Marco de polticas para el financiamiento de la innovacin en economas en vas de industrializacin ________________

por Morris Teubal1

Introduccin
El objetivo de este trabajo es analizar temas relacionados con el financiamiento de la innovacin en economas en vas de industrializacin desde el marco de una poltica tecnolgica (o de tecnologa e innovacin), que incorpore estrategias estructuralistas, evolucionarias y sistmicas. Especialmente, en los ltimos 10 a 15 aos han surgido estrategias evolutivas para el cambio econmico (Nelson y Winter, 1982; Nelson, 1994; Metcalfe, 1994,5), una perspectiva sistmica de la innovacin (Nelson, 1993; Lundvall, 1992; Edquist, 1997; David y Foray 1994), y polticas promotoras de actividades tecnolgicas que incluyen ambos aspectos, adems de elementos estructuralistas (Metcalfe op. cit.; Lipsey y Carlaw, 1997; Malerba, 1997; y Teubal, 1996a, 1997a,c). Mi hiptesis es que estos nuevos enfoques sobre tecnologa y poltica tecnolgica determinan un marco de poltica tecnolgica y de innovacin, que tiene consecuencias significativas para el financiamiento de la innovacin en economas en vas de industrializacin. Los principales temas que se debaten en el rea del financiamiento incluyen la idoneidad de las subvenciones para promover la actividad tecnolgica en general, y la investigacin y desarrollo (I+D) en particular, as como el papel apropiado del capital de riesgo. En este campo, observamos una amplia diversidad de opiniones. En primer lugar, una corriente sostiene que los prstamos son ms adecuados que las subvenciones por motivos relacionados con un peligro moral ("moral hazard") y que las polticas que promueven fondos de capital de riesgo podran hacer innecesario el apoyo directo a la I+D. La opinin opuesta sostiene que, en muchos contextos, las subvenciones son la manera ms adecuada de promover la I+D y que, aunque es cierto que, con el tiempo, una industria madura de capital de riesgo puede reducir la necesidad del apoyo gubernamental directo para I+D e innovacin, hay slidas razones para creer que las subvenciones de I+D abonarn el terreno para el desarrollo de una industria de capitales de riesgo y que los distintos medios para financiar la investigacin y el desarrollo son probablemente complementarios, incluso durante la fase inicial de este nuevo segmento del mercado financiero. El presente trabajo procura demostrar que una discusin efectiva de estos temas puede enriquecerse con el amplio marco de polticas tecnolgicas que origin la teora evolutiva y la de los sistemas de innovacin. Una vez que se reconoce, por ejemplo, que el principal objetivo de las polticas de apoyo directo a la I+D en las empresas es promover el aprendizaje de la innovacin, y que un proceso de aprendizaje efectivo en una economa que antes no realizaba I+D es la generacin de una "masa crtica de proyectos", se fortalecer la "causa" de los incentivos slidos y constantes a la I+D y la innovacin. Adems, el costo para la economa (en trminos de aprendizajes perdidos y menores impactos) de los obstculos administrativos y otros costos de transaccin asociados con los prstamos (por ejemplo, obtener una garanta bancaria) pueden ser mayores que los previstos anteriormente.
1 Departamento de Economa, The Hebrew University, Jerusaln, y Grupo de Poltica de Desarrollo Industrial, The Jerusalem Institute for Israel Studies. Esta es una versin abreviada y revisada de un documento presentado en la Mesa Redonda Difusin, Asimilacin y Uso de la Tecnologa en las Empresas, auspiciada por la Divisin de Infraestructura y Mercados Financieros del Banco Interamericano de Desarrollo, Febrero 1998. El autor agradece los comentarios recibidos durante la Mesa Redonda, particularmente aquellos de C. Abeledo, N. Giglo, J. Llisterri y R. Mayorga.

Este trabajo tiene dos secciones. La primera seccin presenta los elementos principales de la perspectiva evolutiva y sistmica de las polticas tecnolgicas y de innovacin, segn se aplican a programas especficos que promueven directamente la innovacin en las empresas. Los programas considerados son los de poltica tecnolgica horizontal (PTH) dirigidos a introducir y difundir nuevas actividades tecnolgicas, como la I+D y la transferencia de tecnologa en las economas en vas de industrializacin sin discriminar entre sectores o tecnologas (Teubal, 1996a, 1997a). Este tipo de programas no dirigidos debe jugar un papel cada vez ms importante en dichas economas. El trabajo no analiza los distintos puntos de vista sobre el concepto de "tecnologa" que ya han sido discutidos a fondo en numerosos trabajos, pero stos subyacen en las distintas estrategias hacia las polticas (en particular, la visin estructuralista y evolutiva de la tecnologa es la base de los programas de PTH). La segunda seccin analiza algunos temas concretos de polticas vinculados con el anlisis realizado previamente, particularmente el tema de subvenciones versus prstamos y el papel del capital de riesgo en el financiamiento de la I+D y la innovacin en las economas en vas de industrializacin. La seccin de conclusiones incluye temas de poltica para investigacin futura.

La promocin directa de empresas: hacia una perspectiva evolutiva de los programas de poltica tecnolgica horizontal (PTH)
El anlisis comienza con el marco de polticas que parecen adecuadas para los programas individuales que, en un frente amplio, estimulan directamente la actividad tecnolgica en las empresas. Estos programas se han denominado programas de poltica tecnolgica horizontal .2 Las polticas de tecnolgicas horizontales (PTH) promueven actividades socialmente deseables (ATSD) en un amplio espectro de sectores industriales y de tecnologas, incluyendo la I+D clsica en las empresas, la transferencia de tecnologa, la absorcin y la difusin, ciertos tipos de infraestructura tecnolgica, y otras "funciones" (Teubal, 1996a,b).3 Todas stas contrastan con el apoyo a la tecnologa en sectores determinados y con las polticas dirigidas a ciertas industrias nacientes o a tecnologas especficas. La existencia y el papel potencial de estas polticas han recibido una atencin escasa en el pasado, tanto de parte de los economistas neoclsicos como de los economistas que siguen una perspectiva ms evolutiva, a pesar de su difundido uso en las economas avanzadas como en las de los pases en va de desarrollo.4 Cabe mencionar que la existencia de PTH no slo es congruente con las polticas y los programas orientados, sino tambin que el desarrollo de programas horizontales podra conducir a un conjunto de programas ms selectivos y focalizados, como resultado del aprendizaje tanto por parte de quienes reciban los incentivos como por las agencias a cargo de ejecutar las polticas. Adems, es importante reconocer que, en principio, cualquier cartera razonablemente aceptable de polticas dirigidas a promover la reestructuracin de sistemas nacionales de innovacin no puede excluir ni las polticas horizontales ni las focalizadas5 (vase, a continuacin, la seccin sobre ciclo de polticas tecnolgicas). Presentar dos argumentos adicionales y luego algunos ejemplos. En primer lugar, las PTH generalmente incluyen una componente de "neutralidad de los incentivos", especialmente en la fase inicial de implantacin de un programa especfico, toda vez que la ubicacin, solidez y naturaleza particular de la falla del mercado no sean fcilmente identificables por el gobierno. Esto no significa que
2 Esta seccin expande el trabajo presentado en Teubal, 1996a, 1996b, 1997a y 1997b. 3 El apoyo se refiere aqu tanto a la actividad misma como al aprendizaje con respecto a esta actividad. Vase Teubal, 1996b. 4 Puede hallarse una explicacin de esta "omisin" relativa en Teubal 1997a. El documento del Banco Mundial sobre el milagro asitico tambin ha ignorado en su mayor parte estas polticas. 5 Targetted, en el original en ingls (N. de T.)

