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ADMINISTRAO PBLICA 1 CONCEITO A Constituio Federal, inovando em relao s anteriores, regulamenta, no Ttulo III, um captulo especfico para a organizao

da administrao pblica, pormenorizando- a enquanto estrutura governamental e enquanto funo, e determinando no art. 37 que a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedea, alm de diversos preceitos expressos, aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (1). Srgio de Andra Ferreira ainda lembra que, no art. 70, a Constituio se refere aos princpios da legalidade, legitimidade e economicidade; e no art. 74, II, aos princpios da legalidade, eficcia e eficincia; e Pinto Ferreira recorda os princpios da proporcionalidade dos meios aos fins, da indisponibilidade do interesse pblico, da especialidade administrativa e da igualdade dos administrados. * 1. O princpio da eficincia foi acrescentado pela Emenda Constitucional n. 19, publicada no Dirio Oficial da Unio de 5 jun. 1998. A administrao pblica pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Conclumos com Jos Tavares, para quem administrao pblica "o conjunto das pessoas colectivas pblicas, seus rgos e servios que desenvolvem a actividade ou funo administrativa". A administrao federal compreende a administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios; e a administrao indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: autarquias; empresas pblicas; sociedades de economia mista; fundaes pblicas (3). Anote-se, como relembra Roberto Bazilli, que essa regra de definio da amplitude da administrao pblica (CF, art. 37) contm princpios norteadores a serem aplicados obrigatoriamente administrao dos Estados, Distrito Federal e Municpios. * 3. Art. 4. do Decreto-lei n. 200, de 25-2-1967 (com a redao da Lei n. 7.596, de 10-4-1987). cf. GUERZONI FILHO, Gilberto. Burocracia, tecnocracia, pseudoburocracia e a Constituio de 1988: tentativas e perspectiva de formao de uma burocracia pblica no Brasil. Revista de Informao Legislativa, n. 128, p. 43, Braslia: Senado Federal, 1996. Pg. 311 Como ensinado por Hauriou, "o regime administrativo consiste em um poder poltico-jurdico, que o poder executivo e administrativo, que se introduz como intermedirio entre a lei e o juiz, a fim de assumir a aplicao das leis em todos os procedimentos que no sejam contenciosos, com a finalidade de facilitar e, se for necessrio, impor aos cidados a execuo das leis por meio de uma regulamentao prpria, pela organizao dos servios pblicos e por decises executrias particulares. 2 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA So princpios constitucionais da administrao pblica:

princpio da legalidade; princpio da impessoalidade; princpio da moralidade; princpio da publicidade; princpio da eficincia. 2.1 Princpio da legalidade O tradicional princpio da legalidade, previsto no art. 5., II, da Constituio Federal e anteriormente estudado, aplica-se normalmente na Administrao Pblica, porm de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador pblico somente poder fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies normativas, inexistindo, pois, incidncia de sua vontade subjetiva, pois na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, onde ser permitido a realizao de tudo que a lei no proba. Esse princpio coaduna-se com a prpria funo administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade prpria, mas sim em respeito finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurdica. Pg. 312 2.2 Princpio da impessoalidade Importante incluso feita pelo legislador constituinte, o princpio da impessoalidade encontra-se, por vezes, no mesmo campo de incidncia dos princpios da igualdade e da legalidade, e no raramente chamado de princpio da finalidade administrativa. Conforme afirmado por Hely Lopes Meirelles, "o princpio da impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37, caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal". Esse princpio completa a idia j estudada de que o administrador um executor do ato, que serve de veculo de manifestao da vontade estatal, e, portanto, as realizaes administrativo-governamentais no so do agente poltico, mas sim da entidade pblica em nome da qual atuou. 