumicos que contienen, son ingeridos en grandes cantidades por la fauna marina, pueden tener un gran potencial de contaminacin de la cadena alimentaria a travs de la interaccin predador-presa. La deficiente gestin de los residuos en tierra, y, en concreto, los porcentajes marginales de valorizacin de los residuos de plsticos, agravan el problema de la contaminacin marina por plsticos, una de las nuevas preocupaciones medioambientales ms importantes a nivel mundial29. Los expertos calculan que alrededor del 80 % de los desechos marinos de plsticos procede de la tierra30. Las principales fuentes en tierra de los desechos marinos compuestos por plsticos parecen ser las siguientes: vertidos de aguas pluviales, aliviaderos, basura ocasionada por el turismo, vertidos ilegales31, actividades industriales, transportes inadecuados, productos cosmticos, materiales para el esmerilado con arena sinttica y fibras de polister o acrlicas del lavado de

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La mayora de los aditivos son sustancias de relleno o refuerzo, plastificantes, colorantes, estabilizadores, auxiliares tecnolgicos, materiales ignfugos, perxidos y agentes antiestticos, cada uno de los cuales representa toda una familia de sustancias qumicas. Mato Y., Isobe T., Takada H., Kanehiro H., Ohtake C. and Kaminuma T. (2001) Plastic resin pellets as a transport medium for toxic chemicals in the marine environment, en Environmental Science and Technology 35(2): 318-324. Rios, L.M., Moore, C. y P.R. Jones (2007) Persistent organic pollutants carried by synthetic polymers in the ocean environment, en Marine Pollution Bulletin 54: 1230-1237. Rios, L.M., Jones, P.R., Moore, C. y U. Narayan (2010) Quantification of persistent organic pollutants adsorbed on plastic debris from the Northern Pacific Gyres Eastern Garbage Patch, aceptado en Journal of Environment Monitoring. (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 117. (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 114. Anuario del PNUMA; Cuestiones emergentes en nuestro medio ambiente mundial, Nairobi, 2011; GEAMCCM (Grupo mixto de expertos sobre los aspectos cientficos de la contaminacin del mar, rgano de expertos nombrados por los organismos OMI, FAO, UNESCO-COI, OMM, OMS, OIEA, ONU, PNUMA - 2010); Bowmer, T. y Kershaw, P.J., 2010 (Eds.), Actas del Seminario Internacional del GEAMCCM sobre las partculas de plsticos como vector de sustancias persistentes, bioacumulativas y txicas en los ocanos. GEAMCCM Rep. Stud. n 82, 68 pp., p. 8. PNUMA (2005). Marine litter, an analytical overview: http://www.unep.org/regionalseas/marinelitter/publications/docs/anl_oview.pdf. Liffman M. y Boogaerts (1997) Linkages between land-based sources of pollution and marine debris en Marine Debris. Sources, Impacts, Solutions, pp. 359-366.

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ropa32. En la mayora de los ocanos del mundo, incluso en zonas no industrializadas como el Pacfico Sudoccidental, pueden encontrarse granulados de plstico33. 2. NORMATIVA SOBRE LOS DESECHOS DE PLSTICOS EN EUROPA

Legislacin sobre los residuos Los residuos de plsticos no estn tratados de manera especfica por la legislacin de la UE, a pesar de su creciente impacto ambiental. Solo en la Directiva 94/62/CE relativa a los envases se incluye un objetivo especfico de reciclado para los envases de plstico. En la Directiva marco sobre los residuos (2008/98/CE) se establece un objetivo general de reciclaje para los residuos domsticos que abarca, entre otros materiales, los residuos de plsticos. La Directiva marco sobre los residuos es pertinente tambin en otros aspectos. Por ejemplo, en ella se establece la responsabilidad ampliada del productor como principio clave de la gestin de los residuos. Se establece asimismo la jerarqua de residuos, dando prioridad a la prevencin de residuos, la reutilizacin y el reciclaje, sobre la valorizacin, incluida la valorizacin energtica, y la eliminacin. No obstante, sigue habiendo un marcado contraste entre los requisitos legislativos y las prcticas reales de gestin de residuos. En la Directiva marco sobre los residuos se pide a la Comisin que revise sus objetivos y que considere otros adicionales aplicables a otros flujos de residuos cuando proceda. Adems, se ha pedido tambin a la Comisin que revise los objetivos establecidos en la Directiva relativa al vertido de residuos para reducir el vertido de residuos biodegradables, as como los objetivos de reciclado y valorizacin de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases para determinadas categoras de residuos de envases. La Comisin ha decidido llevar a cabo una amplia revisin de la legislacin vigente en materia de residuos y de los diversos objetivos, que se terminar en 2014. Esta revisin incluye tambin una evaluacin ex post (control de adecuacin) de la eficacia, la eficiencia, la coherencia y la pertinencia de las cinco Directivas vigentes sobre flujos de residuos34. Las acciones que se adopten como respuesta al presente Libro Verde formarn parte de esta amplia revisin de la legislacin sobre residuos. Legislacin sobre sustancias qumicas El Reglamento (CE) n 1907/2006 relativo al registro, la evaluacin, la autorizacin y la restriccin de las sustancias y preparados qumicos (REACH) es en parte aplicable al reciclaje de plsticos. Aunque el Reglamento contiene disposiciones especficas35 que facilitan la comercializacin de materiales reciclados, en algunos casos, la utilizacin de aditivos en los plsticos puede obstaculizar el cumplimiento de esas disposiciones, si los aditivos no estn permitidos en los nuevos productos. Algunos procesos de REACH son importantes tambin
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Browne, M.A., Crump, P., Niven, S.J., Teuten, E., Tonkin, A., Galloway, T., Thompson, R. (2011). Accumulation of microplastics on shorelines worldwide: sources and sinks. Environ Sci Technol, 45(21), 9175-9179. Derraik J.G.B (2002) The pollution of the marine environment by plastic debris: a review, en Marine Pollution Bulletin 44:842-852. Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, DO L 266 de 26.9.2006, p. 1; Directiva 2000/53/CE relativa a los vehculos al final de su vida til, DO L 269 de 21.10.2000, p. 34; Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, DO L 365 de 31.12.1994, p. 10; Directiva 96/59/CE relativa a la eliminacin de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT), DO L 243 de 24.9.1996, p. 31; y Directiva 86/278/CEE relativa a los lodos de depuradora, DO L 181 de 4.7.1986, p. 6. En especial el artculo 2, apartado 7, letra d).

