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Guillermo O'Donnell

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Disonancias
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Crticas democrticas
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O'Dounell, Guillermo
Disonancias: criticas democrticas - 1a ed. -
Buenos Aires' Promereo Libros, 2007.
220 p. ,21x15 cm.
ISBN978-987-574-142-3
A la memoda de Susana, mi nwdre.
l. Ciencias Polticas. 2 Poltica Comparada. l.
Ttulo
CDD 306.2
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Dor.ac:n:
Diseno y Diagramacin: R&S
De esta edicin, Prorneteo Libros, 2007
Pring1cs 521 (Cl183AEI), Ciudad de Buenos Aires, Argentina
Id/Fax (54-11) 4862-6794/4864-3297
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Edicin de los textos: jimena Rubio
ISBN: 978-987-574-142-3
Hecho el depsito que marca 1<1 Ley i i. 723 I _-_-- _........... '.,nn I
Prohibida su reproduccin total o parcial
Derechos reservados
c;utllcrlllu ()j)"rll1cll
lulo [ Finalrnerue , 1:1 muy buena editora de este volumen, jimcna Rubio,
ha agreg,ldo ut iles "NOl::\S ele la Editora", as como, en homenaje ::1 la
brevedad, suprimido algunas repeticiones que se producen en los textos
orig nales
Fmalrnerue. el Captulo Vll contiene la conferencia que pronunci
cuando tuve el honor de recibir el "Premio Kalman Silvert" por parle de
la Asociacin de Estudios Latinoamericanos (LASA). Una ocasin como
esa invita a las reminiscencias, que vinculo a mi visin de lo que creo han
sido y deberan seguir siendo las principales virtudes de las mejores ex-
presiones de las ciencias sociales lar inoarnericanas. Una de ellas es su
esfuerzo por discernir la especificidad histrica de nuestros pases sin
ignorar el contexto mundial en el que esa especilicidad se 11::1 desple-
gado. La otra es su espritu crtico. Me gustara creer que el presente
libro, con sus crticas democrticas a estas democracias, se inscribe en
esa tradicin.
Guillermo O'Donnell
Mayo, 2006.
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CAPTULO 1
Teora democrtica y poltica
comparada'
1.1 Una nota personal
Dediqu buena parte de mi vida acadmica al estudio de un tema que
detesto, los regmenes autoritarios, y ms tarde a otro que me produjo
gran alegra: la terminacin de esos regmenes.' Durante esos aos le
bastante acerca de la teora democrtica y de las democracias que existan
a la sazn, pero lo hice, por decirlo as, desde afuera; o sea, como un
tema importante, pero que no estaba directamente conectado con mis
principales inquietudes. Basado en esas lecturas y tambin en las grandes
esperanzas que suscit la terminacin de varios tipos de dominacin
autoritaria, emprend, como muchos otros, el estudio de los nuevos reg-
menes que haban surgido. Me centr en Amrica Latina, sobre todo en
su regin meridional, aunque sin dejar de prestar atencin a lo que suce-
I Entre abrtl y scucmbre de 1999 present versiones de este texto en la reunin anual de la
Asociar ion Norteamericana de Ciencia Poltica, y en seminarios renhz.ulos en las Universi-
dades de Carolina clel Norte y de Cornell, el Wissenschat szent rum de Berln y el Instituto
Kcllogg de la Universidad de Notrc Dame. Agradezco los valiosos comentarios que recib
en esas oportunidades Agradezco tambin la gran ayuda que 11,111 implicado los comenta-
ros de juan Manue l Ab'11 Medina h., Michael Brie, Roben Fisluu.m, Ernesto Garzn Vaids,
jonarhar, Hartlyn, OSVJldo luzzcua, Cabricla lppolito-O'Donncll, el recordado Osear Lan-
di,JuJn l.inz , Scou Mmnwanng, Martha Merr itt , Petcr Mocdy, Gerardo Munck, Luis Pasara,
Ad.im Przcworski, Hcci or Schamis, Siclney Tar row, Charles Tlly y Ruih Znunerling. [Tra-
duccin de l.candro \Volrson, revisada p,lr el autor].
, El JUlOr hace relerencin J sus escritos sobre reguncnes .uuorirarios y las transiciones que
los sucedieron. ,\1 respecto, el lccrur interesado en estas icmticas puede remitirse especial-
mente, aunque no solamente, a O'Donnell 1982. Ver asimismo O'Dunnell, Schmuter y
whuehead 1989 [N de la El
19
CAP I Tconu dCI110LLllIG\ y pol t u.n corup.rr.ui.:
da en el Sur de Europa; adernas, pese a graves limitaciones en materia de
lenguaje, me mantuve razonablemente informado sobre los pases del
Este y Centro de Europa y algunos del Este asitico.
Al comienzo de estas actividades, tal como hizo la mayor parte de la
bibliografa correspondiente, part de dos premisas La primera es que
existe un corpus suficientemente claro y consistente de teora democrti-
ca; la segunda, que este corpus slo exige modificaciones menores para
servir como adecuada herramienta conceptual en el estudio de las nue-
vas democracias. Estas son premisas convenientes, que le permiten a uno
"viajar" en estudios comparativos sin mucha preparacin personal o pre-
ocupacin terica. Ellas se reflejan en gran parte de la bibliografa que
estuclia las condiciones en las cuales las nuevas democracias pueden "con-
solidarse" o no, las relaciones de los nuevos regmenes con las polticas
de ajuste econmico y las instituciones tpicas de esos regmenes (parla-
mento, poder ejecutivo y partidos, sobre todo). Creo que los anlisis t:
institucionales estn dando origen a muchos conocimientos valiosos,
aunque suelen limitarse demasiado estrechamente a las caractersticas
formales de las respectivas instituciones. En cuanto a los estudios sobre
la "consolidacin democrtica", ya he manifestado mi escepticismo fren-
te a la vaguedad y sesgo teleolgico de este concepto, de manera que no
es necesario que me repita aqu. 2 En relacin con los estudios del ajuste
econmico, en su mayora se han centrado exclusivamente en las condi-
ciones polticas que favorecen o entorpecen dicho ajuste, con la conse-
cuencia que los factores polticos, incluido el rgimen, pasan a ser una
variable dependiente del ajuste, lo que en el pasado habra sido rotulado
como un caso flagrante de economicismo. Adems, el foco de estos estu-
dios ha sido tan limitado que hasta hace poco excluan cuestiones socia-
les y aun econmicas relevantes no slo desde una perspectiva de equi-
dad sino tambin del propio desarrollo, J
Lo mismo que estas corrientes, mi trabajo inicial sobre las nuevas
democracias" se bas en las dos premisas ya mencionadas: hay un corpus
claro y coherente de teora democrtica y con l es posible "viajar" com-
parativamente. El problema -al menos, mi problema- es que me persua-
2 O'Donnell 1996 (En el articulo referido. "Otra institucionalizacin", reimpreso como
Capuulo Xl en O'Donnell 1997a, el autor hace una cruica a la utilizacin de las viejas
poliarquas C0l110 parmetro de evaluacin de las nuevas [N. ele la EJ).
) Formulo estas criticas en O'Donnell 1994 y 1995.
, O'Donnel\ 1992a. En este texto, inicialmente publicado en Brasil en t988, presento
algunas Ideas sobre la "consolidacin democrtica" que, segn advert ms tarde, eran
equivocadas.
20
Crl\ll,tS c1Clllllcr,lIICllS <1 la dc moc r.u ia
d de que la primera premisa es errnea y, por implicacin, que la segun-
da carece de sentido. Esta fue una conclusin perturbadora; me priv de
la lente con cuyo auxilio pens que poda dechcarrnc sin ms al estudio
de las nuevas democracias. Me vi entonces precisado a realizar un largo
rodeo intelectual, en cuyo transcurso "iruemalic" mis lecturas sobre la
democracia y, por razones que sern claras posteriormente, retom anti-
guas inquietudes vinculadas con la filosofa, la teora moral y el derecho.
Otra parte de ese rodeo fue que, gracias a la cobertura institucional y
al apoyo del Instituto Kellogg de Estudios Internacionales de la Universi-
dad de Notre Dame, emprend una serie de estudios en colaboracin.
Estos estudios abordaron temas que me parecieron importantes para aclarar
algunas peculiaridades de las nuevas democracas, y de algunas no tan
nuevas, en especial aunque no exclusivamente de Amrica Latina. En
uno de esos proyectos recapitulamos la situacin general de la democra-
cia a comienzos de la dcada de los noventa tanto en Amrica del Norte
como en Amrica del Sur.
5
Otro proyecto examin la generalizada pobre-
za y profunda desigualdad existentes en Amrica Latina," y en un tercero
analizamos el funcionamiento de los sistemas legales de esta regin; so-
bre las conclusiones de este ltimo, baste decir que decidimos modificar
el ttulo del volumen a que dio lugar/ de The Rule oi Law in Latl1 America
[El estado de derecho en Amrica Latina] pas a ser The (Un)Rule oi
Law .. [Las deficiencias del estado ele derecho ... ].
Este rodeo me llev a extraer algunas conclusiones, que resumo como
sigue, con cargo de explicarlas a lo largo del presente texto:
A. Una teora adecuada de la democracia debe especificar las con-
diciones histricas de surgimiento de los distintos tipos de casos, o,
, Fui coordinador de este proyecto junto con Abraham l.owenthal. Su principal resultado
son documentos de trabajo publicados en 1994, en una serie especial por el Instituto
Kellogg, donde pueden ser solicitados (sus autores fueron Jorge Castaeda, Carherine
Conaghan, Robcrt Dahl, Terry L Karl y Scott Mainwar ing).
o Este proYCCIO, coordinado por Vctor Tokman y por m, dio origen al libro de Tokrnan y
O'Donnell 1999
Mndez, O'Donndl y Pmheiro 2002. Los coeduores del volumen fueron quienes coordi-
naron el proyecto. Otros proyectos del Insunno Kellogg en los que tuve menor participa-
cin, pero de los que me benefici mucho fueron el que estudi el estado de bienestar y la
polticas sociales en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay luego ele la democratizacin, as
como el que estudi la actual situacin de los ninos, en particular ele los pobres, en Amrica
Latina. Estos proyectos tambin dieron origen a hbrus: ver Bartell )' A. O'Donnell 2000 (El
artculo escrito por O'Donnell en el volumen con]. Mnclez yrs. Pinheiro, "Las poliarquas
)' la (in) efecuvidad de la ley en Amrica Latina", fue inclurdo como Captulo V en el
presente libro IN. de la E.I)
21
.... " .. ., "".-- ) IJUllllL, llJlIL\',ll,U.1
10 que es lo mismo, debe incluir una sociologa po lica histricamen-
te orientada ~
B. Ninguna teora referida a un objeto social de he omitir el examen
de los usos lingsticos de dicho objeto. Desde tiempos inmemoriales se
le han atribuido al trmino "democracia" fuertes y diferentes connotacio-
nes morales, fundadas en una visin de los ciudadanos como agentcs.
Esto determina que la teora democrtica, incluso la ele orientacin em-
prica, debe abordar complicadas pero ineludibles cuestiones ele filosofa
poltica y ele teora moral.
C. Una teora de la democracia (de la democracia a secas) debe in-
cluir tambin, y en un lugar muy central, diversos aspectos de teora del
derecho, en la medida que el sistema legal promulga y Sustenta funda-
mentales caractersticas de la democracia y, como veremos ms adelante,
de la ciudadana como agencia.'
D. Esto entraa que la democracia no slo debe ser analizada en el
plano del rgimen, sino tambin en el plano del estado sobre todo del
estado como sistema legal; y de ciertos aspectos del Contexto social
genera1.
Estas conclusiones subyacen en textos que escrib en los ltimos diez
aos, dedicados a describir y analizar ciertas caractersticas de algunas
nuevas democracias." A estas caractersticas di fcilmente se las puede con-
siderar transitorias o marginal mente diferentes de lo que podra esperar-
se segn las actuales teoras de la democracia y la democratizacin. En
esos textos cuestiono las premisas e inferencias de los estudios que "ex-
portan" acrticamente esas teoras al estudio de nuevas democracias. 10 En
los mismos, sin embargo, ofrezco un panorama muy parcial: abordo unos
pocos temas por vez y luego retomo problemas generales de la teora
democrtica, sin intentar analizar o reconstruir esta teora como tal. Aho-
ra siento que debo emprender esta ltima tarea, de la cual el presente
artculo es una primera etapa. Es un texto sobre teora democrtica a
"Entre las obras situadas en esta perspectiva que Se centran rotal o parcialmente en Amrica
Latina se dcstac.m Colhcr y Collier 1991 y Rueschcmeye r Huber Stephens y Slephens 1992.
Pero an resta mucho por hacer, lamo en relacin con Amcrica Latma como en su compa-
racin con 01 ras rcgillnes del mundo.
, El autor emplea este trmino en su sentido originarte" elimolgico -rlel lat n ague re
"actuar"-. cue contiene una implicacin volitiva, no puramente mecmca II auromauca
Ms adelante, O'Donnell define el sigmhcado de este trnuno IN de la E.J,
" Estos textos fueron reunidos en O'Donnell 1997a.
10 Tambin Sartou (t995) ha c riucado este proccdumcmo aunque IlO concuerdo respecto
de cmo aborda ' l l ~ u n o s de los problemas rcsulmntcs
22
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DISllll.ltlci,lS. Crllh._a5 LlcU1(lL"l".lic.lS J \.1 d;:l1h 1U ..u.i..
secas, cuyo modesto pero indispensable objetivo es aclarar terreno con-
ceptual par:l trabajos futuros. Sin emhargo, los orgenes intelectuales de
este artculo en el estudio de las nuevas democracias se harn evidentes
en algunas digresiones comparativas que ir presentando.
1.2 Introduccin
El surgimiento en los ltimos tiempos de pases que son o pretenden ser
democrticos 113 planteado graneles desaftos al estudio comparativo de
los regmenes polticos 1I y tambin, 3unque rara vez se 10 advierta, a la
propia teora democrtica. Calificar un caso como "democrtico" o no,
no es slo un ejercicio acadmico: tiene consecuencias morales, en la
medida que en la mayor parte del mundo contemporneo hay consenso
en cuanto a que la democracia, no importa 10 que este concepto signifi-
que para cada uno, es la forma de gobierno normat ivamente preferible.
Esa calificacin tiene tambin consecuencias prcticas, pues en la actua-
lidad el sistema internacional hace que el disfrute de benefrcios bastante
significativos dependa de que un pas sea considerado democrtico.
Hay gran confusin y discrepancias, empero, sobre la definicin de
democracia. Como veremos, algunas de estas discrepancias son ineludi-
bles; pero la confusin no 10 es. La necesidad de esclarecimiento concep-
tual se pone de manifiesto en la notable proliferacin de adjetivos y cali-
ficativos adosados al trmino "democracia", documentada y fructfera-
mente analizada por David Collier y Steven Levitsky 12 En su mayora,
estos calificativos se refieren a las democracias nuevas y sugieren las vaci-
laciones en que incurren los estudios comparativos, as corno estudios
nacionales y regionales, con respecto a los criterios segn los cuales un
caso dado puede rotularse como "democracia". El principal motivo de
tales vacilaciones es que muchas democracias nuevas y algunas antiguas,
tanto en el Sur como en el Este, presentan caractersticas imprevistas o
discordantes con aque nas que "debera tener" una democracia ele acuer-
do con las expcctat ivas de observadores que se basan en las corrientes
principales de la teora democrtica contempornea.
Advirtamos que la lgica ele asignar calificativos al trmino "dernocra-
cia" implica que se presupone que este trmino tiene un significado claro
y consistente, que luego es parcialmente modificado por esos calificati-
vos. Segn esto, lo nico que vara y puede originar vaguedad o ambi-
11 Para un anlisis de esta cuestin ver Munck 1998.
" Collier y l.evit sky 1997
23
CAP. 1 Icor.a dernocrauca r polu ic.i CUlllP,II,lLLI
gecl<ldes son las categoras agregadas o sustradas de ese significado nu-
cle<lL" No obstante, esta presuncin es problemtica si el concepto nu-
clear no es claro. Como ha dicho H. L Han, "una definicin que nos
dice que algo forma parte de .una familia no nos sirve de mucho si nues-
tra idea sobre esa familia es vaga o confusa"." Creo que esto sucede con e!
concepto de democracia: adems de la reciente proliferacin ele casos
potencialmente relevantes, otro motivo de la actual confusin reside en
que la teora democrtica no es e! ancla conceptual que habitualmente se
presume. Consiguientemente, luego argumento que las definiciones exis-
tentes de democracia, aun aqullas con cuya estructura bsica coincido,
necesitan ser revisadas y aclaradas.
A este problema se le aade otro de ndole hstorico-contextual. Prc-
ticamente todas las definiciones de la democracia que aparecen en la
bibliografa son una destilacin de la trayectoria histrica y la situacin
actual de! Noroeste!", pero las trayectorias y la situacin de otros pases
que hoy pueden considerarse democrticos difieren notablemente de la
de aqullos'. Dado esto, una teora de alcance adecuado debera exami-
nar cuidadosamente esas diferencias, tanto por s mismas como porque
pueden generar caractersticas especficas, y eventualmente subtipos, de
democracias en el conjunto del universo de casos pertinentes.
En el presente artculo argumento que las actuales teoras de la demo-
cracia necesitan ser revisadas desde un punto de vista analtico, histri-
co-conceptual y jurdico. Suponiendo que mi razonamiento no sea muy
equivocado, se desprende que es un serio error emprender el estudio
comparativo de las democracias (en especial, aunque no exclusivamente,
el de las surgidas recientemente) como si las teoras actuales ofreciesen la
firme ancla conceptual a que anteriormente me refer. A su vez, si esta
afirmacin es correcta, se hace tambin necesario examinar crticamente
la teora de 1<1 democracia a secas. Aunque esto implica alargar el camino
a recorrer, puede brindar instrumentos conceptuales apropiados para
11 Collier y Levitsky 1997, para una lrucufera discusin de estos procedimientos.
"Han 1961:14; este autor exanuna definiciones del derecho, pero lo que dice me parece
perfectamente aplicable a las definiciones de la democracia.
" Uulizo esta expresin para referirme sintticamente a los paises de dcrnocratiznc iu
temprana situados en el cuadrante Noroeste del mundo 111'1S, con considerable licencia
geogrMica, Australia y Nueva Zelanda.
, Sobre este tema ver O'Dorinell 1996, "Otra institucionalizacin", rCl111preso como Cap-
tulo Xl en O'Dormell 1997a donde el amor realiza una critica a las explicaciones de
c.u.ictcr telculgico sobre los procesos de dcmor rat aactn. lNoLJ de la E.I
2-f
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'1,[
l1is(lJlLllllias cruuas dcmoruuic.i ,1 L.1 clcmoc r.u.r.i
logrnr una mejor teora de la dernocracin en sus diversas encarnaciones
en el mundo contemporneo.
El presente artculo tiene el propsito de contribuir <1 dicha tarea,
aunque advierto que es slo un primer paso, destinado a aclarar e! terre-
no conceptual. Por consiguiente, con respecto a varios temas importantes
(en particular la relacin ele un rgimen democrtico con ciertas caracte-
rsticas elel estado y del contexto social general, as como con diversas
cuestiones vinculadas a la idea de agencia), aqu me limito a establecer
una primera conexin con esos temas; ellas sirven como mojones indica-
dores de temas a ser desarrollados en futuros trabajos
En la prxima seccin examino algunas influyentes definiciones de la
democracia y extraigo algunas conclusiones que abren camino a las si-
guientes secciones.
1.3 La nota al pie de Sehumpeter
Tras enunciar que "La democracia es un mtodo poltico [... ] un cierto
tipo de arreglo institucional par<l arribar a decisiones polticas, legislati-
vas y administrativas", ]oseph Schumpeter" ofrece su clebre definicin
de! "mtodo democrtico": "el arreglo institucional para arribar a deci-
siones polticas mediante el cual los individuos adquieren el poder de
decisin mediante la lucha competitiva por sus votos". Esta es la paradig-
mtica definicin "rninimalista" (o "procesalista") de la democracia. Sin
embargo, por lo general se olvida!' que Schumpeter no se detuvo ah. En
primer lugar, este autor aclara que "el tipo de competencia por el lideraz-
go que define a la democracia [exige] que sea una libre competencia en
procura de votos libres"." Inmediatamente Schumpeter introduce una
advertencia cuando, luego de comentar que "el mtodo electoral es prc-
ticamente el nico disponible para comunidades de mnimo tamao",
agrega que dicho mtodo no excluye "otras formas [menos competitivas]
de asegurarse el liderazgo [... ] porque si se las excluyera nos quedara-
mos con un ideal totalmente carente de realismo"." Es significativo que
al final de esta frase hay una nota <1 pie donde se lee lo siguiente: "Como
ocurre en el campo econmico, los principios jurdicos y morales de una
"Schumpeter 119-+211975: 242.
17 La excepcin es Nun ([987), qiue n despus de senalar esta omisin en 1., litc rat ura
[tambin not.ula por Hcld ([987)1. criura a Schurnpeter por argumentnr -inwtlsistcl1le-
mente, C01110 \'ere111l1S- que su dcfnucin es mi nimalista.
1" Schumpcrer 1975: 217; ver pg. 285 p,na una lormulacin semejante.
'9 Srhurnpctcr 1975.271.
25
C.\P I knll1LT.ICJ ) p-dillLa U1I1llJ.lLI1.1
comunidad llevan implrcuns ci<'llm rcst riccioncs"." En contraste con la
de lirucin que Schumpetcr dIO poco antes, el signilicuclo de este cnun-
ciado 110 es claro. Esto se debe, a mi Juicio, J que su autor advirti que
estaba a punto de ahrir UI1: cap de Pandora: si la "competencia por el
liderazgo' se relaciona con "los principios jurdico, y morales de una
comunidad", su delinicin del mtodo democrtico o de la forma en que
ste opera no es tan minirualista como puede indicar una lectura aislada
de la clebre dcfinicion antes transcripta.
Pero tampoco aqu se detiene Schurnpeier Agrega que, par:l que cxis-
ta "una libre competencia en procura de votos libres", deben cumplirse
ciertas condiciones ajenas ,11 proceso electoral mismo. Afirma que "SL, al
menos en principio, todos son libres de competir por el liderazgo polti-
co presentndose ante el electorado, en la rnayora de los casos (aunque
no en todos) esto implica una dosis considerable ele libertad de palabra
pCl/Cl todos En particular, esto implica normalmente una dosis considera-
ble de libertad de prensa"." En otros trminos, para que haya un "mto-
do democrtico", deben existir ciertas libertades, presumiblemente liga-
das a "los principios jurdicos y morales de la comunidad" y, en la mayo-
ra de los casos, vigentes pClra todos (como subraya el propio Schumpe-
ter). Por ltimo, cuando repasa su definicin y otro enunciado emparen-
tado con ella, segn el cual "la funcin primordial del electorado [es]
generar un gobierno", Schumpeter aclara que "en esta frase incluyo la
funcin de derribarlo"." Es decir que, aunque no lo explicita, deja claro
que no se refiere a un acontecimiento puntual -una eleccin-, sino a un
procedimiento para elegir y derribar gobiernos a 10 largo del tiempo En
otras palabras, la definicin de Schumpeter va ms all de un aconteci-
miento nico (una eleccin) para designar un rgimen que se prolonga a
10 largo del tiempo.
En las pginas que siguen a los pasajes citados, Schumpcier enumera
varias "Condiciones para el xito del mtodo democrtico": 1) un lide-
razgo apropiado; 2) "la amplitud de las decisiones ele poltica pblica no
debe ser excesiva"; 3) la existencia de "una burocracia bien capacitada,
que goce de prestigio y tradicin, dotada ele un fuerte sentido del deber
y de un no menos fuerte csplri/ de corps"; 4) los dirigentes polticos deben
ejercitar un alto grado de "autocontrol democrtico" y de respeto mutuo;
5) debe haber asimismo "un buen grado de tolerancia para las diferencias
',1 Schumpercr lLJ75, n" 5: b'l';lart!ilb,; en el llngin'll.
"SChul11pcLcr t97'5 271-72
22 Schurnpctcr 1975 272, sinul.u se lec en bs lxigll1'lS 2(9)' 273.
26
f1r,;'
.?);:-
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...:;'
e-.


