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CONSEJO DE EVALUACIN DEL DESARROLLO SOCIAL DEL DF

LOS ESPEJOS DE LA POLTICA SOCIAL DEL DISTRITO FEDERAL Articulacin Gubernamental y Participacin Ciudadana en la Poltica Social del Distrito Federal

Manuel Canto Chac Ma. del Pilar Berrios Navarro

Mxico, D.F., septiembre de 2012

LOS ESPEJOS DE LA POLTICA SOCIAL DEL DISTRITO FEDERAL Articulacin Gubernamental y Participacin Ciudadana en la Poltica Social del Distrito Federal Manuel Canto Chac Ma. del Pilar Berrios Navarro Profesores e investigadores de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autnoma Metropolitana. Unidad Xochimilco. Consejeros ciudadanos del Comit de Evaluacin y Recomendaciones de Evala-D.F. Colaboradores: Regina Mndez, Vctor Mares y Laura Zapata 1 edicin Mxico, diciembre de 2010 Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal. www.evalua.df.gob.mx Responsable de la edicin: Este proyecto se realiz con el apoyo del Instituto de Ciencia y Tecnologa del Distrito Federal.

Contenido Presentacin Introduccin 7 11

Captulo 1

La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal


1.1 Elementos conceptuales para el anlisis del proceso administrativo 1.1.1 De la planeacin 1.1.2 De la presupuestacin 1.1.3 De la evaluacin 1.2 Marco normativo 1.2.1 Planeacin 1.2.2 Presupuestacin 1.2.3 Evaluacin 1.3 Alcances y restricciones del proceso administrativo 1.4 Limitaciones en la articulacin de los diversos programas de desarrollo social y de las agencias encargadas de realizarlos 1.4.1 Rasgos caractersticos de las relaciones intergubernamentales 1.4.2 La desarticulacin de las agencias de gobierno 1.4.3 Marco normativo 1.4.4 Relaciones de complementariedad y competencia en los programas de desarrollo social 1.4.5 Percepcin de los actores entorno a las relaciones Intergubernamentales

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15 16 17 17 18 18 21 22 23 32 34 38 39 43 48

Captulo 2

De la participacin ciudadana a la articulacin institucional


2.1 Poltica social y gobernanza 2.2 La participacin ciudadana 2.3 Los consejos de Desarrollo Social en el Distrito Federal 2.3.1 Consejo de Desarrollo Social de la Administracin Central 2.3.2 Consejos Delegacionales de Desarrollo Social

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57 59 61 62 72

Captulo 3

Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social 3.1 Normatividad de participacin ciudadana e institucionalizacin de los actores 3.2 Desarrollo social, agregacin social y representacin poltica 3.3 Las formas de agregacin social

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Captulo 4

Hacia una operacionalizacin de los nuevos actores sociales 4.1 Sobre la formulacin de la demanda

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Captulo 5

Las formas de agregacin social de los referentes de los programas 5.1 El Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial 5.2 Las organizaciones civiles y el Programa de Coinversin para el Desarrollo Social del Distrito Federal 5.3 Los programas de jvenes en situacin de riesgo y en impulsos Conclusiones generales Bibliografa

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Una definicin clsica es que el Estado Benefactor pretende asegurar un bienestar mnimo a sus ciudadanos. Tal definicin elude las cuestiones del efecto emancipador o no de las polticas sociales, de su efecto de legitimacin del sistema capitalista, de su sostn o no a los procesos de mercado. No sera preferible demandar al Estado Benefactor que satisfaga ms que nuestro bienestar social mnimo? Gosta Esping-Andersen

La poltica social es definida a menudo en trminos de servicios sociales como la educacin, la salud, o la seguridad social. Sin embargo, la poltica social incluye mucho ms: distribucin, proteccin y justicia social. La poltica social consiste en situar a los ciudadanos en el ncleo de las polticas pblicas, ya no mediante el suministro de asistencia social residual, sino incorporando sus necesidades y voz en todos los sectores. (ONU; 2007, p. 6)

Presentacin Los temas planteados en las citas anteriores guan el presente trabajo en el anlisis de algunos procesos de la poltica social que hoy se lleva a efecto en el Distrito Federal. Si el objetivo ineludible de la poltica social es la satisfaccin de necesidades bsicas, imposible dejar al margen la racionalidad imputable a las instituciones de gobierno que las impulsan, as como tambin soslayar la manera en cmo interviene la sociedad en sus decisiones. No es factible dejar fuera las transformaciones que propician las instituciones en la estructura de la sociedad a la que se dirige, toda vez que la poltica social se desempea como una fuerza activa en la organizacin de las relaciones sociales. (Esping-Andersen, p.38) La primera aproximacin a estos propsitos fue conocer lo que piensan los propios actores de la poltica social (entre ellos, la de los funcionarios que la ejecutan no tanto de quienes la disean y, por supuesto, la de la poblacin que participa en ella, ms que sus beneficiarios), porque uno de los campos en los que los gobiernos electos de la ciudad de Mxico han querido innovar, es el del desarrollo social. La propia ley para tal efecto (aprobada desde el 2000), no solo rebasa la visin de la poltica social en tanto beneficios a los pobres y como complemento del mercado, sino porque adems de fundamentarse en los derechos sociales universales de la poblacin, mandata la articulacin e integralidad de las estrategias, basndose en la participacin de la ciudadana, con el propsito de construir una ciudad con igualdad, equidad, justicia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesin e integracin social, pleno goce de los derechos, creciente elevacin de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios pblicos urbanos. (Artculo II, Frac. XIV, Ley de desarrollo social del Distrito Federal). Ambos procesos, planificacin y participacin social, sobre caractersticas sociolgicas de la poblacin con la que interacta la poltica social del D.F., fueron objetivo central, no solo imperativo sino preocupante, por el escaso inters en el mejoramiento de las formas de gestin de la poltica social, circunstancia no privativa del Gobierno del Distrito Federal (GDF), sino caracterstica comn de la izquierda, al suponer que es suficiente innovar en los contenidos, sin preocuparse por hacerlo en sus formas de gestin. (Brugu; 2004) Desde su inicio, el diseo de la poltica social del GDF obedeci al impulso democratizador de la sociedad y, como tal, sus instrumentos prevean una amplia participacin. Sin embargo, hoy parece que este impulso original se ha agotado y apremia su renovacin a fin de jugar el papel que le corresponde en la democratizacin, no slo de estructuras de gobierno sino de la propia estructura

social. Y aportar en ambos aspectos, particularmente, sobre ciertos supuestos tericos, esta es la razn sustantiva del presente trabajo. La poltica social como un proceso complejo El predominio que hasta ahora ha tenido la economa en los anlisis de poltica social ha enfrentado algunas restricciones (la asignacin de objetivos acotados al combate de la pobreza, por mencionar uno), impidiendo con ello no solo a estructurar sujetos sociales sino a analizar la manera en cmo los diversos sujetos sociales convierten a la poltica social en una arena de disputa. As consigue el propio desarrollo de sus fines y de sus formas de gestin. El estudio contrastante ha permitido analizar el papel de los gobiernos en la poltica social ms all de un anlisis centrado en los montos del gasto pblico. La incorporacin de las variables polticas permite una nueva mirada analtica de la poltica social con consecuencias en sus diseos, ejecuciones y evaluaciones. En el diseo actual de la poltica social, como en la mayora de las polticas pblicas en Amrica Latina, ha vuelto la mirada sobre la poltica, misma que los enfoques tecnocrticos haban desechado, suplantndola con la incorporacin acrtica de los elementos provenientes de la administracin privada: Un enfoque exclusivamente tecnocrtico para la formulacin de las polticas elude los pasos de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin, que encierran en s el desordenado mundo de la poltica [...] los procesos polticos y de formulacin de polticas son inseparables. (BID; p.4) El planteamiento anterior demanda una concepcin compleja de la poltica social para los fines del anlisis que nos hemos propuesto, es decir, en el de las variables polticas de la poltica social, donde caben las siguientes determinantes: I) Los valores y teoremas que sustentan los diversos enfoques de la poltica social y que asignan los objetivos a sus formas concretas de realizacin. II) Los diversos agentes que intervienen en su diseo e implementacin, que no se reducen slo a los gubernamentales. III) Las caractersticas de la sociedad en cuanto a organizacin, aspiraciones y procesos de politizacin de necesidades (politizacin, en tanto que su solucin se demanda a la autoridad pblica). IV) La condensacin de enfoques, agentes y caractersticas de la sociedad en instituciones y formas especficas de gestin de la poltica social.

Grficamente puede representarse de la siguiente manera

Resulta importante sealar que no es propsito de este trabajo restar mrito a los anlisis sobre insatisfaccin de necesidades, medicin de pobreza, clculo de recursos, y otros. Su informacin, huelga decirlo, es tambin necesaria, no obstante, la intencin, seguramente como ellos, es contribuir a generar esa informacin responsable que reciba la atencin no solo merecida sino necesaria.

Introduccin Este trabajo es el informe final del proyecto de investigacin Articulacin gubernamental y participacin ciudadana en la poltica social del Distrito Federal, realizado en el Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal (Evala-D.F.), con la coordinacin de la Mtra. Pilar Berrios Navarro y del Dr. Manuel Canto Chac, y el auspicio del Instituto de Ciencia y Tecnologa del Distrito Federal. Objetivo general Evaluar la articulacin entre las instituciones (las relaciones intergubernamentales) encargadas de los programas de desarrollo social, sus criterios de orientacin, as como la evaluacin de la participacin ciudadana en estos programas, caracterizando a los actores sociales con los que tienen interlocucin, a fin de dar cuenta cmo la articulacin y la participacin pueden mejorar las relaciones intergubernamentales y contribuir a garantizar los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) de la poblacin en la ciudad de Mxico. Objetivos especficos I) Ubicar las restricciones especficas que enfrenta la articulacin de los diversos programas de desarrollo social y de las agencias encargadas de realizarlos, en los niveles horizontal y vertical. II) Establecer los alcances y las restricciones de la participacin ciudadana, as como su contribucin a la articulacin institucional. III) Caracterizar a los actores sociales con los que interactan los programas de desarrollo social, as como sus formas de organizacin. IV) Situar los Derechos Econmicos Sociales y Culturales como criterios de orientacin transversal de la poltica social. La estructura del trabajo sigue el ordenamiento de los objetivos especficos.

Captulo 1
La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

n el desarrollo del primero de los objetivos ya citados, se parti del estudio del proceso administrativo que conllevan los programas sociales. Para ello, se consideraron la planeacin, la presupuestacin y la evaluacin. Con la metodologa aplicada se ubicaron algunos referentes conceptuales sobre el proceso administrativo y se realizaron 16 entrevistas a responsables de la planeacin, presupuestacin y evaluacin en los niveles central y delegacional. Asimismo se constituyeron dos grupos focales: en el primero participaron responsables de los programas sociales; en el segundo, funcionarios de las delegaciones pertenecientes a las reas de desarrollo social. 1.1 Elementos conceptuales para el anlisis del proceso administrativo Concretar polticas pblicas implica un proceso administrativo complejo pues, adems de atravesar una serie de restricciones, habr de llegar a alcances que en buena medida estn determinados por el resultado de estas ltimas. As, la planeacin, presupuestacin y evaluacin se convierten en etapas que trastocan y contribuyen a la forma en que se materializa la poltica social. Sirva para esclarecer esta afirmacin y para precisar nuestros referentes conceptuales (planeacin, presupuestacin y evaluacin), la siguiente introduccin en la que aparecen circunscritas normativamente estas herramientas de la administracin pblica, y la definicin de cada uno de los conceptos en comento. Con el enfoque de polticas pblicas tanto la planeacin como el diseo, la implementacin y la evaluacin de programas sociales se tornan complejos e implican tomar en cuenta varios factores:
Cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos acotados, definidos a partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad. (Canto; 2002)

Esta nueva manera de enfocar las acciones pblicas rompe con la tradicional toma de decisiones en la accin gubernamental. Emerge una nueva dinmica social en respuesta a una nueva concepcin de gobernar. Sin embargo, habr que atender que

Los espejos de la politica social


Obviamente no hay cambio social, poltico y administrativo, por ms radical que sea, que no coexista por largo tiempo con las costumbres del pasado y que no est obligado a reelaborarlas, depurarlas y superarlas. (Aguilar; 2010, p.13).

Gran reto para los actores sociales y para la estructura gubernamental, pues romper con una cultura organizacional cuyas decisiones en funcin de valores y principios, emanados de instituciones anteriores, y diseados para la toma vertical de decisiones, de arriba hacia abajo, implica el enfrentamiento con inercias y resistencias al cambio. 1.1.1 De la planeacin
La planeacin del desarrollo es una necesidad en el proceso de gobierno, porque a travs de ella se conocen y analizan los fenmenos y problemas de la sociedad, se prevn escenarios, se determinan rumbos y sobre todo se acuerdan las acciones a realizar entre sociedad y gobierno y se comprometen los recursos para su logro. (Obregn; 2008, p.114).

La planeacin deriva de la poltica y es parte de la poltica y, consecuentemente, el grado de importancia asignada a los planes y programas de desarrollo y al proceso de su aplicacin y cumplimiento, es un asunto poltico.
En lo poltico, la planeacin participativa, permite generar procesos de empoderamiento que conllevan a que los actores sean autogestores de su propio desarrollo, genera (tambin) relaciones de concertacin que se fundamentan en la confianza y la negociacin de intereses. (Brand; 2008, p.1). Al respecto se define: La planeacin del desarrollo debe entenderse como un proceso social continuo, permanente y sostenible que busca identificar, explicar, orientar y guiar los cambios y transformaciones producidos por el modelo de desarrollo, con el fin de alcanzar unos fines y propsitos polticos, sociales, econmicos, ambientales y de equidad que se haya propuesto una sociedad determinada. En esa medida, la planeacin se enmarca en una situacin social especfica en la cual actan diferentes actores con diversos intereses y propsitos, y que establecen un conjunto de procedimientos, instrumentos y acciones colectivas que conducen al mejoramiento de las condiciones problemticas identificadas. (Gonzlez; 2006)

Adems, mediante la planeacin se establecen disposiciones generales de poltica, lo mismo que intenciones de corto, mediano y largo plazo para alcanzar determinadas metas de desarrollo, tomando en cuenta sus recursos presentes.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal 1.1.2 De la presupuestacin
Una de las etapas cruciales del proceso administrativo es la transformacin de la planeacin en presupuestos, condicin indispensable para llevarla a la prctica. El presupuesto es el instrumento para traducir los planes de desarrollo en programas de accin, la presupuestacin debe iniciarse con el estudio de las necesidades y peticiones colectivas que deben satisfacerse, con la determinacin de los servicios que han de prestarse y con la situacin financiera del gobierno. Esta fase es el cimiento para la preparacin del programa anual de trabajo en el que se desglosan planes, programas y proyectos, se sealan de forma especfica metas y objetivos, as como los recursos humanos, pecuniarios y materiales necesarios. (Chapoy; p.145).

El presupuesto, adems de ser el instrumento para el desarrollo de las polticas, debe proporcionar un marco de referencia de mejora de la gestin de la administracin que se alcanza si el proceso presupuestario atiende los siguientes objetivos fundamentales: Contribuir a un funcionamiento gil y riguroso de la administracin. Preservar la sostenibilidad financiera. Vigilar la eficiencia en la provisin de servicios. 1.1.3 De la evaluacin Como algunos autores afirman, la evaluacin contribuye a aumentar la racionalidad en la toma de decisiones, identificando problemas, seleccionando alternativas de solucin, previendo dentro de lo posible sus consecuencias y optimizando la utilizacin de los recursos disponibles (Cohen y Franco; p.97), es tambin una respuesta a la complejidad del entorno, en el que aumentan las necesidades y los recursos escasean. Luego, entonces, es un error insistir con la lgica tradicional, en la que no se estiman ni los costos ni la eficacia al tomar decisiones en el mbito pblico. En trminos prcticos, la evaluacin permite aprender de la experiencia, aunque todava hoy existan resistencias al respecto. Probablemente, stas se deban a que se le considera, por un lado, como un instrumento de control y, por otro, porque al parecer resulta poco significativa en el quehacer cotidiano. No obstante todo lo anterior, adems de ser esta una actividad cognitiva, reviste otras cualidades, ya que si las decisiones fueran tomadas nicamente en funcin de una evaluacin, por este solo hecho, se aumentara la eficiencia de los programas sociales. Es decir, el mejor uso de los recursos conducira a tener ms recursos para otras prioridades. Y esto ltimo redituara, incluso, en la satisfaccin de necesidades de la poblacin en trminos electorales. 17

Los espejos de la politica social

Las diversas etapas del proceso administrativo hasta aqu mencionadas muestran que cada una de ellas est permeada por una singularidad de factores y exigencias lase, eficiencia, eficacia, transparencia, participacin social, etc., mismas que en sentido estricto tendran que atravesar el proceso administrativo. Es indudable que mejorar la calidad de los programas y las polticas sociales implica desplegar un esfuerzo que contempla mltiples factores. (Matus; 2004). Por lo menos, durante las ltimas tres dcadas, se ha impulsado una nueva gestin pblica, aunque en convivencia con el enfoque tradicional de administracin pblica. El cuadro 1 muestra algunas de las diferencias que encontramos entre los enfoques. Sntesis de caractersticas diferenciales entre la administracin pblica y la gestin pblica. (Fragmento del cuadro elaborado por Cabrero Enrique 1995)

Variables de Diferenciacin Sistema de Planeacin Sistema de Direccin Sistema de Evaluacin

Administracin Pblica Tradicional Rgido, de arriba hacia abajo Centralizado, formal, por autoridad Control normativo

Gestin Pblica Flexible, abierto, correctivo Descentralizado, trabajo por equipo, con autonoma relativa i) Evaluacin de impacto ii) Evaluacin de desempeo

1.2 Marco normativo 1.2.1 Planeacin La planeacin se contempla no solo como un principio estratgico1 sino como un medio eficaz y permanente para impulsar el desarrollo integral del Distrito Federal pues, adems de diagnosticar los problemas, posibilita visualizar en el horizonte aquello que pueda generarlos. En la respectiva ley se reconoce la planeacin como un proceso en el que deben fijarse las prioridades, los objetivos, las previsiones bsicas y los resultados que se pretenden alcanzar en el programa de desarrollo social.
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Cfr. Ley de Planeacin de Desarrollo del Distrito Federal.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

Asimismo, se asienta que el objetivo central de la misma es impulsar el desarrollo integral. Y por tanto deber circunscribirse a: La consecucin de los fines y objetivos polticos sociales, culturales y econmicos, contenidos en la constitucin y en el estatuto. Tener como ejes rectores el desarrollo econmico, el desarrollo social y el ordenamiento territorial. Y vincular la programacin y la presupuestacin para concretar los objetivos, estrategias, metas, y prioridades de desarrollo. Adems de garantizar la congruencia de acciones y la adecuada vinculacin entre las previsiones de largo, mediano y corto plazos. En sntesis, el objetivo de la planeacin del desarrollo social deber vincular la operacin e instrumentacin de los programas especficos con los objetivos del Programa General de Desarrollo Social del Distrito Federal (PGDSDF). Por cuanto se refiere a los actores que participan en la planeacin, en el marco de la ley, tienen responsabilidad: Autoridades I. Asamblea II. Jefe de Gobierno III. Jefes delegacionales IV. Titulares de las dependencias, de los rganos desconcentrados y de los rganos de gobierno de las entidades. Participacin social y ciudadana La instancia permanente para la participacin social en materia de planeacin del desarrollo es el Consejo de Planeacin. A travs de esta autoridad, los ciudadanos conocen y analizan las polticas de desarrollo y presentan sus propuestas en las demarcaciones territoriales correspondientes, va comits mixtos de planeacin. El funcionamiento del consejo en cuestin es de carcter permanente y queda 19

Los espejos de la politica social supeditado a los recursos que le sean designados por el Comit de Planeacin (Art. 56). Adems de lo anterior, cabe sealar al respecto, lo que el Art. 14 expresa:
La participacin de los sectores social y privado, as como de la comunidad en general, se dar preferentemente de forma concertada e inducida, sin perjuicio de las disposiciones de carcter obligatorio para los particulares que se establezcan en el programa general, los programas y los programas delegacionales.

A todas luces hay restriccin pues, aunque no manifiesta prohibiciones a la participacin, s seala ciertas preferencias en cuanto a la forma concertada e inducida, de donde el segundo trmino no solo queda un tanto cuanto vago sino hasta con implicaciones poco ticas. Si se est refiriendo a los mecanismos de participacin como la consulta o la participacin en los consejos, debera precisarse. Dos son los actores que pueden participar en la planeacin en materia de la poltica social: el Consejo de Desarrollo Social, y la Comisin Interinstitucional del Desarrollo Social. Sin embargo, en el caso de las delegaciones, la figura consejo delegacional tiene las mismas facultades. La planeacin se concreta en todos los programas general, delegacional; de mediano plazo (sectorial, institucional, especial y parcial); de corto plazo (Programa Operativo de la Administracin Pblica y los POA (Programa Operativo Anual, delegacionales). En lo que se refiere a instrumentos de planeacin, los localizados son: Sistema de Planeacin, que cristaliza en el Consejo de Planeacin, sobre normas, instrumentos y procedimientos tcnicos emitidos expresamente para la ejecucin de la planeacin. Y los subsistemas de informacin, de control y de evaluacin. Para el caso especfico de la poltica social, la planeacin se concretar a travs del Programa de Desarrollo Social y los programas delegacionales de desarrollo social, mismos que sern congruentes con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal. A su vez, se crear un sistema de informacin en materia de desarrollo social que contendr la informacin bsica referente a la poltica y a las actividades de desarrollo social.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal 1.2.2 Presupuestacin La Ley de desarrollo social del Distrito Federal no es el nico instrumento legal que regula los lineamientos de los programas de desarrollo social. En el cdigo financiero tambin se determinan algunos y, recientemente, encontramos otro marco normativo que regula y norma acciones en materia especfica de presupuestacin: la Ley de presupuesto y gasto eficiente del Distrito Federal, aunque es preciso sealar que su competencia tambin incluye acciones de programacin, aprobacin, ejercicio y contabilidad gubernamental; emisin de informacin financiera, control y evaluacin de los ingresos. Queda, por tanto, supeditada cualquier accin de programacin y planeacin en materia de acciones de desarrollo social a esta ley y al cdigo financiero. En cuanto a la definicin del concepto presupuestacin, no encontramos uno que lo precise en la justa dimensin que representa; s, pero de manera muy general, y s tambin en cuanto se refiere a los tipos de autorizado, comprometido, devengado, ejercido, modificado, pagado, por resultados. El objeto especfico de la presupuestacin es regular y normar las acciones en materia de programacin, aprobacin, ejercicio, contabilidad gubernamental, emisin de informacin financiera, control y evaluacin de los ingresos y egresos pblicos del Distrito Federal. Uno de los instrumentos centrales en la tarea de presupuestacin es el programa operativo cuya vigencia es de tres aos. En su elaboracin pueden participar grupos sociales y ciudadana, mediante la consulta pblica del control y de la evaluacin, y de la concertacin, conforme la Ley de planeacin del Distrito Federal.2 Los comits mixtos de planeacin de desarrollo deben vigilar que los programas operativos sean congruentes con la planeacin y programacin previas, que se ajusten al presupuesto aprobado por la asamblea, y que su aplicacin se realice conforme a las disposiciones normativas, legales. La Ley de presupuesto y gasto eficiente del Distrito Federal contempla los instrumentos bsicos para el ejercicio puntual de dichos programas operativos: Anteproyecto de presupuesto. Elaborado por las dependencias, rganos desconcentrados, delegaciones y entidades, que estimarn los costos para alcanzar los resultados cualitativos y cuantitativos previstos en las metas, as como los indicadores necesarios para medir su cumplimiento.
2

Cfr. Ley de Planeacin del Distrito Federal

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Los espejos de la politica social Programa Operativo Anual (POA). Documento que sirve de base para la integracin de los anteproyectos de presupuesto anuales de las propias dependencias, rganos desconcentrados, delegaciones y entidades. Adems, la Secretara de Finanzas opera un sistema informtico de planeacin de recursos, que concentra la informacin presupuestaria, financiera y contable de la administracin pblica. Por ltimo, es pertinente hacer algunas precisiones bsicas respecto del rubro en comento: I. La Secretara de Finanzas puede efectuar las modificaciones que considere necesarias a los anteproyectos. II. Para el caso de las delegaciones, en el Artculo 29 se seala que los recursos adicionales que se les otorguen, debern ser orientados preferentemente a la ampliacin de infraestructura y acciones de seguridad pblica. III. Se crea el Sistema de Evaluacin del Desempeo. Conjunto de elementos metodolgicos que permita realizar una valoracin objetiva del desarrollo de los programas, sobre los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. 1.2.3 Evaluacin En la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, las evaluaciones constituyen procesos de aplicacin de un mtodo sistemtico que permite conocer, explicar y valorar, al menos, el diseo, la operacin, los resultados y el impacto de la poltica y programas de desarrollo social. Con dichas evaluaciones se debe valorar aciertos y fortalezas, identificar problemas y, en su caso, formular las observaciones y recomendaciones, la reorientacin y fortalecimiento. De acuerdo con la ley citada, son diversas las acciones que en materia de evaluacin deben llevarse a cabo por parte de la administracin pblica. Algunas de estas son:
Realizar y mantener actualizado el diagnstico y evaluacin de los problemas relativos al Desarrollo Social, as como sus indicadores. (LDSDF, Art. 10)

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Realizar una evaluacin anual del impacto del Programa de Desarrollo Social.

(LDSDF, Art.10) El Consejo de Evaluacin realizar la evaluacin externa de la administracin y de los programas sociales que esta ejecuta. El Consejo de Desarrollo Social tiene como parte de sus atribuciones conocer y discutir la evaluacin interna y externa de la poltica y los programas sociales. Cabe hacer mencin que podr hacerlo por cuenta propia o mediante terceros. La Comisin Interinstitucional valorar conjuntamente con los responsables de la ejecucin de los programas sociales, el cumplimiento de los objetivos, metas y prioridades de stos.
Las delegaciones deben realizar y mantener actualizado un diagnstico de los problemas de desarrollo social, as como Realizar control y evaluacin de los programas y proyectos de Desarrollo Social. (LDSDF, Art. 11)

1.3 Alcances y restricciones del proceso administrativo La planeacin, en la mayora de los casos, y ms precisamente en el Distrito Federal, es un acto gubernamental al que difcilmente puede acceder la sociedad u otro tipo de actores, salvo el caso excepcional de un agente externo dedicado exclusivamente a intervenciones organizacionales, que tuvo la oportunidad de hacerlo, todas las dems dependencias y delegaciones la llevan y han llevado a cabo de manera interna, aunque slo tres de ellas mencionan una direccin de planeacin. Lo anterior, ms la indefinicin en los tiempos y la falta de una estrategia metodolgica del cmo hacer la planeacin, se explica y se traduce en lo que s hay coincidencia, por parte de los entrevistados: No existen sanciones o, por lo menos, se desconoce que haya habido alguna. Peor an, la respuesta del Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) al asegurar: No hay sanciones; pero, obviamente, su no participacin influye en las posibilidades de presupuestos futuros. De tal manera que la planeacin se convierte en un elemento estratgico slo en funcin del presupuesto. Fundamentalmente, las iniciativas de planeacin quedan limitadas por el rea de finanzas, como lo ejemplifican las siguientes opiniones:

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Los espejos de la politica social


Es decir, t pediste tu recurso, en tales partidas... y cuando te llega de la Secretara de Finanzas, te lleg otra cosa.3

En el caso de las delegaciones encontramos una aseveracin an ms grave:


el presupuesto inicial es manoseado por el rea administrativa; no terminas gastando lo que pediste, hacen transferencias para otras reas.4

Es en ellas, en las delegaciones, donde la planeacin no es ese medio eficaz que oriente y articule las acciones de desarrollo social, sino un instrumento de captacin de requerimientos:
cada rea reporta las necesidades y el plan de trabajo al administrativo, que toma sus decisiones en base a prioridades y al presupuesto que le es asignado.5

Es importante destacar que ninguna de las delegaciones reporta alguna instancia de planeacin especfica; y, slo una, seala la relevancia de la colaboracin con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). En pocas palabras, la planeacin se reduce a una serie de ejercicios institucionales aislados, sin coherencia, desarticulados. En cuanto a los recursos que pudieran ser tiles en materia de planeacin como presupuestos destinados, personal especializado e informacin, entre otros, el comn denominador de las respuestas es igualmente negativo: no hay presupuesto destinado especficamente para este proceso. Y en lo que concierne al tipo de personal, se alude a la experiencia, a la estructura y, en contados casos, se mencionan perfiles profesionales con capacidades tcnicas que permitan realizarla. En ninguno de los casos se remitieron al Sistema de Informacin del Desarrollo Social como una fuente de informacin. Si se pretende lograr el objetivo de la planeacin en materia de desarrollo social, que no es ms que vincular el de la operacin e instrumentacin de los programas especficos con los del Programa General de Desarrollo Social, ese queda muy lejos de concretarse:
Por lo menos hasta el 2009, slo 3 delegaciones haban elaborado su Programa de Desarrollo Social, con lo cual es evidente que la articulacin prevista entre Programa de Desarrollo Social y Programas de Desarrollo Social Delegacionales no se da, incluso en aquellos casos en los que s existen los PDDS cuando el gobierno
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Grupo focal con responsables de desarrollo social, 2010. dem. 5 Direccin de Desarrollo Social de la Delegacin Cuajimalpa, 2009

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delegacional es de distinto origen partidario que el de la ciudad los objetivos generales y los programas de ejecucin previstos guardan una relacin casi nula con el PDS.6

Al revisar las reglas de operacin de la mayor parte de los programas de desarrollo social, 2009, salta a la vista que hay algunos programas abiertamente competitivos, los de becas para adultos mayores o los de atencin a madres solteras, por ejemplo. Aunque si se hablar de cooperar, articular o coordinarse, las percepciones que se tienen son preocupantes. Las delegaciones, en general, identifican su relacin con el gobierno central en funcin de dos variables: presupuesto e informacin. No con acciones integrales conjuntas; si se dan o llegan a darse, es de manera aislada y con algunas dependencias centrales. La siguiente frase lo ejemplifica:
se tiene una relacin institucional y en algunos casos de complemento.7 En muy pocas ocasiones el gobierno central se involucra en acciones de implementacin de los programas delegacionales. Esto lleva a la percepcin de una relacin de dependencia entre delegacin y GDF, cuya razn se ubica en el mbito presupuestal, que dan lugar, en la perspectiva de las delegaciones, a que la cobertura y alcances de los programas del GDF sean mayores que los de las delegaciones, lo que en el fondo denota una percepcin de competencia y no de complementariedad.8

Limitantes o problemas a los que se enfrenta la planeacin, segn los propios actores: 1. La falta de recursos y la incompatibilidad entre conceptos del POA y el plan estratgico que manejan. 2. Ausencia de una cultura encaminada en este sentido. 3. Falta de recursos para poder contratar a un equipo de trabajo dedicado especficamente a esta actividad. 4. Capacidades insuficientes para cubrir las necesidades del 100% de la poblacin que busca los servicios.
6

Planeacin, relaciones intergubernamentales y participacin ciudadana en la poltica social del Distrito Federal (Diagnstico de sus principales tendencias), Evala-D.F., 2008. 7 Direccin de Desarrollo Social de la Delegacin Xochimilco, 2009. 8 Op. Cit.

