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Informe de seguimiento al proceso de

restitucin de tierras
Ley de vctimas
Primer semestre 2012
Que vivan los campesinos
y que los dejen vivir
que el campo sin campesinos
existe sin existir
(Copla popular, Jorge Veloza)
REPUBLICA DE COLOMBIA
Contralora General de la Repblica
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la Repblica
Carlos Felipe Crdoba Larrarte
Vicecontralor General de la Repblica
Luis Alberto Higuera Malaver
Contralor Intersectorial Unidad de investigaciones
especiales contra la corrupcin
Grupo interno de lucha contra la pobreza
Elaboracin de este documento:
Patricia Junco Olarte,
Katerine Mena Asprilla,
Cesar Augusto Moreno Snchez,
Emilce Perdomo Vargas,
Ana Catalina Sarmiento Zarate
Unidad investigaciones especiales contra la corrupcin
Grupo interno de trabajo de seguimiento
a las polticas pblicas de lucha contra la pobreza
Con la colaboracin de los profesores
Jorge Luis Garay, Fernando Barberi y el equipo de profesionales de CODHES
Diseo y Diagramacin
Yenny Liliana Prez Guzmn
Portada
Magda Briceo Muoz
Fotografa: Cortesa INCODER
3
La actual administracin de la Contralora General de la Repblica ha estado com-
prometida dentro de una visin de Estado, con la superacin del Estado de Cosas in-
constitucional decretado por la Honorable Corte Constitucional frente al fenmeno
del desplazamiento forzado. En este sentido mediante la Resolucin No. 6486 del 22
de febrero de 2012 integr un equipo de funcionarios que viene abordando desde di-
ferentes aristas, el anlisis de las polticas pblicas de atencin a la poblacin victima
del conficto armado en Colombia, en concordancia con lo ordenado por la Corte
Constitucional en su Auto 219 de la Sentencia T025 y de la funcin de monitoreo y
seguimiento establecida en la Ley de vctimas y restitucin de tierras.
Dentro de las principales consecuencias del conficto armado se presenta el despo-
jo o abandono forzado de la tierra, en especial de la poblacin rural, ocasionando
situaciones de orden social como la prdida del sustento econmico, el desarraigo
cultural y los efectos a nivel psicolgico que han dado al traste con los proyectos
de vida de miles de compatriotas.
En este orden de ideas, el Gobierno Nacional present a consideracin del Con-
greso de la Repblica una iniciativa que se transformara en la Ley 1448 de 2011,
que se convierte en el nuevo referente para la atencin de las vctimas, incluidas los
despojados de la tierra, creando la institucionalidad pertinente mediante sus decre-
tos reglamentarios; y dentro del marco de la justicia transicional se diseo y est en
implementacin el proceso administrativo y judicial para la restitucin de tierras.
As pues, la Contralora General de la Repblica consciente y comprometida con
la poblacin victima de este fagelo, pretende, peridicamente,dar cuenta de la ges-
tin, principales resultados y en ltimas del impacto que estas acciones guberna-
mentales ofrezcan para garantizar el goce efectivo de sus derechos, particularmente
el de la restitucin de sus predios de manera integral, su estabilizacin socioeco-
nmica y la garanta de no repeticin, por lo que mediante informes como el que
presentamos a continuacin, se analizan y se dan alertas sobre las situaciones que
puedan obstruir los objetivos fundamentales de la mencionada ley.
Luis Alberto Hihuera Malaver
Contralor Delegado Intersectorial
Presentacin
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
4
Informe de seguimiento al proceso
de restitucin de tierras - Ley de vctimas
(Primer semestre de 2012)
La ley de vctimas y restitucin de tierras (Ley 1448 de 2011), ordena medidas de
atencin, asistencia y reparacin integral a favor de las vctimas del conficto arma-
do interno, las cuales deben ser sostenibles fscalmente y aplicadas, particularmente
para la restitucin, bajo los principios de gradualidad y progresividad. Por ello,
los esfuerzos estatales deben ser fnanciables en el mediano y largo plazo e imple-
mentados en todo el pas, en un perodo de diez aos, observando, entre otros, el
principio de igualdad de todas las vctimas.
La ley y sus decretos reglamentarios establecen la reparacin integral a favor de las
vctimas, que contempla medidas como la restitucin, la indemnizacin, la rehabi-
litacin, la satisfaccin y las garantas de no repeticin.
El derecho a la restitucin de la tierra a quienes fueron despojados de ella y a quienes
la abandonaron por causa de la violencia, entraa uno de los objetivos ms importan-
tes de la disposicin legislativa. En efecto, para cumplir con la trascendental misin
de restituir en su dimensin espacial a las familias desplazadas, la ley crea toda una
institucionalidad en torno al tema que le permite desarrollar las acciones, registros,
procedimientos y entregas de tierras, dotndola de un instrumento fnanciero para
llevar a cabo las restituciones y las compensaciones en especie o en dinero.
El compromiso asumido por el Estado, enmarcado en la Ley 1448 de 2011, dispu-
so, para garantizar su efectividad, la conformacin de la Comisin de Seguimiento
y Monitoreo de la ley, de la cual hace parte la Contralora General de la Repblica
(CGR), junto con la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo
y tres representantes de las vctimas
2
.
La funcin establecida para esta comisin abarca de manera panormica el control
sobre la poltica pblica desarrollada por el gobierno nacional en benefcio de las vcti-
1 Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas (artculos 97,
98, 111, 112 y 113 de la Ley 1448)
2 Artculo 210 de la Ley 1448
5
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
mas del conficto armado interno. El seguimiento se ordena para el proceso de diseo,
implementacin, ejecucin y cumplimiento de las medidas contenidas en la ley.
En observancia, adems, de la sentencia T-025 de 2004
3
y sus autos de seguimien-
to
4
, en especial el 219 de 2011, mediante el cual la Corte Constitucional solicita a la
CGR, entre otras acciones, realizar una vigilancia fscal de carcter especial a los re-
cursos destinados a garantizar la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional
(ECI) de la poblacin en situacin de desplazamiento forzado en los trminos del
Decreto Ley 267 de 2000
5
e impone a este ente de control la obligacin de asumir
de manera especial este compromiso, sin menoscabo de las dems funciones atri-
buidas como mximo rgano de control fscal del Estado.
El subcomponente de tierras, como parte de la poltica de atencin a la poblacin
vctima de la violencia y en particular del desplazamiento forzado, adquiere espe-
cial importancia con ocasin de la expedicin de la Ley 1448. Efectivamente, la ley
expresa formalmente la voluntad del Estado de restituir o, subsidiariamente, com-
pensar a los despojados
6
y establece, adems de un marco institucional propicio
para tal efecto, una serie de obligaciones, deberes y mandatos precisos de tal ma-
nera que se garantice la reparacin. No obstante, lo novedoso es que este esfuerzo
cuenta con antecedentes que han permitido evaluar y proponer correctivos a las
posibilidades institucionales de dar una respuesta efectiva al sector de la poblacin
afectada por la violencia; el diseo mismo en el que se sustenta la Ley 1448 es re-
sultado de dichas observaciones y propuestas
7
.
3 Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004. M.P. Dr. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Bogot, D. C., veintids
(22) de enero de dos mil cuatro (2004).
4 Autos 185 de 2004, 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, 233 de 2007, 116 de 2008, 008 y 011 de 2009,
y 385 de 2010.
5 Por el cual se dictan normas sobre organizacin y funcionamiento de la Contralora General de la Repblica, se
establece su estructura orgnica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.
6 Artculo 72, inciso 1. Ley 1448 de 2011.
7 El proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada es el principal referente en el
tema de restitucin de tierras. Segn Accin Social (2010), fue una iniciativa financiada por Accin Social, Banco
Mundial, USAID-OIM, ACNUR, Gobernacin de Santander y Agencia Sueca de Cooperacin para el Desarrollo Inter-
nacional. En una primera fase del 2002 al 2005, sus principales logros fueron la constitucin de la Red interinstitucio-
nal de proteccin de tierras, la definicin del objeto de la proteccin y diseo de rutas de proteccin. De 2005 a 2008
se ejecut la segunda fase teniendo como resultados la transferencia de herramientas diseadas a los organismos
competentes, puesta en marcha registro nico de predios y territorios abandonados RUPTA, sistema de ndice de
predios y propietarios estructurado en conjunto con la Superintendencia de Notariado y Registro; elaboracin del
balance de capacidades institucionales, estudio sobre las tipologas de despojo; entre otros. Finalmente de 2009 a
2011, consolid la estrategia de restitucin de tierras que fue planteada por el actual Gobierno y puesta en ejecucin
a travs de la Ley 1448 de 2011.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
6
La Ley 1448 de 2011 en el Ttulo IV, Captulo III, establece un procedimiento
mixto para restituir y formalizar la entrega de la tierra, el cual se compone de dos
etapas: una administrativa para inscribir las tierras despojadas o forzadas a abando-
nar en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente; y otra judicial,
dirigida a la restitucin jurdica y material de los mismos.
En este marco de justicia transicional, se crea la Unidad Administrativa Especial de
Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas (UAEGRTD)
8
, rgano administrati-
vo del gobierno nacional para la restitucin de tierras, encargado de administrar el
registro y acopiar las pruebas de despojos o desplazamientos forzados en los casos
de restitucin que se sometern a conocimiento de los jueces y magistrados; as
como apoyar la poltica dirigida a la poblacin vctima de desplazamiento forzado
interno.
En este sentido, el presente informe pretende contribuir a la discusin sobre as-
pectos que la CGR considera relevantes en la implementacin de la ley, en cuanto
a la restitucin de tierras despojadas o abandonadas se refere, y cuyas observacio-
nes procuran la adopcin de los correctivos pertinentes en las labores adelantadas
hasta el presente, de manera tal que se avance hacia la garanta del cumplimiento
de los objetivos de la ley.
En un primer captulo se retoman los antecedentes relacionados con la magnitud
de la problemtica del desplazamiento en Colombia como consecuencia del con-
ficto armado interno, as como del abandono y despojo forzado de tierras, con
la correspondiente obligacin del Estado colombiano de reparar a sus vctimas,
particularmente restituyndole sus tierras.
En el segundo acpite se incluyen los aspectos relevantes de la institucionalidad
conformada por la ley 1448 y sus decretos reglamentarios, haciendo una caracteri-
zacin del proceso de restitucin de tierras en sus etapas administrativa y judicial,
analizando algunos aspectos jurdicos en la materia, sobre los que este rgano de
control hace un llamado de atencin como son la inversin en la carga de la prueba
y el contrato de uso; y, por ltimo, se destaca la relevancia que la norma le otorga a
la variable de seguridad para llevar a cabo el proceso de restitucin
9
.
8 Artculo 103, Ley 1448 de 2011
9 Captulo II Decreto 4829 de 2011.
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Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
En una tercera parte se analizan aspectos de la administracin y gestin para la
implementacin de la ley 1448 en lo referente a la restitucin de tierras tales como
la planeacin y gestin, la articulacin interinstitucional, la captura de informacin
de los solicitantes, la promocin y divulgacin del proceso y el Fondo de la Unidad
Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas.
Por ltimo, se plantean algunos de los retos ms relevantes que deber asumir el
Estado para garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados por la ley en
cuanto a la restitucin de tierras como medida de reparacin a la poblacin que fue
despojada de sus predios o se vio obligada a abandonarlos.
Metodolgicamente, para la elaboracin de este informe, se tomaron como in-
sumos el anlisis de la ley y sus decretos reglamentarios, la revisin de literatura
relevante, entrevistas con directivos y funcionarios de entidades con responsabili-
dades en el proceso de restitucin de tierras como Incoder, Superintendencia de
Notariado y Registro, a travs de su Delegada para la Proteccin, Restitucin y
Formalizacin de Tierras, Instituto Geogrfco Agustn Codazzi (IGAC) y la Uni-
dad Administrativa Especial para la Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas
(UAEGRTD). En esta ltima entidad se practic una prueba de recorrido
10
en las
ofcinas del nivel central y en las direcciones territoriales de Bogot y Bolvar.