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para mejorar la eficiencia de los plsticos en cuanto al uso de los recursos, en concreto su reciclabilidad, y reducir los riesgos asociados a los plsticos en el medio ambiente. En concreto, las restricciones siguen siendo herramientas fundamentales para reducir los peligros asociados con determinados plsticos. Podra utilizarse la autorizacin para lograr la sustitucin progresiva de aquellos aditivos plsticos que plantean mayor preocupacin en los plsticos producidos en la UE. El Reglamento (CE) n 1272/2008 sobre clasificacin, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas permite identificar las sustancias qumicas peligrosas e informa a los usuarios sobre estos peligros mediante smbolos y frases estndar en las etiquetas de los envases y a travs de fichas de datos de seguridad. Esta informacin es crucial para fomentar la produccin de plsticos menos peligrosos en Europa y, por consiguiente, tambin para mejorar el reciclado de los plsticos. Los peligros que plantean los residuos de plsticos en el medio ambiente seran significativamente menores si la legislacin europea vigente sobre residuos se aplicara de modo adecuado. Los vertederos siguen siendo la va predominante de eliminacin de los residuos de plsticos36 en muchos Estados miembros. Adems, los vertidos ilegales no se han erradicado del todo y sigue habiendo numerosos vertederos ilegales o mal gestionados37. An ms preocupante es el nmero de hogares que no estn cubiertos por ningn sistema municipal de recogida de basuras38, una situacin en la que los residuos de plsticos no estn controlados, lo que incrementa la probabilidad de que los plsticos de peso ligero lleguen a las masas de agua y se abran camino hacia el mar. Aplicacin de la legislacin sobre residuos El cumplimiento de la legislacin sobre residuos puede contribuir significativamente a promover el crecimiento econmico y la creacin de empleo. Segn las conclusiones de un estudio reciente, si se aplicara ntegramente la legislacin de residuos de la UE podran ahorrarse 72 000 millones EUR al ao, aumentara en 42 000 millones EUR el volumen de negocios anual del sector de la gestin y el reciclado de residuos en la UE y se crearan ms de 400 000 puestos de trabajo de aqu a 202039. Puesto que los residuos de plsticos estn clasificados como no peligrosos, pueden exportarse a pases no miembros de la OCDE segn el procedimiento del Reglamento sobre los traslados de residuos y siempre que la importacin no est prohibida por el pas de destino. Las exportaciones totales de residuos de plsticos desde los Estados miembros de la UE se multiplicaron por cinco entre 1999 y 2011. La mayora de ellas se destin a Asia40. El cumplimiento deficiente del Reglamento sobre los traslados de residuos tiene como resultado el traslado ilegal de grandes cantidades de residuos fuera de la UE41. Uno de los tipos ms comunes de residuos son los residuos de aparatos elctricos y electrnicos, ricos en
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(BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 74. Estudio de seguimiento sobre la aplicacin de la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos en la EU-25, COWI consultants, junio de 2007, p. 79. Estudio COWI, loc. cit., p. 5. En algunos Estados miembros de la EU-10 esto afecta al 50 % de los hogares. (BIOIS), Implementing EU waste legislation for green growth, informe final 2011, pp. 11-13, 88. Informe n 7/2012 de la AEMA, Copenhague 2012, Movements of waste across the EUs internal and external borders, p. 20. BiPRO/Umweltbundesamt, Services to support the IMPEL network in connection with joint enforcement actions on waste shipment inspections and to co-ordinate such actions, informe final, 15 de julio de 2009.

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plstico. Estas exportaciones intensifican las presiones medioambientales, en especial en aquellos pases con sistemas poco desarrollados de gestin de residuos. Los traslados ilegales de residuos de plsticos representan tambin una prdida importante de recursos potenciales y la prdida de oportunidades de reciclaje en Europa. La Comisin ha publicado recientemente una Comunicacin42 en la que se destaca la necesidad de mejorar la capacidad de respuesta a nivel nacional, regional y local para garantizar la aplicacin de la legislacin ambiental. Adems, en ella se reconoce que la situacin podra mejorar con la modernizacin del marco existente de las inspecciones y la vigilancia. 3. GESTIN
DE LOS DESECHOS DE PLSTICOS Y UTILIZACIN EFICIENTE DE LOS RECURSOS

Unas pautas ms sostenibles de produccin de plsticos y la mejora de la gestin de los residuos de plsticos en particular, el incremento de los porcentajes de reciclaje ofrecen un potencial considerable para mejorar la eficiencia de la utilizacin de los recursos. Al mismo tiempo, ayudaran a reducir las importaciones de materias primas y las emisiones de gases de efecto invernadero. El ahorro de recursos puede ser significativo. El plstico se produce casi exclusivamente a partir de petrleo y, en la actualidad, la produccin de plsticos representa aproximadamente el 8 % de la produccin mundial de petrleo, un 4 % como materia prima y un 3-4 % como fuente de energa para los procesos de fabricacin43. Desde el punto de vista de la utilizacin eficiente de los recursos, es especialmente importante prevenir el depsito de desechos de plsticos en los vertederos. Todo depsito de plstico en vertederos es un derroche evidente de recursos, que debe evitarse en favor del reciclado, o de la valorizacin energtica como segunda opcin preferible. Sin embargo, el porcentaje de depsito de plsticos en los vertederos sigue siendo elevado en varios Estados miembros debido a la falta de alternativas adecuadas y a la insuficiente utilizacin de instrumentos econmicos de eficacia probada. La necesidad de ahorrar recursos naturales y de mejorar la eficiencia en la utilizacin de los recursos podra impulsar un aumento de la sostenibilidad de la produccin de plstico. Lo ideal sera que todos los productos de plstico fueran completamente reciclables a un coste razonable. El reciclado empieza ya en la fase de diseo del producto. Por lo tanto, el diseo del producto puede convertirse en una de las herramientas esenciales para aplicar la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos44, adoptada recientemente. Los bajos porcentajes de reciclado y las exportaciones de desechos de plsticos para su reprocesamiento en terceros pases acarrean una prdida importante de recursos no renovables, y de puestos de trabajo, para Europa. El potencial de reciclado de los plsticos sigue estando significativamente infrautilizado. Por ejemplo, en el programa irlands Irish Marked Development sobre residuos y recursos se constat, entre cosas, que los plsticos
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Sacar el mejor partido de las medidas ambientales de la UE: instaurar la confianza mediante la mejora de los conocimientos y la capacidad de respuesta, COM(2012) 95 final, de 7 de marzo de 2012. Hopewell, Dvorak, R. & Kosior, E. (2009). Plastics recycling: challenges and opportunities. Philosophical transactions of the Royal Society N 364: 2115-2126. Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos, COM(2011) 571 final; los documentos de trabajo de los servicios de la Comisin complementarios pueden consultarse en: http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/pdf/com2011_571.pdf.

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ofrecan el mayor potencial para la actividad de reciclado en Irlanda45. En Alemania, donde actualmente se incinera el 60 % de los desechos de plsticos, hay tambin un amplio margen para incrementar el porcentaje de reciclado de plsticos46. En un estudio reciente se lleg a la conclusin de que el reciclado de plsticos y el ahorro de materiales eran los factores que ms contribuan a reducir los impactos en el cambio climtico, el agotamiento de los recursos abiticos y la ecotoxicidad acutica del agua dulce. Una mayor productividad material de los plsticos sera el factor que ms contribuira a reducir los impactos ambientales. En cuanto a las emisiones de gases de efecto invernadero, se observ que los plsticos ofrecan el mayor potencial de reduccin, junto con la biomasa y los metales47. 4. DIMENSIN INTERNACIONAL