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Los espejos de la politica social 5. No hay instancias de planeacin, no hay instancias en las delegaciones, seguimos trabajando con los programas integrales territorializados (sic) con el marco de referencia, con los grados territoriales, el grado de marginalidad, etc. () pero son de hace siete aos, es como si no hubiera evolucionado la poltica social en esos territorios, es decir, no sabemos si hemos mejorado las condiciones de vida o la calidad de vida.9 Es importante mencionar que, en general, se reconoce la complejidad intrnseca al proceso de planeacin, pues debe responder a muchas variables financieras, tcnicas, sociales, etc., y aunque se tiene un marco normativo, la mayora de las opiniones vertidas coinciden tanto en la falta de instrumentos como en la escasez de procedimientos concretos, mediante los cuales se consiga aterrizar coherentemente los grandes lineamientos del programa general; se cuente y disponga de los recursos para tales efectos y, desde luego, se defina con claridad la ubicacin socio-espacial en donde se desplegarn los programas y llevarn a efecto las acciones concretas. Esto se pone de manifiesto o, dicho de otra forma, se trasluce o infiere de las siguientes declaraciones:
que a cada quien se le ocurra cmo le hace; como que las lneas y los instrumentos generales estn; pero, el mtodo preciso, la forma y la coordinacin para hacerlo, es ah donde hay un hueco.

Por otro lado, resulta pertinente sealar de igual manera que el Programa de Desarrollo Social tiene a su vez, una amplia aprobacin entre los funcionarios del GDF. Lo perciben como
un documento rico, [que] establece las lneas estratgicas y los principios que deben orientar la poltica social; pero, as como existe un documento rector, tendra que haber unas lneas rectoras de planeacin.

Sin embargo, cabe acotar que, no se es muy optimista en cuanto a las posibilidades de introducir esta prctica de manera cotidiana. Entre las razones: la falta de procedimientos para hacer la mediacin entre los propsitos y la gestin de los programas especficos. Asimismo, es notoria la influencia de la variable presupuestacin ya que se sobrepone de manera avasallante a los objetivos que debera seguir la planeacin en materia de desarrollo social. Evidente es, entonces, el peso de la Secretara de Finanzas en la toma de decisiones, pues depende nicamente de esta instancia,
9

Grupo focal con responsables de desarrollo social, 2010.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal la asignacin del presupuesto en las delegaciones. El instrumento clave es el POA, que entre otras cosas ha dejado de lado los programas delegaciones de desarrollo, y ni qu decir de sus efectos sobre los programas de desarrollo social, pues en su mayora, ni siquiera han sido elaborados. Muchas delegaciones no solo prefieren elaborar sus reglas de operacin con base en el cdigo financiero y no en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, y que sea la propia Secretara de Finanzas la instancia normativa con base en criterios costo/ beneficio la que implemente los programas. Pero as, la articulacin pretendida en la legislacin se obstaculizara en la prctica. Lo anterior, a pesar de que la Comisin Interinstitucional en materia de desarrollo social es el principal organismo de articulacin e instancia que define el marco global de la planeacin. Se conoce la existencia de la Comisin Interinstitucional pero, mayoritariamente, se ignora cul es su funcionamiento y los resultados a los que llega. Esto es, se le nombra como una instancia nada ms, y se seala que las reuniones son formales, sin que se discuta en ellas la integracin de la poltica social. Pero, la informacin no llega a los distintos funcionarios, se restringe al jefe delegacional, y a quien lo representa en ella. Para los diversos servidores pblicos entrevistados gobierno central, delegaciones, organismos descentralizados, est claro que el instrumento de planificacin por excelencia es el POA, y que existe una inversin de los pasos lgicos: primero es la presupuestacin, luego la planeacin.10 Entre las restricciones de mayor peso que se mencionan, destaca: 1) La falta de recursos para operar. 2) Lo conflictivo que llega a ser la relacin entre los dos niveles de gobierno (federal y local). 3) Incompatibilidad entre conceptos del POA y el plan estratgico que manejan las delegaciones. 4) La temporalidad en el proceso presupuestal, ya que este puede tardar entre cuatro y cinco meses en ejecutarse. 5) La carencia de recursos financieros para poder contratar a un equipo de trabajo dedicado especficamente a esta actividad.
10

Parte de estas aseveraciones fueron, a su vez, analizadas en un primer acercamiento realizado por Evala-D.F., 2008.

27

Los espejos de la politica social 6) Falta de capacidad del rea administrativa para llevar a cabo esta tarea. 7) La ausencia de una cultura encaminada en este sentido. 8) Ausencia de mecanismos de trasparencia y de rendicin de cuentas sobre los recursos destinados a las actividades de desarrollo social. Y, en otro de los rubros del mismo tema, los problemas sobresalientes son: a) La infiltracin del factor poltico en el presupuesto: desde el momento en que se asigna presupuesto a las instancias, la manera en que se distribuye hacia el interior de las dependencias, la forma en que ste se traduce en acciones y se hace llegar a los beneficiarios directos de los programas. b) Presupuesto elaborado desde arriba: las instancias tratan de cumplir y empatar los criterios para obtener el presupuesto que proporciona la Secretara de Finanzas, la marcada brecha entre las reas financieras y operativas en dos niveles: I) hacia dentro de la misma instancia y, II) con la Secretara de Finanzas, la nula participacin de la sociedad en la elaboracin del presupuesto, salvo algunas experiencias. c) Presupuesto realizado por las diversas instancias que termina siendo modificado por la Secretara de Finanzas. d) Presupuesto, factor con mayor peso, percibido como una de las limitantes por las que no se realizan muchas otras acciones. En otro mbito, aunque de manera normativa tambin, la evaluacin se percibe como un instrumento estratgico, no como elemento de la cultura organizacional de las dependencias ni de las delegaciones. Peor an, ni siquiera como elemento clave y constante en la toma de decisiones, bien sea para disear, retroalimentar o incluso para sancionar. Es uno de los procesos ms desrticos; no se tiene claridad sobre quin o cmo se realiza. Los informes se consideran como una forma de evaluacin que, por supuesto, tambin tiene lo suyo. La dinmica de sta es similar tanto en la administracin central como en las delegaciones. Para empezar, no se cuenta 28

La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal con el diseo institucional idneo; no hay personal especializado y en ninguno de los casos existe un presupuesto destinado para ello.11 Si se inicia el trabajo con la pregunta general qu consideran que es metodologa, sorprenden las respuestas:
En tanto empaten la meta con el indicador o se acerquen lo ms posible a lo esperado.12

La razn de incursionar por algo tan simple como sustantivo, responde a una afirmacin tan equvoca como absurda:
no existe una metodologa para evaluar procesos.

Y todo, a cuenta de que la junta de gobierno les pide cosas puntuales orientadas a resultados, es decir, aspectos bsicamente cuantitativos. Salvo algunas excepciones en que la metodologa tambin implica procesos cualitativos como: recoleccin de informacin de la problemtica que atienden o bien una evaluacin diagnstico de los procesos13 aunque lo que predomina
Es ms bien una evaluacin de resultados con mecanismos muy generales de las actividades previamente planteadas. No existe una metodologa para evaluar procesos porque la junta de gobierno les pide cosas puntuales, orientadas a resultados, los cuales son bsicamente cuantitativos y establecidos en funcin de las metas que se pretende alcanzar.14

En el anlisis realizado en 2008,15 sobre la percepcin de las instancias de evaluacin, se evidenci que la mayora de las dependencias consideran que son las contraloras internas las responsables de llevar a cabo esta actividad. Para algunas, el Consejo de Desarrollo Social y el Gabinete de Desarrollo Social son instancias de evaluacin externa. Slo en aquellas por cierto, las menos, donde hay acercamiento con OSC, se aplican metodologas participativas para evaluar dicho quehacer. Referente a las condiciones para poder realizar evaluaciones, puntualizan:
11

Son asignados recursos desde otras reas; en el caso del Desarrollo Integral para la Familia (DIF), hace mencin al presupuesto que le corresponde a la contralora interna. 12 Subdireccin del Instituto de la Juventud, 2009. 13 Inmujeres y SEDEREC, 2009. 14 Op. cit. 15 Planeacin, relaciones intergubernamentales y participacin ciudadana en la poltica social del Distrito Federal (Diagnstico de sus principales tendencias), Evala-D.F., 2008.

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Los espejos de la politica social


Se cuenta con recursos para estudios e investigaciones, no para esta tarea especfica. No hay partidas especficas.16

Y en lo que corresponde a los tiempos para llevar a efecto la evaluacin, tambin tienden a mostrar una gran variacin. Sin embargo, permea un alto grado de pragmatismo:
No hay un momento especfico, las evaluaciones son ms bien reportes y se entregan resultados en el mes de agosto, antes de que el Jefe de Gobierno d su informe, y a fin de ao se hace otra.17

De la capacidad del personal para llevar a cabo evaluaciones, independientemente de que las opiniones quedan divididas, todas coinciden en la necesidad de contar con apoyo tcnico para llevarlas a efecto. Del manejo de la informacin, si bien es cierto que se menciona que hay sistematizacin sobre ella, no se habla, por lo menos, de un rea de concentracin de sta. El caso de las delegaciones es ms preocupante: el personal, en trminos generales, considera evaluacin todo informe que entrega o destina al rea administrativa desde un reporte quincenal hasta un informe anual. Por su parte, los entrevistados mencionan reiteradamente que para la evaluacin de los programas no solo se carece de personal especializado para el caso, sino tambin de los instrumentos para la evaluacin interna de los propios programas. Afirman que esta tarea queda en la simple integracin de informes para las comparecencias de los jefes delegacionales; en simples concentraciones de datos cuantitativos: nmero de beneficiarios y recursos aplicados. Conclusin, se carece de informacin del impacto de las acciones. No obstante, reconocer que realizar evaluaciones permitira incorporar mejoras en los programas, al tiempo de conseguir mayor impacto meditico, stas, ni se llevan a cabo ni por este hecho se sanciona. Al respecto, es pertinente sealar que en la nueva Ley de presupuesto y gasto eficiente del Distrito Federal aparece un eficaz como oportuno instrumento que a la letra dice:
16 17

Responsables de programas sociales en Cuajimalpa, 2009. Subdireccin del Instituto de la Juventud, 2009.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal


Conjunto de elementos metodolgicos que permita realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas, bajo los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.

Esto es, que la obligatoriedad de la evaluacin se ampla, no as las capacidades para realizarla. En general, se puede concluir que es necesario: 1) Establecer un mecanismo de articulacin que favorezca la integralidad del proceso administrativo. 2) Consolidar un sistema de informacin que recupere, sistematice y ponga a disposicin de las diversas instancias del gobierno en el Distrito Federal, informacin coherente y actualizada, a efecto de tener marcos de referencia que permitan la toma de decisiones en materia de planeacin, presupuestacin y evaluacin. 3) Generar y aplicar incentivos positivos que estimulen una cultura en el proceso administrativo de planeacin-programacin, presupuestacin y evaluacin. 4) Mejorar o construir los perfiles que den seguimiento a cada una de las etapas del proceso administrativo. 5) Impulsar un sistema civil de carrera en la administracin pblica del D.F. 6) Articular el desarrollo integral a partir de la planeacin conjunta. En trminos de la planeacin, que: 1) La Comisin Interinstitucional asuma su papel en la conduccin de la poltica social del D.F., con las atribuciones que la ley le otorga para la planificacin, implementacin y evaluacin de la poltica social, subordinando las instancias financieras a su funcin correspondiente. 2) Mediante algn mecanismo, que participen en ella los actores que implementan las acciones pertinentes. 3) El involucramiento de agentes externos para coordinar sistematizada y gradualmente este proceso, de tal forma que se vaya creando una verdadera cultura. 31

Los espejos de la politica social 4) El diseo institucional la coloque como el rea relevante que necesita ser. 5) Se otorgue el reconocimiento que merecen las experiencias gubernamentales exitosas por haber generado alguna innovacin en esta materia. En trminos de presupuestacin: Disminuir las distancias que hay entre los criterios solicitados por el rea de finanzas y los establecidos en la Ley de desarrollo social. Un mecanismo de impulso, al respecto, no solo lo detenta sino lo controla y aplica la Comisin Interinstitucional. Es necesario construir criterios y lineamientos conjuntos para tener vnculo entre planeacin y presupuestacin. En trminos de evaluacin: 1) Estimular la administracin pblica del D.F. como parte de una cultura organizacional. 2) Instalar el sistema respectivo en el D.F. 1.4 Limitaciones en la articulacin de los diversos programas de desarrollo social, y de las agencias encargadas de realizarlos Relaciones intergubernamentales Para entender el amplio significado que tienen las relaciones intergubernamentales es necesario atender distintas definiciones. Una de las ms utilizadas es la de William Anderson (1960), para quien representa un importante conjunto de actividades e interacciones establecido entre entidades de gobierno de todo tipo y nivel, en un sistema descentralizado. Otra definicin, la de Robert W. Mcculloch (1965), afirma que se trata del
conjunto de relaciones funcionales, financieras y administrativas que no son estrictamente materia de arreglos formales, institucionales, jurdicos o legales.

Y Thomas Graves asegura que son relaciones interpersonales que existen entre funcionarios de gobierno preocupados por asuntos comunes.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal Ciclo presupuestal y programatico para el ejercicio fiscal 2010

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Los espejos de la politica social 1.4.1 Rasgos caractersticos de las relaciones intergubernamentales 1) El nmero y la variedad de las unidades gubernamentales o elemento legal. Hay que insistir en que las relaciones especficamente intergubernamentales, que ocurren dentro de nuestro sistema federal, difieren de las relaciones que ocurren en el federalismo. Entindase que este ltimo subraya relaciones estatalesnacionales con ocasional atencin a las interestatales; mientras el concepto de relaciones intergubernamentales reconoce no slo las relaciones estatales nacionales e interestatales sino tambin las locales nacionales, locales-estatales, e interlocales. En pocas palabras, relaciones intergubernamentales abarca toda permuta y combinacin de relaciones en las unidades de gobierno de nuestro sistema. 2) El nmero y variedad de funcionarios pblicos que intervienen o elemento humano Los funcionarios pblicos son la clave que influye poderosamente en la direccin de las acciones de las relaciones intergubernamentales. Como bien afirma William Anderson,
los seres humanos que ejercen un cargo son los verdaderos determinantes de cmo sern las relaciones entre unidades de gobierno. Por consiguiente, el concepto de las relaciones intergubernamentales tiene que formularse, necesariamente, en trminos de las relaciones humanas y de la conducta humana.

3) La intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios. En estas relaciones intergubernamentales los contactos de los funcionarios y los intercambios de informacin y de opinin son continuos. Quienes participan en las relaciones intergubernamentales se preocupan, sobre todo, porque las cosas se hagan, es decir, por los arreglos informales, prcticos y orientados a unas metas que puedan realizarse en el marco formal, jurdico e institucional de los funcionarios. 4) De las acciones y las actitudes de los funcionarios. Todos los funcionarios pblicos, sean participantes potenciales o reales, en los procesos de toma de decisiones en las relaciones intergubernamentales, deben avocarse no solo al conocimiento profundo de los programas sino a que los objetivos se cumplan en tiempo y forma. Esto es, a ser eficientes y efectivos adems de que las cosas se hagan. 34

La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal

5) De las cuestiones de poltica.


Las polticas consisten en intenciones y acciones o inacciones de funcionarios pblicos y las consecuencias de esas acciones. En el marco de las relaciones intergubernamentales las polticas son generadas por interacciones entre todos los funcionarios pblicos. (Wrigth; 1998)

Por su naturaleza, las relaciones intergubernamentales son: 1) Tcnicas. Al ser vistas como frmulas de gestin destinadas a conseguir unidad, con- gruencia y compatibilidad simplificada de acciones procedentes de distintos rdenes de gobierno en la consecucin de un objetivo comn. Son necesarias para: a. la compatibilidad del esfuerzo del gobierno, b. la cooperacin, c. y la resolucin de necesidades de intercambio de informacin. 2) Administrativas. Aquellas que se fundamentan en los principios de coordinacin administrativa gubernamental, y sirven en: a. el principio de la unidad de accin, b. la toma de decisiones en plano horizontal, c. y en las alternativas de la descentralizacin administrativa. 3) Jurdicas. Aspecto en el que las relaciones intergubernamentales se entienden a travs de relaciones polticas y administrativas que se generan en uso de las competencias de coordinacin, convocatoria, consulta, cooperacin y concertaciones atribuidas a los distintos rganos de gobierno, que devienen de un marco propio de derechos, obligaciones y acuerdos. Por lo que es necesario considerar lo siguiente: a) hacen valer la personalidad jurdica de un gobierno como agentes activos y conscientes, b) la atribucin de la autonoma se comparte; la gestin gubernamental se efecta de manera independiente. Por otro lado, hay que sealar las distintas formas en que interactan: 35

Los espejos de la politica social

incorporan mecanismos de induccin y consenso social en programas gubernamentales.18

Para entender cmo lo llevan a efecto en los diversos niveles de gobierno, existen tres modelos clsicos de autoridad, segn Wright: 1) Coordinada. Modelo con lmites claros, bien definidos, que separa la esfera federal de la estatal. Considera los gobiernos locales parte de los estados. 2) Inclusiva. Modelo en el que tanto los gobiernos estatales como los municipales dependen completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional. Se caracteriza por una relacin de dependencia de los gobiernos estatal y municipal, y la pauta de autoridad que prevalece es la jerrquica. 3) Traslapante. Modelo ideal para que funcionen con exactitud en un gobierno, pues se caracteriza por una limitada dispersin del poder, cierta autonoma moderada y un alto grado de interdependencia potencial o real. Se distingue por la competencia simultnea, cooperacin y negociacin. Estos modelos, adems de expresar la evolucin de las relaciones intergubernamentales, presentan algunos desafos en su operacin. Entre ellos destacan los siguientes: 1) Analizar la situacin actual de las relaciones intergubernamentales como resultado de una serie de fases o etapas, para no solo entenderlas sino valorar histricamente la base de su estatus actual. 2) Constatar que lo ms importante de las relaciones intergubernamentales son las personas: autoridades y funcionarios de todas las esferas, as como los grupos de inters. Que, con sus respectivos objetivos, metas y valores, emplean canales de informacin formales e informales para negociar. Asimismo, apreciar que este proceso se ha ido modificando, enriqueciendo, conforme las propias relaciones intergubernamentales evolucionan.19 3) Observar que las condiciones sobre las que inciden las acciones de las relaciones intergubernamentales respetan

18 19

Cfr. Pontifies, 1998. Cfr. Wrigth, 1998.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal


La influencia del contexto socio-cultural, y el marco jurdico institucional, as como los recursos polticos dentro de la negociacin de los diferentes actores.20

4) Cuidar esa relacin poder-dependencia; es decir, los recursos de cada actor poltico en cada mbito de gobierno.
No importa cun grande sea el poder de una agencia central sobre una autoridad local, la primera depende en cierta medida de la autoridad local.21

5) Respetar no solo las jerarquas sino, en especial, los recursos. stos no estn distribuidos equitativamente, y un tipo de recurso corre el riesgo de ser sustituido por otro. La disponibilidad, distribucin y sustitucin de los recursos son fundamentales para entender el poder de cada esfera de gobierno. 6) Preservar la responsabilidad de los actores polticos que dispongan para negociar una gran variedad de recursos (bien sean constitucionales o legales, financieros, polticos y/o de informacin), y sean utilizados para lograr los objetivos y metas planteados.22 7) Observar la normatividad en las relaciones de poder cuya naturaleza sea recproca, a fin de que cada mbito de gobierno respete las interdependencias.
El anlisis de las relaciones intergubernamentales est estrechamente ligado a la materializacin y ajuste de las polticas pblicas. Al estudiar acciones gubernamentales concretas (poltica social, educacin, salud, creacin de infraestructura, servicios, desarrollo urbano y regional) se debe tener como teln de fondo o referencia, una comprensin de las particularidades que adquieren las relaciones entre rdenes o esferas de gobierno y entre las instituciones pblicas de manera vertical y horizontal. Al interior de estas redes se construyen los acuerdos y consensos en la relacin fiscal, la redefinicin de competencias y/o concurrencias, y la evolucin de los procesos descentralizadores en distintas reas de poltica.23

Segn algunos autores, mientras ms flexible sea la dinmica de las relaciones intergubernamentales, ms fcil ser encontrar los equilibrios para una adecuada hechura de programas y polticas gubernamentales.

20 21

Cfr. Simen, 1982. Cfr. Rhodes, 81. 22 bidem, 81. 23 Cfr. Cabrero, 2001.

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Los espejos de la politica social 1.4.2 La desarticulacin de las agencias de gobierno Quiz la mayor de las dificultades que ha acarreado la poltica social contempornea, en prcticamente todo el mundo desde la crisis del Estado social, ha sido su integracin en las distintas agencias de gobierno, encargadas de su ejecucin. La articulacin de las agencias de salud, educacin, vivienda, gnero, trabajo, finanzas pblicas, etctera, ha sido tambin muy problemtica. Entre los intentos por conseguirla, sirva como ejemplo el Mideplan en Chile, que termin en un rotundo fracaso por la falta de control del Ministerio de Planificacin, sobre la ejecucin de los planes de los otros ministerios.24 Circunstancia que trat de subsanarse en Brasil, en la poca del presidente Cardoso, con la cercana de la persona encargada de la coordinacin de la poltica social con el jefe de Estado. Solucin que oper coyunturalmente y no en aras de una accin institucional. En Catalua (Espaa) se ha intentado la articulacin entre las polticas transversales mediante la integracin matricial de la administracin pblica. Se design a coordinadores del eje transversal, dotndolos de capacidad ejecutiva, a fin de que sin su responsable aprobacin no se ejercieran las partidas presupuestales asignadas a las diversas agencias para el eje transversal en cuestin. Resultado: severos conflictos dentro de la administracin pblica y parlisis de las acciones. Conflictos que se multiplican por la existencia de la pluralidad partidaria inherente a los gobiernos de coalicin. En la ciudad de Mxico, la Comisin Interinstitucional y el Consejo de Desarrollo Social son instrumentos que, en principio, se avocaran a romper esa posible segmentacin, aunque no estn pensados como espacios concurrentes sino paralelos. Por lo que, cabra preguntarse si este paralelismo no es expresin de dos caras de una misma moneda: la jaula de hierro de la burocracia que no es suficiente para la productividad de la poltica social. La relacin entre diversos mbitos de gobierno Uno de los problemas recurrentes en la poltica social es la interaccin entre diversos rdenes de gobierno, particularmente agudo en pases con regmenes federales o descentralizados. La tendencia a centralizar va normatividad exhaustiva la vuelve muy rgida y formalizada. La descentralizacin de las decisiones abre dudas sobre su efectividad y su coherencia. Pero, la centralizacin de decisiones con descentralizacin de ejecucin genera distorsiones sobre los propsitos iniciales. Y
24

Algo similar ocurri con la Coordinacin de Planeacin en el GDF en el perodo 1997-2000.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal la centralizacin de decisin y ejecucin genera duplicidades e incluso competitividad, en vez de complementariedad en las relaciones intergubernamentales. En algunos casos, como en Montreal, se han puesto en prctica los planes cruzados de gobierno. Por medio de ellos, el gobierno central elabora su planificacin, misma que complementan y adecuan los planes locales. Y una vez alcanzado el acuerdo, los distintos decisores firman los planes y se pasa a la fase de ejecucin. Desde luego que no debe suponerse que la agilidad sea su caracterstica principal, seguramente, las posibilidades de generar consensos, a travs de estos instrumentos, tiene que ver ms con la cultura poltica de relacin entre las distintas formaciones partidarias, que con la normatividad correspondiente. En el caso del D.F., la relacin gobierno central-delegaciones no est exenta de estas tensiones. A la complejidad inherente a las particularidades del rgimen federal de la nacin, se suma la peculiaridad jurdica del rgimen de gobierno de la ciudad. La legislacin social contempla tres instrumentos concurrentes para este fin: el Plan Delegacional de Desarrollo Social, la Comisin Interinstitucional y el Consejo Delegacional de Desarrollo Social. Cabe destacar que desde la elaboracin de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal no se tenan altas expectativas sobre su impacto. 1.4.3 Marco normativo En materia de articulacin gubernamental, el estatuto de gobierno se remite nicamente a la coordinacin intergubernamental metropolitana. Esto significa que con la federacin, los estados y municipios en las zonas conurbadas limtrofes de la ciudad de Mxico, se vincularn para la planeacin y ejecucin de acciones. Sin embargo estar acotada por asentamientos humanos, proteccin al medio ambiente, transporte, agua potable, tratamiento y disposicin de desechos slidos, y seguridad pblica. Cabe sealar que si bien este instrumento slo marca de manera explcita esta forma de coordinacin, el estatuto por s mismo es un entramado que expone y norma el diseo institucional de los rganos administrativos y polticos del D.F., e incluso seala algunas normas para su relacin con el ejecutivo federal. En la Ley de planeacin del desarrollo del Distrito Federal tambin se contemplan las bases de coordinacin del gobierno del D.F. con las demarcaciones, as como las bases para acciones conjuntas con particulares, los cuales, se subraya, deben contribuir a alcanzar los objetivos y prioridades del Programa General del Desarrollo del Distrito Federal. 39

Los espejos de la politica social Respecto de los actores gubernamentales que participan en el desarrollo de los programas, en primer lugar est el jefe de gobierno, quien con acato a las disposiciones de la ley de planeacin, deber ejercer las siguientes atribuciones, a fin de conseguir la articulacin: coordinar la ejecucin del programa general y los programas particulares o subprogramas, y celebrar convenios y acuerdos de coordinacin con otros niveles de gobierno. En el caso de las dependencias25 y de los titulares de las entidades y de los rganos desconcentrados, no se establece una atribucin especfica para propiciar la articulacin. Sin embargo, para ambos se seala que considerarn el mbito territorial de sus acciones, atendiendo las propuestas formuladas por las delegaciones, a travs de la dependencia coordinadora del sector. Esto implica un nivel de acercamiento y de articulacin, para darle congruencia por lo menos, al diseo de los programas y las acciones. La Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal En el marco normativo del desarrollo social se establece que debe haber un mnimo de relacin, ya que son mltiples los actores gubernamentales que deben articularse a fin de responder los requerimientos de la sociedad. Al jefe de gobierno le compete establecer de manera concertada las polticas generales de desarrollo social que debern aplicarse en el mbito central, desconcentrado, descentralizado y delegacional, del gobierno del D.F. Asimismo, en el reglamento respectivo, se precisa que es l quien debe instruir a los servidores pblicos de la administracin pblica del D.F., para que apliquen los programas o acciones que en su caso acuerde la Comisin Interinstitucional. En materia de vnculos intergubernamentales, corresponde a la Secretara de Desarrollo Social:

25

De acuerdo con la Ley de planeacin del desarrollo del Distrito Federal, corresponde el trmino a la jefatura de gobierno, la oficiala mayor, la consejera jurdica, la contralora general y la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal Promover la celebracin de convenios y programas con las dependencias del Ejecutivo Federal, para la atencin y solucin a los problemas relacionados con el desarrollo social del D.F. Coordinar el desarrollo de las polticas, programas y acciones, con las dems dependencias de la administracin. Coordinar con las delegaciones los proyectos y acciones en materia de desarrollo social, comunes a todo el D.F. De la articulacin establecida en el Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal En materia de articulacin y coordinacin, el Programa General de Desarrollo Social seala en uno de sus objetivos que el fortalecimiento del sistema de desarrollo social del D.F., se har a travs de la responsabilidad del jefe de gobierno del D.F., que construir las relaciones de cooperacin y complementacin entre gobierno central-jefaturas delegacionales, y gobierno del D.F.-entidades federativasmunicipios conurbados, en materia de desarrollo social, generando una poltica sistemtica de planeacin participativa y coordinacin intergubernamental. As quedaron establecidos los lineamientos y mecanismos que hoy enmarcan institucionalmente las relaciones intergubernamentales. Pero, qu tanto cristaliza en la articulacin gubernamental. Cules son sus alcances y restricciones? Comisin Interinstitucional De manera especfica, la Ley de desarrollo social de Distrito Federal seala que la Comisin Interinstitucional es el rgano de articulacin gubernamental. Ella se encargar de coordinar las acciones entre las dependencias administrativas. Entre sus atribuciones se encuentran: definir los criterios de coordinacin operativa entre funcionarios y titulares de la administracin y de las delegaciones, coordinar la implementacin y las acciones derivadas de los programas, valorar el proceso de planeacin y la ejecucin de los programas y subprogramas sociales, 41

Los espejos de la politica social valorar con los responsables de la ejecucin de los programas sociales el cumplimiento de los objetivos, metas y prioridades de stos. Tiene, adems, otras que bien podran contribuir en la integralidad de la poltica de desarrollo social, ya que en ella participaran los diferentes niveles de gobierno. Y como sus funciones le permiten trabajar de manera coordinada en el establecimiento del marco global de la planeacin y operacin de la poltica social, puede establecer los mecanismos de implementacin y evaluar la planeacin y ejecucin conjuntamente con los ejecutores de los mismos. En el reglamento se amplan esas posibilidades, se le otorgan dos ms a fin de favorecer su desempeo: elaborar una agenda de asuntos estratgicos para el desarrollo social en el D.F., analizar la estructura del gasto pblico de desarrollo social para procurar que anualmente tenga incrementos reales. De tal suerte que resulta amplio el espectro de accin que se abre a dicha comisin. Y aunque para todos los entrevistados es conocida su existencia, por tratarse de una instancia necesaria, se seala que en las reuniones se quedan solo en un nivel formal;26 y, consecuentemente, se agregan inconvenientes: mayoritariamente se desconoce su funcionamiento y, por ende, sus resultados, la informacin que se genera no llega a los distintos funcionarios. Cabe sealar que las apreciaciones vertidas sobre la Comisin Interinstitucional fueron recogidas, en un primer sondeo, durante 2008, y ratificadas en 2010: 1. No tiene una agenda fundada en la realidad. 2. Su funcin no la est cumpliendo, porque no hay un eje de direccin. Entre las sugerencias: 1. Necesario un acercamiento de la comisin a la revisin de los programas. 2. Habra que aclararle a las instituciones cul es su funcin en la comisin. 3. Otorgar una mayor periodicidad para sesionar.
26

Planeacin, relaciones intergubernamentales y participacin ciudadana en la poltica social del Distrito Federal. (Diagnstico de sus principales tendencias), Evala-D.F., 2008.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal 4. Sensibilizar a las personas involucradas en los procesos sobre la necesidad de la articulacin. Muy probablemente lo anterior contribuye a que: Las articulaciones entre las distintas dependencias, en los niveles horizontal y vertical, no se lleven a cabo con los mecanismos diseados por la comisin, sino a travs de coordinaciones especficas para acciones concretas. Los consejos delegacionales se han convertido en un espacio de articulacin gubernamental desplazando la intencionalidad con la que fueron creados, esto es, en un rgano de relacin sociedad-gobierno. 1.4.4 Relaciones de complementariedad y competencia en los programas de desarrollo social Otro elemento normativo para establecer relaciones entre instancias de gobierno son las Reglas de Operacin de los programas de desarrollo social, que surgen del anlisis que arroja la revisin a 70 programas sociales. Va entrevistas a responsables se seleccionaron, entre otros, los programas de Fortalecimiento a la Asistencia e Integracin Social, el de Seguro de Desempleo, el de Mejoramiento a Unidades Habitacionales, el Ollin Callan y, el de Seguro contra la Violencia Familiar. Asimismo, se entrevist a las direcciones de desarrollo social de las delegaciones Tlhuac y Magdalena Contreras, para lo que se formaron, para su anlisis, dos grupos focales con responsables de desarrollo social. Las relaciones intergubernamentales en las Reglas de Operacin Aunque en los lineamientos para elaborar las Reglas de Operacin no se exige mencionar la articulacin con otras dependencias, es importante resaltar que de los 70 programas analizados, solo 32 mencionan su relacin con otros programas. Los dems no incluyen el apartado o sealan que la articulacin es de manera natural para acceder a otros programas sociales. O simplemente aluden que se relacionan con los programas de otras reas en la misma dependencia. Y, en aquellos que s sealan articulacin, son excepcionales los que especifican objetivo y acciones concretas que definen el tipo de sta.