Cricas (!cll1nCLllll';\S .1 la d""lnlKracia
de opinin", con relacin a lo cual, remitindose a su nota al pie antes
mencionada, Schumpeter anade que es oportuno contar con "un carc-
ter nacional y hbitos nacionales de cierto tipo"; )' 6) "Todos los intereses
que importan [deben ser] pracuc.imeute unautmes no slo en su adhe-
sin al pas sino tambin a los principios estructurales de la sociedad
extsterue"."
Nuevamente, estas afirmaciones estn lejos de ser clnras en s mismas
y en relacin con las consecuencias previstas por Schumpetcr en caso de
no regir las condiciones por l enumeradas. En primer lugar, no nos dice
si pZlra "el xito del mtodo democrtico" basta con que prevalezca una
cualquiera de esas condiciones o si, como parece ms razonable, tienen
que cumplirse todas. En segundo lugar, omite decirnos si la "falta de
xito" implica que se suprimira el "mtodo democrtico", o si dara ori-
gen a alguna clase de democracia deficiente o, como dicen Collier y Le-
vitsky, disminuida." En caso que la respuesta correcta fuera la primera,
tendramos que aadir a la definicin de Schumpeter toda la serie de
dimensiones que he transcripto, 10 cual, por supuesto, hara que deje de
ser una definicin minimalista. Si, por otro lado, la respuesta correcta es
que existira cierta clase de democracia disminuida, Schumpeter no nos
habra ofrecido una tipologa que diferencie las democracias disminui-
das de las plenas, a despecho de su afirmacin de haber caracterizado
cabalmente el "mtodo democrtico".
Estas aclaraciones, salvedades, enunciaciones de condiciones necesa-
rias y alusiones a un rgimen aparecen en las pginas inmediatamente
posteriores a la famosa definicin. No hay duda de que Schumpeter tie-
ne una concepcin elitista deIa democracia: "Los votantes [... ] deben
respetar la divisin del trabajo entre ellos y los polticos ZI quienes han
elegido l.. ] deben comprender que, una vez que han elegido a alguien,
la accin poltica ya no es COS3 de ellos sino de este ultimo?". Pero una
definicin elitista de la democracia no es necesariamente minirnalista.
Claramente, las salvedades y agregados que Schurnpeter introduce en su
definicin implican que sta no es rninirnalista, ni est exclusiva o estre-
chamente centrada en el "mtodo" o proceso de las elecciones, como han
supuesto este autor y sus comentaristas.
Argumentar ahora que esto sucede tambin, implcita o explcita-
mente, con las definiciones contemporneas de la democracia que sue-
n Schumpeter 1975: 289-l)6.
,. Collier )' .cvusky 1997
" Schumpctcr 1975: 2lJ
27
C,.\P 1. Tcoru dl'I11ULl"'Il<l ) pulit;lCl cornp.u.id..
len decirse o considerarse "schumpeterianas", o sea, minimulistas o pro-
cesnlisias" Entre ellas se destaca por su contundencia la ofrecida por
Arlarn Przeworski: "La democracia es un sistema en el que los partidos
pierden elecciones. Hay partidos, o sea, divisin de intereses, valores y
opiniones; hay competencia regulacla, Y hay peridicamente ganadores y
perdedores'?". Ms recientemente, el mismo Przeworski y sus colabora-
dores ofrecieron una definicin semejante, a la que explcitamente lla-
man "minirnalista": la democracia es "un rgimen en el cual los cargos de
gobierno se cubren como consecuencia ele contiendas electorales. Un
rgimen slo es democrtico si se le permite a la oposicin competir,
ganar y asumir cargos, En la medida en que esta definicin se centra en
las elecciones, es obviamente minimalista [lo cual], a su vez, implica tres
caractersticas incertidumbre ex ante, [",1 irreversibilidad ex post, [".l y el
hecho de que son repetibles'?". Represe que, pese a que se limita a las
elecciones, la irreversibilidad y, en especial, la repetibilidad de eleccio-
nes en las que "la oposicin tiene posibilidad de ganar cargos pblicos
[como consecuencia de las mismas]'?", implican la existencia de condi-
ciones adicionales, similares a las de Schumpeter, para que tales eleccio-
nes puedan realizarse. Por lo menos, si la oposicin va a contar con esas
posibilidades, cleben existir algunas libertades bsicas.
Sarnuel Huntington, por su parte, luego de aseverar que "sigue la
tradicin schumpeteriana", define la democracia como un sistema polti-
co que existe "en la medida en que sus lderes ms poderosos son selec-
cionados a travs de elecciones limpias, honestas y peridicas en las que
los candidatos compiten libremente por los votos y virtualmente toda la
poblacin adulta puede votar" , Pero agrega -como lo hacen Schumpeter
explcita y Przeworski implcitamente- que la democracia "tambin im-
plica la existencia de libertades civiles y polticas de palabra, de prensa,
de reunin y de asociacin, indispensables para el debate poltico y para
la realizacin de las campaas electorales'?". Anlogamente, Giuseppe Di
Palma nos dice que la democracia "se basa [",] en el sufragio libre y
limpio en un contexto ele libertades civiles, as como en la existencia de
partidos competitivos, en la seleccin de candidatos a1ternativos para los
,,' Algunos autores llaman "procesalistas" a L s ddiniciones que dicen centrarse exclusiva-
mente en el "proceso" ele las elecciones. Con o cl signIfIcado es anlogo a "mimmahsras", en
lo que sigue utilizare solo este termino para aludir a este tipo de dcfimcin.
" I'r zeworski 1991 tO.
," Przcwot ski ct al. 1996: 50-51
'" Przcworsk: el al. 1996: SO,
Hunt ington 1991 7
28



r,'f'
CIIlH.."<\S .t ]; dcmocr. 1.1
cargos y en la presencia de instituciones polticas que regulan), garanti-
zan el papel del gohierno y de la oposkion" \1. La definicin que brindan
Larry Diamoncl, Juan l.inz y Seyruuur M, Lipset es ms extensa pero simi-
lar: "un sistema de gobierno que cumple con tres condiciones esenciales:
competencia amplia y significativa entre individuos y grupos organizados
(en especial los partidos polticos) para ocupar los cargos oficiales de
poder efectivo, en forma peridica y con exclusin del uso de la fuerza;
un grado 'altamente inclusivo' de participacin polliw en la seleccin ele
los dirigentes y de las polticas pblicas, al menos a travs de elecciones
limpias peridicas, de las que no es excluido ningn grupo social impor-
tante (de personas adultas); y un grado suficiente de liber/dcles civiles y
polticas -Jibertud de expresin, libertad de prensa, libertad para crear
organizaciones y para afiliarse a ellas- que asegura la autenticidad de la
competencia poltica y la part ici pacinT". A su vez, si bien Giovanni
Sartori centra su atencin no tanto en las elecciones como en "un sistema
de gobierno mayoritario limitado por los derechos de las uunorias'v',
aade que para que exista una democracia es preciso que haya "una
opinin pblica autnoma [y] una estructuracin policntrica de los
medios de comunicacin y su interaccin cornpetitiva"?'. Por ltimo, Die-
trich Rueschrneyer, Evelyn Hubcr Stephens y John Stephens concuerdan
con estas definiciones: la democracia "implica, primero, elecciones pe-
ridicas, libres y limpias de representantes a travs del sufragio universal
e igualitario; segundo, la responsabilidad del aparato estatal con respecto
al parlamento electo [.,,] y tercero, las libertades de expresin y de aso-
ciacin, as como la proteccin de los derechos individuales contra la
accin arbitraria del estado",')
Claramente, las definiciones quc he transcripto se centran en eleccio-
nes de un cierto tipo, agregando, en la mayora de los casos en forma
explcita, ciertas condiciones concomitantes, enunciadas corno liberta-
des o garantas necesarias y/o suficientes para la existencia de ese tipo de
elecciones. Algunas de estas definiciones se dicen minirnalistas, al estilo
ele la de Schumpeter, pero en la medida en que cleben presuponer, al
menos implcitamente, ciertas hbertades concomitantes, tal pretensin
11 Di Palma 19')0, 16,
" Di.uuond l.iuz )' Lipsct J 990: 6-7; en el origin,li.
" Sanori ] LJ(17: 2-+.
" Sarton 1LJR7' LJ8-1 JO.
" Rucschmcye r, Hubcr Stephclls y Stc[)hens 1992. -+3. Con el scgund .uribut o estos
autores int roduccn un nuevo demento, refendo al csr.nlo )' no al rgimcn: [)('ro por el
1l10111l'lll11 no es nccrsario que nos dClcngllllOS en eslo
29
c,\r I 'IclHi.l dCIJ1Pl'r.llICol ) L"I)mp.1Llda
p:lrl'ce injusuficada Por otro lado, ya sea que pretendan o no ser mini-
malistns, estas defunciones tienen b i mportnrue ventaja de ser real istns:
al menos en lo que se refiere a las elecciones, ellas enuncian atributos
cuya presenCia o ausencia podemos verificar empricarnenre. Repito: aun-
que estas definiciones no se superponen por completo, rodas coinciden
en incluir dos clases de elementos: elecciones limpias" para los ms altos
c:1rgos gubern:1Jllent:t!es (excluyendo a los tribunales superiores y las fuer-
Z:1S armarlas y, crecicruementc, la direccin de bancos centrales) y las ya
mencionadas libertades o g:1rantias. Adems, estas definiciones se re ie-
ren (aunque :1 menudo implcitamente) a un rgimen que perdura en el
tiempo, no slo a elecciones como ncoruecimientos aislados. Ms adelan-
te retomo estas observaciones.
Hay otras definiciones que tambin pretenden ser realistas pero no
califican como tales porque enuncian caractersticas que no se encuen-
tran en ninguna democracia existente o porque proponen atributos ex-
cesivamente vagos. Entre las primeras incluyo las que son tributarias de
la "democracia etimolgICa"" postulaudo que el que "gobierna", de algu-
na manera, es el demos, el pueblo o la mayora de la poblaciri." Cual-
qUIer interpretacin del "gobierno" que entraa la actividad deliberada
de un agente colectivo que se autoposiciona, no responde a 10 que ocurre
en las democracias contemporneas, si bien pudo haber sucedido en
gran medida en Arenas W Otras definiciones intentan sortear esta obje-
cin conservando la nocin bsica del demos como agente. Por ejemplo,
Philippe Schtnitter y Terry Lynn Karl afirman que "la democracia poltica
moderna es un sistema de gobierno en el cual los gobern:1l1tes son res-
ponsabilizados por sus acciones en la esfera pblica por los ciudadanos,
quienes (1(:((10 n indirectamente a travs de la competencia y cooperacin de
sus representantes electos" j(1 El problema radica en las dos palabras en
" adel.uuc, en el .ipanado -1, .lefuio lo que cnucndo pl1l elecciones "limpias"
Ji Sariori 1987' 21
" Ver, por ejemplo, L1S slgul'nles dchnicioncs: 'Un3 dcmocrncia fUerte)' de modalidad
part ici 1"11 iva resue 1I'C Jos conlhcros I .. 1 el t ravs de un proceso part iLlP,lll\'O cle legislacin
.onunua y directa, y de crcacion de una comunidad poluicn C3p'12 de transforrnar el los
ind.vduos privndo-, en ciudadanos libres, )' a los intereses parciales y privados en bienes
pblicos" (lbrhcI 19tH: 1S1); "El signifJc1do ccrural de la dcmllcracia es el coru rol popular
de la iom., colecuv.i de decisiones por r,nte de Ciudadanos iguales" (I3eclh3111 1993: 61),
l os dcnlllraLlS cst.in cornpiomeridus ('[111 la ide de que el gohierno lo ejerce el pueblo
1... 1 El pueblo es solxran<J )' en lOllaS las cueslillnes \'incuLlebs el la vicia colecliva se
gohlerna ,1 si misnlo' (Sb;lPlro 1996' 22-1)
',0 I-L1I15en 1eJL)
h' SChll1lllLT)' )\,,,1 11)l),: -1O, las h;ls!;Hdillas son mas
,o
'"

