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Acerca del diseo del Estado: una perspectiva principal-agente * Adam Przeworski New York University, 29 de octubre de 1996

Traduccin: Ins M. Pousadela y Mariana Vazquez Resumen


La reforma del Estado tiene el objetivo de construir instituciones que habiliten al aparato estatal para hacer lo que debe al tiempo que le impidan hacer aquello que no debe. La teora econmica reciente concluye que los mercados no son eficientes y que la intervencin estatal puede mejorar las asignaciones del mercado. El Estado tiene un rol importante que jugar no slo en cuanto a garantizar la seguridad material para todos y perseguir otros objetivos sociales sino tambin en relacin a la promocin del desarrollo econmico. Nada garantiza, sin embargo, que la intervencin estatal de hecho ser beneficiosa. Operando en un contexto de informacin limitada y sujetos a presiones por parte de intereses particulares, los funcionarios pblicos pueden no saber cmo -o pueden no querer- comprometerse en acciones que promuevan el bienestar general, ms que el de sus aliados privados o el suyo propio. De ah que la tarea de la reforma del Estado consista, por un lado, en equipar al Estado con instrumentos para una intervencin efectiva mientras, por otra parte, se crean incentivos para que los funcionarios pblicos acten en aras del inters pblico. Algunos de estos incentivos pueden ser generados por la organizacin interna del gobierno. Sin embargo, stos no son suficientes. Para que el gobierno funcione bien, la burocracia debe ser efectivamente supervisada por los polticos electos quienes, a su vez, deben rendir cuentas a la ciudadana. En particular, los polticos deben usar el conocimiento privado que los ciudadanos poseen acerca del funcionamiento de la burocracia para controlar a los burcratas, a la vez que los ciudadanos deben ser capaces de discernir quin es responsable de qu y de sancionarlo en forma apropiada, de manera que los gobiernos que se desempeen bien permanezcan en funciones y aquellos que no lo hagan sean reemplazados. Si estos mecanismos estn bien diseados, una economa con un Estado intervencionista funcionar mejor que los mercados librados a s mismos. En la tarea de disear un gobierno que ha de ser administrado por hombres sobre hombres, la gran dificultad estriba en lo siguiente: primero hay que posibilitar el control del gobierno sobre los gobernados; y en segundo lugar hay que obligarlo a controlarse a s mismo El Federalista 51.

Introduccin La reforma del Estado tiene el objetivo de construir instituciones que habiliten al aparato estatal para hacer lo que debe al tiempo que le impidan hacer aquello que no debe. Lo que uno piense acerca del rol apropiado para el Estado depende del modelo de economa as como del Estado mismo. Una pregunta es Qu debera hacer el Estado?, la otra es Qu tipo de aparato estatal har todo lo que debera hacer y nada ms que eso?. Es por ello que comienzo con una breve recapitulacin de los debates alrededor del rol del Estado en la economa y slo despus me dirijo
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PresentadoenelTallersobreTransformacinEconmicayReformadelEstado,ConsejoNacionalde Investigaciones, Washington, D.C., 89 de Noviembre de 1996. Este trabajo fue preparado originalmente para el seminario sobre Reforma del Estado en Am rica Latina y el Caribe, organizado por elMinisterio deAdministracin Federal yReforma del Estado, Brasilia, 1617de Mayo.AgradezcoloscomentariosdeLuizCarlosBresserPereira,ZhiyuanCui,GabrielaMontinola, SusanStokesyElisabethWood.

a la cuestin de la reforma del Estado. En primer lugar, reviso brevemente la historia de las controversias concernientes a la relacin entre Estado y economa, extrayendo las consecuencias de la teora econmica de mercados incompletos e informacin imperfecta para nuestra comprensin de esta relacin. Luego examino tres clases de relaciones principal-agente: entre gobiernos y agentes econmicos privados (regulacin), entre polticos y burcratas (supervisin) y entre ciudadanos y gobiernos (responsabilidad *). Concluyo que la calidad de desempeo del Estado depende del diseo institucional de todos estos mecanismos, y que instituciones bien diseadas deberan permitir a los gobiernos (e inducirlos a) intervenir en la economa de un modo que sera superior a un Estado no intervencionista. Expongo aqu un anticipo del argumento que conduce a esta conclusin. Mientras que nada digo acerca de los roles especficos que el Estado pudiera jugar en la sociedad, recientes anlisis econmicos muestran que los mercados no son eficientes y que la intervencin estatal puede mejorar las asignaciones del mercado. El Estado tiene un rol importante que jugar no slo en cuanto a garantizar la seguridad material para todos y perseguir otros objetivos sociales sino tambin en relacin a la promocin del desarrollo econmico. Nada garantiza, sin embargo, que la intervencin estatal de hecho ser beneficiosa. Operando en un contexto de informacin limitada y sujetos a presiones por parte de intereses particulares, los funcionarios pblicos pueden no saber cmo -o pueden no querer- comprometerse en acciones que promuevan el bienestar general, ms que el de sus aliados privados o el suyo propio. De ah que la tarea de la reforma del Estado consista, por un lado, en equipar al Estado con instrumentos para una intervencin efectiva mientras, por otra parte, se crean incentivos para que los funcionarios pblicos acten en aras del inters pblico. Algunos de estos incentivos pueden ser generados por la organizacin interna del gobierno. Sin embargo, stos no son suficientes. Para que el gobierno funcione bien, la burocracia debe ser efectivamente supervisado por los polticos electos quienes, a su vez, deben rendir cuentas a la ciudadana. En particular, los polticos deben usar el conocimiento privado que los ciudadanos poseen acerca del funcionamiento de la burocracia para controlar a los burcratas, a la vez que los ciudadanos deben ser capaces de discernir quin es responsable de qu y de sancionarlo en forma apropiada, de manera que los gobiernos que se desempeen bien permanezcan en funciones y aquellos que no lo hagan sean reemplazados. Si estos mecanismos estn bien diseados, una economa con un Estado intervencionista funcionar mejor que los mercados librados a s mismos. Es necesaria una rectificacin. Muchos de los problemas que conlleva el diseo de las instituciones estatales se plantean porque los polticos electos y los burcratas designados pueden tener intereses y objetivos propios. No quiero decir que todos los funcionarios pblicos estn motivados por sus intereses privados. S que muchos de ellos se preocupan por el bienestar pblico; por cierto, hay buenas razones para suponer que muchos de ellos ingresan al servicio pblico porque quieren servir al pblico. Pero el funcionamiento de las instituciones no puede depender de la buena voluntad de las personas que las integran. Como afirmara Madison, el objetivo de toda constitucin poltica es, o debera ser, en primer lugar obtener como gobernantes a hombres que posean la mayor sabidura para discernir, y la mayor virtud para perseguir, el bien comn de la sociedad; y en segundo lugar, tomar las precauciones ms eficaces para mantenerlos virtuosos mientras conserven la confianza pblica.

N.delT.:Accountabilityeneloriginal.

