Anlisis de las polticas pblicas: de la pertinencia de una perspectiva basada en el anarquismo epistemolgico1 Andr-Nol ROTH DEUBEL2

PALABRAS CLAVE: POLTICAS PBLICAS, TEORAS, RELATIVISMO, PLURALISMO, CONSTRUCTIVISMO PALABRAS CLAVE (EN INGLS): PUBLIC POLICY, THEORIES, RELATIVISM, PLURALISM, CONSTRUCTIVISM RESUMEN: LOS DEBATES EPISTEMOLOGICOS HAN PERMITIDO EL DESARROLLO DE VARIAS PERSPECTIVAS PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS. LUEGO DE PRESENTAR A LAS DIFERENTES TEORIAS CONSTRUDAS POR LOS ANALISTAS DE POLTICAS, EL ARTCULO SE CENTRA EN DEFENDER LA PERTINENCIA DEL PLURALISMO METODOLGICO BASADO EN EL ANARQUISMO EPISTEMOLGICO DE FEYEREABEND. EN LA CONCLUSIN, SE SEALAN A LAS CONSECUENCIAS QUE ESTA POSTURA IMPLICA PARA LA FORMACIN DE LAS POLTICAS Y PARA LA INVESTIGACIN Y LA ENSEANZA DEL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS.

La historia en general, y la historia de las revoluciones en particular, es siempre ms rica en contenido, ms variada, ms multilateral, ms viva y sutil de lo que incluso el mejor historiador y el mejor metodlogo pueden imaginar Lenin, 1919 1. Introduccin Guardando las proporciones, se podra decir de las polticas pblicas lo mismo que deca Lenin a propsito de las revoluciones. En el caso de las polticas pblicas, su proceso de formacin y desarrollo es siempre ms complejo de lo que puede mostrar cualquier teora o modelo analtico propuesto. Igualmente, parece que una poltica pblica es a menudo, como la historia, la resultante de accidentes y coyunturas, y curiosas yuxtaposiciones de eventos3. El anlisis de polticas pblicas, como ciencia social aplicada, ha intentado proponer diversos modelos y mtodos de anlisis para explicar la emergencia, la formacin o el cambio en las polticas pblicas o para proporcionar informacin pertinente para la toma de decisin poltica. Con este propsito, autores han
Artculo publicado en la Revista Ciencia Poltica, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, N3, 2007, pp. 39-64 2 Profesor Investigador Asociado, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad Nacional de Colombia Sede Bogot, anrothd@unal.edu.co 3 Butterfield citado en Feyerabend P., Contra el mtodo, Ariel, Barcelona, 1989, p. 7
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desarrollado una serie de modelos analticos con la ambicin de fundamentar una verdadera ciencia de la poltica pblica (Policy science). Inicialmente anclada en una concepcin positivista de la ciencia, la disciplina del anlisis de las polticas pblicas ha progresivamente (aunque lentamente) integrado en sus reflexiones el debate epistemolgico abierto por la crtica postpositivista y, ms recientemente, postempiricista. Si el debate sobre las consecuencias de este debate para la explicacin y la interpretacin de la realidad social es lgido en (algunos) crculos acadmicos, es de anotar que, en el caso de su impacto para el anlisis de las polticas pblicas, poco ha trascendido hacia el grueso de las prcticas investigativas. La gran mayora de los investigadores, en particular en las esferas cercanas a los crculos gubernamentales, tiende a seguir situndose en una perspectiva cientfica que se inscribe en la tradicin (neo)positivista o racionalista crtica, ampliamente dominada por el uso de enfoques cuantitativos o meramente descriptivos. As, en el caso de Colombia, prcticamente ausente de los debates acadmicos antes de los aos 90, el tema del anlisis de las polticas pblicas, y particularmente el de la evaluacin de stas, se ha vuelto hoy en da un tema obligatorio de toda discusin poltica. A la par, se ha empezado a generar un volumen importante de informacin y de datos sobre las polticas pblicas en Amrica latina en general y en Colombia en particular. Parte de este inters se debe a la fuerte influencia que diversos organismos internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo han jugado a favor de una reforma del Estado en el marco de las orientaciones neoliberales del llamado consenso de Washington. As mismo las diversas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de cooperacin al desarrollo se han preocupado mayormente para presentar al pblico resultados e impactos de sus polticas y proyectos, parcialmente como una estrategia para legitimar y justificar su accin en un ambiente internacional competitivo y de reduccin del gasto pblico (en particular con el auge de la rendicin de cuentas). Paralelamente, la oferta de cursos posgraduados en el rea de las polticas y de la gestin pblicas se ha ampliado en sintona con la reforma del Estado y la introduccin en el mbito de la administracin pblica de principios y postulados de la llamada Nueva Gestin Pblica NGP- (o nueva gerencia pblica, administracin gerencial, administracin posburocrtica, New Public Management-NPM) por parte de los gobiernos sucesivos, con su nfasis particular en la evaluacin de resultados y de impactos, y el anlisis costo-beneficio4. Sin embargo, la explosin numrica de estudios y de anlisis relativos a las polticas pblicas de todo tipo, generalmente, con un fuerte nfasis en la presentacin de datos cuantitativos, no se ha reflejado en una preocupacin similar por los aspectos epistemolgicos y tericos del anlisis. Rara vez los estudios intentan enmarcarse explcitamente en una perspectiva
Por ejemplo, en Colombia la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) ha considerado tres tipos de evaluacin: de Impacto, de Procesos y de Costo-beneficio o Eficacia. As mismo, segn el DNP la evaluacin ser reforzada a travs de la aprobacin de la Ley Orgnica de Presupuesto, la cual obliga a las instituciones a asignar recursos para la evaluacin de programas. Ver http://www.dnp.gov.co/ (Enero de 2007)