IJ":
loo
;;',
D1SUIUlllllS dcrn.urauvus J la dCI11L1LLILI;\
bastardillas. no se nos dice qu significa "actuar inclirectnmente", ni creo
que haya modo de saberlo con razonable precisin.
L:1s definiciones realistas de- la democracia contrastan con las prcs-
cripuvas, qUl:' nos indican cmo debera ser la democracia. Estas defini-
ciones nos dicen poco sobre dos asuntos importantes: uno, cmo carac-
terizar a las democracias realmente existentes -o si, segn tales teoras.
debe o no considrrrselas democracias- y, dos, cmo mediar la brecha (al
menos en teora, si no en la prctica) entre 1:1s de mocrac ias definidas de
manern realista y de manera prcscripuva. Por ejemplo, Seyla Benhabib
seala que la democracia es "un modelo para organizar el ejercicio pbli-
co y colectivo del poder en las principales instituciones de una sociedad
sobre la base del principio que las decisiones que afectan el bienestar de
la colectividad puce/en co/1siderelrse el resultado de un procedimiento de
deliberacin libre y racional entre individuos considerados moral y pol-
ticamente iguales entre st"." Tambin en este caso las palabras en bastar-
dillas son problemticas: no se nos dice en qu sentido, hasta qu punto
y por quines "puede considerarse" que las democracias satisfacen el re-
quisito estipulado en la definicin. Una objecin semejante cabe al con-
cepio de democracia enunciado por Jurgen Habermas, pues para la ca-
racterizacin y legitimacin de la democracia y del derecho democrtico
se basa en la existencia de una esfera deliberativa no impedida, que en la
prctica es extremadamente difcil encontrar."
" Benhahib 1996: 68; las bastardillas son mas. Esta y otras definiciones prescriptivas
suelen omitir referirse explcitamente a las elecciones. Lo mismo cabe decir de defunciones
no prescripuvas que se fundan en b teora de la eleccin racional, como la de Wemgnst
(1997) en la que el foco est puesto en las restricciones a tos gobernantes y las garantas de
los gobernados. Dado que sea cual fuere la evaluacin normativa que hacen estos autores
ele las elecciones, stas claramente forman panc central de las democracias actuales, esta
omisin mengua seriamente la utilidad de dichas definiciones.
" Habermas (19l)6: 296) afirma que "el elemento central del proccso democrauco es el
procedimiento' de la pol ica deliberativa" En otro lugar, Habermas (J 996: 107) sostiene
que "las nicas normas de accin vlidas [entre las cuales se encuentran las quc "csrnblccen
un procedimiento pc"a la elaboracin legllma de las leyes" (J 996: 110)[ son aquellas con
las cuales todas las personas nccmclas por ellas I'"drioll wlllo,dw' como pnn icipnrucs en
discursos racionales" [las bnstudillus son mas]. Luhmann (J998: 164) plantea una objc-
cin, a mi juicio decisiva, a esta y scrnejmucs defunciones: "En esta afirmacin, todos los
conceptos son mmuc ios.unentc explicados salvo la palabra 'porlnari', mediante la cual
Habermas enmascara el problema. Se i rat.i de un modahzador condicional y desde Kant
sabemos que en estos casos el enunciado debe especificarse dando las condiciones de [su]
posibilidad. Sm embargo, esro l1L1 se nos dice l... ] Quin determina lo que ['oelda producir
un acuerd,) r,1Z,)nable,)' dc l.ju maner'110 hace'" [baslardillas en el origin:ll]. Recientemen-
te R'1\vls (19l)7 770) proPUSl) una definicin de b ley leglim'l )'. por implil'acin, d,' b
democracia quc Llmhin liene el lllc\1l1wl1ienlC de proponer condicilmes hipollicas Slll
3t
(\p. I l ro ri.t ) pOlilll.\ COil1p<lradtl
lnvoco ahora otra definicin realista, la de la poliarqua de Roben
Dah1. f J La prefiero a otras ele la misma ndole porque incluye pormeno-
res tiles y porque el trmino "poliarqua" permite diferenciar la demo-
cracia poltica de otras formas y mbitos de la democracia. En cuanto a su
estructura, es comn a la de otras definiciones realistas En primer trmi-
no, establece cules son las caractersticas de las elecciones limpias (clu-
sulas 1 a -t); luego enumera ciertas libertades, que Dahl llama "derechos
polticos primarios inherentes al proceso democrtico"!' (clusulas 5 a
7)"5, que estima necesarios para que las elecciones posean las caractersti-
GIS estipuladas. Antes de pasar a otros temas, debo estipular qu entien-
do por "elecciones limpias".
1.4 Elecciones limpias
Llamo elecciones limpias a las que son competitivas, libres, igualitarias,
decisivas e incluyentes, y en las que pueden votar los mismos que, en
principio, tienen el derecho de ser elegidos, o sea, los que gozan de
enunciar sus condiciones de posibilidad ni las consecuencias de que tales condiciones
estn ausentes: "Cuando en 10 rclauvo a una cuestin constitucional fundamental o a una
cuestin de justicia bsica los correspondientes funcionarios gubernamentales actan obe-
deciendo la razn pblica, y cuando todos los ciudadanos razonables se autoconciben
idealmente como legisladores que se atienen a la razn pblica, la legislacin que expresa
la opinin de la rnayoria es una ley legtima" Para equilibradas evaluaciones de las tearias
"deliberativas" de la democracia, ver Maiz 1996,johnson 1998 y Fearon 1998. Me apresu-
ro a anadir que, a mi entender, la deliberacin, el dilogo y el debate ocupan un lugar muy
importante en la poltica democrtica, y que en principio cuanto mayor sea su presencia,
mcjor ser la democracia. No obstante, esto no implica que una esfera idealizada o hipo-
ttica de deliberacin pblica deba convenirse en un componente de la definicin o en un
requisito de la democracia.
'1 De las diversas definiciones, algo diferentes entre si, que ha dado Dahl, elijo la incluida
en 1989: 120. La poliarqua presenta los siguic rucs rasgos: "1) FlI/lciO/lClrios e/Celos. El
control de las decisiones oficiales sobre la poltica pblica es otorgado por la constitucin
J los funcionarios electos. 2) ElcLeiollc, lUnes y limpias 3) Los JU/lcio/lal ios e/cclos son
elegidos 11' removidos de sus cargos por medios pacificas (1989: 233)J en elecciones
frecucntes llevadas a cabo con ecuanimidad, en las que 1.1 coaccin es comparat ivarneute
poco comn. 4) Prcticamente todos los adultos tienen el dUCtil" alncsclltarsc ,ala oCllpar
<''''6''' puhlicvs. S) Libertadde expresi/l. ) ln{oI'J1Jaci,in alternativa, [incluido el hecho de que]
existan fuentes alternativas de informacin)' sean protegidas por la ley. 7) AlIlmwma de
asoLacin. A fin de concretar sus diversos derechos, incluidos los de la lisia anterior, los
ciudadanlls tienen tambin derecho de crear asociaciones u organizaciones relutivamente
inclependiel1tes, entre ellas parudos polticos independientes y grupos de intereses."
H D"hl 1989. 170.
" Reformulando parcialmcnt e lo expresado por Duh], llamar a estas libe n ndcs "libertud de
(aL'ceSL1 a la) mforrnacin (alrernativa)", "libertad de asor iacin" )' "liben.id de expresin".
32
!lSPILlIlL 1,1':'. <. itlll,i:; lkllH1Cr.llil,1S ,\ 1.1 dClllllLl,lll,
ciucladama poltica. Si las elecciones son ue-
ucu ante s por lo mellas seis opciones: votar por el partido A; votar por
el partido G; no volar; votar r n blanco; emit ir un voto nulo; o adoptar
algn procedimiento aleatorio para determinar cual de las opciones an-
teriores pondrn en prctica. Adems, los dos partidos (como mnimo)
que compiten deben contar con razonables oportunidades para hacer
conocer sus posiciones a todos los votantes, potenciales y efectivos. El
voto tambin debe ser libre, en el sentido de que los ciudadanos no son
coaccionados al votar ni al tornar sus decisiones acerca de a quin votar.
Para que la eleccin sea igualitaria, todos los votos deben computarse
igullmente y sin fraude, independientemente ele la posicin social u
otras calificaciones de cada votante." Por ltimo, las elecciones deben ser
decisivas, en varios sentidos. Uno, que los ganadores puedan ocupar los
cargos correspondientes. Dos, que los funcionarios electos, basndose en
la autoridad que normalmente se asigna a sus cargos, puedan LOmar las
correspondientes decisiones de poltica pblica Tres, que esos Iuncio-
narios concluyan sus mandatos en el plazo y/o en las condiciones estipu-
ladas por el correspondiente marco constitucional.
Que las elecciones sean competitivas, libres, igualitarias y decisivas
implica, como dice Przeworski." que los gobernantes pueden perderlas y
-agrego- deben acatar el resultado. Esta clase de eleccin es una caracte-
rstica especfica de un rgimen democrtico, (J poliarqua o democracia
poltica; usar estos tres trminos como equivalentes a 10 largo del pre-
sente texto. En otros casos tambin pueden efectuarse elecciones (como
en pases comunistas o en otros pases autoritarios, o para la designacin
de un Papa, o incluso bajo ciertas juntas militares), pero slo en la po-
liarqua existe el tipo de eleccin que satisface todos los criterios recin
mencionaclos.:"
,,, Aqu afirmo simplemente que en el momento del escrutimo cada voto debe contarse por
uno (o, en el caso de sistemas clccror.iles de voto plural, en igual cantidad que iodos los
de m.isi Con esto paso por alto el complicado problema -no cuento en este momento ni
con espacio ni conocimientos par" resolverlo- dcrv.ido de que las reglas para agregar los
votos pueden llevar que los emitidos en cienos distritos pesen n"is (a veces mucho ms)
que los de 01 ros distritos (con respecto a Amrica Launa y la serie, sobrcrrcprcscntacion de
ciertos distruos en algunos paises, ver Mmnwaring ) 999 YSarnuels y Snydcr 1998). Como
es obvio, en algn momento la sobrcrrcprcscntacion puede ser tan marcada que elimina
toda apariencia de igualdad electoral, como ocurra en algunos parlamentos medievales,
dlll1Llc los votos se computaban por esiarneruos, independicut cme ntc del numero de repre-
scntrnucs y icprcscntados de cada cstamrnro
"; Przcworski 1991 10
"Sanori 1987; ver uuulncn Rikcr 1982: 'i
l.3
C,\P 1 T ( ' U l " ~ l L1Cl1)llCr,lllc.] y polua dllnl);lfal!.l
Advirtase que los atributos recin especificados nada dicen sobre la
composicin de! electorado. Ha habido democracias oligrquicas, con
sufragio limitado, que sausfacan los atributos arriba enunciados. Sin
embargo, como consecuencia ele los procesos histricos ele democratiza-
cin en los pases del Noroeste' y de su difusin a otros pases, la demo-
cracia adquiri otra caracterstica, la inclusiviclad el derecho a votar y a
ser elegiclo fue ganado, con pocas excepciones, por todos los miembros
adultos del respectivo pas." En aras de la brevedad, de ahora en ms
llamar elecciones limpias a las que reunen las condiciones de ser libres,
competitivas, igualitarias, decisivas e incluyentes.
Primera digresin comparativa
Como el carcter decisivo de las elecciones no aparece en las definiciones
existentes de la democracia y de las elecciones democrticas.t" hace falta
aqu una explicacin. En un texto anterior propuse aadir este atributo,
argumentando que su omisin es sintomtica del grado en que las actua-
les teoras de la democracia incluyen supuestos no analizados, que debe-
ran explcitarse a fin de que tales teoras tengan alcances comparativos
adecuados En la bibliografa existente se presume, simplemente, que
una vez realizadas las elecciones y declarados los ganadores, stos ocu-
pan sus cargos y gobiernan con la autoridad y durante el perodo que
prescribe la constitucin del respectivo pats.>' Sin duda, esto refleja la
. Vale la pena aclarar que, como el amor ha puntualizado en otros textos y anteriormente
en este texto en la nota al pie n 14, estos pases hacen referencia a los que se encuentran
ubicados en el cuadrante Noroeste del mundo, as como Australia y Nueva Zelanda IN. de la E.I.
" Es necesario estipular algo ms, aunque se trata de una prccondicin estructural de las
elecciones limpias, no de un atributo de stas. Me refiero a la existencia de un domimo
terrironal indiscutido, que define en forma unvoca al electorado. Como recientemente
varios autores han anulizado suficienrcmcnre esta cuestin (Linz y Stepan 1996: 16-37,
Offe 1991, Przeworski el al. 1996 y Schmitter 1994), no me ocupare de ella aqu.
',0 Las excepciones son la "Irreversibilidad ex /,ost" de las elecciones democrticas de Pr-
zeworski, Alvarez, Cheibub y Limongi (1996: SI), as como el unhsis de Linz (1998)
sobre la democracia C0\110 gobierno Ino teml'0re. Sin embargo, estos 'HItOreSaluden slo a
algunos as pecIOs de 10 que he denominado el "carcter decisivo" de tales elecciones (ver
O'Oonnell 1996, pare1 un examen mas detallado de este tema). (El texto de O'Oonnell
referido, "Otra institucionalizacin", fue reimpreso C0\110 Capitulo XI en O'Donnell 1997a
IN. de 1<1 E.J).
'1 Obviamente, los estudios regionales o por paises no igriornn estas posibihdudcs. Pero el
hecho que las Iormulncioncs generales de la teoria de mocr.ui.a no las han recogido es una
indicacin dc 1<1 ren.icrdad con que sobreviven en elb presuposiciones que pueden haber
Sido correctas para los pases origm'1rIl1S ()', por cierto, no siempre), pelO que cvidememen-
te 110 valen para otros casos.
3-1
',":
Dlsonancia.s CriIIL-'\S d..:nh)Lr.)liL<.1S a 1.1 tlcmlK[JlLl
experiencia ele las democracias onginarias, pero no siempre sucede as
En Amrica Latina sucedi que, tras haber triunfado en elecciones que
posean todos los atributos mencionados, a los candidatos se les impidi
asumir sus cargos, a menudo mediante un golpe militar. Ocurri tam-
bin que gobernantes elegidos democrtcamente, como Boris Yeltsin y
Alberto fujimori, suprimieron inconstitucionalmente el p:lrlamento y
altos cargos del poder Judicial. Por ltimo, de manera explicita en C:lSOS
como Chile en nuestra poca (y con menos formalidad, pero no menos
efecllvidad en otros pases latinoamericanos Y asi{ticos), ciertas organiza-
ciones aisladas del proceso electoral, por lo comn las fuerzas armadas,
retienen poder de veto o "mbitos reservados?" que limitan severamente
la autoridad de los gobernantes electos. En todos estos casos, las eleccio-
nes no son decisivas: no generan, o dejan de generar, algunas de las
consecuencias bsicas que se supone ellas conllevan.
1.5 Los componentes de un rgimen democrtico, o poliarqua o
democracia poltica
Recordemos que las definiciones realistas de la democracia contienen
dos tipos de componentes. El primero consiste en enunciaciones de lo
que se consideran elecciones limpias Esta es una definicin esnpulati-
va," equivalente a la de "tringulo es una figura plana limitada por tres
lneas rectas"; ella establece que una eleccin ser considerada limpia si
se cumple cada uno de los componentes enunciados El segundo tipo,
en cambio, enumera condiciones -denominadas libertades, o garantas,
o "derechos polticos primal:ios"- que rodean a las elecciones limpias .
Estas libertades son condiciones de existencia de un objeto -las eleccio-
nes limpias- con el cual se encuentran en una relacin causal Las liber-
tades complement:ln la definicin estipulativa con una enunciacin del
tipo "Para que exista X, deben existir tambin las conchciones A.. N". Lo
mismo que vimos en Schumpeter, que yo sepa ninguna de las definicio-
nes realistas aclara si las condiciones que proponen son necesarias y/o
conjuntamente suficientes, o si simplemente aumentan la probabilidad
de que haya elecciones limpias. Esta vaguedad nos indica la presencia de
algunos problemas que examino ms adelante. luego de sealar un tercer
aspecto ele estas defmiClones.
Antes dije que un supuesto, a menudo implcito, de estas definicio-
nes de la democracia es que no se refieren a un acontecimiento aislado,
"Acerca de Clule , ver Carretn 1987, 1989 YValenzuela 1992.
" Sobre defmiciones en general, ver CapI y Cohen 1998.
35
. --_._-_.._ _ " - '''' -' ..
C\I' I Icor u drm.xr.uu y p<lllll'1 U1l1lP,I',"!.1
sino a una serie de elecciones que se pro]ongl durante un luturo indeter-
minado, Decir esto equivale a hablar de una institucin, Las elecciones a
las que se refieren estas de liniciones son institucionalizadas: prctica-
mente todos los actores, politicos o no, dan por sentado que se seguirn
realizando elecciones limpias durante un futuro indeterminado, ya sea
en fechas legalmente preestablecidas (en los sistemas presidencialistas) o
de acuerdo con circunstancias tambin legalmente preestablecidas (en
los sistemas parlamentarios). Esto implica que los actores dan tambin
por sentado que las libertades concomitantes continuarn en vigor. Si
estas expectativas son ampliamente compartidas por la poblacin, las
elecciones limpias se institucionalizan54 Estos casos no slo difieren de
los regmenes autoritarios y de aquellos en que las elecciones no son
limpias, sino tambin de casos en los que, por ms que hubo alguna
eleccin limpia, no existe la expectativa generalizada de que las conti-
nuar habiendo en el futuro Slo en el primer tipo de situacin los
agentes relevantes ajustan racionalmente sus estrategias a la expectativa
de que seguir habiendo elecciones limpias. Normalmente, la conlluen-
cia de esas expectativas aumenta la probabilidad de que continen reali-
zndose dichas elecciones. 55 De lo contrario, las elecciones no son "el
nico juego existente'?" y los agentes relevantes invertirn en recursos no
electorales como medio de acceder a los altos cargos de gobierno que
establece el rgi men respectivo57
Este ltimo trmino exige aclaracin, Modificando levemente la dei-
nicin que propuse con Philippe Schmiuer", entiendo por "rgimen" las
pautas formales e informales, explcitas e implcitas, que determinan los
" Para otros argumentos ver O'Dorincll 1994 y 1996. (El texto de O'Douncll publicado en
1996, "Otra institucionalizacin", fue reimpreso como Captulo XI en O'Donnell 1997a IN.
de la E.J).
o; La probabilidad de esta contirnud.rd nLJ sigl1lfica quc despus ,le "n" elecciones de esta
ndole una democracia est "consolidada" \como aduce, pLJr ejemplo, Huntington (1991)1,
ni que otros aspectos dcl rguue n (tal CLJl110 se los supone existentes en los pases origina-
rios) estn institucionalizados o en proceso de estarlo. Para anlisis de estas cuestiones, ver
O'Donnell 1996, as C0l110 la rplica ele Gumher, Diarnandouros y I'uhle 1996,
;, Como dicen Przcworski (t991: 26) y Linz y Step.m (1996: 5). En rigor, estos autores no
se refieren a las elecciones como "el nico juego existente" sino a la democracia, pcm no
puedo ocuparme aqu del mat iz implicudo por esta dife rencin
'7 Por m.is que los agentes prevean que entre ti)' t2 las elecciones sern limpias, si piensan
que existe una alto probabilidad de que no 10 sean en 1.3, ya acudirn a este tipo ele recursos
cxuaclcrtoralcs en t l , en una regresin anucipatoria que es bien annliz ad en los estudios
e1el dilema e1el prisroncro con un nume-ro fijo ele u cr.u.toncs.
' O'Donnoll y Scluunrcr ] 089: 73, n" 1
1()
l1i:"ll]lJI1CI,IS (:1"1tl(,15 dCllHJCLltIL,\:-' ,1 1,1 tlCI1111LTlClcl
canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las caractersticas
de los actores aclmiudos y excluidos de tal acceso, )' los recursos)' cstra-
tcgias que se les permite emplear para lograr el mismo." Cuando las
elecciones limpias son institucionalizadas, ellas son un central compo-
nente del rgimen, ya que son el nico medio de acceso (con las excep-
ciones ya anotadas) a los principales puestos de gobierno. Por 10 tanto,
en la democracia poltica las elecciones 110 slo son limpias, son tambin
institucionalizadas Esta clase de eleccin, adems de las libertades con-
comitantes que an debemos analizar, define un tipo de rgimen.?" la
poliarqua o democracia poltica.
Tras estas acotaciones acerca de un rgimen que incluye elecciones
limpias e institucionalizadas, pasamos ahora a un asunto ms complica-
do: el de las libertades concomitantes.
1.6 Una primera mirada a las libertades polticas
Parece obvio que para la institucionalizacin de elecciones limpias, sobre
todo dado que ellas implican expectativas de duracin indefinida, esas
elecciones no bastan por s solas. Deben existir adems ciertas libertades
o garantas concomitantes a las elecciones que, hecho este muy impor-
tante, continen vigentes entre una y otra eleccin. De otro modo, el
gobierno de turno podra fcilmente manipular o incluso anular las [u-
turas elecciones. Recordemos que para Dahl las libertades relevantes son
las de expresin, asociacin e informacin, y que otros autores postulan,
ms o menos expresamente yen mayor o menor detalle, libertades simi-
lares Advirtamos, en primer lugar, que el efecto combinado de las liber-
tades enumeradas por Dahl y otros autores no garantiza plenamente que
las elecciones sean limpias. Por ejemplo, el gobierno podra prohibir que
los candidatos de la oposicin viajen por el pas, o someterlos a encarce-
lamientos arbitrarios por razones supuestamente ajenas a su condicin
'" Esta definicin se refiere exclusivamente a los patrones de acceso a las superiores posicio-
nes de gobierno, )' nada dice ace rca de las modalidades de ejerciuo de la autoridad
derivada de esas posiciones. Mazz uca (l998) argumenta 1<1 conveniencia de t razar esta
distincin, que se remonta a Ansitcles: no obstante, en el presente artculo slo trato de un
modo muy gcnerico las modalid adcs de ejerciere ele la autoridad,
" Tal vez un buen smil sea el de una cadena de montaas de distintas alturas cn la que hay un
l1lCO camine que conduce a la cumbre, El mapa de estas montanas es el de I ~ s organizaciones
que componen el aparato esuual, cada una de las cuales esta conectada con las dems pero es
rclauvamcntc independiente de ellas. Lo caractct stico dc la dcmocr.u.m es que, con las cxcep-
cioncs )"1 comcntud.is. slo funcionarios electos ocupan las cumbres de eS'1S 1110l1l,1l1'1S, desde
donde CJC1Ten una autoridad legalmente defuuda sobre el restc' de la c()nfigur'1Lil1
37
(.:'
CAP I Tc()]a dcmoc r.uu a ) poluu
de candidatos; en tales casos, aunque rigieran las libertades enumeradas
por Dahl, difcilmente conclutramos que las elecciones son limpias. Dicho
de otro modo, las condiciones propuestas por Dahl y otros no son sufi-
cientes para garantizar este tipo de eleccin. En realidad ellas son condi-
ciones necesarias que en conjunto sustentan un juicio probabilstico: si
dichas condiciones se cumplen, hay, eeleris paribus, buenas probabilida-
des de que las elecciones sean limpias
Los atributos de las elecciones limpias son estipulados por defini-
cin; las libertades "polticas"?', en cambio, se derivan por induccin:
son resultado de una razonada evaluacin emprica acerca del impacto
de diversas libertades en la probabilidad de que las elecciones sean lim-
pias. Esta evaluacin es regida por el evidente propsito de encontrar un
conjunto bsico o nuclear de libertades, en el sentido de que su enume-
racin no se convierta en un intil inventario de todas las libertades que
podran concebiblemente influir en la limpieza de las elecciones. El pro-
blema reside en que, como los criterios de inclusin de algunas liberta-
des y exclusin de otras estn basados en juicios inductivos, no puede
haber una teora que establezca' una clara y slida linea demarcatoria
entre las condiciones incluidas (necesarias e, idealmente, en conjunto
suficientes), por un lado, y las excluidas, por el otro. Este es uno de los
motivos -aunque, como veremos, no el nico- de que no exista acuerdo
general acerca de cules seran esas libertades "polticas", y de que sea
muy improbable que alguna vez se alcance dicho acuerdo Esto, a su vez,
creo que es la principal razn de la persistente atraccin que ejercen las
definiciones minirnalistas de la democracia y de su no menos persistente
imposibilidad ele limitarse a las elecciones. La caja de Pandora que Schurn-
peter trat de evitar sigue presente.
Hasta ahora he examinado lo que podramos llamar los lmites exter-
nos del conjunto de libertades o garantias concomitantes de las eleccio-
nes limpias; o sea, la cuestin de qu libertades incluir y cules excluir
de dicho conjunto. Pero hay otro problema, que robustece la conclusin
escptica a que antes llegu. Lo denominar el problema de los limites
internos de cada una de estas libertades. Todas ellas contienen una "clu-
sula de razonabilidad" que, nuevamente, suele quedar implcita en la
teora democrtica, al menos tal como la han producido lo. mayora de los
politlogos y sociologos.f La libertad de asociacin no incluye crear or-
01 Posteriormente ser clara la razn por la cual ut ilizo este trmino entre comillas.
02 En contraste, esta cuestin ha generacJo una enorme bibliograha entre los juristas. Ms
ade lante me referir a ciertos aspectos de esta bibliografa, as como a su infortunado
aparuumeruo respecto de la mayor parte de la ciencia poluca y de la socrologia poltica.
38
DiS0l1<lIlU .. 1S" Cruic.is dCn1lKr,.'lllcas a la dcmocrncia
. , l' r r: \
ganizaciones con fines terroristas; la libertad de es limitada,
entre otras cosas, por los delitos de calumnias o injurias; la libertad de
informacin no impide que la propiedad de los principales medios de
comunicacin est oligopolizada, etc. Cmo podemos determinar si es-
tas libertades son o no efectivas? Los casos que se aproximan a uno u otro
extremo no plantean problemas, pero otros caen en una zona gris entre
ambos polos. En estos casos la respuesta depende -nuevamente- de Jui-
cios inductivos sobre el grado en que la dbil, parcial o intermitente
existencia de ciertas libertades sustenta o no la probabilidad de que haya
elecciones lirnpias.?' Una vez ms, no existen bases tericas para dar una
clara y firme respuesta a esta cuestin: los lmites externos e internos de
las libertades polticas son tericamente indecidibles Esta es una impor-
tante conclusin sobre la que volver porque, aunque es sorprendente-
mente ignorada por la teora democrtica contempornea, est cargada
de consecuencias.
Otra dificultad deriva de que los lmites internos de las libertades
enumeradas por Dahl y de otras libertades potencialmente relevantes para
las elecciones limpias han sufrido cambios significativos a lo largo del
tiempo. Baste sealar que ciertas restricciones de la libertad de expresin
y de asociacin, que en los pases del Noroeste eran juzgadas aceptables
hasta no hace mucho, hoy pareceran claramente antidernocrticas.?' Te-
niendo esto presente, cun exigentes han de ser los criterios que aplica-
mos a las democracias nuevas (y a las viejas democracias que 'no pertene-
cen al cuadrante Noroccidental del mundo)? Debemos aplicar los crite-
rios hoy prevalecientes en aquella regin, o los empleados en su pasado,
o debemos hacer en cada caso, nuevamente, una razonada evaluacin
" Las clasificaciones de pases en funcin de este tipo de atributos (sobre roela las de
Frecdom House) estn muy rhfundidas, aunque son operacionalizaciones bastante groseras
de los conceptos subyacentes. Es evidente que estas clasificaciones no escapan a los proble-
mas ele lmites externos e internos que sealo en el texto. Adems, otros actores aplican
crite nos muy diferentes. Por ejemplo, los gobiernos de las grandes potencias suelen utilizar
criterios muy indulgentes (bsicamente, que se realicen elecciones nacionales, sin preocu-
parse mucho por averiguar si son limpias) para otorgar a otros pases el ttulo de "democr-
ticos" , sobre todo si mant iencn con sus gobiernos relaciones amistosas. En cambio, otros
actores exigen el respeto efectivo y generalizado a toda una serie de derechos humanos, S1\1
importar su influencia ms o menos directa sobre las elecciones libres (ver, por ejemplo,los
captulos de Juan Mndez y Paulo Srgio Pinheiro en Mcndez , O'Donnell y Pinheiro 2002).
< Holrues y Sunstein (1999: 10-+) sostienen, por ejemplo, que "lo que hoy significa la
libertad de palabra para la Jurisprudencia norteamericana coruernporncn no es lo que
significaba cincuenta o cien aos atrs". Estos autores agreg,m que "los derechos se amplan
y se restringen permanentemente"
39
C\P 1. 1C\11i,\ dClllllll,illl.l y P011llLJ U.Jlllpi.lldd<\
inductiva de esas libertades en funcin de la prohabilidud ele que permi-
tan o impidan la realizacin ele elecciones limpias? Me parece que la
ltima posibiiidael cs la ms razonable, pcro ella nos reenva redonda-
mente al problema del carcter inelecidible de estas libertades, ahora com-
plicado an ms por su variabilidad histrica.
Por estas razones, hc llegado a la conclusin ele que hay, y seguir
habiendo, discrepancias en los crculos acadmicos y, por cierto, en el
mbito de la poltica prctica, acerca de dnde trazar los lmites externos
e internos de las libertades concomitantes ele 1::Is elecciones limpias. Esto
no es producto de una falla ele las tentativas de enumeracin de esas
libertades. Ellas son muy importantes -condiciones necesarias p,lra la
existencia de un rgimen centrado en elecciones Iimpias- y como tales
merecen ser enumeradas. Adems, es intuitivamente evidente, y puede
ser verificado empricamente, que la ausencia de algunas de estas liberta-
des (digamos, de expresin, o de asociacin, o de movimiento) suprime
la probabilidad de que haya elecciones limpias. Pero, por otro lado, el
carcter inductivo de esas enumeraciones y el problema conexo de sus
lmites internos y externos muestran sus limitaciones como enunciados
tericos, pe/' se y en su capacidad de persuasin intersubjetiva. Estas limi-
taciones implican que esta cuestin es rigurosamente indecidible. Con-
secuentemente, en vez de ignorarlas o de tratar ele fijar artificialmente los
lmites internos y externos de esas libertades, un camino ms fructfero
consiste en temauzar tericamente las razones e implicaciones de esa
indecidibi lidad.'"
Aunque todava nos queda mucho terreno por recorrer, con el anli-
SIS precedente hemos alcanzado un punto importante en s mismo y
porque nos ubica, por decirlo as, en un promontorio desde el cual se
pueden visualizar los caminos que an debemos transitar. Un comenta-
rio necesario a esta altura de mi anlisis es que he coincidido, aunque
con algunas salvedades y agregaelos, con los autores que proponen defi-
niciones realistas de la democracia o, ms precisamente, de un rgimen
democrtico, o democracia poltica o poliarqua; en trminos ele! texto
de Collier y Levitsky ya citado he "precisado" esas definiciones, agregan-
do algunos elementos que ellas dejan implcitos Me parece conveniente
incluir de manera expresa en esta definicin dos clases de componentes.
'" Aunque con rcfcrr ncu. a otro tema (conceptos ele Anullya Scn (l993. 33-3-1)
cxprcs.. "SI 1111.1 rde a hisiCl posee una "ll1hlgucd'lel esencial, la [orruulncion
de esa debe procurar CdJlWI tid 'lInbigucdad en vez de ocultarla o eliminarla"
[bastardillas en el c1nginalj.
4u

'1;
lJ1Sl1l1a'rlL (rIIL'LlS dL'lllOL r,llll'\S ,1 1<\ lll'1l1l1L I <\l"lJ
Uno, un rgimen centrado en elecciones limpias e institucionalizadas; y
dos, pese a ser imposible determinar con precisin sus lmites, un con-
Junto bsico de libertades que razonablemente -porque derivadas de una
cuidadosa induccin- parece necesario para que la probabilidad de tales
elecciones sea alta. Otro comentario es que ste no es un criterio mnima-
lista' no centra la atencin exclusivamente en las elecciones, haciendo
caso omiso de las libertades concomitantes. Sostengo en consecuencia
que una definicin apropiada debe centrarse en un rgimen que incluye,
pero no se reduce a, un tipo especfico de elecciones. En otras palabras,
el objeto propio de una teora ele la democracia poli! ica no son las elec-
ciones libres pet se sino el rgimen. Por otro lado, el criterio definicional
que propongo es restringido, ya que rechaza incluir una enumeracin
pormenorizada (en ltima instancia inagotable y analticamente estril)
de las libertades potencialmente relevantes.
Acabo, por lo tanto, de proponer una definicin realista y restringi-
da, pero no minirnalista, de la democracia poltica. Creo que ella es til
por varias razones Una, de ndole conceptual, es que permite generm
un conjunto de casos diferentes ele la amplia y variada gama de casos que
son no-democracias, ya se trate de distintos tipos de regmenes abierta-
mente autoritarios o de otros en los cuales si bien se realizan elecciones,
stas no son limpias e institucionalizadas ." La segunda razn, emprica y
tambin conceptual, es que una vez generado dicho conjunto de casos,
queda abierto e! camino para el anlisis y comparacin de similitudes y
diferencias entre esos casos y sus subconjuntos.v' La tercera razn es a la
vez prctica y normativa: la existencia de este tipo de rgimen y sus liber-
tades concomitantes, pese a las deficiencias que pueden existir en otras
esferas ele la VIda social y poltica, implica un enorme progreso en rela-
"Algunos casos se situan, empero, en una zona gris entre estos polos. No obstante dado
el caracte r indccidible de las hbe rtndcs polticas, no veo cmo puede evitarse este proble-
ma, aunque una mejor elucidacion de la definicin de la democracia puede mirnruizarlo o
al menos aclarar en cada caso cules son sus aspectos m.is problemticos.
07 Por ejemplo, en SU definicin de "democracia liberal", Diamond (l999: I I) incluye,
adems de los atributos habuualmerue postulados por las definiciones realrsias, otras carac-
te risticas. como In exrstcncia de accoll/ltability horizontal, de igualcL:ld ante la ley, y ele un
poder Judicial independiente y no dis cnrnin.u orio. No tengo duelas de que SlOS 50n rasgos
muy posinvos pero creo tambin que cn lugar de converurlos en componentes de la
definicin ele democracia, sera ms provechoso estudiar el grado en que stas y otras
caracrertsticas estan presentes o no en el conjunto ele casos generados por 1'1 definicin
realista y rest ringidu que propongo. Este procedimiento lacilitarta el estudio, a lo largo del
tiempo y de diversos casos, de las diferencias y cambios producidos en las caractertst icas
que postula Diamoncl, cnt rc orrus.
41
C\P 1. Tro ri.t clcmocr.u ica y polilica comp.u.ul..
cin con la arbitrariedad de todo tipo ele dominacin poltica autorita-
ria. Al menos, el acceso a esas libertades genera la posibilidad de utilizar-
las como bases ele proteccin y potenciacin para el logro o am pliacin
ele otras libertades. La cuarta LEn es que a lo largo de la historia muchos
se movilizaron y corrieron granclt:s riesgos en demanda de este tipo de
rgimen y sus libertades concomitantes. Parece claro que, ms all de
esperanzas a veces mticas sobre los otros beneficios que conllevara el
logro de las libertades polticas, la demanda por estas libertades fue el
motor de las graneles movilizaciones que a menudo precedieron la termi-
nacin de regmenes autoritarios.?" En muchas de las nuevas democra-
cias hay pruebas empricas que muestran que una alta proporcin de sus
poblaciones reconoce y valora positivamente esas lbertades." Adems, si
olvidramos que esas mismas libertades importan mucho a muchos seres
humanos, nos sera imposible entender el alto grado de apoyo a la demo-
cracia que existe hoy en todo el mundo, a pesar del desempeo con
frecuencia deficiente de los gobernos." La quinta y ltima razn es, lo
mismo que las inmediatamente anteriores, prctica y normativa. Los da-
tos de los estudios ya citados as como innumerables observaciones im-
presionsticas sugieren que, sean cuales fueren los significados adiciona-
les que se adjudiquen al trmino "democracia", la mayor parte de la
gente en la mayora de los pases incluye ciertas libertades polticas y
elecciones que, a su juicio, son razonablemente limpias. En el lenguaje
corriente, en el del periodismo y el de muchos polticos, y tambin de
acuerdo con los criterios propuestos por las definiciones acadmicas que
(en parte por este motivo) llam "realistas", esas caractersticas bastan
para llamar a un pas "democrtico" Este calificativo tiene una connota-
cin normativa positiva, como lo evidencia que llamar "democrtico" a
o" La conclusin a 18 que llegan Klingeman y Hofferbert (1998: 23) en su estudio de
encuestas realizadas en paises poscomunistas se aplica tambin a otras regiones: "En 1989
y 1991 los habitantes de paises de Europa central y oriental no ganaron las calles en busca
de comida sino de libertad" Sobre la base de 0[[0 estudio que exarnm un amplio banco
de daros ele encuestas, Wclzel e lnglehart (1999), por su parte, afirman que las "aspiraciones
a la libertad" son predominantes en la mayoro de los ciudadanos ele las nuevas democra-
cias.
," Ver Rose y Mishler 1996.
;0 En Klingeman (1998) se hallan daros ele encuestas sobre apoyo de la democracia "como
forma de gobierno" recogidos en las democracias origmarias y muchas de las nuevas; las
medias regionales que obt uvo este autor (1998: 22 -23) son las siguientes: Europa occiden-
[al, 90%; Europa orientnl, 81%; Asia, 82%; Africa, 86%; Amrica del Norte), Central, 84%;
Amrica del Sur, 86%; y Australia/Oceana, 83%.
42
::;,.
;":";
't
.

