Hacia donde va el modelo de desarrollo econmico en Uruguay? Lo que nos falta para la Estrategia Uruguay III Siglo.

Gustavo Bittencourt1 dECON-FCS y FCEA/UDELAR I. ESTRATEGIA DE LARGO PLAZO: NECESIDAD Y AUSENCIA2

A. PORQUE ES NECESARIA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE LARGO PLAZO. En este documento se afirma que resulta necesario explicitar la estrategia de desarrollo, concepto que abarca objetivos de largo plazo, principales instrumentos para alcanzarlos y metas mensurables, como condicin para que las fuerzas progresistas puedan ejercer el gobierno sin perder su orientacin transformadora. La nocin de largo plazo, operativamente, se refiere a un horizonte de ms o menos dos dcadas. No implica, por lo tanto, el modelo de sociedad final que cada persona o grupo pretenda, sino una posicin intermedia que se corresponde con cierta etapa histrica que alcanza a varios perodos de gobiernos democrticos. Por eso esta imagen-objetivo da lugar a la estrategia que es la que permite seleccionar y tratar de implementar los acuerdos sociales que fundamentan polticas de estado. Porqu este aspecto resulta una necesidad particularmente para las fuerzas polticas progresistas o de izquierda?. Si se asume que el mercado por si mismo orientar de manera adecuada las fuerzas productivas hacia el desarrollo, como lo creen quienes podemos agrupar a grandes rasgos dentro del enfoque neoliberal (para simplificar, recurriendo a trminos generalmente utilizados), no es necesario definir hacia donde queremos o debemos ir, en otras palabras cul es el significado de avanzar hacia el desarrollo. Primero, porque queremos una sociedad diferente, con reglas ms justas en trminos de la participacin de los diversos grupos sociales en los frutos del crecimiento y en la distribucin de las oportunidades. Claramente, la necesidad de imaginar el sendero proviene de un diagnstico convencido de que el mercado como principal instrumento para la asignacin de recursos a largo plazo, no garantiza una senda sostenida de crecimiento econmico. El crecimiento no es desarrollo, pero constituye una condicin necesaria, combinada con redistribucin, para poder reducir y eliminar la pobreza; lo que a su vez, es un paso hacia el logro de otras aspiraciones posibles de igualitarismo en el acceso a la cultura, avance de la democracia econmica, formas ms justas y eficientes de organizacin social, u otras condiciones que la sociedad vaya seleccionando y que constituyan el camino hacia la utopa en construccin permanente. Pero en esta etapa, luego de una historia de crecimiento muy bajo por su carcter espasmdico - o bipolar, como le llaman a quienes pasan de auges eufricos a profundas depresiones: los primeros que no duran ms de ocho aos y las segundas que devoran lo acumulado anteriormente en un par de aos- parece que
Se agradece la colaboracin de Marcos Segantini en el procesamiento de datos industriales, en el marco del convenio MIEM-FCS, mediante el que estamos redactando una historia de la industria junto con Luis Brtola. 2 Varias partes de este documento fueron reproducidas en Articulacin para el desarrollo, documento presentado por esa corriente sindical a efectos de su discusin en el reciente congreso del PIT-CNT.
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el aumento sostenido de la prosperidad expresada en el ingreso por habitante, es decir crecimiento durable en el tiempo, debe ser la primera prioridad. Esa sera la principal ruptura con el pasado. Dicho de otra forma, si hoy tuviramos el ingreso por habitante de Irlanda, Holanda o Finlandia, quizs la preocupacin principal se ubicara en como mejoramos la distribucin sobre el nivel de ingresos alcanzado, o la provisin y acceso masivo a bienes y servicios ms sofisticados. Es decir que si se cumplen las condiciones para nuestro mejor escenario, parndose en un ejercicio prospectivo desde el ao 2030 hacia las siguientes dcadas, pensaramos mucho menos en cuales son los potenciales motores del crecimiento, y mucho ms en como la sociedad distribuye y equipara posibilidades para todos sus integrantes. Adicionalmente, en un contexto de mucha complejidad, con alta incertidumbre respecto al futuro, cuando ya no disponemos de soluciones que puedan presentarse en consignas simples que todos comprendemos, tiende a predominar la desesperanza. Parece necesario establecer con claridad agendas polticas para el momento actual, pero que, para poder generar esperanzas, se imbriquen firme y claramente con el largo plazo futuro. Ya no solamente a partir de la desconfianza acerca de la espontaneidad del desarrollo, sino porque es preciso que las propuestas sean capaces de convencer acerca de la relacin que existe entre lo que estamos haciendo o discutiendo como agenda de acciones inmediatas, y el logro de los objetivos deseados en el desarrollo futuro. Sin este componente, la agenda actual tendr seguramente problemas de credibilidad. Ms all de que debe existir una ingeniera social y poltica que haga posible generar tal tipo de debate, se requiere como paso previo un importante esfuerzo de reflexin sobre los proyectos nacionales y de integracin latinoamericana, que sean a la vez atractivos y consistentes, capaces, por lo tanto, de recuperar la esperanza basada en las ideas ms que en la figura de los lderes. Agendas construidas en procedimientos de este tipo pueden habilitar al dilogo social apuntando a generar espacios amplios de convergencia entre organizaciones representativas de diversas capas de la sociedad, en las que no pueden faltar las organizaciones de trabajadores, algunas cmaras empresariales, ONGs, etc., con la mayor amplitud posible. La proyeccin de estos acuerdos o alianzas estratgicas sobre el espacio poltico partidario es la mejor garanta para la el diseo de polticas de estado, que se extienden por varios perodos de gobierno. La estrategia y planificacin de largo plazo tambin es necesaria porque mejora la accin de gobierno, hacindola ms eficaz, eficiente y evaluable: a. Resulta necesaria para movilizar recursos en direcciones anticipadas y en reas que solamente tienen resultados en perodos largos, casi generacionales. Ejemplos: Infraestructura y educacin. b. El diseo prospectivo de largo plazo, con alto sentido de anticipacin y construccin de futuro, permite ordenar las alternativas probables, simplificando la comprensin de ese complejo panorama futuro c. Colabora sustantivamente con la coordinacin de polticas y esfuerzos para generar sinergias, concertacin para garantizar participacin e inclusin de todos los involucrados. La fijacin de objetivos comunes a varios sectores e instituciones, permite elaborar programas o proyectos de desarrollo estructurantes, que apunten a resolver problemas y levantar restricciones que el desarrollo requiere.

d. Por ltimo, pero no menos importante, cuando no existe planificacin de mediano y largo plazo, el enfoque de corto plazo se vuelve dominante3. Este enfoque, entre otros problemas, no pone nfasis en la sostenibilidad o duracin posible del crecimiento econmico que depende en gran medida del tipo de estructura productiva tpica de los pases sudamericanos, por lo general con abundancia relativa de recursos naturales. En resumen, una visin de Largo Plazo es imprescindible no solamente para orientar los recursos pblicos, sino principalmente para compartir con la sociedad la discusin que permite orientar las energas sociales en ciertas direcciones predeterminadas que puedan ser evaluadas y revisadas peridicamente, pero que impliquen formacin de conciencia social acerca de los avances, lo que contribuye a que los mismos sean ms difcilmente reversibles en perodos posteriores. Si bien muy pocos pases establecen visin de largo plazo en nuestro continente4 (a diferencia de casos exitosos tan variados como los de Singapur, Irlanda, Corea, Japn o Finlandia, hasta China) son varios los que utilizan Planes Nacionales de Desarrollo para expresar los principales objetivos, lneas de accin y metas correspondientes al siguiente perodo de gobierno. Chile, Argentina y Uruguay parecen ser los pases que ms han renunciado a este tipo de instrumentos, quizs por herencia de haber sido la vanguardia del neoliberalismo desde los 70, pese a que los tres pases tuvieron en los ltimos aos gobiernos que se perciben a si mismos como progresistas. Quizs el reciente cambio de orientacin del gobierno en el caso chileno tenga algo que ver con este asunto: sin una visin clara acerca de la sociedad que queremos y las transformaciones necesarias para alcanzarla, podemos estar poniendo en riesgo la acumulacin histrica alcanzada hasta el momento. B. EJERCICIO ESTRATEGIA URUGUAY III SIGLO 2008-2009 En setiembre de 2009, se present en Montevideo, casi estrenando el nuevo edificio de la Presidencia de la Repblica (Torre Ejecutiva), un libro acerca de este tema5, desde el Area Estrategia de Desarrollo y Planificacin, creada en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) un par de aos antes a tales efectos. En el mismo se resume el trabajo elaborado durante ms de un ao, para el que se contrataron varias consultoras, un convenio con la Universidad de la Repblica (que a su vez contrat a universitarios de Argentina y Brasil), se coordinaron esfuerzos con los ministerios integrantes del Gabinete Productivo, con cuyos elencos tcnicos (particularmente con OPYPA del MGAP en pleno, y separadamente con directores y tcnicos de MINTUR, MIEM, MTOP, empresas pblicas, etc.) se discutieron las conclusiones, se realizaron talleres para discutir aspectos relevantes
Quizs la siguiente cita a Rosemary Thorp, ilustre este mismo punto pero mirado desde el ngulo inverso: Tenemos pocos xitos, son preciosos, y creo que casi siempre lo que se observa es que atrs del xito de corto plazo (aprovechando el mercado), hay un esfuerzo de inversin de largo plazo, de hace aos, usualmente con un rol fuerte del Estado. Entonces un xito que parece un xito de corto plazo, depende mucho del largo plazo OPP (2007) Seminario Lecciones de la Historia para las Economas de la Regin y Uruguay 2030, www.opp.gub.uy 4 Vase G. Bittencourt (2011), Documento Escola FES para jvenes, San Pablo, en prensa. 5 G. Bittencourt, coord.. (2009), Estrategia Uruguay III Siglo. Aspectos Productivos, Serie EUIIIS N 2, OPP en www.opp,gub.uy,
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del trabajo, como los ambientales, con amplia participacin de ONGs relacionadas al asunto, lo que implic que en el trabajo conjunto para llegar a este producto aportaron ideas unos 250 profesionales altamente capacitados. Desde esos insumos, con el equipo del rea se elaboraron dos escenarios posibles (mximo y mnimo) sobre diversas dimensiones de la economa internacional y regional hacia el 2030: Medio ambiente, Demografa, Tecnologa, Globalizacin productiva, Globalizacin comercial, Globalizacin financiera, Integracin regional y Mercosur, Dinmica de ingresos y comercio del mundo y pases vecinos. Para elaborar la prospectiva por sectores, se consult a un centenar de expertos sobre los futuros posibles de unas 40 ramas de la produccin (en su mayora industriales, seleccionadas de acuerdo a su potencial exportador, pero abarc tambin servicios y algo de logstica y transporte). Con una lgica prospectiva, identificamos cules podran ser los mejores y peores escenarios desde el punto de vista del crecimiento de cada rama, y los factores clave que determinaran que las ramas estuvieran en los peores y mejores escenarios. Se indag sobre tendencias robustas, posibles rupturas hacia el 2030, tendencias emergentes, hechos portadores de futuro, en fin, una serie de dimensiones prospectivas. Luego de ello, tratamos de darle consistencia a partir de manejar todos los estudios ms o menos recientes sobre los mismos temas. La lgica del trabajo realizado se resume en el Diagrama 1. Juntando los factores clave y los impactos posibles de cada rama, llegamos a un mapa productivo del pas agrupado en ocho macro sectores o conglomerados. Diagrama 1. Metodologia para el diseo de la EUIIIS

