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Una Espaa confusa en una Europa desorientada

Jos Ignacio Torreblanca - Poltica Exterior n133 - Enero / Febrero 2010 Director de la oficina de Madrid del European Council on Foreign Relations (www.ecfr.eu). http://www.politicaexterior.com/archives/6839 El actual periodo de transicin e incertidumbre en la UE abre una presidencia de gestin y no de grandes transformaciones. El G-20, la crisis financiera y el marasmo europeo obligan a Espaa a reflexionar sobre la necesidad de construir una presencia global propia. Espaa inicia su presidencia europea en un momento de mxima confusin. Esta confusin tiene tres polos motrices: el G-20, el marasmo europeo y la crisis econmica. Por un lado, todo lo relacionado con la participacin de Espaa en el G-20 ha hecho revivir las ansiedades sobre su posicin en el mundo que han dominado la accin exterior espaola durante los 30 aos transcurridos desde la transicin a la democracia. En este tiempo, la democracia espaola ha estado demasiado ocupada en gestionar su plena incorporacin a las instituciones internacionales, lograr el reconocimiento de sus aspiraciones y obtener una visibilidad acorde con su posicin. Por otro, la evolucin propia del proyecto poltico europeo, que ha llevado a la Unin Europea a 27 miembros, ha puesto en cuestin el crculo virtuoso orteguiano (Espaa es el problema, Europa la solucin) que hasta ahora haba dominado nuestra poltica exterior. Si ms Europa no necesariamente significa ms Espaa, el europesmo que ha guiado nuestra poltica durante los ltimos 25 aos ya no es la respuesta automtica a todo nuevo desafo. Ms bien al contrario, en el nuevo contexto resulta legtimo cuestionar, caso por caso, cunta Europa necesita Espaa para lograr sus fines. Las sucesivas ampliaciones de la UE han desencadenado una evidente dinmica renacionalizadora: para perplejidad de Espaa, Berln, Londres, Pars y Roma han puesto a Europa en segundo lugar de sus preferencias, afirmando sus deseos nacionales sin complejo alguno. Espaa, a su pesar, se ve obligada tambin a optar. Finalmente, la gravedad y la profundidad de la crisis econmica han erosionado la imagen exterior de Espaa, al poner en cuestin la narrativa de xito econmico que sta haba construido, lo que ineludiblemente limita su capacidad de liderazgo internacional. Queda pendiente, sin embargo, estimar el alcance de la crisis sobre nuestra capacidad de accin exterior. Si la crisis econmica es coyuntural y, como ocurriera en el pasado (1990-93), el ritmo de crecimiento se recupera en cuanto lo haga el ncleo de la economa europea, incluso de forma ms dinmica que ste, no sera necesario tomar decisiones de gran calado. Pero si la crisis es estructural, y Espaa se acaba enfrentando a una nueva dcada perdida, como ocurriera en 1974-84, sus opciones se estrecharn, obligando a una revisin en profundidad del marco de anlisis. De ah que la presidencia espaola de la UE, situada en la interseccin de estos tres problemas, se abra bajo el signo de la confusin. Confusin entre medios y fines, ya que, ms all de los eslganes habituales, es evidente la ausencia de una reflexin estratgica de carcter global sobre qu se quiere lograr en Europa y cmo se quiere hacer. Y confusin entre arenas y lgicas, por cuanto la presidencia europea

entremezcla de forma no muy clara prioridades polticas nacionales como el cambio de modelo productivo, la innovacin y la equidad, por un lado, y las prioridades europeas, que tienen una dimensin y ambicin distinta (mejorar los instrumentos de gobernanza econmica, regular los mercados financieros, salvaguardar el mercado interior, preservar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, PEC, y completar la extensin de la zona euro, entre otras). En dichas circunstancias, la presidencia espaola, por mucho que el presidente del gobierno se haya comprometido personalmente a imprimirle un carcter transformador, tendr que conformarse con ser una presidencia de gestin. Esto no supone ningn drama ni debe ser motivo de alarma: Espaa tiene sobrada experiencia poltica y administrativa para desempear con eficacia las tareas de coordinacin asociadas a la presidencia; adems, el momento poltico, internacional, europeo y nacional, es lo bastante malo como para aconsejar no tomar grandes decisiones. Claramente, Europa est en un momento de consolidacin, no en un momento transformador. Capear el temporal econmico, lograr un mnimo consenso interno y cumplir satisfactoriamente las obligaciones que impone la dinmica europea son objetivos suficientes y a la vez realistas. Y si todava existen fuerzas administrativas y capital poltico para algo ms, convendra dedicarlas a dos tareas: una, sentar las bases y