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Coaliciones La poltica

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Joan M. Nelson y colaboradores: Overseas Development Council John Waterbury Stephan Haggard Robert R. Kaufman Laurence Whitehead Thomas M. Callaghy Miles Kahler

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COALICIONES FRAGILES: LA POLITICA DEL AJUSTE ECONOMICO

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Coaliciones frgiles: . ~ La poltica del ajuste econ o m ico

Joan M. Nelson y colaboradores: Overseas Development Council John Waterbury Stephan Haggard Robert R. Kaufman Laurence Whitehead Thomas M. Callaghy Miles Kahler

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~ ~ SO CENTRO DE ESTUDIOS MONETARIOS LATINOAMERICANOS MEXICO, D.F. 1991

Ttulo original en ingls Fragile Coalitions:The Politics of Economic Adjustment 1989 Overseas Development Council, Washington D.C. Publicado por primera vez en Estados Unidos por Transaction Publishers, New Brunswick, New Jersey. Los derechos exclusivos sobre la edicin en idioma espaol han sido otorgados por Transaction Publishers y Overseas Development Council al Centro de Estudios Monetarios Lationamericanos.

Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos ISBN 968-6154-20-5 Impreso y Hecho en Mxico

Presentacin
El CEMLA se complace en publicar en espaol esta importante obra sobre la poltica del ajuste econmico, editada originalmente en ingls por el Overseas Development Council, organizacin privada no lucrativa, fundada en 1969 con el objetivo de incrementar la comprensin en Estados Unidos tanto de los problemas econmicos y sociales que afrontan los pases en desarrollo, como de las formas en que se vinculan los avances que tengan en su desenvolvimiento dichos pases y los intereses de Estados Unidos. El CEMLA agradece a Banca Serfn, institucin bancaria mexicana, el copatrocinio de la edicin de este libro cuyo tema atae de manera vital a todos los pases de la regin. Es as que ambas instituciones esperan que el texto cumpla una funcin acadmica importante en los pases latinoamericanos tanto para los profesionales en el desempeo de su labor, como para los estudiantes que enfrentarn en el futuro retos mayores que los actuales. Jess Silva-Herzog F.

Agradecimientos
Respecto a esta publicacin el Overseas Development Council (Consejo para el Desarrollo de Ultramar) expresa su gratitud por el apoyo que le han prestado la Fundacin Ford, la Fundacin Rockefeller y la Fundacin William y Flora Hewlett, para todo el programa del Consejo y el Fondo de Caridad Pew por las series de Perspectivas de la Poltica Estados Unidos/ Tercer Mundo, de las que el presente estudio forma parte. Una adicional aportacin de fondos, para el presente volumen en particular, fue proporcionada por las Fundaciones Ford y Rockefeller, mediante su apoyo al proyecto de investigacin de ODC sobre la poltica de ajuste. El agradecimiento del Consejo es asimismo extensivo a los autores que han colaborado, a los editores y muy expresamente a quienes participaron en el taller donde se discutieron las primeras versiones de los captulos.

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Las polticas de reforma econmica de largo impulso


Joan M. Nelson

Ya en la presencia de la dcada de los noventa, los supuestos y las ideas fijas que guiaron las polticas econmicas en el cuarto de siglo pasado en la mayor parte de Africa, desde los aos cuarenta finales en China e India, tanto o ms tiempo que en stas en buena parte de Amrica Latina, y durante setenta aos en la Unin Sovitica, estn siendo ahora combatidos y considerablemente recompuestos. Estas modificaciones entraan complejos problemas econmicos tcnicos. Tambin dan lugar a amargos e mtensos conflictos polticos. El presente volumen est enfocado a las dimensiones polticas de las medidas de reforma econmica, particularmente en Amrica Latina y Africa. En estas dos regiones, as como tambin en algunos otros pases en desarrollo, la reorientacin econmica de los aos ochenta ha sido, paradjicamente, espoleada y frenada por el hostil clima econmico rntcmacional y la amenazadora deuda. Los cambios internacionales han reflejado los costos de las precedentes polticas econmicas nacionales, y dado nuevo vigor a los razonamientos en pro de nuevas estrategias. Pero las ascendentes cargas de la 'deuda y las adversas relaciones de intercambio han significado asimismo la permanencia de una crisis fiscal y de balanza Ik pagos, haciendo de la austeridad el trasfondo de los esfuerzos 3

reformistas a largo plazo. La oposicin a la austeridad se ha mezclado -exaltndolocon el conflicto poltico respecto a la liberalizacin econmica, concebida sta como los pasos dados hacia un papel ms limitado del estado en la economa y una postura ms abierta hacia las transacciones econmicas internacionales. En el curso de los aos ochenta, las prevalecientes hiptesis relativas a la naturaleza de la crisis econmica que lacera a buena parte de Africa y no poco de Latinoamrica se han modificado, como tambin lo han hecho las estimaciones de la duracin y el alcance de las medidas necesarias para reiniciar un crecimiento sostenible. Los primeros enfoques estaban influidos por hiptesis de "fijacin acelerada" (corto plazo) esbozadas en la primera seccin de esta Perspectiva. Ahora bien, a finales de la dcada, se advierte ya claramente que, para las ms de las potencias en desarrollo, la reorientacin econmica es ya una proposicin de largo impulso (a largo plazo), como se indica en la segunda seccin. Luego son explorados los obstculos polticos que se oponen a la reforma a largo plazo seguido ello por la consideracin de cmo semejante reforma acta mutuamente con otras aspiraciones, como son el alivio de la pobreza y la consolidacin de una nueva o restaurada democracia. El captulo se cierra con un examen de lo que implican las polticas de reforma econmica de prolongado impulso para los organismos externos y los pases acreedores. Muchos de los puntos clave sealados en la presente Perspectiva se analizan con mayor plenitud en los captulos que siguen. 1.1 LOS PRIMEROS AOS OCHENTA: DEL AJUSTE RAPIDO PANORAMA

Al estallar la crisis de la deuda, y durante algn tiempo subsecuente, el criterio prevaleciente en los crculos financieros y de desarrollo internacionales expresaba que, como la pronta y vigorosa accin tanto por los acreedores como por los deudores era imperativa, unas adecuadas acciones correctivas bien podran restaurar rpidamente el equilibrio y permitir la reanudacin del crecimiento. Esto, a su vez, permitira asumir de nuevo relaciones financieras internacionales "normales" incluidos el servicio de la deuda y las entradas de capital fresco. Los pases deudores necesitaban pronunciados pero presumiblemente transitorios recortes de la demanda y el ajuste rpido de los severamente alterados precios, incluyndose las tasas cambiaras y de intereses, as como los subsidios a productores y consumidores. Los exponentes de este punto de vista esperaban que el ajuste rpido sera penoso, pero la "aceleracin" habra de abarcar tan slo unos pocos aos.
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Este panorama de ajuste acelerado -hay que apresurarse a concederlo- se aplicaba mucho ms a Amrica Latina que a Africa; y dentro de Latinoamrica, era ms aplicable a algunos pases que a otros. Asimismo se reconoca ampliamente que, adems de la correccin de las distorsiones de precios y de la estabilizacin, un crecimiento sostenible requerira cambios a plazo medio y del lado de la oferta: pautas de produccin modificadas y una produccin ms eficiente. Precisamente para estimular estas reformas a mediano plazo, el Banco Mundial present en 1980 los "prstamos de ajuste estructural" (PAE), complementados despus con los "prstamos de ajuste por sectores" (PAS). Pero hasta el "plazo medio" era bastante breve. Inicialmente, el Banco supuso que el prstamo de ajuste estructural a un pas continuara de tres a cinco aos ms. Y, comprensiblemente, en la agenda predominaban las emisiones a corto plazo con estabilidad financiera internacional, y las hiptesis de ajuste rpido influenciaban las expectativas de la mayora de los dems partcipes internacionales -grandes acreedores gubernamentales, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y los bancos comerciales-, as como de los gobiernos deudores sometidos a intensa presin. El enfoque del ajuste rpido acarreaba claras consecuencias para las incitaciones polticas en el seno de los pases deudores. La poltica de ajuste fue vista, principalmente, como una cuestin de vencer los obstculos opuestos a las necesarias medidas, y en particular el riesgo de la protesta de las masas urbanas contra las medidas de austeridad. Los organismos externos suponan con frecuencia que la precondicin vital era suficiente voluntad poltica, por parte de 'los dirigentes nacionales, para "picar el anzuelo" y asegurar la adopcin de las medidas. Las ms de estas ltimas medidas necesarias eran de las que podan ser puestas en movimiento por organismos econmicos centrales: ministerios de finanzas y bancos centrales. El ms rduo problema poltico conforme a este panorama, era que los beneficios se demoraban con respecto a los costos. Costos que eran obvios e inmediatos, en tanto que las utilidades se quedaban atrs: muchos de los que pretendan ganar dudaban de que los beneficios se materializasen, o que en realidad llegaran a sus manos. La periodicidad de los paquetes de ajuste y las fases de las medidas especficas podran concebirse, en principio, para tratar de minimizar la oposicin; mas, en la prctica, el apremio de la crisis dejaba poco espacio para escoger los momentos oportunos, y el relativamente estrecho marco cronolgico (y la necesidad tcnica de implantar ciertas medidas simultneamente) limitaban las posibilidades de introducir fases. Por eso, la lgica del panorama del ajuste rpido encauzaba la atencin hacia tcticas que pudieran aminorar la

oposicion: persuasion, -compensacion parcial, ofuscacin mental y amenazas sutiles ... o no tan sutiles. Si la economa (y los bancos comerciales extranjeros) respondan, como se esperaba, a los esfuerzos de ajuste, los resultados beneficiaran a casi todo el mundo, y pronto habran de pacificar a la mayora de los oponentes. La recuperacin econmica facilitara tambin la puesta en prctica de las necesarias reformas, a medi plazo, del lado de la oferta. Lo oposicin se achicara y sera ms fcil de manejar, y el propio crecimiento facilitara compensacin parcial para reducir el antagonismo de grupos afectados por prdidas a largo plazo.

1.2 SE PERCIBE EL CAMBIO HACIA EL LARGO IMPULSO


Mas pasada la mitad de los ochenta, tanto los pases en desarrollo como los crculos internacionales de financiamiento y desarrollo sometieron a cruda revisin sus hiptesis. Fueron muchos los pases en desarrollo que claramente se encontraban en dificultades econmicas mucho ms profundas de lo que ellos, y con frecuencia los organismos exteriores, haban inicialmente reconocido. Las distensiones y los dcsincentivos para una inversin fructfera eran ms penetrantes; las dificultades institucionales ms difundidas y esenciales, y las respuestas de la oferta, con frecuencia, ms dbiles y lentas de lo que se haba previsto. Los organismos externos hallbanse cada vez ms convencidos de que adems de mejorar la administracin macroeconmica y las reformas de los precios, los cambios institucionalcs de largo alcance, las reestructuradas pautas de inversin pblica y una estrategia de desarrollo eran esenciales para reanudar el crecimiento sobre una amplia base de sustentacin. Se demostr que la confianza de las empresas internas y externas eran mucho ms difciles de restaurar que lo que el panorama de ajuste rpido haba previsto. En parte, el escepticismo de los inversionistas sola reflejar las tendencias adversas de la economa internacional. Adems, a veces las medidas de estabilizacin y las de ajuste estaban en conflicto: por ejemplo, los nuevos incentivos a la exportacin tornbase ficticios en ciertos casos, debido a la escasez de crdito y de divisas. Pero hasta la misma credibilidad de las polticas y los programas gubernamentales sola quebrantarse. En la comunidad comercial muchos se oponan a algunos de los cambios, pero lo mismo los oponentes que los partidarios de cambiar se mostraban escpticos respecto a que la frgil estabilizacin y los especficos incentivos para la inversin pudieran durar. Las modificaciones de los precios, en particular, estaban sujetas tanto a la erosin (mediante la inflacin y el alza del tipo de cambio real) como a la rectificacin administrativa. Dicho en otros trminos, las mismas caractersticas que

hacen a la reforma de los precios fcil de cumplir, en trminos comparativos, pueden hacer que sean poco convincentes para los inversores. Los efectos de todos estos factores han sido la fuga de capitales y la baja inversin en los ms de los pases: en las naciones ms pobres las empresas del sector privado y los mercados han sido inherentemente dbiles; e incluso donde han respondido a polticas favorables, edifican desde cimientos extremadamente bajos. Adems, las tendencias econmicas internacionales y los bancos comerciales no se comportaban como inicialmente se esperaba. Con algunas excepciones, las relaciones de intercambio de los productos bsicos no petroleros persistan en su declinacin a largo plazo. Los pases industrializados se recobraban de su profunda depresin de 1980-82, pero sin recobrar las tasas de crecimiento de precedentes dcadas, lo que desalentaba la demanda de productos de los pases en desarrollo. La proteccin se acrecent en los pases avanzados -particularmente frente a exportaciones procedentes de pases recin industrial izados (PIR)-. Los subsidios a la agricultura en naciones ricas tal vez han tenido efectos todava ms perniciosos sobre las exportaciones de muchos pases en desarrollo. Los tempranos supuestos de que los bancos comerciales extranjeros responderan a unas mejoradas polticas en los pases en desarrollo resultaron asimismo falsos. En muchos pases, unos flujos netos de recursos insuficientes o negativos cercenaron los esfuerzos de recuperacin. Si bien parece probable algn alivio final de la dcada los varios enfoques que se estn considerando, no prometen mayores enmiendas -flujos netos positivos- para la mayora de los pases sumamente endeudados. Por todas estas razones, el ajuste rpido y el crecimiento sostenible parecen ahora requerir reformas mucho ms extensas, en un periodo mucho ms largo, de lo que el panorama de rpida fijacin hacia pensar. La perspectiva de un impulso prolongado tiene grandes repercusiones en la poltica de ajuste.

1.3 LA POLITICA DE AJUSTE ECONOMICO DE LARGO IMPULSO


La poltica de ajuste de largo impulso refleja las hostiles tendencias internacionales, el entrelazamiento de la austeridad y la liberalizacin econmica y los problemas, inesperadamente complejos, de la propia liberalizacin.

1.3.1 El marco internacional y principales actitudes hacia la reforma.


Los "dragoncitos" de Asia Oriental -Taiwn, Corea del Sur, Singapur y Hong Kong- reestructuraron sus desordenadas economas en los aos sesenta, dentro de un marco internacional conducente al crecimiento. En esos pases, los resultados psicolgicos y polticos fueron un entorno de esperanza y la percepcin de que sus propias preferencias y acciones determinan en gran parte sus previsiones econmicas nacionales. En los aos ochenta, por el contrario, los gobiernos, los intereses organizados y el pblico en general de las naciones urgidas de adoptar difciles reformas, se percatan perfectamente de la hostil actitud internacional. Virtualmente por doquier, la creciente carga de la deuda ha suscitado amargo disgusto, bien captado en la angustiosa interrogacin del ex-presidente de Tanzania J ulius Nyerere: "Debemos de dejar que mueran de hambre nuestros hijos para pagar nuestras deudas?". Especialmente en los pases menores y ms pobres, la persistente declinacin de los precios de exportacin de muchos productos bsicos, el proteccionismo mostrado en el mundo industrial y la intensa competicin emanada de los dinmicos PIR evocan desesperacin y el difundido sentimiento de que los sacrificios y las reformas es posible que sean ftiles.

1.3.2 Austeridad

cansancio del aju~te

considerar si las cosas estaran todava peor en ausencia de las polticas adoptadas ni que hagan una separacin entre las enredadas interacciones de las polticas anunciadas, las acciones reales de los gobiernos (que pueden distanciarse considerablemente de lo anunciado), y los factores que se hallan fuera del control gubernamental (como son el estado del tiempo o las tendencias de los mercados internacionales). En muchos pases, el continuo estancamiento o declinacin econmica ha destruido la confianza popular en la capacidad gubernamental de administrar la economa, as como ha confirmado el inicial escepticismo acerca de las polticas requeridas por organismos externos. La eficacia de las tcticas empleadas para el manejo de la oposicin, que antes se han mencionado -persuasin, compensacin parcial, ofuscacin y represin- se menosprecia rpidamente en ausencia de mejoramientos tangibles. En Amrica Latina, conforme la dcada fenece, el cansancio del ajuste se refleja. en el creciente apoyo a los candidatos electorales "populistas", que prometen alivio a los "humildes", segn han demostrado las victorias de Andrs Prez en Venezuela, Michael Manley en Jamaica y Carlos Menen en Argentina, la inesperada fuerza mostrada por Cuauhtmoc Crdenas en Mxico, y la clara probabilidad de una victoria "populista" en las venideras.elecciones de Brasil. Semejantes xitos pueden o no presagiar unas polticas econmicas irresponsables (no hay signos de tal cosa en Venezuela ni en Jamaica) pero s indican mudables coaliciones de apoyo y presiones sobre los gobiernos.