Fuente: elaborado por Consultora 3Escalas, para OPP

Ello implic, por lo tanto, identificar unos conglomerados que seran motores de crecimiento y otros grupos de ramas que, aunque pudieran tener importancia por su impacto sobre el empleo, o sobre algunas comunidades regionales, no seran los impulsores del crecimiento futuro. De los ocho sectores identificados, dos de ellos no seran motores de expansin de acuerdo a la percepcin de los agentes-expertos entrevistados y nuestra propia opinin: tanto el sector de agroindustrias II, un amplio conjunto de ramas orientadas bsicamente al mercado interno o exportadoras pero que se perciben con poco potencial de expansin (hortifruticultura para consumo interno, vinos, pesca, citricultura, etc.); como el conjunto de industrias tradicionales intensivas en mano de obra e insumos nacionales, como textil, cuero, calzado, vestimenta, etc., no se perciben creciendo mucho en su mejor escenario hacia 2030. Por lo tanto, corresponde pensar primero en polticas defensivas de reconversin que permitan revertir la prdida de competitividad en mercados externos y frente a las importaciones, buscando sostener posiciones y evitar prdidas significativas de empleo en estas ramas. Asimismo, para mostrar los posibles valores para el conjunto de la economa (Exportaciones, PIB, PIB por habitante, etc.) se estiman los impactos de los escenarios de mxima y de mnima para los diferentes sectores, a travs de una matriz de insumo producto, sobre la dinmica total del PIB uruguayo, diseando tres escenarios de crecimiento total. Esto permite detectar otras condiciones macroeconmicas necesarias para que se den los mejores escenarios o para evitar los peores. Por lo tanto, desde la realidad micro econmica (de las ramas) se llega a escenarios pas; desde realidades posibles de cada sector se muestra que el pas puede alcanzar un nivel de ingreso o bienestar como el nivel europeo medio (inferior pero cercano al de Espaa o Inglaterra y superior al de Portugal o Grecia antes de la crisis) hacia el 2030. El desarrollo es posible, si se dan algunas evoluciones que son probables en la economa mundial y ciertas condiciones locales que se pueden anticipar a grandes rasgos. La prospectiva nos permite imaginar los caminos. La Agenda Nacional de Desarrollo muestra cules son los campos prioritarios de actuacin y en que sentido deberan implementarse acciones, que precisan de ulteriores estudios y elaboraciones para poder concretarse en programas concretos de actividad que se incluyan en los Planes Nacionales de Desarrollo.

1. El crecimiento posible en nuestro mejor escenario (Escenario Normativo Estratgico, ENE)

Para el objeto de este documento no se explica en detalle la evolucin probable y posible de los agrupamientos que podran ser motores de crecimiento, ni los contenidos de la agenda, ni porqu los escenarios deseables son tambin posibles6. Solamente interesa recordar algunos de los principales resultados y sus implicaciones, para ubicar algunos problemas clave de la agenda, y revisar los avances y las trabas para la concrecin de dicha agenda, tratando de identificar dificultades para acceder al mejor escenario. Interesa remarcar, sin embargo, que para el sector agroindustrial I, las cuatro principales de nuestras exportaciones de bienes, que todava impactarn hasta el ao 2030 (si bien con importancia
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Para ello vase G. Bittencourt, coord.. (2009), Estrategia Uruguay III Siglo. Aspectos Productivos, Serie EUIIIS N 2, OPP, disponible en papel y en www.opp,gub.uy

decreciente) se estudi con cuidado como resultara la distribucin del tierra entre estas actividades y que la explotacin mxima previsible sea compatible con un uso ambientalmente sostenible del suelo7. Considerando estos aspectos, en nuestro ENE el comportamiento sectorial sera el siguiente: 9 Las agroindustrias pueden duplicar sus exportaciones. Va inversiones en nuevas industrias celulsicas y otros desarrollos, el sector forestal triplica sus exportaciones igualando en 2030 a las exportaciones de carne, que casi se duplicaran. Contina la expansin agrcola que expande rea y productividad, dinmica de la soja. La cadena lctea diversifica sus productos y multiplica sus exportaciones por 3.5. 9 Conglomerado TICs, de industrias creativas y telecomunicaciones (software, electrnica y productos audiovisuales, entre otros) pueden multiplicar por siete sus exportaciones. Los sectores de Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TICs) en conjunto pasan a exportar en 2030 ms que las exportaciones actuales de carne y forestal juntas. 9 Los sectores innovadores con biotecnologas y otras tecnologas emergentes (como las nanociencias y sus tecnologas) se consolidan, aparecen nuevas actividades y se multiplican casi por 10. La produccin farmacutica se multiplica por seis, las empresas biotecnolgicas por 12, las Energas Renovables por 20 y se crea un sector fuerte en nanotecnologas. 9 El turismo triplica sus exportaciones, diferencindose y diversificando productos 9 El sector logstico y transporte, por lo menos, crece a la par que el PIB ms de 5% anual, lo que implica triplicar su actividad 9 Las industrias de insumos importados (plsticos, automotriz, qumicos, naval, etc.) triplican sus exportaciones orientadas hacia la regin. Dependen del Mercosur, que en nuestro mejor escenario regional no tendr mucha evolucin positiva en la consagracin del libre comercio intrarregional y el mercado comn, aunque tampoco gran retroceso, ello implica cotas de crecimiento, para estas ramas aunque tienen mucho margen para expandirse an con un Mercosur incompleto. El ENE, sin embargo, no es el mejor escenario posible: queda ms margen para crecer si se incorpora ms conocimiento en la produccin. Del estudio se concluye que tanto los sectores intensivos en conocimiento como los ms tradicionales, piensa su futuro mirando hacia fuera, no perciben que su desarrollo dependa de la interaccin con empresas locales. Por ejemplo, los sectores de TICs parecen pensar su futuro ms como proveedores de empresas o consumidores en el mundo y la regin, que en el pas. Algo similar sucede con los desarrollos potenciales de biotecnologas o nanotecnologas, no se ven asociados a su incorporacin a alimentos, medicamentos y otros productos de la industria local, sino como proveedores de desarrollos para el exterior. La interaccin entre creacin de tecnologas y su utilizacin en la produccin local parece uno de los grandes desafos no resueltos en nuestro mejor escenario. Efectivamente, en nuestro ENE estas actividades se articulan con cadenas de valor globales o regionales, ms que nacionales. Los valores de exportaciones

Para esto se prepararon un par de consultoras y se discuti en un taller cuyo detalle de participantes puede encontrarse en G. Bittencourt, coord.. (2009), op. Cit. Anexo 5, pag 131.

estimadas en el ENE 2030 para los grupos y las ramas estudiadas se muestran en el cuadro 1. Cuadro 1. Exportaciones de ramas en el Escenario Normativo Estratgico
ESCENARIO NORMATIVO ESTRATGICO
SECTORES Exportaciones (mill. US$) SECTORES Exportaciones (mill. US$)

AGRO-INDUSTRIAS I
Lcteos Complejo forestal Total de granos Carne TOTAL

1645 2500 2250 2625 9020

INDUSTRIAS INSUMOS IMPORTADOS

Plsticos Fertilizantes (ms cido sulfrico) Metlicas Pinturas y afines

780 240 400 50 700 300 2470

INNOVADORES TICS
Software Comunicaciones Audiovisual Diseo Electrnica Sub total innovadores TICS

2500 300 450 50 90 3390

Automotriz Naval Sub total ind. Insumos importados

TURISMO
Total

INNOVADORES BIOTECH
Farmacutico Biotecnologa Nanotecnologa Sub total innovadores biotech

2100

701 450 100 1251

LOGSTICA y TRANSPORTE
Logstica

2048 22.028

TOTAL

Fuente: OPP (2009)

Tampoco consideramos explotacin en gran escala de yacimientos de gas, petrleo o minerales. Esto que pareca muy lejano en el ao 2008 cuando desarrollamos este estudio, parece hoy mucho ms cercano a la realidad. Es ms, si se diera la combinacin entre la explotacin local de hierro y el abaratamiento de la energa que podra suceder con explotacin local de energticos, podra quizs pensarse en desarrollos industriales ms complejos y con otro tipo de articulacin con el exterior. En todo caso, todo esto no sera contradictorio con nuestro mejor escenario, sino que nos podra ubicar en promedios todava superiores. Elaboramos tambin un escenario dinmico intermedio y un escenario de mnima. La diferencia entre el ENE y el escenario intermedio radica en aquellas ramas donde hay posibilidad de mayor incorporacin de conocimientos o diferenciacin de productos: por ejemplo, entre las cuatro agroindustrias I solamente los lcteos muestran mayor valor en el ENE que en el escenario intermedio. La mayor diferencia entre ambos escenarios radica en los resultados de los grupos innovadores TICs y Biotecnologas, as como en las industrias de insumos importados, Turismo y Logstica. Es decir que entre ambos escenarios dejamos fija la produccin agroindustrial que podemos considerar ms ligada a la base primaria, dependiendo de las extensiones que se destinen a agricultura, ganadera, plantacin forestal e instalacin de tres plantas de celulosa.

