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Bernard Manin (1998) LOS PRINCIPIOS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO

CAPTULO 6 METAMORFOSIS DEL GOBIERNO REPRESENTATIVO

T14

En ocasiones se afirma que en los pases occidentales la representacin poltica est experimentando una crisis. Durante muchos aos, la representacin pareca basada en una poderosa y estable relacin de confianza entre votantes y partidos polticos. En nuestros das, da la impresin de que son los partidos los que imponen divisiones a la sociedad, divisiones que los observadores consideran artificiales. Ahora, las estrategias de candidatos y partidos se basan en cambio en la elaboracin d e imprecisas imgenes con las que, sobre todo, presentan la personalidad de sus dirigentes. En general, los polticos alcanzan el poder gracias a sus capacidades mediticas, no por ser de extraccin social similar a la de su electorado ni por estar prximos a l. Parece que la brecha entre gobierno y sociedad se est ampliando. Durante los dos ltimos siglos, el gobierno representativo ha experimentado mltiples y significativos cambios, sobre todo durante la segunda mitad del siglo XIX. El ms representativo atae al derecho de sufragio: la propiedad y la cultura han dejado de estar representados y el derecho a voto se ha ampliado. Este cambio tuvo lugar a la vez que el otro: el auge de los partidos de masas. El auge de los partidos de masas y los programas polticos pareci transformar la representacin misma: entendida como eslabn entre dos trminos. En primer lugar, los representantes parecan estar integrados por ciudadanos corrientes que haban llegado a la cpula de sus partidos a fuerza de militancia. Como los representantes, una vez electos, seguan bajo el control de los dirigentes y activistas del partido, pareci que se violaba a autonoma de la que gozaban previamente los representantes bajo su mandado. Por eso, una serie de observadores de finales del siglo XIX, interpretaban el nuevo papel desempeado por los partidos y sus programas como prueba de la crisis de representacin. El modelo de gobierno representativo fue entonces identificado con el parlamentarismo o parlamentarismo liberal. Pero, a inicios del siglo XX, se multiplicaron las reflexiones sobre la crisis del parlamentarismo. Poco a poco se fue percibiendo que si bien los partidos de masas haban provocado la defuncin del parlamentarismo, el gobierno representativo como tal no haba sido destruido en dicho proceso. Los observadores comenzaron a darse cuenta de que haba surgido una nueva forma de representacin. La seal de que fue identificada como un fenmeno con coherencia interna y de relativa estabilidad fue que se acuasen nuevos trminos: gobierno de partidos, Parteiendemokratie. Al cabo, e sta nueva forma de representacin terminara siendo aceptada como un avance democrtico. El gobierno representativo pareca dirigido hacia una identificacin entre representantes y representados y hacia el gobierno popular. Por lo tanto, surge una curiosa simetra entre la situacin actual y la de finales del siglo XIX y comienzos del XX. Ahora, como entonces, se est extendiendo la idea de que la representacin est en crisis. Este paralelismo inspira la hiptesis de que quiz, ms que a una crisis de representacin, estamos asistiendo a la de una forma concreta de representacin, esto es, a la establecida tras los partidos de masas. Cabe la posibilidad de que los distintos fenmenos que afectan ahora a la representacin sean un indicio de la aparicin de una nueva forma de gobierno representativo, uno que posea tanta coherencia interna como el parlamentarismo y la democracia de partidos? Examen de la metamorfosis del gobierno representativo a la luz de cuatro principios: la eleccin de representantes a intervalos regulares, la independencia parcial de los representantes, la libertad de la opinin pblica y la toma de decisiones tras el proceso de la discusin. La nocin de discusin es ms escurridiza y el fenmeno que denota es ms difcil de definir con exactitud. Se entender por discusin un tipo de comunicacin en que al menos una de las partes a) trata de producir un cambio en la posicin de la otra parte (persuasin), y b) lo realiza empleando propuestas que son impersonales o estn relacionadas con el futuro a largo plazo (dimensin racional, argumentativa). Se habla de regateo, por otra parte, cuando una parte trata de cambiar la opinin de otras ofreciendo a cambio dinero, bienes, servicios. La nocin de regateo es ms til para los fines del anlisis poltico porque permite distinguir entre formas de comunicacin interesada, que es lo que constituye la base de la poltica. En el regateo se emplean propuestas dirigidas a la otra parte en tanto que individuo. La discusin emplea propuestas impersonales y generales concernientes a clases de individuos o proposiciones a largo plazo. De todas maneras, la definicin de la discusin como una comunicacin destinada a producir un cambio mental mediante el uso de propuestas impersonales o a largo plazo es slo un tipo ideal. Es difcil a veces determinar qu situacin cae en uno u otro lado del lmite de la definicin. Parlamentarismo Eleccin de representantes

