Espana en 2013 Perspectivas Desafios Elcano

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Espaa en el mundo durante 2013: perspectivas y desafos

Ignacio Molina (coord.) - Real Instituto Elcano - 13/2/2013
Real Instituto Elcano - www.realinstitutoelcano.org

Ignacio Molina (coord.) - Real Instituto Elcano - 13/2/2013
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2013 Real Instituto Elcano C/ Prncipe de Vergara, 51 28006 Madrid www.realinstitutoelcano.org ISSN: 2255-5293 Depsito Legal: M-8692-2013
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Espaa en el mundo durante 2013: perspectivas y desafos1
Resumen
Trabajo colectivo del Real Instituto Elcano que pretende hacer el mapa o al menos un mapa de la poltica exterior espaola para 2013. Tras una introduccin que presenta los grandes retos transversales del ao, se desgranan tres apartados centrados en el impacto de la crisis econmica sobre la accin exterior que Espaa puede desarrollar en 2013, los desafos de la seguridad en un entorno convulso (sobre todo en el Norte de frica y Oriente Medio) y un repaso geogrfico de las relaciones exteriores de Espaa, para finalizar con unas conclusiones que recogen elementos de anlisis y prospectiva.
Contenidos Presentacin: qu podemos esperar de 2013?

1. Un ao clave para la difcil tarea de dotar de visin estratgica a la accin exterior espaola 2. La alargadsima sombra de la crisis 3. Los retos de la seguridad 4. Las relaciones exteriores
Conclusin: haciendo de la necesidad virtud
Documento de Trabajo coordinado por Ignacio Molina con la colaboracin de Haizam Amirah-Fernndez, Flix Arteaga, Pablo Bustelo, Gonzalo Escribano, Carlota Garca Encina, Carmen Gonzlez Enrquez, Carlos Malamud, Iliana Olivi, Fernando Reinares, Alicia Sorroza y Federico Steinberg, y con presentacin a cargo de Emilio Lamo de Espinosa y conclusiones de Charles Powell.
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Presentacin: qu podemos esperar de 2013?

Todo haca presagiar que, tras la cada del muro de Berln y de la Unin Sovitica, el mundo entrara en un largo perodo de estabilidad bajo el paraguas de orden y seguridad ofrecido por la nica superpotencia que quedaba: la hiper-potencia americana en palabras de Hubert Vdrine. Y as fue durante unos escasos aos, los rugientes noventa, como les llam John Stiglitz, aos de cobrar el dividendo de la paz, aos de democratizacin y de crecimiento, los aos del punto.com. Pero entramos en el siglo XXI bajo puertas de fuego, las que se abrieron el 11 de septiembre del 2001 (como seal con frase bblica el entonces secretario general de la ONU, Kofi Annan), acontecimiento que incorpor como sujeto del escenario global de la historia a lo que todava llambamos el Tercer Mundo; y tras el que se ocultaba la ms grande revolucin econmica y social que ha conocido la historia. Pues en eso estamos, en una revolucin econmica y social slo comparable con la Revolucin Industrial, pero an ms extensa (pues afecta a todo el mundo y no solo al viejo G8), ms profunda e intensa y, sobre todo, mucho ms rpida. China es ya la segunda economa mundial pero ser en breve la primera, la India ser en breve la tercera y as sucesivamente. Una convergencia mundial que la actual crisis econmica refuerza y profundiza marcando claramente el declive relativo de Europa, y quin sabe si el del mismo Occidente. Lo que hay detrs de ello es simple y evidente. Ha habido un enorme crecimiento demogrfico, pero asimtrico en su distribucin, de tal manera que Europa es ya menos del 10% de la poblacin del mundo, mientras que Asia representa el 60%. Mientras la productividad de esas masas de los pases subdesarrollados fue muy baja, su peso poblacional no se trasladaba en poder econmico ni poltico. Pero eso ya no es as: hoy hay una poderosa transferencia de tecnologa (dura y blanda) de Occidente a Oriente, y del Norte al Sur. Esto aproxima las productividades per cpita y as las potencias demogrficas se doblan de potencias econmicas y stas se doblan en potencias polticas y militares. Ni Europa ni Espaa estn al margen de esta revolucin geopoltica que cancela ms de 300 aos de historia: los que se han llamado la Era de Europa o la Era de los Imperios, en expresin de Eric Hobsbawm. Y si antes el futuro del mundo se jugaba aqu, en El Escorial o Lisboa, en Londres, Paris, Berln o Washington, ahora nuestro futuro se juega fuera, y el futuro de Europa y de Espaa est tanto ms fuera que dentro. Y la poltica exterior es, de modo creciente, una de las ms importantes polticas interiores. El hecho indiscutible es que los parmetros sobre los que se haba constituido la poltica exterior espaola desde la transicin (e incluso antes, desde el mismo tardo-franquismo), han cambiado mucho en muy pocos aos. Los espaoles siempre miramos al norte, a Europa, y lo hacemos con envidia y cierto complejo de inferioridad: queremos ser europeos porque, en cierto modo, creemos no serlo, o no del todo (y recordemos a Ortega: Europa como solucin de nuestros problemas). Miramos al oeste (a Portugal y ms all, a Amrica
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Latina) con cierto complejo de superioridad (ya obsoleto), como si quisiramos ser ejemplo y modelo para ellos. Y respecto al sur? Respecto al sur, simplemente, no miramos, o miramos poco, casi como si deseramos que no existiera nuestro sur, que el mundo se acabara en Gibraltar. En virtud de ello, la poltica exterior espaola se ha articulado en los famosos cuatro vectores: para comenzar, la UE, pues Espaa es y desea ser Europa; en segundo lugar, un europesmo atlantista, pues la UE no puede existir sin la OTAN; en tercer lugar, Amrica Latina, pues juntos somos Iberoamrica; y finalmente el Magreb, nuestra frontera sur, la verdadera frontera. Ni nuestros intereses iban mucho ms all ni nuestros recursos daban para mucho ms. Pero ese esquema de cuatro prioridades geogrficas debe adaptarse a las nuevas circunstancias que han hecho saltar por los aires los planteamientos tradicionales. Ensimismada en una grave crisis econmica, la UE no acaba de avanzar; adems, Europa no es ya el problema para EEUU, y Washington mira, pivota, hacia el Pacfico; Amrica Latina, por el contrario, se ha hecho mayor, ha crecido, y ya no mira a Espaa con admiracin; y el Mediterrneo sur est ardiendo, quin sabe si para bien. La conclusin es que Espaa no puede permitirse el lujo de no repensar su poltica exterior, no por ideologa o cambio de mayora de gobierno ni por exigencia de un nuevo consenso, sino, lisa y llanamente, porque se enfrenta a un mundo diferente. Quien no cambia de opinin cuando cambian las circunstancias es un irresponsable. Pero adems nos vemos obligados a repensar la poltica exterior en un momento de profunda crisis interior, sin duda la ms grave desde el final de la Dictadura, crisis econmica pero tambin poltica, que ha debilitado la credibilidad de nuestra diplomacia, al tiempo que reduce de manera drstica sus recursos (diplomticos, militares o de ayuda al desarrollo). Tenemos que hacer mucho ms con mucho menos. Hacer ms con menos es tanto como decir que debemos ser muy inteligentes, debemos ser astutos, debemos ser prudentes y debemos buscar aliados fuertes. Una tarea difcil, pero no imposible. La valoracin que el European Council on Foreign Relations acaba de hacer de la poltica exterior de la UE muestra que pases pequeos (como los Pases Bajos y Suecia) pueden tener un impacto considerable. Debemos imitarlos, pues Espaa hoy, sin duda, boxea por debajo de sus posibilidades. Esto es lo que pretendemos en este trabajo: hacer el mapa o al menos un mapa de la poltica exterior espaola para el ao prximo. Se trata de un producto novedoso, que el RIE espera consolidar en el futuro. Publicar al principio de cada ao una nueva edicin, que contenga la agenda de los retos del ao y una previsin de posibles desarrollos, en la que tambin se dar cuenta de si durante el ao recin terminado se han cumplido los vaticinios que se haban realizado 12 meses atrs. Un arriesgado ejercicio, que pondr a prueba nuestra capacidad de anlisis y de prospectiva.
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Tambin supone un producto novedoso en lo que a su elaboracin se refiere, pues se trata de un texto colectivo en el que han participado la prctica totalidad de los investigadores del RIE bajo la coordinacin de uno de ellos (en este caso, de Ignacio Molina). Un modus operandi que refuerza el trabajo en equipo en el seno del Instituto y que se quiere extender a otros productos, como los estudios sobre las relaciones bilaterales entre Espaa y algunos de nuestros socios ms importantes que se publicarn en un futuro prximo, y que ir coordinando un investigador distinto dependiendo del pas en cuestin, pero en el que colaborarn los diversos especialistas sectoriales. Este trabajo se organiza en cinco secciones. Tras una introduccin que presenta los grandes retos transversales del ao, se desgranan los tres apartados centrales. El primero se centra en el impacto de la crisis econmica sobre la accin exterior que Espaa puede desarrollar en 2013. El segundo atiende a los desafos de la seguridad en un entorno convulso (sobre todo en el Norte de frica y Oriente Medio). Y el tercero realiza un repaso geogrfico de las relaciones exteriores de Espaa. Cierran el trabajo unas conclusiones realizadas por el director del RIE, Charles Powell.