La comparacin entre los resultados macroeconmicos de los tres escenarios puede observarse en el Cuadro 2. Debe tenerse en cuenta que los valores se expresan en dlares de 2006, y como desde ese momento se produjo una importante revaluacin de la moneda nacional, la comparacin con las cifras actuales no es inmediata. A modo de ejemplo, el PIB por habitante del ao base 2006 era unos 6 mil dlares, en 2008 era de 7 mil dlares, lo que contrasta fuertemente con el probable cierre de 2011 cercano a 15 mil dlares por habitante. Este tipo de consideraciones habilita y requiere de una actualizacin del estudio, pero a efectos de pensar en sus resultados, consideremos la situacin con los valores monetarios fijos en el ao base. Ello implica un escenario de mnima con un crecimiento del PIB cercano a 2% anual, escenario intermedio con un 3.6%, y el ENE con casi 5% de crecimiento anual, lo que en trminos por habitante implica tasas anuales de 1.4%, 3.2% y 4.7% respectivamente. Creciendo a un ritmo cercano al 5% anual el PIB se duplica en unos 15 aos, mientras que con una tasa de 3% anual se requieren unos 23 aos para alcanzar la duplicacin del nivel de produccin e ingresos. Cuadro 2. Escenarios macroeconmicos principales variables
COMPARACION DE ESCENARIOS AGREGADOS
Escenarios

2006 Exportaciones (millones US$) 5.444

2008 7.435

Mnima 10.054

Dinmico 16.333

ENE 22.028

Tasa crecimiento exportaciones 2006-2030 (%)

2,6%

4,7%

6,0%

Tasa crecimiento exportaciones 2008-2030 (%) PIB (millones US$ 2006) Tasa crecimiento PIB 2006-2030 (%) Tasa crecimiento PIB 2008-2030 (%) PIB por habitante (US$ 2006) 6.054 7.051 20.067 23.510

1,4% 33.132 2,1% 1,6% 9.279

3,6% 50.479 3,9% 3,5% 14.137

5,1% 68.707 5,3% 5,0% 19.242

Tasa crecimiento PIB por habitante 2006-2030 (%)

1,8%

3,6%

4,9%

Tasa crecimiento PIB por habitante 2008-2030 (%)

1,3%

3,2%

4,7%

Fuente: OPP 2009

En nuestro ENE; desde aquellos crecimientos sectoriales, si el mundo evoluciona sin mayores sobresaltos (hiptesis que debe ser revisada) y con ciertas condiciones internas a cumplir, hacia 2030 podemos alcanzar un nivel de vida superior al que tenan Portugal y Grecia antes de la crisis, un poco menos que Nueva Zelanda y 20% menos que Espaa, si se considera la comparacin en dlares corrientes. Estos valores, considerando el poder de compra, con ese mismo ingreso (segn Paridad de Poderes de Compra PPC) equivalen a un nivel de bienestar como los de Blgica, Holanda, Inglaterra o Finlandia. En definitiva, un orden de prosperidad de magnitud similar al que disponen actualmente varios pases desarrollados. A su vez, ello puede implicar bases econmicas slidas que, logrando a su

vez ciertos mecanismos de distribucin progresiva, puedan asegurar la eliminacin de la pobreza. Que significan, en sntesis, estos tres escenarios? Cmo debemos interpretarlos? Escenario de mnima: el tendencial 25W. Nos parece muy importante resaltar que este no es un escenario improbable hacia el futuro, porque en realidad, representa nuestra historia a lo largo del siglo XX (en tendencia, ms all de perodos de crecimiento que siempre fueron seguidos de brutales cadas). En otros trabajos se ha asociado buena parte de nuestro pauprrimo desempeo de largo plazo a las caractersticas de nuestra estructura productiva, adems de grandes errores en la conduccin econmica del pas8 (vase por ejemplo Brtola y Bittencourt 2005 o Bittencourt, Torres y Rodrguez, 2009) Escenario intermedio: implica un quiebre respecto al pasado, en el sentido de que muestra una mayor dinmica de largo plazo. Es una tasa superior a la media alcanzada entre 1983 y 2010, es decir considerando el actual perodo de crecimiento que no tiene precedentes. Implica que el buen gobierno consolidado desde 2004, con polticas macroeconmicas sanas y clima de negocios adecuado, permite una tasa de inversin mejor que en el pasado. Las polticas, sin embargo, se alinean con las tendencias del mercado, mostrando una relativa neutralidad: la estrategia y las polticas pblicas van adaptndose a las demandas empresariales y sociales, pero no las anticipan. ENE: adems de las condiciones del escenario anterior, caracterizado bsicamente por el buen gobierno, este escenario implica apuestas productivas a la innovacin, que promueven alteracin deliberada de las tendencias del mercado. El eje de este escenario pasa por anticiparse a tendencias mundiales y regionales, y desarrollar las capacidades necesarias para que nuestra sociedad y economa puedan ser activas participantes de esas tendencias. Supone actuar sobre los factores clave para que las tendencias sectoriales se aproximen al los mejores escenarios, que se revisan someramente en la seccin siguiente. Como se plante anteriormente, el ENE no es el techo, podemos imaginar mejores escenarios considerando avances recientes en nuevas actividades de alto impacto y una mejor interaccin entre los sectores que producen desarrollos tecnolgicos y su utilizacin por parte de la economa local.

2. Agenda de Desarrollo Nacional (ADN Uruguay 2030)

En el Diagrama 2 se muestran por un lado, los conglomerados o agrupamientos econmicos segn su grado de impacto en la tasa de crecimiento de las exportaciones en el ENE, lo que indirectamente implica un ordenamiento de su impacto en el crecimiento del PIB. A su vez, se dividen los diversos factores clave que afectan a cada conglomerado, desde la competitividad de la base primaria y los precios internacionales, pasando por las
Vese al respecto, Brtola L y Bittencourt G, (2005) Veinte aos de democracia sin desarrollo econmico, en G. Caetano (Ed), 20 aos de democracia. Uruguay 1985-2005: miradas mltiples, P. 305-330, Ed. Santillana, Montevideo; Bittencourt, G. y Reig N. (2008) Diagnstico de crecimiento para Uruguay desde una perspectiva regional, con Nicols Reig, Captulo 6 en Diagnstico de crecimiento para el MERCOSUR: la dimensin regional y la competitividad, Coord. J. M. Fanelli, Red MERCOSUR, Montevideo, y Bittencourt, Torres y Rodrguez (2009) Factores clave para el crecimiento econmico sostenido, OPP Serie EUIIIS N 1, www.opp.gub.uy
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necesidades de inversin en capital fsico e infraestructura, hacia las regulaciones, la propiedad intelectual y la formacin de recursos humanos. El grado de importancia de cada uno de estos factores clave, para diferenciar entre los tres escenarios posibles que diseamos, es lo que posteriormente nos permite organizar la agenda: cules son los factores principales para poder avanzar hacia nuestro mejor escenario. Puede observarse con claridad que los cuadritos ms oscuros de varios sectores que pueden asegurar la dinmica productiva del ENE, dependen en primer lugar de la formacin de recursos humanos, de las polticas de innovacin y de las regulaciones pblicas. Las agroindustrias I dependen crucialmente de base primaria, precios, acceso al mercado y capital extranjero, as como de las obras de infraestructura. Diagrama 2. Factores clave de los agrupamientos productivos
FACTORES CLAVES PARA CADA ESCENARIO SECTORIAL
COMPETITIVIDAD BASE PRIMARIA POLITICAS PBLICAS Y REGULACIONES CAPITAL EXTRANJERO INFRAESTRUCTURA MERCADO INTERNO RECURSOS HUMANOS INVERSIN CAPITAL FISICO ACCESO MERCADO EXTERNO

PROPIEDAD INTELECTUAL

SECTORES PRODUCTIVOS

AGROINDUSTRIAS l INNOVADORES TICS INNOVADORES BIOTECH INDUS. INSUMOS IMP. TURISMO LOGISTICA Y TRANSPORTE IND. Intensivas M.O. AGROINDUSTRIAS ll

PRECIOS

+
grado de relevancia

.Fuente: OPP 2009

Por lo tanto, de acuerdo a los factores clave que determinan la evolucin de los sectores motores, se disea una Agenda Nacional de Desarrollo Econmico, que seala las reas en que sera necesario disear proyectos estructurantes o transversales, que permitan orientar los recursos sociales hacia los objetivos necesarios para potenciar esos desarrollos.

LA AGENDA ESTRATEGICA DIEZ PILARES PARA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO PRODUCTIVO 1. Impulsar la formacin de capital humano 2. Promover decididamente la innovacin y la creacin de conocimiento 3. Sostener o superar la tasa de inversin alcanzada

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INNOVACIN

FACTORES CLAVES

4. Fomentar las exportaciones de bienes y servicios 5. Atraer inversin extranjera directa y maximizar su aporte al desarrollo 6. Desarrollar el mximo potencial agro-exportador y pisar fuerte en la economa del conocimiento. 7. Incorporar el problema ambiental en la estrategia de crecimiento. 8. Apoyar el desarrollo del mercado interno y las pymes no exportadoras. 9. Construir un estado inteligente para la regulacin y el desarrollo de infraestructura. 10. Disear polticas en clave de asociacin pblico- privada

Caben algunas precisiones, antes de entrar en la consideracin de los avances o cambios que la realidad nos viene mostrando respecto a estos escenarios, que puedan eventualmente provocar una renovacin de esta agenda9. La primera consideracin es que ese trabajo constituy un avance, un insumo para elaborar colectivamente una visin de largo plazo. La construccin de esa visin requiere de una discusin social y poltica en que este insumo de vea modificado de acuerdo a las percepciones, compromisos y acuerdos que se alcancen entre los agentes. En segundo lugar, este trabajo fue pensado para su actualizacin peridica: muchas afirmaciones deberan ajustarse porque hay nuevas estadsticas que describen mejor la economa nacional, adems de cambios abruptos en el mundo. Una consideracin final antes de revisar lo que viene pasando ms recientemente. En nuestro mejor escenario posible, son los sectores innovadores, los que tienen que ver con TICs y con biotecnologa, los que aportan ms en el largo plazo, luego de 2030. La formacin de recursos humanos y la innovacin, ms que la formacin de capital fsico, son los factores clave para estas actividades, as como para el turismo. Por tal razn, son estos los primeros puntos de nuestra agenda.