El plstico es una fuente fundamental de contaminacin marina a nivel mundial. Los desechos de plsticos se desplazan atravesando fronteras y es necesaria una actuacin internacional para hacer frente con eficacia al problema de los desechos marinos de plsticos. As se reconoci sin ambages en la Conferencia Ro + 20 de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en junio de 2012. Recientes resoluciones de las Naciones Unidas, acuerdos medioambientales de alcance mundial y decisiones de diferentes organismos internacionales han situado el problema en el centro de la atencin internacional. La 5 Conferencia Internacional sobre Residuos Marinos celebrada en Honolulu, coorganizada por el PNUMA y la NOAA48 en marzo de 2011, podra ser un primer paso hacia una estrategia mundial y la adopcin de planes de accin para hacer frente a la contaminacin marina por plsticos. En ella se seal como una cuestin primordial el deficiente desarrollo de los sistemas de gestin de residuos en amplias regiones del mundo, ya que este es el principal factor que afecta a la transferencia al medio marino de desechos de plsticos originados en tierra. El desarrollo de las capacidades de gestin de recursos es un mbito en el que se precisan ms esfuerzos49. El Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgnicos persistentes es aplicable a los plsticos, en la medida en que restringe la utilizacin de materiales ignfugos comerciales como el penta- y octa-bromo-difenil-ter (BDE). Asimismo, prohbe el reciclado de materiales que contengan COP, como algunos materiales ignfugos bromados. Los convenios marinos de mbito regional, como OSPAR, Barcelona, Helcom y el Mar Negro, pueden ser tiles tambin para hacer frente al problema de los desechos marinos. Por ejemplo, la Conferencia de las Partes del Convenio de Barcelona adopt en 2012 un documento poltico y un marco estratgico asociado para la gestin de los desechos marinos. La actuacin en el marco de los acuerdos regionales sobre el medio marino ayudara tambin a los Estados miembros a cumplir mejor las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva marco sobre la estrategia marina con el fin de conseguir o mantener un medio marino en buen estado ecolgico de aqu a 2020.

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(BIOIS), Implementing EU waste legislation for green growth, informe final, p. 187. Trendresearch: Der Markt fr das Recycling von Kunststoffen in Mitteleuropa, Marktentwicklung, technische Machbarkeit und kologischer Nutzen, Bremen, 2011. (BIOIS) (2011) Analysis of the Key Contributions to Resource Efficiency, informe final, p. 101. National Oceanic and Atmospheric Administration. GEAMCCM (2010), loc. cit., Rep. Stud. n 82, 68 pp., p. 31.

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OPCIONES

DE ACTUACIN PARA MEJORAR LA GESTIN DE LOS RESIDUOS DE PLSTICOS EN EUROPA

La Directiva 2008/98/CE sobre los residuos ya sent las bases para un nuevo planteamiento en materia de gestin de los residuos. En ella se estableci la responsabilidad ampliada del productor (artculo 8) y se describen elementos determinantes e innovadores que pueden contribuir a una produccin sostenible teniendo en cuenta el ciclo de vida completo de los productos. Se anima a los Estados miembros a adoptar medidas legislativas y no legislativas para reforzar la reutilizacin y la prevencin, el reciclado y otras operaciones de valorizacin de los residuos. Es preciso animar a los productores a participar en la instalacin de puntos de recogida para los productos que llegan al final de su ciclo de vida til. Podran participar en la gestin de los residuos y asumir responsabilidad financiera en esa actividad. Deben poner a disposicin del pblico informacin acerca de la medida en que un producto es reutilizable y reciclable. Se adoptarn medidas apropiadas para favorecer el diseo de los productos, a fin de reducir su impacto ambiental y la generacin de residuos durante la produccin y la utilizacin ulterior. Tales medidas podran fomentar el desarrollo, la produccin y la comercializacin de productos aptos para mltiples usos, tcnicamente duraderos y adecuados para su gestin sin riesgos para el medio ambiente al final de su ciclo de vida. Las opciones de actuacin que se exponen en la presente seccin siguen un enfoque del ciclo de vida que empieza con el diseo de los plsticos. Es ciertamente incuestionable que el diseo de los plsticos y de los productos de plstico desempea un papel fundamental para su sostenibilidad y determina otras fases de su ciclo de vida. Por ejemplo, el reciclado de los plsticos depende en gran medida de la composicin de los materiales plsticos y del diseo de los productos de plstico. 5.1. Aplicacin de la jerarqua de residuos a la gestin de los residuos de plsticos

Por principio, el reciclado de los residuos de plsticos es una opcin mejor que su valorizacin energtica o su depsito en vertederos. Si bien desde el punto de vista del ciclo de vida no todos los residuos de plsticos son adecuados para su reciclado, no existen razones tcnicas que justifiquen que el plstico deba ser depositado en un vertedero en lugar de ser reciclado o explotado con fines de valorizacin energtica. Esto podra hacerse mediante la eliminacin progresiva o la prohibicin del depsito de desechos de plsticos en los vertederos, modificando la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos. Ambas opciones se utilizan ya para los biorresiduos (eliminacin progresiva) y los neumticos, lquidos y explosivos (prohibicin). En los Estados miembros con porcentajes de depsito en vertederos inferiores al 5 %, como Alemania, los Pases Bajos, Suecia, Dinamarca, Blgica y Austria, se alcanza entre un 80 % y un 100 % de valorizacin de los residuos de plsticos, incluido el reciclado. Todos estos pases han aplicado medidas que han sido eficaces para desviar los residuos combustibles de los vertederos, lo que equivale a una prohibicin del depsito en vertederos. La mayora de los Estados miembros con peores resultados no aplica este tipo de medidas y basa la aceptacin de residuos en los vertederos en impuestos o tasas que gravan los vertidos y cuyo importe en algunos casos es tan solo de 7 EUR por tonelada. No obstante, algunos Estados miembros con elevados porcentajes de valorizacin y prohibiciones del depsito en vertederos siguen teniendo porcentajes modestos de reciclado de plsticos, alrededor del 28 % como media50. La proporcin actual entre reciclado de
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CONSULTIC Marketing & Industrieberatungs GmbH, Kunststoffabflle und Recycling in Deutschland und Europa, Alzenau 2012.

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plsticos y valorizacin energtica de los residuos de plsticos podra mejorarse con medidas de recogida selectiva, clasificacin y valorizacin de los materiales. Una prohibicin del depsito en vertederos que generase una preponderancia automtica de la valorizacin energtica sobre el reciclado no sera acorde con la jerarqua de residuos. Podra resultar til reflexionar sobre cmo utilizar los instrumentos econmicos para adaptar el flujo de residuos a la jerarqua de residuos, evitando un efecto de aspiradora a favor de la valorizacin energtica. Como media, casi el 50 % de los plsticos de la UE se deposita en vertederos, y la mayora de ellos son envases. La ausencia generalizada de la recogida selectiva de residuos y la falta de otras alternativas en muchos Estados miembros contribuyen a explicar el elevado porcentaje de depsito de plsticos en los vertederos51. El plstico que se deposita en los vertederos no contribuye de ninguna manera a la recuperacin de materiales y la valorizacin energtica y, por consiguiente, es muy ineficiente en trminos de utilizacin de los recursos. En el marco de un estudio sobre las previsiones de generacin de residuos en Europa hasta 2035 se evalu la introduccin de medidas drsticas para ampliar el reciclado y se lleg a la conclusin de que el plstico ofreca el mximo potencial de reduccin del impacto ambiental de los residuos52. Preguntas: (1) (2) Pueden tratarse adecuadamente los plsticos con el marco legislativo vigente para la gestin de los residuos o es preciso adaptar la legislacin en vigor? Cul sera la mejor manera de concebir medidas para promover el aumento del reciclado de plsticos, de tal manera que tuvieran efectos positivos de aumento de la competitividad y el crecimiento? El cumplimiento riguroso y efectivo de los requisitos de tratamiento de residuos previstos en la legislacin vigente sobre el vertido de residuos, reducira suficientemente los niveles actuales de depsito de residuos de plsticos en los vertederos? Qu medidas seran apropiadas y eficaces para promover la reutilizacin y valorizacin de los plsticos frente a su depsito en vertederos? La prohibicin del depsito de plsticos en los vertederos, sera una solucin proporcionada o bastara con subir los impuestos que gravan los vertederos e introducir objetivos de desvo? Qu otras medidas podran ser apropiadas para elevar la valorizacin de los residuos de plsticos en la jerarqua de los residuos, reduciendo as la valorizacin energtica en favor del reciclado mecnico? Resultara til aplicar un impuesto a la valorizacin energtica? Debera promoverse en Europa, o incluso imponerse con carcter obligatorio, la recogida por separado a domicilio de todos los desechos de plsticos, combinada con sistemas de tasas vinculadas al volumen de residuos generado para los residuos remanentes? Logro de objetivos, reciclado de plsticos e iniciativas voluntarias