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Los espejos de la politica social

Articulacin gubernamental en nivel delegacional y federal

Fuente: Elaboracin propia a partir de las reglas de operacin, 2009.

En la muestra slo 10 de los programas explicitan relacin con el gobierno federal y/o delegacional. La articulacin de las instancias encargadas de los programas sociales con el gobierno federal es coincidente, se establece en funcin de transferencia de recursos. Mientras, la que se origina entre el nivel central y delegacional se caracteriza, normativamente, en la gestin para ejecutar los programas de las instancias del mbito central. Las dependencias que se articulan con programas federales son las siguientes:

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal Dependencia Dependencia del del gobierno gobierno central federal

Programa

Objetivo/ Actividad Mecanismo por medio del cual se asigna a las entidades federativas que realicen acciones en materia de empleo, una cantidad equivalente al doble de su aportacin

Programa de capacitacin para el empleo y el impulso de la economa social

Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo

Secretara de Trabajo y Previsin social

Programa de atencin a migrantes y su familias

Secretara de Desarrollo Rural y Esquema de financiaEconmico Cen- Secretara de miento pari passu para tro de Atencin a Desarrollo Social el desarrollo de proyecMigrantes y sus tos productivos Familias Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Los recursos que se otorgan a beneficiarios son de origen federal los cuales son transferidos al Distrito federal por el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

Programa de desayunos escolares

Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DIF

Elaboracin propia a partir de las Reglas de Operacin, 2009.

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Los espejos de la politica social Las dependencias que se articulan a travs de los programas en el mbito delegacional:
Programa Dependencia Dependencia de Gobierno de Gobierno Objetivo/ Actividad Central Delegacional Los recursos del programa se ejercen a travs de un fondo que para tal afecto establecern el Gobierno del Distrito Federal y cada uno de los Gobiernos Delegacionales. La Secretara de Desarrollo Social brindar las facilidades y apoyos necesarios para la mejor gestin y promover la firma de convenios con las delegaciones Para la definicin de los Puntos de Encuentro, ser necesario realizar gestiones ante las delegaciones Las peticiones para instalar Centros Comunitarios se realizan ante las delegaciones. Gobiernos delegacionales Las Delegaciones sern corresponsables de la operacin del programa en todos sus momentos, debiendo promover y gestionar la construccin de, al menos un Centro de Transformacin Educativa en cada Delegacin. La Direccin General de Empleo, Capacitacin y Fomento Cooperativo a travs de la Subdireccin de Calidad Integral y Modernizacin, las 16 Unidades Delegacionales del Servicio de Empleo del Distrito Federal instrumentar acciones de promocin del Programa entre el sector empresarial, asociaciones productivas y dems grupos de la poblacin objetivo de manera directa.

Programa CoSecretara de munitario de Desarrollo Mejoramiento Social- DF Barrial

Gobiernos delegacionales

Programa de empleo juvenil de verano

Gobiernos Instituto de la delegacioJuventud nales

Programa Secretara de para acciones Educacin de inclusin y Pblica- DF equidad

Programa de Capacitacin y modernizacin

Secretara de Trabajo y Fomento al empleo

Gobiernos delegacionales

46

La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal


El Programa tendr diversas formas de acercamiento a la sociedad en 2 niveles de vinculacin, uno de ellos es: Participacin en Delegaciones Polticas: Acercamiento a travs de los Centros de Vinculacin de las 16 Delegaciones Polticas del Distrito Federal.

Programa de Financiamiento a la Micro Fondeso y pequea empresa Programa Social de unidades habitacionales de inters social Programa de becas para nios y nias en situaciones de vulnerabilidad

Gobiernos delegacionales

Prosoc

Gobiernos delegacionales

Podrn complementarse recursos delegacionales con los de la Prosoc, previo convenio.

Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia-DIF

Gobiernos delegacionales

Mdulos de Atencin Ciudadana del Programa de Becas Escolares en cada una de las 16 delegaciones polticas para recepcin y seguimiento del programa

Elaboracin propia a partir de las Reglas de Operacin, 2009.27

Articulacin entre instancias del gobierno central En cuanto a la relacin que tienen en nivel horizontal, sin contar aquellas en las que la relacin pudiera establecerse mediante un consejo o un comit,28 slo 34 sealaron de manera puntual su relacin con dependencias del mbito central. Esto significa que menos de la mitad se articula en nivel de instancia gubernamental de la administracin central.

27 28

Para el cumplimiento de las leyes y reglamentos en materia de construccin. Solamente se tomaron en cuenta las que marcaban (en sus Reglas de Operacin), articulaciones con el gobierno central. Se descartaron los consejos y comits porque su composicin tambin contiene en ocasiones otros actores (sociedad civil, acadmicos etc.), mismos que se incluyen en el anlisis de redes de polticas pblicas.

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Los espejos de la politica social

Articulacin gubernamental / Dependencias de nivel central

Fuente: Elaboracin propia a partir de las reglas de operacin de los programas sociales, 2009.

Es importante mencionar que si tomamos en cuenta los comits y las comisiones, la articulacin se eleva considerablemente. No obstante, estos espacios se limitan en muchas ocasiones a la dictaminacin, evaluacin y/o seleccin de quienes sern beneficiados por los programas. 1.4.5 Percepcin de los actores en torno a las Relaciones Intergubernamentales La variedad de respuestas sobre quin define objetivos, metas y alcances de las articulaciones van desde las define el secretario;29 los programas o las reglas de operacin, hasta las propias necesidades de los programas y de la visin de quin es responsable del mismo. En el caso de los programas como: Ollin Callan, Fortalecimiento para la Asistencia e Integracin Social y, Seguro contra la Violencia Familiar, su propio diseo involucra a los actores, pues existen los incentivos de ellos por participar. Sin embargo, es necesario recalcar que en ocasiones la disposicin y la visin de los responsables de los programas sociales marcan la diferencia dando paso a la cristalizacin de otras acciones. Sorprende que, ante la pregunta, tienen relacin con otras dependencias gubernamentales u otro tipo de actores?, la respuesta sea siempre s. Formas y contenidos que de estas articulaciones varan. Por ejemplo, hay quien afirma: Tenemos relacin con toda la sociedad, con las dependencias gubernamentales. Y termina citando una o dos dependencias con las que se relacionan para implementar una accin o un programa especfico.
29

Responsable del Programa Seguro de Desempleo, 2010.

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La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal En concreto, precisan las articulaciones gubernamentales en la operatividad o implementacin de las acciones, en ciertos casos, como oportunidad para complementar las que se desprenden de sus programas institucionales. Hay una tendencia a querer cumplir, pero falta el sentido de pertenencia para contribuir a las metas u objetivos de programas ms amplios, como el PDSDF y el PGDDF:
son como dos gobiernos en la misma ciudad; como un monstruo de dos cabezas. Creo que efectivamente las lgicas de cmo funcionan uno y otro, pasan por las condiciones polticas de ambas.30

Entre las deficiencias, sealan que no se trabaja en comn; se generan duplicidades por desconocimiento, falta de claridad al delimitar (o en su defecto, no haberlo hecho) competencias y responsabilidades. Que esto sucede porque se remarca el factor poltico
cada uno llevando apoyos, pues para seguir haciendo presencia

Porque las delegaciones sealan que el ritmo y las necesidades a las que tiene que responder, son diferentes:
lo que falta es complementariedad, es decir, como que el gobierno central aparece de pronto como muy lejano, alejado de las necesidades cotidianas de la gente.31

De ah que se sugiera establecer prioridades muy puntuales y generar acciones claras y concretas. La articulacin es diversa en funcin de la lgica de los programas, estos son los que establecen la coordinacin para la implementacin:
Los propios programas nos encaminan, nos llevan a relacionarnos con diferentes instituciones, ya sea educativas, de salud, social, cultura, y deporte, entonces nos va orillando el propio caminar del programa a relacionarnos con cada uno de ellos.32

30 31

Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010. Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010. 32 Coordinacin de programas sociales, Procuradura Social (Prosoc), febrero, 2010.

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Los espejos de la politica social Sin embargo, esto mismo nos indica que no existen articulaciones previas para el diseo de los programas, son puntuales, no forman parte de una estrategia integral emanada de los programas. Las actividades para las que se articulan son fundamentalmente para proporcionar servicios o bienes. Aunque tambin en algunos casos funcionan para: Generar el acercamiento de los ciudadanos a otros programas sociales, se convierten en algo semejante a un puente de informacin y gestin entre los ciudadanos y otros programas. Contribuyen en fondos comunes para la implementacin de un solo programa. No obstante, las actividades que realizan se concentran en la etapa de implementacin, y las dinmicas de colaboracin se dan a partir de que unos ponen la logstica, otros, los espacios, otros, el personal. Hay que subrayar, todas manifiestan que han logrado objetivos comunes, pero cuando se habla de los resultados, estos terminan siendo el cumplimiento de metas: entrega de bancas, ms nios incorporados a escuelas, concrecin de proyectos productivos... lo que remite a pensar que los objetivos son comunes, en funcin de que amplan el nmero de acciones. Respecto al tema de la influencia de recursos polticos en la toma de decisiones, coinciden en que son neutrales a la hora de tomar de decisiones; sin embargo, se asevera la existencia de un entorno politizado para la operacin, mismo que resulta difcil manejar, al grado de desincentivar la participacin, o alimentarla con efectos no deseados, como el clientelismo. En cuanto a la complementariedad, se coincide en la necesidad de promoverla, al implicar suma de esfuerzos y optimizar recursos humanos y fsicos, pero se reconoce que an es muy incipiente el proceso para poder lograrlo. Procedimientos En cuanto al reconocimiento de si existe una legislacin que seale la elaboracin de objetivos en coordinacin con otras instancias, la respuesta aludi a diferentes instrumentos las Reglas de Operacin, la ley de las propias dependencias, el programa de gobierno o el programa de desarrollo social, y la Comisin Interinstitucional no fue citada por los entrevistados. Cuando se pregunt sobre

50

La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal los procedimientos, las respuestas coinciden: estn en los marcos normativos, sin especificar alguno. Se seala la dificultad para dar respuesta a una multitud de criterios que aparecen en las leyes:
ocasiona por un lado que los gobiernos locales buscamos cumplir con la ley; pero no significa que la operativicemos [] y de repente nos encontramos con casos de juntitis o de comititis que realmente se hacen para cumplir una ley, porque es un requisito.33

Sobre la relacin que pueden tener con el gobierno federal, las respuestas demuestran ausencia de homogeneidad en su trato con ese nivel. Atraviesan por muchas variantes: relacin complicada, institucional, no formalmente, y no. Sin embargo, lo que s se evidencia es la nula articulacin. Por cuanto se refiere a la relacin con las delegaciones y entre ellas, la manifestacin general: cordiales y de respeto. Y las dependencias en nivel central con las delegaciones?, desdibujadas. A pesar de que en la ley de planeacin se menciona que la administracin pblica estar sustentada en el servicio civil de carrera, no existen los perfiles profesionales de la administracin pblica en la toma de decisiones. Es posible que la justificacin de dicha ausencia se funde en lo siguiente:
Tener una profesin no garantiza que se entienda la problemtica.34

Se alude a su conocimiento sobre el tema, a la capacitacin que se le pueda dar, o a las cualidades personales. A pesar de que tambin se seala que hay diversas reas en las que es indispensable poseer determinado perfil. Y para subsanar carencias, proponen la capacitacin. El reconocimiento sobre la intencionalidad de hacer polticas en materia de desarrollo social es de consenso absoluto. Se percibe que las dependencias y delegaciones lo estn haciendo de manera interna y, de la misma forma, al interior de ellas, el gobierno de la ciudad lo est considerando, en general. Aunque hay indicios de que algunas dinmicas y contextos en las delegaciones son diferentes, se tendran que atender.

33 34

Grupo focal, responsables de desarrollo social delegacionales, 2010. Direccin de atencin y prevencin de la violencia familiar, febrero, 2010.

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Los espejos de la politica social Informacin El intercambio en este sentido no aparece como un mecanismo fluido, tampoco parte de la cotidianeidad en las dependencias. Los entrevistados lo sealan dbil. El objetivo de la informacin lamentablemente no se asocia con la toma de decisiones:
Si uno no tiene conocimiento, no tiene informacin sobre la situacin donde se va a aplicar un programa, ese programa va encaminado a un fracaso.35

A esta debilidad de intercambio de informacin se le aade la falta de sistematizacin de la misma, que se requiere como insumo para hacer diagnsticos ms certeros. De ah que se proponga un modelo o un sistema de informacin actualizado para que todas las instancias gubernamentales tengan acceso a ella. De tal suerte que, adems, se atienda una queja de los funcionarios en cuanto a que no existen cifras, indicadores e informacin actualizada y sistematizada, para hacer diagnsticos apegados a la realidad de sus territorios, y dejen de recurrir a instrumentos que ofrecen la informacin muy generalizada por haber sido elaborados hace tiempo, como es el caso de los que ofrecen el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (Inegi) o el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo). Capacidad decisoria A la pregunta, se cuenta con herramientas legales para solucionar controversias entre las diversas dependencias?, se responde s; pero sin sealar las leyes o instrumentos concretos para dirimirlas. En cuanto a la existencia de estructuras administrativas para facilitar intercambios, mandatos y recursos, se coincide en que los hay pero plasmados en el organigrama, o bien, que son informales o subjetivos y estn sustentados en la confianza mutua y en la camaradera, que es indispensable plasmarlos en instrumentos formales y normativos, sobre todo si se quiere dar continuidad a las acciones. Otro punto de coincidencia es el de la autonoma para decidir sobre asuntos que les afecten directamente, pues existe una estructura administrativa que marca las funciones y las delimita. En relacin a la descentralizacin de recursos financieros se tiene muy claro que cada programa tiene destinado uno, siempre limitado, para cubrir lo que se considera necesario. Tambin se reconoce la incidencia de otros actores y de otras variables en la asignacin de sus presupuestos, desde la asignacin federal a las entidades, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y la Secretara de Finanzas. Es preocupante que se seale el predominio del criterio financiero en la toma de decisiones:
35

Direccin de Desarrollo Social Tlhuac, febrero, 2010.

52

La planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin de la poltica social del Distrito Federal


Hay un divorcio entre el rea financiera y las reas operativas, sea dentro de la institucin o dentro del gobierno Dentro del gobierno, en la definicin general de las polticas, quien marca la pauta es la Secretara de Finanzas, sobre el resto de las secretaras que operamos los programas.36

Los entrevistados consideran que la manera en que est organizada su entidad es adecuada para trabajar en coordinacin con otras instancias de la administracin e incluso con otros actores. En trminos de propuesta, se considera necesario generar un listado de prioridades a fin de atenderse de manera interinstitucional y que, por lo menos, sirva para hacer un ejercicio democrtico.37 Una de las apreciaciones ms significativas fue considerar que los consejos en que participan las delegaciones con el gobierno central, no son espacios de retroalimentacin o de decisin, en su mayora se vuelven un asunto en trmites a firmar.38 Reconocen la articulacin como generadora de dividendos positivos para todos, pero se seala lo complicado que es hacerlo. Conclusiones Al analizar el proceso administrativo que conlleva la planeacin, presupuestacin y evaluacin de los programas de desarrollo social, se constata la falta de relacin coherente y secuencial entre dichas etapas. El entramado burocrtico-administrativo obstaculiza el cumplimiento de las normas. No hay una cultura de la planeacin y evaluacin. La existencia de reas especializadas para llevar a cabo estas tareas, al interior de las dependencias, resulta excepcional y a contra flujo. El quehacer gubernamental es fragmentado y vertical; el diseo de los programas no incorpora espacios ni mecanismos que promuevan la coordinacin y complementariedad entre diversas instancias. Los criterios poltico y burocrticoadministrativo, se oponen a la racionalidad que promueva las relaciones intergubernamentales; se carece de una perspectiva del gobierno como una amplia red de acciones y decisiones.
36 37

Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010. Coordinacin de Programas Sociales, Prosoc, febrero, 2010. 38 Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.

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Captulo 2
De la participacin ciudadana a la articulacin institucional

n este apartado se da cuenta de los alcances y restricciones que tiene la participacin ciudadana, as como de sus aportaciones a la articulacin de acciones gubernamentales en el Distrito Federal, a travs del anlisis del Consejo de Desarrollo Social (CDS) de la administracin central y de los consejos delegacionales, en dicha materia. Para comprender el quehacer de los consejos, se parti del enfoque de gobernanza, porque subraya el papel fundamental de inclusin ciudadana en la toma de decisiones. Adems de que ajusta entre gobierno y sociedad, la pertinencia de interaccin en elaborar, implementar y evaluar las polticas pblicas. En cuanto a anlisis emprico se refiere, a lo largo de 2009, se realizaron 14 entrevistas con miembros de los CDS del gobierno central y 10 ms a consejos delegacionales, en diversos rubros del desarrollo social, a fin de conocer in situ el estado real del tema en comento. 2.1 Poltica social y gobernanza Hasta ahora, el comn denominador de las sociedades de Amrica Latina, es el limitado avance que se tiene en materia de desarrollo social; esto es, el establecimiento de las condiciones necesarias para garantizar que los ciudadanos puedan explotar sus capacidades y, as, tener acceso a mejores condiciones de vida. Frente a lo anterior, la principal herramienta con la que cuentan los Estados, es la formulacin de poltica social que consideren el contexto sociohistrico de una sociedad determinada, para poder producir un efecto positivo en sta. De acuerdo con la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), la poltica social es:
un instrumento que utilizan los gobiernos para regular y complementar las instituciones del mercado y las estructuras sociales. La poltica social es definida a menudo en trminos de servicios sociales como la educacin, la salud, o la seguridad social. Sin embargo, la poltica social incluye mucho ms: distribucin, proteccin y justicia social. La poltica social consiste en situar a los ciudadanos en el ncleo de las polticas pblicas, ya no mediante el suministro de asistencia social residual, sino incorporando sus necesidades y voz en todos los sectores. La poltica social es tambin instrumental, y ha sido utilizada pragmticamente por muchos gobiernos para conseguir el respaldo poltico de los ciudadanos, generar cohesin social, y potenciar un mayor desarrollo econmico, mejorando el capital humano y el empleo productivo. La conexin con el desarrollo econmico es particularmente importante. Las polticas sociales pueden superar el crculo vicioso de la pobreza

Los espejos de la politica social


y el atraso, y crear un crculo virtuoso en el que el desarrollo humano y el empleo generen una mayor demanda interna y crecimiento econmico. (ONU; 2007)

Ante esta clara, pero ambiciosa definicin, cabe preguntarse cmo generar polticas sociales ms eficientes, incluyentes y con perspectiva de derechos? La respuesta no es sencilla y mucho menos teniendo presente que la realidad latinoamericana evidencia ciertos factores que limitan la cobertura y eficacia de la poltica social, tales como, la existencia de democracias inacabadas, en donde las polticas son percibidas ms como ddivas que como derechos y tambin la existencia de un limitado desarrollo econmico que imposibilita la expansin de la poltica social. (Barba; 2004) As pues, el desafo es generar mejores polticas sociales y, para ello, la necesidad de incorporar en el diseo y operacin de stas, enfoques que relevan el papel de la sociedad en la conformacin de las mismas; una de estas orientaciones puede encontrarse en el concepto de gobernanza, que se refiere a:
la descomposicin del sujeto clsico de gobernacin de la sociedad, el gobierno, y en parte hace referencia a la recomposicin que sucede en el proceso actual de direccin de la sociedad mediante la construccin de nuevas relaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos.1

A partir de esto, se vislumbra que el actuar pblico trasciende lo meramente gubernamental y pasa a formar parte de un entramado que incluye a distintos grupos sociales, tanto civiles como empresariales. El concepto
describe en consecuencia, el hecho de que varias polticas sociales y servicios pblicos han comenzado a llevarse a cabo mediante formas que ya no son exclusivamente gubernamentales, burocrticas, sino que incorporan mecanismos de mercado y de participacin de la sociedad y resea que se introducen formas de asociacin y cooperacin del sector pblico con el sector privado y social para atacar problemas sociales endmicos y producir los frutos deseados.2

Con esto, y partiendo de la experiencia acumulada en algunos pases de Amrica Latina, puede proponerse que es en el cruce de la integralidad de la poltica social con el de la participacin donde se pueden obtener buenos resultados.
1 2

Aguilar Villanueva 2006, p.80. bidem, p.84.

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional

En el tratamiento de los asuntos pblicos, el gobierno deja de tener la exclusividad de accin y redefine lo pblico porque
actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerrquico y caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisorias mixtas entre lo pblico y lo privado. (Mayntz; 2000)

El modelo de gobernanza, entonces, comprende una idea de la democracia mucho ms amplia que cualquier otro enfoque. Aunque se sigue aceptando que el Estado tiene la autoridad ltima sobre las polticas, por su legitimidad democrtica, el modelo de gobernanza tambin reconoce otras formas y foros de participacin pblica. La gobernanza involucra a las organizaciones y actores del sector privado como elementos clave de la provisin de servicios, y permite que todos los participantes opinen sobre la manera en que estos se suministrarn, aunque no necesariamente sobre su contenido real. (Peters; 2004, p.92) As, al hablar de gobernanza, hoy ya no puede referirse slo a las buenas prcticas administrativas, porque implica un giro en la concepcin misma del Estado y de las polticas pblicas, recorriendo la complejidad social que la vincula
al desarrollo social y a la participacin democrtica de todos los concernidos en las decisiones [requiere] la inclusin de los principios de democracia, de respeto de los derechos humanos y de las culturas locales, de la participacin de los actores de la sociedad civil [] de descentralizacin del poder y descentralizacin de la gestin, [todas ellas] como dimensiones esenciales de una gobernanza democrtica. (Milani;3 2002)

2.2 La participacin ciudadana Como el enfoque de gobernanza es fundamentalmente una propuesta de carcter normativo, es necesario complementarlo con la panormica de algunas experiencias participativas que contribuyen a contextualizarlo y ubicar sus alcances y limitaciones.

Citado en Canto; 2008, p.17.

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Los espejos de la politica social El concepto participacin en este apartado tiene la connotacin, fundamental, de derecho humano (que se justifica como un fin en s mismo), y la de instrumento que garantice a la poblacin la posibilidad de influir en las decisiones pblicas. Asimismo aparece el supuesto de que todas las personas desean participar y lo harn siempre que se les permita. Entonces, la participacin constituye, por definicin, un acto voluntario. (Guimares; 2008) Los analistas del presupuesto participativo, en Porto Alegre, se inclinan a pensar que en sus inicios, ante la llegada de un nuevo partido al gobierno local, se origin que la burocracia heredada no siguiera los ordenamientos de las nuevas autoridades polticas. La movilizacin participativa que gener el presupuesto participativo caus una doble presin hacia la burocracia, por un lado desde arriba, con las nuevas autoridades polticas y, por otro, desde abajo con el proceso participativo. Posiblemente, en el caso de la ciudad de Mxico, la presin hacia la integracin entre diversos rdenes de gobierno, e incluso en nivel horizontal, pueda provenir de los espacios participativos. Hay algunas experiencias en este sentido. Cuando recin tom posesin el primer gobierno electo del D.F. (1997), ms de 80 organizaciones civiles conformaron la Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de Mxico y suscribieron un acuerdo de corresponsabilidad con el gobierno, a travs del cual crearon un mecanismo de interlocucin para participar en las polticas pblicas. En las sucesivas reuniones y proyectos que se realizaron con distintos funcionarios de la ciudad, algo que llam poderosamente la atencin a los participantes civiles, fueron las mltiples referencias de los funcionarios en torno a que los espacios de dilogo con las organizaciones sociales les servan, fundamentalmente a ellos, para conocer los trabajos que desarrollaban sus colegas, puesto que, por la misma lgica de funcionamiento de la administracin pblica, no haban tenido oportunidad de intercambiar.4 Por otra parte, cabe mencionar que la legislacin del D.F., es una de las ms avanzadas, al incorporar diversos instrumentos para la participacin en las diversas etapas de la poltica social. Sirva de ejemplo la agenda que hoy puede darse a travs de la consulta en el CDS y en los consejos delegacionales. Se cuenta, tambin, con el sistema de informacin sobre desarrollo social en el anlisis de alternativas, por medio de la iniciativa en materia de programas de desarrollo social y de los fondos de desarrollo social, en la ejecucin mediante los programas de Coinversin y, en el control, va evaluacin de usuarios y rganos acadmicos y civiles autnomos.
4

La evaluacin de la experiencia de la Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de Mxico, (indito, 2000).

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional 2.3 Los Consejos de Desarrollo Social en el Distrito Federal Este punto inicia con la revisin de los objetivos, la conformacin y la operacin de los consejos establecidos en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, as como en su correspondiente reglamento. Lo anterior, a fin de cotejar los resultados de las entrevistas a distintos actores que forman parte tanto del consejo de la administracin central como de los consejos delegacionales, as como de un grupo focal en el que se reunieron representantes de los consejos delegacionales y de consejos sectoriales en distintas delegaciones. En el caso del CDS de la administracin central, se entrevist a siete representantes de dependencias gubernamentales, cinco de organizaciones sociales, y dos miembros de instituciones acadmicas. Mientras que en las delegaciones, dado que no en todas estaba instalado o en funciones el Consejo Delegacional de Desarrollo Social (CDDS), se opt por acercar tambin a miembros de diversos consejos: el de asistencia y prevencin contra la violencia familiar, el de salud, contra las adicciones, un promotor de los derechos de las nias y nios, el de adultos mayores y, el promotor para la integracin al desarrollo de las personas con discapacidad. Por ltimo, el grupo focal se integr con representantes gubernamentales de nueve delegaciones que tenan conocimiento acerca del funcionamiento de los CDDS. Entrevistas / Consejo de Desarrollo Social (CDS)

Fuente: Entrevistas realizadas por EvalaDF en 2009 a miembros del Consejo de Desarrollo Social

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Los espejos de la politica social 2.3.1 Consejo de Desarrollo Social de la Administracin Central El CDS encuentra su fundamento legal en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, donde se establece que es un rgano de consulta, opinin, asesora y vinculacin entre gobierno y sociedad. Segn el Artculo 13 de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, est integrado por el jefe de gobierno, el titular de la Secretara de Desarrollo Social, que fungir como secretario ejecutivo del mismo, un servidor pblico de la propia secretara, que fungir como secretario tcnico, y los titulares de la: Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda; Secretara de Desarrollo Econmico; Secretara de Salud; Secretara de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades; Secretara de Obras y Servicios Pblicos; Secretara de Medio Ambiente; Secretara de Finanzas; Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo; de la Coordinacin de Planeacin del Desarrollo Territorial; del Instituto de las Mujeres; del Instituto de la Juventud; de la Procuradura Social del Distrito Federal, y del sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del D.F. Asimismo, tres diputados que designa la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) de entre los miembros de las comisiones relacionadas con el desarrollo social; tres representantes de cada uno de los siguientes sectores: organizaciones civiles, organizaciones sociales, instituciones de asistencia privada, instituciones acadmicas de educacin superior, grupos empresariales, y un representante de cada uno de los CDDS. El jefe de gobierno nombra a los miembros del consejo, considerando las propuestas que realizan las redes de organizaciones civiles, organizaciones sociales, instituciones de asistencia privada, instituciones de educacin superior, organismos empresariales de la ciudad y de la ALDF.

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional

Representatividad en el Consejo de Desarrollo Social

Fuente: Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal

Son funciones del consejo, segn la ley: Asesorar al jefe de gobierno del D.F. en materia de desarrollo social. Opinar y formular recomendaciones sobre polticas y programas de desarrollo social a cargo del gobierno del D.F., procurando la integralidad de estas acciones. Fomentar la participacin ciudadana en la elaboracin y ejecucin de polticas en la materia conforme a lo dispuesto por la Ley de participacin ciudadana y la Ley de planeacin del desarrollo del Distrito Federal. Propiciar la colaboracin de organismos pblicos y privados en el desarrollo social y promover mecanismos de consulta con los distintos sectores sociales sobre propuestas y programas de desarrollo social y, en su caso, recomendar la inclusin de las propuestas pertinentes. Participar en el diagnstico de problemas sociales y recomendar acciones concretas para su prevencin y atencin. Proponer investigaciones que sustenten el diagnstico, la instrumentacin y la evaluacin de polticas y programas en materia de desarrollo social. Conocer y discutir la evaluacin externa e interna de la poltica y los programas sociales, (ALDF; 2000). 63

Los espejos de la politica social Conformacin y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Social Si bien la ley es muy clara en este aspecto, la mayora de los entrevistados tena una nocin muy general de la composicin del consejo, pero no en la prctica:
Los actores que participan en el consejo no son individuales, he visto pocas organizaciones no gubernamentales. En s, el consejo est integrado ms por funcionarios pblicos que por representantes de la sociedad en general, en realidad es un consejo ms institucional.5

En lo que corresponde al funcionamiento del mismo, privaron dos percepciones y en no todos contestaron a la pregunta: - Quienes tienen una concepcin ms general de las actividades del consejo que se centra principalmente en asesorar y dar su opinin en el tema de desarrollo social al gobierno,
conocer y emitir observaciones y comentarios sobre la poltica social.6

Quienes poseen una visin ms amplia. Este consejo tiene como objetivo fundamental participar en el diseo y la planeacin del desarrollo de la poltica social y, a su vez, es un espacio que puede hacer confluir a toda la parte de representacin gubernamental que de alguna manera interviene en la realizacin de acciones para el desarrollo social, y a la parte social en general para que puedan revisar, dar seguimiento, y hacer propuestas en torno a las demandas sociales.7 Otro punto relevante en la conformacin del consejo es que sus miembros, por lo regular, forman parte de ste, atendiendo a designaciones como representantes de la secretara a la que pertenecen o en representacin del secretario. Esto ltimo, en el caso de los miembros de la administracin pblica, mientras que en el caso de los representantes de organizaciones civiles, la designacin tuvo ms que ver por su trabajo concreto

5 6

Representante de la Prosoc. Mayo 2009. Representante acadmico. Abril 2009. 7 Direccin General de Igualdad y Diversidad Sexual (DGIDS). Abril, 2009. En este punto es necesario aclarar que quienes dieron una respuesta ms amplia fueron aquellos actores que pertenecen a alguna dependencia gubernamental, mientras en los que las respuestas fueron acotadas o simplemente no respondieron fueron generalmente miembros de la sociedad civil y academia.

