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Aproximacin histrica a los procesos de planificacin en Bolivia

Aportes conceptuales y metodolgicos de la Cooperacin Tcnica AlemanaGTZ

Aproximacin histrica a los procesos de planificacin en Bolivia


Aportes conceptuales y metodolgicos de la Cooperacin Tcnica Alemana GTZ

Aproximacin histrica a los procesos de planificacin en Bolivia Aportes conceptuales y metodolgicos de la Cooperacin Tcnica Alemana GTZ Publicacin del Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza PADEP/GTZ, Componente 6 Planificacin del Desarrollo Coordinacin, supervisin tcnica y de contenidos Nelson Mendoza Trrez Asesor Principal (a.i.), Componente 6 Ronald Pereira Pea Asesor Local, Componente 6 Elaboracin del estudio y construccin documental Jos Antonio Peres Arenas Centro de Estudios y Proyectos (CEP) S.R.L. Depsito Legal D.L. 41257509 Primera Edicin 600 ejemplares Diseo Grfico Pandora Ernesto Tudela Cel: 795-38510 Edicin y cuidado de diseo e impresin Comunicacin GTZ/PADEP Impresin Editorial Quatro Hermanos Este libro, as como los archivos histricos en formato digital del DVD anexo, estn disponibles en el Centro de Documentacin e Informacin del PADEP: www.padep.org.bo La Paz - Bolivia, diciembre de 2009

ndice

Glosario
AC ACOBOL AND ARCO BCB BID BOLIVIDA BONOSOL BM CBF CDM CEDLA CEP CEPAL CEPAS CI CIAT CIDOB Asamblea Constituyente Asociacin de Concejalas de Bolivia Accin Democrtica Nacionalista Agendas de Responsabilidad Compartida Banco Central de Bolivia Banco Interamericano de Desarrollo Bono de Continuidad del Bonosol (sigla sin significado) Bono Solidario Banco Mundial Corporacin Boliviana de Fomento Consejos de Desarrollo Municipal Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario Centro de Estudios y Proyectos S.R.L. Comisin Econmica para Amrica Latina Comisin Episcopal de Pastoral Social Cooperacin Internacional Centro de Investigacin Agrcola Tropical Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia
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CIDPA CIE CITER CNRA COB COBOCE CODELEs COMIBOL CONDEPA CONEPLAN CORDECRUZ CORDEPO CORDES COSUDE CPE CPIB DEL DNBP DUF D.S. EBRP EDES EE.UU. EIB EMSO END ENDAR ENTA ETPA EXIMBANK FAM FDC FMI FNDR FONVIS FPS FSE GESPART GM
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Consejo Interinstitucional de Desarrollo de la Provincia Arque Consejo Internacional del Estao Centro de Investigacin Tcnico Econmico Regional Consejo Nacional de Reforma Agraria Central Obrera Boliviana Cooperativa Boliviana de Cemento Consejos de Desarrollo Econmico Locales Corporacin Minera de Bolivia Conciencia de Patria Consejo Nacional de Planeamiento Corporacin de Desarrollo de Santa Cruz Corporacin Regional de Desarrollo de Potos Corporaciones de Desarrollo Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin Constitucin Poltica del Estado Central de Pueblos Indgenas del Beni Desarrollo Econmico Local Dilogo Nacional Bolivia Productiva Directorio nico de Fondos Decreto Supremo Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza Estrategia de Desarrollo Econmico y Social Estados Unidos Educacin Intercultural Bilinge Programa de Fortalecimiento Institucional para la Descentralizacin (por sus siglas en ingls) Estrategia Nacional de Desarrollo Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario Rural Empresa Nacional del Transporte Automotor Estrategia de Transformacin Productiva del Agro Banco Export-Import de Estados Unidos Federacin de Asociaciones Municipales Fondo de Desarrollo Campesino Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fondo Nacional de Vivienda Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social Fondo Social de Emergencia Proyecto de Planificacin y Gestin Participativa Gobierno Municipal

GPI GTZ HIPC I IDH IISEC INALPRE INC INE INRA JICA KfW LDA LDN Ley SAFCO LOM LOPE LPP LRE MACA MAPZA MARGOT MAS MASRENA MBL MCC MDSMA MDSP MIR MNR MPC MPD NFR NP NPE OT OTB PAD

Gestin Pblica Indgena e Intercultural Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Cooperacin Tcnica Alemana) High Indebted Poor Countries (Pases Pobres Altamente Endeudados) Informe de Desarrollo Humano Instituto de Investigaciones Socio Econmicas Instituto Nacional de Preinversin Instituto Nacional de Colonizacin Instituto Nacional de Estadstica Instituto Nacional de Reforma Agraria Agencia Japonesa para la Cooperacin Internacional Kreditanstalt fr Wiederaufbau Entwicklungsbank (Cooperacin Financiera Alemana) Ley de Descentralizacin Administrativa Ley del Dilogo Nacional Ley de Administracin Financiera y Control Gubernamental Ley Orgnica de Municipalidades Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo Ley de Participacin Popular Ley de Reforma Educativa Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios Manejo de reas Protegidas y Zonas de Amortiguamiento Marco General para el Ordenamiento Territorial Movimiento Al Socialismo Proyecto de Manejo de Recursos Naturales Movimiento Bolivia Libre Mecanismo de Control Social Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin Movimiento de Izquierda Revolucionaria Movimiento Nacionalista Revolucionario Ministerio de Planeamiento y Coordinacin Ministerio de Planificacin del Desarrollo Nueva Fuerza Republicana Norte de Potos Nueva Poltica Econmica Ordenamiento Territorial Organizaciones Territoriales de Base Planificacin Anual de Desarrollo

PADEP PAED PAEs PDDES PDM PDR PEI PGDES PIB PIL PLANDES PLANE PLAVERDE PLUS PNC PND PNUD PROADE PROAGRO PROAPAC PROAS PRODECO PRODEGUA PRODERO PRODESA PRODESAM PRODEVA PROSANA PRSP PSC SBEF SBPC SEMAPA SERNAP SINACOF SISE-Impactos

Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza, de la GTZ Proyecto de Asesoramiento a las Estrategias de Desarrollo Programas de Acciones Estratgicas Planes Departamentales de Desarrollo Econmico y Social Plan de Desarrollo Municipal Plan de Desarrollo Rural Plan Estratgico Institucional Plan General de Desarrollo Econmico Social Producto Interno Bruto Planta Industrializadora de Leche Planificacin para el Desarrollo Plan Nacional de Empleo de Emergencia Plan de Desarrollo de Velasco Plan de Lmites y Uso de Suelos Poltica Nacional de Compensacin Plan Nacional de Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Proyecto de Apoyo a la Descentralizacin Programa de Desarrollo Agropecuario Sostenible Programa de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en Pequeas y Medianas Ciudades Programa de Asesoramiento en Estrategias, Descentralizacin y Desarrollo Organizacional Programa de Desarrollo de Concepcin Programa de Desarrollo de la Provincia de Guarayos Programa de Desarrollo de Robor Programa de Desarrollo de San Jos de Chiquitos Programa de Desarrollo de San Matas Plan de Desarrollo de Vallegrande Proyecto de Seguridad Alimentaria Nutricional en la Provincia Arque Programa de Reduccin de la Pobreza Programa de Servicio Civil Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad Servicio Municipal de Agua Potable de Cochabamba Servicio Nacional de reas Protegidas Sistema Nacional de Cofinanciamiento Sistema de Informacin de Seguimiento y Evaluacin a Iniciativas Priorizadas del Plan de Desarrollo Municipal

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SISPLAN SNIP SNRA SPIEP SPO TCOs TIOCs UAPs UCS UDAPE UDP UMSA VIPFE YPFB ZONISIG

Sistema Nacional de Planificacin Sistema Nacional de Inversin Pblica Servicio Nacional de Reforma Agraria Sistema de Planificacin Integral del Estado Plurinacional Sistema de Programacin de Operaciones Tierras Comunitarias de Origen Tierras Indgenas Originarias Campesinas Unidades de Anlisis y Planificacin Unin Cvica Solidaria Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas Unidad Democrtica Popular Universidad Mayor de San Andrs Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos Zonificacin Agroecolgica, Econmica y Sistema de Informacin Geogrfica

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Presentacin
La Cooperacin Tcnica Alemana en Bolivia, a travs de la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), ha jugado un rol importante en el apoyo a los procesos de planificacin en el pas desde mediados de la dcada de los 80. Esta labor ha significado un permanente acompaamiento al proceso democrtico que se vive desde esta misma dcada y a los desafos de los diferentes gobiernos y decisores/operadores pblicos para la construccin de visiones compartidas y lineamientos de poltica de mediano y largo plazo que posibiliten a los territorios y sus actores a encontrar la senda de su propio desarrollo. Las contribuciones de la GTZ en esta temtica, efectivizada a travs de sus diferentes Programas y Proyectos, se han expresado no slo en la generacin de capacidades tcnico-metodolgicas en las instituciones pblicas de los niveles nacional y subnacionales, sino tambin en el acompaamiento a los procesos de reflexin, debate y apropiacin de conceptos, metodologas e instrumentos para la construccin de planes, estrategias de desarrollo y de ordenamiento territorial.
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La transferencia tecnolgica promovida desde la GTZ ha tenido desde distintas formas y matices la capacidad de ser sujeta de apropiacin y difusin por parte la comunidad en su conjunto; tal es el caso del Mtodo de Planificacin por Objetivos (ZOPP) y las herramientas de Planificacin-Accin, entre una decena de instrumentos concebidos para contribuir en los ciclos de la Planificacin del Desarrollo. En general, estos procesos y mtodos han tenido como corolario el fortalecimiento de la Gestin Pblica en un marco de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil. Con el inters de recuperar la memoria histrica y de recoger experiencias y lecciones aprendidas, a continuacin se presenta una aproximacin descriptiva de los procesos de planificacin, desde sus antecedentes en 1942 con el Plan Bohan hasta el presente, en el marco de los diferentes y cambiantes contextos polticos y sociales del pas, destacando segn cortes histricos los aportes y contribuciones de la GTZ. A pesar de los esfuerzos y avances conceptuales y metodolgicos sobre esta temtica, queda todava como desafo para la sociedad boliviana el establecimiento de una ruta crtica que exprese los respaldos tcnicos a las visiones, los consensos y objetivos polticos de desarrollo. Este proceso de construccin de pas que deviene del nuevo marco constitucional y que decanta en la reconfiguracin del Estado, sus relaciones con la sociedad civil y la delimitacin de los roles del mercado, desafa a los actores pblicos y privados a revisar los conceptos, repensar sus roles y apostar por la renovacin constructiva de las visiones en el marco de la diversidad, la heterogeneidad cultural y los nuevos marcos de autonoma y de emergencia de los nuevos niveles territoriales como los regionales e indgena-originarios. Para encarar estos desafos en forma proactiva y sin olvidar el imaginario histrico construido en base a las prcticas y los aprendizajes, estamos seguros que el presente documento constituye un aporte valioso a la profundizacin del debate actual sobre la (re)construccin de los procesos de toma de decisin actuales y futuros.

Coordinador del Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza de la Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ/PADEP 14

Dieter Kattermann

Asesor Principal del Componente 3 Equidad Social del GTZ/PADEP

Christian Breustedt

1. Introduccin
La intensidad de los hechos cotidianos en Bolivia, un pas siempre con urgencias y plazos cortos, impide en ms de una ocasin tener el tiempo suficiente para la reflexin, para repensar el pasado, comprender mejor los desafos del presente y tener ms claridad y certezas cuando ello es posible en las oportunidades del futuro. El trabajo de una entidad de cooperacin como es la GTZ, con diversos componentes, con una llegada a casi todo el territorio boliviano y una presencia en los puntos neurlgicos del desarrollo nacional, es de por s un material abundante con datos tiles para diversos pblicos. Esa riqueza se ve acrecentada cuando el tema en cuestin es el la Planificacin del Desarrollo, asunto en el cual el rol de la GTZ ha sido central, incluso protagnico, en el ltimo cuarto de siglo de la historia boliviana. El presente trabajo es una aproximacin a la historia de los procesos de planificacin en Bolivia con una perspectiva de largo plazo, la cual nos permite cruzar prcticamente todo el Siglo XX.
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La incorporacin de la planificacin en las polticas pblicas fue inicialmente una iniciativa del sistema socialista; sin embargo, la crisis de los aos 30 en el sistema capitalista oblig a los estadistas a incorporar un orden en el desarrollo econmico a lo largo del tiempo: cinco, diez, 20 aos. Inmediatamente antes y despus de la Guerra del Chaco, Bolivia recibi las primeras misiones extranjeras, fundamentalmente estadounidenses, para ajustar a las entidades financieras como el Banco Central, o de control como la Contralora General de la Repblica. Un lustro ms tarde tenemos la discusin para diagnosticar los problemas que haban impedido el desarrollo de la nacin; posteriormente llegaron misiones para guiar un proceso de propuestas para lo que se consideraba progresar. La ms notable fue la presidida por Merwin Bohan, que retom antiguas ideas locales como los ejes o diagonales de comunicacin carretera y propuso otras nuevas. La apertura al oriente, es decir, la incorporacin de las tierras bajas a una dinmica de desarrollo permanente dentro de la economa nacional, fue el resultado de mayor impacto. Le toc al victorioso nacionalismo de 1952 apostar por la implementacin de dicho plan. De esa fecha al nuevo milenio ha pasado media centuria, con nuevas generaciones, la persistencia de los antiguos problemas estructurales y
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el avance profundo en otros temas, como el ordenamiento territorial y la municipalizacin participativa, con rostros de mujeres, de indgenas, y de jvenes. El recorrido de la planificacin estatal ha sido arduo y complejo, con aciertos, frenos, cadas y repeticiones innecesarias. En el centro de esos esfuerzos encontramos a la GTZ con sus aportes en los conceptos y las teoras, en las herramientas, los instrumentos y mtodos, en las guas y los formatos. A lo largo del documento se muestra el singular papel que le ocup a la Cooperacin Tcnica Alemana en esa evolucin. Se enfatiza la incorporacin lenta, pero sin pausa, de los actores sociales, de los antes denominados beneficiarios de la planificacin en la accin directa y en los sujetos del proceso. Mujeres, aymaras, quechuas, guaranes, chaqueos, son los propios sujetos del proceso de planificacin en los planes de desarrollo. De un grupo de funcionarios internacionales se ha avanzado a una activa participacin de la comunidad y para ello ha sido fundamental contar con los instrumentos y las guas metodolgicas como el mtodo ZOPP, las herramientas de Planificacin-Accin y la continuidad de los equipos tcnicos. Tambin acentuamos en el trabajo de la GTZ, el esfuerzo para favorecer los espacios de encuentro entre los distintos actores, a veces en conflicto y para resolver los

obstculos, y fortalecer los consensos y procesos de toma de decisiones. La presente investigacin descriptiva ha sido estructurada a partir de una extensa revisin bibliogrfica, as como una recuperacin testimonial a travs de entrevistas con los actores que fueron parte de los diversos desafos de la planificacin en sus diferentes mbitos, con nfasis en el nivel nacional. Con especial inters se describen los resultados de aquellos procesos de planificacin en los cuales se ha evidenciado los aportes y las contribuciones llevadas a cabo por la GTZ a travs de sus diferentes Programas y Proyectos. En una primera parte, se realiza una gruesa revisin de los antecedentes inmediatos de la planificacin en el pas, donde se destacan el Plan Bohan de 1942, el mismo que fue adoptado por el Presidente Enrique Pearanda (1940-1943) y que fue producto de la Misin de Merwin Bohan encarada entre diciembre de 1941 y mayo de 1942; el Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional en 1955, conocido tambin como el Plan Guevara; el Programa de Estabilizacin Monetaria, inscrito en el denominado Plan Eder, bajo el Gobierno de Hernn Siles Zuazo (1956-1960); el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social (1962-1971), llamado Plan Decenal, bajo el segundo gobierno de Vctor Paz Estenssoro; la Estrategia Socio-

Econmica del Desarrollo Nacional (1971-1991), en el gobierno de Alfredo Ovando Candia (1969-1970) y el Plan Quinquenal de Desarrollo de 1975, durante la dictadura del General Hugo Banzer Surez (1971-1978). En un tercer captulo, se expone la planificacin en el perodo de la recuperacin democrtica a partir de una breve consideracin del contexto y las caractersticas del Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987, del gobierno de Hernn Siles Zuazo. En el cuarto, se considera los procesos de planificacin en el marco del ajuste estructural: se presenta el contexto del perodo (Nueva Poltica Econmica, NPE), la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000 (EDES), durante el cuarto gobierno de Vctor Paz Estenssoro y el asesoramiento de la GTZ al proceso. En el quinto captulo, se analiza la Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Un Instrumento para la Concertacin (1992) bajo el gobierno de Jaime Paz Zamora, el asesoramiento estratgico de la GTZ en el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin (MPC) y los procesos de planificacin subyacentes. En el sexto, se considera las caractersticas de la planificacin y de los aportes de la GTZ en el mbito de las reformas de segunda generacin, modernizacin del Estado y la participacin popular, bajo el primer gobierno de Gonzalo
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Snchez de Lozada, con nfasis en el Plan General de Desarrollo Econmico Social: El Cambio para Todos (1994), los procesos subnacionales y la institucionalizacin de la planificacin. En el captulo siete, se considera el contexto de crisis, la formulacin del PGDES. Bolivia Siglo XXI (1997), El Plan Operativo 1997-2002, el Dilogo Nacional y la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza, EBRP, as como a los aportes de la GTZ en el perodo, donde se enfatiza el trabajo en niveles subnacionales y la bsqueda de la construccin de polticas de Estado. En el captulo 8, se toma el perodo considerado de crisis sociopoltica y de Estado, que va desde el segundo gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, los gobiernos denominados de transicin democrtica y el perodo

que se ha venido a denominar proceso de cambio. Se describen la Revisin de la EBRP 2004-2007. Hacia las Metas del Milenio, en el gobierno de Snchez de Lozada; el Dilogo Nacional Bolivia Productiva (DNBP) en 2004, bajo el gobierno de Carlos Mesa y el Plan Nacional de Desarrollo (PND) Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien del gobierno del actual Presidente Evo Morales Ayma. El Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza (PADEP) expresa su profundo agradecimiento a todas las personas que no han escatimado su tiempo y memoria para brindar informacin a travs de largas y ricas entrevistas. Una lista de todos los protagonistas de esta travesa se consigna al final del documento.

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2. Antecedentes de los procesos de planificacin en Bolivia


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En gran medida, la idea de la Planificacin tiene su influencia en la planeacin econmica general que se impuls en la ex Unin Sovitica hacia 1928 con el primer Plan Quinquenal. En el sistema capitalista, es despus de la crisis de los aos 30 que se comprendi que el denominado liberalismo salvaje poda conducir al colapso del sistema. Luego de la Segunda Guerra Mundial se asume y difunde el uso de la planificacin como un instrumento de gestin tanto pblica como privada. En la dcada de los 50, surgir lo que se conoce como la Planificacin Estratgica.
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Este acpite se basa, entre otros citados, en: Peres, Jos Antonio. El Proceso de Planificacin en Bolivia en la Construccin de las Polticas Pblicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 11 y ss. Peres, Jos Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajas, Jos Alejandro. Regulacin y Supervisin Financiera en Bolivia Perodo 1928-1982. Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La Paz, 2003.

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En Amrica Latina, con el auge del denominado Capitalismo de Estado, se introdujo la idea de la planificacin para impulsar el desarrollo. La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), especialmente a partir del liderazgo de Ral Prebisch, tuvo una importante influencia y asesoramiento en los sistemas de planificacin nacional de los pases de la regin. En el caso boliviano, como un importante antecedente en la historia de la planificacin nacional destaca el Plan Bohan, el mismo que fue adoptado por el Presidente Pearanda (1940-1943) y que fue producto de la Misin de Merwin Bohan llevada a cabo entre diciembre de 1941 y mayo de 1942. Bohan durante 1941 estuvo a la cabeza de varias misiones desde los Estados Unidos de Norteamrica (EE.UU.) a Latinoamrica, con el propsito de efectuar diagnsticos sobre el estado de situacin de la economa y desarrollar planes de largo plazo para poder generar crecimiento. La Misin Bohan, con una marcada influencia en la visin keynesiana dominante en la poca, estuvo acompaada por expertos en minera, agricultura y
El agotamiento de las reservas de estao ms ricas slo recalca la necesidad de una economa ms amplia y diversificada, necesaria no slo por razones materiales, sino para el adelanto de la gran masa de la poblacin boliviana.
Bohan: Op. cit., p. 6.

caminos pblicos y contaba con el apoyo del Departamento de Estado de EE.UU.2 Entre sus hallazgos, encontr que Bolivia era un pas poco articulado en trminos de infraestructura y telecomunicaciones; exageradamente dependiente de sus exportaciones de mineral (94 por ciento del valor total exportado) y, particularmente, de estao (73 por ciento a 80 por ciento del total exportado), cuyo precio era fijado exgenamente; importaba bienes de origen agrcola, cuya produccin poda encarar el pas.3 Segn estimaciones de la Misin, la actividad minera involucraba directamente al 2 por ciento de la poblacin, mientras que dos tercios de la misma viva se ocupada en la agricultura, que no posea importantes mecanismos de influencia en la economa nacional. Se reconoca que los costos de explotacin de mineral eran altos y que deban reducirse, apoyando particularmente a la minera pequea. En 1941, un 62 por ciento del territorio era an inexplorado, particularmente el oriente. En este sentido, se recomend:
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La Misin estaba compuesta por: Louis Blanchard y Lorna Steward, como apoyo del Departamento de Estado de EE.UU.; Rex Pixley, asistente en asuntos interamericanos; John Worcester y Ernest Oberbillig, expertos en minera; B. H. Thibodcauz y Wilbur Harlan, expertos en agricultura; Harry Hart y Edwars Willis, expertos en caminos pblicos. Bohan, Merwin: Informe Econmico de Bolivia (Traducido por G.V. Bilbao la Vieja). s. e. Bolivia, 1943, pp. 3-4. Bolivia destinaba 24,8 por ciento de sus exportaciones a importar bienes que podan ser producidos internamente: algodn, arroz, azcar, caf, maz, trigo, etc.

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i) Fomentar las migraciones internas desde la parte andina hacia el oriente, particularmente en reas agrcolas; ii) construir una red caminera cuya estrella era la carretera asfaltada Cochabamba-Santa Cruz, vital para la diversificacin de la produccin nacional; iii) fomento a la produccin agrcola y ganadera, estableciendo las plantas agroindustriales, agencias de crditos (Bancos) y otras mejoras necesarias para la expansin agrcola y pecuaria (riego para Villamontes); iv) explotacin del petrleo debido a su alta potencialidad, desarrollo de los campos petroleros probados y explotacin de las nuevas reas, incluso el desarrollo de los mercados, para lo cual se presupuestaba 88 millones de dlares de la poca. Adicionalmente, propona que el pas destine fondos para su exportacin, construya gasoductos a la Argentina y promueva la venta al norte chileno. En 1941, la produccin de petrleo cubra el 35 por ciento del consumo nacional.4 El Plan Bohan reconoci que Bolivia no tena los recursos para financiar un programa de desarrollo de todo el pas, por lo que deba concentrar sus
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esfuerzos en zonas que produjeran reduccin de importaciones de bienes esenciales o incrementen las exportaciones. Recomendaba a EE.UU. que, de financiar alguno de los programas presentados, debera enfocarse en este tipo de proyectos porque stos permitiran a Bolivia pagar sus deudas con el extranjero. La Misin reconoca que Bolivia tena la capacidad de producir prcticamente todos los productos agrcolas y en cantidades ilimitadas,5 pero que deba dimensionar su capacidad agrcola en funcin a aquellas tierras (particularmente del oriente) y al mercado interno, dada la pequea posibilidad de conseguir mercados extranjeros. El oriente colindante con pases que no requeran importar su produccin y la Cordillera de los Andes se vea como la mayor barrera del occidente hacia el mar.6 Entre otras de sus recomendaciones destaca la creacin de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF) que se cre en 1942, y que funcion con fondos del Banco Export-Import de Estados Unidos (EXIMBANK), la Rubber Reserve Corporation y una donacin de la empresa Rockefeller. Propuso que su directorio estuviese conformado por seis personas: tres nombradas por el EXIMBANK y tres por el gobierno y que deba alentar la participacin privada nacional en los proyectos de desarrollo, en el
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Luna, Guido. La economa boliviana del siglo XX. Una sombra antesala del siglo XXI. Ed. Instituto de Investigaciones Econmicas, UMSA, Plural Editores. La Paz, 2002, pp. 68-72.

Bohan: Op. cit., pp. 7-8. Ibidem, Op. cit., p. 8.

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marco de un rol de fomento, pero no de inversin. Se prevea que la CBF tendra atribuciones sobre la agricultura, minera y comunicaciones.7 Asimismo, a consecuencia del plan se crearon, entre otros, el Ingenio Azucarero Guabir, el Centro de Investigacin de Agricultura Tropical (CIAT), la Escuela Muyurina de Montero. A partir de 1952, sin estar inscritas en un plan especfico, se asumen medidas trascendentales producto de la Revolucin Nacional que marcarn de manera decisiva el rumbo histrico del pas: el sufragio universal (21/07/52), la nacionalizacin de las minas (31/10/52), la reforma agraria (02/08/53), y la reforma educativa (20/01/55). Se puede decir que se disearon polticas de largo alcance como el Cdigo de la Educacin Boliviana, el Cdigo de Seguridad Social, la Ley del Sufragio Universal, entre otras medidas. Adems, entre los objetivos de la Revolucin se destacan la diversificacin productiva, la vertebracin e integracin caminera (carretera asfaltada Cochabamba Santa Cruz, con los que se inicia la dinamizacin econmica de esta regin), adems del impulso a la industria azucarera (Bermejo) y del petrleo (con la respectiva exportacin a travs del oleoducto a Arica). Se impulsa, desde entonces, el denominado modelo de capitalismo de Estado y de sustitucin de las importaciones, y a los pocos aos de la Revolucin
7 Ibidem, pp. 21-23.

se restablecen las relaciones de la administracin gubernamental con la poltica norteamericana a travs de la concesin de las donaciones y los crditos. En 1955, Walter Guevara Arce formula el Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional, que busca transformar las estructuras productivas. Su enfoque, al igual que el anterior fue de la diversificacin productiva, la sustitucin de las importaciones y la ampliacin del mercado interno. Consideraba que los productos agropecuarios y combustibles que Bolivia importaba hacia 1953 a un costo de 30 millones de dlares los poda producir por s solo. Se propone una poltica de industrializacin de la produccin agrcola, desarrollar el sector agropecuario y petrolero especialmente en Santa Cruz. En este segundo rubro, a travs de la atraccin de la inversin extranjera para sustituir las importaciones de gasolina. Planteaba tambin, al igual que el Plan Bohan, las migraciones hacia el oriente. Bajo el gobierno de Hernn Siles Zuazo (1956-1960), producto de la profunda crisis econmica del pas, reflejada en un proceso hiperinflacionario, se implanta el Programa de Estabilizacin Monetaria, que se inscribi en el plan diseado por el asesor norteamericano Jackson Eder, de ah su denominacin como Plan Eder, el mismo que logr la estabilizacin monetaria y el

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mantenimiento del tipo de cambio de 12 pesos por unidad de dlar prcticamente hasta el gobierno de Banzer (1972). Con esta medida, se revierte la tendencia de la Revolucin de 1952 y se aprueba un nuevo cdigo del petrleo abierto a la inversin extranjera. En el segundo gobierno de Paz Estenssoro (1960-1964) se pretendi la institucionalizacin de la Revolucin, se promulg una nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE) en 1961 y frente a la crisis de COMIBOL (altos costos de produccin, excesiva burocracia, baja ley del mineral, entre otros) se busc su reestructuracin a travs del denominado Plan Triangular con la participacin de EE.UU., el BID y el gobierno alemn. En este perodo de gobierno, se crea el Ministerio de Planificacin y Coordinacin que formula el Plan Decenal de Desarrollo Econmico y Social (1962-1971) que recoge en su esencia los lineamientos de poltica del Plan Bohan de 1942, lo que de una u otra manera marcar la orientacin de las acciones de las polticas pblicas prcticamente hasta la dcada de los setenta. El nfasis del Plan Decenal fue el crecimiento integral y la diversificacin de la economa nacional, trata de superar el estancamiento de la economa y las condiciones de pobreza, incrementar la productividad y crear el empleo productivo, adems de mantener la estabilidad monetaria, superar los problemas de la balanza de pagos y avanzar en la integracin del territorio

nacional. Este plan 1962-1971 requera una inversin de 1.300 millones de dlares;8 pero no se pudo materializar. Luego de las elecciones nacionales que dieron el triunfo al Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) con el binomio Vctor Paz EstenssoroRen Barrientos Ortuo. Este ltimo, el 4 de noviembre de 1964, dio un golpe de Estado con el que se inaugur el perodo de las dictaduras militares que, con breves interregnos democrticos, tuvo una duracin de 18 aos, hasta 1982, cuando se retorn a la vida democrtica. En el gobierno de Alfredo Ovando Candia (1969-1970), el Ministerio de Planificacin y Coordinacin, bajo la conduccin de Jos Ortiz Mercado y Flavio Machicado Saravia, formul la Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional 1971-1991. Parta de considerar a la estructura social y econmica del pas como primaria, desequilibrada y desarticulada y desarrollada en forma dependiente, excluyente e inestable.9 La imagen que se proyecta en la Estrategia en veinte aos era la de una sociedad con autonoma nacional, para lo cual ser indispensable tener control nacional sobre los recursos naturales y contar con una
8 Mesa, Carlos D. Breve Historia. Nuestro Pas. Instituto Nacional de Estadstica (INE). http://www. bolivia.gov.bo/BOLIVIA/paginas/historia6.htm Ministerio de Planificacin y Coordinacin. Bolivia 1971-1991. Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional. Revista de la Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional. Talleres Grficos Hoy. La Paz, 26 de septiembre de 1970, p. 8.

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organizacin productiva, con creciente participacin popular.10 Se propona la transformacin productiva del pas especialmente del sector agropecuario y una mayor participacin campesina en la vida nacional; la formacin de complejos industriales, la integracin vertical de la minera, la exportacin e industrializacin del gas y petrleo, la revolucin agraria con la redefinicin de la reforma agraria y la organizacin social de los campesinos, adems del impulso a los aspectos sociales (educacin y salud principalmente) al desarrollo urbano y vivienda, transporte, energa, recursos hidrulicos, as como las comunicaciones y la movilizacin y participacin popular.
El modelo de la estrategia buscaba, en su dinmica externa, que por medio de las exportaciones se produzca para el resto de la economa los excedentes necesarios para generar ahorro que se canalice a la inversin. En su dinmica interna se buscaba el aprovechamiento efectivo de los recursos econmicos potenciales para ampliar la demanda, en base al incremento de la productividad y ocupacin progresiva de la mano de obra desocupada o subempleada a fin de ampliar la oferta, es decir, buscaba la ampliacin del mercado interno.
Estratega Socio-Econmica del Desarrollo Nacional, 1971.