II.

PROBLEMAS PARA ACCEDER AL MEJOR ESCENARIO

En lo que sigue se enuncian algunos problemas relacionados con algunos puntos de la agenda resumida en la seccin anterior. No se trata el punto referente al apoyo de las PYMES, porque en esta etapa hemos enfatizado el desempeo exportador. Pero en realidad, si las empresas que proveen el mercado interno no mejoran su productividad en lnea con los potenciales exportadores, el conjunto de la economa no alcanza su potencial en los escenarios dinmicos. A. La agenda de los recursos humanos y de la innovacin, en relacin con las polticas de Desarrollo Productivo

No entramos en la consideracin de cada uno de estos diez puntos, pero el lector interesado puede encontrar una breve explicacin de cada uno de ellos en el documento Bittenourt (coord.), 2009, op cit pag 97-106, OPP.

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La EUIIIS sealaba claramente algunos ejes sobre los cuales es necesaria la creacin de capacidades locales para poder insertarse de manera exitosa en el cambio tecnolgico global que se avecina. Algunos de esos lineamientos, as como otros que puedan eventualmente seleccionarse a partir del debate social, interinstitucional y poltico partidario, deben consolidarse en una visin o estrategia de largo plazo, que debe articularse social y polticamente. Esa estrategia debe sealar con nitidez los ejes de acumulacin productiva en actividades con mayor contenido de conocimiento. Ello debe dar lugar a proyectos o programas de gran escala, multi-institucionales, involucrando desde las regulaciones sectoriales, pasando por el financiamiento y subsidios a actividades que sean bienes pblicos o de club, hasta la formacin de capital humano especfico. Esos programas deben partir de objetivos ambiciosos de transformacin que permitan alinear al conjunto de actores institucionales relacionados con los mismos. Crear la ANII y aprobar un PENCTI constituyen considerables avances, pero insuficientes desde el punto de vista del desarrollo necesario y posible, en especial respecto a la velocidad con que los cambios estn ocurriendo en el mundo. Uno de los principales consecuencias del avance en ese tipo de definiciones tiene que ver con la orientacin general del sistema educativo: si no somos capaces de formar gente anticipando la probable futura dinmica internacional del nuevo paradigma tecnolgico (que surge de la combinacin entre biologa, nanociencias y ciencias de la informacin, y principalmente de la articulacin de sus correspondientes tecnologas) perderemos la posibilidad de acelerar la reduccin de la brecha con los pases desarrollados en las prximas dcadas. Biotecnologas y en particular Bioinformtica; Logstica y transporte modernos; Nuevos materiales y nanotecnologas, Energas renovables, Produccin de contenidos en soportes de Internet, Nuevas motorizaciones para vehculos de transporte, y dos o tres etcteras, son algunos ejemplos donde deberamos disear proyectos estructurantes con el objetivo de creacin masiva de capacidades locales que puedan ser la base para su posterior transformacin en nuevas actividades econmicas, adems de consolidar los ncleos emergentes. Se perciben movimientos en estas direcciones, pero muchas veces orientados a empresas existentes. Lo que estamos planteando es que deberamos estructurar grandes proyectos con la direccin unificada de formar capacidades, con fondos propios y el poder para alinear recursos de mltiples instituciones, muchas de ellas autnomas, que a travs de convenios con estos macro programas contribuyan a alterar significativamente tendencias que el mercado o la demanda actual de conocimientos, no alcanza a determinar. Esto no es contradictorio con la bsqueda, en simultneo, de maximizar el acceso a la formacin terciaria, aspecto que pasa hoy por la creacin de macro proyectos de inclusin social de amplias masas de jvenes, que en virtud del proceso de fragmentacin social y cultural que se aceler en la crisis de 2002, hoy no son atrados por el sistema educativo formal. Probablemente ese problema no se resuelva solamente con generacin de empleo, y parece que los numerosos esfuerzos aislados por atenderlo no estaran generando los efectos necesarios para su integracin. Tampoco es contradictorio con asignar recursos a la promocin de la innovacin en la solucin de problemas sociales bsicos, como nuevas alternativas para la vivienda, la salud y el acceso masivo a servicios culturales e informticos.

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En un estudio encargado desde la OPP para apoyar el diseo de una Agenda para la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (SIC) hacia el 2030, en el marco de la EUIIIS10, se afirma con precisin: el pas est dando pasos importantes hacia el avance de la SIC con las polticas de inclusin digital de las generaciones ms jvenes y el desarrollo de la plataforma de gobierno electrnico. Se requerira, no obstante, un cambio en el rol de ANTEL, para que la infraestructura se desarrolle, baje los costos para la poblacin, y se alcance una masa crtica de usuarios. La sinergia de estos tres macro fenmenos nos proyectara a una sociedad ms avanzada en el uso y apropiacin de las TICs hacia el 2030, en gran parte por el recambio generacional. La agenda hacia este escenario es nutrida, con problemas y obstculos a resolver en abundancia. Queremos destacar, entre todos los que se mencionaron en este informe, aquellos relativos al factor educacin, ya que muestra un panorama complejo, en el cual la fractura social puede persistir y acentuarse. La idea de reas de aprendizaje podra resolver en parte la desafiliacin educativa. La afiliacin educativa es un tema clave a resolver para evitar una fragmentacin social que hoy presenta caractersticas que hipotecan el pas del futuro. El 40% de los jvenes de secundaria no adquieren los conocimientos bsicos y dos tercios de ellos no finalizan este nivel. Debe destacarse que hoy no existe una Agenda de desarrollo de las TICs a largo plazo. Existen ejemplos en el mundo, como el Plan Avanza aplicado en Espaa, que muestran que es posible articular esfuerzos con objetivos ambiciosos de mediano plazo y que esos rinden frutos evaluables. B. Agenda para el sostenimiento de macro economa sana y problemas de estructura productiva por tipo de cambio real: enfermedad holandesa recurrente? En estos puntos estamos discutiendo como lograr pasar del escenario dinmico, que por si mismo ya implicara una ruptura con la historia, hacia el ENE, que implica realizacin de otro conjunto adicional de potencialidades. Por lo tanto, se parte de reconocer un conjunto de acciones de conduccin financiera, macroeconmica, de creacin de clima de negocios (por ejemplo la mejora se los servicios aduaneros), entre otros cambios que forman parte del buen gobierno que se vive desde 2005 y sobre lo que no se est planteando vuelta atrs. Esas son condiciones institucionales que estn en curso de transformacin, y resultan imprescindibles como condiciones necesarias para que se sostenga la tasa de inversin en capital fsico. Pero nos interesa sealar un aspecto que est generando problemas hacia la formacin de la estructura productiva deseable en el ENE de la EUIIIS. Este fenmeno ocurre en nuestro pas, en gran medida como consecuencia de lo que sucede en varios pases de la regin, Brasil es el caso ms notorio e influyente. A la apreciacin de la moneda que se deriva de aumentos de precios internacionales, descubrimiento de recursos naturales o fuertes ingresos de capital, se le suele llamar Enfermedad Holandesa: la entrada de recursos en divisas aprecia la moneda local y perjudica la rentabilidad de actividades que se ven encarecidas relativamente y por lo tanto pierden en mercados de exportacin y con las importaciones. Cuanto pierdan mercados, depende de cuanto utilicen contenido local: las
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S. Lamschtein, 2010, Insumos Agenda 2030 para el avance hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento www.opp.gub.uy

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intensivas en mano de obra no calificada son un caso, pero tambin las que usan trabajo de media y de alta calificacin, que hoy se ofrece al mundo en condiciones cada vez ms competitivas. Nuestros pases sufren en alguna medida de una enfermedad holandesa recurrente, en las etapas de crecimiento suelen recibir capitales y/o disponer de buenos precios internacionales, lo que genera una apreciacin de la moneda muy por encima de lo que correspondera con el aumento general de la productividad. En el Grfico 1 se observa la evolucin del tipo de cambio real desde 1980 hasta principios de 2011. Se estima utilizando el tipo de cambio nominal, es decir la cantidad de pesos por dlar que se cambian en el mercado local, multiplicado por un factor que compara la inflacin local con la inflacin de los principales pases socios comerciales. Se observan claramente los episodios de banda cambiaria que implicaron fuertes cadas del TCR entre 1978 y 1982 (que culminaron con la crisis financiera y cambiaria de ese ao, que comprometi el crecimiento de buena parte de la dcada) y durante los noventa, culminando en la crisis de 2002, que nos dej la inmensa crisis social que tuvo que enfrentar el gobierno del FA desde 2005. Con un contexto de polticas macroeconmicas totalmente diferente, el grfico nos permite observar que nos encontramos en un peligroso nivel de TCR, similar al que se viva en 2002. Esto pone un nivel de alerta si, frente a las tensiones inflacionarias actuales, se permite que caiga el nivel de tipo de cambio nominal a efectos de contrarrestarlas.