2.3 Princpio da moralidade Pelo princpio da moralidade administrativa, no bastar ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exerccio de sua funo pblica, respeitar os princpios ticos de razoabilidade e justia, pois a moralidade constitui, a partir da Constituio de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administrao pblica. Como ressalta Hely Lopes Meirelles, "no se trata - diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito - da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como `o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao' ". Ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro: "No preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito

dignidade do ser humano, boa f, ao trabalho, tica das instituies. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos; entre as vantagens usufrudas pelas autoridades pblicas e os encargos impostos maioria dos cidados. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administrao Pblica prdiga em despesas legais, porm inteis, como propaganda ou mordomia, quando a populao precisa de assistncia mdica, alimentao, moradia, segurana, educao, isso sem falar no mnimo indispensvel existncia digna. No preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difcil anlise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu contedo, contraria a tica da instituio, afronta a norma de conduta aceita como legtima pela coletividade administrada. Na aferio da imoralidade administrativa, essencial o princpio da razoabilidade." Pg. 313 O Supremo Tribunal Federal, analisando o princpio da moralidade administrativa, manifestou-se afirmando: "Poder-se- dizer que apenas agora a Constituio Federal consagrou a moralidade como princpio de administrao pblica (art. 37 da Constituio Federal). Isso no verdade. Os princpios podem estar ou no explicitados em normas. Normalmente, sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurdico. Encontram-se nsitos, implcitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinada matria. O s fato de um princpio no figurar no texto constitucional, no significa que nunca teve relevncia de princpio. A circunstncia de, no texto constitucional anterior, no figurar o princpio da moralidade no significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como ensina Jesus Gonzales Perez `el hecho de su consagracin en una norma legal no supone que con anterioridad no existiera, ni que por tal consagracin legislativa haya perdido tal carcter' (El princpio de buena fe en el derecho administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os princpios gerais de direito existem por fora prpria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem a figurar em texto constitucional ou legal no lhes retira o carter de princpio. O agente pblico no s tem que ser honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de Csar. A Constituio Federal, ao consagrar o princpio da moralidade administrativa como vetor da atuao da administrao pblica, igualmente consagrou a necessidade de proteo moralidade e responsabilizao do administrador pblico amoral ou imoral. Anota Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, "Difcil de saber por que o princpio da moralidade no direito encontra tantos adversrios. A teoria morai no nenhum problema especial para a teoria legal. As concepes na base natural so analgicas. Por que somente a proteo da legalidade e no da moralidade tambm? A resposta negativa s pode interessar aos administradores mprobos. No Administrao, nem ordem jurdica. O contrrio seria negar aquele mnimo tico mesmo para os atos juridicamente lcitos. Ou negar a exao no cumprimento do dever funcional". Dessa forma, deve o Poder Judicirio, ao exercer o controle jurisdicional, no se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim, entender por legalidade ou legitimidade no s a conformao do ato com a lei, como tambm com a moral administrativa e com o interesse coletivo. O princpio da moralidade est intimamente ligado com a idia de probidade, dever inerente do administrador pblico. Como recorda Maurcio Ribeiro Lopes, Pg. 314