La eleccin fue concebida como un medio para situar en el gobierno a personas que gozaban de la confianza de sus conciudadanos. En el parlamentarismo, la relacin de confianza tiene un carcter esencialmente personal. Es mediante la individualidad como los candidatos inspiran confianza. El representante tiene una relacin directa con las circunscripciones; es elegido por las personas con las que mantiene contactos frecuentes. La eleccin selecciona un tipo particular de lite: los notables. El gobierno representativo se inici, por tanto, como el gobierno de los notables. Autonoma parcial de los representantes Cada representante electo es libre de votar de acuerdo con su conciencia y juicio personal. No es portavoz de sus electores, sino su fideicomisario. La independencia poltica de cada representante obedece en parte a que su escao lo obtiene por factores no polticos tal como su propia reputacin local. Libertad de la opinin pblica La primera mitad del siglo XIX contempl una proliferacin de movimientos extraparlamentarios, que organizaban manifestaciones, peticiones de formas y campaas de prensa. La expresin de la opinin pblica difera de la eleccin de los representantes no solo en sus fundamentos constitucionales sino tambin en sus propsitos. La diferencia de propsitos que separaba la eleccin de representantes respecto de la expresin de la opinin pblica no slo se deba a la limitacin del derecho de sufragio, sino tambin al mismo carcter del parlamentarismo. En esta forma de gobierno representativo, la libertad de opinin pblica incrementa la posibilidad de que se abra una brecha entre la opinin pblica y el parlamento. Esta forma de gobierno representativo se caracteriza por el hecho de que la libertad de opinin pblica parece indisociable de ciertos riesgos para el orden pblico. Juicio mediante la discusin Como los representantes no estn atados por los deseos de los que los eligen, el parlamento puede ser un rgano deliberador en todo su sentido, o sea, un lugar en el que los individuos forman su voluntad mediante la discusin y en el que se llega al consentimiento de la mayora mediante el intercambio de argumentos. Democracia de partidos Eleccin de representantes La ampliacin del electorado resultante de la extensin del derecho de voto imposibilita una relacin personal con los representantes. Los ciudadanos ya no votan a alguien a quien conocen personalmente, sino a alguien que lleva los colores de un partido. Los partidos polticos fueron creados con el fin de movilizar a un electorado ampliado. El auge de los partidos no slo pareca sealar la desaparicin de los notables, sino tambin el fin del elitismo que haba caracterizado al parlamenta rismo. Robert Michels expuso (y denunci con amargura) la brecha existente entre los dirigentes y las bases en un paradigmtico partido de masas y de clase. Dos aspectos del anlisis de Michels merecen particular atencin. Primero, la vehemencia con la que denuncia por no democrtica la diferencia en cuanto a posicin y nivel de vida entre las bases del partido y sus dirigentes revela el duradero atractivo del ideal de similitud y proximidad entre gobernantes y gobernados. Segundo, su estudio demuestra que, cuando el gobierno representativo llega a ser dominado por partidos de masas, su carcter elitista no desaparece, surge ms bien un nuevo tipo de elite. Las cualidades distintivas de los representantes ya no son su posicin local y prominencia poltica, sino el activismo y las dotes organizadoras. En la democracia de partidos, el pueblo vota ms por un partido que por una persona. Prueba de ello es el notable fenmeno de la estabilidad electoral. sta es en gran medida resultado de la determinacin de las preferencias polticas por factores socioeconmicas. En la democracia de partidos, las divisiones electorales reflejan divisiones de clases. Un votante se puede sentir vinculado por todos sus intereses y creencias en un mismo bando. Cada bando era una comunidad, unida de arriba abajo por poderosos lazos de identificacin. En tal situacin, la representacin se convierte primariamente en un reflejo de la estructura social. Aqu, las fuerzas sociales que se expresan a travs de las elecciones estn en conflicto entre s. En esta forma de representacin, un cierto sentido de la pertenencia y de la identidad social determina mucho ms las actitudes electorales que la adhesin a los programas de los partidos. En la democracia de partido, como en el parlamentarismo, la eleccin sigue siendo una expresin de confianza ms que una opcin de medidas polticas concretas. Lo nico que cambia es el objeto de la confianza: ya no son las personas, sino una organizacin, el partido.