El Estado y la economa: perspectivas contrastantes Para comprender los fundamentos de la reforma del Estado, necesitamos echar una mirada retrospectiva a los debates acerca del rol adecuado del gobierno en la economa. Estos debates discurren en crculos en los cuales los argumentos acerca de las fallas del mercado son contrarrestados por afirmaciones acerca de las fallas de la regulacin. Cuando se revisa la historia de estas controversias, ella se nos aparece prcticamente bajo la forma de un match de box, con el Estado y el mercado alternativamente contra las sogas. Presentamos aqu una breve descripcin de esa historia. En la tpica modelizacin neoclsica de la economa hay mercados para todo, en el presente y para el futuro; todos saben todo y las mismas cosas; no hay bienes pblicos ni externalidades, ni costos de transaccin o retornos crecientes. Como bajo estos presupuestos el mercado genera la mejor asignacin de recursos, en este marco no queda lugar alguno para el Estado. La intervencin estatal, en cualquiera de sus formas y tipos, no es sino una transferencia de ingresos y stas, a su vez, reducen los incentivos y deforman la informacin acerca de las oportunidades al hacer que las tasas de retornos diverjan de la asignacin competitiva. Esta conclusin surge directamente del modelo de economa: dado que el Estado no tiene nada que contribuir, cualquier cosa que haga ser perniciosa. El mercado gana el primer round. Sin embargo, el hecho mismo de que este modelo deba ser caracterizado al menos en parte por la negativa -por la ausencia de bienes pblicos, externalidades, costos de transaccin y monopolios- indica un problema inmediato. En presencia de estas fallas, los mercados ya no asignan eficientemente. Esta era la observacin subyacente a la doctrina de la intervencin estatal encarnada en el Programa de Bad Godesberg del Partido Socialdemcrata Alemn (1959): Mercados siempre que sea posible, Estado slo cuando sea necesario. La prescripcin general que emerga de esta observacin era que los mercados deban ser dejados a sus anchas para hacer lo que hacen bien, eso es, asignar bienes privados en aquellos casos en que la tasa privada de ganancia no se desva de la tasa social, mientras que el Estado deba proveer bienes pblicos, facilitar las transacciones, corregir externalidades y regular monopolios que surgieran de los retornos crecientes. El segundo round va para el Estado. Los neoliberales atacaron este punto de vista de varias maneras: (1) argumentando que, en ausencia de costos de transaccin, las imperfecciones del mercado pueden ser corregidas eficientemente por el mercado mismo, apoyado por una reasignacin adecuada de los derechos de propiedad (Coase 1960); (2) sealando que la nocin de imperfecciones del mercado, incluyendo la de bienes pblicos, es poco clara y que ninguna teora los especifica ex ante (Stigler 1975); (3) advirtiendo que, incluso si el mercado no puede actuar eficientemente, no hay garanta alguna de que el Estado pudiera hacerlo mejor (Stigler 1975, Wolf 1979). Los neoliberales sostienen que las prescripciones para la intervencin estatal se basan en un modelo ingenuo de un Estado omnisciente y benevolente. Y afirman que la razn por la que el Estado interviene es la misma que se encuentra tras cualquier otra accin econmica: el autointers privado de alguien. Por lo tanto, mientras que el Estado es necesario para que una economa funcione, puede daar a la economa -y de hecho lo hace-. Aqu yace el dilema fundamental del liberalismo econmico: El economista reconoce que el gobierno puede hacer algunas cosas mejor de lo que puede hacerlo el mercado libre, pero no encuentra razn alguna
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para creer que los procesos democrticos impedirn que el gobierno exceda los lmites de la intervencin ptima (Posner 1987: 21). Por cierto, los anlisis de la cada del keynesianismo presentados a mediados de los aos setenta, tanto desde la izquierda (Habermas 1975) como desde el centro (Skidelsky 1977) y la derecha (Stigler 1975), eran prcticamente idnticos: el Estado se haba vuelto poderoso y por lo tanto ofreca un blanco atractivo para el rent-seeking* por parte de los intereses privados (Buchanan, Tollison y Tullock 1980, Tollison 1982). Como resultado, el Estado era permeado por intereses particulares, prevaleca la lgica privada, y la cohesin interna de las intervenciones estatales se desintegraba. As, el tercer round termina con el Estado contra las sogas. El objetivo de la economa constitucional pas a ser el de impedir las intervenciones estatales, particularmente aquellas que discriminan entre proyectos privados, responden a las condiciones econmicas presentes, o directamente transfieren ingresos. As, por ejemplo, desde la perspectiva de Posner (1987: 28), un gobierno lo suficientemente fuerte para mantener la ley y el orden, pero demasiado dbil para lanzar e implementar esquemas ambiciosos de regulacin econmica o para comprometerse en una redistribucin extensiva, es probablemente el gobierno ptimo para el crecimiento econmico. La prescripcin institucional neoliberal apunta a evitar que el Estado sea capaz de intervenir, porque la potencialidad misma de que el Estado pudiera hacer algo es suficiente desde ese punto de vista para causar daos econmicos. La tecnologa institucional neoliberal para limitar al Estado incluye (1) la reduccin del tamao de la administracin pblica, (2) la reduccin del tamao del sector pblico, (3) el aislamiento del Estado respecto de las presiones privadas, (4) la confianza en las reglas ms que en las decisiones discrecionales, y (5) la delegacin de decisiones sujetas a inconsistencias dinmicas a cuerpos independientes que no tengan incentivos para ceder a las presiones polticas. La administracin pblica debera ser reducida porque el Estado est inflado y la productividad de los servicios pblicos es supuestamente inferior a la del sector privado1. El sector pblico debera ser privatizado porque se supone que los gobiernos son ms sensibles a las presiones polticas de las empresas pblicas que a las de las privadas. El Estado debera ser aislado de las presiones polticas para que no cayera presa del rent-seeking de los intereses privados. La poltica econmica debera ser gobernada por reglas, tales como la regla de oro o la enmienda del presupuesto equilibrado en los Estados Unidos, de modo de eliminar la discrecionalidad para as superar la suboptimalidad debida a las inconsistencias dinmicas (Kydland y Prescott 1977). Finalmente, una alternativa a las reglas consiste en delegar decisiones importantes sobre polticas, particularmente en el terreno monetario, a instituciones que sean independientes de las presiones polticas y por lo tanto carezcan de incentivos para ceder a las inconsistencias dinmicas (Cukierman 1992).
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N.delT.:Conestaexpresinsedesignaelusoderecursosgenuinosenunintentodeapropiarun excedentebajolaformaderenta.Unaindustria,porejemplo,puedepresionaralgobiernoparaque impongatarifassobreunbienimportado,conelobjetodeobtenermayoresgananciascomoresultado delosmayorespreciosparalosbienesqueproducen.Losconsumidorespierdendedosmodos:como resultadodelasubadelosprecios,yporlaprdidaderecursosdesviadoshaciael rentseeking (The MITDictionaryofModernEconomics).


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Presumiblemente,eltamaodelsectorproductivogubernamentales ptimocuandoelproducto marginaldelsectorpblico,enloqueserefiereastockdecapital(Barro1990)yempleo(Findlay 1990)esigualaldelsectorprivado.Paraevidenciaeconom tricadequeenmuchospaseselEstado esdemasiadopequeosegnestecriterio,vanseRam(1986)yCheibubyPrzeworski(1995).

No obstante, la perspectiva de que incluso en ausencia de las fallas tradicionales los mercados son eficientes, ahora aparece muerta, o al menos moribunda. Las ineficiencias originadas en la ausencia de algunos mercados y en la informacin imperfecta (ms exactamente, endgena) 2, son ambas ms profundas y devastadoras que las imperfecciones que echan a perder al mercado neoclsico. En un resumen reciente, Stiglitz (1994:13) lo dijo sin rodeos: El modelo neoclsico tpico -la articulacin formal de la mano invisible de Adam Smith, la opinin de que las economas de mercado asegurarn la eficiencia econmica- provee escasa gua para la eleccin entre sistemas econmicos, dado que una vez que las imperfecciones en la informacin (y el hecho de que los mercados son incompletos) son incluidos en el anlisis, como seguramente deben serlo, no hay ya presuncin de que los mercados sean eficientes. Cuando faltan algunos mercados, como inevitablemente sucede, y la informacin es endgena, como ineludiblemente ocurre, los mercados no necesariamente funcionan en equilibrio, los precios no resumen de una nica manera los costos de oportunidad y pueden incluso proveer informacin errnea, surgen externalidades de la mayora de las aciones individuales, la informacin es con frecuencia asimtrica, el poder del mercado es omnipresente, y abundan las rentas. Estas no son ya imperfecciones: no queda all nada que pueda ser estropeado, ningn mercado nico sino multitud de posibles arreglos institucionales, cada uno con diferentes consecuencias. Por otra parte, algunas formas de intervencin estatal son inevitables (Cui 1992). La economa puede funcionar slo si el Estado asegura a los inversores (responsabilidad limitada), a las firmas (bancarrota) y a los depositantes (sistema bancario de segundo piso). Pero esta clase de involucramiento del Estado inevitablemente induce una restriccin presupuestaria leve. El Estado no puede, simultneamente, asegurar a los agentes privados y no pagar los reclamos, incluso si ellos resultan de negligencias inducidas por el seguro (riesgo moral). Si los mercados son incompletos y la informacin imperfecta, el riesgo moral y la seleccin adversa vuelven a la asignacin ptima un objetivo inalcanzable. Incluso los neoliberales ms ardientes admiten que el gobierno debera proporcionar ley y orden, salvaguardar los derechos de propiedad, vigilar el cumplimiento de los contratos y proporcionar defensa frente a posibles amenazas externas. La economa de los mercados incompletos y la informacin imperfecta deja lugar para un rol mucho mayor para el Estado. La complacencia neoclsica hacia los mercados es insostenible: los mercados simplemente no asignan eficientemente. Incluso si los gobiernos tienen slo la misma informacin que la economa privada, algunas intervenciones gubernamentales inequvocamente incrementaran el bienestar. As, el Estado tiene un rol positivo para jugar. Pero el cuarto round termina cuanto ms en un empate. Todo lo que sabemos ahora es que hay cosas importantes que el Estado podra hacer. Pero las consecuencias del puetazo neoliberal todava persisten: har el Estado lo que debe y ser capaz de evitar lo que no debe hacer?

Relaciones principal-agente

Una manera de pensar en mercados incompletos es que sabemos que tendremos que hacer transaccionesenelfuturo.Asuvez,unabuenaformadepensarenlainformaci nimperfectaesque aprendemosdeobservaraccionesdeotros,incluyendosuvoluntaddecompraryvender.