"o velho e esquecido conceito do probus e do improbus administrador pblico est presente na Constituio da Repblica, que pune a improbidade na Administrao com sanes polticas, administrativas e penais". A conduta do administrador pblico em desrespeito ao princpio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo art. 37, 4., da Constituio Federal, e sancionados com a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel, permitindo ao Ministrio Pblico a propositura de ao civil pblica por ato de improbidade, com base na Lei n. 8.429/92 para que o Poder Judicirio exera o controle jurisdicional sobre leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico. 2.4 Princpio da publicidade A publicidade se faz pela insero do ato no Dirio Oficial ou por edital afixado no lugar prprio para divulgao de atos pblicos, para conhecimento do pblico em geral e, conseqentemente, incio da produo de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e as aes judiciais prprias. A regra, pois, que a publicidade somente poder ser excepcionada quando o interesse pblico assim determinar, prevalecendo esse em detrimento do princpio da publicidade. 2.5 Princpio da eficincia 2.5.1 Introduo A Emenda Constitucional n. 19/98 acrescentou expressamente aos princpios constitucionais da administrao pblica o princpio da eficincia, findando com as discusses doutrinrias e com as jurisprudncias sobre sua existncia implcita na Constituio Federal e aplicabilidade integral. Na doutrina, Srgio de Andra Ferreira j apontava a existncia do princpio da eficincia em relao administrao pblica, pois a Constituio Federal prev que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado (CF, art. 74, II) (2). * 2. Em sentido contrrio, criticando a adoo do princpio da eficincia, Maurcio Ribeiro Lopes afirma que "inicialmente cabe referir que eficincia, ao contrrio do que so capazes de supor os prceres do Poder Executivo federal, jamais ser princpio da Administrao Pblica, mas sempre ter sido - salvo se deixou de ser em recente gesto poltica - finalidade da mesma Administrao Pblica" (Comentrios reforma administrativa. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 108). Pg. 315 Da mesma forma, o Superior Tribunal de Justia reconhecia a existncia do princpio da eficincia como um dos regentes da administrao, afirmando que "a Administrao Pblica regida por vrios princpios: legalidade,

impessoalidade, moralidade e publicidade (Const. art. 37). Outros tambm evidenciam-se na Carta Poltica. Dentre eles, o princpio da eficincia. A atividade administrativa deve orientar-se para alcanar resultado de interesse pblico". Dessa forma, a EC 19/98, seguindo os passos de algumas legislaes estrangeiras, no sentido de pretender garantir maior qualidade na atividade pblica e na prestao dos servios pblicos, passou a proclamar que a administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dever obedecer, alm dos tradicionais princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, tambm ao princpio da eficincia. 2.5.2 Princpio da eficincia e direito comparado A Constituio Espanhola, promulgada em 27-12-1978, prev expressamente, em seu art. 103, o princpio da eficcia, ao consagrar que "A administrao pblica serve com objetividade aos interesses gerais e atua de acordo com os princpios de eficcia, hierarquia, descentralizao, desconcentrao e coordenao, com obedincia plena lei e ao Direito." Igualmente, a Constituio da Repblica das Filipinas, de 15-10-1986, prev em seu art. IX, B, seo 3, que A Comisso do Servio Pblico, na qualidade de rgo central do Governo encarregado do funcionalismo pblico, estabelecer um plano de carreira e adotar medidas destinadas a promover a disposio de nimo, a eficincia, a integridade, a pronta colaborao, o dinamismo e a cortesia no servio pblico", e em seu art. XI, Seo 1, que "O servio pblico um compromisso com a causa pblica. Os servidores pblicos devero estar sempre prontos a prestar contas ao povo, servi-lo da forma mais responsvel, integra, leal e eficiente possvel." A Constituio da Repblica do Suriname, de 31-10-1987, estabelece, em seu art. 122, competir ao Conselho de Ministros "preparar e executar uma poltica eficiente". Note-se que apesar da inexistncia expressa do princpio da eficincia, dentre os princpios fundamentais da Administrao Pblica, a Constituio portuguesa (5) consagra em seu art. 267 ("A Administrao Pblica ser estruturada de modo a evitar a burocratizao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos interessados na sua gesto