los gobiernos no puedan desarrollar acciones pro-activas para identificar opciones estratgicas sin excluir el apoyo, inclusive dentro del mismo programa, de los proyectos generados de abajo hacia arriba. Esto tampoco significara necesariamente que hay incentivos preferenciales (el programa todava sera horizontal aunque no estrictamente neutral aun cuando incluya incentivos preferenciales a algunas industrias, tecnologas o empresas). En segundo lugar, debe hacerse una distincin entre el apoyo basado en el proyecto y el apoyo a "actividades globales": en el primero los incentivos se otorgan a proyectos especficos (por ejemplo, el apoyo de Israel a la I+D clsica) mientras en el segundo se bonifican los desembolsos totales en la actividad durante un perodo anual, por ejemplo con incentivos fiscales para empresas que invierten en I+D. Esta distincin es importante para determinar, especficamente, si existe la posibilidad de inducir un proceso de aprendizaje colectivo alrededor de la nueva actividad como en el caso del "apoyo basado en proyectos" (vase a continuacin). No ocurre as - por lo menos en el mismo grado - con el apoyo global a actividades de I+D. Mencionar varios programas que podran considerarse horizontales: (i) incentivos tributarios a la I+D de empresas, por ejemplo, el esquema del 150% de Australia; (ii) el apoyo de Alemania para el personal de I+D en PYMEs durante los aos ochenta (Meyer-Kramer 1995); (iii) el apoyo para la transferencia de tecnologa en la postguerra, por ejemplo en Japn donde algunos esquemas parecen haber sido horizontales (Nagaoka, 1989); (iv) las subvenciones a la I+D en empresas, como por ejemplo en Israel y en otros pases avanzados y de industrializacin reciente (Teubal, 1993); (v) el esquema de compaas de enseanza (teaching companies) en el Reino Unido (Senker y Senker 1994 ); y (vi) los esquemas de consultora para apoyar PYMEs, por ejemplo el programa de gestin de la innovacin de la Unin Europea (Comisin Europea, 1995). De hecho, las PTH parece ser bastante difundidas y esto se debe a su relevancia y atractivo tanto para pases avanzados como para pases de industrializacin reciente (NICs). El atractivo de las PTH se deriva de varios factores. En primer lugar, existen fuertes necesidades estratgicas que son, por s mismas, "horizontales" y cuya implementacin podra inducir procesos acumulativos de aprendizaje colectivo. Estas incluyen la necesidad de desarrollo y modernizacin tecnolgica en pases de industrializacin reciente que se estn abriendo al comercio internacional (por ejemplo, Mxico, Chile y Argentina a fines de los aos ochenta y principio de los noventa) y otros que estn emprendiendo una transicin desde la absorcin de tecnologas a la I+D en empresas (Corea y Taiwn, a fines de los aos setenta y principios de los ochenta; vase Kim, 1993 y San Gee, 19936; la generalizada ausencia de la I+D orientada al mercado en empresas del bloque de pases ex-socialistas donde la I+D se concentraba anteriormente en laboratorios gubernamentales sectoriales (Radosevic, 1996); la difusin y mejora de la I+D en empresas en los llamados pases perifricos de Europa; la transicin a tipos ms sofisticados de desarrollo tecnolgico en pases o bloques donde ya se han transformado en rutina los tipos ms estandarizados de actividades (por ejemplo, el desplazamiento hacia la I+D pre-competitiva y colaborativa en la Europa de los aos 80 y en otros pases).;7 En segundo lugar, el atractivo de dichas polticasespecialmente en comparacin a las polticas dirigidasse deriva de la posibilidad de implementarlas sin fuertes capacidades iniciales de poltica, siempre y cuando la agencia gubernamental tenga una disposicin y una capacidad para aprender. Esto se debe en parte a la "divisibilidad" de la actividad promovida en un conjunto de proyectos distribuidos en el tiempo en vez de una (o un pequeo grupo) de inversiones grandes coordinadas, como parecera ser el caso en las polticas
6 De hecho, el "cambio estructural" debe definirse, realsticamente, incluyendo tanto un componente "vertical" (por ejemplo, surgimiento de nuevas industrias y cada de viejas industrias) como un componente "horizontal" (por ejemplo, la introduccin y difusin de la investigacin y el desarrollo dentro de un sector econmico existente). 7 Para Europa en los aos ochenta vase Dodgeson y Rothwell, 1992. La Comisin Europea emprendi, dentro de los programas estructurales, varios programas semi-horizontales que abarcan sectores pero que son especficos de una clase de tecnologas como, por ejemplo, el Programa Esprit para tecnologas informticas y el Programa BriteEuram para tecnologas de materiales. El Magnet Committee de Israel que respalda consorcios de alta tecnologa para desarrollo tecnolgico genrico en colaboracin desde 1992 (despus de ms de 22 aos de concentrarse casi exclusivamente en la promocin de I+D empresarial clsico) es un programa plenamente horizontal.

dirigidas tradicionales. En tercer lugar, una vez que se lleva a cabo un proceso efectivo de aprendizaje, sera posible "endogenizar" las actividades apoyadas, es decir, que las adoptara el sector privado (por lo menos la parte "rutinizada" de la actividad) con menos apoyo del gobierno. Por ltimo, las PTH promueven la "variedad", lo cual es importante en "trminos evolutivos". Esto puede parecer paradjico pero no lo es cuando prevalece la incertidumbre fundamental en ambientes en que estas no prevalecan en el pasado, una caracterstica frecuente de las ATSD recientemente respaldadas. Si bien, desde un punto de vista formal, un nmero creciente de programas est siguiendo una perspectiva de aprendizaje, frecuentemente la medida en que esto se cumple parece limitada. Por ello se necesita especificar ms, e ilustrar con ejemplos, en qu consiste tal perspectiva de aprendizaje. Ms adelante se har referencia a los componentes del aprendizaje, aspectos del aprendizaje y el aprendizaje organizativo, as como a la generacin pro-activa de proyectos, una labor significativa durante la fase inicial de las polticas. La mayora de los ejemplos y el anlisis se efectuar haciendo referencia tanto a la I+D en empresas como a otras alternativas tecnolgicas como la transferencia de tecnologa, la introduccin de nuevas tcnicas de gestin y la I+D pre-competitiva, basada en la cooperacin entre empresas. El ciclo de las polticas tecnolgicas El marco bsico de PTH incluye la idea de un ciclo de polticas tecnolgicas (CPT) con fases iniciales y maduras. Supone un proceso simple, ms bien implcito, de aprendizaje dentro de las empresas (vase la Tabla 1). Tabla 1: El aprendizaje en el modelo bsico de PTH

El aprendizaje es implcito y se lleva a cabo durante la fase inicial del ciclo de polticas.

La reestructuracin de polticas de la fase madura est focalizada en las fallas del mercado mientras ignora el aprendizaje.

La consecuencia principal del modelo bsico es el ciclo de poltica tecnolgica que refleja, en gran medida, el ciclo de vida estndar de los productos. En este contexto, el objetivo de la fase temprana es la generacin pro-activa de una masa crtica de proyectos para el aprendizaje eficiente, mientras la fase madura de la poltica se concentra en la reestructuracin de polticas, incluyendo drsticas reducciones del apoyo a proyectos de rutina y mayor apoyo a tipos ms complejos de innovacin.

Dinmica del aprendizaje La Tabla 2 resume las caractersticas de la dinmica del aprendizaje y las fallas de mercado del modelo bsico, as como las implicancias de la estructura de incentivos a las ATSD. La siguiente seccin tratar ms especficamente la ndole de los procesos de aprendizaje existentes en el sector empresarial, como resultado de la implantacin de polticas como las que se discuten aqu.

Tabla 2: Dinmica del aprendizaje y las fallas del mercado e implicancias para los incentivos 1. Situacin inicial estilizada Externalidades generalizadas (todos aprenden de todos). Ignorancia de los encargados de dictar polticas (acerca de la ubicacin de las fallas del mercado y la identificacin de proyectos con un alto retorno social). ---------------------------- Neutralidad de los Incentivos

2.

Efectos dinmicos Agotamiento de algunos tipos de aprendizaje (y externalidades)aquellos vinculados a proyectos

de rutina. Nuevas oportunidades para "proyectos complejos" y para nuevos tipos de ATSD, por ejemplo, I+D genrica y cooperativa.

---------------------------- Incentivos ms selectivos

El ciclo de polticas tecnolgicas (modelo bsico) Esta seccin ampla la descripcin de las caractersticas de las fases inicial y final del modelo bsico del ciclo de polticas tecnolgicas. Las Tabla 3 y 4 (tomadas de Teubal, 1996a) presentan las principales caractersticas de las fases iniciales (o experimentales) y maduras de una de una poltica ideal de promocin de la I+D y la innovacin en empresas, que describe el contexto de los pases de industrializacin reciente que desean promover la tecnologa y la innovacin.8 Cada fase tiene objetivos y metas especficos (columna 1); un conjunto especfico de obstculos, fallas de mercado y restricciones de polticas (columna 2); y un marco de polticas y un grupo de componentes de polticas (columna 3). Las diferencias en los objetivos y metas son importantes. Durante la fase inicial el objetivo es allanar el camino para una endogenizacin generalizada del proceso de la I+D en la economa, asegurando en primer lugar el proceso de aprendizaje colectivo, acumulativo y multidisciplinario de la I+D (el cual a su vez podra requerir la ejecucin de, por lo menos, una masa crtica de buenos proyectos de I+D). El objetivo de la fase madura es reestructurar la poltica de promocin de I+D, tanto en trminos de menor
8 Cabe mencionar aqu que la promocin de la innovacin y el desarrollo tecnolgico en estas economas requiere una variedad de programas, incluyendo programas horizontales del tipo descrito aqu.

apoyo a la I+D de rutina, como de incentivar a las firmas para que emprendan proyectos ms complejos que impliquen riesgos mayores pero a la vez mayores rendimientos esperados. Los supuestos que sustentan este enfoque de los objetivos de la fase madura son que el despegue o la endogenizacin del proceso de I+D ya se ha llevado a cabo, como resultado de polticas satisfactorias en la fase inicial, que ya ha surgido un conjunto de proyectos de rutina en los cuales, en cierta medida, el aprendizaje se ha agotado, y como resultado se ha reducido la brecha entre la rentabilidad social y la privada. Se debe observar tambin que un objetivo de las polticas en la fase inicial es el desarrollo de capacidades de polticas con el fin de poder emprender la reestructuracin necesaria en la fase posterior mientras se aplican en forma creciente criterios de apoyo selectivos en vez de los neutrales.