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epistemolgica o en un enfoque terico. Todo pasa como si el anlisis y la evaluacin de polticas pblicas dispusiera de una teora y de una metodologa suficientemente validadas, robustas y ampliamente compartidas por la comunidad cientfica y acadmica como para obviar la necesidad de presentar y sustentar los fundamentos epistemolgicos, las teoras y los postulados con los cuales se va a abordar el estudio. En consecuencia, vemos con frecuencia a profesionales de todas las disciplinas lanzarse en la realizacin de anlisis o de evaluaciones de polticas pblicas como si se trataba sencillamente de una metodologa o una tcnica que permite recolectar unos datos objetivos y luego tratarlos, en lo posible a travs de un modelo matemtico o informtico ms o menos sofisticado, para garantizar su cientificidad, su objetividad y, por lo tanto, su uso para fines de mejora. De hecho, en materia de anlisis de polticas pblicas, en el pas predomina entonces una postura intelectual, por lo general implcita, de tipo positivista o neopositivista que, en las ciencias sociales, se apoya en gran parte en los postulados de la microeconoma y en instrumentos desarrollados por la sociometra y la econometra. De manera que los anlisis fomentados, contratados y/o realizados por las instancias gubernamentales, por las instituciones multilaterales, por las agencias de cooperacin tanto nacionales como internacionales, por centros de investigacin universitarios y por la multitud de organizaciones no gubernamentales, tienden a enmarcarse en esta sola perspectiva, generando as un casi monopolio de la autoridad cientfica legtima en el rea.5 La consecuencia es la produccin de anlisis realizados, casi siempre de manera implcita, desde una perspectiva racionalista e instrumentalista y con pretensin a una validez universal6 que se presenta como una verdad cientfica. Esta situacin debera generar, por lo menos en la comunidad acadmica, una sana actitud de duda o de precaucin tanto en cuanto a la validez cientfica como en cuanto al uso sociopoltico de la actividad; as como estimular posturas ms crticas en particular en la reflexin relativa a las relaciones que se establecen entre Estado y ciencias sociales- y suscitar el uso de una mayor diversidad de enfoques epistemolgicos, tericos y metodolgicos para analizar la accin pblica.7 En este sentido, es necesario que el pas entre tambin en
Como buen ejemplo de este enfoque neopositivista se puede ver la evaluacin del Departamento Nacional de Planeacin, Programa Familia en accin, serie Evaluacin de polticas pblicas, N4, Bogot, mayo del 2006 (disponible en la pgina www.dnp.gov.co.) 6 Es de anotar que esta perspectiva universalista est fuertemente ligada a la necesidad intrnseca para los organismos internacionales (BID, BM, FMI, OCDE, ONU, etc.) de legitimarse cientficamente mediante la produccin de anlisis, de pericia y de formulacin de soluciones que aparecen vlidas en cualquier pas o regin. Esto conduce naturalmente a la adopcin de marcos o de modelos tericos, causales y metodolgicos que tienden a reducir el nmero de variables a un mnimo para facilitar su comparabilidad y tratamiento, y permitir su aplicabilidad y viabilidad en cualquier contexto. De esta manera se hace una peligrosa reduccin o simplificacin de la diversidad de los contextos histricos, socioeconmicos, institucionales, culturales y polticos. 7 El desarrollo de una actividad acadmica autnoma y crtica se dificulta en la medida en que las universidades se encuentren bajo presin para participar tambin en el desarrollo de actividades contractuales de experticia. En ciencias sociales, es particularmente evidente en el caso de los centros de investigacin en economa, pero no nicamente, que han encontrado en el campo del anlisis de polticas pblicas (evaluacin de costo-beneficio, econometra, etc.) una importante fuente de financiacin, con el riesgo evidente de sacrificar la investigacin
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los debates que animan los especialistas del anlisis de las polticas pblicas. En particular, con lo que diferentes autores han llamado el giro argumentativo, pospositivista o postempiricista8 en el anlisis de las polticas pblicas. Como contribucin a este propsito presento a continuacin una breve sntesis de la evolucin de las posturas epistemolgicas bsicas y de sus impactos en el mbito del anlisis de las polticas pblicas. Luego, desde all, me centrar en la defensa de la pertinencia de una postura epistemolgica anarquista segn la expresin usada por Feyerabend9-, para abogar a favor del pluralismo metodolgico o de una necesaria y legtima combinacin de todas las formas de lucha en las actividades relativas tanto a la formacin como al anlisis de las polticas pblicas. 2. las posturas epistemolgicas La investigacin en ciencias sociales, y por lo tanto en polticas pblicas, a diferencia de lo que ocurre generalmente en ciencias naturales, se caracteriza por desarrollarse a partir de varios paradigmas. Guba considera que son cuatro los paradigmas que orientan las y los investigadores en ciencias sociales: el positivismo, el pospositivismo (o racionalismo crtico), la teora crtica y el constructivismo.10 Estos paradigmas se diferencian bsicamente 1) por su manera de ver la realidad (ontologa), 2) por el tipo de relaciones entre saber e investigador (epistemologa) y 3) por la metodologa empleada.11 El primero paradigma de estos, el positivismo, es sin duda el ms influyente. Con este se considera la ciencia como una serie de reglas y procedimientos que permiten establecer claras relaciones de causalidad. En este marco, la actividad cientfica racional consiste en determinar el mejor medio para alcanzar el fin proseguido. Estas consideraciones se encuentran a la base del objetivismo y de la racionalidad instrumental. Desde este paradigma se considera que el investigador puede asumir una posicin de objetividad frente a los hechos (free of value) y que las hiptesis pueden ser verificadas empricamente, de preferencia mediante el uso de la matemtica. Esta lgica de investigacin corresponde a la mayor parte del desarrollo cientfico tradicional, incluyendo en ste el anlisis de las polticas pblicas. Desde esta perspectiva racional instrumentalista, la conduccin de las polticas pblicas

cientfica autnoma para servir la visin dominante, muy valorizada simblica y econmicamente, ofreciendo productos comercializables. Ver Bourdieu Pierre, Science de la science et rflexivit, Editions Raisons dAgir, Paris, 2001, p.6-7. 8 Ver por ejemplo los textos de DeLeon, Peter, The Policy Sciences Redux: New Roads to Postpositivism, en Policy Studies Journal, Vol.22, N 1, 1994, pp. 176-184; Fisher F., Forester J., (eds), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke University Press, Durham and London, 1993; Fisher, F., Reframing Public Policy, Oxford University Press, Oxford, 2003 . 9 Feyerabend, Paul, Contra el mtodo: esquema de una teora anarquista del conocimiento, Ariel, Barcelona, 1989 [1970] 10 Guba, E.G. (ed), The paradigm Dialog, Sage, London, 1990 11 Para una presentacin ms extensa de estas posturas epistemolgicas, ver mi texto publicado en Jolly J.-F, Cuervo, J.I.,. (ed.), Lecturas de polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2007, Captulo I.