efectiva, designadamente por intermdio de associaes pblicas, organizaes de moradores e outras formas de representao democrtica) a estrutura da Administrao, cujos objetivos assemelham-se integralmente queles inerentes ao princpio da eficincia. Ao comentarem esse artigo da Constituio da Repblica Portuguesa, Canotilho e Moreira salientam que "aqueles princpios devem ser conjugados com o princpio da boa administrao (ou princpio do bom andamento da administrao), que exige o exerccio da funo administrativa de forma eficiente e congruente". * 5. CRP (quarta reviso/1997), art. 266 - 2: Os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei e devem actuar, no exerccio de suas funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa-f (Constituio da repblica portuguesa. Lisboa: Quid Juris, 1997). Pg. 316 Percebe-se, tambm, na Constituio da Repblica de Cuba, de 24-21976, a idia de eficincia dentro dos princpios de organizao e funcionamento dos rgos estatais, ao se proclamar no art. 66, c, que "cada rgo estatal desenvolve amplamente, dentro dos limites de sua competncia,

a iniciativa dirigida ao aproveitamento dos recursos e possibilidades locais e incorporao das organizaes sociais e de massa a sua atividade". No Direito Constitucional estadual, podemos citar a Constituio do Estado do Tocantins que prev em seu art. 9. serem princpios da Administrao Pblica: legalidade, impessoalidade; moralidade, publicidade, razoabilidade e eficincia; e o art. 19 da Constituio do Estado de Rondnia que determina incumbir ao Poder Pblico assegurar, na prestao direta ou indireta dos servios pblicos, a efetividade dos requisitos, entre outros, de eficincia, segurana, continuidade dos servios pblicos. 2.5.3 Conceito A atividade estatal produz de modo direto ou indireto conseqncias jurdicas que instituem, reciprocamente, direito ou prerrogativas, deveres ou obrigaes para a populao, traduzindo uma relao jurdica entre a Administrao e os administrados. Portanto, existiro direitos e obrigaes recprocos entre o Estado-administrao e o indivduo-administrado e, conseqentemente, esse, no exerccio de seus direitos subjetivos, poder exigir da Administrao Pblica o cumprimento de suas obrigaes da forma mais eficiente possvel. Como salienta Roberto Dromi, o reconhecimento de direitos subjetivos pblicos no significa que o indivduo exera um poder sobre o Estado, nem que tenha parte do imperium jurdico, mas que possui esses direitos como correlatos de uma obrigao do Estado em respeitar o ordenamento jurdico. O administrador pblico precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que produz o efeito desejado, que d bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade (4). * 4. Note-se que, nesse sentido, a Lei Fundamental da Sucia, em seu art. 9., prev que "Os tribunais e as autoridades pblicas, alm de outros executores de funes no mbito da administrao pblica, devero observar em suas atividades a igualdade de todos perante a lei e manter-se objetivos e imparciais" (Constituies estrangeiras. Braslia: Senado Federal, 1987, v. 4, p. 121). Pg. 317 Assim, princpio da eficincia (1) aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta (2) e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que no se trata da consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao dos servios sociais essenciais populao, visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis para satisfao do bem comum (3) * 1. Cludia Fernanda de Oliveira Pereira critica a incluso do princpio da eficincia, afirmando que a substituio do princpio da qualidade do servio pblico, aprovado no 2. turno da Cmara dos Deputados, "parece no ter sido a melhor escolha, j que esta tem sentido bem mais restrito que aquela" (Reforma administrativa: o Estado, o servio pblico e o servidor. Braslia: Braslia Jurdica, 1998, p. 157). 2. Administrao pblica, na definio de Marcello Caetano, "o conjunto de pessoas jurdicas, cuja vontade se exprime mediante rgos e cuja