Tabla 3 Ciclo de polticas tecnolgicas: La etapa inicial Objetivos/Metas * Generalizacin de la I+D en las empresas nacionales Obstculos, fallas de mercado y restricciones de la poltica *Ausencia de buenos proyectos de I+D Marco de polticas y componentes de la poltica Proceso de aprendizaje: la agencia gubernamental fomenta vinculaciones, promueve ciertas taxonomas de proyectos y codifica las experiencias de distintas polticas. Apoyos slidos y flexibles

Proceso acumulativo de aprendizaje colectivo y multidisciplinario * Alcanzar una masa crtica de proyectos

* Fallas de mercado generalizadas * Falta de prctica de I+D en las empresas

* Desarrollar capacidad para formular e implementar polticas * Definir incentivos especficos para I+D en empresas

Mercados de consultora de I+D y de asesoramiento tcnico y financiero poco desarrollados * Marco institucional parcialmente inadecuado * Marco de polticas gubernamentales inadecuado

* Combinacin entre incentivos econmico/financieros y polticas para desarrollo institucional y de mercados * Preponderancia de la neutralidad en los incentivos y mecanismos financieros * Polticas pro-activas para promover proyectos * Inversin en nuevas capacidades para formular e implementar polticas (entrenamiento de personal, seminarios, etc)

Tabla 4
Ciclo de polticas tecnolgicas: La etapa madura Objetivos/Metas Obstculos, fallas de mercado y restricciones de la poltica Objetivo: *Reformulacin de la poltica Metas: Marco de polticas y componentes de la poltica *Limitaciones presupuestarias Limitaciones polticas (por ejemplo: influencia poltica de las empresas grandes) * Capacidad inadecuada para identificar fallas de mercado relevantes y categoras apropiadas de proyectos de I+D * Falta de personal de I+D * Altos costos de transaccin

* Reduccin del apoyo a nuevos proyectos de rutina

Mayor selectividad e incentivos menos generalizados

* Fomentar la transicin a proyectos de I+D ms complejos * Apoyar nuevas categoras de emprendimientos tecnolgicos. Por ejemplo: proyectos precompetitivos de cooperacin entre varias empresas

Nuevas categoras de proyectos

* Obstculos, fallas de mercado y restricciones asociadas a los nuevos tipos de I+D

Las restricciones de polticas que enfrentan los encargados de tomar decisiones muestran una diferencia significativa entre las dos fases. Bajo un esquema ideal como el descrito aqu, no existe una verdadera restriccin presupuestaria en la etapa inicial puesto que hay una ausencia generalizada de buenos proyectos y de las prcticas asociadas de bsqueda y de gestin organizativa. De esta manera, prcticamente cualquier buen proyecto debe recibir el apoyo del gobierno (cabe destacar que el criterio de bondad debera ser absoluto y no relativo, mantenindose a la vez flexible y general). Este no es el caso en la fase madura, cuando surge continuamente del sistema un flujo constante de proyectos con rentabilidad privada positiva, creando una excesiva demanda por los fondos del gobierno (a los niveles de apoyo de la etapa inicial) y una restriccin presupuestaria efectiva. Sin embargo, en esta fase posterior, el poder poltico de las grandes empresas puede obstaculizar la reestructuracin de los incentivos hacia tipos de proyectos y actividades novedosos y de mayor riesgo (tales como consorcios de cooperacin precompetitivos, en vez del desarrollo de productos y procesos de una sola empresa). Por supuesto, la reduccin del apoyo a proyectos rutinarios es el resultado del hecho de que mientras la etapa inicial se caracteriza por las fallas de mercado generalizadas, en la fase madura stas se encuentran solamente en algunos grupos de proyectos. En esta fase, los proyectos que requieren apoyo tienden a ser sofisticados, grandes y de naturaleza totalmente distinta, y requieren capacidades adicionales en las empresas. De manera correspondiente, la mayor selectividad, los criterios especficos y los instrumentos de polticas apropiados para diferentes clases de proyectos, deben sustituir al apoyo principalmente masivo y neutral de la etapa inicial.

El modelo PTH extendido (aprendizaje organizativo) Teubal (1996b) analiza varias estrategias para el aprendizaje organizativo (por ejemplo, perspectivas evolutivas y perspectivas de escuelas de negocios) y presenta dos estudios de caso: un estudio de la historia de la I+D en una empresa de instrumentos para diagnstico por imgenes en Israel, en su primera dcada de existencia, focalizada en los derrames (spillovers) desde los primeros proyectos hasta los ms recientes; y un estudio de la iniciacin de actividades de I+D de una firma de fundicin en Chile y la introduccin simultnea de nuevas prcticas de gestin y organizacin relacionadas con la innovacin. Ambas firmas se vieron directamente influenciadas por un conjunto de PTH que promovan la I+D en la empresa y, aunque la primera se concentra en el "aprendizaje para innovar" de una serie de proyectos a lo largo del tiempo sin considerar explcitamente la implantacin de nuevas prcticas, la segunda se concentra en la ndole de las nuevas prcticas relacionadas con la innovacin, introducidas como parte del primer proyecto de I+D de la firma (los detalles del primer caso se presentarn en la prxima seccin). Estos casos sugieren un modelo de PTH extendido que toma en cuenta tanto el aprendizaje organizativo (en contraste con el individual) como el seguimiento del programa. Algunas implicancias del modelo extendido de PTH se resumen en la Tabla 5. Tabla 5: Conclusiones de l modelo extendido

1. Se deben tener en cuenta las fallas de mercado en la adopcin y difusin de nuevas prcticas relacionadas tanto con la innovacin como con las tradicionales fallas de mercado.

2. Mayor importancia de adoptar una poltica tecnolgica basada en una clara estrategia de aprendizaje (mayor variedad y complejidad de situaciones a tratar mediante las polticas y la necesidad de considerar el seguimiento de polticas).

3. Mayor importancia de la dimensin estratgica de las PTH (debido a su relacin ms estrecha con las estrategias de las empresas y a la necesidad de considerar el seguimiento de las polticas). Conclusiones Las PTH son polticas que favorecen o estimulan el mercado y que tienen una importancia estratgica para la economa. Si se disean e implementan correctamente tambin son "polticas livianas" congruentes con los objetivos y las polticas macroeconmicas (el xito de su implementacin conducir a una reduccin relativa de desembolsos gubernamentales para apoyar las ATSD inducidas por el programa). Queda claro, no obstante, que el xito en su implementacin requiere adoptar una "estrategia de aprendizaje" de la poltica durante la fase inicial y encarar la reestructuracin de las polticas en la fase final. El logro de estos objetivos requiere mucha atencin e implica polticas que vayan ms all de los

meros incentivos, incluyendo la adopcin explcita de una perspectiva evolutiva, un esfuerzo explcito en el diseo de programas y el desarrollo de capacidades dentro del gobierno. Se debe observar tambin que los tipos de fallas de mercado involucradas incluyen lo que podra denominarse "falla del mercado de la introduccin de nuevas prcticas relacionadas con la innovacin" como, por ejemplo, aquellas relacionadas con las firmas que todava no han "absorbido" o incorporado este tipo de innovacin organizativa. Este tipo de falla del mercado puede coexistir con un tipo ms convencional de falla "tipo Arrow" en la innovacin, que no est vinculada con la organizacin y que, en principio, podra tratarse con incentivos. Estrategia de aprendizaje de las PTH Aprendizaje de la innovacin en las empresas La comprensin de los procesos de aprendizaje por las firmas vis--vis la I+D y la innovacin es muy importante para las PTH dirigidas a este tipo de ATSD, pues el objetivo de la poltica incluye la promocin de dicho aprendizaje. Esta subseccin no analizar la bibliografa sobre aprendizaje organizativo. En Teubal (1996b) se realiza un anlisis parcial de dicha bibliografa y algunas implicancias para las PTH, incluyendo las que surgen de una diferencia entre el aprendizaje individual y el organizativo. El objetivo de esta subseccin es especificar los componentes del "qu aprender" y del "cmo aprender" en relacin con la I+D y la innovacin clsicas que emprenden las firmas individuales para desarrollar productos o procesos nuevos o mejorados. La Tabla 6 muestra los componentes considerados. Tabla 6: Componentes del aprendizaje para innovar las empresas

1.

Bsqueda de informacin tecnolgica y de mercado.

2.

Identificacin y generacin de nuevos proyectos de I+D e innovacin.

3.

Preseleccin, evaluacin y seleccin de nuevos proyectos.

4.

Gestin del proceso de innovacin.

5.

Transicin a una organizacin que aprende.