responde a un modelo normativo de comportamiento de los individuos y de las organizaciones.12 El anlisis de polticas pblicas naci y se desarroll principalmente en esta perspectiva netamente positivista, con la ambicin de fundar una ciencia de la poltica pblica (Policy Science), principalmente en los Estados Unidos, despus de la Segunda Guerra Mundial.13 Sin embargo, para importantes polticas norteamericanas como la guerra a la pobreza del Presidente Johnson (War to Poverty), la guerra del Vietnam y las respuestas a la crisis energtica de los aos 70, la aplicacin de esta lgica de anlisis, que adquiri un sentido muy tecnocrtico, para la toma de decisiones ha conducido ms bien a desastres. De all que un experto como Peter DeLeon sentencia: Si los programas de la Guerra a la Pobreza, la guerra del Vietnam y las crisis energticas ensean algo a los estudiosos y a los actores de las polticas pblicas, es la necesidad de tener humildad frente al poder de sus instrumentos y de sus roles en los procesos de decisin actuales.14 La perspectiva positivista, que se encuentra en el fundamento de la ciencia moderna, fue cuestionada por los desarrollos epistemolgicos del siglo XX, en particular por Popper15 y Kuhn16, que dieron paso a una epistemologa llamada postpositivista.17 El postpositivismo diverge del positivismo en cuanto a las posibilidades de acceder a un entendimiento unvoco de la realidad. Para l, existe una multiplicidad de causas y efectos que dificulta seriamente la tarea explicativa. Adicionalmente resulta imposible separar los hechos de los valores. Los hechos tal como los medimos quedan siempre cargados de valores. Para los defensores de esta postura la objetividad es un ideal al cual los investigadores intentan acercarse mediante la existencia de una comunidad cientfica crtica que trabaja con el propsito de refutar las teoras propuestas por otros pares (Popper) o que se dedica a proponer desde un paradigma alterno o rival otras o mejores explicaciones de los hechos (Kuhn). Es la actividad de falseacin de los cientficos en Popper, y de rivalidad entre matrices disciplinares defendidas por distintas comunidades de cientficos en Kuhn. En el plano metodolgico, el postpositivismo critica al experimentalismo y pregona, sobre todo en el mbito

Dryzek, John, Policy Analysis and Planning: From Science to Argument en Fischer F., Forester, j., (eds), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke University Press, Durham, 1993, p. 213 13 Se considera que el libro de Lasswell y Lerner, The Policy Sciences, Stanford, 1951, constituye el inicio del programa que invita a estudiar el papel del conocimiento en y sobre el proceso de la poltica pblica. Se trataba de adaptar las prcticas de la democracia a la realidad de la sociedad tcnico-industrial moderna. La ciencia de la poltica deba transmitir los conocimientos cientficos necesarios a los tomadores de decisin poltica para la resolucin de los problemas sociales objetivos. 14 DeLeon, Peter, Advice and Consent: The Development of the Policy Sciences, New York, Russel Sage Foundation, 1988, citado en Dryzek, J., op.cit., p. 215 (traduccin personal) 15 Popper K., The Logic of Scientific Discovery, Hutchinson, London, 1959 16 Kuhn T., La estructura de las revoluciones cientficas, FCE, Mxico, 2004 [1962] 17 Es de sealar que, como reaccin a esta crtica, el neopositivismo, particularmente con la teora del Public Choice, renov esta postura intelectual mediante la reafirmacin de la importancia de los hechos medibles y el uso de una mayor formalizacin matemtica.

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de las ciencias sociales, por el desarrollo de enfoques y teoras incluyendo elementos cualitativos. Desde la perspectiva popperiana (racionalismo crtico), las polticas pblicas son anlogas a hiptesis y la implementacin de stas corresponden a una experimentacin cientfica. De modo que el conocimiento se adquiere progresivamente mediante la estrategia del ensayo y error. Mientras tanto, para Kuhn, el conocimiento no se adquiere principalmente mediante las actividades de falseacin propuestas por Popper, sino mediante el desarrollo de teoras rivales correspondientes a diferentes paradigmas o matrices disciplinares defendidas por las diversas comunidades cientficas en busca de dominar el campo disciplinar para convertirse en ciencia normal. Por lo tanto, la explicacin del avance cientfico se fundamenta, por lo menos parcialmente, no solo en el descubrimiento de evidencias y pruebas cientficas y de forma progresiva, como le pretende Popper, sino que se da por saltos, por revoluciones, que ocurren parcialmente en funcin de factores sociales y de relaciones de poder, es decir en funcin de factores externos a la ciencia. De esta forma Kuhn introduce en el edificio cientfico un virus poltico que permite relativizar de una parte la autonoma del proceso cientfico en relacin a otras actividades humanas y, de otra, permite concebir la existencia de diversas maneras de hacer ciencia. No existe una sola perspectiva vlida y la ciencia es, como cualquier otro campo de actividades humanas, un campo sujeto a relaciones de poder: se sociologiza y poltiza la actividad cientfica. Originario de esta corriente, alumno de Popper, Paul Feyerabend, radicalizando el camino abierto por Kuhn, lucidamente, concluir a la imposibilidad tanto de conocer la realidad como de separar claramente o cientficamente lo racional de lo irracional: (nadie) ha demostrado que la ciencia es mejor que la brujera y que procede de manera ms racional18, es ms bien, en ltimas, una cuestin de preferencias, de gusto. Lo que le llevar a defender, en materia de metodologa cientfica, un relativismo absoluto (todo vale) y a proponer como nica postura investigativa vlida el anarquismo epistemolgico. Retomar esta posicin luego. Por su parte, la teora crtica constituye un tercer paradigma desarrollado principalmente por la Escuela de Francfurt (en particular J. Habermas, T. Adorno y H. Marcuse). Comparte las mismas premisas ontolgicas que el postpositivismo, y en particular las de Kuhn, pero, considerando que la actividad investigativa estar irremediablemente orientada por valores, concluye que la objetividad y la bsqueda de sta son ilusorias. La poltica est en todas partes. Metodolgicamente los adeptos de la teora crtica asumen una postura en valor y se consideran comprometidos con la transformacin social, mediante la eliminacin de la falsa consciencia de los cientficos con la cual pretenden ser objetivos. Consideran que la actividad cientfica es por naturaleza emancipadora y que debe centrarse en develar las nuevas formas y espacios de dominacin (teoras subalternas, teora feminista, teora radical, teoras de la democracia deliberativa, etc.) para poder combatirlas.19 Para las
Feyerabend, P., Por qu no Platn?, Tecnos, Madrid, 1993, p. 16 Ver Forester J, Critical Theory, Public Policy and Planning Practice, State University of New York Press, 1993. Dbat: Dliberation et action publique, en Swiss Political Science Review, Vol.10 n4, 2004, pp. 147-210