Autonoma parcial de los representantes El representante, diputado, o miembro del parlamento ya no es libre para votar de acuerdo con su propia conciencia o juicio: est obligado con el partido, al que debe su eleccin. El parlamente se convierte entonces en un instrumento que mide y registra la fuerza relativa de los intereses sociales en conflicto. La democracia de partidos maximiza el riesgo de enfrentamiento abierto Con el fin de evitar el riesgo de enfrentamientos violentos, el bando mayoritario tiene una nica solucin: llegar a un compromiso con la minora, o sea, abstenerse de someterla a su voluntad sin posibilidad de marcha atrs. La democracia de partido es una forma viable de gobierno slo si los intereses contrapuestos aceptan explcitamente el principio del compromiso poltico, ya que no hay nada que pueda suavizar su oposicin en la esfera social. Ya no es la libertad pura y simple de los representantes para actuar como consideren conveniente, sino la libertad de decidir hasta qu punto poner en prctica un plan ya acordado, elegir dentro de los parmetros de este plan lo que pueda y deba ser conseguido. Libertad de la opinin pblica Todas las expresiones de la opinin pblica estn estructuradas siguiendo divisiones partidistas. Las diversas asociaciones y la prensa estn relacionadas con alguno de los partidos. Como los partidos dominan el escenario electoral y la articulacin de las opiniones polticas en momentos no electorales, la divisin de la opinin pblica coincide con las divisiones electorales. Dado que en cada bando todos los modos e expresin son controlados directa o indirectamente por la direccin del partido, los ciudadanos corrientes no pueden hablar por s mismos. La democracia de partidos es la era del gobierno de partido. Esto significa, no obstante, que hay algo que el partido no controla, el partido de la oposicin y su voz. En la democracia de partidos, la libertad de la opinin pblica adopta la forma de libertad de oposicin. Juicio mediante la discusin Las sesiones parlamentarias plenarias dejan de ser el foro de discusiones deliberativas. En cada bando reina una estricta disciplina de voto. En cada ocasin, los representantes no votan a la luz de los argumentos intercambiados en el parlamento, sino como resultado de las decisiones tomadas en otros lugares. En los intercambios que preceden a los debates parlamentarios, los participantes debaten autnticamente. Por tanto, en cada bando pueden tener lugar discusiones verdaderamente deliberativas. La democracia de partidos descansa sobre el principio del compromiso, tanto entre la mayora y la minora como entre los miembros de la coalicin. Las elecciones no determinan la poltica a seguir; determinan la fuerza relativa de cada uno de los partidos, cada cual con su propio programa. El contenido preciso del compromiso es, por lo tanto, un objeto de negociacin entre los partidos y sus dirigentes. La importancia de la discusin en la democracia de partidos ha sido infravalorada con frecuencia, ya que el lugar crtico del compromiso en esta forma de gobierno no ha sido reconocido adecuadamente. Se crea que los representantes estaban sujetos estrictamente a programas detallados y establecidos, en cuyo caso, no hubiesen podido tener lugar cambios de posicin ni discusin liberadora. En la realidad, sin embargo, cuando la democracia es una forma estable de gobierno, no funciona a travs de la rgida realizacin de programas polticos. Democracia de audiencias Eleccin de representantes En los ltimos aos se ha producido un giro notable en el anlisis de los resultados electorales. Los resultados varan significativamente de unas elecciones a otras aun permaneciendo invariable el trasfondo socioeconmico y cultural de los votantes. La personalizacin de la opcin electoral La individualidad de los candidatos parece ser uno de los factores esenciales de estas variaciones: las personas parecen votar de modo distinto de una eleccin a otra dependiendo de la persona en particular que compita por su voto. Los votantes tienden cada vez ms a votar a la persona en vez de al partido o al programa. Los partidos siguen desempeando un papel fundamental. Proporcionan recursos cruciales tales como las redes de contactos e influencias, la capacidad para la recoleccin de fondos y el trabajo voluntario de los militantes, pero tienden a convertirse en instrumentos al servicio del poder. El vnculo entre el representante y sus electores tiene un carcter esencialmente personal. La situacin parece obedecer a dos causas. Primero, los canales de la comunicacin poltica afectan a la naturaleza de la relacin representativa: mediante la radio y la televisin, los candidatos pueden, de nuevo, volverse a comunicar

