DIREITO
ADMINISTRATIVO
CONCEITO E OBJETO DO
DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Conceito: pode-se definir o Direito Administrativo
como o ramo do Direito Público, que tem por objeto
os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrati-
vas que integram a Administração Pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que
se utiliza para consecução dos seus fins, de natureza
pública. (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Admi-
nistrativo, 19ª Ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 66).
2. Objeto: se dedica à análise da função administrativa
ou executiva, cujo campo de atuação varia de acordo
com cada tempo histórico, podendo incidir nas áreas
da saúde, educação, cultura, meio ambiente, previdên-
cia e assistência social até as ações de intervenções
na propriedade privada e no setor econômico.
REGIME JURÍDICO
E PRINCÍPIOS
ADMINISTRATIVOS
1. Conceitos fundamentais: para o perfeito enten-
dimento do regime jurídico-administrativo mister, se
faz relembrar alguns conceitos: a) Função admi-
nistrativa: entende-se como o poder conferido pelo
ordenamento jurídico ao Estado em razão do dever
jurídico que se lhe atribui para alcançar finalidades de
interesse da coletividade. Quem titulariza uma função
administrativa atua em nome da coletividade e, por-
tanto, não pode quedar-se em omissão; b) Função
de Governo: corresponde às atividades preponderan-
temente do Poder Executivo, não relacionadas dire-
tamente com a satisfação das necessidades básicas
da coletividade, e não se submete ao mesmo regime
jurídico administrativo utilizado para o exercício da
função administrativa; c) Atividade administrativa:
corresponde a todas as ações, por intermédio das
quais a função administrativa é exercida objetivando
a realização da finalidade da própria razão de ser da
administração. Por intermédio desta é que se concre-
tiza a função administrativa; e d) Interesse público:
deve ser conceituado como o interesse resultante do
conjunto dos interesses que os indivíduos pessoal-
mente têm quando considerados em sua qualidade
de membros da sociedade e pelo simples fato de o
serem. (Bandeira de Mello, Celso Antônio, Curso de
Direito Administrativo, 2006, p. 51).
2. Conceito e conteúdo de regime jurídico-admi-
nistrativo: é o conjunto de regras e princípios perti-
nentes ao Direito Administrativo que guardam entre si
uma relação lógica de coerência e unidade; define as
prerrogativas e sujeições administrativas; e reproduz,
no geral, as características do regime de Direito Pú-
blico, acrescidas daquelas que o especificam dentro
dele. Duas grandes máximas delineiam, fundamental-
mente, esse regime: a) supremacia do interesse pú-
blico sobre o privado; e b) indisponibilidade, pela
administração, dos interesses públicos.
2.1. Supremacia do interesse público sobre o parti-
cular: derivam os seguintes princípios: a) Posição
privilegiada da administração nas relações com
os particulares, trazendo algumas implicações, tais
como, presunção de veracidade e legitimidade dos
atos administrativos, assim como a concessão de pra-
zos maiores para a intervenção da administração em
processos judiciais; e b) Posição de supremacia da
administração implica considerar que nas relações
com os particulares a administração atua na posição de
verticalidade, podendo constituir terceiros em obrigações,
mediante atos unilaterais, independentemente de sua
aquiescência, assim como pode, fundado em motivo de
relevante interesse público, alterar, unilateralmente, as re-
lações já estabelecidas com os particulares.
2.2. Indisponibilidade, pela administração, dos interes-
ses públicos: os interesses da coletividade não se encon-
tram à livre disposição dos agentes da Administração Pú-
blica. Desta máxima, decorrem alguns princípios que estão
expressos ou implícitos na Constituição Federal. Vejamos:
2.2.1. Princípio da legalidade: proíbe desmandos na ges-
tão pública. Tem como raiz a idéia de soberania popular
e de exaltação da cidadania. Implica que a administração
só pode fazer aquilo que a lei permite, proibindo-se todos
os comportamentos não previstos ou não autorizados le-
galmente, pois a administração deve aplicar a lei de ofício.
Seu agir está condicionado à permissão legal. Admitem-se
as restrições permitidas pela CF: Medidas Provisórias (art.
62, CF); declaração do estado de defesa (art. 236, CF) ou
do estado de sítio (arts. 137 a 139, CF).
2.2.2. Princípio da impessoalidade: dever que têm os
agentes encarregados da administração da coisa pública
de tratar indistintamente todos os indivíduos. Duas inter-
pretações são cabíveis diante do conteúdo deste princípio:
a) se todos são iguais perante a lei, a administração não
pode tratar com favoritismos ou perseguições as pessoas
que com ela se relacionam, devendo sagrar-se o tratamen-
to isonômico aos administrados; b) os atos administrativos
não são imputáveis aos agentes públicos que os praticam,
mas ao órgão ou entidade administrativa como decorrência
natural do respeito à neutralidade.
2.2.3. Princípio da moralidade: dever de atuar em confor-
midade com padrões éticos e morais, pois seu comporta-
mento deve ser honesto, correto, sob pena de violação da
probidade administrativa. E, como desdobramentos, temos:
os princípios da lealdade e da boa-fé.
2.2.4. Princípio da publicidade: dever de manter total
transparência da atuação administrativa, garantindo-se a
todos os administrados a oportunidade de conhecer os atos
administrativos, evitando-se o sigilo, que só é admitido na
forma do art. 5º, XXXIII, da CF.
2.2.5. Princípio da eficiência: determina que todo agente
público, no desempenho de suas atividades, atue com zelo,
perfeição e apresente rendimento de modo a satisfazer as
necessidades da coletividade por corresponder ao dever de
boa administração.
2.2.6. Princípio da finalidade: significa que o agente pú-
blico deve, ao praticar os atos administrativos, respeitar a
finalidade prevista na lei, sob pena de desvio de poder ou
de finalidade. É uma inerência do princípio da legalidade.
2.2.7. Princípio da razoabilidade: proíbe provimentos in-
sensatos, não abrangidos pela regra de direito. O agente
público não pode agir desarrazoadamente, de maneira
ilógica, incongruente, pois sua conduta deve concretizar,
da melhor maneira possível, a finalidade pública prevista
na lei.
2.2.8. Princípio da proporcionalidade: exige que os
provimentos da administração devam guardar, em exten-
são e intensidade, relação de adequação proporcional ao
necessário para o cumprimento da finalidade do interesse
público pertinente. Busca a adequação, o equilíbrio entre
os meios utilizados pela administração e os fins a serem
alcançados.
2.2.9. Princípio da motivação: dever que tem o agente pú-
blico de expor as razões de fato e de direito que lhe impul-
sionaram a tomar a providência adotada, sobretudo diante
dos atos discricionários. Impede a enunciação de motivos
falsos ou inexistentes que dificultam a apreciação da legi-
timidade da atuação administrativa, devendo ser prévia ou
contemporânea à expedição do ato.
I
2.2.10. Princípio da ampla responsabilidade do
Estado: significa que os danos causados a terceiros,
pelos agentes públicos, devem ser reparados objetiva-
mente pela administração, isto é, independentemente
da apuração de culpa ou dolo do agente causador,
assegurado o direito de regresso contra este, (nos
casos de dolo ou culpa), mesmo porque, no Estado
Democrático de Direito, vigora o postulado da ampla
responsabilidade estatal.
2.2.11. Princípio do controle judicial dos atos admi-
nistrativos: possibilita que todos os atos administrati-
vos sejam apreciados pelo Judiciário. É uma exigência
do Estado de Direito a existência de órgão imparcial e
independente para apreciação de todas as condutas
que não se enquadram nos parâmetros legais.
LINK ACADÊMICO 1
PODERES ADMINISTRATIVOS: PODER
REGULAMENTAR E DE POLÍCIA
1. Noções Gerais: para a realização da função ad-
ministrativa, a administração é investida de poderes,
que devem ser concebidos como meros instrumentos
para o cumprimento do seu dever de bem gerir os
interesses públicos. O exercício dos poderes confe-
ridos à administração fica condicionado ao eficiente
cumprimento das finalidades públicas a que se propõe
alcançar.
2. Classificação: podem ser assim classificados: a)
quanto à liberdade para a prática de seus atos: poder
vinculado e poder discricionário; b) quanto à punição
dos que a ela se vinculam: hierárquico e disciplinar;
c) quanto à finalidade normativa: regulamentar; e d)
quanto aos objetivos de contenção dos interesses in-
dividuais: de polícia.
2.1. Poder Vinculado: confere à administração com-
petência para a prática de certos atos administrativos
sem nenhuma margem de liberdade decisória, uma
vez que o legislador, antecipadamente, descreve todos
os elementos do ato (competência, objeto, finalidade,
motivo e forma), vinculando a decisão a ser tomada no
caso concreto ao preceito legal.
2.2. Poder Discricionário: é a faculdade que tem o
agente administrativo para escolher, diante do caso
concreto, uma das opções válidas e satisfatórias ao
atendimento do interesse público. Tem ele certa mar-
gem de liberdade decisória permitida pela própria lei
na escolha da conveniência, oportunidade e conteúdo
do ato a ser praticado. Tal poder não confere ao agen-
te público a possibilidade de praticar atos arbitrários.