64

De la participacin ciudadana a la articulacin institucional

la invitacin tuvo que ver principalmente con la incidencia que tiene la organizacin en varios temas relacionados con la poltica social.8

Titularidad o suplencia de miembros del Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

Fuente: Censo Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

Aunado a esto, la interaccin y confianza que existe entre los miembros del consejo todava es limitada. Posiblemente, a raz de las contadas reuniones que se han realizado desde de su conformacin en 2008, que propiciaron una agenda de trabajo poco clara:9
Agenda como tal no tenemos, pero se formaron comisiones a partir de los temas que se vieron importantes de la informacin del consejo anterior como: exigibilidad de derechos, formas y redes de participacin ciudadana, entre otras.10

8 9

Miembro de organizacin civil. Junio 2009. Todos coincidieron en que stas eran inexistentes y que desde agosto de 2008, cuando se conform el consejo, no haban tenido otra reunin o acercamiento. Sin embargo, la mayora conoca que por reglamento de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, deban reunirse en sesin ordinaria por lo menos una vez cada tres meses. 10 Secretara del Trabajo y Fomento al Empleo. Mayo, 2009.

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Los espejos de la politica social

Tiempo de participacin de miembros en el Consejo de Desarrollo Social / meses

Fuente: Censo Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

Dichas comisiones quedaron conformadas por seis grupos que se integraron en un mismo consejo; aportaran en la construccin de un plan general de trabajo, con objetivos generales y especficos, lneas estratgicas y acciones. Todo esto sera la agenda misma del consejo. Los grupos se conformaron en ejes temticos, quedando de la siguiente manera: 1. Exigibilidad de derechos. 2. Formas y redes de participacin ciudadana. 3. Dimensiones de la equidad y la diversidad social. 4. Integralidad y territorialidad de la poltica social. 5. Anlisis de los organismos de planeacin y programacin de la poltica social. 6. Observatorio ciudadano.

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional

Grupos de trabajo por ejes temticos

Fuente: Secretaria de Desarrollo Social del Distrito Federal

La evaluacin del funcionamiento del CDS y su trascendencia en la poltica social se dificulta, debido a que las acciones, reuniones y en general la discusin o deliberacin de asuntos concernientes al consejo, no ha tenido un ejercicio real. Esto se sustenta en la respuesta que dieron los entrevistados a pregunta expresa acerca de los mecanismos hasta ahora planteados para trabajar, discutir y tomar decisiones. La nica accin realizada fue haber formado seis grupos de trabajo, mismos que tampoco han tenido constancia en las reuniones. Relacin del consejo con la sociedad Para este punto, el CDS establece los siguientes objetivos: Fomentar la participacin ciudadana en la elaboracin y ejecucin de polticas en el desarrollo social, conforme a lo dispuesto por la Ley de participacin ciudadana y la Ley de planeacin del desarrollo del Distrito Federal. Propiciar la colaboracin de organismos pblicos y privados en el desarrollo social. 67

Los espejos de la politica social Promover mecanismos de consulta con los distintos sectores sociales sobre propuestas y programas de desarrollo social y, en su caso, recomendar la inclusin de las propuestas pertinentes. Promover y procurar la inclusin, en el Programa de Desarrollo Social, de las propuestas de los CDDS, de las instancias vecinales, civiles y sociales. Por cuanto corresponde al cuestionamiento de la relacin que los consejeros tienen con sus representados, algunos afirmaron que no tenan representacin, que sus acciones se orientaban a tener informado al secretario de la dependencia a la que pertenecan. En tanto otros, en general los miembros de organizaciones civiles, argumentaban que tenan una relacin activa con la ciudadana para la que se cuenta con espacio de discusin y anlisis de demandas. Sin embargo, sobre este punto es posible inferir que la visin de los consejeros, en cuanto a su representatividad con la sociedad, no es del todo clara; no existen, explcitamente, los mecanismos de interaccin con los distintos grupos sociales.
considero que hay un problema con la participacin, ya que este consejo se caracteriza ms por la representacin de las instancias gubernamentales que por organizaciones civiles, entonces no ha habido una representacin de la sociedad como tal en el consejo.11

Relaciones internas Un factor relevante para observar el funcionamiento del CDS es la relacin que existe entre los distintos integrantes de este rgano. Ya en las entrevistas se pregunt acerca del nivel de confianza y credibilidad que se presentaba entre los integrantes del consejo. La mayor parte contest que s exista confianza entre los consejeros, sin embargo, sobre esto tambin se mencionaba que la falta de reuniones haca difcil dar un diagnstico de cmo era la interaccin,
s hay un buen nivel de confianza, la cuestin es que an no se conocen todos los consejeros entre s y por lo tanto no hay mucha credibilidad en el consejo.12

11 12

Representante acadmico 1; junio, 2009. Representante acadmico 2; junio, 2009.

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional

Nivel de confianza entre los miembros del Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

Fuente: Censo Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

Incidencia en la poltica social Un punto que es importante verificar, concierne al nivel de incidencia que tiene el consejo en la elaboracin, implementacin y evaluacin de la poltica social, as como en los programas especficos tendientes al desarrollo social. Entre sus competencias est: Opinar y formular recomendaciones sobre polticas y programas de desarrollo social a cargo del GDF, procurando la integralidad de las acciones. Proponer investigaciones que sustenten el diagnstico, la instrumentacin y la evaluacin de polticas y programas en materia de desarrollo social. Analizar e investigar los temas referentes a desigualdad, pobreza, marginacin y/o exclusin social en el D.F., para enfrentar la problemtica. Elaborar estudios que permitan mejorar el diseo de los proyectos y programas de desarrollo social. Como se aprecia, en general el consejo tiene la finalidad de emitir recomendaciones y opiniones (sin un sentido vinculatorio), en los aspectos de desarrollo social, para mejorar las acciones realizadas por el gobierno, en este rubro. As, y con base en los resultados de las entrevistas a miembros del consejo: 69

Los espejos de la politica social

Se reconoce que ste es un organismo que asesora, en el tema de desarrollo social a las principales secretaras y dependencias, a fin de que desarrollen una visin complementaria que influya en la toma de decisiones. Es claro para los funcionarios de dichas instancias que las recomendaciones emitas por el consejo tienen carcter de obligatoriedad. Pero, hasta el momento de las entrevistas, an no se contaba con una agenda de trabajo concreta ni con recomendaciones puntuales. Se tiene conciencia de que el CDS no ha podido influir de manera concreta en algn programa especfico de desarrollo social y menos en la poltica social del D.F. La evidencia subraya que el funcionamiento de este rgano (por lo menos hasta el momento de las entrevistas) an est lejos de llegar a los objetivos que se plantean en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal. Percepciones y balance del Consejo de Desarrollo Social En este apartado se analizan las respuestas de los miembros del CDS entrevistados, acerca del carcter autnomo del consejo frente a la Secretara de Desarrollo Social del Distrito Federal (SDSDF), y la posibilidad de generar acciones e iniciativas independientes, el nivel de incidencia de cada uno de sus miembros en la toma de decisiones, la interaccin con otros consejos para integrar la poltica social, y el balance general que se tiene del funcionamiento del CDS. En cuanto al grado de autonoma del CDS respecto de la SDSDF, la mayor parte de los entrevistados asumi que por reglamentacin hay autonoma tanto en las decisiones como en las acciones, pero que, en la prctica, aun cuando han sido pocas las acciones, la SDSDF influye y tiene presencia dentro del consejo.

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional

Percepcin sobre el nivel de independencia del Consejo De Desarrollo Social

Fuente: Censo Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

En suma, la mayora de los entrevistados tiene una buena percepcin sobre la potencialidad del consejo, aun cuando se afirme que las intenciones han quedado en el plano normativo. Por tanto, ser el consejo el que procure mayor operatividad para influir en los programas especficos y en la poltica social. Es pertinente insistir en que la apreciacin que se tiene del programa de desarrollo social puede funcionar como elemento articulador.

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Los espejos de la politica social

Opinin sobre el Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal

Fuente: Censo Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

Propuestas concretas: Mayor interaccin entre los grupos de trabajo dentro del consejo Concretar acciones Sesiones ms frecuentes Continuidad y seguimiento a las iniciativas y acciones Mecanismos y procedimientos establecidos claramente para la operatividad del consejo Elaboracin de un programa de trabajo previo a las sesiones Mayor autonoma en las decisiones Presentar balance de resultados peridicamente 2.3.2 Consejos Delegacionales de Desarrollo Social Los CDDS son rganos de consulta, opinin, asesora y vinculacin entre la delegacin y la sociedad. Tiene las mismas funciones que el CDS (opinar sobre la poltica social de la delegacin as como en su programa de desarrollo social). Est conformado de la siguiente manera: El titular de la delegacin, el titular de la Direccin General 72

De la participacin ciudadana a la articulacin institucional de Desarrollo Social (DGDS), funge como secretario ejecutivo del mismo; un servidor pblico de la DGDS, designado por el titular de la delegacin, funge como secretario tcnico; los titulares de las direcciones generales de jurdica y gobierno; de Administracin, Obras y Desarrollo Urbano; Servicios Urbanos; Participacin Ciudadana; y los servidores pblicos que considere necesario convocar el jefe delegacional. Asimismo, los representantes de las dependencias de la administracin, a invitacin del titular de la delegacin; tres miembros de cada uno de los siguientes sectores: organizaciones civiles, organizaciones sociales, instituciones de asistencia privada, instituciones acadmicas de educacin superior y, grupos empresariales. Los CDDS se establecen como un instrumento que rene las opiniones y alternativas de distintos sectores sociales, lo que normativamente tendra que tener incidencia en la generacin del programa delegacional de desarrollo social, en los programas especficos de este rubro y, en general, en la poltica social de la delegacin. A continuacin, se establece en qu medida se ha logrado cumplir con estos objetivos, con base en las respuestas obtenidas de las entrevistas realizadas a miembros de los consejos y del grupo focal con representantes delegacionales. Como se mencion, para este apartado no slo se realizaron entrevistas a miembros de los CDDS, sino que se complement la informacin con miembros de consejos sectoriales de: asistencia y prevencin de la violencia familiar, salud, adicciones, integracin al desarrollo de las personas con discapacidad, derechos de los nios y nias, y promocin y defensa de las personas adultas mayores. Cabe aclarar que cada uno de estos consejos tiene una conformacin distinta, pues as es el nmero de representantes de las secretaras involucradas. No as, la funcin de dichos consejos, en general, pues de acuerdo con lo establecido en sus leyes especficas, tienen objetivos similares que se enfocan en la consulta, asesora y evaluacin de la problemtica y programas especficos de cada uno de los rubros.

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Los espejos de la politica social

Consejos de Desarrollo Social Delegacionales / Entrevistas

Fuente: Censo de Consejos Delegacionales

Funcionamiento de los consejos Como se mencion, la conformacin de los consejos est dividida en representantes delegacionales, organizaciones sociales, grupos acadmicos y grupos empresariales. En este sentido, los miembros de los consejos afirman que efectivamente su composicin incorpora a estos actores. Pero la realidad es otra, en muchos de los casos no cumple con lo establecido en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal en cuanto al nmero de representantes que deben tener los distintos grupos. En conclusin, hay un desequilibrio. Es importante subrayar que algunos representantes delegacionales de zonas con tradiciones arraigadas, coincidan en que delegaciones como Tlhuac, Milpa Alta y Xochimilco, entre otras, hay grupos que no estn representados como se especifica en la ley, sino que al ser grupos con alta influencia social se enfocan al reforzamiento de las tradiciones de los pueblos y, precisamente, en este rubro es donde existe una mayor participacin social. En general, en los CDDS ocurre algo muy similar que con CDS del gobierno central, pues uno de los principales problemas es que hasta el momento la operacin de estos consejos ha sido muy limitada. Cuestin que se corrobora pues, hasta la realizacin

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional de las entrevistas en 2009, slo cuatro delegaciones haban formado su CDDS y, de estas, slo una haba tenido ms de una reunin, aunque su conformacin no era la establecida por la Ley de desarrollo social del Distrito Federal.
estn las actas de instalacin del consejo, pero la operatividad no existe. Entonces, una sugerencia que hara es que el CDDS sea el que coordine estas actividades porque de pronto hay comits para grupos especficos de poblacin, definitivamente este ritmo de creacin de comits, que yo no estoy diciendo que no sean necesarios, muy probablemente lo son, pero no permiten que la misma administracin local se adapte porque estamos hablando de un proceso, no slo en trminos polticos, sino en trminos burocrticos.13

Instalaciones de Consejos Delegacionales de Desarrollo Social

Fuente: Censo de Consejos de Desarrollo Social Delegacionales

Con base en lo anterior es posible mostrar algunas de las principales caractersticas que ubicaban los miembros de los CDDS: - Slo cuatro delegaciones de la administracin anterior tuvieron CDDS, lo que corresponde a 25%. - De los consejos delegacionales que existan, tomaron posesin, pero casi nunca funcionaron. - Los consejos siguieron funcionando pero bsicamente con funcionarios, entonces era el director de desarrollo social con diferentes direcciones o reas, quienes se
13

Grupo focal con miembros de los consejos delegacionales, febrero, 2010.

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Los espejos de la politica social reunan, se vean, discutan entre s y tomaban sus decisiones, pero no haba esta funcin de ser el rgano obligado de consulta del gobierno delegacional con la sociedad. - Los pocos comits delegacionales que se conformaron respondieron ms a la perspectiva, orientacin e intereses de los funcionarios, que a lo establecido en la ley. Delegaciones con funcionamiento de los Consejos de Desarrollo Social

Fuente: Censo de Consejos de Desarrollo Social Delegacionales

Aunado a lo anterior y como parte de los problemas de los CDDS, tenemos que su funcin es opinar acerca del programa de desarrollo social, de los programas especficos y de la poltica social, en general, pero estas actividades se ven restringidas porque gran parte de las delegaciones no cuentan con estos elementos. La poltica social en la ciudad no est funcionando de una manera integrada, ni entre sus diversos componentes ni entre los mbitos de gobierno. Funciona de una manera que algunos nos atrevemos a calificar cada vez ms alejada del modelo de la legislacin. La participacin ciudadana parece que se ha ubicado ms en lo discursivo y menos en lo concreto, ms en lo casustico, en cuanto a que un funcionario quiere consultar algo, que en una obligacin sistemtica de escuchar la opinin de la sociedad, y no slo escucharla, sino que se traduzca en decisiones como podra ser el programa delegacional de desarrollo social.

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional Relacin con la sociedad En relacin a la vinculacin con la sociedad, la nica va para que la ciudadana pueda tener algn tipo de incidencia en el desarrollo social delegacional se llama: organizaciones civiles o sociales, que forman parte del CDDS. Miembros del consejo sealaban que la falta de participacin ciudadana no solo responda al inexistente funcionamiento de los consejos, sino tambin al no estar dispuesta a involucrarse en asuntos de carcter pblico. Notamos que ah la gente tiene esa costumbre de que bueno, ya vino la delegacin, pues que lo haga, y pocos son los que dicen: bueno, yo voy y tomo mi brocha ya que me estn dando la pintura y me voy a poner a pintar no?, o sea, como que yo veo una gran apata de la sociedad, y creo que en gran medida lo propiciamos, no al llevar esos programas, y no, pues al ver la apata de la gente, sera bueno implantar algn programa de difusin, de concientizacin de la gente, que bueno, es para el beneficio de la comunidad. Sin embargo, algunos miembros de los consejos consultivos delegacionales (los menos), mencionaban que s incorporaban la participacin ciudadana, con foros o talleres en los que se daba a conocer las acciones o estrategias que tena el consejo para dar respuesta a alguna problemtica especfica. Una vez que nosotros vemos cul es la problemtica, generalmente, se convoca con una dinmica a un foro en donde se da a conocer; se define si esa es la prioridad, si ellos mismos lo ven como una problemtica y buscamos, para hacerlo efectivo, en una alternativa que ellos participen, reconociendo su problema, si es que lo asimilan como propio, pues buscamos ah la participacin conjunta y nos va mejor y ms directamente vamos a la construccin o identificacin de lderes.14 Incidencia de los consejos Los consejos tanto de desarrollo como sectoriales tienen, como se ha mencionado a lo largo de este informe, la tarea de influir y apoyar en las acciones, para producir mejores impactos en las problemticas que se abordan. Ante esto, la percepcin que tienen los miembros de los consejos es que, si bien se han realizado reuniones y mesas de trabajo, la incidencia que tienen los consejos es limitada.

14

Consejo de Salud de Iztapalapa. Julio, 2009.

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Los espejos de la politica social


Ha sido un consejo en donde asisten los tomadores de decisiones, que eso es muy bueno, pero no siempre es as, porque a veces si tienen que consultar, sobre todo en el mbito gubernamental [] yo me atrevera a decirte no (se influye) slo por la institucionalidad del consejo sino por las voluntades de los funcionarios y funcionarias.15

La falta de incidencia del consejo se ilustra en lo siguiente


los que acuden a las reuniones delegan la responsabilidad a funcionarios de menor nivel o jerarqua. Asimismo, no todos tienen las mismas capacidades (de decisin), unos tienen mayor peso por cuestiones administrativas o polticas y algunos tienen limitantes.16

En general, la percepcin de los miembros de los consejos, es que stos han servido como medio de articulacin entre distintas entidades gubernamentales, lo cual no significa que se haya cumplido con el objetivo de ser mecanismos de integracin entre distintos actores sociales. Yo considerara que es favorable, que ha atendido, primero, ha logrado formalizarse en la medida en que deba ser. Hoy en da se sabe qu es el consejo, qu funciones tiene, qu actividades est realizando. En cuanto a la misin, las actividades, los objetivos y la razn del consejo, pues ha sido, creo yo, adecuada; creo tambin que ha sido de impacto, porque me atrevo a decir eso, porque las instituciones se sienten involucradas tan es as, que participan, coordinan y proponen, con la poblacin.17 Entonces, mediante el anlisis de las entrevistas se observa que el reconocimiento de los problemas y falta de accin de los consejos es una constante: Nos falta por mucho, considerar como primer punto, el instrumento que es la comunicacin y la coordinacin, eso es lo primero que se debe trabajar para que nosotros podamos unificar criterios y establecer lneas bien especficas de hacia dnde queremos ir. El segundo, nos falta el proceso de gestin entre las mismas instancias que podemos recurrir como consejo, y lo ms importante, como no tenemos consolidado esto, la capacidad de respuesta es poca.18
15 16

Consejo de Atencin y Prevencin a la Violencia, Tlalpan. Julio, 2009. Consejo de los derechos de las nias y nios, Xochimilco. Julio, 2009. 17 Consejo para la asistencia y prevencin de la violencia, Coyoacn. Julio, 2009. 18 Consejo de salud, Iztapalapa. Julio, 2009.

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De la participacin ciudadana a la articulacin institucional Otro problema compartido es la falta de una coordinacin interna clara y trabajo previo entre las reuniones formales: Una de las cosas en las que debe tener claridad el consejo, es en la operacin, sobre todo en esta parte que tiene que ver con la secretara tcnica, que es una parte formal en el consejo, de manera que no quede a la voluntad de los funcionarios y funcionarias, y la creacin de al menos tres comisiones que le d fuerza a sus trabajos. Una comisin que le d seguimiento y evaluacin de acciones a nivel territorial de Tlalpan, y la otra muy en lo territorial y que tiene que ver con acciones de coordinacin de atencin y prevencin. Presupuesto para la operacin del consejo.19 Aspectos relevantes segn algunos miembros de los consejos delegacionales para la mayor funcionalidad y eficacia de este rgano de consulta, son: Mayor autonoma y poder de decisin en el mbito delegacional Un mayor acercamiento con la sociedad civil Mayor responsabilidad y compromiso de los titulares de las dependencias hacia los acuerdos generados en el consejo Mayores atribuciones Mayor compromiso de los miembros del consejo Conclusiones La administracin pblica en el D.F. adolece de una perspectiva de gobernanza, entendida esta como el establecimiento de una nueva relacin entre gobierno y sociedad, involucrando a sectores de sta en la toma de decisiones sobre aspectos que repercuten en su vida cotidiana. A pesar de que el marco normativo existente en el D.F., al menos en materia de desarrollo social, incorpora diversos instrumentos de participacin, el predominio de una visin burocrtico-tradicional que se traduce en poca o nula voluntad poltica para el aprovechamiento de las ventajas que trae aparejada la participacin

19

Consejo de Atencin y Prevencin a la Violencia, Tlalpan. Julio, 2009.

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Los espejos de la politica social ciudadana en las polticas pblicas, provoca que muchos de estos espacios de interaccin gobierno-sociedad terminen siendo espacios de coordinacin intragubernamental. En este sentido, las limitaciones que se presentan, al menos en torno de los CDS, son graves; pero, fcilmente corregibles. Es decir, en primer lugar, cumplir con los preceptos de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, instalando los consejos, con la conformacin plural que sta estipula; establecer una agenda de trabajo y mantener los ritmos de sesiones para alcanzar resultados. De otra suerte, los consejos se tornan, cuando llegan a conformarse, un mero ornamento, protocolo o fuente de legitimacin, y no como espacios privilegiados de innovacin y direccionamiento, compartido entre gobierno y sociedad.

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Captulo 3
Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social

n este apartado se caracteriza a los actores que intervienen en la poltica social del D.F., con especial nfasis en las formas y mtodos de intermediacin ciudadanaprogramas sociales que ofrece el gobierno del D.F. A diferencia del punto anterior en el que se percibe a la ciudadana en relacin con el gobierno, va los canales institucionalizados, en ste se podr observar la interaccin con los destinarios de los programas con sus formas de mediacin social. Para entender a los actores de la poltica social en la ciudad, se requiere conocer los mbitos y dinmicas en los que se desarrollan. Retomar aspectos tericos de las formas de agregacin social, representacin y formulacin de demandas, adems de analizar la normatividad en cuanto a participacin ciudadana, mediante una investigacin cuya metodologa incluya instrumentos como: entrevistas, historias de vida y grupos de enfoque. Sobre estas bases se trabaj con participantes de los siguientes programas sociales: Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial (PCMB), Programa Jvenes en Impulso (PJI), Programa Jvenes en Situacin de Riesgo (PJSR), y el Programa de Coinversin para el Desarrollo Social del Distrito Federal (PCDSDF). 3.1 Normatividad de participacin ciudadana e institucionalizacin de los actores Para garantizar la participacin de la ciudadana, el gobierno ha normado las formas de hacerlo a travs de leyes y reglamentos. Participacin es un elemento sine qua non de la democracia; razn por la que el marco normativo en un gobierno democrtico contiene leyes que la garantizan y fomentan. En el D.F. las ms importantes son: Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, Ley de planeacin para el desarrollo del Distrito Federal, Ley de desarrollo social para el Distrito Federal, Ley de participacin ciudadana del Distrito Federal, Cdigo Electoral del Distrito Federal, Ley de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles para el Distrito Federal, el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF), el Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal (PDSDF), ambos del 2007-2012, y las reglas y mecanismos de operacin de los programas sociales. En todo el entramado legal hay diferentes conceptos, actores, formas de entender y efectuar la participacin ciudadana, lo que explica las diferencias entre los canales institucionales de los instrumentos de participacin. Todo lo cual fue analizado en el apartado anterior. En este punto se exploran otras formas de participacin ciudadana, social y poltica, que se dan al margen de la lgica institucional y son resultado de la vida cotidiana de los habitantes del D.F.

Los espejos de la politica social El Artculo 122 constitucional que norma al D.F., y en especial el inciso h que menciona la participacin ciudadana como una facultad en la que puede legislar la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF). Dos leyes son fundamentales para entender la visin de participacin ciudadana en los programas sociales: 1) El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; en los artculos 21 y 22 en que conceptualiza y fundamenta los instrumentos de participacin ciudadana. En el Artculo 21 se aclara que stos se regirn por el estatuto, leyes de la materia y sus reglamentos. En el Artculo 22, se menciona que la participacin
se desarrollar tanto de forma individual y colectiva, a tal efecto se establecern las normas, los programas y las acciones para fomentar la organizacin ciudadana en torno a la discusin, anlisis, investigacin y elaboracin de propuestas para la solucin de los problemas de inters pblico y para el intercambio de opiniones sobre los asuntos pblicos de la ciudad en general, adems se establece que contribuir a la solucin de problemas de inters general y el mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad, para lo que deber considerarse, de conformidad con las leyes aplicables, la utilizacin de los medios para la informacin, la difusin, la capacitacin y la educacin, as como para el desarrollo de una cultura democrtica de participacin ciudadana.

2) La Ley de desarrollo social del Distrito Federal, que establece en el Artculo 4 fraccin X, que uno de los principios de la poltica social es la participacin, entendida como el
derecho de las personas, comunidades y organizaciones para participar en el diseo, seguimiento, aplicacin y evaluacin de los programas sociales, en el mbito de los rganos y procedimientos establecidos para ello.

En este artculo se justifica que los programas sociales incluyan elementos de participacin ciudadana. Las anteriores leyes precisan los conceptos y los fundamentos que justifican la obligacin gubernamental de fomentar la participacin ciudadana. Los instrumentos para garanta de su efectividad los podemos encontrar en: 1) Ley de planeacin para desarrollo del Distrito Federal; Artculo 58, que establece que la planeacin se realizar mediante la participacin ciudadana, a travs de consulta pblica, control, evaluacin, concertacin e induccin. 84

Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social 2) Ley de participacin ciudadana del Distrito Federal; que brinda diversos instrumentos: plebiscito, referndum, iniciativa popular, consulta ciudadana, colaboracin ciudadana, rendicin de cuentas, red de contralora ciudadana, recorridos del jefe delegacional y asamblea ciudadana. 3) Cdigo Electoral del Distrito Federal; que garantiza las herramientas electorales de participacin ciudadana, esencialmente para el voto en elecciones y en ejercicios de consulta de acuerdo con la Ley de participacin ciudadana del Distrito Federal. 4) Ley de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles para el Distrito Federal; que entre sus objetivos seala fortalecer y fomentar el desarrollo social, regional y comunitario, as como el goce y ejercicio de los derechos humanos, entre otros. Pese a la existencia de los mecanismos arriba mencionados, hay heterogeneidad en la efectividad de cada uno, ejemplo de ello son: la Ley de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles para el Distrito Federal, cuyos mecanismos de participacin han tenido cierto grado de incidencia en las decisiones polticas. Caso contrario, la Ley de participacin ciudadana del Distrito Federal, cuyas figuras como plebiscito y consulta popular que se han usado slo seis veces en 11 aos,1 y siempre por iniciativa de las autoridades; en tanto que los comits de vecinos no se han renovado en ms de una dcada. (Contralnea; 2010) Existe diversidad de opiniones sobre la efectividad de los mecanismos institucionalizados de participacin, algunos consideran que no han servido para que los ciudadanos sean protagonistas del diseo y formulacin de las polticas locales, ms bien han servido como intento para legitimar ciertos programas. (Ziccardi; 2010) El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF) y el Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal (PDSDF), reconocen diversas funciones a los actores de la participacin ciudadana, ambos ofrecen el marco de planeacin en
1

En el 2001 se realiza la primer consulta popular para conocer la opinin ciudadana sobre el horario de verano (participan 318 mil 304 personas); en 2002 se llevan a cabo tres consultas: 1) El plebiscito que se efecta para saber si se aprueba o no la construccin de los segundos pisos de perifrico y viaducto (participan 420 mil 536 personas); 2) Se hace una consulta para sopesar la pertinencia de aumentar o no el precio del boleto del metro (participan 47 mil 835 personas); 3) Se desarrolla una consulta entre los ciudadanos respecto de la permanencia de Andrs Manuel Lpez Obrador como jefe de gobierno (participan 691 mil 619 personas); y, en 2009 se efecta una consulta ciudadana sobre el aumento en el costo del boleto del metro (participan alrededor de 6 mil personas). (Contralnea; 2010)

85

Los espejos de la politica social el que se establecen los compromisos y estrategias para la participacin. Entre los ejes del PGDDF se encuentra: fortalecer los instrumentos de la ley de participacin ciudadana, apoyar a las organizaciones de la sociedad civil para que contribuyan a incrementar la eficacia del gobierno, asegurar su austeridad, transparencia, y auspiciar su cercana con el ciudadano, adems de tratar de lograr una participacin efectiva de los ciudadanos en temas como: salud, educacin, seguridad, econmica, cultura, medio ambiente, vivienda y transporte pblico. El PDSDF tiene dentro de sus 50 metas, dos referentes al fortalecimiento de la participacin ciudadana: 1) crear un sistema de fortalecimiento de organizaciones civiles y, 2) fortalecer a los diversos espacios territoriales temticos de representacin y participacin, extendiendo y ampliando el involucramiento en los asuntos pblicos, en el diseo y evaluacin de polticas y en la contralora social. 3.2 Desarrollo social, agregacin social y representacin poltica Este apartado pretende analizar no tanto la funcionalidad de los mecanismos institucionalizados de participacin, sino los que realmente se desarrollan al momento en que los programas interactan con la sociedad. Se pone el nfasis en: 1) Los referentes sociales de los beneficiarios de algunos programas y sus intermediarios. 2) El tipo de demanda social no captada por los programas. 3) Las formas de organizacin social emergente y sus demandas. Este anlisis se realiza en tres niveles: a) El de las formas de agregacin social de los destinatarios de algunos programas de desarrollo social (jvenes, pobladores y organizaciones civiles). b) El de sus formas de representacin social y poltica. c) El de la formulacin de sus demandas. La relacin entre estos tres aspectos, en la bibliografa ms conocida suele reducirse a slo dos abordajes: el liberal, que soslaya el problema al considerar solo a los actores institucionalizados en el rgimen electoral: partidos y votantes y, en algunos casos, grupos de presin; o bien se les enfoca con el abordaje socialdemcrata, suponiendo la universalidad del tringulo de hierro (gobierno-trabajadoresempresarios/partidos). Ninguno alcanza a dar cuenta de la diversidad de formas 86

Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social de agregacin social existentes en Amrica Latina, producto a su vez de las transformaciones sociopolticas experimentadas. A ello nos referiremos en los siguientes prrafos. Sabemos que en la actualidad hay una crisis de representacin que se traduce en la prdida de credibilidad en sus formas tradicionales, ya sea social (como los sindicatos) o poltica (como los partidos). Hay quienes ven esta crisis, no tanto como un asunto circunstancial sino como el fin de una poca (Kitschelt), sugirindose la analoga con lo ocurrido en el campo de la tecnologa con la crisis del fordismo, que signific el fin de una etapa de organizacin del trabajo y de formas de produccin. Algo similar habra ocurrido en la poltica, las formas tradicionales de organizacin y circulacin del poder estaran en proceso de transformacin de sus actores y de sus formas de relacin. Otros rebasan este planteamiento y dirn que, ms all de las transformaciones polticas y econmicas, lo que est cambiando es el propio vnculo social. (Sue; 2001) Los autores clsicos de la sociologa distinguieron dos formas de agregacin social: la comunidad y la sociedad. A la primera le corresponde la cultura (lo heredado por la tradicin), a la segunda, la civilizacin (que es producto del contrato). A la primera le corresponden los sentimientos y las emociones; a la segunda, la racionalidad. Las oposiciones que se establecen entre una y otra se pueden expresar as: Comunidad Cultura Comunidades jerarquizadas, cerradas Comparten territorio, etnia, creencias Comunitarismo Holismo Sociedad Civilizacin Individuos libres e iguales, autorregulados Diversidad tnica y de creencias Individualismo Contractualismo

Fuente: Elaboracin propia.