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Un ao clave para la difcil tarea de dotar de visin estratgica a la accin exterior espaola
Con la llegada de 2013, Espaa entra en su sexto ao de profunda crisis econmica y en el cuarto de deterioro ininterrumpido en su posicin exterior, desde que en el primer semestre de 2010 el supuesto lucimiento de la Presidencia semestral de la UE se tornase en constatacin amarga de una vulnerabilidad internacional mucho mayor de la imaginada. En este tiempo, el pas ha perdido prestigio y peso objetivo en la escena mundial tanto desde la perspectiva econmica con una recesin prolongada y una elevada prima de riesgo que le golpea de forma sealada como desde la ptica propiamente poltica, al percibirse que los malos datos de paro o de endeudamiento se trasladan al terreno del malestar social, el descrdito institucional y la conflictividad territorial. Como resultado, Espaa se ha visto desplazada en poco tiempo a la condicin de Estado europeo perifrico, mientras el brillo del xito anterior ilumina ahora a otras potencias emergentes. En ese contexto, al que debe sumarse la severa reduccin de recursos pblicos disponibles e incluso la actual desmoralizacin colectiva sobre el papel que puede jugar el pas en la globalizacin, la accin diplomtica resulta muy complicada.2 Sin embargo, tambin es cierto que una situacin as abre la ventana de oportunidad para emprender innovaciones profundas. se es precisamente el principal desafo para el nuevo ao: saber hacer de la necesidad virtud y, aunque no haya recursos para despliegues internacionales ambiciosos, acometer la necesaria reforma estructural de los fundamentos conceptuales (los objetivos de la poltica exterior) e institucionales (los mecanismos e instrumentos) que difcilmente se transformaran en circunstancias normales. En ese sentido, cuando se cumple un ao desde la llegada al poder del gobierno de Mariano Rajoy y agotado el tiempo en el que pudiera resultar admisible argumentar que se est dedicando a disear el replanteamiento de la accin exterior ha llegado el momento de lanzar dos grandes iniciativas que en principio marcarn a la diplomacia espaola del futuro. Por un lado, y por lo que se refiere a la dimensin institucional, est anunciada una nueva ley integral sobre organizacin y procedimiento que ponga fin a la situacin anmala de ausencia de regulacin y descoordinacin que se ha venido arrastrando durante todo el periodo democrtico. Por otro lado, y en lo relativo a la dimensin conceptual o doctrinal, se pretende acompaar esa tramitacin legislativa de un documento estratgico que plasme las prioridades y objetivos de la poltica exterior de Espaa. El xito en la tramitacin de la nueva ley dista mucho de estar asegurado. No slo por la rpida erosin que ha sufrido el Gobierno en el primer ao de la legislatura que ha reducido en parte el capital poltico de la gran mayora absoluta alcanzada a finales de 2011 sino por importantes dificultades especficas. De hecho, la compleja redaccin del anteproyecto de la ley por los conflictos de competencias con las comunidades autnomas y, sobre todo, por las objeciones expresadas desde los distintos ministerios augura que
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De acuerdo a los datos del PIB, Espaa ha pasado en solo cinco aos de ser la 8 economa mundial a la 13. No obstante, el ndice Elcano de Presencia Global (IEPG) muestra una tendencia algo ms estable como 11 pas del ranking ya que, pese a reducir su proyeccin en cooperacin al desarrollo o en lo relativo a la inmigracin y estancarse en el mbito de la defensa, la internacionalizacin se mantiene alta en otras dimensiones de la presencia blanda (cultura, deporte o turismo) y, sobre todo, en el mbito empresarial. Real Instituto Elcano - 2013
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el producto final que pueda aprobarse en las Cortes resultar de difcil aplicacin o, en su caso, que sea lo suficientemente ambiguo como para que no suponga grandes cambios con respecto a la situacin actual. Al fin y al cabo, una pieza de legislacin como sta no puede, y seguramente no debe, resolver problemas del sistema poltico y administrativo espaol que le trascienden, tales como el difcil encaje de las tensiones intergubernamentales en el Estado autonmico, o el fin de la departamentalizacin a la que tanto contribuye la actual estructura de cuerpos en la elite burocrtica. Con todo, al nuevo instrumento legal se le podr juzgar por haber sabido, o no, definir adecuadamente: (1) un proceso de toma de decisiones gubernamental que, aun reconociendo el protagonismo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, resulte ms colegiado y operativo; (2) una coordinacin realista con el resto de los actores que tienen proyeccin exterior, sin pretender una unificacin de la accin que resulta imposible; (3) una mayor rendicin de cuentas, que implica no slo transparencia democrtica sino tambin evaluacin de los resultados; y finalmente (4) un modelo de misin diplomtica que responda a esos tres elementos anteriores y que cuente con agentes mejor formados. Por su parte, la anunciada Estrategia que ha de acompaar a la Ley lo tiene igualmente complicado si lo que pretende es ir ms all de una compilacin declarativa que repase la visin convencional que tiene el Ministerio de Asuntos Exteriores sobre las grandes reas temticas y geogrficas de la poltica mundial. Aunque contar con una gua de poltica exterior supondra ya un importante avance en s mismo, lo deseable sera contar con un producto gubernamental o mejor an, de Estado, implicando en la medida de lo posible al resto de instituciones, a la oposicin y a la sociedad civil que mereciera realmente el ttulo de documento estratgico. Para ello, tendra que fijar prioridades efectivas de accin exterior en sentido amplio y no slo de carcter diplomtico a cuya consecucin se vincularan los medios (lamentablemente escasos) realmente disponibles. Adems, tendra que plantear una sabia divisin de trabajo con la nueva Poltica Exterior y de Seguridad Comn que est desplegando el Servicio Europeo de Accin Exterior (SEAE) de la UE desde Bruselas. E internamente, debera saber conectarse a otros muchos documentos recientes que son tambin de referencia para la actuacin internacional del Gobierno pero que no siempre resultan coherentes entre s (como la Estrategia Espaola de Seguridad, la Directiva de Defensa Nacional, el Plan Director de la Cooperacin, la Estrategia Espaola de Poltica Econmica, el Programa Nacional de Reformas, la transformacin del ICEX en entidad empresarial, y la refundacin de la accin cultural espaola). En cualquier caso, es de destacar que la cultura de la planificacin de las polticas y con suerte tambin la de la evaluacin del rendimiento obtenido parece llegar por fin a la poltica exterior espaola. El proyecto de la Marca Espaa iniciado en 2012 trata tambin de seguir esta lgica ms estratgica que identifica objetivos transversales y consensuados, fomenta la cooperacin interdepartamental y busca resultados tangibles. Y aunque el impulso inicial de ese proyecto en teora a largo plazo parece haber decado y est evolucionando hacia un desarrollo ms bien tctico, incluye la elaboracin anual de Planes de Accin Exterior que a priori presentan una gran potencialidad para la programacin y la evaluacin. Incluso con las limitaciones de estos desarrollos, parece innegable que hoy en da resulta ms difcil que
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en el pasado reciente plantear actuaciones diplomticas divorciadas de los grandes objetivos internos o que subordinen el pragmatismo a la mera persecucin de estatus o prestigio internacional. Por supuesto, el ao 2013 no podr ser juzgado por el xito futuro de la nueva Ley o de la Estrategia de Accin Exterior, sino ms bien por el hecho de que ambos documentos salgan adelante, de que su contenido resulte a priori coherente y su aplicacin plausible a medio y largo plazo. Mientras ese horizonte llega, 2013 se presenta tambin colmado de retos que se plantean a muy corto plazo para la diplomacia espaola. Los tres ms importantes tienen el rasgo comn de que, en mayor o menor medida, estn vinculados a la crisis y tienen su origen o un foco principal en la propia Espaa. El primero de ellos es el papel a jugar en el escenario europeo en relacin con el futuro de la UE: en 2012, asomados al abismo de la posible ruptura del euro, se tomaron decisiones importantes por el Consejo Europeo y el Banco Central Europeo (BCE) que han ayudado mucho a Espaa por haberse fortalecido aunque no garantizado la idea de la irreversibilidad de la moneda comn. Pero en este ao an se tendr que despejar si, tras la ayuda para la recapitalizacin bancaria, es necesario solicitar un rescate completo, que tendra tal vez ventajas financieras pero inconvenientes de reputacin econmica y estigma poltico. Adems, se habr de participar desde esa posicin de debilidad en los debates en marcha sobre el rediseo de la UE, con nuevos equilibrios interinstitucionales e interestatales que se anuncian para despus de la crisis. El segundo reto tiene que ver con el proceso soberanista planteado desde Catalua, aunque las difciles circunstancias europeas y el propio calendario que maneja el gobierno autonmico auguran que hasta 2014 no se lanzar una estrategia expresa de internacionalizacin de la cuestin que lleve a reaccionar tambin abiertamente a la diplomacia espaola. El tercer gran desafo es ms prosaico pero no menor, ya que la accin diplomtica que se desarrolle en este ao habr de saber adaptarse a los mayores recortes presupuestarios de todo el perodo democrtico, lo que afectar sobre todo a la cooperacin al desarrollo y a las misiones militares, y que en el mejor de los casos dejar congelado el gasto en todas las dems dimensiones de la proyeccin exterior. Junto a esos tres grandes quebraderos de cabeza con epicentro interno, el ao tambin anuncia la necesidad de abordar otros asuntos que tienen su origen en el exterior. Prcticamente todos ellos se concentran en el flanco sur: (1) un persistente radicalismo yihadista, con atentados terroristas, secuestros y conflictos armados en el Sahel; (2) la preocupacin por el suministro energtico, no slo en relacin con Argelia, sino por los posibles frentes que puedan abrirse en Libia, el Canal de Suez o Irn; y (3) la desestabilizacin y conflictividad interna que pueda darse en diversos Estados (evidente en Siria, bastante probable en Egipto y no imposible en algunos pases del Magreb), segn pueda evolucionar el proceso del llamado despertar rabe. Estos riesgos a los que se ha de enfrentar Espaa por su delicada posicin al sur de Europa no deberan entenderse solamente como una debilidad ms en una coyuntura en la que el pas aparece tan vulnerable, sino al contrario, tambin como un factor fundamental de su relevancia geopoltica para la UE y EEUU. No obstante, con la excepcin del despliegue en Rota del sofisticado escudo antibalstico norteamericano, 2013 parece un mal momento para que Espaa sepa poner en valor esa ubicacin en la
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frontera posiblemente ms compleja y decisiva de Occidente. Como demuestra la dificultad de asumir compromisos militares en Mali, ahora no se puede pretender un perfil alto pero, en todo caso, s resulta vital no perder presencia lo que puede lograrse con una poltica ms activa de bsqueda de alianzas bilaterales y multilaterales ni tampoco limitarla a la dimensin de seguridad, tratando de insertar ese nfasis dentro de un enfoque ms integrado que incluya la inversin y el comercio, la cooperacin, los aspectos sociales y los desafos medioambientales. Tanto en el espacio mediterrneo como en el latinoamericano, el grado de proyeccin espaola contina, pese a la crisis, en un nivel histricamente alto, y los elevados e intensos intercambios humanos o empresariales demuestran que las relaciones con esas regiones van mucho ms all del mbito poltico. Por eso hay que estar especialmente alerta en este ao para impedir que el actual retraimiento diplomtico o unas restricciones presupuestarias precipitadas y contraproducentes supongan una prdida de posiciones. Tambin en los prximos meses se pondr a prueba esa declarada preocupacin por mantener o acrecentar la presencia econmica y cultural en un Magreb convulso donde pese a todo an despiertan inters las lecciones de la transicin espaola y en una Amrica Latina ascendente y, en algunos casos, incluso displicente con Espaa.