Adems del disgusto y el pesimismo provocados por la postura internacional, la combinacin de una austeridad prolongada y de la liberalizacin econmica ha generado un conflicto poltico interno mucho ms persistente de lo que se prevea en el entorno del ajuste rpido. Las medidas de austeridad a corto plazo, como son las congelaciones de salarios o la reduccin de los subsidios por alimentos y combustible, suelen con frecuencia canalizar protestas masivas reflejadas en grandes titulares de los peridicos. Pero es usual que un gobierno con determinacin contenga o reprima tales protestas y persista en la realizacin de su programa: Venezuela en marzo de 1989, es un ejemplo reciente de eso, entre muchos otros. Adems, si existe una crisis ampliamente percibida y el gobierno puede presentar su programa como una solucin plausible, mucha gente, y hasta grupos, pueden estar dispuestos a soportar sacrificios a corto plazo en beneficio propio y del pas como un todo. Pero la continuada aquiescencia depende de los resultados demostrados. El pblico en general, e incluso la lite ms educada, en los ms de los pases, juzgan el manejo econmico del gobierno segn sus propias situaciones econmicas. De ellos no cabe esperar que se detengan a

1.3.3 Liberalizacin econmica e intereses creados


No slo el paso del tiempo, sino la dilatada agenda de reformas intensifica el reto poltico. Las reformas estructurales concebidas para liberalizar la economa plantean amenazas para los intereses creados, diferentes de las emanadas de los "paquetes" de estabilizacin. La restriccin de la demanda es ostensiblemente temporal, aunque lo "temporal" parece estar extendindose indefinidamente en muchos casos. Pero la liberalizacin econmica entraa un amplio conjunto de medidas permanentes que amenazan con severas prdidas, a largo plazo, para varios grupos. Entre las ms obvias, citaremos las siguientes: un comercio abierto es un riesgo para las que no sean precisamente de las ms eficientes empresas, o sea, las que crecieron al amparo de altos muros de proteccin. Un papel disminuido del estado, no slo amenaza los empleos de los trabajadores del sector pblico, sino tambin las esperanzas de encontrar colocacin de muchos de los jvenes graduados en universidades y hasta en la enseanza preparatoria. En Costa Rica, por ejemplo, el sector pblico aseguraba empleo a la quinta 9

parte de los trabajadores totales en 1980; dos en. ~ada ci~co nuevos empleos los absorba el sector p?lico; y una proporcion todavIa may?r de jvenes instruidos vea en el gobierno a su futuro empleador. En ciertos pases africanos, el sector pblico emplea no menos de la mitad del total de asalariados. Para estos grupos -que se cuentan entre los ms polticamente poderosos- unos aparentes beneficios posteriores no pueden servir para equilibrar severas prdidas inmediatas. . . . Contrastando con lo antedicho, muchos de los beneficiarios de las medidas de ajuste carecen de organizacin, como es frecuentemente el caso de los pequeos arrendatarios rurales. En Ghana, por ejemplo, los cultivadores de cacao, y de otros productos de exportacin, probablemente han ganado con los acrecentados precios del productor y la espectacular devaluacin, pero el gobierno tiene todava que movilizar y canalizar su apoyo poltico sin activar al mismo tiempo el hirviente desconte~to urbano.? No existe correlacin de uno por uno entre las ganancias econmicas y el apoyo poltico; mucho depende de cmo los g~nadores se adapten a las instituciones y procesos existentes' . ~demas, algunos ganadores potenciales no han recibido todava beneficios reales, y esto incluye a los empresarios que puedan surgir para aprovecharse d~ los nuevos incentivos y oportunidades; difcilmente puede esperarse de estos que constituyan un contrapeso de los oponentes ?e la r~forma. Y, en algunos pases subsaharianos se ha difundido la rmpresion de que los principales beneficiarios de la liberalizacin son extranJer~s: la comun.ldad de residentes no africanos entregados a actividades comerciales, financieras y de pequeas manufacturas (asiticos en Africa ?riental, "libaneses" en algunas partes del Africa occidental); las corporaciones multinacionales y la afluencia de asesores expatriados. De esta suerte, el ajuste estruct,ural constituye una amenaza para uno de los principales pilares, de la palluca posterior a la independizacin: la afirmacin del control indgena afncano de la economa. 1.3.4 Caractersticas administrativas de la liberalizacin econmica La poltica de largo impulso refleja tambin los contrastes administrativos entre la mayora de los cambios estructurales (distintos de los ajustes. de precios) y la agenda de reformas macroeconmicas, y de lo~ preCIOS, correspondientes al panorama de rpida fijacin. Los mas de los instrumentos de estabilizacin a corto plazo, incluyendo la austeridad fiscal, lo topes mximos al crdito, los ajustes de las tasas de inters, y la devaluacin, hllanse en gran parte o totalmente, dentro del control de las autoridades econmicas centrales. Muchos pueden ser decretados de un

plumazo -aunque la implantacin y el mantenimiento de los ajustes puede requerir movimientos ms complejos-o En contraste con lo anterior, muchas medidas de ajuste estructural no estn enteramente, o ni siquiera ampliamente dentro del control de las autoridades econmicas centrales. Con frecuencia, necesitan aprobacin legislativa. Para ponerlas en prctica, medidas como la liberalizacin comercial o la reforma de las empresas estatales demandan cooperacin de varios organismos gubernamentales (y a veces de grupos privados), en los que sus directores y su personal tcnico con frecuencia no entienden los cambios o en lo esencial son opuestos a los mismos. Queda as abierto el camino para casos accidentales o deliberados de sabotaje. Adems, como el proceso se alarga existen amplias oportunidades, para los que estn en posicin de perdedores, dentro y fuera del gobierno, para organizarse y formar coaliciones contra el cambio. 1.3.5 Limitacin del papel del estado y la "paradoja ortodoxa" La naturaleza antiestatal de muchas de las reformas urgidas por organizaciones externas ahonda todava ms las dificultades. Los gobiernos tienen que confiar en sus funcionarios para ejecutar las reformas. Los funcionarios genuinamente comprometidos con sus organizaciones y programas, con frecuencia se indignan por los que, a su entender, son ataques emanados del exterior. En un sentido ms amplio, las medidas para acomodar o privatizar las empresas pblicas, para achicar el control de los organismos econmicos centrales sobre presupuestos y erogaciones, y, en fin, para eliminar una amplia variedad de controles y regulaciones del estado sobre la actividad econmica y convertir otras (licencia para importar, asignacin de crdito), desde criterios inherentes a la discrecin de funcionarios estatales hasta cuasiautomticos criterios o mecanismos, todo ello constituye un asalto directo a los intereses de muchos empleados pblicos. Semejantes reformas ponen los empleos en riesgo as como disminuyen las posibilidades de ingresos extraordinarios. Cuando por miles son despedidos los trabajadores, aun aquellos que siguen todava en nmina tiene que preguntarse quien ser el prximo. En forma menos obvia, especialmente en Africa, los empleados pblicos de nivel superior pueden tener vastos intereses en las empresas privadas que se benefician de las regulaciones existentes. Son, stas, situaciones que pueden ser perfectamente legales, no obstante lo cual implican un conflicto de intereses. En las jerarquas ms elevadas, los dirigentes polticos tal vez tengan intereses creados polticos (tan distintos de los econmicos) en cuanto a xmservar el poder discrecional sobre la distribucin de los recursos: 11

divisas, crdito bancario, permisos de importacin y empleos. Esa facultad discrecional pude facilitar la corrupcin, pero en muchos pases es tambin el principal instrumento para crear y mantener coaliciones de apoyo. Inclusive donde los dirigentes ms elevados se hallan persuadidos de que las reformas son imperativas, tal vez no sean capaces de persistir en ellas, si el propio sector pblico constituye un importante componente del apoyo poltico de esas reformas. Tal fue la fatal debilidad del presidente de Zambia, Kenneth Kaunda, en su esfuerzo reformista, que se vino abajo a mediados de 1987. En la reveladora frase de la "paradoja ortodoxa" de Miles Kahler, se advierte el propsito de usar los organismos y el personal del estado para disminuirles o desmantelarles el poder que tienen. 1.3.6 La necesidad de un estado ms eficaz Hay un nivel ms profundo de la "paradoja ortodoxa". Los voceros del neoclasicismo arguyen que la liberalizacin econmica exige un estado disminuido, menos intervencionista, pero se ha tornado cada vez ms evidente que el reanudado y sostenible crecimiento requiere tambin unas acrecentadas capacidades estatales: no tanto un estado mucho menos poderoso, como uno que desempea diferentes papeles y haga esto con ms eficacia. Histricamente, en las naciones ahora industrial izadas, el crecimiento econmico iba de la mano de la acrecentada capacidad del estado para mantener la ley y el orden y proporcionar una infraestructura y unos servicios pblicos expansivos, incluida la educacin. Esto requera, no slo una organizacin y unas habilidades tcnicas mejoradas, sino el desenvolvimiento de una tica del servicio pblico. Hasta ya bien entrado el siglo diecinueve, el oficio pblico en muchas naciones hoy industrializadas, o se compraba o era cedido como una recompensa poltica o personal. Los funcionarios, altos y bajos, vean sus puestos, no como una funcin pblica, sino como una inversin a recuperar o un privilegio personal que poda explotarse. Como Thomas Callaghy sugiere en su captulo de este volumen, la lenta evolucin de un servicio civil genuino se vinculaba a unos cambios mayores en los sistemas de apoyo y control polticos. Las burocracias coloniales estaban protegidas frente a las polticas nacionalistas; despus de la independencia, el nexo de la burocracia con la poltica sola significar aminoramiento de la eficiencia. Esta perspectiva arroja luz sobre la declinacin en muchos pases africanos, durante las pasadas dos dcadas, de la capacidad del estado para realizar hasta las funciones ms rutinarias, como las reparaciones de carreteras. El alegato no est en que todas las reformas deben hallarse en orden para que puedan tener efecto, ni tampoco en que los problemas fundamentales 12

de la edificacin del estado deben estar resueltos antes de que el ajuste econmico pueda comenzar. Pueden efectuarse muchos cambios estructurales en periodos relativamente cortos, y otros muchos dentro de una dcada o dos. Pero las debilidades de una insercin administrativa mayor frecuentemente entorpecern las reformas y restringirn sus efectos. Callaghy tiene estos lmites en mente cuando pide precaucin contra las infladas esperanzas de "edificacin institucional" y arguye (con Kenneth Waltz) que las necesidades no crean posibilidades. Seala asimismo que la ms completa reforma del estado reflejar -y, ciertamente, formar parte de ello- conflictos y cambios sociales en el largo plazo. 1.3.7 Restricciones polticas y su registro al da.

La estela de los esfuerzos de ajuste durante los aos ochenta refleja estos obstculos polticos internos, bien que toda apreciacin deba tomar en cuenta los efectos de las tendencias externas adversas. Una forma de estimar tal testimonio consiste en preguntar qu sectores o tipos de reformas se han conducido mejor, o peor, calculado ello segn los esfuerzos de implementacin (no por los resultados econmicos). Con base en la experiencia de quince pases en los cuales las medidas del ajuste han sido aplicadas durante algunos aos, la ms reciente estimacin del Banco Mundial llega a la conclusin de que las polticas de los tipos de cambio y de los precios han mostrado, por lo general, el mayor cambio. Las polticas de precios, como antes observbamos aqu, son precisamente las ms fciles de alterar administrativamente. Como esa misma lgica nos lleva a esperar, el progreso ha sido mucho ms lento con reformas institucionales y ajenas a los precios, y con aquellos aspectos de las polticas de precios que requieren cambios institucionales para seguir siendo efectivos. La liberalizacin de las importaciones, la reforma impositiva y la reforma de las empresas econmicas estatales (incluido el desposeimiento) han mostrado, todos ellos, ser polticamente contenciosos y administrativamente complejos. Muchos gobiernos han recortado las prdidas de las empresas estatales reduciendo subsidios o acrecentando los precios de sus productos, pero se nota la falta de reformas administrativas ms complicadas. Los dficit fiscales se estrecharon en muchos pases durante varios aos 'n los primeros y mediados ochenta, pero han tendido a ensancharse recientemente -especialmente en el Africa Subsahariana y en otros pases cuantiosamente endeudados, de otras regiones- lo que es reflejo de la carga de la deuda y de las crecientes presiones polticas dentro de cada pas. Quizs lo ms perturbador para futuras perspectivas, la inversin con respecto al producto interno bruto (PIB) ha decado pronunciadamente en

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muchos pases, reflejando tanto los brutales recortes del sector pblico como la prdida de confianza del sector privado, antes aqu comentados. Slo en un puado de pases la inversin ha comenzado a recobrarse. Una breve ojeada a los factores polticos comunes a todos los pases que adoptan y cumplen vigorosos programas de ajuste econmico ofrece evidencia adicional resIPcto a las polticas de ajuste. Entre los gobiernos que pretendan, en parti~ular, programas de reorientacin econmica de gran alcance, en la dcaja de los ochenta (ms unos pocos casos de los setenta) en su mayora comparten importantes caractersticas polticas. Considrese a Chile deSpus de 1973, a Sri Lanka desde 1977 hasta principios de los ochenta a Turqua y a Jamaica a partir de 1980, a Ghana de 1983 en adelante, y a las Filipinas desde 1986. Todos estos pases haban sufrido largos p:riodos -en el caso de Ghana, dos decenios- de estancamiento o declina~in econmica, o de profunda crisis financiera, aunado ello a una crecientemente difundida enajenacin poltica y/o polarizacin y violencia. En cada uno en los aos precitados (en Ghana, ya a finales de 1981), un nuevo gobierno asuma el poder, elegido por abrumadoras mayoras ell Sri Lanka, Jamaica y Filipinas, por la fuerza de golpes militares, pero cOn considerable o arrollador apoyo pblico en Chile, Turqua y Ghara- En todos estos pases hubo un claramente difundido apoyo (es de~ir, demanda) a cambios mayores, aunque con profundas divisiones, en cada caso, sobre la ndole de las reformas necesarias. En Sri Lanka Y Jamaica, los nuevos jefes de estado mantenan firmes criterios sobre la Jireccin de la reforma; no de modo coincidente, ambos esperaban evitar 'a austeridad y confiar en ajustes expansionarios. En los otros casos, c01sejeros internos y (especialmente en Ghana) externos conformaron les programas adoptados, pero el compromiso del cambio fue una caracter~tica compartida. A pesar de la variedad de sus sistemas polticos, estos seis gobiernos tenan autoridad sumamEnte centralizada. En Chile, Turqua (entre 1980 y 1983) Y Ghana, la aut(lridad militar aseguraba el control. Aunque la presidenta Corazn Aquino haba accedido al poder en Filipinas mediante un ola de aliento popular. ella gobern por decretos ejecutivos durante sus primeros dieciocho meseS en el cargo. En Sri Lanka y Jamaica, entrambas democracias parlamentaras de antiguo establecidas, los primeros ministros Julio Jayawardene y EJuardo Seaga, respectivamente, eran dirigentes poderosos que dominaba! totalmente sus gabinetes, partidos y legislaturas. (Ambos, asimismo estrfCharon su control despus de varios aos en el poder, con maniobras epe ampliamente se vean como erosiones de la tradicin democrtica). En estos seis casos, adems, los grupos de oposicin organizada fue-on derrotados y dispersos en los primeros aos de 14

[os nuevos gobiernos: y en los casos militares, hasta se les suprimi enteramente. En suma, todos estos casos compartan un sndrome de reforma: lderes firmemente comprometidos a un gran cambio, muy difundida aceptacin o demanda pblica de semejante cambio, nuevos gobiernos con fuerte autoridad centralizada y una incapacitada oposicin, todo ello constitua el entorno poltico de determinados esfuerzos de ajuste.' Otro sobresaliente ejemplo de potente programa de ajuste corresponde algo ms brevemente al sndrome de reforma. En Mxico, los aos precedentes a la crisis de 1982 no fueron un periodo de estancamiento y decaimiento poltico; tampoco hubo all la correspondiente demanda pblica de cambio. Pero importantes segmentos de la lite gobernante tenan la sensacin de que las tendencias econmicas y polticas de aproximadamente la dcada precedente eran insostenibles. Una vez desatada la crisis de la deuda, el formidable control estatal del establecido partido dominante, y su mezcla de mutua accin y supresin de los grupos disidentes y as como las grandes uniones sindicales, permitieron los draconianos esfuerzos de ajuste del gobierno de De la Madrid. Un consenso pblico ms angosto fue compensado, con mucho, por un mayor poder central. Tambin es reveladora una mirada a Argentina. Cuando entr a gobernar Ral Alfonsn, Argentina comparta la mayor parte de las caractersticas del sndrome de reforma que acabamos de describir: prolongado estancamiento econmico, enajenacin y polarizacin polticas (de aqu la difundida demanda de cambios esenciales), un nuevo gobierno elegido por gruesa mayora y confusin entre los elementos de la oposicin(ciertamente, los militares, y con menos claridad los sindicatos peronistas). Y, a no dudarlo, el Plan Austral emparejado con medidas macroeconmicas ms ortodoxas, aminor el paso de la inflacin durante varios aos y pareci ofrecer una postura para cambios estructurales a largo plazo. Pero las reformas se atascaron cuando los tradicionalmente formidables grupos de inters se asentaron de nuevo. Para entonces, el poder de Alfonsn no era suficientemente grande para vencer a la revivida oposicin. Otros pases han adoptado reformas fragmentadas, pero les faltan algunos elementos del sndrome de reforma. En muchos pases el compromiso de la reforma nunca se ha extendido mucho ms all de un pequeo crculo de tecncratas con, en el mejor de los casos, el respaldo tentativo y transitorio de dirigentes polticos. Y muchos gobiernos son demasiado frgiles, y el alcance de su control harto limitado, para que vayan a adoptar y poner en efecto reformas estructurales (aunque se las hayan ingeniado para realizar programas de austeridad durante uno o dos aos). 15

1.3.8 Tctica, escalonamiento

y compromiso

Como John Waterbury examina detalladamente en otro captulo de este volumen, aun cuando los lderes polticos estn comprometidos a cambiar y tengan un poder considerable, la tctica y la estrategia pueden hacer la diferencia entre los esfuerzos de reforma efectivos y los fallidos. Laurence Whitehead y Thomas Callaghy se unen a Waterbury cuando argumentan que con frecuencia son esenciales los pagos compensatorios a los perdedores ms polticamente potentes, aunque tales pagos se hallen en conflicto con consideraciones de equidad y con la eficiencia econmica, en sentido estricto. El sagaz escalonamiento es tal vez un elemento ms importante en el manejo de la coalicin. La clave est en evitar el aejamiento de muchos grupos a la vez y en mantener a los potenciales grupos de oposicin aislados los unos de los otros. Las reformas escalonadas tambin aligeran los problemas de liderazgo y administracin. La puesta en prctica de virtualmente todas las reformas significantes requiere una persistente atencin en los altos niveles. Incluso los cambios operados en los precios clave (incluida la devaluacin) demandan medidas de apoyo y acciones continuas, para evitar la erosin. Pero ningn dirigente por comprometido que est, pude prestar suficiente atencin a ms de una breve lista de temas de ajuste a la vez. Tanto el manejo de la coalicin como el alcance del control arguyen, pues, en pro de un cuidadoso escalonamiento. A buen seguro, los tcnicos no pueden mezclar y emparejar libremente medidas que alivien los problemas polticos y administrativos; algunas de estas polticas deben ser efectuadas al mismo tiempo. Pero tambin las consideraciones econmicas pueden aconsejar el escalonamiento. Por ejemplo, la reduccin de aranceles emprendida como parte de le liberalizacin de importaciones puede empeorar los problemas fiscales. Recientes reconsideraciones de los relatos de xitos en Asia oriental hacen hincapi en la ndole escalonada de las reformas; vigorosa expansin inicial de las exportaciones -seguida slo considerablemente despus (y con mucha renuencia) por alguna liberalizacin de las irnportaciones-.? Vale considerar los mritos, en las circunstancias especficas de un pas, de la "estrategia fabiana y tctica blickrieg" para el ajuste: aislar unas series de temas respecto a otras, pero manejando cada serie rpida y firmemente antes de que la oposicin pueda movilizarse." Ms all o adems, del escalonamiento y otras tcnicas para el manejo de coaliciones, los desvos desde enfoques dirigidos por el estado a conceptos orientados hacia el mercado, y desde la sustitucin de importaciones hacia los ms abiertos regmenes comerciales, puede pronosticarse que generarn 16

situaciones conflictivas, las cuales deben resolverse por acuerdos (mediante el compromiso). Hasta los estados ms ardientemente industrializados y de libre comercio equilibran la apertura de sus respectivas economas con medidas que resguarden a sus empresas e intereses laborales domsticos del pleno impacto de la competicin extranjera. En las ms pequeas democracias de Europa occidental, la gravosa dependencia respecto al comercio internacional se ha combinado con una estabilidad poltica y un bienestar social inusitados, precisamente debido a dichas mezclas de sostenidas polticas de comercio liberales con mecanismos y medidas de amplios resortes.f Dicho en otra forma, la liberalizacin econmica de prolongado impulso debe perseguirse conjuntamente con otras metas, y cntraan el compromiso de ajustar stas. 1.4 EQUILIBRIO DEL AJUSTE ECONOMICO y OTRAS METAS