directamente con sus circunscripciones sin la mediacin de la red del partido. Los medios de masas favorecen determinadas cualidades personales: los candidatos exitosos son los personajes mediticos, personas que tienen un mejor dominio de las tcnicas de comunicacin meditica que otras. Una nueva lite de expertos en comunicacin ha reemplazado al activista poltico y al burcrata del partido. La democracia de audiencias es el gobierno de los expertos en medios. Segundo, el creciente papel de las personalidades a costa de los programas es una respuesta a las nuevas condiciones en la que los cargos electos ejercer su poder. El gobierno ya no regula simplemente el marco general de la existencia social; ahora, interviene en toda una serie de reas, tomando decisiones concretas. Los gobiernos contemporneos precisan poderes discrecionales respecto de los programas polticos, ya que aumenta la dificultad de prever todos los acontecimientos a los que el gobierno ha de dar respuesta. El papel de la opcin electoral en general Aparte de la individualidad de los candidatos, los estudios electorales actuales resaltan cmo el comportamiento de los votantes vara segn los trminos de la opcin electoral. La decisin del voto depende de las percepciones que se tengan sobre lo que est en juego en cada eleccin, ms que de caractersticas socioeconmicas y culturales. Los votantes parecen responder (a trminos particulares ofrecidos en cada eleccin), ms que expresar (sus identidades sociales o culturales). Predomina la dimensin reactiva del voto. El electorado aparece sobre todo como una audiencia que responde a los trminos que se le presentan en el escenario poltico. Por eso Manin llama a esta forma de gobierno representa tivo democracia de audiencia. Los polticos, sin embargo, tiene slo una cierta autonoma en su seleccin de cuestiones divisorias: no pueden inventar con libertad absoluta las lneas de fractura. No todas las divisiones son posibles porque antes de las decisiones de los candidatos existen ya las diferencias econmicas, sociales y culturales. Aumenta la autonoma de los polticos, pero al mismo tiempo tienen que estar identificando constantemente qu divisiones apropiadas han de explotar. Pero como las divisiones ms eficaces polticamente son las que se corresponden con las preocupaciones del electorado, el proceso tiende a producir una convergencia entre los trminos de la opcin electoral y las divisiones entre el pblico. Autonoma parcial de los representantes Generalmente se reconoce que los representantes actuales son elegidos por su imagen, tanto la imagen personal del candidato como la de la organizacin o partido que le pertenecen. Votar a partir de la imagen se suele contrastar con votar sobre la base de propuestas polticas detalladas, habitualmente como preludio para deplorar cmo aqullas prcticas estn ganando el terreno a stas. Una concepcin as de la imagen poltica fomenta la sensacin de crisis de la representacin. Una campaa electoral es un proceso de careo, contrapone varias imgenes. Tomadas aisladamente, cada imagen puede significar casi cualquier cosa, pero el error consiste en considerarlas aisladas. A los votantes se les presenta una variedad de imgenes en competencia. Incluso aunque cada una de ellas sea bastante difusa, no son indeterminadas o sin lmites, ya que una campaa electoral crea un sistema de diferencias. Las imgenes son representaciones mentales muy simplificadas y esquematizadas. Al ser elegidos los representantes a partir de estas imgenes esquemticas, tiene cierta libertad de accin una vez en el cargo. Lo que conduce a su eleccin es un compromiso relativamente difuso que se presta necesariamente a varias interpretaciones. Libertad de la opinin pblica El hecho crucial es que, en la democracia de audiencia, los canales de la comunicacin