En la discusin contempornea, la rigidez en la separacin entre ambas y la preeminencia de la segunda, han sido seriamente cuestionadas. La visin de civilizacin del siglo XX enfrenta hoy serios desafos. Descans a lo largo de ese siglo sobre tres vnculos esenciales: El econmico (trabajo), el jurdico (contrato), el poltico-cultural (Estado-nacin). Vnculos que se han visto cuestionados por las transformaciones tecnolgicas y del proceso de acumulacin, entre las que se pueden sealar la flexibilizacin de las relaciones laborales; la disminucin de los 87

Los espejos de la politica social trabajadores por empresa; la modificacin de la vida cotidiana en las ciudades, con la consecuente transformacin de las formas de convivencia, de las redes vecinales, del tejido social urbano, que a su vez tienen como consecuencia la transformacin de las relaciones gobierno-sociedad con la complejidad de los actores participantes en las polticas pblicas. (Kitschelt; 1999) Si en el siglo XX los tres elementos centrales sealados se retroalimentaban, hoy entre los tres se debilitan mutuamente. El trabajo ya no es ms el nico elemento congregante de los actores sociales; la naturaleza del contrato oculta la asimetra, desigualdad e inequidad que revisten las relaciones sociales y polticas y, el Estado Nacin ya no es ms el elemento de sentido de pertenencia (proteccin, bienestar, defensa) de los agregados sociales. Algunos plantean (Sue, 2001) que frente al comunitarismo y al individualismo se puede reivindicar el asociacionismo, como una forma de articulacin con base individual, pero que responde a la libre decisin de organizarse para alcanzar fines especficos y que antecede al contrato. Si enfocamos esta situacin de manera ms prxima a la realidad latinoamericana, tendramos que reconocer que el desplazamiento de la centralidad del trabajo, si bien obedeci a factores de carcter mundial, se vio precipitado por factores polticos asociados al autoritarismo del ltimo tercio del siglo XX, que incluso dieron lugar a la modificacin del propio Estado en buena parte de los pases, lo que a su vez implic la entrada en la escena poltica de nuevas formas de agregacin social:
muchas organizaciones ya existentes de la sociedad civil resucitan como tales y dejan, por lo tanto, de ser cascarones conquistados por el aparato estatal. Por eso mismo pasan a ser campos de lucha en los que se dirime quin, y en apoyo de qu, hablar desde ellas, dirigindose al pblico ms amplio y no ya slo a los vericuetos de la burocracia estatal [] junto a esas viejas organizaciones emergen nuevas formas asociativas que son testimonio del dinamismo social que el BA [Burocratismo Autoritario] no pudo suprimir. Comits de barrio, organizaciones de autoayuda, movimientos sindicales o barriales de base, instituciones populares de la Iglesia Catlica u otras confesiones, son parte de una larga lista con la que sobre todo el sector popular destila el aprendizaje que dej el duro perodo anterior. (ODonell: 184).

Con respecto a la representacin La modificacin del tejido social lleva en consecuencia a la transformacin de los mecanismos de representacin. Siguiendo a Sartori2 se pueden distinguir tres niveles en el significado de la representacin:
2

Tratado de la democracia, p.181.

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Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social 1) El de mandato; tiene que ver con el sentido jurdico, el representante es delegado o mandatario. 2) El de representatividad; tiene ms bien que ver con el sentido sociolgico, con la afinidad entre representante y representado, este ltimo expresa rasgos o caractersticas importantes para sus representados. 3) El de responsabilidad; se refiere ms a las formas representativas que implican rendicin de cuentas a los representados. Cada uno de estos aspectos puede ser analizado en la percepcin que se tiene, por parte de los beneficiarios de los programas, de gobierno y agentes polticos. Es decir, habr que captar informacin sobre la visin que tienen de su relacin con los gobernantes, de su afinidad (o identidad) en tanto que representados y en consecuencia, sobre el grado de control que tienen o quisieran tener sobre el aparato de gobierno. Estas diversas formas de intervencin en la vida pblica, tanto por los factores socioeconmicos vinculados a la globalizacin, como por los factores polticos recientemente sealados, constituyen el marco analtico en el que tenemos que ubicar las transformaciones en la estructura social del D.F., sin aislarlas de lo ocurrido en el mbito nacional, de ello nos ocupamos a continuacin. Cambios en la estructura social durante la transicin poltica mexicana Mxico estuvo por ms de 70 aos con un rgimen de partido hegemnico, estructurador principal del corporativismo,3 formalmente federal y materialmente centralista. Durante ese perodo los mecanismos democrtico-electorales servan ms para fines de legitimacin que de seleccin de autoridades. La forma de participacin de la ciudadana se realizaba de manera clientelar y corporativa.4
3

El corporativismo es definido por Schmitter como un sistema de representacin de intereses en que las unidades constituidas estn organizadas en un nmero limitado de categoras singulares, obligatorias, no competitivas, jerrquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se ha concedido un deliberado monopolio representativo dentro de sus respectivas categoras a cambio de observar ciertos controles sobre la seleccin de sus dirigentes y la articulacin de sus demandas y apoyos. 4 En el clientelismo, de acuerdo con Duahu, podemos encontrar tres elementos: -El cliente que no satisface sus necesidades bsicas por medio del mercado, dando como moneda de cambio para logar sus fines, su voluntad. -El intermediario que son instituciones estatales, muchas veces resultan ser la nica, al menos una va fundamental de acceso a bienes y servicios de cuyo consumo estn excluidos. -El elemento que est en contrapartida del cliente es el gobernante y/o funcionario que se encuentra en el intercambio clientelar con sectores sociales desfavorecidos, utilizando su papel de autoridad

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Los espejos de la politica social

El clientelismo y corporativismo se constituyeron a lo largo de dcadas en pilares fundamentales de una gobernabilidad autoritaria, que incorporaba y atenda las necesidades y demandas de diferentes grupos y sectores sociales en la medida en que fueran promovidas de modo subordinado y disciplinado a travs de procedimientos, organizaciones e intermediarios, cuyo reconocimiento por la autoridad tena como requisito fundamental la adhesin colectiva al partido del gobierno. (Duahu) El rompimiento del rgimen poltico descrito ha sido prolongado, entre otros efectos, tuvo el que las decisiones sobre la transicin democrtica se concentraran ms en las reformas electorales, que permitieran una competencia equitativa entre partidos, que en el fortalecimiento de la participacin ciudadana. En el D.F., esta situacin tena el agravante de que su gobierno no era siquiera formalmente electo, sino designado por el Poder Ejecutivo federal, sin rgano parlamentario alguno de representacin. Todo lo cual pudo haber agudizado las prcticas clientelares, pero, tal vez precisamente por ello, gener una sociedad civil demandante de democracia y de participacin, que empez a ganar presencia pblica independiente a partir de fenmenos sociales como el movimiento de 1968, la solidaridad con las vctimas del temblor de septiembre de 1985, el movimiento para la eleccin de autoridades que culmin con el plebiscito ciudadano de 1993, que mucho contribuy a que en 1997 despus de las consecuentes reformas legislativas, se eligiera por primera vez jefe de gobierno, optando para ello en un candidato de oposicin. Esta mezcla paradjica de clientelismo exacerbado y sociedad civil fuerte constituye una de las claves explicativas del presente. Con las modificaciones realizadas al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en el ao 1997,5 se establecieron algunas disposiciones en cuanto a la participacin ciudadana. Destacan: 1) la incorporacin de figuras como el plebiscito en el rgimen jurdico de la ciudad; 2) en el Artculo 68 se fijan reglas para que el jefe de gobierno pueda consultar a los electores; 3) en los artculos 113 y 114 se prescribi que los delegados tenan que realizar recorridos peridicos en su jurisdiccin, y se otorg a

manejando los recursos de acuerdo a sus intereses, usando todo esto como un instrumento de control poltico sobre la poblacin ms desfavorecida y con posibilidades de utilizar a la misma como base de maniobras proselitista. 5 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/10.pdf

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Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social los ciudadanos la capacidad para solicitarles audiencia pblica. El primer gobierno electo se comprometi a modificar las formas de participacin clientelares, para lo cual se hicieron reformas que fortalecan figuras territoriales, en lo cual destacan tres procesos que pretendan la reconfiguracin de actores e intermediaciones en la ciudad de Mxico: 1) La inclusin en 1998 y su eleccin en 1999 de los comits vecinales, sin embargo, el bajo nmero de votantes fue un indicador inequvoco de la falta de credibilidad de la ciudadana hacia esta figura, esta estrategia que pretenda desmantelar las formas de participacin clientelares, termin fortaleciendo en muchos casos a antiguos liderazgos que se haban constituido desde hace ms de 20 aos en la ciudad. Ante esta realidad en 1999 se decidi no hacer otra eleccin vecinal, lo que tuvo por consecuencia que las delegaciones y el gobierno central se quedaran sin un mecanismo de representacin para acercarse a la ciudadana. (Ziccardi; 2008) 2) La participacin de las organizaciones civiles. Estas ampliaron su influencia porque recogan demandas sociales que el gobierno olvidaba, algunas contaron con ayuda de la academia, otros con un trabajo de campo que fortaleca a las comunidades o al ejercicio y promocin de derechos econmicos, sociales y culturales, de tal suerte que logran ser reconocidos como actores de inters pblico a partir de una estrategia de relacin con el GDF, impulsada principalmente por la Plataforma de Organizaciones Civiles de la Ciudad de Mxico, tanto en la Ley de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles para el Distrito Federal, como en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal. 3) La vinculacin de una parte significativa del movimiento urbano popular a las acciones del nuevo gobierno de la ciudad, ya sea que algunos dirigentes se convirtieran en funcionarios, o bien, como interlocutores de los programas de desarrollo sociourbano. Con lo anterior, entre otros procesos, la participacin ciudadana se volvi un derecho re- conocido por el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; su implementacin se realizaba de acuerdo con las leyes de participacin; de desarrollo social; de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles para el D.F. As, desde lo institucional se cre un entramado de participacin ciudadana que fructifica en lo operativo, en una subsecretara para tal fin.

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Los espejos de la politica social No obstante los avances que estos procesos significaron, estuvieron lejos de erradicar la relacin clientelar. Algunos sectores del partido gobernante desarrollaron estrategias (en su mayora informales) que daban paso al clientelismo; mantenan a amplios sectores de la poblacin, sobre todo de los ncleos empobrecidos, a merced de gestores comunitarios locales, figura que incluso se ha fortalecido (lvarez). En ciertos casos, esta estrategia result un buen recurso para realizar carrera poltica y demostrar compromiso con la comunidad va trabajo poltico de base, como se podr ver en los anlisis que realizamos. En la vida cotidiana y en la implementacin de programas sociales, este tipo de mecanismo contina reflejndose. En muchos casos, mltiples caudillos representantes de la forma ms tradicional de gestin, han contribuido a sustentar la legitimidad de esa forma de concebir la accin pblica que la democracia no ha podido desterrar. Coexiste con diversas formas de participacin ciudadana, impulsada por variadas formas de agregacin social; coexistencia que tal vez sea una de las peculiaridades de la gestin de la poltica social en el D.F. Visto lo anterior, preguntarse por los participantes en la poltica social del D.F., implica conocer no slo sus formas de representacin y sus demandas sino la naturaleza del vnculo social que mantienen, o que estn construyendo, y las formas de gestin social en las que se encuentran inmersos. 3.3 Las formas de agregacin social En el pas, la ciudad de Mxico tal vez sea la entidad federativa que de manera ms brusca ha resentido los cambios en el modelo de acumulacin. Durante las dcadas del despegue industrial, la zona metropolitana y en particular la ciudad de Mxico constituan el eje del crecimiento. Todava para 1980, la contribucin de la produccin industrial del D.F., al Producto Interno Bruto era de 47%, y para 1998 este aporte haba cado a slo 29%.6 La poblacin de la ciudad dej de tener un fuerte sello obrero, el sector terciario gan terreno, ya para 2009 la poblacin ocupada en el sector secundario fue de slo 17.2% frente a 82.2 en el terciario; pero, como sabemos, no se trat de slo el traslado de mano de obra de uno a otro sector productivo sino que este proceso tambin expresa la precarizacin del empleo, slo 37% de la poblacin ocupada goza de prestaciones y contrato por tiempo indeterminado, 54% de la poblacin trabajadora se encuentra subocupada. (Escobar)

Parnreiter, Christof. Ciudad de Mxico: el camino hacia una ciudad global; citato por Escobar.

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Agregacin social, representacin poltica y demanda ciudadana en la poltica social Los cambios sealados surtieron efecto en la estructura social y en las formas de agregacin de la sociedad del D.F. Se diversificaron las formas de organizacin social, y muy particularmente en las que se relacionan con los programas sociales de la ciudad. Razn por la que en este trabajo se eligieron tres de las de agregacin, aunque no cuantificadas socioeconmicamente, a saber: territorial comunitaria, civil, y etrea. En estas, los actores que estn lejos de la centralidad del trabajo: para los jvenes, la aspiracin a este, que aparece como algo irrealizable incluso en el futuro; en los barrios, la costumbre y el intercambio ilegal que suelen sustituir a la norma, y en ambos casos se desdibuja el sentido de pertenencia a la nacin y a la comunidad poltica de la ciudad. No puede dejar de tomarse en cuenta que la construccin de nuevas formas de articulacin social puedan percibirse por la distancia que guarden respecto de los tres ejes tradicionales: trabajo, contrato y Estado. Un asunto difcil de apreciar cuantitativamente, pero que puede suponerse vlido para los territorios en los que se encuentran asentados los casos estudiados, es el de la emigracin hacia el D.F., que contribuye a la complejidad de la composicin sociolgica de los actores.

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Captulo 4
Hacia una operacionalizacin de los nuevos actores sociales

in lugar a duda, es muy extensa la bibliografa sobre actores sociales. Muchas reseas se han hecho sin que ninguna alcance un verdadero consenso. La transformacin de la sociedad capitalista en el siglo XX, propici la atencin sobre actores cuya fenomenologa iba ms all de las derivadas de los anlisis centrados en la clase social cuyas demandas no siempre se ubicaban, o se limitaban, a la modificacin del marco econmico-institucional, poniendo de relieve aspectos de la conflictividad social que no estaban en el centro de las ciencias sociales, como las tnicas, las de gnero, generacionales y/o religiosas, entre muchas otras. Si estas situaciones aaden complejidad a las categoras para el anlisis de los sujetos sociales, (elaboradas por lo general en el llamado mundo desarrollado), cuando se aplican a Amrica Latina, las dificultades resultan obviamente mayores. No se trata tan slo de la aparicin de nuevos actores frente a las clases generadas por el capitalismo industrial, sino por los fenmenos resultantes de la combinacin de aqul con las formas productivas y las estructuras sociales latinoamericanas. Y, en estas ltimas, no siempre se desarrollaron las categoras pertinentes. Ante esto, las adaptaciones de las categoras del primer mundo no siempre dieron los mejores resultados. Para mostrar la operacionalizacin de los nuevos actores sociales se tom en cuenta la visin de Casquete Jess, en cuanto se refiere a la relacin entre la democracia y los movimientos sociales. Segn l, estos ltimos desempean las siguientes funciones: 1) Identificar situaciones de riesgo y/o problemas. 2) Representar intereses de grupos discriminados. 3) Ejercicio de contrapoder crtico. 4) Propuestas de alternativas. 5) Educacin en la democracia. Aunque puede resultar muy til sondear si se cumplen estas funciones (particularmente en las organizaciones civiles, a las que podra aadirse a la segunda funcin: ampliar derechos), es probable que aparezcan otras formas de agregacin y cabe preguntarse si tambin de intermediacin, que no desempeen dichas funciones, y s las siguientes:

Los espejos de la politica social 1) Sentido de pertenencia (territorial, generacional, simblica). 2) Formas de bienestar/sobrevivencia (actividades lucrativas o remunerativas). 3) Visin de lo pblico (justicia/injusticia, proteccin/agresin, participacin/ exclusin sentido comunitario-individual). 4.1 Sobre la formulacin de la demanda La demanda que interesa en un enfoque de polticas es la conocida como demanda politizada, entendiendo por ello aquella cuya satisfaccin se exige a la autoridad pblica. No se trata entonces de cualquier tipo de demanda, sino de aquella cuya resolucin se ubica justamente en el campo de lo pblico. Entonces, resulta pertinente preguntar: 1) Es posible que haya demandas de los destinatarios que actualmente ubiquen su solucin en el campo de lo privado por desconocimiento de derechos, pero, que a travs de un proceso de politizacin, puedan ser ubicadas en el campo de lo pblico? 2) Es posible que ante la frustracin por la respuesta de las autoridades haya un proceso de despolitizacin de las demandas, recurriendo para su satisfaccin a mecanismos cuasi privados? En el siguiente cuadro se presenta solo una aproximacin al esquema analtico.

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Hacia una operacionalizacin de los nuevos actores sociales

mbito

Categoras Cultura vs Civilizacin

Posibles indicadores En sus mecanismos de asociacin: Identidad (f) territorio, profesin Identidad individual comunitaria. Ubicacin ante: Trabajo, normatividad, Estado Identificar riesgos problemas; Reivindicar derechos propios de terceros. Visin de la autoridad, a qu actores se les asigna esta funcin? Qu elementos de identificacin ubican Es necesario?, cmo podra darse? Gestin de demandas dentro o fuera de los cauces institucionales Formas de agregacin, mecanismos, periodicidad de reuniones, afiliacin. ( articulacin de la instancia de participacin con otras). Reglas de la organizacin. Institucionalizacin de los intermediarios.

Agregacin social

Perspectiva civilizatoria Funcin de sus asociaciones Delegacin

Representacin Representatividad poltica Control Institucional Funcional

Intermediacin social

Formal

Fuente: Elaboracin propia.

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Captulo 5
Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

as polticas pblicas que implementan los gobiernos tienen como meta realizar cursos de accin que retoman problemas pblicos acotados, definidos a partir de un proceso de interrelacin entre actores diversos y que incluyen mecanismos de participacin de la sociedad. Cuando estos mecanismos funcionan, realmente contribuyen tambin a desarrollar las capacidades y los derechos de los ciudadanos. Los programas sociales se orientan a disminuir la exclusin, a aumentar la equidad entre los ciudadanos, a fortalecer la estructura social y a reconocer la diversidad. En el D.F., las leyes actuales sobre esta materia buscan garantizar la cobertura universal con el Estado como garante de los derechos fundamentales, para reafirmar la participacin de la ciudadana en el proceso de gestin y control de los programas. Lo anterior, con nfasis en la integralidad, equidad y la perspectiva de derechos humanos. Luego entonces, puede sealarse que dichos programas se consideran desde la denominada ptica emergente, como lo propone Susana Sottoli. (2002) Con el componente de participacin ciudadana ya como parte de los programas sociales, se construy una tipologa que describe actores e intermediaciones que estn presentes en ellos. La naturaleza de cada uno de los programas analizados tiene un referente distinto en cuanto a forma de agregacin comunitaria, civil y de autoayuda. La relacin con formas gremiales y clasistas es inexistente en los programas analizados, y podra suponerse que en el conjunto de la poltica social del gobierno, incluso en la poltica laboral, no se ha priorizado la relacin con las organizaciones clasistas.1 5.1 El Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial En 2007 surgi el Programa Comunitario de Mejoramiento Social (PCMB), con la finalidad de desarrollar un proceso integral, sostenido y participativo de mejoramiento de los espacios pblicos de los pueblos, barrios y colonias de la ciudad de Mxico, en particular donde se presentaban altos grados de conflictividad social y/o degradacin urbana, o bien, donde estaban clasificados como de media, alta y muy alta marginacin. Cabe sealar que entre sus prioridades, el PCMB promueve, adems, la participacin en el diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica social del D.F., en el mbito de desarrollo urbano; la construccin de infraestructura social; la recuperacin de los espacios pblicos, e impulsa el ejercicio del derecho a la ciudad. Pretende mejorar
1

Cfr. Escobar, Sal, Informe de Evaluacin de la Poltica Laboral del Distrito Federal. Evala-D.F., 2009.

Los espejos de la politica social las condiciones de vida, as como las oportunidades de desarrollo de los habitantes de zonas en condiciones de mayor rezago social y degradacin urbana. (Sandoval; 2008) Tambin desde el 2007, ciertas organizaciones sociales y civiles, organismos autnomos y autoridades locales se conform un comit promotor, con el objetivo de consolidar lo que se conoce como derecho a la ciudad. La iniciativa Hacia la carta de la ciudad de Mxico: Por el derecho a la ciudad, afirma que esta es un derecho colectivo de los habitantes. Y sobre esta base busca que el disfrute de la misma se haga en los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. As, la atencin prioritaria se centra en personas y grupos mayormente vulnerados, con el fin de alcanzar una vida digna y plena para todas las personas. Esta propuesta no solo consigna todos los derechos humanos (civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales, ambientales), reconocidos internacionalmente y ratificados por Mxico, sino tambin reivindica otros: el agua, la tierra, el transporte y la energa.2 Por su parte, el PCMB incorpora a sus acciones un nuevo esquema de participacin ciudadana, en el que no solo en el diseo de proyectos sino tambin en la ejecucin de los mismos, la poblacin colabora. Esto, consecuentemente, genera tensiones al propiciar que los diferentes actores comunitarios se activen, y con ello aparezcan las formas de gestin, intermediacin e intereses diversos que conviven en la comunidad. Circunstancias que se analizan en este trabajo. En la democracia participativa, el ciudadano no es un actor pasivo a quien el gobierno debe solucionarle sus problemas. La lgica es que si participa de manera constante y dedicada tanto en la toma de decisiones como en la ejecucin de los proyectos, stos tendrn mejores resultados, puesto que son los ciudadanos los que le dan un mayor rendimiento a los recursos y se apropian del espacio pblico. Para dar cause institucional a la participacin ciudadana, el PCMB establece formas y procedimientos que pretenden garantizar la buena ejecucin y resultado de los proyectos. No pretende solo transferir de forma directa recursos pblicos al ciudadano, la participacin conlleva un proceso. Este se inicia cuando el o los

Esta iniciativa parte de la oportunidad que representa, construir con la participacin de todas y todos, un instrumento que permita la incidencia en la produccin, gestin y disfrute democrtico de la ciudad. Sus fundamentos estratgicos como derecho a la ciudad son: 1) Ejercicio pleno de los derechos humanos en la ciudad. 2) Funcin social de la ciudad, de la tierra y de la propiedad. 3) Gestin democrtica de la ciudad. 4) Produccin democrtica de la ciudad y en la ciudad. 5) Manejo sustentable y responsable de los recursos naturales, patrimoniales y energticos. 6) Disfrute democrtico y equitativo de la ciudad.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

ciudadanos presentan un proyecto ante la asamblea comunitaria. Se vota para elegir uno. La subsecretara de participacin ciudadana del D.F. hace llegar al o los encargados del programa y al comit tcnico mixto, los resultados de la asamblea. Se revisa el proyecto en trminos tcnicos y de integracin, para ver si cumple con las caractersticas mnimas viabilidad jurdica, necesidad social, que la colonia, pueblo o barrio lo requiera, y una vez aprobado, en otra asamblea se elige a nueve personas que conformarn los comits que se encargarn de su realizacin. Los actores institucionales que intervienen son: 1) Secretara de Desarrollo Social. 2) Secretara de Obras y Servicios. 3) Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. 4) Instituto de Vivienda del Distrito Federal, a travs del Programa de Mejoramiento de Vivienda. 5) Subsecretara de Participacin Ciudadana. 6) Comit tcnico mixto. El PCMB es el que se acerca ms a las formas comunitarias, justamente en su dimensin territorial-barrial. El principio de identidad es el territorio, y al rescate y mejoramiento de ste se dirige el programa. Participan en l ciudadanos convocados por los gestores comunitarios, o bien, ciudadanos organizados en colectivos no siempre formalizados, que tambin pueden estar vinculados a redes ms amplias, que involucran a diversas formas de militancia en los partidos polticos. Estos ciudadanos proceden y estn en los estratos sociales medios-bajos y bajos. La relacin con el gobierno se establece a travs de un conjunto de instrumentos y actores, entre los que destacan: a) Caudillismos tradicionales. Prcticas de intermediacin que dependen en lo funda- mental de los vnculos personales del caudillo en dos variantes: 1) sin vnculos directos con el partido en el gobierno y, 2) con vnculos con el partido gobernante. El caudillismo tradicional sin vnculos directos con el partido en el gobierno Figura que durante aos ha jugado el papel y rol de gestor social, representando a personas menos favorecidas. Tiende a construirse una historia de defensa y promocin social (con elementos de realidad y ficticios), matizndola con 105

Los espejos de la politica social circunstancias de violencia, legitimando con esto, su forma de liderear o gestionar, dando paso a lo que marca la tradicin y cultura: a un hroe mtico y mesinico que retoma en su beneficio ideologas y problemas sociales que le son tiles para generar oportunidades lucrativas de las que ser el principal beneficiado, ms que la comunidad o grupo que representa. As lo denotan algunos casos analizados:
Soy la directora, conserje y hago de todo Nosotros nunca hemos jalado con la delegacin, hasta dinero de nuestra bolsa ponamos para hacer la cancha. Tambin participamos a los 18 aos ayudando campesinos en Chihuahua, ya a los 40 estbamos en Chimalhuacn, buscando servicios sociales fuimos fundadores de Odapas. A la Loba le quitamos un cachito para la escuela, no quera dar nada, nos cost pero nos los dieron ...Nos venimos a vivir a la unidad en el ao 90 producto de la lucha magisterial del 89, entonces todo se lo robaban otros, pero resultado de la lucha magisterial a nivel nacional, ganamos la secretara de vivienda.3

Esta figura no encaja en las formas y espacios de participacin institucional planteados en los programas actuales de desarrollo social, por el contrario, al pretender estos caudillos mantener el control sobre los recursos y las decisiones, se generan pugnas por el territorio y los recursos con los esquemas de colaboracin participativos y abiertos, como lo son asambleas y comits vecinales. Estos caudillismos tradicionales se abrogan la representacin de la comunidad, como podemos ver en un segundo caso: La persona es sealada por los habitantes de la unidad habitacional como representante del comit vecinal. Desde hace 10 aos realiza gestiones a nombre de la unidad territorial, adems la ubican como una persona conflictiva y violenta que se siente duea de espacios comunitarios:
Cuando nos aprobaron el proyecto de mejoramiento barrial, el asesor tcnico tiene que tomar medidas con su personal, y la seora xxx sali de su casa como rayo diciendo: est prohibido tomar medidas tienen que hacer la solicitud por escrito al comit vecinal porque son invasores de los Panchos Villa. El ingeniero le respondi: No seora, somos del proyecto de mejoramiento barrial. Ella respondi: Ah s y quin dijo que se hiciera aqu algo. Total que salimos a apoyar al ingeniero que tena miedo. Le dije: qu pas xxx?, ella dijo: estn midiendo, cmo es posible. Yo respond: pues es para el proyecto de mejoramiento barrial [xxx aadi]: aqu
3

Historia de vida, Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

no se puede hacer nada sin que el comit vecinal est involucrado. Entonces yo le aclar: aqu lo que se necesita es ser ciudadano y condmino para promover un proyecto, no te piden que pertenezcas a un comit vecinal, adems, actualmente la mayora de unidades territoriales no tienen comit vecinal. Y Termin diciendo: pues yo tengo la representatividad le guste a quien le guste y no van a tomar medidas.

Este esquema de caudillismo tradicional se fue gestando a todo lo largo del proceso de administracin centralizada del Departamento del Distrito Federal:
Todos los aos de autoritarismo que vivi la ciudad, crearon muchsimos cacicazgos polticos y de facto; polticos y no polticos son personajes que nunca han estado involucrados necesariamente en un partido, pero creen que es su territorio, cuando llega un proyecto estos actores saltan... sienten invadida su propiedad, son gestores o coyotes, que histricamente se dieron en donde un ciudadano de un sitio marginado desconoca el funcionamiento de gobierno y para tramitar algn servicio, recurrieron a estos personajes. (Alberto Martnez, Coordinador de PCMB)

El caudillo-cuadro partidario En otro caso, el gestor comunitario es aquel que lleva tiempo siendo un cuadro partidario y le resulta difcil distinguir entre la funcin partidaria y la funcin de gestor social de la comunidad. Las relaciones con el gobierno son atravesadas por esta misma continuidad que establece entre sociedad-partido-gobierno. Adquiere la figura de gestor comunitario, que suele ser reconocida por la comunidad por dedicarse de manera cuasi profesional a la promocin:
recogemos papeles y los llevamos a donde corresponde, somos gestores, tambin para el CURP, nosotros juntamos 10 personas y las llevamos, se supone [que] hay mdulos, le dicen trae tu documentacin y los dejan ah todo amontonados, nada ms no lo hacen, la idea es que lo hagan rpido.4

Suele adoptar, para fines de la gestin de los proyectos, la forma de organizacin civil o comunitaria, misma que es conocida por la comunidad, pero, que en los casos analizados, no se da la militancia o afiliacin de los habitantes del barrio, aparece ms como una necesidad jurdico-administrativa, que como un mecanismo organizativo o de intermediacin de las demandas comunitarias. Su relacin con la comunidad adquiere una dimensin patrimonialista, a la pregunta de quin es el mdulo? (de atencin a la ciudadana en el que ofrece sus servicios a la
4

Grupo focal con dirigentes.

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Los espejos de la politica social comunidad), la respuesta es clara: Es mo, pero la organizacin es xxx, es una A.C., tiene registro. La iniciacin en los trabajos de gestora fue por invitacin de un dirigente poltico poniendo sus capacidades organizativas al servicio de sus campaas, y as sucesivamente desde 1997 ha entrado en interaccin con diversos dirigentes polticos en acciones no solamente organizativas:
andbamos apoyando en su campaa, a nosotros nos mandaron hasta la sierra, luego trabajamos con xxx, nos subamos en los camiones a lo que daba y rale a trabajar, nos tocaba defender y sacar a los caciques, por eso nos tocaban mero los trancazos

La relacin que mantienen con el gobierno no est orientada por un proyecto social ni poltico sino por una relacin de intercambio cliente-patrono:
...ahora vemos como llegamos aqu, por eso ahora nos presentamos con el funcionario que mandan para ayudarnos, pues revisamos y vamos a ver, le decimos va, vas a estar arriba pero, qu onda cabrn que les vas a dar a ellos?, as lo manejamos y con quien est, rale vas a estar pero qu nos vas a dar, a todos no nada ms a nosotros.

En su propia percepcin lo determinante para los buenos resultados de su gestin son las relaciones establecidas a travs de su trabajo de militancia:
lo que cuenta para que se apruebe el proyecto es el trabajo poltico.

Los procesos participativos establecidos en el propio programa para tomar decisiones son ms requisitos a cumplir que valores a realizar:
se trata entonces de hacer los votos necesarios para obtener el proyecto [a la pregunta de qu significa hacer los votos] s, llevar gente para obtener la mayora.

En esta reunin participaron tambin los miembros de los comits del proyecto, a las diversas preguntas sobre los aspectos tcnicos, las miradas de los interrogados se dirigan al caudillo en bsqueda de respuestas, quien sin recato demostraba una y otra vez que l es el que s sabe.5 b) Los nuevos liderazgos. A diferencia de los anteriores, no fueron constituidos en los tiempos de falta de eleccin de las autoridades de la ciudad, sino que su involucramiento en los programas de desarrollo social, y en la poltica de la ciudad, tienen una ruta diferente, ya sea por haber surgido desde la demanda ciudadana o
5

Grupo focal con dirigentes.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

por haber surgido de la militancia partidaria, como medio para la realizacin de un proyecto sociopoltico ms amplio. Al igual que en el caso anterior, se perciben las variantes de pertenencia y no pertenencia al partido gobernante. El liderazgo ciudadano Lo ejercen las personas que iniciaron su participacin en la gestin de una demanda especfica, y a partir de su trabajo fueron teniendo el reconocimiento de la comunidad, hasta ser aceptado su liderazgo. La intermediacin inicia cuando un ciudadano logra poner en marcha un programa de gobierno y activa a otros habitantes para tratar un problema en concreto. En un caso, la promotora inici su participacin porque quera que sus hijos tuvieran un espacio para jugar futbol. As es que, junto con otros vecinos, someti al PCMB, en un proyecto para la construccin de cancha de futbol rpido, mismo que obtuvieron y ejecutaron con xito. A este, siguieron otros proyectos que cuentan con el apoyo de la comunidad. Si bien ha hecho esfuerzos por mantenerse al margen de las acciones de los diversos partidos que actan en su comunidad, su liderazgo atrae la atencin de quienes estn en la bsqueda de apoyo electoral:
Me han invitado mucho a hacer labor poltica, no es lo que ms me gusta. A m esto de que te busque el delegado y esas cosas, se convierte en una bolsa de trabajo, ya no es apoyar al candidato o al delegado porque me convence o porque le creo, es porque a ver qu chamba me da, y se termina su perodo de gobierno y te quedas sin trabajo.