Volviendo a la nocin de "fijacin acelerada" es cosa harto cabal el argir que en los primeros aos ochenta los organismos financieros y de desarrollo internacionales presionaron a los gobiernos deudores para que virtualmente subordinasen otros objetivos a la estabilizacin y el ajuste. La crisis econmica vino a acumular otras cuestiones en la agenda interna de la mayora de los deudores. El espectro del colapso financiero internacional y la limitacin financiera dejaban escasa holgura para maniobrar, mientras que el esperado rpido giro econmico pareca justificar transitoriamente el soslayar otros objetivos. En los ms de los casos, se prest poca atencin a los efectos distributivos -en parte porque los datos necesitados para apoyar un til anlisis no estaban disponibles, pero tambin porque los organismos internacionales, y sus aliados en el seno de gobiernos de pases en desarrollo, estaban convencidos de que la recuperacin econmica era el medio ms poderoso de aliviar los impedimentos de la depresin, y que la recuperacin estaba "precisamente a la vuelta de la esquina"- o en el peor de los casos, un poco ms abajo, en el camino-o Posibles amenazas a la consolidacin de la democracia resultantes de las medidas de ajuste no fueron un foco de atencin, por un motivo diferente: aunque varias de las naciones menores se haban movido anteriormente en el sentido de -Ia democracia, la ola de transiciones democrticas no fue obvia hasta 1984, cuando Brasil, Argentina y Turqua eligieron, todas ellas, nuevos gobiernos. En algunos pases, hasta las apelaciones a la seguridad nacional fueron temporalmente subordinadas, al restringirse los presupuestos militares o incluso recortarlos ms que en proporcin de otros gastos. Pero al alargarse el horizonte cronolgico, las preocupaciones competidoras -como las perspectivas a largo plazo del gobierno, las 17

presiones en pro de la reforma poltica, la seguridad y el prestigio nacionales, el alivio de la pobreza- no podan ya ser pospuestas, ni por el gobierno ni por agentes externos. Una obvia ilustracin de esto se encuentra en la ola de preocupacin y accin de los ltimos aos ochenta para amortiguar en los pobres y vulnerables los efectos de la depresin econmica y de las medidas de ajuste. Igualmente clara es la creciente ansiedad acerca de las tensiones entre el ajuste y lf continuada transicin a la democracia en muchos pases. Y van en aumento las presiones sobre todo de los gobiernos y grupos norteos, para que se preste cada vez ms atencin a proteger el entorno en el transcurso del ajuste y el renovado crecimiento. No slo el ms dilatado horizonte cronolgico, sino tambin la ensanchada agenda de las reformas econmicas hace que sea cada vez ms difcil ver el ajuste econmico en aislamiento de otros objetivos. Conviene distinguir aqu entre medidas de austeridad macroeconmicas y reformas estructurales para liberalizar la economa. Aun cuando las medidas para contener la inflacin desenfrenada y globalizar los dficit fiscal y de balanza de pagos pueden precipitar intensos conflictos respecto a quin carga con los costos, los objetivos son, en s, considerados deseables y hasta esenciales. Y existe un sustancial consenso tcnico acerca de las clases de medidas que deben ser adoptadas. Pero .cuando la agenda se ensancha para incluir los cambios estructurales y las estrategias de desarrollo a plazo medio los diferentes criterios respecto a metas, valores y prioridades sobresalen, mientras el consenso tcnico declina." Muchos economistas abrigan dudas acerca de la firmeza y longitud con que el liberar la promocin de exportaciones y la liberalizacin de las importaciones debe ser impulsado en pases individualmente considerados, ni cmo puedan las preocupaciones de los pequeos pases por la seguridad de los alimentos o la mayor vulnerabilidad a los choques internacionales ser prontamente desechados. Y, no obstante el nuevo consenso global en el sentido de que una dilatada planificacin central opera psimamente, hay lugar para una amplia variacin de criterios, y de la prctica, en lo que respecta al apropiado papel del estado en la economa. Las diversas resoluciones de estas cuestiones no slo han de determinar la rapidez y efectividad de la recuperacin y el ajuste econmicos, sino, asimismo, afectar poderosamente a otros objetivos y valores. 1.4.1 Democracia y ajuste econmico El convencional sentido comn sostiene desde hace tiempo que los regmenes autoritarios tal vez tengan ms posibilidad que las democracias

de adoptar y hacer cumplir impopulares medidas de estabilizacin y ajuste econmicos. Suponen que los primeros se hallan en mejor posicin para hacer planes a largo plazo en que influyan menos las presiones populares, y que son ms capaces de prevenir las protestas, anticipando la represin, y de acabar con ellas si llegan a surgir. Adems, en el largo plazo, se percibe que las democracias posiblemente desarrollen intereses de grupos, poderosamente atrincherados que bloqueen la flexible adaptacin a la cambiante tecnologa o a las tendencias internacionales. 10 Varias consideraciones se contraponen a los precedentes supuestos. Los sistemas autoritarios, especialmente los establecidos desde largo tiempo, difcilmente son inmunes a los problemas de inflexibles intereses creados. Y, como se acaba de hacer notar aqu, hay democracias, como las que existen en algunos de los ms pequeos pases de Europa occidental que han ideado complicados cauces y mtodos para dar acomodo a la totalidad de los grandes intereses al par que permiten la adaptacin a las tornadizas circunstancias econmicas. La esclerosis no afecta nicamente -ni en forma endmica- a las ya establecidas democracias. Dos recientes estudios de estabilizacin econmica, en un amplio muestreo de pases en desarrollo, no han encontrado una asociacin sistemtica entre el tipo de rgimen y la capacidad de estabilizar. Pero, como ya se ha sealado ms arriba, en aquellas democracias que pasaron por amplias reformas econmicas en los aos ochenta los grupos de oposicin hallbanse, por el momento, debilitados. 11 Una variante de este tema se ha hecho presente con el alternativo ir y venir de la democracia en los aos ochenta', en buena parte de Amrica Latina y en las Filipinas, Corea del Sur, Taiwn, Pakistn, Turqua, Tnez, Nigeria y otros pases. Muchos de stos afrontan el simultneo reto de consolidar la liberalizacin poltica al par que se trata de adoptar difciles ajustes econmicos. En dos captulos del presente volumen se examinan las vinculaciones entre estos procesos. Stephan Haggard y Robert Kaufman hacen su enfoque sobre la extensin y las formas en que las transiciones a sistemas polticos ms abiertos influyen en la administracin macroeconmica. Y ofrecen evidencia de que los gobiernos democrticos en el poder no tienen por lo general mayores dificultades que los regmenes autoritarios para controlar la poltica fiscal y monetaria, pero los nuevos (o renovados) gobiernos democrticos tropiezan con problemas especiales. Con frecuencia los trastornos del manejo econmico por los gobiernos en trnsito a la democracia pueden achacarse parcialmente a los legados econmicos heredados de sus predecesores autoritarios. Pero el proceso en s de la transicin econmica genera tambin presiones. Es usual que las nuevas 19

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democracias tengan que habrselas con altos niveles de participacin y expectativas polticas as como discontinuidades en la autoridad y las instituciones que forjan las polticas. Sus propias estrategias populistas pueden confundir sus problemas. Ahora bien, algunas de las nuevas democracias han lanzado significativas reformas econmicas, que capitalizan la confusin de los oponentes, la habilidad para culpar a los costos del antiguo rgimen y, a veces, la inusitada concentracin de poder en las primeras etapas de la transicin. Ejemplo destacable, en esto, es el de Filipinas durante el gobierno de Aquino. El examen que hace Laurence Whitehead de la des inflacin y la consolidacin democrtica abarca un periodo ms prolongado. Lo inicia con la premisa de que en Amrica Latina la desinflacin y la consolidacin de la democracia son objetivos de la ms alta prioridad. No pueden subordinarse el uno al otro (como no sea a plazo breve) sin poner en movimiento fuerzas que posiblemente, a la postre, destruyan a ambos. Los dos procesos pueden echarse a andar mediante medidas, o eventos, aceleradas a intensas, pero slo podrn consolidarse habiendo un periodo mucho ms largo de confianza constructiva: con nuevos acuerdos para frenar y armonizar los precios (incluyendo salarios) vigentes en la economa y en las instituciones democrticas. Los razonamientos de WhiLehead pueden muy bien aplicarse a los pases ajenos a Amrica Latina que tienen similares problemas econmicos y elevada participacin poltica, como seran Filipinas, Turqua, Tnez, Nigeria y Pakistn. 1.4.2 Ajuste econmico, equidad y alivio de la pobreza En el ensayo del presente autor (captulo 6) se aborda el tema de los vnculos entre el ajuste y otro objetivo urgente: el alivio de la pobreza. Como aqu ya se ha sealado, los esfuerzos internacionales de los aos setenta para encarar las necesidades humanas bsicas y estimular la redistribucin con crecimiento fueron subestimados en los primeros ochenta, pero emergieron de nuevo, con acrecentada urgencia, cuando, ya avanzada la dcada, los costos sociales de la depresin y el ajuste se hicieron angustiosamente evidentes. El captulo se enfoca sobre las cuestiones polticas de procurar un ajuste "de rostro humano", comenzando por el hecho de que proteger al pobre -oprimido ms vigorosamente por organismos externos que por fuerzas internas- suele ser una finalidad de bastante escasa prioridad para los dirigentes polticos. Como el bien conocido estudio de UNICEF argument, en los ms de los pases hay lugar para medidas de proteccin de algunos de los pobres y mejorar su acceso, en el largo plazo a recursos productivos y a servicios de

salud y educacin, pese a las restricciones de la austeridad.l- Pero, C0n la excepcin de la ayuda a corto plazo financiada externamente, la mayora de las medidas favorables a los ms desposedos entraan la desviacin de recursos de los que estn mejor, inclusive los pertenecientes a las clases media baja y cuasipobre. Inevitablemente, semejantes medidas generan fuerte resistencia poltica. Adems, estos mismos grupos de clase media inferior y clase cuasi pobre, particularmente en las ciudades, frecuentemente han sido duramente lacerados por la depresin y el ajuste. No es que sean los ms vulnerables, pero s pueden ser las vctimas ms agraviadas por la prdida de crecimiento de la dcada. Los programas compensatorios suelen auxiliar a estos grupos. En cambio, no es verosmil que medidas tan estrechamente programadas como las hechas en favor de los ms pobres favorecidas por los organismos internacionales y los gobiernos del Norte vayan a suavizar el creciente cansancio del ajuste y la resistencia poltica. En suma, el "tema de la equidad", segn es percibido en los pases en desarrollo, no es identificable con el "tema de la pobreza", de la mayor preocupacin en los crculos internacionales. Las estrategias que tienen ms posibilidad de mostrarse polticamente sostenibles pueden ser aqullas que diesen nueva orientacin a los servicios e inversiones para beneficiar tanto a algunos entre los pobres y a algunos entre las ms polticamente potentes clases medias dbiles. 1.5 ORGANISMOS EXTERNOS Y POLlTICA A LARGO PLAZO DE AJUSTE

Cmo tan variadas repercusiones polticas del ajuste de largo impulso asumen la funcin y la tctica de los organismos externos? La coalicin de los gobiernos que son grandes acreedores y del FMI, el Banco Mundial y los bancos comerciales ha desempeado un papel central en las miras de los esfuerzos de estabilizacin y liberalizacin de los aos ochenta, con excepciones importantes. En algunos pases incluidos los de mayor magnitud, el mpetu de la reestructuracin econmica ha sido casi enteramente interno. Turqua, India, China y la Unin Sovitica ejemplifican esto de modo claro. En otros casos, la aguda crisis externa de principios de la dcada de los ochenta, combinada con preocupaciones ms antiguamente sentidas en el interior, precipit una reorientacin de largo alcance, como es el caso de Mxico y Jamaica. Empero, en buena parte de Africa y de Amrica Latina, la reestructuracin ha sido casi completamente forzada por acontecimientos y organismos externos. A no dudarlo, los aos ochenta han visto la intervencin externa en las polticas econmicas internas a un grado sin precedente, habida cuenta de las medidas dispuestas y del 21

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nmero de pases afectados. 1.5.1 Condicionalidad, finanzas y reduccin de la deuda

ha sido una de las principales caractersticas de este tipo de intervencin del donador. Los acuerdos de derecho de giro (stand-by), del FMI, siempre han implicado programas y condiciones: lo realmente nuevo era el nmero de pases que entraban en tales concertaciones y la frecuencia de una racha de stand-by auxiliares (o de respaldo) que dilataba, hasta hacerla s semipermanentes, unos programas inicialmente concebidos como de plazo corto. La holgura de las condiciones del FMI tambin fue considerablemente ensanchada en los convenios relacionados con el Servicio Ampliado del Fondo (SAF) y los ms recientes, Servicios de Ajuste Estructural (SAE) y Servicio de Ajuste Estructural Ampliado (SAEA). Mientras tanto, el Banco Mundial desviaba la cuarta parte de sus prstamos de la tradicional forma de proyecto a la forma estructural y de sectores, condicionados estos prstamos a las reformas de poltica. La experiencia de una dcada con una condicionalidad ms dilatada suministra claras enseanzas tanto acerca de su potencial cuanto de sus lmites. Como ya se ha hecho notar aqu, la condicionalidad es mucho ms efectiva al promoverse medidas especficas y rpidamente monitoreadas que pueden ser ejecutadas con bastante rapidez por las autoridades econmicas centrales, siendo las ms tpicas la contencin de la demanda y la modificacin de los precios. Hay medidas ms complejas, que abarcan a organismos y grupos y entraan cambios institucionales, como es la liberalizacin del comercio que son de ms difcil cumplimiento. Por ejemplo, los acuerdos SAL y PAE fomentan tales reformas con mucho menos efectividad, no slo porque las reformas en s son ms difciles, sino porque los prstamos no proporcionan incentivos a todos los principales actores implcitos. Las autoridades econmicas centrales y los dirigentes polticos estn ansiosos -a veces, desesperados- por el financiamienlO que semejantes prstamos suministran, y por eso es posible que se lleven a cabo polticas de reforma bajo su directa autoridad (al menos inicialmente). Pero la empresa pblica apremiada para que aminore el nmero de sus empleados -o el organismo de mercadeo de productos bsicos, urgido para que reestructure sus precios y procedimientos- poco es lo que tiene que ganar con un prstamo de balanza de pagos. Tal empresa u organismo se someter slo en la medida en que le falte autonoma administrativa o apoyo poltico para resistir.J'' La influencia de la condicionalidad vara no slo entre clases de polticas

El acrecentado uso de la condicionalidad

sino tambin entre pases. La condescendencia es de hecho mayor donde los gobiernos estn ya firmementes comprometidos a la reforma. Sin embargo, como argumenta Miles Kahler en el captulo 8, la influencia externa -esto es, la medida en que la persuasin, el apoyo y la presin externos son causa de que un gobierno modifique su trayectoria poltica- es posible que sea mayor cuanto menos vigoroso es el compromiso. Ahora bien, cuando tanto el compromiso como la capacidad son muy dbiles, la condicionalidad no ha demostrado ser muy efectiva en la promocin de reformas ms complejas a mediano plazo, aunque las condiciones permitan imaginar medidas macroeconmicas de plazo corto. Adems, especialmente en los pases ms pequeos y que tengan limitadas facultades administrativas, los esfuerzos de los organismos externos para poner en marcha reformas estructurales ya "convenidas" han conducido con frecuencia a un monitoreo detallado y hostil de los sectores o polticas pertinentes. Tal monitoreo se ha convertido, de por s, en tema de la poltica interna de los deudores y en un irritante cada vez mayor en las relaciones de stos con los organismos externos. Por supuesto, no es clara la divisin entre los gobiernos' dispuestos a emprender reformas considerables y aquellos que no lo estn. Los tcnicos de esos organismos externos deben calibrar frecuentemente si el financiamiento adicional aunado a las condiciones del mismo, alterar las presiones internas lo suficiente como para dar a la reforma una combativa oportunidad, es decir, una sutil y discreta llamada al juicio. Ahora bien, por )0 que hace a los ltimos aos ochenta, est claro que el Prstamo de Ajuste Estructural, (PAE) con su compleja condicionalidad, se ha extendido a muchos ms pases de lo que semejantes juicios autorizaran. La idea inicial del PAE del Banco Mundial contemplaba un proceso sumamente selectivo. La ampliada aplicacin de estos prstamos de ajuste estructural reflejaba la conviccin que los organismos tenan de que la reforma es urgente y que la dilacin simplemente causa nueva afliccin. Estas convicciones pueden haber sido robustecidas con inapropiado optimismo acerca del coeficiente de endeudamiento externo -quizs un legado de las obsoletas hiptesis de ajuste rpido-o Pero una segunda causa del ultrampliado prstamo de ajuste estructural, y que ha adquirido creciente importancia en los ltimos aos ochenta, ha sido la conversin tcita de los prstamos PAE y PAS (Prstamo de Ajuste Sectorial) -as como de los ms recientes PAE y SAEA, del FMI- en el principal cauce de la desesperadamente necesitada asistencia de balanza de pagos, cuando otras fuentes de financiamiento se agotan. En suma, las instituciones financieras internacionales se han hallado ante la creciente presin -tanto de los principales gobiernos acreedores como de