Hay una diferencia importante entre aprendizaje mediante bsqueda y el aprendizaje para buscar. El primero se refiere a informacin tecnolgica, de mercado, y otras informaciones que obtiene la firma travs de sus actividades de bsqueda independientemente de la metodologa aplicada y de la adopcin de nuevas "prcticas de bsqueda". Dicha informacin puede obtenerse en el contexto de un proyecto

especfico (Imai et al., 1988) y puede incluir tambin ideas para nuevos proyectos. El "aprendizaje para buscar" es un aprendizaje de ms alto nivel que concierne a la metodologa utilizada, por ejemplo, cmo efectuar investigaciones de mercado; o la introduccin de nuevas prcticas de gestin u organizacin (Nelson y Winter, 1982) para las bsquedas. Ambos aprendizajes incluyen un elemento experimental y un esfuerzo explcito para aprender o implantar un "capital organizativo" nuevo.9 Es importante destacar que los primeros proyectos de innovacin de una empresa, por ejemplo, en una economa de pas de industrializacin reciente, dependiendo de su estrategia puede llevar - o no - al "aprendizaje para buscar", aunque en todos los casos mejorar su " experiencia". La generacin de "buenos" proyectos podra ser un importante cuello de botella para las empresas que debutan en actividades de I+D e innovacin y, por lo tanto, deber ser uno de los objetivos de una PTH en su etapa inicial (Teubal, 1996b). Existe una gran variedad de metodologas para preseleccionar, evaluar y elegir nuevos proyectos. No tengo conocimiento de la existencia de estudios acerca del aprendizaje de las empresas en esta rea, pero presumiblemente est difundido y es de gran importancia para ellas. Con respecto a la gestin del proceso de innovacin, existe abundante literatura sobre la identificacin de algunos temas primordiales. Entre ellos se cuentan los siguientes: Vinculacin entre el diseo de producto y la produccin y la comercializacin, por ejemplo mediante coordinacin interna, equipos mixtos, programas de entrenamiento, etc. (vase Imai op. cit). Temas de presupuestacin, por ejemplo, los costos de marketing que, en el caso israel de principios de los aos setenta (comienzos de la industria civil de alta tecnologa), fueron constantemente subestimados.10 Seleccin y gestin del personal de I+D, por ejemplo personalidad y calificaciones de jefe de grupo; la combinacin entre habilidades especficas y generales (los japoneses durante los aos 70 y 80 parecen haber enfatizado ms que otros la importancia de que los miembros de un grupo tengan calificaciones especficas y generales); contratos con incentivos (por ejemplo, el uso de opciones de participacin en acciones).

Finalmente, el concepto reciente de una "organizacin orientada al aprendizaje" (por ejemplo, Garvin, 1992, y Nonaka y Takeuchi, 1994) es particularmente til para las empresas a las que el ambiente obliga a mantener un proceso continuo de reestructuracin y adaptacin. Dentro de una perspectiva evolutiva, la coevolucin exitosa del mecanismo de polticas por un lado y el sector privado por el otro, puede requerir que las instituciones y organizaciones participantes se conviertan en "organizaciones de aprendizaje".11

9 El aprendizaje de nuevas metodologas de bsqueda es un ejemplo de "aprendizaje para aprender" de Stiglitz (Stiglitz, 1988). 10 Vase Spiller y Teubal, 1977. Este artculo tambin seala los problemas de complementariedad y sustituibilidad entre marketing y la I+D, que podran ser relevantes en las etapas tempranas de una industria de alta tecnologa en pases no industrializados. 11 Teubal op. cit. Garvin identifica cinco elementos constitutivos de una organizacin de aprendizaje: solucin sistemtica de problemas, experimentacin con nuevos enfoques, aprendizaje de las experiencias y las prcticas de otros; y rpida y eficaz transferencia de conocimientos a travs de la organizacin. Como se mencion, esto tambin se aplica a las instituciones y organizaciones de polticas, por ejemplo, deben intentar aprender sistemticamente de las experiencias y prcticas de otras organizaciones extranjeras.

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Implicancias y temas especficos de polticas

El aprendizaje acumulativo: Un factor crtico para generar "demanda" para innovacin/investigacin y desarrollo en el sector privado Aprendizaje acumulativo El enfoque desarrollado en este trabajo asigna un papel importante a las polticas tecnolgicas gubernamentales para generar un proceso de aprendizaje acumulativo de la I+D y la innovacin u otras actividades tecnolgicas crticas para la reestructuracin y adaptacin de las empresas en las economas en vas de industrializacin. Este proceso de aprendizaje, que en programas horizontales abarca distintas empresas, sectores e incluso tecnologas, es un factor crtico para el crecimiento sostenido de dichas actividades tecnolgicas y para su "endogenizacin" ulterior, aunque sta sea parcial (una situacin en la que el sector privado emprendera en forma autnoma estas actividades inclusive con o sin incentivos drsticamente reducidos). Un importante vnculo crtico entre el aprendizaje de la innovacin y su crecimiento constante surge del hecho que el aprendizaje fomenta la demanda de dicha actividad por parte de las empresas privadas. Antes de considerarlo en forma ms explcita, quisiera recordar dos problemas que surgen en la generacin del aprendizaje acumulativo. En primer lugar, se trata de un proceso "colectivo", lo que significa que cada firma aprende de todas las otras durante los primeros 5 a 8 aos de la implementacin de un programa para promover la innovacin y la I+D en el sector privado. En segundo lugar, transformar un conjunto de procesos de aprendizaje individual en aprendizaje colectivo (y tambin, asegurar la amplia difusin de este acervo de conocimientos y experiencia) evidentemente no es evidentemente automtico porque requiere un esfuerzo explcito por parte de los encargados de dictar polticas, mucho ms all de la asignacin de incentivos monetarios. Una observacin final es que el problema no es el aprendizaje individual sino el aprendizaje organizativo que, a la larga, debe conducir al establecimiento y la difusin dentro de las empresas de las prcticas de gestin y organizacin de las nuevas actividades tecnolgicas. Creacin de demanda por las actividades tecnolgicas El proceso de aprendizaje acumulativo y colectivo, experimentado por el sector privado en general, sobre la innovacin, cul es su impacto potencial y cmo encarar la innovacin, tiene efectos de "mejora de oferta y capacidad" as como de "aumento de la demanda" de la innovacin. Estos dos conceptos van juntos, de la misma manera que la "oferta afecta la demanda" en nuevas reas de productos en las cuales abundan las asimetras de informacin y donde no se han asentado todava las dems condiciones para un mercado neoclsico maduro. Se debe observar que la "mejora de la oferta" significa aunque no exclusivamente - una capacidad de las empresas privadas para emprender actividades tecnolgicas o de innovacin, investigacin y desarrollo. (Debido a los costos de transaccin, problemas de derechos de propiedad intelectual y "activos complementarios", la posibilidad de generar agentes especializados para realizar I+D puede verse limitada, aunque los agentes especializados que apoyan los esfuerzos de las empresas individuales complementan la labor interna de estas empresas, deben surgir y seguramente surgirn en un proceso satisfactorio de difusin de la innovacin y la I+D.) Por otro lado, el aumento de la demanda deriva de la disposicin de las empresas a considerar la innovacin (ya sea sta generada internamente o suministrada externamente por organizaciones especializadas de I+D) como un medio para lograr sus objetivos. Se debe observar que, a menudo, el aumento de la demanda puede requerir la adopcin de una nueva estrategia por parte de estas empresas, una que sea compatible con el nuevo ambiente de la economa (estos mismos cambios, como la liberalizacin y globalizacin, que han convertido a la I+D y la innovacin en un factor crtico para el sector privado). Por varias razones, el aprendizaje colectivo puede ser tan importante como la experiencia individual para generar demanda de I+D por parte de una empresa. El ejemplo exitoso de otras empresas puede ser el factor crtico para inducir a una firma a emprender su primer proyecto de investigacin y desarrollo; pueden existir "efectos