Grfico 1. TIPO DE CAMBIO REAL (TCR) EFECTIVO

160 140 120 100 80 60 Ene-80 Ene-82 Ene-84 Ene-86 Ene-88 Ene-90 Ene-92 Ene-94 Ene-96 Ene-98 Ene-00 Ene-02 Ene-04 Ene-06 Ene-08 Ene-10

FUENTE: IECON HASTA 2005, LUEGO BCU. INDICE 2000=100

La importancia del tipo de cambio en la transformacin productiva y el crecimiento de los pases ha sido objeto de numerosos estudios, entre otros de CEPAL y de Dani Rodrik.11Como hacer para facilitar la rentabilidad en actividades con mayor
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Recientemente, Rodrik D. y Mc Milan, M. 2011, Globalization, structural change, and productivity growth, paper prepared for a joint ILO-WTO volume, Harvard Kennedy School y Tufts University; estudian 38 pases para el perodo 1990-2005 cuyas economas dividen en nueve sectores. Entre otras importantes conclusiones, sealan que las economas con ventajas comparativas en sectores primarios tienen menos aumento de

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contenido innovador y por lo tanto mejor dinmica de largo plazo, que diferencian al ENE? La gran pregunta de cmo crear rentas de innovacin frente a las rentas de privilegio, que incluyen a las rentas generadas por la propiedad de los recursos. Una parte del tema tiene que ver con la competitividad cambiaria. La apreciacin de peso genera inconvenientes a la estructura productiva que limitan la tasa de crecimiento a largo plazo, dado que las inversiones se orientan hacia sectores que mantienen rentabilidad debido a sus ventajas comparativas estticas. C. La agenda para el crecimiento de las exportaciones y la insercin econmica internacional del pas El mundo hoy aparece como mucho ms riesgoso que cuando se prepar el informe sobre aspectos productivos de la EUIIIS. La crisis financiera y monetaria internacional, resultado de profundos desequilibrios estructurales financieros, comerciales y de los sectores pblicos en las economas desarrolladas, no muestra signos de resolverse en los prximos aos. Posiblemente las tasas de crecimiento de las economas desarrolladas sean menores a las de los mejores escenarios en el ejercicio EUIIIS, sus efectos a mediano plazo implican acercarse a los peores escenarios previstos en trminos de la tasas de crecimiento posibles para Europa y EUA: no se visualizan soluciones lo que se manifestar, probablemente, en sucesivos problemas financieros con efectos negativos sobre el comercio, la actividad econmica y particularmente sobre el empleo en esos pases. En tal contexto, ms all de que las autoridades impulsen la demanda interna y la revaluacin gradual del Yuan, es muy probable que la tasa de crecimiento china baje desde el 10% que viene sucediendo desde los 80, hacia una tasa anual de 6%, que es el guarismo que planifica el Partido Comunista Chino y el Gobierno para los tiempos inmediatos y hacia el mediano plazo. Si se reduce ese ritmo, puede impactar a la baja a los precios de commoditties y de all a todo Mercosur y Sud Amrica. Considerando la situacin a largo plazo, es probable que el acceso de las nuevas capas medias asiticas implique un aumento de demanda sostenida en cantidad de alimentos, pero no hay razones para pensar que ese aumento tambin se verifique en los precios relativos de nuestras exportaciones primarias. En un libro reciente sobre efectos de China en el comercio y las inversiones en Amrica Latina12, encontramos que el comercio bilateral con China es lo que ms aumenta para estos pases, pero se concentra en soja, metales y energticos, lo que provoca un mayor peso de los recursos naturales en la estructura general de exportaciones de todos los pases, mientras que desde China se importan bienes cada vez ms sofisticados. Pero el aumento del ingreso generado en el comercio con China provoca aumentos en el comercio intrarregional, que es con mucho mayor contenido de manufacturas. As que existe la oportunidad estratgica de aprovechar el momento de cierta holgura en las exportaciones por la presencia de China, para mejorar los mecanismos de integracin regional: si el Mercosur avanzara ms de lo que pensamos para nuestro mejor escenario, podra recuperar su rol estratgico para el desarrollo industrial uruguayo, que era la gran expectativa cuando
productividad asociada a cambio estructural que otras con ventajas, por ejemplo, en mano de obra, y que el tipo de Cambio Real competitivo tienden a producir mejor cambio estructural y por lo tanto crecimiento ms sostenible. 12 G. Bittencourt (coord.) (2011). Amrica Latina frente a China como potencia econmica mundial: exportaciones e inversin extranjera, Red Mercosur, en prensa.

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se firm el tratado de Asuncin. Varias industrias que son motores de crecimiento en el ENE de la EUIIIS, podran ser an ms importantes que en nuestro mejor escenario. D. Agenda para el tratamiento del capital extranjero, protagonista de los cambios recientes: la amenaza del RX Se pueden observar un conjunto de problemas asociados a una nueva e incrementada presencia de capital extranjero en el proceso econmico nacional desde 2006. La Inversin Extranjera Directa, restando la compra de tierras, alcanz al 40% de la Formacin Bruta de Capital Fijo privado en 2008. A la vez, a partir de ese ao aument la proporcin de reinversin de utilidades en el total de IED, es decir que buena parte de los flujos se originan en el giro de negocios previamente establecidos en el pas13. Cules sern, por lo tanto, los instrumentos adecuados para la promover la continuidad de la reinversin de excedentes (es decir que las utilidades no se giren al exterior) o de la entrada de nuevas inversiones? Los mecanismos de incentivos deberan aplicarse de modo ms estricto, atendiendo a la contribucin que las inversiones realizan a la mejora del contenido tecnolgico de la estructura productiva, y tratando de promover una mayor conexin con la economa local, facilitando derrames de las inversiones sobre la productividad de los agentes locales (especialmente los proveedores). Se debe ser muy cuidadoso en el seguimiento de estas grandes inversiones y en sus impactos macroeconmicos: cuando empiecen a remitir utilidades a las casas matrices (para algo realizaron las inversiones) esos montos sern una proporcin muy elevada del valor agregado que estas empresas generan con sus exportaciones14. Ello implicar que, en la prctica, la cuenta remuneracin neta de factores en el exterior (RX), aumentar fuertemente su peso econmico. Ser ms conveniente hablar de Producto Nacional Bruto (PNB) que de Producto Interno Bruto (PIB) para medir el desempeo econmico del pas, y no estamos acostumbrados a manejar esa dimensin. Parece claro que, en el contexto actual, el otorgamiento de Zonas Francas a macro inversiones que no cambian el perfil primarizado de la estructura productiva, debe revisarse, entre otras razones, en funcin de la interaccin que la nueva inversin realice con el espacio econmico local. La experiencia realizada con Montes del Plata parece interesante en este sentido, pero no es el caso general. Simultneamente, los incentivos deben tomar en cuenta como se promueven la reinversin de utilidades en la economa uruguaya, lo que depende del proyecto de negocios ms general de la empresa en el pas, no exclusivamente de la planta cuyas instalaciones se estn subsidiando. A su vez, en lo que tiene que ver con la aplicacin de La ley de inversiones, resulta interesante la revisin actual de criterios para el otorgamiento de beneficios, donde aparece un criterio sectorial con cierta ponderacin. Para el largo plazo, la aplicacin de mecanismos de promocin debera tener claramente establecida la prioridad en ramas con elevado contenido de conocimiento. Eventualmente, este criterio podra flexibilizarse si nos encontramos con alta escasez de divisas o en la cada de ciclo productivo,
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Doneschi, A. (2010) Contribucin de los flujos de IED al financiamiento del sector externo. ONUDI-OPP, www.opp.gub.uy 14 Estimaciones sobre la posible remisin de utilidades de UPM pueden encontrarse en Lagaxio y Solrzano, 2010, Efectos y determinantes de la captacin de IED. Industria celulsica, ONUDI-OPP www.opp.gub.uy

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promoviendo el rol anticclico que podran tener estas inversiones, lo que claramente no es el caso en el momento actual. Los pases que han resultado exitosos aplicando estrategias con fuerte presencia de capital extranjero (se las suele llamar Estrategias de Crecimiento Asistido por IED) lograron una alianza entre los inversores y el Estado, que garantizaba la estabilidad de la reglas de juego, pero tambin promova ciertos beneficios ms all de las fronteras de la empresa inversora. Como se construye esta alianza? El diseo y explicitacin de una Estrategia Nacional de Desarrollo es imprescindible para proveer el marco de referencia para la poltica de promocin de inversiones, as como para la actuacin de la agencia especfica que ejecuta acciones de promocin del pas como receptor de inversores (dentro o fuera de Uruguay XXI). Durante el perodo pasado se realiz un trabajo importante con consultores de primer nivel en el mundo, acerca de cmo vincular estrategia de desarrollo con la promocin de la IED, y esta a su vez con el mejor diseo institucional de acuerdo a la experiencia internacional15. E. Agenda de desarrollo sectorial: maximizar el potencial primario y pisar fuerte en la economa del conocimiento? Algunos motores no estn funcionando en su potencial En el Cuadro 3 se muestra el crecimiento del PIB y de los principales sectores, compatibilizando el sistema de cuentas nacionales anterior con las divisiones presentes en las Nuevas Cuentas Nacionales. La primera observacin es que el crecimiento del nivel de actividad total anual fue ms alto entre los aos 2003 a 2010 que durante los aos noventa, tomando el clculo del promedio anual entre 1990 y 1997.
Cuadro 3. CRECIMIENTO PIB y SECTORES (tasas anuales entre puntas, a precios constantes) 83-10 PRODUCTO INTERNO BRUTO Agropecuaria Pesca Canteras y Minas Industrias Manufactureras Electricidad, Gas y Agua Construccin Comercio, Restaurantes y Hoteles 3,0 1,7 -3,8 2,5 2,2 2,7 1,5 3,9 83-90 3,0 2,2 -9,1 -5,6 2,4 4,1 -0,9 2,8 90-97 4,3 4,0 4,8 14,8 0,3 5,2 5,7 7,6 97-02 -1,6 -1,5 -3,4 -3,8 -2,9 1,3 -3,5 -4,1 03-10 6,2 2,6 -7,6 9,8 7,5 0,5 7,2 8,9

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UNA ONU (2010): Uruguay. Inversin extranjera directa y desarrollo. Memoria para difusin de resultados del proyecto Fortalecimiento institucional para la captacin de la inversin extranjera directa, alineada a los objetivos de desarrollo, desarrollado en el marco del Proyecto A de UNA ONU: Unidos en la accin: Fortalecimiento institucional para el diseo de estrategias de desarrollo econmico de largo plazo.