los procesos que puedan generar y sostener algunas decisiones importantes en el futuro (en el mbito de la gobernanza econmica o la poltica de seguridad y defensa, por ejemplo); dos, almacenarlas para hacer frente a alguna crisis imprevista que pudiera afectar gravemente los intereses de la UE (en el mbito econmico y financiero, pero tambin en el mbito de la poltica exterior). Peso e influencia: el debate del G-20 La poltica exterior no es una poltica pblica ms: adems de, como el resto de las polticas pblicas, buscar la maximizacin de algn tipo de objetivo (econmico o de seguridad), est ntimamente vinculada con la identidad. Aunque rara vez explicitadas, las preguntas Quines somos? Qu queremos? y Con quin estamos dispuestos a lograrlo? subyacen siempre a la poltica exterior. Desde este punto de vista, la poltica exterior es accin exterior en tanto en cuanto proyecta sobre el entorno los valores e intereses de una comunidad poltica, pero esa proyeccin tiene a su vez un efecto constitutivo sobre esa misma comunidad poltica. Histricamente, los Estados modernos se han forjado en el entrecruzamiento de la guerra y el comercio con otros Estados. De forma similar, los debates identitarios que recorren cualquier sociedad contempornea son incomprensibles sin una mirada atenta al contexto internacional en que tienen lugar. Como la poltica exterior se presta bien a este tipo de lecturas, no es extrao que todo gobierno busque su momento histrico. Los gobiernos de Felipe Gonzlez (1982-96) hicieron de la adhesin a la entonces Comunidad Europea no slo el eje central de la poltica exterior socialista, sino uno vital para el propio proyecto socialista. De forma similar, los gobiernos de Jos Mara Aznar (1996-2004) afrontaron el acceso a la Unin Econmica y Monetaria (UEM) como una prioridad existencial, ante el cual todos los dems objetivos tuvieron rango secundario. Tanto Gonzlez como Aznar concibieron estos eventos como hitos histricos. Para Gonzlez, 1986 anclaba internacionalmente el xito de la transicin a la democracia, poniendo fin a dcadas de excepcionalidad

espaola y sentando las bases de la convergencia econmica con Europa. Para Aznar, el acceso de Espaa a la zona euro cerraba 100 aos de retraso econmico y un largo ciclo de decadencia iniciado con la guerra de Cuba (1898-1998), habiendo que retrotraerse a Carlos IV (segn la Fundacin FAES) para encontrar un momento lgido similar en la historia de Espaa. No obstante, pese a las similitudes, es posible percibir una evolucin entre ambos gobiernos. Para los socialistas, el factor internacional en general, y la variable europea en particular, encerraban una de las claves para desbloquear el llamado problema de Espaa (retraso econmico, aislamiento internacional, debilidad institucional, falta de cohesin social, fragmentacin territorial y polarizacin poltica). De forma muy similar a lo ocurrido en la Alemania Federal que naciera de la Ley Fundamental de Bonn, y frente al franquismo, que forj el nacionalismo espaol sobre la base de las diferencias con la Europa liberal, los gobiernos de Gonzlez pudieron dar luz a un nuevo nacionalismo espaol basado en el orgullo de la pertenencia a Europa. El nivel de compromiso de Espaa con Europa fue tal que, transcurrida slo una dcada desde la adhesin, en 1996, Espaa no pareca uno de los ltimos en llegar, sino un socio fundador. Sin embargo, ese Espaa en su sitio que proclamara Fernando Morn, tena puestas sus referencias en el pasado ms que en el futuro. Dicho de otra manera, se conformaba con liquidar el pasado y, aunque lleg a tiempo de disfrutar del xito, careci de tiempo para especular con el futuro. En el caso de Aznar, por el contrario, la situacin fue bien distinta, ya que una vez cumplido el objetivo histrico de la adhesin a la UE, la coincidencia de un momento de crecimiento econmico y de sbita internacionalizacin de la economa espaola abri de forma inesperada una serie de opciones que hasta ahora no haban estado al alcance de la mano. Si para Gonzlez la nica opcin era acercarse todo lo posible al eje franco-alemn, Aznar, con una predisposicin ideolgica distinta, pudo plantearse un contrapeso a dicho eje y, adems, hacerlo desde dos variantes: una, europea, construyendo una coalicin alternativa (liberal y perifrica, pero al fin y al cabo europesta); y otra ms global (aunque tambin, ms nacionalista), basada en el peso propio de Espaa y de su economa en el mundo en coalicin estratgica con Estados Unidos y Reino Unido. La primera opcin, que podramos describir como europesmo alternativo, fue la adoptada entre 1996 y 2001; la segunda, que aspir a una refundacin completa de la poltica exterior espaola (jugueteando incluso con la adhesin de Espaa al G-7), fue