En 1975, durante la dictadura del General Hugo Banzer Surez (19711978), se formul el Plan Quinquenal de Desarrollo que da continuidad al
10 Ibidem, p. 26.

denominado capitalismo de Estado y tena el propsito de la promocin de exportaciones primarias liderizadas por la inversin estatal. El sector pblico iba a tener 71 por ciento de la inversin en el perodo del plan, haciendo hincapi en los hidrocarburos, principalmente en la regin de Santa Cruz, el oriente. El financiamiento del Plan dependera de los excedentes generados en el sector petrolero, los que no se materializaron, y en los prstamos extranjeros, que s ocurrieron. La mayor parte del Plan no fue nunca ejecutada. En 1977, el Gral. Banzer, por presiones internacionales y movilizaciones sociales, se vio obligado a dictar una amnista general y convocar a elecciones generales en 1978, las mismas que fueron anuladas por fraudulentas. Fue derrocado mediante un golpe militar protagonizado por uno de sus estrechos colaboradores (Juan Pereda). Los cuatro aos (1978-1982) que siguieron a su cada se caracterizaron por una intensa inestabilidad poltica con seis gobiernos militares de facto (Gral. Juan Pereda -1978-; Gral. David Padilla -19781979-; Cnl. Alberto Natusch -1979 16 das; Gral. Luis Garca Meza -19801981-; Gral. Celso Torrelio -1981-1982 y Gral. Guido Vildoso -1982) y dos gobiernos constitucionales (Dr. Walter Guevara Arce -1979-, Lidia Gueiler -1979-1980).11

11 Morales, Juan Antonio y Sachs, J. La Crisis Econmica en Bolivia. Documento de Trabajo N 08/87. Instituto de Investigaciones Socio Econmicas IISEC. La Paz, Septiembre de 1987, p. 15. http://www.iisec.ucb. edu.bo/papers/1981-1990/iisec-dt-1987-08.pdf

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Tabla n 1

Sinopsis de los Procesos de Planificacin del Desarrollo en Bolivia en el Nivel Nacional - Perodo Pre Democrtico 1942 a 1985 (*)
1970 Estrategia SocioEconmica del Desarrollo Nacional, 1971 1991 1975 Plan Quinquenal de Desarrollo

AO PLAN / ESTRATEGIA

1942 Plan Bohan

ENFOQUE / CARACTERSTICAS / PROCESO

1955 Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional o Plan Guevara Diversificacin y transformacin productiva, sustitucin de importaciones y ampliacin del mercado interno.

1956 1962 Programa de Plan Nacional de Estabilizacin Monetaria o Desarrollo Econmico y Plan Eder Social 1962 1971 o Plan Decenal Poltica de ajuste y Recoge postulados del estabilizacin monetaria. Plan Bohan de 1942.

Continuidad del denominado capitalismo de Estado. Promocin de exportaciones primarias lideradas por inversin estatal, con nfasis en hidrocarburos, principalmente de Santa Cruz. Financiamiento del plan dependa de excedentes generados por el sector hidrocarburos y crditos externos.

Se propone poltica de industrializacin de la produccin agrcola (desarrollo integral del sector agropecuario) y fomento al sector petrolero, especialmente en Santa Cruz.

Enfoque keynesiano e impulso a la inversin pblica. Ampliacin del mercado interno, sustitucin de importaciones, diversificacin productiva, integracin caminera, fomento a las migraciones internas, especialmente al oriente del pas, explotacin del petrleo y su exportacin a travs de gasoductos a la Argentina y al norte chileno. Creacin de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF) en 1942.

Plantea tambin las migraciones hacia el oriente.

Autonoma nacional, defensa de los recursos naturales e impulso a una nfasis en el crecimiento organizacin productiva, integral y la diversificacin con participacin popular. de la economa Ampliacin del mercado nacional. Busca superar interno. el estancamiento de la economa y Transformacin las condiciones de productiva del pas pobreza, incrementar (especialmente del sector la productividad y crear agropecuario); formacin empleo productivo; de complejos industriales, adems de mantener la integracin vertical de la estabilidad monetaria, minera, exportacin e superar los problemas de la balanza de pagos y industrializacin del gas avanzar en la integracin y petrleo, revolucin agraria con la redefinicin del territorio nacional de la reforma agraria y la (Marcha al Oriente). Requera una inversin de organizacin social de los 1.300 millones de dlares. campesinos, adems del impulso a los aspectos

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26 1970 Estrategia SocioEconmica del Desarrollo Nacional, 1971 1991 La mayor parte del plan no fue ejecutada. 1975 Plan Quinquenal de Desarrollo 1962 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962 1971 o Plan Decenal Marcar la orientacin de las acciones de las polticas pblicas prcticamente hasta la dcada de los setenta. sociales al desarrollo urbano y vivienda, transporte, energa, recursos hidrulicos, comunicaciones y la movilizacin y participacin popular. Segundo Gobierno de Paz Gobiernos militares de Estenssoro, pretendi la izquierda nacional y institucionalizacin de la perodo del poder dual revolucin. con las organizaciones sociales. Perodo de los regmenes y dictaduras militares. Segundo Perodo de la Revolucin Nacional. Medidas de estabilizacin monetaria. Libertades democrticas conculcadas. Represin a las organizaciones sindicales y populares. Nuevo cdigo del petrleo Se promulga la CPE de abierto a la inversin 1961. extranjera. Frente a la crisis de COMIBOL se busc su reestructuracin a travs del Plan Triangular (con apoyo de EE.UU., del BID y del Gobierno Alemn). Nacionalizacin de la compaa petrolera Bolivian Gulf Co. (17 de octubre de 1969), con el propsito de fortalecer la empresa estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y defender los recursos naturales.

AO PLAN / ESTRATEGIA

1942 Plan Bohan

1955 1956 Plan Inmediato de Poltica Programa de Econmica del Gobierno Estabilizacin Monetaria o de la Revolucin Nacional Plan Eder o Plan Guevara

ENFOQUE / CARACTERSTICAS / PROCESO

CORTE HISTRICO

Post Guerra del Chaco y etapa pre Revolucin 1952.

Primer periodo de la Revolucin Nacional, despus de las medidas de transformacin.

CONTEXTO ECONMICO, POLTICO E INSTITUCIONAL

Inicio de la Segunda Guerra Mundial.

Crisis econmica (inflacin).

Gobierno aliado de EE.UU. (como aliado, Bolivia pignor con precios bajos la exportacin del Estao. Esta materia prima despus form parte del stock pile de EE.UU. y factor de control de precios del estao en el mercado internacional).

AO PLAN / ESTRATEGIA Auge en los precios de las materias primas de exportacin. Boom del financiamiento y endeudamiento externo.

1942 Plan Bohan

1955 1956 Plan Inmediato de Poltica Programa de Econmica del Gobierno Estabilizacin Monetaria o de la Revolucin Nacional Plan Eder o Plan Guevara

CONTEXTO ECONMICO, POLTICO E INSTITUCIONAL

Indemnizacin a la Standard Oil (sta se nacionaliz en el Gobierno del Cnl. David Toro 1936-1937, la primera nacionalizacin en Amrica Latina y cre la empresa estatal YPFB.)

1962 1970 Plan Nacional de Estrategia SocioDesarrollo Econmico y Econmica del Desarrollo Social 1962 1971 o Plan Nacional, 1971 1991 Decenal Se crea el Ministerio de Planificacin y Coordinacin que formula el Plan.

1975 Plan Quinquenal de Desarrollo

Misin Marvin Bohan.

Creacin de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF).

Huelga y Masacre de Catavi y Siglo XX (1942).

Fuente: Elaboracin propia.

(*) La sinopsis de los Procesos de Planificacin del Desarrollo del perodo democrtico se encuentra en la Tabla n 2, Captulo 8, pgina 111.

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3. La planificacin en el perodo de la recuperacin democrtica


3.1. Recuperacin democrtica y crisis econmica y poltico-social
El 10 de octubre de 1982, como resultado de la intensa resistencia popular y la presin internacional, el pueblo boliviano recuper la democracia y asumi la presidencia constitucional el Dr. Hernn Siles Zuazo, quien hered un pas sumido en una profunda crisis econmica, poltica y social. Entre las principales causas de la crisis figura el dispendioso manejo de los recursos pblicos que en gran parte estaban sostenidos con el financiamiento externo de los organismos internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) y crditos bilaterales, as como con las divisas generadas por el auge de los precios de las materias primas. El elevado endeudamiento de los setenta sumado a los altos niveles de subvencin estatal hacia el sector privado y a las empresas pblicas (proyectos por lo general sobredimensionados) con rendimientos bajos o negativos y exiguas productividades, no permitieron honrar
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los compromisos financieros asumidos, aspecto que llev al pas a la conocida crisis de endeudamiento. (...) El dficit en la balanza comercial y el creciente servicio de la deuda ocasionaron nuevos desequilibrios externos y, dadas las crecientes presiones obreras por mejores niveles de vida, llev a otra inflacin galopante que empez en 1979, y que sellara el derrumbe del modelo de la Revolucin Nacional (1985).12 El gobierno del Dr. Siles Zuazo se debati en una crisis econmica insostenible y una convulsin social que gener, desde el inicio de su mandato, una situacin de ingobernabilidad. Sin embargo, la actitud democrtica del presidente Zuazo se mantuvo inquebrantable. Bajo este gobierno, el 10 de enero de 1985, se aprob la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) y, a fines de ese ao, se efectuaron despus de cuarenta aos las primeras elecciones para concejales y alcaldes municipales, recuperndose una prctica de democracia municipal. Asimismo, con la finalidad de preservar la incipiente democracia recuperada, el Dr. Siles Zuazo opt por el acortamiento de su mandato presidencial. El 14 de diciembre de 1984, Siles Zuazo promulg una ley de convocatoria a elecciones. Las elecciones se realizaron el 14 de julio de 1985.

3.2. El Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987


En el mencionado contexto, se formul el Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987, cuyo objetivo consista en la rehabilitacin de la economa y la transformacin de la estructura productiva del pas, de tal forma que afirme la autonoma nacional, impulse el desarrollo y promueva, simultneamente, una mayor equidad y solidaridad social. Ello, a su vez, har posible elevar el nivel de vida de la mayora de la poblacin en el marco de una democracia integral. 13
Con la visin que tenamos de no creer en el mercado y creer mucho ms en la planificacin, para nosotros el plan era absolutamente estratgico, as tena que funcionar la economa, como se prevea en el plan. Quien dirigi el proceso, incluso ideolgicamente fue Arturo Nez del Prado () los partidos polticos no tenan experiencia en planes. l tena mucho poder como Presidente del CONEPLAN y acceso directo al Presidente.
Ivn Finot. Entrevista 12/05/09.

Fue formulado a travs de la conformacin de equipos de especialistas nacionales ligados principalmente a la administracin pblica, bajo el liderazgo de un equipo central de

12

Luna, G. Op. cit. p. 109110.

13 Presidencia de la Repblica. Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987. (Versin revisada y aumentada). Editorial Lux. La Paz, Septiembre de 1984., p. 13.

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profesionales.14 Recogi para su versin final las observaciones y sugerencias de los partidos de gobierno, del gabinete ministerial y los insumos del Plan Econmico-Social de Emergencia presentado al gobierno por la Central Obrera Boliviana (COB) el 9 de agosto de 1983. Se llam de Rehabilitacin porque en el proceso de elaboracin del plan se produjo la sequa del perodo 19821983 que afect de manera severa la produccin agropecuaria. Es as que adems de planificar los prximos aos de la economa boliviana, se tuvo que adems tomar conciencia y posicin sobre ese problema gravsimo que era esa sequa fue trgica, porque ya la economa vena muy mal con una inflacin sumamente avanzada y desatada. La sequa empeor la situacin.15
14 La formulacin del plan involucr la participacin de alrededor de 315 profesionales nacionales y 21 secretaras de apoyo. Fue encomendado por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin y estuvo dirigido por Arturo Nez del Prado y un equipo de colaboradores, entre los que destacan: Ivn Finot, Horst Grebe y Gabriel Loza, en el mbito de la concepcin general del Plan; Juan Antonio Morales y Mario Requena en el modelo macroeconmico; Teresa Blacut en la coordinacin de los equipos interinstitucionales de las polticas agroindustriales; Fanor Camacho en la poltica agropecuaria; lvaro Ugalde en la poltica minero-metalrgica; Enrique Finot en las polticas de saneamiento bsico y urbanismo y vivienda; Teresa Aguirre y Jorge Urquidi en la formulacin de la poltica de desarrollo regional; Mario Tellera en la reformulacin de la poltica alimentaria nutricional y en la ampliacin de las polticas agroindustriales. 15 Ivn Finot. Entrevista 12/05/09. Fue Subsecretario de Planificacin y como tal presidi el Comit o Consejo Nacional de Proyectos, donde se tomaba decisiones sobre la inversin pblica del pas. Fue uno de los principales responsables de la elaboracin del plan.

La visin era de potenciar la economa esencial.16 Lo esencial era los alimentos, el vestuario, la construccin; primordialmente todo lo que girara en torno a la economa popular y eso era prioritario. Organizar toda la gestin de la economa del gobierno, por la importancia de la inversin y tambin por la desdolarizacin El control de divisas era parte de la visin. Todo haba que planificar y el control de divisas era fundamental. La asignacin de divisas era una herramienta muy potente. stas se asignaban en el directorio del Banco Central de Bolivia (BCB). Las divisas baratas iban a todo lo que era alimentos, especialmente para la agricultura crucea. [Sin embargo,] reciban divisas baratas y en el mercado negro [las vendan y] se ganaban 4 5 veces ms17 Su formulacin parta de un diagnstico en el que se identificaban los problemas fundamentales del pas (inadecuado desarrollo de las fuerzas productivas, insuficiencia de una integracin fsica, econmica y cultural y dependencia econmica), se analizaba la estrategia revolucionaria y su evolucin y la crisis econmica.
16 Para definir los principales rubros de esta economa esencial, con Juan Antonio Morales, se hizo un modelo para definir qu era lo esencial y qu no, dentro del modelo insumo producto. La sorpresa fue grande que result que casi todo era esencial con excepcin de algunos bienes suntuarios que se importaba. Sin embargo, cuando se hizo el plan no se hizo una depuracin tan rigurosa. Ivn Finot. Entrevista 12/05/09. 17 Ibidem, p. 31.

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Como orientacin de la poltica de desarrollo se propona, al igual que en el caso de los anteriores planes/estrategias, una nueva estructura productiva, con prioridad en la mencionada rea esencial que buscaba fincar el crecimiento econmico fundamentalmente en la atencin de las necesidades bsicas de los ms amplios sectores de la poblacin, asegurar las condiciones para que dichas necesidades sean atendidas en forma creciente y autosostenida, y a la vez lograr una mayor autonoma de la economa nacional, reduciendo al mximo la extrema dependencia.18 Se orientaba a decisiones de inversin y medidas de distribucin del ingreso, a travs de cinco polticas: relacionamiento externo, desarrollo social con nfasis en la participacin social, desarrollo econmico, desarrollo sectorial y desarrollo regional.

Uno de los dilemas esenciales del plan era qu hacer con el gas. Una corriente fuerte era de no exportar e industrializar y la otra de exportar
Ivn Finot. Entrevista 12/05/09.

Este plan no pudo ser ejecutado debido a la profunda inestabilidad poltica, econmica y social en la que se vio sometido el gobierno tanto por las contradicciones al interior de la Unidad Democrtica Popular (UDP) alianza de partidos de izquierda en funcin de gobierno por la presin poltica y social del movimiento popular representado por la Central Obrera Boliviana (COB) y por la tenaz resistencia de los partidos de oposicin que contaban con mayora parlamentaria, as como por el descalabro de la economa, expresado fundamentalmente en una incontrolable hiperinflacin.

18 Presidencia de la Repblica. Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987, Op. cit., p. 118.

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4. Los procesos de planificacin en el marco del ajuste estructural


4.1. Fin del ciclo del capitalismo de Estado e inicio de la economa de libre mercado19
En agosto de 1985, el Congreso Nacional design a Vctor Paz Estenssoro como Presidente (1985-1989). Sera su cuarta magistratura, esta vez bajo el denominado Pacto por la Democracia con el que se inici en el pas (hasta 2003) lo que se denomin posteriormente como la democracia pactada. Al recibir el mando, dira en su discurso de circunstancia: Bolivia se nos muere. Aquel que en 1952 protagonizara la nacionalizacin de las minas, propondra slo tres semanas despus de su posesin el incremento de la participacin del sector privado
19 Este acpite toma datos, entre otros citados, de: Peres, Jos Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajas Jos Alejandro. Regulacin y Supervisin Financiera en Bolivia Perodo 1928-1982. Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La Paz, 2003.

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como principal orientador de la economa. El 29 de agosto de 1985, el D.S. N 21060, inaugur lo que se denomin como Nueva Poltica Econmica (NPE) que buscaba dar mayor participacin al sector privado en la dinamizacin de la economa, as como limitar el rol del Estado al apoyo del desarrollo humano y a normar reglas claras para la inversin privada. Se puede afirmar que fue un Decreto Supremo que adems de tener efectos inmediatos (corto plazo) como el control de la hiperinflacin y lograr la estabilizacin econmica, tuvo un alcance de largo plazo, como su propio promotor, Paz Estenssoro, sealaba que se trata de una medida de coyuntura, coyuntura que durar 20 aos. El principal objetivo de esta nueva visin econmica, que cierra un ciclo (el del capitalismo de Estado), fue de lograr la estabilidad econmica, especialmente controlar la inflacin (cambio de rgimen cambiario, de un tipo de cambio fijo a uno definido por subasta flotacin de la divisa, aspecto que tuvo impacto inmediato en la estabilizacin de precios) y el dficit fiscal que eran los principales indicadores (y multiplicadores) de los desequilibrios macroeconmicos que la economa boliviana atravesaba desde finales de los setenta. El ajuste buscaba crecimiento, incrementos en los niveles de consumo y restitucin de la confianza en el sistema financiero y en la moneda nacional.
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Adems de la libertad del cambio de divisas, se estableci la libre contratacin y la rescisin de los contratos tanto en las empresas pblicas como las privadas, con el objetivo de legalizar la reduccin de personal en las empresas pblicas y permitir mayor flexibilidad laboral para las empresas privadas. Se liberalizaron los precios de los bienes y servicios y se busc fomentar la competencia privada eliminando los monopolios de distribucin de bienes de primera necesidad y de transporte, con excepcin de los sectores de telefona a larga distancia, transporte ferroviario e hidrocarburos, es decir, aquellos sectores estratgicos de la economa que posteriormente, diez aos despus, seran capitalizados. Se busc el equilibrio fiscal a travs del control, reduccin y financiamiento del dficit fiscal. El control de gastos estuvo articulado a la reduccin del aparato estatal, con consecuencias en el empleo, especialmente con despidos en el sector pblico. El sector minero fue el ms golpeado. Se eliminaron, bajo el eufemismo de relocalizacin, ms de 20.000 puestos de trabajo de la Corporacin Minera de Bolivia (COMIBOL). Esta decisin, adems del control del gasto pblico y criterios polticos, tuvo que ver con la cada de los precios internacionales de los minerales, especialmente del estao.20
20 A los pocos meses de emitido el D.S. N 21060, el Consejo Internacional del Estao (CIE) quebr. El CIE se encargaba de acumular reservas y generar un equilibrio entre oferta y demanda para lograr un precio favorable para los pases productores. La quiebra se debi, en gran parte, a que EE.UU.

Sin embargo, no se generaron tasas de crecimiento que permitieran efectivamente reactivar la economa ni un liderazgo del sector privado que dinamizase el empleo y los ingresos de la masa de desocupados, lo que desemboc en el desarrollo de un creciente sector denominado informal.21 La estabilizacin boliviana fue un proceso acumulativo que, adems, de la liberalizacin de la economa estuvo acompaada de una reforma fiscal que comenz con el mismo programa de estabilizacin y fue complementada con una ley tributaria para reconstruir un sistema impositivo que estaba en el colapso. El incremento en los precios de los bienes y servicios del sector pblico (especialmente de la gasolina e hidrocarburos) y la unificacin del tipo de cambio nacional, as como el cobro de los impuestos devengados de YPFB permiti al gobierno un margen en su flujo de los ingresos. Igualmente, las renegociaciones de la deuda externa con
inici la venta de sus reservas estratgicas, lo que gener la disminucin del precio internacional de manera insostenible para el CIE y para la minera nacional. 21 La racionalizacin de las empresas estatales tuvo mltiples efectos; socialmente, fue una de las medidas ms controversiales de la NPE. Al poco tiempo de emitida, se decret (mediante el D.S. N 21069) el estado de sitio en el nivel nacional para controlar el rechazo de las organizaciones sociales. Se produjo el confinamiento de dirigentes sindicales en regiones alejadas del norte del pas. Entre los efectos que desencaden, se tiene, por un lado, la migracin de miles de relocalizados trabajadores mineros desde las minas al trpico de Cochabamba y centros de produccin de coca, as como a la ciudad de El Alto de La Paz y otros centros urbanos como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija. Por otro lado, la generacin de los empleos informales en el transporte libre, comercio y servicios que, posteriormente, constituiran el principal mercado de la industria de las microfinanzas.

sus acreedores permitieron amortiguar sus contingencias.22 Para paliar los efectos de la NPE y su costo social se cre mediante D.S. N 21137 el Fondo Social de Emergencia (FSE) como mecanismo de ejecucin de la inversin pblica orientado al alivio de la pobreza mediante los proyectos sociales en las zonas pobres del pas. Esta experiencia fue alentada por la cooperacin internacional y replicada en los diversos pases en vas de desarrollo. El 20 de mayo de 1986, se promulg la Ley N 843 de Reforma Tributaria, que modifica radicalmente toda la estructura de impuestos, con el propsito de mejorar la presin tributaria con el aporte del sector privado y del contribuyente individual. Se disminuy la complicada estructura de ms de 400 tipos de impuestos a siete impuestos bsicos.23 El 10 de julio de 1987, dos aos despus del ajuste, de manera complementaria al
22 Morales, Juan Antonio y Sachs, J. La Crisis Econmica en Bolivia. Documento de Trabajo N 08/87. Instituto de Investigaciones Socio Econmicas IISEC. La Paz, Septiembre de 1987, pp. 26 y ss. http://www.iisec. ucb.edu.bo/papers/1981-1990/iisec-dt-1987-08. pdf 23 Ocho meses ms tarde, el Legislativo aprob la Ley de Reforma Tributaria, cuya medida central fue la creacin de un impuesto al valor agregado (IVA) del 10.0 por ciento. (Cabe hacer notar que el Congreso ha postergado la aplicacin de un impuesto a las propiedades agrcolas hasta 1988!). La ejecucin de las medidas impositivas ha sido desigual, con evidentes progresos en algunos frentes y con lentitudes en otros. Se ha creado un Ministerio de Recaudaciones para aplicar la reforma tributaria. Las dificultades administrativas y las presiones polticas de grupos poderosos han hecho ms lenta la introduccin de nuevos impuestos. Ibidem, p. 27.

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21060, se promulg el D.S. N 21660 de Reactivacin Econmica, que defina los procesos de compras estatales, el control del gasto pblico (conocido como programa de racionalizacin de personal); otorgaba al sector privado la distribucin y comercializacin de derivados de hidrocarburos y liquidaba a la Empresa Nacional del Transporte Automotor (ENTA) y a la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF).

4.2.

La Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (EDES) 1989-2000

4.2.1. Apoyo y contribuciones de la GTZ al proceso de formulacin de la EDES


La Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) Cooperacin Tcnica Alemana en Bolivia apoya procesos de desarrollo mediante el fomento de programas y proyectos. Acompaa los procesos de cambio, con expertos alemanes y bolivianos.24 Actualmente en Bolivia, uno de sus principales brazos operativos lo conforma el Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza (PADEP) que se inici en 2002. El programa
24 La GTZ se fund en 1975 en forma de empresa privada sin fines de lucro y est presente en ms de cien pases en cuatro continentes del mundo. Es una empresa de cooperacin internacional para el desarrollo sostenible que opera a nivel mundial. Su sede central est en Eschborn - Alemania. Su supervisor principal es el Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ).

promueve el fortalecimiento de la gestin gubernamental democrtica y la participacin co-rresponsable de la sociedad, en las regiones donde acta para lograr eficacia y eficiencia en la administracin pblica en la perspectiva de favorecer la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo y la confianza de los ciudadanos en el Estado. El PADEP es el resultado de la fusin de ocho proyectos en las reas de descentralizacin, planificacin, modernizacin administrativa, gestin de recursos humanos, administracin del poder legislativo, desarrollo municipal, ordenamiento territorial y fondos de inversin y desarrollo.25 Desde mediados de los 70, a travs de acuerdos bilaterales entre los gobiernos de Alemania y Bolivia, se iniciaron los proyectos de cooperacin tcnica en el pas, orientados a mejorar el acceso y la calidad de agua potable a las principales ciudades del pas, especialmente La Paz. En esta ltima ciudad, en convenio con el gobierno municipal, se apoy por ms de 10 aos el trabajo de manejo de cuencas (Achumani-Irpavi) y de forestacin. Tambin en ese perodo el apoyo de la GTZ contempl a las reas rurales, especialmente en temas orientados a mejorar la productividad (semillas, sistemas de riego, entre otros). A fines de los 70 e inicios de los 80, la GTZ redujo su presencia debido a la inestabilidad poltica. Con
25 Ver: www.padep.org.bo

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la recuperacin de la democracia y la estabilidad econmica, a partir de 1985, las acciones de la GTZ se amplan y diversifican hasta nuestros das.26 Una de las primeras actividades de cooperacin tcnica de la GTZ en el pas, desde su presencia en Bolivia hace ms de veinte aos (desde 1987), fue el apoyo al proceso de formulacin de la EDES, bajo el Proyecto Estrategia de Desarrollo de Bolivia para el prximo decenio que, posteriormente, devino en denominarse Proyecto de Asesoramiento a las Estrategias de Desarrollo (PAED). La direccin del proyecto qued a cargo de un Coordinador Internacional al que luego se sum un Coordinador Nacional. Esta instancia se estructur bajo la dependencia de la Subsecretaria de Planificacin y Poltica Econmica del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin (MPC).27 El equipo tcnico se instal en las propias oficinas del MPC y el proyecto se internaliz e integr en la respectiva estructura
26 Brunn, Reinhard von. 30 aos de la GTZ en Bolivia: una historia contada a varias voces. En: GTZ Cooperacin Tcnica Alemana. GTZ, 30 aos sembrando el futuro. La Paz, s/f. En 1988 slo trabajaban cuatro personas en la oficina de administracin de los proyectos: Enrique Fernndez Rehbein (+), que era el responsable y tambin asesor del proyecto de manejo de cuencas Achumani-Irpavi, Marie-Claude Mayorga (administradora), una secretaria y un mensajero., p.11. El primer Director de la GTZ en Bolivia fue Enrique Fernndez Rehbein (1987-1993), quien antes se desempe como su representante en el pas. 27 Subsecretario, Lic. Fernando Candia Castillo bajo la dependencia del Ministro, en un primer momento, Gonzalo Snchez de Lozada y, en un segundo, Fernando Romero y Coordinadores Nacional, Dr. Juan Antonio Morales, e Internacional, Dr. Alexander Schubert.

ministerial e interministerial que estableca en ese entonces el sistema de planificacin nacional, expresado en el Consejo Nacional de Planeamiento (CONEPLAN), mxima autoridad de planificacin e inversin pblica del pas, presidida por el Ministro de Planeamiento y Coordinacin. Como seala el Ministro de entonces, en la presentacin de la Estrategia de Desarrollo Econmico Social (EDES) 1989-2000, exista la necesidad de contar con una propuesta que proyecte, a largo plazo, medidas conducentes a la consolidacin de una economa moderna, en crecimiento sostenido y sin exclusiones ni postergacionesel entonces Ministro de Planeamiento y Coordinacin, Licenciado Gonzalo Snchez de Lozada, tuvo la responsabilidad de dirigir un grupo de expertos para la elaboracin de la Estrategia para el perodo 19892000. [] Para elaborar la Estrategia, se establecieron doce grupos de trabajo () bajo la direccin del Subsecretario de Poltica Econmica () [y] un grupo de coordinacin de todos los trabajos (). A su vez, se procedi a solicitar a los Ministros del rea econmica y
El primer convenio marco de cooperacin tcnica entre los gobiernos de Bolivia y Alemania fue suscrito el 23 de marzo de 1987. A partir de entonces surge el servicio de administracin de proyectos GTZ en el pas.
Von Brunn, Reinhard. 30 aos de la GTZ, Op. cit.

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social la designacin de un experto sectorial, capaz de asumir la direccin del grupo del rea respectiva. A estos grupos se integraron uno o ms expertos internacionales (). Todos los Ministros y altos funcionarios se comprometieron personalmente en la discusin destinada a elaborar la Estrategia.28 Como se aprecia, el proceso de formulacin de la EDES fue altamente apropiado por las autoridades nacionales y considerado como prioridad. Fue elaborado por los profesionales nacionales con la asistencia tcnica de los expertos internacionales.
Se hizo diagnsticos muy profundos, sectoriales. Se arm una biblioteca que se dej en el ministerio Se hizo proyecciones a nivel decenal. Hubo proyecciones que sirvieron para los futuros gobierno [Tambin] alguna gente se qued trabajando en el Ministerio Hubo una continuidad
Camile Ponce. Entrevista 08/06/09.

se acompa el proceso con diferentes niveles de presencia e intensidad con el apoyo de 14 consultores internacionales sectorialistas de la GTZ. Tambin se cont con la participacin, por un lado, de nueve consultores nacionales sectorialistas y dos administrativas del Proyecto Bol/86/026 de Apoyo al Grupo Consultivo y, por otro, de cuatro consultores internacionales de alto nivel de PREALC/CEPAL. Entre las contribuciones de la GTZ que destacan en este proceso se pueden sealar: i) Mejoramiento/fortalecimiento de las capacidades tcnicas (capital humano) y las institucionales a travs, por un lado, de la conformacin de un equipo de profesionales nacionales cualificados, el asesoramiento tcnico de especialistas internacionales y, por otro, la interlocucin con los funcionarios de la gestin pblica. ii) Facilitacin para la disponibilidad de los recursos financieros, tcnicos y materiales para la administracin del Proyecto y la consecucin de sus objetivos. iii) Creacin de la base de datos y de la informacin (macroeconmica y estudios y diagnsticos sectoriales) actualizada para la toma de decisiones.

Participaron en el proceso las respectivas subsecretaras y los equipos tcnicos sectoriales. La GTZ contribuy con la contratacin de un calificado equipo de 21 consultores nacionales sectorialistas y cuatro de carcter administrativo que participaron activa e intensamente en la formulacin de la Estrategia. Adems,
28 Fernando Romero Moreno, ex Ministro de Planeamiento y Coordinacin. Presentacin. En: Ministerio de Planeamiento y Coordinacin. Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000. La Paz, abril de 1989, p.ii.

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iv) Aportes conceptuales, especialmente en lo relativo al diseo de la estrategia y de carcter metodolgico a travs de la sistematizacin y organizacin de la informacin. Tambin, en este perodo, la GTZ realiz gestiones para retomar su apoyo al Instituto [de Ecologa de la UMSA], lo que se concret finalmente en 1988. Frente a la proliferacin y dispersin de actividadessobre todo en la investigacin, se vea la necesidad de ordenar y organizar mejor la institucin y buscar formas para hacer sostenible el nivel acadmico y de operacin logrado en los aos anteriores. Adems de estos aspectos funcionales, influy en la orientacin de la nueva fase del Proyecto la creciente conciencia sobre el empeoramiento de la situacin ambiental. En este contexto, se propuso, con mayor nfasis que antes, el desarrollo de la oferta de servicios de asesoramiento del Instituto para proyectos de desarrollo e instancias gubernamentales, especialmente aquellos relacionados a temas de uso sostenible de los recursos naturales.29

Quizs nos vamos un poquito ms atrs de la presencia de la Cooperacin Tcnica Alemana sta apoyaba al Comit de Obras Pblicas en esa poca, no s si haba o no GTZ en esa poca, le hablo de los aos 1973-74. Se abri la misin tcnica alemana que apoyaba al Comit de Obras Pblicas y el jefe de la misin era el Sr. Ulrick Reich con una empresa consultoraKimbao. La Cooperacin Tcnica Alemana trabajando ac y ah el primer producto de este apoyo del Dr. Reich fue el diagnstico, el macro diagnstico de Santa Cruz del ao 75. En funcin de ese diagnstico ya el 76 se elabor la Estrategia de Desarrollo Econmico para Santa Cruz fue la primera, y casualmente Ulrick apoy mucho en el proceso de transformacin, de obras pblicas [cambi] a la de desarrollo; o sea, el 78 ya estando con CORDECRUZ que hace suya esta estrategia.
Carlos Roca. Entrevista 10/06/09.

