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EL INSTITUCIONALISMO CENTRADO EN LOS ACTORES: UNA PERSPECTIVA ANALÍTICA EN EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Autor: Cristina Zurbriggen

Resumen Sea cual fuere el enfoque de los diferentes institucionalistas, todos coinciden en que las instituciones son importantes en el desarrollo de las políticas públicas. La diferencia radica en cómo emergen dichas instituciones y cuál es su relación con el agente (sea un actor individual o colectivo). El argumento central de esta lectura, es que la distancia entre los enfoques racionalistas y culturalistas se pueden superar, dado que en la ciencia política han surgido enfoques que plantean la necesidad de esfuerzos integrados o complementarios. Esto en el sentido que, el enfoque de los racionalistas se centra en el agente y el enfoque de los culturalistas se centra en la estructura. Por ello, se profundiza en el institucionalismo centrado en los actores, un enfoque relacional entre el agente y la estructura, para el análisis de las políticas públicas. El enfoque racionalista se basa en lógicas deductivas utilizando herramientas de la economía (teoría de juegos). Este enfoque centrado en los actores permite un mejor ajuste entre perspectiva teórica y realidad observada en la interacción política. En este enfoque, el punto de partida es el individualismo metodológico. Se concibe a las instituciones como productos de la acción humana y, por lo tanto, los resultados políticos remiten el comportamiento de los actores, es decir, analiza la capacidad de pensamiento y acción de los individuos y/o grupos, en el marco de estas instituciones. En tal sentido, la función de la institución es regular, estabilizar y reducir la incertidumbre que, además, es introducida por agentes que tienen el poder. En el enfoque culturalista, las instituciones (sean estas políticas, sociales o económicas) existen independientemente del comportamiento de los actores que las habitan. Así se desarrolla una explicación alternativa de los mecanismos que permiten operar a las organizaciones y decidir a los agentes. Es importante resaltar que las instituciones no sólo determinan estrategias y fines de la acción, sino que modelan las preferencias de los agentes, las cuales no son estables ni exógenas, ya que se desarrollan mediante la combinación de educación y experiencia, y se conforman en el desarrollo mismo de las instituciones. Es por ello que, para los institucionalistas culturalistas, la unidad de análisis no es el agente y sus preferencias, sino las organizaciones y las instituciones. Para los culturalistas, las instituciones existen independientemente del comportamiento de los individuos que las habitan y, estos a su vez, son moldeados en su racionalidad por las instituciones, para la formación de sus intereses y preferencias. Las instituciones configuran las estrategias y los objetivos de los actores, median en sus relaciones de cooperación y conflicto, y condicionan decisivamente los resultados del juego político determinando las estrategias y fines de la acción y modelando las preferencias de los actores, las cuales no son estables ni exógenas, ya que se moldean mediante la combinación de herencia cultural, educación y experiencia, y se conforman en el desarrollo mismo de las instituciones; mientras que las reglas de juego y la distribución de poder tienen lugar al interior de las instituciones. En este enfoque, las instituciones sólo pueden ser entendidas como producto del contexto político, social e histórico, y, por tanto, las acciones de los individuos están más orientadas a satisfacer normas y valores que a maximizar beneficios. Lo que estos enfoques tienen en común es una integración de la acción y la teoría, es decir, una fusión de paradigmas que permite un mejor ajuste entre una perspectiva teórica y una realidad observada. Sin embargo, en los últimos años han surgido puentes en la ciencia política entre las diferentes aproximaciones teóricas que plantean la necesidad de esfuerzos integrados o complementarios. En este marco, el tema entre el agente y la estructura ha sido matizado por propuestas que integran y reconocen las limitaciones de enfoques más cercanos a la elección racional o culturalista, dado que los agentes no actúan aisladamente respecto de su cultura ni siguen de forma automática las reglas o normas de una sociedad. Este artículo plantea la necesidad de combinar el enfoque centrado en los actores (teoría de la elección racional) con el enfoque centrado en las instituciones y el enfoque culturalista, con el fin de lograr una estructura integrada, y basa su argumento en el enfoque de los policy networks (redes de políticas públicas). Este enfoque fundamenta su análisis en la utilización del institucionalismo centrado en los actores y ofrece una guía para la búsqueda de explicaciones de las políticas públicas.