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La alargadsima sombra de la crisis
En esta seccin se aborda el impacto del muy difcil escenario econmico sobre la accin exterior que Espaa puede desarrollar en 2013. Evidentemente destaca como asunto central la gestin directa que se pueda hacer de la propia crisis en el escenario europeo, lo que incluye la negociacin de diversas cuestiones vinculadas al futuro de la Eurozona y la posibilidad de un rescate completo de la economa espaola. Tambin se atienden otros riesgos globales vinculados a la evolucin interna de EEUU y a posibles problemas energticos que podran agravar una situacin ya de por s muy compleja. Adems se incluye en esta seccin el repaso de tres cuestiones cuyo desarrollo en este ao dependen en gran medida del momento actual de crisis y de fuerte restriccin presupuestaria: (1) la proyeccin exterior en el terreno del impulso a la llamada Marca Espaa (con los consiguientes esfuerzos de diplomacia econmica y cultural); (2) la redefinicin de la cooperacin espaola en un contexto de grandes recortes en las partidas destinadas a la poltica de desarrollo internacional; y (3) los asuntos migratorios que, en un contexto de elevadsimo desempleo, estn marcados por la necesidad de gestionar la siempre difcil integracin de los inmigrantes de segunda generacin y, al mismo tiempo, atender a la salida an moderada de espaoles en bsqueda de mejores perspectivas. (2.1) Futuro del euro y evolucin de la economa internacional En paralelo a los grandes cambios estructurales que van perfilando un gradual cambio de paradigma como consecuencia del proceso de globalizacin, la economa espaola se enfrenta a importantes retos internacionales de carcter inmediato. Los principales riesgos y desafos en este ao pueden dividirse entre los que tienen que ver con la evolucin de la crisis de la zona euro y los externos. Como ya se ha dicho, el foco econmico exterior de mayor inters para Espaa estar, fuera de toda duda, en Europa. A lo largo de 2013 debera aclararse si se necesitar o no un rescate, si se darn los importantes pasos previstos para avanzar en la unin bancaria como primera pieza de una profundizacin general en las bases de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) y si, en caso de que no se produzcan eventos adversos inesperados, a finales de ao puede llegar el crecimiento. En lo relativo al rescate, la pregunta clave es si la situacin de bonanza que se est viviendo desde finales de 2012, y que permite a Espaa financiarse a precios algo ms razonables, se consolida o no. Es cierto que el coste de la deuda ha disminuido, pero lo ha hecho en menor medida que en otros pases perifricos (a principios de febrero la prima de riesgo espaola est ms cerca de la portuguesa que de la italiana) y se mantiene desde luego el peligro de que los mercados decidan comprobar si la declaracin del presidente del BCE Mario Draghi, quien afirm que hara lo necesario para salvar al euro va ms all de la retrica. De hacerlo, forzaran a Espaa a solicitar la activacin del programa de compras de deuda pblica en el mercado secundario (bautizado como OMT, Outright Monetary Transactions) por parte del BCE, y habr que ver si Alemania que celebra elecciones generales en septiembre no pone obstculos a su implementacin por miedo a posibles efectos inflacionistas a largo plazo.
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Tampoco puede descartarse completamente un empeoramiento imprevisto de la situacin que dispare las tensiones en torno al euro, ya sea por un shock asimtrico con origen en Oriente Medio o por una gradual pero imparable prdida de confianza en el euro por parte del mercado, aun despus de la intervencin del BCE. Ese escenario exige: (1) en el peor de los casos, que se diseen planes de contingencia para la eventualidad -no probable pero tampoco imposible- de ruptura de la moneda comn; y (2) en el mejor de los casos, que Espaa impulse con decisin la negociacin de una UEM mejorada que contribuya a la irreversibilidad del euro. En la hoja de ruta para tal objetivo, construida sobre los cuatro pilares de las uniones bancaria, fiscal, econmica y poltica, 2013 ser clave en el camino hacia la unin bancaria. Y aunque la recapitalizacin directa de la banca no llegar a tiempo para que las instituciones espaolas puedan beneficiarse de ella, el establecimiento de un supervisor nico a finales de 2013 mandara una poderosa seal a los mercados de que la UE est dispuesta a avanzar para romper el crculo vicioso entre deuda pblica y bancaria. Esto sera especialmente beneficioso para Espaa, no slo por lo que supone en cuanto a mayor capital poltico invertido por los pases de la UEM en su moneda, sino tambin porque los problemas del sector financiero y la falta de crdito son percibidos en el exterior como el obstculo principal para el dinamismo econmico. En lo que a la vuelta al crecimiento se refiere, mucho depender de la evolucin de las economas de la UE, que es el principal mercado de exportacin espaol en un contexto en el que el sector exterior est llamado a ser el ms importante motor del crecimiento. La reciente aprobacin del marco financiero plurianual de la UE para 2014-2020, en el que Espaa no ha salido mal parada, o las posibles actuaciones del Banco Europeo de Inversiones y otros paquetes de estmulo que se decidan a nivel europeo, pueden servir de apoyo adicional al crecimiento aunque su potencialidad resulta limitada. Mucho ms importante y efectiva podra resultar la relajacin de los objetivos y plazos de cumplimento de dficit por parte de las instituciones europeas. En la medida en que se evite que el exceso en la velocidad de la consolidacin fiscal ahogue el incipiente crecimiento, se podra comenzar a ver la luz al final del tnel de la recesin. Sin embargo, eso no debera justificar una actitud complaciente. Con o sin la presin de Europa, Espaa todava necesita profundizar en las reformas estructurales para lograr un crecimiento ms sostenible: el sistema fiscal necesita cambios en profundidad, los mercados (sobre todo de servicios) precisan de ms competencia, el sistema de pensiones requiere de nuevas reformas y amplios mbitos de las administraciones pblicas deberan ser repensados. Ms all de Europa, la economa espaola deber prestar atencin en 2013 a otros tres focos de posibles problemas. Primero, el debate sobre el aumento del techo de endeudamiento pblico en EEUU, que debe resolverse para evitar que la primera economa del mundo entre tcnicamente en default. Aunque se trata de un tema que atraer mucha atencin meditica y generar volatilidad e incertidumbre en los mercados internacionales ya que un impago de deuda pblica por EEUU sera un evento sistmico que paralizara la economa mundial es muy probable que la situacin se termine resolviendo a tiempo. El segundo riesgo para la economa global, y que tambin afectara a Espaa porque podra socavar
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la recuperacin mundial, remite a Asia Oriental y los problemas derivados de un posible deterioro interno acelerado de la economa china o una intensificacin de las tensiones nacionalistas y proteccionistas que diese, por ejemplo, continuidad al conflicto poltico y comercial que se produjo en 2012 entre China y Japn a cuenta de disputas territoriales. Por ltimo, la tercera fuente de problemas sera un aumento del precio del petrleo desencadenado por un empeoramiento de la situacin geopoltica en Oriente Medio. Las posibles derivadas de la guerra civil que se libra en Siria, un hipottico ataque israel a Irn u otras tensiones conectadas al desarrollo de su programa nuclear, y complicaciones a la navegacin en el estrecho de Ormuz o el Canal de Suez, son algunos de los escenarios no muy probables pero s posibles de aumento de la conflictividad que produciran una escalada de precios. Esto podra suponer un duro golpe para una economa mundial que, aunque se espera que mantenga su crecimiento por encima del 3% en 2013 (sobre todo por el dinamismo de las potencias emergentes), ya se est desacelerando. No obstante, en ausencia de shocks de oferta, los fundamentales del mercado del petrleo no apuntan a subidas fuertes de precios, que incluso podran relajarse a lo largo del ao. (2.2) La Marca Espaa y la diplomacia econmica y cultural La constitucin en 2012 del Alto Comisionado y del Consejo de la Marca Espaa han supuesto la plasmacin orgnica de un proyecto gubernamental de accin exterior expresamente conectado a la crisis econmica y a la simultnea prdida de imagen internacional que viene sufriendo el pas en los ltimos aos. La idea, impulsada personalmente por el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, Jos Manuel Garca-Margallo, consiste en poner la accin diplomtica al servicio de la mejora de la imagen-pas para respaldar la posicin de Espaa en los mbitos poltico, econmico-empresarial y cientfico-cultural. Aunque la vocacin del proyecto Marca Espaa es estratgica y a largo plazo, 2013 ser importante por dos motivos. Por un lado, porque se culminar su puesta en marcha institucional y se tendr que disear el llamado Plan Anual de Accin Exterior, que por primera vez incluir los objetivos a alcanzar en un plazo temporal breve. Por otro lado, y en la medida en que el prestigio exterior de Espaa siga sufriendo a lo largo de este ao en el que previsiblemente se asistir a tratamientos negativos por parte de la prensa internacional de fenmenos como el desempleo, la corrupcin, la contestacin social o el independentismo el Gobierno ver cmo se ponen a prueba sus todava endebles instrumentos de diplomacia pblica a los que, en teora, este proyecto pretende fortalecer. En la actual coyuntura de crisis, el planteamiento de la Marca Espaa ha primado la actuacin de apoyo a la internacionalizacin de las empresas espaolas, a travs de lo que el Ministerio de Asuntos Exteriores viene denominando diplomacia econmica. De hecho, la exportacin de bienes y servicios, los buenos resultados de las multinacionales espaolas en otros pases y el aumento del turismo son tres elementos positivos que en 2013 contrastarn con una demanda interna muy deteriorada por el desempleo y las polticas de austeridad presupuestaria. Por ejemplo, las exportaciones espaolas a los pases del Magreb y Turqua han llegado a triplicarse en los ltimos aos, y esta tendencia positiva no debera verse interrumpida, dado que el potencial de crecimiento es an muy amplio al
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ser el punto de partida llamativamente modesto. En cambio, la proteccin de las inversiones en el exterior puede resultar menos sencilla ya que, como pudo constatarse el ao pasado en Argentina y Bolivia, la debilidad poltica y econmica espaola puede estimular los ataques a determinadas empresas, sobre todo del sector energtico. Y es que, en un contexto esperado de precios elevados de los hidrocarburos, es previsible que se mantenga la corriente de nacionalismo energtico y se den nuevos episodios de nacionalizaciones y de empeoramiento de las condiciones de acceso a estos recursos, por ejemplo de la fiscalidad o de la regulacin tarifaria. Junto a esa internacionalizacin de contenido primordialmente empresarial, la otra gran dimensin de la proyeccin espaola en el exterior es decir, la accin cultural, educativa y cientfica se enfrenta a un ao tambin marcado por la crisis y los recortes. El Instituto Cervantes, que ha visto reducido su presupuesto un 14% para este ao, tendr que hacer esfuerzos de autofinanciacin para no cerrar ninguno de sus 67 centros ni reducir su plantilla. La austeridad presupuestaria se compensa con la buena salud de la demanda del aprendizaje del espaol sobre todo en Asia y de su creciente uso en Internet y las redes sociales, donde es ya el segundo idioma ms utilizado del mundo. Tambin se presenta complicada la atraccin de estudiantes extranjeros al sistema universitario espaol, si se tiene en cuenta el aumento de los precios de las matrculas y los recortes en las aportaciones pblicas a los programas de becas y a la Fundacin Carolina. Finalmente, por lo que respecta a la investigacin y el desarrollo tecnolgico, el impacto de la austeridad no se notar tanto en este ao en el que incluso seguirn producindose buenas noticias sobre la capacidad innovadora de algunos proyectos espaoles, sobre todo en el mbito de la ingeniera, la energa elica, la biotecnologa, la desalinizacin o ciertas especialidades mdicas pero los recortes que se han decidido recientemente tendrn con total certeza efectos negativos en el medio plazo. (2.3) Cooperacin internacional y desarrollo Salvo que en 2013 se produzca alguna catstrofe natural o una emergencia humanitaria internacional causada por un conflicto blico lo que podra ocurrir, por ejemplo, en el caso del Sahel o Siria, los principales retos que se plantean para la cooperacin espaola en el nuevo ao son fundamentalmente de agenda y estn vinculados a la puesta en marcha del Plan Director de la Cooperacin Espaola 2013-2016 (IVPD) aprobado en diciembre de 2012, en un contexto de importantes recortes presupuestarios para la ayuda oficial al desarrollo (AOD). El IVPD es un plan continuista y conservador en algunos aspectos como, por ejemplo, en la gran variedad de sectores de intervencin de la cooperacin pero tambin ambicioso, aunque poco preciso, por expresar una voluntad de pasar desde una cooperacin basada en la ejecucin de actividades a otra centrada en el conocimiento y los resultados. En diversas intervenciones pblicas, el secretario general de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Gonzalo Robles, ha definido la aprobacin del Plan como un punto de partida y no de llegada de la poltica de cooperacin en la actual legislatura. Y el camino a recorrer a partir de ahora se traduce en siete grandes retos.