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polticas pblicas, esto puede desembocar, por ejemplo, en la justificacin y desarrollo de polticas pblicas basadas en la idea de la llamada discriminacin positiva. Finalmente, el constructivismo considera que la realidad percibida (no hay otra) es una construccin social y que, por lo tanto, la realidad objetiva no es asequible a los investigadores, incluso que no existe, ya que cada individuo puede ver la realidad de forma diferente.20 La realidad es relativa. Esta idea se sustenta, por ejemplo, en los experimentos de psicologa social en donde una misma figura puede ser vista de forma diferente por los individuos: donde uno ve un pjaro, otro puede ver un caballo (Gestalt). Igualmente, Einstein haba demostrado que la verdad es relativa en funcin de la posicin ocupada, es decir que se pueden tener varias verdades en relacin a un mismo fenmeno. En este contexto el conocimiento y los investigadores son parte de la misma realidad subjetiva (nada es objetivo en el sentido positivista del trmino) y los descubrimientos resultan de la interaccin entre diferentes saberes (dilogo de saberes, intersubjetividad). Con esta postura epistemolgica, se empez a (re)descubrir tambin la importancia de las ideas, del discurso y de la retrica en la poltica en general y en los procesos de las polticas pblicas en particular.21 La metodologa constructivista privilegia los procesos de identificacin, comparacin y descripcin de las distintas construcciones de la realidad existentes (narraciones, historias de vida, hermenutica y dialctica). Una interpretacin radical de esta postura considerara que es imposible elaborar teoras o modelos de explicacin, y an menos modelos predictivos, de la realidad poltica, econmica o social, pues sta es, de una parte, inasequible a la objetividad y, de otra parte, demasiada compleja. Toda teora no es ms que una particular reduccin brutal y simplista de la realidad. Por lo tanto, slo quedan una multitud de interpretaciones que permitan dar sentido, significado, a la accin humana. Las polticas pblicas aparecen as como un relato, una historia particular. Los estudios en esta perspectiva revelan tambin la importancia del uso de metforas y de otras figuras propias de la retrica.22

3. Posturas epistemolgicas y enfoques de anlisis de polticas pblicas Como se sealo en la introduccin, la gran mayora de los anlisis de polticas pblicas tienden a situarse en las perspectivas derivadas del positivismo (neopositivismo), buscando demostrar relaciones de causalidad entre variables. Estos trabajos se centran en la comprobacin de hiptesis, en la recoleccin de datos, en el anlisis estadstico con una pretensin a la neutralidad y a la objetividad. De hecho buscan mantener vivo el viejo mito de la Ilustracin, presente tanto en el liberalismo como en el marxismo, de gobernar mediante una legitimacin basada en evidencias cientficas, en la Razn. De esta manera se avanza hacia la racionalizacin tecnocrtica de la sociedad, participando as a una despolitizacin de la sociedad a nombre de la ciencia y
Berger y Luckmann, La construccin social de la realidad, Amorrortu, 1975 Ver Majone, G. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Mxico, FCE, 1997, y Hall, P. The Art of the State, Oxford University Press, 1998 22 Hall, Peter. The Art of the State, Oxford University Press, 1998. Ver tambin a Aristteles, Arte potico ~ Arte retrico, Editorial Porra, Mxico, 2005.
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de la verdad expresada por los expertos y burcratas23. En una versin menos radical, numerosos autores se sitan en una perspectiva postpositivista popperiana. Sin embargo, y particularmente en la prctica evaluativa, el reconocimiento del carcter normativo (es decir cargado de valores) de todo enfoque investigativo se limita a alguna advertencia o referencia a algn dato cualitativo que se parece ms a un saludo a la bandera que a una real toma en consideracin de los lmites del positivismo.24 En este aspecto, se puede sealar dos de las principales dificultades que encuentra una perspectiva positivista para el anlisis de las polticas pblicas: Primero, los objetivos y valores de las polticas son rara vez totalmente explcitos y sin ambigedades como para que puedan ser especificadas claramente mediante una serie de variables dependientes e independientes; y, segundo, la validez de los resultados encontrados -las relaciones causales- para su reproduccin en otro contexto o a otra escala est lejos de ser evidente, lo que limita seriamente la utilidad de estos. Pragmticamente, se admite la imposibilidad de tener en cuenta todos los factores que influyen en una poltica pblica, adhiriendo as a la idea de Herbert Simon de racionalidad limitada, en donde se pretende a una explicacin o a una decisin no basada en informacin completa o perfecta sino satisfactoria. De modo que se admite que una parte ms o menos importante (de hecho implcitamente considerada como irrelevante) de inexplicado en una poltica pblica, y por lo tanto ausente del anlisis (la parte generalmente considerada como subjetiva, la parte que falta a la racionalidad limitada para que sea perfecta o absoluta). Se ambiciona, a la manera de Popper, que progresivamente se lograr desarrollar y calibrar mejor los instrumentos de medicin. En este sentido, el desarrollo de la herramienta informtica y los avances en materia de clculo estadstico y probabilstico y de modelizacin permiten proseguir el sueo positivista o, ahora, neopositivista. En materia de anlisis de polticas pblicas, si es prcticamente imposible encontrar positivistas puros, la posicin postpositivista a la Popper es particularmente importante. Es el caso de los anlisis de polticas realizados a partir de perspectivas basadas en la eleccin racional o el Public Choice. De modo que gran parte de los analistas de polticas se sitan en esta perspectiva. Sin embargo, desde los aos ochenta est tomando fuerza en la disciplina una corriente de anlisis que intenta dar cuenta, con ms o menos nfasis, en estos aspectos subjetivos dejados de lado por estos analistas tradicionales.25
Esta postura deriva fcilmente en la justificacin del elitismo. Igualmente, permite hasta cierto punto justificar las dictaduras de los tcnicos, que se autoconsideran ilustrados, frente a un pueblo o unas masas consideradas como ignorantes y, por lo tanto, incapaz de decidir, o de participar a un proceso de decisin, de forma racional. Podra ser pertinente analizar el discurso legitimador de las dictaduras latinoamericanas de los 70-80 bajo este enfoque. 24 Como ejemplo ilustrativo, nuevamente se puede observar la minimizacin de los aspectos cualitativos en la evaluacin del DNP, Familia en accin, op.cit., 2006. 25 El tema de los factores determinantes de las polticas pblicas constituye un debate central en la disciplina. Un claro imperialismo de los economistas en la disciplina desde sus inicios, aun vigente, ha tendido a desdear los factores polticos, cognitivos y dems, probablemente tanto por su difcil cuantificacin y procesamiento como por la predominancia de un paradigma cientfico derivado del positivismo. De hecho, es notorio la mayor influencia (gobiernos, instituciones multilaterales) de las perspectivas economicistas, las cuales tienden a sobresimplificar los problemas reducindolos mediante una focalizacin sobre una u otra