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5.2.

Objetivos y exportaciones de residuos de plsticos

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BiPRO, Organisation of awareness raising events concerning the implementation of Directive 1999/31/EC on the landfill of waste, informe final, 30 de mayo de 2007, p. 17. FORWAST, 2010, Policy recommendations, loc. cit.

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Podran reciclarse aproximadamente 16 Mt/ao de residuos de plsticos si se cumplieran todos los objetivos actuales de reciclado establecidos para los residuos slidos municipales, los residuos de la construccin y demolicin, los vehculos fuera de uso, los envases, las pilas y bateras y los residuos de aparatos elctricos y electrnicos. Esta cifra permite inferir que hay aproximadamente otros 9 Mt de desechos de plsticos (de los 24,9 Mt totales) que no estn especficamente cubiertos por objetivos obligatorios de reutilizacin o valorizacin; se trata principalmente del plstico de muebles y de equipos que no son aparatos elctricos y electrnicos53. La Directiva relativa a los envases es el nico instrumento jurdico de la UE que establece un objetivo especfico de reciclado para los envases de plstico. Podra considerarse la posibilidad de establecer otros objetivos especficos de reciclado de los residuos de plsticos, no circunscritos a los aplicables a los envases de plstico. Como concluye la AEMA, es posible que los objetivos de reciclado de la legislacin europea sobre residuos hayan impulsado tambin el suministro de residuos reciclables54. Esto, junto con los elevados precios pagados por las economas asiticas en expansin, ha hecho que las exportaciones de desechos de plsticos a Asia hayan aumentado exponencialmente durante los ltimos diez aos. Aunque esto no es censurable en s mismo, cabe argumentar que el reciclado de los residuos de plsticos en Europa es una opcin preferible, en trminos ambientales, y que los residuos de plsticos exportados a pases no miembros de la UE deben reciclarse en instalaciones que cumplan normas equivalentes a las aplicadas en la UE. La exportacin de residuos de plsticos que terminan en instalaciones que incumplen las normas o que se eliminan podra ser contraria al objetivo medioambiental de conservacin de los recursos enunciado en la Directiva marco sobre los residuos. (7) Hacen falta objetivos especficos de reciclado de los residuos de plsticos para incrementar el reciclado de estos residuos? Qu otro tipo de medidas podra introducirse? Es necesario introducir medidas para evitar que los residuos de plsticos reciclables exportados a terceros pases se reciclen sin cumplir las normas o se depositen en vertederos?

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Medidas voluntarias Las medidas voluntarias podran ayudar tambin significativamente a mitigar el problema de los desechos de plsticos en el medio ambiente y a reducir la utilizacin de recursos. Una oportunidad inmediata obvia sera la que brindan los desechos de los envases de plstico, que constituyen el 63 % del total de los residuos de plsticos generados. Establecer unas directrices de envases sostenibles con las que productores y minoristas se comprometieran podra ser un paso en la buena direccin. Esta iniciativa podra incluir el establecimiento de parmetros para medir la sostenibilidad de los envases, las mejores tcnicas disponibles para los productores de envases de plstico, un sistema de etiquetado independiente para medir la huella ecolgica individual de cada consumidor, campaas de informacin para aumentar la sensibilizacin de los consumidores respecto a los peligros que conllevan los plsticos y su eliminacin y la organizacin de recogidas selectivas. Iniciativas existentes, como el Foro de Minoristas Europeos, EUROPEN, la plataforma para la botella de tereftalato de polietileno (PET) y Vinyl 2010+, podran aunar esfuerzos en favor de una produccin y eliminacin ms sostenibles de los plsticos. Podran establecerse planes similares para la recogida y valorizacin de los plsticos de origen agrcola que no sean envases, que son fciles de
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(BIOIS)(2011), Study on coherence of waste legislation, loc. cit., p. 30. Informe n 7/2012 de la AEMA, Copenhague 2012, Movements of waste across the EUs internal and external borders, p. 21.

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reciclar debido a su composicin qumica uniforme. El programa Agricultural Waste Plastics Collection and Recovery del Reino Unido podra servir como ejemplo55. Otras iniciativas similares podran centrarse en el plstico de los residuos de aparatos elctricos y electrnicos y de los vehculos fuera de uso, que representan el 10 % de los residuos de plsticos europeos. Por ltimo, la inversin de los productores en la mejora del diseo de los productos cobrar mayor importancia como factor para reducir los desechos de plsticos. El artculo 8 de la Directiva marco sobre los residuos apunta en esa direccin y una pronta adaptacin voluntaria podra dar mejores resultados que la imposicin de un cambio mediante la legislacin. (9) Otras medidas voluntarias, en concreto de productores y minoristas, seran un instrumento adecuado y eficaz para lograr una mejor utilizacin de los recursos en el ciclo de vida de los productos de plstico? Influir en el comportamiento de los consumidores

5.3.

Valorar el plstico El plstico se percibe como un material sin valor en s mismo. Esta percepcin favorece su depsito incontrolado en vertederos. Sin embargo, todos los plsticos son complejos materiales de alta tecnologa que los consumidores deberan valorar para incentivar su reutilizacin y reciclado. Algunos productos de plstico (p. ej., las botellas de bebidas de PET) podran someterse a un sistema de cobro de un depsito y devolucin, lo que incitara al propietario del producto fuera de uso a recuperar su depsito mediante la devolucin del objeto en un punto de recogida designado, evitando al mismo tiempo las restricciones de la competencia o las estructuras monopolsticas. En el caso de determinados artculos de plstico, nuevos modelos empresariales, como sistemas de arrendamiento en los que el productor sigue siendo el dueo del producto, podran ser una herramienta til para garantizar que el producto sea recogido y tratado de una manera respetuosa con el medio ambiente. Preguntas: (10) Hay margen para desarrollar sistemas de depsito y devolucin o de arrendamiento para categoras especficas de productos de plstico? En caso afirmativo, cmo podran evitarse las repercusiones negativas para la competencia?