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los pases deudores- para que "muevan el dinero". Semejante misin contrasta pronunciadamente con los requisitos para el buen xito de la condicionalidad ampliada: cuidadoso diseo y paciente desenvolvimiento del consenso, con la verosmil amenaza de que los fondos se mantengan donde el comportamiento no est a la altura del compromiso. Las negociaciones apremiantes, de alto riesgo, no proporcionan ni tiempo ni motivacin para el genuino dilogo de los polticas. En vez de eso, crean fuertes incentivos para lo que Callaghy denomina "danzas rituales" -en las que los gobiernos sumamente presionados hablan a las instituciones de lo que se les ha enseado a decir, y las instituciones, a su vez, aparentan creer lo que oyen-o Cuando un pas tiene importancia geopoltica, el proceso se convierte ms an en una charada, con dao para la credibilidad tanto dentro como fuera del pas inmediatamente interesado. El creciente uso de instrumentos de alta condicionalidad como la principal fuente de alivio financiero, junto con el generalmente insuficiente (y a veces netamente negativo) nivel de financiamiento, ha mostrado un ulterior efecto, ms sutil pero pernicioso, al distorsionar 'los propios anlisis de las instituciones financieras as como sus estimaciones de posibilidades de recuperacin. Dadas las restricciones para un financiamiento netamente positivo de todas las fuentes, el personal tcnico del Fondo y del Banco se sienten apremiados para subestimar el tiempo requerido por los gobiernos para implantar las reformas y producir en forma que responda a 'los modificados incentivos. En el caso del FMI, dicho apremio crece en parte por la necesidad de disponer el pago dentro del tiempo requerido por los respectivos servicios. El personal del Banco est menos afectado por esta consideracin, particularmente donde se usan los fondos de la Asociacin Internacional de Fomento (AIF), pero puede propender al optimismo para estimular al gobierno y quizs promover ms financiamiento procedente de fuentes bilaterales y comerciales. Proyecciones demasiado optimistas han llevado una elevada incidencia de insuficiencias en el cumplimiento: erosionando las relaciones entre gobiernos e instituciones internacionales, desacreditando a los propios funcionarios econmicos, y acentuando la declinacin de la confianza del pblico en el manejo econmico de los gobiernos. De una manera ms general, en buen nmero de pases, el intento de vincular el financiamiento con la "alta" (ms propiamente, la "dilatada") condicionalidad, o con los requisitos de las reformas de largo alcance, en el contexto de un continuo estancamiento, o una declinacin econmica, ha socavado la frgil y contingente confianza en la ndole de las prescripciones urgidas por los organismos externos. Ello ha contribuido a una corrosiva mezcla de cinismo pblico, derrotismo e ira -precisamente lo opuesto a la

gradual emergencia de la confianza econmica y el crdito poltico que a juicio de Whitehead es esencial tanto para la estabilizacin econmica como (en los pases pertinentes) para la consolidacin de la democracia-o Semejante pauta daa los durables intereses de todos los interesados: gobiernos y la gente de los pases deudores; las instituciones financieras internacionales, los gobiernos acreedores y los ms dilatados sistemas polticos y econmicos internacionales; y, en fin, los intereses (salvo en el sentido ms estricto e inmediato) de los bancos comerciales acreedores. Es tiempo ya de llevar el diseo y la extensin de la condicionalidad, y el apoyo financiero a ella asociado, a un acuerdo ms estrecho con las varias capacidades polticas de los gobiernos deudores y su habilidad de valerse del apoyo de la balanza de pagos para reavivar el crecimiento sostenible. Los instrumentos portadores de la dilatada condicionalidad -ms claramente, los PAE y los SAF- deben utilizarse bastante selectivamente para apoyar a los gobiernos que con harta claridad tienen el fuerte compromiso y la capacidad poltica para poner en efecto un programa integrado de cambio estructural. El apoyo financiero a tales gobiernos debiera encarecerse por reduccin de la deuda, cual se propone en el Plan Brady. Para apoyar y mantener la credibilidad del esfuerzo, el "paquete" total del financiamiento y la reduccin de la deuda debe ser suficientemente amplio para que permita un perceptible alivio de la austeridad para buena parte del pblico. Los gobiernos en que los compromisos y la capacidad poltica son menores deben presionar para mantener una responsable administracin macroeconmica y perseguir un orden ms estricto de reformas, lo ms probablemente apoyados por prstamos hbridos y de sector del Banco Mundial, y por acuerdos stand-by del FMI y prstamos SAE y SAEA, habida cuenta de que estos ltimos no soporten la carga de unas ambiciosas condiciones faltas de realismo. Como mnimo el nivel del financiamiento global debe ser suficiente para evitar transferencias negativas netas. La nocin esencial del parcialmente desvinculador apoyo de balanza de pagos y alivio de la deuda con respecto a la dilatada condicionalidad subraya varias recientes proposiciones de "condicionalidad de dos niveles". David Finch ex-primer funcionario del FMI ha expuesto recientemente ese esquema para deudores latinoamericanos, que entraa la creacin de dos. nuevos servicios en dicha institucin. Percy Mistry, que antes fuera del Banco Mundial, propone asimismo una especie de condicionalidad de dos niveles, como parte de una serie ms amplia de recomendaciones para el alivio de la deuda de Afnca.l+ La condicionalidad de dos niveles no implica una condicionalidad ms suavizada. Ciertamente, es la existente pauta lo que erosiona el 25

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condicionamiento de la credibilidad, al fijar con frecuencia condiciones irreales ambiciosas que se cumplen despus a la letra pero no en la ms dilatada intencin, o modificadas, o parcialmente proscritas. Unas condiciones ms realistas, pero ms estrictas, para los gobiernos del nivel ms bajo y con compromiso y capacidad limitados, permitiran a los acreedores insistir en que las condiciones se cumplan con plenitud genuina. El reservar las condiciones ms exigentes para el elevado nivel de reformistas ms vigorosos y capaces restablecera, similarmente, la integridad del proceso. Tampoco la condicionalidad de dos niveles nulifica los incentivos para un ajuste estructural ms dilatado cuando lo permiten las condiciones polticas en los pases, individualmente considerados, siempre que -y slo as-, una ms ambiciosa condicionalidad vaya claramente acompaada de mayor financiamiento y/o reduccin de la deuda. Por eso, la efectiva condicionalidad de dos niveles implica unos acrecentados flujos financieros que permitan ms adecuado apoyo para gobiernos que persigan, o ya hayan puesto en prctica, extensas reformas, sin constreir ms el apoyo para aquellos gobiernos capaces tan slo actualmente de programas menos ambiciosos: congruente manejo macroeconmico a plazo corto, ms dispersas reformas estructurales. El principio de la condicionalidad selectiva plantea tambin serias dudas acerca de aquellas propuestas -principalmente impulsadas por organizaciones voluntarias privadas y a veces por legisladores, en los pases del Norte-, de que las condiciones adscritas a los PAE o (cosa menos verosmil) a los acuerdos del FMI sean usadas para postular importantes objetivos adicionales al ajuste, como son el alivio de la pobreza, la proteccin del medio ambiente y la democratizacin. Tales objetivos, en general, participan en comn de ciertas caractersticas con las complejas y controvertibles reformas econmicas estructurales. Sin un fuerte compromiso y las correspondientes capacidades polticas y administrativas dentro del gobierno, las condiciones especficas inherentes a los prstamos del ajuste estructural dilatado es posible que ganen pequeas y transitorias victorias a costa de un profundo resentimiento y de complicaciones adicionales en las presentes controversias internas acerca de tales cuestiones. Lo cual no significa que hayan de omitirse estos objetivos en la agenda del ajuste estructural. Las organizaciones externas pueden, y deben, estimular y auxiliar a los gobiernos deudores para analizar los efectos de las medidas de ajuste sobre la pobreza y el medio ambiente. Pueden, y deben, asimismo, apoyar acciones ms especficas y directas como elementos de prstamos de proyecto, hbridos o de ajuste sectorial, incluyndose entre estos ltimos la apropiada condicionalidad. 26

1.5.2 Ms eficacia en el dilogo de las polticas


El uso ms selectivo de la dilatada condicionalidad debe facilitar y acrecentar la prioridad del dilogo de las polticas. Probablemente, este dilogo es el medio ms importante disponible para que los organismos externos desven gradualmente a los gobiernos y a la opinin pblica hacia el compromiso y el consenso necesarios para un cambio estructural dilatado. El dilogo ms efectivo requerir: - Expansin del crculo de los participantes en el proceso; - Alta clasificacin de viejos canales, para el dilogo y bsqueda de otros nuevos; y - Hacer el intercambio ms genuinamente bidimensional. Como seala Kahler, la necesidad de atencin poltica de alto nivel a las reformas, y de cooperacin en el segundo y el tercer escalones de la burocracia, hace ver la razn de extender el dilogo de las polticas por encima y por debajo del nivel del equipo econmico y de los ministros esencialmente ejecutivos que, caractersticamente, son considerados. Ampliando el dilogo ms all de los crculos gubernamentales, se plantean diversas cuestiones. Los organismos externos, usualmente, no deben ser incluidos en este debate ampliado, pero a l pueden contribuir en forma indirecta. Un medio de hacerlo, sugiere Kahler, podra consistir en efectuar ms abiertas y difundidas consultas del artculo IV del FMI. Otro canal pudiera ser el de la investigacin colectiva sobre cuestiones importantes concernientes a un pas en particular, las cuales fueran realizadas por personal tcnico del Banco Mundial, o de bancos de desarrollo regionales y organismos de los gobiernos locales (quizs incluyendo asimismo a las universidades locales u otros participantes privados). La utilizacin de expertos de fuera "neutrales", para suavizar la resolucin de temas controvertibles entre los tcnicos de los organismos internacionales y los gobiernos deudores sera, posiblemente, un tercer canal.P Robustecer las misiones del Banco Mundial residentes en los pases podra tambin facilitar la plenitud del dilogo de polticas, al reducir la dependencia respecto a los inevitablemente apresurados equipos visitantes. Kahler esclarece asimismo una serie de temas que han recibido hasta ahora mucho menos atencin: los cambios dentro de las instituciones financieras internacionales que son requisitos previos para un dilogo de polticas ms efectivo. Estos cambios abarcan cuestiones a veces extremadamente espinosas. Quizs lo menos debatible, en una lista sumamente contenciosa, sea la sugerencia de que las instituciones financieras internacionales se alejan un tanto de la coalicin de gobiernos y bancos comerciales acreedores lo que exige la tctica aquiescencia de los

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principales gobiernos accionistas del Fondo y el Banco. Se ha dado ese paso -al menos, a medias- en el caso de algunos pases -y el reciente acuerdo por el que se autoriza al FMI a hacer desembolsos al presentarse retrasos- indica el creciente apoyo a esta postura. Igualmente importante -al menos en lo tocante a los pases ms pobrespuede ser el aminoramiento, entre bastidores, de la tensin que se advierta entre Fondo y Banco. Se da el caso irnico de que los esfuerzos del Fondo por representar un papel ms orientado hacia el crecimiento, frente a los pases ms desposedos, ha dado por resultado acuerdos que pueden impedir el dilogo con esos pases. Son 62 los pases de bajo ingreso, incluidos la mayora de los subsaharianos de Africa, candidatos para el Fondo de Ajuste Estructural Ampliado (SAEA). Para calificar, un gobierno tiene que estar de acuerdo con el Fondo y el Banco, conjuntamente, respecto a un Acuerdo-marco de polticas que sirva de gua a su propio programa y a la consolidacin y la condicionalidad de los organismos externos. Pero el acuerdo entre las dos instituciones de Bretton Woods para el diagnstico y la receta a aplicar al pas, suele ser difcil. Por lo tanto, una vez que los dos organismos hayan llegado a un consenso, por frgil que sea, poca holgura queda para que el pas pueda solicitar revisiones. Profundamente discrepan los criterios sobre si el problema ser mejor abordado habiendo una estrecha colaboracin entre Fondo y Banco o bien retornando a las divisiones de origen de la responsabilidad. 16 Pero sin una resolucin de este problema es inverosmil la existencia de un dilogo ms pleno con esta amplia serie de gobiernos candidatos a los prstamos SAEA. Si el dilogo de polticas va a servir mejor el objetivo de acrecentar el compromiso y la propiedad de los programas de ajuste, por el gobierno, debe tomarse asimismo en bidireccional, de un modo genuino, es decir, ser menos un intento de persuadir a los gobiernos acerca de los mritos de especficas recomendaciones externas, y ms un esfuerzo mutuo para definir los problemas esenciales y alcanzar soluciones. Este desvo del enfoque es particularmente necesario en lo tocante al diseo, el paso y la secuencia de las reformas estructurales a mediano plazo. Como ms arriba hemos indicado, estas reformas, en contraste con las cuestiones del manejo macroeconmico de corto plazo, disponen de menos consenso tcnico y permiten un ms amplio ordenamiento de las opciones factibles. Adems, plantean temas polticos y administrativos ms complejos, para esclarecer cuales son de primordial importancia el saber y el buen juicio gubernamentales. El Banco Mundial (y en menor grado, el FMI) muestran una prctica ya ms flexible y pragmtica de lo que indicara la retrica manejada en Washington. El dilogo bidimensional puede facilitarse si la retrica fuese

puesta ms en armona con la prctica. En algunos pases, es necesario que en la posicin sean practicados desvos ms fundamentales: conforme a la frase de Kahler, la voluntad de aceptar diagnsticos alternativos, y de explorar, en un periodo ms dilatado, los posibles costos y beneficios de opciones estratgicas alternativas. Las propuestas alternativas emanan de preocupaciones y percepciones cuya condicin genuina estriba en si estn, o no, fundamentadas en un anlisis tcnicamente sano. Pese a los considerables costos en tiempo y recursos administrativos, (tales propuestas) deben atenderse, no desecharse. Adems, la crnica de la ltima dcada, tanto de la limitada influencia sobre la reforma como de los frecuentemente desalentadores resultados, aconseja una mayor apertura mental entre los coa ligados acreedores.

1.5.3 El apoyo de Estados Unidos


La experiencia de los aos ochenta indica vigorosamente que el estmulo ms efectivo de las reformas econmicas en Amrica Latina y en Africa demandar ms financiamiento (inclusive, reduccin de la deuda) el uso ms selectivo de una amplia condicionalidad (y, por ende, alguna separacin entre esa condicionalidad ampliada y el alivio de la deuda), y un dilogo ms extenso y ms genuinamente bidimensional. Todo esto requiere el activo respaldo de los ms importantes gobiernos acreedores y sobre todo de Estados Unidos. A lo largo de toda esta dcada, la poltica de Estados Unidos hacia la recuperacin y la reforma en el mundo en desarrollo ha sido reactiva, buscando, ms que otra cosa, limitar el dao a los acreedores y minimizar las dificultades polticas internas causadas por medidas destinadas a superar el endeudamiento y la depresin internacionales. Se infiere que los enfoques adoptados han servido estos objetivos razonablemente bien. Mas, en lo que se refiere al enfoque de la dcada de los noventa, la continuada posicin reactiva circunspecta es cada vez ms inadecuada, en tres conceptos: 1. La finalidad de evitar severos daos a los bancos comerciales se ha logrado en buena parte; no es verosmil que vaya a detener los retrasos que lesionan los intereses financieros privados que todava existen. 2. Los costos de las polticas en vigor hacia otros objetivos y valores estn elevndose; dichos costos oscilan desde el decaimiento de los mercados de los pases en desarrollo para exportaciones de Estados Unidos hasta el irreversible dao fsico y mental para muchos millones de pequeos nios faltos de suficiente nutricin. 3. Adems, las lentas y tmidas respuestas pueden dejar que se pierda una

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oportunidad inusitada en estos momentos. Pese al cinismo y a la desesperacin encontrados en muchos pases en desarrollo, el aserto con que se abre la presente perspectiva hay que mantenerlo: Nos encontramos en medio de una global reflexin sobre las estrategias para un crecimiento sostenible. No es una coincidencia que estemos asimismo ante una ola de liberalizacin poltica, real y exigida. No obstante la amplia extensin alcanzada por tales tendencias, dentro de cada pas, son contrarrestadas, frgiles, usualmente graduales, y muy bien pudieran revertirse. Los resultados sern en gran parte determinados por fuerzas internas en cada pas. Ahora bien, las acciones efectuadas por organismos externos pueden favorecer o impedir el largo proceso de reforma. Los tiempos reclaman visin y flexibilidad, con la inclusin de un reconocimiento mucho ms ~util de la dinmica de la liberalizacin econmica y poltica de prolongado impulso. NOT AS Y REFERENCIAS
1 Claudio Gonzlez Vega, "Temor al ajuste: los costos sociales de la poltica econmica en Costa Rica durante los aos setenta", en Donald E. Schulz y Douglas H. Graham, Revolution and Counterrevolution in Central America and the Caribbean (Boulder, Colorado: Westview Press, 1986). 2 El esfuerzo del gobierno de Ghana por crear una nueva base de apoyo rural es discutido en Emmanuel Gyimah-Boadi, "Economic Recovery and Poli tic s in the PNDC'<:'hana". Estudio elaborado para un taller sobre la poltica de ajuste econmico, en el Institute of Development Studies, Sussex University, Sussex (Inglaterra), 31 de marzo-I de abril de 1989. 3 Para un desarrollo ms amplio de este punto, vase Stephan Haggard y Roben Kaufman, "The Politics of Stabilization and Structural Adjustment" en Jeffrey D. Sachs, ed., Developing Country Debt and Economic Performance (Chicago, University of Chicago Press, 1989). 4 Banc.o Mundial. Adjustment Lending: An Evaluation ofTen Years of Experience (Washm.gton, D.C. Banco Mundial, 1989): ver especialinente captulos 3 y 4, para un amplio examen de las reformas de polticas. 5 Para un anlisis ms extenso de los factores polticos que influyen en la seleccin y aplicacin del ajuste, ver Joan Nelson, ed., Economic Crisis and Policy Choice: T~e Politics of Adjustment in the Third World (Princeton University Press, Princeton, N.J. Estados Unidos, prximo a publicarse). 6 Vase por ejemplo, Colin 1. Bradford Jr., "East Asian Models: Myths and Lessons" en John P. Lewis y Valeriana Kallab, eds., Development Strategies Reconsidered (New Brunswick, NJ., Transaction Books en cooperacin con el Overseas Development Council, 1986). 7 La frase es de Samuel Huntington -se usa para describir el concepto que Ataturk

tena de unas reformas fundamentales en Turqua, en los aos treinta-o Samuel P. Huntington, Political arder in Changing Socieiies (New Haven, Yale University Press, 1968), pp 344-62. 8 Peter 1. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe (lthaea, N.Y.: Cornell University Press, 1985). 9 Para un examen ms extenso de este punto, vase Gerald K. Helleiner, "Policy-Based Program Lending: A look at the Bank's New RoJe", en Richard E. Feinberg y colaboradores, Between Two Worlds: The World Bank's Next Decade (New Brunswick, N.J.: Transaction Books en colaboracin con el Overse as Development Council, 1986). 10 Ver Mancur Olsen, The Rise and Decline of Nations (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982); y Pranab Bardhan, The Political Economy of Devetopment in India (Oxford, Inglaterra: Basil Blackwell, 1984). 11 Stephan Haggard, "The Politic of Adjustment: Lessons from the IFM Extended Fund Facility", en Miles Kahler; ed., The Politics of International Debt (Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 1986); Karen Remmer, "The Politics of Economic Stabilization: IMF, Standby Programs in Latin America, 1954-1984, Comparauve Politics, Vol. 19 No. 1 (octubre 1986), pp 1-24. 12Giovanni Andrea Cornin, Richard Jolly y Francess Stewart, eds., /vdjustmer wilh aHuman Face: Protecting the Vulnerable and Promoting Growth, Vol. 1 (Oxford, Inglaterra: Clarendon Press for the United Nations Children Fund, 1987). Ver asimismo el Informe anual de UNICEF, acerca del "State of the World Children'', 1988 y 1989. 13 Reconociendo la existencia de este problema, el Banco Mundial ha incorporado a algunos prstamos de sector e hbrido s unos incentivos de ms efectividad para los organismos "de lnea" u operativos. Por ejemplo, podra incorporarse a tal prstamo un acuerdo tridimensional conforme al cual el organismo conviniera en unas reformas especficas, as como el Banco Mundial estuviese de acuerdo tambin en suministrar al gobierno divisas, y el Ministerio de Hacienda se prestase asimismo a aumentar el presupuesto en moneda local del organismo operativo, con fines especficos. 14 C. David Finch, "An IFM Debt Plan", The lruernational Economy ; Vol. 3, No. 2 (marzo-abril 1989) pp. 89-91; Percy S. Mistry, African Debt: the Case for Relieffor Subsharan Africa (Oxford, Inglaterra: Oxford International Association, 1988), p. 46, prrafo sobre obligaciones del FMI. 15 Sobre este tercer canal Lending", op. cit., p. 61. 16 Para contrastar pareceres, vase Percy Mistry, African Debt, op.cit. p. 41 (sugiriendo que el Banco Mundial tome la delantera y el FMI minimice su papel en Africa subsahariana), y Louis Goreux, "The Fund and the Low-Incorne Countrics", en Richard Feinberg, Catherine Gwin y colaboradores. The Future of the IMF (La Reestructuracin del Fondo Monetario Internacional en un mundo multipolar, ver Gerald K. Hel1einer, "Pol icy-Based Program

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CEMLA, Mxico, 1991 y New Brunswick, NJ. Transaction Books en cooperacin con el Overseas Development Council, que apareci en 1989) donde se recomienda una cooperacin ms estrechas con misiones y negociaciones conjuntas.