atividade se processa atravs de servios" (Princpios fundamentais do direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1996. p. 63). 3. Canotilho e Moreira, igualmente, fazem essa advertncia, afirmando que "no se trata de uma perspectiva meramente tecnocrtica, pois, como resulta do princpio da gesto participativa, Constituio interessam no apenas os meios tecnolgicos de organizao, mas tambm as condicionantes scio-polticas em que se move a Administrao pblica" (Constituio... Op. cit. p. 931). Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que o princpio da eficincia "impe ao agente pblico um modo de atuar que produza resultados favorveis consecuo dos fins que cabem ao Estado alcanar, advertindo, porm, que "a eficincia princpio que se soma aos demais princpios impostos Administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de Direito. Ressalte-se a interligao do princpio da eficincia com os princpios da razoabilidade e da moralidade (5) pois o administrador deve utilizar-se de critrios razoveis na realizao de sua atividade discricionria e, como salientado por Diogo de Figueiredo, deve-se considerar como imoralidade administrativa ineficincia grosseira da ao da administrao pblica. *5. Poderia-se recorrer a lio de Trcio Sampaio Ferraz Jr., que ao analisar as novas funes da administrao pblica afirma que "o fundamento tico dessa administrao intervencionista no mais a sittliche Gesetzmssigkeit, no sentido de uma tica de convico, mas a moral da convenincia e da adequao, no sentido de uma tica de resultados" (tica administrativa num pas em desenvolvimento. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica n. 22, p. 38). A Mensagem Presidencial n. 886/95, convertida em Proposta de Emenda Constitucional n. 173/95 e, posteriormente, aprovada como Emenda Constitucional n. 19, trazia em sua exposio de motivos suas pretenses, dentre elas "incorporar a dimenso de eficincia na administrao pblica: o aparelho de Estado dever se revelar apto a gerar mais benefcios, na forma de prestao de servios sociedade, com os recursos disponveis, em respeito ao cidado contribuinte" e "enfatizar a qualidade e o desempenho nos servios pblicos: a assimilao, pelo servio pblico, da centralidade do cidado e da importncia da contnua superao de metas desempenhadas, conjugada com a retirada de controles e obstrues legais desnecessrios, repercutir na melhoria dos servios pblicos" (1). * 1. Essa finalidade no parece afastar-se muito do princpio da boa administrao ou do mrito, previsto implicitamente pela Constituio portuguesa (Cf. TAVARES, Jos. A administrao pblica e direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1992, p. 45). Pg. 318 A idia de defesa do bem comum enquanto finalidade bsica da atuao da administrao pblica decorre da prpria razo de existncia do Estado e est prevista implicitamente em todos os ordenamentos jurdicos. Exemplificativamente, poderamos citar como previses expressas o art. 19 da Constituio da Noruega, estabelecida em 17-5-1814, com as alteraes at 55-1980, em que se verifica que o Rei velar pela utilizao e administrao das propriedades e prerrogativas do Estado conforme convenha ao bem comum, e o art. 100 da Constituio Poltica da Repblica do Chile, em que a

administrao superior de cada regio ter por objetivo o desenvolvimento social, cultural e econmico da regio. Buscando a eficincia no servio pblico realizado, a Emenda Constitucional n. 19/98 alterou a redao do art. 241, permitindo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinem por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios; pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. 2.5.4 Caractersticas do princpio da eficincia O princpio da eficincia compe-se, portanto, das seguintes caractersticas bsicas: direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparncia, participao e aproximao dos servios pblicos da populao, eficcia, desburocratizao e busca da qualidade: direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum: a Constituio Federai prev no inciso IV do art. 3. que constitui um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Ressalte-se que ao legislador ordinrio e ao intrprete, em especial s autoridades pblicas dos Poderes Judicirio, Executivo e Legislativo e da Instituio do Ministrio Pblico, esse objetivo fundamental dever servir como vetor de interpretao, seja na edio de leis ou atos normativos, seja em suas aplicaes. Mesmo antes da promulgao da EC n. 19/98, a Constituio do Estado de So Paulo afirmava em seu art. 111 que a Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes, dever obedecer ao princpio do interesse pblico. De