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de distrito" tales como la aparicin de instituciones o agentes especializados que prestan servicios crticos de marketing, tecnologa y finanzas, que respaldan a un "recin llegado" en el negocio de I+D. La adopcin exitosa de las actividades de innovacin e I+D por los empresarios schumpeterianos puede aumentar la competencia con el efecto de que la supervivencia de las empresas depende de su decisin de emprender I+D y actividades de innovacin. Basndose en lo dicho, no es totalmente exacto que los programas de poltica tecnolgica horizontal (PTH) se rigen por la demanda, puesto que a menudo el cuello de botella inicial se debe tanto a la falta de demanda por I+D por parte de las empresas como a problema de costos (un problema del lado de la "oferta"). Adems, contrariamente a las opiniones aceptadas, un programa diseado e implementado con xito deber tener en cuenta tanto a la oferta como a la demanda (un programa que proporciona incentivos frecuentemente se identifica con acciones del lado de la oferta del problema, ms especficamente con los costos, mientras los programas orientados a la demanda se relacionan habitualmente con programas de compras gubernamentales). Un esquema simple para ofrecer incentivos monetarios para la I+D - una alternativa simplista en el contexto de polticas neoclsicas - solamente resolvera el problema del costo de I+D. Sin embargo, esto tendra un efecto casi nulo sobre la cantidad de actividad emprendida en la economa si el cuello de botella principal es el problema doble de la falta de demanda por esta nueva actividad y la falta de capacidades para emprenderla. De esta manera, un esquema basado exclusivamente en incentivos que no promueva el aprendizaje colectivo no solamente no ser impulsado por la demanda sino que no generar la demanda necesaria para la innovacin y la I+D. Bajo estas circunstancias, la probabilidad de una introduccin exitosa y amplia de actividades de I+D e innovacin en el sector privado ser inevitablemente pequea. La relacin anterior entre aprendizaje colectivo de la innovacin y la generacin de demanda para la innovacin supone que el programa de apoyo a la innovacin fue diseado para satisfacer una necesidad real, colectiva y estratgica del sector privado. En consecuencia, las actividades tecnolgicas socialmente deseables que se apoyen, deben ser compatibles con esas necesidades. La flexibilidad en la aplicacin de dichos programas es otro tema a considerar (comprense los programas israel y chileno que respaldan directamente la actividad tecnolgica en empresas). Esto, a su vez, introduce interrogantes ms fundamentales sobre el mecanismo de polticas y la capacidad de implementarlas por el gobierno. Es imprescindible prestar atencin al fortalecimiento de estas capacidades para generar los programas que incluyan polticas tecnolgicas horizontales, y ms aun para emprender exitosamente tanto una cartera de programas horizontales como de programas dirigidos. Adems, en mi opinin, resulta estratgicamente incorrecto adaptar polticas de I+D e innovacin en economas en vas de industrializacin con un enfoque que parta de la hiptesis de que las capacidades de formulacin de polticas del gobierno inevitablemente son, y seguirn siendo dbiles. La importancia de las subvenciones En mi opinin, el anlisis anterior tiene consecuencias para la seleccin de instrumentos o incentivos para promover la innovacin y la I+D en el sector privado. Me concentrar aqu en los programas que apoyan directamente estas actividades en las empresas, especialmente en la fase inicial de la aplicacin de estas polticas , aunque la estructura conceptual se aplica en forma ms amplia a todos los programas que apoyan la transformacin de los sistemas nacionales de innovacin. Para mayor simplicidad comparar las subvenciones con los prstamos, pues esto agudizar los contrastes. Para los fines de esta comparacin, las ventajas relativas que tienen los incentivos "puros" mediante subvenciones son parcialmente aplicables a los prstamos que no sean reembolsables en caso de que falle el proyecto. Ms adelante se presenta una comparacin ms explcita con el interesante anlisis de B. Stone. La comparacin entre el financiamiento de proyectos mediante subvenciones y prstamos presupone la existencia de idoneidad en la utilizacin de los fondos. Esto es, a su vez, una condicin para el aprendizaje colectivo. En mi opinin, si no existen las condiciones mnimas de idoneidad, debera considerarse la postergacin de la implementacin de tal programa. Esta opinin se aplica a lo que dir sobre subvenciones versus prstamos y lo enunciar enfticamente para que resulte claro: si las

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condiciones son tales que un proceso de aprendizaje acumulativo requiere la utilizacin de incentivos mediante subvenciones y si dichos incentivos no pueden utilizarse en la economa (debido a razones histricas, corrupcin o lo que sea) entonces la implementacin del programa debera suspenderse o retrasarse. En mi opinin, para lograr el aprendizaje colectivo de la innovacin en un contexto donde dicha actividad estaba ausente o era escasa, se requiere reunir una masa crtica de proyectos en un plazo corto. En el caso israel a principios de los setenta, esto significara, por lo menos, 100 proyectos de investigacin y desarrollo al ao. Esto significa que se necesita aplicar incentivos slidos, claros y sin ambigedades, y que su continuidad sea creble para las empresas. Las subvenciones a proyectos individuales de desarrollo tecnolgico parecen ser la mejor manera de asegurar el requisito de claridad de los incentivos ofrecidos. Adems, un subsidio del 50% o ms de los costos de un proyecto de innovacin o de I+D constituye claramente un incentivo slido, tanto en trminos de ganancia esperada como en trminos de reducciones del riesgo. En mi opinin, es improbable que dicho nivel de incentivos a la innovacin y a la I+D se logre mediante prstamos, aun con tasas de inters subsidiadas. Las subvenciones tienen otras ventajas con respecto a los prstamos, en lo que respecta a procedimientos administrativos y particularmente al tiempo y el esfuerzo dedicado tanto por la agencia gubernamental como por las empresas, desde la presentacin de un proyecto de innovacin o I+D hasta su aprobacin. Por lo menos, parte de la experiencia de Mxico, Argentina e incluso Chile a principios de los aos noventa indica cuan engorroso puede resultar un esquema de incentivos a travs de prstamos (vase Teubal, 1992, que contiene una discusin del programa FIDETEC en Mxico). En el caso mexicano la aprobacin del prstamo para un proyecto exigahasta 1992la aprobacin de la agencia gubernamental (CONACYT), del Banco Nacional de Desarrollo (NAFIN) y del banco comercial que en definitiva otorgaba el prstamo. El proceso era largo y tambin necesitaba que la empresa ofreciera una garanta. El efecto fue una acumulacin de proyectos presentados que todava no haban recibido aprobacin final adems del riesgo, e incluso incertidumbre, sobre el xito final. Lo importante no es slo el tiempo y los costos involucrados, sino tambin el alto riesgo de que la aprobacin pudiese fallar en una de las etapas y la sensacin de que el sistema no es confiable como para que los empresarios dependan de l para apoyar la innovacin en forma sostenible. Si bien este ejemplo es probablemente un caso extremo de un mal sistema de prstamos para proyectos de innovacin, pienso que ejemplifica algunos de los problemas que se encuentran con este mtodo de otorgar incentivos. En el caso mexicano, una de las razones de la falta de "despegue" del programa FIDETEC hasta 1992 resida en los problemas administrativos asociados con los prstamos, que era el mtodo de otorgar incentivos a los proyectos presentados en los primeros aos de la implementacin del programa. En el programa FONTEC chileno, que hasta 1994 era ms exitoso que FIDETEC en 1992, el instrumento de prstamos fue eliminado en favor de subvenciones despus de los cuatro primeros aos de la fase de implementacin.

El anlisis de B. Stone Mi preferencia por las subvenciones a los programas de innovacin y de I+D es, a pesar de algunas diferencias, esencialmente congruente con las conclusiones de B. Stone en su interesante ensayo sobre el financiamiento de la innovacin (Stone, 1997). Su preferencia por los "incentivos directos a las actividades de I+D" - como subvenciones y algunos tipos de reembolsos - respecto de los "incentivos financieros y garantas", tales como prstamos subsidiados, garantas de prstamos, participacin de capital, est bien fundada. El marco conceptual de las polticas tecnolgicas presentadas en el presente trabajo muestra por qu, dentro de la categora de incentivos directos, las subvenciones son preferibles respecto de los prstamos para financiar las actividades innovadoras de las PYMEs. Por otra parte, el marco conceptual de las polticas tecnolgicas empleado por Stone esencialmente iguala la poltica con la concesin de incentivos y no trata explcitamente los procesos subyacentes de reestructuracin de empresas y los cambios en el sistema nacional de innovacin. Por lo tanto, no considera los problemas de seleccin,