rX'
:r,/-
ias Crticas de rnocr.u icus a la dcmocrarr.i
"un pas" es una metonimia; designa al todo, el pas, con el atributo
positivamente connotado de una de sus partes, el rgimen. ,1
Deseo subrayar los argumentos precedentes porque hemos llegado a
un punto que se presta fcilmente a malentendidos. Por un lado, confo
haber dejado en claro que un rgimen democrtico es extremadamente
importante pcrse Esto exige formular una definicin adecuada de dicho
rgimen; por eso propuse que un rgimen que satisface los criterios rea-
listas y restringidos ya enumerados puede llamarse democracia potiuca, o
equivalentemente, poliarqua o rgimen democrtico; repito que uso estos
tres trminos como sinnimos. Adems, si se acepta el uso prevaleciente
tanto dentro como fuera de los crculos acadmicos, dicho rgimen pue-
de rotularse simplemente una democracia, pero en este caso debe recor-
darse que se trata de una metonimia, o sea que el trmino tiene una
extensin" mayor que la de rgimen.
Por otro lado, aunque el nivel del rgimen es una parte fundamental
de nuestro tema, ste no termina ah. En este punto me aparto de los
tericos que prefieren restringir el concepto de democracia exclusiva-
mente al nivel del rgimen. En el resto elel presente texto emprendo el
anlisis de algunas conexiones del rgimen democrtico con otros temas
que, argumento, tambin pertenecen a la problemtica general de la de-
mocracia. Pero antes recapitulo mediante algunas proposiciones los prin-
cipales argumentos que he expuesto hasta ahora:
1, Laselecciones limpias e institucionalizadas,junto con ciertas libertades con-
comitantes, conforman una definicin realista y restringida de un rgimen demo-
crtico (opoliarqUa, o democracia poltica).
2. Lasdefiniciones "minimalistas", "procesaustas" o "schumpeterianas", que se
limitan a mencionar las elecciones limpias como nicacaracterstica de lademocra-
Ca, presuponen laconcomitante existencia de ciertas libertades ogaranliasfllllda-
mentales paraque tales elecciones puedanexistir. Consewentemente, estasdefini-
ciones no son minimalistas o procesoustas.
71 Si bien en los ltimos tiempos el valor de la democracia en el mercado mundial de las
ideologas polticas ha aumentado, sus connotaciones positivas ya se manifestaron en que
los regmenes comunistas se autocalificaban como "democracias populares", en el esplen-
dido oxl1loron que Pinochcr invent en Chlle designar su rgimen ("democracia
aut oritaria"), y en las contorsiones realizadas, en el pasado y en el presente, por diversos
gobernantes autoritarios para llevar a cabo algn tipo de eleccin, en la esperanzl1 de
legitimar sus respectivos regimenes.
72 Se ennende por "extensin", segn Capi )' Cohen (1998:690), "los diversos objetos los.
qlle puede aplicarse correctamente un rerrnino su denotacin"
43
CI\P 1 dcmoc r.u u pl)\lll,1 cnmp,Hellb
3. Las libertodes wnwmitClI1lc.I c/e 1m eleccioncs limlJl(I.1 e nstitucionaliZClda.1
.Ilo puee/en dClivC1I"se inductivcmlCl1te, ((n/oen lo que .Ie refiere (1cLldles deben ser
inc1uidm C0l110 o los lmiles internos decodo Lino. POI consiguiente, CIlcstO l11o/eriCl es
imposible llegar aun ol11[Jlio ClCllCldo,func/odo en critelios tericos slidos y c/wos '.1
4. A pesurdel cardcta indecidiblc delos libertodes conwmituntes, en tonto ellos
generan L!lW altaprobubilidud deque Iwyuelecciones lilllpim, esconvenienteexpli-
citar/us, tantoparalograr una adecuado definicin del rgimendel que esas liberta-
desson parte, comoporque contribuyea adarar lasdiscrepancias que inevitable-
l11ente se plantean en cuanto a los lmitesexternos e internos c/e esaslibertades.
S. Unadefinicin n:.cl1isto y restringida del rgimcndelllocrtIc:o gcnere un espa-
co ern[Jrico y analtIco quepermite distinguir a estetipo de rgimen deotros, con
importantes consCCllencios normativas, prcticas y tecilicas.
A continuacin, sin dejar de tener presente nuestro objetivo -la dis-
cusin y elucidacin de ciertos aspectos de la tearia democrtica y de sus
implicaciones comparativas-, cambiamos de perspectiva.
1.7 Una apuesta institucionalizada
Vimos que en un rgimen democrtico cada votante cuenta por lo menos
con seis opciones. Recordemos que ste no es el nico derecho reconoci-
do a prcticamente todos los adultos en el territorio de un estado por la
democracia. Cada votante tiene aelems el derecho de ser elegido en po-
siciones gubernamentales. Que quiera o no ejercerlo es irrelevante con
relacin al hecho que, al gozar de ese derecho, cada adulto porta consigo
la autoridad potencial de participar en las decisiones de gobierno. Los
votantes no slo votan; pueden adems compartir la gran responsabili-
dad de adoptar decisiones vinculantes para toda la sociedad, y eventual-
mente aplicar la coaccin estatal. Lo importante del derecho al sufragio y
a ocupar cargos electivos es que defme un Clgente. Esta es una definicin
de base jurdica; esos derechos son asignados por el sistema legal a la
mayora ele los adultos que habitan en el territorio delimitado por un
estado, con algunas excepciones que a su vez tambin son definidas le-
galmente. Esta asignacin es uuivcrsalista; esos derechos corresponden a
todos los adultos independientemente de su condicin social y sus ca-
ractersticas adscripiivas, salvo edad y nacionalidad En un rgimen de-
mocrtico, el reconocimiento de todo adulto en tanto agente implica
i' Dl'Y U11a razn, ele alelen cpisrmico. sobre el caruct cr 111l\(c:il1Jblc ell' eSl,\ cuestin: hay
nlr.-,s L\ZOfWS concurrcntes que llisculo .ulct.uu c
H
i;<,
''''''',
(l"llll"dS dU\llllr<\lll".lS <1 tI dCllHlll'dll<l
adjudicarle la capacidad de tomar decisiones que se juzgan suficiente-
mente razonables como para tener imporuuucs consecuencias, tanto en
trminos de la agregacin de sus votos romo ele su eventual desempeo
en posiciones gubernamentales. Quiz los individuos no ejerzan tajes
derechos o las actividades polticas correspondientes tengan para ellos
escaso inters; pero el sistema legal de la democracia concibe a todos los
individuos como igualmente capaces ele ejercitar esos derechos y hacerse
cargo de las obligaciones correspondientes (por ejemplo, abstenerse de
actos de fraude o de violencia en el momento de votar, o actuar en los
cargos pblicos dentro de los lmites que impone la ley)
Esto es agencia, al menos en las relaciones directamente vinculadas
con un rgimen que se basa en elecciones limpias e institucionalizadas:
presuncin de suficiente autonoma y razonabilidad de cada adultota)
como para tomar decisiones cuyas consecuencias entraan obligaciones
de responsabilidad. Tal vez porque esta presuncin se ha hecho tan co-
rriente en los pases del Noroeste, solemos olvidar cun reciente,
extraordinario y, en algunos pases, incompleto es el logro por ella
implicado.
Vista desde este ngulo, la democracia no es el resultado de algn
tipo de consenso, o decisin individual, o contrato social, o proceso
deliberativo. La democracia es el resultado de una apuesta institucionali-
zada El sistema legal asigna a cada individuo ciertos derechos y obliga-
ciones. Los individuos no los eligen; desde su nacimiento (y, en varios
sentidos, antes de ello) se hallan inmersos en una densa trama de dere-
chos y obligaciones que son promulgados y sustentados por el sistema
legal del estado en el que viven. Somos seres sociales mucho antes ele que
tomemos cualquier decisin consciente, y en las sociedades contempor-
neas una parte importante de nuestro ser SOCIal es definida y regulada
legalmente. Este hecho tambin es obvio y tiene importantes conse-
cuencias; sin embargo, suele ser ignorado por las actuales teoras de
la democracia.
La asignacin de derechos y obligaciones es universalista: se supone
que cada uno debe aceptar que, con ciertas excepciones que el propio
sistema legal detalla, todos los dems gozan de los mismos derechos y
oblgaciones." Algunos de estos derechos se refieren a una peculiar
manera -elemocrtica- de adoptar decisiones colectivamente vincu-
< A cst o deben anndirsc salvedades en [uncin de leyes civiles y sociales promulgadas con
\ lSLIS ,1 benc iumr ,1 Sl'l'lc'rcs clcsL"'01Tllclpc, Voh'cr solu c esrc punto.
-+)
c.\p 1 Tr orin )' poltica
laru es mediante individuos ekgidos en elecciones limpias e i nst itu-
cionnliz adas
Qu es la apuesta? Es que, en una democracia, cada ego debe aceptar
que prcticamente todos los otros aduhostas) participen -con su voto y
tal vez ser elegidostasj- en el acto -elecciones limpias- que determina
quin los gobernar durante un tiempo. Cada ego debe aceptar esto aun
cuando piense que permitir a ciertos individuos votar o ser elegIdos es
un grave error A cada ego no le queda otra opcin que correr el riesgo de
que sean elegidas las personas "equivocadas". Cada ego debe correr este
riesgo" porque ha sido promulgado y sustentado por el sistema legal.
Insisto que puede ocurrir que a ego le moleste que se concedan a alter
los mismos derechos a votar y ser elegido con que l cuenta." Pero esto
no est librado a la discrecin de ego. Si bien a lo largo de su vida ste
puede elegir muchos aspectos de su ser social, no puede evitar que se le
aSIgne, antes y con independencia de su voluntad, un complejo conjun-
to de derechos y obligaciones. Ego est inmerso en un sistema legal que
establece esos mismos derechos para todo otro altery prohibe a ego desco-
nocerlos, negarlos o violarlos. Por lugar de nacimiento o nacionalidad, y
en muchos sentidos por el solo hecho de residir en un pas determinado.
ego adquiere derechos y obligaciones tanto con respecto a alter como al
estado. Insisto que no es materia de opcin individual: ego es un ser
social constituido y configurado por derechos y obligaciones que el esta-
do promulga y sustenta, si es necesario a travs de la coaccin.
En trminos de las libertades polticas, existe una obvia excepcin a
lo que acabo de decir cuando surge una democracia. Hay entonces un
momento de opcin, cuando se crean derechos ycbligaciones que, en la
medida en que son promulgados por convenciones constitucionales lim-
piamente elegidas (o ratificados por referencJos limpios), expresan el
acuerdo mayoritario existente en ese momento para la institucionaliza-
cin ele la apuesta democrtica Pasado ese momento, las sucesivas gene-
raciones son configuradas ab initio en y por una vasta red de relaciones
1; Sm embargo, ms adelante veremos que en el Noroeste este riesgo fue atemperado por
diversas garanuas institucionales.
;0 En algunos pases estos egos pueden ser legin, aunque estn legalmente constrendos a
aceptar la apuesta. En una encuesta que realic en la zona metropolitana de San Pablo,
Brasil. entre diciembre de 1991 y enero de 1992, un llamativo 79% de los encuestados
respondi "No" a la pregunta "Saben los brasileos votar?": este porcentaje se elev 3 84%
entre los que tenan un nivel de instruccin secundario o superior. (En el corucxro les
rcsultnbn claro a los encuestados que la pregunta no se refera al conocimiento de L,
mernica del sufragio, sino a la evaluacin ele 105 Criterios con que otros votantes deciden
.nuc llemiC!os)' canclidat os)
46
ie

i:
-ti-

Dison.uums. demncraucas ;.1 la dvrnocr.uia
legales, entre las que se incluyen las que entraa la apuesta democratica:
cada sujeto tiene que correr el nesgo de que las elecciones puedan dar
resultados a su juicio equivocados.
Este tema es importante porque acabamos de descubrir que, adems
de las elecciones limpias e institucionalizadas, existe otra caracterstica
especfica ele la democracia poltica contempornea: es el nico rgimen
resultante de una apuesta institucionalizada, universalista e incluyente
Todos los dems regmenes, celebren o no elecciones, imponen algn
tipo ele restriccin a esta apuesta o la suprimen.
Los regmenes democrticos son, ms all de su momento fundacio-
nal, el resultado permanente y cotidiano de esta apuesta. Esto deja en
ellos una profunda impronta. Reitero, la apuesta es institucionalizada:
no depende de las preferencias de los individuos, ni de la agregacin de
sus preferencias," ni de algn mtico contrato social o proceso delibera-
tivo. La apuesta democrtica es una institucin legalmente promulgada y
sustentada que todos deben respetar dentro del terrilorio delimitado por
un estado. Aunque en s misma esta expectativa no entraa la obligacin
moral de aceptar el rgimen democrtico y obedecer sus leyes y autorida-
des." no deja de ser una exigente expectativa, entramada en el sistema
legal y sustentada por el poder coactivo del estado.
Esta apuesta establece parmetros amplios, pero operativarnente im-
portantes, para la racionalidad individual: por lo comn, el desconoci-
miento, negacin o violacin de los derechos que la apuesta asigna a alter
genera graves consecuencias negativas para quien as procede. Aunque a
ego no le guste, en sus interacciones con alter (al menos en el mbito
poltico delimitado por elecciones limpias e institucionalizadas) le con-
viene, por su propio inters, reconocer y respetar los derechos de ste.
Este inters puede verse robustecido por motivos altruistas u orientados
al bienestar colectivo, pero en s mismo entraa el reconocimiento de
que los dems son portadores de derechos idnticos a los de ego. Este es
el germen de una esfera pblica, consistente en un sistema ele reconoci-
mientos mutuos basados en la asignacin universalista de ciertos dere-
chos y obligaciones.
Recapitulemos: en la presente seccin vimos que dentro del territorio
de un estado dotado de un rgimen democrtico, la apuesta concede
ciertos derechos sobre bases incluyentes y universalistas. Son derechos
77 Aunque la aceptacin general de estos derechos contribuye a su perduracin y, presumi-
blemente, a su expansin; pero en este punto de ITlI razonamiento esto es irrelevante.
7. Aunque es un slido punto de partida; dejo para posteriores trabajos In justificacin
normauva de la democracia.
47
_ ,.. _.. .., , __ -.., , , ,. "", '.'.,.,.._ " , _ ,._ ,----
C..\P J lcortu dC\11(Kr,lllCl y lJ(1lLll<l L011lp,Held,1.
positivos, referidos a la participacin en elecciones limpias, incluido votar
y ser elegido; a su vez, estos derechos son protegidos por el tipo de lber-
iad (de expresin, de asociacin, de movimiento, eic.) que ya he analiza-
do. De esta manera, hemos llegado a dos conclusiones. Una de ellas es
una definicin de la ciudadana poltica. ella consiste en la asignacin
legzd y el disfrute de los derechos y libertades que acabo de resumir La
otra conclusin es que esa definicin nos lleva ms all del rgImen y nos
coloca en el plano del estado, en dos sentidos. Uno es el del estado como
entidad territorial que encuadra a los titulares de los derechos y obliga-
ciones correspondientes a la ciudadana poltica. El segundo sentido es
el del estado como un sistema legal que promulga y respalda la asigna-
cin universalista e incluyente de esos derechos y obligaciones.' Vemos,
entonces, que la apuesta democrtica y la ciudadana poltica se impli-
can mutuamente, y que ambas presuponen cl estado como delimitacin
territorial y como sistema legal.
El anlisis precedente ha introducido complicaciones que debemos
manejar con cuidado. Recordemos que la proposicin nmero 1 estipula
que un rgimen democrtico consiste en elecciones limpias e institucio-
nalizadas, junto con ciertas libertades "polticas" concomitantes. Ahora,
con los aspectos del estado que acabo de mencionar, hemos encontrado
dimensiones que no pertenecen al rgimen (al menos, tal como anterior-
mente lo he definido). En realidad, esos aspectos llenen dos caras. Por
un lado, ellos estn implicados por el rgimen democrtico, en el senti-
do que ambos (territorialidad y una legalidad que sostiene los derechos y
obligaciones directamente vinculados a ese rgimen) son condiciones ne-
cesarias para su existencia En otro sentido, que discuto postenormente,
esos aspectos son caractersticas de la demonallcidad de algunas dimen-
siones del estado, no slo del rgimen.
Antes de internarnos en este terreno puede ser til resumir la discu-
sin precedente mediante las sigLllentes proposiciones:
6. La ciudadanapo/[tca conslste en la asignacln lega! y elgoceefectivo de los
deree/lOs y obligaciones implcados por la apuesta democrtica: participacin en
elecciones Iil11piC15 e institucionalizadm y libertades "polticas" concomitantes.
7. Un "gmen democrtlco (odel110cmcia poltica, opoliarqua) pn'supone: a)
WI estae/o quedelimita dentro desu territorio quinessonconsiderados ciudadanos
polticos, y 17) un sstel1\a legal deesemismo estado queasigna laciudodana poltiw
sobre una base1I/1iversalista e incluyente.
. Sobre el vnculo entre ciudadana y estado, el lector puede remitirse a 'Donnell 2002c
IN. ele la E.I
-IR
l.ritlL,I::' dCll1ULTjlicas el LI dUllnlJ,ll"ltl
i.s Agencia y derechos
Dado que la adopcin de la apuesta dcmocr.uica que concede derechos
polticos universalistas es reciente, tenernos que emprender una excur-
sin histrica Ella nos permitir rastrear los orgenes prepolticos de la
Idea de agencia y vincularlos con la democracia contempornea.
En los paises del Noroeste diversas categoras sociales fueron exclui-
das durante largo tiempo del sufragio, ni qu decir de la posibilidad de
ser elegidos: campesinos, obreros, empleadas domsticas (y, en general,
los individuos que no eran propietarios o que tenan bajo nivel de ins-
truccin), negros en Estados Unidos, indgenas en este pas y otros y, por
cierto, mujeres. Los derechos de la ciudadana poltica se tornaron in-
cluyentes slo en el siglo XX y, respecto de las mujeres, en muchos pases
slo despus de la Segunda Guerra Mundial." Por su parte, pases del
Sur y del Este adoptaron en dst intos momentos el sufragio incluyente, a
menudo de manera abrupta y en algunos casos antes de que lo hicieran
los paises originarios. Pero las mltiples variantes de democracias "tute-
lares" que surgieron en aqullos, as como por supuesto regmenes abier-
tamente autoritarios, implicaron la negacin de las elecciones limpias,
as como del universalismo y de la inclusividad de la apuesta democrti-
ca. En estos pases la apuesta no fue institucionalizada y en algunos an
no lo ha sido.
En todas partes, la historia de la democracia es la historia de la reti-
cente aceptacin de la apuesta. La historia de los paises del Noroeste
estuvo signada por anticipaciones cntastrficas.s" y a veces por la violenta
resistencia;" de sectores privilegiados que se oponan a la extensin de
los derechos polt icos a otros en los que "no se poda confiar" o eran
70 Pese a frecuentes aseveraciones en contra, ni siquiera en trminos del sufragio universal
masculino es Estados Unidos una excepcin a esto La temprana existencia del sufrag.o a
nivel nacional se volvi allt puramente nominal a raz de las numerosas y severas restnccio-
ncs impuestas a los negros y los aborigcnes. en especial en el Sur. De ah que algunos
autores, a mi juicio convineentementc, remontan a la Segunda Guerra Mundial o aun a la
dccad. ele los sesenta (como consecuencia de los movimientos por los derechos civiles) el
logro de la democracia incluyente en este pas, ver Hill 199-+, Bcnscl 1990 y Griffin 1990,
como el libro pionero de Key 1949.
w' Acerca de estas resistencias ver Hirvclunan 1991, Hcrmct 1983 y Rosanvallon 1992. Un
poltico britnico que se opona a la Ley ele Reforma de 1867 lo expres as: "Como 50)'
liberal 1.. ] considero que una propuesta [... 1 destinada " transferir el poder que est en
manos de la propiedad )' b intcligcnci. 1';11 el ponerlo en m.mos de hombres cUYel virla esta
dcdicad.t necesariamente a la lucha cotidiana p,'r b suhslstencla es uno de los mayores
peligros" (Roben Lowc, citado en Hirschrn.m 1991. 9-1).
el Ver cspccialmcutc Goldstru: 1983.
-le)
C:\I' J T.... urru clcmoc r.u irn )' pl)lilil.1 CUl11p.1r;\d,1
"lndignos" de esos derechos. En otras latitudes, por medios con frecuen-
cia an ms violentos y excluyentes, esa misma extensin fue resistida en
reiteradas oportunidades.
Cules eran los fundamentos de esta negacin) Tpicamente, el argu-
mento se basaba en que esos sectores carecan de autonoma yde respon-
sabilidad: en otras palabras, se les negaba la condicin de agentes. Se
supona que slo algunos individuos (los ms instruidos y/o acaudala-
dos, o una vanguardia poltica capaz de discernir el sentido de la histo-
ria, o una junta militar que comprenda las exigencias propias de la
seguridad nacional, etc.) contaban con la capacidad moral e intelectual
necesaria para participar en la vida poltica. Slo a ellos se los considera-
ba suficientemente capacitados (en materia de educacin, propiedad,
trabajo revolucionario o designios patriticos) como para tener la moti-
vacin y conocimientos necesarios para tomar responsablemente, o parti-
cipar en la formulacin de, decisiones colectivas. Por supuesto, vanguar-
dias revolucionarias, juntas militares, etc., generaron regmenes autorita-
rios, mientras que en los pases originarios los privilegiados generaron,
en la mayora ,de los casos, democracias oligrquicas (es decir, no inclu-
yentes) para ellos y exclusin poltica para el resto.
En la seccin anterior atisbamos cul es la idea central subyacente en
todo esto: la agencia. Esta idea involucra complicadas cuestiones Iilosfi-
cas, morales y psicolgicas." Sin embargo, a los fines del presente texto
basta decir que un agente es alguien dotado de razn prctica, o sea que
cuenta con suficiente capacidad intelectual y motivacional para tomar
decisiones que son razonables en funcin de su situacin y sus metas, de
las cuales, salvo prueba concluyente en contra, se entiende que es el
"' Me h.in resultado parncularmente tiles algunas obras que prestan expresa atencin a los
nexos entre las cuestiones morales y filosficas que plantean la idea de agencia, por un lado,
)' la teora jurdica y poltica, pClr el ot ro ; ver Garzn Vnldcs 1993b, Raz 1986, 1994,
Gewirth 1978, 1996 YDagger 1997 Pero en los amplios trminos con que la he enunciado
aqu, muchos autores, desde diversos enfoques tericos, comparten esta visin de la agen-
cia (o autonoma) del sujeto. Ver Benn 1975, Cnttenden 1992, Dah11989, Dworkin 1988,
Fitzrnaurice 1993, Habermas 1996, Held 1987, Kuflik 1994, Rawls 1971, Taylor 1985b,
1989, Schneewind 1998, Touraine 1988, Waldron 1993 y, por supuesto, Weber 1978. Es
Interesante senalar que coincide n con esta visin, desde su propia perspectiva, las pscolo-
gL1S evolutivas de, entre otros, Piagct 1932, 1965; ver Cruber y Vonche 1977, Reis 1984
)' Kohlherg 1981, 1984. Ver t ambi n el interesante anlisis sobre este autor y otros psiclo-
gos evolutivos en Habermas 1996: 116-94. Por otra parte, ms alb de 1::1'0 diferencias entre
ellas y de sus variadas terminologas, no son pocas las teoras de 1::1 personalidad que
tnmhieu dest"c1I1 el concepto y el de s.ir rollo ele la agncia como fundamental en sus
respectivas concepciones (Hall, l.ndzcv y Carnpbell 1998)
'50
e-,
"
lO
r!:
t.;'
r
Cruicus ,1 IJ dcmocr.ur.i
JO
mejor juez:" Esta capacidad hace del SUJClO un 3gente moral, en el sen-
tido ele que normalmente se considera (y es considerado por otros) res-
ponsable de sus opciones y, al menos, de las consecuencias directas que
emanan de stas Por cierto, las obras de Iilosola, teora moral y psicolo-
ga que abordan este terna introducen diversas salvedades y matices a lo
que acabo de enunciar; pero en el plano de la teora poltica esto 110 nos
impide seguir avanzando y plantear otro tema descuidado por la teora
democrtica contempornea.
1.9 La construccin legal y prepoltca de la agencia.
La presuncin de es otro hecho institucionalizado, que en los
pases originarios es an ms antiguo y est ms slidamente establecido
que la apuesta democrtica y las elecciones limpias Esta presuncin no
es meramente una formulacin moral, filosfica o psicolgica; es un con-
cepto promulgado y sustentado por el sistema leg31. La presuncin de
agencia constituye a cada individuo como un sujeto jurdico, un porta-
dor de derechos subjetivos. El sujeto jurdico decide entre opciones por
cuales es responsable porque el sistema legal lo presupone un ser aut-
nomo, responsable y razonable: un agente, no un autmata o algn otro
tipo de ser heternomo.
Esta concepcin de agencia como portacin de derechos subjetivos se
convirti en el ncleo central del sistema legal del Noroeste mucho antes
que la democracia poltica. El reconocimiento institucionalizado (vale
decir, legalmente promulgado y sustentado, y generalizadamente presu-
puesto por mltiples egos) de un agente portador de derechos subjetivos
fue producto de un largo y complicado proceso, que tuvo sus antecesores
en algunos sofistas, en Cicern y en los estoicos." Ms tarde recibi apor-
tes decisivos mediante la detallada elaboracin jurdica emprendida por
la Iglesia Catlica y las universidades medievales. Esta trayectoria encon-
tr importante expresin en el nominalismo de Guillermo de Ockarn," y
despus recibi influyente formulacin en los escolsticos espaoles del
"' Como dice Dahl (1989: 108), "El peso de la prueba \sobre 1::1 falla de autonoma] siempre
recaer en el reclamo de una excepcin, y ninguna excepcin sera moral o jurdicamente
admisible en ause nciu de evidencias contundentes". Por supuesto, la formulacin origino!
de este pensamiento es d john Stuart Mili.
"< A partir de aqu usar el trmino "agencia" para indicar 1::1 presuncin y/o .uribucin
(segn el contexto) de autonoma, responsabilidad y razonabilidad del individuo.
"' Sobre este perodo, ver VIl!ey 1968.
,,, Sobre este perodo, WI Bcrm.iu 1993)' Villey .1968.
51