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En primer lugar, el objetivo posiblemente ms importante y complicado en la coyuntura actual consistira en lograr frenar la cada de la AOD. La poltica de cooperacin internacional al desarrollo ha sido una de las ms afectadas por los recortes fiscales iniciados en 2010. Segn datos de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo (CONGDE), la cada acumulada en los tres ltimos ejercicios fiscales podra rondar el 70% respecto de los niveles de 2009. Parece importante que este descenso se frene en 2013, dadas las implicaciones que esto puede tener en trminos de impacto en el desarrollo y presencia global de Espaa. Sirva de ejemplo que, con una bajada adicional del ratio AOD/PNB, Espaa podra situarse por debajo del mnimo necesario para formar parte del Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. El problema es que, al margen de si estos recortes resultaban imprescindibles o no, o de si responden nicamente a la presin fiscal, la percepcin generalizada es que en contraste con otros frentes de la accin exterior la poltica de cooperacin no representa una prioridad estratgica para el actual Gobierno. En este sentido, un reto importante para los actuales responsables de dicha poltica radica en su capacidad de comunicar al conjunto de la administracin, a la cpula del Gobierno y a la ciudadana los elementos que definen a la cooperacin como una poltica de estado, como un pilar de la accin exterior de un Estado moderno. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, el actual Gobierno se ha marcado el objetivo de realizar una retirada (ordenada) de algunos pases receptores de ayuda. Ciertamente, la dispersin sectorial, geogrfica e instrumental de la ayuda espaola es una de sus debilidades estructurales. A esta dispersin se ha venido sumando desde 2010 una cada continuada y acelerada en 2012 del gasto dedicado a AOD. El IVPD explicita el objetivo de cerrar o redisear 29 programas pas en los prximos cuatro aos. Este camino, ya emprendido el decenio pasado por algunos otros pases europeos (quienes se han retirado, principalmente, de Amrica Latina) plantea el reto de disear una estrategia de retirada ordenada y correctamente comunicada al conjunto del sistema de ayuda y, muy especialmente, a los pases afectados. Existe el riesgo de llevar a cabo retiradas precipitadas y mal comunicadas que enturbien el conjunto de las relaciones bilaterales con el pas graduado. Se suma, adems, la tentacin (precisamente por evitar una situacin delicada desde el punto de vista poltico) de redisear casi todos esos 29 programas sin cerrar ninguno. Esto llevara a consolidar o incluso aumentar la fragmentacin y dispersin de la ayuda espaola, hasta alcanzar niveles poco compatibles con un mnimo de eficacia e impacto en el desarrollo. Un tercer reto planteado como la misin articuladora del conjunto del IVPD y que, como ya se ha dicho, resulta elogiable es pasar de una cooperacin basada en la actividad a otra basada en el conocimiento y los resultados. No obstante, esta misin resulta inalcanzable sin una reforma en profundidad de las instituciones del sistema espaol de cooperacin y del conjunto de la Administracin General del Estado. A esta reforma deber acompaar el diseo de un sistema adecuado de identificacin y evaluacin de los recursos humanos. El cuarto desafo consiste en recomponer la relacin administracin-sociedad civil. En el marco de la reduccin continuada de los flujos de ayuda, del cambio de gobierno y de presidencia en la CONGDE, se ha producido un distanciamiento entre la administracin y,
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en trminos muy generales, el conjunto de las organizaciones de la sociedad civil. En 2013 deber redefinirse la relacin estratgica de la administracin con las ONGD, una relacin caracterstica y distintiva de la cooperacin espaola. En este mbito, el reto fundamental para ambos grupos de actores est en construir una relacin basada en una visin ms estratgica del impacto de la cooperacin en el desarrollo. Otra de las derivadas de la cada del volumen de ayuda es el aumento de la proporcin de fondos de ayuda no reembolsable, que pueden contabilizarse como AOD (bajo determinadas condiciones) sin necesidad de computar al dficit. En estos momentos, una parte importante de estos fondos se canaliza a travs del Fondo de Promocin del Desarrollo (FONPRODE), constituido en 2010. Sin embargo, ste permanece en una suerte de limbo institucional, por lo que sera conveniente que durante 2013 las actividades del FONPRODE terminasen de casarse con las de la ayuda no reembolsable en una estrategia comn para la cooperacin. Una sexta actuacin consistira en tomarse en serio la necesidad de empezar a evaluar de forma sistemtica la poltica de cooperacin. Buena parte de las decisiones que le ataen son difciles de tomar porque no existe un registro de buenas y malas prcticas. As, resulta ya ineludible poner en marcha un sistema ms transparente y eficaz de evaluacin. Por ltimo, Espaa debe contribuir a la agenda de desarrollo post-2015. El IVPD seala con acierto la necesidad de que Espaa adopte una actitud ms proactiva en la definicin de las agendas internacionales; con la llegada a su fin en 2015 del consenso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio resulta urgente reflexionar sobre el posicionamiento de Espaa en la nueva agenda. As, por ejemplo, en el espacio iberoamericano se estn produciendo avances importantes en la conceptualizacin y contabilizacin de la cooperacin Sur-Sur (que involucra nicamente a pases en desarrollo y emergentes) y la triangular (que involucra, adems de los anteriores, a donantes tradicionales). Estas modalidades de cooperacin al desarrollo se estn perfilando como ms adecuadas al mundo que viene descrito en la presentacin de este texto. Elevar el perfil poltico de este espacio ser tambin importante en la bsqueda de un papel ms activo por parte de Espaa y del conjunto de la comunidad iberoamericana en los procesos de (re)definicin de las agendas europea y global del desarrollo. (2.4) Migraciones En el terreno migratorio, Espaa se enfrenta a tres desafos principales en 2013: (1) la gestin de su nueva emigracin; (2) la integracin de las segundas generaciones de inmigrantes; y (3) el control de los flujos de inmigracin irregular que, pese a la crisis, siguen llegando de frica. El fuerte aumento del desempleo ha causado el fin del perodo de llegada de extranjeros en grandes nmeros que se produjo entre 2000 y 2009, y ha originado el retorno a sus pases de origen de muchos de ellos e incluso la salida al exterior de espaoles autctonos, en su mayora hacia otros pases de la UE y Amrica Latina. Esta salida plantea varios retos para los servicios exteriores y la poltica exterior espaola, algunos relacionados con la fase inmigratoria
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en que se encuentra el pas, con medidas restrictivas para reducir la inmigracin, y otros causados por la ausencia de normas y experiencia en la gestin migratoria en los pases de destino. Las noticias en los medios de comunicacin de Amrica Latina sobre espaoles a los que se ha negado la entrada en frontera o han sido expulsados por carecer de un permiso de residencia son negativas para la imagen espaola y demandan iniciativas para asegurar que la emigracin sea regular. El asesoramiento a las autoridades latinoamericanas de los pases que estn recibiendo inmigracin en su mayor parte procedente de otros pases de la regin ya ha comenzado a travs del Dilogo estructurado UE-Amrica Latina y Caribe sobre migracin iniciado en 2009, y Espaa debe continuar apoyndolo. Por otra parte, la integracin de los emigrantes espaoles en el mercado de trabajo local y el acceso a los servicios pblicos en el pas de destino requieren a menudo apoyo para facilitar informacin sobre aspectos tales como las demandas de empleo o el acceso a los servicios sanitarios, o gestiones polticas para facilitar acuerdos de homologacin de ttulos universitarios, gestin que suele ser problemtica. Varias representaciones espaolas ya se han adaptado a esta realidad y son activas en el desarrollo de servicios pensados para los jvenes recin llegados. Se trata de un nuevo modelo de atencin a la comunidad espaola distinto del orientado preferentemente a los antiguos emigrantes o sus descendientes que debera extenderse a todos los pases a los que se est dirigiendo la nueva emigracin espaola. En conjunto, el Gobierno con los Ministerios de Empleo y de Asuntos Exteriores como protagonistas debe desarrollar polticas para que esta dispora espaola sea un activo para la imagen de Espaa. En lo que a la integracin de los inmigrantes residentes en Espaa se refiere, la llegada a la edad laboral de la segunda generacin es un motivo de preocupacin porque ocurre en una fase recesiva en la que la incorporacin al mercado de trabajo resulta difcil para todos los jvenes. En el caso de los inmigrantes, a la dificultad general se aade la debilidad de las economas familiares que difcilmente pueden sostener a un adulto en desempleo. En enero de 2012 haba en Espaa 285.000 adolescentes de entre 15 y 19 aos nacidos en el extranjero (fuera de la UE, o en Rumana y Bulgaria) y 374.000 de entre 20 y 24 aos. Los fenmenos de violencia local protagonizados por adolescentes y jvenes inmigrantes, que espordicamente se producen en barrios de las grandes ciudades, son un sntoma del malestar que afecta a este grupo. La experiencia de pases europeos con mayor recorrido inmigratorio que Espaa muestra que la integracin de las segundas generaciones de migrantes es con frecuencia ms difcil que la de sus padres y que puede necesitar medidas especficas de insercin, especialmente a travs del sistema educativo. Por ltimo, por lo que se refiere a la inmigracin irregular que sigue llegando desde frica, han aparecido nuevas formas de entrada, como la entrada a travs de los peones del Estrecho (accesible uno de ellos a pie en marea baja) o la llegada a nado a Melilla desde Nador. En conjunto, la prevencin de la inmigracin irregular desde frica descansa en una dbil arquitectura institucional tanto en la relacin con Marruecos (que an no ha firmado un acuerdo de repatriacin con la UE) como con los pases de frica Occidental con los que diferentes acuerdos estn sosteniendo el freno a la salida de inmigrantes irregulares desde sus costas. Es necesario reforzar estos acuerdos para garantizar su eficacia, algo que slo puede lograrse con la plena participacin de la UE.