maneira semelhante, a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, promulgada aos 3 de outubro de 1989 prev expressamente em seu art. 19 que a Administrao Pblica, direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado, visa promoo do bem comum; enquanto a Constituio do Estado da Bahia, em seu art. 13, estipula destinar-se a Administrao Pblica servir a sociedade que lhe custeia. Pg. 319 imparcialidade: como ressalta Maria Teresa de Melo Ribeiro, "a afirmao do princpio da imparcialidade na Administrao Pblica surgiu, historicamente, da necessidade de, por um lado, salvaguardar o exerccio da funo administrativa e, conseqentemente, a prossecuo do interesse pblico da influncia de interesses alheios ao interesse pblico em concreto prosseguido, qualquer que fosse a sua natureza, e, por outro, da interferncia indevida, no procedimento administrativo, em especial, na fase decisria, de outros sujeitos ou entidades, exteriores Administrao Pblica", concluindo que a atuao eficiente da Administrao Pblica exige uma atuao imparcial e independente, e que imparcialidade " independncia: independncia perante os interesses privados, individuais ou de grupo; independncia perante os interesses partidrios; independncia, por ltimo, perante os concretos interesses polticos do Governo". neutralidade: a idia de eficincia est ligada neutralidade, no sentido empregado por Joo Baptista Machado de que "h um outro plano de sentido em que se fala de neutralidade do Estado: o de Justia (...). Nesse sentido o Estado neutro se, na resoluo de qualquer conflito de interesse, assume uma posio valorativa de simultnea e igual considerao de todos os interesses em presena. A neutralidade no impe aqui ao Estado atitudes de absteno, mas mais propriamente atitudes de iseno na valorao de

interesses em conflito. O Estado neutro quando faz vingar a Justia e estabelece regras do jogo justas". transparncia: dentro da idia de eficincia formal da administrao pblica encontra-se a necessidade de transparncia das atividades dos rgos e agentes pblicos (3). O princpio da eficincia da administrao pblica pretende o combate ineficincia formal, inclusive com condutas positivas contra a prtica de subornos, corrupo e trfico de influncia (4). Essa transparncia, no intuito de garantir maior eficincia administrao pblica (5), deve ser observada na indicao, nomeao e manuteno de cargos e funes pblicas, exigindo-se, portanto, a observncia to-somente de fatores objetivos como mrito funcional e competncia, vislumbrando-se a eficincia da prestao de servios (6), e, conseqentemente, afastando-se qualquer favorecimento ou discriminao. * 3. Nesse sentido a Constituio da Repblica das Filipinas, de 15-101986: "Seo 28. O Estado, observadas condies razoveis determinadas por lei, adota e implementa uma poltica de plena transparncia em relao a todas as suas transaes que envolvam o interessa pblico" (Constituies estrangeiras. Braslia: Senado Federal, 1988, v. 6, p. 74). 4. Nesse sentido a Constituio da Repblica das Filipinas, de 15-101986: "Seo 27. O Estado manter a honestidade e a integridade no servio pblico e tomar medidas positivas e eficazes contra o suborno e a corrupo" (Constituies estrangeiras. Braslia: Senado Federal, 1988. v. 6, p. 73). 5. Reconheceu o Superior Tribunal de Justia que ao Estado cabe o poder indeclinvel de regulamentar e controlar os servios pblicos, exigindo sempre sua atualizao e eficincia, de par com o exato cumprimento das condies impostas para sua prestao ao pblico (STJ 1. T. - RMS n. 7.730/96-RS - Rel. Min. Jos Delgado, Dirio da Justia, Seo I, 27 out. 1997, p. 54.720). Da mesma maneira, afirmou o Tribunal de Justia do Esprito Santo que "atenta-se, ainda, para a circunstncia de que habilitado ao concurso pblico, o impetrante aceitou as condies impostas no edital. Desse modo, fica autorizada a Administrao a prescrever requisitos, exigncias e pontuao que entender conveniente, como condies de eficincia, moralidade e aperfeioamento do servio pblico, ou seja, a bem do interesse pblico" (MS n. 950001014 - Rel. Des. Maurilio Almeida de Abreu, deciso: 10 out. 1996). 