C.\P [ Tcon., dcmoc r.u rcu )' pl1litll"i1 c omp.uad.i
siglo XVI y, sobre todo, en Grocio (1583-1645), Pufendorf 0632.-1694) y
otros tericos del derecho natural."? En esta poca esa visin encontr
madura expresin en la "teora consensual de! contrato"; segn dice Ja-
mes Gordley: "Los escolsticos tardos y los juristas del derecho natural
admitieron el principio fundamental de que en un contrato las partes
actan llevadas por su voluntad o consentimiento l... ] [en contraste con
las concepciones de Aristteles y de Santo Toms de Aquino] aqullos
entendieron que un contrato era simplemente el resultado de un acto de
voluntad, no del ejercicio de una virtud moral Las partes slo estaban
obligadas a lo que haban acordado voluntariamente, no a obligacones
derivadas de la esencia o ndole del contrato" KK
Por su lado, Hobbes formul una elaborada teora de la agencia fun-
dada en derechos subjetivos y la transpuso al mbito poltico. Esta misma
concepcin de agencia impregn la visin de la Ilustracin," cuando fue
proseguida y reelaborada por Locke, Rousseau, Kant, Mill y otros, a pesar
de las importantes diferencias entre autores acerca de otras cuestiones.
Adems -y esto interesa centralmente para mi anlisis-, esta concepcin
de agencia fue incorporada al ncleo de la teora del derecho por juristas
como Jean Domar 062.5-1695) y Robert Pothier 0699-1772.), cuya obra
influy notablemente en Blackstone, Bentharn y otros Juristas de la tradi-
cin de! derecho consuetudinario, as como en las codificaciones france-
sas y alemanas de la primera mitad del siglo XIX90
87 Sobre esta poca, ver Van Caenegem 1992, Gordley 1991 y Berman 1993.
B8 Gordley 1991. 7; ver tambin Lieberman 1998. Los historiadores del derecho concuer-
dan en que en los pases en que rIge el derecho civil la teora del contrato basada en la
voluntad cobr decisiva influencia en los siglos XVI y XVlI, pero hay discrepancia en cuanto
a lo sucedido en los paises donde rige el derecho consuetudinario (conll11on law), especial-
mente Gran Bretaa y Estados Unidos. Hamburger (1989: 257), quien en una ampla
resea de este tema sostiene que en estos ltimos dicha influencia ya se hizo sentir fuerte-
mente en el siglo XVII, transcribe un pasaje que sintetiza muy bien esta teora, tomado de
un libro escrito en 1603 por el jurista ingls William Fulbecke "La base principal de los
contratos es el consentimiento, de modo que las personas que lo celebran deben ser
capaces de otorgar dicho consentimiento; l...) el consentimiento deriva elel conocimiento
y la libre voluntad de un individuo, directamente de su suficiente entendimiento l.. j"; en
el mismo sentido ver tambin l.icbcrruan 1998.
84 La profunda influencia ejercida sobre estas concepciones durante este periodo por las
ideas cientficas de Bacon, Galileo, Descartes y sobre todo Newt on merecen mucho ms
que la pasajera referencia que puedo hacer aqu. Tras sealar la revolucin contra el
arist otchsmo que implicaron los nuevos mtodos cientficos analticos y experimentales,
Van Wrighl (1993: 177) come nta que en consecuencia "la Naturaleza es ('/Jieto, el hombre
cs slIjeto y agente" bastardillas en el original]; sobre estos temas siguen siendo fuentes
indispensables Cassircr 195t y CelY 1969.
"O Sobre estas influencias ver Gordley 1991 y l.icbe nuau 1998.
52
Crltll,\S llcllh1lrc1[IG\S d \.1 dcmori.u r.r
Esta concepcin de la agencia individual y su corolario, la teora con-
sensual del contrato, contradice otra concepcin del derecho que se re-
moma ZI Aristteles y Santo Toms de Aquino y que en su VIsin organi-
CIStZl ele la sociedad sigue siendo influyente en varias culturas que no
pertenecen al cuadrante noroccidental. Segn esta concepcin, la ley
est referida al JUsto ordenamiento de la polis, que se logra asignando a
cada parle su lugar y proporcin adecuados. El axioma SUUI11 (U1lllle jus
tribuere expresa esta concepcin arquitectnica de la Justicia y de la ley
como su instrumento: no existen en ella propiamente derechos indivi-
duales, sino derechos y obligaciones que, en aras de un ordenamiento
justo de la totalidad, se asignan a cada categora o estamento integrante
de una sociedad concebida orgnicamente (ciudadanos, extranjeros y
esclavos, o, en otros contextos, reyes, lores, burgueses, plebeyos, etc.).?'
La emergencia de la idea de agencia y de sus derechos subjetivos im-
plic una revolucin copernicana: la misin de la ley dej de ser conce-
bida como la asignacin adecuada de las partes a una totalidad social
orgnicamente concebida. En cambio, como ya se infera del nominalis-
mo de Ockarn y ms tarde de Hobbes, la ley se refiere a las nicas entida-
des verdaderamente existentes, los individuos. Segn esta nueva visin,
la misin de la leyes promulgar y proteger la potestas de los individuos,
es decir, su capacidad de ejercer su voluntad en todos los mbitos no
prohibidos por la misma ley. El objeto y la finalidad de la leyes el indi-
viduo, concebido como portador de los derechos subjetivos que susten-
tan su potestad;92 de acuerdo con esta concepcin, si eventualmente se
obtiene como resultado un buen orden social, esto es un producto cola-
teral (como se afirmar ms tarde respecto del mercado, en consonancia
GI Como Santo Toms de Aquino dijo: "Dado que toda parte guarda con la totalidad la
misma relacin que lo-imperfecto con lo perfecto, y dado que cada hombre es parte de esa
totalidad perfecta que es la comunidad, sigue que la ley debe tener como objeto apropiado
el bienestar del conjunto de la comunidad. 1... 1 Entendida rigurosamente, la ley llene como
objeto primero y principal el ordenamiento del bien comn" (citado en Kelly 1992: 136).
Q' Refirindose a la concepcin de Hobbcs (y Spinoza) sobre 105 derechos subjetivos,
Kricgel 0995: 3H39) expresa acertnd.uucnte: "Dicha definicin, que vincula los derechos
COIl los individuos y su lilJCI tus, rompe de manera decisiva con el ansiorchsmo y el antiguo
derecho natural, que conceba los derechos )' la ley como I elaciolles de equidad dentro de
una sociedad poltica natural, o como expresin legalizada de la dist ribucin ms justa
segn el orden de las cosas. Hobbcs, en cambio, concibe los derechos como atributos de un
individuo, como marufest acion de sus pot cncialidadcs en el estado de nauualczn. En lugar
de una t corta realista)' objcnvista del derecho, estamos aqu ante una C(1nccjlCl(111 subjet i-
VIsla y naturalista" [bastarclillas en el orlginall I'arn un excelente .mahsis dc est.) cuestin
ver Habermas 1996.
53
C.\I"1 1. TClHl.l dL'I11l1Cr.'tLlcl )" f1l)litIC;l cmparada
con esta misma visin) de la agregacin ele las consecuencias ele la vigen-
cia ele los derechos subjetivos individuales.
Por supuesto, lo que acabo ele bosquejar es un capu uJo ele la historia
del liberalismo. Muchos autores han sealado que, como doctrina polti-
ca, el liberalismo destil las crueles lecciones C{ue dejaron las guerras
religiosas ele los siglos XVI y XVlI; pero debo aadir que buena parte ele
la tarea de construccin del individuo que describieron Hobbes, Locke ,
Kant y otros ya haba sido realizada por las teoras filosficas y, especial-
mente, jurdicas. que acabo de mencionar. El agente portador ele dere-
chos subjetivos ya estaba prefigurado en tales teoras, casi listo para que
los graneles autores del liberalismo lo trasladaran al mbito poltico.
Aunque estas reflexiones pueelan parecer distantes ele una teora ele la
democracia contempornea, no es as. Para mostrarlo, nada mejor que
invocar a Max Weber y su colosal esfuerzo por explicar el surgimiento y
caractersticas del capitalismo en el Noroeste. Sabemos que Weber no
atribuy estatus explicativo privilegiado a ninguna de las dimensiones
que utiliz. Sus ideas son particularmente relevantes en el contexto de
mi presente anlisis porque, en contraste con gran parte de la ciencia
poltica contempornea, prest gran atencin a los factores legales, que
en esa regin operaron contrapuntalmente con la formacin del estado,
el capitalismo, las clases y diversos tipos de autoridad poltica En este
contexto, Weber argument que la emergencia de lo que llam el dere-
cho racional-formal (un verdadero depsito de derechos subjetivos, me
apresuro a aadir) no puede atribuirse principalmerne a las demandas o
intereses de la burguesa, ya que en el comienzo de ese proceso apenas
exista una clase plenamente capitalista." Dicha aparicin se explica en
realidad por la paciente obra previa de elaboracin Jurdica que acabo de
esbozar, por los intereses corporativos de los profesionales que la lleva-
ron a cabo y, en especial, por los intereses de los principales empleadores
de esos profesionales: los gobernantes involucrados en la formacin de
estados y, por ende, interesados en mejorar sus finanzas y la recaudacin
tributaria, as como en someter a su control a la poblacin de los territo-
rios que pretendan gobernar Para ello era fundamental eliminar esta-
mentos concebidos organicsticamente (sobre todo los feudales y los de
las ciudades autnomas) y, junto con ellos, las concepciones aristotlico-
tomistas del derecho. Esos gobernantes hallaron en el carcter universa-
lista de los derechos subjetivos un medio eficaz para afirmar su domina-
"1 Weber 1978 8'-17 YI'Qssil11.
-54
...."",
Cru icas dcmocr..ticas J. b
cin sobre todos los individuos que vivan en sus territorios;"; aunque
hizo falta mucha violencia, a la postre quedaron as trazados los contor-
nos bsicos del actual mapa poltico ele esa parte del mundo."
El proceso de construccin Jurdica de la agencia individual no fue
lineal ni pacfico. Se despleg en una relacin mutuamente dinamizado-
ra con otro proceso el surgimiento y desarrollo del capitalismo. Como
nuevamente nos recuerda Weber, y tambin Marx, el refuerzo mutuo de
los procesos de formacin del estado, de desarrollo elel capitalismo y ele
expansin del derecho racional-formal tuvo, entre otras consecuencias,
la abolicin de la servidumbre" y la emergencia del traba] o "1 ibre". Esta
libertad consiste en el derecho subjetivo de celebrar contratos por los
cuales individuos carentes de medios de produccin venden su fuerza
de trabajo. El trabajador de las relaciones capitalistas es un precoz sujeto
jurdico, portador de los derechos (escasos, al principio) y de las obliga-
ciones acordadas "libremente" con su empleador, como cuadra a un in-
dividuo jurdicamente concebido como agente. Esto es vlido asimismo
para las responsabilidaeles criminales, que dejaron de ser atribuidas al
clan, la familia o la aldea y fueron imputadas a los respectivos indivi-
duos, nuevamente de acuerdo con su condicin de agentes."
Subrayo que la temprana construccin de los derechos subjetivos,
sobre todo en la ley de contratos de intercambio de bienes y servicios, es
el legado del capitalismo y de la formacin del estado, no del liberalismo
o la democracia, que surgieron cuando esa construccin ya estaba muy
difundida en el Noroeste y se expresaba en doctrinas jurdicas suma-
mente elaboradas." Lo mismo cabe decir, desde luego, de la interpreta-
"' Dice Weber (1978: 852), "El inters poltico por la unificacin del sistema jurdico
desempe un papel predominante len la adopcin y expansin del derecho formal-
racional]" Sobre esto, ver Dyson 1980, Pcggi 1978, Spruyt 1994 y Tilly 1975, 1985 Y
1990.
vs En esos tiempos. el principio Cllills regia eills rdigia, que propuls las guerras de religin,
fue substituido por el principio "un solo estado j' un solo cdigo legal" (Van Caenegem
1992: 125)
Yo Pero esto es slo cierto en los pases del cuadrante Noroeste del mundo, con la importan-
te excepcin de la subsistencia de la esclavitud en Estados Unidos. Ms tarde , en otras partes
del mundo, la formacin de estados y la expansin del capitalismo tuvieron consecuencias
basumte menos benficas que en aquella regln.
97 Este es otro importante lema de In Ilustracin, que fue volcado a la legislacin penal por
influencia de Benrham, Moruesquieu, Volrnire y, sobre todo, Beccaria.
"" Tilly (1997: 87) comenta que ya durante este perodo moderno temprano "el trabajo
asal.mado desplaz los sistemas ele servidumbre, aprendizaje, esclavitud y trabajo domici-
liario bajo el cual hasta entonces casi iodos haban trabajado" Concurrentemente, ver
Habermas 1996, Rosanvallon 1992, Steinfeld 1991, Tilly 1990 YTomhns 1993
55
CAP l. Tron.i dC.llhH.Tjlll<l y PldlllL,1 CPlllp,lr,llL\
cin de la propiedad como un derecho individual, exclusivo y comercia-
ble. oC) Si observamos esta historia desde un ngulo convergente, debemos
recordar que los estados y el capitalismo generaron mercados territorial-
mente delimitados, con lo que tambin as! contribuyeron a generar una
densa trama de derechos subjetivos, incluidas redes de tribunales que
aplicaban esos derechos has tan te antes de que el liberalismo y la derno-
cracia entraran en escena.'?"
\. Por otra parte, como muchos autores han sealado, la construccin
jurdica de un agente portador de derechos subjetivos, al omitir las con-
diciones efectivas de su ejercicio y excluir otros derechos, sustent y
contribuy a reproducir relaciones sumamente desiguales entre los capi-
talistas y los trabajadores. 101 Pero esta construccin conllevaba ciertos co-
rolarios explosivos. En primer lugar, si se le atribuye a ego agencia legal-
mente promulgada en ciertas esferas de la Vida que son extremadamente
importantes para l yen su conjunto para toda la sociedad, una pregunta
que se plantea naturalmente es: por qu negar dicha atribucin en otras
esferas y, en todo caso, quin debera tener autoridad para decidirlo? Un
segundo corolario es no menos explosivo, aunque hasta hoy siga ms
irresuelto que el anterior: si la agencia implica opcin, qu opciones
pueden considerarse razonablemente consistentes con el carcter de agente
de ego'
La respuesta a la primera pregunta es la historia de la ulterior expan-
sin de derechos subjetivos, incluido el del sufragio, hasta alcanzar su
inclusividac.l actual. Esta historia fue escrita por mltiples conflictos a
'JU janoski (1998: 200) anota que en los siglos XVil y XVIII "los derechos uruvcrsalistas sobre
la propiedad eran protegidos por 105 tribunales bien antes que lo hicieran con \05 derechos
polticos y sociales"
1<1,1 Fncdland y Alord (1985: 240) agregan que "La emergenCIa del estado constituy
progresivamente al individuo como un sujeto legal abstracto portador de derechos especi-
ficados indcpcndicntemente ele su posicin cn la cstrucmra social, y responsable por sus
nccioncs" (por mi parte agrego que esto fue producto no slo de la expansin del estado
sino tambin del capitalismo). Rosanvallon (1992: 107, 111) concuerda: "La historia de la
.iparicin del individuo debe entenderse como parte de la historia de los derechos civiles
1... 1 [ya antes de la revolucin frunccsa] la nocin de la autonoma individual 1... 1 haba
sido formulada en el derecho civil"
"" "Por lo tamo, el resultado de [.1 Iibr rtad coru raciual es en primer lugar la oportunidad de
usar esos recursos, mediante la astuta uuhzacin de los derechos de propiedad en el
mercado, para ejercer poder sobre otros l .. 1 la coercin es usada principalmente por los
propietarios privados de jos medios de produccin y adquisicin, a quienes la ley gar<lntiza
su propicd.id 1... \ En el mercado de trabajo, se dcn a b 'hbrc' discrecin de las partes
.iccptar 1<15 concliciones irnpucst.is por los ljue son ccoumic.uueruc ms poderosos gracias
a In legal que ampara 5\1 propiedad." Tal vez interese scul.ir que el autor de estas
llllels es \Vcbcr (1078: 710 -7.3]), no
')()

'e:.