Una vez que comprendemos que los mercados son inevitablemente incompletos y que los agentes econmicos tienen acceso a informacin diferenciada, descubrimos que no existe tal cosa como el mercado; tan slo hay sistemas econmicos organizados de modos diferentes. El lenguaje mismo que se refiere a el mercado sujeto a intervenciones por parte de el Estado es engaoso. El problema que enfrentamos no es el de el mercado versus el Estado, sino la cuestin de las instituciones especficas que podran inducir a los actores individuales -ya sea agentes econmicos, polticos o burcratas- a conducirse de modos colectivamente beneficiosos. Supnganse que su auto ha estado haciendo ruidos extraos. Van a un mecnico, le explican el problema, dejan el auto y esperan el resultado. Al da siguiente el auto est listo, el mecnico les dice que era necesario cambiar los amortiguadores y que hacerlo le demand cinco horas, ustedes pagan y se van manejando su auto, ya sin aquellos ruidos. Ustedes eligen el mecnico y pueden recompensarlo recurriendo nuevamente a l si estn satisfechos con el resultado o castigarlo yendo a otro lugar si no lo estn. Pero hay cantidades de cosas que el mecnico sabe y ustedes no: si estaba dispuesto a hacer el mejor trabajo de que fuera capaz o lo menos posible para sacrselo de encima, si el auto requera una reparacin mayor o tan slo un pequeo ajuste, si de hecho hizo el trabajo en una hora o si le llev cinco. Ustedes son el principal, l es el agente. Ustedes lo contratan para que acte en vuestro mejor inters pero ustedes saben que l tiene sus propios intereses. Ustedes pueden recompensarlo o castigarlo. Pero tendrn que decidir cul de las dos cosas hacer contando con informacin imperfecta, dado que l sabe cosas que ustedes no saben y hace cosas que ustedes no ven. Qu es lo que ustedes pueden hacer para inducirlo a trabajar para ustedes tan bien como sea capaz? Cuando algunos mercados estn ausentes y cuando individuos particulares tienen acceso a informacin diferente, las relaciones entre clases de actores son relaciones entre principales y agentes, vinculados por contratos explcitos o implcitos. Los agentes tienen alguna informacin que los principales no perciben en forma directa: conocen sus propias motivaciones, tienen un conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, y pueden tener la oportunidad de observar algunas cosas que los principales no pueden ver. Tambin llevan a cabo algunas acciones que permanecen, al menos en parte, ocultas para el principal. El problema genrico que enfrenta el principal es, entonces, el siguiente:
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cmo inducir al agente a actuar en el inters del principal, a la vez que resultan satisfechas la restriccin de la participacin -es decir, mientras se provee al agente un ingreso (o utilidad) por encima de la oportunidad siguiente mejor- y la restriccin de la compatibilidad de incentivos, eso es, mientras se permite al agente actuar en aras de su autointers. Ustedes deben pagarle al mecnico lo suficiente para que l quiera que ustedes vuelvan, y ustedes deben encontrar alguna forma de hacerle saber que volvern si ha hecho un buen trabajo. La economa es una red de relaciones variadas y diferenciadas entre clases particulares de principales y agentes: gerentes y empleados, propietarios y gerentes, inversores y empresarios, pero tambin ciudadanos y polticos, polticos y burcratas. El desempeo de las firmas, de los gobiernos y de la economa como un todo depende del diseo de las instituciones que regulan esas relaciones. Lo que importa es si los empleados tienen o no incentivos para maximizar sus esfuerzos, si los gerentes tienen o no incentivos para maximizar las ganancias, si los empresarios tienen o no incentivos para correr slo riesgos positivos, si los polticos tienen o no incentivos para promover el bienestar pblico, si los burcratas tienen o no incentivos para implementar los objetivos establecidos por los polticos. Las instituciones organizan todas estas relaciones : aquellas que son puramente econmicas, tales como las relaciones entre empleadores y empleados, propietarios y gerentes o inversores y empresarios; aquellas que son puramente polticas, como las relaciones entre ciudadanos y gobiernos o polticos y burcratas, as como aquellas que estructuran la intervencin estatal y las relaciones entre gobierno y agentes econmicos privados. Si se pretende que la economa opere bien, todas estas relaciones principal-agente deben estar estructuradas de manera apropiada. Al costo de resultar esquemtico, permtaseme considerar slo tres clases de relaciones de ese tipo: (1) entre gobierno (polticos y burcratas) y agentes econmicos privados, (2) entre polticos electos y burcratas nombrados, y (3) entre ciudadanos y polticos electos. Para aclarar la estructura de la discusin, tenemos aqu un mapa de estas relaciones, con flechas que apuntan de los principales hacia los agentes: burcratas(1) (2) gobierno agentes econmicos privados,

que son tambin ciudadanos


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polticos(3)

El desempeo de un sistema econmico depende del diseo de todas estas relaciones: entre el Estado y los agentes econmicos privados, entre los polticos y los burcratas, as como tambin entre los ciudadanos y el Estado. Los agentes privados deben beneficiarse actuando en aras del inters pblico y deben sufrir cuando no lo hacen, y lo mismo debe contar para burcratas y polticos. Discutir, a continuacin y de modo sucesivo, estas tres relaciones.

Gobierno y agentes econmicos: regulacin El rol del Estado es nico ya que es l quien establece las estructuras de incentivos entre agentes privados por medio del ejercicio de un poder coercitivo legalmente cualificado: ordenando o prohibiendo algunas acciones por ley y cambiando los precios relativos va el sistema fiscal. Permtaseme tan slo proporcionar un ejemplo. Supongamos que aseguro mi auto contra robo. Conduzco hacia mi destino y tengo la opcin de estacionar a unas cuadras del lugar adonde voy, en un sitio donde es improbable que el auto sea robado, o de estacionar justo enfrente, en un lugar donde es ms probable que me lo roben. Dado que estoy asegurado, corro el riesgo y estaciono en el lugar ms peligroso. Ahora el Estado entra en escena: me cobra impuestos y utiliza los ingresos fiscales para poner un agente de polica en el sitio peligroso. En consecuencia, el robo de mi auto es menos probable, la compaa aseguradora pierde menos dinero, y mi prima disminuye, ms que compensando el aumento de impuestos. El Estado est inextricablemente presente en mi relacin con el asegurador: aunque nuestra relacin es estrictamente privada, est modelada por el Estado. El Estado permea el conjunto de la economa; es un factor constitutivo de las relaciones privadas. Los problemas de diseo institucional no pueden evitarse expulsando al Estado de la economa. Deben ser enfrentados como tales. Sin embargo, la intervencin gubernamental en la economa -a la que llamamos regulacin en los Estados Unidos- no es simple ni siquiera sobre el papel, para no hablar de la prctica. El problema genrico es el siguiente (Baron 1995). La firma regulada tiene informacin acerca de alguna de sus condiciones, tales como sus costos de produccin o la demanda para sus productos, que es
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superior a la informacin disponible para el gobierno (el regulador, entendido en trminos amplios como polticos electos o burcratas designados). Adems, esta firma emprende algunas acciones que el regulador no puede observar directamente sino que slo puede inferir a partir de los resultados o monitorear a un cierto costo. El regulador tiene autoridad legal para establecer precios o reglas. Una vez que la regulacin ha sido promulgada, la compaa decide si produce y, de ser as, cunto. El problema del regulador es, entonces, establecer el mejor compromiso entre las rentas de la firma y el beneficio de los consumidores. Dada la existencia de informacin y acciones ocultas, la regulacin ptima no es posible. La empresa siempre obtendr rentas. Entonces, la regulacin puede ser ptima slo sujeta a la informacin disponible al regulador: a lo sumo es una regulacin ptima second-best (Baron 1995: 14). Por otra parte, dado que cualquier tipo de intervencin econmica del Estado tiene consecuencias distributivas, los diferentes grupos afectados por la regulacin -empresas, industrias, empleados, consumidores o lobbies de accin pblica- tienen incentivos para perseguir una regulacin que los beneficie y resistir aquella que los perjudique. Los reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente al proveer las intervenciones buscadas por los actores privados. Estos beneficios privados pueden consistir simplemente en ser (re)elegidos, pero tambin en enriquecerse en el cargo o una vez abandonado el mismo. Como resultado, la regulacin puede inducir lazos clientelsticos entre los reguladores y los grupos regulados. Hasta este punto la regulacin es endgena, es decir, es provista en respuesta a la demanda de los grupos potencialmente afectados por ella. Por ejemplo, considrese una situacin simplificada tomada de Laffont y Tirole (1994, cap. 16). Tenemos dos perodos. En el primero, una empresa que es un monopolio natural tiene ya sea altos costos o bajos costos con algunas probabilidades. Una firma con altos costos puede invertir para reducirlos. Esta inversin es socialmente beneficiosa. Una buena intervencin -una que maximice el beneficio de los consumidores- es, entonces, una intervencin en la que el gobierno subsidia la inversin si la empresa tiene altos costos en el perodo 1 y el gobierno no gastara en inversin de otro modo. Una mala intervencin es aquella en que el gobierno no subsidia la inversin de una firma con altos costos o subsidia a una firma con bajos costos y comparte las rentas con ella 3.
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Porejemplo,elresponsabledeunaagenciaregulatoriasubsidiaaunafirmas loparasercontratado comosuvicepresidente.

El problema institucional es, entonces, doble: (1) cmo capacitar al gobierno para que intervenga bien, y (2) cmo inducirlo a actuar bien. Considerar ahora solamente la primera cuestin; la segunda se discute ms adelante. Para estar en condiciones de intervenir bien, el gobierno debe tener alguna informacin acerca de los costos que enfrenta la empresa y debe ser legalmente capaz de establecer los precios para la firma regulada (de modo que el costo de la inversin sea soportado por los consumidores) o financieramente capaz de subsidiar a la empresa con ingresos fiscales. Sin embargo, esto no es suficiente. Porque incluso si la inversin es subsidiada, sea por los consumidores o directamente por el Estado, la empresa no la llevar a cabo a menos que est razonablemente convencida de que la ganancia producto de la inversin no le ser confiscada una vez que sus costos hayan cado. Supngase que la firma cree que el gobierno puede cambiar y que el nuevo gobierno se apropiar del incremento de las ganacias bajo la forma de impuestos. Entonces, la firma no invertir incluso aunque fuera a recibir el subsidio y, sabiendo que la firma no invertir, la intervencin ptima para el gobierno del perodo 1 ser no subsidiar la inversin, aunque ella fuera socialmente beneficiosa 4. De ah que, para ser capaz de intervenir bien, el gobierno debe comprometerse a no confiscar las ganancias de la empresa durante el segundo perodo. El problema del compromiso surge del riesgo moral del principal. Aunque el gobierno quiera que la empresa invierta, una vez que la empresa lo hace el gobierno querr llevarse las ganancias por medio de los impuestos. De ah que los agentes no puedan estar seguros de que si se comportan bien sern recompensados. El problema se encuentra presente en muchas relaciones principal-agente, incluyendo las puramente privadas. Pero es inherente a las relaciones polticas. La fuente ltima de la soberana poltica -ejercida por medio del proceso democrtico- se encuentra en el pueblo, en su dieciochesco singular. Y esto implica que ningn gobierno puede comprometer completamente de antemano a todos los gobiernos futuros. Una garanta absoluta de los derechos de propiedad no es posible. Ciertamente, los derechos de propiedad pueden ser, en grados diversos, protegidos por la constitucin. Pero las constituciones no pueden especificar todo y deben dejar margen para la discrecionalidad legislativa as como para la interpretacin judicial. Adems, aunque el proceso sea engorroso, las
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Acercadelasdificultadesparadisearpolticas ptimasenausenciadeuncompromisocreble, vaseLaffontyTirole(1988).