Sumario de las recomendaciones del primer captulo

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2.1 ADMINISTRACION POLITICA DEL AJUSTE Y LA REFORMA ECONOMICAS. (John Waterbury) El ajuste econmico efectivo requiere que sea abatida la oposicin poltica. La tarea fundamental a corto y mediano plazos es el manejo de la coalicin. El proceso de ajuste en los pases en desarrollo bastante comnmente entraa la disolucin o el realineamiento de una coalicin basada en los intereses militares del sector pblico, del trabajo organizado y de los oficinistas urbanos. Tal coalicin es pro-urbana, si es que no anti-rural, y promueve la industrializacin sustitutiva de importaciones aunque distribuyendo el ingreso desde las poblaciones rurales a las urbanas y hasta cierto punto desde los ms ricos a los ms pobres estratos de ingreso urbano. La coalicin inicial es tpicamente remplazada por una que bien puede incluir el sector militar, pero que reposa ms en la agricultura comercial, los industriales privados y los sectores de exportacin. Esta desviacin puede invertir el sesgo urbano, reducir el nivel de vida de los que tienen ingresos fijos, engendrando inflacin y enajenar la

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intelectualidad. ., La habilidad de cada rgimen para gobernar estriba en una serie de intereses aliados y de copartcipes en la coalicin. Consiguientemente, todo rgimen que emprenda el ajuste estructural debe calcular cmo afectar el proceso a los diversos miembros de la coalicin. El reto decisivo, para el Iiderazgo poltico, consiste en evitar que se lesionen los intereses de todos los integrantes de la coalicin simultneamente. Una forma de afrontar ese reto reside en la divisin en compartimientos de la agenda de la reforma, para dispersar en el tiempo las cargas del ajuste. Slo en las circunstancias ms crueles deben emprenderse al mismo tiempo la devaluacin, el aminoramiento de la inversin, desindizar los salarios y eliminar los subsidios al consumidor. Corresponde alliderazgo decidir, no slo quin ha de pagar, y qu y en qu orden, sino tambin quin ha de ser premiado y, asimismo, en qu prioridad. La austeridad reduce el espacio de maniobra a ambos lados del libro mayor. Frente al aminoramiento de los recursos pblicos durante el proceso de ajuste, los dirigentes pueden ser tentados a prescindir de ser partcipes en la coalicin: partes del trabajo organizado, empresa privada orientada hacia el interior, "elefantes blancos" del sector pblico, etc. Semejante estrategia puede ser factible en el corto plazo, pero, a largo plazo, el riesgo poltico de aislamiento, parlisis y prdida de poder, para los expulsados de la coalicin, es muy real. Por eso, puede ser polticamente sensato que los lderes hagan uso de ms recursos para el mantenimiento de la coalicin tempranamente, en vez de arriesgarse a un aislamiento o a represalias, ms adelante. Los gobiernos pueden proceder de tres maneras para atraer o retener a los participantes, a saber: - Aplicar polticas y programas que procuren incentivos para los agentes econmicos necesarios para llegar al ajuste; - Efectuar pagos de compensacin a los perjudicados por el ajuste; - Proporcionar rentas y gajes a funcionarios pblicos y a allegados pertenecientes al sector privado. Los observadores externos, los donantes y los acreedores deben ser sensibles a estas cuestiones y tolerar una serie de medidas discrecionales y compensatorias, siempre que stas no impliquen una excesiva busca de renta o una distorsin del mercado. El proceso de ajuste da lugar a una fatiga que debe administrarse, y la distribucin de prdidas no debe ser transparente. Slo medidas que tiendan a estimular a los agentes econmicos para operar en nuevas formas deben ser visibles y congruentes hasta donde sea posible, ya que su propsito es remunerar ciertas clases de comportamiento. A fin de

minimizar la oposicin, a los gobiernos les es dable ocultar o disimular las prdidas y los beneficios que resulten de las reformas, pero esto no debe tomarse como seales econmicas de importancia. Los donantes deben reconocer que estas necesidades tcticas pueden nulificar sus preferencias por unas declaraciones claras y nada ambiguas de objetivos, explcita elaboracin de las providencias destinadas a lograr stos, y un calendario de cumplimiento forzoso, con la adicin del compromiso pblico para todo el conjunto. 2.2 EL AJUSTE ECONOMICO EN LAS NUEVAS DEMOCRACIAS (Stephan Haggard y Robert R. Kaufman)

En muchas nuevas democracias, la crisis de la deuda ha dado lugar a severas tensiones sociales, polarizacin poltica y una erosin general de la fe en la capacidad del gobierno. Tales condiciones son adversas a la consolidacin de los valores y las instituciones democrticas. Si los nuevos gobiernos son incapaces de reavivar el crecimiento econmico o se dejan atraer por polticas que generan nuevas crisis econmicas, unas fuerzas sociales militares y antidernocrticas -de la derecha o de la izquierdapodran expandir su influencia. La actual tendencia hacia la democratizacin podra demorarse, o incluso revertirse. Un anlisis de la poltica fiscal y monetaria en veinticinco pases asiticos, africanos y latinoamericanos muestra que las democracias asentadas se comportaron tan bien como los regmenes autoritarios en la prctica de polticas macroeconmicas estables durante los aos ochenta. Lo cual indica que el apoyo interno a cautelosas polticas macroeconmicas puede afirmarse bajo auspicios democrticos. Como grupo, empero, los nuevos (o renovados) gobiernos democrticos tuvieron peculiares dificultades en el control de la poltica fiscal y monetaria. Estas dificultades fueron parcialmente atribuibles a los legados econmicos que los gobiernos entrantes heredaron de sus autoritarios predecesores. Legados que variaban ampliamente entre las nuevas democracias, pero la alta inflacin en varios de los pases latinoamericanos haca que se mezclasen los problemas econmicos y polticos del mantenimiento coherente de la poltica macroeconmica. Hay tambin factores polticos que ayudan a explicar los diferentes comportamientos entre las nuevas democracias. Altos niveles de movilizacin poltica durante el periodo transitorio, dbiles instituciones para el encauzamiento de los intereses societarios, discontinuidades en la autoridad formuladora de las polticas, y estrategias de liderazgo populista, todo ello acrecienta las dificultades para practicar una poltica coherente. 37

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Dado el hecho de que tales variables polticas bsicas no son manipulables, el reto de las medidas de reforma est en encarecer las perspectivas de la democracia a la vez que se logran objetivos de polticas macroeconmicas estables. En pases que afrontan particulares retos econmicos y polticos, los donadores de ayuda, los acreedores y las instituciones financieras internacionales deben aceptar un enfoque gradualista para la estabilizacin, estimar de un modo realista lo que financieramente implica ese gradualismo, y apoyar las reformas estructurales escalonadas que reducen los riesgos polticos para los nuevos dirigentes democrticos. A los acreedores se les recomienda que se mantengan abiertos a la experimentacin de las polticas. En posiciones de elevada inflacin, los controles de salarios y precios no slo pueden ayudar a romper el crculo de inflacin inercial, sino asimismo a facilitar la lucha por participacin en el ingreso que es inherente a los acelerados aumentos de precios -y por ende, a mejorar las condiciones' polticas que aquietan la inflacin-o Donde la inflacin se ha amansado, no hay por qu exagerar los riesgos de las polticas expansionistas. Como muestra el caso filipino, procurar asistencia adicional puede contribuir a consolidar nuevas o renovadas democracias. Aun soportando el gradualismo y la experimentacin de las polticas, los donantes deben estar alerta a las tendencias de las nuevas democracias para evitar la restriccin fiscal y monetaria requerida para que tales programas tengan buen xito en el largo plazo. As pues, la condicionalidad es completamente apropiada, pero la asistencia y el alivio deben al mismo tiempo ser los adecuados para generar un mejorado comportamiento econmico. Sin tal perspectiva, los lderes democrticos tendrn que hacer frente a abrumadores desafos polticos. Los acreedores externos tienen que estar alerta a la forma en que la acrecentada autonoma ejecutiva, durante periodos de transicin poltica, puedan crear aquellas "lunas de miel" durante las cuales pueden lanzarse reformas estructurales. Los nuevos gobiernos democrticos y quienes desde el exterior los sostienen, deben capitalizar los fracasos de los gobiernos salientes. Las intervenciones gubernamentales asociadas a la corrupcin y a la mala administracin son ms fciles de desmantelar durante los periodos transitorios que durante los periodos de poltica "usuales". 2.3 DEMOCRATIZACION y DESINFLACION: ENFOQUE COMPARATIVO (Laurence Whitehead) La mayora de los regmenes en la Amrica Latina contempornea, pueden

ser descritos como ms o menos frgiles democracias (o incipientes democracias) afligidas de inflacin endmica y potencialmente incontrolada. En el corto plazo, casi no hay perspectiva realista de establecer democracias modernas plenamente seguras, con monedas estables. Pero este ideal sigue siendo una aspiracin vigorosa a largo plazo. Se debate considerablemente acerca de cmo las frgiles democracias latinoamericanas pueden llegar alguna vez a "consolidarse". Existe asimismo una literatura separada y sustancial sobre cmo pasar de la alta inflacin a una duradera estabilidad de precios. En este captulo se indica que hay afinidades estructurales entre los dos procesos, lo cual hace que valga la pena considerarlos aparejados. Adems, desde un punto de vista prctico, es sumamente verosmil que resulten alcanzables, si a cada uno de ellos se le aborda con mtodos que tengan en cuenta los requerimientos del otro. En pases en los que la democracia est asegurada, puede ser posible concentrar las energas polticas en una precipitada y decisiva victoria sobre la inflacin. En aquellos en que la estabilidad de los precios se halla "bien atrincherada", tal vez sea hacedero concentrar energas similares en un proceso de consolidacin democrtica. Pero, en la mayor parte de Amrica Latina, ninguna de estas condiciones se sostiene. En semejantes casos, lo ms verosmil es que la democratizacin con desinflacin se logre mediante avances parciales a incrementales en ambos frentes. No puede lograrse un xito slido y durable hasta que las subyacentes expectativas polticas y econmicas hayan sido perdurablemente amoldadas de nueva cuenta. Es probable que esto exigir por lo menos una dcada. Entretanto, el diseo, el ritmo, la ocasin y la secuencia de las polticas concretas debe tomar en cuenta el 'impacto ejercido sobre las dos clases de expectativas. Tanto la consolidacin democrtica como la des inflacin requieren que colabore toda una serie de grupos socioeconmicos y polticos potencialmente antagnicos. En la mayora de las circunstancias, esa colaboracin ser realzada con el gradualismo y la consulta. Aunque el "tratamiento de choque" y el recurso a una formulacin de decisiones sumamente centralizada y reservada pueda parecer que tiene algunas ventajas en el corto plazo (y pueda ser inevitable en las crisis reales), el echar mano frecuentemente de tales mtodos socava su eficacia y crea expectativas desestabilizadoras. El establecimiento, o la restauracin, de la democracia despus de un periodo de mando autoritario requiere casi siempre algunas polticas de redistribucin o rectificacin econmica. Sin embargo, las polticas de estabilizacin ms afortunadas entraan siempre, cuando menos, un aplazamiento temporal de medidas distributivas, hasta que los 39

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desequilibrios macroeconmicos hayan sido corregidos. En cualquier momento, estas dos prioridades pueden parecer irreconciliables. Ahora bien, tanto la desinf1acin como la democratizacin son contempladas como proyectos incrementales, y puede ser posible mitigar gradualmente las tensiones inherentes. O demasiada distribucin inmediata o demasiado sacrificio en el altar de la estabilidad de los precios pueden desestabilizar las expectativas politicoeconmicas. Es posible crear un clima mucho ms positivo de opinin si se demuestra que las demandas propuestas ahora pueden dar por resultado, tiempo despus una satisfaccin ms ordenada de las reivindicaciones. Por consiguiente, el ms democrtico (y, tambin, ms con fiable) objetivo de desinf1acin no es la estabilidad absoluta de los precios en el futuro cercano, sino un sistema de precios progresivamente ms estable durante un periodo de aos. En la prctica, esto puede significar que se tolere una baja inflacin de dos dgitos durante largo tiempo. Empero, si los formuladores de las polticas han de ser exitosamente gradualistas en cuanto a la desinflacin, tienen que mostrarse muy firmes y congruentes en su rechazo de la aceleracin inflacionaria. La crnica indica que las democracias ms asentadas son razonablemente congruentes acerca de esto (ciertamente, no es peor que la mayora de las dictaduras). En el inmediato periodo de posdemocratizacin es mayor el riesgo de un resurgimiento incontrolado de la inflacin -especialmcnte cuando la transicin desde el poder autoritario ha tomado la forma de "ruptura" y no de "pacto"-. En aos recientes, el ambiente internacional para la democratizacin y la desinflacin ha sido mucho menos favorable para Amrica Latina que, digamos, para las nuevas democracias sureuropeas. No obstante esto, hay programas intermitentes de apoyo externo. Se requieren firmes polticas multilaterales de largo plazo para poner en claro que la responsabilidad primaria reside en agentes internos que obren por cuenta propia. Deben evitarse intervenciones econmicas impuestas, en vez de mutuamente convenidas (y ms aun las intrusiones polticas). Los actores internacionales necesitan autolimitarse, a fin de evitar ulteriores expectativas internas desestabilizadoras. 2.4 LA POLITICA DE AJUSTE EN PRO DE LOS POBRES (Joan M. Nelson)

La proteccin de los pobres en el curso del ajuste ha logrado una prioridad mucho mayor en el seno de los pases en desarrollo y en crculos internacionales, a medida que los costos sociales de la crisis de la deuda y la depresin econmica van en aumento. Se estimulan tambin los

programas de ajuste en pro de los pobres como un medio de contener la rrcciente resistencia poltica popular a los penosos efectos secundarios de las medidas de estabilizacin y de ajuste. Pero, usualmente, los gobiernos tienen escaso incentivo poltico en ayudar a los pobres, considerando que estos representan aproximadamente la tercera parte de la poblacin. Las medidas ms fciles, en el orden poltico, suelen ser aquellas que slo ofrecen alivio transitorio (que tienden a contar con una aportacin sustancial de fondos externos). Mucho ms difciles son las reformas que entraan desviaciones mayores, ms obvias y/o de carcter permanente de recursos de los que estn en buena situacin 11 los ms pobres. Adems, las medidas programadas en pro de la tercera parte constituida por los ms pobres poco es lo que hacen por calmar la creciente oposicin poltica a los programas de estabilizacin y de ajuste. La oposicin ms potente emana de intereses creados que sienten la amenaza de reformas econmicas especficas, y de las clases medias que han padecido las ms pesadas prdidas durante los aos ochenta. Por eso es que deben seguirse unas medidas programadas a fondo, en pro de los pobres, principalmente para aliviar el sufrimiento y fomentar la justicia social. Es posible que la contribucin de estas medidas al sostenimiento poltico sea modesta. Existe algn riesgo en que los programas compensatorios temporales pueden desviar recursos y atencin respecto a reformas ms duraderas y de mayor dificultad poltica. Empero, ciertos programas compensatorios pueden tambin servir como cuas o modelos para esfuerzos de largo plazo en favor de los pobres. Tales esfuerzos merecen prioridad, aunque inicialmente ello implique un movimiento ms lento y a una escala menor. La continuacin de este debate, con el apoyo de mejores datos especficos de un pas acerca de los pobres y de una informacin ms completa sobre la experiencia de otros, puede cimentar una futura accin ms duradera, aunque la respuesta inmediata de un gobierno sea limitada. Los pobres apenas si son activos polticamente, pero la mayora de los gobiernos son sensibles a las presiones de los sectores populares o los "deciles" intermedios de la distribucin del ingreso, algunos de cuyos intereses se entremezclan con los de los pobres. La persistente crisis fiscal en los ms de los pases latinoamericanos y africanos ha llevado al Banco Mundial y a otras instituciones de desarrollo internacionales a insistir en que los subsidios deben programarse, y las erogaciones para salud y educacin reorientarse, de suerte que se favorezcan los ricos menos y los pobres ms. En la prctica es posible que semejantes desvos no slo beneficien a algunos de los de la tercera parte inferior e inclusive de la inmediata clase media (posiciones en deciles). Esto, polticamente, es una 41

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ventaja no un retroceso. En vez de arremeter directamente en contra de los incentivos polticos presionando para que los programas se circunscriban slo a los pobres, las organizaciones externas podran ayudar ms eficazmente a algunos, entre los pobres procurando identificar intereses especficos compartidos por stos con o deciles intermedios, as como las polticas y los programas especficos que a entrambos beneficien. A las presiones polticas ms dilatadas que amenacen los esfuerzos de ajuste no pueden darles de lado ni aun siquiera la reestructuracin mejor concebida de las erogaciones sociales y los programas compensatorios. Los muy afectados deciles intermedios demandan cada vez ms un ajuste que haga ms hincapi en el crecimiento y menos en la austeridad: demanda sta que exige mayores desvos en los flujos de recursos del Norte al Sur, y no tan slo hacia los pases ms pobres. 2.5 HACIA LA CAPACIDAD ESTATAL Y EL LIBERALISMO ABSORBIDO EN EL TERCER MUNDO: LECCIONES PARA EL AJUSTE (Thomas M. Callaghy) Contrariamente a la mitologa del libre mercado, el estado siempre ha desempeado un papel central en el desenvolvimiento econmico -hecho que es ms cierto ahora que durante la evolucin del capitalismo europeo en los siglos diecisiete, dieciocho y diecinueve-o El ajuste econmico en el Tercer Mundo requiere hoy un tensin equilibrada, es decir, compromiso entre el estado y las fuerzas del mercado. Desde la Segunda Guerra Mundial, los estados industriales de Occidente han ido elaborando ese compromiso; los acuerdos resultantes se han descrito como un "liberalismo embebido". Para entregarse a un ajuste econmico efectivo, los estados del Tercer Mundo necesitan capacidades estatales de dos gneros: Habilidad tecnocrtica y burocrtica de formular e implantar polticas que faciliten la lgica econmica del ajuste, y habilidad y libertad poltica para aminorar los costos de este proceso, pero permitiendo que tenga lugar. Empero, las instituciones estatales y las habilidades polticas que pueden producir este creativo equilibrio entre poltica y economa no aparecen automticamentc cuando se necesitan como parte de alguna imperativa poltica de ajuste. Tales capacidades estn muy desigualmente distribuidas entre pases del Tercer Mundo. Resultan ellas de luchas polticas, sociales y econmicas lentas, incrernentales y desiguales, y por eso es difcil "construirlas" o concebirlas deliberadamente. Las tentativas para estimular un ortodoxo ajuste econmico liberal en el 42

lcrcer Mundo han dado resultados indudablemente limitados hasta ahora en gran parte porque la necesidad de una tensin equilibrada entre el estado y las fuerzas del mercado no ha sido suficientemente apreciada-o Es tina leccin que hemos aprendido por nuestra propia cuenta, pero nos ha laltado voluntad para trasladarla a otros. En este captulo se arguye que es necesario que una forma de liberalismo absorbido, respaldado por adecuadas capacidades y recursos estatales tiene que extenderse al Tercer Mundo, si ha de lograrse un ajuste mutuamente beneficioso. Aun los mismos estados con capacidades tecnocrticas y burocrticas requieren una forma de liberalismo absorbido. Las experiencias de Chile y de Mxico son usadas para ilustrar este punto. Los estados con menores capacidades, incluidos los ms del Africa subsahariana, tambin requieren una forma de liberalismo absorbido, pero todava plantean complejos dilemas cuando los organismos externos tratan de compensarlos por las debilidades tecnocrticas y burocrticas. El ajuste econmico de buen xito requiere asimismo recursos suficientes; pero las escasas capacidades estatales limitan con frecuencia la asistencia financiera externa que puede usarse con eficacia y, por ende, amenazan la sostenibilidad de la reforma. Unas insuficientes capacidades estatales afectan el alcance y la rapidez del ajuste y, en tal virtud, el eficaz funcionamiento de la condicionalidad de las polticas. Un resultado es la sumamente acrecentada tensin entre los gobiernos del Tercer Mundo y los actores externos, particularmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. La condicionalidad debe ser racionalizada y hecha ms creativamente flexible, y los actores externos necesitan asegurar que sus esfuerzos por compensar la dbil capacidad estatal tienen efectos ms duraderos. Algunos actores externos, especialmente el Banco Mundial y, en menor grado, el FMI reconocen cada vez ms la importancia del estado y la necesidad de proceder ms lenta, cuidadosa y congruentemente en el intento de superar los obstculos institucionales; y otros de orden poltico y social, que impiden el ajuste. Muchos dirigentes, tesoreras y legislaturas occidentales tienen, empero, que aprender todava estas lecciones. Sobre todo, deben permitir que el Banco y el Fondo, y sus propios organismos de ayuda, pongan en efecto las tan duramente ganadas enseanzas de la ltima dcada, de suerte que la reforma econmica del Tercer Mundo pueda llegar a ser ms viable.