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alcance y ordenamiento temporal de los programas. Adems, no considera explcitamente varios factores en el diseo de programas, por ejemplo, neutralidad versus selectividad, programas horizontales versus orientados, etc. Por ende, su encuadre no es adecuado para analizar la estructura de los programas que se necesitan para adaptar satisfactoriamente la economa a circunstancias externas e internas cambiantes. Adems, a nivel de programas individuales, la preferencia de un tipo de intervencin sobre otra bien puede depender de la madurez de las actividades de innovacin y de I+D en la economa. De esta manera, aunque creo firmemente que la iniciacin de un proceso de aprendizaje acumulativo de estas actividades puede requerir subvenciones en la fase inicial de un programa horizontal, la reestructuracin del programa que ocurre en la fase posterior de un programa implementado exitosamente puede implicar cambios en el nivel de apoyo a distintos tipos de proyectos as como cambios en las herramientas utilizadas para este fin. As, junto con la prescripcin de reducciones en el nivel de apoyo a las empresas que han acumulado suficientes capacidades de innovacin puede ser aconsejable cambiar la forma en que se conceden estos incentivos menores para los proyectos de rutina. Por ejemplo, en la nueva situacin, aproximadamente 10 aos despus de iniciarse el programa de apoyo a innovacin e I+D, las ya mayores empresas pueden estar mejor preparadas para soportar riesgos y, por ende, puede justificarse una sustitucin de subvenciones por prstamos. La conclusin de lo anterior es que el tipo de instrumentos usados para "financiar" la innovacin puede ser sumamente dependiente de las circunstancias que podran cambiar con el tiempo, en parte como resultado del programa mismo de respaldo tecnolgico. Un marco de polticas tecnolgicas invariante en el tiempo no podra considerar este factor. Adems una poltica basada solamente en incentivos implicara que una reduccin demasiado grande de los riesgos podra crear un riesgo moral y reducira la calidad de los proyectos presentados y aprobados. En contraste con esto, un marco de polticas generadoras de aprendizaje y demanda probablemente considerara la reduccin del riesgo de innovacin y de I+D como la mejor manera de inducir una masa crtica de proyectos para el exitoso aprendizaje acumulativo de estas actividades y su ulterior despegue y endogenizacin. Los costos, en trminos de abuso del sistema y riesgo moral, deben balancearse con los beneficios dinmicos de iniciar en la economa un proceso dinmico y acumulativo de innovacin e I+D. Por qu el capital de riesgo no puede desencadenar la introduccin y la difusin temprana de la innovacin en el sector privado? (Posibles implicancias de la experiencia israel) Una visin simplista del papel posible de las compaas de capital de riesgo en el financiamiento de la innovacin y la I+D afirmara que no hay razn ni obstculo especial por los cuales los pases no deban valerse de esta opcin. De esta manera una vez establecida sta, se eliminara la necesidad del respaldo estatal para estas actividades. El propsito de esta seccin es examinar esta posicin resumiendo brevemente los resultados preliminares obtenidos en un proyecto de investigacin en curso sobre el surgimiento y el desarrollo de la industria de capitales de inversin en Israel (Gelvan & Teubal, 1997). Demostrar que, en el caso israel, la industria de capital de riesgo slo surgi despus de 25 aos de desarrollar I+D industrial e industrias de alta tecnologa, adems de un conjunto de circunstancias favorables muy especficas explican conjuntamente el surgimiento de esa industria en 1993 y su crecimiento explosivo desde entonces. Adems, el respaldo continuo a la I+D en el sector privado no slo fue responsable, en primer lugar, del crecimiento de la alta tecnologa, sino tambin de la fase inicial de desarrollo de la industria de capital de riesgo en el perodo de cinco aos de 1993 a 1997. Por otra parte, dado el nivel real de desarrollo del capital de riesgo, queda claro que existen razones adicionales para que el tema de la reestructuracin y reduccin de los subsidios I+D figuren prominentemente en la agenda de polticas del pas de los aos 1998/99.

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Definicin y caractersticas del capital de riesgo El trmino capital de riesgo carece de una definicin clara. Una definicin limitada sugerida por Lam (1991) considera el capital de riesgo como inversiones de alto rendimiento en empresas de pequeo y alto riesgo que se efectan con el fin de aplicar comercialmente alguna innovacin tecnolgica. El concepto de capital de riesgo empleado aqu incluye esto junto con dos condiciones adicionales: que las inversiones se originen en un fondo especializado dedicado a este fin y que los propietarios de estos fondos busquen oportunidades de "salida" en el mediano plazo, ya sea en el mercado de acciones (por ejemplo, ofertas pblicas iniciales en NASDAQ) o a travs de fusiones y adquisiciones por parte de otras compaas. Debe enfatizarse que capital de riesgo es ms que dinero, el trmino tambin incluye una definicin organizacional sobre la forma en que se invierte el dinero. En la mayora de los casos, el capital de riesgo es administrado por organizaciones especializadas con una considerable experiencia acumulada en inversiones. Los inversionistas de capital de riesgo habitualmente adquieren una participacin en compaas de alta tecnologa, generalmente compaas jvenes que recin inician sus actividades. Los recursos as inyectados podran utilizarse como recursos "semilla" para I+D en las fases iniciales de las nuevas compaas o para financiamientos de fases posteriores, incluyendo las de financiamiento mezzanine (que precede a una oferta pblica inicial) en reas tales como I+D, marketing, equipo de capital, capacitacin, etc. Los inversionistas de capital de riesgo en compaas tambin dan asesoramiento sobre materias diversas (incluyendo gestin) y tambin tienen voz en el proceso de toma de decisiones de las compaas donde invierten. Por otra parte, los empresarios de alta tecnologa (i) estn vinculados a nuevas compaas tecnolgicas o compaas jvenes, generalmente pequeas; (ii) requieren los servicios sofisticados que prestan las compaas de capital de riesgo (servicios financieros, servicios de administracin y marketing), y (iii) el acceso a estos servicios y la utilizacin efectiva de los mismos requiere que un inversionista de capital de riesgo compre acciones de la compaa y participe activamente en el proceso de toma de decisiones, por ejemplo, en lo referente al desarrollo de productos, marketing, administracin, personal, alianzas y vnculos con otras compaas, orientacin de las ofertas pblicas iniciales de acciones, etc.12 Orgenes y desarrollo del capital de riesgo en Israel hasta los aos 90 Hasta 1991, Athena Venture Partners era la nica firma israel importante de capital de riesgo. No obstante, haba 30 aos de experiencia israel con diversas formas de capital de riesgo, aunque se trataba de una experiencia ms bien limitada y con caractersticas distintas de las del capital de riesgo en los aos 90. Lo que es ms, si bien en Israel existan ciertas inversiones de capitalistas de riesgo extranjeros desde 1962, no haba ninguna firma de capital de riesgo israel hasta la creacin de Athena en 1985. La primera inversin de capital de riesgo en la industria israel fue la que condujo a la fundacin de Elron Electronic Industries en 1962. Los socios eran dos: Discount Bank Investment Corporation (DBIC, una subsidiaria de uno de los tres principales bancos de Israel en ese entonces) que contribuy el 50% de la inversin de US$160.000, y el Rockefeller Venture Fund que aport el otro 50%. DBIC no era un fondo de capital de riesgo y su inversin no fue como la de una tpica compaa o fondo de capital de riesgo que planea salir de sus inversiones despus de un perodo limitado de 5 a 8 aos, sino que se trataba de una inversin a en una compaa industrial especial con la que contrajo un compromiso a largo plazo. El Rockefeller Venture Fund, por otra parte, "sigui la clsica poltica con limitacin de tiempo que es tpica de las inversiones de capital de riesgo" y sali unos aos despus. Elron dio nacimiento a dos compaas adicionales en los aos 60 (Elbit y Elscint) y con ellas sus fundadores obtuvieron impresionantes rentabilidades de sus inversiones.

12 Los empresarios tecnolgicos deben distinguirse de los intra-empresarios de alta tecnologa que surgen dentro de grandes conglomerados o grupos comerciales.

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Cabe mencionar que, en los aos sesenta, para las nuevas firmas era muy difcil obtener financiamiento adecuado y eran escasas las opciones de capital de riesgo. La Office of the Chief Scientist , del Ministerio de la Industria y Comercio, slo comenz a otorgar subvenciones para I+D en 1969-1970. Esta opcin slo parece haberse convertido en un factor importante en el financiamiento inicial hacia fines de los aos 70. Por ejemplo, las fuentes de fondos para la iniciacin de Scitex, una importante compaa de electrnica civil a principios de los aos noventa, no fueron estrictamente fuentes de capital de riesgo. En 1971 se alcanz un hito importante cuando Fred Adler, un inversionista de capital de riesgo de la costa este estadounidense, comenz a buscar oportunidades de inversin en Israel. Finalmente decidi invertir en Elscint, permitiendo que en 1972 esta compaa participara en la primera oferta pblica de una compaa israel en el NASDAQ. "Eso realmente ense cmo se poda hacer, demostrando el poder del capital de riesgo para convertir a una compaa en pblica y cosechar rpidamente utilidades". A pesar de este ejemplo exitoso las compaas de capital de riesgo eran reticentes a invertir en Israel, dados los obstculos impuestos por la burocracia del gobierno, los controles de divisas y las persistentes dudas sobre la posibilidad de repatriar las ganancias (a pesar de que oficialmente se asegurara lo contrario). Adems, haba altos niveles de impuestos personales y empresariales y la percepcin predominante era que Israel era un lugar inestable y hasta peligroso. Todo el financiamiento disponible para las compaas nuevasque en general era extremadamente escaso, no slo de fuentes de capital de riesgoprovena de Elron y otros grandes conglomerados y compaas, como el caso de Ormat Industries que fund Orbot a fines de los aos 70 (un ejemplo de desarrollo intra-empresarial). La situacin mejor en los aos 80 debido al peso creciente del apoyo generalizado de la Office of the Chief Scientist a la I+D industrial (incluyendo empresarios tecnolgicos). Esto cre incentivos para las inversiones en I+D, tanto por parte de firmas de capital de riesgo como de otras fuentes. Otro importante factor que explica el crecimiento de las inversiones de capital de riesgo en los aos ochenta es la actividad del Binational Industrial R&D Fund (BIRD) que apoy I+D conjunta entre compaas estadounidenses e israeles. Aunque no se relaciona directamente con el capital de riesgo, el BIRD tambin contribuy a reducir el riesgo empresarial y a incentivar la participacin extranjera en emprendimientos israeles". Otros dos factores fue la reduccin de los obstculos burocrticos y los controles monetarios, y el tratado de paz con Egipto. El resultado de todos estos factores produjo una pequea explosin de inversiones de capital de riesgo en Israel en los aos ochenta, con la participacin de alguna forma de capital de riesgo extranjero. Nuevamente, Elron (un conglomerado) invirti en compaas desprendidas del mismo, junto con un componente significativo de participaciones de capital de riesgo extranjero (por ejemplo, en Fibronics, Optroteck, Biotechnology General y Zoran). Es importante observar que aun cuando las compaas extranjeras de capital de riesgo hubieran preferido invertir en compaas israeles, no habran encontrado entonces socios locales de capital de riesgo porque slo haba una compaa local de capital de riesgo, y esto slo desde 1985 (en el ejemplo anterior el socio fue un holding israel de empresas de electrnica). Adems, parece que, aun cuando actuaron en forma conjunta con una empresa local, todava insistan en que "se estableciera una filial estadounidense de la compaa israel para servir formalmente como destinatario de la inversin". Athenala primera compaa local de capital de riesgofue fundada despus de una serie de xitos de inversiones de riesgo con firmas extranjeras de capital de riesgos, incluyendo ofrecimientos de acciones en Wall Street. Fred Adler fue un socio importante de Athena, dos socios adicionales fueron israeles (Tolkowsky, anteriormente de DBIC, y Elron). La situacin cambi dramticamente a partir de 1993 cuando una compaa estatal de capital de riesgo cre diez fondos especficos de capital de riesgo conjuntamente con compaas de capital de riesgo extranjeras y/o otras firmas extranjeras (Yozma Funds). ste y otros factores a ser analizados en este trabajo produjeron una enorme expansin de una industria nacional de capital de riesgo durante un intenso perodo de cuatro aos. El nmero de fondos de capital de riesgo de propiedad nacional y