Antecedentes
Colombia es uno de los pases con mayor nmero de desplazados en el mundo. En
la actualidad, aunque no existen cifras uniformes que den cuenta de la magnitud
exacta de esta problemtica, el gobierno seala que con corte a septiembre de 2011,
han sido identifcadas 3.875.987 personas desplazadas
11
, mientras que algunos or-
ganismos no gubernamentales como la Consultora para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento (CODHES), consideran que la cifra real de desplazados por el
10 La prueba de recorrido como instrumento de auditora se incorpora en la Gua de Auditora de la CGR, me-
diante Resolucin 6368/2011. Para ser utilizada como insumo en el presente informe, se analiz el Plan Estratgico
y los macroprocesos de la UAEGRTD, seleccionando el Proceso de Registro, teniendo en cuenta su relevancia
misional, ya que la actualidad se estn recibiendo las primeras solicitudes de restitucin de tierras. Identificadas
las actividades establecidas por la UAEGRTD para este proceso, se hicieron entrevistas con diferentes funcionarios
responsables de cada una de ellas, indagando cmo se estaban realizando las mismas y las dificultades que al
momento se hubieran encontrado.
11 ht tp://www.dps.gov.co/EstadisticasDesplazados/, Consultado el 26 de Marzo de 2012.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
S
conficto armado interno desde mediados de los aos 80 supera los 5.000.000 de
personas
12
(PNUD 2011).
En cuanto a los datos correspondientes a los predios despojados o forzados a
abandonar, no existen cifras conciliadas entre las diferentes fuentes, pese a que el
Gobierno fue enftico en sealar en la exposicin de motivos del proyecto de ley
de vctimas que se trata de cerca de 750.000 hogares campesinos que fueron des-
plazados de sus territorios por la fuerza en las ltimas dos dcadas, de los cuales
460.000 abandonaron un poco ms de tres millones de hectreas
13
.
Por su parte y basados en la informacin reportada por las familias desplazadas
en la III Encuesta Nacional de Verifcacin (III ENV-2010), la Comisin de Se-
guimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado estim que entre
1980 y julio del 2010 se habran abandonado, vendido o entregado a terceros for-
zadamente, como consecuencia del accionar sistemtico de algunos grupos, cerca
de 6.6 millones de hectreas sin contar los territorios colectivos, lo que representa
el 15,4% de la superfcie agropecuaria de todo el pas
14
. Ms recientemente, el Mi-
nistro de Agricultura, en entrevista concedida a la ofcina de comunicaciones de la
Corte Constitucional, publicada el 30 de mayo de 2011, manifesta que 2.000.000
de hectreas fueron despojadas y 4.000.000 abandonadas por culpa del conficto
armado, afectando a 450 mil familias rurales
15
.
As mismo, la CGR (2011) seala que de acuerdo con otros estudios, el nmero de
hectreas abandonadas oscila entre 3 y 10 millones de hectreas, lo cual evidencia
el impacto territorial y econmico que ha ocasionado el despojo sufrido por la po-
blacin desplazada. (Ver Cuadro No.1)
12 PNUD, 2011. Desplazamiento forzado, tierras y territorios. Agendas pendientes: La estabilizacin socioeco-
nmica y la Reparacin. Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano, Colombia, 2011.
13 Proyecto de Ley 107 de 2010 Cmara de Representantes. Por la cual se dictan medidas de atencin y repa-
racin integral a las vctimas de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional huma-
nitario acumulado- con el proyecto de Ley No. 85/10 Cmara, por la cual se establecen normas transicionales
para la restitucin de tierras, citado en CGR (2011).
14 En la II Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada realizada por la Co-
misin de seguimiento sobre Desplazamiento Forzado (julio-agosto de 2008, II ENV-2008), se estimaba que para el
periodo comprendido entre enero de 1998 y julio-agosto de 2008, el 55,5% de los grupos familiares desplazados
tenan tierras y de ellos 94% las abandono o fueron despojados de las mismas.
15 Boletn de prensa de la Corte Constitucional del 30 de mayo de 2011, consultado el 19 de julio de 2012.
Disponible en: ht tp://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/noticias/NOTICIAS%2030%20DE%20MAYO%20
DE%202011.php
9
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
Cuadro 1
Estimativo de hectreas abandonadas o despojadas por desplazamiento forzado
Fuente Hectreas estimadas
(millones)
Universidad de los Andes CEDE.
16
1,2
Programa Mundial de Alimentos PMA
17
4,0
Accin Social Proyecto patrimonio de la poblacin
desplazada - PPTP
18
6,8
Catastro Alternativo (Movimiento nacional de Vctimas)
19
10,0
III Encuesta Nacional de Verifcacin de la Comisin de 6.2 millones de hectreas,
Seguimiento de la Poltica Pblica sobre durante el periodo
el Desplazamiento Forzado.
20
comprendido entre
1980 y julio de 2010
Vale la pena hacer referencia al alto ndice de informalidad existente en la tenencia
de la tierra rural. De acuerdo con los datos arrojados por la III E.N.V. de la co-
misin de seguimiento, se logr establecer que cerca de las cuatro quintas partes
de los grupos familiares encuestados (77,6%) se consideraban propietarios de la
tierra, sin embargo, nicamente el 21,5% posea ttulo registrado, 9% sin registrar,
35% cuenta con un papel que respalda la tenencia y 23% con promesa, contrato
o cartas de compraventa. En cuanto al uso actual de dichas tierras, el 75,9 % de la
poblacin desplazada desconoce el uso especfco al que estn dedicados los bienes
despojados o forzados a abandonar.
16 Ibaez, A.M., Moya, A. y Velasquez, A. M. (2006). Hacia una poltica proactiva para la poblacin desplazada,
citado por la Comisin de Seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en el IV Informe a la Corte
Constitucional. Bogot, junio de 2008, pgina 20.
17 Programa Mundial de Alimentos (2001). Estudio de Caso de las necesidades alimentarias de la poblacin
desplazada en Colombia, citado por la Comisin de Seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado
en el IV Informe a la Corte Constitucional. Bogot, junio de 2008, pgina 20.
18 Accin Social-PPTP (2005). Diseo de una metodologa participativa para la recoleccin de informacin y
proteccin de bienes muebles , citado por la Comisin de Seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento
forzado en el IV Informe a la Corte Constitucional. Bogot, junio de 2008, pgina 20.
19 Movimiento de Vctimas de Crmenes de Estado (2007). Catastro alternativo, estrategia contra la impunidad
y herramienta para la reparacin integral , citado por la Comisin de Seguimiento a la poltica pblica sobre despla-
zamiento forzado en el IV Informe a la Corte Constitucional. Bogot, junio de 2008, pgina 20.
20 Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2011. El reto ante la tragedia
humanitaria del desplazamiento forzado: reconocer y resarcir debidamente los daos y perjuicios vol. 10. 250 p.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
10
Dada la dimensin del despojo o abandono de tierras y las caractersticas rurales
de la poblacin vinculada a este hecho victimizante, la restitucin de tierras se
convierte no solo en componente relevante para garantizar la reparacin integral
de estas vctimas, sino en una oportunidad de intervenir en el desarrollo rural y
territorial del pas.
Por otra parte, la comisin de seguimiento (2009)
21
, recuerda cmo bajo las pau-
tas internacionales de reparacin, la restitucin de la tierra debe considerarse un
proceso de mxima prioridad. As mismo, reafrma que la Corte Constitucional ha
subrayado que el derecho a la restitucin debe darse independiente del retorno o
el restablecimiento y manifesta que en el caso de productores rurales de escasos
recursos, con el despojo o abandono forzado, no solo se vulnera el derecho a la
propiedad sino tambin al trabajo y a la subsistencia digna.
En este sentido, la comisin de seguimiento (2009) concluye que es una obligacin del
Estado garantizar la restitucin de tierras abandonadas o despojadas por el conficto, as
como garantizar su sostenibilidad y la no repeticin de los hechos victimizantes.
Aspectos relevantes de la institucionalidad para
el proceso de restitucin de tierras
Caracterizacin de los procesos y procedimientos
La ley 1448 de 2011, estableci un procedimiento mixto para restituir y formali-
zar la tierra de las vctimas del despojo y abandono forzoso, a travs de una etapa
administrativa, que culmina con la inscripcin en el registro de tierras despojadas
y abandonadas forzosamente (RTDAF) y otra judicial, donde se decide de manera
defnitiva sobre la propiedad, posesin del bien u ocupacin del baldo objeto de
la demanda, mediante un proceso que se caracteriza por ser breve y sumario y la
carga probatoria se traslada a quienes se opongan a la pretensin de la vctima en
el curso del proceso de restitucin a la cual le bastar probar de manera sumaria la
21 Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2009. El reto ante la tragedia
humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes vol. 5
22 Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2009. El reto ante la tragedia
humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes vol. 5
11
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
propiedad, posesin u ocupacin del predio y el reconocimiento como desplazada
o despojada, salvo que esta persona haya sido reconocida tambin como desplaza-
da o despojada del mismo predio
23
.
Como se anot anteriormente, para llevar a cabo la etapa administrativa de la
restitucin de tierras, la Ley 1448 de 2011, cre la Unidad Administrativa Especial
para la Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas UAEGRTD, como un rgano
administrativo del Gobierno Nacional
24
, por un trmino de diez (10) aos, adscrita
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Es la entidad encargada de disear y
administrar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas, donde se inscribir de
ofcio o a solicitud de parte el predio y las personas sujeto de restitucin, su relacin
jurdica con la tierra y su ncleo familiar, adems del perodo sobre el cual se ejerci
la infuencia armada, as como de certifcar su inscripcin en el registro.
Tiene igualmente asignadas las funciones de recaudar las pruebas del despojo y
abandono de tierras para presentarlas ante la instancia judicial de los jueces civiles
del circuito y magistrados del Tribunal Superior de Distrito Judicial especializados
en restitucin de tierras; representar la vctima ante las autoridades judiciales para
el respectivo proceso de restitucin de sus tierras; pagar las sumas, a nombre del
Estado, que ordenen las decisiones judiciales; pagar las compensaciones en los ca-
sos en que no sea posible la restitucin; adoptar programas de alivios de pasivos; y
crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o de aquellos
a quienes se les formalicen sus predios.
Para la implementacin gradual y progresiva del registro como lo dispone el or-
denamiento legal (art. 76, Ley 1448), la UAEGRTD debe apoyarse en entidades
y autoridades estatales a nivel nacional, generando una articulacin armnica ins-
titucional para el proceso de restitucin de tierras, con el Ministerio de Defensa
Nacional, la Registradura Nacional del Estado Civil, el Instituto Geogrfco Agus-
tn Codazzi, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la Superintendencia de
Notariado y Registro y la Unidad Administrativa Especial para la Atencin Integral
y la Reparacin a las Vctimas, entre otras entidades vinculadas directa o indirec-
23 Las vctimas del despojo y las que hubieren abandonado sus predios forzadamente, tienen acceso a medidas
especiales de restitucin de tierras, siempre y cuando dicho despojo o abandono con ocasin del conflicto armado
interno, hubiera ocurrido con posterioridad al 1 de enero de 1991.
24 Sus funciones estn establecidas en la el artculo 105 de la Ley 1448 de 2011.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
12
tamente con el tema de restitucin de tierras. Si alguna de estas entidades falla en
la articulacin, coordinacin y entrega de la informacin, la UAEGRTD tendr
difcultades para cumplir su misin adecuadamente.
El legislador dispuso que la inscripcin en este registro ser requisito de procedibi-
lidad para acudir ante la justicia transicional creada por la ley 1448 en ejercicio de
la accin de restitucin, por lo tanto, si la vctima acude ante dicha instancia sin el
cumplimiento del citado requisito, la demanda se rechazar de plano
25
.