por la que se opt a partir del 11-S. La combinacin del xito econmico espaol a comienzos de la dcada pasada, un cierto euroescepticismo de origen thatcheriano en el Partido Popular, las psimas relaciones de Aznar con Jaques Chirac y Gerhard Schrder, el magnetistmo de Tony Blair y el 11 de septiembre de 2001 crearon el marco conceptual para que Aznar dejara de pensar la poltica exterior en europeo y comenzara a utilizar parmetros alternativos. El xito logrado al acceder a la unin monetaria, las buenas cifras de crecimiento econmico, la grave crisis italiana (que aliment la teora del sorpasso a Italia), los problemas econmicos de Francia y Alemania para contener el dficit pblico, junto al despliegue de las multinacionales espaolas por Amrica Latina pusieron delante del gobierno de Aznar una visin alternativa de la poltica exterior espaola a la practicada por Gonzlez. La crisis de Perejil con Marruecos (que supuso

un duro despertar para muchos respecto a las limitaciones de Europa en materia de poltica exterior) fue el catalizador de una serie de elementos que, como se ha dicho, ya estaban all. En el caso del actual gobierno de Jos Luis Rodrguez Zapatero, la reconceptualizacin ha sido ms compleja y la bsqueda de objetivos concretos de alcance histrico, por razones varias, algo ms difcil, frustrante e incompleta. En un primer momento, la retirada de las tropas de Irak y el referndum sobre la Constitucin Europea definieron una voluntad de volver a la poltica exterior de los gobiernos socialistas. Interpretando el giro de Aznar (en realidad, los dos giros de Aznar) como desviaciones (lase, errores) respecto a un modelo esencialmente vlido, Zapatero se plante como objetivo volver al corazn de Europa y centrar la poltica exterior en torno al ncleo europeo, la ortodoxia federalista y el eje franco-alemn. Pero como la primavera de 2005 dej claro, con los referendos negativos en Francia y Holanda, y posteriormente se confirm con la salida de Jacques Chirac y Gerhard Schrder, la Europa a la que el nuevo gobierno socialista quera volver ya no estaba all. De ah que, ante el marasmo europeo, la visibilidad internacional de la poltica exterior espaola quedara, consciente o inconscientemente, en manos de dos polticas novedosas de acuerdo con nuestra tradicin: la Alianza de Civilizaciones y la poltica de cooperacin al desarrollo. Ambas recibieron durante el primer mandato de Zapatero (2004-08) una inyeccin constante de capital poltico presidencial, hasta el punto de cambiar radicalmente la imagen exterior de nuestro pas. Si en tiempos de Aznar se haba predicado Espaa como una potencia econmica global afecta al ncleo duro de las democracias liberales occidentales, en definitiva una potencia clsica que haca valer sus argumentos de poder en trminos duros; con la narrativa facilitada por la Alianza de Civilizaciones y la ayuda al desarrollo, el primer gobierno de Zapatero gir hacia una poltica exterior basada en el poder blando, el atractivo y la capacidad de persuadir a travs de los valores del dilogo y la conceptualizacin de Espaa como una potencia normativa y cultural. Nada mejor para ilustrar esa diferencia que la posicin relativa de Espaa en el ranking de la cooperacin al desarrollo (sptimo donante global) y en gasto militar (decimoquinto). Pero al igual que el 11-S desbord los objetivos que inicialmente persegua el primer Aznar (situar Espaa como contrapeso del eje franco-alemn); la crisis financiera global ha venido a desbaratar la construccin de Espaa como potencia normativa y cultural que sigui el primer gobierno de Zapatero. Porque, como se vio bien pronto, una cosa era negarse a pujar por un asiento en el G-7, que a todas luces representaba todo aquello con lo que la poltica exterior de Zapatero quiso inicialmente romper (un orden liberal occidental excluyente basado en el poder econmico), y otra cuestin bien distinta era quedar marginado de un G-20 que se dibujaba como una institucin clave en la constitucin del nuevo orden mundial que, de alguna manera, la crisis financiera y la llegada de Barack Obama a la Casa Blanca haban contribuido a desencadenar. El problema resida (en realidad, reside, ya que la cuestin no se ha resuelto) en que, aunque los valores multilaterales sobre los que el G-20 aspira a construir su legitimidad son coincidentes con los defendidos por Espaa, nuestro pas no forma parte de esa institucin por una compleja serie de razones (entre ellas, la ambicin de los gobiernos de Aznar de formar parte del G-7). Paradjicamente, en un pas obsesionado por no perder el tren de la historia, el tren del G-20 fue ignorado. De ah que el actual