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Apoyndose inicialmente en la psicologa, con la nocin de aprendizaje social (social learning), y luego sobre la tesis constructivista26, diferentes autores han tratado de introducir en sus modelos analticos de las polticas pblicas una dimensin cognitiva o basada en las ideas. El anlisis de los cambios de polticas pblicas (porqu ocurre, a un cierto momento, un cambio de la poltica pblica?) ha generado un inters por parte de autores como Peter Hall que inspiran de los cambios de paradigma segn Thomas Kuhn o de los programas de investigacin segn Imre Lakatos para analizar los procesos de cambios en las polticas pblicas. Segn Kuhn, los cambios ocurren mediante una secuencia de normalidad-crisis-normalidad, en donde la mayora de la comunidad cientfica acepta sustituir un paradigma (o programa de investigacin) por otro despus de una fase crtica en donde se enfrentan explicaciones sustentadas a partir de paradigmas rivales. Hall considera as que el proceso de cambio de una poltica pblica ocurre de manera similar a un cambio de paradigma. El autor aplic este modelo de cambio para dar cuenta, en las polticas econmicas, de la sustitucin del paradigma keynesiano por el paradigma monetarista, o neoliberal ocurrido durante el gobierno de Margaret Thatcher en Gran Bretaa.27 A su vez, otro autor, Sabatier, adaptar tambin los conceptos kuhnianos para introducirlos en su modelo de anlisis de los cambios de polticas pblicas llamado Advocacy Coalitions Framework (ACF).28 En Francia, Pierre Muller, tambin desarrollar un modelo que intenta tomar en cuenta los aspectos cognitivos con el concepto de referencial.29 Por su parte, Haas30 propone, en un modelo cercano al propuesto por Sabatier, el concepto de comunidad epistmica, entendida como comunidad conformada por profesionales que comparten los mismos valores polticos y que buscan transferir sus convicciones en el mbito de la poltica pblica. Estos cuatro conceptos paradigma, referencial, sistemas de creencias y comunidad epistmica- tienen en comn dar importancia a los valores, a las ideas y a las representaciones en el estudio de las polticas pblicas31. Se seala por all la existencia de matrices cognitivas y normativas que influyen en la determinacin, concepcin, estabilidad y cambio de las polticas pblicas. La introduccin de estos conceptos en las teoras explicativas de las polticas
variable cuantificable. Hecho aun reforzado por la poca difusin de los autores crticos y que proponen modelos alternativos, necesariamente ms complejos, incluso en las escuelas de formacin para altos funcionarios o en las escuelas de gobierno. 26 En particular, Berger P. y Luckman T., La construccin social de la realidad, Amorrortu, Buenos Aires, 2003 27 Hall P. Policy paradigms, Social Learning, and the State: The case of Economic Policy making in Britain en Comparative Politics, Vol. 25, N3, 1993, pp. 275-296 28 En mis propios trabajos he tambin utilizados estas perspectivas. Ver Discurso sin compromiso, Aurora, Bogot, 2006, para la idea de paradigmas rivales, y Polticas pblicas, Aurora, Bogot, 2002 (cap. VI) para un aplicacin del modelo ACF al anlisis de la poltica ambiental de Colombia. Ver el texto Sabatier, Paul, (ed.) Theories of the policy process, Boulder, Westview Press, 1999. Ver tambin, mi texto Enfoques y teoras para el anlisis de las polticas pblicas, cambio de la accin pblica y transformaciones del Estado en Jolly, J.F., Cuervo J.I.,(editores), Lecturas de polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2007. 29 Ver, en espaol, Muller P., Las polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2006 (2da ed.) 30 Haas, E.B., When Knowledge is Power: three Models of Change in International Organisations, Berkeley, University of California Press, 1990. 31 Muller P., Surel Y., Lanalyse des politiques publiques, Montchretien, Paris, 1998, p.48

pblicas se relaciona con la importancia creciente tomada por la epistemologa constructivista en las ciencias sociales, la cual insiste en la importancia de las dinmicas de construccin social de la realidad en la determinacin de los marcos y prcticas socialmente legtimos a un momento preciso32. Dicho de otro modo, la lgica de los intereses objetivos de los actores individuales y colectivos, la perspectiva utilitarista, privilegiada en la mayora de los anlisis tradicionales, no es suficiente para explicar las polticas y las acciones pblicas, es necesario tener en cuenta una dimensin intelectual o cognitiva. A estos esfuerzos para superar las limitaciones del enfoque tradicional del anlisis, se suma tambin trabajos que proponen considerar la actividad realizada por el analista de poltica pblica, ya no como la de un cientfico que entrega informacin objetiva evidencias y pruebas cientficas- para la toma de decisin poltica, sino como una contribucin a la deliberacin pblica mediante aportacin de argumentos. Con esta perspectiva el analista de polticas se acerca ms a la labor de un abogado que defiende una causa, y por su metodologa de investigacin a un artesano, que a la de un cientfico o a la de un ingeniero.33 El giro argumentativo se fundamenta entonces de una parte sobre las limitaciones evidentes del enfoque positivista y del racionalismo crtico al estilo de Popper. Inicialmente presente principalmente en el anlisis de la fase del ciclo de las polticas conocido como la de definicin y puesta en agenda de los problemas,34 la perspectiva constructivista se expandir a una reflexin ms ampla sobre la necesidad de tener en cuenta la dimensin discursiva35 y retrica36 en el proceso de las polticas pblicas. Esto lleva entonces el anlisis en la perspectiva postempiricista, en el sentido de que los resultados del anlisis ya no pretenden ser comprobados mediante la replicacin experimental y emprica. El uso por ejemplo de la teora literaria contempornea en la explicacin de las polticas pblicas abre la va para entender las polticas pblicas como relatos, cuentos (stories) o narraciones (narratives), es decir discursos. Como le define Roe, una narracin de poltica es una historia o un cuento (story) -que se estructura con un inicio, un desarrollo y un final- que subyace en las hiptesis avanzadas para la formacin de una poltica pblica en las situaciones en las cuales persisten incertidumbre, un alto grado de interdependencia y poco o ningn consenso, permitiendo as su estabilizacin.37 Dicho de otro modo, el anlisis narrativo permite subrayar el importante papel de los diversos relatos de polticas existentes en la formulacin de los problemas polticos y la
Idem, p. 47 Ver Majone, G., Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, FCE, Mxico, 1989 34 La obra pionera en este aspecto es Edelman, M., La construccin del espectculo poltico, Manantial, Buenos Aires, 2002 (trad.). 35 En particular con la introduccin de los trabajos de Foucault, Deleuze y Derrida en el mundo acadmico estadounidense. Para un excelente relato de la aventura intelectual de la teora francesa en los Estados Unidos, ver Cusset F., French Theory, La Dcouverte, Paris, 2003 36 Ver por ejemplo el texto de Throgmorton J.A., Survey Research as Rhetorical Trope: Electric Power Planning Arguments in Chicago en Fisher F., Forester J., (eds) The Argumentative Turn en Policy Analysis and Planning, Duke University Press, Durham and London, 1993, pp. 117144. Tambin el libro de Hood C., The Art of the State, Clarendon Press, Oxford, 1998 37 Roe E., Narrative Policy Analysis, Duke University Press, Durham and London, 1994, p. 34
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formacin de las polticas pblicas, particularmente en los asuntos de polticas complejos e inciertos y que suscitan polarizacin.38 En la va ya explorada por Majone, otros autores insisten en el papel de la retrica y la persuasin en la explicacin o entendimiento de la poltica. Partiendo de la evidencia de que la poltica est hecha de palabras, estos autores proponen usar las diferentes categoras establecidas por la retrica para analizar las polticas pblicas. De manera que, redescubriendo a Aristteles y a los sofistas, consideran que el arte retrico juega un papel esencial en la formacin, la estabilidad o el cambio en las polticas pblicas.39 Majone anota que una mezcla cuidadosa de razn y de persuasin es de ordinario ms eficaz que la utilizacin exclusiva de una o de otra.40 Lo que lleva a la idea que es necesario, por lo menos, complementar el anlisis basado en datos e intereses objetivos con una perspectiva que da cuenta de elementos de tipo subjetivo. El anlisis es en si mismo tambin un relato. Aristteles, en su Arte retrico,41 considera que en las situaciones en donde las cosas son conocidas no es necesario ningn discurso para persuadir o disuadir a un auditorio. Pero no ocurre lo mismo cuando existe incertidumbre e incgnitas. Situacin