Dentro de este contexto, los jueces y magistrados especializados en restitucin de
tierras, son los competentes para conocer y decidir de fondo, en nica instancia
el asunto
26
, donde la sentencia se constituye en el ttulo que reconoce y declara
el derecho de propiedad sobre el inmueble o en el caso de ocupantes de baldos,
ordena al Incoder proceder a la adjudicacin del mismo en favor de propietarios y
poseedores afectados por el despojo o abandono. As mismo, en aras de garantizar
el goce efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, el juez conservar la
competencia hasta tanto estn completamente eliminadas las causas de la amenaza
sobre los derechos
27
.
A continuacin se presentan los diagramas de los procedimientos de las etapas
administrativa y judicial para la restitucin de tierras. (Ver grfcos 1 y 2).
25 Artculo 76 de la Ley 1448.
26 La Ley 1448 en su artculo 92, establece un recurso de revisin de la sentencia ante la Sala de Casacin Civil
de la Corte Suprema de Justicia.
27 Pargrafo 1 del artculo 91 de la ley 1448
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)
15
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
Un reparo de la CGR en cuanto a la interpretacin de los trminos establecidos
para el trmite de la etapa administrativa, tiene que ver con la falta de claridad de los
mismos, pues no resultan concordantes los establecidos en el inciso 4 del artculo
76 de la Ley 1448 de 2011
28
, con lo reglamentado mediante el Decreto 4829 del
mismo ao en el artculo 11
29
.
Lo anterior teniendo en cuenta que la ley estableci que la UAEGRTD tiene un
trmino de sesenta (60) das a partir del momento en que acometa el estudio del
caso, prorrogables hasta por treinta (30) das ms, para decidir sobre la inclusin
del predio en el registro, sin que all se hubiera establecido una etapa de anlisis
previo, la cual fue introducida por el decreto, que al tiempo aadi un trmino de
veinte (20) das para su desarrollo.
Una contradiccin adicional en este aspecto, entre la ley y el decreto, que deja abier-
ta la interpretacin respecto al cmputo de los trminos, es que el mismo artculo
76 de la ley seala que los sesenta (60) das de la etapa administrativa se cuentan a
partir del momento en que acometa el estudio conforme a la gradualidad y progre-
sividad de la implementacin; y, por su parte, el artculo 11 del decreto seala que
los veinte (20) das se cuentan desde la recepcin de la solicitud, lo cual carece de
concordancia si se tiene en cuenta que las dos etapas se desarrollan por parte de la
UAEGRTD de manera continua a partir de la fecha de expedicin de la resolucin
de micro focalizacin (cuando se acomete el estudio) y no a partir de la recepcin
de la solicitud.
En este sentido, la CGR observa que se deben establecer claramente los trminos
para el desarrollo del proceso de restitucin en sede administrativa y los momentos
procesales a partir de los cuales deben hacerse los cmputos, ya que de esta mane-
28 Ley 1448 Artculo 76 inciso 4. Una vez recibida la solicitud de inscripcin de un predio en el registro por
la parte interesada, o iniciado el trmite de oficio, la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de
Tierras Despojadas, comunicar de dicho trmite al propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el predio
objeto de registro, a fin de que pueda aportar las pruebas documentales que acrediten la propiedad, posesin u
ocupacin de dicho predio de buena fe, conforme a la ley. Esta Unidad tiene un trmino de sesenta (60) das, con-
tado a partir del momento en que acometa el estudio conforme con el inciso segundo de este artculo, para decidir
sobre su inclusin en el Registro. Este trmino podr ser prorrogado hasta por treinta (30) das, cuando existan o
sobrevengan circunstancias que lo justifiquen
29 Decreto 4829 de 2011. Artculo 11. La Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras
Despojadas, contar con el trmino de 20 das contados desde la recepcin de la solicitud para adelantar el anlisis
previo al que se refiere el presente decreto. Para este efecto elaborar un orden de inicio del estudio, teniendo en
cuenta el enfoque preferencial de que tratan los artculos 13, 114 y 115 de la Ley 1448 de 2011. Este trmino podr
suspenderse de acuerdo con las circunstancias y efectos sealados en el artculo 22 de este decreto.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
16
ra, adems de blindar de legalidad el proceso, puede garantizarse la brevedad real
del mismo y la materializacin del principio provctima, menguado por las inter-
pretaciones tendientes a incrementar los trminos sealados por la Ley.
Aspectos jurdicos a tener en cuenta para el proceso
de restitucin de tierras
En la Ley 1448 de 2011 se establecieron una serie de fguras jurdicas que la CGR
desea resaltar a efectos de que se revisen: i) la inversin de la carga de la prueba
30

y el reconocimiento y pago de la compensacin a terceros de buena fe exenta de
culpa; y, ii) los contratos para el uso.
La carga de la prueba en la ley opera a partir de dos supuestos establecidos en los
artculos 77 y 78 respectivamente. El primero aplica a favor de las vctimas con el
establecimiento de una serie de presunciones, que defnen situaciones en las cuales
se presume la inexistencia de contratos, nulidades de actos administrativos, inexis-
tencia de posesiones, entre otras. Dichas presunciones pueden ser rebatidas, apor-
tando pruebas en contra, por quien sostenga otra verdad distinta a la presumida,
cuando se trate de una de carcter legal, o debern advenirse a las pretensiones en
los casos en que se trate de presunciones de derecho.
El segundo supuesto, el cual es objeto de anlisis en el presente informe, parte de la
base de que a la vctima solicitante de la restitucin, slo le basta aportar una prue-
ba sumaria de su calidad de propietario, poseedor u ocupante y del reconocimiento
como desplazado; o en su defecto, de la prueba sumaria del despojo y, por lo tanto,
le corresponde a quien se quiera oponer a dicha restitucin, la carga de probar su
derecho, invirtiendo de esta forma, la carga de la prueba a favor de la vctima.
El artculo 98 de la ley establece el derecho al reconocimiento y pago de una com-
pensacin a favor de aquellos opositores que prueben dentro del proceso su buena
fe exenta de culpa, y en el artculo 99 dispone la autorizacin para que mediante
30 La doctrina de la carga de la prueba tiene por finalidad, suministrar los elementos necesarios para que el
Juzgador pueda decidir en cada caso concreto, a que parte corresponde acreditar ese hecho que no ha podido
ser probado. Por regla general, lo debe hacer quien afirma los hechos que configuran su pretensin, o a quien los
contradice alegando nuevos hechos y en consonancia, con dicha atribucin, estimar o desestimar las pretensiones
ejercitadas dentro de un proceso. Se puede decir en trminos generales, que responde al interrogante de a quin le
corresponde probar. En palabras del Profesor Mario A. Houed Vega, el tema lleva a presuponer una respuesta a la
cuestin: cul de los sujetos procesales debe producir la prueba de los hechos que han sido materia de debate?
(La carga de la prueba en el proceso penal. En: ht tp://www.cienciaspenales.org/REVISTA%2003/houed03.htm).
1?
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
tramite incidental, el magistrado que conozca del proceso, autorice la celebracin
de contratos entre los benefciarios de la restitucin y el opositor cuando ste estu-
viere desarrollando proyectos agroindustriales productivos en el predio objeto de
restitucin.
La anterior situacin puede derivar en varias consecuencias adversas a la vctima,
en razn al surgimiento de algunos interrogantes que a juicio de la CGR, deben ser
resueltos antes de que se d inicio a los procesos judiciales y entren en aplicacin
estas fguras.
En primer lugar, y en cuanto al caso en que se presenten opositores dentro de los
procesos de restitucin, es importante que se indague y se capacite sobre la forma
en que el magistrado de conocimiento, va a realizar la valoracin probatoria acerca
de los presupuestos necesarios para la demostracin de la buena fe exenta de cul-
pa
31
, y en el evento de que la misma sea demostrada, establecer con claridad cul
sera el contenido y los parmetros a tener en cuenta para la tasacin del valor de la
compensacin que procede a favor de dichos terceros.
Con respecto a la fgura de los contratos para el uso se refere, la norma guarda
silencio en cuanto a aquellas situaciones en las cuales los benefciarios de la resti-
tucin no deseen acceder a la celebracin de dicho contrato. Sera entonces obli-
gatoria su aceptacin cuando el juez lo autorice? En general, se puede decir que
existen vacios normativos en cuanto al establecimiento de parmetros o reglas cla-
ras que regulen este contrato. Dicha fgura no se encuentra desarrollada de manera
concreta y particular en el ordenamiento jurdico colombiano, pese a la existencia
de tipologas contractuales que se le asimilan
32
, lo que ameritara una reglamenta-
cin especifca sobre la materia, de tal manera que se garantice el derecho de la
vctima a una remuneracin adecuada y justa, por parte del tercero con el que se
celebre dicho contrato.
Una vez planteados los interrogantes en la materia, la CGR considera necesario
hacer algunas apreciaciones generales que contribuyan al debate sobre las temticas
particulares.
31 En cuanto a la buen fe exenta de culpa, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia en sede de justicia civil
ordinaria se ha pronunciado sobre su alcance y que el Cdigo Civil la relaciona con la culpa levsima, segn la cual
el tercero tiene que demostrar que fue diligente sobre los posibles vicios que restaran validez a los contratos que
suscribiera en un tiempo determinado.
32 Como el contrato de arrendamiento y el de usufructo.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
1S
En cuanto a la demostracin de la buena fe exenta de culpa de aquellos terceros
que se opongan a las pretensiones de quien solicita la restitucin, no se establece
un sistema de valoracin probatoria en aplicacin del sistema legal o tarifario
33
, es
decir que tal situacin queda a la libre apreciacin del juez
34
.
As, la valoracin de los diferentes medios probatorios para determinar la existen-
cia o no de terceros de buena fe exentos de culpa, queda supeditada a las diferentes
pruebas que sean allegadas al proceso para que el juez las valore de acuerdo a las
reglas de la lgica y de la experiencia, con las implicaciones que esto puede tener.
Ms an, cuando el proceso se adelanta en zonas de conficto y dentro de un marco
donde los agentes de la violencia an estn presentes, con lo cual, se puede hacer
inefciente la valoracin de las pruebas o interferir en el proceso de toma de deci-
siones por parte de la autoridad representada en los jueces.
En este sentido, tales actuaciones podran generar hechos de consecuente impu-
nidad, al realizar el pago de compensaciones a favor de aquellos terceros que no
tienen el legtimo derecho, en contraposicin de la garanta de los derechos de los
despojados y con las implicaciones de orden fscal que ello conlleva.
Para ello, es menester que se revisen con detenimiento los criterios que los ma-
gistrados van a utilizar al momento de valorar las pruebas que se alleguen a los
procesos en los que se pretenda cualifcar la buena fe de estos terceros, aunado a la
preparacin que a los mismos debe preceder, en aras de proteger tanto los intereses
legtimos de las vctimas como el patrimonio pblico.
Ahora bien, en cuanto a la forma como se va establecer el valor de la compensa-
cin para los casos en que sea probada la buena fe exenta de culpa a los terceros,
es indispensable que sta sea determinada bajo parmetros justos, equitativos y
proporcionales, los cuales no se encuentran defnidos de forma rigurosa ni en la
ley ni en el decreto 4829 de 2011. Adicionalmente, se observa que la normatividad
que regula la materia se encuentra dispersa en la ley y en el decreto reglamentario,
toda vez que para identifcar cmo se realizar su determinacin, hay necesidad de
realizar un ejercicio sistemtico de ellas para deducirla.
33 El sistema de la prueba legal implica que la valoracin de los medios probatorios se encuentra predetermi-
nada en el ordenamiento procesal.
34 En el sistema de la libre apreciacin de las pruebas no existen cortapisas legales en la valoracin, pues todas
las pruebas se aprecian en su conjunto. El artculo 197 del Constitucin Poltica de Colombia seala que todos los
medios probatorios son valorados por el juez en forma conjunta, utilizando su apreciacin razonada. Sin embargo,
en la resolucin slo sern expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que sustentan su derecho.