4.2.2. Principales caractersticas de la EDES


El ltimo ao de gestin del gobierno de Vctor Paz Estenssoro (19851989), se public (abril de 1989) la Estrategia
29 Czerwenka, Jrgen. El Instituto de Ecologa y la Cooperacin Tcnica Alemana. En: Instituto de Ecologa. Memoria de 30 aos (1978-2008) del Instituto de Ecologa UMSA. La Paz, Noviembre de 2008, p. 15.

de Desarrollo Econmico y Social 19892000 (EDES). El objetivo general de la EDES fue definido en: lograr un mayor bienestar para la poblacin boliviana actual y para las generaciones futuras, mediante una mayor disponibilidad de bienes y de servicios. Se hace hincapi en este gran objetivo en la produccin y la productividad y se plantea, como corolario, la valoracin plena de los recursos humanos y naturales, para alcanzar una sociedad menos pobre y a la vez menos desigual.30 La EDES, que buscaba delinear las polticas en un horizonte decenal de
30 Ministerio de Planeamiento y Coordinacin. Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000. La Paz, abril de 1989, p. 11.

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largo plazo, fue formulada, en gran medida, por el mismo equipo que dise la NPE31 y como un producto del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, rgano rector en ese momento de la planificacin nacional. La EDES se compil en un voluminoso Libro Blanco32 (nombre por el cual tambin fue conocido) que marc las diferencias con la conceptualizacin anterior: No se denomin plan como fue la usanza en los casos anteriores, sino estrategia, concepto que denota la forma y los medios a travs de los cuales se busca lograr un determinado fin, la decisin y la racionalidad orientada a lograr un objetivo; es decir, de proporcionar una direccin general al pas. Su formulacin parta, a diferencia de los casos anteriores, de un breve diagnstico en el que se realizaba un balance de la economa boliviana y sus tendencias entre 1962 a 1987, un sucinto anlisis del Estado y la economa despus de la Revolucin Nacional y de la NPE, para luego pasar a marcar los desafos de la economa boliviana y la insercin de sta en el escenario mundial. Tambin marc la diferencia respecto a los denominados paquetes econmicos
31 Su formulacin fue presidida por Gonzalo Snchez de Lozada y Fernando Romero en tanto Ministros del ramo (de Planeamiento y Coordinacin) en sus respectivos perodos de mandato. 32 Con un total de 487 pginas de textos y cuadros y un anexo de 28 pginas que presenta las Bases para la Elaboracin de una Ley de Ordenamiento Econmico-Administrativo para el Desarrollo.

que caracterizaron la etapa anterior y que buscaban salidas no slo coyunturales a la crisis, pero que acababan en reiterados ajustes a las variables macroeconmicas sin xito, especialmente monetarias (referidas al tipo de cambio), fiscales (control del dficit) y salariales. Con la EDES se buscaba ir ms all de los correctivos econmicos, del programa de estabilizacin y de la NPE. Quera abarcar lo social. No obstante, su lectura mostraba que todava haba un gran peso economicista y sectorialista. No envano se advirti, por ejemplo, un predominio de economistas en el equipo de redactores, y no la presencia de un equipo de carcter multidisciplinario.33 El enfoque de la EDES, si bien desde su nombre busca articular el desarrollo econmico y social, expresa un nfasis sectorial y macroeconmico basado en el marco de la NPE instaurada a partir de 1985. Consideraba que los motores del crecimiento seran los hidrocarburos, la minera, la agricultura y las manufacturas. Los dos primeros deberan orientarse al mercado de exportacin, mientras que las otras dos a atender las necesidades internas, particularmente alimenticias, y tambin de exportacin. La expansin de estos ltimos sectores se consideraba los generadores de empleo intensivo de mano de obra. Se consideraba a las exportaciones como principal factor impulsor del desarrollo econmico
33 Peres, Jos Antonio. El Proceso de Planificacin en Bolivia en la Construccin de las Polticas Pblicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p.19.

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[y es] mediante [stas] que las actividades internas encontrarn sus escalas de rentabilidad y que se lograrn las transferencias tecnolgicas que tanto requieren para aumentar su productividad. Pero a la vez consideraba que con una economa interna que no pierda las referencias internacionales de eficiencia, se desarrollar tambin una industria eficiente de sustitucin de importaciones.34 A diferencia de la discusin durante la formulacin del Plan de Rehabilitacin y Desarrollo Econmico Social, en la EDES se consider que con los acuerdos con el Brasil de agosto de 1988 le dan un relieve muy especial a una estrategia de desarrollo basada en un rpido crecimiento de las exportaciones [y que] Bolivia podr darle valor a sus recursos de gas natural e iniciar la industrializacin de este recurso produciendo fertilizantes y polmeros. En lo social, la EDES se planteaba como prioridad el combate a la pobreza extrema y como objetivos de mediano plazo se propona la reduccin de las desigualdades en la distribucin del ingreso a travs de la creacin de empleo productivo estable, ligado a un crecimiento sin fluctuaciones en el salario real y mejoramiento de las prestaciones de seguridad social, aumento del gasto pblico en educacin y salud pblica; incremento de la oferta de vivienda para los estratos de bajos
34 Ministerio de Planeamiento y Coordinacin. Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000. La Paz, abril de 1989, p. 12.

ingresos y el crecimiento de servicios de agua potable y alcantarillado de las ciudades.35 Entre los sectores generadores de empleo identificados en la EDES, se encontraban la industria manufacturera, la construccin y mantenimiento de obras de infraestructura fsica, la construccin de viviendas y los servicios de apoyo a la produccin. Mientras que se consideraba que la agricultura campesina tena una gran responsabilidad en el mantenimiento de las fuentes de trabajo. Los sectores de la minera, los hidrocarburos y la agricultura comercial, eran considerados esencialmente generadores de divisas y con stos permitiran dinamizar al sector generador de empleo.36 En sus resultados esperados a doce aos, la EDES se propona alcanzar en promedio, diferencindose distintos tramos de tiempo y tasas, una tasa de crecimiento de 4,5 por ciento, as como fijaba el comportamiento de las principales variables macroeconmicas (indicadores) en el perodo 19892000 (consumo per capita, tasa de inversiones, tasa de ahorro interno, crecimiento de las exportaciones y del empleo) e indicadores de desarrollo social como la educacin, nutricin y salud, seguridad social, vivienda, etctera. En el marco de su propuesta de reanudacin del desarrollo sostenido, adems de
35 36 Ibidem, pp. 12-13. Ibidem, p. 13.

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proponerse la consolidacin de la estabilizacin, los ajustes estructurales, las inversiones, la movilizacin de ahorros y la dinamizacin del sector financiero, destacaba como lineamiento de poltica la preservacin del medio ambiente; en este marco, se mencionaba que postula un crecimiento econmico y un desarrollo social que preserve el medio ambiente, evitando la degradacin de los recursos naturales protegiendo a la poblacin de la contaminacin del aire, el agua y los alimentos.37 Como los instrumentos principales para operativizar y asegurar la ejecucin de la estrategia se propona: i) Una Ley de Ordenamiento Econmico y Administrativo para el Desarrollo, cuyas bases se incluye como anexo en la propia EDES y cuyo objetivo central es servir de instrumento para la realizacin progresiva de un orden econmico y social en el marco de la democracia, con estabilidad y crecimiento econmico y justicia social. Esto contemplaba: a) El ordenamiento econmico, en el que define el carcter mixto (iniciativa privada e iniciativa pblica, y sus roles) del sistema econmico nacional, en el marco de una economa de libre mercado. Tambin estableca, entre otros, que la programacin de la inversin
37 Ibidem, p.16.

pblica corresponde al Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin y mediante el presupuesto de inversin pblica; b) el ordenamiento de la hacienda pblica y del sistema financiero (rentas e ingresos del Estado, sistema tributario, presupuesto, deuda pblica externa y el sistema financiero); c) el ordenamiento social (rgimen y poltica social); d) la proteccin y conservacin del medio ambiente, donde se esbozan los principales lineamientos de poltica y se plantea que el Poder Ejecutivo: decidir, reglamentar y ejecutar la poltica de conservacin y mejoramiento del medio ambiente, bajo la fiscalizacin y supervigilancia del Poder Legislativo y el control jurisdiccional del Poder Judicial, aspecto que constituye un importante antecedente a lo que posteriormente sera la Ley N 1333 de Medio Ambiente de fecha 27 de abril de 1992; e) las relaciones econmicas internacionales; f ) la Administracin Pblica para el desarrollo, en sus distintos niveles, y donde resalta la

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necesidad de definir y ejecutar una poltica de descentralizacin poltico-administrativa. ii) La continuidad de la Nueva Poltica Econmica, donde la EDES se consideraba una prolongacin natural de las reformas y ajuste estructural (D.S. N 21060) y que el desarrollo de largo plazo propuesto por la EDES se apoyara en una secuencia de polticas consistentes de corto plazo iniciados con la NPE. iii) El fomento al sector privado, a travs de la generacin de condiciones para que ste ejecute inversiones de largo plazo, as como para acoger a la inversin extranjera. iv) La modernizacin del Estado, a fin de que el gobierno, sus empresas y acciones funcionen sobre criterios de eficiencia. v) La Descentralizacin Econmica y Administrativa del Poder Ejecutivo, como un instrumento para una mayor participacin social en la ejecucin y control de las decisiones estatales. vi) El Programa de Inversiones Pblicas, como un instrumento fundamental para la ejecucin de la Estrategia y el logro de las metas previstas, que contemplaba para el perodo 1989-2000 unos 6.200 millones de dlares.

No fue posible ejecutar la EDES como tal debido a que, por un lado, su formulacin se termin prcticamente al final de la gestin del gobierno de Paz Estenssoro y, por otro, no se cumpli el clculo poltico de los mentores de la EDES de ganar las elecciones y continuar con la gestin de gobierno en el siguiente perodo constitucional.38 Sin embargo, la base de informacin creada, los diagnsticos sectoriales y la experiencia lograda con la formulacin de la EDES se recuper en la gestin de gobierno de Jaime Paz Zamora y en la formulacin de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END).

38 Las elecciones del 7 de mayo de 1989 dieron el triunfo (25,65 por ciento) al candidato del MNR, Gonzalo Snchez de Lozada. Sin embargo, la segunda fuerza, con el candidato de ADN, Hugo Banzer Surez, (25,24 por ciento) dio sus votos en el Congreso Nacional a la tercera fuerza, a la cabeza de Jaime Paz Zamora del MIR (21,83 por ciento), quien asumi la Presidencia para el perodo 1989-1993, bajo el denominado Acuerdo Patritico (MIR-ADN). Las negociaciones entre los partidos polticos (mayoagosto de 1989) que posteriormente desembocaron en la eleccin de Paz Zamora, generaron un ambiente caracterizado por un contexto durante los tres meses mencionados de incertidumbre e inestabilidad financiera en el pas. Con el acuerdo de los partidos polticos de respetar la decisin congresal se fren dicha incertidumbre y se revirti la tendencia a la corrida en el sistema financiero. Entre mayo y agosto de 1989, se retiraron 351 millones de Bolivianos del sistema financiero, equivalentes al 26,7 por ciento del total captado; uno de los ms afectados fue el Banco del Estado, cuyas cajas de ahorro disminuyeron en 66 por ciento y sus captaciones totales en 13 por ciento Con el cambio en el clima poltico, los bancos incrementaron sus captaciones en 48,5 por ciento en comparacin a diciembre de 1988 y sus colocaciones crecieron en 43 por ciento. Peres, Jos Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajas Jos Alejandro. Regulacin y Supervisin Financiera en Bolivia Perodo 1928-1982. Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La Paz, 2003.

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5. La Estrategia Nacional de Desarrollo (END), 1992


5.1. Estabilidad econmica, privatizacin y equidad social
Con el gobierno de Jaime Paz Zamora (1989-1993) se dio continuidad al proceso de estabilizacin econmica del pas. Con el D.S. N 22407 de enero de 1990 se mantuvo la tendencia iniciada con el D.S. N 21060 y se ratificaron varias decisiones, como ser: la libre determinacin del tipo de cambio, el uso del bolsn como mecanismo de determinacin del mismo, la libre convertibilidad de la moneda, la libre fijacin de salarios en el sector privado, el control del dficit fiscal y la libertad de fijacin de las tasas de inters. El final de los aos ochenta e inicio de los noventa estuvieron marcados por la recuperacin econmica, aunque el crecimiento no llen las expectativas generadas por el cambio de
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modelo.39 Tanto el dficit fiscal como la inflacin se mantuvieron en niveles similares a los de la estabilizacin. Estos resultados se complementaron con una poltica social basada en lo que se denomin el pago a la deuda social histrica (actualizacin de rentas, indexacin y ajuste de valor del salario mnimo, lo que haba disminuido sustancialmente por la hiperinflacin) y promocin de la inversin pblica y privada. En el primer caso, y sobre la base de la experiencia del Fondo Social de Emergencia (FSE) iniciativa desarrollada en el anterior gobierno se dio continuidad a la misma con el Fondo de Inversin Social (FIS) y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) creado en 1987. Se cre, en 1989, el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC)40 para facilitar el acceso a crdito a los pequeos productores rurales. Se facult al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIS) para colocar recursos al Plan Nacional de Vivienda Popular. En el segundo caso y para promover/dinamizar la inversin privada, el D.S. N 22407 norm las
39 El inicio de los noventa pareca augurar un mayor desarrollo gracias a las ms altas tasas de crecimiento desde el cambio de modelo: 4,5 por ciento en 1990 y 5,1 por ciento en 1991. En 1992, la tasa de crecimiento baj notablemente (a alrededor de 1,8 por ciento), debido a la disminucin de las exportaciones de minerales y cada en el precio del gas exportado a la Argentina. En los subsiguientes aos (1993-1998) sta se situ, en promedio, alrededor de 4.5 por ciento. 40 Todava con resabios de la mentalidad de capitalismo de estado, el Decreto N 22461 mencionaba que el FDC podr otorgar crdito en forma recuperable o no; la Superintendencia de Bancos, en su Memoria de 1990, mencion haber expresado por escrito su oposicin a esta poltica, ya que vulnera las disposiciones vigentes, pudiendo esto generar una posible distorsin del sistema financiero en su conjunto.

inversiones conjuntas (Joint Ventures) u operaciones de riesgo compartido para generar inversiones concurrentes entre empresas extranjeras y empresas pblicas (corporaciones de desarrollo, etc.). Posteriormente, se emiti la Ley N 1182 de Inversiones para fomentar el flujo de capital en la economa especialmente via inversin extranjera. Bajo el gobierno de Paz Zamora se iniciaron las primeras privatizaciones, entre las que destacan el Ingenio Azucarero Guabir, las Plantas Industrializadoras de Leche (PIL), los hoteles prefecturales y otras empresas de menor volumen de operaciones, fundamentalmente ligadas a la ex Corporacin Boliviana de Fomento (CBF). Los primeros pasos de la denominada modernizacin del Estado se encuentran (como se aprecia en el D.S. N 22407) en la remisin del ejecutivo al legislativo del Anteproyecto de Ley de Organizacin de los Gobiernos Departamentales y del Anteproyecto de Ley de Administracin Financiera y Control Gubernamental que, posteriormente, se promulgara con el nombre de Ley SAFCO. A esto se agregaba un conjunto de normas orientadas a un exhaustivo anlisis de las empresas pblicas y al cierre de los bancos estatales. La Ley N 1178, desde entonces Ley SAFCO, no slo regul el uso y gasto de los recursos pblicos, sino que estructur los sistemas de administracin y control

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gubernamental,41 definiendo en este contexto a los responsables del manejo e implementacin de los mismos. Esta ley hizo responsable a cada servidor pblico por los resultados emergentes del desempeo de sus funciones, aspecto que signific un notable avance en el control de la gestin pblica, principalmente en evitar la duplicidad de las funciones y atribuciones, la simplificacin y transparencia de los procesos de compras estatales, entre otros, adems de la incorporacin de los sistemas de control internos y externos. Tambin se otorg independencia/ autonoma, en materia monetaria, al BCB y en temas de control externo a la Contralora General de la Repblica (CGR). Es en este perodo que se promulg, en fecha 27 de abril de 1992, la Ley N 1333 del Medio Ambiente, vigente hasta el presente y que tiene por objeto la proteccin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales a travs de la regulacin de las acciones del hombre con relacin a la naturaleza y la promocin del desarrollo sostenible para mejorar la calidad de vida de la poblacin. En el mbito poltico e institucional, resaltan el gran acuerdo nacional concertado entre las diversas fuerzas
41 Los Sistemas establecidos por la ley SAFCO son: Programacin de Operaciones, Organizacin Administrativa, Presupuesto, Administracin de Personal, Administracin de Bienes y Servicios, Tesorera y Crdito Pblico, Contabilidad Integrada y Control Gubernamental Interno y Externo.

polticas del pas en febrero de 1992, que por un lado ratificaba la voluntad poltica de fortalecer la democracia en el pas y por el otro lado como derivacin de sta la recuperacin de la credibilidad del rgano electoral a travs de la conformacin de la Corte Nacional Electoral (CNE) con notables y personalidades de reconocida trayectoria profesional y ciudadana. Otro hecho y referente histrico, fueron las movilizaciones indgenas (iniciadas con la primera Marcha por el Territorio y la Dignidad de los pueblos indgenas del Beni en 1990) que derivaron posteriormente, en 1996 en la promulgacin de la Ley N 1715 de Reforma Agraria denominada Ley INRA, con el consiguiente establecimiento de las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) y de procesos de saneamiento y titulacin. Tambin destaca, en noviembre de 1992, la intervencin por denuncias de corrupcin de las dos entidades responsables de la distribucin de tierras en el pas, el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) a cargo del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA, 1956) y, posteriormente, el Instituto Nacional de Colonizacin (INC, 1965).42 Un importante referente
42 Los tres meses de plazo para la intervencin se convirtieron en cuatro aos, en los que se intent impulsar el Programa Nacional de Administracin de Tierras financiado por el Banco Mundial y, paralelamente, formular una nueva Ley. Frente a la protesta y movilizacin indgena el gobierno de entonces (primer Gobierno de Snchez de Lozada) se vio obligado, en octubre de 1996, a promulgar la Ley INRA. Urioste, Miguel. La Reforma Agraria abandonada: Valles y Altiplano. Fundacin Tierra. La Paz, julio de 2003, p. 8.

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del actual proceso poltico que vive el pas, sin duda fueron las movilizaciones indgenas de la dcada de los aos 90 del pasado siglo.43

5.2. Asesoramiento estratgico de la GTZ en el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin


El ambiente de tensin e incertidumbre poltica despus de las elecciones de mayo de 1989 tambin se expresaron en el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin (MPC). Errneamente, en crculos polticos afines a Accin Democrtica Nacionalista (ADN) y Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) se consideraba que el denominado Libro Blanco44 fue formulado como parte de la campaa poltica del candidato Snchez de Lozada del MNR y que de una u otra manera la GTZ habra contribuido a la misma. Sin embargo, a medida que se distenda el clima poltico, esta percepcin fue cambiando y bajo la nueva administracin gubernamental, en el Ministerio de Planeamiento y
43 Los pueblos indgenas con su organizacin matriz, la Confederacin de Pueblos Indgenas del Oriente Boliviano (CIDOB), en 1988, solicitaron al gobierno del Presidente Jaime Paz Zamora el reconocimiento de dos grandes territorios y la mejora de servicios de salud y educacin. En agosto de 1990, frente a la falta de respuesta a sus demandas, agrupados en la Coordinadora de los Pueblos Indgenas del Beni (CPIB), iniciaron la primera marcha por el Territorio y la Dignidad que recorri ms de 750 km desde el Departamento del Beni hasta la ciudad de La Paz. 44 Elaborado en base al programa de gobierno denominado Plan de Todos y presentado por el entonces candidato presidencial Gonzalo Sanchez de Lozada.

Lo ms destacable de esta segunda etapa, y que la GTZ contribuira directamente, es la consideracin del proceso de planificacin como un proceso ms efectivo donde, al margen de las propuestas tcnicas elaboradas por gente tcnicamente calificada y con conocimiento especfico de los temas, lo que se pretendi fue consultar otro tipo de opiniones. Es decir, hubo una especie de aprendizaje de la experiencia anterior y que expertos de muy reconocida calidad y capacidad, elaboraron las estrategias sectoriales y los coordinadores tanto internacional como nacional fueron los que agregaron el documento. Pero ese documento tuvo una vida, yo dira, efmera porque en cuanto se produjo el cambio de gobierno prcticamente ese documento fue abandonado por el nuevo rgimen.
Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

Coordinacin, se fueron estableciendo las relaciones entre la Cooperacin Tcnica Alemana y las nuevas autoridades. Nuevamente se solicit apoyo a la GTZ para la formulacin de una nueva Estrategia. Fue la Direccin de Poltica Econmica y Social, dependiente de la Subsecretara de Desarrollo Socioeconmico del MPC que asumi la responsabilidad de este desafo.45 Con las autoridades de entonces, se tom la decisin de separar el proyecto de la GTZ en dos grandes proyectos: uno de descentralizacin,
45 Como Director, inicialmente, estuvo Hernn Paredes que luego pas a desempearse como Director Nacional de Desarrollo Regional y, luego, lo sucedi Gonzalo Chvez como Director de Poltica Econmica y Social, dependiente de la Subsecretara a cargo de Flavio Escobar. El Ministro de Planeamiento y Coordinacin de entonces fue Samuel Doria Medina.

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denominado PROADE (Proyecto de Apoyo a la Descentralizacin) y el otro PAED (Proyecto de Asesoramiento a las Estrategias de Desarrollo).46 Una parte del equipo que particip en la formulacin de la EDES se mantuvo en el MPC y, con la experiencia acumulada, pudo enriquecer el nuevo proceso. Se recuperaron los estudios sectoriales y especializados trabajados en la anterior gestin y se profundizaron e incorporaron nuevos enfoques de carcter multisectorial para la formulacin de la nueva propuesta, entre los que destacan los temas de mujer y medioambiente. Se enfatiz en la lucha contra la pobreza y la equidad social. Adems, se consider pertinente la necesidad de impulsar un proceso de consulta que permitiese recoger las visiones y apreciaciones de los diferentes actores regionales. La idea, en la que contribuy conceptual y metodolgicamente la GTZ, fue la de someter la propuesta de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) a consideracin de la gente. Con la END se pretenda tener un documento ms gil de carcter tambin entendible para la gente que iba a ser consultada. La idea era generar espacios de difusin, de informacin y de acuerdos. Como
46 Hernn Paredes. Entrevista 12/05/2009. En el caso del PROADE, fue responsable de la GTZ Franz Tedick y contraparte en el gobierno Hernn Paredes (ya como Director Nacional de Desarrollo Regional). En el caso del PAED, con la contraparte en el gobierno de Gonzalo Chvez como Director de Poltica Econmica y Social y responsables de la GTZ: Thomas Kampffmeyer, como coordinador internacional y Erland Arispe, como coordinador nacional.

ancdota puedo contarte que yo termin haciendo la estrategia de transportes y comunicaciones porque [el responsable] muy capaz, muy conocedor del tema pero con un lenguaje muy tcnico, entonces no era muy entendible [Es ah], la primera vez que yo sent un aporte muy concreto de la GTZ para la elaboracin de documentos tcnicos, fueron las observaciones que hizo Thomas [Kampffmeyer] al documento, [para] poner en un lenguaje mucho ms sencillo y con claridad Luego el aporte del GTZ fue metodolgico bsicamente, en la organizacin y en la participacin misma de estos talleres, de concertacin 47
Se di un salto interesante en la planificacin porque hubo ms coherencia y tambin se abri el tema de la consulta regional. Particip en varios eventos departamentales consultando. Primero, recogiendo ideas de qu debera tener en la END y despus planteando lineamientos y volviendo a recoger. Hemos ido a los nueve departamentos y en cada departamento a varios municipios. Fue un tema cualitativo. Recuerdo que en la anterior estrategia que fue realizada con gran parte del mismo equipo, era una estrategia muy slida en su enfoque econmico, pero poco consultiva y poco participativa. Notoriamente hubo ese viraje, pero permiti alimentar varios aspectos [de la estrategia y de la poltica del gobierno] hubo reuniones a nivel de todo el pas, con los comits cvicos, sociedad civil, organizaciones sociales. Algo importante [en ese proceso] fue hacer un anlisis de las competencias y de los costos de las competencias.
Hernn Paredes. Entrevista 12/05/09.

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Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

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Se trataba de informar a los diferentes actores departamentales sobre la Estrategia y sus alcances y recoger sus sugerencias y propuestas. Ese fue el planteamiento de principio, para evitar que sta se quede a nivel gubernamental, central y, ms bien, se apropien de este instrumento los diferentes sectores, lderes de opinin y grupos de presin. Para que la propuesta cuaje en el nivel departamental, a diferencia de la anterior experiencia (EDES) que fue un trabajo ms de gabinete y que se qued ms en el mbito nacional. Tambin destaca, en este proceso, el Mtodo ZOPP para el anlisis sectorial y la planificacin por objetivos. Este instrumento tomar luego carta de ciudadana y ser ampliamente difundido y utilizado desde entonces en el pas. La GTZ no solamente logr posicionar este instrumento en la prctica comn de la planificacin en Bolivia, sino que adems el mismo fue apropiado y adaptado en los distintos mbitos institucionales pblicos y privados del desarrollo. Este mtodo de planificacin de proyectos orientado a objetivos fue introducido oficialmente en 1983 al interior de la GTZ, con la finalidad de lograr una clara definicin de objetivos en una perspectiva de largo plazo, mejorar la comunicacin y cooperacin entre las partes involucradas, definir las responsabilidades del equipo del proyecto y contar con indicadores para el seguimiento y evaluacin.48 Otra metodologa, posteriormente utilizada
48 Fernndez, Jos Manuel. Planificacin de Proyectos Orientado a Objetivos: el Mtodo Zopp. En: ESC. U de Trabajo Social, nm. 2, 1989. Ed. Universidad Complutense. Madrid

y difundida por la GTZ fue el Mtodo SINFONY49 que considera una serie de anlisis y de planificacin que se articulan para una mejor comprensin de la relacin sistmica de factores y el desarrollo de estrategias de actuacin dentro de sistemas complejos. Parte de preguntas orientadoras, para desarrollar un panorama del sistema, la seleccin y definicin de factores, la matriz de influencia, la estructura de efectos y el esquema axial. Para la consulta y proceso de concertacin, la GTZ contrat a un equipo de consultores que dise, ejecut y sistematiz la experiencia de consulta de la END, la que se denomin Estrategia de Concertacin.50 La metodologa diseada hizo una clara diferenciacin de lo que es informar, de lo que es consultar y de lo que es concertar los talleres no eran meramente informativos sino estaban diseados para conocer la opinin respecto al planteamiento y conocer las convergencias/similitudes, complementaciones o las divergencias con los postulados de la END. Esta concertacin simplemente no tena carcter vinculante todava, pero permita conocer la opcin alternativa que surga desde los actores a la propuesta del gobierno que adems era gente de distinta tendencia y no eran precisamente militantes del partido de
49 SINFONY: Sistmica Interpretacin de la Naturaleza de Factores que Influyen sobre las Organizaciones y sus Nexos Internos y Ambientales. 50 Martin Rapp y Lorenzo Thevz fueron los responsables del diseo y de la estrategia de concertacin.

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gobierno. Esa era otra riqueza tambin del documento.51 Se tuvo un amplio despliegue de la promocin e informacin sobre la END y cont con una amplia convocatoria que permiti congregar en los diversos talleres a representantes de los sectores clave, en los mbitos regionales. La idea siempre era generar espacios de difusin, de informacin y de acuerdos. Y ah es que se plantea la END como un instrumento para la concertacin. Lo ms destacable es que aqu [se] identifica actores regionales, actores polticos nacionales, comits cvicos, etc., para a ellos primero informarles sobre lo que se estaba planteando [Luego de explicar los contenidos, se solicitaba] por ejemplo a la COB cules de los contenidos le interesaba ms discutir a la cooperacin internacional se le pregunt tambin lo mismo, a nivel regional se preguntaba en el caso del departamento de Santa Cruz cules eran las estrategias sectoriales o las tres multisectoriales que le interesaban discutir ms. Ciertamente hidrocarburos era un tema que para Santa Cruz sonaba mucho en Chuquisaca se hizo tambin lo mismo, en La Paz, en todos los departamentos 52 Adems del acompaamiento a las innovaciones conceptuales y metodolgicas mencionadas, la GTZ continu con su aporte a la formacin/cualificacin de los recursos humanos y creacin/fortalecimiento
51 52 Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09. Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

de las capacidades institucionales. La Direccin de Poltica Econmica y Social del MPC se fue consolidando con el concurso de profesionales cada vez ms cualificados y reconocidos en sus capacidades por las diferentes reparticiones de la gestin pblica. El equipo tcnico de consultores de la GTZ, bsicamente tena la labor de facilitar la organizacin de los procesos, apoyar a los consultores y especialistas sectoriales, organizar las reuniones de discusin y, en algunos casos, participar en la formulacin de un determinado sector. Las decisiones las tomaban las autoridades, quienes coordinaban directamente con los coordinadores del proceso (nacional e internacional).
Otro de los aportes que yo reconozco de la GTZ es que ha generado espacios de interaccin con la sociedad, donde se plantean agendas, para acordar, concertar Uno de los grandes logros de la END [fue] el proceso de concertacin, por eso inclusive se lo llam instrumento de la concertacin Haba que recoger la demanda de los diversos actores que fueron invisibilizados de manera sistemtica por algunos gobiernos
Juan Carlos Carranza. Entrevista 11/05/09.