cll'11IPt 1.111C<15 .l Ll dl'llll)lr,\ll<l
cuyo trmino, tras haber aceptado morir masivamente en la guerra en
defensa de sus respectivos pases Il'2 y trocar la rcvoluciu por el estado c.le
bicnestur;''" las c/mscs c/ol1gercux fueron finalmente adrniiidas como part-
cipes de la apuesta dcrnocrtica: obtuvieron 1,1 ciud.uluma poluca'?'
Mientras esto suceda, otros procesos seguan su curso en los pases origi-
narios. Uno, que ya he apuntado, fue que como resultado de la exitosa,
ya menudo cruel, formacin del estado, e] lllap<l de Europa Occidental
y de Amrica del Norte qued trazado bastante firmemente. lOS Otro pro-
ceso fue la expansin de derechos en la esfera civil, <ll que algunos teri-
cos alemanes han llamado c.le "juridilicacin", en el doble sentido de que
derechos y deberes Y<l reconocidos se especificaron en creciente detalle y
de que se les agregaron otros. 100
Al interactuar con la ulterior expansin del capitalismo, estos proce-
sos jurdicos significaron que, cuando en algn momento del siglo XIX
la mayora de los pases del Noroeste adoptaron democracias no inclu-
yentes, ya se haba signado a una gr<ln proporcin de su poblacin mas-
culina (y, en un grado bastante ms limitado, tambin de la Iernenina)
una serie de derechos subjetivos que regulaban gran parte de su \ilb.
ll
)
1,12 Ver especialmente Levi 1997 y Skocpol 1992
103 Esta generalizaCIn pasa por alto variaciones ent re estos pases qne no son relevantes
p3ra mi argumento. Entre 18vasta hihlioglaf;r que cxrsrr sobre este tema ver especialmente
Esping-Anclcrscu 1990, Przcworski 1985, Przcworski y Spraguc 1988, Rothsrein 1998,
Rueschemeyer, Huber Stephens y Stephens 1992 y Offc y Preuss 19CJ J
ro- A ello se agregaron vigorosas campanas educacionales, destinadas a asegurar que los
nuevos paniciparucs en la "puesta democrauca fueran "ciudadanos confiables" Estos es-
fuerzas tuvieron, a la larga, importantes consccucncas rlcmocrnt izuntcs , pero para su
irucial intencin defensiva en Francia (que, qU )'0 sepa, no llihn en este scnudo ele los
otros pases origlll<1rios) ver Rosanvallon 1992. En este respecto es uuuhicn inrerrsame la
gran atencin qnc Condorcet, Locke, Rousscau, Adam Smith y otras grandes figuras de la
llustracion prestaron a b educacin como medio [1<lra habilitar gcncraliz.id.unentr sus
concepciones de agenclel en lu esfera poltica.
w. Ver Till)' 1985 Y 1Q90.
1,1" En este sentid" I'vLrrshall (1950: 18) corncnr.i quc "La historia de los derechos civiles en
su periodo de formacin es la de una pwgresil'a agregaCin de nuevos derechos a un status
que ya exista y que se .u nbua a todos los miembros acluh os de la comunidad" Segn el
nusnio autor (l qr,o: ] O - 11), los derechos Civiles son "1.05 derechos necesarios para la
libertad individual: libertad de la pelsona, hbcu.! de palabra, pensamiento y religin,
derecho ,1 la propiedad)' a cclchr.ir contratos vlidos, y el derecho a 1,1 just icia"
"'7 Tal corno Tilly (199-+) dice acerca de Francia, "Con b Revolucin, pracucameruc todos
los franceses lograron 'lL'CeSl) a los tribunales. Durante el siglo XIX, los derechos 1... 1 se
cxpanchcronjunio con bs ohlig,'ClOllcS de aSlslir ,1 l.i cscucla, servir cn lns fuerzas armadas,
pag<lr impuestos uuhvidu.ilcs y s<llisf"ccr ot ros dclxrr s para entonces ya comunes .i rudos
los ciudadanos' Esto t.uuhicn OCUITlll, un poc o .uucs o despus que en Fr.mcin, Cll los
otros pases del Noroeste.
57
(.11'. I Tenrla dcruocr.urc.: y pOliliL<1 corup.ir.u!
No eran stos -todava- los derechos poluicos de la apuesta democrai ica.
ELlIl derechos civiles, correspondientes a actividades sociales y econmi-
cas "privadas" T H. Marshall los sintetiz en el concepto de "ciudadana
civd"IOH y recientemente Habermas los llam "derechos burgueses'"?". En
un trabajo anterior he discutido este tema, [ormularu]o algunas reservas
sobre las ti pologas secuenciales propuestas por estos autores. 110 Aqu
quiero destacar que, cuando comenz a debatirse la plena inclusin po-
ltica, en los pases originarios ya exrsta un rico repertorio de criterios
legalmente promulgados y elaborados sobre la asignacin de ;l.gencia a
gran nmero ele individuos. Es cierto que, de acuerdo con nuestros pa-
tremes contemporneos el alcance de esos derechos era bastante limitado.
Pero tambin es cierto que, merced a este proceso de expansin de la
asignacin de derechos subjetivos, se prepar el terreno para hacer ex-
tensivos a la ciudadana poltica los conceptos, leyes, jurisprudencia e
Ideologas originados en la ciudadana cvil.'!'
A esta altura de la historia que estoy resumiendo sera artificial sepa-
rar el liberalismo como doctrina poltica de las teoras jurdicas que he
esbozado. Muchos de los derechos que el liberalismo protege son los
mismos derechos subjetivos que ya haban recibido detallada elaboracin
y vasta implantacin legal Claro que con el tiempo el liberalismo los
'\ ampli, pero cada vez que lo hizo los defini como derechos subjetivos,
en concordancia con sus propias premisas. Fue en su carcter de defen-
sores de esta clase de derechos, asimismo, que los liberales lograron la
aprobacin de constituciones que, no importa qu otras cosas conten-
11'" Marshall 1950.
IIN Refirindose a estos derechos, Hnbcrmas (l996. 28) comenta que "Desde Hobbcs, el
protoupo genrico ele la ky han sido las reglas del derecho privado burgus, basado en la
libertad de celebrar comrruos y adquirir propiedad"
110 O'Donncll 2002b. (Incluido como Capitulo V en este libro IN de la E.J).
III Rcgh (1996: xxi-xxii) comenta: "En la tradicin del corn raro social que se origina en
Toms Hohhes I I 1.1 consuuicin jurtdica de la sociedad sobre la base de los derechos
inchviduules apareci corno un" extensin verosmil de las relaciones cont ruct ualcs que
regic1l1 la economa burguesa. L1S msntucioncs econmicas de! contrato )' la propiedad ya
uuplir ahan una visin ele la persona legal como libre e igual, y por lo taruo parladora de
derechos Iguales" I<ronman (1983: l'H), comentando a Weber, agrega: "Tanto el concepto
del trabajo libre como la idea del contrato consensual)' voluruario se basan en la misma
concepcin de 1,1 persona como sujeto legal, un ser dotado de la cnpncidnd ele crear
derechos Ipor medio de los conr mros] y de adquirir propiedad \ ... ) lesas concepciones]
dependen enteramente de In posesin de una l'acult;1d que puede ser mdstiruarneruc des-
cripta como la capacidad de accin de ncue rrlo ,1 finco. p.irn b auto- reguL1Cln voluruana,
o actuur ele acuerdo con rL"gl:.1s"
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Dlsun:'llll,l:S CrlLIG1S deL1l0Cr\H.JS <.1 la t!C!110CriKl.I
gan, II! promulgan y protegen derechos subjetivos. Estas lueron las cons-
tituciones que institucionalizaron por primera vez la apuesta democrti-
ca, aunque sobre la base -ollg:irquica, como la he llamado- ele un sufra-
gio no incluyente.
En los pases del Noroeste, estos procesos implicaron que cuando a la
larga se acept la apuesta incluyente, muchos (aunque por cierto no
todos) sintieron que esta decisin no era un salto en el vaco. Por enton-
ces los gobiernos ya estaban constreidos por derechos subjetivos muy
elaborados y difundidos, algunos de ellos consagrados como reglas/nor-
mas constitucionales. Adems, ya se trataba de sistemas representativos,
cuyo funcionamiento atenuaba los temores a la democracia directa y el
"gobierno de las masas", provocados por experiencias que comenzaron
en Atenas y llegaron hasta la Revolucin Francesa. Tambin ya se haban
adoptado o estaban en tren de serlo otras medidas de salvaguardia con
races en el pasado (si bien su historia difiere de la que narr aqu), en
particular la fijacin de plazos a los mandatos de los funcionarios electos . /
y la divisin de pacieres dentro del rgimen. 11) Estos arreglos institucio- t.::
nales conf1uyeron para configurar el principio central del liberalismo:
todo gobierno debe ser un gobierno limitado, puesto que est referido a
agentes, portadores de derechos promulgados y sustentados por el mis-
mo sistema legal que el gobierno debe obedecer y del cual deriva su
autoridad.
Insisto en que esta idea fundacional de agencia como ponacin de
derechos subjetivos que genera una potestas del individuo que no puede
ser negacla o violacia salvo razones cuidadosamente especificadas por la
ley, ya tena races muy desarrolladas en teoras Jurdicas sumamente in-
fluyentes. Estas teoras se desarrollaron contrapuntalrnente con el capita-
lismo y el estado, y ms tarde con el liberalismo, todo ello bien antes de ,/
la adopcin de la apuesta democrtica incluyente. Como resultado de t:
esta larga y complicada trayectoria histrica, la democracia contempor-
nea y su apuesta incluyente se basan en la idea de agencia legalmente
promulgada y respaldada. El gobierno, rgimen y estado resultantes se
supone que existen en [uncin de y para individuos que son portadores
de derechos subjetivos.'!"
112 En el presente texto no puedo discutir otro aspecto fundamental de las constituciones,
el de organizacin)' potenciacin de la autoridad que ellas consagran. Sobre el tema ver
Har din 1989, Holmes 1995a, Bcllarny 199, Habermas 1996)' Prcuss 1996b.
m Para un an.rlisis de estos procesos institurronnle s ver Mamn 1995.
11< Jemes (1994: 88) Jo dice bien: "La uutoridad pohucn es eje rcrdn sobre,)' en beneficio ele,
seres humanos con derechos"
59
(,\P I TCl)JI,\ > pulllll.1 Ullllp,\r.lll.l
Esta es, en sntesis, 1<1 .irquucctura juridica e instuucional del estado
dcmocr.uico contemporneo El hecho de que en los pases nnginarins
este cnt ranuulo de derechos y garantas ya estuviera bsicamente cons-
truido cuando se adopt la apuesta incluyente, mil ig los riesgos pcrci-
bulos de esta decisin. Como seala Sartori. "No es por CIerto casual que
la democracia volviera a ser considerada un buen sistema poltico (luego
de haber sido condenada durante milenios) despus [ele la aceptacin]
del liberalisrno'"!"; en el mismo sentido, john Dunn comenta que gracias
a estos procesos la democracia acab siendo "amigable" al estado (y, agre-
go, al capitalismo)l'('
Vemos, pues, que la apuesta democrtica, adems de ser incluyente y
uruversalista, es una apuesta atemperada: el arraigo ele los derechos sub-
jetivos (incluida la incorporacin de muchos de ellos a las constitucio-
nes), la limitacin temporal ele los mandatos de muchos de los altos
funcionarios, la divisin elc poderes y la periodicidad de elecciones lim-
PlaS e institucionalizadas atemperan lo que est en juego en cada elec-
cin: la democracia poltica contempornea acepta la apuesta incluyente
y sus Implicaciones mayoritarias pero, mediante sus resguardos liberales,
amortigua sus riesgos.
Segunda digresin comparativa
He expuesto en Iorrna muy compendiada algunos procesos histricos de
los pases orgnar os, hasta llegar al perodo en que adoptaron la apuesta
incluyente y universalista Como Weber no se cans ele repetir, estas cir-
cunsiancias histricamente singulares elel Noroeste marcaron profunda-
mente las caracterst icas ele las economas, los estados y los regmenes de
esos pases. En la mayora de las restantes democracias, nuevas y viejas,
del Este y elel Sur, estos procesos fueron ms tardos, ocurrieron en se-
cuencias diferentes (o simplemente no ocurrieron) y sus consecuencias
de homogeneizacin social y jurdica estuvieron en gran medida ausen-
tes. Estas diferencias, sobre las que hay abundantes pruebas en los res-
pectivos registros histricos, gravitaron fuertemente en las caractersticas
actuales de estos pases, incluidos sus tipos de capitalismo, sus estados y,
cabe presumirlo, iamhicn sus reginlL'nes, democrticos o no. No obstan-
te, el sesgo anuhistorico y la localiz.icin estrecha en los aspectos forma-
les del rgimen, propios de la de las teoras actuales sobre la
11" S:ntl}f\ tLJ8 7' 389
", Ounn t992: 2+8
(1)
iJI5()ILllH.I,IS Cr:lI(,h dL"lllUU,llll,h ,\ Li dCllh'lf;lll,\
dernocracia!" obstaculizan el estudio de esos l.u.torcs hist-ico-estrul'lu-
ralcs Sin emhargo, en la medida que e110s ejercen fuerte IIln\,\\'nci;: en
los rasgos de muchas democracias coruempor.tncas. esa onusion es un
serio impedimcnto para que la teora democrtica adquiera apropiado
alcance comparativo.
Hasta que se lleven a cabo las investigaciones que remediarn esta
omisin, slo puedo presentar algunos comentarios preliminares, que
proseguir ms adelante en otra digresin comparativa. Aunque en mu-
chas nuevas democracias polticas, por la delirucin misma de tales de-
rnocracias , se llevan a cabo elecciones limpias y lamo las elecciones como
la apuesta univcrsalista estn institucionalizadas, en ellas existe escasa
efectividad de los derechos civiles, a 10 largo ele: su terrnorio y a travs de
sus clases y sectores sociales.' Adems, en no pocos de estos pases, cuan-
do se adopt la apuesta incluyente an no se haban implantado muchas
de las salvaguardias liberales. Consccucutcmcrue , los privilcgiaelos vie-
ron en la extensin de la apuesta una seria amenaza, con 10 que a menu-
do desencadenaron una dinmica de represin y exclusin a la que se
contrapuso una profunda alienacin popular y, a veces, una radicaliza-
cin que obstaculiz an ms la extensin de los derechos civiles y de las
salvaguardias liberales. Hasta hace poco, esta dinmica aliment la apari-
cin de diversos tipos de rgimen autoritario, tanto en Amrica Latina
como en otras rcgiones.!"
1.10 La ciudadana poltica y sus correlatos
El anlisis realizado en la Seccin 8 me permiti establecer que la ciuda-
dana politica es una condicin lcg'llmcnte definida, asignada por un
estado dentro ele su territorio, como parte y consecuencia de la apuesta
institucionalizada, a individuos concebidos como portadores de dere-
chos referidos a un rgimen que se basa en elecciones limpias e insutu-
cionalizndas y en ciertas libertades concorrutantes. Esta condicin es com-
pleja. Es adscnpuva,"? por cuanto (salvo el caso de naturalizacin) co-
117 Ya he scaluclo con respecto J. Amric Lau nn imponarucs excepciones a CS{;:-
alirrnacion.
Al respecto, el lector puede rc nut irse a O'Donncll Capu ulo V de este libro. Para
una Iortnular n del problema en trminos de un,' cun.lad.uun de baja intensidad ver
O'Donnell 1993, "Acerca del estado, h1 dcmocrauz.uin j' a]glll1os problemas C0l1CepW:1-
les. Una pe rspecuv.i lat inoamcncann con referencia a pases jlC1SCOllll.ll1istas', reimpreso
como Capulo 1)\ en O'Donucll 1997" IN lle' b El
11" He discutido esl,] cucsuon rn "anos textos, sobre lodo O'Donncll 1972)" 1982.
119 Para argumentos coimidr nu-, ver Brubukr r )l)92 y Prcuss ]996a.
61
C.-\P 1. Tto: i:l dCllhll"LllIL" ) poluu compur.id..
rrcspondc por el hecho de haber nacido en un territorio (ius solis) o
familia (/U5 sClnguinis). Es universalista, en el sentido que deruro de la
jurisdiccin del estado se asigna en iguales trminos a todos los adultos
que cumplen con el cruerio de la nacionalidad Es tambin una condi-
cin formal, pues es establecida por normas legales que en su contenido,
promulgacin y aplicacin deben satisfacer criterios estipulados, a su
vez, por otras normas legales. Por ltimo, la ciudadana poltica es pbli-
ca. Con esto quiero decir, primero, que es resultado de leyes que deben
cumplir exigencias cuidadosamente explicitadas en cuanto a su publici-
dad y, segundo, que los derechos y obligaciones que se asignan a cada ego
implican (y demandan legalmente) un sistema de reconocimiento mutuo
de todos los individuos, independientemente de su posicin social, como
portadores de iguales derechos y obligaciones.
Recalco ahora que estas caractersticas de la ciudadana poltica son
homlogas a los derechos subjetivos civiles "privados" cuya elaboracin
'\ original esboc anteriormente. Ms precisamente, esas caractersticas son
parte de estos derechos. Es importante comprender esto. En sus orge-
nes, en su concepcin de la agencia y en su definicin legal, las liberta-
des polticas que mencion al examinar diversas definiciones de la de-
mocracia son parte de los derechos civiles. Si es correcto decir que stos
definen en conjunto la ciudadana civil, entonces hay entre la ciudada-
na civil y la poltica una conexin mucho ms ntima, tanto histrica
como conceptual, de lo que reconocen las definiciones actuales de la
democracia, realistas o no.
120
Estas observaciones tienen consecuencias
empricas. Algunas democracias contemporneas incluyen un conjunto
de derechos polticos rodeados, apuntalados y fortalecidos por una den-
sa red de derechos civiles. En otras democracias, en cambio, aunque
incluyen (por definicin) esos derechos polticos, la trama circundante
de derechos civiles es tenue y/o est distribuida desigualmente entre dis-
. Sobre esta caraciensrica de la ciudadama ver O'Oonnell 2002c, donde el autor analizn las
dos caras de la ciudadana: la implicada pnr el rgimen que tiene un carcter activo y
paruciparivo y la implicada por la pertenencia a una nacin que tiene carcter adscripuvo
IN de la El
12,> Una excepcin es Hnbe rmas 1988 y 1996, aunque ya indiqu que discrepo con su
enfoque gcner,ll deliberativo. Otros trabajos importantes que ponen de manifiesto la estre-
cha relacin existente ent re los factores j urdic os y pol t icos son Bobbio 1989, 1990,
Cnrz n Valdcs 199Jb, l.mz 1998 y Sar tori 1987 NG es casual que tanto estos autores corno
el quc esi o cscribe hayan SIdo formados en b tradicin jundrca y poluca europea, donde
no existi b profunda divisin eru rc la teorra del derecho y la teora poltica que se origin,
sobre todo en Est.idos Unidos, en la "revolurin conduc usm" de las e1cadas e1c 1950 y
1960.
62
r
DSlllLIl1CJ;l::; Cnucas clcmorr.uuas a b dcmorrucr.i
..
tintas cal ego ras de individuos, clases sociales y regiones.' Volver sobre
este tema; por el momento quiero destacar que esas diferencias, que pue-
den trazarse entre diversos casos y en cada caso a 10 largo del tiempo,
seguramente influyen fuertemente sobre 10 que podramos llamar 1<1 pro-
fundidad de la democracia, o el grado de democratizacin civil y jurdi-
ca, o la calidad de la democracia, de cada caso.
En este punto recordemos que otra de 1<1s cuestiones planteadas por
la idea ele agencia se refiere a las opciones disponibles para cada indivi-
duo, tanto en trminos de su capacidad de optar libremente como de su
gama de opciones efectivamente disponibles 1'1 En el Noroeste, 1<1 res-
puesta a esta cuestin se ramific en dos direcciones. Por un lado, se
centr en los derechos privados individuales, sobre todo (aunque no
exclusivamente) en el mbito de los contratos definidos en sentido am-
plio. Surgi entonces una serie de criterios legislativos y de jurispruden-
cta para invalidar, enmendar o impedir situaciones en las que existe una
relacin "manifiestamente desproporcionada"!" entre las panes y/o don-
de no es razonable suponer que una de stas ha prestado consentimiento
verdaderamente autnomo (ya sea por incapacidad mental, fraude, coac-
cin, etc.). 123 Estas medidas tutelares se fundan en un criterio bsico de
equidad, que a su vez es un corolario de la idea de <lgencia: se presupone
que los agentes se relacionan entre si como tales, o sea, sin que haya tal
desigualdad o, por alguna razn, alguna incapacidad que anule la <luto-
noma y/o disponibilidad de una gama razonable de opciones por parte
de los sujetos. Mediante estas construcciones jurdicas se mcorpor a los
. Ver O'Donnell 2002b, Capitulo V del presente libro, para una ampliacin sobre el
problema de los quiebres existentes en el imperio de la le)' en los pases launoarncricanos
IN. de la El
121 De aqu en adelante, cuando hablo ele "opciones" me refiero conjuntamente a la capa-
cidad subjetiva de efectivamente realizar opciones que son razonablemente aUInGmaS, y a
la gama de opciones de la que realmente dispone cada mdividuo. En el presente texto rm
anlisis ele este complejo asunto es rudimentar io , pero confo que es suficiente pena dcstn-
car la parte de la historia del derecho que me interesa; para un cuidadoso anlisis ele las
opciones y su conexin necesaria con la idea agencil) (que denomina autonomta), ver R;E
1986: 204 y 1"1551111.
112 Tal como enuncia la Seccin 138 del Cdigo Civil alemn.
l2l Esta fue otra larga y complicada evolucin, que tUI'O variaciones bastante stgmflcauvas
en el Noroeste, en especial en lo tocante 1)1 /il1lillg de las respecrvas decisiones; ver especial-
mente At iyah 1979, Van Cncnegem 1992 y Trelbicock 1993; el anlisis pionero de este
tema se encuentra, nuevamente, en Weber 1978. Vale ln pena sealar que, acompaando y
apoyando esta evolucin, la concepcin csmcrameruc indrvidualista de la teora consen-
sual del contrru o (y de los derechos en general) fue revisadn en el sentido ele adoptar un.i
concepcin mas rclacioua] de IGS derechos; ve r sobre iodo Oagger 1997' 21 Y /,(/.\\i/11
61
( .\1) I 1L'llria dl'l1\lh. L\lll".\ ) pOlilll.1 l"l111Ip.Il.ld.1
sistell1:1s legales de los pases originarios la cuestin acerca de la equidad
de asegurar conclicioncs mnimamente equihbrndas entre los agcrues.!"
Por ende, a la impronta jurklica anterior (histrica y anulica) de las
concepciones un iversalIstas de la agencia se agregaron diversas conside-
raciones sustantivas basadas en dicha consideracin de equidad. Estos
agregados contradijeron las anteriores construcciones de la agencia, ya
que introdujeron criterios no univcrsalisias para la asignacin de dere-
chos en diversos tipos de situacin. Por otro lado, dichos agregados fue-
ron congruentes con las construcciones jurdicas previas de la agencia,
en el sentido que rejlejaron el reconocimiento que sta no puede darse
por sentada, S1l10 que debe examinarse en su efectividad; al menos cuan-
do parece presumible que ha sido violada o seriamente transgredida.
Esta ambivalencia -en parte contradiccin con las premisas universalis-
tas, en parte congruencia con la concepcin subyacente de la agencia- ha
contribuido enormemente el conferir a los sistemas legales ele los pases
del Noroeste, y de otros inspirados en ellos, su enorme complejidad actual.
La segunda direccin en que se ramific la cuestin de la agencia y su
relacin con las opciones es mejor conocida por los politlogos y soci-
logos: me refiero al surgimiento y desarrollo ele la legislacin social. Tam-
bin aqu se destaca el valor de la equidad debida a la agencia, aunque
enfocado en categoras sociales y no principalmente en individuos como
en el derecho privatlo. Merced a un largo y complicado proceso que no
necesito detallar aqu.!" los nuevos partcipes de la apuesta democrtica
trocaron su adhesin a la democracia -incluido e! atcmperarniento de la
apuesta por las salvaguardas que ya menClon- por su participacin en
los beneficios de! estado ele bienestar. Estos beneficios no son slo mate-
riales; a travs de la representacin colectiva y otros mecanismos, esos
actores redujeron la agud:1 desigualdad de Jacto que sufran en relacin
con los capitalistas y el estado, t8l como Marx y otros denunciaron que
121 Asi como en los sistemas jurdicos de otros paises; no obstante, P,If;l amphos sectores ele
L1, respccti\as poblaciones esta trama es en gran medida 5010 nonun.il (ver ms ndelantc).
IJi \'er en panicuLH las obras mcnclllnadas en la nota n" 102. Tal vez deba aclarar que ele
esta blbhografa sur:,e que 1" motivacin princiJ<l\ de algunas ele csuis polticas sociales fue
prevenir cue,uon'lmientos populares 10gr<1r beneficios sectorial/corpor.uivos estrecha-
mente .lcfirudos. Sm embargo, esas I11CI;1I1\'a5 no h.ibnan existido si no hubiesen rcspondi-
llo '1 scnr uuieutos inu.nsos, bien documentados y muy difundidos sobre la inequidau
propia de las agu\),s desigualdades y de 105 riesgos que coman muchos individuos a lo
brgo \le su vula lahor<1!. R,'liric'ndose al \,\SO l"lI"'ldigm;i1i\\) ele la sancin de kyes soci.ilcs
desde 'lI"1"1b,l, ell \lemani<1, dijo Bisrunuk: "Si no huhiese existid" la sorial ekuwnal"i<1 y si
mu. hns personas no ), Inniesen, no se h.ibnu 1,)grado srqurer<1 el mncicsto progresl
1
que
\lemll5 alcanzadl) en el c.uuuo de la rclorm.i <oci.il" (r nado pm Co\\lstell1 1983: 346)
(l.+





Clllll.l.-. dCllllll"Lllll,S .l ].1 dl'lllllLr,lll,l
exisua atrs del Iormalisrno y universalismo de los sistemas legales cnton-
ces vigentes Mediante las leyes sociales del estado, de bienestar, y con
vaivenes en 10 tocante a las reS[XCI ivas relaciones de poder.':" se fueron
incorporando al sistema legal algunas concepciones de equidad cons-
truidas sobre la base de, y en parte transformando, las concepciones pre-
vias de la agencia individual. Tal como ocurri en e! derecho privado,
aunque por 10 comn con referencia a categoras de agentes colectiva-
mente definidos, las leyes sociales expresaron la idea de que, si se va a
presumir razonablemente que los agentes son realmente tales, la socie-
dad, especialmente el estado y su sistema legal, no pueden ser indiferen-
tes ante la gama de opciones que cada uno cnirerua. En consecuencia,
esas leyes crearon polticas preventivas y correctivas, que fueron desde
apoyar niveles bsicos de bienestar material hasta autorizar diversos me-
canismos de representacin colectiva para los que de otra manera seran
demasiado dbiles como para presumir que tienen voluntad autnoma y
opciones adecuadas.
Si bien estos cambios, incorporados al derecho pblico y privado,
tuvieron aspectos neganvos.!" en general fueron cambios democratiza-
dores; dieron mayor densidad a la textura legal que promulga y sustenta
la misma agencia que la democracia presupone. Vemos as que en los
pases originarios hubo un largo y complejo proceso que, principalmen-
te mediante normas legales, impregn la sociedad, la economa yel esta-
do con una concepcin universalista de la agencia, que ms tardc fue
parcialmente transformada por valores de equidad fundados en esa mis-
"" Por ejemplo, la actual ofensiva ncoconse rvadoru pretende, precisamente, anular estas
polticas parcialmente igualizuntcs. En Amrica Latina corucrnpornca, sacudida por gm-
ves crisis econmicas y dotada de dbiles sistemas legales )' de bienestar social, las conse-
cuencias de estu ofensiva han sido particularmente devasmdoras. La desigualdad no slo
aumento agudamente en trminos sociocconrnicos sino tambicu en relacin con los
recursos de accin y representacin colectivos, incluidos los legales, al alcance de las clase s
y sectores subordinados.
'" \\'cbcr (1978) llam ,l estos procesos de "nuuerializncin de la ley", por cuanto inuodu-
[cron en el dcrcc ho racional-forma] normas y cruc nos no unvcrsaltsras de justicia susian-
tiva. Rccteurcmcruc , las criticas u la "coruaminacin jurtdir.i" (Tcubncr 986 )' Prcuss
1986) que generaron estos procesos legales han sido ahund.uucs t.uuo desde la derecha
C0l110 la izquierda, aunque con argumentos y rufasis diferentes en los p;uses .mglosajoncs
y los del contincruc europeo. Dado que -c t rata ele una bibliografia bien conocidu )' que no
es cscncnl para mi anlisis, no la examino aqu. Se nalo empero que cst.is criticas dcsesu-
man gravcrncure los uv.mccs guulizanles lograelns '1 raz de esos pI\)cesos. El argumento
corurafcuc que debera moderar esas criticas es que en los paises en !c)s quc dichos
procesos uo t uvie ron lugar o slo fueron unplcmcutados 1),lrCI<lhnenlL", la <uuacion actual
es aun mus dcsfavo rubic.
65
CAP I Tcort.i dCmOcr.1LJLl ) cornp.rrnd
ma concepcin. Ms adelante me ocupo ele algunas implicaciones de este
proceso; por ahora quiero recalcar que, al menos en trminos lgicos, la
cuestin de la relacin entre la agencia y las opciones en la esfera poltica
tiene estrecha relacin con esa misma cuestin cuando se la plantea en el
mbito del derecho privado y de las leyes sociales. Dicho de otro modo,
plantear esta cuestin en la esfera poltica implica ir ms all de -aunque
no negar- la concepcin universalista de las libertades y derechos polti-
cos que examinamos en secciones precedentes: lleva a preguntarse
acerca de las condiciones que permiten o no el ejercicio efectivo ck
esos derechos.
Vimos que, con respecto a los derechos civiles y sociales, la cuestin
de las opciones de la agencia no pudo ser ignorada por el derecho priva-
do ni por el estado ele bienestar. No es en absoluto claro para mi cmo ni
por qu esta misma cuestin puede ser ignorada en lo que se refiere a los
derechos polticos de un rgimen democrtico Dado que existe, como
he mostrado, un estrecho nexo conceptual e histrico entre los derechos
civiles y polticos el' en los ltimos tiempos, tambin con los derechos
sociales), me parece inconsistente omitir la cuestin de la efectividad de
la agencia implicada por la ciudadana poltica, sobre todo cuando se
refiere a individuos carentes de numerosos derechos civiles y sociales y,
consiguientemente, presumiblemente desprovistos de opciones mnima-
mente razonables.' Es cierto que en un rgimen democrtico a estos indi-
viduos se les asignan los derechos polticos universalistas que hemos exa-
minado. Tambin es cierto que esta asignacin entraa un gran avance
respecto de los regmenes autoritarios. Sin embargo, ver slo esta cara de
la moneda implica suprimir de la teora democrtica la mismsima cues-
tin de la agencia y sus opciones que, como hemos visto, ni el derecho
privado ni las leyes sociales pudieron ignorar. Esta me parece una limita-
cin indebida y profundamente esterilizante. En lugar de ello, la teora
democrtica debera habrselas con algunos hechos bsicos: 1) desde Ate-
nas, aunque limitada all a pocos, y hasta hoy, cuando abarca a muchos,
la premisa bsica de la democracia poluca es la agencia; 2) esta idea fue
incorporada, mucho antes ele la democracia contempornea, a mltiples
aspectos del sistema legal, tanto en sus aspectos universalistas como en
sus correcciones en base a criterios de equidad debida a agentes; 3) los
. En O'Donnell 2004, Capitulo Vl de este libro, O'Donncll detalla dimensiones del estado
dcmocr.uico de derecho que permiten evaluar la c lecnvdad de la rrud.ulana pohuca y el
gr"do de de morr.u icidnd existente. Para una ampliacin de este tema ver O'Donnell 2003a
iN de la El
66