que es prcticamente la habitual en asuntos de poltica. En estos casos la retrica, definida como la facultad de discernir en cada circunstancia lo admisiblemente creble, toma una importancia fundamental. Segn Aristteles el arte retrico se desarrolla mediante tres clases de discursos en funcin de sus objetivos y sus audiencias: los discursos deliberativos, demostrativos y forenses. Los discursos deliberativos se ocupan del tpico de lo posible y de lo futuro. El gnero demostrativo se centra en engrandecer o atenuar, y el forense se ocupa de juzgar sobre lo ya sucedido. Estos discursos se construyen usando de argumentos retricos comunes que Aristteles tipifica en dos gneros: el ejemplo y el entimema. El ejemplo toma en consideracin las parbolas y las fbulas mientras que el entimema, como variedad de silogismo, se refiere a los adagios. Otra categorizacin de las figuras usadas por la retrica seala a cuatro: la metfora -comparar o identificar dos cosas diferentes-, la metonimia -expresar algo mediante un trmino necesariamente asociado-, la sincdoque - tomar la parte por el todo-, y la irona, - decir una cosa para significar su contrario o interrogar simulando la ignorancia-.42 Todos estas estrategias discursivas (verbales o escritas) se usan para intentar convencer un auditorio que tiene que tomar una decisin, que sea mediante un fallo de justicia, una norma en el congreso, una decisin de gobierno, una eleccin popular, etc. Al respecto, Hood seala cmo el muy conocido e influyente libro de Osborne y Gaebler, la reinvencin del gobierno, constituye un ejemplo ilustrativo del uso de figuras de retrica como la metfora
Para ilustrar la idea, slo basta pensar en la influencia que puede ejercer un texto como la Biblia (o el Corn) en varias polticas pblicas. La Biblia es un relato que no presenta alguna explicacin de tipo cientfico pero que juega, sin embargo, un papel normativo importante en numerosas polticas pblicas. 39 Es de anotar, como le seala Majone G., op.cit., p. 42, que los atenienses solan hacer sacrificios anuales a la diosa de la persuasin (Peito) como reconocimiento al poder extraordinario del lenguaje. 40 Majone, op.cit., p.74 41 Aristteles, Arte potico ~ Arte retrico, Editorial Porra, Mxico, 2005, pp. 83ss 42 Ver Thromorton J.A., op.cit., p.120 y Hood, op.cit., p.181-185
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y la sincdoque para persuadir, en este caso, adoptar un cierto tipo de reformas administrativas.43 En fin, este ejemplo muestra que, en poltica, el impacto de una tesis no se relaciona necesariamente con su cientificidad en el sentido tradicional u objetivista del trmino. De modo que para la comprensin de las polticas pblicas no es posible ignorar el papel jugado por las ideas, en sentido amplio. Con esto se entiende entonces que el propio anlisis, si quiere incidir en el curso de las polticas pblicas, debe considerarse como un argumento particular entre otros, y que puede usar para ello diversas modalidades argumentativas y persuasivas. Por lo tanto, el anlisis de polticas pblicas no puede descartar a priori la validez tanto del discurso objetivista cientfico del positivismo, como el mito o el relato del postempiricismo. Todas estas formas analticas son interpretaciones o explicaciones vlidas de la realidad que permiten, segn la disposicin del auditorio, generar aceptacin, y por lo tanto accin, en la medida que son crebles. Con esto, hemos legados a un punto en que el investigador en polticas pblicas se pregunta entonces cmo salir de este dilema: si todos los enfoques y metodologas son vlidos, en la medida en que todos pueden ser crebles, entonces estamos ante una situacin dominada por el relativismo en donde ya no hay criterios de verdad. Ser que, como le deca Feyerabend, todo vale? Cmo escoger un enfoque o una metodologa para dar cuenta de una poltica pblica? Qu hacer? A continuacin exploramos las pistas que puede ofrecer la perspectiva del anarquismo epistemolgico propuesto por Feyerabend. 4. El anarquismo epistemolgico de Feyerabend y su pertinencia para el anlisis de polticas pblicas Para Feyerabend, el conocimiento no procede mediante un progresivo acercamiento a la verdad, sino que corresponde ms bien a un creciente ocano de alternativas incompatibles entre ellas, en donde cada teora, cada cuento de hadas, cada mito () contribuye, mediante un proceso competitivo, al desarrollo de la conciencia.44 Bajo este esquema, que deja ver que el entendimiento de la vida humana y social, y por lo tanto de la accin poltica y de las polticas pblicas, no puede ser circunscrito a una sola forma de conocimiento, como por ejemplo la razn cientfica. Resulta necesario derrumbar los muros que aslan las diferentes formas de acceso al conocimiento. El epistemlogo considera que una empresa cuyo carcter humano puede verse por todos lados es preferible a una que se muestre objetiva e impermeable a los deseos y las acciones humanos.45 Por lo tanto, el precio del entendimiento, en nuestro caso, de las polticas pblicas, para verlas por todos los lados, pasa por el rechazo, de una parte, de la separacin excluyente entre las diversas perspectivas habitualmente consideradas como cientficas, es decir los diversos enfoques tericos en competicin y, de otra
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Osborne D., Gaebler T., La reinvencin del gobierno, Paidos, Barcelona, 1994, citado en Hood C., op.cit., p. 176. 44 Feyerabend P. citado en Hood C., op.cit., p. 171 45 Feyerabend P., Contra el mtodo, Ariel, Barcelona, 1989, p. 120

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parte, tambin entre estas mismas perspectivas y el arte. Para Feyerabend, que considera que hoy por hoy no existe un mtodo cientfico bien definido y estable46, negar la importancia del arte como forma de percepcin y conocimiento de la realidad constituye una mutilacin del ser humano. Es a esta misma conclusin que han llegado otros tericos del anlisis de las polticas pblicas. Partiendo de la conviccin de que ningn enfoque puede ser totalmente descartado por inverosmil o por carecer de fundamento para la comprensin de la accin en poltica, un autor como por ejemplo Dryzek considera que la existencia de varios marcos analticos no es necesariamente nefasta para una disciplina. Pero, como l mismo le seala, esta situacin nos lleva a estar parados al filo del relativismo, para el cual, cuando se trata de escoger un enfoque, todo vale, segn el lema de Feyerabend.47 Rehusando adherir claramente a esta opcin, Dryzek considera que es posible alejar el anlisis del relativismo (un trmino espantapjaros para los que pretenden ser cientficos) en la medida en que se acepta que los diversos enfoques no deben ser considerados como entidades monolticas que deben ser aceptadas o rechazadas en bloque.48 En este mismo sentido, los franceses Palier y Surel, en su propuesta de articular las tres I 49, se niegan tambin a considerar los enfoques basados en los intereses (por ejemplo la eleccin racional), en las instituciones (los neoinstitucionalismos) o en las ideas (formuladas mediante marcos cognitivos, normativos y retricos), en tanto que tres dimensiones posibles para el anlisis, como excluyentes. Y de proponer un enfoque que busca articular las diferentes dimensiones y variables pertinentes definidas por estas tres perspectivas, actualmente predominantes en el anlisis de la accin pblica, para jerarquizarlas de manera ex post dividiendo los procesos de la accin pblica en diferentes secuencias.50 De forma similar, la mayora de los modelos de anlisis propuestos (ej. ACF de Sabatier) intentan integrar con ms o menos nfasis el papel de las ideas en el proceso de la poltica pblica. Sin embargo, se rehsan a reconocer el carcter irremediablemente relativo del anlisis, es decir situado contextualmente y temporalmente. En contraste, para Feyerabend, el relativismo en la actividad investigativa no constituye ningn espantapjaros. Es ms, para este epistemlogo, el relativismo es la condicin misma de una sociedad libre.51 Feyerabend defiende la posicin del relativista en el sentido en que ste rechaza los conceptos de verdad y de objetividad, lo que le acerca claramente a la tesis constructivista. A partir de estos planteamientos, pregona a favor de un anarquismo epistemolgico que tiene por nico principio metodolgico el famoso todo vale (que no significa ausencia de rigor metodolgico). Con esto, el autor quiere sealar, con el estilo particular que lo caracteriza, que es indispensable insistir