presidente del gobierno se viera obligado a dar la orden de parar mquinas en la poltica exterior, revertir el giro normativo impreso durante el primer mandato e inundar el mercado multilateral de argumentos sobre el peso econmico de Espaa o el xito de su regulacin bancaria como va para garantizar el derecho de Espaa a formar parte del G20. As que, sbitamente, la presencia en el G-20 se ha conceptualizado como el ltimo gran logro de la poltica exterior espaola. Y eso que el G-20 encierra tres problemas de difcil solucin: por un lado, como grupo, aunque sus criterios de acceso fueran objetivos y equitativos, su legitimidad es dudosa, como seala Anders Aslund en un provocador artculo en Financial Times. Por otro, ante una escasa legitimidad de origen, su credibilidad depende de su eficacia, lo que en absoluto est garantizado. Dicho de otra manera, con su actual diseo institucional y modo de funcionar, la eficacia del G-20 est supeditada a la voluntad de los Estados que la componen, pero en modo alguno le sobrevivir. Y en tercer lugar, la participacin de Espaa en el G-20, que difcilmente ser formal, sino por invitacin sucesiva, supone una doble hipoteca: por un lado, Espaa se ve obligada a endeudarse polticamente con cada presidencia sucesiva para lograr una invitacin; por otro, su estatus de invitado le obliga a adoptar un perfil bajo en dichas reuniones, a diferencia de los miembros de pleno derecho, a los que no puede irritar adoptando iniciativas que les disgusten o tomando partido en los conflictos que sucedan. Y sin embargo, pese a todos los problemas que plantea, fiel a la tradicin, el actual gobierno no se ha quedado atrs a la hora de buscar las referencias histricas y los paralelismos, por forzados que stos sean. Sin ir ms lejos, en el nmero 129 de Poltica Exterior Miguel ngel Moratinos afirmaba que la participacin de Espaa en las cuatro cumbres de mayo de 2009 (G-20 en Londres, OTAN en Kehl, Cumbre UE-EE UU en Praga y Alianza de Civilizaciones en Estambul) suponan un momento histrico del papel de Espaa en las relaciones internacionales, sin precedentes en la historia contempornea que ha puesto, por fin, a Espaa en su sitio, proponiendo retrotraerse a la Conferencia de Algeciras de 1906 para encontrar precedentes de una participacin de Espaa con los principales actores internacionales en el diseo de un arreglo internacional. Significativamente, el ministro obviaba que su predecesor Fernando Morn (1982-85), ya haba reclamado para s tal mrito en sus memorias ( Espaa en su sitio, 1990). Y, de forma extraa, reivindicaba un hito histrico cuya justificacin pareca ms cronolgica (la centena de aos transcurrida) que histrica o ideolgica (dado que el reparto de Marruecos decidido en una conferencia tpicamente colonial como Algeciras no parece desde luego una efemride histrica polticamente correcta). No es extrao que Espaa, que a lo largo de su reciente historia perdi varios trenes decisivos, haya concebido su accin exterior en trminos de presencia, estatus y reconocimiento. Al fin y al cabo, la posicin es un requisito para la accin. Otra cosa es, sin embargo, que como parece ocurrir en Espaa, todo gobierno se vea obligado a declarar que ha sido l quien ha cerrado el ciclo; por problemtica e inconclusa que la afirmacin resulte. Cuntas veces tiene Espaa que proclamar su vuelta? No se trata de una anomala que todo gobierno se vea obligado a seguir el mismo guin? No es hora de preguntarse qu hay detrs de este afn y qu justificacin tiene, especialmente cuando lo que resulta evidente es que carecemos de un debate estructurado sobre estas cuestiones?

El marasmo europeo Espaa comienza la presidencia europea en plena reconceptualizacin de los objetivos de su accin exterior. A la situacin internacional, de clara transicin en lo relativo a los instrumentos e instituciones de gobernanza, se suma la confusin que domina la escena poltica europea, y que tiene importantes repercusiones para Espaa. Las razones de esta confusin son varias. En primer lugar, la UE se encuentra desgastada polticamente por el proceso de reforma institucional asociado a la ampliacin de la UE, que ha durado ms de una dcada. El Tratado de Lisboa no colma las ambiciones de un buen nmero de Estados miembros, que hubieran querido un texto ms ambicioso. Sin embargo, a la luz de las dificultades experimentadas en torno a la ratificacin de la Constitucin Europea, lo cierto es que la UE se haya en lo que se ha venido a llamar una fase de consolidacin, pero que en la prctica refleja bien la realidad de que el proceso de integracin ha tocado techo poltico. En segundo lugar, la UE no ha digerido todava las sucesivas ampliaciones, que la han llevado de 15 a 27 miembros en prcticamente una dcada. Y lo que es peor, afronta todava una serie de demandas de adhesin en