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Los retos de la seguridad
Aunque en esta seccin la crisis econmica tambin protagonizar en parte 2013 pues los recortes de gasto pblico tendrn un importante impacto en el replanteamiento de las misiones militares o en la reestructuracin de las Fuerzas Armadas existen otros factores relevantes a consideraren el anlisis de los retos a la seguridad que apuntan a diversas amenazas que en general tienen su origen en el norte de frica y Oriente Prximo. Entre estos riesgos destacan la posibilidad de desestabilizacin poltica y de conflictos internos o internacionales en esa amplia zona, el auge del radicalismo y del terrorismo islamista y los problemas de la garanta del suministro energtico. (3.1) Seguridad exterior y defensa A expensas de un cisne negro que produzca una sorpresa estratgica, los retos principales para la poltica espaola de seguridad exterior y defensa en 2013 son cinco, que se exponen aqu sin seguir necesariamente un orden de importancia. Como se ver, junto a la necesidad de atender de manera inmediata las convulsiones en su entorno meridional, la mayor parte de los mismos estn vinculados de una manera u otra a la necesidad de redefinir la doctrina, las capacidades y la industria militar en un contexto de restriccin presupuestaria. El primer gran desafo consiste en la aplicacin de la Estrategia de Seguridad Nacional. Aprobada inicialmente en 2010, aunque estando su revisin prevista para el primer trimestre de 2013, resulta imprescindible ponerla en marcha de forma que se puedan integrar y racionalizar cuanto antes todos los instrumentos, polticas y estrategias sectoriales actuales. De no hacerlo, se perder la inercia alcanzada y se crearn dudas sobre la voluntad y la capacidad poltica de llevarlo a cabo. El principal escollo para su aplicacin no es doctrinal, sino organizativo, ya que la Estrategia prev centralizar en la Presidencia del Gobierno la estructura orgnica de gestin de crisis, y ese es un desarrollo muy complejo considerando la fuerte departamentalizacin de la administracin espaola. El siguiente reto tiene que ver con la reestructuracin de las Fuerzas Armadas y la adaptacin de la poltica de defensa al nuevo contexto estratgico que describe la Directiva de Defensa Nacional, marcado por las reducciones presupuestarias, el auge de las relaciones bilaterales y el debilitamiento del multilateralismo. La poltica de defensa tiene que atender a los cambios y reforzar los lazos bilaterales con quienes configuran la agenda de seguridad internacional: EEUU (Rota, Sahel, OTAN) y Francia (OTAN, UE, Sahel), as como el Reino Unido, Alemania, Italia, Polonia y Portugal (Mediterrneo, UE y OTAN). Ser difcil llevar a cabo una Revisin Estratgica de la Defensa completa si antes no se ha comenzado a implementar la Estrategia de Seguridad Nacional, pero en 2013 se debern poner las bases conceptuales y organizacionales para ella. En tercer lugar, deber afrontarse la retirada o reduccin de algunas misiones internacionales a lo largo del ao (Afganistn y Lbano) y la apertura de otras que pueden iniciarse (Mali, Somalia o Siria). El repliegue de las misiones afgana y libanesa puede ser ordenado si
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la seguridad en esos pases evoluciona como se espera. Pero, en caso contrario, el reto consistir en organizar planes de contingencia que permitan una salida acelerada y segura de los efectivos desplegados en las zonas espaolas de responsabilidad. En el caso de Mali, el problema radica en saber si la misin organizada por la UE en apoyo a la que a su vez ha organizado la Comunidad de Estados de frica Occidental (misin conocida como AFISMA, por sus siglas en ingls), que debe desplegarse tras la operacin francesa en curso resuelve los problemas de seguridad que para Espaa plantea la presencia y reforzamiento del yihadismo salafista en la zona. El planteamiento de contingencia debe dilucidar qu hacer por cuenta propia o junto con los aliados en la zona mientras AFISMA no produzca resultados. En Somalia, la intencin europea de trasladar a ese territorio la misin de adiestramiento que se realizaba en Uganda con tropas somales plantea problemas de seguridad que antes no existan. En Siria, el problema consiste en determinar en cul de los escenarios posibles de intervencin se debera participar y con qu instrumentos, lo cual podra abarcar desde los humanitarios (como el posible envo de un hospital militar a la frontera turca) a los militares (si hay que asegurar los depsitos de armamento), junto a los diplomticos o econmicos. En el contexto de este replanteamiento general que implica una reduccin de la presencia exterior, Espaa deber elaborar una estrategia de actuacin en la zona geogrfica que ms afecta a sus intereses estratgicos y que est definida entre el Sahel y el Mediterrneo, entre el Golfo de Guinea y el Canal de Suez, una zona amplia cuyos problemas de seguridad y defensa precisarn en los prximos aos la atencin permanente de todos los actores pblicos o privados de la poltica exterior y de todos sus instrumentos, incluyendo especialmente los relativos al pensamiento y la prospectiva, en donde se inserta al propio RIE. En esa zona, como evidencian los cambios de los dos ltimos aos, se gestan algunos de los riesgos ms graves a los que tendrn que hacer frente la seguridad y la defensa en el futuro, y 2013 deber ser el ao en que Espaa tome conciencia de la inseguridad estratgica a la que se expone. El ltimo desafo al que se deber prestar atencin se refiere a la poltica industrial de seguridad y defensa. Espaa no ha considerado la base tecnolgica e industrial de la seguridad y la defensa como un sector estratgico, por lo que no tiene una poltica clara al respecto. A pesar de ello, y gracias al apoyo de los programas de defensa y del Ministerio, el sector ha conseguido un desarrollo considerable y aporta valor aadido a la economa en trminos de empleos de calidad, exportaciones, tecnologas de doble uso e innovacin que compiten a nivel global. Ahora que el mercado y los presupuestos de defensa se reducen, es el momento de articular una verdadera poltica industrial que integre al sector de la seguridad y la defensa en el conjunto de la economa nacional. O Espaa comienza a considerar el sector como estratgico para la economa o su tejido industrial no sobrevivir para contribuir al nuevo modelo econmico que espera a Espaa tras la crisis actual. (3.2) Terrorismo internacional Dos aos despus del inicio de las movilizaciones antiautoritarias del llamado despertar rabe, el terrorismo de orientacin yihadista se encuentra ms extendido que antes en
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el Norte de frica y Oriente Medio y su composicin se ha diversificado. Al-Qaeda es hoy una estructura terrorista global cuyo ncleo central, localizado todava en Pakistn, es poco verosmil que se haya fortalecido durante ese perodo de tiempo. Pero lo mismo no puede afirmarse respecto a sus extensiones territoriales: al-Qaeda en la Pennsula Arbiga (AQPA), al-Qaeda en Irak (AQI) y al-Qaeda en el Magreb Islmico (AQMI). Tampoco es posible sostener que el elenco de entidades asociadas y afines de esas tres ramas de al-Qaeda o de su matriz se haya reducido, pues incluso han aparecido algunas nuevas cuya actividad es adems frecuente e intensa. Ese doble proceso de extensin y diversificacin del terrorismo yihadista se aprecia con singular notoriedad en el mbito que, como se acaba de mencionar, es el del mayor inters geoestratgico para Espaa: el que discurre entre el Magreb y el Golfo de Guinea, particularmente en las demarcaciones occidentales de la franja del Sahel. A lo largo de 2012, AQMI y dos organizaciones estrechamente relacionadas con la misma, el Movimiento para la Unicidad y la Yihad en frica Occidental (MUYAO) y Ansar al-Din, se aprovecharon de una oportunidad favorable para instaurar un verdadero condominio yihadista en el norte de Mali. Hasta su desbaratamiento como consecuencia de la intervencin militar francesa desarrollada a partir de enero de 2013, dicho condominio yihadista se estaba convirtiendo en un foco de amenaza terrorista para la totalidad de ese pas, para la regin en su conjunto y, en ltima instancia, para la propia Europa Occidental. Esas y otras entidades terroristas, incluidas algunas de formacin ms reciente, vienen concediendo prioridad al aprovechamiento de las oportunidades que para afectar la estructura y la distribucin del poder encuentran en una regin del mundo caracterizada por transformaciones polticas inciertas, instituciones estatales a menudo dbiles, sociedades precarizadas econmicamente en las que adquieren notoriedad algunos movimientos salafistas, y fronteras muy porosas. Pero AQMI, con su base histrica en suelo argelino y un santuario al noroeste del territorio maliense del cual dispona desde antes de su conformacin como extensin territorial de al-Qaeda, es una fuente de amenaza para Europa Occidental en general y Espaa en particular. Sin olvidar al conjunto de organizaciones que, asentadas en otros pases con poblaciones mayoritariamente musulmanas, amenazan a los ciudadanos e intereses espaoles, dentro y fuera de los mismos. Los retos que plantea el actual terrorismo yihadista, en cualquiera de sus potenciales manifestaciones, reclaman el mantenimiento y constante actualizacin de las capacidades policiales y de inteligencia, as como de las militares, imprescindibles para prevenirlo y combatirlo eficazmente. Su carcter global obliga a una efectiva cooperacin internacional, que desde una ptica espaola debe priorizar tanto a los pases de la UE y EEUU como a los del denominado Estrecho Ampliado. Igualmente, es necesario actuar decidida y coordinadamente, a distintos niveles de gobierno e implicando a la sociedad civil, sobre las situaciones y los actores que, dentro de la sociedad espaola, facilitan procesos de radicalizacin yihadista en segmentos especficos de las comunidades musulmanas.