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2.6 LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES Y EL AJUSTE DE LAS POLITICAS (Miles Kahler) Los cambios que da la poltica econormca requieren los organismos externos de los gobiernos nacionales en el curso del ajuste -Io que se conoce como "condicionalidad"- siguen siendo una fuente de controversia poltica entre los gobiernos y sus acreedores, as como en las polticas internas de los pases individualmente considerados. Especial prominencia han alcanzado tres puntos de conflicto, cada uno de ellos con elevado contenido poltico. Los gobiernos nacionales discuten el contenido de los programas de ajuste, es decir, si las prescripciones de poltica del FMI yel Banco Mundial son las correctas para sus respectivas economas. Los gobiernos tambin se resisten a la intrusin de organismos externos, al considerarla como una infraccin a la autonoma de sus respectivas formulaciones de la poltica econmica. Y los grupos internos, que afirman perder poltica y econmicamente por las polticas de ajuste, procuran aminorar o impedir los cambios durante todo el proceso poltico. Esta constancia de un persistente conflicto indica que -desde el punto de vista tanto de los pases en desarrollo como de las instituciones financieras internacionales- un mejor manejo de la participacin de las organizaciones externas en las medidas de ajuste puede producir mejores resultados. La historia de la Iorrnulacin de decisiones y de su implantacin durante los programas de ajuste indica que la influencia externa afecta significativamente la prolongada direccin de la poltica econmica tan slo en un limitado nmero de casos. Los gobiernos, hondamente divididos, estn frecuentemente tan paralizados que poco es lo que puede influir la presin externa, otros gobiernos han determinado claramente acerca de un programa de ajuste econmico antes que los de fuera hayan llegado a proporcionar apoyo o consejo. Slo en ciertos casos escrupulosamente equilibrados han hecho su aparicin los organismos externos para inclinar las decisiones en favor de reformas econmicas ms dilatadas. Ms tenue es an el nexo entre la participacin externa y la afortunada puesta en marcha. Este testimonio de una influencia externa aparentemente limitada sobre el ajuste, conduce las cosas a una necesidad de estrategias que conlleven una carga menos poltica. Con frecuencia se recomienda el dilogo de las polticas como una opcin para cambiar la dinmica de la condicionalidad. Entre las iniciativas que podran mejorar las perspectivas polticas del dilogo, se tienen las siguientes: extender los debates ms all de un limitado ncleo tecnocrtico, acortar y simplificar la lista de las condiciones de las 44

polticas, y, posiblemente, levantar el perfil poltico del dilogo. Pero un dilogo de polticas que tenga buen xito tiene sus propios requisitos, incluida la voluntad, por parte de las instituciones financieras internacionales de considerar diagnosis y programas econmicos alternativos y distanciarse de los acreedores privados. La estrategia negociadora de los organismos externos debe ser ms sensible a los lmites polticos impuestos a sus compaeros de dilogo. Unos acrecentados recursos financieros suelen ser de importancia capital para el xito poltico de los programas de ajuste. Incrementando la posibilidad de una rpida reanudacin del crecimiento econmico y procurando recursos para modificar los pagos en las polticas internas, el financiamiento proporciona un medio para que los gobiernos superen los riesgos polticos del ajuste. Pero una dctil condicionalidad sin financiamiento generoso no es verosmil que produzca ajuste con crecimiento: en varios pases en desarrollo, durante los aos ochenta, las condiciones de poltica restrictiva con limitado apoyo financiero ahondaron el estancamiento econmico que socavaba la confianza en los gobiernos y en sus programas econmicos. Tampoco es el solo financiamiento generoso una garanta de ajuste con crecimiento. Los ms claros ejemplos de ajuste sustancial y de reanudado crecimiento fueron apoyados, a no dudarlo, por un considerable financiamiento, pero un compromiso poltico bien definido desempeaba un papel igualmente importante. El exitoso dilogo poltico puede contribuir a que las instituciones financieras internacionales (IFI) estimen mejor el grado de compromiso poltico con los programas propuestos. Pese a la importancia de una mejor "lectura" de la poltica de ajuste, es probable que los organismos externos no deban comprometerse abiertamente en el anlisis poltico. Podran, no obstante, mejorar considerablemente el uso que hagan de la informacin ya disponible para ellos acerca del ajuste de las polticas -comenzando por un mayor esfuerzo por recoger y utilizar dentro de sus propias instituciones la informacin que por su lado hayan reunido con el tiempo-o Las IFI no pueden intervenir -o dar pasos que parezcan intervencin- en la poltica de sus naciones miembros. Pero un mejor anlisis de los problemas polticos de ajuste no es tal intervencin, sino ms bien una importante ayuda para el eficaz consejo sobre el programa y para el apoyo financiero.

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El manejo poltico del ajuste econmico y la reforma

En no pocos aspectos, la tarea de la administracin poltica es de manejo de coalicin, puesto que cada rgimen tiene una serie de intereses concordados y partcipes de la coalicin que constituyen el sostn de su habilidad para gobernar. Por consiguiente, todo rgimen que emprende el ajuste estructural debe calcular cmo afectar el proceso a varios miembros <lela coalicin. Las coaliciones varan de pas a pas y con el tiempo', pero en algn punto del proceso de reforma algunos miembros de la coalicin estn ms propensos que otros a perder o a ganar. El reto esencial para los Ifderes polticos consiste en evitar que se lesionen los intereses de todos los miembros de la coalicin simultneamente. Tal cosa puede parecer obvia, pero el proceso de ajuste se emprende con frecuencia durante profundas crisis econmicas, y en virtud de ellas, cuando se hace preciso iniciar apresuradamente reformas econmicas y en forma generalizada. Todo lo que puede salvar al rgimen es el hecho de que el nivel del deterioro econmico sea ya muy elevado. En agosto de 1983, cuando mayor era la sequa, Senegal aument los precios al consumidor, congel los salarios del s .rvicio civil y los alquileres, abati los precios de productor de sus oleaginosas e impuso un impuesto de emergencia sobre la nmina pblica, u fin de socorrer al siniestrado campo. Ningn dirigente poltico hubiera

deseado nunca afectar voluntariamente a un conjunto semejante de intereses. El Presidente de Senegal, Abdou Diouf, empero, hallbase con la espalda contra la pared, postura sta que una reforma preventiva habra ayudado a evitar. Las enseanzas y proposiciones generales que se aducen en este captulo se extraen de las experiencias de seis pases del Oriente Medio, y un vecino, Pakistn, todos los cuales contemplan -o ya la hacen- la realizacin de reformas de ajuste estructurales. Estos pases afrontan dos amplios tipos de desafos -uno social, y el otro, burocrtico- en el proceso de ajuste. El reto social, sobre el cual se enfoca el presente captulo, abarca el tema de la distribucin de costos y beneficios de la reforma y las posibles respuestas de los grupos afectados en la sociedad. El segundo reto, que recibir algo menos de atencin, se refiere a diversos intereses burocrticos y a su modo de responder a la tarea de practicar (o sabotear) las reformas. En ambos casos, lo que se busca es el radicalmente diferente comportamiento por parte de individuos y grupos que haban llegado a acostumbrarse a unas normas que ya no se estiman apropiadas -y que, por ende, han desarrollado intereses creados en la perpetuacin del status quo-, Como vamos a ver, el ajuste estructural puede afectar tanto los recursos disponibles para los intereses burocrticos como su acostumbrado comportamiento, y en tales casos son, cuestiones de coalicin las que estn en juego. 3.1 MAGNITUD DE LA COALlCION

Tericamente, los dirigentes de la coalicin deben esforzarse por reducir la magnitud de sta, a fin de limitar y concentrar los recursos necesarios para su mantenimiento. Cuanto ms pequea la coalicin y ms congruentes entre s los intereses de sus integrantes, ms bajo ser el nivel de los recursos que requiere dicho mantenimiento. En pocas de austeridad, esta mxima parecera ser especialmente vlida. As, una dictadura castrense regida por y en pro de militares muestra lo que es una coalicin de pequeo tamao de buen xito interno. Puede ser posible que las coaliciones tengan usualmente, que ser mayores de lo necesario para ganar en una situacin especfica, y ello debido, simplemente, a que las situaciones econmicas y polticas cambian constantemente. El grado de incompatibilidad de los intereses con las coaliciones se acentuar con el tamao, y lo mismo ha de ser con el monto de recursos necesarios para mantenerlas unidas. El escrupuloso uso de remuneraciones y castigos secuenciales se requerir para el servicio (de las coaliciones). De tal suerte el reto para el liderazgo est en decidir, no slo quin pagar el qu, y en qu orden, sino, asimismo, quin ser premiado y 50

en qu orden. La austeridad reduce la holgura para maniobrar en ambos lados del "libro mayor". A las ruedas rechinantes hay que ponerles grasa, y, pensando en esto, los lderes deben retener considerable control discrecional sobre la asignacin de recursos. La clase de automatismo que la comunidad donadora y los economistas tcnicos ansan, puede tener que ser parcialmente sacrificada (ms adelante, en este mismo captulo, se proporcionan ejemplos de esta dinmica). Por el momento, baste sealar que ciertas clases de asignacin discrecional de recursos debe verse como algo necesario para el buen xito del ajuste estructural. Frente a esta merma de recursos pblicos durante el proceso de ajuste, los dirigentes pueden sentir la tentacin de segregar de la coalicin a algunos de sus copartcipes -segmeruos del trabajo organizado, empresas privadas internamente orientadas, "elefantes blancos" del sector pblico, etc-. Turqua ha estado movindose en esta direccin desde 1983 y tal vez Argelia, a consecuencia de las asonadas del otoo de 1988, est siguiendo un estrategia similar dentro de un marco autoritario. Tal estrategia puede ser factible en el corto plazo, pero a largo plazo el riesgo poltico de aislamiento, parlisis y prdida de poder de los que hayan sido arrojados de la coalicin es muy real. ' En suma, puede ser que tenga sentido poltico, a juicio de los dirigentes, el usar desde un principio ms recursos en el mantenimiento de la coalicin que arriesgarse al aislamiento o a las represalias ms tarde. Cabe, en todo caso, concebir el sistema remunerativo como integrado por tres clases de erogaciones. La primera, de gastos destinados a apoyar el proceso de ajuste y enviar seales positivas a los actores econmicos que han de beneficiarse y de conducir el proceso. La segunda son los pagos compensatorios a quienes dejar en desventaja el proceso (bien que la compensacin no tenga que ser equivalente al importe total de la prdida). La tercera es la de los recursos absorbidos por alquileres y deterioros. Los donantes, los acreedores y los consejeros econmicos aprueban las primeras, no siempre entienden la lgica de las del segundo grupo y condenan las del tercero. Realmente, la concepcin y el desembolso de los pagos compensatorios son esenciales para los periodos transitorios en el manejo de la coalicin. Por ejemplo, aumentos salariales peridicos pero no muy amplios, subsidios temporales respecto a bienes especficos, inversiones en infraestructura especficamente programada, y vivienda pblica, o como en Turqua, rebajas a los consumidores sobre el impuesto al valor agregado, son mecanismos compensatorios tpicos.

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3.2 COMPOSICION DE LA COALlCION DE LA DEFECCION

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Los siete pases que estamos considerando en el presente captulo tienen coaliciones compuestas de varias formas. El cuadro 3.1 permite, muy tentativamente, identificar los miembros y los no miembros de la coalicin, y nos proporciona, aproximadamente, una estimacin de sus respectivos pesos especficos en la coalicin. Pese a lo aproximadas que sean estas estimaciones, es considerable la variacin que existe entre estos siete pases, por lo que hace a los componentes de la coalicin predominante. En ninguno de ellos, sin embargo, puede decirse que es mucha la importancia del campesinado. El llamado sector "auto-gr" de Argelia (parcelas trabajadas autnomamente por los campesinos, de propiedades abandonadas por los colonos franceses en 1962) fue en tiempos una excepcin parcial, pero en 1987 fue de hecho rentado a cultivadores privados. Si bien el servicio civil en todos estos pases, con la posible excepcin de Jordania, es extenso y oneroso, resulta harto disperso e internamente estratificado para que pueda operar corporativamente. Las otras categoras muestran significante variabilidad, siendo la mnima cuando priva la autoridad militar. En seis de los siete pases, la milicia desempea un papel importante en los negocios pblicos y en la formulacin de polticas. En las siete, el militarismo absorbe gran parte del gasto pblico y de las escasas divisas (en Egipto, la sola deuda militar se cifra en el equivalente de 4 500 millones de dlares). Adems, en Argelia, Egipto y, en menor grado, Marruecos, las fuerzas armadas tienen el control de sus peculiares empresas econmicas, producen bienes y proporcionan servicios que ocasionalmente invaden la economa civil. Slo Tnez, hasta ahora, ha mantenido a la clase militar dentro de proporciones polticas y econmicas prudentes. La sustitucin del presidente Habib Bourguiba en 1987, por razones de salud, y su remplazamiento por el general Zine al-Abidine Ben Ali, claramente muestra el perfil militarista de Tnez, pero es demasiado pronto para saber si el peso especfico de este pas en la coalicin cambiar. Difcil es estimar cul es el lugar que ocupa el trabajo organizado en las polticas de la coalicin. De los siete pases, slo Pakistn y Jordania carecen de tradicin en cuanto a confederaciones laborales de algn poder. Los dems s poseen tales confederaciones, pero todas se han subordinado, en alguna medida, a la Administracin y al sector de la empresa pblica. En Egipto, por ejemplo, la gigantesca Confederacin General del Trabajo ha sido descrita como "grupo de veto'V, hbil para la disciplina laboral a

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cambio de las inclinaciones polticas (por ejemplo, no una empresa mixta entre las empresas del sector pblico y el capital externo). En Marruecos el movimiento laboral se ha dividido en el curso de los aos en confederaciones rivales, entre las cuales la UMT (Un ion Marocaine du Travail) con su activo liderazgo, es la predominante. Al igual que en Argelia, las huelgas no autorizadas parecen haber aumentado durante la ltima dcada. En Turqua el golpe militar de septiembre de 1980 condujo a la disolucin de la izquierdista Unin Confederal de Trabajadores Revolucionarios (DISK) dejando el campo a la principal organizacin federal, (Turk-Is), cuya membresa estaba sumamente concentrada en el sector pblico. Similarmente, en Pakistn el difunto mariscal Zia-ul-Haq cort las alas del trabajo sindicalizado, que haba formado parte de la coalicin de Zulfikar AJ Bhutto. En varios de estos pases, como en muchos otros en desarrollo, los convenios laborales corporativos, que estipulan la cooperacin obrera con la poltica gubernamental estn siendo puestos bajo severa tensin. Los reducidos presupuestos de inversin pblica, los recortes de subsidios al consumidor y el aminoramiento de los servicios de asistencia han roto los pactos sociales elaborados en dcadas de estatizada industrializacin sustitutiva de importaciones. Los lderes de las fundamentales organizaciones laborales tropiezan con grandes dificultades para frenar a sus afiliados, y pueden verse tentados a apoyar sus propias imgenes y abalanzarse hacia los primeros puestos, encabezando o siguiendo a sus trabajadores en las huelgas. Los dirigentes polticos nacionales deben estar preparados para hacer concesiones a los organismos laborales en la aplicacin de los programas de austeridad -aunque no fuera por otra razn que la de enaltecer la credibilidad de sus protegidos lderes laborales-. Mientras que el campesinado es omitido en las siete coaliciones, los agricultores capitalistas orientados al mercado estn presentes en seis, tienen fuerza en cinco y se hallan ausentes en Argelia -aunque con la desaparicin del secteur auto-gr la situacin puede estar cambiando-o En Jordania, Marruecos, Tnez y Turqua estos grupos representan una parte importante tanto en la generacin de exportaciones agrcolas como en la produccin de bsicos para los consumidores de mediano y elevado ingreso. Estos mismos pueden ser importantes mantenedores de programas de ajuste, y como muchos miembros de la lite urbana, incluyendo a los militares, tienen intereses agrcolas comerciales, el impacto antiurbano de las reformas agraristas puede ser mitigado -al menos, para algunos importantes miembros de la coalicin-o Jordania ha llegado a ser un gran proveedor de productos agrcolas para los pases de Oriente Medio exportadores de petrleo; Marruecos y Tnez se debaten desesperadamente

por abrir brecha en la Comunidad Econmica Europea, y Pakistn est potencialmente en condiciones de ser un importante exportador de

cereales.
A largo plazo, conquistarse la cooperacin de los administradores del ~e~tor pblico para el programa de reforma ser algo esencial. En los siete ,nl1ses,que se estn estudiando, el poder pblico tiene considerable peso especfico en lo que toca a ~a propiedad de activos, gente empleada, sectore~ en q~~ est presente y control sobre divisas (especialmente por la romercializacin del petrleo, gas natural, fosfatos, ctricos, etc.). Egipto y Argelia, empero, se vanagloran de tener los mayores y ms diversificados sectores pblicos, que empequeecen la actividad entera del sector privado, l'xc,IUlda la agricultura. Los ms altos administradores del sector pblico estn bien atnncherados en las coaliciones de todos estos pases, menos Jordania; y en Egipto y Argelia ocupan una posicin de influencia. -si no de :ormacin- de macropolticas. El reto, aqu, para los dirigentes polticos esta en reestructurar incentivos para que los administradores del sector pblico estimulen nuevas formas de comportamiento. Terminar con los monopolios y monopsonios del sector pblico, abatir los aranceles, desregular precios y procurar una autonoma real en el manejo empresarial pu~den producir el deseado efecto global. Sin embargo, quienes ocupan las mas altas Jerarquas tal vez prefieran un retiro tempranero a la desdicha de tener que aprender nuevas maas. Los importadores privados -en contraste con las empresas comerciales paraestatales que estn presentes en todos estos siete pases- desempean un papel trascendental en las coaliciones predominantes al menos en tres de esos pases: Egipto., Marruecos y Pakistn. En Egipto, la prensa habla fr~cuentemente de la "mafia de los importadores"; y desde mediada la decada de los setenta y la aplicacin del sistema autocambiario, gracias a la cual los importadores se les exima de la obligacin de informar sobre la fuente de sus divisas, los importadores han venido manejando operaciones evaluadas anualmente en miles de millones de dlares. Se les acusa de entorpecer voluntariamente la industria local al introducir productos con:peLIdores con los internos (e.g. cemento, tejidos), de trfico ilegal con divisas y drogas, y de menospreciara los departamentos ministeriales que tratan de regular sus actividades. . Con la excepcin de Jordania, todos los pases aqu considerados tienen Importantes ~mpr~sas pblicas y privadas que se encuentran en una etapa de md~stnahzaclon a, base de sustituir importaciones. En Egipto y Argelia, las ~as de ellas hallan se concentradas en el sector pblico, y sus administradores poseen la necesaria habilidad comercial para alejar o soslayar reformas encaminadas a acrecentar su competitividad y eficiencia.