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Transporte, Alm. y Comunic. Fin, seg, inmueb. y serv. empresas Servicios com, soc y personales

8,0 2,0 1,7

6,2 3,7 2,9

10,0 1,9 1,5

-0,2 0,7 -0,5

16,3 2,7 2,8

FUENTE: clculo propio con datos BCU, Nuevas Cuentas Nacionales desde 1997

Por su parte, entre 1983 y 2010 mientras el PIB real creci 3% anual la agropecuaria lo hizo 1.7%, contrastando con la dinmica de comercio, restaurantes y hoteles 3.9% y transporte, almacenamiento y comunicaciones 8% al ao. En el ltimo perodo de crecimiento, desde 2003 a 2010 el PIB creci promedio 6.2% (segn las nuevas cuentas nacionales), pero la agropecuaria creci solamente 2.6%, porque la ganadera aument precios pero no cantidades (crecimiento prcticamente nulo) pero hubo un impulso interesante de la agricultura y la forestacin; en comparacin comercio, restaurantes y hoteles impulsado por el turismo creci casi al 9%, mientras que transporte y comunicaciones super el 16% anual. La desindustrializacin se aceler durante los noventa16. La industria manufacturera se ajust fuertemente por el crecimiento de las importaciones, ligeramente compensado por el aumento de las exportaciones al Mercosur, de tal modo que el sector prcticamente no creci, lo que implic prdida de peso en un PIB total que creca 4.3% anual. En contraste, desde 2003 la produccin industrial con precios constantes aumenta ms que el PIB total, lo que implicara un mayor peso de las actividades industriales en el conjunto. Tomado a precios corrientes, es decir con precios de 2010, la desindustrializacin contina, ubicando a la industria en el 13.1% del PIB: aunque los precios industriales crecen menos que el promedio, lo que hace que en valores la industria contine perdiendo peso relativo, resulta indiscutible que este sector fue uno de los impulsores del crecimiento econmico uruguayo desde el ao 2003. Grafico 2: EVOLUCION SECTORES PIB A PRECIOS DE 2005

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De todos modos, cabra discutir en profundidad las implicaciones de los cambios de medicin con el pasaje al nuevo sistema de cuentas nacionales: la industria pasa de ser en 1997 casi un 20% del PIB segn el sistema de contabilidad anterior a menos del 15% de acuerdo a las nuevas cuentas nacionales. Este es un cambio en la imagen global del pas, en su percepcin histrica como pas ms o menos industrializado. Alguna reflexin al respecto ensayaremos en un libro sobre historia de la industria que estamos escribiendo con Luis Brtola, en convenio con el ministerio correspondiente.

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SECTORES PIB CONSTANTE (miles de pesos de 2005)

Millones 100 Agropecuaria 90 80 Industrias Manufactureras Electricidad, Gas y Agua Construccin

70 60 50 40

Comercio, Restaurantes y Hoteles Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones Fin, seg, inmueb y serv empresas Servicios comunales, sociales y personales

30 20

10 0

Por lo tanto, si se mira la estructura del PIB a precios constantes en 2010 puede observarse que son cinco sectores los que componen el grueso de los valores a precios de 2005. Tres de ellos, que crecen a un ritmo similar al del PIB eran los ya los principales durante la dcada de los 80: Servicios comunales, sociales y personales, Finanzas, seguros y servicios a empresas e Industria manufacturera. Aparecen dos nuevos sectores con un peso similar a aquellos que eran los predominantes en la estructura de principios de los 80: en los 90 se suma comercio, restaurantes y hoteles y en los 2000 Transporte y comunicaciones completa el cuadro de las cinco divisiones que estructuran la economa nacional. Dos casos adicionales resultan tambin de mucho inters: la Agropecuaria, que constituye la base para la mayora de la exportacin de bienes del pas, crece casi duplicando su volumen (o valor a precios constantes) desde unos 25 mil millones de pesos de 2005 durante los 80, hasta casi 40 mil millones en 2010. Los motores de este crecimiento son la silvicultura y la agricultura, en especial la soja. En resumen, estas evoluciones muestran la consolidacin de una economa de servicios, con un sector de manufacturas que se recupera pero ahora Transporte & Comunicaciones, Comercio, Restaurantes y Hoteles, Finanzas y por ltimo Inmobiliarias y servicios a empresas, completan el cuadro de principales actividades econmicas. De alguna manera, estos cinco sectores que forman los grandes grupos de y los de mayor dinmica, se aproximan bastante a la estructura econmica y a la dinmica que se anticipaba como posible en nuestro mejor escenario, el ENE de la EUIIIS. Debe tenerse presente, sin embargo, que las tasas medias de nuestro escenario se refieren a un perodo superior a 20 aos, por lo tanto la comparacin ms pertinente sera con las tasas 1983-2010, sensiblemente menores a nuestro mejor escenario. Cabe la pregunta, por lo tanto, acerca de si podremos sostener tasas que, aunque menores que las de 2003-2010, sean mayores que las de 1983-2010, de modo de concretar algo ms cercano a nuestro ENE.

FUENTE: clculo propio con datos BCU, NCN desde 1997

6 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10

4 9 9

5 9 9

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En tal sentido, algunos sectores de la industria no parecen estar adecundose a ese ritmo, lo que tiene que ver con la aceleracin reciente de la primarizacin. Esta idea alude a la creciente importancia de los recursos naturales como factor de competitividad en nuestra produccin, lo que a nuestro juicio, constituye un problema para la sostenibilidad del crecimiento a largo plazo. Desde 2005 buena parte de la ampliacin de capacidad productiva de nuestra economa (un aumento significativo en la tasa de inversin) se asocia a la ampliacin de la frontera agroindustrial, que tiene la forma de un salto por nica vez: nos ubica en otro escaln pero a medida que pasa el tiempo cada vez afecta menos a la tasa de crecimiento. Aumentan las exportaciones por diversificacin sobre base primaria. El salto en la inversin, aunque sea por una vez, en el corto plazo produce mltiples efectos sobre la tasa de crecimiento. Cuando las inversiones se producen, el flujo de recursos aumenta la demanda agregada, e inmediatamente, en el perodo siguiente, se sienten los impactos derivados de la ampliacin del monto total de las exportaciones. Pero a medida que pasan los aos: cuales sern los impactos esperables? Que pasa cuando se llega al stock ganadero y tasa de extraccin mxima para seguir manteniendo el sello de ganado natural, luego de la tercera planta de celulosa, o en la mxima superficie posible de soja sin erosionar demasiado el suelo? Al llegar a esos lmites no sern posibles aumentos significativos de volumen, mientras que el potencial aumento de los precios se encuentra limitado por ser commoditties, aunque todava habr que cosechar alguna mejora en precios por la trazabilidad de la carne, tambin sern impactos por una vez. Mirado por cadenas, como se puede observar en el grfico 3, entre el ao 2004 y el 2010 la cadena crnica (incluyendo frigorficos) qued atada a la expansin nula de la ganadera y creci 0.26% anual, la cadena de celulosa creci18% anual entre 2003 y 2010, por impulso de Botnia-UPM, pero las telecomunicaciones crecieron 24.3% anual y no tuvieron todava un punto de inflexin que marque un corte en esa dinmica. Hasta 2004 el valor agregado en unidades reales por las telecomunicaciones era menos de la tercera parte del que agregaba la cadena crnica, en 2010 es ms de 60% superior. Y la distancia continuar acentundose. Grfico 3. Evolucin real de valor agregado bruto (VAB) por cadenas productivas

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CADENAS A PRECIOS CONSTANTES 2005 (miles de millones de pesos constantes) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007* 2008* 2009* 2010*
Fuente: elaboracin propia sobre datos del BCU
CADENA CARNE CADENA FORESTAL TELECOMUNICACIONES AGRICULTURA TRANSP&LOGISTICA

Adems de algunos problemas de la especializacin primaria relacionados con la dinmica probable del mercado internacional, en nuestro caso, parecen mucho ms importantes las limitantes por el lado de oferta: una vez que se utiliza al mximo la tierra, los bienes con algo contenido en recursos naturales presentan menor ritmo de dinamismo tecnolgico en el mundo que el que muestran otros sectores ms intensivos en tecnologa e innovacin. Partiendo de reconocer los grandes aumentos de productividad e innovaciones incorporadas en nuestra agropecuaria (quizs el proceso de implantacin de la trazabilidad sea el ejemplo ms contundente), lo que interesa a este argumento refiere al ritmo comparado de posible cambio tecnolgico en el futuro, respecto a otros sectores en que se especializan pases a todas luces ms dinmicos que el nuestro. Como en general (aunque existen excepciones) es esperable que cunto mayor intensidad de recursos naturales, se produzca con menos incorporacin de tecnologa, la productividad crece menos, y por lo tanto trasladan menos crecimiento al conjunto de la economa que otros sectores en los que se especializan los pases ms exitosos en su desempeo de largo plazo. Que implica esto? Tomemos como ejemplo la cadena celulsica. La macro inversin de UPM que alcanz su nivel ptimo de produccin en 2008, implic un salto en la produccin de ese ao duplicando lo producido en 2006 (pasando de 10 a 20 mil millones de pesos de 2005), lo que sumado a otros pequeos crecimientos de la rama, produjo ese 18% anual promedio de 2003 a 2010, sin dudas un impresionante guarismo con fuerte impacto hacia el alza del crecimiento global de la economa. Pero si no se producen otras inversiones, permanece el mismo nivel de produccin, lo que a ms largo plazo tiende a reducir el efecto. Si contina la meseta, la tasa media entre 2003 y 2015 sera de 9%, y para el perodo 2003-2030 la tasa anual pasa a ser de 4%, esto implica que ya es menor que la tasa de crecimiento de nuestro mejor escenario: desde ese momento, estar contribuyen a que el crecimiento se aproxime a escenarios menos dinmicos. Para que un sector impacte