Feyerabend P., Por qu no Platn?, Tecnos, Madrid, 1993, p. 94 Dryzek J., op.cit., p. 225 48 Idem, p. 227 49 Palier B., Surel Y., Les trois I et lanalyse de lEtat en action, en Revue franaise de Science Politique, Vol. 52, N1, 2005 50 Palier B., Surel Y., op.cit. 51 Feyerabend P., op.cit., 1993, p. 66
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y defender un pluralismo metodolgico radical, que se justifica en el principio de la proliferacin. Con este principio Feyerabend busca que se reconozca la importancia de inventar y elaborar teoras que sean inconsistentes con el punto de vista comnmente aceptado52 para estimular la imaginacin individual frente a los lmites normativos que tienden a imponerse desde el mundo social y desde la comunidad cientfica. Es decir que se trata de hacer coincidir y conyugar la subjetividad y la arbitrariedad individual, que se expresa tambin mediante la produccin artstica, con la objetividad del mundo en que vivimos.53 La evolucin sealada en materia epistemolgica y de metodologa investigativa, y especficamente su impacto en el campo del anlisis de las polticas pblicas, hoy por hoy ha significado prcticamente una aceptacin casi general de un cierto pluralismo metodolgico, es decir de la necesaria combinacin de todas las formas de lucha en el anlisis de las polticas pblicas. En el sentido de que una explicacin particular de las polticas es un punto de vista obtenido desde un ngulo particular. Es all que reside una de las mayores debilidades del enfoque empiricista: teniendo en cuenta que la poltica constituye un trabajo permanente sobre los valores, un leve desplazamiento en este mbito frente a un problema, genera una percepcin o un juicio diferente de dicho problema y, por lo tanto, de la adecuacin o no de la poltica pblica en relacin a este problema. Lo que dificulta, o prcticamente imposibilita, encontrar la poltica perfecta o cientfica vlida universalmente. Eso explica tambin los ms o menos frecuentes cambios en las polticas pblicas, ya que corresponden a desplazamientos de los puntos de vista sobre el problema o sobre la solucin dada a este. La mayora de los autores reconocen la existencia de una multitud de factores explicativos objetivos, institucionales, cognitivos y retricos- en las polticas pblicas, y ms generalmente en la poltica. La accin pblica (y poltica) es compleja y difcilmente reducible a unos cuantos factores objetivos que se puede medir de forma cuantitativa. Sin embargo, la integracin de estos factores en los anlisis, que implica el uso de metodologas muy diversas, resulta ms trabajosa. En trminos generales, podemos clasificar en tres grupos los enfoques actuales: un primer grupo, aunque reconoce la existencia de otros factores, hace nfasis en los factores objetivos y minimiza o excluye los elementos subjetivos de sus modelos de anlisis. Es el caso en particular de los enfoques neopositivistas, frecuentemente basados en el Public Choice y los principios de la economa neoclsica.54 Como ya se seal es actualmente la corriente dominante generalmente adoptada en las instancias gubernamentales e internacionales para el anlisis y la evaluacin de las polticas pblicas. Gran parte de los trabajos de consultora se realiza tambin en esta perspectiva. Estos analistas se sitan en la tradicin positivista de la
Feyerabend P., op.cit., 1989, p. 22 Idem 54 Aunque estos anlisis consideran como despreciables los factores retricos y cognitivos para la explicacin de la accin pblica, no se privan de usar adagios y figuras metafricas para persuadir de su objetividad o cientificidad. Ser que el secreto de su xito (en trminos de difusin e influencia) reside justamente en la capacidad de disimular, conscientemente o no, sus mitos bajo las apariencias de la objetividad cientfica para hacerlos ms persuasivos y crebles?
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investigacin, consideran que sus anlisis son objetivos y de carcter cientfico, ya que se basan en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empricas. Esta postura, la cual es tambin una estrategia discursiva, lleva a difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez universal.55 Un segundo grupo, ms ligado al sector acadmico, consciente de los lmites de la postura derivada del positivismo, desarrollan modelos analticos ms complejos que intentan integrar de una u otra manera, con ms o menos nfasis, a los diferentes factores ya mencionados. Es el caso en particular de autores como Sabatier en los Estados Unidos y Muller en Francia. Los modelos propuestos tienen una importante acogida en el sector acadmico pero transcienden relativamente poco ms all, probablemente por su mayor complejidad metodolgica a la hora de usarlos en la actividad poltica y administrativa concreta. Finalmente, un tercer grupo, esencialmente acadmico, muy crtico de la perspectiva objetivista, se fundamenta en los postulados del constructivismo y/o de la teora crtica para poner su nfasis en los factores cognitivos y retricos en sus anlisis, minimizando as la importancia de los tradicionales factores objetivos e institucionales. Esta tendencia narrativa o literaria del anlisis poltico ha logrado, sin embargo, un cierto impacto en la medida en que ha puesto en evidencia el efecto de las estrategias discursivas sobre el comportamiento poltico. De hecho, se est redescubriendo la importancia de la retrica y de la narrativa (storytelling) en la actividad poltica por sus efectos persuasivos. Se asiste desde unos aos, particularmente desde la presidencia de Clinton en los Estados Unidos, a un movimiento importante de renovacin y refinamiento de las modalidades de comunicacin y de propaganda polticas en donde los relatos (stories) tienden a remplazar los argumentos razonados y las estadsticas en los discursos oficiales.56

5. Conclusin El reconocimiento del pluralismo metodolgico en el anlisis de las polticas pblicas tiene implicaciones importantes en dos campos: de una parte, en el campo de la prctica poltica, es decir en las modalidades politico administrativas de formulacin, decisin e implementacin de las polticas pblicas y, de otra parte, en el campo de la investigacin y de la formacin de los analistas de polticas pblicas. Admitir la legitimidad del pluralismo metodolgico y del carcter relativo de las explicaciones propuestas por los anlisis de polticas pblicas abre la va a una legitimacin de una mayor participacin en los asuntos de polticas. Si los
El uso actualmente en boga de precauciones discursivas por esta corriente como lecciones aprendidas en vez de prueba o demostracin cientfica es una muestra del uso de una figura de la retrica: decir una cosa pensando otra. En este caso permite al analista subrayar (y reconocer) el carcter no cientfico (en el sentido positivista) de las conclusiones, aunque resulta evidente que su intencin es que se aplique la leccin en otros contextos. 56 Sobre este tema, ver Salmon Christian, Une machine fabriquer des histoires en Le Monde Diplomatique, Paris, N 632, Noviembre 2006.