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En Egipto, los administradores parecen haber sacado partido de estas habilidades, mientras que en Argelia se percibe el avance del proceso de reforma. La liberalizacin del comercio y la devaluacin tendern a menoscabar estas empresas, sean pblicas o privadas, al aminorarse las tasas reales de proteccin y elevarse los costos de las importaciones. Las empresas afectadas pueden reaccionar pidiendo prstamos incontrolados en el sistema bancario o prescindiendo -o rebajndolos- de sus activos.' Todos los miembros de las coaliciones aqu mencionadas se definen por la funcin o la ndole de sus respectivas actividades econmicas. Pero en muchos pases hay miembros de la coalicin que tambin pueden definirse por su origen tnico, credo religioso o trasfondo regional (piensa uno, por ejemplo, en el papel desempaado por los Kikuyu en la predominante coalicin de Kenia). En los siete pases aqu considerados, tales factores son de importancia marginal, salvo en dos: Turqua y Pakistn. La divisin entre palestinos y los de origen beduino en Jordania puede repercutir en la puesta en marcha de la reforma (por va de ejemplo sencillo, los jordanos no palestinos predominan en los cuerpos de funcionarios, mientras que los palestinos concentran ms su actividad en el comercio y la industria y en las labores de oficina). Algunos arguyen que existe una "cuestin bereber" en Argelia", pero la presencia de argelinos de origen bereber en todos los componentes de la coalicin indica que esto no constituye un problema. Turqua y Pakistn, en cambio, afrontan reclamos de numerosos grupos etno-regionales (por ejemplo, los curdos, los sindhis, etc.) que estn excluidos de sus coaliciones predominantes. Los siete pases son, en varios grados, musulmanes, y en cada uno de ellos el tema de la "economa islmica'' es, con mucho, una partida de la agenda de las medidas econmicas y de la poltica en general. Pakistn es el que ha ido ms adelante en la adopcin de una economa "islmica". En trminos generales, es decir, en Pakistn y otras partes, ello se reduce a una banca y unas finanzas exentas de intereses. No se ve claro qu otras cosas pueden ser distintivas en los ordenamientos econmicos islmicos. Lo que s resulta claro es que los grupos musulmanes conscientes de s mismos han llegado a ser partes integrantes identificables en estos pases, y partes de ellos pueden ser (o lo han sido ya) incorporadas dentro de las coaliciones prevalecientes. En Turqua, Pakistn y Egipto, el liderazgo poltico ha asumido una ptina islmica, al mismo tiempo que se ha autorizado una oposicin importante tambin islmica. Negociar con elementos islmicos en el dominio econmico retrotrae tpicamente la cuestin de la legalidad de intereses. Por toda la regin, hay establecimientos de banca islmica junto a las instituciones financieras convencionales. Este hecho tiene importantes repercusiones en el proceso 56

de ajuste. Medidas estn dar para fomentar el ajuste y la desviacin de recursos (hacia el ingreso de divisas o el ahorro) reformando las tasas de inters relativas pueden verse melladas en sus efectos. Y las iniciativas para promover la inversin privada pueden entorpecerse por la tendencia de las instituciones islmicas a usar sus fondos en inversiones de rpido rendimiento, a veces especulativas.' Asimismo hemos visto surgir nuevos intermediarios financieros. En Egipto, veintenas de compaas financieras islmicas (sharicat tawzif al-amwal) han proliferado, y las mayores de ellas tienen varios miles de millones de dlares en moneda local o en divisas extranjeras. Su base de activos, en la medida en que se conoce, es angosta, pero la tasa de rendimiento por depsitos ha sobrepasado en buena parte la tasa de inflacin, y con mucho la tasa de inters pagada por bancos pblicos y privados. Slo en el verano de 1988 dio pasos la junta de valores burstiles para regular estas compaas. Poca duda hay de que varios egipcios sumamente bien situados se han asociado con estas compaas. En Turqua, el primer ministro, Turgut Ozal, hizo constituir, fuera de presupuesto, varios fondos, cuyo valor total es del orden de 5-7 mil millones de dlares. Se nutren tales fondos de gravmenes a las importaciones y contribuciones reservadas, y sus inversiones anuales (sobre todo en vivienda e infraestructura) alcanzaban en 1988 el 6 por ciento del producto interno bruto (PIB). En suma, la difusin del financiamiento islmico -en parte para satisfacer a integrantes y miembros de la coalicin musulrnanes-. pone una fraccin no desdeable de la economa de algunos de estos pases fuera del alcance de las polticas convencionales de ajuste. 3.3 AMENAZAS Y DEFECCION

Una pauta bastante comn en los pases en desarrollo es que el proceso de ajuste implica la disolucin, o por lo menos la realineacin, de una coalicin dominante basada en la milicia, el sector pblico, el trabajo organizado e intereses urbanos y burocrticos. Esta coalicin es prourbana, ya que no anti-rural y trata de fomentar la industrializacin sustitutiva de importaciones al par que de redistribuir el ingreso de las poblaciones rurales a las urbanas y de los estratos de mayor a los de menor ingreso. Como su retrica es a las veces populista y nacionalista, parece posible que reciba el apoyo de los intelectuales. Esta coalicin es con frecuencia reemplazada por otra que puede incluir todava a la clase militar, pero que se apoya ms en la agricultura comercial, los sectores industrialistas privados y el de exportacin. Puede esta ltima revertir el sesgo urbano, lesionar el nivel de vida de los que tienen ingresos fijos (removiendo los 57

subsidios al consumidor y las incrcmcntadas tasas de inflacin), as como enajenar a los intelectuales. S ' deja de hacer hincapi en los programas distributivos, en tanto la eficiencia econmica y la cornpetitividad internacional se convierten en las nuevas consignas de la coalicin. Aunque los diferentes miembros de la coalicin y los sectores no coaligados sufren los inconvenientes del ajuste, la verdad es que poseen varios grados de potencial para destruir el proceso mediante huelgas (trabajo organizado), o asonadas (grupos urbanos sin organizar y de bajo ingreso), o bien mediante fugas de capital (sector privado, importadores) o reteniendo las remesas (migrantes y mano de obra especializada), y, en fin, por el atesoramiento o los prstamos no garantizados (empresas del sector pblico). El aspecto ms importante de estas amenazas -los "umbrales" a partir de los cuales hay ms posibilidad de que stas se pongan en prctica- es uno acerca del cual es poco lo que se sabe. Los lderes polticos deben calibrar cundo el dao infligido a los intereses de grupos especficos provocar una respuesta explosiva. La experiencia ha variado de tal suene, que no se dispone de respuestas satisfactorias. En varios pases, dentro y fuera del Oriente Medio, los asalariados han sufrido prdidas considerables en su ingreso real durante varios aos. En Mxico se han perdido alrededor de 200 000 empleos industriales desde 1982. Las organizaciones laborales y las de burcratas no han podido evitar las medidas de autoridad que llevaron a tales resultados. En ese mismo periodo, Mxico ha sufrido importantes fugas de capitales -no ha sido tal el caso de Turqua, pese a haber pasado por las mismas circunstancias econmicas-o Semejantes casos indican que los umbrales son a veces inesperadamente elevados. Pero se dan asimismo los casos contrarios: el rgimen autoritario argelino fue desafiado y sacudido en octubre de 1988 por alborotos masivos que entraaban a todos los segmentos de la poblacin, y este fue seguido por una crisis similar en Jordania, en la primavera de 1989. Con esto en la memoria, consideramos la naturaleza de las amenazas que tanto los miembros de la coalicin como los que no lo son pueden plantear. El trabajo organizado, por ejemplo, se concentra, por lo general, en los ms avanzados, y a veces los ms sensibles, sectores de la economa. Si los sindicatos obreros entran en huelga, pueden paralizar los transportes y los puertos y clausurar industrias estratgicas, como ocurri en algunas factoras militares egipcias en 1968 y en los campos petrolferos iranes en 1978-79. El no prevenir a tiempo las reivindicaciones de un sindicato especfico puede costar un elevado precio poltico. La huelga de la Guardia Civil de Per, en febrero de 1975, no slo puso fin al programa de estabilizacin del pas, sino que eventualmente socav al propio rgimen militar; y en Sudn, en marzo de 1985, sindicatos de burcratas y las

asociaciones profesionales fueron el instrumento con que se ech abajo al rgimen de Gaafar Nimeiri. Si las huelgas del trabajo organizado parecen posibles, los dirigentes deben tratar de asegurarse de que las reivindicaciones obreras no van a propagarse a otros grupos, como estudiantes, desemp1eados o el sector obrero informal. La mano de obra no organizada, los trabajadores urbanos en paro y los que viven en chabolas pueden ser los sectores de poblacin ms propensos a la violencia y los menos protegidos contra sbitos incrementos del costo de la vida. A veces, los resultados son espectaculares, como en Egipto en enero de 1977, Casablanca en 1965 y 1981, Y Argel en el otoo de 1988. La violencia, empero, no suele ser duradera, a menos que atraiga a otros participantes o enlace con otras causas. Un rgimen puede ser capaz de disipar la tormenta si al trabajo organizado se le ha proporcionado un amortiguador contra el impacto de las reformas. Aunque es probable que Bienen y Gersovitz estn en lo cierto al aseverar que los programas de estabilizacin y de ajuste no suelen causar violencia e inestabilidad, no es menos cierta la posibilidad de que enciendan una situacin ya explosiva.? Si no puede usarse la polica contra los alborotadores (como en Per en 1975), o si las reivindicaciones econmicas de las poblaciones urbanas llegan a confinar con un movimiento religioso o ideolgico (caso de Irn en 1978 y 1979), la violencia puede propagarse, por su propio impulso, a elementos cada vez ms numerosos del pueblo bajo. De manera anloga, unos movimientos que en sus inicios parezcan marginales o extremistas pueden encontrar de repente reclutas, si abruptamente se imponen dificultades econmicas a un sector dado de la poblacin urbana. La austeridad combinada con la devaluacin puede provocar huida de capitales. Esta es la amenaza, o el arma, del sector privado -particularmente de importadores, empresas de servicios financieros y corredores de divisas. La fuga de capitales ante el temor de una devaluacin puede causar ms dao del que un programa de reforma tal vez fuera capaz de corregir. Los economistas pueden debatir los mritos relativos de una apresurada y considerable devaluacin sin advertencia previa, una serie de devaluaciones, o, como Egipto anunciara en 1986, para retractarse pasados dieciocho meses, una "unificacin de tipos de cambio". Si los importadores y los banqueros son importantes participes de la coalicin, empero, el rgimen quizs no sea capaz de controlar lo que toma proporciones de sabotaje de una faceta considerable del proceso de ajuste. En 1982, Mxico fue llevado a nacionalizar el sector de la banca privada con el fin de contener la hemorragia de dlares. Si bien la mano de obra migratoria no ha sido un formal o reconocido componente de una coalicin dominante en ningn pas, s ha servido para 59

apuntalar los saldos de divisas de la mayora de los pases que en el pres~nte captulo se examinan. Tal es, al menos, el caso de Argelia, que ha confiado en las rentas de las exportaciones de gas y petrleo, y ms an el de Jordania, donde las remesas han ascendido a veces al equivalente de dos terceras, partes del producto interno bruto (PIB). Es de vital importancia saber como afecta la devaluacin a los flujos de las remesas. Debido al decai~i~nto. d~ las economas de la regin basadas en el petrleo, es verosmil asisur en los aos venideros al estancamiento de las remesas pero existe asi.misn;o la posibilidad de que, mediante la devaluacin y las altas ta~as de mteres, una mayor proporcin de las remesas totales puede ser atrada por el sistema bancario formal de los pases exportadores de mano de obra. Puede hacerse una vigorosa defensa econmica y poltica de la_devaluacin tan slo con estos argumentos. El hecho de que Argelia, en anos recientes, no haya atrado mas que 140 millones de dlares por remesas (que hay que comparar con los 2-3 mil millones de dlares devengados por Egipto y Turqua) indica el potencial impacto de la modificacin de estas remesas. Las empresas del sector pblico y sus administradores pueden reaccionar de diferentes maneras. Previniendo la devaluacin, les es dable atesorar materias primas y bienes de capital importados, para agregarlos a la ya poderosa corrida sobre las existentes reservas de divisas, y pueden tambin hacer frentes a los recortes de inversin tomando cuantiosos prstamos del sistema bancario pblico o demorando los pagos de la deuda externa. C?n frecuencia se arguye que el sector agrario tiene que beneficiarse por el aJu~te es~uctural, y que slo la perturbacin del status quo de la adversa relacin de intercambio interna de este sector acarreara menor produccin y el abandono de los cultivos "gubernamentales". De hecho, este fue el cas? de Turqua entre 1980 y 1987, cuando los grandes aumentos registrados e~ los insumos agrcolas localmente producidos, especialmente en los fertilizantes, le fueron atribuidos al sector agrcola. Slo determinados subsectores entregados a las exportaciones agrcolas fueron capaces de mantener sus propias relaciones de intercambio frente a las que generalmente se deterioraban." De igual modo, la supresin de subsidios indirectos sobre el diesel y la electricidad pudo determinar las pronunciadas alzas en los costos de produccin, que tenan que ser, o absorbidas por los propios cultivadores, con repercusiones impredecibles, o transfendas a los consumidores, con consecuencias igualmente imposibles de prever. Cmo ser afectado el sector agrario por el proceso de ajuste es materia p~ala investigacin emprica. Lo mismo que en Turqua (y tambin en Mxico) el proceso puede inicialmente entraar un deterioro del bienestar

global del sector del campo, conforme los precios de los insumos se elevan y los liberalizados regmenes comerciales se abren a importaciones competitivas de productos agrcolas. Solamente exportadores agrcolas especializados pueden beneficiarse en las etapas iniciales del ajuste. La dinmica de la reestructuracin de la coalicin y de la aplicacin del ajuste puede captarse mejor examinando dos casos contrastantes. En la dcada de los sesenta, Turqua y Egipto tenan, sobre poco ms o menos, anlogas coaliciones predominantes. Ambos pases haban seguido estrategias de industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI) emprendidas estatal mente. El ncleo medular de la coalicin consista en jefes militares de elevada graduacin, la escala superior de la burocracia del estado y los administradores de las empresas pblicas, ms las principales confederaciones y una parte considerable de la intelectualidad. Ms en Egipto que en Turqua, la estrategia de la ISI mostraba un acentuado sesgo antirrural. Para mediados de los setenta, ambos pases hallbanse encenagados en crisis fiscal, de balanza de pagos y de servicio de la deuda. Trataron estas crisis en formas enteramente distintas. En los ltimos aos setenta, Egipto estaba ya en condiciones de percibir rentas por las exportaciones de petrleo, tarifas de trnsito por el Canal de Suez y remesas de trabajadores ausentes. Obtena asimismo este pas rentas estratgicas de los Estados Unidos, a consecuencia de los acuerdos de Campo David. Dichas rentas las usaba Egipto para mantener su grande y ya existente coalicin basada en la ISI. Los recursos externos que podran haberse encauzado hacia el ajuste estructural y la concomitante reforma de la coalicin dominante fueron usados, en cambio, para sostener el consumo de la existente coalicin agregndosele por '10 menos un nuevo miembro: intereses del sector privado en importaciones y en la banca. Al cierre de la dcada de los ochenta, esta frmula ya no parece econmicamente sustentable. Las rentas han declinado, en tanto que las demandas de los partcipes en la coalicin se han acrecentado, pero la estructura productiva de la economa egipcia no se ha alterado en forma significativa. Slo el continuo aflujo de rentas estratgicas puede salvar a Egipto de un lamentable y desquiciante proceso de mudanza y reconstruccin de la coalicin. Turqua, en cambio, careca de petrleo que exportar y ya padeca el estancamiento de los flujos de rernesas a finales de la dcada de los setenta. Sus dos ltimos gobiernos civiles en ese periodo procuraron implantar partes de un "paquete" de ajuste que inclua la devaluacin, Y los miembros de la OTAN aliados de Turqua suministraron cuantiosa aportacin de capital para amortiguar el proceso. Ahora bien, debido a la incontrolada violencia poltica interna, los militares turcos asaltaron el poder en 61