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positivamente en la tasa de largo plazo, ms que en el nivel, debe mantener su capacidad de seguir creciendo, invirtiendo e incorporando tecnologa a lo largo del tiempo. El problema de la primarizacin se observa con bastante claridad en las tendencias de la industria. Es decir, adems de la tendencia histrica a la desindustrializacin, luego del ajuste de los noventa (y de la disminucin de su peso derivada del cambio en el sistema de cuentas nacionales), parece compensarse en dinmica productiva desde 2004, pero igualmente la industria se coloca en un lugar mucho menos importante en la economa uruguaya que el que sostena antes de 1980. Al observar los cambios de composicin de acuerdo a una clasificacin de denota el peso de la cercana a los recursos naturales a travs del uso de insumos primarios nacionales, diferenciando del uso de insumos industriales nacionales (segundo procesamiento) y de insumos importados. Cruzando las ramas segn que se destinen al mercado interno, exporten entre 10% y 50% de su produccin (medianamente exportadoras) o se orienten principalmente a mercados externos (exportan ms de la mitad de su produccin), se pueden extraer algunas conclusiones de inters respecto a esta asunto. El Cuadro 4 agrupando las ramas de la industria para el ao 2003 segn estos criterios, muestra que hay cuatro grupos grandes: i) el de insumos primarios fuertemente exportadoras que es prcticamente la cuarta parte de la industria (sin refinacin de petrleo) donde las ramas principales eran las de frigorficas, textiles y tops, y curtiembres; ii) el grupo moderadamente exportador con insumos industriales nacionales, conformado por muchas ramas, las de ms peso con cervecera y maltera, Aserraderos y parquet, Vestimenta y Productos de limpieza y tocador; iii) grupo de insumos importados no exportador (con fuerte peso de Alimentos diversos y Bebidas sin alcohol), y iv) grupo con insumos importados medianamente exportador, donde tabaco, farmacutica, plsticos y qumicas bsicas con las ramas principales.
Cuadro 4. Comparacin estructura industrial 2003-2010 Estructura industrial ao 2003, (% sobre Valor Agregado Bruto total de industria sin refinera) moderadamente exportadoras 6,6% 14,1% 25,7% fuertemente exportadoras 22,4% 4,5% 2,8% 29,7%

Insumos: primarios nacionales industriales nacionales Importados subtotal

no exportadoras 0,7% 6,8% 16,4%

Subtotal 29,7% 25,4% 44,9% 100,0%

23,9% 46,4% Estructura industrial ao 2010 No exportadoras 1,6% 17,5% moderadamente exportadoras 0,8% 8,8%

Insumos: primarios nacionales industriales nacionales

fuertemente exportadoras Subtotal 33,9% 9,2% 36,3% 35,5%

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importados subtotal

3,9% 23,0%

21,0% 30,6%

3,3% 46,4%

28,2% 100,0%

Fuente: elaboracin propia sobre datos de INE-EAE, Enc. Trimestral y Aduanas

La comparacin con la estructura industrial de 2010 (segn estimaciones preliminares propias) muestra que ahora los grupos principales pasan a ser tres: crece fuertemente la participacin de las ramas exportadoras de insumos primarios nacionales, aumenta la presencia de no exportadoras de segundo procesamiento y se mantiene (aunque disminuido) el peso de las moderadamente exportadoras que utilizan insumos importados. El aumento del peso del grupo fuertemente exportador de primer procesamiento, se explica especialmente por la entrada de la celulosa, a la que se suma reactivacin de la exportacin de lcteos (que pasa desde el grupo moderadamente exportador en 2003). Frigorficos sigue siendo importante en su grupo, pero se produce una significativa prdida del peso de industrias tradicionales como Hilanderas y tops, adems de curtiembres. Ntidamente, estos movimientos van en la direccin de lo que mostraban nuestros escenarios de la EUIIIS (OPP, 2009). El aumento de industrias de segundo procesamiento para el mercado interno se explica principalmente porque algunas ramas dejan de importar insumos mayoritariamente, pasando a utilizar insumos nacionales (bsicamente en las ramas de alimentos diversos y productos de madera no muebles). Posiblemente esto implique una reactivacin de algunas cadenas de valor nacionales. Por su parte algunas madereras (y otras) se vuelven fuertemente exportadoras al impulso de la IED, lo que aumenta el peso de este grupo en la estructura industrial. En simultneo, pierden importancia algunas ramas de segundo procesamiento de los conglomerados textiles y cuero, nuevamente, en la tendencia que observaba en el documento EUIIIS. Las medianamente exportadoras que usan insumos importados son el tercer grupo segn su peso en 2010, aunque su participacin disminuye. En este grupo no hay grandes cambios de composicin sectorial en el perodo, se mantienen tabaco, farmacutica, plsticos y qumicas bsicas como los ejes de este grupo. Por ltimo, se produce un pequeo crecimiento del grupo fuertemente exportador y procesador de insumos importados (donde las ramas ms importantes son la automotriz y la de productos de limpieza, que se vuelve fuertemente exportadora). La dinmica de estas ramas es inferior a la del ENE en la EUIIIS, no se logran consolidar como grandes exportadoras. En la explicacin de este problema seguramente influyan las dificultades e inestabilidades de acceso a mercados de los pases vecinos no superadas, pero tambin deben estar jugando su rol la prdida de competitividad cambiaria respecto a Argentina, hacia donde estos flujos son muy importantes. Por lo tanto, el proceso de primarizacin implica que la diversificacin de la estructura exportadora de base primaria explica casi la mitad del crecimiento de la industria entre 2003 y 2010. El segundo factor para explicar el crecimiento industrial se debe a la probable recomposicin de cadenas de valor nacionales en alimentos diversos y bebidas sin alcohol asociadas al impulso del mercado interno. Por su parte, las ramas moderadamente exportadoras que usan insumos importados son el tercer factor explicativo del crecimiento. El MERCOSUR no permiti que estas industrias se transformaran en a fuertemente exportadoras, pero la combinacin de mercado interno y regin fue un importante sostn de la dinmica industrial. Por ltimo, algunas ramas madereras (no muebles) impulsan el

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crecimiento de las fuertemente exportadoras que procesan madera aserrada. De todos modos, no parece existir un proceso generalizado de expansin basado en las exportaciones, que es lo que caracteriza nuestro ENE en la EUIIIS. Probablemente, con mejores condiciones cambiarias aumentara la rentabilidad de estos procesos exportadores en curso, a la vez que podra contenerse (y quizs contrarrestarse) la tendencia a la cada en el peso de las ramas textiles, vestimenta, cueros y sus productos. F. La construccin de un estado inteligente para la regulacin de mercados y para la infraestructura Este punto dara para mucho, hubo durante el perodo anterior varios avances que se insinuaron pero que no tuvieron continuidad en el actual perodo de gobierno. Me limitar a mencionar dos notorios dficits, un tema que parece marchar bien y un prometedor avance reciente: - la estrategia de creacin de mercados, divisin de tareas entre hacedores de poltica, reguladores y ejecutores, mantenimiento de las reglas de juego para los participantes privados. Esto no est funcionando bien, no hay adecuados diseos institucionales donde queden claras las responsabilidades de: los decisores de poltica, los agentes pblicos y privados que operan en el mercado como proveedores de los servicios y bienes, las unidades reguladoras que deberan, adems de controlar la calidad y eficiencia de la provisin, alinearse con los objetivos de la estrategia - por lo tanto, no existe una adecuada direccin unificada estratgica de las empresas pblicas en lnea con los criterios anteriores. Un claro ejemplo se observa en el sector de telecomunicaciones: se habla de la posible remocin del nuevo director de Telecomunicaciones del MIEM, y esto posiblemente se deba a que ANTEL ha asumido histricamente el rol de organismo rector de la poltica adems de actor en el mercado. Si el encargado del diseo de polticas hace lo que tiene que hacer, entra en conflicto con el agente principal. Si la estrategia no est clara y tampoco el diseo institucional, resulta paradjico que de ese conflicto caiga quien est cumpliendo la funcin para la que fue creado su cargo - la estrategia energtica es el que parece mejor orientado desde el perodo anterior. Se ha planteado la necesidad de una estrategia con horizonte 2030, un trabajo muy serio que consta en documentos de la Direccin Nacional de Energa y Tecnologa Nuclear del MIEM 17 y que adems seala las principales lneas de accin que se estn llevando adelante. Esta estrategia resulta relativamente consistente con un ejercicio que hicimos con un equipo de trabajo de primer nivel, tratando de estimar las necesidades energticas y posibles fuentes de oferta para el ENE de la EUIIIS18 - el proyecto Uruguay 2030 que arranc el MTOP, en notable diferencia con lo que fue el ministerio del gobierno anterior, se propone elaborar una visin de largo plazo en consulta con el sector privado nacional y con apoyo tcnico en diversos planos Por lo tanto, si bien la ley que promueve la participacin pblico privada en especial para proyectos de infraestructura, constituye un avance significativo, el problema es que no parecen estar claros todava los objetivos estratgicos a cuyo servicio se utilizar este
DNETN (2008), Poltica Energtica 2005-2030, Direccin Nacional de Energa y Tecnologa Nuclear, www.dnetn.gub.uy 18 G. Bittencourt 2010, Prospectiva energtica para Estrategia Uruguay III Siglo, www.opp.gub.uy
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instrumento, lo que puede implicar una fuente de ruidos y trabas para la efectiva concrecin de proyectos de inversin imprescindibles para acceder al nuestro mejor escenario probable. Lo que parece bastante claro es que si la estrategia y las polticas no determinan con claridad el rol de las empresas pblicas en estos mercados, ser muy difcil obtener participacin privada en buenas condiciones. Dejo constancia que esta afirmacin se realiza desde una posicin de defensa de la propiedad pblica. La idea es que las reglas estn claras, no que impliquen un retiro de estas empresas, aunque esto sea necesario en algunos casos.