Esta perspectiva de la participacin, la lleva a tener expectativas que rebasan la gestin de proyectos de mejoramiento barrial, es decir, la coloca en el umbral de proyectos sociales e incluso a redimensionar la accin poltica:
A m me gustara que hiciramos un proyecto productivo que nos d trabajo ms all de unos aos de tal o cual gobernante. Yo no busco a la poltica pero ella me llama a m, porque finalmente andar juntando y llamando a la gente es poltica. Estar en asambleas y reuniones es poltica, o sea no es mi fin, pero no podemos salirnos de la dinmica.

El conocimiento de los procesos de gestin les crea un cierto sentido de reivindicacin de dignidad ciudadana frente a los procedimientos que llega a traducirse en control de la autoridad:
En otra ocasin se molest [un funcionario de la administracin] que porque no le llevbamos a tiempo una documentacin y entre broma y broma sali el soborno.

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Los espejos de la politica social


Dijo si t no me traes una torta, y fjate somos tres en la oficina, y yo tomo coca y caf de una marca y si no me lo traes no voy a apoyar para que la liberacin salga rpido. Yo les dije a mis compaeras con la pena pero yo no voy a participar en esto, a m me recibe las cosas como debe de ser.6

Incluso en este tipo de casos, la reivindicacin de la autonoma frente al gobierno es fundamental. Otro entrevistado:
Vamos a poner las cosas claras, a m no me interesa quedar bien con el jefe de gobierno ni con el jefe delegacional, a m me interesa quedar bien con mi comunidad. Ellos como funcionarios dieron apoyo, s, pero es su chamba, no me hicieron ningn favor, hicieron su trabajo, yo hice mi trabajo junto con el grupo promovente [] Mi inters es que, s me gustara quedar en el comit ciudadano, me gustara recuperar espacios, lanzar un proyecto que beneficie a la comunidad [] Teniendo en cuenta que se tiene que andar con mucho cuidado de no ser absorbida por el sistema [] no abanderes y yo no soy tu gente, estamos trabajando como vecinos y tu grupo y tu nombramiento de funcionario en la delegacin djalo aparte y si vamos a trabajar es bajo esa condicin.7

El militante partidario con proyecto poltico Es otro tipo de gestor comunitario, cuyo desempeo parte de una identidad y de un proyecto social y poltico claro, que distingue los mbitos social de gubernamental y que es crtico de las acciones clientelares de los dirigentes polticos. La historia de vida de este caso es la de un estudiante universitario de ciencias sociales, ms preocupado por la accin que por el conocimiento, que recorri los principales mbitos de militancia de un joven en los aos 90, y se involucr en diversas iniciativas, incluyendo trabajo en la administracin pblica, en el rea de desarrollo social, hasta llegar a la comunidad en la que es promotor. Su sustento lo obtiene del trabajo que realiza en un proyecto productivo ajeno a su mbito de militancia. Al estar hablando de su experiencia con algn lder poltico, afirm:
Pero creer que xxx permitira que se organizara a la gente, era algo casi imposible; aunque vale la pena decir que s la organiz, pero a su modo, y nada ms para lo que le funcion. l us mucho la tcnica de estar casa por casa, calle por calle, gener sus propias brigadas, compuestas por muchos lderes sociales de xxx y obviamente se apoyaba en la delegacin, pues en ese entonces xxx estaba en la
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Grupo focal con dirigentes. Historia de vida de participante de un comit de mejoramiento barrial.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

delegacin o como diputado federal; pero l ayudaba, eran ms lderes sociales, no haba casi funcionarios. La participacin en ese momento era muy alta y entusiasta. Participaban lderes sociales y en la gente haba mayor disponibilidad de colaborar, despus de pasar xxx por la delegacin y despus de pasar xxx, se vino abajo todo porque xxx traicion mucha gente. Traicion en el sentido de que prometa muchos puestos y no los daba; meti a gente que no haba apoyado antes, durante su campaa. La meti despus a operar dentro de lo poltico y en la delegacin. Entonces ya haba mucha gente que lo que le interesaban era los puestos, [] ese [es el] vicio [que acaba con] la participacin ciudadana.8

No obstante la militancia partidaria, se alcanza a tener claro que la gestin social y la militancia son mbitos diferenciados, como puede apreciarse en uno de los tres casos analizados va grupos focales y entrevistas. En los otros dos s aparece esta red mediando, si no la gestin especfica del proyecto en el programa, s el entorno organizativo y de formulacin de demandas de la comunidad. Este tipo de relacin depende de la gestin de pequeos grupos o a veces de lderes, que muchas veces operan para obtener algn puesto gubernamental:
La forma de operar es travs de una institucin de gobierno y desde ese lugar buscar como tener recursos para mantener el trabajo de base y poltico dentro del partido. Se ubican personas que pueden desarrollar sus actividades de la institucin y que de manera simultnea realicen trabajo de campo para seguir manteniendo fuerza dentro de lo poltico del partido, es as como yo colaboro en lo administrativo, colaboro en una institucin, tengo un puesto bajo, trabajo con un horario definido y ya en lo poltico hago otras cosas.9

c) Otros mecanismos de intermediacin Junto a los mecanismos de intermediacin vinculados de manera permanente a la comunidad receptora del proyecto, hay otros cuya presencia es significativa, si bien no son los que ms interesaban a este estudio (centrado en las formas de representacin social), no debe dejarse al margen la mencin de algunos de sus rasgos principales. El promotor gubernamental oficioso No forma parte de los instrumentos y procedimientos definidos formalmente en el PCMB. Se trata de personas que si bien trabajan en la administracin pblica, no lo hacen en funciones vinculadas a los programas analizados. El trabajo que
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Historia de vida de un estudiante universitario de ciencias sociales (creacin). Historia de vida de uno de los gestores de los proyectos de mejoramiento barrial.

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Los espejos de la politica social desempean los provee de informacin y vnculos polticos que se ofrecen como elementos facilitadores para la obtencin de recursos pblicos, a travs de los programas, sin que pueda afirmarse que efectivamente influyan en la decisin gubernamental. Sin embargo, en su mente, los gestores comunitarios consideran que tienen esa capacidad. Por lo general pertenecen a cuadros polticos de algunos de los dirigentes del partido en el gobierno, y el beneficio que procuran no es tanto el econmico por lo menos as se pudo percibir en los dos casos en que se tuvo contacto con ellos, sino el beneficio poltico de adhesin a su dirigente, por parte de la poblacin que recibe el proyecto. La organizacin civil asesora En la medida en que la presentacin de proyectos y su misma ejecucin requiere de elementos tcnicos, los promotores comunitarios acuden a la asesora de organizaciones civiles para la elaboracin y, en algunos aspectos, ejecucin de los proyectos, estas organizaciones se desempean como consultoras, si bien en algunos casos intervienen en el proceso pedaggico y organizativo con la comunidad. A diferencia del anterior, este s es un mecanismo previsto en el diseo del PCMB, cuyo anlisis a fondo requiere de mayor informacin. Podemos decir que en la relacin de los programas de desarrollo social con las formas comunitarias de agregacin social, aparece todo el complejo polticoadministrativo de soporte del gobierno, mismo que es puesto por la comunidad, aunque tendencialmente no formen parte de l. Hay diversos niveles de organizacin social, en su dimensin funcional. Fue posible constatar la existencia de diversos grupos comunitarios, desde los que tienen una vida orgnica estable, es decir con formas permanentes de asociacin y cierta divisin del trabajo, hasta los que son ms bien individualidades que se congregan exclusivamente para la procura de un beneficio especfico colectivo, pasando, incluso, por aquellos que reconocen y aceptan las diversas formas de gestin de los intermediarios, sin necesariamente estar afiliados a las mismas, en caso que aquellos respondan a alguna organizacin poltica. Esta diversidad del vnculo comunitario no implica tampoco una identificacin del objetivo e instrumentos de los programas especficos, es ms, tienden a expresarse peticiones que nada tienen que ver con los objetivos del programa. En las entrevistas a los participantes del programa de mejoramiento barrial, uno de los entrevistadores hizo la observacin siguiente: 112

Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Es de tomar en cuenta las diferentes percepciones que existen sobre el cmo se pueden mejorar las condiciones de vida de la poblacin, pues en algunas otras entrevistas denotan mayor necesidad de alimentos, casa, vestido, en este proyecto el cambio fue la modificacin de toda una calle, que no tena luz ni servicios.10

En este programa coexisten diversas formas de gestin, que no dependen slo de las cualidades del dirigente, sino tambin del propio proceso social. En aquellos casos en los que predominan los caudillajes tradicionales estn o no vinculados al partido gobernante, se trata de asentamientos con mucha historia, pero con escasa organizacin social. Se percibi que los habitantes son proclives a aceptar el intercambio clientelar de sus dirigentes, y que los mecanismos democrticos no son ms que requisitos administrativos que hay que cumplir a fin de obtener el beneficio esperado. Casos en los que predominan los nuevos liderazgos, en uno, se trata de un ambiente de trabajadores de cuello blanco, de bajo nivel salarial, pero, que tal vez, por la naturaleza del trabajo, les exige mayor nivel relativo de escolaridad. En el otro se trata de un asentamiento menos antiguo, pero con tradicin de organizacin y lucha social. Sin temor a equvocos, proceso y personas interactan, cabe preguntar, qu se podra hacer desde la poltica social para minimizar las tendencias clientelares y maximizar las oportunidades de participacin con proyecto social? Pregunta que sin duda se han hecho quienes conducen estos programas. Lo que queda claro en la revisin de las Reglas de Operacin, en las que por un lado se da mayor participacin a la ciudadana en el control de sus propios promotores; pero, que por otro, seguramente sin pretenderlo, ponen tales exigencias que se requerira de ciudadanos de tiempo completo, para actuar, que podra favorecer el efecto perverso no deseado: que la participacin est solo al alcance de los profesionales de la gestin social. Qu se ha hecho con las Reglas de Operacin del PCMB, intentando ubicar la racionalidad que les es imputable. Para ello, se analizaron las Reglas de Operacin ltimas y las del ao anterior. En ellas se observan cambios importantes que impactan en el funcionamiento y la relacin entre los actores involucrados en el programa. Las tendencias fundamentales en los cambios son: Establecimiento de candados en lo que se puede hacer con los proyectos.
10

Notas de observacin a entrevistas de participantes en el PCMB.

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Los espejos de la politica social Bsqueda de mayor transparencia en el uso y aplicacin de los recursos. El establecimiento de la figura del Comit de Desarrollo Comunitario, como un nuevo gestor e impulsor del desarrollo en el barrio. En la ejecucin de iniciativas de infraestructura para beneficio de la comunidad, se propician canales de generacin de consensos entre los habitantes. No obstante los avances anteriores, llama la atencin que no se modifique la falta de transparencia en el comit tcnico, ya que las formas, tiempos y criterios aplicados para seleccin de proyectos y toma de decisiones, no aparecen reguladas. En las Reglas de Operacin para el 2010, es notorio que la gran mayora de cambios implica nuevas atribuciones, responsabilidades y actividades para los beneficiarios directos (comits) y operadores (ejecutores de obras y servicios), adems de nuevas limitaciones en la ejecucin de proyectos, no as, en las responsabilidades de las distintas instituciones de gobierno implicadas. Esto puede ser contraproducente al generar menor participacin ciudadana en el programa, ya que no se dan incentivos para ello. Las modificaciones introducidas requieren de la intervencin de un amplio nmero de miembros de la comunidad, a saber: tres miembros del comit de administracin, tres del comit de supervisin y tres del Comit de Desarrollo Comunitario. En total nueve personas colaborando de manera permanente en una iniciativa; eso, sin tomar en cuenta que existen dos suplentes para cada uno de los comits, lo que implica nombrar a 15 personas en una asamblea. Quizs, la pretensin de estas modificaciones sea el impulso a procesos ms participativos, en los que la comunicacin y organizacin sean una constante. Sin embargo, toda vez que la participacin en este programa es voluntaria y por iniciativa personal, slo puede estimular con resultados concretos y prontos, por parte de las autoridades. Por contra, llenarla de responsabilidades y obligaciones podra generar desnimo y limitar el involucramiento de los ciudadanos en el desarrollo de la comunidad. Un dilema. En ambos casos, el resultado es poco alentador.
la gente van tres a la primer asamblea, [cuando] empiezan a ver mquinas y material ya van 10, cuando se est terminado van 20, cuando ya se termin van 100, y cuando se les vuelva a invitar, esperemos vayan (sic) ms.11

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Grupo focal con dirigentes.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Con la informacin recabada en entrevistas, grupos focales, historias de vida y encuestas, as como con el resultado del anlisis documental, se derivan algunas sugerencias tiles para alguna futura revisin del PCMB: En trminos generales, se mencion el asunto de tiempos y recursos como un problema constante. Retrasos en la entrega de la primera y sobre todo de la segunda administracin, cuestin que afecta directamente a la ejecucin y resultado de los proyectos. Se sugiere agilizar los trmites tcnicos, administrativos y financieros (de las distintas instituciones involucradas), para llevar a buen trmino y de acuerdo con lo programado, las diversas iniciativas. Al Comit Tcnico Mixto; rgano responsable de la revisin tcnica y financiera de cada uno de los proyectos presentados a dictamen, se plantea tenga presente: Informar los criterios que utiliza para evaluar proyectos. Publicar hacer pblico, el nombre de cada una de las personas que integran este comit, con sntesis de su trayectoria, a fin dar mayor transparencia al procedimiento y evitar suspicacias por la aprobacin o no de iniciativas (informacin de funcionarios y participantes de sociedad civil). Sealar y respetar los tiempos que tiene dicho rgano para dar respuesta sobre la aprobacin de los proyectos. Comunicar a los interesados, segn corresponda, sugerencias para ejecucin y/o razones por las que no se aprob el proyecto. Al Comit de Desarrollo Comunitario; compuesto por tres personas y figura responsable de la promocin del desarrollo social en el barrio: Encontrar el perfil necesario para cumplir con las actividades establecidas ya que requiere de mucha informacin y habilidades para relacionarse con otras personas e instituciones que operan programas y proyectos en el mismo territorio, teniendo dentro de sus responsabilidades la complementariedad de acciones de desarrollo social con el proyecto de mejoramiento barrial que promueve. Las acciones, responsabilidades y participacin, en general, de las personas de este comit, pareciera que requerirn de demasiado tiempo, as como de caractersticas de anlisis y coordinacin no tan comunes en la mayora de los habitantes de esta ciudad. 115

Los espejos de la politica social Si los miembros de este y los otros comits realizaran todo lo que implica su participacin en el programa, tendramos ciudadanos de tiempo completo, pero sin ninguna paga. Se requiere simplificar los mecanismos y tomar de la experiencia de la poblacin para hacerlos ms eficientes. El mantenimiento y funcionamiento de las diversas instalaciones, resultado de este programa, queda bajo la responsabilidad de la Secretara de Desarrollo Social. Sera importante tomar las experiencias de los participantes para institucionalizar formas comunitarias y sociales para hacer sustentables esos espacios por ser resultado de una apuesta colectiva. Hablan diversas personas:
Por ejemplo, las ligas en s mismas son un negocio, la idea es que de ese cobro mnimo por el uso de la cancha se le pague al rbitro, al de la limpieza, y cosas que faltaron, como es el alumbrado lo que nosotros hicimos fue acordar con los chicos que grafitean fue darles un espacio que es la parte de adentro, les dimos sus espacios, y la parte de afuera la gente de gobierno y de la comunidad ayuda a cuidarla... Ahora sabemos que ya existen otros proyectos en donde se cobra algo mnimo para poder mantenerlos, pues no queremos construir un elefante blanco. () De hecho as se manejan los centros comunitarios, es autogenerado, las actividades tienen un costo pequeo. No se hara ningn dao ya que son actividades que ya se perciben y manejan as.12

Consideramos que lo fundamental es responder a la interrogante qu podra hacerse desde la poltica social para minimizar las tendencias clientelares y maximizar las oportunidades de participacin con proyecto social? Seguramente que introducir en la evaluacin de los proyectos variables e indicadores de democratizacin, incorporando sus resultados como un elemento que favorezca el dictamen aprobatorio de proyectos de continuidad, contribuir a fortalecer las prcticas democratizadoras y, como resultado colateral, la misma eficacia de los proyectos. 5.12 Las organizaciones civiles y el Programa de Coinversin para el Desarrollo Social del Distrito Federal Si el PCMB hay que analizarlo sin perder de vista los rezagos democrticos y los remanentes de las prcticas clientelares de la relacin entre gobierno y sociedad, construidas a travs de dcadas de gobiernos de la ciudad no democrticos, el Programa de Coinversin para el Desarrollo Social del Distrito Federal (PCDSDF), habr que analizarlo sin perder de vista, tanto los reclamos democrticos de la poca, como su posterior evolucin hasta el presente.
12

Grupo focal con dirigentes.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Como se seal en la introduccin terica, frente a la crisis del vnculo social, algunos autores tienden a destacar las oportunidades que ofrece el vnculo asociativo (Sue). ste se refiere a las formas de agregacin civil, es decir, por contrato, en tanto que la agregacin no se da en funcin del territorio ni del vnculo de clase, sino en funcin de la reivindicacin de derechos de terceros. Por ello, hablar de la agregacin, de representacin y de intermediacin de este tipo de organismos presenta caractersticas sui generis que no pueden dejar de tomarse en cuenta. Son diversos los trminos utilizados para denotarlos (Organizaciones No Gubernamentales, tercer sector, organizaciones sin fines de lucro), por nuestra parte preferimos el trmino de organizaciones civiles (OC).13 El principal desafo de la participacin de las OC a la reflexin sobre la poltica es la intervencin de lo privado en los asuntos pblicos. Privado, no entendido como empresarial sino como la condicin que comparte el conjunto de ciudadanos. Se trata en sntesis de una nueva visin sobre lo pblico, no reducido al gobierno sino como mbito del inters colectivo y de las diversas posiciones que al respecto se tienen. Sin duda que en todas partes, la intervencin de las OC en la vida pblica es algo polmico. Desde la izquierda, habitualmente, se les haba visto con desconfianza, pero la historia reciente de Amrica Latina mostr una dimensin distinta de estas organizaciones:
La primera generacin de ONG en Amrica Latina surgi tpicamente como una solucin ad hoc cuando existan escasas alternativas como centros provisionales de investigacin que se desarrollaban al margen de universidades sometidas a las presiones del Estado autoritario; como centros de educacin popular fuera de la red oficial de escuelas; como grupos que daban apoyo a movimientos sociales emergentes, sin vnculos con las organizaciones polticas legalmente autorizadas. (Fernandes; p.75)

Desde el proceso electoral que llev al primer gobierno electo de la ciudad en 1997, se manifest el inters en desarrollar polticas pblicas con participacin de las OC, por parte de estas en el mismo proceso, se manifest el sentido con el cual queran participar en las polticas:
Consideramos que debe de quedar atrs la idea y el hecho de que los sectores no gubernamentales slo participen en la ejecucin de las polticas pblicas, dejando

13

Para una discusin ms amplia de las implicaciones y sentidos de los diversos trminos utilizados ver, Canto, Manuel, La disputa terica sobre las organizaciones civiles. Un asunto poltico-ideolgico. En J. Cadena (coordinador), Las organizaciones civiles mexicanas hoy, MAP-UNAM, Mxico, 2004.

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Los espejos de la politica social


que el gobierno sea quien decida todo el proceso de las mismas. Creemos que las organizaciones civiles, por su experiencia y profesionalismo, tienen mucho que aportar en la agenda, diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas..14

Estas tendencias influyeron para que desde el inicio de la gestin del primer gobierno electo de la ciudad se diera una amplia comunicacin con las OC que se expres en los Acuerdos de corresponsabilidad, suscritos entre el entonces jefe de gobierno y la Plataforma de Organizaciones Civiles del Distrito Federal. De estos acuerdos surgi el impulso a la iniciativa de las OC, de una Ley de fomento a las actividades de desarrollo social que realizan las organizaciones de la sociedad civil y la participacin de estas ltimas en la conformacin de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal, aprobadas ambas, por unanimidad en la ALDF, en marzo de 2000. De menor alcance, pero sin dejar de tener consecuencias de importancia, fue la participacin de personas provenientes de estas organizaciones, tanto en el gabinete del primero como del segundo gobierno electos. En este contexto se crea el Programa de Coinversin para el Desarrollo Social del Distrito Federal, inicialmente por un acuerdo entre la agencia de cooperacin holandesa Novib y el GDF, en su primera etapa (1998-2000). A partir del 2001 tuvo un proceso de crecimiento y de institucionalizacin, su propsito fundamental se estableci como
construir una nueva relacin gobierno-sociedad, en el marco de la corresponsabilidad, para el impulso de acciones, proyectos, programas y polticas de desarrollo social que abatan la desigualdad, eliminen la exclusin y la discriminacin de grupos sociales en condiciones de desventaja y promuevan el respeto y el reconocimiento de la diversidad.15

Una evaluacin realizada en 2004 conclua que el PCDSDF constituye una experiencia nueva tanto para el Estado mexicano, como para las OC y la cooperacin internacional en el pas. Los organismos civiles cuentan con su experiencia previa en ejecucin de proyectos, pero no con una prctica previa de relacionamiento con organismos pblicos e incidencia en polticas pblicas. En el caso del GDF se trata de un programa que acompaa en proceso de democratizacin, resultando
14

Red de Redes, 1977, citado por CAM, 2001). La Red de Redes fue el antecedente de la Plataforma de Organizaciones Civiles de la Ciudad de Mxico. 15 Documento de la Direccin General de Equidad y Desarrollo Social; citado por De Len y De la Maza.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

altamente innovador respecto de la prctica poltica previa en el D.F. De tal modo que los avances y dificultades deben ser contextualizados en relacin con el carcter innovador e indito de la iniciativa.16 Esta relacin se transform, no solo en la ciudad, sino en nivel nacional e incluso latinoamericano, por varios factores. Entre los principales: La consolidacin de las nuevas fuerzas polticas en los gobiernos que les llevaron a prescindir de las expresiones civiles. El retiro de apoyo, o cambio de prioridades, de las agencias internacionales de cooperacin progresistas a las organizaciones que impulsaban los procesos de democratizacin. Tal vez como consecuencia de las dos anteriores, la prdida de capacidad de articulacin y de influencia polticas de las OC. Con los alcances y restricciones sealadas llegamos al 2009, cuando nuestros instrumentos captaron lo siguiente en cuanto al PCDSDF. La relacin de las OC con la poltica social del GDF se desarrolla fundamentalmente en el programa de coinversin social, si bien existen otros vnculos como el Consejo de Desarrollo Social en la cual hay participacin de las OC, que ya ha sido analizado en el captulo anterior. La identidad de los participantes se da en torno de la promocin de algn derecho o demanda especfica de terceros (nios, capacidades diferentes, educacin cvica, derechos sociales). No se aprecian, en las organizaciones estudiadas, formas de articulacin entre las mismas, con el fin de influir en la poltica social de la Ciudad. En el aspecto de la gestin colectiva de sus demandas y propuestas, se aprecia cierto retroceso en la actualidad con respecto de otro momento estudiado (1998-2000).17 La ley que fundamenta el programa de coinversin social es la Ley de fomento a las actividades de desarrollo social que realizan las organizaciones de la sociedad civil en el Distrito Federal. En esta ley y en la promocin inicial del propio programa de coinversin participaron activamente diversas formas de articulacin de las OC, en particular, la Plataforma de Organizaciones Civiles del Distrito Federal entre 1997

16 17

De Len y De la Maza. Canto, Manuel (coordinador). Entre lo cvico y lo gubernamental. Anlisis de la relacin entre el gobierno y las organizaciones civiles en el Distrito Federal. CAM, A.C., Mxico, 2000.

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Los espejos de la politica social y 2001. Sin embargo, algunos aos despus ninguna de las organizaciones que participaron en el grupo focal seleccionadas por ser participantes en el programa de coinversin, tena conciencia de este importante antecedente. Podemos decir entonces, que la relacin se da sin intermediarios, pero tampoco sin formas de articulacin de los participantes. Es una relacin directa entre OC individual y GDF. Esto lleva a las OC a percibir una suerte de impotencia para influir en los objetivos y en las formas de operacin del programa, sintindose incluso arrastrados por los requerimientos gubernamentales que tienden a desplazar las estrategias de atencin a los destinatarios del trabajo de las organizaciones. Aos atrs del aprendizaje de la relacin con el gobierno quedaba en claro que para el xito de las OC era necesario, puesto como recomendaciones:
Vaya en colectivo a negociar Tenga una base social de apoyo para un adecuado desempeo la capacidad tcnica es indispensablesaber cmo funciona por dentro la maquinaria del gobierno No espere a que lo inviten a participar en alguna accin con el gobierno. Tome la iniciativa Coordnese con otras organizaciones sobre la base de experiencias previas Sistematice, le ser de mucha utilidad, por lo menos para no repetir algunas cosas. (CAM; 2000, p.21)

Veamos las percepciones de las OC diez aos despus. La identidad de las Organizaciones Civiles Diversas organizaciones manifestaron que entre sus propsitos principales est el influir en polticas pblicas, lo que corrobora datos anteriores.18 Se les cuestion qu tanto incidan en poltica pblica. Al respecto, respondieron lo siguiente:
yo no s si incidimos en poltica pblica, yo creo que ms bien somos como amortiguadores de los problemas sociales, s, que amortiguamos estallidos sociales, porque somos evidencia de que s hay atencin en diferentes campos y que bueno seguramente cada uno de nosotros tratamos de que en lo particular nuestra incidencia no se amortiguara, sino en lo particular, nuestra incidencia (sic) toque conciencia, hable de compromisos y hable de un cambio, pero genricamente
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En un estudio realizado por el Movimiento Ciudadano por la Democracia, en 2004, se encontr que 75% de las organizaciones participantes en coinversin definan como su objetivo principal influir en polticas pblicas. Si bien el entendimiento concreto de lo que eso significaba result bastante difuso. MCD, 2004.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

visto como todo, como somos muy fragmentados precisamente por lo que estaban diciendo, pues entonces, lo nico que somos son los amortiguadores. (Grupo focal con OC).

El programa de coinversin se dise para que gobierno y OC interactuaran en el desarrollo social, abriendo a la vez una va para que ellas influyan en poltica pblica. A travs de este fondo econmico, donde colaboran algunas instancias gubernamentales, se financian propuestas elaboradas por organizaciones sociales y civiles del D.F., cuyas actividades y proyectos estn encaminados a la construccin de una cultura de equidad de gnero en los temas de derechos humanos de las mujeres, salud integral, poltica pblica, cultura y arte, y medios de comunicacin, entre otros. Este programa busca el aprovechamiento de los conocimientos y metodologas de las organizaciones sociales y civiles, basados en el intercambio de experiencias y recursos mltiples, se busca generar una relacin de mayor corresponsabilidad entre gobierno y sociedad organizada. Al parecer, dicha relacin se fue trasladando de la realizacin de proyectos dirigidos a la comunidad, a la realizacin de proyectos para proporcionar servicios al propio gobierno:
estamos siendo presionadas y requeridas para apoyar y fortalecer el proceso de la institucionalizacin de la perspectiva de gnero las instancias de gobierno ya no son suficientes para la capacitacin y entonces t tienes y t analizas cules proyectos de coinversin? la mayor crtica que nosotras tenemos y estamos muy molestas por esto es que, han sido discusiones muy fuertes no slo nosotras sino en otras instancias, con otras mujeres, es que hay un porcentaje muy alto de proyectos que estn hacindole el trabajo al gobierno y eso implica que t ests viendo hacia el gobierno y no ests viendo hacia las mujeres.19

Esta situacin no es privativa del rea de trabajo referida. Las organizaciones que trabajan con jvenes, sealan que enfrentan problemas como el adultismo en la administracin pblica, lo que ha planteado a las organizaciones el reto de:
Fortalecer la visin gubernamental sobre juventud, en las diferentes instancias, con el objetivo de generar junto con ellos condiciones y darles herramientas para que puedan entender y avanzar en la atencin de jvenes. () Algo de lo que nos hemos dado cuenta durante varios proyectos, es que en ocasiones los servidores pblicos, no son sensibles frente a las temticas que trabajan las organizaciones o

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Grupo focal con OC.

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Los espejos de la politica social


desconocen el territorio, caractersticas y necesidades de la poblacin de la cual estn a cargo y este desconocimiento o falta de sensibilidad complica los trabajos y propuestas de las organizaciones.20

Desde tiempo atrs, en las OC fue avanzando la perspectiva de influir en polticas pblicas, lo cual implica trabajar con el gobierno, pero en una relacin equitativa. La percepcin actual es que el nivel de participacin que se alcanza es bajo y subordinado a las decisiones gubernamentales,21 que no corresponde a la identidad construida. Con relacin a otro sector de la actividad, otro participante manifest:
Las organizaciones civiles s podemos trabajar con instituciones gubernamentales y al revs, y de vers que esto no lo crea, esto es aprendizaje, y creo que podemos hacerlo, pero de una manera digna y reconocida, no como que le estamos haciendo la talacha [] nos presentamos como los que ejecutan esta obra de ustedes, y esto a m me parte el hgado, creo que esas son cosas que no tenemos que aceptar las organizaciones y que tambin creo que estas definiciones estn claras de las directivas de las organizaciones, es decir, a ver qu vamos a aceptar, les vamos a hace la talacha, les vamos a agachar la cabeza, vamos a aceptar esto en nombre de la lana? porque al fin y al cabo es en nombre de la lana, si necesitamos el recurso y yo s creo que existe una vocacin en las organizaciones civiles y que yo no soy experta en polticas pblicas, ni en incidencia, y que yo creo que ah esa sera nuestra manera de poder incidir en la poltica de coinversin, y no andar trabajando para pedir que se nos reconozca como sujetos, sino exigir nuestro papel como sujetos, somos sujetos de transformacin social.22

Todo lo cual influye en la percepcin de prdida de autonoma de las OC frente al gobierno, de lo cual no dejan de sentir tambin responsabilidad propia:
hemos observado, que hay una prdida de autonoma de las organizaciones civiles hay una actitud muy pasiva de las organizaciones civiles, en esta relacin con el gobierno.

No se puede omitir el hecho de que esta prdida de autonoma tambin se transforme en violacin de las propias reglas del programa. Con el fin de asegurar transparencia en la asignacin de recursos, se invita a miembros de las OC de
20 21

Entrevistas a OC. Se considera que pueda haber diversos niveles de participacin en las diversas etapas de las polticas, grficamente puede representarse en la siguiente matriz: En Canto, Manuel. Introduccin a las polticas pblicas; en Canto, M. y O. Castro (coordinadores) Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas en el Municipio. MCD, Mxico, 2002. 22 Grupo focal con OC.