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constituciones pueden modificarse: vase por ejemplo la nacionalizacin de la industria chilena del cobre por una enmienda constitucional en 1970. De ah que los derechos de propiedad sean inherentemente inseguros 5. Por otra parte, incluso si el costo de esta inseguridad puede ser la subutilizacin de los recursos 6, el compromiso no siempre resulta ptimo. Porque el peligro es que un gobierno particular haga un mal compromiso, uno que sirva a sus propios intereses a o los de sus aliados privados, ms que a los de la nacin. Para volver a nuestro ejemplo, ntese que un compromiso es socialmente beneficioso slo si el gobierno intervino bien durante el primer perodo, es decir, si subsidi a una empresa con altos costos. Si el gobierno di subsidios a una empresa con bajos costos, la empresa habr ganado rentas a costa del pblico, y si se compromete a todos los gobiernos futuros a no aumentar los impuestos a esa empresa, el nuevo gobierno no ser capaz de recuperar esas rentas. Como observan Laffont y Tirole (1994: 620), el costo del compromiso es que el gobierno puede identificarse con la empresa y atar a la nacin a un mal resultado en el largo plazo. Hay, por lo tanto, compromisos buenos y malos 7. Imagnese la siguiente situacin, tomada de Calmfors y Horn (1985): al comienzo de su mandato el gobierno anuncia que si los sindicatos empujan los salarios hacia arriba y generan desempleo, l no se acomodar expandiendo el empleo pblico. Pero llegada la poca de las elecciones, el gobierno querr ganarlas y proveer empleo. As, el anuncio inicial no es creble, los sindicatos presionan por aumentos salariales, el gobierno se acomoda, y el resultado es subptimo. El gobierno debe precomprometerse a s mismo, por medio de reglas o delegacin, a no aumentar el empleo pblico en la vspera de las elecciones. Este es un buen compromiso. Pero supngase que el gobierno no se comprometi de antemano, que los sindicatos presionaron para obtener aumentos de salarios y que el tiempo de las elecciones ha
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El nfasis casi excluyente en la seguridad de los derechos de propiedad es, en mi opini n, equivocado.Larazndelaquelainversinseabajaenmuchospasesnoesquelosderechosde propiedad sean inseguros sino quefaltan institucionesqueasegurenalosahorristas einversores contrariesgosrazonables.
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Usandodatosbasadosenentrevistasconempresariosde28pa ses,Weder(1995)encontr quela tasadecrecimientoeconmicoessignificativamenteinferioralldondelosempresariosinformanque debenenfrentarcambiosinesperadosenlasleyesydondenoesperanquelosgobiernosadhierana grandespronunciamientosdepolticas.


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Paraunintercambioalrededordeestepunto,v ansePrzeworskiyLimongi(1993),Elster(1995a)y elcomentariodePrzeworski,ynuevamenteElster(1995b).

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llegado. Ahora el gobierno quiere expandir el empleo pblico. Pero los sindicatos anticipan que, una vez obtenida la reeleccin, el gobierno despedir a los nuevos empleados pblicos. De ah que el gobierno se comprometa a s mismo a no hacerlo, por ejemplo aprobando una ley de inamovilidad de los empleados pblicos. Este es un mal compromiso. La diferencia en la estructura temporal implicada por los dos compromisos se aprecia mejor en analoga con el Ulises de Elster (1979). En el caso de un buen compromiso, Ulises anticipa en el perodo 1 que escuchar a las sirenas en el perodo 2 y toma su decisin antes de orlas. En el caso de un mal compromiso, l ya las ha odo en el perodo 1 y toma la decisin rindindose a su cancin. Y si los gobiernos se atan a s mismos ya en respuesta a presiones de intereses particulares, su compromiso no ser ptimo. De ah que una cuestin institucional central en la reforma del Estado se relacione con la forma de capacitar a los gobiernos para hacer buenos compromisos y, a la vez, de evitar la realizacin de malos compromisos. Incluso si los compromisos se tradujeran en buenas polticas, no es fcil hacerlos crebles. Spiller (1995) muestra la dificultad de realizar compromisos crebles en distintos contextos institucionales. En diferentes pases los compromisos son puestos en vigor por (1) la revisin judicial de las decisiones de los cuerpos regulatorios (prevaleciente en los Estados Unidos, donde el 80 por ciento de las decisiones de la Agencia de Proteccin Ambiental son desafiadas en los tribunales), (2) una legislacin altamente detallada (la regulacin chilena de la electricidad de 1980), o (3) contratos entre el gobierno y la empresa, ejecutables bajo la ley de contratos (la COBEE boliviana desde 1912). Spiller argumenta que sin revisin judicial de las decisiones regulatorias el regulador tiene una excesiva discrecionalidad, y afirma que esto es particularmente cierto en los pases latinoamericanos (1995: 67): la razn bsica de esta delegacin es que sus constituciones estipulan la reglamentacin presidencial de las leyes. Es decir, para ser implementada una ley requiere un decreto presidencial que la reglamente. A menos que la reglamentacin est manifiestamente en contra de la letra de la ley, no queda sujeta a revisin judicial. De ah que la nica manera en que las legislaturas latinoamericanas pueden comprometer al ejecutivo sea la de producir una legislacin extremadamente detallada. Pero aqu aparece la paradoja: si el sistema poltico genera mayoras y disciplina partidaria, entonces incluso esa legislacin detallada puede ser revertida cuando las mayoras legislativas cambien.
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A su vez, all donde el sistema poltico genera un sistema de partidos altamente fragmentado -los ejemplos de Spiller son Bolivia, Brasil y Uruguay- esa legislacin es difcil de revertir una vez adoptada pero es tambin difcil de adoptar. He utilizado todo el tiempo el ejemplo de la regulacin estatal de un monopolio. Sin embargo, las mismas consideraciones se aplican a otras formas de intervencin econmica. Ellas corresponden tambin a la regulacin social: de la salud, la seguridad, el medio ambiente, el empleo, etc. (Baron 1995). La intervencin estatal puede ser superior a la no intervencin cuando el diseo institucional permite a los gobiernos intervenir en la economa: cuando los gobiernos tienen informacin sobre los agentes privados, cuando tienen instrumentos legales o fiscales para regular, y cuando el marco institucional permite compromisos crebles. No obstante, ninguna de estas condiciones garantiza que los gobiernos intervendrn en el inters pblico. La capacidad misma del Estado para intervenir lo vuelve un blanco atractivo para la influencia de intereses privados, y la capacidad misma de comprometerse abre la posibilidad de connivencia. De ah que haya razones para esperar que la calidad de la intervencin estatal en la economa dependa de la organizacin interna del Estado -en particular, de la relacin entre polticos y burcratas- y del diseo de las instituciones democrticas que determinan si los ciudadanos pueden o no controlar a los polticos.

Polticos y Burcratas8 En una democracia, la autoridad del estado para regular coercitivamente la vida de la sociedad deriva de las elecciones. Sin embargo muchas de sus funciones, y todos los servicios que provee a los ciudadanos, son delegados por los representantes electos en alguien ms, especficamente en la burocracia pblica. La delegacin es inevitable. Como observan Kiewiet y Mc. Cubbins (1991: 3), "los resultados deseados solamente pueden ser alcanzados delegando autoridad en otros."

EstaseccinconstituyeengranmedidauncomentarioacercadelPlanMaestrodelaReformadel Aparato Estatal (Presidencia de la Repblica, Brasilia, 1995). Este documento ofrece un dise o excepcionalmente bien justificado y claramente ensamblado para reformar el aparato estatal brasileo.MerefieroalcomoPlanMaestro.ParaunanlisisdelcontextodelareformadelEstado enBrasil,vaseMartins(1996).

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La delegacin da lugar a los tpicos problemas principal-agente. Dado que es imposible crear una legislacin que pueda especificar completamente las acciones del agente bajo toda contingencia, se deja a las agencias ejecutivas y administrativas un grado significativo de discrecionalidad 9. Pero los objetivos de los burcratas no necesariamento son los mismos que los de los ciudadanos o los de los polticos electos que los representan. Los burcratas pueden querer maximizar su autonoma o la seguridad de su empleo, rendir favores clientelsticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus funciones, agrandar sus presupuestos (Niskanen, 1971), o simplemente enriquecerse -todo ello a expensas del pblico-. Nuevamente, poseen informacin privada acerca de los beneficios y los costos de sus acciones y emprenden acciones que no pueden ser observadas directamente , sino solamente deducidas de los resultados o monitoreadas a cierto costo. Por lo tanto, la delegacin debe dar lugar inevitablemente a costos de agencia. Por cierto, dada la discrecionalidad de que gozan los burcratas, la pregunta es cmo evitar un rgimen de "poltica sin ley", como describi Lowi (1979: 2) al sistema poltico de los Estados Unidos. Algunos de los problemas de agencia inherentes al manejo de la burocracia pblica no son diferentes de aquellos que enfrentan las organizaciones privadas. Quizs el principal de ellos sea la dificultad para proveer incentivos y obtener informacin cuando el resultado depende de las acciones conjuntas de mltiples agentes (Miller 1992: 128-158). Bajo ciertas condiciones el principal puede observar solamente el producto del equipo pero no el de los miembros individuales . Estos, a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar informacin. Holmstrom (1982) ha mostrado que bajo ciertas condiciones es imposible disear un esquema de incentivos que simultneamente sea respetado, genere la cantidad eficiente de esfuerzo, y equilibre el presupuesto. Groves (1985), por su parte, ha mostrado que no hay un esquema de incentivos de balance del presupuesto que induzca a los miembros a revelar verazmente su informacin privada. La implicacin de estos teoremas para una burocracia pblica es que o debe pagarse demasiado a los miembros del equipo o que debe sacrificarse algo de eficiencia.
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Estotambinseaplicaalascortes.Shihata(1995:221)observa,porejemplo,quemientrasquelos cdigoslegalesdeunpaspuedennegaralascortesunrolcreativoyreferirlasenlaausenciadetexto ycostumbreafuentestalescomolaleynaturalolosprincipiosgeneralesdelamoralidad,es probablementems tilconceder,comolohaceelcdigocivilsuizo,queencasossemejanteseljuez decidaconlasreglasque lhubieraestablecidosihubieratenidoqueactuarcomolegislador.Para unanlisisdelosproblemasinherentesalareformajudicialenAm ricaLatina,vaseRowat,Maliky Dakolias(1995).