19
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
En el pargrafo del artculo 37 del decreto reglamentario, se seala que el valor de
la compensacin a que hace referencia el artculo 98 de la ley, se podr establecer
de acuerdo con el avalo establecido en el proceso (), sin embargo, dicha dispo-
sicin no defne si en ella se incluye tanto a los terceros opositores que probaron la
buena fe exenta de culpa dentro del proceso, como para los benefciarios (vctimas)
que as lo soliciten.
As las cosas, la nica disposicin que da luces sobre el tema, es la que contiene
el artculo 89 en el inciso segundo de la Ley 1448 de 2011, que establece que el
valor del predio lo podr acreditar el opositor mediante el avalo comercial del
predio elaborado por una Lonja de Propiedad Raz de las calidades que determine
el gobierno nacional, la cual no est reglamentado de manera ms amplia en el
Decreto 4829 de 2011.
En este sentido y partiendo de la existencia de metodologas y procedimientos para
la prctica de avalos comerciales que establece el Instituto Geogrfco Agustn
Codazzi, se hace necesario determinar su sufciencia y pertinencia para los casos
planteados en la ley de vctimas o en su caso, disear una metodologa especfca
para ello, teniendo en cuenta las particularidades de los procesos de restitucin.
En los casos en que se deba determinar la compensacin para aquellos benefcia-
rios de la restitucin que opten por esta va, es importante hacer claridad acerca de
la forma en que sta se llevar a cabo, toda vez que no existe una disposicin espe-
cifca como para el caso de los opositores, que establezca expresamente que se trata
del avalo comercial, limitndose a sealar en el artculo 38 del Decreto 4829 de
2011, al hacer referencia a la equivalencia econmica con pago en efectivo, que se
seguirn los parmetros en funcin de los avalos estipulados en la reglamentacin
y los manuales tcnicos que expida la Unidad Administrativa Especial de Gestin
de Restitucin de Tierras Despojadas.
La CGR considera indispensable que se reglamente en forma clara y detallada esta
materia, y se defna con claridad si la compensacin para los benefciarios de la
restitucin, se calcula de la misma forma que para los opositores de buena fe exen-
ta de culpa, es decir, mediante el avalo comercial, ms an cuando existe cierta
diferencia con el avalo catastral.
Para los eventos en que se autorice la celebracin de un contrato para el uso, exis-
ten vacios normativos que dejan abierta la posibilidad de interpretacin tanto de
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
20
los operadores jurdicos, como de las partes en litigio, entre ellos: i) defciencias en
cuanto la defnicin de parmetros y reglas que regulen el contrato para el uso; ii)
la complementariedad o exclusin entre el contrato para el uso y la compensacin;
y, iii) La obligatoriedad para el restituido de celebrar el contrato para el uso, en el
evento en que ste proceda y sea autorizado por el magistrado.
Bajo los anteriores presupuestos, se puede decir que la ausencia de regulacin o de
establecimiento de parmetros claros que regulen la fgura, puede llegar a afectar los
derechos de la parte dbil del contrato, que en este caso, es la vctima restituida, dada
la desigualdad que en la mayora de los casos se presenta entre las partes de un pro-
ceso. Es posible que el benefciario de la restitucin termine por aceptar los trminos
que le establezca el tercero, dada su superioridad en diferentes ordenes, lo que hace
imperiosa una regulacin que establezca limites y reglas claras en aras de la seguridad
y equilibrio entre las partes y la proteccin de la poblacin vulnerable.
Restitucin y seguridad
Pese a que resulte atpica la pretensin de adelantar un proceso de justicia transicio-
nal en medio de la persistencia del conficto armado, como es el caso colombiano,
resulta innegable que las condiciones de seguridad constituyen una condicin sine
qua non del escenario previo a la restitucin de tierras, pues de la efectividad de las
medidas de prevencin y proteccin en esta materia, depender en muy alto grado
el xito de la poltica de restitucin de tierras y consecuentemente la posibilidad de
lograr la reconciliacin nacional y la paz duradera y sostenible, establecido para
la justicia transicional por la Ley 1448 de 2011.
Por ello, la seguridad de la zona donde se encuentra el predio objeto de restitucin,
la de las vctimas reclamantes y la de los servidores pblicos que adelantan los
procesos, es fundamental para avanzar con certeza en el proceso de inscripcin en
el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente y la posterior restitu-
cin de los predios y retorno de las vctimas.
Respecto a la priorizacin geogrfca, el Decreto 4829 del 20 de diciembre de 2011,
en sus artculos 3 al 6, establece la articulacin institucional de la UAEGRTD
con el Ministerio de Defensa Nacional para defnir las reas del territorio nacional
donde se realizar el estudio de las solicitudes recibidas de inclusin de las perso-
nas y los predios en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente,
21
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
previo los procesos de macro y micro focalizacin. En este sentido, entre otros la
MAPP-OEA (2011), considera que la seguridad es relevante para la restitucin a
las vctimas, sin embargo, la sostenibilidad del retorno, depender de la integralidad
de las polticas pblicas
35
.
La ley dispone que el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente,
debe implementarse de manera gradual y progresiva teniendo en cuenta los crite-
rios de condiciones de seguridad, densidad histrica del despojo y existencia de
condiciones para el retorno (Art.76 inc.2). En este sentido, la macro y micro focali-
zacin de las zonas a intervenir son defnidas en el Consejo de Seguridad Nacional,
y la micro focalizacin con la informacin suministrada por el Centro Integrado
de Inteligencia para la Restitucin de Tierras (CI2RT) y los datos de densidad de
despojo. El CI2RT fue creado con el objetivo central de fortalecer la capacidad de
respuesta en aquellas zonas en las que se adelanten procesos de restitucin, pre-
viendo que donde no existan condiciones de seguridad, defnitivamente no podrn
iniciarse las diligencias administrativas o cuando las condiciones varen e impidan
continuar el proceso, la UAEGRTD tenga criterios para suspenderlas.
En el evento en que la solicitud de inclusin en el registro de tierras despojadas
y abandonadas forzosamente, se refera a un predio ubicado en una zona que no
ha sido micro focalizada, no se le dar tramite alguno, hasta que no se garantice la
restitucin material en condiciones de seguridad y dignidad, a favor del restableci-
miento del proyecto de vida de la vctima solicitante y su familia.
En este caso, la solicitud de inclusin en el registro permanece en el sistema de
informacin del registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente de la
UAEGRED hasta que existan las condiciones para micro focalizar la zona donde
se encuentra ubicado el predio
36
.
A partir de la fecha en que se expide el acto administrativo de micro focalizacin
de la zona, la UAEGRTD (ver grfco 1), comienza el anlisis previo de la solici-
tud de inclusin en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente,
que tiene un trmino de 20 das
37
. Sin embargo, observando el contenido de ese
acto administrativo, all no se determina desde qu momento se inicia el anlisis
35 Diagnostico de Justicia y Paz en el Marco de la Justicia Transicional en Colombia, Mapp-OEA Pg.230
36 Artculos 4 al 7 del Decreto 4829/2011
37 Artculo 11 del Decreto 4829 de 2011.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
22
previo, ni que el trmite de las solicitudes de ingreso al registro, recibidas antes de
la micro focalizacin, se surtir de acuerdo con la antigedad de su presentacin,
sin perjuicio de agrupar predios colindantes o de restitucin colectiva en una sola
actuacin para el registro y teniendo en cuenta los criterios de prelacin de que
tratan los artculos 13, 114 y 115 de la Ley 1448 de 2011, atendiendo los principios
de oportunidad y celeridad de las actuaciones
38
.
Para la Contralora General de la Repblica resulta preocupante que este tipo de
casos queden en situacin inactiva, que no se atiendan los requerimientos de esta
poblacin por encontrarse el predio en zona no micro focalizada y que no pueda
iniciarse formalmente el proceso administrativo sin que exista un procedimiento
alterno al proceso de micro focalizacin.
La entidad considera que se podran adelantar algunas actividades del proceso ad-
ministrativo, entre ellas, establecer las condiciones de procedibilidad de las recla-
maciones, de conformidad con los requisitos mnimos que exigen los artculos 3,
75 y 81 de la Ley 1448 de 2011; la recoleccin de pruebas que permitan determinar
la condicin de vctima y la titularidad del derecho de restitucin; la legitimacin de
la titularidad de la accin; la identifcacin catastral del predio; la relacin jurdica
del solicitante con el mismo, aspectos que permitan proseguir el proceso una vez
se micro focalice la zona.
Si bien la implementacin gradual y progresiva del registro fue establecida de esta
manera por la ley, ello no debe conducir a la vulneracin de principios y derechos
como los de justicia, los de restitucin de la tierra por haber sido despojado de
ella, especialmente, si se tiene en cuenta, que el hecho de que proceda la restitucin
no implica necesariamente el retorno, teniendo en cuenta principios de carcter
internacional, como el de la voluntariedad del retorno procedimiento que podr
ser posterior, cuando las condiciones para la micro focalizacin se hayan dado con
todas las garantas que conlleva.
Vale la pena recordar lo que la comisin de seguimiento (2011) manifestaba de
acuerdo con los resultados de la III Encuesta Nacional de Verifcacin en el sen-
tido de que la falta de disposicin para regresar, de la poblacin desplazada, se
38 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de Prueba de Recorrido prac-
ticada en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas
UAGRTD-. Bogot. 08 de Mayo de 2012.
23
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
fundamentaba en un 37,4% de los que no queran retornar, en temor o miedo, o en
la creencia o la conviccin de que se mantienen las causas que originaron su des-
plazamiento; en un 3,1% obedece a las condiciones de vida con las que contara en
el lugar de expulsin; en un 9,0% a la falta de un lugar al cual llegar; y en un 3,6%
a la imposibilidad de encontrar oportunidades de empleo
39
.
Administracin e implementacin del proceso
de restitucin de tierras
La planeacin y gestin para la restitucin de tierras.
Elementos bsicos para el proceso
Una vez realizada la micro focalizacin, es importante que se defna la planeacin
de las direcciones territoriales de la UAEGRTD, mediante el establecimiento for-
mal de las estrategias de intervencin, con sus respectivas lneas de actuacin en las
zonas micro focalizadas y las debidas articulaciones interinstitucionales, de tal ma-
nera que se tenga una hoja de ruta que d cuenta de las actuaciones en una lgica de
corto, mediano y largo plazo, toda vez que la CGR observ que dicha planeacin
no existe, al menos de manera formal en esas direcciones
40
.
As mismo, en aras de garantizar la sostenibilidad del proceso de restitucin de tie-
rras, debe defnirse una estrategia clara de articulacin entre las entidades del orden
nacional, as como con los entes territoriales y otras organizaciones regionales, de
tal manera que se sumen posibilidades para la sinergia de esfuerzos presupuestales
y de intervencin, en todas las etapas del proceso. Debe replicarse la experiencia
sealada por la UAEGRTD, donde con la alcalda de San Carlos y la Gobernacin
de Antioquia, se han realizado alianzas para el caso de la vereda El Choco, con
suministro de abogados para la atencin al pblico.
39 Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2011. El reto ante la tragedia
humanitaria del desplazamiento forzado: garantizar la observancia de los derechos de la poblacin despla-zada ii
vol. 9.