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discursos expertos no son ms que una opinin argumentada en el debate poltico, ya no hay motivo para excluir los ciudadanos de una participacin en todo el proceso de las polticas pblicas. De forma coincidente con los tericos de la democracia deliberativa o radical, Feyerabend seala que sera necio conceder, sin ms juicio, crdito al juicio de los expertos y considera que es necesario extender la fuerza del juicio profano (que se suele usar en los jurados de los tribunales de justicia) a todos los asuntos sociales importantes que hoy por hoy estn en manos de los expertos.57 En trminos polticos, significa que es necesario desarrollar mecanismos de participacin directa de los ciudadanos que superan la ya desgastada democracia representativa, la cual reproduce mediante la delegacin, la separacin entre experto y profano, y la dominacin, objetiva y simblica, del primero sobre el segundo. En este contexto, la tarea del anlisis de polticas pblicas consiste en proporcionar y facilitar la elaboracin de diversos argumentos que no pueden ser exentos de efectos retricos- para apoyar a la formacin de la variedad de opiniones e intereses existentes en la sociedad, con la finalidad de mejorar la calidad de los debates polticos y de ampliar los espacios de participacin y deliberacin. En este sentido, el anlisis de polticas pblicas est siempre comprometido con la realidad social y, de all, se desprende la importancia de facilitar la existencia del ms amplio pluralismo posible. El necesario fortalecimiento del pluralismo metodolgico que acabamos de invocar, nos lleva a tratar del segundo campo sealado: la investigacin y la formacin. Resulta entonces indispensable que se diseen en este campo programas de investigacin que desarrollen anlisis de polticas pblicas desde estas diversas perspectivas. Si se considera que el anlisis de las polticas pblicas constituye un argumento particular, o una opinin argumentada, y no una verdad cientfica nica en el debate poltico, es necesario promover una defensa a ultranza del anarquismo epistemolgico para legitimar la institucionalizacin del pluralismo metodolgico. Esto implica entonces que el sector acadmico propenda por la realizacin de investigaciones que permiten fortalecer y legitimar los enfoques y los argumentos o factores menos desarrollados o ms dbiles. En la actualidad, se trata entonces de proponer anlisis alternativos que hacen nfasis en los aspectos cualitativos con el fin de fortalecer argumentos generalmente menospreciados o ausentes en los anlisis dominantes. En particular, se tratara de develar, de un lado, las estrategias retricas que obran tanto en los anlisis como en las polticas pblicas actuales y tambin, de otro lado, proponer anlisis que se fundamentan sobre definiciones de problemas, soluciones, datos y argumentos distintos a los usualmente admitidos, ya que de lo contrario, se tiende a reforzar sistemticamente la visin del mundo y las teoras dominantes, es decir, en el momento las perspectivas llamadas neoinstitucionalistas y de Public Choice. En este mismo sentido, es necesario tambin que las disciplinas especializadas, en particular la ciencia poltica, con su predisposicin a la plurio interdisciplinariedad, se reapropie, sin exclusin, de discursos sobre polticas
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Feyerabend P, op.cit., 1993, p. 90-92. Es de anotar que est posicin se asocia con la del anarquismo poltico de Bakunin, -al cual Feyerabend no adhiere-, cuando considera que la gente debe emanciparse por si mismo, es decir mediante la participacin directa (autogestin) en los asuntos que la concierne.

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pblicas, disputndolo de esta forma a la actual predominancia de la disciplina econmica y de la perspectiva gerencial en el campo. Para esto, resulta esencial repensar los procesos de formacin. Un rpido examen de las formaciones disponibles en anlisis de polticas pblicas mostrara sin duda el poco nfasis puesto tanto en la reflexin epistemolgica y terica como en los anlisis y metodologas postempiricistas o cualitativos en los diferentes programas acadmicos existentes. Igualmente revelara la fuerte tendencia en transmitir una perspectiva instrumental y tecnocrtica del anlisis de polticas pblicas, generalmente fundamentada en el aprendizaje de las tcnicas cuantitativas desarrolladas por la econometra y la sociometra. Si se desea desarrollar otras perspectivas analticas, resulta indispensable generar los espacios acadmicos para su difusin.58 Para esto, es necesario que los futuros analistas adquieren en su proceso formativo conciencia de todas las alternativas posibles59 (incluyendo, desde luego, la perspectiva neopositivista) y que se favorezca la invencin de otras, para que cada estudiante pueda escoger la que ms le guste.60 Solo de este modo, cuando los expertos tengan una aguda conciencia de su propia fragilidad y falibilidad61, y que los ciudadanos adquieran un mayor acceso a la informacin argumentada y que se crean nuevos espacios de deliberacin poltica, en donde se reconozca claramente que la razn no est exenta de valores62, se lograra avanzar en la necesaria reconciliacin entre conocimiento experto y democracia.

Hace ya ms de una dcada que un promotor del anlisis narrativo en polticas pblicas, 58 Emery Roe, consideraba necesario la introduccin en cada asignatura tradicional (como economa, estadstica, derecho, administracin pblica, teora de las organizaciones) mdulos sobre crtica literaria y estudios culturales relacionados con problemas de polticas pblicas y la creacin de asignaturas que fomenten el anlisis narrativo en estudios de casos de polticas pblicas. 59 Feyerabend, op.cit., 1993, p. 120 60 Idem. 61 Torgerson D., Entre el conocimiento y la poltica: tres caras del anlisis de polticas en Aguilar L., El estudio de las polticas pblicas, Angel Porra, Mxico, 1992, p. 228 62 Idem

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