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Sin embargo, las burocracias pblicas difieren de las privadas en ciertas cuestiones importantes. Una diferencia proviene de la dificultad para establecer criterios a partir de los cuales no solamente puedan ser evaluados en el sector pblico los agentes individuales sino tambin los equipos. Aunque las firmas privadas a menudo realizan mltiples tareas, en la medida en que se enfrentan a una restriccin de mercado, su rendimiento puede ser medido de acuerdo a criterios financieros. Pero las burocracias pblicas estn enfrentadas a mltiples objetivos que no son sencillos de establecer 10 y son imposibles de reducir a una nica dimensin. Supngase que las clnicas pblicas reciben instrucciones para ver a un cierto nmero de personas sanas, como una forma de cuidado preventivo, y a cierta cantidad de pacientes que estn enfermos, sin excederse de su presupuesto 11. Cmo va a evaluar el principal las particulares combinaciones de estos nmeros?

Clnicas

Nmero de visitas preventivas

Nmero de pacientes 2300 2000 2700

Dinero gastado como porcentaje del presupuesto 128 100 112

A B C

1100 1000 700

De acuerdo al criterio de las visitas preventivas, la clnica A se desempea mejor que la B, la cual a su vez lo hace mejor que la C, de tal forma que A>B>C. De acuerdo al criterio de los pacientes C>A>B. Y si se consideran los gastos B>C>A. A menos que estas dimensiones puedan ser ponderadas de acuerdo a su importancia, el rendimiento de las clnicas no puede ser comparado -A>B>C>A- y tampoco puede adoptarse un sistema de incentivos para premiar o castigar el desempeo de los equipos. Por lo tanto, el principal puede preferir establecer objetivos, por ejemplo, 1000 visitas preventivas y 2000 pacientes sin excesos de costo. La clnica B ser entonces premiada y las dos restantes, castigadas. Sin embargo, esta solucin puede ser ineficiente: la clnica B puede haber faltado a su deber en el sentido de que podra haber atendido a ms gente que el mnimo establecido por los objetivos
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Tirole(1994:4)citacomoejemplosladificultadparaevaluareldesempe odeelDepartamentode Estado norteamericano en la promocin de la seguridad de largo alcance y el bienestar de los EstadosUnidos,odelDepartamentodeTrabajoenelimpulso,lapromoci n,yeldesarrollodel bienestardelosasalariadosdelosEstadosUnidos.
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EsteesunejemplomodificadodeRoemer(1996:24).

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sin exceder el presupuesto, mientras que la clnica C puede ser injustamente castigada por haber experimentado una epidemia en su distrito. Otra diferencia, no obstante relacionada, entre las firmas privadas y las burocracias pblicas es que las ltimas son ms frecuentemente monopolios, lo cual a su vez implica que no hay criterios comparativos a partir de los cuales evaluar su rendimiento. Como observa Tirole (1994), el desempeo de la gerencia en Ford puede ser comparado con el de la misma en General Motors, pero esta manera de medir el rendimiento no est disponible cuando las agencias pblicas constituyen monopolios. Enfrentadas a estas dificultades, las burocracias pblicas son ms propensas a confiar en la conformidad con las reglas antes que en los incentivos. Este estilo gerencial es llamado "burocrtico" por el Plan Maestro y "patrulla de polica" por Mc.Cubbins y Schwartz (1994). Consiste en un control a priori de procesos, como opuesto a un control a posteriori de resultados (Master Plan: 43). Tirole (1994: 14) observa que "el rasgo central de una burocracia es que no se confa en sus miembros para utilizar informacin que afecta a otros miembros distintos de ellos mismos, y que las decisiones estn por lo tanto basadas en reglas rgidas." El principal establece normas, como "trabajar de 9 a 5", "no utilizar el telfono para conversaciones privadas", "no pasar ms de veinte minutos con un cliente", y requisitos de elaboracin de informes. Los agentes son juzgados de acuerdo a si se observa que actan conforme a estas reglas y a lo que informan. No hay necesidad de decir que ste no es un modo efectivo de control: no solamente es costoso (los principales soportan los costos de monitorear y del tiempo que los agentes gastan en completar los informes), sino que no establece una relacin directa entre incentivos y rendimiento. Sin embargo, sta es la manera en la que opera la mayor parte de las burocracias pblicas, y quizs tiene para ello buenas razones: si monitorear el esfuerzo individual y obtener informacin privada es prohibitivamente caro, la confianza en las reglas puede ser la tercera-mejor opcin ( third-best). Qu puede hacerse para aliviar estos problemas de agencia? (1) Diseo de contratos. Incluso con las dificultades que implica monitorear los esfuerzos individuales de los miembros de los equipos, el principal puede crear incentivos para los agentes (1) estableciendo niveles salariales suficientemente altos como para atraer a agentes de alta calidad, que tienen costos de oportunidad ms altos, (2) ofreciendo suficientes posibilidades de hacer carrera (lo que supone
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diferenciales de salario), y (3) estableciendo sistemas de monitoreo que vuelvan probable la prdida del trabajo en caso de mal desempeo 12. (2) Seleccin e investigacin de antecedentes: el reclutamiento para el sector pblico debe ser sensible a seales valiosas, tales como la educacin, que indican el rendimiento potencial de los agentes. (3) Frenos institucionales. Kiewiet y Mc. Cubbins (1991: 33) sealan que "los agentes estn a menudo en posicin de ocasionar al principal ms daos que los que se derivaran de sencillamente renunciar a todo esfuerzo: malversacin, utilizacin fraudulenta de informacin confidencial, corrupcin oficial, abuso de autoridad, y golpes de estado son todos ejemplos de ello. Siempre que un agente puede llevar a cabo acciones que comprometen seriamente los intereses del principal, este ltimo necesita limitar la habilidad de aquel para perseguir estos cursos de accin unilateralmente." La solucin est en los "frenos institucionales [que] exigen que cuando la autoridad ha sido delegada en un agente, haya al menos otro con autoridad de veto o con posibilidades de bloquear las acciones de aquel." (4) Crear mltiples principales o agentes con objetivos disonantes. Tirole (1994) observa que muchos gobiernos estn divididos de tal manera que maximizar el bienestar general no es la tarea de alguna posicin o agencia particular, aunque se supone que su interaccin genera este efecto. Un ejemplo es la divisin entre "los ministerios que gastan", que se presume promueven metas sustantivas, y el ministerio de finanzas, que supuestamente controla el gasto. Tambin aboga por la institucionalizacin de la "defensa por parte de adversarios" para polticas y proyectos particulares. Su idea es que las decisiones se basan en ms informacin cuando sta es recogida por varios agentes, cada uno de los cuales est encargado de encontrar argumentos a favor de una poltica o proyecto, que cuando es reunida por un solo agente a cargo de encontrar la informacin relevante para todos los proyectos. (5) Creacin de competencia, ya sea entre agencias estatales y sus

contrapartes privadas (digamos, en el envio del correo) o entre agencias estatales del sector en cuestin. En la medida en que hay algunos costos que se deben a la duplicacin del esfuerzo y quizs economas de escala, la competencia facilita la

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EstasrecomendacionesseoriginanenelBancoMundial(Haggard,1995).

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medicin del rendimiento y, si se la combina con los incentivos correctos, lo aumenta13. (6) Descentralizacin. Este es un tpico complejo y controvertido. Los argumentos a favor de la descentralizacin se apoyan tpicamente en la observacin de que la provisin local de servicios pblicos incrementa la responsabilidad del gobierno, acercndolo a la gente a la que sirve. Los argumentos en contra de la misma afirman que disminuye la capacidad del gobierno para reducir las disparidades regionales de ingreso, que requiere una capacidad administrativa ms alta (Haggard 1995), 14 y que puede inducir una restriccin presuestaria leve en la cual las jurisdicciones menos eficientes sern ms altamente subsidiadas por el gobierno central 15. Adems, como observa Prud'homme (1995: 204), "la descentralizacin de impuestos y gastos atenta contra la descentralizacin de actividades y probablemente lleva a una concentracin del crecimiento en unas pocas localidades urbanas." Finalmente, las burocracias pblicas difieren de las firmas privadas en una cuestin fundamental, que abre la posibilidad de un monitoreo ms efectivo. Los servicios del estado son producidos y distribuidos por una burocracia, cuyos miembros son nombrados por polticos. El control de los ciudadanos sobre la burocracia puede ser solamente indirecto, desde el momento en que las instituciones democrticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones legales de los burcratas. La ciudadana puede como mucho considerar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona a los polticos electos. Como observan Dunn y Uhr (1993: 2), no parecemos saber an cmo pensar acerca de las relaciones principal-agente involucradas en el control de los burcratas: "no est nada claro qu lugar se supone que ocupan los funcionarios ejecutivos como representantes del pueblo. Son agentes del gobierno o del pueblo?" Por lo tanto, en la medida en que se supone que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, ella es responsable ante los polticos (o ante
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Habiendosidoinformadodequetendr queesperartressemanasporunnuevopasaporte,no tengo ninguna duda de que habra llevada menos tiempo si hubiera ms de una agencia emitindolos.EstaactividadanhubieraseguidosiendounaprerrogativaexclusivadelEstado,pero conalgunacompetenciaentreagenciasestatales.
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AedoyLarranaga(1994:3)observanqueestosrequerimientosadministrativoshandificultadoel progreso de la descentralizacin de los sistemas de distribucin de servicios sociales en muchos paseslatinoamericanos.
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Paraprofundizar en este tema, vase el artculo de Prudhomme (1995) y los comentarios de Mc.Lure(1995)ySewell(1995).