6. O Superior Tribunal de Justia j entendia a eficincia como objetivo precpuo da Administrao no preenchimento de cargos pblicos: "Servidora pblica em estgio probatrio pode ser dispensada por no convir Administrao a sua permanncia, aps ter sido apurado em sindicncia regular, com a ampla defesa assegurada, que praticou atos incompatveis com a funo do cargo em que se encontrava investida. O estgio tem por escopo verificar se a pessoa habilitada no concurso preenche os requisitos legais exigidos, sua idoneidade moral, a disciplina, a eficincia, a aptido, a assiduidade" (STJ 5. T. - RMS n. 1.912-3/MG - Rel. Min. Jesus Costa Lima, Dirio da Justia, Seo I, 14 nov. 1994 - Ementrio STJ 11/43). Pg. 320 participao e aproximao dos servios pblicos da populao: dever existir participao e aproximao dos servios pblicos da populao dos interessados na gesto efetiva dos servios administrativos, de acordo com o princpio da gesto participativa, como verdadeiro desmembramento do princpio da soberania popular e da democracia representativa, previstos no pargrafo nico do art. 1. da Constituio Federal, pois como salientam Canotilho e Moreira, esse requisito "assume aqui um claro e concreto valor jurdico-constitucional, que se traduz fundamentalmente no seguinte: interveno nos rgos de gesto dos servios no apenas de profissionais burocratas, mas tambm de representantes das comunidades em que os

servios esto inseridos (co-gesto de servios administrativos). No devemos nos esquecer, porm, da advertncia de Paulo Otero, para quem "uma excessiva participao e aproximao dos servios pblicos da populao colectiva dos cidados na Administrao pode deslocar o poder de deciso para grupos de interesse fortes, com desvalorizao prtica dos grupos de fraco poder associativo e mesmo conduzir as formas no democrticas de comportamento". A Emenda Constitucional n. 19/98 trouxe na nova redao do 3. do art. 37 a previso de que a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta. eficcia: a eficcia material da administrao se traduz no adimplemento de suas competncias ordinrias e na execuo e cumprimento dos entes administrativos dos objetivos que lhes so prprios, enquanto a eficcia formal da administrao a que se verifica no curso de um procedimento administrativo, ante a obrigatoriedade do impulso ou resposta do ente administrativo a uma petio formulada por um dos administrados. Assim, dever a lei, como nos ensina Toms-Ramn Fernndez, conceder administrao - nos limites casuisticamente permitidos pela Constituio - tanta liberdade quanto necessite para o eficaz cumprimento de suas complexas tarefas. Pg. 321 desburocratizao: uma das caractersticas bsicas do princpio da eficincia evitar a burocratizao da administrao pblica, no sentido apontado por Canotilho e Moreira, de "burocracia administrativa, considerada como entidade substancial, impessoal e hierarquizada, com interesses prprios, alheios legitimao democrtica, divorciados dos interesses da populao, geradora dos vcios imanentes s estruturas burocrticas, como mentalidade de especialistas, rotina e demora na resoluo dos assuntos dos cidados, compadrio na seleco de pessoal. busca da qualidade: ressalte-se a definio dada pela Secretaria Geral da Presidncia, de que "qualidade de servio pblico , antes de tudo, qualidade de um servio, sem distino se prestado por instituio de carter pblico ou privado; busca-se a otimizao dos resultados pela aplicao de certa quantidade de recursos e esforos, includa, no resultado a ser otimizado, primordialmente, a satisfao proporcionada ao consumidor, cliente ou usurio. (...) Outra caracterstica bsica da qualidade total a melhoria permanente, ou seja, no dia seguinte, a qualidade ser ainda melhor" (2). Estabeleceu o art. 27 da EC 19/98 que o Congresso Nacional, dentro de 120 dias de sua promulgao, elaborar lei de defesa do usurio de servios pblicos. Na esteira dessa idia, a Emenda Constitucional n. 19/98 proclamou, ainda, que lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinaro a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional de prmio de produtividade. * 2. Definio constante na Portaria n. 05, de 14-11-1991, do presidente do Comit Nacional da Qualidade e Produtividade, secretrio geral da Presidncia da Repblica. 2.5.5 Aplicabilidade e fiscalizao A Emenda Constitucional n. 19/98 no s introduziu expressamente na Constituio Federal o princpio da eficincia, como tambm trouxe alteraes no sentido de garantir-lhe plena aplicabilidade e efetividade.