;.,
\"

!l\SOtlatlCl;\S dc moi r.iucns <1 la democracia
derechos y libertades civiles y los polticos son estrictamente homlogos;
y 4) el origen histrico, jurdico y conceptual de los derechos polticos se
encuentra en los derechos civiles y su concepcin originaria universalisia
del ser humano como un agente Estos hechos conducen ineluctable-
mente a plantear en la esfera poltica la cuestin de las opciones real-
mente disponibles a los agentes en CS3 esfera: lostas) ciudadanoseas) po-
lticos. Esto a su vez explica el tenaz resurgimiento, tanto en la teora
como en la prctica, ele la cuestin de las condiciones de efectividad de
la ciudadana poltica como aguda preocupacin prctica y moral.
Vemos ahora la razn de fondo del problema de la indecidibilidad de
los lmites de los derechos polticos La idea de agencia tiene implicacio-
nes directas y concurrentes en la esfera civil y en la poltica porque es el
aspecto legalmente promulgado de una concepcin moral del ser huma-
no como un individuo autnomo, razonable y responsable. liS Esta con-
cepcin, o presuncin, no puede ser vlidamente separada -lgica, mo-
ralo legalmente- del tema de las opciones con que cuenta cada uno,
tanto en trminos de su capacidad subjetiva como de su gama efectiva de e:
opcin Es por esto que no veo modo de exorcizar de la teora y la prc-
tica de la democracia los problemas relacionados con la efectividad de la
ciudadana poltica. La caja de Pandora resulta ser an mayor de lo que
temi Schurnpeter, aunque no por ello es inaccesible si se la trata de
manera intelectualmente disciplinada.
Conviene a esta altura agregar algunas proposiciones:
8. Un rgimen democrtico, o una democracia poltica, o una poliarCflla, es
resultado de unaapuesta univcrsalista e inclllyente, almque (en algunos paises)
atemperada pordiversas garantias nstitucionales.
9. En lospases dd Noroeste,'la cilldadana poltica tuvoraices directas (inc/ui-
dosconceptos y prctiCCls previamente desarrollados y difundidos) enun prolonga-
do proceso de const ruccin delaidea de agencia, concebida como un sLUeto dotado de
derechos civiles subjetivos. Esta concepcin ele agencia es el aspecto legalmente sanciona-
dode una visicn morol delindividuo como unserm!tnomo, relzonable y responsable.
10. Las regios que promulgiln laciudadanil polliCCl son parte ele un sstema
legal basado en la concepcin deClgencia deun slUetojurdico. Asuvez, estaconcep-
cinsustenta y justifica laapuesta democrtica.
,," A partir de la Declaractu de los Derechos Humanos por las Naciones Unidas en 1948
y de las numerosas convenciones y declaraciones internacionales que la siguieron, esta
concepcin ele la agencin tambin qued inscripta en el derecho inrernncional, generando
un derecho uue macional, suene de LIS gcntlll/]] basado en concepciones de agencia, que la
mayora de los gobIernos se ha comprometido nominalmente a respetar.
67
CAP 1 Troria dC1110Cr.1C\ ) PUlillL",l C11111p<\Lld,\
11. CiCllosfilosofas y teoras morales ClIestilJncllllo vulidezo IUlielad ele esla
collcepcin de agencia, ['n [(lI1to que otras que lu oceplandiscrepan (1CfICCI de SIIS
fundumentos o implicaciones. Es/o es inttTeswllee illlp0r(unLe; peronodc/leolvi-
darseque en el Nomesle cstaconcepciln L{uedj profllnday profusamente impresa
en SIS sisten1ClS legales y, en consecuencia, en el conjunto de su estructurasocial.
12. fue en ya travs de esos sistemas egoles qw::, conLrocliClendo en parte su
orienLaci(/l univcrsalista, se reconoci 1(1 cuestin relativa a las opcionesde cada
agente. C0/110 ,-csllltado de ello se adopLaron diversas poltieasparcialmente iguali-
zantes enel mbitodel derecho civil y el social. Estas pollieas, inspIradas enconsi-
deraciones de equid(ld debida a una adecuada consideracin de laagencia de cada
[(/10(0), impulsaron una mcyor democmtizacin. '
En la seccin siguiente me ocupo de algunas cuestiones comparativas.
Tercera digresin comparativa
Cuando los pases del Este y del Sur originarios importaron, en el pasado
reciente o lejano, la parafernalia institucional de un rgimen democrti-
co (elecciones, constituciones, parlamento, partidos), hicieron algo ms
que eso: importaron asimismo sistemas legales fundados en concepcio-
nes universalistas de la agencia individual y sus consecuentes derechos
subjetivos. Sin embargo, la trama social de esos pases puede no incluir
una extensa y elaborada implementacin de aquellos derechos; ms bien
pueden prevalecer en ellos concepciones organicistas o tradicionales -o
incluso mafiosas- de la Justicia y el derecho.!" Si tal es el caso, la adop-
cin de la democracia y de las hhr-rtades polticas concomitantes tiende a
generar una aguda disyuncin entre esas libertades y la trama general de
la sociedad, incluida la manera en que se conciben y concretan en ella
los derechos y las obligaciones, polticos o de otra ndole En otros trmi-
nos, la ciudadana poltica puede implantarse en medio de una ciudada-
na civil -para no hablar de los, en estos casos, an ms problemticos
derechos sociales- dbil, intermitente o sesgada.
114 Ver O'Donnel1 1994, para las innumerables discusiones que gener esta disyuncin
entre el p"ys I fel y el I'a)'.\ lgal, [<11ll0 en el Este como en el Sur. Este es otro complejo
proceso histrico al cual slo puedo hacer breve alusin. En algunos paises coloniales o
semicoloniales, historiadores y antroplogos del derecho han estudiado las fascinantes
ambigedades derivadas de la adopcin de sistemas legales europeos y sus interrelaciones
con los preexistcntes (sobre EglplLl, por ejemplo, ver Brown 1995); no obstante, qucda
mucho pl)r hacer acerca de este importante tema
. El lector puede remitirse a O'Donnel1 1993, "Acerca del estado, la democratizacin y
algunos problemas conceptuales. Una pcrspccuva latinuamencana con referencia a paises
68
['llSUl1.UlLI,lS (-nut.,\S .. :i.l.s ,\ 1.\
Aunque estos pases contengan regmenes democrticos, es probable
que el luncionamiento ele esos regmenes, as como sus relaciones con el
estado y la sociedad, sea significativamente diferente que en los pases
originarios. uo Cabe suponer, al menos, que la (injeficacia general elel
sistema jurdico, incluidos sus derechos civiles y sociales, influyen fuer-
temente sobre la extensin y el vigor, por as decir, de la ciudadana
poltica. En la situacin actual de nuestros conocimientos, stas son slo'
hiptesis que debern ser exploradas empricamente; pero slo podre-
mos hacerlo si tomamos en cuenta ciertos aspectos histricos y legales
que demasiado a menudo la teora democrtica ignora.
1.11 Libertades "polticas"?
An no hemos concluido el anlisis de las libertades polticas Vimos
que hay algunos derechos correspondientes a las elecciones limpias: vo-
tar y ser elegido, as como, en general, participar en acciones conducen-
tes a la realizacin de elecciones limpias. Estos son derechos positivos,
protegidos por las libertades polticas concomitantes que ya examin y a
las que ahora debemos retornar. Si volvemos a las libertades propuestas
por Dahl, notamos que hay diferencias entre ellas. Una, la existencia de
informacin libre y pluraiista, es una caracterstica del contexto social,
independiente de las decisiones de individuos aislados. En cambio, las
otras dos libertades, de expresin y de asociacin, son derechos subjeti-
vos que forman parte de la potestad de ego: su derecho a no ser obstacu-
lizado en su intento de realizar, o no, las acciones de expresarse o de
asociarse con otros.
Una vez ms nos encontramos ante un problema de lmites: es nde-
cidible determinar cules actos de expresin o de asociacin son "polti-
cos" y cules no. la razn, que a esta altura de mi anlisis seguramente
no sorprender, es que estas libertades son en realidad parte de los dere-
chos civiles. En efecto, los lugares sociales en los cuales tienen relevancia
y proteccin legal los derechos de expresin y asociacin son mucho ms
poscomurustas". reimpreso como Capitulo IXen O'Donnell1997a, donde el autor dcsarro-
lIa el concepto de ciudadana de baja intensidad, caracterizada por la disposicin elederechos
polticos y una paralela negacin de derechos SOCiales y civiles bsicos IN de la E.J.
IlO Para argumentos en este sentido ver DaMalla 1987, Fax 1994a, 1994b, Neves 1994,
1997, Schaffcr 1998 y O'Donncll 1993, 1996 Y22b. (Los dos pnrncros textos eleO'Donncll
referidos, "Acerca del esi ado, la dcmocrnuzarin y algunos problemas conceptuales. Una
perspecuva lannoame ncana en referencia a pases poscomunisias" y "Otra inst iuuionalizn-
cin", fueron reimpresos como Captulos IX )' Xl respectivamente en O'Donncll 1997a. El
lumo texto referido por el autor fue incluido Cl1l11() Capitulo Ven este volumen INde la E.J).
69
C.\1
1
I Tcoria dcrnoc r.uica y pol it u.a Ullllp.lr,llLI
amplios que la esfera policn, no importa cmo se la defina. En este
sentido, las delinicioncs realistas de la democracia, as como muchas
otras, realizan una doble operacin: primero, "adoptan" algunas de esas
libertades, en el scnt iclo que las euucnden directamente referidas a un
rgimen democrtico; "' segundo, "promueven" esas mismas libertades al
rango de condiciones necesarias de dicho rgImen No obstante, a raz
del problema de los lmites internos que he comentado, esta adopcin y
promocin resulta inexorablemente arhuraria. es difcil imaginar, por
ejemplo, que las libertades de expresin y asociacin puedan estar vigen-
tes en el mbito de la poltica, pero sean groseramente reprimidas en
otras esferas de la vida social. Las libertades polticas se diluyen en un
conjunto ms amplio de libertades civiles porque la mayor parte de su
prctica efectiva, sus orgenes histricos y sus formulaciones jurdicas
primarias corresponden a estas ltimas. La libertad de expresarse y la de
asociarse son tpicas libertades civiles; fueron derechos legalmente pro-
mulgados mucho antes de ser reconocidos, adems, como derechos "po-
lticos" relevantes. Por consiguiente, no hay ni puede haber una clara y
slida lnea demarcaroria entre el aspecto civil y el aspecto poluco de
estas libertades. Ellas tienen en comn la concepcin de la agencia y de
sus derechos subjetivos, con el aadido, insisto, de que los derechos
polticos son una extensin jurdica e histrica de los derechos civiles.
De esta manera, a partir de un ngulo de mira diferente, nos reencontramos
con los problemas de lmites apuntados anteriormente, en el Apartado 6.
132
1.12 Sobre el estado y su dimensin legal
Hay otra conclusin, hasta ahora implcita, que surge de 10 ya dicho y
que ahora quiero explicitar. Ella deriva de que todos estos derechos -
civiles, polticos y sociales- son promulgados y sustentados por un siste-
ma legal que, a su vez, es una parte o aspecto fundamental del estado.
Normalmente, el estado extiende su autoridad, generalmente expresada
en la gramtica de las leyes, sobre todo el territorio que abarca Si afirma-
mos, como parece obvio, que para las elecciones limpias deben existir
reglas jurdico-constitucionales que las promulgan y algunas libertades
"polticas", hemos desplazado el anlisis desde la democracia y el rgi-
111 Para un argumento coinridente ver Flarhman 1972.
1" A esta altura no debe sorprendernos que, en su minuciosa resea ele mll(hils definicio-
nes de b dcmocracta, Collicr y l.evit sky (1997 433) lleguen '1 la conclusin ele que "hay
discrepancias en cuant o n los .uributos necesarios pilril que la definicin [de la de mocrnciu]
sea aceptable"
70
- ~ . ~ ..",.,..
"j'
:--r
;;"
L1ISl1n<lllllL1S Crrurus dCI110U";HILaS ,1 b dc morr.u i.i
mcn hacia el estado. En otros trabajos')' sostengo que es errneo concebir
al estado slo como un conjunto de burocracias: el estado incluye tam-
bin el sistema legal, que promulga reglas de diverso tipo y normalmente
las respalda con su supremaca de coercin en el territorio que abarca. 131
Este sistema legal circunda jurdicamente y constituye en tanto sujetos
legales a los individuos que se encuentran en el territorio sobre el cual
ese sistema pretende jurisdiccin. De esto sigue que el sistema legal y
algunas Instituciones relevantes del estado sostienen la apuesta democr-
tica, un rgimen basado en elecciones limpias e institucionalizadas. y sus
libertades concomitantes En la medida que esto ocurre, ese estado in-
cluye en s mismo una dimensin muy importante ele dernocraucidnd.
Ella es un atributo elel estado, no slo del rgimen, en tanto promulga y
sustenta las reglas legales relativas a la existencia y persistencia de un
rgimen democrtico. 135
Pero debemos continuar esta, admito, complicada exploracin. Co-
ment la diferencia entre el derecho a una informacin libre y pluralisia
y otros derechos, tales como los de expresin y asociacin Por ser de uso
corriente, emplear ahora la distincin entre derechos positivos y negati-
vos, aunque ha sido convincentemente criticada por varios autores. D
Pero lo hago porque es heursticamente til, sobre todo para advertir
que, al contrario de 10 que suele suponerse, no todas las libertades pol-
ticas son negativas. Hayal menos un derecho, implcito en ellas, que es
positivo: el de acceso expeditivo y ecunime a los tribunales de justicia
Este es un derecho positivo, pues entraa la expectativa de que ciertos
'" Examino esta cuestin en O'Donnell 1993 y 2002b. (El primer texto refcndo, "Acerca
del estado, la democrarizncin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva launon-
mcricana con referencia J pases poscornunistas", fue rcirnpre so como Capuu!o IX en
O'Donnell1997a. El segundo texto referido fue incluido como Capitulo V de est libro. As
mismo, el lector puede remitirse a O'Donnell 2002c IN. de la E.J).
11' Un autor que tiene conciencia de que el sistema jurdico constituye una dimensin
inmnseca del estado lo dice adecuadnmcnte "El estado es tambin, J travs de 1:1 ley, una
forma de organizacin social, )' como tal no puede disor.trselo de la sociedad 111 de 1:15
relaciones sociales subyacentes" (Bobbo 1989: 47).
1" Para un examen ms dernllndo ver O'Donnell 2002b. (El tCXlO referido fue incluido
como Captulo V en este libro. Asimismo, el lector puede remitirse a O'Donnell 2004,
Captulo VI de este volumen, donde el JUIOr desarrolla este argumento. que en su formula-
cin aqu expresada considera insuficiente. En dicho cnpitulo el lector podr cncorurar una
definicin del estado democrtico de derecho)' una enumeracin de sus dimensiones
iNdelaE))
1\" Vel en especial las criticas de Shue 1996 y Holmcs )' Sunstein 1999; ver nsnmsmo Raz
1986, Skinner 19fH )' Taylor 1985a.
7l
CAl). I Ic orn ) POllIC,\ L"1)Il1P,lr<ILb
agentes del estado emprendern, en caso de ser legalmente apropiado,
acciones tendientes a la protecCin de las mencionadas libertades. m La
negacin de este derecho implicara que esas libertades corren serio nes-
go de volverse puramente nominales. Advirtase que con esta aseveracin
hemos vuelto a encontrarnos con el estado como sistema legal que pro-
mulga y sustenta ciertas libertades que -a pesar de ser ultimamente inde-
cdblcs- son componentes bsicos de un rgimen democrtico. As pues,
adems de las normas legales ya comentadas, hemos identificado ciertas
instituciones del estado, al menos los tribunales de justicia, como ele-
mentos necesarios para el funcionamiento y persistencia de un rgimen
democrtico.
Podemos ahora completar el cuadro del sistema legal: no se trata de
un mero agregado de" normas, sino propiamente de un sistema, consis-
tente en el complejo entrelazamiento de redes de reglas legales y de ins-
tituciones estatales reguladas por esas reglas. A su vez, una especie de
este gnero, el sistema legal democrtico, no slo promulga y sustenta,
como ya indiqu, los derechos y libertades correspondientes a un rgi-
men democrtico, sino que adems presenta otra caracterstica: no hay
en el estado, el rgimen ni el gobierno (ni en la SOCiedad) ningn poder
que sea de legiblls solutlls, o sea que pueda declararse por encima del siste-
ma legal o exento de las obligaciones que ste determina. En un sistema
legal democrtico ningn poder escapa de estar sometido a la autoridad
legal de otros poderes.I " Un sistema legal de este tipo "cierra", en el
sentido de que nadie, por ms encumbrada que sea su posicin, est por
encima o ms all de sus reglas. 139
117 Sobre este punto ver Fbre 1998.
"" i\\gunos rconcos alemanes (especialmente Prcuss 1996.1 y Habermas 1988) han deno-
minado a esto la "mdispombtlidad" del sistema legal para los gobcrnantes. En O'Donne\l
2002b examino esta cuestin bajo el rubro de acwuntGbility horizontal. Esta caracterstica
est mumamcntc ligada a la vigencia de los derechos y lihcrtades dc un rgimen dernocr-
tico; ele lo contraro, cxistinan podercs ltimamente incontrolables que podran cancelar
discrecionellmente tales derechos y hbcrtaclcs. Este tema se abre cn inrere sarucs ramificacio-
nes que no puedo seguir aqu; por otro lado, estoy sosbyJndo el hecho, no dnectamente
relevante para mi presentc .mlisis, de que en ciertos paises este "cierre" del sistema legal se
alcanz en democracias no incluyentes. (El texto rdcrido de UOonnell fue incluido como
Capuulo V ele este libro iN. de la E.l).
1\0 Ver sobre este tema los slg\\1cntes autores, cuyas perspectivas son diversas pero coinci-
dentes en este aspecto: Alchourron y Bulygin 1971, Fuller 19H1, Habenni1s 1996, Han
1961, lngram 1985 y Kclsen 19-+5 Para ebboracein de mis propios puntos ele vista, ver
O'Oonne1\ 2002b (Ver nota ele la editora prcccdcrue sobre O'Donnc1\ 2002b [N. de la El).
72

.-.
{
el illl.lS L\cllllKL1ILl<\S <\ la dunocrdLld
Hemos llegado a otra conclusin, Antes indiqu que la democracia
poltica tiene dos caractersticas especficas, no compartidas por ningn
ot ro rgimen: elecciones limpias e inst iiucionalizadas y una apuesta in-
cluyente y universalista. Acabamos de ver que a esto hay que agregar otras
dos caractersticas especficas: una, por implicacin lgica de la defini-
cin de un rgimen democrtico, un sistema legal que promulga y res-
palda la vigencia efectiva de los derechos y libertades necesarios para la
existencia y perduracin de ese rgimen; y otra, el "cierre" de ese sistema
legal de modo que nadie es de legibllS SOllttllS.
14o
La diferencia reside en
que las dos primeras caractersticas corresponden al nivel del rgimen,
en tanto que las dos que acabo de explicitar corresponden al nivel del
estado, sobre todo de su sistema legal. Queda por lo tanto claro, espero,
que centrarse de modo exclusivo en el rgimen es insuficiente para ca-
racterizar adecuadamente la democracia, an si queremos limitar la con-
ceptualizacin de la misma al plano, a su vez restrictivamente definido,
de lo poltico. Resumo estas conclusiones en la siguiente proposicin:
13, Lademocracw poltica tiene cuotro caractclticas especJicas queladijClcn-
ciall detodos los demstipOS polticos. 1) elecciones limpias e il1Stitucionalizadas; 2)
W1Q apuesta incluyente y llniversalista; J) un sistema legal quepromulga y respalda
-al menos- los derechos y libertades incluidos en ladefinicin deun rgimen demo- '
crtico; y 4) W1 sistemalegal que excluyelaposibilidad de de legibus solutus, Las
dos primeras caractersticas corresponden al rgimen, lalacera y lacuartaal esta-
do, en especial el sistemalegal queespartedel mismo.
Otro aspecto de un sistema legal es su efectividad (o, segn la termi-
nologa empleada por algunos autores, su validez), vale decir el grado en
que efectivamente ordena las relaciones sociales,' La efectividad de un
sistema legal es funcin de su erurelazamiento. En un nivel que podra-
mos llamar vertical, el caso de un juez, digamos, que debe resolver un
asunto criminal, su autoridad sera nula si no fuera acompaada en di-
versas etapas del proceso por la polica, los fiscales, defensores, ctc., as
como eventualmente por tribunales superiores y el sistema carcelario.!"
Hl' En todos los otros tipos de rgImen poltico, siempre hay alguien (un dictador, un rey, un
partido de vanguardia, unajunta miluar, una teocracia etc.) que puede anular o suspender
las reglas legel\es existentes, incluidas las que regulan su propia autoridad.
, El autor retoma el anlisis de la eecuvidad del sistema legal en O'Oonnell 2004, Capitulo
VI de este volumen, COlTlO un indicador del grado ele dcrnocraticidad existente [N. de la E.].
l" Volviendo a una comparacin contrastante, los captulos de Chcvigny (sobre la po!:cia),
13roc\y (sobre el sistema carcelario) y Garro y Correa Suul (ambos sobre el acceso a los
tribunales) del hbro de Mnucz , O'Oonnell y Pmhciro 2002, dCI11Ucstri111 concluyentcmcn-
te que en Amenca Latina este cntrelazanucnto es irucrrumprdo en reiteradas ocnsioncs y, en
consecuencia, con igual reucracin la ley se torna ineficaz, ver tambin Domingo Villeg'1s 1999.
n
I
t
1"
I
C.\P I "kl1r; dCll1Cr.ltll"'-1 )' plllilil,\ . cunp.u.ul.t
Horizontalmente, ya he apuntado que, en lo que f(:'speela a las relaciones
internas al rgllnen y al estado, un sistema legal democrtico Implica que
ningn funrronario pblico puede escapar del control de la legalidad ele
sus acciones (y a veces omisiones), tal como son definidas por otras ins-
tituciones pblicas legalmente habilitadas para ejercer los respecuvos
controles.' En ambas dimensiones. la vertical y la horizontal, el sistema
legal de un rgimen clemocr.iuco presupone lo que Linz.y Siepan 112 han
denominado un "estado efectivo"; en mis trminos, no es slo cuestin
de legislacin adecuada, sino tambin de que haya una vasta y compleja
red de instituciones estatales que operan, en general, con vistas a asegu-
rar la efectividad de un sistema legal que es democrtico en el sentido ya
definido. Como veremos. la debilidad de este tipo de estado es uno
de los rasgos ms desconcertantes y perturbadores de muchas demo-
cracias nuevas.
1.13 Una mirada al contexto social
Una vez examinado el sistema legal, pasamos a la libertad de informa-
cin. Seal que ste no es un derecho positivo ni negativo, sino un dato
social, una caracterstica del contexto social, independiente de la volun-
tad de cada individuo. La libertad de informacin es un rasgo general
beneficioso de la sociedad, un bien pblico que como tal es indivisible y
no excluible. l,+)
Como muestra la enorme atencin que se le presta en la teora y la
prctica Jurdica, la libertad de informacin y otras libertades emparen-
tadas con ella (incluso la de expresin) son relevantes en prcticamente
todos los espacios sociales, incluyendo a, pero mucho ms all de, el
rgimen .I-l' Para ser efectiva, esta libertad presupone tanto un contexto
social que sea razonablemente plurnlista y tolerante, como un sistema
legal que la respalde. SI coincidimos en que la libertad de informacin es
'Al respecto, el lector puede remiurse a l)'Donncll1998 y 2001, Captulos JI y [[\ respecu-
v.unentc del presente libre, donde el autor desarrolla el concepto ele <lCCOlll1lolJilily horizon-
tal y analiza su debilidad en muchos pe1lSes de Amrica Launa IN. ele la E.].
1'2 l.mz y Siep.m 1996: 37
l.' Ver Raz 1986 Y1994, pena un excelcnre aneihsis de esta libertad como bien pblico que
cararreriza el contexto social general.
IH En realidad la definicin de Dahl (nora al pie n" 42 en este texto) habla de libertad de
acceso a la informacin: pero para que cxisu. esla hbc riad de acceso, la informacin tiene
quc ser difundida libremente: como alurna el propIO Dahl (1989: 22 ), elebe hubcr "fuen-
tes altrrnauvas ele informacin protegidas fwr las leyes"
74
.'
I'Bi.
k
Crl1Ci.1S dcmotr.u uas a L.1 dCI110lTi.lL'Ii.l
una de las libertades concomitantes necesarias de un rgimen democrti-
co, nuevamente hemos ido ms all del nivel del rgimen hasta internar-
nos no ya slo en el estado y su sistema legal, sino tambin en ciertos
rasgos del contexto socia] general. En este sentido, el tema de la demo-
cracia, an el del rgimen democrtico, atae no slo al estado sino tam-
bin a -al menos- algunas caractersticas de la sociedad en general :'
Debido a estas conexiones, nos encontramos con otro problema de
lmites: es tambin indecidible dnde y sobre la base de qu cruerios
tericos, trazar una clara y slida lnea demarcatoria entre ciertos aspec-
tos de la libertad de informacin relevantes para la democracia poltica y
otros que no lo son. Por ejemplo, en un caso dado puede existir activo
debate acerca de cuestiones polticas, pero estas cuestiones pueden haber
sido estrechamente definidas. Si se censurara el debate pblico sobre
cuestiones de gnero o de diversidad sexual, o si se prohibiera el acceso
a los medios de comunicacin a grupos que promueven la reforma agra-
ria, tendramos serias dudas en afirmar que dicha libertad existe en gra-
do suficiente como para calificar como democrtico el rgimen respecti-
vo. Por otro lado, hasta hace no mucho tiempo estas restricciones no eran
consideradas problemticas en el Noroeste. Como vimos en el caso de los
problemas de lmites relativos a otras libertades, tambin este tema pre-
senta una difcil cuestin comparativa: sera terica y norrnativarnente
justo aplicar a las nuevas democracias los criterios que hoy los pases del
Noroeste aplican a s mismos, o tendramos que aceptar criterios ms
restrictivos, como los empleados por estos pases dcadas atrs, o acaso
habra an otros criterios? No puedo resolver esta cuestin en el presente
texto; slo sealo que al plantearla estamos aludiendo a cierto grado o
condicin de dernocraricidad del contexto social general, no slo del
rgimen y del estado. Me parece, al menos, vlido afirmar que los pases
en los que grupos y movimientos como los que acabo de mencionar pue-
den libremente expresar sus opiniones y acceder a los medios de comu-
nicacin son ms democrticos que los pases en los que esto no sucede.
Esto, insisto, se refiere fundamentalmente al contexto social general, no
al rgimen ni al estado.
. En O'Donnell 2004, Capitulo VI de este libro, el autor consielera al entorno social como
una dimensin que permite evaluar el grado ele desarrollo del estado democrtico de
derecho. Para una descripcin ms amplia cle esta dimensin, ver ODonnel1 2003a IN. ele
la El
75
CAP. 1 Teori" dCI1ll1U.lLIl" y pol uc.i cornp.uad.i
Incluyo ahora algunas proposiciones
] 4. Enlas definiciones realista<; de ladenlOuocia, las libntndes concomitantes
de las elccciones limpias se considemn "polticas" en virtud de UM operacin de
Cldopcin y promocin de libertades queoriginaJiamentesonclsicos dcrcchos civi-
les. Si bien estoestil pam caracteriza r H/l rgimen democnHico, complica an ms
los noblcmas de lmites de estas libertades polticasy su consecuente cai'ctcr
indecidible.
145
15. Cuando seexaminan las libertCldes enumemdas pOI' Dahl, y con I11Clyor o
menor detCIlle porotros cutores, ellm resultCln serde difuente nClturCl!ezCl. AlgunClS
sonderechos positivos depClrticipClcin en elecciones limpiCls. OtI"aS, como lalibertad
de expresin y deClsociacin, sonconsideradas cQJ11Iinmente comoderechos negati-
vos, aunque suefectividad implica al menos un derecho positivo: elacceso expeditivo
y ecunimea los tribunales dejllsticia. Por ltimo, lalibertad deinformacin y, por
implicacin deestalibatad, uncontexto social mzonablcmente plumlistay tolelCln-
te no son un derecho positivo ni negativo, sino H/1 bien pblico que caracterlza el
contextosociClI general.
Cuarta digresin comparativa
He analizado las libertades enumeradas por diversas definiciones de la
democracia y sealado los problemas de lmites que ellas presentan. Esto
requiere un examen ms detallado que comienzo trayendo a colacin
situaciones que hoy da son raras en el Noroeste, pero frecuentes y difun-
didas en muchas democracias nuevas. En estas, por definicin, existen
elecciones limpias e institucionalizadas as como ciertas libertades polti-
cas. Sin embargo, no rigen otras importantes libertades y garantas, in-
cluidas las que forman parte del repertorio clsico de los derechos civi-
les. Me refiero a situaciones en las que las mujeres o diversos grupos
minoritarios son discriminados aunque el texto de la ley lo prohiba; en
que se niega, dejure o defClcto, el derecho de sindicalizacin a trabajadores
o campesinos; en que la polica y varios grupos mafiosos violan recurren-
temente derechos de los pobres o de grupos discriminados; en que el
acceso a la justicia es muy sesgado, etc.
14
Estos grupos gozan -si es que el
caso en cuestin califica verdaderamente como un rgimen clemocn1tlCo-
de los derechos polticos que corresponden a ese rgimen, pero sus dere-
In Recoldemos empero que, como ya CSLO no desmerece la utihdad de cnuruc-
r;1I" esas libcrtades pOlllC'15.
t t Ver Ml1dez, O'Donnell)' Pmhciro 2002, p'1I"a un invenl,nio)' anlisis b'lslante mmucio-
so (y dcsolador) de estos y otros problemas afines en la Amrica Launa
76