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orientacin israel es de entre 30 y 60.13 Estas compaas manejan una cartera de inversiones entre 800 y 1500 millones de dlares. Las inversiones extranjeras de capital de riesgo pueden elegir entre una variedad de socios locales potenciales cuando consideran invertir en operaciones tecnolgicas en Israel. Adems, las perspectiva es que contine la expansin de esta industria y el nmero de empresarios tecnolgicos en el pas. Antecedentes de los aos ochenta El desarrollo del capital de riesgo y del empresariado tecnolgico durante los aos 90 no ocurri en un vaco. En realidad, la industria de tecnologa avanzada se haba desarrollado en Israel desde 1967, con un impulso inicial importante del sector militar y ms an en los aos setenta y ochenta con el apoyo slido y constante a la I+D civil, mediante subsidios otorgados por la Office of the Chief Scientist. Con estos, y otros, antecedentes podemos enumerar tentativamente un conjunto de condiciones preliminares bsicas que podran haber jugado un papel en los acontecimientos posteriores. Los puntos ms importantes son: 25 aos de experiencia en la industria de tecnologa avanzada. Empresariado tecnolgico abundante en los aos ochenta. Las crisis macroeconmica y financiera de mediados de los aos ochenta. Disponibilidad de mano de obra altamente calificada. Vnculos con los Estados Unidos. Apoyo masivo del gobierno a la investigacin y desarrollo.

En Gelvan y Teubal (1997) describimos cada uno de estos factores, incluyendo el papel de las subvenciones del gobierno a la I+D del sector privado. El programa horizontal de apoyo a la I+D industrial y otros programas (por ejemplo, el programa de incubadoras) parece haberse adaptado en forma ideal a la promocin de nuevos emprendimientos tecnolgicos. En los aos 90 hubo una ola de nuevos emprendimientos y esto, a su vez, represent una fuente considerable de demanda por los servicios ofrecidos por las compaas de capital de riesgo. Estas condiciones preliminares deben haber constituido un importante factor en la creacin de nuevos fondos de capital de riesgo y la constitucin de una industria de capital de riesgo en el pas. Factores desencadenantes Ms all de estos antecedentes, hubo factores importantes factores desencadenantes que jugaron un papel en el proceso iniciado en 1992/93. Primero mencionaremos tres factores generales en forma resumida y luego concentraremos nuestra atencin en la creacin de Yozma, una accin directa de poltica gubernamental. Entre los factores generales se incluyen: El resultado de la guerra del Golfo y el final del boicot rabe a Israel facilit una mayor inversin extranjera y en particular cre nuevas condiciones para las compaas israeles que actan en mercados mundiales. Las positivas condiciones macroeconmicas generales fueron favorables para las empresas de tecnologa avanzada.
Ver Y. Erlich en IVA 1997, p. 27 y E. Manor, IVA 1997, p. 39.

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Bajo costo de creacin de nuevas empresas, como por ejemplo en el caso de empresas de desarrollo de software, que se caracteriza por barreras minsculas de entrada. Esto ha permitido a muchos empresarios comenzar sus negocios prcticamente sin financiamiento externo. Creacin de Yozma.

La creacin de Yozma en 1993 Segn varios observadores un factor importante entre los que desencaden el proceso que comenz en 1993 14parece haber sido la creacin de Yozma en ese mismo ao. Yozma era una compaa de propiedad del gobierno de Israel con un capital de 100 millones de dlares que fueron principalmente usados de dos maneras: (i) como fondo independiente de capital de riesgo, que invirti directamente en compaas, con preferencia en las ms jvenes; y (ii) como inversionista en otros fondos de capital de riesgo creados por Yozma. Esto incluy la creacin de diez fondos especializados (Yozma Funds), con socios extranjeros con experiencia como firmas de capital de riesgo (Advent, Walden, Oxton, China Ventures y Star); u otras compaas (Daimler Benz, DEG, GAN y Singapore Technologies). La primera estrategia que se enfatiz inicialmente no parece haber tenido xito; en tanto que la segunda estrategia (basada en los fondos de Yozma) parece haber generado un efecto cataltico significativo en el crecimiento posterior de la industria de capital de riesgo en Israel. Nuestro anlisis enfocar slo la segunda estrategia. Tambin considerar la importancia del "aprendizaje de otros" como factor del el xito de Yozma Funds. En una transaccin tpica de Yozmatal como la que lleva al Gemini 1 Fundse estableci un fondo de capital de riesgo con una participacin limitada con un capital de aproximadamente US$20 millones. Yozma invertira un participacin limitada de un 40%. Al mismo tiempo, concedi a los titulares del 60% restante del fondo, el derecho a comprar despus de cinco aos la participacin de Yozma en el fondo al costo de sta ms un rendimiento nominal. De esta manera, a travs de Yozma, el gobierno comparti el 40% de los riesgos de una inversin en el fondo de los inversionistas privados dejndolos con las utilidades creadas por el fondo (ver Efrati en IVA, 1997). Si el fondo tena xito, los inversionistas podran ejercer su opcin de compra de la parte de Yozma, aumentando as considerablemente la rentabilidad de sus inversiones. De esta forma, se cre un total de diez fondos de capital de riesgo, todos ellos en asociacin con una mezcla de capitalistas de riesgo y compaas extranjeras y locales. Impacto de la participacin extranjera Los socios extranjeros invirtieron 150 millones de dlares que se sumaron a los 100 millones que Yozma puso en los "Yozma Funds". Al elegir socios internacionales con una presencia mundial, Yozma se aseguraba una exposicin favorable en los mercados mundiales para las compaas de su cartera.15 Puesto que en esa poca en Israel haba muy poca experiencia real en fondos de capital de riesgo (a pesar de las condiciones preliminares favorables), las interacciones entre los administradores de fondos israeles y los profesionales internacionales de capital de riesgo ayudaron a crear un conjunto de
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Ver D.Effrati en (IVA, 1997), Ver . Erlich en IVA, 1997 y E. Mlavsky, director del fondo Gemini 1, en relacin con el impacto

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de la participacin de la firma de capital de inversin estadounidense Advent. El Fondo Gemini 1 fue uno de los 10 fondos de la iniciativa Yozma.