Capacitar a los consumidores para que sepan lo que compran Unos consumidores informados pueden desempear un papel decisivo en la promocin de pautas de produccin ms sostenibles para los plsticos y los productos de plstico, que favorezcan tambin un uso ms eficiente de los recursos. Con el fin de influir en el comportamiento de los consumidores, una informacin clara, sencilla y concisa puede ser fundamental para dar a conocer a los consumidores el contenido de plstico de un producto y sus aditivos o colorantes potencialmente peligrosos, sus repercusiones en cuanto a la reciclabilidad y las precauciones que deben tomarse para utilizar los productos. Esta informacin podra incluir tambin indicadores de comportamiento medioambiental, como la reciclabilidad, la compostabilidad y la eficiencia en cuanto a utilizacin de recursos
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Los plsticos de origen agrcola que no son envases son el cordel de las balas de forraje, las fundas de las plantas, la pelcula plstica para invernaderos, las cubiertas para horticultura, la pelcula para acolchado y el plstico para envolver el ensilado. Vase www.defra.gov.uk/corporate/consult/agriplastics/index.htm.

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de los productos de plstico. En el caso de algunos de ellos, puede ser importante tambin la informacin sobre el contenido reciclado, la reciclabilidad y la reparabilidad. Adems de los sistemas especficos existentes, se podra proporcionar a los consumidores informacin completa sobre los productos indicando el tipo de plstico y su reciclabilidad, para que puedan elegir con conocimiento de causa a la hora de comprar un producto de plstico. La facilidad y eficacia del reciclaje podra reflejarse en el precio del producto y utilizarse como estrategia de marketing. Se podra utilizar tambin informacin basada en la huella ecolgica o etiquetas ecolgicas para facilitar una eleccin informada en relacin con el comportamiento del producto durante todo su ciclo de vida. Pregunta: (11) Qu tipo de informacin considera necesaria para capacitar a los consumidores a fin de que puedan contribuir de manera directa al uso eficiente de los recursos cuando eligen un producto de plstico? Hacia unos plsticos ms sostenibles

5.4.

Disear el plstico para un reciclado sencillo y econmico de la cuna a la cuna56 Un elemento importante para lograr mayor sostenibilidad en la produccin del plstico es el diseo del propio plstico. Aunque hay relativamente pocos plsticos bsicos (polmeros), la multitud de aditivos utilizados en la produccin del plstico puede ser un obstculo fundamental para su reciclado o llevar a un infraciclado ms que a un reciclado de la cuna a la cuna. La reduccin de las sustancias peligrosas que contienen los plsticos incrementara su reciclabilidad. La eliminacin progresiva de esas sustancias tanto en los productos nuevos como en los reciclados reducira tambin los riesgos asociados a su utilizacin. En la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos se propone que, de aqu a 2020, todas las sustancias extremadamente preocupantes pertinentes se inscriban en la lista de sustancias candidatas de REACH (de forma continua), lo que cubrira los aditivos de los plsticos pertinentes. Un flujo adecuado de informacin desde los productores hasta los recicladores es tambin importante. Disponer de fichas de datos de seguridad claras para los granulados de plstico que utilizan los transformadores podra favorecer un reciclado de alta calidad. El etiquetado y la informacin sobre el contenido qumico del plstico suministrado a los transformadores, incluidos todos los aditivos, podran resultar tiles tambin. Pregunta: (12) (13) Qu cambios en el diseo qumico de los plsticos podran mejorar su reciclabilidad? Cmo podra hacerse llegar la informacin sobre el contenido qumico de los plsticos a todos los agentes que participan en la cadena de reciclado de los residuos?

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Los residuos de plsticos y su reciclado se tratan en la asociacin pblico-privada SPIRE (industria de transformacin sostenible), en preparacin. Para ms detalles: http://www.suschem.org/documents/document/20120124124146sustainable_process_industry_1209c(1).pdf

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Materiales innovadores que plantean nuevos riesgos Pueden plantearse nuevos riesgos derivados de la utilizacin de materiales innovadores, como los nanomateriales, por ejemplo en las botellas fabricadas con tereftalato de polietileno (PET)57 o los envases en general, o los que permiten la penetracin selectiva de gases en los envases alimentarios, o los nanosensores que permiten detectar la degradacin de los alimentos58. El planteamiento de la UE es el de evaluar los riesgos de los distintos nanomateriales uno por uno. No obstante, es difcil evaluar los potenciales riesgos ambientales y para la salud, debido a la escasez de datos medioambientales y toxicolgicos. La definicin comn que ya existe a nivel europeo de los nanomateriales puede facilitar una generacin y recogida ms eficaces de esos importantes datos59. La creciente utilizacin de microplsticos vrgenes tambin es un motivo de preocupacin. En algunos productos de consumo, como cremas exfoliantes y geles de bao, los productores aaden microplstico en lugar de partculas exfoliantes naturales. Esas partculas pueden terminar en el mar, ya que los sistemas de gestin del agua no estn equipados para retener este material. Pregunta: (14) Cul sera la mejor manera de hacer frente a los problemas que se derivan de la utilizacin de microplsticos en los productos o procesos industriales y de nanopartculas en los plsticos? Durabilidad de los plsticos y los productos de plstico

5.5.

Muchos de los problemas que se plantean en el mbito de la gestin de los residuos de plsticos, como los volmenes crecientes y los plsticos en el medio marino, se deben a la extrema durabilidad de estos materiales, que habitualmente supera a la de los productos que los contienen. Los problemas se agravan cuando los productos de plstico estn diseados especficamente para un solo uso o para un corto periodo, o cuando su vida se acorta deliberadamente. Un diseo de los productos que alargue su vida y permita reutilizarlos y repararlos Para garantizar la sostenibilidad de la produccin y el consumo de productos de plstico y evitar la prdida de recursos naturales no renovables, estos productos deben ser diseados de manera que se maximice su durabilidad. Hay varias funciones adversas que dificultan la realizacin de este objetivo, como la obsolescencia programada o tcnica60 y los diseos que hacen que la reparacin de los productos de plstico no sea rentable econmicamente o incluso que sea tcnicamente imposible.
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Centre for Technology Assessment. Dinner is served! Nanotechnology in the kitchen and in the shopping basket Extracto del estudio TA-SWISS Nanotechnology in the food sector. 2009: www.ta-swiss.ch/a/nano_nafo/KF_Nano_im_Lebensmittelbereich.pdf. Busch L. Nanotechnologies, food, and agriculture: next big thing or flash in the pan? Agric Hum Values. 2008;25:215218; Sozer N., Kokini JL. Nanotechnology and its applications in the food sector. Trends Biotechnol. 2009;27(2): 82-9. Recomendacin 2011/696/UE de la Comisin, de 18 de octubre de 2011, relativa a la definicin de nanomaterial; http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:275:0038:0040:ES:PDF La obsolescencia programada es una estrategia empresarial en la que la obsolescencia (el proceso de quedar obsoleto, es decir, pasar de moda o dejar de ser utilizable) de un producto est planeada e incorporada en l desde su concepcin. Vase: Slade, G., Made to Break: Technology and Obsolescence in America, Harvard University Press, 2006.