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(3.3) Seguridad energtica y cambio climtico Los grandes retos estratgicos internacionales para la poltica energtica y climtica espaola son en gran medida permanentes y, por ello mismo, no cambian de forma radical de ao en ao. No obstante, el reciente ataque a una importante planta gasista en Argelia introduce un elemento aadido de carcter coyuntural que merece especial atencin. A ttulo ms general, el ao 2013 nace marcado en clave interna por las medidas de reforma energtica del Gobierno y sus implicaciones de seguridad en el suministro. A lo largo del mismo se deber dilucidar el futuro de la central de Garoa, consolidar un modelo razonable de despliegue de renovables y propiciar un marco regulatorio que mantenga la flexibilidad y diversificacin de fuentes y orgenes del sector energtico espaol, algo especialmente importante ante el ascenso de los riesgos geopolticos en regiones abastecedoras de Espaa. De ah que deba trasmitirse a los consumidores que en el precio que pagan por la energa se incluye el coste de asegurar el suministro. Adems del desafo de mantener y, si fuese posible, aumentar la diversificacin geogrfica y por fuentes, los retos previsibles de la poltica energtica internacional espaola son: (1) la transposicin del acervo comunitario energtico, destacando en 2013 la normativa de eficiencia incluida en los grandes paquetes de poltica energtica de la UE; (2) el mantenimiento de la presin poltica para acometer las interconexiones elctricas y gassticas con Francia, fomentando el corredor europeo occidental del gas; (3) la imprescindible, dadas las recientes medidas sobre renovables, reevaluacin de los objetivos y del papel de Espaa en el plan solar mediterrneo y el proyecto Desertec, actualmente bloqueados; (4) la mejora de la interlocucin con Libia para posicionarnos adecuadamente en el sector energtico del pas; y (5) el diseo de una visin estratgica que encaje el papel de un suministrador clave como es Argelia. Precisamente en relacin con Argelia y debido al ya mencionado ataque a la importante planta gasista de In Amenas en 2013 ser necesario prestar una atencin especial a la seguridad. Este grave incidente, seguido por otros menores, ha supuesto el primer desbordamiento en el Magreb de la crisis originada en Mali. Ciertamente, se trata de una planta alejada de los campos con intereses espaoles (en particular los de Cepsa y Repsol). Considerando el incremento de la seguridad de las instalaciones energticas que previsiblemente se derivar del incidente, no parece que los intereses inmediatos de las empresas espaolas corran riesgos significativos, ms all de problemas logsticos y del aumento de los costes de seguridad. Con las medidas de seguridad adecuadas tampoco deberan peligrar los abastecimientos argelinos de gas a Espaa (ms del 40% de las importaciones de gas espaolas). Incluso si ocurriese un incidente aislado que afectase a alguna de las infraestructuras de suministro, ste podra gestionarse por las empresas, dada la buena diversificacin de los suministros de gas espaoles y la resiliencia del sector. No obstante, el ataque tiene implicaciones relevantes para la geopoltica de la energa en la regin. En primer lugar, la invulnerabilidad de las instalaciones energticas argelinas ha sido puesta en cuestin, algo que ni siquiera ocurri durante la larga guerra civil larvada que padeci el pas en el pasado. La accin terrorista plantea la posibilidad de que ataques semejantes puedan extenderse a Libia, con una situacin de seguridad ms precaria. Los
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mercados reaccionaron inicialmente con un alza de los precios que refleja el aumento de la tensin geopoltica en la regin. Aunque es de prever que Argelia actuar con decisin para prevenir ataques semejantes en el futuro, el episodio de In Amenas puede tener consecuencias a largo plazo si aade ms dudas a las que las compaas internacionales ya tienen hoy (debido a obstculos fiscales y legales) para invertir en futuros proyectos de exploracin y desarrollo, tanto en Argelia como en Libia. Como se ha sealado en el epgrafe anterior relativo a la defensa, esta situacin muestra que la UE, y Espaa, no pueden permanecer ajenos al deterioro de la seguridad en el espacio sahelo-sahariano. Aunque los riesgos energticos inmediatos parezcan relativamente menores y fcilmente gestionables, interpelan a la UE y sus Estados miembros ms afectados, como Italia y Espaa, a disear una estrategia creble en la regin capaz de prevenir que episodios como los del ataque a la planta gasista se repitan. En el caso particular de Argelia, llama la atencin que unas relaciones bilaterales cordiales en lo diplomtico y boyantes en lo econmico se vean descompensadas en aspectos claves como los relacionados con la seguridad regional, y que ambos elementos no se integren en un concepto estratgico global. Por ltimo aunque no en ltimo lugar de importancia, otro gran reto a la seguridad de los espaoles remite a la lucha contra el cambio climtico. Aunque esta accin tiende a verse perjudicada por una sensacin de reto a ms largo plazo en comparacin con las urgencias de garantizar el suministro energtico, lo cierto es que 2013 ser un ao importante en el que se percibirn las implicaciones para la poltica climtica y energtica derivadas de la COP 18 y de la Cumbre de Ro+. El declive relativo de la agenda climtica en el escenario internacional conectado a un contexto de crisis econmica que favorece la menor atencin afecta a Espaa en la medida en que los pases mediterrneos se encuentran entre los potencialmente ms afectados por el cambio climtico, pero tambin por el papel de las energas renovables en las estrategias de mitigacin. El nuevo nfasis en la lucha contra la pobreza energtica implica igualmente un mayor potencial de las renovables en el futuro. Mantener la lucha contra el cambio climtico en un lugar destacado de la agenda energtica exterior espaola sera tanto una seal de consistencia de poltica energtica como un apoyo a la imagen del pas y de sus empresas en el exterior.
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Las relaciones exteriores
En esta ltima seccin se realiza un repaso por regiones de lo que puede deparar 2013 en las relaciones exteriores de Espaa. Los cuatro grandes espacios en los que se inserta tradicionalmente el pas y que en consecuencia son prioritarios para su accin diplomtica se exponen siguiendo un orden geogrfico que corre en sentido inverso a las agujas del reloj: la UE, la relacin transatlntica, el espacio iberoamericano y el Mediterrneo. La seccin se cierra con una mencin a la regin asitica, a la que una diplomacia media con aspiraciones globales como la espaola no puede dejar de prestar atencin. (4.1) Europa y la integracin europea Una de las lecciones ms interesantes de 2012 fue comprobar cmo unos cuantos procesos electorales en algunos pases europeos superaron en seguimiento poltico y meditico a los desarrollados en ese mismo ao en las grandes potencias econmicas o militares del mundo. Si las presidenciales francesas de mayo llegaron a rivalizar con las estadounidenses de noviembre, las elecciones holandesas superaron seguramente en inters a las celebradas ms tarde en Japn. Pero lo ms llamativo fue sin duda la preocupacin con que se sigui el doble proceso electoral en la pequea Grecia; un pas que hasta ese momento nunca haba atrado la atencin en Espaa y cuyos sondeos y resultados se escrutaron con mucha ms atencin que la que, por ejemplo, mereci la vuelta al poder de Vladimir Putin en Rusia. Estos tres ejemplos cuyo desenlace influy de manera directa en el desarrollo de la crisis econmica que vive Espaa sirven para ilustrar la absoluta prioridad que supone Europa para la accin exterior espaola y, al mismo tiempo, el carcter hbrido de esta relacin: cada vez ms interconectada a la poltica interna o a los Ministerios de Economa y Finanzas y en cambio menos a la actuacin diplomtica. Como quiera que sea, est claro que la relacin con los principales socios europeos (Alemania, Francia, Italia, el Reino Unido, Portugal y Polonia) y la atencin al proceso de integracin europea protagonizarn la actuacin internacional del presidente del Gobierno y, en gran medida, del Ministerio de Asuntos Exteriores durante 2013. Se trata, como ya se ha apuntado en la seccin inicial y en el epgrafe dedicado a la economa, de un ao crucial para definir el desenlace ms o menos propicio de la crisis del euro, que estar marcado tanto por las elecciones en Italia (febrero) y sobre todo, en Alemania (septiembre), como por los avances en la negociacin de la Europa que salga de la crisis, despus de haberse alterado las reglas del juego y los equilibrios tradicionales entre instituciones y entre Estados, con un eje franco-alemn algo deteriorado. La posicin vulnerable de Espaa durante este proceso conlleva un importante riesgo de salir perjudicada en el resultado final tal y como se ha visto ya en la segunda mitad de 2012 con el retraso a la unin bancaria por lo que resulta especialmente necesario realizar cuanto antes un buen diagnstico de la futura UE que interesa a Espaa en el terreno econmico y poltico, para tener al menos claro hacia dnde se debe tratar de orientar la negociacin. Tras la aprobacin del marco para los presupuestos del perodo 2014-2020 vuelven a la mesa de negociaciones el rediseo institucional, la cesin de soberana o las frmulas de solidaridad, aunque es posible que el proceso quede semiparalizado hasta el otoo, despus de las elecciones alemanas.