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profesionales israeles especializados en capital de riesgo. Hubo un fuerte efecto de aprendizaje durante los ltimos cuatro aosen cierta medida impulsado por la experiencia de Yozmaque explica el crecimiento notable de los fondos de capital de riesgo en Israel. Parece importante distinguir entre dos procesos de aprendizajeel aprendizaje por parte de las firmas israeles de capital de riesgo y el aprendizaje por parte de los empresarios tecnolgicos israeles. Ambos tipos de aprendizaje implican vnculos, contactos e interaccin con agentes extranjeros. Las firmas locales de capital de riesgo aprendieron de sus socios extranjeros en el contexto de su participacin en fondos de capital de riesgo orientados a las empresas israeles. Por su parte, a travs de la red de contactos y las oportunidades de hacer negocios en pases extranjeros, los empresarios tecnolgicos israeles aprendieron cmo innovar con una orientacin a mercados extranjeros, mejorando constantemente sus habilidades gerenciales. Adems de aprender, a travs de Yozma Funds hubo un "efecto de demostracin" de que el capital de riesgo puede ser exitoso y rentable. Estos factores indujeron un flujo significativo de recursos a la industria nacional de capital de riesgo. El efecto "gatillo" de Yozma podra resumirse como: Yozma Funds Aprendizaje de extranjeros Demostracin de altas utilidades Entrada de fondos privados El impacto general de Yozma parece difcil de estimar. Sin embargo, debe asignrsele una parte de los beneficios dinmicos incorporados a la economa nacional mediante el desarrollo subsiguiente y paralelo de la industria de capital de riesgo de Israel y el conjunto de empresarios tecnolgicos de sus industrias de alta tecnologa. Este tema debera ser objeto de una investigacin futura. Queda claro, sin embargo, que la posterior aparicin de fondos privados de capital de riesgo, despus de la experiencia de los fondos de Yozma, ocurri sin los incentivos de Yozma. Resumen y conclusiones En resumen, la aparicin y el desarrollo de la industria de capital de riesgo en Israel durante los aos 90 destaca su relacin con el desarrollo de la industria de alta tecnologa antes y durante este perodo. Mientras el alcance y la madurez de la industria israel de alta tecnologa a fines de los aos ochenta y principios de los noventa parecan constituir un antecedente favorable,16 algunos desarrollos de alta tecnologa de los aos 90 parecen haber co-evolucionado con los capitales de riesgo. Este ha sido particularmente el caso del empresariado en sectores de alta tecnologa, cuya cantidad ha aumentado considerablemente durante el perodo pari passu con el crecimiento en inversiones en y por las compaas de capital de riesgo. Papel de las polticas Este trabajo asigna un papel importante a la poltica tecnolgica horizontal de apoyo a la I+D industrial del sector privado que existe en Israel desde 1969 y a las polticas especficas dirigidas a estimular las inversiones de fondos de capital de riesgo durante los aos 90. Los subsidios a la I+D representaron un antecedente favorable, complementario del esquema de apoyo al capital de riesgo que pareci tener un importante efecto "gatillo" a principios de los aos 90. Ms especficamente, dado que los subsidios a la I+D tambin estimularon las empresas tecnolgicas , sin discriminar contra nuevas empresas, se gener una "demanda" por los servicios prestados por las compaas de capital de riesgo, tales como servicios financieros, gerenciales y de marketing que esos empresarios no poseen en sus firmas. Adems, compartieron el riesgo y redujeron los costos privados de realizar inversiones de capital de riesgo en
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Por varias razones un sector de capital de riesgo no podra haber evolucionado en las etapas iniciales de la industria de alta tecnologa.
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empresas que recin comienzan y otras compaas jvenes intensivas en I+D. De esta manera, aun cuando esto no se ha investigado cuidadosamente, parece que los subsidios a la I+D contribuyeron significativamente tanto a la oferta como a la demanda por capital de riesgo y los servicios relacionados, y a travs de ello, al crecimiento de una industria de capital de riesgo. Las polticas especficas, orientadas, que estimularon directamente a las compaas de capital de riesgo, no fueron menos importante que los subsidios "generales" a I+D. A travs de Yozma, una compaa gubernamental de capital de riesgo, el gobierno cre en 1993 un conjunto de fondos especializados e invit a participar compaas extranjeras de capital de riesgo y a inversionistas nacionales. Ambos grupos recibieron incentivos para minimizar prdidas y para aumentar las utilidades. Se atrajo una serie de importantes compaas de capital de inversin y otras de los Estados Unidos, Europa y Asia. El efecto parece haber sido un proceso intenso de aprendizaje colectivo donde las compaas locales de capital de riesgo y los inversores aprendieron de las compaas extranjeras de capital de riesgo. El vibrante mercado estadounidense de acciones tecnolgicas permiti la rpida salida de estas inversiones de capital de riesgo en plazos cortos, con un bajo ndice de fracaso, y con tasas de rendimiento sumamente altas. Aparentemente esto condujo a una rpida entrada de nuevas compaas de capital de riesgo, tanto nacionales como extranjeras que ingresaron sin los incentivos de Yozma, as como una nueva ronda de empresarios tecnolgicos. De esta forma, se produjo un ciclo virtuoso de coevolucin entre ambos conjuntos de agentes econmicos y con un proceso en el que la "demostracin de rentabilidad" y el aprendizaje desempearon papeles cruciales. Una importante conclusin es que el apoyo generalizado a la I+D otorgado directamente a las empresas y el capital de inversin no siempre son mutuamente sostenibles, pero puede pasar por perodos de fuerte complementariedad. El estmulo de industrias nacientes de tecnologa avanzada exclusivamente a travs de capital de riesgo no es siempre posible. La experiencia israel sugiere que tambin puede ser importante continuar el apoyo a la investigacin y el desarrollo (pero en forma reestructurada) como parte de una estrategia para desarrollar una industria de capital de riesgo.

Conclusiones
Este trabajo considera el problema de financiar la innovacin y la I+D en economas en vas de desarrollo insertando la discusin en el marco de una perspectiva ms amplia de poltica tecnolgica evolutiva y sistmica adaptada a las condiciones prevalecientes en estas economas. El marco de polticas enfoca programas individuales orientados directamente a promover la innovacin y la I+D en el sector privado (programas de poltica tecnolgica horizontal). El tema del financiamiento se considera desde el punto de vista de las herramientas ms adecuadas para proporcionar incentivos a las firmas para emprender innovacin e I+D. Se presenta un fuerte argumento para usar subsidios, en vez de prstamos, para innovacin e I+D por la transparencia del incentivo provisto, la relativa facilidad de administracin y el bajo costo administrativo y de transaccin para las empresas beneficiarias. Estas ventajas aumentarn la factibilidad de estimular rpidamente una masa crtica de proyectos, que es una condicin indispensable para llevar a cabo un proceso de aprendizaje colectivo y acumulativo de la innovacin y la I+D, el principal objetivo de la poltica de innovacin en la fase inicial de implementacin de polticas de tecnologa horizontal. Con la posible excepcin de Brasil, y posiblemente Chile, la mayora de los pases de Amrica Latina estn en la fase preliminar de la adopcin de innovacin e I+D generalizados y autosustentados en el sector privado. Este anlisis tambin es relevante para una discusin del equilibrio entre el respaldo directo a la innovacin y la I+D as como el apoyo a las instituciones y capacidades que constituyen la infraestructura tecnolgica del pas (Teubal 1997b). Esto es importante para asegurar un equilibrio entre la innovacin y la difusin en la economa, donde la infraestructura tecnolgica (junto con el aprendizaje acumulativo de innovadores) es una fuerza importante para la promocin de la difusin amplia de innovacin e I+D entre

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las firmas rezagadas o imitadoras (las empresas schumpeterianas avanzadas seran las primeras en aprovechar una PTH que promueva nuevas actividades tecnolgicas en la economa). El caso israel, especialmente hasta principios de los aos noventa, sera un ejemplo claro de una tendencia a favorecer la innovacin y la I+D as como una correspondiente inclinacin hacia la anti-difusin, que en parte (pero slo en parte) podra justificarse dado la amplia oferta de mano de obra tecnolgica disponible en la economa (Teubal, 1997b). Una tendencia opuesta parece caracterizar las polticas seguidas por varios pases latinoamericanos en los aos sesenta y setenta, con un nfasis en el apoyo a la infraestructura tecnolgica sin un esfuerzo correspondiente para a promover innovacin e I+D en las empresas. (Esto no parece haber evitado la tendencia de anti-difusin de las polticas de estos pases.) El anlisis sugiere que una introduccin de polticas amplias para apoyar de manera flexible la actividad tecnolgica en las empresas ser un claro tema de debate de la agenda de polticas de algunos de estos pases en los prximos aos. Estas polticas podrn incluir opciones entre actividades tales como la absorcin y asimilacin de tecnologa, I+D e innovacin, sin evadir el apoyo para nuevas infraestructuras tecnolgicas que seran indispensables al comienzo del nuevo milenio. Finalmente, destacamos el papel del capital de inversin en el financiamiento de I+D. Un examen preliminar del caso israeldonde el capital de riesgo surgi como fuerza importante recin en 1993, despus de 25 aos de existencia de las industrias de alta tecnologasugiere que probablemente este mecanismo no ser el iniciador de un proceso de introduccin y "difusin" de innovacin e I+D en el sector privado de las economas en vas de desarrollo. Probablemente esto suceder despus que 1) se haya acumulado en la economa una significativa experiencia en I+D; y 2) se activen factores "gatillo" apropiados (tanto cambios de ambiente econmico y de polticas como de programas dirigidos que respalden dichas instituciones). Los incentivos de subsidios continuados para I+D pueden ser aun necesarios durante la fase inicial del desarrollo de esta nueva industria.

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