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Algunos productos de plstico, como los equipos elctricos y electrnicos, no estn habitualmente diseados de manera que puedan reutilizarse. Como el diseo puede ser simplemente una herramienta de marketing, incluso las pequeas innovaciones tcnicas se utilizan a menudo para comercializar un producto completamente nuevo, en lugar de elegir un sistema modular diseado para abaratar y facilitar la sustitucin de los componentes innovadores. Por ejemplo, es habitual que se venda un ordenador porttil de plstico completamente nuevo, cuando una simple sustitucin del circuito integrado de la unidad central de procesamiento (CPU) podra bastar tcnicamente para actualizar el equipo. Debera evitarse todo diseo que impida deliberadamente la reparacin de los productos de plstico61. La elaboracin de requisitos o directrices para la reutilizabilidad y la reparabilidad de los productos de plstico es una opcin que conviene estudiar. Se ha empezado ya a trabajar en el desarrollo de metodologas para medir la reutilizabilidad de los productos62. Una solucin podra ser el desarrollo de normas de diseo ecolgico, que establecieran criterios concretos sobre reutilizabilidad, durabilidad, reparabilidad y construccin modular, como se ha previsto ya en el artculo 9, apartado 1, de la Directiva marco sobre los residuos. (15) Deben las polticas relativas al diseo de los productos tratar la obsolescencia programada de los productos de plstico y promover la reutilizacin y el diseo modular a fin de reducir todo lo posible los residuos de plsticos? Podra la adopcin de nuevas normas sobre diseo ecolgico ser de ayuda para lograr productos de plstico ms reutilizables y duraderos?

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Productos de plstico de un solo uso y de corta vida Desde el punto de vista de la prevencin de residuos y la utilizacin eficiente de los recursos, es aconsejable adoptar medidas para evitar la proliferacin de productos desechables de corta vida o de un solo uso (como las bolsas de plstico), sobre la base de un anlisis del ciclo de vida (ACV) y un anlisis de la huella ecolgica de los productos63. Artilugios de plstico baratos que se regalan con ciertos productos de consumo, artculos de broma, juguetes poco duraderos y categoras de productos similares estn disponibles por doquier a precios que no reflejan todo su coste ambiental, incluida la gestin de los residuos. Lo mismo es aplicable a los productos de un solo uso, como las bolsas de plstico de usar y tirar. Las bolsas de plstico, ligeras, prcticas, sin valor, desechadas a menudo despus de un solo uso, son emblemticas de la sociedad de consumo moderna. Sin embargo, la presin que ejercen estas bolsas sobre el medio ambiente es considerable. En 2010 haba 95 500 millones de bolsas de plstico (1,42 Mt) en el mercado de la UE, la mayora de ellas (92 %) para un solo uso. Lo ms preocupante es que las bolsas de plstico se aaden innecesariamente a la carga de residuos de plsticos del medio marino, con un efecto tan perjudicial como el de otros residuos de plsticos. Un ejemplo sorprendente: el 73 % de los residuos recogidos por los arrastreros a lo largo de la costa toscana eran bolsas de plstico64. Tras la consulta pblica
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Son innumerables los aparatos elctricos, como los cargadores de telfonos mviles, que estn hermticamente sellados y no pueden abrirse para ser reparados. Estos trabajos han sido realizados por la Comisin Electrotcnica Internacional (CEI) y los servicios de la Comisin. Vase: Estudios e informes del Centro Comn de Investigacin: Integration of resource efficiency and waste management criteria in European product policies: http://lct.jrc.ec.europa.eu/assessment/projects#d. Vase http://ec.europa.eu/environment/eussd/product_footprint.htm. ARPA, ARPAT, DAPHNE II (2011), Limpatto della plastica e dei sacchetti sullambiente marino.

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sobre las bolsas de plstico celebrada en el verano de 2011, la Comisin Europea est evaluando (en el marco de otra iniciativa) opciones para reducir las bolsas de plstico de un solo uso. El desarrollo de instrumentos de mercado basados en indicadores de impacto ambiental puede ser una opcin que favorezca el abandono de la produccin y el consumo de productos de plstico desechables de corta vida o de un solo uso. La justificacin ltima de esta estrategia sera el principio de quien contamina paga. En trminos ms generales, los precios pueden ser distorsionados y discriminar prcticas respetuosas con el medio ambiente65. Un sistema que refleje el verdadero coste ambiental de la extraccin de materias primas para la produccin, la distribucin y la eliminacin fomentara una produccin ms sostenible y compensara las deficiencias del mercado. La contratacin pblica ecolgica e instrumentos financieros como los impuestos ambientales podran ayudar tambin a mejorar esta situacin. Preguntas: (17) Deben introducirse instrumentos basados en el mercado que reflejen con mayor exactitud los costes ambientales desde la produccin del plstico hasta su eliminacin final? Cul es la mejor manera de hacer frente a la carga de residuos que suponen los productos de plstico desechables de corta vida o de un solo uso? Promocin de los plsticos biodegradables y los bioplsticos

(18) 5.6.

Plsticos biodegradables Los productos de plstico biodegradable66 se consideran con frecuencia una potencial solucin al depsito de plsticos en los vertederos y han sido objeto de creciente atencin pblica. Aunque sigue siendo un pequeo segmento del mercado, la produccin de plsticos biodegradables funciona ya a nivel industrial y ha aumentado en Europa pasando de 0,23 Mt/ao en 2007 a 0,93 Mt/ao en 201167. El propio trmino biodegradable puede ser mal entendido por los clientes. Pueden interpretar que etiquetar un plstico como biodegradable significa que es adecuado para la fabricacin domstica de compost, mientras que, en realidad, la gran mayora de los plsticos biodegradables solo pueden biodegradarse en condiciones muy especficas de temperatura y humedad elevadas y constantes en instalaciones industriales de compostaje, y no son adecuados para la fabricacin domstica de compost ni se descomponen en un tiempo razonable cuando se tiran68. Puede ser necesario establecer una distincin clara entre los plsticos aptos para el compostaje a domicilio y los que requieren una instalacin industrial, as como educar a los consumidores sobre los canales adecuados de eliminacin. La confusin puede llevar a los consumidores a actuar con negligencia en su eliminacin, al suponer

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OCDE, Environmentally harmful subsidies: challenges for reform, 2005. Por plsticos biodegradables debe entenderse los plsticos que pueden ser degradados por organismos vivos, en concreto microorganismos del agua, CO2, metano (CH4) y posiblemente residuos no txicos (por ejemplo, la biomasa). (BIOIS) (2012), Options to improve the biodegradability requirements in the packaging Directive, p. 30. (BIOIS) (2012), Options to improve, loc.cit., p. 21, 34.