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septiembre de 1980 e iniciaron un proceso de draconiana remodelacin de la coalicin dominante. Las facultades universitarias, las organizaciones estudiantiles y los sindicatos obreros fueron purgados de sus lderes radicales, se arrest a polticos, y los partidos fueron disueltos. Nuevas leyes cortaron de raz las actividades polticas permisibles. El poder civil fue restaurado en 1983, cuando comenzaba a surgir una nueva constelacin de partcipes en la coalicin. Los actores principales del proceso de ajuste iban a ser los grandes intereses privados atrados por el seuelo de la campaa exportadora, una depurada confederacin del trabajo al amparo del sector pblico, un desmoralizado sector de la empresa pblica segregado de la inversin pblica, una nueva tecnocracia financiera que manejase el proceso de ajuste, redes de intereses privados apoyados en los mercados internos y ligados como cuasiclientes al rgimen y al partido prevaleciente, y, desde luego, los militares. Aqu, los perdedores eran los grupos de asalariados y burcratas urbanos, los intelectuales, y, hasta cierto punto, los pequeos propietarios agrcolas, todos los cuales resultaban ser vctimas de los desmesurados aumentos en los precios de los insumos. De estos casos contrastantes se acaba la importante leccin de que es la continuidad o discontinuidad en el modo de operar el rgimen, ms bien que los grados relativos de democracia o autoritarismo, lo que fija los lmites de lo que es y no es posible en la promocin del ajuste. Hosni Mubarak legatario de un cuarto de siglo de continuidad del rgimen, est aferrado a una coalicin que ya no puede abandonar, y carece de los recursos que podran crear nuevos intereses capaces de apoyar sus esfuerzos para persistir en el ajuste. Los militares turcos disolvieron o intimidaron a los miembros de la coalicin en Turqua y (luego de haber creado un vaco poltico mediante la abolicin de los partidos) dejaron que el primer ministro Ozal formara una nueva coalicin de intereses polticos y econmicos.

esfuerzos para que la inflacin sea abatida. t4.1 Fase 1


En esta fase, los tres componentes de las polticas sern la devaluacin, la reduccin del dficit mediante recortes en la inversin pblica y la dcsindizacin de los salarios. Los objetivos son proteger la devaluacin manteniendo la tasa inflacionaria por debajo de la de los principales .onsorcios comerciales. La reduccin de la inversin pblica y la desindizacin de los salarios obedecern a este propsito. Las medidas deben conducir a la promocin de exportaciones agrcolas y manufactureras. Quiz fomenten una mayor eficiencia en el comportamiento del sector pblico y, como el caso de la India mostr ulteriormente despus de 1973,9 aminorar la inversin en empresas del sector pblico que dependen de las importaciones, las cuales disminuyen significativamente. , Los posibles beneficiarios de esta hipottica coalicin (Fase 1) senan los cxportadores agrcolas (esto es, cultivadores ya sumamente comprometldo~ en la produccin agraria capitalista); los exportadores privados, y quiza pblicos, de bienes manufacturados, el sector turstico y los trabajadores rnigratorios que fueran capaces de convertir sus ganancias al nuevo upo de cambio devaluado. Los perdedores potenciales, en la Fase I, son las empresas del sector pblico (flujos de inversin aminorados, restriccin de las importaciones, ctc.); cualquier empresa vinculada a los insumos importados; la clase militar, que puede notar el espectacular incremento del costo de las armas importadas, y el sector de la construccin, que sufrir los efectos de la recortada inversin pblica. Las consecuencias de la Fase I pueden ser neutras o indeterminadas para las poblaciones urbanas de bajos y/o fijos ingresos, puesto que el aumento del costo de la vida inducido por la devaluacin y la desindizacin de los salarios puede ser contrarrestado por: a) el mayor valor en moneda I~cal de las ganancias remitidas desde el extranjero, b) el impacto antllnflaClOl11sta de reducir las erogaciones gubernamentales, y e) el mantenimiento de los subsidios al consumidor.

3.4

ESCALONAMIENTO DEL AJUSTE

Una descripcin de dos fases de una hipottica reforma con programa de ajuste puede mostrar la forma en que la secuencia reformadora puede distribuir cargas y remuneraciones entre los miembros potenciales y reales de la coalicin, en el decurso del tiempo. Debe hacerse hincapi en que esta secuencia es explicativa y no indica una trayectoria preferida. La adecuacin econmica secuencial es tema de una abundante literatura.f Asimismo debe observarse que segn se presume, el comienzo de un programa de ajuste entraa medidas de estabilizacin muy estandarizadas, de la variedad del FMI, y que semejantes providencias entraarn no pocos

3.4.2 Fase II
Las medidas de poltica asociadas con esta fase son las siguientes: reduccin de subsidios al consumidor, liberalizacin de los precios del productor agrcola, rebaja de las tasas de inters, un incremento de la

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inversin pblica, alguna desregulacin de los precios industriales, reduccin de aranceles y ajustes constantes del tipo de cambio. La finalidad de estas medidas es mantener una tasa moderada de crecimiento y evitar la "estanflacin", estimular la produccin agrcola en general y las exportaciones de este gnero en particular, alentar las inversiones del sector privado y un desvo hacia los mercados de exportacin, crear ocupaciones no agrcolas para proteger los ingresos en este sector y absorber a los trabajadores migratorios que regresan. Los beneficiarios de esta fase sern el sector agrcola en general -y los exportadores en particular- y las empresas del sector pblico que venden sobre todo en el mercado interno. Estas empresas, luego de haberse perfeccionado en la Fase I, se beneficiarn ahora de los acrecentados flujos de inversin. Tendr la Fase II un efecto neutro o indeterminado sobre las industrias susLituLivasde importaciones, sean pblicas o privadas, ya que les afectarn los crecientes costos de los insumos internos y probablemente de las cuentas salariales, que pueden o no ser compensados con prstamos blandos y con la desregulacin de precios. Del mismo modo, los que se dedican a la exportacin de bienes manufacturados experimentarn un aumento en los precios de la mano de obra y de las materias primas locales. La mayora de las medidas de liberalizacin se excusarn en la segunda fase. Frecuentemente se recomienda que stas se adopten al comienzo de un programa de ajuste estructural, pero se requiere cautela en los casos de Egipto, Tnez, Marruecos, Pakistn y Jordania. Estos pases han padecido crnicos desequilibrios comerciales durante muchos aos. Barrer con la liberalizacin comercial agravara dichos desequilibrios antes de que los actores locales pudiesen responder en forma adecuada. Turqua -quc ha ido ms lejos que cualesquiera otro pas de la regin en lo que toca a liberalizar el comercio y promover exportaciones- en realidad lo que ha hecho es acrecentar su nivel global de proteccin en los ltimos tres aos, mediante aranceles y exacciones tributarias. Argelia, que en el largo plazo pudo beneficiarse ms de la liberalizacin del comercio, es el pas menos preparado para afrontar el reto a corto plazo. No es propsito del presente ejercicio sugerir que estas dos fases (que conducen al control y el desvo del gasto) representen la mejor forma de proceder, sino ms bien ejemplificar cmo puede escalonarse la carga del ajuste sin daar simultneamente al grueso de los miembros de la coalicin. Slo en las ms crueles circunstancias deben emprenderse al mismo tiempo la devaluacin, el aminoramiento de la inversin, la desindizacin de salarios y la eliminacin de subsidios al consumidor.

3.5 T ACTICA: SINCRONIZACION POLITICA, GLOBALIZACION DE LAS POLITICAS, RETORICA y ESTILO, Y CREDIBILIDAD loan Nelson y otros han asentado que el proceso de ajuste requiere un elevado grado de cohesin elitista y la habilidad de las lites de proyectar In determinacin de persistir en el proceso. !O Slo con credibilidad y rapacidad de pronosticar suministrarn las polticas de ajuste la clase de desviacin de factores y de nuevo comportamiento econmico que se desea. Algunos regmenes gozan de esta clase de credibilidad en mayor medida que otros, pero, cuando se imponen penalidades, las clases privilegiadas a las que su propio pueblo considera corruptas, o que viven sobrepasando sus medios, tal vez carezcan de la voluntad o confianza de Ignorar los retos para las reformas. Adems, esas lites y coaliciones tal vez queden de mala manera divididas por la mera adopcin de un programa de ajuste estructural. As, la devaluacin de la rupia por Indira Gandhi, en 1966, por ejemplo, someti a severas tensiones a la coalicin que con ella gobernaba. Los amotinamientos de Argelia, en el otoo de 1988, claramente ejercieron anlogas presiones sobre la coalicin de Chadli Benjedid, ahora sujeta a una importante reestructuracin. La democracia puede muy bien ser de beneficio altamente prctico para regmenes que han sufrido penosas medidas econmicas. En el Medio Oriente, pases tan diferentes entre s como Turqua e Israel han ron seguido implantar o sostener rgidas medidas de austeridad pese a gobiernos de coalicin o a gobiernos sustentados por muy angostas mayoras. Son posibles dos panoramas electorales. En el primero, los Ifderes solicitan del pueblo un respaldo general, y despus, ya con el apoyo de un flamante mandato, llevan vigorosamente adelante el ajuste globalizado. Abdou Diouf fue elegido presidente de Senegal en marzo de 1983 e impuls su globalizacin de la austeridad en el siguiente agosto. Iurgut Ozal ha seguido hasta cierto punto los mismos pasos que el anterior desde la primera victoria de su Partido de la Madre Patria, en 1983. La estrategia, empero, puede resultar contraproducente; los alborotos de 1977 en Egipto vinieron despus de las elecciones parlamentarias de noviembre de 1976. Cualquier rgimen puede tener el deseo de convertir en tema abierto el programa de ajuste durante las elecciones de tal suerte que una victoria en los comicios puede proclamarse como un mandato popular para el avance. Sin embargo, no parece que las elecciones egipcias de 1987 fueran utilizadas con tal propsito. Un segundo panorama puede comenzar por implantar el proceso de ajuste, y proceder despus a la convocatoria electoral. Lo que con esto se 65

busca es que el pas obtenga beneficios de la reforma y que, luego, un bloque de electores -ms numeroso que cualquier otro grupo del pas- sea susceptible de movilizacin en favor del rgimen. Previamente a las elecciones turcas del otoo de 1987, Ozal derram ms de mil millones de dlares en el campo por medio del aumento del precio de los productos cosechados. No es que esto provocara una victoria aplastante, ni mucho menos, dado que a los cultivadores no les haba ido nada bien en aos anteriores, pero s contribuy a producir una mayora relativa en los comicios y una slida mayora en la Asamblea Nacional. Los regmenes autoritarios no pueden legitimizarse tan notoriamente con una mayora rural, y tendrn que afrontar grandes concentraciones de votantes urbanos, sobre quienes recaer buena parte de la carga del ajuste y que estn en posicin de poder para sabotear todo el proceso. Debe sealarse, empero, que esta divisin en urbano y rural es ms bien un artificio -y lo es, a no dudarlo, en los pases que estamos considerando-o La amplitud y la ndole de la migracin rural -urbana es tal, que entre el campo y la ciudad hay un estrecho nexo en virtud del empleo ajeno a la agricultura y las remesas de la mano de obra ausente. Las familias rurales no quedan al margen de una baja del nivel de vida de las poblaciones urbanas. Si un rgimen busca apoyo en el campo -quizs eso es lo que deseaba el rgimen argelino- tendr que desviar considerables recursos de inversin e incentivos de precios para compensar el impacto del deterioro del nivel de vida urbano sobre las familias rurales. Lo que desea encontrar el donador en los pases en desarrollo es una clara y nada ambigua declaracin de objetivos, la explcita elaboracin de medidas para lograr esto, y un calendario forzoso, aparte del compromiso pblico de globalizacin de la reforma. El proceso de ajuste requiere el manejo de las dificultades, y no hace falta que la distribucin de prdidas sea transparente. Por eso, los lderes y los forjadores de las polticas deben resistir la presin para que se hagan las precitadas declaraciones. Una excepcin a esto son aquellas polticas concebidas para enviar seales a los actores econmicos a fin de estimularlos a que se comporten de nueva forma. Estas ltimas (polticas) deben ser tan visibles y congruentes como sea posible, ya que su propsito es recompensar ciertas clases de conducta. En cambio, las polticas de austeridad deben ser desiguales a veces internamente incongruentes y, de ser posible, camufladas. Las prdidas y ganancias de algunos de los participantes no deben estar claras. A mayores costos potenciales polticos y econmicos del ajuste estructural, mayor ha de ser el beneficio emanado de la ofuscacin. Muy bien capta este dilema Yair Aharoni:

Cuando los objetivos entran en conflicto, una resolucin claramente perfilada o la Iuacin de prioridades puede no ser la solucin ptima para todos los actores. Estos ltimos recurrirn ms bien a una cuasi-resolucin de los conflictos, diferirn la definicin exacta del problema o incurrirn en rodeos, pero la abierta confrontacin In evitarn.U

cmo frenar los apetitos de sus propios establecimientos

pueden tropezar es el de militares. Los mexicanos, desde el Presidente Lzaro Crdenas en adelante, lo han demostrado. Un modo de hacerlo era publicar una erogacin sustancial para el ejercicio en el presupuesto anual, y despus aminorar el gasto, ao tras ao, tanto como un 30 por ciento. Un subterfugio de otro gnero es el iplicado en Egipto, donde se han mantenido los subsidios en toda una serie de partidas, desde cierta calidad de pan hasta las tarifas de los autobuses, pero, en si mismos, las partidas y los servicios subsidiados han ido desapareciendo gradualmente, al sustiturseles por otros ligeramente modificados pero ms onerosos. Es la conocida como "desubsidiacin" a hurtadillas. No le quita la comida de la boca al pobre, pero evita el malestar que pudiera expresarse de ser elevados los precios oficialmente. En la India, en el mes de febrero de 1986, se decidi reducir los subsidios sobre varios productos consumidos principalmente en las zonas urbanas. Algunos de los aumentos de precio afectaran primeramente a consumidores de mediano ingreso, muchos de los cuales se inclinaban a apoyar a Rajiv Gandhi. El primer ministro dividi a los participantes en la coalicin manteniendo escrupulosamente subsidiados, en el mercado agrcola, las tarifas elctricas, los fertilizantes y el combustible diesel. Pocos das despus de haberse anunciado los aumentos de precios, delegaciones de su partido (el del primer ministro) afluyeron a la capital para informarle de las penalidades que padecan sus electores. Despus de haber recibido ostentosamente sus quejas, y de haber demostrado que su partido no dejaba de tener el dedo puesto sobre el rengln, y el primer ministro redujo de nuevo el precio de los artculos, dejndolo en la mitad: con esta actitud, mostraba su preocupacin por las masas y se anticipaba a cualquier ataque de la oposicin. Se ha argido que el primer ministro haba aumentado los precios el doble de lo que recomendaran sus consejeros, con el resultado de que estos "recortes" meramente reducan los incrementos al nivel econmicamente ptimo. Cierto o no, este alegato capta el espritu del marco que el proceso de reforma poda requerir. La agilidad de movimiento de algunos polticos no basta para transformar una economa que afronta crisis estructural, mas, probablemente, estos son los nicos que Plleden sobrevivir en el proceso de reforma. 67

Un problema con el que muchos regmenes

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De suerte que slo en raras circunstancias -por ejemplo, cuando un nuevo rgimen asume el poder por la violencia o debido a las urnas- el liderazgo es posible que sea apoyado por un consenso para permitirle trazarse objetivos de poltica y aferrarse a los mismos sin perjudicar la cohesin del propio rgimen. Los regmenes gobernantes, como el de Egipto o de Argelia, es inevitable que tengan que pisotear los intereses de elementos importantes de su coalicin. Hasta el momento, Hosni Mubarak ha evitado hacer eso, y, por consiguiente, ha habido que sacrificar el ajuste. Contrariamente a esto, Chadli Benjedid ha aprovechado las asonadas de octubre de 1988 para purgar su rgimen y preparar el terreno para un impulso ms vigoroso hacia la reforma.'? 3.6 CONCLUSION Hasta en los sistemas autoritarios, el ajuste estructural requiere un cuidadoso manejo poltico de los intereses integrantes de la coalicin de apoyo fundamental al rgimen. Habr que usar algunos recursos con fines esencialmente polticos, y, como los recursos estn escasos, tal utilizacin parecer un despilfarro desde el punto de vista de la eficiencia econmica. No debe olvidarse, empero, que un rgimen que se enajena la mayor parte de los componentes de su coalicin no ser capaz de Ilevar a cabo el proceso de ajuste. Observadores externos, donantes y acreedores deben ser sensibles a estas cuestiones. Un claro principio puede usarse como gua para la utilizacin de los recursos pblicos: es legtimo oponerse al uso de recursos para buscar rentas excesivas, as como por intervenciones comerciales que puedan ser polticamente motivadas y que crean distorsiones considerables en el mercado. Al mismo tiempo, debe ser aceptado un orden de prcticas discrecionales en la asignacin de recursos, especialmente las que se destinan a compensar en parte aquellos intereses que son ms perjudicados en el proceso de ajuste. Inevitablemente, muchos entendern que el proceso no es equitativo, y tal vez de hecho no lo sea. Elliderazgo poltico tendr el deseo de disimular cuanto sea posible la magnitud real de las prdidas -y de ocultar a quienes habrn de sufrirlas-. Los pagos de compensacin pueden ayudar a mitigar los efectos del ajuste, as como a la subsiguiente distribucin del dao entre miembros de la coalicin y amplios segmentos de la poblacin. Paladinas declaraciones de intencin poltica, despliegue de calendarios, y la programacin pblica de intereses especficos, pueden muy bien dejar a los dirigentes sin holgura para maniobrar y llevar a la defeccin y oposicin de grupos vitales para el mantenimiento del rgimen.

NOTAS Y REFERENCIAS
1 Robert Bates, Markets and States in Tropical Africa: The Political Bases of

Agricullural Policies (Berkeley: Universiiy of California Prcss, 1981). 2 Robert Bianchi "The Corporatization [asl Joumal, of thc Egiptian Labor Movement" Middle Vol. 40 No. 3 (1986), pp 425-44.

3 Tal fue el caso en Chile durante los aos setenta. En 1983 una situacin neoconservadora se vio obligada a posesionarse del sector de bancos imposibilitado por penosas deudas. 4 Hugh Robcrts , "Thc Economics o f Berberism: The Kabyle Question in Contemporary Algeria", Government and Opposition, Vol. 18, No. 2 (1983), pp 218-35. 5 Zubair Iqbal y Abbas Mirakhor, l slamu: Banking, IMF Occasional (Washington, D.e.: Fondo Monetario Internacional, marzo de 1987). 6 Henry Bienen y Mark Gersovits, Political Stabi1ity", lnternational "Econorn ic Siabilization, Paper No. 49 and

Conditionality

Organiza/ion, Vol. 39 No. 1 (1985) pp 729-54.

7 Halis Akdcr, "Turkey's Expon Expansion in thc Middle Easi, 1980-1985" Middle East Journal, Vol. 41, No. 4 (1987). 8 R.1. McKinnon, "Thc Order of Econornic Liberalization: Lcasons Irorn Chile and Argentina", Carnegie-Rochester Conj'erence Series on Publu: Policy Vol. 17 (Nueva York: Elsevier, 1982) pp. 159-86. 9 Montek Ahluwalia "Balance-of Payments Adjustrncnt in lndia 1983-84" "World Development, Vol. 14, No. 8 (1986), pp 937-62. 1970-71 o

10 Joan Nelson, "Thc Political Economy of Stabilization: Commitment Capacity and Public Rcsponse", World Developmeni, Vol. 12, No. 10 (1984), pp 938-1006. 11 Yair Aharoni, The Evolution and Management of Stale-Owned Enter prises (Nueva York: Ballinger, 1986), p. 389, and William Ascher , Scheming [or the Poor: The Politics ojRedistribsuion in Latin America (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984) p. 18 12 Vase John Entclis "Al ger ia under Chadli: Liberalization Dernocratization", Middle East lnsighi, Vol. 6, No. 3 (1988), pp 47-64. without

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