Al final del perodo de gobierno de Paz Zamora, se empez a gestar la iniciativa del Programa de Servicio Civil (PSC), a travs de un arreglo con el Banco Central de Bolivia para aprovechar el spread de los fondos de la Cooperacin Tcnica Alemana
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la GTZ fue la institucin de la cooperacin que promocion el Programa de Servicio Civil (PSC) [y] canaliz un financiamiento puente de consultores sectorialitas para Estrategias de Desarrollo como personal de planta en la Direccin de Estrategias del Ministerio de Planeamiento.
Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09.

depositados en este organismo para que puedan constituir una bolsa de recursos a fin de financiar/sostener los niveles salariales de los profesionales reclutados con criterios meritocrticos en la gestin pblica nacional. De esta manera, se asegur los sueldos para 13 funcionarios en el MPC. Hacia 1990, se empez el respaldo del Plan de Lmites de Uso de Suelo (PLUS) en Santa Cruz, con apoyo de la Cooperacin Financiera Alemana (KfW) a travs de una donacin () complementaria al proyecto Tierras Bajas del Este, financiado por el Banco Mundial, [que] vino a impulsar el desarrollo agrcola en el margen este del Ro Grande con recursos para construccin de caminos, para asistencia de investigacin, asistencia tcnica, crdito Pero obviamente se vio un riesgo: tener un programa de esas caractersticas sin tener un buen conocimiento de la aptitud del uso del suelo, entonces ah fue que se pidi al gobierno de Alemania el apoyo. [Para esto] la KfW contrat un consorcio de empresas consultoras alemanas; la lder era la empresa IP de Stuttgart Entonces ellos empiezan a trabajar el
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ao 91 Fue el primer uso de suelo que se hizo ac en Bolivia, y el ao 95 cabalmente se aprueba ya con el Decreto Supremo [y] se pone en vigencia. Paralelamente ya la GTZ viene a cooperarnos para apoyar los programas de desarrollo rural, o sea como CORDECRUZ. En esa poca haban oficinas provinciales, donde haba equipos tcnicos para brindar asistencia tcnica a los productores. Y ah viene tambin paralelo al ao 91, el apoyo de la GTZ y ah se apoya el programa PLAVERDE Plan de Desarrollo de Velasco, el programa PRODEVA, el Plan de Desarrollo de Vallegrande, el PRODESA Programa de Desarrollo de San Jos de Chiquitos, el PRODEGUA Programa de Desarrollo de la Provincia de Guarayos, PRODECO en la zona de Concepcin, el PRODERO en Robor y el PRODESAM en la zona de San Matas.53

5.3. La END y sus principales caractersticas


En 1992 se public la Estrategia Nacional de Desarrollo. Un Instrumento para la Concertacin. El objetivo central de la END fue el de: crear las condiciones econmicas, sociales e institucionales para la satisfaccin permanente de las necesidades bsicas de todos los bolivianos en trminos de empleo, ingresos, salud, nutricin, educacin, vivienda y saneamiento bsico. Para lo cual se propone como objetivos complementarios:
53 Carlos Roca. Entrevista 10/06/09.

consolidacin de las bases de la estabilidad; crecimiento econmico y empleo productivo en base a una economa competitiva; construccin de la institucionalidad y modernizacin del Estado; desarrollo del potencial de recursos humanos y naturales.54 La END propugna un modelo basado en los principios de una economa de mercado con libertad de precios, apertura hacia el exterior y con equilibrio social Busca consolidar la institucin del mercado como el mejor asignador de recursos, pero reconociendo que algunos mercados son imperfectos la Estrategia considera necesaria la intervencin gubernamental55 La END fue diseada por el equipo tcnico de la Direccin de Poltica Econmica y Social, dependiente de la Subsecretaria de Desarrollo Socioeconmico del MPC, con el asesoramiento tcnico de la GTZ. Participaron en su formulacin los ministerios cabeza de sector, los fondos de desarrollo y las instituciones pblicas. Al igual que la EDES, se public en un voluminoso texto que adems contempl un resumen ejecutivo.56 Organizada en tres cuerpos, con un nfasis sectorial:
54 Ministerio de Planeamiento y Coordinacin. Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Un Instrumento para la Concertacin. La Paz, 1992, p. 14. 55 Ibidem, p. 15. 56 Con un total de 332 pginas el documento central y 42 pginas el Resumen Ejecutivo.

i) Un marco general, ii) la propuesta econmica y de infraestructura (minera, energa, hidrocarburos, electricidad, agropecuario, industria, turismo, desarrollo alternativo, transporte y comunicaciones, comercio exterior, financiero, finanzas pblicas, privatizacin, descentralizacin, ciencia y tecnologa) y iii) la propuesta social (educacin, salud, seguridad social, vivienda, saneamiento bsico, desarrollo urbano, erradicacin de la pobreza, poblacin, mujer, medio ambiente y empleo). Aunque la Estrategia da un nfasis a los aspectos sociales y considera que la poltica social es concebida como parte indisoluble del manejo econmico. En su marco general, como enfoque, hace referencia a las condiciones imprescindibles (democracia y estabilidad) de la Estrategia para alcanzar de manera simultnea crecimiento econmico, empleo sostenido y mejor distribucin de la riqueza. La necesidad de complementar el crecimiento econmico con polticas sociales especficas, atender los problemas microeconmicos, complementar la accin pblica y la accin privada; lograr ms crecimiento y ms justicia. Sobre esta plataforma, se construye el concepto de desarrollo comprendido como crecimiento econmico con
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justicia social en democracia.57 En cada uno de los sectores que consideraba se parta de un diagnstico en el que se analizaban los problemas, para luego pasar a la estrategia, con sus respectivos lineamientos, objetivos e instrumentos.
Lamentablemente este proceso tambin termin prcticamente al filo de la conclusin del gobierno, entonces se qued como insumo para un proceso de planificacin posterior. Pero yo dira que [la consulta y concertacin]fue la principal riqueza [del proceso].
Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

reas objetivo. Este aspecto signific un avance e imprimi un nuevo carcter a las polticas sociales en el pas. Tambin se evidencia un esfuerzo por incorporar las polticas transversales, a travs del planteamiento de cuatro estrategias multisectoriales (mujer, pobreza, poblacin y medio ambiente). Es decir, cada sector deba aplicar/incorporar propuestas para las mencionadas estrategias multisectoriales.58 La END no explicitaba los resultados esperados. Se consideraba una propuesta de trabajo que recoga la percepcin tcnico-poltica del sector pblico en el corto, mediano y largo plazo y que para dar dinamismo al documento propuesto, entendido como abierto y perfectible, era necesario contar con la percepcin de todos los actores del desarrollo, para lo cual se abra el espacio de dilogo y concertacin entre el sector pblico y la sociedad civil. Para su operacionalizacin, se pretenda la institucionalizacin de la END en el MPC, en base a la formacin de grupos de trabajo para cada sector de la economa (ministerios, fondos, instituciones pblicas, agentes econmicos y sociales, empresarios, sindicatos, ONGs, etc.). Se consideraba la estructuracin de redes de trabajo que deberan tener una base regional.59

Entre sus componentes destacaba la territorialidad (municipio y departamento) y la regionalizacin; la Estrategia presupone la Descentralizacin Administrativa que se consideraba que descongestiona y democratiza el poder. Resaltaba la necesidad de concertar para aplicar la Estrategia, para lo cual se propona espacios de negociacin y un trabajo articulado entre el Estado y la sociedad civil. Se propuso la lucha contra la pobreza, para lo cual se interrelacionaban los componentes bsicos (grupos vulnerables, pueblos indgenas, binomio madre-nio, la salud pblica, el agua potable) y se propona que todos los sectores sociales invirtieran de manera integral y focalizada en dichos grupos/
57 Jos Antonio Peres. El Proceso de Planificacin en Op. cit., p. 21.

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Ibidem, p. 22.

59 Ministerio de Planeamiento y Coordinacin. Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Un Instrumento para la Concerta-cin. La Paz, 1992, p. 1.

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6. Las reformas de segunda generacin, modernizacin del Estado y la participacin popular


6.1. Contexto de liberalizacin de la economa y reformas estructurales60
El primer gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada con el MNR (1993-1997), acompaado de Vctor Hugo Crdenas como Vicepresidente, no solamente dio continuidad al proceso de liberalizacin y modernizacin, sino que lo profundiz y busc su consolidacin. Fue el intento ms serio, en el marco de lo que se ha venido a llamar el perodo neoliberal, de modernizacin del Estado y la sociedad.
60 Se toman datos, entre otros citados, de: Peres, Jos Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajas Jos Alejandro, Op. cit.

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Luego de las medidas de ajuste estructural (1985) y la Ley SAFCO (1992), entre otras, se impulsaron las reformas de segunda generacin, entre las que destacan: i) Modificaciones a la CPE en la que se reconoce a Bolivia como pas pluricultural y multitnico, ii) Ley N 1544 de Capitalizacin (1994) como modalidad de privatizacin de las principales empresas estatales, iii) Ley N 1551 de Participacin Popular (LPP), de fecha 1994 y Ley de Descentralizacin Administrativa (LDA) de fecha 1995, como modelo boliviano de descentralizacin y de reconfiguracin de la relacin Estado-Sociedad Civil, iv) Ley N 1565 de Reforma Educativa (LRE) de fecha 1994 que oficializ la Educacin Intercultural Bilinge, v) Ley N 1732 de Reforma de Pensiones (1996), y vi) Ley N 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, conocida como Ley INRA (1996), que reconoci las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) de los pueblos indgenas y estableci los procesos de saneamiento y titulacin de tierras. El proceso de implantacin de este nuevo marco normativo y modelo
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econmico no estuvo exento de conflictividad poltica y social y del rechazo de las organizaciones sociales; sin embargo, por la fragmentacin social y organizativa de stas no tuvieron el impacto y la magnitud de las movilizaciones realizadas contra el D.S. N 21060 de 1985. Con la capitalizacin, la inversin extranjera directa se increment notablemente en los primeros aos; sin embargo, luego cay a niveles que no tuvieron relacin con las expectativas iniciales del proceso.61 Ninguna de las evaluaciones posteriores tampoco pudo verificar el incremento del empleo en las magnitudes inicialmente propuestas. Con la LPP se redefini la estructura de asignacin competencial y se estableci la transferencia de recursos de coparticipacin tributaria (20 por ciento de las recaudaciones de renta y aduana) a los Gobiernos Municipales (GM) como responsables de la jurisdiccin municipal (urbana-rural). Con este proceso de municipalizacin, el Estado lleg como nunca antes a todos los confines del territorio nacional, pero a la vez tambin permiti la organizacin de la sociedad civil para la participacin social y el control de los recursos: primero al reconocer la personalidad
61 La capitalizacin se orient a la privatizacin de las empresas denominadas estratgicas, destinadas fundamentalmente, por un lado, al sector externo, y, por lo tanto, generadoras de divisas para el pas, como YPFB y la Empresa Metalrgica Vinto, y, por otro lado, a servicios vitales para la dinmica econmica del pas, como las empresas de energa (ENDE), comunicaciones (ENTEL), transporte areo y frreo (LAB y ENFE).

jurdica de las comunidades y pueblos indgenas, comunidades campesinas y juntas de vecinos como organizaciones territoriales de base (OTB), las que deban fiscalizar la administracin de recursos del GM; segundo, al establecer la planificacin participativa en la formulacin de planes municipales y presupuestos (anuales y quinquenales), que buscaba transparentar la informacin y rendicin de cuentas y la incorporacin, principalmente del poblador rural, en la gestin pblica local. La LPP fue ampliamente apropiada en los mbitos locales, especialmente por los pueblos indgenas y comunidades rurales; aspecto que conllev una mayor participacin poltica. Se constituy en una verdadera poltica no solamente pblica sino de Estado que tuvo continuidad en el tiempo y a pesar de varios intentos de modificarla mantuvo su esencia con importantes alcances transformadores en cuanto a la gestin pblica descentralizada. Tambin logr reconfigurar de manera efectiva la relacin/articulacin Estado y Sociedad Civil, y signific un importante hito para los procesos de planificacin del desarrollo, especialmente en el nivel municipal. En este perodo se asisti a un entorno propicio para los procesos de planificacin, que tuvo que ver con un conjunto de condiciones dadas por un contexto internacional favorable,

por la vigencia y consolidacin del sistema democrtico, por la estabilidad econmica y por la continuidad del proceso y de las polticas pblicas. En este sentido, las reformas emprendidas empataron con la agenda internacional, en el marco del denominado consenso de Washington, por un lado, y el impulso a la propuesta del desarrollo sostenible, por otro. La democracia se afianz, aspecto que abri paso al diseo y ejecucin de las polticas de desarrollo y a los mayores niveles de participacin ciudadana y social. La estabilidad econmica daba las bases para plantearse una plataforma de largo plazo. 62

6.2. Consolidacin del asesoramiento estratgico de la GTZ en el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
El inicio de este perodo, con el gobierno de Snchez de Lozada, no estuvo libre de cierta incertidumbre en la continuidad de los funcionarios y equipos tcnicos establecidos durante la anterior gestin administrativa. Sin embargo, esta situacin fue menos traumtica en la medida que con la experiencia de los anteriores procesos de transicin poltica/electoral el equipo tcnico del MPC a cargo de los procesos de planificacin y con el apoyo de la GTZ despleg un proceso de acercamiento/
62 Jos Antonio Peres. El Proceso de Planificacin en Bolivia en la Construccin de las Polticas Pblicas. Op. cit., p. 13.

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debate Con el sistema poltico para dar a conocer sus propuestas programticas y futuras intenciones con la planificacin nacional. El nuevo gobierno encontr ya un equipo formado y una base tcnica que le permita contar con una masa crtica de los recursos humanos capacitados. Las nuevas autoridades decidieron dar continuidad al trabajo de la cooperacin tcnica de la GTZ y, de esta manera, se logr en el perodo una consolidacin del asesoramiento estratgico alemn en el MPC que, al poco tiempo, pas a denominarse (septiembre de 1993) Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (MDSMA). El apoyo de la GTZ, en el mbito de la planificacin, se concentr principalmente en la Direccin de Estrategias de la Secretara Nacional de Planificacin a travs del PAED.63 El equipo de la Direccin de Estrategias pas de estar constituido por consultores a profesionales funcionarios pblicos a travs de su incorporacin en el Programa del Servicio Civil, el mismo que tuvo continuidad y fue fortalecido bajo el gobierno de Snchez de Lozada. Con la experiencia e iniciativa iniciada por la
63 El Secretario Nacional de Planificacin (Alfonso Kreidler) y el propio Ministro del MDSMA (Guillermo Justiniano) a travs del Subsecretario de Estrategias de Desarrollo (Alejandro Mercado) y, principalmente, del asesor del MDSMA (Juan Carlos Chvez) dieron la confianza al equipo de la Direccin de Estrategias para asumir el desafo de formular el Plan General de Desarrollo Econmico y Social y de todas las responsabilidades emergentes del SISPLAN. En este perodo tambin se producen cambios en la conduccin del PAED y asume su conduccin Hans Petersen. Se mantiene por un corto tiempo ms como coordinador nacional Erland Arispe.

Inicialmente el PSC naci, bajo el gobierno de Jaime Paz Z., sobre el diagnstico de la administracin pblica, que es muy parecido al que tenemos hoy, preocupante por decir lo menos. Haba una seria de consultores que tomaron funciones de lnea, la planilla mensual central del Estado era aproximadamente de 13 millones de dlares en consultoras. Tenamos 750 consultores. No eran consultores cualquiera sino subsecretarios y directores. El programa naci con idea para identificar algunos cargos claves. Inicialmente se identificaron 2566 cargos claves. Este enfoque no tuvo sostenibilidad; sin embargo, la hiptesis a partir de este cambio era de irradiar una cultura nueva en la administracin pblica para cambiar el Estado. La idea era ya no concentrarse en cargos claves sino en directivos, tcnicos y profesionales; esa era la masa crtica, con una meta ambiciosa: 4000 servidores en carrera administrativa.
Ren Rivera. Entrevista 19/05/09.

GTZ en la anterior gestin de gobierno, se lleg a consolidar a travs de su incorporacin al PSC el equipo de estrategias con 13 profesionales de alto nivel. Este proceso signific una seleccin meritocrtica rigurosa y avanzar en el concepto de servidores pblicos cualificados con niveles de remuneracin competitivos en el mercado laboral. Con este equipo y el apoyo decidido de la GTZ a las actividades programadas se impulsa el proceso de institucionalizacin del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN), a travs de las diferentes acciones estructurales que se impulsan en consonancia con las decisiones de las autoridades

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gubernamentales, especialmente en el mbito de la voluntad poltica de llevar a cabo las reformas del Estado, entre las que destacan a travs de los diversos procesos y espacios de participacin y talleres de consulta con los actores sociales, institucionales y privados: la formulacin, difusin e implementacin del Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES); el diseo y elaboracin a travs de diversos talleres participativos de los nueve Planes Departamentales de Desarrollo Econmico y Social (PDDES), compatibilizados con las denominadas Agendas 21 departamentales, en el marco del desarrollo de las acciones descentralizadas de la planificacin en los niveles subnacionales; la consolidacin del marco institucional y normativo del SISPLAN en los respectivos niveles (nacional, departamental y municipal). En el mbito de reformas y modernizacin del Estado, la GTZ ampla el mbito de sus acciones de apoyo, bajo un concepto de fortalecimiento de la gestin pblica nacional. Adems del PROADE que apoy el debate especialmente de la descentralizacin en los mbitos departamentales,64
64 El PROADE promovi, junto a otras iniciativas de la cooperacin internacional como el Economic Management for Strengthening Organizations (EMSO), del Banco Mundial, la reflexin y el debate sobre el tema de la descentralizacin. Marc el nfasis en la descentralizacin meso, es decir departamental/ regional, aspecto que en determinado momento gener tensiones y result en contra va respecto a las decisiones del gobierno de Snchez de Lozada de priorizar/apostar por la descentralizacin ms bien municipal. Existieron puntos muertos entre este Programa y los responsables del proceso de participacin popular que afectaron en su momento las relaciones de cooperacin.

se gest el Proyecto de Desarrollo Organizacional fundamentalmente para asesorar en los procesos de organizacin y administracin de archivos y procedimientos administrativos destacndose posteriormente el mecanismo de la ventanilla nica de trmites, el Proyecto de Planificacin y Gestin Participativa (GESPART) para acompaar las dinmicas de gestin municipal y la conceptualizacin, normativa y de aspectos instrumentales y metodolgicos del ordenamiento territorial; el apoyo a la gestin del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP), a travs del proyecto Manejo de reas Protegidas y Zonas de Amortiguamiento (MAPZA) en el Servicio Nacional de reas Protegidas (SERNAP). A finales de la gestin de Snchez de Lozada, en la Cooperacin Tcnica
Otro progreso significativo constituy la institucionalizacin de una Direccin de Planificacin en el entonces Ministerio de Planeamiento y Coordinacin que asimil, a travs del Programa del Servicio Civil, como personal de lnea a la mayor parte de los consultores nacionales que, contratados por la Cooperacin Tcnica Alemana haban intervenido en la formulacin de dicho plan. Esto ltimo permiti alcanzar el sueo de todo organismo y agencia de cooperacin, cual es establecer y seguir capacitando a un equipo contraparte estable, hecho que se constituye, hasta la fecha, en uno de los todava raros casos de memoria institucional.
Petersen, Hans. Apoyo de la GTZ al Desarrollo Sostenible en Bolivia, La Paz, febrero 2001, p. 2.

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Alemana se vio por conveniente superar el concepto de proyectos y avanzar en una lgica de programa y de acciones ms articuladas en su labor de asesoramiento tcnico al pas. Es de esta manera que surgi el Programa de Asesoramiento en Estrategias, Descentralizacin y Desarrollo Organizacional (PROAS) que agrup como componentes a Estrategias y Planificacin (PAEP), Desarrollo Organizacional, PROADE y GESPART. El PAED dio su apoyo y confianza al equipo de la Direccin de Estrategias que contribuy con significativos aportes a la reflexin y discusin que nutri los contenidos conceptuales, metodolgicos e instrumentales del perodo, entre los que destacan: i) La reflexin y concepto del desarrollo sostenible con la incorporacin, adems de las dimensiones econmica, social y ambiental, de la dimensin poltica por las caractersticas del pas y la lectura del contexto nacional con un nfasis en el tema de la gobernabilidad.

Este es un aporte que enriqueci la reflexin en el escenario internacional, especialmente en la realizacin de la Cumbre de las Amricas sobre Desarrollo Sostenible llevada a cabo en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra en diciembre de 1996. ii) Romper con la lgica economicista que caracteriz en buena medida los procesos de planificacin en el pas, para pasar a un enfoque integral y sistmico, bajo el concepto del desarrollo sostenible y la incorporacin de los principios de integralidad, participacin social y subsidiariedad. iii) La consideracin de que el proceso de la planificacin no es solamente tcnico, sino que es eminentemente poltico. El proceso de convocatoria al sistema poltico a debatir y compartir sus programas y lineamientos de poltica pblica, no solamente enriqueci el debate electoral, sino que elev el nivel de la discusin poltica. iv) Cambiar la costumbre de mirar la realidad a partir de los problemas o de la problemtica y pasar a ms bien a un enfoque y mirada que parta de las potencialidades del pas (culturales, econmicas, sociales, recursos naturales, etc.)

A fines de 1996 y principios de 1997 hubo un salto cualitativo con la creacin oficial de la Agencia GTZ como se la conoce ahora. El primer director fue Roland F. Steurer, quien antes trabajaba como asesor principal en un proyecto de asesora al Fondo de Desarrollo Campesino.
Von Brunn, Reinhard. 30 aos de la GTZ, Op. cit.

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El esquema bsico metodolgico para la formulacin de los PDDES se defini:

POTENCIALIDADES + ENFOQUE SELECTIVO = OBJETIVOS + POLTICAS = PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS = SOLUCIN DE PROBLEMAS v) Considerar criterios de priorizacin y selectividad, especialmente en el mbito de la inversin pblica, en atencin a las limitaciones y restricciones estructurales de recursos financieros en el pas. el permanente despliegue de los esfuerzos de capacitacin en todos los niveles, con nfasis en los subnacionales, con la creacin
Ese fue otro aporte de la GTZ, en realidad financiaba todo lo que la Unidad de Estrategias haca. Participamos en la norma a partir de la experiencia que habamos tenido. Hicimos la Norma de Planificacin Departamental, la Norma de Planificacin Municipal, escribimos tambin el documento de normas bsicas del SISPLAN, que fueron hechas considerando toda la experiencia acumulada, no fueron hechas en teora, entonces tratbamos de normatizar ese proceso. Tuvimos tambin un documento metodolgico para la elaboracin de polticas pblicas departamentales, donde haba conceptos de qu es poltica! qu es objetivo! cmo hacer la priorizacin! Tenamos un procedimiento metodolgico. Entramos a los Planes Estrategicos Institucionales (PEIs), porque necesitbamos que los Ministerios, las entidades pblicas, recojan lo que estaba dicho en la planificacin y la concreticen a travs de sus Planes Operativos Anuales (POAs). [De esta manera, tambin] podamos incursionar en apoyar (en los ministerios) sus planes sectoriales, como de hecho lo hicimos considerando la concepcin de desarrollo sostenible, los objetivos y polticas de los planes generales que estaban vigentes.
Marcos Castelln. Entrevista 05/06/09. 61

vi) La articulacin de los procesos entre los diferentes niveles. Consiguientemente, el esquema era: PGDES <=> PDDES <=>PDM. Es decir, buscar la consistencia entre el PGDES y cada PDDES y, a su vez, entre stos. Asimismo, los PDDES constituan la visin estratgica para el desarrollo departamental y municipal; se constituan en reflejo y referencia de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM). vii) El diseo conceptual e instrumental del proceso de planificacin, establecido en la elaboracin e implementacin del marco normativo (Normas Bsicas del SISPLAN) en sus respectivos niveles (nacional, departamental y municipal). viii) Diversidad de las metodologas y los instrumentos tcnicos para el desarrollo de los procesos y

de las capacidades y la formacin de los recursos humanos locales.

6.3. El PGDES El Cambio para Todos (1994): Los procesos descentralizados de planificacin y el SISPLAN 6.3.1. El PGDES El Cambio para Todos (1994): Principales caractersticas
Su nfasis est en la continuidad de las reformas estructurales en el marco de la consideracin de las potencialidades del pas, bajo el enfoque del Desarrollo Sostenible y de una economa de libre mercado. A diferencia de las anteriores estrategias (EDES y END), la nueva propuesta, por un lado, se enmarcaba en el nombre establecido en el Artculo 144 de la CPE entonces vigente;65 Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica (PGDES). Por otro lado, este Plan aprobado prcticamente al inicio de la gestin de gobierno (octubre de 1994), aspecto que signific un avance en el proceso de institucionalizacin del sistema de planificacin al que se asista. Asume en gran medida los postulados planteados por el partido en funcin de gobierno (MNR) durante la campaa
65 La programacin del desarrollo econmico del pas se realizar en ejercicio y procura de la soberana nacional. El Estado formular peridicamente el plan general de desarrollo econmico y social de la Repblica, cuya ejecucin ser obligatoria. Este planteamiento comprender los sectores estatal, mixto y privado de la economa nacional. Art. 144, inciso I, del Captulo III Poltica Econmica del Estado. Repblica de Bolivia. Constitucin Poltica del Estado. Promulgada el 2 de febrero de 1967, Reformada por Ley N 1615 de 6 de febrero de 1995.

electoral a travs del denominado Plan de Todos. Esta es la razn por la que se incluye en el PGDES, el nombre de El Cambio para Todos, adems de darle un sentido de apropiacin y participacin al mismo. Es una propuesta concebida en el marco del mandato constitucional, aprobada en gabinete ministerial y entregada para conocimiento del Congreso Nacional. Fue elaborada de manera participativa a travs de consultas llevadas a cabo a distintos niveles (nacional, departamental), sectores y actores sociales. Su formulacin estuvo bajo la coordinacin del equipo de profesionales nacionales de la Direccin de Estrategias de la Subsecretara de Estrategias de Desarrollo de la Secretara de Planificacin, dependiente del MDSMA.66 Su contenido estuvo organizado en un texto mucho ms conciso que las anteriores estrategias,67 estructurado en seis captulos: i) Sntesis, ii) el Entorno Auspicioso, iii) los Obstculos, iv) los Objetivos Estratgicos, v) las Principales Polticas, y
66 El PGDES fue elaborado por el equipo tcnico de la Direccin de Estrategias, durante la gestin del Ministro Jos Guillermo Justiniano, del Secretario Nacional de Planificacin, Alfonso Kreidler, y del Subsecretario de Estrategias de Desarrollo, Alejandro Mercado. 67 Con un total de 107 pginas, adems de la presentacin, la carta al H. Congreso Nacional y el D.S. N 23883 que lo aprob.

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vi) las Bases para la Ejecucin del PGDES. A diferencia de las otras estrategias, no presentaba un listado de programas/ proyectos de inversin a ejecutarse. Se propona ser un marco de referencia. El PGDES recoga las experiencias de la EDES y de la END, profundizando su concepcin integral. Se trataba de una estrategia global de desarrollo que asuma los conceptos del desarrollo sostenible. Su objetivo final es el de mejorar radicalmente la vida de los bolivianos en un marco de verdadera democracia, con justicia social y solidaridad.68 Parte a diferencia de las anteriores estrategias de un anlisis de las potencialidades del pas para plantearse los siguientes objetivos estratgicos: i) El cambio del carcter de la insercin internacional.

vi) El aprovechamiento racional de los recursos naturales y la preservacin del medio ambiente. vii) La relacin armnica entre poblacin y recursos naturales renovables. Si bien es una estrategia global, su diseo entonces busca alcanzar objetivos de corto, mediano y largo plazo. Se autodefini como una visin integral del pas y de la gestin pblica, que
En el anlisis de la construccin de la conceptualizacin en el proceso de planificacin durante la ltima dcada, se evidencia que la misma tuvo un carcter acumulativo. De un enfoque estatista, centralizado y, al mismo tiempo, sectorializado, con fuerte nfasis en el crecimiento econmico, se transita hacia una visin integral, de mediano y largo plazo, descentralizada y que paulatinamente incorpora la dimensin social, el concepto de equidad de gnero, el tema de los recursos naturales y la participacin social en la definicin de las polticas.
Peres, J. A. Bolivia 21- N 1, p.8.

ii) La transformacin productiva. iii) La igualdad de oportunidades para la poblacin. iv) La ampliacin de la democracia participativa. v) El perfeccionamiento de la democracia.

68 Repblica de Bolivia. Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica (PGDES) El Cambio para Todos. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Octubre de 1994. (Carta del Presidente Snchez de Lozada al Presidente del H. Congreso Nacional, Vctor Hugo Crdenas.

articula las distintas polticas sectoriales de modo que todas ellas confluyan hacia el logro de los mismos objetivos. Se consideraba como un nuevo estilo de planificacin de las polticas pblicas basado en la planificacin participativa y con un enfoque selectivo de la inversin pblica. Incorpora una nueva conceptualizacin, la del desarrollo sostenible, como articulador de manera
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simultnea/integral de los mbitos econmico, social, ambiental y poltico. El Desarrollo Sostenible se sustentaba en cuatro pilares: crecimiento econmico, equidad social, uso racional de los recursos naturales y gobernabilidad.69 El PGDES es producto y resultado de un proceso acumulativo de experiencias, en el cual se fueron construyendo capacidades institucionales, primero en el MPC y luego en el MDSMA. Es en este marco acumulativo que el PGDES se plante:70

i) Ser un marco de referencia a travs del sealamiento de los grandes objetivos nacionales que han de guiar las decisiones de la poltica para mejorar las condiciones de vida de la poblacin. ii) Definir polticas de mediano y largo plazo que orienten, de manera dinmica y participativa, las acciones concertadas entre el Estado y los actores sociales para alcanzar el desarrollo sostenible y para la redistribucin de los productos del crecimiento. iii) Ser () una estrategia que adecue la gestin del gobierno al proceso de cambio que vive el pas () capaz de desarrollar y articular las potencialidades sociales, polticas, culturales y econmicas que surgen de las reformas en marcha; que impulse profundas transformaciones en el rol del Estado, en el protagonismo de la sociedad, en la redefinicin del espacio territorial, en la formacin de los recursos humanos y en la propia concepcin de desarrollo. iv) Lograr un cambio de actitud en la sociedad y el Estado respecto del desarrollo que, en el marco de las potencialidades y esfuerzos propios, pueda compatibilizar los intereses de los distintos sectores, regiones, actores sociales y econmicos. v) Ser el instrumento que inserte al pas, a partir de los valores y estilos

A pesar de las mencionadas determinaciones polticas, la Direccin de Estrategias despleg un activo papel en su mandato y, luego de haber conducido el proceso de formulacin del PGDES, se propuso bajar la planificacin a los niveles subnacionaales y generar la normativa necesaria para concretizar/institucionalizar el sistema nacional de planificacin. De esta manera, se impulsa, por un lado, el proceso de elaboracin de los Planes Departamentales de Desarrollo Econmico y Social, inicialmente en coordinacin con las Corporaciones de Desarrollo (CORDES) y luego [de la Ley N 1654 de Descentralizacin Administrativa, 1995] con las prefecturas departamentales, la iniciativa de la planificacin regional del Chaco y, por otro, las normas bsicas del SISPLAN y los reglamentos y metodologas para acompaar los procesos de la planificacin departamental y municipal.

69 Peres, Jos Antonio. El Proceso de Planificacin en Bolivia en la Construccin de las Polticas Pblicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 23. 70 Ibidem, p. 24.

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propios de nuestra diversidad cultural, en las grandes corrientes del escenario internacional y que permita proyectarse al prximo milenio en mejores condiciones econmicas y sociales, de modo que se pueda enfrentar los desafos de la globalizacin y el cambio tecnolgico. En el contexto de la economa de mercado, el PGDES buscaba: i) Tener una visin integral del pas y de la gestin pblica; ii) Lograr un nuevo estilo de planificacin de las polticas pblicas, basado en la planificacin participativa partir de las necesidades y propuestas de solucin que planteen las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y los municipios que oriente las inversiones de acuerdo con la vocacin productiva de cada territorio; iii) Contar con un enfoque selectivo que permita optimizar las limitaciones de disponibilidad de los recursos en el corto plazo, es decir, la gestin pblica deba orientar la inversin de manera selectiva hacia las actividades que ofrezcan las mejores oportunidades para impulsar las potencialidades del pas.71
71 Repblica de Bolivia. Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica (PGDES) El Cambio para Todos. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Octubre de 1994, pp. 8-9.

Se recupera la discusin y el marco conceptual del debate internacional, especialmente las propuestas del desarrollo sostenible con equidad propuesto por la CEPAL, entre otros, que luego desembocan en la misma Cumbre de Ro. Se pasa a ver la intervencin del Estado en el marco de sistemas complejos orientados a la modernizacin de la gestin pblica.72 Los procesos de planificacin se consideraban en el marco de un concepto ms amplio: el de la gestin pblica por resultados, as como en el
El desarrollo sostenible busca mejorar las condiciones de vida de todos los bolivianos a travs de una transformacin productiva que utilice racionalmente capitales humano, natural, fsico, financiero y los patrimonios institucional y cultural sin poner en riesgo la satisfaccin de las necesidades de las futuras generaciones y la capacidad de asimilacin de la naturaleza en un marco de equidad y de gobernabilidad.
PGDES, 1994, p.10.

marco de la construccin de polticas pblicas consideradas ya no solamente de gobierno sino de Estado. Si bien el PGDES recogi en gran medida los postulados, lineamientos y propuestas del gobierno, los mismos que se fueron implementando en el proceso; entonces el PGDES como instrumento de gestin propiamente
72 Juan Carlos Carranza. Entrevista 11/05/09.

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dicho fue dejndose de lado. Esta situacin obedeci en gran parte a que al poco tiempo de su publicacin y difusin, el MDSMA perdi la fuerza y peso poltico que inicialmente tuvo. Los hombres de confianza y poder del Presidente salieron a otras reparticiones de Estado y la conduccin de este Ministerio fue delegada como parte de la democracia pactada que devino en un permanente cuoteo poltico a una de las fuerzas aliadas del gobierno.73 Esta determinacin estuvo acompaada con un explcito debilitamiento del poder e influencia del MDSMA. Por un lado, se decidi pasar Participacin Popular al Ministerio de Desarrollo Humano y, por otro lado, se traslad/ fusion la Subsecretara de Proyectos y Preinversin a la Subsecretara de Inversin Pblica y Financiamiento Externo dependiente del Ministerio de Hacienda y Desarrollo. A pesar de las capacidades que se haban logrado, especialmente en la Direccin de Estrategias del MDSMA, y que se lograron preservar, la prdida de peso poltico fragiliz de manera significativa el rol del Ministerio como rgano rector del SNP.74 Asimismo, se gener desde la Ley N 1493 de Ministerios de 17
73 El entonces Ministro, Jos Guillermo Justiniano del MDSMA, pas a ocupar el Ministerio de la Presidencia, el Secretario Nacional Alfonso Kreidler pas a otro Ministerio y se posesion a Moiss Jarmuz de la Unin Cvica Solidaridad (UCS) como Ministro. El control de la Secretara Nacional de Planificacin se trat de mantener a travs del nombramiento de Ramiro Ortega. 74 El artculo 20 en su inciso a) de la Ley N 1493 de Ministerios, daba la competencia al MDSMA de Ejercer las funciones de rgano Rector del Sistema Nacional de Planificacin, articulando los programas econmicos y sociales sectoriales con la dimensin territorial, en el marco del desarrollo sostenible.

de septiembre de 1993 y el Decreto Reglamentario D.S. N 23660 de 12 de octubre de 1993 un divorcio an no resuelto hasta nuestros das entre el sistema de planificacin y el sistema de inversin pblica. El poder de decisin sobre la asignacin de los recursos se consolid en el Ministerio de Hacienda y particularmente en la mencionada Subsecretara, que posteriormente se denomin Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, VIPFE. Un aspecto tambin a destacar en este perodo es que, con las mencionadas normas, se cre bajo la dependencia de la Secretara Nacional de Planificacin la Subsecretara de Ordenamiento Territorial (OT) como responsable de estudiar y proponer el ordenamiento territorial, efectuar el anlisis de la calidad de
Es importante resaltar que por primera vez en el pas se introduce la poltica de Ordenamiento Territorial en un Plan General de Desarrollo Econmico, el de 1994. Esto dio lugar a la generacin de un proceso de institucionalizacin en torno al tema a travs de la creacin de la Direccin de Desarrollo Regional y despus de la Direccin de Ordenamiento Territorial. Desde entonces, aunque con diferentes matices, se ha mantenido esta marco institucional, y en este ltimo periodo se puede decir que existe mayor voluntad poltica para lograr mecanismos de articulacin entre procesos de planificacin y de ordenamiento territorial
Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09.