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Las relaciones bilaterales y las posibles coaliciones cambiantes de Estados deudores frente a los acreedores o de pases con moneda nica frente a los no miembros de la Eurozona sern muy importantes para una Espaa dbil. Madrid quiere complacer a cualesquier gobierno que haya en Berln (ya sea el tercero de Angela Merkel o el primero de Peer Steinbrck), agradar al de Pars pese a las diferencias ideolgicas con Hollande y conectarse con el de Roma, especialmente si tiene carcter europesta y puede alzar su voz frente a los Estados septentrionales. Con Londres, en cambio, dada su posicin voluntariamente perifrica en el debate sobre el euro, la relacin poltica ser modesta, aunque Espaa mirar con atencin los desarrollos en Escocia. Por ltimo, y adems del mantenimiento de las relaciones de vecindad con Lisboa, Espaa puede avanzar en 2013 su aproximacin estratgica a la muy activa Varsovia, cuyo ingreso en la UEM puede resultar especialmente importante para avanzar en una irreversibilidad de la moneda nica que, como ya se ha mencionado antes, aun no est garantizada. Pero tambin ser importante la relacin con las instituciones comunes y, en particular, con la Comisin a propsito del cumplimiento del objetivo de dficit y con el BCE ante la eventualidad de un posible rescate que, a priori, tendra una frmula encubierta a travs de las OMT en el mercado secundario. De modo simultneo, Espaa debe identificar las sinergias, las complementariedades y tambin las reas de no coincidencia entre su poltica exterior y la que est definiendo la UE con los instrumentos del Tratado de Lisboa. Es un proceso paralelo al de la gestin de la crisis del euro pero no divorciado del mismo, pues resulta claro que el SEAE no alcanzar velocidad de crucero ni credibilidad internacional en tanto no se solvente el futuro de la moneda. Y, a su vez, es un proceso que se retroalimenta ya que la capacidad de la UE para demostrarse como til para abordar los desafos de la globalizacin ayudar a recuperar la confianza en el euro por parte de los actores externos e internos. En este sentido, 2013 parece que ser un ao relevante. En el captulo de las herramientas y capacidades necesarias est previsto que la alta representante elabore durante el primer semestre del ao una revisin del funcionamiento (y las disfuncionalidades) del SEAE en sus primeros tres aos de existencia. Asimismo, es una tarea an pendiente que este cuerpo diplomtico defina cmo piensa complementar la accin exterior de los Estados miembros. Por lo que se refiere a la doctrina, en mayo se presentar al Consejo el resultado de un proceso de reflexin sobre la necesidad de dotar a la UE de una Estrategia Global Europea (European Global Strategy). El resultado de este ejercicio iniciado por cuatro Estados miembros (Suecia, Polonia, Italia y Espaa) y encargado a cuatro think-tanks de sus respectivos pases (entre los que se encuentra el RIE) pretende ser un punto de partida para elaborar una narrativa atractiva y ambiciosa para la UE. (4.2) EEUU y la relacin transatlntica En las relaciones entre Espaa y EEUU destacarn en 2013 tres grandes mbitos: el econmico, el de seguridad y defensa, y los temas relacionados con Internet y la propiedad intelectual, en el marco de la lucha contra la piratera internacional. En el terreno econmico, que tradicionalmente no ha sido el protagonista en las relaciones bilaterales pero que cobra prioridad en el contexto de crisis, destaca el nuevo Convenio
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para evitar la doble imposicin entre Espaa y EEUU, que tendr sus repercusiones en las inversiones de residentes norteamericanos en Espaa y de residentes espaoles en EEUU (la inversin de capital espaol en EEUU se ha triplicado desde 2006 hasta alcanzar los 50.000 millones de dlares, lo que convierte a Espaa en el undcimo mayor inversor mundial en EEUU y a ese pas en el tercer destino de la inversin espaola). Tambin debe mencionarse la lucha contra el fraude fiscal, pues habr que implementar el acuerdo firmado en 2012 para la aplicacin del FACTA (Foreign Account Tax Compliance). Por otro lado, y ya en el terreno de las relaciones transatlnticas entre Washington y la UE, avanza la idea de un acuerdo de libre comercio en cuyas negociaciones que se anuncian muy complejas debera estar presente la diplomacia econmica espaola. En lo que se refiere a la seguridad y la defensa, y como ya se ha apuntado, destaca la firma del II Protocolo de Enmienda del Acuerdo bilateral de Cooperacin para la Defensa con EEUU, para amparar la presencia en Rota de cuatro destructores Aegis de la marina de EEUU, que se enmarcar tanto en el mbito bilateral como en el de la OTAN. El objetivo principal es la participacin espaola en el sistema de defensa de la OTAN contra misiles balsticos, pero tambin aporta un valor aadido a la estabilidad en el Mediterrneo. Rota es crtica para operaciones navales y areas en la zona ms all de la defensa antimisiles, como subray el secretario de Defensa saliente Leon Panetta en una reciente visita a Espaa (puede sealarse, aunque apenas se haya mencionado, el papel de la base de Rota en la respuesta norteamericana tras los ataques en el consulado de Bengasi en el que muri el embajador Stevens). Tambin se espera un refuerzo de la cooperacin del Cuerpo Nacional de Polica con EEUU en la lucha contra el terrorismo, el narcotrfico y la ciberdelincuencia, tras un encuentro en septiembre pasado en Washington. Por ltimo, deben sealarse las cuestiones relativas al respeto a la propiedad intelectual. En abril de 2012, Washington elimin a Espaa de la lista negra de la piratera gracias a la aprobacin de la Ley Sinde. La lista, elaborada a partir de las recomendaciones del conglomerado de creadores Alianza Internacional de la Propiedad Intelectual (IIPA, por sus siglas en ingls), vena recomendando desde 2008 la inclusin en su informe anual y la consiguiente adopcin de sanciones. Pero, pese a este avance, en 2013 EEUU seguir presionando pues sigue preocupado, por ejemplo, con la no criminalizacin del uso de redes PP para el intercambio de material. De hecho, no es descartable que Espaa vuelva a esa temida lista en este ao si a ojos de Washington no se han cumplido las expectativas de que la nueva legislacin iba a mejorar el control con respecto a la copia ilegal de contenidos. (4.3) Latinoamrica y el sistema iberoamericano Nada ms comenzar el nuevo ao se ha producido ya la primera actividad importante para la diplomacia espaola en Amrica Latina durante 2013. La Cumbre CELAC (Comunidad de Estados de Amrica Latina y el Caribe)-UE, que es la primera que se celebra bajo este formato pues antes eran ALC-UE, ha puesto sobre el tapete el futuro de la relacin de la UE con Amrica Latina y el papel que Espaa puede, debe y quiere jugar. La credibilidad espaola aumentara si la poltica latinoamericana de Espaa, ms all de la crisis, logra presentarse como una poltica de Estado y no de gobierno o de partido. Pero adems de este gran desafo a largo plazo, otras tres cuestiones marcarn el ao.
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En primer lugar, la implementacin de la reforma del sistema iberoamericano y la sucesin de Enrique Iglesias al frente de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB). La puesta en marcha del grupo de trabajo dirigido por Ricardo Lagos para poner al da las relaciones iberoamericanas (no slo convirtiendo las cumbres en bienales) tendr en 2013 su pico de actividad. Habr que definir el futuro del sistema, el funcionamiento de las cumbres, la actividad entre ellas, la financiacin de la SEGIB y su estructura, su posible descentralizacin (mayores y ms poderosas oficinas en Amrica Latina), la coordinacin con las Cumbres CELAC-UE, y por supuesto, la identidad del sucesor de Enrique Iglesias. Muchas de estas cuestiones debern decidirse antes de la Cumbre Iberoamericana de Panam que tendr lugar en octubre prximo. Adems de las cuestiones relativas a los mimbres institucionales del espacio iberoamericano, otro reto significativo est en la capitalizacin y visualizacin del avance poltico producido en determinados mbitos como, por ejemplo, y tal y como se ha sealado antes, en cooperacin al desarrollo. En segundo lugar, es necesario recuperar el terreno perdido por Espaa como consecuencia de la crisis y de la falta de protagonismo de la AOD. Respecto de lo primero, esto implicara definir un declogo preciso de prioridades para la regin, centradas en el impulso de las relaciones bilaterales con los pases ms importantes, algunos de los cuales dejarn de ser receptores de ayuda espaola en el corto y medio plazo. En este sentido la apuesta clara debe ser por Mxico y Brasil, pero tambin por Chile, Colombia, Per y otros pases ms abiertos a la globalizacin. La presencia de Espaa como observador de la Alianza del Pacfico podra dar lugar a iniciativas concretas. En cuanto a lo segundo, es importante pensar la reduccin de la ayuda y el fortalecimiento de nuevas modalidades de cooperacin como parte de un mismo proceso. Finalmente, hay que ir concretando el papel que Espaa desea desempear en la regin ante la perspectiva (al parecer cada vez ms prxima) de una Amrica Latina sin Hugo Chvez y los hermanos Castro. El estado de salud del primero y la avanzada edad de los segundos obligan a pensar en posibles escenarios y en una estrategia a desarrollar en una etapa post-bolivariana y post-castrista pues, aun cuando en un primer momento se formen gobiernos en Venezuela y Cuba que sean leales a sus antecesores, nada seguir siendo igual ni en estos pases ni en el conjunto de la regin. En este punto se juegan varias cuestiones como el futuro de la OEA y un renovado papel protagonista de EEUU, que podra interesar a Espaa y a la UE ante la creciente presencia de los pases del bloque ALBA y de otros actores extrarregionales como China, Irn o Rusia. El desarrollo de la Cumbre de las Amricas 2015, en que Venezuela desea contar con Cuba, permitir auscultar el futuro inmediato de la relacin. Con la vista puesta en este escenario, y sin dejar de tener en cuenta la postura de los actuales gobiernos de la regin para no despertar reticencias sobre supuestas injerencias externas, Espaa podra retomar su apoyo a las polticas de promocin de la democracia que no ha podido desarrollar durante estos aos. (4.4) Magreb y Mediterrneo oriental El sur del Mediterrneo seguir experimentando turbulencias polticas y sociales durante 2013, y es de prever que algunos de los fenmenos asociados al llamado despertar rabe