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otros cuerpos nombrados por polticos, como las cortes o las agencias administrativas de control). Sin embargo, precisamente debido a que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, stos estn mejor informados acerca de su desempeo. Adems, si los polticos se preocupan por el bienestar de los ciudadanos, entonces los ciudadanos tienen los mismos intereses que los polticos, que son los principales, ms que los de los burcratas, que son los agentes. El principal puede por lo tanto confiar en la informacin provista por las partes afectadas: esto es en la terminologa de McCubbins y Schwartz la supervisin como "alarma de incendio". Esta forma de control tiene dos ventajas: (1) permite al principal recoger la informacin a un costo ms bajo que la supervisin a partir de la forma "patrulla de polica", (2) provee mejor informacin, particularmente acerca de las violaciones ms notorias por parte de los agentes. A pesar de que la autoridad legal permanece con los polticos electos, el control por la alarma de incendios es un mecanismo de responsabilidad de la burocracia ante los ciudadanos. Como observa Roman (1991: 143-44), "Si el control social directo sobre los 'servicios de inters pblico' es eficaz, puede ir presionando hacia la bsqueda de mayor eficiencia en los ejecutores y cambindolos si las quejas acumuladas generan decisiones en las autoridades que vigilan o en los que auditan y luego los que vigilan servicios pblicos." 16 El control por la alarma de incendio requiere arreglos institucionales que facilitaran el monitoreo de la burocracia por parte de los ciudadanos, la transmisin de la informacin, y la sancin de las violaciones. El Plan Maestro (pg. 37) llama de hecho a crear "mecanismos que hagan factible la integracin de los ciudadanos al proceso de definicin, implementacin y evaluacin de la accin del sector pblico." Los mecanismos especficos que contempla incluyen la participacin popular en los consejos administrativos de las agencias paraestatales (pgs. 43 y 57) y un "sistema de recepcin de quejas y sugerencias de la ciudadana acerca de la calidad y eficacia de los servicios pblicos" (pg. 58). No especifica, de todas formas, ningn detalle acerca de estas medidas. Una forma en que la alarma de incendio se ejerce en algunos pases, notablemente en Dinamarca, es a travs de la oficina del Ombudsman, equipada
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Enespaoleneloriginal.VesetambinHaggard(1995:4142):Elcontrolltimosobreelgobierno debe provenir de formas de participacin institucionalizadas. Esta puede ser corporatista, tales comolaparticipacindelasONGsen reasenlasquetienenexperienciaprctica,olegislativa, tales como la adopcin de formas de gobierno local en las que se maximiza la participaci n ciudadana.

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con poderes de investigacin independientes. Otra manera en la cual los ciudadanos pueden ser facultados para controlar las acciones de la burocracia es permitiendo a los individuos apelar las decisiones burocrticas en las cortes o en algunos tribunales administrativos, una prctica frecuente en los Estados Unidos. Para resumir las conclusiones de las dos secciones previas: Sostuve que la intervencin del gobierno puede ser efectiva si las instituciones reguladoras estn bien diseadas y que los polticos pueden controlar mejor a los burcratas si solicitan la cooperacin de los ciudadanos. Pero la cuestin que an permanece abierta es si los polticos querrn intervenir bien y controlar a la burocracia.

Ciudadanos y Polticos 17 El problema de los ciudadanos es inducir a los polticos a aumentar su bienestar, antes que perseguir sus propios objetivos, en colusin con la burocracia o con intereses privados. En muchos sistemas polticos, incluyendo los democrticos, las burocracias parecen ser autnomas de todo control, completamente aisladas del escrutinio pblico. Moe (1990) ofrece una explicacin sugerente de este patrn. Ntese en primer lugar que en una democracia los burcratas nunca pueden estar seguros de qu fuerzas polticas controlarn el gobierno en el futuro y que tienen razones para temer que un futuro gobierno ser menos favorable a sus intereses que el actual. Por lo tanto, para protegerse del riesgo moral del principal -la posibilidad de que su buena conducta no sea premiada por un futuro gobierno- buscan liberarse de cualquier control poltico. A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, las fuerzas polticas que lleguen al poder quieran utilizar a la burocracia en su propio beneficio. Por lo tanto, si tiene miedo de perder las elecciones, tiene incentivos para aislar a la burocracia del control poltico, incluso al costo de sacrificar su propia influencia sobre ella. Como resultado , polticos y burcratas estn en connivencia para volver a la burocracia autnoma , lo que implica que la misma no estar bien diseada para objetivos sociales futuros y que los burcratas no tendrn incentivos para promoverlos. Adems, la relacin principal-agente entre los polticos electos y los ciudadanos es muy especial, sin paralelo en el mundo privado. Como la soberana
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EstaseccinsebasaenManin,PrzeworskiyStokes(1996).

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se encuentra en la ciudadana, ella es el principal en relacin a los polticos que elige. Pero debido a que el estado es un mecanismo centralizado y coercitivo, los que deciden qu reglas deben obedecer los principales son los agentes, que los obligan a cumplir con ellas. Como seala Moe (1990: 232), "mientras los ciudadanos son nominalmente superiores en esta jerarqua, los legisladores son los que realmente tienen el poder, y el derecho a hacer la ley. Su rol, como agentes, es ejercer la autoridad pblica, apoyada por los poderes de polica del estado, diciendo a los principales qu hacer." Por qu, entonces, los polticos responderan a los ciudadanos en vez de estar en connivencia con burcratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben? Dos respuestas a esta pregunta afirman que en la democracia los gobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos. En la primera perspectiva, el rol de las elecciones en la induccin de la sensibilidad es prospectivo; en la otra, retrospectivo. En la visin prospectiva, los partidos o candidatos hacen propuestas de poltica durante las elecciones y explican cmo estas polticas afectaran al bienestar de los ciudadanos; stos deciden cules de estas propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora llega a ser el "mandato" que el gobierno debe perseguir. Sin embargo, un rasgo notable de las instituciones democrticas, destacado por Manin (1995), es que los polticos no estn compelidos a atenerse a su plataforma en ningn sistema democrtico. En ninguna democracia existente los representantes estn sujetos a mandato imperativo. Ninguna constitucin democrtica a nivel nacional permite la revocabilidad. Mientras que las disposiciones para el impeachment y los procedimientos para retirar el voto de confianza son comunes, nunca estn basados en la traicin a las promesas. Los referndum nacionales vinculantes basados en la iniciativa de los ciudadanos se encuentran solamente en Suiza y, en formas ms restrictivas, en Italia y Argentina. Por lo tanto, una vez que los ciudadanos eligen representantes, no cuentan con mecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas. Y los plazos electorales tienden a ser largos, en promedio 3,5 aos para las legislaturas y 4,7 aos para los presidentes 18. Los votantes pueden castigar a los polticos que
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Estossonpromediosparatodaslasdemocraciasdelmundoentre1950y1990.V aseCheibuby Przeworski(1996).

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traicionan los mandatos solamente en el momento de la siguiente eleccin, despus que los efectos de tal traicin han sido experimentados. Y en la medida en que tales juicios retrospectivos estn inevitablemente viciados por los resultados a los que aquellas desviaciones han llevado y por el mero paso del tiempo, los ciudadanos no pueden reforzar la adhesin a los mandatos per se. Por qu entonces no hay mecanismos institucionales para forzar a los que llegan al poder a ser fieles a sus plataformas? Histricamente, el argumento principal fue que debera permitirse a las legislaturas deliberar. El pueblo quiere que sus representantes aprendan unos de otros. Adems, cuando no est seguro de sus juicios, puede querer que sus representantes consulten expertos. Otro argumento histrico ha sido que los votantes pueden no confiar en sus propios juicios. No slo el pueblo puede tener miedo de sus propias pasiones sino que, si es racionalmente ignorante, puede saber que no sabe. Presumiblemente, las elecciones establecen el calendario de cuando deben rendirse cuentas. Como escribi Lippman (1956) acerca de los ciudadanos, "Su tarea es llenar el cargo y no dirigir al que est lo ocupa". Y Schumpeter (1942) advirti a los votantes que "deben comprender que, una vez que eligen a un individuo, la accin poltica es asunto suyo, no el de ellos. Esto significa que deben abstenerse de darle instrucciones de lo que debe hacerse..." Por lo tanto, los ciudadanos pueden querer dar al gobierno cierta libertad para gobernar y evaluar sus acciones en el momento de la eleccin. Finalmente, las instituciones deben prever los cambios en las condiciones. Ninguna plataforma electoral puede especificar ex ante qu es lo que el gobierno debera hacer en cada contingente estado de naturaleza: los gobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse a circunstancias cambiantes. Si los ciudadanos esperan que las condiciones cambien y los gobiernos son propensos a la sensibilidad, no querrn obligar a los gobiernos con sus instrucciones. Por lo tanto, hay buenas razones por las cuales las instituciones democrticas no deberan contener mecanismos que refuercen la representacin prospectiva. Elegimos polticas que representen nuestros intereses o candidatos que nos representen como personas, pero queremos gobiernos que sean capaces de gobernar. Como resultado, en la medida en que preferimos que los gobiernos cumplan con sus promesas, la democracia no contiene mecanismos institucionales que aseguren que nuestras elecciones sean respetadas.