:>


,\ 1<1 dl'nhlll,lLl,\
chos civiles estn severamente menoscabados. Los miembros ele estos gru-
pos son ciudadanos polticos, pero tienen, en el mejor de los casos, una
ciudadana civil truncada o intermitente' El hecho descarnado, sufi-
cientemente importante como para considerarlo algo ms que una obser-
vacin ajena a la teora, es que en muchas democracias viejas y nuevas,
del Sur y del Este, los individuos que padecen cercenamientos de su
ciudadana civil constituyen una gran proporcin ele la poblacin del
pas correspondiente, si no la mayora.
Esta es una diferencia fundamental con respecto a los pases origina-
rios donde, como vimos, en la mayor parte de los casos los derechos de la
ciudadana civil tuvieron extensa y elaborada implantacin antes de que
se adoptara la apuesta democrtica, y donde ms tarde se extendieron
esos derechos civiles y se promulgaron nuevos derechos sociales. Esta
diferencia se vincula estrechamente con otra. Coment que en los pases
originarios el proceso de formacin del estado y surgimiento del capita-
lismo ya haba sido emprendido con xito -en general, y con excepcio-
nes cuya significacin empalidece si se la compara con la historia de
muchas democracias nuevas- antes de la adopcin de la apuesta demo-
crtica incluyente. En estos pases, el xito de la formacin elel estado y
de la expansin del capitalismo implic que en prcticamente todo el
territorio de cada estado (con la excepcin ya anotada elel sur de los
Estados Unidos) rigiera un sistema legal basado en la concepcin de la
agencia individual. En cambio, en muchos pases del Este y el Sur esos
procesos de homogeneizacin social, econmica y legal ocurrieron esca-
samente. En no pocos de estos casos su geografa incluye agudas des-
igualdades sociales, as como regiones en las que el sistema legal promul-
gado por el estado tiene escasa vigencia. Este no es slo un problema de
las zonas rurales; tambin existe en muchas ciudades, en cuya periferia
(y, para ciertos sectores discriminados, en toda su extensin) hay una
endeble legalidad estatal. 147 Estas "zonas marrones" crecieron, en lugar
, Para un anlisis del concepto de ciudadana de baja intensidad ver O'Donnell 1993,
"Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva
launoamercana con referencia a pases poscomunisias", reimpreso como Capulo IX en
O'Donncll 1997a IN de la s.t.
1<7 Hablo de una "legalidad efectiva del estado" porque estas "zonas marrones" (definidas
en O'Donne ll 1993) son sistemas de dominacin de base te rrito nal en los que existen otros
sistemas incluso de tipo mafioso, que se entrelazan cornplcjarneruc con Iegahdad
del estado. Algunas de estas regiones pueden abarcar hasta 70.000 kilmetros cuadrados,
como sucede en Brasil (crnica en la revista Veja, 1994, donde se informa acerca de una
zona del Estado de Pernambuco conocida con el sigmlic.iuvo rotulo de "Polgono de la
Marihuana"). Pueden hallarse exmenes de estas cuestiones en Holston 1991, Pasara 1998
77

" ,,'
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I
'It
11,
C,-\P 1 Trori.. dr mocr.uua )
ele disminuir, en los ltimos veinte :\110S, a menudo cuando ya se haba
instaurado un rgimen de mocrtico.
Otra manera ele mirar el mismo problema es considerar la forma muy
desigual en que se expandi el capitalismo en estos pases. En ellos existe
una compleja mezcla ele relaciones entre capital y uuhajo, en particular
enormes y crecientes mercados informales que no slo son el lugar ele
una profunda pobreza sino tambin ele relaciones sociales proiocapita-
listas, y aun serviles.':" Debemos tener en cuenta adems que mucha de
esta gente vive en tal pobreza que su preocupacin excluyente no puede
sino ser la supervivencia; no tienen la oportunidad, los recursos materia-
les, la educacin, el tiempo o la energa para hacer mucho ms, Estas
carencias hablan ele una pobreza material, en tanto que las antes enume-
radas se refieren a una pobreza legal. La pobreza material y legal es la
condicin de buena parte de la poblacin ele las elemocracias viejas y
nuevas, del Este y del Sur.
Hay que preguntarse si estos hechos son o no pertinentes para una
teora de la democracia, al menos para una que pretende incluir casos
donde imperan condiciones como las que acabo de esbozar. Algunos
observadores, especialmente en pases que sufren esta clase de problema,
sostienen que stos demuestran que la democracia es una mera fachada
para enmascarar enormes desigualdades e injusticias; sta es una de las
razones de la proliferacin de adjetivos y calificativos documentados por
Collier y Levitsky!". Para alguien como yo, que cree que, pese a sus limi-
taciones, la democracia poltica es un valioso logro, estas opiniones son
preocupantes Tambin es preocupante comprobar que en muchos pai-
ses, gobiernos democrticamente elegidos han sido incapaces de mejorar
esta situacin moralmente repugnante, y aun a veces la empeoraron. Por
otro lado, ante la pregunta sobre la relevancia de esta situacin otros
y O'Oonnell 1993 Alain Touraine ha Insistido en varias de sus obras (especialmente 1988)
sobre estas caractersticas de Amrica Latina, (Ver nota de la editora precedente sobre el
texto de O'Oonnell 1993 IN. de la E J).
1" Se ha estimado que comienzos de la dcada de los noventa, el <f 1% de la poblacin
urbana econmicamente activa de Amrica Latina pcrtcnecta al mercado informal Este no
es un fenmeno temporano; Portes y Schaufflcr (1993: 121) afirman que el sector informal
"no ha disminuido en muchos paises CL1n el aumento de la industrializacin, sino que se
m.mi uvo constante o incluso aument su proporcin de la [uerz.i laboral. [... 1Al contrario
de lo OClU rido en los p.uses avanzados, el empleo por cuenta propia no disuunuy con la
indusmahzncin sino que permaneci esencialmente constante durante este perodo de
treinta ai1L1S 11950-1980)" Sobre esie tema Yconexos ver tambin A1timir 1998, Rakowski
I99<f, Robcrts 1994 YTokman 1992, 1994
Hy Collier YLcviisky 1997
78
;1:
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-


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Disou.uum. Crllt<'15 dc mocrauc.is a la dcmoc r.u.ra
r;'_J.. " .
observadores responden con un "no" tajante la teora de la democracia
debe estar referida al rgimen, y el rgimen consiste en instituciones que
el anlisis debe separar cuidadosamente ele variables legales, sociales y
econmicas. En todo caso, dicen, hay que dejar que se ocupen de esas
condiciones los especialistas respectivos, e idelogos y moralistas de
toda laya,
El ntimo nexo que he trazado entre los derechos polticos, civiles y
sociales, as como su comn sustento en las concepciones de la agencia y
del tratamiento equitativo que sta demanda, muestran que esta posicin
es insostenible, Contra ella, creo que hayal menos dos problemas que la
teora democrtica debe abordar frontalmente, Uno es, simple pero trgi-
camente, el de millones de individuos cuyo desarrollo fsico e intelectual
es cruelmente atrofiado por la desnutricin y las enfermedades tpicas de
la extrema pobreza. 150 El otro es el problema de vivir bajo el temor cons-
tante a la violencia, sobre el cual tan elocuentemente ha escrito Shklar,!"
que en estos pases atormenta a muchos, en especial a los habitantes de
"zonas marrones" y/o miembros de grupos discriminados, Salvo en el
caso de individuos realmente excepcionales, ambos problemas, el de la
miseria y el del temor constante, impden la existencia o ejercicio de
aspectos bsicos de la agencia, incluida la disponibilidad de una gama
de opciones mnimamente coherente con ella; esa es "la vida de opciones
forzadas" que Raz considera intrnsecamente opuesta a la agencia. Estas
cuestiones son soslayadas por la mayora de las temas de la democracia, 152
1'0 Entre otras fuentes, ver los abundantes datos y excelente anlisis de Oasgupta (1993),
quien concluye: "Suele decirse que aun cuando una persona carezca de bienes materiales,
posee un bien inalienable, que es SUfUU2<l de u'aba),), He demostrado que esto es falso. [... 1
La conversin de la fuerza de trabajo potencial en un poder efectivo puede hacerse SI la
persona tiene los medios para ello, no de otro modo, Y entre los medios indispensables
estn la nutricin y cl cuidado de la salud" [bastardillas en el original]. Sobre este tema ver
tambin las obras, merecidamente influyentes, de Sen, en especial 1992 y 1993. Para datos
y anlisis relativos a Amrica Latina, ver Born 1995 y, desde un punto de vista mdico-
biolgico, Banell y A. O'Donnell 2000. Acerca de la Argentina, ver Stillwaggon 1998. El
libro de Scheper-Hughes 1992 es un estudio antropolgico que descnbe en detalle las
devastadoras consecuencias, tanto fsicas como psicolgicas, provocadas por la pobreza
extrema en una ciudad brasilea
"1 Shklar 1989.
'" Esto no es valido para todas las corrientes de la teora democrauca. Sin embargo, segn
mis conocuuentos las obras que toman en cuenta la pobreza extrema de gran parte de la
poblacin de un pas no van mucho ms all de su denuncia, a menudo acompanada de la
negacin lisa y llana de la democraticidad del rgimen. (El inters del autor por las condi-
ciones que hacen posible la existencia de una gama de opciones inherentes a la idea ele
agencia en el marco de la esfera poltica es abordado especficamente en O'Oonne11 2004,
Capitulo VI de este libro. Para una ampliacin de este tema ver O'Oonnell 2003a IN. de la EJ)
79
CAP 1. TCOr<l t1l'llHKJ"jL1L-,1 ) pOlllC<l COl11l'<H.H..l.l
Pero en la medida en que democracia implica agencia, y que sta
carece virtualmente de sentido sin un gracia mnimo razonable de reales
opciones, no entiendo cmo esas cuestiones pueden ser ignoradas o,
para decirlo de otra manera, expulsadas del mbito propio de la teora
democrtica. Al menos, ya vimos que no hay razones lgicas, jurdicas o
histricas para desprender la agencIa y sus opciones en el plano poltico,
de la agencia en lo civil y lo social. Que, en general, la extrema pobreza y
el temor constante no sean problemas que afectan seriamente a los pases
originarios no es buena razn para soslayarlos en las nuevas democracias.
En stas, queda por investigar un tema decisivo: en qu medida y en qu
condiciones los pobres y los discriminados pueden usar las libertades
polticas de un rgimen democrtico como plataforma de proteccin y
potenciacin para luchar exitosamente por la ampliacin de sus dere-
chos civiles y sociales. m
1.14 Algunas proposiciones finales
Aunque preliminar, hemos realizado una larga y compleja incursin en
el campo de la teora democrtica. Como he dejado una serie de tpicos
pendientes de futura discusin y, sobre todo, porque la ampliacin que
propongo del mbito de la teora democrtica contradice buena parte de
la bibliografa, puede ser conveniente que resuma en algunas proposicio-
nes el territorio que hemos recorrido.
16. Aceptando el usocorriente, la existencia de un rgimen democrtico puede
bastar (atUlqlle meton[micamente) paracalificar a un pas como democrtico, aun-
que en el mismoexistan serias deficiencias en loque se refiere a la efectividadde
varios derechos civiles y sociales.
17. Un rgimen democrtico presupone un estado queacotaterritorialmente a
los quesonciudadanos polticos, es decil; los portadores de los derechos y obligacio-
nes incluielos en ese rgimen. Tambin presupone un sistemalegal que, a pesar de
sus eventuales dtficiencias en otros respectos, pmmulgay respalda efectivamente
los derechos positivos de votary serelegido, ascomo las libertades "polticas" inclui-
das en/a definicin de dicho 'gimen.
18. Sinembw'go, elcaricter ltimamenteindecidible deesas libertades entlaJla
que, an al nivel del rgimen y sin todava considerar otros niveles relevantes, salvo
'" Para algunas especulaciones en torno de este lema, ver O'Oonne\l 1998. La abundante,
variada y desigual bibliografa sobre los movimientos sociales gener'lda por las transiciones
desde un rgnnen nutoruario contienen rica inlonuacin sobre este punto. Pero no conoz-
co estudios que se hayan centrado concretamente en la cuestin que aqu planteo. (El texto
de O'Donncl l rcfendo Iuc incluido como Captulo 11 de este volumen IN. de la E.I).
80
::,.::.
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Crllll,\S tlC\lh)lr,llIL<h ,1 \.1 dCllllK"lc\('I.l
casos clor([mente coiocao: en los de plenovigel1cio o completa I1c,g(lcil1 de
dclws !iI)(' /ladcs, SL1Ip,i re n inCl'lloblementedislll1tm acerw del curecter denlOud{/-
ca o noele los respectivos casos.
] 9. Si,guiendo (11 nIvel del rgimen, un (1110 grado de vigencia de los derechos y
libertades incluidos en e/mismo,junto con l1ledidas queC1Umentan, porun lado, las
posibilidwlcs departiCipacin de los (as) cillc!adwlOs(as) y, pore!otro, latransparen-
ciay accountability de los gobernantes,justificunjuicios acerca de/mayor o me-
nor gradode democratizacin polit ica de cadacaso
20. Ms alldel rgimen, diversas caractersticas de/ estado(especial perono
exclusivamente de su sistema legal) y del contextoSOCIal generaljustificanjuiclOs
acerca de/mayor o menor gradode democratizaCln civil y social decadacaso.
21. La concepcin del ser humano corno agente vinculo' indisolublemente los
diversos Illve/es mencionados en las precedentes proposiciones. La mismaconcep-
cin sustenta la relevancia de todos estos niveles para la teorademocrtica, en
especial debido a queesaconcepcin es tejida porel sistema legal en todos los lugares
de lasociedad, incluidosu rgimenpolitico.
l.15 Hacia futuras indagaciones
Hay un tema al que apenas he aludido, porque es demasiado importante
y compleja como para discutirlo en el presente texto. Quiero, sin ernbar-
go, tal como hice con otros temas, dejar aqu un mojn que seala futu-
ras indagaciones. El tema es que, exactamente tal como vimos con ciertas
libertades y derechos, la cuestin de qu opciones realmente habilitan la
agencia es ndecidible.' Dnde y en base a qu criterios podramos tra-
zar una firme y clara lnea a partir de la cual sera posible afirmar que la
agencia tiene condiciones reales y efectivas de existir para cada uno?
Podemos -pero, nuevamente, slo inductivamente- establecer condicio-
nes de tal privacin que con alta probabilidad truncan la agencia de los
que la sufren. Pero esta determinacin es puramente negativa: no nos
dice en qu punto las opciones de la agencia han sido positivamente
satisfechas. Adems, y tal como vimos ocurri con diversos derechos y
libertades, los criterios potencialmente relevantes hall sufrido importan-
tes cambios a lo largo del tiempo, tanto en los pases del Noroeste como
en los restantes.
. Al respecto, el autor aV.1I1za en O'Donncll 2004, Capitulo VI de este libro, sobre ['15
dimensiones del estado de mocratico de derecho a tener en cucrun para evaluar b cfeCli\'I-
ciad de la agenci'l en b esfera polrica. Para un an<lisis ms extenso, ver tambicn O'Donnell
2003,1 IN de 13 El
81
C.\IJ I t"CtHla dcmo. r.unn ) polun n lllJllpar,llLt
En sntesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre
si y con la cuestin de la agencia. Esto puede molestar a una mentalidad
geomtrica, que posiblemente tratar de tapar la cap de Pan dora me-
diante la reduccin del tema de la democracia al nivel, por lo dems
estrechamente definido, del rgimen. Por mi parte, creo que esas co-
nexiones dan a la democracia su peculiar dinmica y apertura histrica.
La ndecidibilidad de las libertades polticas, la siempre posible expan-
sin o retraccin de stas y de los derechos civiles y sociales y, en el
fondo, subyacendo a rodas las anteriores, la cuestin tambin inclecidi-
ble de las opciones de la agencia generan el terreno donde, en democra-
cia, la competicin poltica ocurre y seguir ocurriendo. Es cierto -e
importante- recordar que muchas de las reglas que regulan esa competi-
cin son provistas por el rgimen. Pero es tambin cierto que las luchas
por expandir y limitar derechos, asi como para decidir si va a haber o
no, yen qu grados ya qu costo, pol icas que apunten a habilitar las
opciones de agencia, ocurren tanto dentro como mucho ms all del
rgimen. En este sentido, algo que seal al pasar al comienzo de este
texto adquiere relevancia: la asignacin unive r sali sta de libertades
polticas), la apuesta incluyente generan al menos el germen de una
esfera pblica. Esta esfera, basada en los mutuos reconocimientos que
el sistema legal demanda de todos, al menos en su condicin de ciu-
dadanos polticos, y conectada con diversos planos de lucha poltica
y social, puede ser una til base para luchas por la expansin de la
ciudadana civil y social
1.16 Coda
En este texto me he ocupado de varios aspectos contenidos en, o impli-
cados por, algunas definiciones de la democracia, en especial las realis-
tas, con las que coincido en trminos generales, aunque me pareci ne-
cesario precisar algunos aspectos de las mismas. Al proponer una defini-
cin realista y restringida de un rgimen democrtico examin las impli-
caciones lgicas y algunas consecuencias empricas de sus atributos, y
seal algunos aspectos que desbordan en cuestiones ms amplias y en
rigor indecidibles. Analic esos aspectos primero en relacin con el rgi-
men, luego, de manera muy sumaria, en relacin a ciertas cuestiones
morales, ms adelante con referencia al estado (en especial el sistema
legal) y finalmente con respecto a ciertas caractersticas del contexto so-
cial general Durante estas exploraciones descubrimos su nexo comn y
[undante, la concepcin del ser humano como un agente.
82
Cruic.is a L\ dt.'11H
1
l "r.l l "l a
En la Introduccin advert que en el presente texto estas conexiones
son mojones que scalan temas a perseguir en el futuro por m y, eSpefl),
por otros. Me guslJra creer que, apoyndonos en el terreno conceptual
provisto por una definicin realista y restringida del rgimen dcmocrau-
CO,I'1 esos mojones quiz marquen el camino a travs del cual podra
expandirse una teora de la democracia que, a pesar de las di ficultadcs
con que esa expansin la confronta, sea tericamente disciplinacla. Creo
que esta expansin es indispensable tanto para la teora dernocrt icn ::t
secas como par::t orientar la enorme ::tgenda de 1l1\'estig;ciones que an
tiene pendiente el estudio comparativo de la democracia.
Entretanto, tal vez pueda sintetizar buena parte de mi ,1rgument::tcin
recordando que el promontorio al que hemos llegado -una definicin
realista )' restringida de un rgimen democrtico- se aplica metonmica-
mente a pases enteros. Esto nos sugiere la importancia del rgimen), de
su definicin, pero tambin nos indica que varios importantes senderos
quedan por transitar.
l'j HJ)' otro amplio terna que no examino aqu. Como es obvio, el propio rgimen puede
democraliz.use mcdiarue medidas que aumenten 18 participacin ciudadana ast como la
t r.msparc ncia y accollllla!Jlily ele los gobernantes. Puede considerarse que este aspecto se
nhe rc el distintos gmdos (J lo largo del nempo y eru re diversos casos) de ckme)creUlzelCe)11
Ilt'/Uiul. Este es un terna importrmtc , pero en el presente artculo debo ornuirlo.
8)