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vida, movimientos demogrficos, valores culturales, validacin de tecnologas e interrelacionar los aspectos socioeconmicos con el aprovechamiento sostenible de los recursos en el mbito espacial.75

6.3.2. Los procesos subnacionales de planificacin


El proceso de elaboracin de los PDDES se inici inmediatamente despus de la formulacin del PGDES con la realizacin simultnea de talleres de trabajo con los equipos tcnicos de las Prefecturas y Las CORDES, especialmente con sus gerencias de planificacin, de acuerdo a lo establecido por la Ley de Participacin Popular.76 Se realizaron PDDES en los nueve departamentos, los mismos que en el proceso se compatibilizaron con las Agendas 21 Departamentales que luego desembocaron en la Agenda 21 Nacional, la misma que surgi a travs de los compromisos internacionales del pas asumidos en la Cumbre de la Tierra efectuada en Ro de Janeiro, en 1992. Sus recomendaciones contenidas en el Programa 21 deberan ser aplicadas a las propias estrategias nacionales y regionales. En este contexto, el MDSMA formul y public la Agenda

Bolivia 21.77 En sta, se identifica las necesidades de apoyo financiero y tcnico requerido a la comunidad internacional para implementar el proceso de desarrollo sostenible del pas, as como los recursos pblicos para las prefecturas en el marco de la nueva estructura del Estado. [] Para acceder a los recursos comprometidos por los pases desarrollados en la Cumbre de la Tierra para el financiamiento del desarrollo sostenible era necesario cumplir dos requisitos bsicos; a saber: i) Aplicar la concepcin del Desarrollo Sostenibleen los procesos de planificacin; y ii) hacer que dichos procesos de planificacin sean participativos.

En 1996, en la Agenda 21, se daba cuenta de que: Como producto del nuevo proceso de planificacin, en la actualidad el pas cuenta con el Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica, nueve planes departamentales de desarrollo y 93 planes municipales, que estn en proceso de ajuste. Adems, en funcin de articular el proceso de planificacin en el marco de la nueva estructura estatal y de superar la asignacin arbitraria de recursos pblicos, se han diseado y aprobado las Normas de los Sistemas de Planificacin, de Inversin Pblica y de programacin de Operaciones.
Agenda 21, Op. cit., p. 67.

75 D.S. Reglamentario N 23660 de 12 de octubre de 1993, artculo 104, inciso b). 76 Repblica de Bolivia. Ley N 1551 de 20 de Abril de 1994, artculo 30, captulo II del Ttulo IV.

77 La Agenda Bolivia 21 es un documento de 102 pginas que con sus respectivos anexos completa 196 pginas. Adems se public un Resumen de ocho pginas.

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Como se puede apreciar en la Agenda Bolivia 21, el proceso boliviano ha cumplido ampliamente con estos dos requisitos.78 Bolivia se apropi de este concepto y busc un protagonismo internacional al respecto, logrando la sede y Presidencia para la siguiente Cumbre de las Amricas sobre Desarrollo Sostenible que se realiz en Santa Cruz de la Sierra entre el 7 y 8 de diciembre de 1996. Los nueve PDDES, consideraban en su estructura, adems de la ubicacin y justificacin de la estrategia de desarrollo, un marco conceptual, marco institucional, anlisis de los principales problemas, identificacin de las potencialidades, definicin de los objetivos estratgicos, polticas, las lneas de desarrollo departamental y el escenario para la programacin de mediano y largo plazo. De esta manera, se definieron los proyectos de inversin para el quinquenio 1996-2000, agrupados en cinco programas (infraestructura, transformacin productiva, desarrollo humano, recursos naturales y medio ambiente, y gobernabilidad) y 20 subprogramas de acuerdo a los mbitos del desarrollo sostenible y las respectivas potencialidades y objetivos departamentales, articulados al mbito nacional (PGDES). Para la formulacin de los PDDES, la Direccin de Estrategias prepar una
78 Repblica de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretara Nacional de Planificacin. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p. 20.

gua metodolgica que contemplaba los siguientes criterios:79 i) Deben reflejar los grandes problemas que obstaculizan el desarrollo departamental, identificando su interrelacin causal. ii) Las potencialidades departamentales deben ser entendidas como ventajas comparativas. iii) Los objetivos estratgicos tienen que ser considerados como aquellos planteamientos que proponen un cambio en la situacin presente, como visin objetivo de los departamentos en el largo plazo. iv) Estos objetivos, interconectados entre s, deben elaborarse sobre la base de las potencialidades identificadas y servir para impulsar su despliegue. No se debe mantener la relacin tradicional con los problemas encontrados y con la bsqueda de soluciones para cada uno de stos. v) Las polticas tienen que entenderse como un conjunto de acciones organizadas de manera sistemtica para alcanzar los objetivos y desplegar las potencialidades mencionadas. Cada poltica tendr que tener impactos en el resto de las reas de desarrollo. De igual manera, con la LPP se abri desde 1994 el proceso de planificacin participativa municipal
79 Peres, Jos Antonio. El Proceso de Planificacin en Bolivia en la Construccin de las Polticas Pblicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 34.

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y el gobierno nacional acompa a los diferentes gobiernos municipales en la formulacin de sus PDMs con un carcter tambin quinquenal. A diciembre de 1996 se daba cuenta de la formulacin de 148 planes seccionales o municipales. Es decir, cerca de la mitad de los municipios (311 en ese primer momento) contaban con planes de desarrollo, aspecto que se consideraba: configura una situacin muy interesante y prometedora. Se ha roto con una historia carente de avances en el campo de la planificacin, generndose un nuevo escenario ms propicio para impulsar el logro de los grandes objetivos nacionales, que cuentan con imprescindibles instrumentos de gestin del desarrollo y as se ha producido una experiencia metodolgica muy valiosa.80 Una importante experiencia que se desarrollaba en zonas de extrema pobreza en Cochabamba fue la del Proyecto de Seguridad Alimentaria Nutricional en la Provincia Arque (PROSANA) entre CORDECO y la GTZ que conoci su continuidad y desarrollo a la par del inicio y aplicacin de la LPP. Con PROSANA se impuls la experiencia del Consejo Interinstitucional de Desarrollo de la Provincia Arque (CIDPA) que fue el encargado de la formulacin/ejecucin del Plan de Desarrollo de la Provincia
80 Ministerio de Desarrollo Humano. Inventario Nacional de Planes de Desarrollo. MDN. Secretara Nacional de Participacin Popular. La Paz, diciembre de 1996, p. 17.

Arque,81 en el marco de un proceso participativo y de la canalizacin de los recursos pblicos, a partir de los recursos de coparticipacin y del Fondo de Desarrollo Campesino (FDC), en coordinacin con el Ministerio de Desarrollo Humano, a travs de su Secretara Nacional de Desarrollo Rural. La experiencia y las lecciones de PROSANA nutrieron posteriormente las propuestas del Norte de Potos y del Chaco, tanto con el PADEP como con el Programa de Desarrollo Rural (PDR). De esta manera, la dinmica de la planificacin alcanzaba una articulacin vertical entre los distintos niveles (nacional/PGDES, departamental/PDDES y municipal/ PDM), una integracin sectorial o enfoque multisectorial que buscaba complementarse con el ordenamiento territorial, presente en distintos grados de desarrollo, en cada uno de los niveles. Con la aplicacin de los Planes de Uso del Suelo y de Ocupacin del Territorio, se podr retroalimentar los procesos desarrollados hasta ahora, mejorando el rendimiento de las propuestas y haciendo ms eficiente la asignacin de recursos, en cada porcin del territorio.82
81 CIDPA. Plan de Desarrollo de la Provincia Arque. Secciones Municipales: Arque y Tacopaya. Consejo Interinstitucional de Desarrollo de la Provincia Arque CIDPA. PROSANA, CORDECO-GTZ. Cochabamba, diciembre de 1994. 82 Repblica de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretara Nacional de Planificacin. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p. 67.

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Como otro instrumento complementario, en la estructura organizativa de la planificacin, se disearon los Programas de Acciones Estratgicas (PAEs) como los instrumentos orientados a articular y coordinar la priorizacin de las reas de intervencin, as como para que las Prefecturas y los Gobiernos Municipales accedan/apalanquen recursos de cofinanciamiento que les permitan proveer los servicios y realizar las inversiones. Se trataba de ordenar la oferta programtica del gobierno y agilizar la gestin de las polticas nacionales mediante una accin concertada y eficiente de los recursos. Se formularon PAEs de Desarrollo Humano, Desarrollo Econmico y de Recursos Naturales, Medio Ambiente y Planificacin.83 Coincidente con la finalizacin de la gestin de Gonzalo Snchez de Lozada y con un nfasis hacia los aspectos econmico-productivos, con el apoyo del Banco Mundial, se termin la formulacin de la Estrategia de Transformacin Productiva del Agro (ETPA) que tambin asuma la concepcin del desarrollo sostenible, aunque en un mbito ms sectorial. Pretenda una visin de desarrollo integral rural-urbano, la dinamizacin de la economa campesina, redistribucin de la tierra, apoyo
83 Peres, Jos Antonio. El Proceso de Planificacin en Bolivia en la Construccin de las Polticas Pblicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 37.

tecnolgico, energa rural, desarrollo humano y transformacin productiva, contribuyendo de esta manera al alivio de la pobreza y al mejoramiento de la seguridad alimentaria. Sin embargo, la ETPA qued en su formulacin y no tuvo continuidad. El siguiente gobierno la desestim. Como parte de la dinmica de planificacin en el pas y en el contexto de las identidades/construcciones regionales, en julio de 1996, los prefectos de Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca suscribieron un convenio a travs del cual se conform el Comit Ejecutivo de Gestin del Plan del Chaco, as como su respectivo Comit Tcnico. Bajo un enfoque y desarrollo participativo, la iniciativa convoc a los diferentes actores sociales e institucionales chaqueos en diversos espacios de consulta y talleres (Charagua, Macharet, Villamontes, Yacuiba y Camiri).

6.3.3. Las Normas Bsicas del SISPLAN y el nuevo marco institucional y normativo para la planificacin
Con la reforma del Estado tambin se busc la institucionalizacin de los procesos de planificacin. Adems de la Ley de Ministerios y su D.S. Reglamentario, la promulgacin de la Ley de Participacin Popular de 20 de Abril de 1994 que institucionaliza la planificacin participativa municipal y el control social para el cumplimiento

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de los planes, con la Ley N 1654 de Descentralizacin Administrativa de 28 de julio de 1995, se cerraba el crculo al establecerse la estructura del Poder Ejecutivo a nivel departamental, constituido por la Prefectura y el Consejo Departamental, este ltimo encargado de la aprobacin y seguimiento del PDDES. En 1993, bajo el gobierno de Paz Zamora, ya se sealaba que con la promulgacin de la Ley SAFCO (1992), se dej sin efecto una buena parte de ese conjunto de sistemas (Sistema Nacional de Proyectos y el Instituto Nacional de Preinversin - INALPRE) establecido a travs del Sistema Nacional de Planeamiento (D.S. N 11848), creado el 3 de octubre de 1974. Esta situacin gener una especie de vaco para la planificacin del desarrollo, aspecto que ameritaba comenzar una reflexin sobre lo que debera ser en la actualidad el Sistema Nacional de Planificacin que nos plantea la Ley SAFCO84 De esta manera, con base en la Ley SAFCO, la Ley de Ministerios 1493, la LPP 1551 y LDA 1654, se elaboraron las Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin (NB-SISPLAN),85 las
84 Ministerio de Planeamiento y Coordinacin. Hacia un Nuevo Sistema Nacional de Planificacin. Subsecretara de Desarrollo Socio-Econmico. Proyecto GTZ/PROADE. La Paz, abril de 1993, p. 15. 85 Repblica de Bolivia. Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin. MDSMA. La Paz, julio de 1996.

mismas que fueron aprobadas en sus V Ttulos, 15 Captulos y 67 Artculos, mediante Resolucin Suprema N 216779 de fecha 26 de julio de 1996. Con base en sus principios (integralidad, subsidiariedad, participacin social, equidad y eficiencia) se definio al SISPLAN como un conjunto de procesos que se expresa en las normas y los procedimientos de cumplimiento general, de orden poltico, tcnico y administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participacin de los niveles nacional, departamental y municipal en la racionalizacin de la toma de decisiones para la asignacin de recursos pblicos y en la definicin de polticas de desarrollo. (Art. 1 NBSISPLAN). Tambin, bajo el mismo procedimiento, se aprobaron las normas bsicas tanto del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), mediante Resolucin Suprema N 216768 de fecha 18 de junio de 1996,86 como del Sistema de Programacin de Operaciones (SPO). De esta manera, se articulaban los sistemas y los procesos de corto (SNIPSPO), mediano y largo (SISPLAN) plazo. En funcin de este marco normativo, en 1997 se complet el crculo y se formularon:

86 Repblica de Bolivia. Normas Bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Ministerio de Hacienda. La Paz, junio de 1996.

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i) La Norma de la Planificacin Participativa Municipal, en sus IV Ttulos, 12 Captulos y 59 Artculos, de acuerdo a Resolucin Suprema
[En la Direccin de Estrategias veamos en el pas] la necesidad de tener una estructura de planificacin y de articular el nivel nacional con los niveles territoriales, departamental y municipal, pero tambin con los niveles sectoriales [Este] es uno de los aportes centrales en el cual he participado Una vez que se da cuerpo al PGDES y tambin como parte de su ejecucin, estaba la necesidad de constituir un sistema nacional de planificacin y ah constituimos un pequeo equipo entre ellos estaba Juan Carlos Chvez, Juan Carlos Carranza, un colombiano y yo [que] comienza a disear lo que va a ser la estructura del SISPLAN. Entendiendo la planificacin no como un mtodo tcnico sino como un acto poltico, es decir, la planificacin como un elemento de interaccin permanente entre el Estado y Sociedad como un proceso que tena que partir de ver como se procesaba la demanda social, para que sta se convierta en polticas pblicas a partir del Estado y pensando en la planificacin siempre como un juego de pugna de intereses entre distintos actores y sectores. Ese es el elemento que est en la base de la estructura del SIPLAN: la Gobernabilidad como un elemento central, entendida como respuesta eficiente de la gestin estatal hacia la demanda social. En realidad lo interesante de este proceso es que incidimos bsicamente en la articulacin territorial. [Es decir,] en lo que significa la articulacin entre los PDM, PDDES y el PGDES, en tratar de establecer un proceso de retroalimentacin entre estos mbitos. La debilidad estuvo en que es muy difcil articular la planificacin sectorial a la territorial
Ral Espaa. Entrevista 11/05/09.

216961 de fecha 14 de marzo de 1997.87 ii) El Reglamento del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN) para el Nivel Departamental en sus VI Ttulos, 21 Captulos y 97 Artculos, por un lado y la Gua de Procedimientos para la Planificacin Departamental, en sus 5 Captulos, por otro, a travs de la Resolucin Suprema N 218047 de fecha 30 de julio de 1997.88 La formulacin de la NB-SISPLAN se bas en la dinmica generada tanto por la Ley de Participacin Popular como por la Ley de Descentralizacin Administrativa, porque estuvo cabalmente articulada a esos dos procesos, aspecto que tuvo una gran influencia, [mientras que en los sectores haba] una visin muy feudal, muy enconchada en s misma que impeda los procesos de articulacin de la planificacin sectorial.89 Con el SISPLAN se revierte una tendencia que estaba caracterizada por la definicin de los proyectos y la inversin pblica en el pas en base a criterios de prioridad poltica. En el Instituto Nacional de Preinversin
87 Repblica de Bolivia. Norma de la Planificacin Participativa Municipal. MDSMA y MDH. La Paz, abril de 1997. 88 Repblica de Bolivia. Reglamento del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN) para el Nivel Departamental y Gua de Procedimientos para la Planificacin Departamental. MDSMA. La Paz, junio de 1997. 89 Ral Espaa. Entrevista 11/05/09.

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Con el Plan de Todos tenamos que poner una bomba a los sistemas de planificacin e inversin haban proyectos de inversin publica en las corporaciones que tenan ms de treinta aos Cmo entender un Estado que tena proyectos de inversin durante treinta aos? Los llamaban, cuanto fuimos hacer trabajo de campo, trabajos encubiertos.
Juan Carlos Chvez. Entrevista 14/05/09.

(INALPRE) se dispona de una amplia base de proyectos sin criterios claros de priorizacin. En este marco y por lo general a travs de presiones polticas, sectoriales y/o regionales, se formulaban y aprobaban los proyectos en CONEPLAN. Bajo esta modalidad, tampoco se contaba con la participacin y apropiacin de los actores sociales. Por lo general, no respondan a un sentido de planificacin y priorizacin en funcin a la disponibilidad y uso ptimo de los recursos pblicos. Adems de los aportes de la GTZ en aspectos metodolgicos (como el caso mencionado del mtodo ZOPP, entre otros) e instrumentales, su contribucin se dio en las normas y polticas pblicas, como las Normas Bsicas del SISPLAN

y en alguna medida de inversin pblica, las mismas que obedecan a la aplicacin de la Ley SAFCO, que se plante desde su promulgacin el diseo e implantacin de los ocho subsistemas antes mencionados. Fue en este marco que se inscribieron estos temas (planificacin e inversin pblica) y donde se empez a desarrollar toda esa propuesta que viene a ser justamente de organizacin, que por lo general se ha venido a llamar modernizacin del Estado. Con las NB-SISPLAN se logra un avance significativo en la historia de la planificacin en el pas. De un sistema desordenado, con fuertes sesgos polticos en funcin a las gestiones de cada gobierno, determinada y focalizada principalmente en el nivel central se pasa a una planificacin articulada en sus diferentes niveles (municipal, departamental y nacional), institucionalizada, territorializada y con incorporacin de la participacin social para la definicin de las prioridades y la demanda ciudadana.

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7. El Dilogo Nacional y la Lucha contra la Pobreza


7.1. Contexto de continuidad/ambigedad de las reformas, dilogo nacional en el marco del HIPC
En 1997, un nuevo gobierno democrtico asumi la conduccin del pas, esta vez bajo la presidencia del ex dictador, Gral. Hugo Banzer Surez (1997-2001), quien no pudo concluir su perodo constitucional por una enfermedad terminal y deleg a su Vicepresidente, Jorge Quiroga Ramrez, la Presidencia de la Repblica para que asumiera la continuidad de su mandato (2001-2002). Conform una amplia coalicin poltica de ocho partidos denominada megacoalicin (ADN, NFR, MIR, UCS, CONDEPA, FRI, entre los ms importantes), bajo un discurso orientado a la recuperacin del Capitalismo de Estado, pero que, en los hechos, mantuvo la tendencia del libre mercado y las privatizaciones de las empresas estatales. La repartija de los cargos pblicos entre las fuerzas polticas (cuoteo poltico), la corrupcin, la generacin de expectativas y
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el incumplimiento de los acuerdos y compromisos respecto a las demandas sociales dieron paso a un proceso de erosin de la institucionalidad y prdida de credibilidad del sistema poltico en el pas. En 1999, Bolivia tambin conoci por factores externos e internos el inicio de un perodo de crisis. La economa nacional disminuy su ritmo de crecimiento. La tasa de crecimiento promedio anual del PIB para el perodo 1999-2001 tan slo alcanz a 1,4 por ciento. Entre otros factores, cayeron los precios de los productos de exportacin, aspecto que afect el desempeo de los sectores minero, agrcola e industrial; se increment en el mercado interno la oferta de productos extranjeros a precios menores que los nacionales; cay la inversin en la construccin privada y obras pblicas lo que gener una fuerte contraccin en el sector. Se conoci un incremento del dficit fiscal. Los ingresos fiscales no alcanzaron los niveles presupuestados, especialmente por las continuas cadas en las recaudaciones (renta interna y aduana), debido a la contraccin de la demanda agregada. El dficit se trat de cubrir con los recursos de fuente interna provenientes de la emisin de bonos y letras del tesoro (deuda interna). Se decidi la erradicacin de los cultivos de coca, en el marco de la denominada poltica coca cero patrocinada con el respaldo de la embajada norteamericana. Mediante el D.S. N 24963 de 20
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de febrero de 1998 se plante la Estrategia Boliviana de Lucha contra el Narcotrfico que se conoci tambin como Plan Dignidad, el mismo que se propona salir del circuito cocacocana hasta finalizar 2002, aspecto que implicaba erradicar la totalidad de los cocales ilegales y excedentarios, estimados en 38 mil hectreas hasta el 2002. Esta poltica, entre otras, fue legitimada en el denominado Dilogo Nacional I convocado por el gobierno, con la participacin de los representantes de los partidos polticos y de los diferentes sectores y actores sociales. Bajo el gobierno de Banzer-Quiroga, es cuando ms se planific. Con insumos del mencionado Dilogo, en diciembre de 1997, se aprob el Plan General de Desarrollo Econmico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI Pas Socialmente Solidario.90 Tambin de manera paralela a ste se aprob el Plan Operativo de Accin 1997-2002 Para Vivir Mejor. De igual manera, se convoc al Dilogo Nacional II que gener los insumos para la formulacin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP). El origen y proceso de realizacin de la EBRP en el pas no se puede ver al margen de las polticas y lineamientos de la cooperacin
90 Repblica de Bolivia. Plan General de Desarrollo Econmico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI Pas Socialmente Solidario. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. La Paz, septiembre de 1998.

internacional, principalmente del FMI y del BM. La aprobacin de la EBRP, en 2001, tiene correspondencia con las polticas y los lineamientos de estos organismos (impulso a los programas de reduccin de la pobreza PRSP, por sus siglas en ingls del BM) en el marco de la negociacin y condonacin de la deuda externa (HIPC I y II, por sus siglas en ingls: Pases Pobres Altamente Endeudados) con el asesoramiento del FMI.91 El Dilogo Nacional se llev a cabo en 2000 y fue concebido como un instrumento para garantizar la inclusin de las opiniones y demandas de la sociedad civil para la formulacin de la EBRP. Este proceso lleg a formalizarse con la Ley del Dilogo Nacional (LDN) en el ao 2001. Con el Dilogo Nacional y la EBRP, se buscaba una mayor participacin de la sociedad en el proceso de formulacin de polticas pblicas.92

91 En 1997, el gobierno de Banzer, que acababa de asumir funciones, tambin lanz un marco de ayuda externa conocido como el Nuevo Marco de Relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperacin Internacional, con el objetivo de incrementar la efectividad de la asistencia para el desarrollo y alinear la asistencia externa con la visin poltica del pas [] En el ao 2000, Bolivia fue uno de los pases elegibles para un paquete de alivio de deuda bajo la segunda iniciativa HIPC (.) Con la aprobacin de la EBRP a principios de 2001 por parte de los Directorios del Banco y el Fondo Monetario Internacional (FMI), Bolivia reuni las condiciones necesarias para empezar a recibir asistencia bajo la iniciativa HIPC II. Banco Mundial: Bolivia. Estrategia de Asistencia al Pas 2004/2005. Informe No. 26838 de 8 de enero de 2004, p. 116 y 117. 92 Ver tambin: CEDLA, CEPAS CARITAS y MCC: Memoria del Seminario: A un ao de implementacin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza. Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), Comisin Episcopal de Pastoral Social CARITAS (CEPAS-CARITAS), Mecanismo de Control Social (MCC). La Paz, agosto de 2003.

Para enfrentar la crisis, el gobierno busc aplicar polticas econmicas que articulen, por un lado, respuestas estructurales para enfrentar la pobreza y, por otro lado, medidas de corto plazo que posibiliten la recuperacin del aparato productivo a travs de reactivar los distintos sectores de la economa, adems de disminuir el dficit fiscal. Se buscaban acciones para controlar la situacin deficitaria de las finanzas pblicas y lograr un mayor crecimiento y desarrollo de la economa. El gobierno increment los niveles de ejecucin de la inversin pblica para promover una reactivacin de la demanda agregada y, con ello, impulsar la expansin de la actividad econmica en general. Los programas de corte fiscal, como la devolucin de aportes pro vivienda, el pago del denominado Bolivida (continuidad del Bono Solidario, Bonosol, iniciativa generada bajo el anterior gobierno de Snchez de Lozada), el Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE) y los Programas de Readecuacin Financiera de los Municipios, entre otros, apoyaron complementariamente este propsito. Sin embargo, la persistencia de la contraccin econmica no pudo superarse, lo que dio lugar a que el descontento de la poblacin se generalice y surjan nuevos conflictos sociales en diferentes regiones del pas. A la crisis econmica de fines de los aos 90, se sumaron en el nuevo
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siglo (XXI) los conflictos sociales. El punto de inflexin se produjo en 2000, marcado por las movilizaciones sociales, la denominada Guerra del Agua en Cochabamba, donde sectores de regantes y vecinos rechazaron el alza de las tarifas del servicio promovida por la empresa privatizada Aguas del Tunari, ex SEMAPA. A travs de bloqueos, barricadas y manifestaciones, exigieron la salida de la empresa y lograron la ruptura del contrato de concesin con Aguas del Tunari (consorcio internacional conformado por Internacional Water U.K., subsidiaria de Bechtel; Riverstar Internat y las empresas nacionales COBOCE y COPESA). Por otro, los bloqueos y las movilizaciones de las seis federaciones del Trpico de Cochabamba en defensa de los cultivos de coca y del Altiplano de La Paz, septiembre negro, en rechazo al incremento del costo de vida y demanda de mejores precios por sus productos. Al inicio del nuevo siglo, (el) conjunto de movimientos sociales que tuvo protagonismo en el ltimo quinquenio (2000-2005), periodo definido como de crisis, inflexin y cambio (PNUD, 2002), las juntas vecinales y las comunidades indgenasoriginarias se consolidaron como actores colectivos de primer orden al lado de los sindicatos y asociaciones campesinas. Lo propio ocurre, en otra lgica y con distinta agenda, con los comits cvicos y cmaras empresariales del Oriente del pas.93 De acuerdo al citado Informe, el
93 PNUD: Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007. El estado del Estado en Bolivia. La Paz, abril de 2007, p. 364.

momento de quiebre fue la Guerra del Agua de abril de 2000.

7.2. Aportes de la GTZ: Priorizacin de los procesos de planificacin en niveles subnacionales


Con el nuevo gobierno y las nuevas autoridades en el redenominado Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin94 se present un perodo de incertidumbre y presin hacia el personal institucionalizado con el PSC de la Direccin de Estrategias. El equipo tcnico fue cuestionado y se busc identificar al mismo con el esquema poltico del gobierno del MNR. Esta situacin deriv en una permanente labor de negociacin y cabildeo del responsable del PROAS y Componente PAED que a pesar del desgaste de energas en el tema desemboc en mantener a la mayor parte del equipo institucionalizado.95 Sin embargo, fue el perodo en que se debilit la influencia del equipo y el peso de la Unidad de Estrategias, en el mbito nacional. La Vicepresidencia y la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas (UDAPE)
94 Como Ministro del ramo fue nombrado Erick Reyes Villa (NFR), Viceministro de Planificacin y Ordenamiento Territorial, Adalberto Kuajara (ASD) y Director General de Planificacin Estratgica, Fernando Oviedo (MIR).

95 Hans Petersen despleg una activa labor de lobby para preservar al equipo experimentado de profesionales de la Direccin de Estrategias. Salvo la renuncia de Ral Espaa y la salida, junto a l, de Juan Carlos Carranza a otro componente del PROAS (PROADE), se logr mantener a buena parte de los recursos humanos bajo la coordinacin de Marcos Castelln, como Jefe de la Unidad de Estrategias.

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asumieron el liderazgo y responsabilidad en la conduccin del Dilogo Nacional y elaboracin de la EBRP. Es con este equipo y a partir de las experiencias acumuladas que se formul, una vez ms con la asistencia tcnica de la GTZ, el Plan General de Desarrollo Econmico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI Pas Socialmente Solidario. En gran medida, es por esta razn que este nuevo PGDES mantiene la concepcin del Desarrollo Sostenible y, de alguna manera, trataba de dar continuidad a los lineamientos del PGDES anterior. Sin embargo, su vigencia fue efmera y ms bien fue sustituido por la EBRP. En este perodo, la GTZ y la continuidad de su apoyo a la Unidad de Estrategias, se focaliz en fortalecer su cooperacin y asesoramiento hacia los niveles subnacionales: prefecturas y municipios, con el propsito de generar/ consolidar las capacidades locales tanto en el mbito institucional como de los recursos humanos. Se trabaj con las Unidades de Planificacin de las prefecturas, entre las que destacaron: Beni, Cochabamba, Potos y Oruro, especialmente en los procesos de actualizacin de sus PDDES, as como en la formulacin de sus Planes Estratgicos Institucionales (PEIs). De esta manera, se disearon, difundieron y capacitaron recursos humanos en el marco de dos guas

metodologas consignadas en sus respectivas publicaciones financiadas por la GTZ:96 i) Formulacin del Diagnstico y la Propuesta de Desarrollo. ii) Formulacin del Plan Estratgico Institucional Prefectural. Con este ltimo instrumento, se buscaba precisar los alcances de los mandatos institucionales respectivos y su articulacin (planificacin, programacin operativa y presupuestaria anual) en el marco de los procesos de planificacin establecidos, para pasar de la fase de elaboracin de los planes a la ejecucin de los mismos. En el primer caso, se trataba de complementar la Gua de Procedimientos para la Planificacin Departamental que se public en 1997, con la intencin de facilitar el trabajo de las unidades de planificacin de las prefecturas, en el contexto de los procesos de participacin ciudadana, para una mayor claridad conceptual como para una mejor jerarquizacin y priorizacin de las polticas.
96 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Metodologas de Planificacin Departamental. Gua metodolgica para la formulacin del diagnstico y la propuesta de desarrollo. MDSP-GTZ (PROASPAEP), La Paz, septiembre de 1999. Elaborado por: Ral Espaa Cuellar y Juan Carlos Carranza con el aporte de la Unidad de Planificacin Estratgica y del Proyecto PAEP-GTZ. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Gua Metodolgica para la Formulacin del Plan Estratgico Institucional Prefectural. MDSP-GTZ (PROAS-PAEP), La Paz, febrero de 2000. Elaborado por: Ral Espaa Cuellar, Juan Carlos Carranza y Jorge Rivera con el aporte de la Unidad de Planificacin Estratgica y Participacin Popular y los proyectos PAEP, PROADE, PROMAP, componentes del PROAS-GTZ.