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Sin embargo, incluso si los ciudadanos son incapaces de controlar a los gobiernos prospectivamente, pueden hacerlo de manera retrospectiva, si pueden forzarlos a dar cuenta de los resultados de sus acciones pasadas. Los gobiernos son "responsables" si los ciudadanos pueden discernir si estn actuando en procura de su mejor inters, y sancionarlos apropiadamente, de tal forma que aquellos que ocupan un cargo y actan en el mejor inters de los ciudadanos ganan la reeleccin y aquellos que no, la pierden. La responsabilidad acta a travs de la anticipacin por parte de los gobiernos de los juicios retrospectivos de los ciudadanos: anticipando los juicios de los votantes, los gobiernos eligen polticas y emiten mensajes que, a su juicio, sern evaluados positivamente por los ciudadanos en el momento de la siguiente eleccin (Downs 1957, Fiorina 1981, Manin 1995). Como observara Hamilton (72: 470), "Hay pocos hombres que no sentiran ... entusiasmo en la ejecucin de una tarea ... si se les permitiera abrigar la esperanza de obtener, en caso de merecerlo, la posibilidad de continuarla. Esta posicin no ser disputada en tanto se admita que el deseo de recompensa es uno de los incentivos ms fuertes de la conducta humana; o que la mejor seguridad para la fidelidad de la humanidad est en hacer que su inters coincida con su tarea." Incluso si estn motivados por el auto-inters, los polticos sern inducidos a promover el bienestar general si se los fuerza a optar entre la extraccin de rentas con la consiguiente prdida del cargo, por un lado, y la no extraccin de rentas junto con la permanencia en l. Las instituciones polticas deben (1) satisfacer la restriccin de la participacin de los polticos ("auto-seleccin"), es decir, hacer al menos mnimamente atractivo para las personas que tienen otras oportunidades el querer ser (re)elegidas 19, (2) satisfacer la restriccin de la compatibilidad de incentivos, es decir, lograr que los polticos tengan inters en hacer lo que los ciudadanos quieren que hagan 20. Sin embargo, estas condiciones no son suficientes para hacer valer la responsabilidad de los polticos hacia los ciudadanos. Deben obtenerse algunas
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Por ejemplo, en el pionero modelo de responsabilidad de Barro (1973) los ingresos privados deducidoslosimpuestossonmayorescuandosonmsaltoslossalariospagadosalosfuncionarios gubernamentales:unaltosalarioparalospolticosincrementaelcostodelaprdidadelcargo;deah laefectividaddelcontrolelectoral.
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LoshallazgosdeRemmer(1993)sonominososalrespecto:enlasveinti neleccionesenAmrica Latinaentre1982y1990 disminuy laporcindelvotodelpartidoenelgobierno.Ladeclinaci n promediofue13,1%ylaconstantederegresinenlascondicioneseconmicasfuedealrededorde 21.Silagentevot contraelpartidogobernantesindarleimportanciaaloquehiz , stenotiene incentivosparahacernadaporellos.

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condiciones institucionales adicionales para que stos sean capaces de controlar a los gobiernos: (1) Los votantes deben ser capaces de asignar claramente la responsabilidad por el desempeo del gobierno. Su capacidad para hacerlo es limitada cuando el gobierno es una coalicin o cuando la presidencia y el congreso estn controlados por partidos diferentes. Hara falta una elaborada teora del gobierno para resolver quin es responsable de qu en tales condiciones. (2) Los votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un mal desempeo. Este parecera ser un rasgo universal de la democracia, pero con algunos sistemas electorales resulta prcticamente imposible: evidencia de ello encontramos en la continua permanencia de los Demcratacristianos en Italia o del L.D.P. en Japn. Como sealara Pasquino (1994: 25) con respecto a Italia, "los partidos gobernantes parecieron expropiar a los votantes de influencia poltica, armando y desarmando gobiernos en todos los niveles con escaso respeto por los resultados electorales." (3) Los polticos deben tener incentivos para querer ser reelegidos. Esta condicin se vuelve problemtica cuando hay limitaciones a la reeleccin, presentes en los sistemas presidencialistas y cuando los partidos polticos no son organizaciones burocrticas que tienen continuidad y ofrecen a sus militantes la posibilidad de hacer carrera. Paldam observ (1991) que los coeficientes de la funcin que relaciona la probabilidad de reeleccin con los resultados econmicos son ms elevados cuando el sistema de partidos es estable. (4) Los votantes deben tener algn instrumento institucional para premiar y castigar a los gobiernos por los resultados que generan en diferentes terrenos. Sin embargo, las elecciones son inherentemente un instrumento contundente de control: los votantes slo tienen que tomar una nica decisin en relacin al paquete completo de polticas de gobierno. La informacin asimtrica entre gobiernos y votantes vuelve particularmente difcil la puesta en prctica de la rendicin de cuentas. La visin clsica acerca del modo en que opera el mecanismo de la responsabilidad se basa en el "voto retrospectivo". Desde este punto de vista, los ciudadanos establecen algn criterio de desempeo para evaluar a los gobiernos: deciden votar por el que se encuentra en el poder si su ingreso se increment al menos un cuatro por ciento durante el perodo, si las calles son seguras, o si el pas califica en las finales del Campeonato
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Mundial de Ftbol. Y deciden votar en su contra si estos criterios no se cumplen. A su vez, el gobierno, que desea ser reelegido y conoce las reglas de decisin de los ciudadanos, hace lo posible para satisfacer estos criterios. La dificultad, de todas formas, est en que la sola observacin de los resultados es a menudo insuficiente para decidir si el gobierno est haciendo todo lo que puede para promover el bienestar general o si est persiguiendo algunos intereses privados. Los ciudadanos se preocupan solamente por los resultados pero quisieran saber si ellos son tan buenos como podran serlo en condiciones que no observan completamente. Deben juzgar acerca de los gobiernos que tienen enfrente sobre la base de lo que observan. Y tales inferencias son ms fciles de realizar en algunas condiciones que en otras. Supngase que los ciudadanos no observan algunas condiciones que s observan los polticos. Tales condiciones pueden abarcar el contenido de las arcas estatales: estn llenas o vacas? 21 O pueden incluir la posicin de negociacin de las instituciones financieras internacionales: son complacientes o inflexibles? Los gobiernos deciden si habrn de implementar la poltica A, que es mejor para los ciudadanos cuando las condiciones son buenas, o la poltica B, que es mejor cuando son malas. Supngase adems que bajo cualquiera de las condiciones las rentas para el gobierno son ms altas cuando persigue B. La regla de voto retrospectivo funcionar para poner en vigor la responsabilidad si los ciudadanos conocen no slo el resultado real sino tambin los resultados contrafcticos que hubieran tenido lugar si el gobierno hubiera hecho algo diferente o si las condiciones hubieran sido otras. Cuando la gente puede inferir si el gobierno hizo lo que deba slo observando el resultado real, el voto retrospectivo permite a los ciudadanos controlar a los polticos. Sin embargo, incluso si los ciudadanos tuvieran buenas teoras acerca de los efectos de las polticas sobre los resultados, podran ser an incapaces de juzgar si el gobierno ha actuado bien. Supngase que los votantes no saben si el resultado en cuestin se produjo porque las condiciones fueron buenas pero el gobierno busc obtener rentas, o debido a que las condiciones fueron malas y la poltica fue apropiada a las circunstancias. En ese caso no pueden hacer ninguna inferencia respecto de la

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BresserPereira(1992:4)cuentaque lfueinformadodequelasreservasdeBrasilestabancercanas aceroslocuandosereuniconelPresidenteSarneydespusdehaberaceptadoelnombramientoen elMinisteriodeFinanzas.

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calidad de las acciones del gobierno a partir de los resultados que experimentan u observan. Ninguna regla retrospectiva basada slo en los resultados funcionar. Si los ciudadanos no estn seguros acerca de las condiciones objetivas o de las relaciones causales entre polticas y resultados, deben confiar en otra informacin para evaluar las acciones del gobierno. Los juicios retrospectivos basados slo en los resultados no son suficientes. La gente puede querer prestar atencin a las explicaciones, pronsticos y promesas; pueden querer saber de dnde consiguen los polticos apoyo financiero, qu hace el hermano del presidente para ganarse la vida, o qu clase de persona es el presidente "realmente". Prcticamente cualquier cosa puede resultar de ayuda: pistas tales como smbolos o identidades son instrumentales en la formacin de las evaluaciones posteriores de las acciones del gobierno. Por cierto, lo que puede aparecer como voto "expresivo" -el voto orientado por smbolos o identidades- puede ser bastante instrumental cuando la gente no tiene ninguna otra informacin con la cual juzgar el desempeo del gobierno. Lo importante es que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien es sensible a la informacin de que disponen los ciudadanos. Przeworski y Stokes (1996) proveen una lista con la informacin que los ciudadanos pueden utilizar en sus evaluaciones retrospectivas de los gobiernos. Esta incluye: (1) las motivaciones de los polticos; (2) las fuentes de apoyo financiero de los partidos y las campaas electorales; (3) las finanzas privadas de los polticos; (4) todas las condiciones objetivas observadas por los gobiernos; y (5) las relaciones causales entre polticas y resultados. La gente no necesita conocer simultneamente todo lo que se encuentra en esta lista. Si saben que los polticos se estn enriqueciendo o que estn vinculados a ciertos intereses particulares, esta informacin es suficiente para inferir que el gobierno est daando sus intereses. Si saben que los polticos actan desinteresadamente (y son competentes), pueden inferir que el gobierno se comportar bien. Si conocen tanto las condiciones objetivas como el efecto de las polticas sobre los resultados, pueden formarse juicios inequvocos. Por lo tanto los ciudadanos no necesitan conocer "todo". Pero deben saber lo suficiente para hacer juicios confiables 22.
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Ylagentedeseateneresainformacin:deacuerdoconelWorldValuesStudy,alrededorde1990el 89porcientodelosciudadanosargentinos,el96porcientodelosbrasile os,el84porcientodelos chilenos,el82porcientodelosmexicanosyel79porcientodelosestadounidensesestuvieronde acuerdo en que Nuestro gobierno deber a ser mucho ms abierto hacia el pblico. (Turner y Eccordi1995:478),