2.3. Poder Hierárquico: é aquele que dispõe a Admi-
nistração Pública para distribuir as suas funções, de
ordenar, de coordenar, de controlar, de fiscalizar e de
rever a atuação das pessoas a ela vinculadas, estabe-
lecendo relação de coordenação e subordinação entre
os servidores do seu quadro de pessoal.
2.4. Poder Disciplinar: é a prerrogativa que tem a
administração de aplicar punição aos seus servidores
infratores, assim como às demais pessoas que com
ela se relacionam na prestação dos serviços públicos.
2.5. Poder Regulamentar: o regulamento é um ato
administrativo de caráter normativo, emanado privati-
vamente pelo Chefe do Poder Executivo, com funda-
mento no art. 84, IV, da CF, e se exterioriza por meio de
Decreto. É um ato geral, de regra abstrato, destinado a
dar fiel execução à lei a que se reporta, possibilitando
a atuação uniforme de cada agente administrativo. Só
deve ser exercido se a lei trouxer alguns aspectos de
sua aplicação para serem desenvolvidos pela adminis-
1
tração. Suas espécies são:
(i) executivo: este regulamento complementa a lei ou
contém normas para dar fiel execução a esta. Portan-
to, não pode inovar na ordem jurídica. Seu objetivo é
estabelecer a forma pela qual a leis devem ser unifor-
memente aplicadas pelos agentes públicos; (ii) autô-
nomo: este regulamento, também chamado de inde-
pendente, inova na ordem jurídica e não irá completar
a lei, mas criar normas que não estão nela previstas.
2.6. Poder de Polícia: é a atuação administrativa para
limitar o uso, gozo e disposição da propriedade e res-
tringir o exercício da liberdade dos indivíduos em be-
nefício do interesse público. Decorre de lei. Portanto,
não pode ser previsto em contrato ou em outro instru-
mento especial. É regulamentado pelo Poder Executi-
vo e executado, preventivamente, por meio de ordens,
notificações, licenças e autorizações, ou, repressiva-
mente, mediante imposição de medidas coercitivas.
Suas características são: a discricionariedade, a coer-
cibilidade, a auto-executoriedade e a exigibilidade.
LINK ACADÊMICO 2
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1. Formas de Organização do Estado:
1.1. Administração Centralizada: a administração de-
senvolve suas atividades através dos diversos órgãos
que a compõem, de maneira direta e sem nenhuma in-
termediação. Os entes da Federação (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios) distribuem internamente,
dentro de si próprios, as atribuições de suas compe-
tências; organiza-se em hierarquicamente, formando
relações coordenadas entre os diversos órgãos, ob-
jetivando desconcentrar as atividades administrativas,
retirando-as das mãos do Chefe do Poder Executivo e
distribuindo-as entre os órgãos componentes de suas
hierarquias.
a) Definição de órgãos: representam a divisão inter-
na de competências que compõe a chamada Admi-
nistração Direta e são criados e extintos nos termos
do art. 48, XI, da CF. A referida criação de órgãos é
necessária para que ocorra a desconcentração das
atividades administrativas e ocorre dentro da mesma
pessoa jurídica titular da competência, em uma rela-
ção de coordenação e subordinação, ligada à idéia
de hierarquia. Os órgãos não possuem personalidade
jurídica. Portanto, não são sujeitos de obrigações e
direitos.
b) Classificação dos órgãos: b1) Quanto à posição
estatal: · Independentes são os originários da Cons-
tituição e representativos dos Poderes de Estado, sem
qualquer subordinação hierárquica ou funcional, mas
sujeitos aos controles constitucionais de um Poder
pelo outro; · Autônomos são os localizados na cúpula
da administração, imediatamente abaixo dos órgãos
independentes e diretamente subordinados aos seus
chefes, com autonomia administrativa, financeira e téc-
nica; · Superiores são os que detêm poder de direção,
controle e decisão dos assuntos de sua competência
específica, mas sujeitos à subordinação e ao controle
hierárquico de uma chefia superior, sem autonomia
administrativa e financeira; e · Subalternos estão na
base da pirâmide administrativa, têm predominância
de atribuições de execução e pouco poder decisório;
b2) Quanto à estrutura: podem ser unitários, consti-
tuídos por um só centro de competência, sem nenhum
outro órgão em sua estrutura; e compostos, que são
os que possuem em sua estrutura outros órgãos; b3)
Quanto à atuação funcional: podem ser singulares,
quando atuam e decidem através de um único agente
público; ou colegiados, quando há manifestação con-
junta e majoritária da vontade de seus membros.
c) Competências públicas: os órgãos atuam por
meio dos agentes públicos, que representam o querer
e o agir do Estado e exercem as chamadas competên-
cias públicas. Estas podem ser conceituadas como as
atribuições conferidas aos agentes públicos para re-
alizarem, satisfatoriamente, o interesse público. Suas
principais características são: obrigatoriedade, imodi-
ficabilidade, intransferibilidade, imprescritibilidade e
irrenunciabilidade.
d) Hierarquia: o poder hierárquico tem como objetivo
ordenar, coordenar e corrigir as atividades adminis-
trativas no âmbito interno da Administração Pública,
o qual inexiste nas funções típicas dos Poderes Ju-
diciário e Legislativo. Deve ser entendido que a idéia
de hierarquia difere da idéia de tutela. Quando se fala
em hierarquia, como um traço marcante da organização
administrativa centralizada do Estado, verifica-se que esta
ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica, inerente à
idéia de desconcentração. Já a tutela exige a existência
de duas pessoas jurídicas, uma das quais exerce contro-
le sobre a outra, cingindo-se à idéia de descentralização;
d1) Faculdades inerentes ao hierarca: emanam algumas
faculdades implícitas para o superior e não precisam estar
expressas em nenhum texto legal. Dentre elas, destacam-
se: o comando, a fiscalização, a delegação, a avocação, a
revisão, a punição, e dirimir as controvérsias.
1.2. Administração Descentralizada: aquela em que a
atividade administrativa é executada por pessoas jurídicas
criadas pelo Estado, com personalidade jurídica de Direito
Privado, distintas das pessoas jurídicas de Direito Público e
sem vínculo de hierarquia com a Administração Central. É
o fenômeno de distribuição de competência de uma pessoa
jurídica para outra, criada para este fim. Difere, portanto, do
que se observa na Administração Centralizada, pois pres-
supõe a existência de, no mínimo, duas pessoas jurídicas.
Os pressupostos da descentralização são: reconhecimento
de personalidade jurídica ao ente descentralizado; · pa-
trimônio próprio, necessário à consecução de seus fins; ·
sujeição ao princípio da especialização, que impede que
o ente descentralizado desvie-se dos fins que justificaram
sua criação; e · sujeição ao controle ou tutela, exercida nos
limites da lei pelo ente instituidor.
2. Administração Indireta: é composta pelas seguintes
pessoas jurídicas: Autarquias, Fundações Públicas, Em-
presas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
2.1. Autarquias: são entidades autônomas, criadas por lei
específica (art.37, XIX, CF), que executam atividades típi-
cas do ente criador, com autonomia administrativa e finan-
ceira nos termos da lei que as criou. Apresentam as se-
guintes características: · personalidade jurídica de Direito
Público; · detém órgãos próprios, patrimônio próprio; · seus
bens são públicos, portanto, inalienáveis, imprescritíveis e
impenhoráveis; responsabilidade objetiva, respondendo o
Estado, subsidiariamente, no caso de exaustão de seus re-
cursos, em decorrência da prestação dos serviços públicos
por elas prestados; subordinam-se ao regime de licitação
e contratação, previsto na Lei nº 8.666/93, e ao concurso
público; quanto ao regime de pessoal dos servidores autár-
quicos, é o mesmo dos servidores da Administração Direta;
têm imunidade tributária em relação aos impostos, confor-
me prevê o art. 150, § 2°, da CF, quando vinculadas as
suas finalidades essenciais ou dela decorrentes; seus atos
são administrativos, logo, são revestidos da presunção de
legitimidade, exigibilidade e executoriedade;submetem-se
ao controle ou tutela da Administração Central, no sentido
de que os seus propósitos devem estar de acordo com os
objetivos públicos previstos na lei instituidora, ao controle
do Tribunal de Contas, ao controle jurisdicional e ao con-
trole popular, mediante Ação Popular; têm prazos privile-
giados, quádruplo para contestar e dobro para recorrer (art.
188 do CPC), e sujeitam-se ao duplo grau de jurisdição; e
· o foro dos litígios judiciais é aquele previsto no art. 109,
I, da CF.