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En el mbito de la planificacin regional, se dio continuidad, se concluy y public, en 1998, el Plan Macrorregional de Desarrollo Econmico y Social del Chaco Boliviano, que se compatibiliz con el PGDES, los respectivos PDDES departamentales y los PDM de los municipios del Chaco, en el marco de las NB-SISPLAN.97 Cabe destacar que este plan, adems de lograr la concertacin entre las tres prefecturas involucradas e involucrar a los parlamentarios de la regin, estableci la articulacin con los respectivos gobiernos municipales del Chaco, la coordinacin con otros proyectos apoyados por la GTZ (MASRENA, IP, PLUS Santa Cruz) y la cooperacin internacional (JICA, ZONISIG/Holanda), as como la conformacin de equipos tcnicos interinstitucionales. Fue entonces el primer esfuerzo en Bolivia por lograr la articulacin de inversin inter gubernamental (concurrencia de inversiones), as como una comprensin regional ms all de un departamento. Este ejercicio de planificacin regional represent la experiencia piloto ms importante dentro el conjunto de regiones definidas en el marco del PGDES,98 el mismo que adems prevea
97 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Plan Macrorregional de Desarrollo Econmico y Social del Chaco Boliviano. Prefecturas de Tarija, Chuquisaca y Santa Cruz. Comit Tcnico del Plan. Octubre de 1998. 98 El Plan General de Desarrollo Econmico y Social El Cambio para Todos (1994), defina a las siguientes regiones como ncleos territoriales de anlisis y de planificacin: Amazonia, Llanos de Moxos, Llanos de Santa Cruz, Chiquitana, Chaco, Valles, Altiplano Norte, Altiplano Sud y Yungas.

la implementacin en dichas regiones de las Unidades de Anlisis y Planificacin (UAPs) cuya finalidad era hacer posible la integralidad y complementariedad con el PGDES, optimizar la inversin pblica y compatibilizar la planificacin con la dinmica territorial.
La creacin de la Unidades de Anlisis y Planificacin pusieron en evidencia la necesidad que tena el pas de ejecutar procesos de planificacin territorial va regiones y no nicamente a travs de los Departamentos. Ya en ese tiempo se identificaron y diferenciaron las regiones, lo que actualmente ha sido recogido en el marco de la nueva CPE que ha consolidado el nivel regional como espacio de planificacin y gestin...
Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09.

Como se mencion, el ordenamiento territorial, dimensin espacial de la planificacin estratgica, fue objeto de apoyo en el pas por parte de la GTZ desde 1991. Esta contribucin se inici con las negociaciones bilaterales boliviano-alemanas de 1991, cuando el gobierno de Bolivia solicit apoyo para el proceso de descentralizacin a travs de las corporaciones de desarrollo (CORDEs), integrando el ordenamiento territorial y la planificacin regional. Despus de una inicial y preliminar cooperacin en el marco del Proyecto PROFIN, a partir de 1993, prosigui la cooperacin mediante el PROADE. En 1994 se transfiri esta responsabilidad del PROADE al PAED.

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Con el propsito de dotar de un marco conceptual e institucional al ordenamiento territorial, se organiz un seminario internacional referido a las experiencias en materia de ordenamiento territorial en Amrica Latina (Colombia, Chile y Brasil) y Europa (Alemania). Esta iniciativa desemboc en la institucionalizacin de una Direccin de Planificacin Regional que despus, se convirti en Subsecretara de Ordenamiento Territorial y, a partir del gobierno de Hugo Banzer, en Direccin General. A pesar de los intentos realizados, en todo este perodo se conoci un intenso debate y las confrontaciones conceptuales e institucionales con paralizaciones temporales de la referida Direccin y de la propia Cooperacin Tcnica Alemana, aspecto que demor en llegar a una compatibilizacin de los conceptos y las polticas de ordenamiento territorial y que expres la falta de voluntad poltica de los actores decisores para posicionar el Ordenamiento Territorial como lineamiento de poltica pblica para la organizacin del espacio. En 1998, se dio inicio a un proceso de coordinacin interinstitucional para generar el marco normativo e institucional para el ordenamiento territorial en el pas. Esta iniciativa apoyada por el PAED, la Coordinacin Sectorial de Proyectos de Desarrollo Rural y el Proyecto de Planificacin y Gestin Participativa Municipal

(GESPART) de la GTZ, reuna como actores centrales a la Comisin de Participacin Popular, Gobiernos Locales y Descentralizacin del H. Senado Nacional y a la Direccin General de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (MDSP), antes MDSMA.99 En este marco, se apoy la realizacin del Seminario Taller Bases Conceptuales y Tcnicas para una Legislacin del Ordenamiento Territorial llevado a cabo en la ciudad de Cochabamba entre el 15 y 16 de julio de 1998.100 La GTZ, a travs de sus programas PAEP y GESPART, apoy la realizacin de los estudios e insumos para la formulacin del mencionado marco normativo. Como parte de este proceso, en 2001, se publicaron y difundieron los Lineamientos de Polticas de Ordenamiento Territorial101 que buscaban constituirse en el punto de partida de la construccin de la visin del Ordenamiento Territorial en Bolivia en el mediano y largo plazo. El
99 En el primer caso, su Presidenta era la H. Erika Brokmann y, en el segundo, su Director era Daniel Dory. El antecedente de este proceso, que vea pertinente un mayor anlisis y profundizacin sobre la problemtica, fue el Marco General para el Ordenamiento Territorial (MARGOT), documento aprobado mediante Resolucin Ministerial N 217075 y publicado en 1997. 100 Comisin del Senado Nacional de Participacin Popular, Gobiernos Locales y Descentralizacin, Direccin General de Ordenamiento Territorial del MDSP y GTZ. Seminario-Taller Bases Conceptuales y Tcnicas para una Legislacin del Ordenamiento Territorial Documento Sntesis. Cochabamba, junio de 1998. 101 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Lineamientos de Polticas de Ordenamiento Territorial en Bolivia. La Paz, diciembre de 2001.

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conjunto de estas acciones desemboc en la formulacin del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, el mismo que en primera instancia fue considerado y aprobado en la Cmara de Senadores. Este aporte es un importante insumo a considerarse en el debate sobre la temtica en la prxima primera Asamblea Plurinacional. Sin embargo, a pesar de las limitaciones sealadas, la GTZ contribuy al debate y consideracin de una materia clave para el desarrollo nacional: el ordenamiento territorial, el mismo que cobrar mayor importancia a partir de la implementacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, dado el marco de regmenes autonmicos
Como en muchos otros pases de Amrica Latina, en Bolivia se tena como prctica comn la ejecucin de Proyectos, por ejemplo de desarrollo agropecuario, sin tener un conocimiento adecuado sobre las potencialidades del territorio. En cierta medida esta figura ha cambiado con el posicionamiento y normatividad sobre Ordenamiento Territorial, gracias a la influencia de experiencias en OT como las ejecutadas por la GTZ sin embargo, desde mi punto de vista, lastimosamente no puedo decir dnde estamos actualmente en OT, que aparentemente se ha perdido no escucho dnde se habla de OT no hay una lnea clara para avanzar en el tema. Hemos hecho muchos esfuerzos de llegar a esas normas, pero parece que despus se ha perdido en el camino () inclusive en las mismas instituciones donde se trabaj OT los documentos no se encuentran o los tcnicos actuales critican los productos sin conocer sus procesos o contenidos
Rudiger Gumz. Entrevista 14/10/09.

subyacentes a ste. Se logr una amplia discusin sobre su significado y alcances para el desarrollo, as como aportes en su conceptualizacin, relacin con la planificacin estratgica y operativa y diseo/implementacin de las metodologas y los instrumentos. En 1999, la GTZ apoy a travs de un enlace de la Prefectura de Chuquisaca, la bsqueda de coherencia/ compatibilizacin entre el PDDES de Chuquisaca y el proceso participativo de formulacin del PDM 20002004 que encomend, en ese entonces, el Gobierno Municipal de Sucre con recursos propios al consorcio CITER-CEP.102 La publicacin del resumen ejecutivo de la propuesta del PDM fue financiada por la GTZ.103 En 2001, la GTZ retom el asesoramiento tcnico al Gobierno Municipal de Sucre para el ajuste del PDM a las condiciones financieras, a los requerimientos del nuevo Alcalde Municipal, a su articulacin con el Plan Estratgico Institucional (PEI) y su compatibilizacin con la Ley de Municipalidades, LDN y la EBRP.104
102 El Consultor de la Prefectura PAEP/PROAS-GTZ, Oscar Montero, estuvo a cargo de esta labor, junto con Eduardo Arce, asesor de inversin pblica de la Prefectura, quienes coordinaron estrechamente con el equipo tcnico (Roberto Vilar, Luis Pabn y Jos Antonio Peres de CITER-CEP) a cargo del PDM. El Alcalde de entonces, Germn Chunka Gutirrez, a travs de licitacin pblica solicit el mencionado trabajo que fue, junto al PDM de Tarija, de los primeros PDM de municipios urbanos, luego de la promulgacin de la LPP. Metodolgicamente combin de manera sistmica la planificacin participativa con un enfoque sectorial y territorial. 103 Gobierno Municipal de Sucre. Propuesta (resumen ejecutivo) Plan de Desarrollo Municipal 2000-2004. GMS PAEP/PROAS, Sucre 2001. 104 Este asesoramiento se dio en la gestin del Alcalde Municipal Fidel Herrera.

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En este perodo (2000-2002), la GTZ tambin contribuy al proceso del Dilogo Nacional II, con el apoyo a los esfuerzos metodolgicos y la realizacin de talleres, en coordinacin con otras agencias de financiamiento multilaterales (BM) y bilaterales (COSUDE) y a la formulacin de la EBRP. En este marco, contribuy a la formulacin de la LDN, a la reestructuracin de los fondos de desarrollo a travs de la creacin del Directorio nico de Fondos (DUF) y a la definicin de la Poltica Nacional de Compensacin (PNC) a travs del proyecto SINACOF (Sistema Nacional de Cofinanciamiento). El 2002, la GTZ pas de la lgica de proyectos y de la integracin/ coordinacin de componentes bajo el PROAS a un enfoque de carcter programtico sectorial, para lograr una mayor eficiencia en sus acciones. De esta manera, la GTZ se concentr en tres reas de asesoramiento tcnico: desarrollo agropecuario sostenible y riego (primero bajo el PDR y luego con
A partir de las negociaciones bilaterales del ao 1999 en Bonn, Alemania, los gobiernos de Bolivia y Alemania manifestaron el deseo explcito de cambiar la estrategia de cooperacin al pas hacia un enfoque ms programtico en lugar de mantener varios y distintos proyectos, y de concentrar las intervenciones en zonas definidas. En las negociaciones del ao 2001 se consolida este enfoque.
Ponce, N. Sntesis y reflexiones sobre el trabajo del Componente Norte de Potos. GTZPROAGRO, La Paz, diciembre de 2007, p. 6.

el Programa de Desarrollo Agropecuario Sostenible, PROAGRO), agua potable y alcantarillado (con el Programa de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en Pequeas y Medianas Ciudades, PROAPAC) y modernizacin del Estado (Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza, PADEP). Este ltimo con el fin de mejorar la eficiencia y transparencia de la gestin pblica descentralizada y las interacciones democrticas entre Estado y Sociedad Civil para facilitar la reorientacin de las polticas pblicas hacia la lucha contra la pobreza. El PADEP se aboca a brindar asistencia tcnica en los procesos de reforma constitucional y descentralizacin; modernizacin y reformas institucionales en los niveles central, departamental y municipal, con nfasis particular en gnero, interculturalidad y pobreza; en el desarrollo de una cultura de paz; y en el manejo y la resolucin alternativa de conflictos.105 El PADEP, considerado como uno de los programas ms grandes y amplios de la Cooperacin Tcnica Alemana a nivel internacional, naci de aglutinar a 9 proyectos de la GTZ en el mbito de la modernizacin del Estado en un programa con enfoque integral. Se estructur con 10 componentes temticos que se complementaban en cuatro reas:
105 GTZ. El PADEP piensa en la interaccin democrtica. En: GTZ Cooperacin Tcnica Alemana. GTZ, 30 aos sembrando el futuro. La Paz, s/f.

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i) Asesoramiento y formulacin de polticas, ii) mejoramiento de la gestin pblica, iii) apoyo a los procesos de dilogo, coordinacin y conciliacin y iv) promocin de la equidad social.106

propsito se apoy con las metodologas de accin, participacin y control social, agendas de responsabilidad compartida (ARCOs) y la apropiacin (ownership) de la comunidad a travs de las estrategias de comunicacin. Todo este instrumental metodolgico vino a llamarse Planificacin-Accin.

7.3. El PGDES Bolivia XXI. Pas Socialmente Solidario 1997El Componente 2 era el de Planificacin 2002; la EBRP y la Ley del para el Desarrollo (PLANDES). Dilogo Nacional (LDN)
De 10 componentes iniciales que contaba el PADEP, pas luego a cinco (Descentralizacin, Reformas institucionales y modernizacin administrativa, Equidad social, Gestin constructiva de conflictos y Constituyente y gobernabilidad). Asimismo, focaliz ms su trabajo en el Norte de Potos y el Chaco. El Componente 2 (PLANDES) consideraba que el pas contaba con planes generales a nivel nacional, departamentales y municipales con una Caracterstica comn: Su baja ejecucin y que los actores sociales participaban formalmente en la formulacin y que era necesario pasar a la participacin real y comprometida de los actores en la accin y ejecucin de los planes, para ponerlos en prctica.107 Para este
106 Thomas Kampffmayer, Coordinador del PADEP. En Video: GTZ-PADEP y GMS. Sucre, una Capital para todos. De la formulacin participativa del plan al compromiso colectivo de accin. Sucre s/f. 107 Jorge Rivera, Asesor Principal del Componente 2. En Video: GTZ-PADEP y GMS. Sucre, una Capital para todos. De la formulacin participativa del plan al compromiso colectivo de accin. Sucre s/f.

7.3.1. El PGDES Bolivia XXI. Pas Socialmente Solidario 1997-2002: Principales caractersticas
Este nuevo PGDES, tambin se enmarcaba en el artculo 144 de la entonces vigente CPE y su aprobacin, mediante D.S. N 24916 de fecha 5 de diciembre de 1997; fue prcticamente a los inicios de la gestin de gobierno. Junto al PGDES se aprob en el mismo D.S. el denominado Plan Operativo de Accin 1997-2002 Para Vivir Mejor. Como en el caso del PGDES Cambio para Todos, ambos planes fueron enviados al Congreso Nacional para su conocimiento. Como se seal, este PGDES tambin se asienta, en gran medida, en la experiencia acumulada por el equipo de la Unidad de Estrategias con los anteriores planes. Mantiene como concepto estratgico el desarrollo

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sostenible que se considera tareaobjetivo de la labor gubernamental en el quinquenio. Su formulacin estuvo bajo la responsabilidad de la Unidad de Estrategias bajo la coordinacin y supervisin de la Direccin General de Planificacin Estratgica y del Viceministro de Planificacin y Ordenamiento Territorial. A partir del recojo de insumos de las Mesas Nacionales de Dilogo y Concertacin efectuadas en septiembre de 1997, que convoc fundamentalmente a los denominados actores funcionales, es decir, representantes sectoriales y de los principales gremios del pas, se propona mantener las bases macroeconmicas establecidas (estabilidad econmica y disciplina fiscal) y complementar el modelo establecido bajo el enfoque de economa social de mercado. Priorizaba la lucha contra la pobreza, el combate al circuito coca-cocana y la lucha contra la corrupcin. Buscaba acelerar el crecimiento e impulsar el despliegue productivo con competitividad para incrementar el valor de las exportaciones, ampliar el mercado interno, incentivar la inversin externa, canalizar el ahorro nacional, apoyar la pequea y mediana empresa productiva urbana y rural, revolucionar el crdito, el desarrollo agrario, en suma, organizar y dirigir el fortalecimiento de las capacidades productivas y

comerciales de la Nacin, que en buena medida ya est en curso con la Ley de Propiedad y Crdito Popular.108 Su meta histrica fue Mejorar la calidad de vida, especialmente del ser humano empobrecido. Y alcanzar los objetivos definidos de manera consensuada entre el Estado y la sociedad civil: disminucin drstica de la pobreza urbana y rural, impulso de la economa social de mercado, transparencia y eficiencia del mercado, estabilidad con crecimiento, seguridad humana, generacin de empleo estable en cantidad y calidad, integracin latinoamericana, creacin de ciudadana activa, distribucin equitativa de la riqueza, concertacin social, erradicacin del narcotrfico, seguridad ciudadana, administracin pblica al servicio del ciudadano. Estos objetivos fueron estructurados en los cuatro pilares que conformaron la propuesta electoral y Plan de Gobierno Compromiso por Bolivia: Oportunidad, equidad, institucionalidad, dignidad. Si bien este PGDES fue referente para el ajuste y complementacin de los PDDES y PDMs, fue de hecho sustituido, al poco tiempo, por la EBRP como referente para las polticas pblicas y acciones gubernamentales.

108 Repblica de Bolivia. Plan General de Desarrollo Econmico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI Pas Socialmente Solidario. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. La Paz, septiembre de 1998, p.6.

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7.3.2. La EBRP y la Ley del Dilogo Jubileo 2000 (perdn de penas y deudas) como por el gobierno de Bolivia con Nacional (LDN)
Fueron pilares del PGDES Bolivia XXI Pas Socialmente Solidario: Oportunidad, cuyo ejes o ncleos estratgicos se definieron como el potenciamiento/ transformacin productiva (introduce el concepto de cadenas productivas, alianzas estratgicas y compras estatales, etc.) y la gestin ambiental (calidad ambiental, gestin de los recursos naturales y ordenamiento territorial). Equidad, con el ncleo estratgico del desarrollo humano (formacin y salud integral, educacin primaria, hbitat digno, educacin y formacin tcnica, capacitacin laboral empresarial). Institucionalidad, cuyo ncleo se consider como el perfeccionamiento y profundizacin de la democracia (descentralizacin administrativa y participacin popular, gestin y control social, seguridad jurdica, lucha contra la corrupcin, democratizacin del sistema poltico). Dignidad, con el eje de Bolivia libre de Narcotrfico (polticas de: desarrollo alternativo, prevencin y rehabilitacin, reduccin y erradicacin de cultivos excedentarios, interdiccin).
PGDES, 1997.

apoyo de la Cooperacin Internacional a travs del segundo Dilogo Nacional 2000.109 Este ltimo en el marco de la negociacin y condonacin de la deuda externa (Pases Pobres Altamente Endeudados, HIPC, por sus siglas en ingls). La consulta fue una condicin para acceder al HIPC II.110 Las iniciales expectativas generadas en el Dilogo I se vieron frustradas por la falta de voluntad y liderazgo poltico y continuidad, as como por la ausencia de los mecanismos para su implementacin. El Dilogo II y sus resultados tambin han generado elevadas expectativas, principalmente en los niveles locales municipales. El dilogo y la EBRP fueron institucionalizados a travs de la Ley N 2235 del Dilogo Nacional (LDN), de fecha 31/07/01.111 En la citada evaluacin, se consideraba que la EBRP era resultado de un proceso participativo que buscaba
109 Bolivia es un pas que los ltimos 15 aos (desde la aplicacin de las polticas de ajuste estructural en 1985) ha conocido un significativo apoyo de la Cooperacin Internacional. Es un pas considerado de concentracin para varios donantes bilaterales y como pas piloto -en el caso de entidades multilaterales como el FMI y BM- para varias de las reformas y polticas propuestas en la agenda internacional. CDF Evaluation Secretariat (BM). Evaluacin del Marco Integral de Desarrollo (Comprehensive Development Framework, CDF). Estudio de Caso de Bolivia. Anexo 3: CDF y la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP), Banco Mundial. August 2, 2002, p. 66. 110 Proyecto Dilogo Nacional. Lucha contra la Pobreza: Entre la deliberacin y el tinku. Memoria del Dilogo Nacional 2000. Proyecto Dilogo Nacional. La Paz, enero de 2001, p.14. 111 CDF Evaluation Secretariat (BM). Evaluacin del Marco Integral de Desarrollo (Comprehensive Development Framework, CDF). Estudio de Caso de Bolivia. Anexo 3: CDF y la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP), Banco Mundial. August 2, 2002, p. 63.

El diseo y la formulacin de la EBRP fue producto de un amplio proceso participativo de los sectores de la sociedad boliviana que fue promovido tanto por la Iglesia Catlica con el Foro
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constituirse en el principal referente para la inversin pblica de los prximos aos, priorizando el nivel municipal para enfrentar la pobreza y para fortalecer las capacidades locales. Con la LDN se institucionalizaba este proceso y el control social y se definan los mecanismos y procedimientos de la asignacin de los recursos para los municipios, fortaleciendo y ampliando las transferencias municipales en el marco de la Poltica Nacional de Compensacin (PNC) y la LPP. El Directorio Unificado de Fondos (DUF) estableca, a travs del FPS y FNDR, los mecanismos para la canalizacin de los recursos a los municipios, bajo un enfoque de demanda. La EBRP se orientaba a reducir la pobreza a travs de polticas econmicas y sociales en el marco de acciones estructuradas
La evaluacin del CDF consideraba que exista una cultura de elaboracin de planes y estrategias (planitis) que se reduce a la produccin de documentos. La planificacin est separada/divorciada de la inversin pblica y no es considerada como un instrumento estratgico de gestin y trabajo. El Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES) es ms un documento formal (plan oficial del gobierno) que no se cumple y que las acciones sectoriales desarrolladas en los ministerios no se insertan/reflejan en las estrategias de ste. Existe un dficit en cuanto a armonizacin de polticas en la gestin gubernamental, evidencindose bajos niveles de concertacin y coordinacin intersectorial y dificultades en la coordinacin/articulacin de los propios sistemas establecidos en la Ley Safco (SISPLAN - SNIP - SPO, etc.).
CDF Evaluation Secretariat (BM), pp. 64-65.

en cuatro componentes relacionados entre s: i) Ampliar oportunidades de empleo e ingresos (apoyo y fomento a la capacidad productiva), ii) desarrollar capacidades (educacin primaria, salud preventiva y habitabilidad), iii) incrementar la seguridad y proteccin de los pobres (poblacin vulnerable: niez, tercera edad y poblacin afectada por desastres), iv) promover la integracin y participacin social. Contemplaba acciones para mayor equidad (pueblos indgenas, gnero) y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Estableca una ruta crtica de las acciones en el corto y mediano plazo, a travs de la priorizacin de las acciones y los recursos, con progresividad hacia rea rural.112 La LDN estableca que, en el marco del PGDES, se formulara y actualizara al menos cada tres aos la EBRP, en consulta con la sociedad civil, y con la identificacin de las reas de accin que la administracin pblica central, departamental y municipal promovera en forma prioritaria, en sus respectivos mbitos de competencia.
112 Ibidem, 63 y ss.

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Entre las limitaciones, se consideraba que: i) No se logr incorporar, de manera sistemtica y efectiva, en el debate y reflexin de la EBRP a los actores polticos, lo que la volva vulnerable con el cambio de gobierno; ii) su difusin no mantuvo el perfil suficiente/esperado de devolucin y participacin de los actores sociales, polticos y del sector pblico, aspecto que limit la construccin de una visin compartida de largo plazo; iii) se entendi ms como un documento que como un instrumento flexible, dinmico y de lineamientos estratgicos perfectibles para enfrentar la pobreza; iv) tuvo un peso ms en la participacin de los actores territoriales (municipales) que en las organizaciones funcionales o gremiales.113 La heterogeneidad y diversidad cultural y social en el pas exige los procesos de construccin de las visiones compartidas que reconozcan y partan de asumir y comprender la mayor complejidad de la sociedad boliviana y de su tejido social y cultural;
113 Ibidem, 64 y ss. Ha sido apropiado ms por los actores territoriales y menos por los actores funcionales y polticos. La exclusin de los actores funcionales/gremiales abre, por lo menos, dos tipos de dilogos: el dilogo social, municipal y de lucha contra la pobreza, con el apoyo de la CI, por un lado, y la discusin/debate y conflicto social sobre temas econmicos y estructurales, con la mediacin de la Iglesia Catlica, la Defensora del Pueblo y la Asamblea Permanente de Derechos Humanos, por otro. Ambos con agendas y priorizacin de los temas diferenciadas.

v) la exclusin social, cultural y poltica como temas de primer orden, no fueron enfrentados y an no resueltos en la problemtica del desarrollo y lucha contra la pobreza; y vi) la necesidad de incorporar y fortalecer en la agenda y estrategia los temas relativos a la denominada pobreza dura, es decir, focalizar no slo los aspectos coyunturales y servicios sino los estructurales y relativos a la produccin, empleo e ingresos. Los conflictos sociales de abril (guerra del agua en Cochabamba) y septiembre de 2000 (principalmente en el altiplano paceo), que se presentaron, de manera paradjica, luego de la experiencia y proceso del Dilogo II, y los actuales de enero-febrero 2002 (CochabambaSacaba y Yungas y Altiplano de La Paz) tienen una base de explicacin en los aspectos anteriores. En sntesis, luego de la implementacin de las polticas de ajuste estructural (1985) y aplicacin de las reformas de modernizacin del Estado, se tuvo en 13 aos la formulacin de siete estrategias y planes (visiones), sin considerar los planes sectoriales y de reactivacin econmica: i) Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000 (EDES), en 1989, bajo el gobierno de Paz Estenssoro,

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ii) Estrategia Nacional de Desarrollo: Un Instrumento para la Concertacin, END, en 1992, en el gobierno de Paz Zamora, iii) Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica, PGDES, Cambio para Todos, en 1994 y Estrategia de Transformacin Productiva del Agro (ETPA) en 1997, en el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, iv) Plan Operativo de Accin 19972002 en 1997, el Plan General de Desarrollo Econmico y Social 1997-2002 en 1998 y la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP) en 2001, bajo el gobierno de Banzer Surez.

Las dos primeras estrategias tuvieron como marco institucional el MPC, mientras que el primer PGDES se formul y ejecut bajo el mandato del MDSMA y su Secretara Nacional de Planificacin. Con el gobierno de Banzer y la LOPE de septiembre de 1997, es el MDSP que se responsabiliza de esta funcin. La elaboracin de la EBRP fue mandato de UDAPE.

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8. Crisis sociopoltica y de Estado, emergencia de los movimientos sociales, agotamiento del modelo, transicin democrtica y nuevo marco constitucional
8.1. Contexto de crisis y continuidad democrtica
En el 2002, el proceso de las elecciones generales de junio se caracteriz en la campaa electoral por la denominada guerra sucia, especialmente entre las dos fuerzas polticas con preferencias electorales en las encuestas (MNR y Nueva Fuerza Republicana, NFR), as como por la participacin de importantes sectores sociales no tradicionales que le dieron un matiz distinto a este proceso
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eleccionario. Las elecciones concluyeron con un triunfo estrecho a favor del ex presidente Gonzalo Snchez de Lozada, a la cabeza de su partido el MNR, seguido como segunda fuerza en importancia por el Movimiento Al Socialismo (MAS), encabezado por Evo Morales Ayma, fuerza poltica emergente con fuerte ligazn a los movimientos sociales. La frgil correlacin de fuerza llev al segundo gobierno del Presidente Snchez de Lozada a reeditar la llamada democracia pactada y cogobernar con diversas fuerzas polticas (MNR, MIR, NFR, UCS y el Movimiento Bolivia Libre, MBL). La profundizacin de la crisis poltica, econmica y social, atada a la incoherencia en la gestin pblica en correspondencia con el cuoteo poltico de los cargos pblicos, rpidamente desgast al gobierno y frente a medidas econmicas, como el impuestazo en febrero de 2003 y el incremento de los precios de los combustibles, en octubre del mismo ao, se enfrent a inditas movilizaciones sociales que en este segundo episodio llevaron a una fuerte represin y masacre de ciudadanos en reas rurales (Warisata, en el altiplano paceo) y urbanas, como en la ciudad de El Alto de La Paz. La insurreccin popular termin derrocando al gobierno, con la renuncia y huida de Snchez de Lozada. La agenda de octubre de 2003, gestada a travs de movilizaciones sociales, expresaba
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una clara demanda y seal de cambio: Asamblea Constituyente; defensa de los recursos naturales, principalmente a travs de la recuperacin de los hidrocarburos y el gas para el Estado boliviano; adems de otros aspectos estructurales, como tierra y territorio, recursos hdricos y la demanda de autonomas. Bajo circunstancias de una profunda crisis poltica y riesgos de mayor violencia y confrontacin social, el pas encontr como salida pacfica, democrtica y constitucional, la sucesin presidencial: el Vicepresidente Carlos D. Mesa G. asumi la Presidencia de la Repblica (2003-2005). Uno de los rasgos de la crisis fue la prdida de credibilidad en el sistema poltico tradicional y la emergencia de los actores polticos articulados a los movimientos sociales. Estos ltimos diez aos, el pas conoci seis presidentes a travs de sucesiones constitucionales.114 La crisis afect la institucionalidad pblica y estatal, por los permanentes cambios polticos en el perodo que implicaron tambin las modificaciones en la estructura del poder ejecutivo y en la interlocucin estatal. Los cambios y la discontinuidad en las polticas pblicas configuraron la crisis. La recuperacin de la actividad econmica recientemente se inicia en
114 Banzer Surez (19972001), Jorge Quiroga (20012002), Snchez de Lozada (2002-2003), Carlos Mesa (2003-2005), Eduardo Rodrguez (2005) y el actual Presidente Evo Morales (2006-2009).

2004, perodo en el que la dinmica externa permite que las exportaciones nacionales inicien un ciclo de topes histricos, que la balanza de pagos registre resultados positivos y crecientes, y se incrementen las reservas internacionales. Asimismo, el control y racionalizacin del gasto pblico bajo el gobierno de Carlos Mesa Gisbert signific en 2004-2005 una disminucin a menos de la mitad del dficit fiscal, el mismo que en 2003 se encontraba alrededor del 9 por ciento. No obstante, la recuperacin de los indicadores macroeconmicos, la coyuntura en el perodo 2004 al 2005 se caracteriz por una elevada conflictividad poltica y social. El Informe de Desarrollo Humano del PNUD (1994) consideraba que bajo el gobierno de Carlos D. Mesa se viva un tiempo de recuperacin precaria de la paz y la estabilidad institucional en Bolivia. Sin embargo, el Referndum sobre el gas en julio de 2004 y las tensiones y demandas de los sectores sociales por la recuperacin de los hidrocarburos se mantuvieron en un clima de indefiniciones del gobierno y de las presiones polticas. A pesar de la profunda crisis poltica de la coyuntura, las elecciones municipales de diciembre de 2004 y la emergencia de renovados actores polticos reafirmaron la actitud cvica y las perspectivas democrticas del pueblo boliviano. Sin embargo, la polarizacin que devino en llamarse el empate catastrfico y

el surgimiento de la agenda de enero de 2005 en Santa Cruz, con la demanda del Referndum Autonmico del Comit Cvico de Santa Cruz, conllev una profundizacin de la crisis poltica que, con las salidas constitucionales (Carlos Mesa Eduardo Rodrguez), abri paso a un cierto desahogo de la
La conflictividad y la crisis econmica fueron caracterizadas por el Informe de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD como resultado del fracaso del modelo aplicado en el pas desde 1985, por un lado, y de la denominada democracia pactada, por el otro. La expresin de este fracaso por alcanzar mayores niveles de desarrollo se reflejaba en los altos niveles de pobreza y los magros resultados en el crecimiento econmico y los estallidos sociales de febrero y octubre de 2003 que demostraron que el quiebre social y poltico era mucho ms profundo de lo previsto. El IDH 2004 sealaba: , las reformas estructurales operadas en los ltimos 20 aos fueron la va de insercin de Bolivia en la globalizacin. Bolivia resalta como un pas que si bien logr cierta estabilidad poltica y econmica y posee uno de los ndices ms altos en la aplicacin de las reformas estructurales en la regin, su crecimiento econmico y equidad social son alarmantemente precarios Una globalizacin centrada en torno a las polticas econmicas y al mercado no slo gener diferenciacin y exclusin social, sino mltiples protestas sociales regionales y tnico-culturales que terminaron cuestionando el ejercicio de la democracia y las caractersticas de la globalizacin. En el centro de tales protestas anida una desconfianza generalizada de la sociedad respecto a las instituciones, los lderes y los partidos polticos.
PNUD: Interculturalismo y Globalizacin. La Bolivia posible. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2004. La Paz, marzo 2004, p. 4.