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entre quienes no sean solicitantes en la convocatoria especfica a realizar los dictmenes. De acuerdo con las personas participantes, algunos funcionarios llegan a ejercer presiones para favorecer a algunas organizaciones sobre otras:
A m me toc estar en comisin evaluadora [entre] la gente con la que yo trabaj haba, alguien que era como el representante de la oficina, cuando estuvimos haciendo la discusin de la dictaminacin, pues llegamos todos a tiempo y pusimos una serie de reglas, de cmo bamos a trabajar para dictaminar, y s me toc que me tiraron lnea, hubo un proyecto que me toc a m dictaminar hablaba de apegado a la convencin de la ONU cuando t lees y vez toda la redaccin, [se ve] de entrada que no han entendido la convencin y estn usando trminos que la convencin ya est limitando totalmente entonces yo deca qu bueno, pues si est con la convencin tendra que demostrarse, o sea ser coherentes en ese momento entonces yo s recib un as como y usted por qu?, usted no puede decir eso

Estas percepciones tambin se acompaan de una queja sobre la prepotencia de los funcionarios al interactuar con las OC, cuyo aspecto ms relevante no sera la actitud en s misma, sino como un reflejo de la manera en cmo se estara percibiendo la relacin con las OC, de socias en la atencin a los problemas pblicos, a subordinadas. Es decir, se podra estar transitando en este mbito del desarrollo social de una relacin contractual a una relacin tutelar.23 En el caso de una accin conjunta entre gobierno y una organizacin civil despus de haber manifestado las fricciones en la inauguracin de la accin convenida, una persona de una organizacin participante aadi:
lo mismo fue en la clausura, se acord un mes antes qu da se iba a clausurar, la vspera a las 11 de la noche, llaman diciendo que la directora de xxx decide que no se haga la clausura, que se haga el da siguiente y que se suspende porque ella no iba a poder estar y que es porque ella tena que dar todos los diplomas. [] Mira yo he estado en reuniones donde se nos ha solicitado, nos han dicho claramente, necesitamos que sus proyectos casi, casi los cambien, y yo he visto organizaciones que ah cambian, como si fuera el mandato, como si pap gobierno te dijera lo que tienes que hacer, pero qu es esto?, es pattico el nivel al que se ha llegado, compaeras, compaeros, amigas, amigos, o sea, hay un problema muy grave en la
23

Se pueden distinguir tres formas de relacin gobierno-sociedad: 1) La tutelar; en la que los gobiernos establecen las normas y vigilan el desempeo de las organizaciones; asumiendo la proteccin de sus derechos y la vigilancia de sus obligaciones; 2) La concurrencial; en la que los gobiernos establecen algunos normas con el fin de evitar el menoscabo de la competencia para que todos compitan en un plano de igualdad; 3) La contractual; en la que bajo un plano de igualdad establecen pactos que les permitan la realizacin de acciones especficas, reconociendo cada uno sus aportes. Para este tema se puede ver tambin, Gaudin, Jean Pierre, 1999.

123

Los espejos de la politica social


relacin, y eso va en detrimento de nosotros, de los trabajos que hacemos porque yo estoy de acuerdo, porque el proyecto de Coinversin es fundamental, es un derecho que tenemos, hay que mantenerlo, pero si tenemos que hacer la reflexin, porque esos actos intimidatorios autoritarios de los funcionarios, los permitimos nosotros, porque no decimos que no nos gusta, y mientras no digamos que no nos gusta, nos van a seguir haciendo sus tonteras.

Por supuesto que para tener una captacin completa de la perspectiva con la que las OC participan en las polticas de desarrollo social, se requiere analizar qu es lo que ellas mismas perciben como horizonte:
Yo creo que el programa de coinversin tiene que trascender por el trabajo de las organizaciones, del gobierno y en provecho de la poblacin. Y comento esto porque yo siento que algo que se le est yendo al programa de coinversin es eso, el tejer esa red, nosotros como organizaciones de la sociedad civil no es slo que te den, porque no es un apoyo, es una coinversin, tenemos que entender lo que es una coinversin.

Cambio en las prcticas gubernamentales


En el ao 2001, s se llevaron a cabo reuniones por mbitos, todos los que participaron o fueron beneficiados del programa por mbitos, haba un representante y nos reunamos, a m me parece que era un ejercicio excelente y yo creo que indito, porque en aquel tiempo te dabas cuenta de los problemas que tena, de muchas cosas y ese era un ejercicio de rendicin de cuentas tambin, cuando en el D.F. no se hablaba de nada de eso, entonces entendas porque los retrasos, entendas por qu los cambios, etc., etc., entonces no estabas aparte, como representante ya podas hablar con tu grupo y decir: mira esto est pasando, esto se est viviendo, entonces yo ignoro si se siguen realizando esas actividades, pero s sera bueno como decan tener esa comunicacin. Coinversin nuevamente pero para trabajar con gobierno, no para trabajar en su institucin, no a favor de su institucin, yo creo que seguimos siendo la beneficencia, yo no creo que se est cambiando, suena muy bonito en el papel, suena muy democrtico, suena muy convincente en la cuestin de los gneros, en las preguntas y en lo que quieras, pero al fin de cuentas sigue siendo beneficencia. Yo creo que simplemente en el programa de coinversin se tiene que mejorar, el ao pasado si no mal recuerdo cumplieron 10 aos y festejaron, pero yo creo que cuando inici el programa con sus lineamientos y sus formas de operar, hace 10 aos les funcionaban pero ahorita hay gran demanda, infinidad de ejes estratgicos, entonces se tiene que revisar eso, si los lineamientos son acordes al crecimiento.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Al parecer este diagnstico est muy lejos del que formularan en 2004, los evaluadores:
En trminos de resultados, observamos riqueza en todos los proyectos seleccionados. La gran mayora est en consonancia con los criterios de seleccin del programa: atiende problemticas de relevancia en la ciudad, trabaja directamente con grupos marginalizados o especialmente vulnerables, desarrolla metodologas y estrategias innovadoras y busca incidir con su trabajo en la formulacin de programas y polticas pblicas. Este hecho permite valorizar positivamente lo acumulado por el programa en trminos de intervencin concreta y de vnculo con organismos civiles.24 Qu fue lo que cambi?

El desempeo de los funcionarios En el proceso de investigacin no solamente se capt la opinin de las OC, tambin la de los funcionarios que interactan con ellas. En sntesis, los planteamientos que hicieron son los siguientes: a) Es posible que los funcionarios responsables de la atencin directa y seguimiento a las organizaciones, en muchas de las ocasiones no tengan ni el perfil ni la experiencia necesarios; incluso, podra darse el caso de personal que no est satisfecho en su cargo. b) Las contraloras ciudadanas son una buena iniciativa; sin embargo, enfrentan la necesidad de capacitacin tanto de funcionarios como de personal. Si no es de esta forma, no cumplir el cometido para el cual fue creada. Este tipo de propuestas requiere de funcionarios y ciudadanos dispuestos a trabajar ms colectivamente, partiendo del mutuo reconocimiento y escucha. c) El nombramiento de funcionarios en mltiples consejos, es contraproducente, los satura; y esto repercute en una menor colaboracin en espacios de anlisis y propuestas, como lo son los propios consejos. d) El programa de coinversin y las mltiples iniciativas que apoya requieren de mayor visibilidad. Es necesario que se promuevan y se den a conocer sus resultados a mayor nmero de poblacin. e) Al comparar la relacin GDF-OC de este perodo con la que exista en los anteriores, se observa un descenso considerable. f) Es difcil el trabajo de varias instituciones de gobierno en un solo fondo de apoyo financiero (coinversin), porque implica establecer consensos sobre los
24

De Len y De la Maza; p. 48.

125

Los espejos de la politica social criterios comunes para la convocatoria y seleccin de proyectos que presentan organizaciones de la sociedad civil. Es en s mismo un ejercicio complejo que requiere de tiempos, recursos, personal adecuado y disposicin poltica para llevarlo a cabo. g) Para tener una participacin ciudadana que d resultados, es necesario partir de que el ciudadano necesita contar con un trabajo fijo y seguro, que despus le brinde la oportunidad de colaborar en iniciativas por el bien de otros. Modificaciones en las Reglas de Operacin del programa (2009-2010), su anlisis y algunas sugerencias (ver anexo): Reduccin de metas.

El nmero de convenios y proyectos disminuyeron del 2009 al 2010, como lo evidencia el Inmujeres-D.F., y repercute en el fondo de recursos destinado a las organizaciones. La cantidad destinada para todo el programa en el 2010 se vio afectada y fue menor a la del ao anterior, pues cuentan con $718 mil pesos menos. El impacto en los recursos pudo ser mayor; sin embargo, en el presente ao, sobresale la reciente incorporacin de la Procuradura Social del Distrito Federal, institucin gubernamental participante, con un aporte monetario que ayud al techo financiero de todo el programa.
Se generaron nuevas obligaciones para las OC. Es obligatoria la asistencia de una persona de la organizacin a una capacitacin sobre derechos humanos y manejo general de un proyecto, que imparte personal responsable del programa de coinversin. Algunos elementos que pueden mejorar el programa de coinversin, de acuerdo con las propias palabras de organizaciones entrevistadas son:25
la publicacin de la convocatoria al programa debe salir con tiempo y plazos definidos para que las organizaciones tengamos tiempo suficiente para desarrollar propuestas factibles, [] el tiempo que se requiere para la dictaminacin y la publicacin de los resultados es mucho y finalmente se va restando a la ejecucin del proyecto. En algunos casos tambin se complica la ejecucin de los proyectos debido a los retrasos en la entrega de recursos.
25

Entrevistas con colaboradores de OC, agosto, 2009.

126

Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Todas las cuestiones administrativas, retrasos en los depsitos, prdida de documentos y revisiones, a veces innecesarias, afectan la operacin de nuestros proyectos, hemos tenido una ocasin en la que faltaba un mes para terminar el ao y an no recibamos el depsito de la segunda suministracin del proyecto, esto afect en la operacin y en la ejecucin de actividades comprometidas en el mismo. abrir una vertiente dentro del programa de coinversin con una reducida cantidad de recursos, los cuales fueran destinados al apoyo de grupos o colectivos que tienen inters en conformarse como una organizacin civil constituida legalmente, el programa puede ayudar al fortalecimiento de las organizaciones. revisar de forma permanente el nmero de organizaciones que buscan ser beneficiarias de este programa y el monto total de recursos con los que cuenta el programa, pues cada da son menos los recursos y ms las organizaciones que participamos.

Mejorar el desarrollo del programa dando paso a la


elaboracin de mecanismos que tengan como objetivo que las distintas organizaciones que participamos, podemos si fuera necesario quejarnos o denunciar irregularidades dentro del programa, con esto se podra dar mayor claridad en la relacin. No se trata de incorporar elementos que confronten o desalienten el trabajo conjunto, por el contario, el fin es tener espacios que permitan el dilogo respetuoso que d paso a la generacin de mejores iniciativas de trabajo.

Por lo visto, lo que ha sucedido en el PCDSDF puede ser representativo de lo ocurrido con el proceso de innovacin en el desarrollo social. La rutina en muchos comportamientos, si bien ha ganado en institucionalidad, ha perdido en eficacia. Articulacin, nueva relacin gobierno-OC, revisin del diseo en funcin de los cambios por el tiempo transcurrido, son todos ellos objetivos factibles en el marco de relaciones actuales y con los recursos disponibles. Este sector de la poltica social, ms por la significacin que alcanza en la relacin gobierno-sociedad que por su cobertura, es un indicador de lo que acontece en la relacin poltica social-pblico usuario, y es un campo de experimentacin sin igual para operar innovaciones necesarias y productivas. 5.3 Los programas de jvenes (en situacin de riesgo y en impulso) No est de ms tener en cuenta que si para el programa de mejoramiento barrial hay que mantener la ptica de la conformacin de las prcticas polticas en la ciudad 127

Los espejos de la politica social de Mxico, y si en el PCDSDF hay que considerar los retos a la democratizacin en el presente, en los programas de jvenes no se puede perder de vista los retos de la democracia y el desarrollo para el futuro inmediato. Para el caso que nos ocupa, se efectu el anlisis en dos programas que guardan cierto grado de vinculacin: Programa Jvenes en Situacin de Riesgo (PJSR) y Programa Jvenes en Impulso (PJI). El primero, es un programa cuyo nfasis radica en dos caractersticas principales: ser considerado joven infractor, que implica una relacin directa con la Direccin Ejecutiva de Tratamiento a Menores Infractores (DETMI), y ser joven proclive de caer en el consumo de drogas o actividades delictivas. Esto ltimo porque se trata de un programa de carcter preventivo que precisa como beneficiarios importantes a jvenes que estudian preparatoria o universidad, y que viven en zonas consideradas de alta marginacin o de riesgo. En ambos casos, se otorga una beca mensual y, en ocasiones, la tarjeta de apoyo al transporte, mediante la que puede viajar de forma gratuita en el metro y en los camiones del GDF. Referente al apoyo econmico, se da solo en los meses en los que los jvenes participan en actividades de desarrollo comunitario. Como en todos los casos, se prepar una batera de instrumentos: cuestionario, entrevista abierta, grupo focal. Se opt por manejar con discrecin todos los datos resultantes del cuestionario, principalmente por las dificultades que desde el diseo muestral implic el ejercicio, la falta de informacin precisa sobre beneficiarios y la reticencia de las y los jvenes a dar informacin va cuestionario u otros instrumentos riesgosos, segn sienten ellos. Un ejemplo de la resistencia a colaborar fue la de los participantes en el PJSR, que resulta comprensible dada la situacin particular de su poblacin objetivo. En el caso del PJI, hubo ms participacin, respuestas ms consistentes y descriptivas. Sin embargo, la aplicacin del nmero de cuestionarios fue menor a la esperada y se opt por manejar la muestra como aleatoria, no representativa estadsticamente. En lo que hace a las entrevistas en profundidad hubo la misma resistencia que en el PJSR. Por tanto, el desarrollo se circunscribe al PJI con quienes pudieron realizarse los tres instrumentos, haciendo algunas referencias al PJSR, cuando fue pertinente, y siempre con base en la informacin captada en las entrevistas a tutores y coordinadores zonales del PJSR. Si bien la ptica elegida en esta investigacin fue privilegiar la composicin social, la representacin y los referentes sociales de los destinatarios de los programas de Ciudadana Activa, hay que considerar en el diseo de polticas

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

A diferencia de otros actores emergentes, los jvenes tienen una condicin sui generis: su identidad, en efecto, es transitoria. Siempre hay jvenes, pero no son siempre los mismos. Esto hace que esta poblacin sea muy cambiante y que las polticas, tanto desde el punto de vista de su formulacin participativa como de su ejecucin, rpidamente se vuelvan obsoletas.26

El trmino juventud de forma general se refiere al


perodo del ciclo de vida en que las personas transitan de la niez a la condicin adulta, durante el cual se producen cambios biolgicos, psicolgicos, sociales y culturales. (Cepal-ONU)

Demogrficamente, se considera a los jvenes por su edad, entre los 15 y 29 aos. Con base en esto, se identifican a su vez dos rangos de edad. El primero, el inferior, en donde se desarrollan las funciones sexuales y reproductivas que representan el trnsito de la niez a la adolescencia. El segundo o superior, es el rango que presenta el cierre del ciclo educativo formal y se ingresa al mercado laboral. Sin embargo, esta concepcin requiere que se consideren las circunstancias especficas que se presentan en los diversos contextos sociales y culturales. No es suficiente una definicin con enfoque biolgico, es necesario tambin considerar criterios como el de la cultura, que permite poner en la discusin el tema de la identidad juvenil, como eje de la caracterizacin de los jvenes en cuanto grupo social. Por otra parte, criterios procedentes de la sociologa como la pertenencia a determinado sector social, muestran que el perodo de juventud se vive de diversas formas, dependiendo del contexto en que los individuos crecen y maduran. Desde esta perspectiva, la juventud se concibe como una construccin social e histricamente determinada. Es importante distinguir desde qu concepcin de juventud se construyen las polticas pblicas dirigidas a este grupo, ya que de esto depender su enfoque. Es as, que a partir de tres formas se han generado en Amrica Latina cuatro modelos de polticas de juventud. Las tres formas desde las que se puede referir sobre la concepcin de este grupo: 1) Como una etapa transitoria de la vida: el paso a la vida adulta. Esto tiene como consecuencia negativa que se piense al adulto como el sujeto que determina lo que debe hacer y ser el joven.
26

Memoria Seminario Virtual. Remisoc, abril, 2010.

129

Los espejos de la politica social 2) Como un grupo social que se identifica con parmetros como la edad. Lo que deja de lado aspectos socioculturales que tambin son centrales en la concepcin del joven. 3) Como un conjunto de actitudes -vitalidad, participacin, solidaridad, rebelda, etc.-, que bien lo idealizan o estigmatizan, pero, sobre todo, a homogeneizarlos sin considerar importancia a los aspectos sociales, econmicos o culturales. Los modelos que se desprenden de estas formas son: a) Educacin y tiempo libre con jvenes integrados. Se desarroll en los aos cincuenta, en el marco de los procesos de industrializacin. Pone nfasis en incorporarlos a los sistemas educativos, -primordialmente enfocado a educacin bsica y en la ocupacin del tiempo libre en actividades deportivas, recreativas y culturales-. Parte de dos supuestos: que los jvenes dividan su tiempo entre la escuela y el tiempo libre; y que todos los jvenes estaban incluidos en el proceso educativo formal. Ambas suposiciones no necesariamente correspondan a la realidad. b) Control social de jvenes movilizados. Durante la dcada de los setenta, los movimientos estudiantiles iniciados a fines de la anterior, empezaron a considerarse problema para los gobiernos. La poltica de juventud entonces se caracteriz por control y represin. c) Enfrentamiento a la pobreza y prevencin del delito. A partir de la dcada de los ochenta, por los cambios en el modelo econmico mundial, se increment la pobreza, sobre todo en Latinoamrica, y repercuti incluso en los jvenes al ser excluidos sobre todo del sistema educativo y del mercado de trabajo. Surgen entonces, polticas asistenciales para combatir la pobreza y el analfabetismo. Pero, adems, se generan primordialmente programas enfocados a la prevencin del delito que, en la mayora de los casos, no implementaban instituciones de la juventud. d) Insercin laboral de los jvenes excluidos. Programa que se preocupa, fundamentalmente, por insertarlos en el mercado laboral. Para lo cual, el Estado se limita a proporcionar la capacitacin necesaria para que puedan insertarse en este mercado como mano de obra. El Estado no se convierte en generador de empleos sino a ser el enlace entre estos jvenes capacitados y las empresas que necesitan mano de obra. El modelo deja fuera a los jvenes cuyas expectativas no corresponden a los intereses de las empresas. El anlisis de las polticas de juventud tambin puede hacerse considerando los distintos tipos de polticas de juventud. De acuerdo con Sez Marn, hay cuatro tipos: 130

Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

a) Para la juventud. Se caracteriza por el paternalismo y control que ejerce hacia la juventud. b) Por la juventud. Su objetivo principal es la movilizacin de los jvenes, y en muchos casos su adoctrinamiento en provecho del sistema. c) Con la juventud. Pretende la participacin juvenil, la corresponsabilidad y la solidaridad dentro del grupo. d) Desde la juventud. Polticas diseadas por los mismos jvenes de autogestin y, de ser necesario, con subsidios estatales. En un estudio realizado por la Cepal (2008), se sostienen las siguientes conclusiones: Los jvenes iberoamericanos son innovadores en formas de participacin; crecieron con el imaginario de la democracia y los derechos humanos y son la generacin ms sensible a la cuestin ambiental y a los reclamos histricos de minoras de distinto tipo. Pero no confan mucho en las instituciones polticas y tienen dificultades para visualizar la democracia como el orden en que, de manera representativa, se negocian proyectos colectivos. (11) En la oferta de polticas no encuentra una contraparte pblica para establecer claros puentes con sus aspiraciones y lenguajes. (11) Se parte de la base de que cuanto mayor son las brechas de bienestar, activos y accesos, menor o ms difuso se vuelve el sentido de pertenencia [en los jvenes hay] ms educacin y menos empleo; ms informacin, pero menos poder; ms consumo simblico, pero menos consumo material; ms expectativas de autonoma, pero ms dificultades para formar hogares propios y transitar fluidamente por el ciclo de vida. (12) Si bien el mayor manejo que tiene la juventud de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones no se ve reflejado en su acceso y presencia en la poltica, por otra parte est en juego su capacidad para redefinir lo poltico. De este modo, la preocupacin por lo pblico se recrea, no se difumina. Y lo hace en espacios locales, en redes virtuales, en movilizaciones en torno de nuevas agendas, en formas flexibles de (13) accin colectiva. La propia juventud est redefiniendo lo que se entiende por inclusin social. Para muchos jvenes sta no radica exclusivamente en el empleo y la educacin formal, sino cada vez ms en participar de la comunicacin a distancia, poder integrarse a nuevos espacios fsicos por medio de la migracin, gestionar recursos y servicios de manera colectiva por medio del uso estratgico de 131

Los espejos de la politica social informacin, participar en redes donde la expresividad y la esttica constituyen los campos de reconocimiento recproco y formar parte de movimientos sociales y asociaciones de pares generacionales para los ms diversos fines (Hopenhayn; 2008). Menos estable y ms diversificada, la juventud redefine tambin el sentido mismo de la inclusin social y el sentido de pertenencia. (14)27 Confianza en instituciones, polticas con correspondencia a su lenguaje y simbologa, brechas entre capacidades y oportunidades, influencia en lo poltico y sentido de pertenencia, son algunos de los atributos especficos adicionales que se indaga en los destinatarios de estos programas. En la actualidad, en el D.F., las orientaciones de la poltica de juventud se establecen por lo menos en las siguientes leyes locales: 1) Ley de desarrollo social para el Distrito Federal. En esta ley si bien no se establece de manera explcita el tema de la juventud, s se asienta en el Artculo 1, sobre el objeto de la ley, en el punto VII:
Implementar acciones que busquen la plena equidad social para todos los grupos excluidos, en situaciones de subordinacin o discriminacin por razones de su condicin socioeconmica, edad, sexo, pertenencia tnica, caractersticas fsicas, preferencia sexual, origen nacional, prctica religiosa o cualquier otra.

2) Ley de las y los jvenes del Distrito Federal. Que en su artculo primero establece como su objeto
normar las medidas y acciones que contribuyan al desarrollo integral de las y los jvenes del D.F., as como regular el funcionamiento del Instituto de la Juventud del Distrito Federal.

Define a los jvenes a partir de criterios de edad, dividindolos en dos grupos: a) Mayor de edad. El rango entre 18 y 29 aos de edad cumplidos, identificado como un actor social estratgico para la transformacin y el mejoramiento de la ciudad. b) Menor de edad. El rango entre 14 aos cumplidos y 18 incumplidos, identificado como un actor social estratgico para la transformacin y el mejoramiento de la ciudad. (Artculo 2)
27

Cepal (2008). Juventud y cohesin social en Iberoamrica: un modelo para armar. LC/G.2391. Octubre, 2008. Santiago de Chile.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Esta ley reconoce a los jvenes derechos a: 1. Trabajo (se hace nfasis en el primer empleo) 2. Educacin 3. Salud 4. Sexuales y Reproductivos 5. Cultura 6. Recreacin 7. Deporte 8. Fortalecer las identidades juveniles 9. Reintegracin y reinsercin social 10. Plena participacin social y poltica 11. Organizacin juvenil 12. Informacin 13. Medio ambiente sano, y a todos los 14. Derechos humanos. Adems, establece las caractersticas, responsabilidades y atribuciones del Instituto de la Juventud del Distrito Federal: I. Elaborar el Plan Estratgico de Desarrollo Integral de la Juventud II. (Captulo III, de la ley en comento). III. Crear mecanismos de coordinacin con todas aquellas instancias gubernamentales y civiles que realizan trabajo con jvenes o tengan relacin con las temticas juveniles. IV. Promover, potenciar, mejorar y actualizar permanentemente el desarrollo integral de la juventud del D.F. V. Coordinar y desarrollar un sistema de informacin e investigacin sobre juventud del D.F. 133

Los espejos de la politica social Asimismo, se precisa que


Los jvenes de la ciudad de Mxico viven continuamente los problemas relacionados con el desempleo, la inseguridad ciudadana, la falta de apoyo para la educacin y la capacitacin, la escasez de vivienda que genera una creciente incertidumbre frente a su porvenir.

Y se establece como acciones prioritarias: Focalizar el gasto social para abatir la desigualdad entre los grupos ms desfavorecidos, en las unidades territoriales ms marginadas y se atender en particular a los grupos vulnerables, como los adultos mayores, la poblacin indgena, infantes, jvenes, mujeres, migrantes y personas con capacidades diferentes. Eliminar las brechas de desigualdad en escolaridad, ingreso, condiciones de salud, vivienda y tiempo libre, y garantizar el respeto a la diversidad y pluralidad para hacer efectivos los derechos sociales. Transformar la ciudad en un lugar favorable para el crecimiento y desarrollo de todos los nios, nias y jvenes, que brinde confort a los adultos mayores y que sea amable con la poblacin con capacidades diferentes. Garantizar el acceso universal a la educacin y la conclusin de la formacin educativa hasta la educacin media superior. Para lograrlo se establece que
Se instrumentarn mecanismos para revertir la exclusin social de los jvenes mediante la ampliacin de la oferta educativa, del empleo, del acceso a la vivienda, de alternativas de recreacin y de creacin cultural.

Diagnstico La visin de lo pblico Uno de los aspectos distintivos de la juventud que participa en los programas, es su particular visin de lo pblico que se construye, paradjicamente, sobre un valor de solidaridad al tiempo de profunda desconfianza en las instituciones pblicas. Es el afn de hacer algo por los dems y la constatacin de la indiferencia y la corrupcin reinantes.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Cuando entramos todos [a la escuela] fue bonito porque todos tenemos as la ilusin de cuando seamos esto y los maestros te empiezan a hablar de cuando vayas a salir, pero en realidad somos pocos lo que tenemos la ilusin de que cuando salgamos vamos a cambiar el mundo, y muchos queremos, pero te empiezas a dar cuenta de que no, que muchos son corruptos, que muchos pretenden o tiene la idea de dar dinero cuando salgan y dicen que cuando salgan, lo primero que dicen es, cuando salga me voy a comprar una casa grandota con un carro y me voy a ir a viajar, pero nadie se preocupa por decir quiero quedarme aqu y ayudar o seguir impulsando a otros alumnos o algo as.28

Situacin que va ms all de las ideologas, pues se constata que aun las instituciones que comparten los mismos principios, terminan corrompindose. Y en lugar de caer en la indiferencia, los conduce a pensar en una nueva forma de servir a los dems, desvinculada de la poltica:
Hay por decir un partido poltico, donde tienen las mismas ideas que t tienes, pero a la vez, esas ideas se corrompen, por buscar un dinero o un poder, cuando puedes buscar, en vez del poder, ayudar a la gente, no necesitas el poder, necesitas ayudar a la gente sin poder.

Expresin de desconfianza en las instituciones que se consta en las respuestas al cuestionario, en especial, a la pregunta en quines confas?:

28

Grupo focal; participantes del Programa Jvenes en Impulso.

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Los espejos de la politica social

Lugar de mayor aceptacin Institucin (descendente) 14 Partidos Polticos Diputados y 15 Senadores 15 Presidente 8 Jefe de Gobierno 9 Delegado 11 Gobierno Federal 7 Gobierno DF 9 Orga. Vecinos 9 ONG 12 Sindicatos 11 Jueces 15 Polica 6 Ejrcito 1 5 2 4 3 13 10 2 Prom. Soc. Mov. Pop. Serv. Salud Peridicos Radio TV Iglesia Profesores

Confan Mucho% 4.08 2.04 2.04 20.40 18.36 12.24 22.44 18.36 20.40 10.20 12.24 2.04 24.48 57.14 26.53 40.81 32.65 36.73 6.12 16.32 40.81

Confan Poco% 44.89 40.81 44.89 51.02 34.69 55.10 63.26 32.65 51.02 44.89 55.10 32.65 46.93 28.57 44.89 51.02 53.06 53.06 42.85 28.57 48.97

No confan 51.02 57.14 53.06 28.57 46.93 32.65 14.28 48.97 28.57 44.89 32.65 65.30 28.57 14.28 28.57 8.16 14.28 10.20 51.02 55.10 10.20

Rechazo 5 2 4 10 7 8 11 6 10 8 9 1 10 11 10 13 11 12 5 3 12

Fuente: Elaboracin propia.

Como puede apreciarse, despus de la polica organismo que directamente hostiga a los jvenes, las instituciones polticas son las ms rechazadas, y entre ellas las federales ocupan el primer lugar, pues, por lo menos de las locales reciben una beca o una tarjeta de descuento ocasional.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Quienes tienen mayor aceptacin por estar ms en contacto con ellos, ofreciendo algn tipo de servicio, son los promotores sociales, los de salud y los profesores. El medio de comunicacin que les da mayor confianza es la radio, seguramente por la frecuencia con que la escuchan. Y es probable que el rechazo que les generan las instituciones pblicas, sea porque el derecho, en su particular percepcin, no juega un papel fundamental, ni siquiera sus propios derechos, los que ven ms como discurso que como realidad: Nos dicen que tenemos derechos, pero realmente no hemos investigado cules. La visin de lo gubernamental y de la autoridad Los jvenes destinatarios de los programas analizados, si bien en una proporcin elevada, esperan la resolucin de los problemas que enfrentan del gobierno (tres de cada cinco), esperan ms de s mismos o de sus familias; (cuatro de cada cinco), no esperan mucho de la comunidad y menos de la sociedad civil. Despus de haberlos interrogado sobre los principales problemas que enfrentan, se les pregunt quin debe de resolverlos. Las respuestas en porcentaje fueron las siguientes: Quin debe resolver estos problemas? % Cada La persona Gobierno Todos Comunidad o familia 84.6 65.3 20.4 16.3
Fuente: Elaboracin propia.

La sociedad civil 10.2

Otro 4.0

Esto lleva a sondear en el grupo focal de jvenes, el concepto de autoridad que se tiene, tal vez por la edad, la idea ms prxima es la que proviene de la familia, quien corrige: La autoridad es el que evita que te equivoques muchas veces.
Siempre hay alguien que es autoridad, podramos decir que como autoridad mxima el padre, pues es aquel que tenga algn poder sobre ti, polica, profesor, gobierno, alguien que te est deteniendo, no. Solamente hay como distintos tipos de autoridades. Lo que pasa es de que la autoridad en vez de solamente decir que no, te podra guiar, sabes que puedes evitarlo, porque te puede pasar esto, no solamente el no de tajo, porque si solamente se da el no, pero no te dan el por qu y la oportunidad de hacerlo

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Los espejos de la politica social Pero tambin a la que se desafa:


Cualquier autoridad que esto tenga, t la vas a querer desafiar, pero la autoridad es la que te limita, nada ms, inclusive uno mismo se crea sus autoridades.

La visin que se tiene de la autoridad pblica es la que da seguridad y servicios bsicos:


seguridad, principalmente, educacin, salud, prevencin.

Pero es tambin la que tiene que regular la vida pblica, va la educacin:


capacitacin, puede ayudar tambin a que la sociedad sea igualitaria, a que haya un equilibrio tanto econmico, personal, tiene que haber una concientizacin.