los Balcanes occidentales, pero tambin de Turqua e Islandia, a las que difcilmente no podr dar cumplimiento de forma rpida y satisfactoria. La responsabilidad de esta fatiga de ampliacin no debe verse en los nuevos socios ni atribuirse en exclusiva a ellos. Conviene recordar que el proceso constitucional descarril en dos Estados fundadores (Francia y Holanda). Y como han puesto de manifiesto todos los estudios solventes sobre la materia, esta fatiga de ampliacin no tiene que ver con sus costes econmicos (ya que ha sido un buen negocio, sobre todo para los viejos miembros); tampoco con los flujos migratorios intraeuropeos (menores incluso de lo esperado); ni tampoco con la ralentizacin del proceso de toma decisiones (ya que ni en el Consejo, ni en la Comisin ni en el Parlamento se ha dado un bloqueo institucional debido a la ampliacin). En definitiva, la UE se encuentra sometida a un proceso de fatiga de integracin, que tiene consecuencias transversales sobre una serie de polticas, entre las que se incluye la ampliacin. En tercer lugar, la crisis econmica y financiera ha puesto de manifiesto las fortalezas del proceso de integracin, que ha servido para detener el primer golpe de la crisis, pero tambin ha dejado en evidencia una serie de limitaciones institucionales y de voluntad poltica. Por un lado, como ha demostrado todo lo relativo a la participacin espaola en el G-20, Europa carece, pese a su enorme peso econmico, de una estrategia que le garantice una presencia e influencia como tal en el mbito econmico y financiero internacional. A pesar de ser la economa ms grande del mundo, sumar casi un quinto del volumen total del comercio mundial y tener una moneda propia, ni en el G-7, el G20 o en el Fondo Monetario Internacional (FMI) se ha visto una Europa unida actuando como tal sino, una vez ms, una coordinacin espordica (y no exenta de contradicciones y desavenencias) entre los socios europeos. En el G-20, como se ha dicho, hay muchos europeos, pero poca Europa. Por otro lado, desde el punto de vista interno, la crisis est teniendo un coste alto en trminos normativos y prcticos, en tanto en cuanto algunos elementos clave, como el mercado interior, el PEC o la agenda de Lisboa, han sido puestos en entredicho por la crisis. Destaca en particular, las desavenencias entre Londres, Pars y Berln en lo

relativo a la regulacin de los servicios financieros, pero tambin en las estrategias de poltica fiscal necesarias para salir de la crisis, que han diferido y difieren entre Alemania y Francia, la primera centrada en la contencin del dficit y la segunda en el estmulo del consumo va endeudamiento. En ltima instancia, estas diferencias coyunturales apuntan a diferencias estructurales que tendrn un gran impacto a largo plazo: Alemania ha emprendido un camino mucho ms pragmtico en su poltica exterior, lejos del emotivo europesmo que le caracteriz hasta la unificacin alemana. Esta normalizacin de la poltica exterior alemana ha coincidido con un giro importante en Pars, con un Nicolas Sarkozy tambin menos enfocado hacia la cooperacin con Berln. El efecto de ambos fenmenos es el enfriamiento del ncleo poltico europeo que constitua el eje Pars-Berln. Si en el pasado Alemania pensaba en europeo de forma instintiva a la hora de tomar cualquier decisin o resolver cualquier problema, en los ltimos aos resulta evidente que Alemania est decidiendo caso por caso. Y en las relaciones con Rusia, la respuesta viene siendo ms que evidente: Mosc es demasiado importante para Berln como para dejarlo en manos de Bruselas. En cuarto lugar, en lo relativo a la poltica exterior europea y la posicin de Europa en el mundo, la UE es vctima de sus indecisiones. La poltica exterior comn ha avanzado lo suficiente para que las polticas exteriores nacionales dejen de tener sentido individual. El auge de China, India, Brasil y el resurgimiento de Rusia ponen en evidencia an ms si cabe la falta de dimensin de las potencias europeas y la necesidad de reconfigurar dicha dimensin de cara al mundo multipolar. En un mundo donde la globalizacin lo impregna todo, los Estados de la UE han renunciado a un instrumento tan bsico de poltica exterior como es el comercio, a la vez que carecen de un poder militar autnomo. Como se ha puesto de manifiesto en Reino Unido a la luz del debate sobre la modernizacin de las fuerzas de disuasin estratgica, ni siquiera ese pas, con su slida cultura de defensa, est en condiciones de financiar el amplio espectro de necesidades que van desde la disuasin nuclear hasta la reconstruccin de Estados (lase Afganistn). En paralelo, la cooperacin europea en materia de seguridad y defensa es todava demasiado incipiente. La Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD), pese