2.2. Autarquias sob regime especial: as diferenças entre
estas entidades e as acima descritas decorrem das leis que
as instituem. Duas modalidades serão abordadas:
a) Agências Executivas: disciplinadas pelos Decretos Fe-
derais de números 2.487/98 e 2.488/98, definem-se como a
qualificação atribuída a uma fundação pública ou autarquia,
por ato do Presidente da República (decreto), desde que
preenchidos alguns requisitos previstos nos arts. 51 e 52 da
Lei 9.649/98. A entidade deve possuir um plano estratégico
de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento. O contrato de gestão – aquele firmado com o
Ministério encarregado de exercer o controle administrativo
sobre as agências (vide § 8º, do artigo 37, da CF) também
deverá ser celebrado, objetivando ampliar a autonomia ge-
rencial, orçamentária e financeira da entidade, incentivando
a eficiência e a redução dos custos.
b) Agências Reguladoras: são autarquias especiais, cria-
das da mesma forma que as demais, que se submetem ao
chamado regime especial em razão de possuírem algumas
peculiaridades. São criadas com a finalidade de disciplinar
e controlar certas atividades e visam a intervenção esta-
tal no domínio econômico, com atribuição para regular um
setor específico. Possuem, inclusive, poder regulamentar
e sancionatório. Suas peculiaridades são: · amplo poder
normativo outorgado pela lei instituidora; · poder fiscaliza-
tório e sancionatório; · poder de dirimir conflitos de interes-
ses entre agentes econômicos regulados, entre estes e a
própria agência, ou mesmo entre tais agentes e usuários; ·
desenvolvem uma tripla regulação: dos monopólios, para a
competição e a social; · atuam sem subordinação ao
Executivo para viabilizar uma regulação mais impar-
cial, sem ingerências políticas, mas estão sujeitas à
tutela ou controle administrativo exercido pelo Minis-
tério a que se acham vinculadas; · os dirigentes são
nomeados pelo Presidente da República, com prévia
autorização do Senado e com mandato fixo, não po-
dendo ser exonerados “ad nutum”; · os ex-dirigentes
estão sujeitos a “quarentena” (quatro meses, contados
da exoneração ou do término do seu mandato), perí-
odo em que continuam vinculados à autarquia após o
exercício do cargo, gerando impedimento de presta-
rem serviços às empresas sob sua regulamentação ou
fiscalização; · são dirigidas em regime de colegiado,
por um Conselho Diretor ou Diretoria; e · quanto ao
regime jurídico de seus servidores, o art. 1º da Lei nº
9.986/2000, que previa que as relações de trabalho
seriam as de emprego público, foi revogado pela Lei
nº 10.871, de 20-05-2004, por força da qual grandes
quantidades de antigos empregos em tais agências
passaram a ser previstos como cargos.
2.3. Consórcios Públicos: são associações funda-
das pela União, Estados, Distrito Federal ou Municí-
pios, com personalidades jurídicas de direito público
ou privado, criadas mediante autorização legislativa,
visando à gestão associada de serviços públicos (art.
37, XX da CF e art. 6º da Lei nº 11.107/05). Se tiver
personalidade de direito público, será uma associação
pública com natureza autárquica, integrando a Admi-
nistração Indireta de todos os entes da federação con-
sorciada, conforme prescrição do § 1º do artigo 6º, c/c,
o art. 41, IV do Código Civil. E, se tiver personalidade
jurídica de direito privado, reger-se-á por normas de
direito civil, observando as normas de direito público
no tocante à realização de licitação, celebração de
contratos, prestação de contas e admissão de pesso-
al, havendo, portanto, derrogação parcial das normas
da legislação civil pelas normas de direito público.
Neste caso, poderá o mesmo assumir a forma de uma
associação civil ou de uma fundação.
a) Criação: o procedimento de criação de um Con-
sórcio de direito público é bastante complexo, abran-
gendo atos unilaterais específicos de cada ente fede-
rativo que pretende dele participar, bem como uma
manifestação de consenso destes diversos entes.
Nenhuma entidade da Federação pode ser constran-
gida a participar de um Consórcio de direito público, já
que a sua autonomia exclui não só a compulsoriedade
da associação, como também o dever de se manter
consorciado. A formalização da vontade de participar
depende de autorização legislativa específica a ser
produzida por cada ente interessado, ratificando o
protocolo de intenção antes firmado. Este protocolo irá
dispor sobre os seus encargos o modo de participação
na gestão do novo ente, as eventuais delegações de
competências, o prazo de participação, os recursos,
dentre outros;
b) Licitação: o Decreto nº 5.504/05 exige que os Con-
sórcios Públicos (relativamente aos recursos por eles
administrados, oriundos de repasses da União) reali-
zem licitações para obras, compras, serviços e aliena-
ções, observadas as regras que lhe são inerentes;
c) Quadro de pessoal: é possível a cessão de ser-
vidores dos entes consorciados para a prestação de
serviços perante o Consórcio, que deverá ser feita de
acordo com a legislação de cada ente;
d) Responsabilidade: a responsabilidade pelos da-
nos causados a terceiros é dos Consórcios e será
apreciada objetivamente, já que esses são prestado-
res de serviço público – artigo 37, § 6º, da CF;
e) Protocolo de Intenções: é o instrumento pelo qual
as partes definem cláusulas que constarão em um
futuro contrato, sem assumir propriamente um com-
promisso de celebrar o acordo ou mesmo direitos e
obrigações. O Protocolo de Intenções é o documento
inicial do Consórcio Público e seu conteúdo mínimo
deve obedecer ao previsto na Lei de Consórcios Pú-
blicos. Mesmo diante da subscrição deste protocolo, o
ente federativo poderá não participar do Consórcio, ou
participar parcialmente se a ratificação por lei for feita
com reserva e aceita pelos demais subscritores do
protocolo. Após a sua publicação na imprensa oficial,
cada ente interessado promulgará lei ratificando-o, to-
tal ou parcialmente, antes da celebração do contrato;
f) Contrato de Rateio: instrumento firmado anual-
mente, mediante o qual os consorciados entregarão
recursos públicos ao ente criado, previstos em sua lei
orçamentária;
2
g) Contrato de Programa: instrumento utilizado para
a constituição e regulação das obrigações que um ente
da federação constituir para com outro, ou para com o
Consórcio Público, no âmbito da gestão associada em
que haja a prestação de serviços públicos ou a trans-
ferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal
ou de bens necessários à continuidade dos serviços
transferidos. Podem existir diversos Contratos de Pro-
grama dentro de um mesmo Consórcio, podendo ter
como objeto a prestação de serviço público, a transfe-
rência de bens, os encargos e pessoal. Depreende-se
que o Contrato de Programa pode ser celebrado: (i) no
próprio âmbito do Consórcio Público, ou seja, entre o
Consórcio e um de seus consorciados, quando este
assumir a obrigação de prestar serviços por meio de
seus órgãos (Administração Direta) ou através de en-
tidade da Administração Indireta; ou (ii) fora do âmbito
do Consórcio, situação em que a gestão associada
será disciplinada por meio do Contrato de Programa,
não sendo exigida a constituição de Consórcio Públi-
co. Quando não vinculado a Consórcio ou a convênio
de cooperação, deverá observar os termos do art. 116
da Lei Federal nº 8.666/93);
h) Gestão Associada de Serviços Públicos: pode-
rá ocorrer através: (i) de constituição de Consórcio
Público, com personalidade de direito público, sob a
forma de associação pública, integrando a Administra-
ção Indireta; (ii) de constituição de Consórcio Público,
com personalidade de direito privado, sob a forma de
associação civil; (iii) de convênio de cooperação; e (iv)
de contrato de programa, que poderá estar vinculado a
um Consórcio Público, a um convênio de cooperação
ou, ainda, não depender de qualquer tipo de ajuste;
i) Distinção entre Consórcios Públicos e Convê-
nios: os Consórcios Públicos têm personalidade
jurídica, enquanto os Convênios são simples acordos
temporários de atuação conjunta, sem resultar na cria-
ção de pessoa jurídica; na forma da Lei nº 11.107/2005
(art. 1º), apenas entes federativos podem compor o
Consórcio Público, os Convênios podem ser firmados
entre referidas pessoas, entidades ou instituições pri-
vadas; os Consórcios Públicos são pessoas jurídicas
que integram a Administração Pública de todos os en-
tes consorciados; os Consórcios Públicos podem ser
formados por entes federativos de níveis distintos (por
exemplo: União, Estados e Municípios); os Consórcios
Públicos, como os Convênios de Cooperação, podem
autorizar a gestão associada de serviços públicos.
2.4. Fundações: são pessoas jurídicas de direito
público que têm como substrato um patrimônio perso-
nalizado. Adotam o regime jurídico similar ao das au-
tarquias. Portanto, apresentam as mesmas caracterís-
ticas descritas no item 2.1, com a seguinte diferença:
não são criadas por lei específica, como as autarquias,
e sim autorizadas por lei. E, para suas perfeitas for-
malizações, devem ser, posteriormente, registradas no
órgão competente.
2.5. Empresas Estatais: designativo genérico utiliza-
do para fazer referência às empresas públicas e às
sociedades de economia mista que são coadjuvantes
de misteres estatais. Podem explorar atividades eco-
nômicas que, em princípio, competem às empresas
privadas e, suplementarmente, pode o Estado prota-
gonizá-las (art. 173 da CF); prestar serviços públicos;
e coordenar a execução de obras públicas. Em razão
destas atividades é que serão definidos os seus regi-
mes jurídicos.