40 Contralora General de la Repblica- CGR-. 2012. Actas levantadas a partir de Prueba de Recorrido practicada
en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas UAGR-
TD- Nivel Central (Subdirector General, Jefe Oficina de tecnologas de la informacin, profesionales de las Direccin
Social, Direccin Catastral y Anlisis Territorial y Direccin Jurdica de Restitucin.) y Direccin Territorial Bogot
(Director Territorial Bogot y Director Jurdico de Restitucin nivel central). Bogot. 08 de Mayo de 2012; y Direccin
Territorial Bolvar (Director Territorial Bolvar y profesionales de la oficina territorial). Cartagena. 1 de junio de 2012.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
24
En materia de identifcacin de riesgos, la UAEGRTD ha establecido dieciocho de
manera general para todo su accionar. Desafortunadamente, no surgieron de los
macroprocesos defnidos por la UAEGRTD y, en consecuencia, no hay claridad
sobre los controles que deben aplicarse para minimizar esos riesgos desde la pers-
pectiva interna de la organizacin. En este sentido, la UAEGRTD debe establecer
una poltica de administracin del riesgo, con su respectivo mapa y plan de manejo
de riesgos, as como instrumentos que le permitan tener un control ms efectivo
para el cumplimiento de su misin
41
.
Por otra parte y teniendo en cuenta la importancia de la recopilacin de informa-
cin de contexto necesaria para complementar las demandas judiciales, as como la
promocin y divulgacin de los benefcios otorgados por la ley 1448, se requiere de
una estrategia documentada y sistemtica para la sensibilizacin institucional y comu-
nitaria, ya que a la fecha del presente informe, la misma no ha sido formalizada, pese
a la experiencia que los funcionarios replican de la obtenida del Proyecto de Protec-
cin de Tierras y Patrimonio de la Poblacin Desplazada (PPTP). Lo mismo ocu-
rre con la capacitacin, donde se deben complementar las acciones que al respecto
vienen desarrollando entidades como el Consejo Superior de la Judicatura. En estas
materias se requiere desarrollar planes de capacitacin especfca a los funcionarios
tanto de la unidad como de otras entidades del Estado y a las vctimas.
En general, la CGR considera que se deben aprovechar al mximo las lecciones
aprendidas por las entidades en el pasado, en especial la UAEGRTD, en cuanto a
los logros alcanzados desde el Proyecto de Proteccin de Tierras y Patrimonio de
la Poblacin Desplazada (PPTP), en el sentido de documentar tanto su proceso de
planifcacin como los instrumentos necesarios para desarrollarla, no solo en el
nivel central sino especialmente en las direcciones territoriales, que es donde efec-
tivamente se va a realizar la intervencin directamente. El nivel central debe man-
tener el apoyo al nivel territorial, as como defnir claros esquemas de seguimiento y
control, con el fn de evitar cooptacin de poderes locales en contrava de los fnes
de la restitucin o la ralentizacin del proceso.
41 * Constitucin Poltica de Colombia, artculos 209 y 269, que establecen los principios de la funcin adminis-
trativa; as como el diseo, aplicacin y funciones del control interno.
* Ley 87 de 1993. Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y orga-
nismos del estado.
* Decreto 1537 de 2001. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 87 de 1993 en cuanto a elementos tcni-
cos y administrativos que fortalezcan el sistema de control interno de las entidades y organismos del Estado.
* Decreto 1599 de 2005. por el cual se adopta el Modelo Estndar de Control Interno para el Estado Colombiano.
25
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
Implementacin de la arquitectura organizativa
Respecto a la infraestructura institucional, la UAEGRTD plantea un escenario de
respuesta de gestin para las etapas administrativa y judicial del procedimiento de
restitucin, que se traduce en las siguientes proyecciones para el ao 2014: i) en-
trarn a operar 17 Direcciones Territoriales de la UAEGRTD en el ao 2012, 3 en
2013 y 5 ms en 2014, para un total de 25 ofcinas; ii) Para 2012 se prev el nom-
bramiento de 22 Jueces Civiles del Circuito especializados en restitucin de tierras,
69 ms en 2013 y otros 43 en 2014, para un total de 134; iii) 15 magistrados de
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil sern nombrados en 2012,
otros 30 en 2013 y 15 en 2014, para un total de 60 magistrados
42
Hasta el momento se han instalado 14 ofcinas de la UAEGRTD a nivel regional,
con una propuesta de planta de personal de 502 personas, 390 en el nivel des-
concentrado, de los cuales se han nombrado a la fecha 50 en el central y 70 en el
desconcentrado.
En el plan de accin de la UAEGRTD se incluye el apoyo a proyectos productivos a
las familias restituidas. Hasta el momento no es clara la ventaja, conocimiento y expe-
riencia que la UAEGRTD pueda brindar para generar valor agregado en este sentido
y la forma en que se articular con el Incoder en relacin con procesos de desarrollo
rural que garanticen la estabilidad socioeconmica de la poblacin restituida.
Una vez analizada la planta de personal de la UAEGRTD se observ que solo se
dispuso para este fn de siete cargos relacionados con profesionales del sector agro-
pecuario con funciones como contribuir en la gestin, en los diseos, desarrollos,
anlisis y coordinacin de informacin espacial, tcnica y estadstica necesaria para el
funcionamiento, avance y consolidacin de los programas o proyectos asociados a la
restitucin de tierras, en el marco de las metas de la Unidad
43
. Si se tiene en cuenta
la magnitud de la intervencin esperada para la realizacin de la vocacin transfor-
madora de la reparacin, el nmero de estos cargos puede resultar insufciente.
En relacin con la rama judicial, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura (CSJ) cre en virtud de los acuerdos 9097 de 2011, 9095, 9096 y 9098 de
42 Cifras reportadas por la UAEGRTD. Conviene sealar que a agosto 3 de 2012, el Consejo Superior de la
Judicatura, ya haba nombrado los jueces y magistrados previstos para este ao.
43 Manual de funciones Resolucin 001 de 16 de marzo de 2012
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
26
2012, cinco despachos de jueces civiles del circuito de descongestin, 22 despachos
de jueces civiles del circuito, 1 despacho de juez itinerante y 15 despachos de ma-
gistrados con su respectiva planta de personal, para que tramiten los procesos de
restitucin de tierras de la Ley 1448 de 2011; as mismo, mediante Acuerdo 9097 de
2011 se crearon cinco juzgados civiles del circuito con carcter transitorio a partir
del mes de enero y una planta permanente vigente a partir del 09 de abril de 2012
con 236 cargos.
Por otra parte, el artculo 119 de la ley 1448/11, orden la creacin de la Super-
intendencia Delegada para la Proteccin, Restitucin y Formalizacin de Tierras,
para lo cual se expidieron, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, los
decretos 238 y 239 de febrero de 2012 que establecen la planta de personal y las
funciones asignadas para los cargos de la nueva Delegada
44
, conformada por 24
personas nombradas a la fecha de 46 que establece el decreto, dos de libre nombra-
miento y el resto en provisionalidad, de los cuales 15 son profesionales, contando
adicionalmente con 5 contratistas
45
.
Respecto al IGAC, se seala por parte de esta entidad
46
que su labor en relacin
con la ley de vctimas es exclusivamente de suministro de informacin agrolgica,
catastral y cartogrfca, para lo cual se han reforzado los equipos encargados de
atender la demanda de la UAEGRTD, pero no se ha defnido un grupo de trabajo
con dedicacin exclusiva para ello. Sin embargo, se cre un Comit de Tierras que
realiza seguimiento a la respuesta del instituto a las demandas de informacin pro-
venientes de las entidades del Sistema Nacional de Atencin Integral a las Vctimas
(SNARIV).
Se relata que el accionar del IGAC en la ley de vctimas es una continuidad al apoyo
en la creacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
(SNAIPD), la ley 975/2005 de justicia y paz y las acciones de cumplimiento de la
sentencia T025/2004 y sus autos complementarios, en especial con su participa-
cin en la Mesa de Tierras como espacio de articulacin del SNAIPD.
44 Oficio Superintendencia de Notariado y Registro SNR 2012EE00.
45 Mediante Resolucin 919 de 3 de febrero de 2012 se adopt el manual especfico de funciones y compe-
tencias laborales para los empleos temporales de la Superintendencia Delegada para la Proteccin, Restitucin y
Formalizacin de Tierras, pero no se poseen aun manuales de procedimiento.
46 Instituto Colombiano Agustn Codazzi IGAC-. 2012. Informe Presentado a la CGR mediante Oficio
8002012EE4337-O. Bogot, 27 de Abril de 2012.
2?
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
En cuanto a los Conpes relacionados con la implementacin de la ley de vctimas,
particularmente en la temtica de restitucin de tierras, el IGAC subraya que ha
formulado los componentes de proceso de formacin y actualizacin catastral; in-
formacin de vocacin, cobertura, uso y capacidad de suelos y tierras; elaboracin
de reas homogneas de tierras; y la interoperatividad del sistema de informacin
para proteccin, restitucin y formalizacin.
Por su parte, al Incoder le fueron asignados para 2012, en relacin con la ley
de vctimas, $4.595 millones de pesos de presupuesto, el cual se distribuy en
dos lneas: Prevencin y Proteccin y Reparacin Integral, relacionados con
la operacin del RUPTA, el proyecto de permutas, los centros de atencin a
la poblacin desplazada en las 31 direcciones territoriales y formalizacin de
la propiedad en el caso de predios baldos para lo cual se est trabajando una
normatividad especial y, fnalmente, se incluy dentro de su sistema de gestin
de calidad en sus procesos misionales, uno referente a atencin a la poblacin
desplazada
47
.
Criterios de intervencin
Tras la revisin de las bases de datos ofciales RUPTA (Registro nico de Predios
y Territorios Abandonados por la Violencia), RUPD (Registro nico de Poblacin
Desplazada) y SIJYP (Sistema de informacin de Justicia y Paz), la UAEGRTD
48
calcul en 360.000 los potenciales casos de despojo y abandono forzado en el pas,
y estim que de al rededor de 60.000 podran encontrarse por fuera de lo esta-
blecido en la Ley 1448 de 2011 por tratarse de pretensiones de tenedores o sobre
predios ubicados en zonas no adjudicables
49
.
Por lo tanto, el diagnstico sobre los casos que se sometern al trmite del procedi-
miento de restitucin lo centra la UAEGRTD en aproximadamente 300.000, de los
cuales estima que 270.000 se resolvern con decisin de restitucin a vctimas con
47 Incoder. Oficio 20123114658 en respuesta a requerimiento de la CGR, abril 18 de 2012.
48 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Presentacin Comisin Primera de Senado sobre Implementa-
cin de la Ley 1448: Restitucin de tierras y territorios. 11 de Abril de 2012.
49 Zonas no aptas para la produccin agropecuaria, pesquera o forestal, segn los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT), o los respectivos Esquemas de Ordenamiento (EOT) de cada Municipio, reas de conservacin y
proteccin ambiental (Sistema Nacional de reas Protegidas, Reserva Forestal, reas de manejo especial -Ley 2 de
1959, Decreto Legislativo 2278 de 1953, Decreto 3600 de 2007- y zonas de amortiguacin de reas protegidas).
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
2S
condicin de propietarios, poseedores y ocupantes. Los 30.000 restantes calcula
que se tratar de casos para pago de compensacin
50
.
Analizadas las cifras presentadas por la UAEGRTD
51
, en cuanto al anlisis de la
densidad del despojo a nivel nacional, los estimativos dan cuenta de 1.082 munici-
pios en los que se registran casos de abandono y posible despojo de tierras, clasif-
cndolos segn densidad en alta, media, baja o dispersa
52
.
La UAEGRTD clasifca como de alta densidad, 78 municipios que abarcan 150.806
predios, lo que equivale al 53%, centrados en los departamentos de Putumayo, Ca-
quet, Vichada; y parte de los departamentos de Guaviare, Nario, Cauca, Valle del
Cauca, Tolima, Huila, Arauca, Choc, Caldas, Antioquia, Bolvar, Norte de Santan-
der, Magdalena, Cesar y La Guajira.
Con una densidad media de despojo se calculan 81 municipios que registran 56.219
predios, es decir el 20%, donde se destacan parte de los departamentos de Guavia-
re, Arauca, Cauca, Antioquia, Crdoba, Bolvar, Cesar, Magdalena y La Guajira.