a su buena voluntad, se encuentra an en una fase primaria y la capacidad de la UE para lograr los objetivos de la Estrategia Europea de Seguridad (2003) es todava bastante hipottica. Aqu tambin, la fragmentacin del poder europeo es ms que evidente: pese a los ms de 30.000 soldados europeos en Afganistn, Europa carece de un discurso poltico y estratgico propio, habindose visto obligada a esperar cruzada de brazos (aunque eso s, enviando ms tropas) a que la administracin Obama concluyera el proceso de revisin de la estrategia. En el mismo sentido, pese a gastar cuatro veces ms en defensa que Rusia, los Estados de la UE se sienten a menudo intimidados por Mosc. El resultado de estas dinmicas es que la poltica exterior de la UE se encuentra en una tierra de nadie. Con unas instituciones centrales dbiles y unas capitales fuertes (pero muy asimtricas en sus voluntades y capacidades), el sistema de incentivos es doblemente perverso: para los actores externos, como China, Rusia o incluso EE UU, las relaciones con la UE consisten en cmo obtener el mximo provecho de las divisiones internas entre los Estados miembros. Mientras, para las capitales europeas, el juego consiste en cmo endosar a Bruselas los costes de las polticas y, a la vez, retener

el mximo de beneficios en casa. No es extrao que, en estas circunstancias, estemos asistiendo a un auge del bilateralismo: en sus relaciones exteriores, los Estados miembros utilizan las relaciones bilaterales para obtener por esta va lo que colectivamente son incapaces de lograr, aunque con ello debiliten su posicin de conjunto. Repensar las prioridades de Espaa Cules son las consecuencias de esto para Espaa y para su presidencia? Por razones que tienen que ver con su reciente pasado, Espaa es un pas ferviente e instintivamente europesta. Durante los ltimos 30 aos, la poltica exterior espaola ha tenido un nico (pero doble) objetivo: primero, la integracin en Europa; segundo, la integracin de Europa. Hasta fechas recientes, estos dos objetivos (la integracin en y de Europa) no slo se han complementado mutuamente, sino que o bien han relegado todos los dems de la accin exterior a un segundo plano o bien han hecho concebir stos de forma subsidiaria a los primeros. As, de la misma forma que un gran nmero de polticas nacionales han sido concebidas como subsidiarias del mbito europeo, nuestra poltica exterior ha utilizado el prisma europeo para conceptualizar, desarrollar y lograr los intereses nacionales. Como consecuencia, la europeizacin de la poltica exterior espaola ha sido doble: por un lado, Espaa ha adoptado como propias las polticas europeas en reas en las que careca de intereses nacionales propios o heredados del pasado (pinsese, por ejemplo en Europa Central y Oriental y el espacio post-sovitico); por otro, Espaa ha intentando europeizar sus relaciones bilaterales ms importantes, en especial en lo relativo al Mediterrneo y Amrica Latina. Gracias a Europa, la poltica exterior espaola ha logrado una profundidad estratgica de la que de otra manera carecera: aunando los medios comerciales y el poder poltico a disposicin de sus socios europeos, Espaa se ha convertido en un actor de primera fila en, al menos, estos dos escenarios regionales. El problema es que, este proceso, que sin duda ha generado enormes beneficios, lleva algunos aos mostrando sntomas evidentes de agotamiento. Las razones, aqu tambin, son dobles. En primer lugar, el proceso de integracin europeo ha tocado techo, lo que ha impedido continuar con la dinmica virtuosa en la que la ampliacin de las capacidades de la poltica exterior europea reforzaba las capacidades nacionales y viceversa. Si el Tratado de Lisboa es capaz o no de restaurar los daos sufridos durante estos aos de introspeccin institucional es todava una cuestin pendiente de averiguar, pero al hilo de la dinmica poltica en Francia, Alemania, Reino Unido e Italia, parece dudoso que la poltica exterior europea d algo ms que pasos incrementales durante la prxima dcada. Para un pas como Espaa, que no es grande ni pequeo, el parn europeo supone una frustracin importante. Al contrario que los pases medianos y pequeos de la UE, cuya poltica exterior nacional se solapa de forma prcticamente absoluta con su poltica europea (pinsese en Blgica, Suecia u Holanda), Espaa tiene una entidad suficiente como para tener una poltica exterior que no pase slo y exclusivamente por los cauces bruselianos. Al mismo tiempo, al contrario que Reino Unido, Francia, Alemania e Italia, no tiene presencia en otros foros, desde el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas al G-7 pasando por el G-20, en el que s estn otros socios de la UE de similar entidad.