pblica son en su mayor parte polticamente neutrales, es decir, no partidistas. Introducen sus propios prejuicios y distorsiones. Pueden tener incluso sus propias preferencias polticas, pero no estn vinculados estructuralmente con los partidos que compiten por los votos. El auge de los medios populares no partidistas tiene una importante consecuencia: sean cuales sean sus preferencias polticas, todo individuo recibe la misma informacin sobre un determinado asunto que cualquier otro. Esto no significa que los hechos sean percibidos de modo objetivo, sin distorsin por parte del medio de comunicacin, sino sencillamente que son percibidos de un modo relativamente uniforme a lo largo del espectro de las preferencias polticas. La opinin pblica se divide entonces sobre el asunto en cuestin. Pro la resultante divisin de la opinin pblica no reproduce ni coincide necesariamente con las fracturas electorales. Vuelve as un rasgo desaparecido con la democracia de partidos: la expresin electoral y no electoral del pueblo sobre las cuestiones del da puede no coincidir. Esta posible falta de coincidencia obedece en gran parte a la neutralizacin de las canales de comunicacin a travs de los cuales se forma la opinin pblica , pero es tambin la consecuencia del carcter no partidista de nuevas instituciones que desempean un papel crucial en las expresiones de la opinin pblica: las instituciones de los sondeos de opinin. Juicio mediante la discusin

Aumenta el nmero de votantes flotantes que no depositan su voto sobre la base de una estable identificacin partidaria. Lo nuevo del votante flotante de hoy en da es que est bien informado, interesado en poltica y bastante bien instruido. La discusin de temas concretos ya no se limita (como en el parlamentarismo) o a comits consultivos entre los partidos (como en la democracia de partidos); tienen lugar dentro del mismo pblico. La forma de gobierno representativo que ahora est emergiendo se caracteriza, por lo tanto, por tener un nuevo protagonista en la discusin pblica, el votante flotante, y un nuevo foro, los medios de comunicacin. Es cierto que los que hoy dominan el escenario pblico no son fiel reflejo de la sociedad. Los polticos y los profesionales de los medios de comunicacin constituyen una lite dotada de caractersticas valoradas positivamente, que les distingue del resto de la poblacin. Los gobiernos representativos siguen siendo lo que fueron desde su fundacin, un gobierno de lites distinguidas del grueso de la ciudadana por su posicin social, modo de vida y educacin. A lo que estamos asistiendo hoy no es ms que al auge de una nueva lite y el declive de otra. La impresin de malestar en la representacin se debe sobre todo a la percepcin de que, con el auge de esta nueva lite, la historia est dando un giro inesperado. El desfase social y cultural entre la lite y la masa del pueblo es algo difcil de precisar, pero no hay razones para pensar que las actuales lites polticas y mediticas estn ms cerca del pueblo de lo que lo estuvieron los burcratas de partidos. Tampoco hay signos de que las lites estn en situacin de inspirar sentimientos de identificacin entre los votantes. Los actuales acontecimientos desmienten la idea de que la representacin estaba destinada a avanzar cada vez ms hacia una identidad entre gobernantes y gobernados. Al expandir su base, el gobierno representativo se ha vuelto ms democrtico de lo que nunca lo haya sido desde su establecimiento. No obstante, la democratizacin de la representacin, el estrechamiento de la brecha entre representantes y representados y la creciente influencia de los deseos de los gobernados sobre las decisiones de los gobernantes, han resultado ser menos duraderas de lo que se esperaba. Aunque se puede afirmar con certeza que la democracia se ha ampliado, no se puede decir con igual certeza que sea ms profunda. Del mismo modo que el gobierno representativo presenta a la vez aspectos democrticos y no democrticos, siendo estos ltimos no menos esenciales que los otros, es capaz tambin de adoptar a lo largo del tiempo formas distintas y seguir permaneciendo igual.

[Bernard Manin, Metamorfosis del gobierno representativo, en Los principios del gobierno representativo, Alianza Editorial, pp. 237-287.]