La agregacin social De lo anterior puede desprenderse que no se tiene una visin positiva de la comunidad, slo una quinta parte espera que sta solucione problemas; tampoco hay una visin de la estructuracin social; por el contrario, la percepcin es de rechazo y se expresa en la discriminacin:
nos ven como a mi compaero as o como me ven a m y pues nos pueden hacer a un lado, por ms que tengamos las ganas de trabajar, o que tengamos las ganas de hacer las cosas, te ven as, aunque estemos capacitados, tenemos la capacidad de estudio y todo eso, pero dejamos con algo sencillo: el cmo nos vestimos es suficiente como para que te cierren la puerta. si traes un tatuaje, ya se acab todo; cuando en otros lados, no importa si ests tatuado todo el cuerpo, lo que importa es la capacidad y cmo vas a reaccionar en el trabajo; yo digo que tambin la sociedad se fija ms en lo que ve que en lo que uno conoce o lo que sabe. pasan cosas bastante curiosas, de hecho a nosotros, nos cont un amigo que trabaja en un taxi, entonces no suba chavos as que se vean muy gandallas, subi un chavo trajeado y el chavo trajeado lo asalt, entonces ah se aprenden muchas cosas, realmente ah dej de discriminar, se dan cuenta de que no solamente porque te vistas as o te perfores o algo, no tiene nada que ver. por mi parte yo estoy peleado con lo que es la sociedad, porque les gusta discriminar, entonces simple y sencillamente, yo me intento apartar de esa sociedad,

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

o sea, yo s que la sociedad es uno con todos, con los dems, no solamente son los dems, entonces el chiste es de que t no vayas con la sociedad, no discrimines, al principio es, dar oportunidades como decimos todos aqu.

Su espacio de socializacin no es necesariamente el territorio. Los jvenes se relacionan ms desde la identificacin sectorial, por inters particular y muchas veces de forma temporal. En cualquier caso, tampoco lo es la articulacin contractual para obtener una finalidad o realizar un valor comn. Por el contrario, parece no estar presente la percepcin del colectivo. A la pregunta con quines te renes?, se ofrecieron las siguientes respuestas:
Yo ahorita no estoy estudiando, mi crculo es con las compaeras de la brigada y por donde vivo pues casi no le hablo a nadie, porque siento que no es de mi crculo, o sea, que siento que no tienen las mismas ideas que yo tengo, entonces as est mi situacin. Pues casi con los que tengan tu mismo inters te vas juntando, ideas afn, s, porque no te vas a juntar con alguien fresa, elitista, de acuerdo alguien elitista, en ese sentido, conociendo ms a menos que tengan la misma idea o parecer.

Contrastada esta ltima respuesta en el grupo focal con lo obtenido en el cuestionario. Slo 6% de los encuestados participa en alguna organizacin o colectivo; frente a stas, se tiene ms bien desconfianza porque termina corrompindose al pretender utilizarlos para fines distintos a los inicialmente compartidos. Algunos de los jvenes entrevistados ya han tenido experiencias en este sentido. Y a la pregunta de si conocen a alguien que est haciendo algo por cambiar las cosas, las respuestas fueron:
S, pero son pocos, y los que son pocos y los que tratan en un principio se desaniman, y entonces es cuando se pierde mucho de lo que se pretenda. la misma poltica se va desgastando, todo eso, la gente se cansa, pero la gente no se informa a la vez y tambin los problemas, a veces se preocupa por su propia familia o por s mismo, pues ahora, yo me quiero superar, pero de qu forma no, uno no tiene la conciencia de que no es uno sino todos, si te afecta a ti le afecta a los dems no?. La verdad es que realmente son muy pocos los que quieren hacer algn cambio. No, pues como lo han mencionado mis compaeros, siempre se interesan nada ms por uno mismo y por los que tiene cerca, lo que sienten, algn afecto

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Los espejos de la politica social Acerca de la funcin que tienen los programas para los jvenes, su percepcin es que, aparte de la beca, promueve actividades con las que se sienten a gusto e incluso orgullosos:
S, es bonito o es padre, el luego pasar por la avenida que recuperaste y dices, yo la pint, yo pint esa lnea, porque antes estaba sin seales o estaba sucia. Por ejemplo: Eduardo Molina, la avenida, limpiamos el camelln, estaba muy feo y lleno de arbustos; encontramos muchas cosas tiradas entre el pasto, y despus verla limpia, es muy bonito. Mi experiencia ha sido muy, muy padre, muy diversa; el trato con jvenes, directamente, ha sido el empleo de verano; tambin es muy padre, tratar de darles a los chavos de 15 a 21 aos a conocer el medio ambiente; pero ms all de ir solo a plantar, porque muchos van y plantan porque s o ms que nada por la beca que les dan, pero es padre cuando t les haces conciencia a los chavos, porque mi experiencia propia, dice que ya no plantas por plantar sino plantas y lo cuidas como si fuera una experiencia para tu vida con tu propia vida, ya sea con tus hijos, desde una planta te da a entender una propia vida externa-interior, es muy interesante y muy padre y muy difcil, a la vez, cuando sales a la sociedad.

El programa se convierte en un mbito de socializacin para los jvenes. Sin embargo, aparece como espacio limitado, tanto porque no se aprovecha la oportunidad de usarse para una verdadera socializacin de intercambio y dilogo sobre problemas de fondo, como tambin porque no aprovechan sus capacidades creativas. Por el contrario, se les dirige en todo. Desde el propio diseo de los programas de juventud, ya est ubicado en qu y cmo participarn los jvenes. No hay posibilidad de innovar, de proponer nuevas formas de organizacin, ni de plantear nuevos espacios o temas. No tienen espacios de comunicacin e intercambio constante para los jvenes beneficiarios; mucho menos, para su interaccin con otros jvenes (no beneficiarios), ni para la comunidad en general. A la pregunta de si conviven con otros jvenes en las brigadas:
S, acabamos de hacer una en diciembre. Las hacemos en diciembre o cuando cumplimos aos de la brigada; lo que hacemos es organizarnos y llevar algn platillo entre todos, compartimos todo, y s nos hablamos entre los dems compaeros. Igual no somos tan amigos, pero s hay un trato. Quieras o no, nos tenemos que tratar, porque alguna herramienta que te la presten, o algunos se encargan de dibujar y otros de pintar, entonces s hay un trato.

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

A la pregunta de si se conocan
Haba veces, ms que nada por algunas cosas, que llamaban a todas las brigadas y tenamos que estar todos juntos y de una u otra forma nos medio conocamos, aunque sea de vista y nos conocamos.

A la pregunta si en el programa pueden compartir lo que piensan o sienten


Bueno, yo s me acuerdo que alguna vez hubo como junta respecto de qu opinbamos o si conocamos a los dems compaeros y qu opinbamos del trato de los promotores y s se relacionaban bien. S me acuerdo que s hubo una pltica del por qu no nos juntbamos con los del otro promotor y no haba tanta comunicacin. Ahora s que slo con tu crculo social es a los que les comentas, por ejemplo: cmo vas en la escuela, qu es lo que piensas, as, pero grupalmente, as formalmente no. me parece buena idea que los jvenes opinen y que los dems escuchen y que aprendamos a escuchar y a opinar para ampliar nuestra cultura hasta cierto sentido y ser hasta cierto punto tambin tolerantes con los dems.

Por lo regular, una accin gubernamental se juzga por lo que se hizo bien o se hizo mal; pero, pocas veces por lo que se dej de hacer. En estos programas parece que son ms las omisiones, y es lo que habra que lamentar. En las entrevistas con los tutores del PJSR, la constante fue la observacin de que sus opiniones, como tutores y figuras centrales del programa, no son tomadas en cuenta para el diseo y operacin del mismo. Y puede inferirse que no existe una perspectiva de construccin de ciudadanos politizados, ni crticos, donde paradjicamente hay un terreno ms frtil para ello. El objetivo del programa, si bien es loable en cuanto a ofrecer apoyos econmicos y espacios de socializacin limitada, no atiende los dos problemas ms sentidos por los jvenes: la discriminacin y la falta de oportunidades para el primer empleo el ms sentido entre ambos. Por tanto, la brecha entre capacidades y oportunidades, sealada ya al comentar el informe de la Cepal, se vuelve cada vez ms lacerante:
no dar oportunidad a los jvenes, no escuchar nuestros puntos de vista, que muchas veces son muy valiosos y dan buenas ideas, porque estn, ahora s que, viviendo el presente, no son el futuro, no son el pasado, sino son el presente; []

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Los espejos de la politica social


que la sociedad escuche ms a los jvenes y les brinde ms, que les brinden ms oportunidades, que les den una oportunidad aunque sea para demostrar de lo que son capaces, ya depende del joven, si sabe demostrar qu es lo que sabe hacer. Yo sal del CETIS, despus de estudiarlo quera entrar a trabajar, entonces ellos me dijeron: pues t sabes esto, eso, aquello, el otro; unas cosas s las saba, otras no, dicen: no, es que as no te podemos admitir aqu; o sea no nos dan oportunidades de aprenderlo, si no lo s, me lo vas ensear t, y voy a ver mi capacidad, pero en los trabajos ests cero, no tienes t experiencia, o sea no puedes trabajar [] cmo quieren que nosotros tengamos experiencia si no nos dan una oportunidad. S, el primer empleo, darnos oportunidad.

Esta parece ser la principal demanda de los jvenes, que refleja lo objetivamente lacerante del problema en el D.F., tal y como lo puso de relieve la evaluacin de la poltica laboral del D.F.
En 2009 (II trimestre), el 43.6% de los trabajadores desocupados contaba con estudios de educacin media superior y superior. Al mismo tiempo, el 42% de los desocupados, tena entre 20 y 29 aos de edad. (Escobar; 2009).

Esta situacin, hasta ahora, no ha sido atendida por los programas hechos para los jvenes. Seguramente que con programas hechos desde ellos, las cosas podran cambiar. No se puede ser muy optimista respecto de lo anterior, la desconfianza en las instituciones, la carencia de mecanismos e instrumentos de representacin, hacen suponer que, en las condiciones actuales, las polticas que se diseen sean para los jvenes y no desde los jvenes.
El programa se pens con la finalidad de que los jvenes pudieran acceder a un nivel diferente de vida, superando la situacin de riesgo y la problemtica comunitaria; adquiriendo habilidades, conocimientos y capacitacin para conseguirlo.29

El diseo e implementacin de dos programas sociales dirigidos a los jvenes A continuacin, se presenta una sntesis de los programas ya mencionados para jvenes: el de Atencin a Jvenes en Situacin de Riesgo (PAJSR) y el de Jvenes en Impulso (PJI), as como un ejercicio comparativo sobre las Reglas de Operacin

29 142

Coordinador Zonal Iztapalapa-Tlhuac.

Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

de los mismos, consignando cambios en el diseo entre los aos 2009 y 2010. Por ltimo, una serie de reflexiones y sugerencias, cuyo objetivo es mejorar y fortalecer dichos programas. El PAJSR, promueve la integracin social de jvenes entre 14 y 29 aos de edad, con la idea de prevenir y protegerlos de la violencia y el delito. Trata de generar espacios amplios de convivencia familiar y comunitaria. Pretende brindar a los jvenes algunas alternativas de educacin, capacitacin y cultura, entre otras, que mejoren su calidad de vida. Cuenta con un sistema de acompaamiento basado en la figura de tutores, cuya labor es estar al pendiente de los jvenes. Como beneficios ofrece la tarjeta Soy joven y permite participar en prcticas comunitarias (ecoguardas, ola naranja, proteccin a la comunidad, fundacin centro histrico, entre otras), en ellas realizan labores comunitarias de bienestar social y, por su participacin, reciben un apoyo de 800 pesos mensuales. El programa PJI busca que los jvenes entre 15 y 24 aos, que viven en la ciudad de Mxico, y su inters es ingresar, continuar o concluir sus estudios a niveles medio superior y superior, no abandonen la escuela. Ese es su principal eje de trabajo. Por tal razn, no solo reciben una beca mensual escolar (800 pesos), sino adems la tarjeta de transporte Soy joven, a cambio de participar en alguna de las brigadas comunitarias ya establecidas. En cuanto al diseo de los programas (ver anexo), la participacin es mnima, tanto de los jvenes como de tutores y promotores. En ambos programas la juventud es beneficiaria esttica. Su colaboracin es solo con la idea de que ante un apoyo, tiene que hacer algo en respuesta, dar algo a cambio a la comunidad.
Si ellos reciben un beneficio tienen que hacer un sacrificio.30

Por su parte, los tutores pieza fundamental del programa PAJSR, adems de su labor como articuladores con el PJI, en los niveles superiores, parece que se les considera solo operadores, sin conceder que posiblemente sin su trabajo, no se implementaran los programas. El reconocimiento para ellos proviene de algunos responsables intermedios del programa:
Los programas del instituto se relacionan entre s a travs de la figura del tutor [] Se reconoce que la figura de tutor social y la labor de los coordinadores zonales

30

Coordinador Regional PAJSR.

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Los espejos de la politica social


son las personas que tienen el vnculo directo con la comunidad. Ellos tienen solvencia moral, son personas respetadas y realizan la bsqueda, detectan y hacen propuestas de jvenes que podran ser beneficiarios.31

En entrevistas hechas a los propios tutores afirmaron:


Creo que deberamos participar nosotros, pues conocemos a los jvenes () No hay espacio de participacin en el programa. En pocas ocasiones es en donde acordamos el funcionamiento de algunas actividades () Es necesario mayor apoyo institucional a los tutores.32 Los jvenes, [los] tutores, ni la coordinadora tienen una influencia en cuanto a las prcticas, por lo que el programa est diseado de arriba hacia abajo () La direccin y subdirecciones definen la estrategia y las prcticas comunitarias.33

Podemos decir, que es en el nivel de promotores y tutores de programas donde est la clave para la implementacin de los mismos, ya que son ellos quienes realizan la intermediacin entre las acciones de gobierno y la poblacin juvenil. Es de tomar en cuenta que conocen las zonas y los problemas que tienen los jvenes en territorios especficos. Por lo que se refiere a los recursos, en 2009, el PAJSR oper con 36 millones 320 mil 77 pesos, para 2010 se recibieron 35 millones 480 mil pesos. El programa sufri una disminucin de ms de un milln de pesos, cantidad que de acuerdo con la informacin presentada en la matriz de comparacin, afecta directamente en el monto destinado a becas para tutores que, como se sabe, son fundamentales en la ejecucin de este programa social. La circunstancia anterior explica un cambio importante en las Reglas de Operacin del PAJSR, pues se estableci que la figura de tutor es voluntaria. Lo que parece tener relacin directa con el recorte presupuestal hecho en el rubro de becas a tutores. En aos anteriores parece haba tutores que realizaban sus actividades tambin de forma voluntaria, pero sin aparecer nombrados as desde las Reglas de Operacin del programa. Sobre el PJI. Los cambios del 2009 al 2010, como se aprecia en el comparativo, presentan una multiplicidad de modificaciones en la redaccin de sus Reglas de Operacin. Podemos decir que se reelabor en su totalidad, ahora se dan detalles que buscan solucionar las dificultades que se presentaron al momento de ejecutar el programa:
31 32

Coordinador Regional Iztapalapa-Tlahuac (PJSR). Entrevista a tutores del PAJSR. 33 Coordinadora zonal de tres delegaciones (PAJSR).

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Cabe sealar que existe falta de coordinacin y comunicacin entre promotores de las brigadas y coordinadores del programa, dando como resultado que los jvenes se confundan o no realicen sus compromisos como parte del programa.34

En las Reglas de Operacin del PJI y del PJSR, no aparece textualmente sealado que sean excluyentes, aunque estn pensados para jvenes en distintas circunstancias y se priorizan ciertas edades. Podra darse el caso de que un mismo joven reciba beneficios y apoyo desde ambos programas, y funcionar como programas complementarios. Por ltimo, y de forma general, se presentan algunas reflexiones en dos sentidos: el de la poltica de juventud que tiene a su cargo el Instituto de la Juventud, y el del Injuve, como institucin gubernamental y administrativa. Sobre el primero ubicamos, cmo los cambios hechos al PJI y al PAJSR no aportan mayor claridad al quehacer del Instituto de la Juventud, rgano responsable de la poltica de juventud. No presentan elementos innovadores en el quehacer cotidiano de la institucin, por el contario, manifiestan poca definicin en trminos de poltica pblica juvenil.
El Instituto de la Juventud tiene un perfil ms operativo, pragmtico, generando acciones y programas que vienen de aos anteriores y solo algunas actividades coyunturales a temas o perspectivas que pueden catalogarse como de moda.35 Hay un documento rector que es el plan estratgico del instituto donde t puedes encontrar, de hecho, la nueva concepcin de las y los jvenes, no a partir de este nombre, que nos puede encajonar como en una visin de antao de los jvenes.36

La sensacin de considerar al joven como minusvlido o como un posible delincuente con el PJSR se mantiene como parte de la estrategia del instituto. A pesar de manejar discurso y elementos de derechos humanos de los jvenes, an no se construye ni consolida una poltica desde este enfoque:
Nosotros concebimos al joven como un sujeto de derecho que tiene la posibilidad de desarrollar sus potencialidades y que nosotros tenemos la potencialidad de tambin generarle el mejor panorama para que las desarrolle, acercarle factores protectores que le pueden ayudar para desarrollarse. Dichos factores son las
34 35

Coordinador Zonal Iztapalapa-Tlhuac. Eli Evangelista (Antiguo director del Instituto de la Juventud). 36 Miriam Cruz de la Torre (subdirectora del Instituto de la Juventud del D.F.).

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Los espejos de la politica social


actividades que nosotros intentamos acercar a los jvenes a partir de convenios, y actividades propias del instituto que se disean con la finalidad de generarle a la poblacin, por lo menos a la que atendemos.37

Sobre el Injuve Con el diseo de programas, entrevistas realizadas a beneficiarios, tutores, algunos funcionarios y responsables de dicho instituto, que tuvieron lugar como parte de este ejercicio, se puede decir, que enfrenta un momento complicado, pues la falta de identificacin con el sentido profundo del instituto, con sus estrategias y programas y la forma en que estos se implementan, aunado a un presupuesto menor, hace evidente dicha circunstancia.
No hemos logrado hacer reflejar una poltica integral en el tema de juventud. [] Para tener un presupuesto en materia de juventud necesitamos dos cosas; uno, voluntad poltica y, el otro, capacidad tcnica [] No existe la transversalidad en poltica de la juventud, no hay mecanismos para pedir que se etiquete transversalmente o que se defina el monto y se d seguimiento y los esfuerzos delegacionales son mnimos.38 Los programas deben complementarse. El caso de Prepa s es un programa preventivo de seguridad social para evitar que el joven caiga en riesgo de calle, o de no estudiar o no trabajar, para eso se da dinero.39 Necesitamos ampliar el recurso para el instituto, [] el instituto opera con 86 millones de pesos, para la atencin a jvenes y para la propia estructura del instituto, los prestadores de servicios, ms los becarios que son los tutores y el nivel de responsabilidad [] La reforma institucional tendra que ser una ciruga mayor, ya hay una propuesta que hemos venido haciendo desde hace rato, no solo en la parte administrativa que es muy importante. Yo estoy convencida que si resolvemos la parte administrativa, podramos aumentar la calidad de la atencin y tener mayor eficiencia en la cuestin de los ingresos de los jvenes. [...] No podemos mantener autonoma sin presupuesto. Por un lado autonoma y, por el otro, al no depender de nadie directamente somos sectorizados adems a desarrollo social. Entonces, (desarrollo social) nos toma en cuenta. Pero hay actividades propias del gobierno central donde luego nosotros ni enterados, por lo mismo, estamos considerados aparte y efectivamente estamos en una situacin difcil de sobrellevar.40
37 38

Miriam Cruz de la Torre (subdirectora del Instituto de la Juventud del D.F.). Dip. Fernando Cullar Reyes (Integrante de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica). 39 Vctor Gabriel Varela (Diputado, Asambleas Legislativa del Distrito Federal). 40 Miriam Cruz de la Torre (subdirectora del Instituto de la Juventud del Distrito Federal).

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Las formas de agregacin social de los referentes de los programas

Se necesita una instancia coordinadora, orientadora, estratgica. Estas sern actividades del instituto, no operar solo unos programas y desarrollar unas cuantas acciones. [] Hace falta mayor articulacin y coordinacin de los activos de la poblacin juvenil, asociaciones civiles, grupos organizados de jvenes, legisladores y autoridades del gobierno local y delegacional que discutan y profundicen este esfuerzo.41

Todo lo anterior, son elementos que evidencian la necesidad de revisar ms a fondo qu est pasando con el Instituto de la Juventud, pues pareciera no cuenta con un amplio margen para manejo de actividades y presupuesto como institucin, y algo ms complicado es que denota poca claridad sobre sus objetivos y sentido poltico. Para saber qu es lo que est sucediendo y generar alternativas de solucin, ser necesario hacer un diagnostico y anlisis a mayor profundidad. Por lo pronto, deja una serie de llamados importantes a tomar en cuenta.

41

Eli Evangelista (Antiguo director del Instituto de la Juventud).

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Conclusiones

1) s normal, pero no razn para asumirlo como irremediable, que con el tiempo y la permanencia de un partido en el gobierno, los impulsos innovadores iniciales tiendan a disminuir. Esta tendencia se manifiesta en los tres programas analizados, aunque con distinta intensidad. Esta tendencia habr que enmarcarla en los tres elementos contextuales encontrados: a) Las herencias corporativas y clientelares en las formas comunitarias. b) La prdida de fuerza y de capacidad de articulacin de las organizaciones civiles. c) Las tendencias a la dispersin (discriminacin, falta de oportunidades laborales, disolucin de los espacios de socializacin) en los mecanismos de agregacin de los jvenes. 2) Las distintas formas de agregacin social plantean dificultades diversas a los programas en cuestin, pero no aparecen, o por lo menos no alcanzamos a verlo, desafos de magnitud diferencial a la gobernabilidad de la poltica social. El reto principal es ms bien a la gobernanza, a la inclusin de los diversos actores en el desarrollo de los programas, desde su mismo diseo hasta su evaluacin. Esto implica pensar en nuevas formas de gestin de la poltica social, que den paso a la inclusin de la creatividad social. 3) Si bien los elementos de contexto nos ubican mejor los alcances y restricciones de la participacin en la poltica social, no hay que desconocer que un esfuerzo realmente democratizador requiere de la voluntad de transformar el contexto. Lo contrario ocurre cuando desde algunos sectores del partido gobernante, pretenden utilizar la poltica social como elemento de intercambio poltico con sus clientelas y no como instrumento para transformar la propia estructura social. Asumirla en el segundo sentido, es la nica manera de hacerla eficiente y eficaz en el logro de los objetivos que la normatividad de la ciudad establece. Implica una discusin a fondo entre el gobierno y la sociedad, acerca de cmo sera posible utilizarla para la transformacin democrtica y el fortalecimiento de la estructura social. Y por tanto, de la reorganizacin de sus formas de gestin. Generales El resultado del anlisis en los procesos de planeacin deja ver que en la poltica social del gobierno del Distrito Federal, persiste:

Los espejos de la politica social I) La distancia entre los criterios de orientacin, diseo e implementacin. Aunque el re- medio comn contra este tipo de problemas ha sido y es el control de gestin, hoy en el D.F., se enfoca ms al uso correcto de los recursos (eficiencia), para evitar lo ms posible las desviaciones. No obstante, las modificaciones a la legislacin en el D.F., procurando la estructura normativa necesaria para enderezar la convivencia, hay un dficit de operacin que obedece, entre otras razones a: a) Herencias (ya que el D.F., no era entidad autnoma). b) Falta de complementariedad gobierno central-delegaciones, y de articulacin entre las instancias del gobierno central. c) Sobrepolitizacin en la asignacin de cargos que compite con los mritos tecnoburocrticos. d) Debilidad tanto en los mecanismos de control de gestin, como de seguimiento de la planificacin; e) Cultura burocrtica inercial. f) Escasa intervencin social en la planificacin-ejecucin. II) El control sobre las burocracias en la gestin de la poltica social, ante situaciones similares, plantea la conveniencia de utilizar los esquemas en boga en Amrica Latina (comnmente identificados como la nueva gerencia pblica), que ms all del asunto histrico de ser correlatos administrativos de las reformas inspiradas en el Consenso de Washington, han pretendido solucionar los problemas de control con mecanismos estandarizados que tornan ms rgida la administracin pblica. Por otro lado, genera entre los funcionarios, la idea de pertenecer a un rea administrativa especfica, y no a un gobierno. En consecuencia, se percibe que las polticas son ms de agencia que de gobierno. Y la escasa referencia a lo pblico, que a su vez origina que los mecanismos existentes en su propsito de coordinar, se vuelvan ms bien obligaciones con valor negativo por costo tiempo-beneficio de resultados. Con base en el anlisis y resultado de la informacin recabada, la innovadora salida para la gestin de la poltica social en el Distrito Federal, requiere ms bien aprovechar la enorme experiencia de la mayora de los operadores. Aproximarse 152

Conclusiones generales a lo que ya desde hace tiempo Kliksberg vea como uno de los componentes de la Reforma del Estado: la valoracin de la autoimagen y de la imagen pblica del funcionario:
La crisis no puede ser encarada con funcionarios con un hondo sentimiento de marginacin, minusvala y desidentificacin. Se requiere crear una mstica de la funcin pblica, revalorizando el rol del funcionario ante su propia visin y la del pas. (Kliksberg; 1989, p.25).

Dichos cambios tendran que estar en el marco ms amplio de un modelo de gestin, antes de plantear alguna de sus caractersticas posibles. III) La participacin ciudadana, que en su desarrollo social ha experimentado un proceso de vaciamiento en los instrumentos diseados para impulsarla, se ha vuelto ms instancia de reunin de funcionarios, que de dilogo con la representacin social. Dficit de representacin, porque algunas categoras importantes entre ellas, las de tipo comunitario, no aparecen en la tipologa de organizaciones que deben estar representadas, particularmente en los CDDS. En estos ltimos, la ineficacia de los mecanismos de participacin se vuelve, paradjicamente ms aguda, porque la cercana hara suponer mayor coincidencia entre funcionarios y miembros de la sociedad civil. La experiencia internacional seala los celos entre los funcionarios que se encargan de la relacin ms prxima con la ciudadana, y las organizaciones civiles de carcter pblico, que adems de considerar escasos los recursos pblicos disponibles para esas tareas, no debieran ocuparse para acciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil (Thry; 1999). Las interacciones pblicosocietales debe ser otro de los componentes de un nuevo modelo de gestin de lo social. IV) La sociedad con la que interactan los programas de desarrollo social del D.F., es aquella cuya tradicin de relacin de gobierno-sociedad est marcada por dcadas de relacin clientelar populista (en la que la movilizacin social era a demanda del gobierno- patrn). Si bien hay liderazgos emergentes, producto de la accin de la ciudadana, an las formas corporativas tienen un peso importante al ser alentadas, en muchos casos, por la propia dinmica del partido gobernante en la ciudad. Lo que origina que, en no pocas ocasiones, los programas sociales puedan ser capturados por los liderazgos tradicionales. En sentido contrario, hay programas con un enorme potencial para generar tejido e innovacin social, particularmente los dirigidos a jvenes que estn inhibidos 153

Los espejos de la politica social por las prcticas rutinarias; gracias a la preocupacin por mantener un piso de sobrevivencia, sin ver hacia el techo. Son polticas para los jvenes, no desde los jvenes. La inercia del ejercicio de gobierno parece tragarse la capacidad de innovacin. Lo anterior tambin es vlido para lo que hace a la presencia de nuevos agentes de desarrollo social. Las organizaciones civiles han visto disminuir su perfil, no solo en su capacidad para influir en las polticas de la ciudad sino tambin en cuanto a la valoracin gubernamental, de ser agentes de innovacin. Hoy son vistas como organismos tcnicos ejecutores, al servicio del gobierno, que llegan a donde ste no puede llegar con eficacia. Sin capacidad de autonoma ni propuesta. La poltica social no solo puede contribuir a reestructurar el tejido social sino fortalecer a la ciudadana, si desde su propio diseo se establecen los instrumentos que lo propicien, y que en su implementacin haya voluntad institucional para lograr su eficacia. En esta perspectiva, particularmente en algunas Reglas de Operacin, hay claros intentos de avance, aun cuando las iniciativas estn moldeadas por la identidad gubernamental que pretende la participacin ciudadana con los parmetros de las agencias de gobierno, no con los de la ciudadana misma. Es ms, esa posibilidad an no se incorpora en la agenda de gobierno, a pesar de que hay sectores de la sociedad en los que el tema est presente. No hay que olvidar que la poltica social puede considerarse como una forma de reflexividad poltica:
las sociedades modernas ejercen sobre s mismas para la distribucin y redistribucin de los recursos materiales y simblicos que determinan el bienestar social. (Herrera y Castn; 2003, p.26).

V) El asunto de la debilidad en la planificacin no es ajeno, se retroalimenta con la propia de la participacin social. Un gobierno es eficiente cuando responde a la demanda ciudadana; la eficacia gubernamental es producto, en condiciones de democracia, de una efectiva participacin de la ciudadana en las decisiones, sea a travs de la discusin pblica de los temas, sea en la intervencin directa en la gestin de la poltica.

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Conclusiones generales Urge repensar, sobre la base de lo mucho que se ha alcanzado, en nuevas orientaciones, nueva institucionalidad y nueva relacin entre el gobierno y la sociedad. En el D.F., la poltica intenta rebasar la lnea dominante en Amrica Latina de transferencias monetarias condicionadas, mediante programas universalizados y/o dirigidos a sectores especficos que reivindican la democracia de la diferencia. Tambin hay instrumentos para la participacin de la ciudadana en la poltica social. Es necesario reforzar el concepto de desarrollo social para la ciudad, en tanto vnculo democrtico, a fin de que sea la propia ciudad de Mxico la que ponga el ejemplo al conjunto del pas de los avances en el combate a la crisis, con una poltica social innovadora, con la sociedad y no solo para ella. Es decir, una forma de gestin social sobre bases slidas, con los siguientes alcances, caractersticas y condiciones: a) Que los procesos tendientes a promover la coordinacin prointegralidad de las intervenciones estatales en materia de programas y polticas sociales (as como su alcance), estn fuertemente condicionados tanto por ciertas caractersticas de la institucionalidad formal e informal (poltica en general, y social en particular) como por algunos rasgos del entramado de actores que operan de un modo directo o indirecto en la gestin pblica de lo social. (Repetto; 2005, p.41). Por tanto b) Como una gestin en la que intervienen mltiples actores con relaciones horizontales, rompiendo la lgica dominante de la relacin autoridadbeneficiario. Su reto principal es dar forma a las interacciones entre los mltiples actores que participan en la identificacin, el diseo y la puesta en prctica de una poltica. (Brugu; 2004, p.33) c) Modelo de gestin inclusivo, capaz de contender con la mayor complejidad y diversidad de la sociedad del D.F., cuyo punto de partida sea el dilogo. Una administracin que retomando cierta tradicin acadmica, hemos llamado deliberativa. (Brugu; 2004, p.44) d) Una gestin sin partido, con instrumentos que permitan la intervencin del pblico, que sea principal garante de innovacin con el que los partidos que ocupen circunstancialmente el gobierno, puedan competir para satisfacer las necesidades y requerimientos de la ciudadana en tiempo y forma; es decir, con el ms amplio, creativo, funcional y oportuno uso de recursos.

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LOS ESPEJOS DE LA POLTICA SOCIAL DEL DISTRITO FEDERAL


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XXX ejemplares, septiembre de 2012