Como ha puesto de manifiesto el debate en torno al G-20, la exclusin de Espaa de este foro no tiene justificacin objetiva en el peso econmico del pas, sino en una concatenacin de factores polticos e histricos de carcter subjetivo y difcil correccin. A las razones exgenas (el parn europeo), hay que sumar razones internas de calado. Dejando a un lado de forma provisional las consecuencias de la crisis econmica y financiera, es evidente que el espectacular crecimiento econmico registrado por Espaa en los ltimos 20 aos le ha otorgado una dimensin internacional y un peso indito en su reciente historia. Como no poda ser de otra manera, la aparicin de nuevos intereses en la agenda internacional de Espaa ha abierto la va a una obligada reflexin acerca de su papel en el mundo. Los gobiernos socialistas (1982-96) tendieron a concebir Espaa como una potencia regional. Las clsicas prioridades de la poltica exterior socialista lo reflejan bien: Europa, Mediterrneo y Amrica Latina. En estos tres mbitos, la poltica exterior espaola tena un valor aadido importante y poda resultar decisiva a la hora de configurar los resultados si se daban las condiciones adecuadas: por un lado, como se demostr en Maastricht, el europesmo espaol poda resultar crucial a la hora de inclinar las negociaciones europeas hacia posiciones ms integracionistas; por otro, en paralelo al Drang Nach Osten que experimentaba la UE a resultas de la cada del muro, la diplomacia espaola poda lograr que la Unin en su conjunto, y no slo Francia o Italia individualmente, se volcaran en el Mediterrneo; y por ltimo, Espaa, gracias tambin a una incesante labor diplomtica, lograba acompaar su presencia en Amrica Latina del respaldo poltico y comercial de la UE. El xito de estas empresas (parcial, en mi opinin) es cuestin aparte: lo importante es la concepcin subyacente. Qu ocurre si damos un salto de una dcada hacia delante y leemos las prioridades actuales de la poltica exterior espaola? Ah siguen Europa, Mediterrneo y Amrica Latina, pero observamos cmo en la nueva letana que todo responsable repite de carrerilla se han aadido Asia y frica subsahariana. Claramente, si todo es prioritario, nada es prioritario, mxime cuando a las prioridades geogrficas se aaden una serie de prioridades transversales: la erradicacin de la pobreza, el terrorismo, la no proliferacin y el cambio climtico. De ah que prioritario debe ser entendido en el lenguaje diplomtico espaol, como importante para Espaa o sitio o proceso en el que Espaa debe estar de alguna manera. Por eso, ms que polemizar sobre si Asia a pesar de lo que sostenga el ministro de Asuntos Exteriores es una prioridad de la poltica exterior espaola (desde luego que no lo es en cuanto a los recursos diplomticos que su ministerio le asigna), lo que convendra es cambiar la perspectiva, dejar de hablar de prioridades y simplemente constatar que, como consecuencia de su reciente evolucin, Espaa ha adquirido intereses globales (no en vano, las principales empresas espaolas, que cotizan en el Ibex 35, facturan, desde 2008, ms fuera de Espaa que dentro). Esta constatacin nos aboca a una discusin no slo infinitamente ms interesente desde el punto de vista analtico, sino imposible ya de soslayar. Debe Espaa aspirar a construir una presencia global propia (independientemente de que esa presencia, en funcin de las circunstancias, se pueda o no poner al servicio de Europa) o debe continuar desempeando el papel de potencia media cuyo valor aadido est en la complementariedad entre sus intereses regionales en los tres escenarios principales

(Europa, Mediterrneo y Amrica Latina) y una fuerte europeizacin de su identidad y sus polticas? Se trata de una cuestin interesante, cuya respuesta requiere primero ver hasta qu punto el modelo tradicional est agotado, o puede ser revitalizado. En este sentido, parece evidente que, aunque el modelo alternativo (global) no est ni mucho menos perfilado, el modelo existente (regional) s que tiene problemas evidentes: al marasmo europeo ya mencionado hay que sumar la escasez de resultados de la poltica mediterrnea de la UE y el hecho de que la influencia espaola en Amrica Latina se est desvaneciendo progresivamente. En el caso mediterrneo, Espaa ha hecho todo lo que tena que hacer: si el Proceso de Barcelona se ha agotado no es por la gestin que se ha hecho de l, sino porque los gobiernos de la ribera sur han desaprovechado deliberadamente los inmensos incentivos y oportunidades ofrecidos por Europa. La revitalizacin pretendida por Sarkozy con la Unin por el Mediterrneo adolece de los mismos problemas: al contrario que en Europa central y oriental y en los vecinos del Este de la UE, donde las lites y la opinin pblica han optado por la europeizacin, la mecha europea (entendida como liberalizacin poltica y econmica y modernizacin social) no ha prendido fuego en la ribera sur. El resultado es que, inevitablemente, Espaa y sus socios europeos han tenido que rebajar el umbral de expectativas, renunciar a la transformacin y poner en marcha una poltica de contencin y control de riesgos donde los escenarios positivos y la