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errneamente que los objetos etiquetados como biodegradables se descomponen en poco tiempo en condiciones naturales. Deben analizarse tambin rigurosamente las menciones de supuesta biodegradabilidad. Por ejemplo, la fragmentacin del plstico potenciada con un agente oxidante (habitualmente una sal metlica) en presencia de oxgeno, calor y rayos UV da como resultado fragmentos de plstico microscpicos de propiedades similares a las del plstico a granel. Los residuos de la oxo-degradacin pueden tener impactos poco claros69. Existe el riesgo de que los plsticos oxo-degradables se aadan a la carga de microplsticos que llega al medio marino y, por consiguiente, podra aumentar significativamente el riesgo de ingestin por animales70. La presencia de agentes oxidantes en los flujos de residuos de plsticos puede hacer tambin que el reciclado del plstico resulte ms difcil71. Es preciso evaluar si la utilizacin del trmino biodegradable debe autorizarse en este caso concreto. Otra cuestin pendiente es en qu medida el plstico biodegradable puede ser una solucin a la contaminacin marina por plsticos. La descomposicin en el medio marino depende de muchos factores, como el tipo de producto, la presencia de determinados microorganismos en cantidad suficiente, la temperatura del agua y la densidad del producto. En ensayos de la empresa Plastral Fidene, se observ que una mezcla de almidn-PCL72 se degradaba en un periodo de 20 a 30 semanas en aguas australianas, mientras que poda degradarse en 20-30 das en compost73. Adems, es posible que muchos plsticos biodegradables no se degraden en los intestinos de las especies marinas, lo que seguir ocasionando probablemente daos. Existen varios obstculos que dificultan una rpida penetracin en el mercado de los plsticos biodegradables. Si no se progresa tcnicamente en cuanto a sus propiedades funcionales, podran no ser adecuados para algunos tipos de aplicaciones de envasado, por ejemplo para alimentos frescos74. Las cadenas manufactureras existentes, acostumbradas a los plsticos de petrleo, pueden necesitar una costosa adaptacin para funcionar con plsticos biodegradables75. An es preciso seguir investigando la influencia exacta de los plsticos biodegradables en los medios acuticos, as como la toxicidad del compost76. Los sistemas actuales de tratamiento de residuos no consiguen an separar suficientemente el plstico biodegradable del plstico convencional, lo que puede hacer peligrar procesos de reciclado. La adaptacin tcnica puede incrementar los costes de separacin porque es probable que se necesite un equipo ms complejo. En cuanto al compostaje de plsticos biodegradables, habra que invertir en instalaciones de compostaje que proporcionasen suficiente preprocesamiento y un proceso de compostaje adecuado. (19) Para qu aplicaciones es interesante promover los plsticos biodegradables? Qu condiciones marco deben aplicarse?
(BIOIS) (2012), Options to improve, loc.cit., p. 15, 16, 23, 37. Gregory,M.R., & Andrady, A.L.(2003) Plastics in the marine environment, en: A.L.Andrady (Ed.), Plastics in the Environment, Hoboken, N.J.:Wiley-Interscience, pp. 379-402. STAP (2011). Marine Debris as a Global Environmental Problem. Global Environmental Facility, Washington, DC. 2011, p.21. Policaprolactona (PCL). Nolan-ITUPty, Ltd., 2002, Report on Biodegradable Plastics Developments and Environmental Impacts. (BIOIS) Plastic waste in the Environment, loc. cit., p. 61. (BIOIS) (2012), Options to improve, loc. cit., p. 47, 48. Para ms referencia, vase: (BIOIS) (2012), Options to improve, loc. cit., p. 43.

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Sera apropiado reforzar los requisitos legales vigentes estableciendo una distincin clara entre plsticos que pueden convertirse en compost de manera natural y plsticos biodegradables tcnicamente? Debe ser obligatorio informar sobre esta diferencia? Requerira el uso de plstico oxo-degradable algn tipo de intervencin para salvaguardar el proceso de reciclado? Y, en caso afirmativo, a qu nivel?

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Bioplsticos Aunque el mercado sigue estando dominado en ms de un 99 % por los plsticos basados en el petrleo77, existe un mercado emergente y en expansin para los bioplsticos, producidos a partir de recursos renovables78. Los bioplsticos que existen actualmente estn fabricados normalmente a partir de almidn extrado del maz, el arroz, la caa de azcar o la patata. El prefijo bio- est claramente definido por el Comit Europeo de Normalizacin (CEN)79. Ahora bien, los consumidores tienen que estar plenamente informados de que este prefijo se refiere al origen del recurso y no a la gestin al final de su ciclo de vida. Aunque la mayora de los plsticos biodegradables son actualmente bioplsticos, los plsticos biodegradables pueden estar hechos tambin de recursos basados en el petrleo o de una combinacin de estos y de recursos biolgicos. Adems, algunos polmeros biolgicos, como el polietileno de bioetanol, no son biodegradables. La competencia con la produccin de alimentos, que ya suscita un amplio debate en el contexto de los biocarburantes, es una cuestin problemtica y muy controvertida en relacin con los bioplsticos. Un incremento significativo de la produccin de bioplsticos, hasta un nivel comparable al de los plsticos convencionales, podra repercutir negativamente en la produccin de los cultivos alimentarios utilizados para fabricar bioplsticos. Esto podra tener una incidencia negativa en las economas en desarrollo y en transicin. Ha sido documentado el vnculo entre las subidas de los precios del maz y el aumento de la produccin de etanol en 2008 en los Estados Unidos80. El resultado podra ser un aumento de la utilizacin del suelo y la subida del precio de las materias primas, as como una prdida de biodiversidad debido a la transformacin de tierras sin cultivar y bosques en campos de cultivo, lo que incrementara el consumo de agua y fertilizantes con fines agrcolas. Estas inquietudes no se plantearan en el caso de los bioplsticos fabricados con residuos agrcolas y subproductos de cultivos alimentarios o algas de agua salada. Pregunta: (22) Cmo deben considerarse los bioplsticos en relacin con la gestin de los residuos de plsticos y la conservacin de los recursos? Debe fomentarse la utilizacin de bioplsticos? Iniciativas de la UE para tratar los desechos marinos, incluidos los desechos de plsticos

5.7.

La Directiva marco 2008/56/CE sobre la estrategia marina tiene por objeto alcanzar un buen estado medioambiental de todas las aguas marinas antes de que finalice 2020. En dicha Directiva se sealan los desechos marinos como uno de los factores que determinan el buen estado medioambiental en la medida en que las propiedades y las cantidades de desechos
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EUROPEN, 2011, Packaging and Packaging Waste Statistics in Europe: 1998-2008. Plastic waste in the Environment, loc.cit., p. 13. ftp://ftp.cen.eu/CEN/Sectors/List/bio_basedproducts/BTWG209finalreport.pdf. Fortenbery, Randall T. and Park, Hwanil (2008), The Effect of Ethanol Production on the U.S. National Corn Price, Staff Paper Series, Universidad de Wisconsin-Madison.