La densidad baja del despojo, segn el mismo estimativo, se concentra en 256 muni-
cipios con 58.502 predios que representan el 20% de casos, concentrados principal-
mente en zonas de los departamentos de Vaups, Meta, Casanare, Guaina, Vichada,
Huila, Nario, Cauca, Valle del Cauca, Choc, Risaralda, Santander, Norte de Santan-
der, Cundinamarca, Bolvar, Sucre, Cesar, Magdalena, Atlntico y La Guajira.
Finalmente, con una densidad dispersa del despojo se encuentran 665 municipios
que renen 18.642 predios, correspondientes al 7% del total de casos; en esta circuns-
tancia se destacan municipios de los departamentos de Amazonas, Guaina, Vaups,
Vichada, Casanare, Boyac, Santander, Norte de Santander, Atlntico y La Guajira.
Segn las proyecciones de la UAEGRTD, son 286.409 predios abandonados (cl-
culo de rea de tierras abandonadas registrados en SIPOD-RUPD, RUPTA y ex-
50 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Presentacin Comisin Primera de Senado sobre Implementa-
cin de la Ley 1448: Restitucin de tierras y territorios. 11 de Abril de 2012.
51 UAEGRTD, base de datos presentada al Consejo de seguridad con municipios ordenados por densidad de
despojo.
52 Es de anotar que la cifra reportada por la UAEGRTD en esta base de datos totalizan 286.409 predios, la cual
difiere de los 300.000 que se enuncian en la presentacin realizada por el Ministerio de Agricultura a la Comisin Pri-
mera de Senado sobre Implementacin de la Ley 1448: Restitucin de tierras y territorios., el 11 de Abril de 2012.
29
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
traccin, fecha de corte 10 noviembre de 2011, UAEGRTD), mientras que otras
fuentes
53
, indican que seran cerca de 345.000 familias aproximadamente, descon-
tando el 8% correspondiente a grupos familiares que fueron despojados o for-
zados a abandonar tierras entre 1980 y 1991, el 2,7% conformado por tenedores
y bajo un supuesto de que el 10% de estos grupos familiares habitaran en zonas
protegidas o de reserva.
Pese a que las cifras sealadas anteriormente no son totalmente comparables entre
s, para la Contralora General de la Repblica los clculos sobre los cuales se hacen
las estimaciones de vctimas afectadas por el despojo o el abandono forzado y so-
bre los cuales se hacen las proyecciones para la restitucin de tierras, podran estar
subestimadas, ya que se realizan bajo las cifras de las bases de datos ofciales que
histricamente han presentado el inconveniente de no refejar el total de poblacin
afectada, dejando por fuera las vctimas que por temor, falta de informacin insti-
tucional u otras razones, no estn registrados en estas bases de datos.
Las zonas macro focalizadas a la fecha de presentacin de este informe son 12:
Catatumbo, Cauca-Valle, Urab, resto de Antioquia, Sur de Crdoba- Bajo Cauca
Antioqueo, Magdalena-Cesar, Montes de Mara, Magdalena Medio, Nario, Toli-
ma, Putumayo y Sur del Meta.
Segn el plan estratgico de la UAEGRTD, se calcul para recibir a diciembre de
este ao un total de 13.700
54
solicitudes en el registro de tierras despojadas, lo cual
implicara que a mayo contaran con 4.239 solicitudes. Adicionalmente, la Unidad
calcula que en las zonas a micro focalizar se reciban 1.140 solicitudes de ingreso
al registro, comprendidas en 24 municipios, en los cuales se encuentran ubicados
28.055 predios abandonados
55
.
La CGR observa diferencias importantes entre la estimacin de intervencin fren-
te a la magnitud de las cifras, toda vez que de 28.055 predios abandonados solo
se calcula que se atender un 48,8 % (13.700), lo que evidencia defciencias en el
53 Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2011. El reto ante la tragedia
humanitaria del desplazamiento forzado: reconocer y resarcir debidamente los daos y perjuicios vol. 10. 250 p.
54 Anexo Plan estratgico de la UAEGRTD.
55 Clculo de rea de Tierras Abandonadas Registrados en SIPOD-RUPD, RUPTA y Extraccin, fecha de corte
10 noviembre de 2011, UAEGRTD
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
30
proceso de planeacin, si se tiene en cuenta que a la fecha se han recibido 11.416
56
,
casi 7.000 solicitudes ms de las estimadas para el mes de mayo.
De los 24 municipios que se espera micro focalizar, 7 estn dentro de la clasif-
cacin de alta densidad del despojo, 7 en clasifcacin media, 8 en baja y 2 se en-
cuentran dispersos. Se esperara que la UAEGRTD se concentrara en reas donde
el impacto y el aprovechamiento de la capacidad institucional fuera mayor, en el
sentido de la atencin de municipios con una problemtica ms fuerte.
As mismo, de los 20 municipios que segn la ubicacin del predio presentan ma-
yor cantidad de solicitudes de registro (2.866 a 23 de marzo de 2012), 15 perte-
necen a la categora de alta densidad de despojo (2.249 solicitudes), 2 a la media
(133 solicitudes), 2 a la baja densidad del despojo (155 solicitudes) y 1 municipio
disperso (96 solicitudes). De estos municipios, para 2012 la UAEGRTD ha micro
focalizado 6 que corresponden a 994 solicitudes. Esta baja micro focalizacin, des-
de la perspectiva de las solicitudes de las vctimas, podra generar desincentivos de
estas ltimas al logro del restablecimiento de su derecho a la restitucin, al tener
que quedar en una situacin de espera de ingreso a la etapa administrativa sin una
fecha determinada para su estudio.
De otra parte, la ley de vctimas establece la iniciacin del proceso de restitucin
de tierras, mediante la solicitud de parte de los despojados, y deja abierta la posibi-
lidad para que de ofcio la UAEGRTD realice la inclusin en el registro
57
, pero en
la prctica y desde la misma planeacin, las acciones se estarn tramitando a partir
de la demanda de los benefciarios y no por oferta del Estado como garante de los
derechos a restituir.
En este sentido, la UAEGRT, est realizando promocin de la demanda, cuando esta-
blece contacto con lderes de las zonas micro focalizadas para que estimulen a las vc-
timas a presentar solicitudes de restitucin, pero bajo un verdadero enfoque de oferta
se requerira acudir a fuentes como el RUPTA y a los estudios registrales adelantados
56 Cifras entregadas por la UAEGRTD a corte 22 de abril de 2012. La CGR no puede dar cuenta de la gestin
de la UAEGRTD, ya que las cifras presentadas tan solo son referidas al nmero de solicitudes sin poder evaluar el
grado de avance de cada una de stas en la etapa administrativa, debido a que el modulo que recepciona los datos
de los potenciales beneficiarios en el sistema de informacin, es el nico que esta en produccin, con el agravante
de que la UAEGRTD no cuenta con un sistema alternativo que haga el respectivo seguimiento y monitoreo al proceso
de registro.
57 Artculo 76 de la Ley 1448 y Artculo 9 del Decreto 4829/2011
31
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
por la Superintendencia de Notariado y Registro para detectar predios que deberan ser
objeto de restitucin o compensacin y proceder en consecuencia de ofcio.
Efectos de la seguridad sobre la planeacin
En el proceso actual dentro del marco de la ley de vctimas, la variable seguridad
se convierte en uno de los factores ms determinantes, tanto para la macro como
para la micro focalizacin, lo que limita el radio de accin de la UAEGRTD y, en
consecuencia, sus posibles impactos en el ingreso de las personas y los predios al
registro de tierras despojadas o abandonadas. El dinamismo del conficto armado
puede alterar la planeacin de estas micro focalizaciones, ya que podran presentar-
se falta de garantas para la restitucin y posibilidades de revictimizacin.
Por consiguiente, la seguridad territorial se convierte en elemento fundamental
del proceso de restitucin de tierras y en un primer momento de la planeacin del
mismo. Es el caso de la fjacin y cumplimiento de metas en cuanto a cobertura
geogrfca y de poblacin, la cual se ver supeditada a los avances que en seguridad
obtenga el gobierno nacional en las zonas de conficto, que por lgica se intersec-
tan con las regiones con mayor densidad del despojo.
As pues, la planeacin de todas las entidades involucradas con el proceso de res-
titucin de tierras se sujetar a la macro focalizacin defnida por el Consejo Na-
cional de Seguridad, ya que se espera actualizar estas zonas cada ao. Este ejercicio
sera el insumo indispensable para que las entidades ajusten su infraestructura de
talento humano, administrativa, fsica y tecnolgica, abriendo nuevos espacios en
estas regiones, amplindola donde ya se hace presencia o, incluso, fortalecindola
en los lugares donde el conficto se recrudezca.
El acceso y la restitucin de tierras para la poblacin desplazada
En relacin con la entrega de tierra, vale la pena resaltar que durante el periodo 2007-2011,
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Incoder, han surtido procesos agrarios
de titulacin de baldos, compra directa de predios, otorgamiento de subsidio integral
de tierras mediante el mecanismo de convocatorias pblicas. As mismo, han realizado
actuaciones administrativas tendientes a restablecer derechos de la poblacin desplazada,
pero no son en estricto sentido actuaciones que puedan catalogarse como de restitucin
de tierras con fnes de reparacin y menos an en el marco de justicia transicional.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
32
En este sentido, el Incoder reporta que entre 2000 y 2011 se han intervenido
9.162.024 hectreas con programas de reforma agraria, sin embargo, no toda esta
intervencin hace referencia a la atencin a poblacin desplazada. Analizada la
informacin sobre adjudicacin de tierras para poblacin desplazada en el mismo
periodo, se determin que mediante la utilizacin de las diversas modalidades, la
cifra para esta poblacin asciende a 76 mil has aproximadamente.
Como se observa en este cuadro, los mecanismos de acceso a la tierra para pobla-
cin desplazada, refejan un bajo impacto frente a los instrumentos generales de
reforma agraria y, a su vez, frente al fenmeno del desplazamiento forzado.
Por otra parte, se han restablecido administrativamente derechos a favor de las vc-
timas de desplazamiento forzado, que a diciembre de 2011 sin entrar a operar la ley
1448 de 2012, representaban 18.361 hectreas, benefciando a 699 familias. Vale la
pena destacar que en su gran mayora la utilizacin de este mecanismo, obedece a
fallos judiciales por la va de tutela.
Cuadro2
Adjudicacin de tierras por modalidad nivel nacional poblacin desplazada
(2000 - 30 de noviembre de 2011)
Periodo Compra DNE Fondo Subsidio Total
Filas Has Filas Has Filas Has Filas Has Filas Has
2000 - -
2001 - -
2002 14 105 14 105
2003 119 857 119 857
2004 471 6199 31 2589 89 1737 591 9.524
2005 255 2.235 133 2.322 146 2.046 534 6.603
2006 899 9.638 586 8.540 13 225 1.498 18.403
2007 2.177 20.459 266 4.349 14 108 2.457 24.915
2008 64 598 184 2.024,74 248 2.623
2009 3 17 307 2.651 310 2.668
2010 671 5.433 671 5.433
Enero-
Noviembre
30/2011 717 4.713 717 4.713
Total 3.999 40.090 1.016 17.799 265 3.133 1.879 14.821 7.159 75.84
Fuente: INCODER
33
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es claro establecer que estas interven-
ciones agrarias han correspondido a las diversas vas de acceso de derechos sobre la
tierra, puesto que aun no estaba en funcionamiento el registro de tierras despojadas
o abandonadas forzosamente, ni los procedimientos de justicia transicional previs-
tos para el efecto. En consecuencia, a mayo de 2012 no se ha restituido hectrea
alguna en virtud del cumplimiento de la ley de vctimas y restitucin de tierras.
Articulacin interinstitucional
Surge un gran reto en cuanto a la articulacin de la UAEGRTD con las diferentes
entidades relacionadas con el proceso de registro de tierras despojadas y abandona-
das forzosamente, especialmente en relacin con la interoperabilidad e intercambio
de informacin en tiempo real de los datos que reposan en cada entidad del Estado
que sean de utilidad para la restitucin de tierras, tanto en su etapa administrativa
como judicial, proceso que debera surtirse de manera oportuna.