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Las evaluaciones posteriores basadas en esta clase de informacin no asegurarn un perfecto comportamiento por parte del gobierno. La responsabilidad completa no es posible. Adems, los ciudadanos castigarn a algunos gobiernos que en realidad estn actuando de buena fe y no podrn evitar premiar a otros que actan de mala fe. Pero si los votantes estn bien informados, pueden al menos reducir los riesgos de la extraccin de rentas. Por lo tanto, debemos preguntarnos nuevamente qu arreglos institucionales aliviaran estos problemas informacionales: (1) El primero concierne a la oposicin. Los ciudadanos tienen dos agentes, no uno: el gobierno que elige las polticas, y la oposicin que qui ere llegar a ser gobierno. La oposicin es un agente de los ciudadanos dado que quiere llegar al poder, y para hacerlo debe tambin anticipar los juicios retrospectivos que harn los votantes acerca del gobierno en el momento de la eleccin. Anticipando estos juicios, la oposicin tiene incentivos para monitorear al gobierno e informar (sinceramente o no) a los ciudadanos acerca del mal rendimiento del mismo. Puede ganar elecciones si los persuade acerca de que el gobierno no fue suficientemente sensible a sus demandas. Incluso si por empezar los ciudadanos se preocupan solamente por los resultados ms que por las polticas que los generaron, la oposicin puede inducir a los votantes a preocuparse por las polticas si tiene xito en persuadirlos de que polticas diferentes hubieran conducido a mejores resultados (Arnold, 1993). Y si los partidos de la oposicin informan a los ciudadanos acerca de los deslices del gobierno o al menos acerca de las fuentes de su dinero, disminuyen para los votantes el costo de la informacin. (2) Los medios de comunicacin tienen un rol particular que jugar. No slo deben informar sino que tambin deben dirigir la atencin hacia las condiciones generales ms que a los intereses particulares. Para reducir la posibilidad de que un gobierno pueda manipular a mayoras cclicas, los votantes deben comportarse sociotrpicamente: deben basar sus decisiones en el estado general de la economa o la sociedad en vez de guiarse exclusivamente por sus propias condiciones23.
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Silosvotantesnosonsociotrpicos,entonceslosgobiernospuedenmanipularlaagendademodo taldeserreelegidosalavezqueperjudicanlosinteresesdelasmayor ascambiantes(Ferejohn1986). DewatripontyRolanddemostraronenuncontextodereformasecon micasqueelgobiernopuede conseguirendosvueltasapoyomayoritarioparaalgoparaloquenologr apoyoenunasolavuelta, inclusosilosvotantessabenqueelgobiernosepropondr lasegundavez.Sucomentariodesarma: bajolaregladelamayora,sedemuestraqueesposibleparaelgobiernolaobtenci ndeun voto mayoritario para un esquema de reformas que intertemporalmente da a los intereses mayoritarios ... Estos resultados sugieren que, en un contexto dinmico, las restricciones democrticas no deben ser sobreestimadasentantoobstculoscontralasreformaseconmicaseficientistas.(1992:703)

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(3) Los mecanismos de responsabilidad no son solamente verticales de los polticos electos hacia los votantessino tambin horizontales de las diferentes ramas del gobierno entre s-(ODonnell, 1991). Las elecciones son inevitablemente un mecanismo plebiscitario: sin importar cun informados estn los votantes, su eleccin sirve solamente para ratificar o rechazar intermitentemente las decisiones tomadas por grupos de representantes que compiten o cooperan entre s (Bobbio, 1989: 116). Un proceso legislativo deliberativo y abierto fuerza a los representantes a justificar pblicamente los cursos de accin que defienden y a reunir la informacin que poseen: el proceso legislativo es la ocasin para explicar las relaciones tcnicas entre polticas y resultados en trminos concretos y con algn grado de detalle. Esto no slo fuerza al Ejecutivo a justificar y defender sus acciones frente a otros rganos de gobierno, sino que adems informa a los ciudadanos. La facultad de promulgar decretos, obsesivamente utilizada en Per, Argentina y Brasil en la ltima dcada, interrumpe este proceso y priva a los ciudadanos de la oportunidad de aprender acerca de la calidad de las polticas. Al privar a la legislatura de su funcin deliberativa y a los ciudadanos de la informacin acerca de los mritos relativos de las polticas alternativas, los decretos reducen la efectividad de los mecanismos de responsabilidad. Por cierto, el gobierno por decreto debera generar la presuncin de que el Ejecutivo est escondiendo de los ciudadanos y los legisladores algunas razones para elegir polticas particulares. (4) Finalmente, incluso si todas las instituciones tpicas de las democracias tal cual las conocemos estn funcionando vigorosamente, ellas no son suficientes para asegurar la responsabilidad y habilitar a los ciudadanos para que hagan efectiva la sensibilidad de los gobiernos a sus demandas. Los gobiernos siempre tendrn informacin privada acerca de sus fines, de algunas condiciones objetivas, y de las relaciones entre polticas y resultados. Eso es inevitable. Pero la calidad y la cantidad de informacin de que disponen los ciudadanos para juzgar las acciones de los gobiernos pueden aumentarse por medio de la innovacin institucional, por medio de instituciones independientes de otros rganos del gobierno que podran proporcionar a los ciudadanos la informacin necesaria para mejorar su evaluacin posterior acerca de las acciones del gobierno, y no solamente de los resultados. Dichas instituciones podran incluir (1) un consejo independiente para asegurar la transparencia de las contribuciones a las campaas electorales, con sus propios poderes de investigacin; (2) una rama auditora del Estado que sea independiente,

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un Auditor General* (Banco Mundial 1994: 32) del tipo de la contralora chilena; (3) una fuente independiente de informacin estadstica acerca del estado de la economa; (4) un lugar privilegiado para la oposicin en el control de los medios de comunicacin de propiedad pblica. Estas seran, para utilizar el lenguaje de la comisin australiana, agencias de rendicin de cuentas (Dunn y Uhr 1993).

Conclusiones Permtaseme concluir con un ejemplo. Se ha dado cuenta ampliamente de que en el mundo slo un 40 por ciento de los fondos destinados a subsidios de alimentos termina como alimento en las bocas de los pobres; el resto desaparece en el camino. Enfrentados a este hecho, podemos reaccionar de dos maneras. Una es decir que en la medida en que estos programas son ineficientes, no deberan ser promovidos. La otra es encarar la reforma de los sistemas de distribucin: la organizacin de incentivos de forma tal que solamente aquellos que realmente necesitan subsidios puedan solicitarlos, que las agencias del gobierno sean capaces de reconocerlos, que los ciudadanos puedan ser capaces de informar a los polticos si aquellos que necesitan subsidios (y slo ellos) los reciben, y que los polticos teman ser echados del poder si la mayora del dinero termina en los bolsillos equivocados. He sostenido que esta segunda solucin es factible y preferible. Esto no es lo mismo que afirmar que una asignacin ptima es posible: los mejores programas de distribucin de alimentos gastan alrededor de un 20% en distribuirlo, y este costo es inevitable. Cierta ineficiencia es inevitable dado que que los gobiernos, as como los ciudadanos, estn constreidos por los costos de informacin y de transaccin. La tarea de la reforma del Estado consiste en hacer que los gobiernos operen tan bien como sea posible bajo estas restricciones. Debera concebirse la reforma del Estado en trminos de mecanismos institucionales por medio de los cuales los gobiernos pudieran controlar el comportamiento de los agentes econmicos privados y los ciudadanos a su vez controlar a los gobiernos. La cuestin de si un Estado neoliberal es superior o no a uno intervencionista no puede ser resuelta en general, en la medida en que la calidad de la intervencin estatal depende del especfico diseo institucional. Pero el Estado neoliberal es en el mejor de los casos un punto de referencia para medir la calidad de la intervencin estatal: dado que las asignaciones de mercado no son
*

N.delT.:Enespaoldeloriginal.

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eficientes, inhabilitar al Estado no es una meta razonable para la reforma del Estado. La intervencin del Estado puede ser superior a la no intervencin cuando el diseo institucional permite a los gobiernos intervenir en la economa, pone a los polticos en condiciones de controlar a los burcratas, y vuelve a los ciudadanos capaces de controlar a los gobiernos. A riesgo de ser repetitivo, merece enfatizarse que todos ellos son necesarios: los gobiernos deben ser capaces de distinguir cundo sus intervenciones incrementarn las tasas sociales de retorno y deben tener instrumentos de intervencin efectiva. Pero a su vez deben tener incentivos para intervenir bien y estar sujetos a sanciones cuando no actan en procura del inters pblico. Los polticos electos deben querer y ser capaces de controlar a las burocracias, que no estn sujetas a sanciones populares directas. Los ciudadanos deben ser capaces de discernir los buenos de los malos gobiernos y de sancionarlos apropiadamente, de tal forma que los que actan bien ganen la reeleccin y los que no, la pierdan. Estas condiciones son exigentes y no pueden nunca ser satisfechas completamente. Pero los diseos institucionales son importantes. El hecho es que durante los pasados doscientos aos hemos pensado poco acerca del diseo institucional de la democracia. Desde la gran explosin del pensamiento institucional, cuando las actuales instituciones democrticas fueron inventadas -y realmente fueron inventadas- casi no ha habido creatividad institucional. Si se exceptan las nunca implementadas disposiciones sobre cogestin de los trabajadores en la Constitucin de Weimar, el descubrimiento de la representacin proporcional en los 1860s y de los partidos de masas en los 1890s fueron las ltimas grandes invenciones polticas. Todas las democracias que han surgido desde el final del siglo dieciocho, incluyendo las ms recientes, slo combinan de diferentes maneras, a menudo de a pedazos, las instituciones preexistentes. Por lo tanto, queda mucho espacio para la creatividad institucional.

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