2.5.1. Empresa Pública: pessoa jurídica, com perso-
nalidade de direito privado, criada, por força de au-
torização legal, como instrumento de ação do Estado
para a prestação de serviços públicos ou a exploração
de atividade econômica. Submete-se a certas regras
especiais, por ser coadjuvante da ação governamen-
tal, constituída sob quaisquer das formas societárias
admitidas em direito e com capital formado unicamen-
te por recursos de pessoas de direito público interno
ou de pessoas de suas administrações indiretas, com
predominância acionária residente na esfera federal.
2.5.2. Sociedade de Economia Mista: pessoa jurídi-
ca, com personalidade de direito privado, criada, por
força de autorização legal, como instrumento de ação
do Estado para a prestação de serviços públicos ou
a exploração de atividade econômica. Submete-se a
certas regras especiais, por ser auxiliar da atuação
governamental. É constituída, exclusivamente, sob a
forma de Sociedade Anônima, cujas ações, com direi-
to a voto, pertencem, em sua maioria, à União ou à
entidade de sua administração indireta, sobre rema-
nescente acionário de propriedade particular.
a) Características comuns às empresas estatais: · regi-
me jurídico de direito privado parcialmente derrogado pelas
normas de direito público, portanto, um regime híbrido; a
criação e a extinção não ocorrem diretamente por lei e, sim,
são autorizadas por lei específica; · sujeição ao princípio
da especialidade, pois são vinculadas aos fins definidos na
lei autorizadora; · seu objeto pode ser tanto a prestação
de um serviço público ou a exploração de certa atividade
econômica; e · sujeição aos controles jurisdicional, parla-
mentar e social;
b) Diferenças entre as empresas estatais: b1) Empresas
Públicas: · seu capital social é constituído por recursos in-
tegralmente provenientes de pessoas de Direito Público; e
· podem adotar qualquer forma societária admitida em di-
reito, inclusive a de Sociedade Anônima; b2) Sociedade de
Economia Mista: · tem capital social formado pela conju-
gação de recursos particulares com recursos provenientes
de pessoas jurídicas de direito público ou de entidades de
suas administrações indiretas, com prevalência acionária
concentrada na esfera governamental; e · adotam, obriga-
toriamente, a forma de Sociedade Anônima;
c) Regime Jurídico das Empresas Estatais: c1) Empre-
sas Estatais prestadoras de serviços públicos: · gozam
de imunidade tributária a impostos, nos termos do art. 150,
§ 3º, da CF; · têm responsabilidade objetiva (artigo 37, §
6º, CF); · a licitação e os contratos sujeitam-se ao regime
da Lei nº 8.666/93; e · seus agentes são considerados em-
pregados públicos, regidos pelo regime da CLT, e não pos-
suem estabilidade (logo, seus litígios, envolvendo matéria
trabalhista, devem ser julgados pela Justiça do Trabalho
nos termos do art. 144, I, da CF); c2) Empresas Estatais
exploradoras de atividades econômicas: em consonância
com o art. 173, estas possuem regimes jurídicos que se
assemelham aos das empresas do setor privado. Assim,
não gozam de imunidade tributária e de nenhum benefício
fiscal, a não ser que tais benefícios sejam estendidos às de-
mais empresas privadas exploradoras da mesma atividade
econômica. Sua responsabilidade é subjetiva e o Estado
não responde subsidiariamente por seus atos. Para a ela-
boração de seus contratos, só devem licitar os objetos que
estão compreendidos em suas atividades-meio.
3. Terceiro Setor/Entidades Paraestatais: são entidades
que atuam ao lado do Estado, colaborando com este. Não
integram a administração indireta e possuem as seguintes
características: · são entidades privadas, criadas por parti-
culares, na forma prevista na legislação civil; · desempe-
nham serviços não exclusivos do Estado, já que não são
categorizados, constitucionalmente, como serviços públi-
cos (porém atuam em colaboração com o Poder Público);
· recebem algum tipo de incentivo do Poder Público (por
tais razões, sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas);
· submetem-se ao regime jurídico predominantemente de
direito privado, porém há parcial derrogação de certas nor-
mas pelo Direito Público; e · devem realizar licitação para
suas contratações. Dentre elas, destacam:
a) Serviço Social Autônomo: é constituído pelo conheci-
do Sistema S, nome pelo qual ficou convencionado chamar
o conjunto de 11 contribuições de interesse de categorias
profissionais, estabelecidas pela Constituição Federal. As
referidas contribuições incidem sobre a folha de salários
das empresas pertencentes à categoria correspondente e
destinam-se a financiar atividades que visam o aperfeiço-
amento profissional e a melhoria do bem-estar social dos
trabalhadores. Dentre os Serviços Sociais Autônomos,
destacam-se: SESI, SENAC, SENAR, SENAI, SEBRAE,
SESC, SEST, SENAT e SESCOOP; a1) Conceito: são
entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público,
com administração e patrimônio próprios, revestindo-se da
forma de instituições particulares convencionais (funda-
ções, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao
desempenho de suas incumbências estatutárias; a2) Ca-
racterísticas: · não integram a administração indireta, atu-
am ao lado do Estado, recebem, por isso, oficialização do
Poder Público e autorização legal para arrecadar e utilizar
em sua manutenção contribuições parafiscais, quando não
são subsidiadas diretamente por recursos orçamentários
da entidade que as criou; · as leis que deram origem a tais
entidades não as criaram diretamente, nem autorizaram o
Poder Executivo a fazê-lo (como ocorrem com as entidades
da administração indireta, tais leis atribuíram tais encargos
às respectivas Confederações Nacionais); · não prestam
serviço público delegado pelo Estado, mas, sim, atividade
privada de interesse público e, por isso, são incentivadas
pelo Poder Público; · por administrarem verbas decorren-
tes de contribuições parafiscais e gozarem de uma série
de privilégios próprios de entes públicos, estão sujeitas às
normas semelhantes às da Administração Pública (por
exemplo: licitação, processo seletivo para seleção de
pessoal e prestação de contas, equiparação de seus
empregados aos servidores públicos para fins crimi-
nais e de improbidade administrativa); e · a atuação
estatal é de fomento e não de prestação de serviço
público.
b) Organizações Sociais: estão disciplinadas, no
âmbito federal, pela Lei nº 9.637/98 e pelo Decreto nº
5.396/05, que as regulamentam; b1) Conceito: são
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrati-
vos, qualificadas livremente pelo Ministro ou titular do
órgão supervisor ou regulador da área de atividade
correspondente ao seu objeto social e pelo Ministro
do Planejamento, Orçamento e Gestão, que executam
atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preserva-
ção do meio ambiente, à cultura e à saúde, desde que
a pessoa atenda a determinados requisitos formais,
firmando, para tanto, contrato de gestão com o Poder
Público; b2) Características: · não integram a admi-
nistração indireta, pois são organizações particulares
alheias à estrutura governamental (não recebem dele-
gação de prestação de serviço público); · não têm fins
lucrativos; · têm como órgão superior um Conselho de
Administração, com atribuições normativas e de con-
trole, cuja composição deve possuir representantes do
Governo e representantes da comunidade, de notória
capacidade profissional e idoneidade moral; · formu-
lam Contrato de Gestão com o Poder Público – que
pode ser definido como o vínculo jurídico firmado entre
o Poder Público e a entidade privada, no qual serão
discriminadas as respectivas atribuições, responsabili-
dades e obrigações a serem cumpridas pela entidade
(em troca, o Poder Público pode auxiliar de diversas
formas: cedendo bens públicos, mediante permissão
de uso e sem licitação, transferindo recursos orçamen-
tários ou cedendo servidores públicos a expensas do
Estado); · quando firmam contratos administrativos
de prestação de serviços públicos, com entidades da
Administração Pública, há dispensa de licitação nos
termos do art. 24, XXIV, da Lei nº 8.666/93; · relativa-
mente aos recursos por elas administrados, oriundos
de repasse da União, devem realizar licitação, nos
termos do Decreto 5.504/05, para as obras, compras,
serviços e alienações; · o ato de qualificação é dis-
cricionário, emitido pelo Poder Executivo, mediante
Decreto, e a desqualificação dá-se por processo ad-
ministrativo com a garantia da ampla defesa e contra-
ditório; · podem atuar nas áreas de ensino, pesquisa
científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura e saúde; e · o
Poder Público poderá destinar recursos orçamentários
e bens necessários ao cumprimento do contrato de
gestão, mediante permissão de uso, com dispensa de
licitação, assim como ceder servidores públicos com
ônus para a origem.
c) Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público – OSCIP: instituídas pela Lei nº 9.790/99 e
regulamentadas pelo Decreto nº 3100/99; c1) Concei-
to: são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, criadas por iniciativa de particulares para o
desempenho de serviços sociais, não exclusivos do
Estado, mediante incentivo e fiscalização do Poder
Público, com vínculo jurídico instituído por intermédio
do Termo de Parceria; c2) Características: · entidade
privada sem fins lucrativos: · firmam Termo de Parce-
ria, que é o instrumento de cooperação entre o Poder
Público e as entidades qualificadas como OSCIP, para
o fomento e a execução das atividades de interesse
público, previstas em Lei; · se preenchidos os requi-
sitos legais, a atribuição não é ato discricionário, mas
vinculado, e a sua desqualificação se dá a pedido ou
mediante decisão proferida em processo administrati-
vo ou judicial (de iniciativa popular ou do Ministério Pú-
blico), no qual serão assegurados a ampla defesa e o
contraditório; · a Lei estabelece uma relação exaustiva
das atividades que podem desempenhar, todas com
fins considerados de interesse público, dentre elas,
salientam-se as promoções da assistência social, da
cultura, do desenvolvimento econômico e social e do
combate à pobreza; · há possibilidade de se instituir
remuneração para os dirigentes da entidade, nos
casos detalhados na Lei; · a Lei excluiu da possibi-
lidade de qualificarem-se como OSCIP alguns tipos
de instituições, como, por exemplo, as sociedades co-
merciais, os sindicatos, as associações de classe, as
instituições religiosas, as organizações partidárias, as
3
cooperativas, entre outras; · para a obtenção do título,
é necessário o requerimento ao Ministro de Estado de
Justiça; · o Decreto nº 3.100/99 estabelece, em ca-
ráter facultativo, a realização de concurso de projetos
como critério de escolha da OSCIP parceira (art. 23);
· o artigo 14 dispõe que a organização parceira fará
regulamento próprio para a contratação de obras e
serviços, bem como para compras com emprego de
recursos provenientes do Poder Público, observados
os princípios da impessoalidade, legalidade, morali-
dade, publicidade, economicidade e eficiência; · tais
entidades sujeitam-se ao controle realizado pelo Tri-
bunal de Contas; e · a Lei não especificou quais as
formas de fomento repassadas pelo Poder Público, há
apenas certas referências a bens e recursos de origem
pública; c3) As OSCIPS se diferenciam das Orga-
nizações Sociais, especialmente, nas seguintes
características: · a atribuição do qualificativo não é
discricionária, mas vinculada e aberta a qualquer su-
jeito que preencha os requisitos indicados na Lei; não
há previsão de trespasse de servidores públicos; não
celebram contrato de gestão, mas termo de parceria; o
Poder Público não participa de seus quadros diretivos;
o objeto da atividade das OSCIPS é muito mais amplo;
há possibilidade de se instituir remuneração para os
dirigentes da entidade, nos casos detalhados na Lei; e
a entidade, para se qualificar, tem de ter existência le-
gal, isso porque, dentre os documentos exigidos para
a obtenção da qualificação, estão o balanço patrimo-
nial, o demonstrativo de resultados do exercício e a
declaração de isenção de imposto de renda.
LINK ACADÊMICO 3
SERVIÇO PÚBLICO
1. Conceito: é toda atividade de oferecimento de uti-
lidade ou comodidade material destinada à satisfação
da coletividade em geral, mas fruível, singularmente,
pelos administrados que o Estado assume como per-
tinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por
quem lhe faça as vezes, sob o regime de direito públi-
co – portanto, consagrador de prerrogativas de supre-
macia e de restrições especiais –, instituído em favor
dos interesses definidos como públicos no sistema
normativo. (Bandeira de Mello, Celso Antônio. Curso
de Direito Administrativo. 19ª Ed. São Paulo: Malhei-
ros, 2005, p. 634).
2. Princípios:
a) Dever inexorável do Estado de promover-lhe a
prestação: é obrigação do Estado prestá-lo, direta ou
indiretamente, mediante autorização, concessão ou
permissão, sob pena de ser acionado judicialmente
pela sua omissão;
b) Supremacia do interesse público: deve haver
predominância das conveniências dos interesses ge-
rais, proibindo-se que os interesses secundários do
Estado possam sobre eles prevalecer;
c) Universalidade: visa garantir o acesso do serviço
público a todos os membros da coletividade;
d) Continuidade: impossibilita a interrupção da pres-
tação do serviço público. Porém, não se caracteriza
como descontinuidade a sua interrupção em situação
de emergência ou após prévio aviso, quando motivada
por razões de ordem técnica ou de segurança das ins-
talações, assim como nas hipóteses de inadimplência
do usuário, levando-se em consideração os interesses
da coletividade (art. 6º, § 3º da Lei nº 8987/95);
e) Transparência: garante ao público em geral o am-
plo conhecimento de todas as informações referentes
ao serviço público e a sua prestação;
f) Motivação: todas as tomadas de decisões devem
ser fundamentadas;
g) Modicidade das tarifas: decorrência do princípio
da universalidade, pois todos têm o direito ao desfrute
do serviço, mediante pagamento que não lhe onere
excessivamente;
h) Controle: garante que o serviço seja prestado de
maneira adequada ao pleno atendimento dos usuá-
rios, que se verifica diante da satisfação das condições
de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e
modicidade na cobrança das tarifas;
i) Adaptabilidade: a prestação deve acompanhar a
modernização tecnológica, segundo as possibilida-
des econômicas do ente encarregado da prestação,
e compreende não só a modernização das técnicas
utilizadas como, também, dos equipamentos e das ins-
talações e sua conservação, além da melhoria e expansão
do serviço;
j) Impessoalidade: veda a discriminação entre os usuários
do serviço prestado.
3. Titularidade do serviço e da prestação: a titularidade
não se confunde com a prestação do serviço. A primeira
pertence ao ente político (União, Estado, DF e Municípios),
designado constitucionalmente. A segunda àquele que tem
a obrigação de executá-la, que pode estar concentrada na
mesma pessoa que titulariza o serviço ou em entidade de
sua administração indireta, assim como pode residir em
empresa do setor privado (concessionária e permissioná-
ria).
4. Serviços Públicos e outras atividades estatais: nem
todas as atividades prestadas pelo Estado são definidas
como Serviço Público, pois algumas se submetem a outro
regime jurídico. Dentre as atividades estatais, destacam-se:
a) Obra Pública: é a construção, a reparação, a edificação
ou a ampliação de um bem imóvel pertencente ou incor-
porado ao domínio público, inconfundível com a noção de
serviço; b) Poder de Polícia: visa restringir, limitar e condi-
cionar as possibilidades de sua atuação livre para que seja
possível um bom convívio social e; c) Exploração estatal
de atividade econômica: desempenhada sob o regime de
Direito Privado, por se constituir em atividades próprias dos
particulares e não do Estado.
LINK ACADÊMICO 4
ATO ADMINISTRATIVO
1. Distinção entre fato e ato administrativo: fato jurídico
pode ser um evento material ou uma conduta humana, vo-
luntária ou involuntária, preordenada ou não, a interferir na
ordem jurídica. Ele será administrativo quando sofrer a in-
cidência das normas do Direito Administrativo reguladoras
do procedimento e da competência do órgão produtor do
ato. Enquanto que ato administrativo nada mais é do que
uma espécie de ato jurídico que apresenta caracteres pe-
culiares decorrentes de sua submissão ao regime jurídico-
administrativo que regula às condições de sua produção,
validade e eficácia. Das diferenças entre as duas catego-
rias, observa-se que o ato administrativo pode ser anulado
ou revogado, dentro dos limites permitidos pelo Direito, e
goza da presunção de legitimidade, enquanto que o fato
jurídico não possui tais características, em razão de sua
própria natureza.
2. Conceito de ato administrativo: é uma declaração do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídi-
cos imediatos com observância de lei, sob regime jurídico
de direito público (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. São Paulo: Atlas, 2006, p. 206).
3. Distinção entre atos da Administração e atos admi-
nistrativos: a Administração pratica inúmeros atos que
não são considerados atos administrativos puros, pois se
submetem a um regime jurídico diferente dos atos conside-
rados administrativos propriamente ditos. Dentre esses úl-
timos, destacam-se: atos regidos pelo Direito Privado (nos
quais o Direito Administrativo só regula as condições de
emanação, mas não disciplina o conteúdo e efeitos deste
ato), os atos materiais e os atos políticos ou de Governo.
4. Requisitos do ato administrativo:
a) Sujeito/Competência: é o sujeito público que edita o ato
administrativo e que a lei atribui competência para tanto.
Deve-se considerar a sua capacidade, as atribuições do
órgão produtor, a existência, ou não, de impedimento e sua
atuação no caso concreto. Ressalte-se, aqui, a idéia de
agente de fato como aquele sujeito cuja investidura é tida
por irregular, mas que pratica atos administrativos como se
preenchesse tal requisito;
b) Forma: é o revestimento externo do ato, previsto, ou
não, em Lei. Na primeira hipótese, se constitui em elemento
vinculado do ato e seu desrespeito compromete sua valida-
de. Não se confunde com a sua formalização, pois esta é
uma dada solenização requerida para a perfeita edição do
ato. É um modo específico de apresentação da forma;
c) Objeto: é o que o ato estabelece, renuncia, enuncia, re-
gula e deve ser lícito, possível e determinado legalmente. O
ato que incida sobre objeto inexistente pode até ter existên-
cia material, ser juridicamente relevante, mas não pode ser
reputado como ato administrativo. Pode ser considerado
mero fato administrativo;
d) Finalidade: é o bem jurídico objetivado pelo ato, o resul-
tado que a administração quer alcançar com a sua prática.