definicin de xito se basa en lo que no ha ocurrido: ascenso de islamistas al poder, desborde migratorio, conflictos territoriales, etctera, ms que en lo que tendra que ocurrir (liberalizacin poltica y apertura econmica). En buena lgica econmica, como ocurre siempre que los rendimientos marginales son decrecientes, la poltica exterior espaola debe plantearse sus costes de oportunidad. Dicho de otra manera: tiene sentido invertir ms recursos en un lugar donde los retornos son decrecientes o existen polticas susceptibles de obtener un mayor retorno? Algo parecido ocurre con respecto a Amrica Latina, donde las muestras de agotamiento de la poltica exterior espaola son ms que evidentes. De nuevo, no cabe imputar a Espaa la responsabilidad en exclusiva: en la dcada de los ochenta, la Amrica Latina y la Espaa que emergan de un oscuro pasado de desencuentros y marginacin internacional se encontraron mutuamente. Para Espaa, Amrica Latina representaba una oportunidad de adquirir una visibilidad internacional de la que, por su pasado reciente careca, adems de una fuente de oportunidades econmicas. Para Amrica Latina, Espaa proporcionaba, va Europa, un vnculo al mundo alternativo al tradicional y problemtico estadounidense, a la vez que una oportunidad de solucionar sus tradicionales problemas bilaterales en esquemas birregionales. Casi dos dcadas despus, Latinoamrica, producto de su xito, ya no necesita a Espaa para estar en la globalizacin, aunque curiosamente, Espaa s necesita a Amrica Latina para ser global. El hecho es que Amrica Latina ha dejado de ser un continente que pueda ser tratado de forma unificada, y menos desde un esquema birregional: esta diversidad no es cuestionable, es simplemente un dato de la realidad, pero para Espaa supone jugar en un doble plano. Por un lado tiene que mantener viva la idea de comunidad iberoamericana, a pesar de sus evidentes problemas de contenido poltico y econmico que la convierten en un foro ms simblico y testimonial que regional (comprese el inters de Amrica Latina en la reciente cumbre de la APEC); por otro, tiene que

mantener un cuidadoso equilibro en sus relaciones bilaterales con cada uno de los miembros de la comunidad, lo que le obliga a esconder sus afinidades polticas. En consecuencia, en los tres escenarios prioritarios en los que se ha desenvuelto tradicionalmente la poltica exterior espaola hay sntomas de agotamiento, lo que limita el horizonte poltico en el que se desenvolver la presidencia y, como es natural, sus posibilidades de xito. A ello se aade un importante elemento: las relaciones transatlnticas, que en el pasado fueron objeto tambin de una atencin prioritaria durante la presidencia espaola de la UE (1995), y que hoy se definen en un marco sustancialmente distinto (como ponen de manifiesto Jeremy Shapiro y Nick Witney en este mismo nmero). Un debate inaplazable El europesmo de Espaa, aunque sincero, carece de objetivos de calado alcanzables sobre los que aplicarse, ya que Europa se encuentra en un periodo de transicin e incertidumbre. Por ms que el presidente del gobierno haya reclamado una presidencia transformadora, Espaa se ver obligada a llevar a cabo una presidencia de gestin, ms dedicada a asegurar la continuidad de las polticas europeas y a poner en marcha el Tratado de Lisboa que a la consecucin de grandes objetivos estratgicos. El agotamiento europeo nos aboca a un debate imposible de soslayar sobre cmo se defienden mejor nuestros intereses globales. Reforzando Europa, incluso si ello supone perder autonoma y control nacional? O creando, en el mbito nacional, unas capacidades globales que pudieran eventualmente ponerse al servicio de Europa? En el pasado, Espaa habra optado por buscar la respuesta en el mbito europeo. Una Europa que hubiera logrado resolver satisfactoria y colectivamente la cuestin de su presencia global habra evitado a Espaa preguntarse a s misma. Pero Europa sigue sin actuar con una voz nica, econmica o polticamente, en el FMI o en el Consejo de Seguridad. Adems, en el salto del G-7 al G-20, Europa ha perdido, una vez ms, otra oportunidad de configurarse como un actor con voz propia en las nuevas estructuras de gobernanza mundial que han ido surgiendo al hilo de la crisis financiera y la emergencia de nuevos polos de poder. Paradjicamente, en un momento en el que el mundo se est abriendo y hacindose ms multipolar, los Estados miembros han titubeado, prefiriendo optar en ltima instancia por refugiarse en el bilateralismo. Al hilo de la celebracin desde 2008 de los bicentenarios de la independencia en Amrica Latina, y en paralelo a la polmica sobre la presencia de Espaa en el G-20, Miguel ngel Bastenier comentaba en EL PAS que desde la vspera de Rocroi, en 1643, Espaa no haba tenido tanto peso en el mundo, pero a la vez se lamentaba de que la Espaa democrtica no hubiera sido capaz de generar una visin de s misma coherente con su reciente historia, y conclua sealando con preocupacin el silencio como mitologa y resaltando la imperiosa necesidad de decidir qu quiere ser en el futuro. Al parecer, ese debate va a seguir abierto algn tiempo ms.