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candente conflictividad poltica y social del momento en el pas. Las elecciones nacionales del 18 de diciembre de 2005 expresaron la voluntad democrtica del pueblo boliviano, con una amplia concurrencia ciudadana al acto electoral. El triunfo del Movimiento al Socialismo (MAS), liderado por Evo Morales Ayma, con una votacin del 53,4 por ciento, marc un alto grado de respaldo y legitimidad para su gestin de gobierno. Sin embargo, con la eleccin simultnea de prefectos, junto a las elecciones nacionales, los resultados reconfiguraron la distribucin del poder poltico con una nueva correlacin de fuerzas: en el escenario nacional, el Presidente Morales y su instrumento poltico, el Movimiento al Socialismo (MAS), que aglutina principalmente a importantes sectores de los denominados movimientos sociales, mantienen una amplia hegemona mientras que frente al debilitamiento de las expresiones poltico partidarias de la oposicin son los prefectos y comits cvicos de la denominada media luna (conformada por Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando) los que asuman la oposicin y las reivindicaciones regionales y, principalmente, las autonomas departamentales.115
115 De Jong, N., Aguilar, J.C. y Dijkstra, G.: Bolivia: Gobernar con los Movimientos Sociales. Evaluacin de las Estrategias de Reduccin de la Pobreza (ERP) en Amrica Latina. Informe Pas - Bolivia, ISS. Proyecto encargado por la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo 2006. Mayo 2007, p. i.

La agenda poltica continu con: i) La eleccin de la Asamblea Constituyente (AC) y el Referndum Autonmico (julio de 2006). La composicin de los constituyentes expres la diversidad sociocultural del pas con una importante presencia indgena y de mujeres entre los asamblestas elegidos. Sin embargo, las expectativas en la AC como espacio para un proceso de concertacin y nuevo pacto social en el marco de un escenario de cambio y transformacin, se vieron rpidamente frustradas por las visiones encontradas y diferenciadas que se explicitaron en su seno desde un inicio;116 ii) los referndums sobre los Estatutos Autonmicos departamentales impulsados por la oposicin encarnada principalmente por las prefecturas de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando y sus respectivos
116 La Asamblea Constituyente tena que entregar las propuestas de CPE por mayora y minora hasta el 6 de agosto de 2007. Sin embargo, debido al retraso en su trabajo, por diversas razones de tensin y conflictividad en su desarrollo, el Congreso Nacional, en sesin del 4 de agosto, decidi su ampliacin hasta el 14 de diciembre de 2007. Luego del traslado de la sede de la AC, por los crecientes niveles de convulsin, de la ciudad de Sucre (Teatro Mariscal de Ayacucho) al Liceo Militar de La Glorieta, los enfrentamientos sucedidos en La Calancha (noviembre de 2007) e instalacin de la AC y aprobacin del texto constitucional en la ciudad de Oruro, el 28 de febrero de 2008, en una sesin controvertida del Congreso Nacional, se aprob la convocatoria, para el 4 de mayo, de los referendos dirimitorios sobre la propiedad de la tierra (extensin mxima 5 10.000 has de los fondos privados agrcolas) y constitucional, para definir si se acepta o no la nueva CPE.

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comits cvicos (Santa Cruz 4 de mayo de 2008, Beni y Pando 1 de junio y Tarija 29 de junio);117 iii) el referndum revocatorio para Presidente y Prefectos (10 de agosto de 2008); iv) el referndum constitucional y dirimitorio (25 de enero de 2009), con la aprobacin de la Nueva CPE y decisin de una extensin mxima de la propiedad agraria hasta 5.000 hectreas. Para el 6 de diciembre de 2009 se prev la realizacin de elecciones nacionales, en el marco del nuevo orden constitucional y, en abril de 2010, elecciones prefecturales y municipales, lo que marca un perodo poltico y una agenda electoralizada en el pas. Desde la segunda mitad de la primera dcada de 2000, se asiste en el pas a un perodo de cambios en el que se marcan los nuevos rasgos del modelo de desarrollo, caracterizado por el
117 Los aos 2006-2008, a pesar de una extraordinaria coyuntura para el pas, no solamente que no estuvieron exentos de conflictos, sino que stos se profundizaron en un marco de nuevas situaciones de polarizacin y confrontacin: los prefectos de la llamada media luna con el gobierno nacional; los enfrentamientos de Huanuni entre cooperativistas mineros y trabajadores de la COMIBOL, y los de Cochabamba entre ciudadanos - vecinos de la ciudad y campesinos/indgenas cocaleros del Trpico de Cochabamba - en enero de 2007; la demanda del Comit Interinstitucional sobre la capitalidad plena y las muestras de racismo, intolerancia y humillacin contra indgenas progubernamentales el 24 de mayo de 2008 en la ciudad de Sucre, adems de otros estallidos sectoriales, presiones y demandas sociales son una muestra de la conflictividad poltica y social del acontecer nacional en el perodo.

gobierno como el desmontaje del colonialismo y del modelo neoliberal, la recuperacin de los recursos naturales por parte del Estado, principalmente hidrocarburos y el fortalecimiento y participacin del Estado en la economa y desarrollo del pas. Los principales rasgos de la nueva propuesta se expresan PGDES denominado Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica Para Vivir Bien del gobierno de Evo Morales. A pesar de la crisis poltica y social, la economa entr en franca mejora, con un crecimiento positivo, aunque moderado del PIB: 4 por ciento en 2005, 4.5 por ciento en 2006 y alrededor del 4 por ciento en 2007 y 4.5 por ciento en 2008.118 Las exportaciones tuvieron un significativo crecimiento, con rcords histricos, especialmente debido al incremento de los precios internacionales de los hidrocarburos y los minerales. Esta situacin de bonanza de la economa nacional se mantuvo hasta inicios del segundo semestre de 2008. Los efectos de la crisis financiera internacional han incidido, sobre todo, en la cada de los precios de los mencionados rubros, mostrando nuevamente la fragilidad al mantener al pas con su vocacin histrica de economa primaria exportadora y altamente dependiente (vulnerable)
118 SBEF. Boletines Informativos. Diciembre 2005, 2006, 2007.

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del comportamiento de precios en el mercado internacional. El auge econmico ha permitido al gobierno dar continuidad e impulsar una serie de bonos (poltica rentista) orientados a beneficiar a sectores vulnerables de la poblacin (Bono Dignidad, para la tercera edad; Bono Juancito Pinto, para promover la asistencia escolar de la niez a la educacin primaria y el Bono Juana Azurduy, para las madres bolivianas).

dos instrumentos el FPS y FNDR para la asignacin de recursos para la lucha contra la pobreza y; iii) la continuidad de una inversin progresiva de recursos hacia los sectores de educacin, salud, e infraestructura social y productiva. Entre las crticas se anotan:

i) La limitada voluntad poltica, compromiso y capacidad real del gobierno (Banzer-Quiroga) para 8.2. Revisin de la EBRP 2004-2007. responder adecuada y oportunamente Hacia las Metas del Milenio a las demandas que surgieron de la consulta, contrastando con el Segn la UDAPE y las organizaciones protagonismo asumido por la 119 involucradas en el proceso, la Cooperacin Internacional y la EBRP surgi de la necesidad de salir Iglesia Catlica; de la crisis por la que atravesaba la economa nacional y dirigirla hacia ii) los objetivos de la EBRP resultaban el cumplimiento de las Metas de ambiciosos y no se contaban Desarrollo del Milenio. Entre los con enfoques claros sobre cmo operativizar la incorporacin de principales logros que resaltaba de este los grupos marginalizados: mujeres, proceso se encuentran: indgenas y jvenes; i) La promulgacin de la Ley del Dilogo Nacional, que garantizaba iii) el documento final no reflejaba las demandas expresadas por la sociedad la participacin de la sociedad en el civil en las mesas de dilogo y ms proceso de formulacin de polticas bien legitimaba las lneas de inverpblicas; sin y gasto corriente vigentes; y ii) el establecimiento de un marco iv) desde una perspectiva de gnero, institucional con el DUF y sus el marco del Dilogo Nacional no estableci la participacin de las 119 UDAPE. Estrategia para la Reduccin de la Pobreza 2004-2007. Propuesta para la concertacin. La Paz, mujeres en el proceso en los niveles 19 de agosto de 2003. Ver tambin: CEDLA, CEPAS CARITAS y MCC. Memoria del Seminario: A un ao departamental y nacional.
de implementacin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza. Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), Comisin Episcopal de Pastoral Social CARITAS (CEPASCARITAS), Mecanismo de Control Social (MCC). La Paz, agosto de 2003.

En el segundo gobierno de Snchez de Lozada, se realiz la revisin de la EBRP

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2004-2007, la misma que fue puesta a consideracin de la Cooperacin Internacional en el XV Grupo Consultivo Pars, paradjicamente cuando en La Paz se llevaban a cabo las movilizaciones de octubre de 2003 y das previos a la cada de este gobierno.120 La EBRP revisada, a pesar de su efmera duracin, marcar una lnea demandada por los diferentes actores sociales, la misma que se mantiene vigente y que tiene que ver con la necesidad de priorizar en la agenda nacional los temas econmicos productivos y la generacin de empleo e ingresos. La estrategia tena un plazo de ejecucin de cuatro aos (2004-2007). Uno de los resultados del proceso de Dilogo fue la visualizacin de la demanda del sector privado por apoyo a sus iniciativas econmicas a nivel local, lo que en realidad era una profundizacin del proceso de Participacin Popular iniciado a mediados de los noventa; esto reorden el uso de los recursos nacionales desde el gobierno central hacia los gobiernos municipales, lo que finalmente catapult el concepto de Desarrollo Econmico Local a las esferas de la discusin nacional. Asimismo, alineaba la poltica social y econmica al logro de las Metas del Milenio. Su atencin se concentraba en el desarrollo de la micro, pequea y mediana empresa productiva, en el marco del desarrollo de base ancha.
120 Repblica de Bolivia: Revisin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza 2004-2007. Bolivia una alianza hacia las Metas del Milenio. XV Grupo Consultivo, Pars, 8 y 9 de octubre de 2003.

Estableca metas de mediano y largo plazo a 2015, procesos diferenciados y participativos de implementacin e instrumentos fiscales, institucionales y de monitoreo y evaluacin apropiados al nuevo enfoque estratgico. 121 Ya bajo el gobierno de Carlos Mesa (2003-2005), la realizacin de un nuevo Dilogo Nacional en 2004: Bolivia Productiva (DNBP), tuvo el propsito de revisar la EBRP y basarla en el impulso a las estrategias productivas integrales (EPIs). Este proceso se efectu en un ambiente de incertidumbre poltica. Sin embargo, recoga y daba continuidad al nfasis en los aspectos econmico-productivos y a la urgencia de generar empleo e ingresos. Un resultado de este proceso fue el desarrollo de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario Rural (ENDAR) que fue formulada por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA). El mayor cambio de enfoque desarrollado por la ENDAR con respecto a otras estrategias de desarrollo sectoriales es que buscaba la generacin de riqueza como medio para salir de la pobreza, siendo esa generacin de riqueza entendida como la integracin de los productores rurales a mercados globales en condiciones competitivas. La estrategia no dejaba
121 Ibidem, pp. i - iii. Define sus prioridades de intervencin hacia tres objetivos: Desarrollo productivo de las micro, pequeas y medianas empresas para generar empleo e ingresos; desarrollo social de un piso mnimo de servicios de educacin, salud y saneamiento para ampliar coberturas y mejorar la calidad de los servicios y; desarrollo de polticas diferenciadas y transversales de desarrollo social y productivo (enfoques de gnero y generacionales, pueblos indgenas y originarios, medio ambiente y desarrollo alternativo).

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Dada la situacin de crisis en el pas, el gobierno de Carlos Mesa y la Cooperacin Internacional llegaron a acuerdos sobre nuevos crditos y ayuda presupuestaria. Las condiciones para el Stand-By, el nuevo crdito de ajuste social del Banco Mundial, y el acuerdo multilateral sobre apoyo presupuestario, incluyen algunos aspectos de la EBRP adems de otras polticas que la cooperacin internacional considera importantes. Estas condiciones establecen de facto las prioridades de implementacin (casi un plan operativo) para el gobierno que no se lograron establecer en la estrategia misma ni en los dilogos que contribuyeron a su creacin. Esta situacin se parece mucho a las formas de condicionalidad que existan antes de comenzar el Proceso PRSP. [...] La mayora de las agencias de cooperacin internacional han adoptado de alguna forma las ERP como base de sus condiciones de asistencia..., imponer la condicin de tener una ERP para recibir la ayuda de la cooperacin no ha garantizado que el gobierno tuviera, ni implementara, ni evaluara su estrategia. [...] Tampoco ha resultado en una visin clara y compartida del camino que Bolivia debe seguir para reducir la incidencia de la pobreza de forma significativa. El no cumplimiento de esta condicin tampoco ha parado la ayuda de la cooperacin internacional para Bolivia, ni los esfuerzos dentro de la misma cooperacin de dar ms apoyo presupuestario y programtico y avanzar en la armonizacin y la coordinacin de polticas y procedimientos.
ISS. Reducir la Pobreza y Crear Riqueza en Bolivia: Cul es la contribucin del Proceso PRSP? Institute of Social Studies. Informe de Pas: Bolivia. La Experiencia con las Estrategias de Reduccin de Pobreza en Latinoamrica. Proyecto encomendado por la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi) Borrador, Noviembre 2004, pp. 65-66.

de lado la seguridad alimentaria o los mercados nacionales, pero haca mayor nfasis en promover la competitividad. Uno de los resultados esperados de la ENDAR era el de desarrollar cadenas productivas orientadas al mercado. Esta propuesta tom insumos de los lineamientos del Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad (SBPC), especialmente en la identificacin y priorizacin de Cadenas Productivas agro exportadoras. El SBPC se cre a finales de 2001 y tuvo su mayor vigencia y auge entre 20022004. El SBPC defini la formacin de Acuerdos Bolivianos de Competitividad, los que se basaban en compromisos (actividades, fondos y responsabilidades) entre agentes privados y pblicos, para apoyar la generacin de competitividad (limitaciones burocrticas, incrementos de productividad, disminucin de costos, aranceles, etc.).
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Como se seala en el ltimo informe de evaluacin de las ERP en Amrica Latina, Informe Pas Bolivia, este proceso, como inicialmente fue diseado, ya no funcion en Bolivia desde 2004. Sus premisas no se cumplieron y la EBRP dej de ser una referencia para los donantes. 122

8.3. El PGDES Plan Nacional de Desarrollo (PND) Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien 2006-2011
Con el gobierno de Evo Morales se formula el Plan Nacional de Desarrollo
122 De Jong, N., Aguilar, J.C. y Dijkstra, G. Bolivia: Gobernar con los Movimientos Sociales. Evaluacin de las Estrategias de Reduccin de la Pobreza Op. cit., p. 18.

2006-2010 Para Vivir Bien, el mismo que es totalmente crtico respecto al perodo anterior y a la propia EBRP y busca el cambio del modelo de desarrollo vigente. Considera que la desigualdad y la exclusin social como producto del colonialismo hacen parte del patrn primario exportador y del neoliberalismo, el mismo que debilit al Estado y supedit el desarrollo del pas a los designios de las organizaciones multilaterales y a los intereses de las empresas trasnacionales.123 Con las polticas de ajuste se introdujo la reduccin de la pobreza como objetivo urgente de las polticas pblicas, cuyo cumplimiento fue condicionado por la cooperacin externa, los organismos multilaterales y los convenios bilaterales al logro de objetivos inconsultos, traducidos, primero, en metas de reduccin de las necesidades bsicas insatisfechas, luego en indicadores de desarrollo humano y, finalmente, en la consecucin de los objetivos del milenio y la organizacin de una red de proteccin social. Paradjicamente, esta exigencia y su cumplimiento requeran de la presencia e intervencin del Estado con los recursos y la autoridad en las condiciones adversas, pues el proceso privilegiaba el mercado como nico asignador de recursos. La reduccin de la pobreza quedaba, entonces,
123 Repblica de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien 2006-2010. Junio de 2006, p. 6.

supeditada al mercado; sin embargo, ya que la empresa privada no asumi este desafo, qued un vaco de intervencin pblica para encarar los problemas sociales bsicos. Este vaco fue parcialmente cubierto por la iniciativa privada no gubernamental articulada a la cooperacin externa, la cual tambin reemplaz parcialmente al Estado a travs de la ejecucin de los proyectos de desarrollo, circunscritos a las comunidades locales, articulados levemente a los municipios, las prefecturas y los ministerios. El carcter puntual de los proyectos de desarrollo financiados por la cooperacin externa dio lugar a la conformacin de unidades sujetas, exclusivamente, a los objetivos de los proyectos. Pese a su articulacin con diversas instancias gubernamentales, la ejecucin de proyectos fragmentados y dispersos no resolvi el problema, pero s contribuy al debilitamiento del Estado. De esta manera, tales proyectos de desarrollo articulados a instancias estatales nacionales, departamentales y municipales significaron una inyeccin externa de los recursos financieros y tecnolgicos que no se tradujo en desarrollo, sino en un gasto ineficiente de ahorro externo.124 Las visiones existentes en los Planes y Estrategias anteriores sobre el rol del Estado se han modificado. Bajo el PND, ste asume un rol como
124 Ibidem, p. 5.

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protagonista del desarrollo en un sentido econmico y social, poniendo nfasis en la bsqueda de equilibrio entre una: economa estatal, comunitaria, mixta y la economa privada. Se busca impulsar la denominada economa plural y modificar el paradigma del desarrollo economicista hacia un paradigma desarrollado por las culturas indgenas y originarias del pas, que se basa no nicamente en la acumulacin de bienes, sino tambin en la satisfaccin de aspectos subjetivos, espirituales, y emocionales. Parte de este cambio se ha reflejado en el sector agropecuario con el viraje de atencin desde las cadenas productivas de agro exportacin hacia los llamados Complejos Productivos Integrales, dentro de los cuales existe amplitud para la produccin para el mercado y para la seguridad alimentaria.125 Si bien se niega el desarrollo sostenible y se lo asocia al neoliberalismo, la propuesta gubernamental del Vivir Bien contempla una visin integral similar a la del desarrollo sostenible, incluyendo de manera explcita los factores intangibles de la subjetividad humana (espiritualidad), de la cosmovisin de las diversas culturas, as como los principios propios de las mismas: reciprocidad, complementariedad, entre otros. El PND, presentado en junio de 2006, se propone consolidar la llamada Revolucin Cultural y Democrtica y, en el marco de las transformaciones
125 Lineamientos estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo. D.S. N 29272, de fecha 12 de septiembre de 2007.

propuestas (Asamblea Constituyente, Nacionalizacin de los Hidrocarburos, entre otras medidas), revertir las polticas establecidas hace 20 aos con la aplicacin de las polticas de ajuste estructural y desmontar el colonialismo y neoliberalismo, con el propsito de construir un Estado multinacional y comunitario que permita el empoderamiento de los movimientos sociales y pueblos indgenas emergentes. Su principal aspiracin es que los bolivianos y las bolivianas vivamos bien. Su finalidad se centra en suprimir las causas que originan la desigualdad y la exclusin social en el pas, lo que significa cambiar el patrn primario exportador y los fundamentos del colonialismo y el neoliberalismo que lo sustentan.126 En el largo plazo, el PND se propone la configuracin de una Bolivia: i) Digna: Erradicacin de la pobreza, de toda forma de exclusin y discriminacin, marginacin y explotacin; pleno ejercicio de los derechos sociales, polticos, culturales y econmicos; patrn equitativo de distribucin del ingreso y riqueza en el marco de la solidaridad y reciprocidad y con una poblacin en menor riesgo; ii) Democrtica y participativa:
126 Carlos Villegas, Ministro de Planificacin del Desarrollo en la Presentacin del Plan Nacional de Desarrollo. En: Repblica de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica para Vivir Bien. La Paz, junio de 2006, s/p.

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Sociedad plurinacional y comunitaria, donde el pueblo ejerce poder poltico desde la regin; revoca mandatos y ejerce control social sobre la gestin estatal y es corresponsable de su desarrollo; iii) Productiva: Transformacin y diversificacin de su matriz productiva en el marco del nuevo patrn de desarrollo, impulsa los complejos productivos y la industrializacin de sus recursos y genera valor agregado a sus exportaciones con el apoyo del Estado promotor y protagonista del desarrollo; iv) Soberana: Toma de decisiones propias y autnomas, relaciones dignas, armnicas y de equilibrio en el contexto mundial; y consolida su soberana alimentaria y energtica.

De igual manera, apoy el proceso del DNBP, especialmente en los aspectos metodolgicos y de sistematizacin. Cuando yo llegu se estaba empezando a clarificar [lo que podamos hacer en el] Dilogo Nacional Bolivia Productiva. Yo creo que hemos hecho muchos aportes para seriedad del proceso. Ah hemos podido aprovechar muchas experiencias de planificacin nuestras, de cmo organizar espacios de dilogo, encuentros entre Estado y sociedad civil. Creo que las mesas municipales, algunas mesas departamentales para el Dilogo Bolivia Productiva han podido aprovechar muchos instrumentos, metodologas de planificacin que se han ido desarrollando en el transcurso de los aos. Pero era una fase de planificacin participativa donde ya llegaron a surgir muchas dudas, preguntas no slo en Bolivia en cuanto a todo el proceso de PRSP. Se preguntaba y despus del dilogo qu? No haba este nexo entre el dilogo y la posterior infiltracin de los resultados del dilogo en la agenda poltica y la agenda de la administracin pblica. Eso suceda muy accidentalmente y sobre todo a nivel de los gobiernos municipales donde la sociedad civil organizada poda ejercer suficiente presin en base a los acuerdos a los que se haba llegado usando los instrumentos de planificacin participativa que ofreca el proceso. Slo ah donde la sociedad
de Participacin Popular y ex Responsable del Componente 3. Equidad Social de la GTZ).

8.4. nfasis en la gestin pblica, responsabilidad compartida, desarrollo regional/municipal e interculturalidad


A pesar del contexto de crisis en el pas, la GTZ continu su asesoramiento en el diseo de los planes y las estrategias nacionales: En este perodo, al proceso de formulacin de la EBRP revisada 2004-2007 y al DNBP. La GTZ acompa mucho la EBRP. Estuvo en su debate, en la implementacin. De ah salen mayormente temas como el de gnero y pobreza127
127 Gloria Ardaya. Entrevista 23/05/09. (Ex Ministra

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civil organizada poda ejercer suficiente presin con el documento en la mano el apoyo con la fuerza del seor alcalde, seores concejales, concejalas, por favor incluyan esto en el POA o dejamos esto en consideracin para el prximo PDM. Eso sucedi muy errticamente, no como proceso sistemtico y, a nivel nacional, yo particularmente no he podido observar una integracin sistemtica de los resultados de este proceso.128 En los ltimos aos, la GTZ prioriz los mbitos subnacionales y desde stos aport con insumos y propuestas a las polticas pblicas, en sus diferentes niveles. A las ya citadas anteriormente, destacan las contribuciones conceptuales y metodolgicas sobre el Ciclo Corto de la Planificacin Prefectural. Se trata del proceso a travs del cual, en el marco del SISPLAN y tomando en cuenta las lneas estratgicas del PGDES, las entidades pblicas elaboraron y concertaron el PDDES para el perodo 2003-2007 con apoyo, compromiso y participacin de la sociedad civil. El Ciclo Corto consideraba las fases de: i) Organizacin del proceso por parte de los equipos tcnicos de las prefecturas; ii) definicin de la visin y ejes del desarrollo por parte de los actores regionales; iii) definicin de los objetivos y polticas de desarrollo (logros concretos e
128 Christian Breustedt. Entrevista 14/05/09.

importantes a ser ejecutados en un determinado perodo de tiempo a travs de lineamientos estratgicos) por parte de los actores regionales agrupados por ejes temticos; iv) establecimiento de programas, presupuesto y pactos, fase en que los actores polticos, institucionales y sociales acuerdan responsabilidades en el logro y la ejecucin de los objetivos y las polticas de desarrollo definidas; v) mecanismos de seguimiento y evaluacin de resultados.

Con el ciclo corto de la planificacin para el desarrollo departamental se espera vincular las polticas de Estado a nivel regional con las expectativas, demandas y recursos de los/as actores/as regionales, con la finalidad de contar con un Plan de Desarrollo Departamental cuya base de consenso y legitimidad se traduce en resultados y compromisos concretos a ser efectivizados en el perodo de vigencia del PDDES.
MDS. Ciclo Corto de la Planificacin Departamental. Referencia Rpida. Ministerio de Desarrollo Sostenible/Viceministerio de Planificacin, PADEP/GTZ, Representacin de las Naciones Unidas en Bolivia. La Paz, Septiembre 2003.

En el mbito de los procesos de planificacin, la GTZ a partir de la experiencia acumulada arriba a la propuesta de la PlanificacinAccin, enfoque metodolgico para recoger las demandas especficas en

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un territorio determinado (municipio, ii) transparencia (construccin de departamento), priorizarlas, relaciones de confianza entre los presupuestarlas y adecuarlas para que actores pblicos y sociales a travs de la informacin y rendicin se transformen en las acciones de de cuentas) con los GM y corto, mediano y largo plazo. Se basa Mancomunidades de la regin; en los acuerdos de la responsabilidad compartida entre los diferentes actores involucrados para lograr compromisos iii) descentralizacin e interculturalidad (relaciones entre los indgenas de accin, es decir, se asume el plan y la poblacin urbana y los como un contrato social de los actores interfases originario/occidental), para su implementacin efectiva. especialmente en el proceso iniciado en 2002, de consolidacin del Sin embargo, el aporte de la GTZ Distrito Municipal Indgena de trasciende la fase de elaboracin de Kaami; planes y se orient a la reforma y modernizacin del Estado. El PADEP asumi una visin ms amplia e iv) dilogo productivo que signific acompaar el proceso del DNBP integral de su asesoramiento tcnico no slo para alimentar la EBRP en el pas, tratando de asumir a travs de sus respectivos componentes la Entonces, yo no planteara el tema slo en complejidad de la problemtica de trminos de planificacin. El aporte de la GTZ la reforma estatal y su relacin con la va relacionado con la Reforma del Estado. No sociedad. es solamente que ayuda a la planificacin, la Tambin destacaron los aportes a los procesos de planificacin y concentracin en dos regiones: el Chaco y el Norte de Potos, as como el apoyo a los niveles subnacionales (prefecturas y municipios) en Oruro, Potos, Beni y Chuquisaca. En el Chaco se establecieron cinco reas de asesoramiento:129 i) Planificacin-Accin (apoyo al diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas), donde resalta el apoyo al PDM de Villamontes;
129 Espaa, J. L.; Espaa, R.; Peres, J. A. y Rozo, P. Estudio sobre el Fomento a la Participacin en Programas y Proyectos de la Cooperacin Tcnica Alemana al Desarrollo. Versin Final. CEP. La Paz, 14 de marzo de 2005, p 46 y ss.

planificacin es un medio. El objetivo es la Reforma del Estado y aqu vez un aporte en el nivel nacional y en el subnacional.

En la misma perspectiva y con las mismas dificultades, yo recuerdo por ejemplo haber trabajado mucho en Oruro. En la prefectura y en el municipio de Oruro. Trabajbamos en instituciones pblicas estatales y no estatales. Por ejemplo nosotros apoyamos mucho a la FAM y ACOBOL. La GTZ public un libro absolutamente pionero sobre el acoso poltico a las mujeres concejalas. Apoy mucho al empoderamiento y la dotacin de capacidades polticas a estas mujeres. En temas culturales apoy a la asociacin de conjuntos folklricos de Oruro cuando se declara el carnaval como Patrimonio de la Humanidad (UNESCO)
Gloria Ardaya. Entrevista 23/05/09.

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sino para ajustar la estrategia productiva, tanto en los mbitos municipales como mancomunidades y PDDES; v) Asamblea Constituyente, con el acompaamiento a las propuestas de los actores y las organizaciones de la regin. En el Chaco adems trabaj el PDR (lue-go PROAGRO) hasta su culminacin. Tuvo como referente el Plan Maestro Regional del Chaco y los PDM,130 donde desarroll bajo un enfoque de Desarrollo Econmico Local (DEL) un asesoramiento y fomento: A los sectores productivos organizados, al turismo, a los Consejos de Desarrollo Econmico Local (CODELEs), a la participacin de los jvenes y al manejo sostenible de los recursos naturales.