Para cada finalidade que a administração pretende
alcançar, existe um ato definido em Lei;
e) Motivo: é o pressuposto de fato que autoriza ou
exige a prática do ato e pode estar, ou não, descrito
antecipadamente em Lei. Quando previsto em Lei, o
agente só pode praticá-lo se ocorrer a situação pre-
vista. Contrariamente, quando não houver previsão
legal, o agente público tem liberdade de escolha da
situação em vista da qual editará o ato. A validade do
mesmo dependerá da existência do motivo enunciado.
Isto implica na vinculação do administrador ao motivo
que houver alegado para produzi-lo.
5. Teoria dos motivos determinantes: no compas-
so das diferenças firmadas entre motivo e motivação,
surge a teoria dos motivos determinantes, significando
que, uma vez enunciados os motivos pelo agente que
praticou o ato, mesmo que esta exigência não conste
expressamente na Lei, a sua validade fica atrelada à
efetiva ocorrência dos mesmos. Os motivos invoca-
dos, de fato, não podem ser falsos, inexistentes ou
equivocadamente qualificados, sob pena de conduzir
o ato à invalidação.
6. Atributos do ato administrativo: são as qualifica-
ções próprias que cada ato tem. Entre tais atributos,
salientam-se:
a) Presunção de legitimidade: todo ato administra-
tivo tem presunção de legitimidade, até que se prove
o contrário, subsistindo até uma eventual decretação
de invalidade. Significa afirmar que milita a favor deles
uma presunção “juris tantum” de legitimidade e traz
alguns efeitos como a inversão do ônus da prova e
a obrigatoriedade de seu cumprimento até a prova de
sua ilegitimidade ou falsidade;
b) Imperatividade: é a qualidade que possuem os
atos administrativos de se imporem aos particulares,
independentemente de sua livre manifestação de von-
tade. Prerrogativa que permite ao Poder Público editar
atos que vão além da esfera jurídica do sujeito emiten-
te e interferem na esfera jurídica de outras pessoas,
constituindo-as, unilateralmente, em obrigações. Tal
prerrogativa inexiste nos atos concessivos de direitos,
assim como aqueles meramente enunciativos, como é
o caso das certidões;
c) Exigibilidade: é a qualidade em virtude da qual o
Estado, no exercício da função administrativa, se sub-
roga no direito de exigir dos particulares o cumprimen-
to das obrigações por ele impostas, sem recurso ao
Poder Judiciário. Não se confunde com a imperativi-
dade, pois, através desta, apenas se constitui o ad-
ministrado em uma dada situação, enquanto que pela
exigibilidade se impele ao atendimento da obrigação já
imposta, sem recurso ao Judiciário, para se induzir o
administrado a observá-la;
d) Executoriedade: é o atributo que reveste o ato
administrativo, permitindo ao Poder Público compelir,
materialmente, o administrado ao cumprimento da
obrigação que impôs e exigiu, sem necessidade de
buscar, previamente, as vias judiciais. Diferencia-se
da exigibilidade, pois esta não garante, por si só, a
possibilidade de coação material para a execução do
ato, apenas a indução ao cumprimento da execução.
Enquanto que na executoriedade a prerrogativa da
Administração Pública vai mais além, pois o particular
pode ser compelido, inclusive, materialmente a aten-
der o que exige o Estado.
7. Classificação dos atos administrativos:
7.1. Quanto à natureza da atividade:
a) Atos de administração ativa: são aqueles que
objetivam criar uma utilidade pública constituindo si-
tuações jurídicas. Ex: licenças;
b) Atos de administração consultiva: objetivam in-
formar, esclarecer e sugerir providências administrati-
vas a serem estabelecidas em atos de administração
ativa. Ex: pareceres;
c) Atos de administração controladora ou de con-
trole: objetivam impedir ou permitir a produção ou a
eficácia dos atos de administração ativa, por intermé-
dio de exame prévio ou posterior, da conveniência ou
da legalidade deles. Ex: homologações;
d) Atos de administração verificadora: visam apurar
ou documentar a preexistência de uma situação fática
ou jurídica. Ex: registro;
e) Atos de administração contenciosa: objetivam
julgar certas situações em procedimentos contraditó-
rios, podendo ser revistos pelo Judiciário. Ex: proces-
4
so administrativo.
7.2. Quanto à estrutura do ato:
a) Atos concretos: são aqueles que se esgotam em
uma única aplicação. Ex: nomeação de um servidor;
b) Atos abstratos: são aqueles que alcançam um
número indeterminado de destinatários e prevêem
reiteradas aplicações sempre que aquela situação ti-
pificada ocorra. Ex: regulamentos;
7.3. Quanto aos destinatários:
a) Atos individuais: são aqueles que possuem des-
tinatários específicos. Ex: a nomeação e a demissão
de servidor;
b) Atos gerais: alcançam todos os indivíduos em
dada situação. Ex: regulamento.
7.4. Quanto aos efeitos:
a) Atos constitutivos: são aqueles por meio dos
quais a administração cria, modifica ou extingue um
direito ou uma situação do particular. Ex: permissão.
b) Atos declaratórios: são aqueles em que a admi-
nistração apenas reconhece um direito pré-existente
ao ato administrativo. Ex: licença para construir.
c) Enunciativos: são aqueles em que a administração
atesta ou reconhece uma dada situação de fato ou de
direito. Ex: das certidões e atestados.
7.5. Quanto à composição da vontade produtora
do ato:
a) Ato simples: são aqueles decorrentes da mani-
festação de vontade de um único órgão, seja singular
ou colegiado. Ex: a deliberação, pelo Prefeito, de um
Conselho ou nomeação de um servidor para cargo em
comissão;
b) Ato composto: é aquele formado pela vontade de
dois ou mais órgãos, sendo a manifestação de um de-
les instrumental em relação ao outro que edita o ato
principal. Há um ato principal e outro acessório, po-
dendo este ser complementar ou pressuposto daque-
le. Ex: a nomeação do Procurador Geral da República,
que depende de aprovação pelo Senado;
c) Ato complexo: é aquele produzido por um ou mais
órgãos cujas vontades se unificam para a formação
de um único ato. As vontades são homogêneas e se
fundem em um só ato. Ex: decreto assinado pelo Pre-
sidente da República e referendado pelo Ministro de
Estado.
7.6. Quanto à posição jurídica da administração:
a) Atos de império: são os unilaterais, praticados pelo
Estado, no exercício de prerrogativas e privilégios de
autoridade pública e impostos coercitivamente ao ad-
ministrado. Exemplo: cláusulas exorbitantes presentes
nos contratos administrativos.
b) Atos de gestão: são aqueles produzidos pela ad-
ministração, em posição de igualdade com o particular,
na administração da coisa pública e na gestão de seus
serviços.
7.7. Quanto à formação do ato:
a) Atos unilaterais: são aqueles formados pela decla-
ração de um só agente. Ex: aplicação de multas;
b) Atos bilaterais: são aqueles cuja formação depen-
de de um acordo de vontade das partes envolvidas.
Ex: contrato administrativo;
c) Atos plurilaterais: São os convênios;
7.8. Quanto à liberdade:
a) Atos vinculados: são aqueles praticados sem a
interferência subjetiva do agente público, pois a Lei
tipifica prévia e objetivamente o único comportamento
possível do agente competente para editá-lo. Ex: apo-
sentadoria compulsória;
b) Atos discricionários: são aqueles praticados com
certa margem de liberdade decisória do agente com-
petente. Ex: autorização de porte de arma.
8. Vinculação e discricionariedade: no desempenho
das atividades públicas, o agente administrativo ma-
nuseia poderes que são condicionados pelo sistema
normativo. Às vezes, esse atuar está completamente
descrito, antecipadamente, na regra de competência,
não restando ao agente competente nenhuma interfe-
rência subjetiva. Neste caso, diz que o seu agir é vincu-
lado, uma vez que não lhe resta nenhuma outra opção,
só devendo agir segundo aquela maneira indicada em
Lei. Quando o legislador deixa ao agente administrati-
vo certa margem de liberdade decisória diante do ato
a ser produzido, diz-se que seu atuar é discricionário,
pois ele poderá optar por uma dentre várias soluções
possíveis e válidas para o direito, assim como ótimas
para o atendimento do interesse público. A discricio-
nariedade significa liberdade de atuação nos limites
estipulados pela lei. No entanto, nesta categoria de
atos administrativos, ressalta-se que há certos elementos
vinculados (competência, forma e finalidade), onde não
se admite juízo subjetivo e, se ultrapassados tais limites,
a decisão passa a ser considerada arbitrária. A atuação,
portanto, é vinculada quando o legislador, antecipadamen-
te, prevê o único comportamento possível a ser praticado
pelo agente público. Por outro lado, é discricionária quan-
do, diante do caso concreto, deixa ao mesmo, pelo menos,
duas opções de escolhas, todas válidas juridicamente. A
discricionariedade, comumente, reside no motivo (quando
a Lei não o define ou, se o define, utiliza-se de conceitos
vagos ou indeterminados, impossíveis de se reduzir a sua
aplicação a uma única hipótese de cabimento), no conteú-
do ou no objeto (a Lei prevê vários objetos possíveis para
se atingir o mesmo fim) do ato administrativo.