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se intensifiquen. Espaa, por su posicin como frontera inmediata con el Magreb, debe asumir un doble papel: por un lado, apoyar de forma bilateral y en foros multilaterales las transiciones democrticas en su vecindario meridional y, por otro lado, preparar planes de contingencia en previsin de situaciones de inestabilidad que comprometan sus intereses y seguridad. Ambas tareas deben ir en paralelo, sin primar a una en detrimento de la otra. El primer reto al que necesariamente se enfrentar la poltica exterior espaola en el Mediterrneo occidental, tanto en 2013 como en aos sucesivos, es la estabilidad poltica en el Magreb. Las razones de fondo que propiciaron el inicio de las revueltas antiautoritarias en otros pases rabes (malestar social, penurias socioeconmicas, corrupcin, falta de expectativas de la juventud, etc.) siguen presentes all donde no ha habido cambio de rgimen, como es el caso de Argelia y Marruecos. A esto hay que sumar las crisis que se podran producir en un escenario de sucesin presidencial en Argelia o de cuestionamiento de la jefatura del Estado en Marruecos. Al mismo tiempo, aquellos pases que ya han iniciado sus transiciones (Egipto, Libia y Tnez) se enfrentan a grandes dificultades, como la cada de ingresos, los escasos avances producidos bajo las nuevas autoridades en materia socioeconmica, la debilidad relativa de las actuales estructuras estatales y los intentos de descarrilar los procesos por parte de actores antidemocrticos internos y del exterior. Para Espaa y sus socios europeos, la cautela se hace necesaria a la hora de actuar en un contexto tan lleno de incertidumbres, aunque esa cautela no debera confundirse con un apoyo sin reservas al statu quo o con la inaccin, pues algunos problemas no haran ms que agravarse. Un segundo reto a tener en cuenta en el convulso escenario norteafricano se refiere a un escenario en apariencia poco probable pero tampoco del todo inverosmil en el que las presiones internas lleven a sus autoridades a querer desviar la atencin de sus opiniones pblicas mediante la bsqueda de conflictos con el exterior. Existen precedentes en ese sentido si se atiende al historial de las pendulares relaciones hispano-marroques, sobre todo cuando se detecta fragilidad en la situacin poltica interna en Espaa (tensiones territoriales, crisis econmica, debilidad institucional), y se han producido con independencia del color poltico del gobierno de turno. Esos pulsos podran manifestarse mediante diversos procesos, como la intensificacin de las reivindicaciones marroques sobre Ceuta y Melilla o los islotes espaoles, el incremento de la presin migratoria procedente del frica subsahariana y del Magreb, el auge de discursos populistas tanto nacionalistas como religiosos que pongan a Espaa en el centro de sus reivindicaciones, as como la creacin de un clima ms hostil hacia la presencia econmica y empresarial espaola. El reto para la poltica exterior de Espaa consiste en saber anticiparse a procesos de ese tipo y, aunque parezcan poco probables, contar con un abanico de respuestas previstas con antelacin y con una buena poltica de comunicacin, orientada tanto hacia la opinin pblica nacional como a las de los pases del sur. El ltimo de los grandes retos a tener en cuenta apunta a los escenarios de conflicto y posibles enfrentamientos blicos en el Mediterrneo oriental. A los conflictos tradicionales hay que sumar actualmente los siguientes: una Siria sumida en un devastador conflicto
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interno que puede desestabilizar toda la regin desde Turqua a el Mashreq e, incluso, forzar una intervencin de una comunidad internacional fragmentada; un gobierno israel cuyas polticas alejan las perspectivas de una paz negociada con los palestinos; un Egipto inmerso en una transicin convulsa, en la que las fuerzas islamistas estn mostrando tendencias autoritarias y excluyentes, lo que est generando amplia contestacin social; un Irn que sigue aspirando a convertirse en un actor central en Oriente Medio y en el Golfo Prsico, y que mantiene sus pulsos con varios vecinos y potencias internacionales; unas monarquas rabes, como la jordana, que ven crecer el descontento social y dependen del exterior para su supervivencia; y, por ltimo, unos EEUU hastiados y sobrepasados por las transformaciones regionales que muestran unos deseos crecientes de mantenerse en un segundo plano. Ciertamente, el Mediterrneo oriental le queda lejos a Espaa, pero de lo que all ocurra depender en buena medida su garanta de acceso a los recursos energticos de Oriente Medio. (4.5) Asia-Pacfico Los retos principales a los que Espaa deber hacer frente en Asia siguen estando vinculados a cmo gestionar el acercamiento a esta amplia y remota regin que, sin ser prioritaria en s misma para la poltica exterior espaola, s requiere una atencin especial en el marco ms amplio de la accin exterior (posicionamiento diplomtico, presencia empresarial y proyeccin cultural) debido fundamentalmente al enorme y creciente peso de China, Japn y otras potencias emergentes en la globalizacin. Una vez tomada la decisin de no renovar el Plan Asia-Pacfico, el Gobierno deber fomentar por otras vas un mayor acercamiento a la regin en los planos poltico, econmico y cultural. Los contactos diplomticos al margen de los bilaterales debern hacerse a travs del proceso ASEM (Asia-Europe Meetings). Este ao no est prevista una cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de ASEM, pero s una reunin de ministros de Asuntos Exteriores en Nueva Delhi, en noviembre. En cuanto a la presencia comercial e inversora de las empresas espaolas en Asia, su eventual incremento depender de las estrategias de localizacin de las mismas, que contar con el apoyo importante de las visitas oficiales. En los ltimos aos, esas visitas de ministros, del presidente del Gobierno y del Rey se han producido con frecuencia, lo que debera verse continuado e incluso intensificado. Finalmente, los contactos culturales dependern principalmente de Casa Asia, cuyo presupuesto se ha reducido sustancialmente, por lo que las relaciones entras las respectivas sociedades dependern en no poca medida, de los encuentros europeos y de los que puedan organizar los think-tanks espaoles. A ttulo ms general, las autoridades espaolas debern tomar contacto con los nuevos dirigentes de China con ocasin de la celebracin, en marzo, de la Asamblea Popular Nacional (que nombrar presidente a Xi Jinping y primer ministro a Li Keqiang). Otra accin que debe emprender la diplomacia espaola es hacer todo lo posible para que el Ao de Espaa en Japn (octubre 2013-junio 2014), que se solapa en parte con el Ao de Japn en Espaa (junio 2013-julio 2014) sirva realmente para fomentar las relaciones bilaterales. Los precedentes (por ejemplo, el Ao de Espaa en China) mostraron algunas debilidades, que
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habr que corregir en esta ocasin. Finalmente, y a pesar de las restricciones presupuestarias, Espaa debera hacer un esfuerzo mayor por garantizar el xito de los Foros y Tribunas que se han creado con algunos pases asiticos. En particular, deber aprovecharse al mximo el Foro Espaa-China (que se reunir en el segundo trimestre de 2013 en Beijing), por coincidir con el 40 aniversario del establecimiento de relaciones diplomticas y el 10 aniversario de la constitucin del Foro.
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En principio, y teniendo en cuenta los datos objetivos disponibles y las predicciones ms plausibles, 2013 se presenta como un ao relativamente tranquilo para la poltica internacional, al menos en comparacin con algunas pocas recientes. En contraste con el quinquenio 20032007 (marcado por el enorme trauma provocado por el 11-S y por la llamada guerra global contra el terror, con sus derivadas en Irak y Af-Pak), o en comparacin con el quinquenio 2008-2012 (dominado por la peor crisis financiera y econmica internacional vivida desde 1929), la situacin actual resulta bastante menos dramtica, tanto desde el punto de vista de la economa (con un euro aparentemente salvado desde septiembre de 2012 y con una tmida recuperacin mundial en el horizonte) como desde el de la seguridad (con crisis como la de Mali pero sin conflictos de alta intensidad internacional, salvo los sobresaltos que puedan producirse en Siria o Irn). Tambin en el mbito regional, en contraste con la dcada anterior, el panorama aparece menos convulso en Europa del Este (si se recuerda la guerra de Georgia de 2008 o las recurrentes crisis energticas de antao entre Rusia o Ucrania) o en frica Subsahariana (si se compara con la situacin vivida durante la gran crisis alimentaria de 2007-2008). Tampoco se esperan grandes acontecimientos en Amrica Latina (salvo el impacto que pudiera producir la ausencia de Chvez) o en la amplia zona de Asia-Pacfico, aunque las ambiciones territoriales de China podran elevar la temperatura ms all de lo deseable. Y en el Mediterrneo, donde continuarn las turbulencias asociadas al despertar rabe, difcilmente se alcanzar el vrtigo que hizo desestabilizarse (o incluso caer) a varios regmenes polticos aparentemente estables hace apenas dos aos. Incluso en el mbito poltico, tras un 2012 marcado por procesos de renovacin del poder en todas las grandes potencias mundiales (EEUU, China, Rusia y Japn), 2013 se presenta como un ao sorprendentemente plcido. Sin embargo, durante este ao de transicin y calma relativa, Espaa seguir encontrndose en el centro de una tormenta perfecta, formada por la recesin, el desempleo, el endeudamiento, una elevada prima de riesgo, los recortes, el malestar social, la deslegitimacin institucional, las denuncias de corrupcin, las tensiones territoriales (con un desafo independentista en Catalua especialmente grave), la prdida de imagen internacional, la vulnerabilidad diplomtica y el repliegue de la cooperacin y de la proyeccin militar. A pesar de este oscuro panorama, no cabe descartar la posibilidad de que nuestros responsables polticos y todos aquellos organismos e instituciones que contribuyen, en mayor o menor medida, a la formulacin e implementacin de la accin exterior sepan aprovechar la crisis, haciendo de la necesidad, virtud. Como se ha puesto de relieve a lo largo de estas pginas, la crisis econmica est poniendo a prueba la poltica exterior espaola en tres mbitos fundamentales, referidos a sus capacidades, sus contenidos y su coherencia. Evidentemente, una drstica reduccin de recursos como la experimentada por los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperacin y de Defensa plantea retos de gran magnitud a sus responsables, algunos de muy difcil solucin. Sin embargo, tambin cabe argumentar que la escasez de medios est obligando a replantear los fines, de manera tal que, por primera vez en muchos aos, existe un debate incipiente sobre las prioridades de la
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poltica exterior espaola. A su vez, la complejidad y magnitud de la crisis invita a los actores concernidos a contemplar la accin exterior como un todo, que se alimenta de polticas de naturaleza muy diversa (econmicas, comerciales, militares, educativas, culturales, etc.), y a preocuparse por garantizar su complementariedad, o lo que es lo mismo, su coherencia interna. Inevitablemente, este ejercicio adquiere rpidamente una dimensin europea, como se constata cada vez que se cierra una embajada espaola, cuyas funciones podrn ser asumidas en buena medida por la correspondiente delegacin de la UE. En otras palabras, la crisis est acelerando la reflexin que ya vena desarrollando la diplomacia espaola sobre aquellos objetivos y prioridades de nuestra poltica exterior que son susceptibles de europeizacin y cules, debido a su propia naturaleza, debern permanecer en manos espaolas. A ttulo ms general, cabe esperar que la crisis sirva al menos para alertar a las elites polticas sobre la importancia de prestar ms atencin a nuestro entorno y a la posicin de Espaa en la globalizacin. Para que este cambio de actitud se consolide y genere los beneficios deseables seguramente ser necesario que el proceso se vea acompaado de otros dos cambios fundamentales. Por un lado, sera deseable que existiera un amplio consenso nacional entre las principales fuerzas polticas en torno a los grandes asuntos que dominarn la agenda exterior de Espaa durante y (sobre todo) despus de la crisis. Por otro, las elites polticas deberan asumir que la accin exterior es algo que compete al conjunto de la sociedad, y que sta debe tener mayores (y mejores) cauces para manifestar sus opiniones al respecto.
Real Instituto Elcano Coordinado por Ignacio Molina con la colaboracin de Haizam Amirah-Fernndez, Flix Arteaga, Pablo Bustelo, Gonzalo Escribano, Carlota Garca Encina, Carmen Gonzlez Enrquez, Carlos Malamud, Iliana Olivi, Fernando Reinares, Alicia Sorroza y Federico Steinberg, y con presentacin a cargo de Emilio Lamo de Espinosa y conclusiones de Charles Powell.
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