Esta perspectiva analítica pone de manifiesto que cada sector de actividad pública conforma una red de actores públicos y privados interesados en esos ámbitos. En tal sentido. y estas decisiones estratégicas representan respuestas tanto a factores endógenos como exógenos. permite una estructura integrada o fusión de paradigmas que proporciona un mejor ajuste entre perspectivas teóricas y la realidad observada de la interacción política. Los actores públicos y privados no son inherentemente libres ya que enfrentan una serie de posibilidades y restricciones provenientes del marco político-institucional más o menos permanente en el espacio y el tiempo. tanto la incorporación de un tema en la agenda como el diseño de una nueva política tienen poca posibilidad de éxito si los agentes que los deben cumplir están poco o nada interesados en ello. Weaver y B. que al mismo tiempo abren y cierran estrategias. Esta lógica de análisis de las políticas públicas. En otras palabras. Es por ello que resulta clave el concepto de “redes de políticas públicas” como una estrategia analítica útil para estudiar los procesos y canales a través de los cuales se produce la difusión de las instituciones. Este tipo de análisis permite introducir una nueva dimensión en el estudio de los rendimientos de la acción de gobierno y la forma en que se evalúan las políticas públicas. Desde este enfoque se plantea que las instituciones no afectan directamente los resultados de políticas. 1997). la cual es conducida por las estrategias interactivas de actores intencionados operando dentro de escenarios institucionales. se encuentran obligados por las reglas de juego de la red (nivel meso) y por ciertos rasgos distintivos de la matriz histórica que se hace sentir en la configuración de un sistema político (nivel macro) y del contexto más general en el que están insertos. en parte. ellos están restringidos por marcos institucionales. Estas. explicar por qué determinados programas y proyectos de políticas fracasan en su implementación y realizar propuestas para su mejora a partir de las lógicas de poder existentes. No obstante. no son permanentes y pueden cambiar. aprobadas e implementadas por los agentes. en el nivel micro. y. en la búsqueda de soluciones a los problemas colectivos. es de importancia central para los objetivos de un gobierno dado que. A través del proceso decisional. creando oportunidades y constricciones para las capacidades gubernamentales específicas (K. a partir de los cuales éstas son diseñadas. PARTICIPANTE: Mirtha Estela Millán Bajonero (Modalidad Virtual) . por su influencia en las redes de políticas públicas (Marsh y Rhodes. Sin embargo. 1992). en el nivel meso. sustentado sobre la base de reglas construidas socialmente en determinados contextos históricos y políticos. en función de las decisiones estratégicas de los agentes dentro de la estructura. permitiendo analizar no sólo la forma en que la dinámica entre actor y estructura impacta en los resultados de políticas. particularmente sobre la capacidad de mantener compromisos intertemporales. la estabilidad y la credibilidad de las políticas. El desafío se centra en desagregar estas diferentes dimensiones de análisis de una realidad compleja y examinar cómo los actores públicos y privados que se relacionan en una arena política. la creación institucional es un proceso continuo. sino que también puede ayudar a mejorar el diseño de las políticas públicas. 1993). por muy sólida y permanente que aparezca una institución. los agentes pueden elegir determinadas opciones y romper determinadas reglas. cuyas relaciones se dan en un marco institucional e influyen en el comportamiento de los agentes como en los resultados de políticas. combinar el enfoque centrado en los actores con el enfoque centrado en las instituciones. las instituciones influyen sobre las políticas adoptadas. las instituciones pueden ser analizadas desde diferentes niveles: en el nivel macro. sino a través de su impacto en los procesos de realización de políticas. Esta perspectiva permite desagregar el Estado y comprender que las organizaciones están habitadas por individuos y que. la calidad de la implementación. Rockman. moldeando las preferencias y percepciones (Scharpf. entonces.