A lo largo del articulado de la Ley 1448 de 2011, como de su reglamentacin,
se establece la obligacin para las entidades de prestar toda su colaboracin en
el suministro de la informacin que pueda ayudar al proceso de registro, la cual
posteriormente se constituir en pieza clave para la conformacin del acervo
probatorio del que los jueces y magistrados se valdrn para tomar la decisin que
en derecho corresponda.
En este sentido, el artculo 76 de la mencionada ley ordena a las entidades la dis-
posicin de los servicios de intercambio de informacin en tiempo real con la
UAEGRTD, tendientes a la inscripcin en el registro de tierras despojadas y aban-
donadas forzosamente en los procesos de restitucin. As mismo y para los casos
en que la infraestructura tecnolgica no permita el intercambio de informacin en
tiempo real, la norma establece que los servidores pblicos de las entidades y orga-
nizaciones respectivas, debern entregar la informacin en un trmino mximo de
diez (10) das, contados a partir de la solicitud.
En virtud del principio de colaboracin armnica que establece la Carta Poltica
y que es ratifcado por el artculo 2 del Decreto 4829 de 2011 Por el cual se
reglamenta el captulo III del ttulo IV de la Ley 1448 de 2011 en relacin con la
restitucin de tierras, entidades como el Instituto Geogrfco Agustn Codazzi
y los catastros descentralizados, las notaras, el Instituto Colombiano de Desarro-
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
34
llo Rural, la Superintendencia de Notariado y Registro, las ofcinas de registro de
instrumentos pblicos, entre otros, deben prestar su colaboracin en el proceso,
permitiendo el acceso a todas las bases de datos sobre las vctimas de despojo o
abandono forzado de estas entidades.
De acuerdo con lo anterior, a las funciones y procedimientos adoptados por la
UAEGRTD en cuanto al proceso de gestin de registro, al momento de tramitar
la solicitud de ingreso se debe proceder en el mismo acto a diligenciar todos los
datos reportados por el solicitante de la restitucin que sean posibles y a recibir
los documentos que servirn de soporte tanto para el proceso de registro como de
prueba en la etapa judicial. As mismo, se debe proceder a identifcar plenamente al
solicitante, localizar de forma preliminar el predio solicitado en restitucin y dems
informacin que sea conducente y pertinente dentro del proceso.
Para el cumplimiento de los anteriores objetivos, la UAEGRTD, en el mismo mo-
mento de la entrevista con la presunta vctima, debe solicitar la informacin ne-
cesaria a otras entidades y/o consultar bases de datos de diferentes fuentes. Lo
anterior hace indispensable que se cuente con mecanismos de consulta en tiempo
real de las bases de datos de todas las entidades que se relacionan con este proceso.
Sin embargo, para efectos del diligenciamiento de la informacin que debe conte-
ner la solicitud de inscripcin en el registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente, se observan limitaciones de la UAEGRTD debido a diferentes dif-
cultades para el acceso de dicha informacin, debido principalmente a demoras en
la suscripcin de convenios y la generacin de protocolos que posibiliten el fcil
y rpido acceso a sus sistemas de informacin, teniendo en cuenta que la Unidad
se encuentra operando desde el 1 de enero de 2012 y a mayo de 2012 no se ha
suscrito convenio alguno.
La comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado (2008)
citando al PPTP, haciendo referencia al panorama de la administracin de tierras en
Colombia, seal que el mismo estaba marcado por la baja coordinacin e intercam-
bio de informacin entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder),
el sistema de Notariado y Registro, el sistema catastral, el Ministerio de Vivienda y
Medio Ambiente y los entes territoriales, lo cual derivaba en la no identifcacin
nica de los predios dentro del sistema de informacin de tierras; la concepcin de
Notariado y Registro de slo registrar los derechos de los propietarios, y la del Sis-
tema de Catastro de slo inventariar los derechos de los propietarios y poseedores,
35
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
excluyendo a ocupantes y tenedores; la baja disponibilidad de cartografa rural bsica
a gran escala; y la desactualizacin de la informacin catastral rural
58
.
En la actualidad, las difcultades sealadas por el PPTP cobran vigencia, en cuanto
a la interoperabilidad e intercambio de sistemas de informacin, lo cual podra
afectar el normal desarrollo del proceso de inscripcin en el registro.
Dentro de los casos ms alarmantes se encuentra la situacin actual del Incoder,
en cuanto a la actualizacin y organizacin de sus archivos se refere, que se cons-
tituyen en pieza clave de los sistemas de informacin de dicha entidad, con la cual,
si bien la UAEGRTD est trabajando para la suscripcin de un convenio donde
se defna la forma en que se va hacer la entrega de informacin y otros aspectos
de gran importancia para el proceso, como la transferencia de bienes de la Direc-
cin Nacional de Estupefacientes (DNE), la formalizacin de predios del Fondo
Nacional Agrario (FNA), los procesos de clarifcacin de la propiedad, as como
el acceso a los archivos fsicos histricos tanto del Incoder como de los que en su
momento manejaron el Incora y la Unidad Nacional de Tierras Rurales (UNAT).
En este sentido el Incoder deber trabajar de manera ms acelerada en la siste-
matizacin y organizacin de sus bases de datos, as como de los diferentes docu-
mentos fsicos que reposan en sus archivos, en especial en lo que se refere a los
predios baldos y los bienes del Fondo Nacional Agrario, si se tiene en cuenta que
en muchos casos la solicitud de restitucin versar sobre este tipo de predios.
Para ello, segn informacin reportada por el mismo Incoder
59
, el Archivo General de
la Nacin, en virtud del Convenio Interadministrativo N 479 de 2012 y en respuesta a
la solicitud de asistencia tcnica del PPTP, presenta dos informes como resultado de vi-
sitas al archivo central del instituto y a 9 de sus ofcinas territoriales, diagnosticando que
() el estado actual de los archivos representa riesgo para el proceso de adjudicacin
de tierras, situacin que se puede incrementar teniendo en cuenta la Ley de Vctimas
1448 de 2011 ()
60
y concluyendo en cuanto a la conservacin de documentos, que el
Incoder no cumple con lo establecido en la poltica archivstica nacional.
58 Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2008. VI Informe a la Corte
Constitucional: La Restitucin como parte de la reparacin integral de las vctimas del desplazamiento forzado en
Colombia: Diagnstico y propuesta de lneas de accin. Bogot.
59 Acta levantada a partir de entrevista realizada a la Subgerente de Tierras Rurales del INCODER. Bogot. 16
de Mayo de 2012
60 ARCHIVO GENERAL DE LA NACIN. Informe de Asistencia tcnica Archivos del Incoder. Bogot, 31 de
Octubre de 2011.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
36
As mismo, se evidencia que en un alto porcentaje de las direcciones territoria-
les visitadas
61
, la documentacin presenta indicadores de deterioro biolgico y, en
cuanto al archivo central, se menciona que los que all se encuentran no estn
identifcados ni organizados, concluyendo fnalmente que la documentacin no
est tcnicamente inventariada ni organizada, lo cual crea problemas de acceso y
control de la documentacin generada y custodiada por la entidad.
Bajo el anterior panorama, esta entidad plantea un proyecto de acopio, clasifcacin,
organizacin, digitalizacin y sistematizacin de los archivos de procesos agrarios y
tierras del Incoder
62
, dividido en 7 grandes fases o etapas que comprenden todo el
proceso de organizacin institucional del archivo, para lo cual el instituto establece,
de manera aproximada, un costo de $158 mil millones. (Ver cuadro 3). Desafor-
tunadamente, segn la misma entidad, aun no se tiene fnanciamiento para este
proyecto, por lo que se esperara ejecutarlo de manera escalonada y que el gobierno
nacional dentro de sus prioridades para implementar la ley de vctimas, incluya a
esta entidad para garantizar este presupuesto, por lo que no se especifca el tiempo
que ste proyecto pueda demorar una vez obtenidos los recursos. Sin embargo, se
estima que se tratar de un periodo de tiempo prolongado.
Cuadro3
Proyecto de acopio, clasificacin, organizacin, digitalizacin y sistematizacin
de los archivos de procesos agrarios y tierras del Incoder. (Millones de pesos)
1.Diagnsticoacopio Organizacin 3.Digitalizacin 3.2Microflamacin 4.sistematizacin 5.georeferenciacin 6.Interoperabilidad 7.Bodegaje Total
yclasifcacin delosarchivos dela delainformacin geodatabase ServiciosWeb almacenamiento
delainformacin einventarios informacin ysuincorporacin yconservacin
al Sider
350,00 7.854,0 3.927,0 4.325,0 2.181,7 138.938,4 300,0 - 157.876,0
61 Lo cual fue ratificado en la entrevista de la CGR con el director territorial del Incoder de Bolvar.
62 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER-. Proyecto de acopio, clasificacin, or-
ganizacin, digitalizacin y sistematizacin de los archivos de procesos agrarios y tierras del Incoder. Bogot. (Sin
fecha).
Fuente: INCODER.
3?
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
En entrevista con el Director (E) de la Territorial Bolvar del Incoder, se plante
el uso de recursos de cooperacin internacional como una de las soluciones que
estn previstas para atenuar las limitaciones presupuestales en materia de recupera-
cin de archivo, pues se seal que se planea celebrar un convenio en el marco del
Programa Colombia Responde con el operador de USAID Cooperative Housing
Foundation (CHF), a travs de la Unidad Administrativa Especial para la Con-
solidacin Territorial. La gestin de estos recursos de cooperacin internacional
apoyar la recuperacin de los archivos y de la memoria histrica que reposa en los
documentos de la entidad
63
.
El Incoder, teniendo en cuenta la entrada en vigencia de la ley de vctimas y que ya
se encuentra operando el proceso de restitucin de tierras, estableci un plan de
choque que busca responder de manera articulada a las peticiones que en materia
de archivos de tierras sean realizadas y en los tiempos establecidos, en las reas
que fueron macro focalizadas para el ao 2012, correspondiente a 13 direcciones
territoriales y la bodega del archivo a nivel central. Mientras se realiza la actualiza-
cin y organizacin del archivo, el instituto responde a la UAEGRTD, a travs de
la secretaria general, mediante la disposicin de unos funcionarios que realizan de
manera manual las consultas y por solicitud de la Unidad
64
.
Otra de las difcultades que se observan para el efectivo desarrollo del proceso de
registro que adelanta la UAEGRTD, es la desactualizacin de los datos con los que
cuenta el Instituto Geogrfco Agustn Codazzi, donde, segn anexo al informe pre-
sentado por dicha entidad a la CGR
65
, la informacin catastral referente a los muni-
cipios ubicados en el rea rural se encuentra en su mayor parte desactualizada. De la
informacin de los 250 municipios solicitada por la UAEGRTD, solo 133 cuentan
con catastros, lo que a juicio de la CGR, puede llegar a difcultar la ubicacin y deli-
mitacin exacta de los predios, requisito indispensable para la restitucin.
As mismo, segn informacin reportada por la UAEGRTD se presenta inconve-
niente en la identifcacin de predios, ya que no est normalizado el cdigo de ve-
63 Acta levantada a partir de entrevista realizada al Director de la Territorial Bolvar del INCODER. Cartagena. 31
de mayo de 2012.
64 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de entrevista realizada en las
Instalaciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER. Bogot. 16 de Mayo de 2012.
65 INSTITUTO COLOMBIANO AGUSTIN CODAZZI IGAC-. Anexo Informe Presentado a la CGR mediante Oficio
8002012EE4337-O. Bogot, 27 de Abril de 2012.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
3S
redas entre IGAC, Registro y DANE. No existe informacin de identifcacin te-
rritorial, los datos que corresponden a nombres y lmites son distintos entre IGAC,
datos censales del DANE, notarias, municipios y oralidad de la poblacin
66
.