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marinos no resultan nocivas para el medio litoral y el medio marino. Los desechos marinos incluyen todo tipo de residuos. No obstante, los estudios han mostrado que la mayor parte de los residuos que hay en nuestros mares y ocanos son plsticos. En 2010 la Comisin present los criterios con arreglo a los cuales los Estados miembros deban evaluar el estado medioambiental de sus mares en el contexto de la citada Directiva marco81. Varios de estos criterios estn relacionados con los desechos marinos. Un Grupo de trabajo sobre los desechos marinos ha realizado un estudio general de los datos y las metodologas existentes para el seguimiento de los desechos marinos, como lo exige la Directiva marco sobre la estrategia marina. En l se subrayan la gravedad del problema y la necesidad urgente de coordinar en mayor medida la investigacin para garantizar un planteamiento comn del seguimiento y los instrumentos de atenuacin. El Grupo sigue trabajando, entre otras cosas, en la armonizacin del seguimiento, la evaluacin de los daos causados por los desechos marinos y la estimacin de los costes que conllevan82. De forma paralela, la Comisin ha entablado un dilogo con las partes interesadas (productores de plsticos, recicladores, minoristas, industria del envasado, autoridades martimas y portuarias y ONG) a fin de desarrollar asociaciones e impulsar actuaciones voluntarias para hacer frente a los desechos marinos. Adems, hay una serie de proyectos e iniciativas en curso cuya finalidad es conocer mejor las fuentes y los impactos de los desechos marinos, as como las posibles soluciones. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisin SWD(2012) 365 se ofrece un resumen de todas las iniciativas y medidas potenciales para tratar este problema. El xito en la ejecucin de las polticas de residuos es una condicin previa fundamental para evitar que los residuos de plsticos entren en el medio marino. Se est debatiendo la posibilidad de establecer objetivos para guiar la labor poltica y supervisar sus resultados (por ejemplo, en la versin final de la declaracin ministerial de OSPAR 2010). Los prximos informes que se presenten con arreglo a la Directiva marco sobre la estrategia marina y los proyectos en curso deberan permitir establecer una base para la UE en 2013, que podra utilizarse para establecer valores de referencia, etapas intermedias y objetivos para las polticas. En el marco de algunos convenios marinos regionales se estn desarrollando planes de accin para hacer frente a los desechos marinos. La estrategia sobre desechos marinos para el Mediterrneo fue aprobada en febrero de 201283. Para el Atlntico del Nordeste, adems del plan de accin marina se llevar a cabo el proyecto Fishing for Litter, para la recogida de desechos marinos, en ms reas del Convenio. Hay adems numerosas iniciativas a nivel de la UE, incluidas nuevas lneas estratgicas que tienen cada vez ms en cuenta el impacto de los desechos marinos, como la revisin de la Directiva relativa a la instalacin portuaria receptora (vase una exposicin ms completa en el documento de trabajo de los servicios de la Comisin). Las polticas de la UE en materia de residuos proporcionan ya numerosas disposiciones que, si se aplicaran rigurosamente, reduciran significativamente el problema de los desechos marinos. En el presente Libro Verde se exponen otras opciones de actuacin que ayudaran a reducir los desechos marinos. Sin embargo, fuera de su mbito, hay muchas otras medidas que deberan tomarse, como llevar a cabo un estudio sobre el comportamiento de los

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2010/477/UE de 1 de septiembre de 2010. Centro Comn de Investigacin, Marine Litter Technical Recommendations for the Implementation of MSFD Requirements, EUR 25009 EN, Luxemburgo 2011. http://www.mepielan-bulletin.gr/default.aspx?pid=18&CategoryId=10&ArticleId=95&Article= MAR MEDITERRNEO---La 17 Conferencia de las Partes del Convenio de Barcelona adopta la Declaracin de Pars.

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consumidores con el fin de saber cul es el mejor planteamiento para aumentar su sensibilizacin. Una de esas medidas es precisamente aumentar la sensibilizacin de los consumidores, algo que se ha conseguido en varios Estados miembros, regiones y comunidades, por ejemplo organizando jornadas de limpieza de playas. Este tipo de iniciativas son numerosas y tienen lugar a diferentes niveles, en diferentes fechas; sin embargo, no hay una coordinacin a nivel de la UE de todas las actividades en curso, incluidos esos actos de sensibilizacin. Preguntas: (23) Qu otras medidas, adems de las descritas en el presente Libro Verde, podran plantearse para reducir los desechos marinos? Deben coordinarse a nivel de la UE algunas de las acciones relacionadas con los desechos marinos (p. ej., instaurando de manera coordinada una jornada europea de limpieza de costas con fines de sensibilizacin)? En su propuesta de nuevo Programa de Accin en materia de Medio Ambiente, la Comisin propone que se establezca un objetivo de reduccin cuantitativa de los desechos marinos aplicable en toda la UE. Qu valor aadido puede aportar el establecimiento de este objetivo a las medidas encaminadas a reducir los desechos de plsticos en general? Cmo podra desarrollarse este objetivo? Medidas en el mbito internacional

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El artculo 4 del Convenio de Basilea obliga a las Partes a establecer instalaciones adecuadas de eliminacin para el manejo ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros desechos, cualquiera que sea el lugar donde se efecta su eliminacin que, en la medida de lo posible, estar situado dentro de ella. Este requisito general se aplica tambin a los residuos de plsticos. El nuevo marco estratgico para 2012 2021, adoptado en la 10 Conferencia de las Partes del Convenio de Basilea, en 2011, incluye entre sus objetivos estratgicos el manejo ambientalmente racional de la prevencin de los residuos y la minimizacin de su volumen. La Conferencia de las Partes decidi tambin encomendar a un grupo de expertos tcnicos el desarrollo de un marco para el manejo ambientalmente racional de los residuos a nivel internacional84. Ms recientemente, la asociacin mundial para la gestin de los residuos (Global partnership on Waste Management, GPWM) entre el PNUMA y el Centro Internacional de Ecotecnologa (IETC)85, creada en 2010, intenta promover a nivel internacional un planteamiento holstico de la gestin de los residuos, que sirva como plataforma para mejorar la cooperacin internacional entre las partes interesadas. Se estn desarrollando planes de trabajo en reas prioritarias patrocinadas, como la gestin de los residuos slidos, los desechos marinos y la minimizacin del volumen de residuos, todas ellas de crucial importancia para la gestin de los residuos de plsticos a nivel internacional. Se podra considerar establecer los residuos de plsticos como rea prioritaria. La nueva poltica de vecindad (PEV) de la UE y la poltica de preadhesin pueden desempear un papel til para promover medidas destinadas a mejorar la gestin de los residuos de plsticos y hacer frente a los actuales desafos. Por ejemplo, la participacin de los

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UNEP/CHW.10/CRP.25 de 20 de octubre de 2011. http://www.unep.or.jp/Ietc/SPC/activities/GPWM/GPWMFrameworkDocumentv.11282011.pdf.

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Estados vecinos del Mediterrneo Meridional y la regin del Mar Negro es esencial para conseguir un buen estado medioambiental, sin plsticos, en esos mares86. El problema de los desechos marinos de plsticos debe tratarse tambin en los debates, foros, planes de accin, etc., bilaterales y regionales (PEV). Adems, es claramente necesario vincular estas acciones y marcos polticos con las medidas que se llevan a cabo en el contexto del PNUMA, como el Programa de Accin para el Mediterrneo destinado a reforzar la aplicacin del Convenio de Barcelona y reducir el impacto de los desechos marinos de plsticos. La Cumbre de Ro + 20 brind la oportunidad de tratar la cuestin de los desechos marinos a nivel mundial. En el documento final se reconoci la necesidad de proseguir los esfuerzos para reducir la incidencia y el impacto de la contaminacin marina, y en concreto de los desechos marinos, especialmente de plsticos, de una serie de fuentes marinas y de origen terrestre, como la actividad martima y la escorrenta. Se formul el compromiso concreto de actuar de aqu a 2025, sobre la base de los datos cientficos recogidos, para reducir de forma significativa la cantidad de desechos marinos a fin de impedir daos en el medio litoral y marino. Preguntas: (25) Debe la UE dar mayor prioridad a los residuos de plsticos en el marco de su nueva poltica de vecindad, especialmente para reducir estos residuos en el Mediterrneo y en el Mar Negro? Cmo puede la UE promover ms eficazmente la actuacin internacional para mejorar la gestin de los residuos de plsticos en todo el mundo?

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En Turqua, el 56 % de los residuos slidos municipales se deposita en vertederos pblicos incontrolados.

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