9. Controle dos atos administrativos: o ato administrati-
vo, assim como todos os comportamentos da Administração
Pública, está sujeito a amplos controles realizados pela pró-
pria administração, no exercício da autotutela, espontane-
amente ou mediante provocação de terceiros e pelo Poder
Judiciário, quando provocado, por força da determinação
constitucional de que nenhum ato pode escapar desta apre-
ciação. A diferença que faz, quanto ao controle feito pelo
Judiciário, leva em consideração os aspectos de vinculação
e discricionariedade deste tipo de ato jurídico. O controle ju-
dicial do ato vinculado é feito pela análise de seus aspectos
legais, podendo-se investigar a validade de todos os seus
elementos, ou seja, competência, objeto, motivo, finalidade
e forma. E, no controle dos atos discricionários, o Judiciário
não pode violar o mérito do ato que se reporta à apreciação
de sua oportunidade e conveniência, diante do interesse
público a atingir. Pode apreciá-lo objetivamente em seus
aspectos de legalidade (com referência aos elementos vin-
culados no ato discricionário), mas deve respeitar os limites
discricionários conferidos à Administração Pública, pois a
opção por uma das escolhas legalmente possíveis insere-
se no campo de competência administrativa, não devendo
o Judiciário ultrapassar tais limites.
10. Atos administrativos em espécies:
10.1. Quanto ao conteúdo:
a) Autorização: ato administrativo unilateral, discricionário
e precário, por intermédio do qual a administração faculta
ao particular o uso privativo de bem público (autorização
de uso), a prestação de um serviço público (autorização de
serviço público), o desempenho de atividade material, ou a
prática de ato que, sem esse consentimento, seria conside-
rado legalmente proibido. É ato administrativo constitutivo
de direito;
b) Licença: ato administrativo unilateral e vinculado, por
meio do qual a administração faculta àquele que preencha
os requisitos legais o exercício de uma atividade. É ato de-
claratório de direito. Exemplo: licença para construir;
c) Admissão: ato administrativo unilateral e vinculado, por
meio do qual a administração reconhece ao particular, que
preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um
serviço público;
d) Permissão: ato administrativo unilateral, discricionário
e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a administração
faculta ao particular a utilização privativa de bem público ou
a execução de serviço público;
e) Aprovação: ato unilateral e discricionário, por meio do
qual a administração exerce o controle “a priori” (equivale à
autorização para a prática do ato) ou “a posteriori” (equivale
ao referendo) do ato administrativo. Constitui condição de
eficácia do ato;
f) Homologação: ato administrativo unilateral e vinculado,
por meio do qual a administração reconhece a legalidade
de um ato jurídico. Realiza-se sempre “a posterior” no que
se diferencia da aprovação;
g) Parecer: ato por meio do qual os órgãos consultivos da
administração emitem opinião sobre assuntos técnicos ou
jurídicos de suas competências. Pode ser facultativo, obri-
gatório (porém não vinculante, como na hipótese da con-
sulta feita ao Conselho da República e da Defesa Nacional,
antes da declaração do estado de defesa e de sítio) e vin-
culante (quando solicitado, deve-se acatar a conclusão);
h) Visto: ato administrativo unilateral, por meio do qual a
autoridade competente atesta a legitimidade formal de ou-
tro ato jurídico.
10.2. Quanto à forma:
a) Decreto: forma pela qual se revestem os atos individu-
ais ou gerais, emanados pelo Chefe do Poder Executivo.
Ex: desapropriação; b) Resolução e Portaria: formas pelas
quais se revestem os atos individuais ou gerais, emanados
de autoridades diferentes do Chefe do Poder Executivo.
Ex: Resolução (atos de Secretários de Estado e Procura-
dor Geral do Estado) e Portaria (atos de dirigentes das
entidades descentralizadas); c) Circular: é o ato utili-
zado pelas autoridades administrativas para transmitir
ordens internas uniformes a seus subordinados;
d) Despacho: ato administrativo cujo conteúdo con-
tém decisão das autoridades administrativas, sobre
assunto de interesse individual ou coletivo, submetido
às suas apreciações;
e) Alvará: forma utilizada para a administração con-
ceder licença ou autorização para a prática de ato ou
exercício de atividade, sujeito ao poder de polícia.
11. Atos administrativos nulos, anuláveis, inexis-
tentes e irregulares: há divergência doutrinária quan-
to à forma de classificação dos atos ilegais. A impor-
tância desta discussão está na possibilidade, ou não,
de convalidação dos atos administrativos, produzidos
com mácula, em algum de seus elementos. Comu-
mente, são categorizáveis como inválidos os atos:
a) Nulos: são aqueles que, pela natureza do vício
(objeto, finalidade, motivo e causa), não admitem
convalidação, assim como aqueles que a lei assim os
declare. Têm maior prazo prescricional e sua fulmina-
ção pode se dar por provocação do Ministério Público,
quando for possível intervir no feito ou “ex officio” pelo
Judiciário, assim como, a qualquer tempo, pela própria
administração no exercício da autotutela;
b) Anuláveis: são aqueles praticados com vício de
competência, vontade e de forma, assim como aque-
les que a lei assim declarar. Admitem convalidação
quando passíveis de serem reproduzidos sem vícios.
Seu prazo prescricional é menor e sua fulminação de-
pende de argüição pelos interessados;
c) Inexistentes: são aqueles que correspondem a
comportamentos criminosos vedados pelo Direito e
que não admitem convalidação;
d) Irregulares: são atos que possuem todos os requi-
sitos de existência e de validade, porém contém pe-
quena irregularidade, sem o condão de maculá-la;
12. Panorama de extinção dos atos administrati-
vos:
12.1. Cumprimento de seus efeitos: o ato adminis-
trativo desaparece assim que seus efeitos se realizam
e tal fenômeno pode se dar pelo esgotamento de seu
conteúdo, pela execução material do ato, ou por ter
alcançado seu objetivo.
12.2. Desaparecimento do sujeito ou de seu ob-
jeto: extingue-se o ato assim que o seu destinatário
desaparece, ou o próprio objeto.
12.3. Retirada: o ato administrativo desaparece dada
a ocorrência de um dos seguintes fenômenos:
a) Revogação: é a extinção de um ato administrativo
por outro ato administrativo, efetuada, discricionaria-
mente, por razões de conveniência e oportunidade,
respeitando-se os efeitos precedentes. Nada mais
é do que a possibilidade de se reavaliar, no presen-
te, o ato praticado no passado para se investigar se
continua conveniente aos interesses públicos. Vale
ressaltar que a revogação incide sempre sobre um o
ato administrativo válido. Não se admite a revogação
diante das seguintes hipóteses: atos que a lei declare
irrevogáveis, os exauridos, os vinculados, os mera-
mente administrativos, os de controle, os que integram
procedimentos, os complexos e os que geram direitos
adquiridos. Essas situações representam barreiras ao
poder de revogar;
b) Invalidação: é a retirada do ato administrativo ou
de seus efeitos, com efeito retroativo, por motivo de
legalidade, podendo ser praticada pela Administração
Pública, como decorrência de seu dever de obediência
à legalidade, ou pelo Poder Judiciário, como dever de
prestação jurisdicional. A invalidação incide sobre o
ato administrativo ilegal;
c) Cassação: é a retirada do ato administrativo porque
o destinatário deixou de atender às condições que de-
veriam permanecer preenchidas para a permanência
do ato;
d) Caducidade: é a retirada do ato administrativo,
pela perda de seus efeitos jurídicos, em decorrência
de norma jurídica superveniente contrária àquela que
permitia a prática do ato retirado;
e) Contraposição: é a retirada de um ato administrati-
vo, em decorrência da edição de outro ato administra-
tivo, emitido com fundamento em competência diversa
daquela que gerou o ato anterior, porém com efeitos
contrapostos aos daquele.
12.4. Renúncia: extingue-se o ato administrativo
5
quando o próprio destinatário abre mão dos benefícios
que ele lhe proporciona.
13. Convalidação: é o suprimento da invalidade de um
ato administrativo com efeitos retroativos, podendo ser
praticada pela Administração Pública ou pelo próprio
destinatário do ato, quando o vício estiver na ausência
de sua manifestação. É importante salientar que nem
todos os atos viciados se submetem à convalidação;
só podem ser convalidáveis os atos potencialmente
corrigíveis e aqueles que não tenham sido impugna-
dos. De outra feita, são inconvalidáveis os atos que
não podem ser produzidos sem a repetição do vício ou
aqueles já impugnados ou desatendidos pelo particu-
lar. A convalidação pode ocorrer por: a) Ratificação:
é o suprimento da invalidade pelo mesmo agente que
praticou o ato; b) Confirmação: é o suprimento da
invalidade por outra autoridade diferente daquela que
editou o ato viciado; e c) Saneamento: é o suprimento
da invalidade, pelo particular destinatário do mesmo,
que sofreu os efeitos do ato inválido.
14. Distinção entre conversão e convalidação:
ocorre a conversão quando o agente público trespas-
sa um ato de uma categoria na qual seria considerado
inválido para outra categoria na qual seria válido, com
efeitos retroativos. É o caso da conversão de uma no-
meação em caráter efetivo para cargo de provimento
em comissão.