III. PROBLEMAS EN EL MEJOR ESCENARIO: DISTRIBUCION Y AMBIENTE

En esta seccin se refieren dos asuntos que aparecen como problemas an en el caso en que logrramos superar todas las trabas para poder acceder a nuestro ENE. Analizarlos o mencionarlos por separado, no implica que en la prctica, deban considerarse en conjunto para aplicar una estrategia integral. An ms, muchos problemas del crecimiento podran resolverse con mucha mayor facilidad si en simultneo, furamos capaces de crear desarrollos cientficos y tecnolgicos y aumentos de productividad en todas las actividades, incluidas aquellas destinadas a la satisfaccin directa de necesidades sociales populares, o de los sectores con mayores carencias. De hecho, un proyecto integral de alcance masivo para atender la desintegracin social y cultural de los jvenes concentrados en las zonas urbanas de mayor marginacin social, con contenidos formativos en numerosas reas y alcance nacional, puede ser una de las ms importantes palancas para la reinsercin de los jvenes en el sistema educativo, y por lo tanto, el principal instrumento para lograr el primer punto de nuestra agenda. Pero la integralidad de los posibles proyectos estructurantes, no debe ocultarnos que los mismos pueden tener objetivos mltiples y que el crecimiento econmico sostenido debe ser una prioridad si queremos superar la pobreza. Y que en el actual contexto de relacin de fuerzas, con la distribucin de la propiedad de los medios de produccin existente, un exceso de polticas redistributivas puede implicar lmites importantes al proceso de inversin privada y por lo tanto al crecimiento. A. PROBLEMAS AMBIENTALES EN CURSO AL MEJOR ESCENARIO La dimensin ambiental debe considerarse simultneamente con el crecimiento econmico. Es necesario, por lo tanto y en primer lugar, potenciar las capacidades de las unidades estatales encargadas de establecer estrategias de proteccin del ambiente, apuntando hacia productores y consumidores. La carencia de explicitacin de estrategia nacional donde se establezca cuales son las posibles vocaciones productivas nacionales, y sus posibles proyecciones en los diferentes espacios o regiones del pas, vuelve mucho ms difcil la discusin con las comunidades locales, diferenciando los efectos de desarrollo econmico y los ambientales. La gente no logra percibir adecuadamente que puede ganar como oportunidad de mejoramiento de sus ingresos y calidad de vida, porque ve que el proyecto inhibe cierta actividad pero no conoce su impacto en el futuro, por ejemplo el pasar a un empleo de mejor calidad y remuneracin, o el pasar de un empleo zafral a uno permanente. Existen experiencias del perodo pasado, en que una discusin racional con diversos agentes locales de la regin Este del pas, permiti alcanzar consensos y comprender cuales 25

pueden ser los aportes de un puerto de aguas profundas al proceso de desarrollo de la zona, sobre la base de una visin estructurada de escenarios que ayuda a valorizar las oportunidades y amenazas o costos, dilucidando hasta donde pueden ser aceptables dichos costos19. Sin embargo, cuando ciertos macroproyectos se plantean como hecho consumado, sin demasiada informacin previa y sin el contexto estratgico, pueden generarse conflictos innecesarios. Como cuestin ms general, adems del fortalecimiento de una unidad como la DINAMA, y otras en ministerios donde sea pertinente (como el MGAP), la dimensin ambiental debera formar parte integral de las Polticas de Desarrollo Productivo, y no quedar encapsulada exclusivamente en una direccin de un ministerio. De hecho, la erosin del suelo y de las aguas el es el lmite del crecimiento en base a produccin agrcola. Nos consta que estos temas estn siendo tratados por las autoridades, pero no se percibe que se produzcan avances en la integralidad de las decisiones. B. PROBLEMAS DISTRIBUTIVOS EN EL MEJOR ESCENARIO:

a. Asimetra regional en la distribucin del crecimiento Si bien todas las regiones del pas mejoran en trminos absolutos respecto a s mismas, la regin Este es ganadora, acercndose a los valores de la capital. Su gran desempeo relativo es seguido por el rea Metropolitana (fundamentalmente Montevideo y Canelones), que consolida su ya privilegiada posicin en el contexto nacional. Luego sigue la regin sur-oeste, mientras que las regiones del centro del pas y al norte del Ro Negro son las que ms se atrasan relativamente. Por lo tanto, el crecimiento en el ENE se concentra fuertemente en el sur del Ro Negro, por lo tanto sern necesarias agendas regionales de desarrollo con el objetivo de movilizar ayuda pblica para la cohesin territorial, con proyectos de desarrollo superando lmites departamentales y explicitando los trade-off entre actividades, que pueden ser parcial o fuertemente incompatibles20. b. Tendencia a la concentracin del ingreso de los hogares Entre 1994 y 2007 el principal factor que explica el aumento de la desigualdad en ingresos de los hogares son los retornos a la educacin, diferencia salarial asociada a apertura, cambio tecnolgico y a la falta de consejos de salarios efectivos hasta el ao 200521. Entre 2007 y 2009 baja ligeramente la concentracin del ingreso, el crecimiento permite aumento de empleo y salarios, lo que sumado a las polticas redistributivas: IRPF, asignaciones familiares y salud, salario mnimo y consejos de salarios juega un rol fundamental en la contencin de la tendencia al crecimiento de los indices que sealan concentracin de ingresos de los hogares. Entre 2007 y 2008 el coeficiente de Gini, es decir la concentracin del ingreso de los hogares, hubiera seguido creciendo en ausencia de las nuevas polticas sociales. Un ejercicio reciente calculando posibles evoluciones de la masa salarial y las
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Vase al respecto los siguientes documentos: Rodriguez A. (2009) Agendas Regionales de Desarrollo en el marco de EUIIIS, presentacin general; Rodriguez A. (2009a) Insumos para Agenda Regional de Desarrollo Paysand y Salto; Insumos para Agenda Regional de Desarrollo Rivera_Tacuarembo; Insumos para Agenda de desarrollo de la Regin Este. www.opp.gub.uy 20 Vase A. Rodriguez 2009 y 2009, op. Cit. 21 Alves, G., Amarante, V., Salas, G y Vigorito, A. (2011), Income inequality in Uruguay in 1986-2009, Instituto de Economa-Universidad de la Repblica, mimeo.

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calificaciones al ao 203022, que justamente se propone realizar estimaciones de empleo y salarios para el ENE de la EUIIIS, realizando una serie de supuestos que hacen consistente el posible crecimiento de la productividad con el crecimiento poblacional, encuentran que probablemente persistir la brecha salarial por nivel educativo, de forma tal que en 2030, en nuestro mejor escenario de crecimiento, aumenta muy significativamente la participacin del grupo con ms de 12 aos de educacin en el total de la masa salarial. Por lo tanto, en el ENE aumenta significativamente la desigualdad salarial, solo posiblemente compensado por aumento de la oferta educativa y de la proporcin de trabajadores educados c. El incremento del precio de la tierra ser permanente? Durante los ltimos aos se multiplic por lo menos por 6 el valor de la tierra, lo que implica que hoy sus propietarios son seis veces ms ricos que en 2003 o 2004. Por su parte, la presin fiscal en el sector agropecuario (total impuestos sobre PIB agropecuario) fue en los ltimos aos la siguiente: 2007 8.1%, 2008 7.1%, 2009 6.8%, 2010 entre 6 y 7%23. Esta proporcin es sensiblemente menor a la presin tributaria promedio, que supera el 30% del PIB de la economa uruguaya. No parece que esta situacin pueda calificarse como de equidad distributiva, a primera vista no resulta consistente con un modelo social que se proponga como uno de sus ejes centrales la equidad. Resulta muy contrastante el aumento reciente de la riqueza frente a una proporcin contributiva mucho menor que la del resto de la sociedad. Si adems tomamos en cuenta que las tendencias del modelo productivo, an en escenarios de alto crecimiento, requerirn de acciones redistributivas desde la poltica social, apuntando hacia al inclusin, el financiamiento de esas actividades debe provenir de alguna fuente. La discusin de la tributacin al agro pensando en cuanto aporta cada sector econmico y social, en el contexto de la estrategia de desarrollo nacional, parece ms convocante que planteado como cuestin aislada y relacionada exclusivamente con la provisin de infraestructura, en un impuesto que no altera sustancialmente el panorama general. Puede ser sin duda una seal positiva, en el sentido de que se toca algo que estaba en el espacio de lo polticamente intocable. Pero su tratamiento no parece contribuir al esclarecimiento pblico del verdadero problema de fondo, y eso se debe a la carencia de explicitacin estratgica, entre otras razones.

IV. UN PAR DE IDEAS PARA CERRAR ESTE ARTICULO Y ABRIR ESPACIOS

Lo que me interesa dejar planteado, para cerrar este documento, tiene que ver con la conviccin de que instrumentos del tipo EUIIS como insumos para la visin y largo plazo, pueden resultar tiles para facilitar los debates acerca del futuro, evitando posiciones que suelen ser deliberadamente catastrficas para fundamentar supuestas soluciones a problemas recurriendo a pura ideologa, o apoyar o acciones del da de hoy, que no tienen fundamento o relacin alguna con cualquier futuro posible o probable. En otras palabras, instrumentos de este tipo hacen ms factibles los acuerdos sociales y polticos sobre
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Amarante, V. y Brum, M. 2010, Estimacin de la demanda de trabajo y masa salarial Uruguay 2030 www.opp.gub.uy 23 Segn Anuario OPYPA 2010 (p.339).

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polticas permanentes en el tiempo o de estado, clarificando donde se encuentran las verdaderas diferencias. . Asimismo, debe resaltarse el rol ideolgico y orientador que debe cumplir el programa para un gobierno y en particular, hacia objetivos ms ambiciosos y de mayor plazo hacia delante. Estamos convencidos de que solamente la unidad de la fuerzas polticas y sociales progresistas o de izquierda, puede promover los cambios, an exclusivamente los necesarios para desarrollar las fuerzas productivas del pas permitiendo un fase larga de crecimiento sostenido. Pero debemos ser capaces de ofrecer alternativas de largo plazo que muestren caminos de integracin social y de esperanza para un amplio conjunto de la poblacin. El espejo chileno, en el que muchos quisieron reflejarse para proponer modelos de desarrollo, debera ser hoy tambin la muestra de lo que puede suceder si no explicitamos con claridad la direccin de los cambios, otorgando un sentido comprensible para todos a las transformaciones en curso, e identificando las acciones que hoy nos faltan para alinearnos hacia una transformacin productiva y social como la que pregonamos desde hace dcadas, pero asentada en la realidad actual y en la aplicacin de todos los instrumentos disponibles.

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