El Distrito Indgena Kaami, que forma parte del Gobierno Municipal de Camiri, Provincia Cordillera, del departamento de Santa Cruz, al este de Bolivia, tiene ms de 4 mil habitantes, en su mayora guaranes, organizados en 16 comunidades ubicadas en 95.947 hectreas. El 2000, los dirigentes de Kaami tomaron contacto con la GTZ para fortalecer su organizacin, demanda que fue encomendada a la GTZ/PADEP. El programa comenz as un proceso de revalorizacin de la identidad cultural de Kaami durante varios meses, trabajo que se expresa en el ande Reco, comprensin de la Vida Buena en idioma guaran, que permite entender el concepto de calidad de vida y desarrollo de este pueblo en el oriente boliviano. Luego Kaami ingres a un proceso de capacitacin sobre gestin municipal en la perspectiva de lograr el reconocimiento de su Distrito Municipal Indgena, al que le sigue la elaboracin colectiva de un Plan de Desarrollo Distrital Indgena. Kaami tambin redact un Estatuto Comunitario que fue reconocido por el Concejo del Municipio de Camiri.131 En el apoyo al distrito indgena guaran Kaami, en el proceso de la AC, destaca la propuesta de stos sobre autogestin
131 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/06/kaamienlima/ver

Autogestin intercultural significa reconocimiento de nuestras capacidades para tomar decisiones, administrar competencias y recursos, la justicia, elegir a las autoridades a fin de procurar la buena vida y la solucin a los problemas como el de tierra-territorio, de los servicios bsicos y de la produccin en convivencia pacfica con los karai (los blancos) y la lgica urbana, y, finalmente, generar interrelaciones productivas para ambas partes, explica Ramn Gmez, alcalde y capitn grande del Distrito Kaami.
http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/kaami/

130 Ibidem, p.48.

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intercultural, la misma que tena como base el proceso de reflexin de Kaami, respaldado por el PADEP, experiencia que fue publicada conjuntamente a la FAM en 2002: ande Reco: la Comprensin Guaran de la Vida Buena. Tambin destaca el apoyo a la elaboracin participativa del Plan de Desarrollo Distrital Indgena (2002) con pensamiento propio y tierra que estableca la asignacin de los recursos y las relaciones con el Municipio de Camiri y otros actores, adems de su articulacin con la EBRP. Esto fue insumo para la participacin de Kaami en las mesas municipales del DNBP (2004) en el Chaco. En 2003 se apoy la formulacin por parte de las comunidades del Estatuto Comunitario de Kaami rescatando la tradicin oral de usos y costumbres, base normativa para la administracin territorial de la Capitana Guaran que permitira unirse a los procesos polticos y administrativos de la Constitucin Poltica del Estado con visin propia.132 En el Norte de Potos (NP), como en la regin del Chaco, el enfoque es el de los procesos de cambio definidos con base en la oferta institucional de la GTZ, pero adecuada a la demanda local. Entre los principales procesos acompaados en el NP destacan:133 i) Gestin mancomunada del desarrollo regional, a travs del fortalecimiento
132 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/kaami/ 133 Espaa, J. L.; et. al. Estudio sobre el Fomento Op. cit., p. 79 y ss.

de la Mancomunidad de Municipios del Norte de Potos, ii) la formulacin y ejecucin del Plan Estratgico de Desarrollo del NP y el acompaamiento al proceso del DNBP, iii) municipio transparente, por medio del mejoramiento de las capacidades de control social y rendicin pblica de cuentas; destacndose el impulso a los espacios de los Consejos de Desarrollo Municipal (CDM), iv) gestin del conocimiento para el desarrollo regional, a partir del fortalecimiento de las capacidades para la resolucin de conflictos y la concertacin, de la sensibilizacin en temas de gnero, generacional e interculturalidad en la formacin de liderazgos. El PADEP capacit, entre 2002-2005, a un centenar de lderes indgenas en el NP en la elaboracin de proyectos de desarrollo. sta fue una base
En la mecnica de la ejecucin de los procesos de cambio los operadores del PADEP definen el concepto y a partir de ello se planifica la parte operativa con la participacin de los actores, quienes a su vez son los que llevan a cabo la ejecucin de los procesos de cambio, mientras que el PADEP cumple un rol de la facilitacin, monitoreo y evaluacin.
Espaa, et. al. Estudio sobre el Fomento a la Participacin en Programas y Proyectos de la Cooperacin Alemana al Desarrollo, Op. cit., p. 79. 105

importante para la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo Decenal de la Mancomunidad de Municipios del Norte de Potos 2004-2013, cuya inversin prevista era de 240 millones de dlares. Se cre una Unidad de Gestin Tcnica que adems ofreca servicios de consultora a municipios socios. Asimismo, se conformaron los Consejos de Desarrollo Comunales, Municipales y, finalmente, el Consejo de Desarrollo de la Mancomunidad, segn usos y costumbres de los ayllus, como instancias pioneras de deliberacin y decisin ciudadana para orientar las polticas de la Mancomunidad.134 En el Norte de Potos, tambin se realiz la propuesta del PDR estructurada en cuatro lneas: Desarrollo econmico, orientado al fortalecimiento de las organizaciones de los productores para dinamizar la economa de la regin; recursos naturales, con enfoque de manejo de cuencas y metodologa de gestin de riesgos; transversales con los temas de gnero, pueblos indgenas y juventud; y fortalecimiento institucional. En Chuquisaca se apoyaron las experiencias: i) En 2007, de la vinculacin/ adecuacin del PDM 2007-2011 del municipio de Villa Vaca Guzmn (Provincia Luis Calvo) al PND y
134 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/02/nortepotosidesarrollo/

ii) desde 2006, de gestin por resultados del municipio de Sucre. En el primer caso, fue el municipio pionero de Bolivia en adecuar su programa de desarrollo al PND y PDDES. Esta iniciativa fue en coordinacin entre Medicus Mundi y el PADEP con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural que vive en extrema pobreza, a travs de 10 estrategias y 33 programas en las reas de Desarrollo Humano, Participacin Ciudadana y Desarrollo Econmico Local.135 En el segundo, con el propsito de mejorar la calidad de los servicios municipales y motivar mayor compromiso de los funcionarios con la ciudadana se puso en ejecucin la modalidad de gestin por resultados, la misma que fue premiada por la Cooperacin Tcnica Alemana. Esta modalidad premia a las unidades municipales y funcionarios por el logro de los resultados comprometidos pblicamente. Gestin por resultados forma parte de un conjunto de reformas que se implementa en el Gobierno Municipal, desde 2006, con apoyo del PADEP, con el fin de fortalecer sus capacidades tcnicas, mejorar la transparencia, modernizar la administracin, los sistemas de la planificacin y poner en marcha estrategias y planes con participacin
135 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/05/villavacaguzman2/

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ciudadana y responsabilidad social compartida136 As mismo, con la finalidad de lograr una inclusin efectiva de los Pueblos Indgenas en la configuracin del nuevo Estado Plurinacional en el pas, el PADEP, en coordinacin con el Ministerio de Autonomas, la GTZ apoy los procesos de reflexin y aprendizaje sobre la Gestin Pblica Indgena e Intercultural (GPI). Se trata de recuperar y sistematizar las diversas experiencias de la gestin pblica de los indgenas, originarios y campesinos que han logrado ocupar posiciones de liderazgo pblico y convertirse en gestores pblicos, para fortalecer un diseo institucional e instrumental sobre la GPI.137 En este

mismo marco, el de la contribucin a procesos participativos y de control social dentro de la gestin pblica, es importante realzar el apoyo de la GTZ a la formulacin y gestin de PDMs de municipios indgenas en las regiones del Chaco y del Norte de Potos. En este ltimo caso, destaca el Plan de Desarrollo Municipal de Colquechaca, que se constituye en la primera experiencia a nivel nacional donde se ha plasmado la inclusin operativa de criterios de seguimiento y evaluacin orientados a impactos.138
136 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/municipiodesucre/ 137 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/06/Gestionindi/ 138 Una contribucin importante en este PDM fue la incorporacin de mecanismos de seguimiento y

Otra importante contribucin de la experiencia acumulada por la GTZ tiene que ver con la sistematizacin del enfoque de gestin por resultados y la rendicin de cuentas, la misma que fue publicada y difundida en 2008.139 Constituye una importante herramienta que posibilita a la administracin pblica, en sus distintos niveles, que se orienten hacia un cambio organizacional, mejoren sus capacidades internas con competencias crtica en lo institucional, tcnico y poltico. Aspectos que contribuyen a producir con efectividad y calidad, desde el interior de las instituciones, resultados de gestin, coproducidos con los actores fundamentales del proceso de cambio. En la presente gestin (2009), en el Ministerio de Planificacin para el Desarrollo (MPD) se formul el denominado Plan Vida cuyo objetivo se centra en la erradicacin de la pobreza. Tambin se efectan ajustes y adecuaciones del PND a la nueva CPE y, en este marco, se formula el Sistema de Planificacin Integral del Estado Plurinacional (SPIEP) que reemplazar al todava vigente SISPLAN. En este ltimo aspecto, el Componente 6 del PADEP apoya a la Direccin General
evaluacin, como experiencia piloto, que decant en el diseo de un sistema de administracin de informacin (el SISE) y que posibilita el seguimiento a impactos como marco operativo de las cadenas de objetivos y las cadenas de indicadores. 139 GTZ/PADEP. Gestin por Resultados y rendicin de Cuentas. Conceptos principales e instrumentos metodolgicos bsicos. La Paz, agosto de 2008.

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de Planificacin del Ministerio de Planificacin para el desarrollo en esta reforma, adems de su fortalecimiento con 13 consultores que forman parte de esta instancia. El soporte tcnico a esta Direccin se traduce en cinco lneas de trabajo:140 i) Incorporacin de la Planificacin Sectorial de Desarrollo (en los 26 sectores inscritos en el marco del PND), como instrumento que desde la visin del Vivir Bien devuelve al Estado su rol protagnico en la economa. Tambin, en esta lnea, destaca el apoyo a la Planificacin Anual de Desarrollo (PADs) con visin y la Planificacin Estratgica Institucional Sectorial. ii) Planificacin en niveles subnacionales, donde destaca la construccin de normas, metodologas e instrumentos de planificacin en los niveles departamental, municipal, regional y de territorios indgenas
140 Informacin del Componente 3 del PADEP. La Paz, 17 de agosto de 2009.

originario campesino; mbitos autonmicos reconocidos por la nueva CPE. iii) Desarrollo de instrumentos de articulacin/integracin entre Planificacin del Desarrollo y Ordenamiento Territorial. iv) Desarrollo de instrumentos de articulacin/integracin entre la triada: Planificacin del Desarrollo Gestin del Presupuesto Inversin Pblica. v) Incorporacin de criterios de seguimiento y evaluacin en los procesos de planificacin. En cada una de estas lneas se trabaja en la construccin de las metodologas e instrumentos, propuestas normativas e implementacin experimental de dichos resultados.

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Tabla n 2

Sinopsis de los Procesos de Planificacin del Desarrollo en Bolivia en el Nivel Nacional y Aportes de la Cooperacin Tcnica Alemana GTZ Perodo democrtico 1982 a 2009
Enfoque, Objetivos y Polticas Enfoque: Capitalismo de Estado. nfasis en la reestructuracin estatal: Poder Dual. Objetivo: Contribuciones de la GTZ

Perodo de Gobierno

Plan/Estrategia y Contexto

Hernn Siles Zuazo

Nombre del Plan/Estrategia:

10/10/1982 a

Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo.

06/08/1985 (Renuncia)

Horizonte Temporal:

1984-1987 (Formulacin a media gestin gubernamental). Rehabilitacin de la economa y la transformacin productiva para afirmar autonoma nacional, el impulso al desarrollo nacional y promocin de una mayor equidad y solidaridad social. Principales Polticas del perodo: D. S. N 20632 (Co-gestin: empresas estatales trabajadores). Enfoque: Economa de libre mercado. nfasis sectorial y macroeconmico. Objetivo: Lograr un mayor bienestar para la poblacin actual y para las generaciones futuras, mediante una mayor disponibilidad de bienes y de servicios. Con hincapi en la produccin y la productividad, la valoracin de los recursos humanos y naturales para alcanzar una sociedad menos pobre y menos desigual.

Contexto:

Recuperacin democrtica.

Vctor Paz Estenssoro

Nombre del Plan/Estrategia:

06/08/1985 a

06/08/1989

Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (EDES).

Asesoramiento tcnico con apoyo de sectorialistas para la formulacin de la EDES.

Horizonte Temporal:

1989-2000.

Formulacin al final de la gestin de gobierno.

109

110 Enfoque, Objetivos y Polticas Principales Polticas del perodo: D. S. N 21060 (29/08/85): Nueva visin econmica que cierra ciclo del capitalismo de Estado forjado desde la visin keynesiana vigente desde 1952. Ley N 843 de Reforma Tributaria (05/86). D. S. N 21660 (10/07/87): Lineamientos para el financiamiento de la reactivacin econmica. Enfoque: Contribuciones de la GTZ Economa de Mercado. nfasis en la lucha contra la pobreza y de carcter sectorial agrupado en sectores econmicos e infraestructura y de carcter social. Particular hincapi en equidad social y concertacin. Objetivo: Crear las condiciones econmicas, sociales e institucionales para la satisfaccin de las necesidades bsicas de los bolivianos en trminos de empleo, ingresos, salud, nutricin, educacin, vivienda y saneamiento bsico. Asesoramiento al Ministerio de Planeamiento y Coordinacin en temas estratgicos (enfoques sectoriales y multisectoriales, lucha contra la pobreza y equidad social). Apoyo a la territorializacin sub nacional de la END. Por primera vez se ejecuta un proceso de consulta en regiones (departamentos) de acuerdo a sus prioridades sectoriales. Se mantiene el enfoque sectorial y se avanza hacia uno de carcter multisectorial (gnero, medio ambiente e inversin). Apoyo al asentamiento de bases para el Programa de Servicio Civil (PSC): Spread de fondos de la GTZ en el BCB para el funcionamiento del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin.

Perodo de Gobierno

Plan/Estrategia y Contexto

Contexto:

Ajuste Estructural. Nueva Poltica Econmica.

Jaime Paz Zamora

Nombre del Plan/Estrategia:

06/08/1989 a

06/08/1993

Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Un instrumento para la concertacin.

Horizonte Temporal:

1992, con orientacin de Largo Plazo.

Formulacin al final de la gestin de gobierno.

Contexto:

Continuidad estabilidad econmica, privatizacin y lucha contra la pobreza.

Perodo de Gobierno Principales Polticas del perodo: Plan de Uso del Suelo (Tierras Bajas del Este Santa Cruz). D. S. N 22407 (01/90). Continuidad y consolidacin del las polticas de estabilizacin econmica. Ley N 1178: SAFCO de administracin y control gubernamental. Ley N 1333 de Medio Ambiente (27/04/92). Proteccin y conservacin del medio ambiente, sin afectar los procesos de desarrollo requeridos por el pas. Enfoque: Economa de Mercado. nfasis en la continuidad de las reformas estructurales en el marco del Desarrollo Sostenible. Objetivo:

Plan/Estrategia y Contexto

Enfoque, Objetivos y Polticas

Contribuciones de la GTZ

Gonzalo Snchez de Lozada

Nombre del Plan/Estrategia:

06/08/1993 a

06/08/1997

Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica (PGDES) El Cambio para Todos.

Horizonte Temporal:

1994, con orientacin de Mediano Plazo.

Asesoramiento al Ministerio de Desarrollo Sostenible en temas estratgicos relacionados al enfoque integral del desarrollo sostenible (crecimiento econmico, equidad social, uso racional de los RRNN y gobernabilidad) y nfasis en potencialidades de desarrollo. Continuidad del Programa de Servicio Civil para facilitar el proceso de formulacin e implementacin del PGDES, as como la articulacin con visiones departamentales de desarrollo. Apoyo al diseo conceptual, metodolgico y operativo de la Ley de Participacin Popular. Apoyo a la formulacin de la primera generacin de Planes Departamentales de Desarrollo articulados al PGDES.

Elaborado en base al Programa de Gobierno El Plan de Todos (1993) de Gonzalo Sanchez de Lozada.

Formulacin al inicio de la gestin de gobierno.

El cambio del carcter de la insercin internacional; transformacin productiva; igualdad de oportunidades; democracia participativa; perfeccionamiento de la democracia; aprovechamiento de los RRNN y preservacin del medio ambiente; relacin armnica entre la poblacin y los recursos naturales renovables.

111

112 Enfoque, Objetivos y Polticas Principales Polticas del perodo: Reformas de 2da. generacin: Destaca la Ley de Participacin Popular (20/04/94). R.S. 216779 (26/07/96) Normas Bsicas (NB) del SISPLAN. R.S. N 216768 (18/06/96) NB del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). R.S. 218047 (30/07/97) Reglamento y Gua del Sistema Nacional de Planificacin Departamental. Sistema de Programacin de Operaciones (SPO) Norma y Lineamientos para la Planificacin Participativa Municipal. Programas de Acciones Estratgicas (PAEs). Planes Departamentales y Regionales de Desarrollo. Formulacin de la Estrategia de Transformacin Productiva del Agro (ETPA). Elaboracin de la Agenda Bolivia 21: Agenda Bolivia 21 y Agendas Departamentales: Enfoque: Recogen las orientaciones de la Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro, 3-14/06/92), ratificadas y profundizadas en la Cumbre de las Amricas sobre Desarrollo Sostenible (Santa Cruz, 7-8/12/96). Contribuciones de la GTZ Apoyo a la territorializacin y sectorializacin de polticas nacionales. (Planes = Lineamientos = Polticas). Apoyo tcnico en la formulacin de la primera generacin de Planes Participativos de Desarrollo Municipal. Apoyo a la formulacin de la primera experiencia de planificacin regional y de inversin intergubernamental entre Departamentos y Municipios de Tarija, Chuquisaca y Santa Cruz (Plan Macrorregional del Chaco Boliviano, aprobado posteriormente en 1998).

Perodo de Gobierno

Plan/Estrategia y Contexto

Contexto:

Reformas estructurales, privatizacin/ capitalizacin, participacin popular y modernizacin del Estado.

Perodo de Gobierno Enfoque: Economa social de mercado. nfasis en las mesas nacionales de dilogo y concertacin (Octubre, 1997). Objetivo: Asesoramiento al Ministerio de Planeamiento en temas estratgicos:

Plan/Estrategia y Contexto

Enfoque, Objetivos y Polticas

Contribuciones de la GTZ

Hugo Banzer Surez

Nombre del Plan/Estrategia:

06/08/1997 a

06/08/2001 (Renuncia)

Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES) 1997 2002. Bolivia XXI: Pas Socialmente Solidario.

Jorge Quiroga

Horizonte Temporal:

07/08/2001 a

19972002.

Continuidad al enfoque de Desarrollo Sostenible, sobre la base de la identificacin y establecimiento de ncleos estratgicos en cada una de las 4 dimensiones del PGDES.

06/08/2002

Formulacin al inicio de la gestin de gobierno.

Contexto: Objetivos basados en 4 pilares: Oportunidad; Equidad; Dignidad e Institucionalidad. Principales Polticas del perodo: Ley No. 1864 de Propiedad y Crdito Popular (11/06/98). Ley No. 2028 de Municipalidades (28/10/99). Dilogo Nacional 2000 y Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP). Ley del Dilogo Nacional (LDN, 2001). Bases Conceptuales y normativa para el Ordenamiento Territorial. Acuerdos estratgicos para la reduccin de la pobreza (Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza, en el marco de los consensos del HIPC II Dilogos Nacionales. Bases para la planificacin territorial en reas protegidas (Planes de Manejo en Areas Protegidas)

Dilogo Nacional y la Lucha contra la Pobreza.

Disminucin de la pobreza urbana y rural; impulso a economa social de mercado; transparencia y eficiencia del mercado; estabilidad con crecimiento; seguridad humana; generacin de empleo estable; integracin latinoamericana; ciudadana activa; distribucin equitativa de la riqueza; concertacin social; erradicacin del narcotrfico; seguridad ciudadana; administracin pblica al servicio del ciudadano.

Apoyo tcnico en la formulacin de la segunda generacin de Planes Departamentales de Desarrollo Econmico y Social, PDDES, de Oruro, Beni, Chuquisaca y Sucre. Apoyo a la primera experiencia de planificacin participativa municipal en ciudades capitales (PDM de Sucre) e incorporacin en el proceso de herramientas de Planificacin Accin, como mecanismo para trascender del PlanDocumento al Plan-Compromiso (Articulacin de procesos polticos con procesos tcnicos). Apoyo a la formulacin de planes de manejo de reas protegidas.

113

114 Enfoque, Objetivos y Polticas Enfoque: Economa de Mercado. nfasis en la territorializacin y operativizacin de los Objetivos del Milenio (ODM). Objetivo: Priorizacin en la agenda nacional de temas econmicos productivos y la generacin de empleo e ingresos. Principales polticas del Periodo: Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) Contribuciones de la GTZ Apoyo a la formulacin de la tercera generacin de Planes Departamentales de Desarrollo Econmico y Social (Chuquisaca, Oruro y Beni). Apoyo a la tercera generacin de Planes de Desarrollo Municipal (Sucre, Villamontes, entre otros). Primera generacin de PDDES que incorporan criterios de Ordenamiento Territorial. Apoyo a la primera versin del Plan Regional del Norte de Potos. Enfoque: Continuidad y fin EBRP. Profundizacin de la ENDAR. Objetivo: Recoga y daba continuidad al nfasis en los aspectos econmico-productivos y a la urgencia de generar empleo e ingresos. Apoyo al Dilogo Nacional Bolivia Productiva. Apoyo a procesos de planificacin participativa en espacios subnacionales. Diseo e implementacin de metodologas de planificacin del Ciclo Corto. Apoyo a la ejecucin de procesos de planificacin va Estrategias Productivas Integrales (EPIs), como la Estrategia Productiva de Turismo de Sucre (primera experiencia de EPI que, adems, incorpora indgenas y mujeres en su proceso de formulacin y gestin).

Perodo de Gobierno

Plan/Estrategia y Contexto

Gonzalo Snchez de Lozada.

Nombre del Plan/Estrategia:

06/08/2002 a

17/10/2003

(Renuncia)

Revisin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza. Alianza Hacia las Metas del Milenio. XV Grupo Consultivo, Pars, 8 y 9 de Octubre de 2003.

Horizonte Temporal:

Perodo de la EBRP: 20042007.

Formulacin al inicio de la gestin de gobierno.

Contexto:

Contexto de Crisis sociopoltica y de Estado y emergencia de los movimientos sociales.

Carlos D. Mesa Quisbert.

Nombre del Plan/Estrategia:

17/10/2003 a

Dilogo Nacional Bolivia Productiva (DN-BP).

08/06/2005

Horizonte Temporal:

(Renuncia)

Continuidad de la EBRP e intento de formulacin una nueva estrategia nacional de desarrollo.

Perodo de Gobierno Principales Polticas del perodo: Ley de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas.

Plan/Estrategia y Contexto

Enfoque, Objetivos y Polticas

Contribuciones de la GTZ

Eduardo Rodrguez V.

Contexto:

09/06/2005 a

22/01/2006

Incertidumbre, inestabilidad, crisis y viraje de escenarios y actores polticos.

Evo Morales Ayma

Nombre del Plan/Estrategia:

Enfoque:

22/01/2006

a la fecha.

Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la

Aportes al debate y reflexin sobre el concepto del Vivir Bien (Suma Qamaa). Posterior a la formulacin y aprobacin del PND se brind asistencia tcnica a la configuracin del SPIEP en los siguientes temas: Planificacin Sub Nacional (Departamental, Municipal, Regional y TIOCs). Planificacin Sectorial del Desarrollo articulada al PND y recuperacin de la Planificacin Institucional con referencia sectorial. Incorporacin de Mecanismos de Seguimiento y Evaluacin, adems de aproximaciones para la identificacin de Indicadores del Vivir Bien.

Repblica: Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana,

Productiva y Democrtica para Vivir Bien Lineamientos Estratgicos.

Horizonte Temporal:

20062011. Objetivo:

Formulacin al inicio de la gestin de gobierno (12/09/07)

Reconfiguracin del rol del Estado en la economa y construccin de nuevo Estado Plurinacional. nfasis: Transformacin de la matriz productiva del pas; desmontaje del colonialismo y del neoliberalismo; cambio del patrn de desarrollo primario exportador; nuevo paradigma de desarrollo que trasciende del Desarrollo Sostenible al Vivir Bien (complementariedad entre el acceso y disfrute de los bienes materiales y la realizacin afectiva, subjetiva y espiritual, en armona con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos). Lograr la convivencia equilibrada y la complementariedad con equidad de la Economa Estatal, la Economa Comunitaria que se asienta en procesos productivos, impulsados por organizaciones sociales, comunitarias,

115

116 Enfoque, Objetivos y Polticas y micro y pequeos empresarios, artesanos, organizaciones econmicas campesinas, organizaciones productivas, comunidades, y asociaciones urbanas y rurales, la Economa Mixta y la Economa Privada. Principales Polticas del perodo: Nacionalizacin de los hidrocarburos. Asamblea Constituyente nueva CPE. Nuevo sistema de planificacin (Sistema de Planificacin Integral del Estado Plurinacional, SPIEP). Planificacin Sectorial articulada al PND. Poltica de Proteccin Social. Reconfiguracin de la organizacin territorial del Estado y nuevo escenario de autonomas. Erradicacin de la Extrema Pobreza (Plan Vida). Contribuciones de la GTZ Incorporacin de criterios de Interculturalidad (Gestin Pblica Intercultural). Articulacin de los procesos de Planificacin, Inversin Pblica y Gestin del Presupuesto. Articulacin de procesos de Planificacin y criterios de Ordenamiento Territorial.

Perodo de Gobierno

Plan/Estrategia y Contexto

Fuente: Elaboracin propia

9. Apreciaciones finales
Desde mediados de la dcada de los aos 80, la GTZ ha contribuido en trminos conceptuales, metodolgicos e instrumentales en los procesos de planificacin en Bolivia. A pesar de los reiterados cambios polticos y las discontinuidades en la administracin pblica se formaron recursos humanos, as como capacidades que permitieron una apropiacin de los conceptos, las metodologas y los instrumentos que ya son parte de la prctica institucional a nivel nacional. Si bien la historia de la planificacin ha estado muy ligada a la formulacin de planes, entendidos como documentos, con las Normas Bsicas del SISPLAN y otros sistemas, se avanz en los criterios de priorizacin de los proyectos y la asignacin de los recursos que han permitido un mejor ordenamiento de la inversin y gestin pblica. Aunque no se ha llegado a situaciones ptimas, es posible afirmar que con la Participacin Popular proceso que cont con el compromiso y apoyo firme de la GTZ se ha abierto un proceso inclusivo, donde la ciudadana y las organizaciones sociales (OTBs), en sus diferentes expresiones (juntas de vecinos, sindicatos agrarios, ayllus, capitanas, etc.) definen sus estrategias (objetivos) e
117

inversiones pblicas en el corto (POA) y mediano plazo (PDM). Son los propios actores y ciudadanos en sus respectivos mbitos territoriales los convocados a encontrar las sendas de su propio desarrollo, a travs de la construccin de visiones compartidas y lineamientos de mediano y largo plazo. En el proceso sociopoltico actual, a pesar de no contar en su momento con un mandato constitucional ni gubernamental, la GTZ propuso y prob desde inicios del presente decenio los procesos de planificacin del desarrollo en los territorios indgenas (Planes Indgenas articulados a PDMs), generando a partir de stos conceptos y propuestas para la profundizacin de los debates en relacin a la descentralizacin/ autonoma en los territorios indgenas y a la gestin pblica intercultural. En trminos conceptuales, en la planificacin se avanz desde visiones sectorialistas y con un sesgo fundamentalmente econmico, pasando por enfoques de inclusin social y temtica (medio ambiente, gnero, etc.) hasta llegar a los conceptos integrales y sistmicos como el Desarrollo Sostenible, con sus cinco dimensiones y el actual paradigma del Vivir Bien, que incluye valores culturales, aspectos intangibles e espirituales del ser humano. El enfoque territorial del desarrollo ha cobrado fuerza y, desde diversos ngulos, toma mayor vigencia/ urgencia el ordenamiento territorial. La Planificacin-Accin posibilita la
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necesaria corresponsabilidad entre los actores pblicos y privados, as como una agenda de compromisos entre las partes e involucrados para la ejecucin de los planes, especialmente en los mbitos locales. Son tambin relevantes los aportes en cuanto a los mecanismos de articulacin de agendas polticas y de desarrollo con agendas institucionales (articulacin de planes de desarrollo con planes institucionales). Las diferentes metodologas y el instrumental desarrollado con diversos grados y matices han sido apropiados en las instituciones pblicas de los mbitos nacionales y subnacionales. El ZOPP ha sido bolivianizado, la Planificacin-Accin es parte de las rutinas institucionales, as como los procesos de seguimiento y evaluacin. Estos procesos si bien tienen distintos grados de avance y an cuentan con limitaciones, ya son parte de la gestin pblica nacional. Tambin debe mencionarse que en muchos casos estos procesos (como en la historia de Ssifo) vuelven a fojas cero y se quiere partir de nuevo para descubrir la plvora, sin apelar al cmulo de conocimientos y experiencias desarrolladas (positivas y/o negativas) que permitan optimizar los esfuerzos, recursos y las capacidades creadas. Un logro que lamentablemente no tuvo continuidad en el pas fue el Programa del Servicio Civil, que permiti, en su momento, un importante impulso

al desarrollo de las capacidades en la gestin pblica para la promocin de los procesos de planificacin. Se cre una masa crtica de servidores pblicos a travs del reclutamiento de los recursos humanos cualificados, los mismos que se desempearon en la institucionalidad pblica como profesionales de lnea y con perspectivas de sostenibilidad con recursos del TGN. Ya no se trataba de consultores de X o Y agencia de cooperacin, se trataba de funcionarios pblicos. Los cambios polticos impidieron la continuidad de la experiencia. A pesar de los esfuerzos desplegados, en el pas an no se cuenta con una visin o visiones concertadas que permitan dar un norte (o sur) y establecer una estrategia de mediano y largo plazo. Las miradas son an de corto plazo, coyunturales y emergentes de las urgencias y presiones sociales y polticas. Bajo el nuevo marco constitucional y los procesos eleccionarios que se avecinan para encarar nuevas gestiones de gobierno, en los niveles nacional (elecciones en diciembre 2009) y departamentales y municipales (elecciones prefecturales y municipales, en abril 2010), es imperiosa la necesidad de que la Cooperacin Tcnica, en general, y la GTZ en particular, acompaen los procesos de reflexin, debate e implementacin de los conceptos, las metodologas y los instrumentos para el impulso y ejecucin de los planes

de desarrollo y de ordenamiento territorial, con miradas estratgicas de mediano y largo plazo. Los diferentes niveles de autonomas (nacional, departamental, regional, municipal e indgena originario campesino) obligan a recuperar las experiencias acumuladas y establecer normas, polticas pblicas, metodologas e instrumentos tcnicos para su respectiva articulacin, complementariedad y concurrencia, en el marco de sus respectivas competencias. La nueva realidad constitucional obliga a la gestin pblica, en sus diferentes niveles, a dar respuestas tanto estratgicas como operativas a la nueva configuracin del Estado y relacin con la sociedad boliviana, en el marco de la diversidad, la heterogeneidad cultural (interculturalidad) y los nuevos marcos de autonoma y de emergencia de nuevos niveles territoriales como los regionales e indgena-originarios. Estos desafos deben ser asumidos de manera proactiva por parte del conjunto de actores (pblicos, privados y de cooperacin internacional) que intervienen en forma directa y/o indirecta en los procesos de construccin pblica en Bolivia, siempre en el marco de la recuperacin y consideracin constructiva de las experiencias y lecciones que la historia pone a nuestra disposicin, y que en mayor o menor medida, han sido recuperadas a travs de la presente publicacin.

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Versin Digital Anexa


Referencias y Documentos PDF
En el DVD anexo se encuentra un resumen de los contenidos temticos de la presente publicacin. Adicionalmente, como contribucin bibliogrfica de gran vala para la investigacin de los procesos de planificacin en Bolivia, se encuentra la siguiente documentacin en formato digital PDF:141

Documentos de planificacin del desarrollo en nivel nacional


1. 2. 3. Plan Bohan (1942). Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional (1955). Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social Plan Decenal (1962-1971).

141 Fuentes: Componente 6 de la PADEP/GTZ; Centro de Documentacin e Informacin (CEDOIN) del la PADEP/GTZ, y publicacin 60 aos de Planes y Estrategias y otros documentos sobre desarrollo y Cooperacin Internacional: En Se hace Camino al Sembrar Revista Anual 2008-2009; Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin COSUDE; La Paz, 2009.

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Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social (1963-1964). Plan Bienal de Industrias (1963-1964). Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional. Un Futuro Mejor para los Hombres del Maana (19711991) Versin 1. Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional (1971-1991) Versin 2. Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional Tomo I (1971-1991). Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional Tomo II (1971-1991). Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo (1984 1987). Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (19892000). Estrategia Nacional de Desarrollo. Un Instrumento para La Concertacin (1992). El Plan de Todos (1993). Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica. El Cambio para todos. Octubre (1994). Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica. Marco Estratgico: El Cambio para todos. (1994). Agenda Bolivia 21 (1996). Agenda Bolivia 21 Resumen (1996). Plan General de Desarrollo Econmico y Social. Bolivia XXI. Pas Socialmente Solidario (1997-2002). Plan Dignidad Un llamado a la Cooperacin Internacional. Estrategia Boliviana de la Lucha Contra el Narcotrfico (1998 2002). Memoria del Seminario A un ao de Implementacin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (2003). Revisin de la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza. 22. Alianza Hacia las Metas del Milenio (20042007). Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien (2006-2011).

20. 21. 23.


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Documentos referidos a estrategias agropecuarias


1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Estrategia de Desarrollo Agropecuario. Un Camino Contra la Pobreza (1994-2003). Estrategia Para la Transformacin Productiva del Agro (19962000). Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (19992004). Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural ENDAR (2005). Plan de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente Para Vivir Bien (2006). Plan Nacional de la Revolucin Rural, Agropecuaria y Forestal (2007). Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria (2007).

Documentos de los sistemas de planificacin nacional y de inversin pblica


1. 2. 3. 4. Hacia un nuevo Sistema Nacional de Planificacin (1993). Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin SISPLAN (1996). Sistema Nacional de Planificacin. Norma de Planificacin Participativa Municipal (1997). Reglamento del Sistema Nacional de Planificacin para el Nivel Departamental. Gua de procedimientos para la Planificacin Departamental (1997). Metodologas de Planificacin Departamental. Gua Metodolgica para la Formulacin del Diagnstico y la Propuesta del Desarrollo (1999). Gua Metodolgica para la Formulacin del Plan Estratgico Institucional Prefectural (2000). Normas Bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP (1996).
133

5.

6. 7.

8.

Normas Bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Reglamentos Bsicos de: Operaciones del SNIP, Operaciones del SISIN y Pre Inversin (1996).

Documentos de planificacin subnacional y ordenamiento territorial


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Agradecimientos especiales por su informacin y tiempo dedicado a las entrevistas a: Gloria Ardaya, Erland Arispe, Alberto Borda, Christian Breustedt, Juan Carlos Carranza, Marcos Castelln, Jrgen Czerwenka, Gonzalo Chvez, Juan Carlos Chvez, Ral Espaa, Ivn Finot, Rudiger Gumz, Cristof Kersting, Gnter Mainert, Armando Mndez, Nelson Mendoza, Jos Nuez del Prado, Ramiro Ortega, Hernn Paredes, Martin Prez, Hans Petersen, Camile Ponce, Jorge Rivera, Ren Rivera, Carlos Roca, Hans Schoeneberger y Mara de los ngeles Velarde.

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH - Cooperacin Tcnica Alemana Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza PADEP Componente 6 Planificacin del Desarrollo Av. 6 de Agosto 2399 esq. Belisario Salinas La Paz Bolivia T +591 (2) 244 0715 / 243 46 13 F +591 (2) 244 0715 I www.padep.org.bo