LINK ACADÊMICO 5
PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. Considerações Gerais: pode ser utilizado em di-
ferentes sentidos, desde a organização de papéis e
documentos numa pasta referentes a um dado assun-
to de interesse da administração até como sinônimo
de processo disciplinar, no qual são apuradas as infra-
ções administrativas visando à punição dos infratores.
Necessário se faz distinguir processo de procedimen-
to, este último figura-se como a forma de proceder, ou
melhor, um conjunto de formalidades que devem ser
observadas para a prática de certos atos administrati-
vos, representando uma seqüência ordenada de atos
e fatos administrativos objetivando um resultado final,
enquanto que o processo administrativo é o instrumen-
to pelo qual a Administração Pública documenta suas
operações materiais ou os atos jurídicos. No âmbito
federal, o processo administrativo está disciplinado na
Lei 9.784/99, sendo que os Estados e os Municípios
podem promulgar suas próprias leis.
2. Fases dos processos: os processos que irão re-
sultar em alguma decisão por parte da Administração
terão as seguintes fases:
2.1. Iniciativa ou propulsória: é a apresentação es-
crita dos fatos e indicação do direito que ensejam o
processo. O processo administrativo pode iniciar-se de
ofício (ex: abertura de um concurso público) ou a pedi-
do do interessado (ex: requerimento de uma licença).
2.2. Instrutória: fase em que serão elucidados os
pontos narrados na peça inicial; serão colhidos os
elementos; ouvidas as partes e produzidas as provas
(perícias, averiguações, exames, etc.) que servirão de
subsídios para a decisão. Nesta fase são apresenta-
das as defesas.
2.3. Dispositiva: fase do processo no qual a Admi-
nistração profere sua decisão, solucionando a contro-
vérsia objeto do processo.É essencial que a decisão
seja motivada com base nos elementos constates dos
autos.
2.4. Controladora (integrativa): nesta fase as auto-
ridades que participaram do processo analisam se a
decisão pode ser firmada ou infirmada, controlando
legalidade e mérito.
2.5. Comunicação: fase onde ocorre a divulgação
do resultado pelos meios previstos no ordenamento
jurídico.
3. Objetivos: o processo administrativo atende a um
duplo objetivo: a) resguardar aos administrados o di-
reito a ampla defesa e ao contraditório antes de ser
tomada a decisão que irá afetá-lo e, b) demonstrar
uma atuação com clareza e transparência da Adminis-
tração, objetivando escolher a melhor forma para se
resguardar o interesse público em causa.
4. Princípios: no ordenamento jurídico podem-se
elencar os seguintes princípios que são aplicáveis ao pro-
cesso administrativos:
4.1. Princípio da audiência do interessado: consiste na
oitiva do interessado, assegurando a ampla defesa e o con-
traditório;
4.2. Princípio da acessibilidade aos elementos do expe-
diente: permite à parte o acesso ao exame da documenta-
ção constante dos autos, implicando na transparência dos
atos do processo (que só pode ser restringido por razões de
segurança da sociedade e do Estado ou quando a defesa
da intimidade ou o interesse social o exigirem);
4.3. Princípio da ampla instrução probatória: figura-se
como o direito de produzir e da fiscalizar as provas insertas
nos autos;
4.4. Princípio da motivação: decorre da obrigatoriedade
de estarem expressas as razões, o fundamento normativo
e fático das decisões; significando o direito a uma decisão
devidamente justificada;
4.5 Princípio da revisibilidade: refere-se ao direito do
interessado em rever a decisão que lhe foi desfavorável,
só não será possível essa revisão se a decisão for emitida
pela autoridade de mais alto escalão administrativo (enseja,
apenas, o cabimento de pedido de reconsideração);
4.6 Princípio da representação: a parte poderá escolher
alguém para auxiliá-la, inclusive, um perito, no caso de uma
avaliação técnica;
4.7 Princípio da lealdade e da boa-fé: por este princípio
a Administração deve no transcurso do processo pautar-se
na honestidade, na boa-fé;
4.8 Princípio da verdade material: a Administração deve
buscar o que for realmente verdadeiro para atingir o inte-
resse público;
4.9 Princípio da oficialidade ou impulsão: visa assegurar
a possibilidade de instauração do processo por iniciativa da
Administração, independentemente de provocação do ad-
ministrado e ainda a possibilidade de impulsionar o proces-
so, podendo agir “ex officio” Este princípio não é aplicável
a todos os processos, pois naqueles em que se afiguram
exclusivo interesse do particular, a Administração não tem
o dever de prosseguir com o feito, podendo encerrar o pro-
cesso, caso o postulante permanece inerte;
4.10 Princípio da gratuidade: o processo administrativo
não pode causar ônus econômico ao administrado; a re-
gra é a da gratuidade dos atos processuais, porém, podem
existir leis específicas cobrando determinados atos, o que
deve ser garantido é a modicidade das tarifas;
4.11 Princípio do informalismo: aplicado a alguns pro-
cedimentos, consiste na aplicação menos rigorosa do for-
malismo, bastam as formalidades estritamente necessárias
à obtenção da certeza jurídica e à segurança do procedi-
mento. Não tem a forma rígida exigida nos processos ju-
diciais, mas deve ser feito por escrito e documentar tudo
o que ocorre no seu desenvolvimento; existindo algumas
situações que a lei impõe determinadas formalidades que
devem ser seguidas sob pena de nulidade;
Destaque: A Lei nº 9.784/99, que regula o processo admi-
nistrativo na esfera federal, dispõe em seu art. 2º, “caput”,
os seguintes princípios: legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defe-
sa, do contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência. Estes princípios já foram abordados anterior-
mente neste guia.
5. Obrigatoriedade da adoção de procedimento admi-
nistrativo formalizado – A obrigatoriedade da adoção
do procedimento administrativo ocorrerá nas seguin-
tes situações: a) quando um interessado provocar a mani-
festação da Administração; b) quando o ato a ser emanado
pela Administração envolver privação da liberdade ou de
bens do administrado; c) quando a providência administra-
tiva referir-se à matéria controversa, envolvendo litígio ou
implicar imposição de sanções; d) quando a Constituição
assim o exigir e, e) quando a lei ou ato administrativo o
previrem.
6. Processo Administrativo Disciplinar: o art. 41, II, da
CF impõe a obrigatoriedade do processo administrativo
disciplinar para aplicação de penas que impliquem perda
de cargo para o funcionário estável. Outras leis esparsas
também exigem este processo disciplinar para aplicação de
certas sanções, como por exemplo, nos casos de suspen-
são por mais de 30 dias; demissão; cassação de aposen-
tadoria e disponibilidade; destituição de cargo em comis-
são; demissão ou dispensa de servidor estável ineficiente
ou desidioso. Este processo é realizado por comissões
disciplinares, cujos componentes devem ser funcionários
estáveis e não interinos ou exoneráveis “ad nutum” e deve
possuir as seguintes fases: instauração, instrução, defe-
sa, relatório e decisão. Se faltarem elementos para
instaurar diretamente o processo deverá ser aberto
previamente uma sindicância (utilizada para apurar
as ocorrências, fornecendo elementos concretos para
abertura do processo administrativo). Com a conclu-
são do processo caberá pedido de reconsideração e
os recursos hierárquicos e de revisão admitidos na
legislação estatutária.
7. Sindicância: É a fase preliminar do processo ad-
ministrativo, na qual se apura a ocorrência de irregu-
laridade no serviço público (corresponde ao inquérito
policial). Possui um procedimento menos formal, não
se exige a formação de comissão sindicante, podendo
realizar-se por um ou mais funcionários designados
pela autoridade competente, precede o processo
administrativo disciplinar. Com a sua conclusão, o
resultado será: a) arquivamento; b) aplicação de ad-
vertência ou suspensão de até 30 dias; c) instauração
de processo administrativo.
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A coleção Guia Acadêmico é o ponto de partida dos
estudos das disciplinas dos cursos de graduação, de-
vendo ser complementada com o material disponível
nos Links e com a leitura de livros didáticos.
Direito Administrativo I – 2ª edição - 2009
Coordenador:
Carlos Eduardo Brocanella Witter, Professor universi-
tário e de cursos preparatórios há mais de 10 anos,
Especialista em Direito Educacional; Mestre em Edu-
cação e Semiótica Jurídica; Membro da Associação
Brasileira para o Progresso da Ciência; Palestrante;
Advogado e Autor de obras jurídicas.
Autoras:
Daniela Haddad Franco. Advogada. Formada pela
Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo em
1997.Especialista em Direito Processual Civil pela
PUC/SP. Mestre em Direito Político e Econômico
pela Universidade Mackenzie. Assessora de Controle
Externo do Tribunal de Contas do Município de São
Paulo.
Helane C. M. Cabral, graduada em Direito pela Uni-
versidade Federal do Pará - UFPA, Mestre em Direito
Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo - PUC/SP e doutora em Direito Urbanísitco
pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/
SP. Professora da Universidade Presbiteria Mackenzie,
Advogada e Assessora Jurídica do Tribunal de Contas
do Município de São Paulo.
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mes Tecnologia Educacional Ltda. São Paulo-SP.
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