Assim, estabeleceu nova redao ao 3. do art. 37, que prev que a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5., X e XXXIII; e a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. No 2. do art. 39, a Emenda Constitucional n. 19/98 passou a estabelecer que a Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados; enquanto que, no 4. do art. 41, previu-se como condio obrigatria para a aquisio da estabilidade a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade. Pg. 322 Apesar da inexistncia de obrigatoriedade constitucional dos Municpios institurem e manterem escolas de governo, nos moldes j citados, nada impede que legislativamente adiram idia de aumentar a eficincia da administrao pblica. Por fim, o princpio da eficincia veio reforado pela possibilidade de perda do cargo pelo servidor pblico, mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Lembremo-nos que o princpio da eficincia, enquanto norma constitucional, apresenta-se como o contexto necessrio para todas as leis, atos normativos e condutas positivas ou omissivas do Poder Pblico, servindo de fonte para a declarao de inconstitucionalidade de qualquer manifestao da Administrao contrria a sua plena e total aplicabilidade. Importante salientar que a proclamao constitucional do princpio da eficincia pretende solucionar, principalmente, o clssico defeito da administrao pblica na prestao dos servios pblicos e do Poder Judicirio em analisar a eficincia da administrao (3). Guido Santiago Tawil adverte para a grande dificuldade do Poder Judicirio em colmatar a omisso administrativa na prestao de servios pblicos, observando a tendncia ineficaz dos tribunais argentinos em substituir a inrcia da administrao por uma condenao a pagamento de indenizao, pois, como afirma o citado autor, "quem acode ante os Tribunais para conseguir que a administrao implemente sua moradia de energia eltrica, gs ou gua corrente, pouco estaria interessado em indenizao em dinheiro. Persegue, pelo contrrio, ter luz e calefao, possibilidades que no constituem luxo, mas sim servios essenciais de toda a sociedade moderna". * 3. Tal dificuldade, que a nosso ver no mais se justifica em virtude da alterao constitucional, verifica-se na seguinte deciso do Superior Tribunal de Justia: "Restrito ao exame da legalidade do ato, no permitida a perquirio judicial sobre a convenincia, oportunidade, eficincia ou justia do ato, nessas hipteses, emitindo-se manifestao de administrao e no de jurisdio reservada ao Poder Judicirio" (STJ -1. T. - RMS n. 628-0/RS - Rel. Min. Milton Luiz Pereira, Dirio da Justia, Seo I, 18 out. 1993). O princpio da eficincia vem reforar a possibilidade do Ministrio Pblico (5), com base em sua funo constitucional de zelar pelo efetivo

respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promover as medidas necessrias, judicial e extrajudicialmente, a sua garantia (CF, art. 129, II) (6). * 5. Essa previso implcita do princpio da eficincia, decorrente da existncia de rgos fiscalizadores da atividade administrativa, como o Ministrio Pblico na Constituio brasileira, tambm indicada na Constituio da Repblica da Coria, de 12-9-1948, emendada em outubro de 1987, que em seu art. 97 prev a existncia de uma Junta de Auditoria e Inspeo que avaliar o desempenho dos rgos executivos e autoridades pblicas (Constituies estrangeiras. Braslia: Senado Federal, 1988, v. 6, p. 45). 6. Ressalte-se que funo semelhante possui o ombudsman sueco, quando o art. 6. do Captulo 12 da Lei Fundamental Sueca prev que "O Riksdag eleger um ou mais de um ombusdman para o fim de supervisionar, conforme instrues determinadas pelo Riksdag, a aplicao das leis e de outras normas do servio pblico (Constituies estrangeiras. Braslia: Senado Federal, 1987. v. 4, p 160). Pg. 323 Vislumbra-se, portanto, dentro dessa nova tica constitucional, um reforo plena possibilidade do Poder Judicirio (CF, art. 5., XXXV), em defesa dos direitos fundamentais e servios essenciais previstos pela Carta Magna, garantir a eficincia dos servios prestados pela Administrao Pblica, inclusive responsabilizando as autoridades omissas, pois, conforme salienta Alejandro Nieto, analisando a realidade espanhola, quando o cidado se sente maltratado pela inatividade da administrao e no tem um remdio jurdico para socorrer-se, ir acudir-se inevitavelmente de presses polticas, corrupo, trfico de influncia, violncias individual e institucionalizada, acabando por gerar intranqilidade social, questionando-se a prpria utilidade do Estado.