Pese a lo anterior, cabe sealar que los procesos de intercambio de informacin
con esta entidad se encuentran en un grado de avance considerable, pues segn
la UAEGRTD (...) se ha fnalizado el establecimiento de un convenio donde se
nombran responsables y mecanismos para que la informacin sea ms rpida y
completa
67
, adicionalmente el IGAC manifesta que () se han venido direccio-
nado recursos orientados a la produccin y entrega de informacin cartogrfca,
agrolgica y catastral de los 250 municipios que a la fecha la Unidad de Restitucin
de Tierras ha considerado prioritarios dentro de esta poltica
68
.
Por otra parte, se tiene prevista la recuperacin de informacin catastral desde
el ao 1991 para que est disponible para la UAEGRTD. Las pruebas piloto han
dado como resultado que se podran recuperar 500 cintas magnticas al ao, para lo
cual se est gestionando, a travs del Conpes, la consecucin de los recursos nece-
sarios para el cumplimiento de este objetivo. As mismo y debido a la importancia
para el proceso de restitucin de tierras, se hace necesario escanear y sistematizar
los registros prediales cuyo contenido genera la trazabilidad fsica, jurdica y eco-
nmica de los predios, que hasta el momento carece de fnanciamiento
69
.
Con la Registradura Nacional del Estado Civil no existen mayores avances, lo
cual hace indispensable que se comience a trabajar en la generacin de proto-
colos de intercambio de informacin, dada la importancia de esta entidad para
la colaboracin en el suministro de informacin relacionada con el proceso de
restitucin y que la vctima no posea, as como para la efectiva identifcacin
de las presuntas vctimas y de los miembros de su ncleo familiar, evitando as
posibles suplantaciones.
66 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de Prueba de Recorrido prac-
ticada en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas
UAGRTD-. Bogot. 08 de Mayo de 2012.
67 Ibid.
68 INSTITUTO COLOMBIANO AGUSTIN CODAZZI IGAC-. Anexo Informe Presentado a la CGR mediante Oficio
8002012EE4337-O. Bogot, 27 de Abril de 2012.
69 INSTITUTO COLOMBIANO AGUSTIN CODAZZI IGAC Informe Presentado a la CGR mediante Oficio
8002012EE4337-O. Bogot, 27 de Abril de 2012.
39
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
Por su parte, entidades como la Superintendencia de Notariado y Registro, a travs de
su nueva Delegada para la Proteccin, Restitucin y Formalizacin de Tierras, creada
para los fnes y por el termino de la Ley 1448 de 2011
70
, ha venido adoptando varias
estrategias a corto y mediano plazo para el cumplimiento de los objetivos de la ley,
en especial para las 58 ofcinas de registro de instrumentos pblicos que operan de
forma descentralizada con el sistema de informacin registral de folio magntico y
para la sistematizacin de las 35 ofcinas de registro que operan manualmente.
Sin embargo, la CGR considera relevante que la SNR robustezca sus acciones ten-
dientes a la modernizacin, sistematizacin y centralizacin de la informacin de las
notarias, en aras de articularse con el sistema registral para coadyuvar a la reconstruc-
cin de la historia sobre la titulacin de los predios solicitados en restitucin.
Bajo los anteriores parmetros interinstitucionales, para la CGR genera alarma el
hecho de que pese a que la ley de vctimas fue promulgada el 10 de Junio de 2011
y se otorg un trmino de seis meses al gobierno nacional para la reglamentacin y
creacin efectiva de la UAEGRTD, a mayo del 2012 y pese a que esta entr a ope-
rar desde del primero de enero de 2012, ni el Incoder ni la Registradura han adop-
tado las medidas necesarias para la superacin de dicha problemtica, teniendo en
cuenta este periodo de adecuacin institucional y alistamiento otorgado por la ley.
Por ello, es urgente y de vital importancia que se trabaje de manera acelerada en el
proceso de actualizacin y organizacin de los archivos del Incoder y en la bsqueda
de salidas alternas que se puedan utilizar mientras se solucionan las problemticas
detectadas en cuanto al archivo. Esto, con la fnalidad de que la UAEGRTD pueda
acceder de manera directa y en el menor tiempo posible a las bases de datos del
instituto, en procura de la efciencia y efcacia del proceso de registro de personas
y predios, teniendo en cuenta que bajo las condiciones en las que se encuentra el
archivo central del Incoder y de sus ofcinas territoriales, el acceso a la informacin
se ver truncado, en clara contrava de los derechos de las vctimas que soliciten la
restitucin de tierras.
La Contralora General de la Repblica hace un llamado para que se realicen acciones
en dos vas: en primer lugar, se adopten las medidas administrativas y fnancieras per-
tinentes para garantizar la adopcin de los planes de actualizacin y modernizacin a
70 La Superintendencia Delegada para la Proteccin, Restitucin y Formalizacin de tierras, es creada mediante
Decreto 0238 y 0239 del 1 de Febrero de 2012.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
40
los sistemas de informacin que ordena la Ley 1448 de 2011; y en segundo lugar, se
realice la gestin e implementacin de procesos de mejora continua que le permitan
a las diferentes entidades el cumplimiento de los mandatos de la ley
71
.
La Corte Constitucional, mediante providencia del 3 de julio de 2012, proferida
por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025, ordena al Incoder que en
coordinacin con la UAEGRTD y el Centro de Memoria Histrica, con el apoyo
tcnico del Archivo Nacional, adopte las medidas necesarias para recuperar, man-
tener, proteger y conservar los archivos fsico y microflmados relacionados con la
titulacin y adjudicacin de tierras, como garanta fundamental de los derechos a la
restitucin de tierras, a la verdad y memoria histrica del pas.
Al respecto la comisin de seguimiento (2009) seal: En efecto, uno de los prin-
cipales vacos del diseo institucional y de la poltica pblica para el acceso y la
proteccin de la propiedad en Colombia lo constituye la ausencia de sistemas de
registro y bases de datos actualizados y efcientes, y la dbil infraestructura estatal
y judicial especialmente en zonas rurales para el registro e inscripcin de las
propiedades, de la transmisin sucesiva de su titularidad y de todos aquellos actos
que la afectan jurdicamente . Es de resaltar que la exigencia legal no slo est
dada en cuanto a sistemas de informacin se refere, de igual manera la ley obliga
a todas las entidades que conozcan de posibles casos de vctimas que soliciten la
restitucin, remitir a la UAEGRTD toda la informacin que posean.
Segn informacin reportada por la UAEGRTD
73
, solo la Corte Constitucional
ha remitido casos para ingreso al registro de tierras despojadas
74
, denotando de-
fciencias en la articulacin, si se tiene presente que existen entidades que por sus
funciones y ubicacin territorial pueden llegar a conocer de otros casos donde sea
procedente la restitucin.
71 En este sentido la CGR en junio 19 de 2012, emiti una Funcin de Advertencia al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y al Incoder, como un sistema de alerta fiscal de carcter tcnico, preventivo y proactivo, en donde
se evidencian estas problemticas e insta a estas entidades para que se tomen los correctivos necesarios.
72 Comisin de seguimiento a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado. 2009. El reto ante la tragedia
humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes vol. 5.
73 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de Prueba de Recorrido prac-
ticada en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas
UAGRTD-. Bogot. 08 de Mayo de 2012.
74 Son 887 casos, de los cuales se hizo anlisis de informacin y el proceso de escaneo, para enviarla a la
Direccin territorial competente de la UAEGRTD para su trmite.
41
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
En el caso de la Unidad de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas, encargada
de coordinar esta poltica pblica, report, durante el primer trimestre de este ao,
la recepcin de ms de 44.000 solicitudes de inscripcin en el Registro nico de
Vctimas y lo que llama la atencin de esa cifra es que, segn las investigaciones
adelantadas por el PNUD (2011), de acuerdo a fuentes ofciales, a 30 de abril de
2009, el 61% de los hogares de poblacin desplazada abandon sus predios, infor-
macin que no ha sido reportada a la UAEGRTD.
La situacin descrita demuestra la urgente necesidad de que las diferentes enti-
dades den aplicacin al principio de colaboracin armnica, de manera efectiva y
proactiva en la remisin de informacin a la UAEGRTD, as como en la rigurosa
tarea de recolectar la indispensable para el inicio del proceso de registro cuando la
vctima se acerque a ellos, dado que en aquellos casos en que la informacin se alle-
ga de manera precaria o la persona no presenta toda la requerida, el proceso puede
llegar a hacerse ms demorado, toda vez que la Unidad debe proceder a ubicar a la
presunta vctima y capturar dicha informacin para complementarla, segn como
lo reporta la UAEGRTD, procediendo a hacer lo posible para contactar a la vcti-
ma y hacer que esta se acerque, () no se tienen estndar sobre la duracin del
procedimiento, pero se procura que sea inmediato de un da para otro. Su ingreso
al sistema depende del nivel de informacin con el que llegue el caso
75
.
Captura de informacin del solicitante en la UAEGRTD
Teniendo en cuenta que la inscripcin en el registro de tierras despojadas y aban-
donadas forzosamente es requisito de procedibilidad para iniciar la accin de res-
titucin establecida por la justicia transicional que regula la Ley 1448 de 2011 y
sus decretos reglamentarios, resulta decisivo que el formulario nico de solicitud,
diseado por la UAEGRTD, permita establecer preliminarmente los elementos
fcticos, jurdicos y el contexto del conficto interno victimizante, que conlleven
a la realizacin de los principios generales establecidos para las vctimas y los es-
pecfcos consagrados para los benefciarios de los procesos de restitucin, lo que
se traduce en una efectiva y efcaz gestin de los recursos pblicos, tendientes a
viabilizar la restitucin de tierras a las vctimas.
75 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de Prueba de Recorrido prac-
ticada en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas
UAGRTD-. Bogot. 08 de Mayo de 2012.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
42
A partir de la ejecucin de una prueba de recorrido por parte de la CGR en las
instalaciones de la UAEGRTD, en la ciudad de Bogot, se constataron, respecto al
formulario de solicitud de inclusin en el registro, algunas debilidades ante las cua-
les este rgano de control considera que se deben tomar los correctivos apropiados
para la realizacin de los derechos de las vctimas.
En cuanto al contenido mismo del formulario en su primera versin
76
, se observa
que ste se limita a preguntar nicamente sobre la aspiracin de restitucin o
formalizacin que la vctima pueda tener sobre la tierra y no se establece un aparte
donde se seale la opcin para la identifcacin de aquellos casos en los cuales, ya
sea por voluntad propia o por las causales que establece la ley, la vctima no quiera o
no pueda retornar, informacin indispensable para que el Juez de Restitucin, desde
el momento mismo en que avoque el conocimiento del caso, tenga en cuenta para
direccionar el proceso y determinar la procedencia de las pretensiones subsidiarias de
reubicacin o compensacin econmica en los trminos sealados en la ley.
De igual manera, se verifc que no se incluan los pasivos que posea la presunta
vctima y que se encuentren relacionados con el predio, entendiendo que la misma
ley y su decreto reglamentario en la materia, establece precisas obligaciones para el
Fondo de la UAEGRTD en cuanto al alivio de pasivos se refere.
Si bien ya se corrigieron dichas defciencias en una nueva versin, a la CGR le que-
da la inquietud sobre cuales sern los procedimientos que se aplicarn para actuali-
zar la informacin ya recopilada en las solicitudes hasta el momento diligenciadas,
as como los aspectos que se mencionan a continuacin.
La Ley de Vctimas no slo es una ley para la restitucin de tierras, sino que con ella
se busca el reconocimiento de las vctimas, de sus derechos y la adopcin de una
serie de medidas de reparacin de daos causados como consecuencia de violacio-
nes a las normas de Derechos Humanos o infracciones al DIH.
En este sentido, la CGR considera que debe revisarse detalladamente la interac-
cin, homogeneizacin o complementacin del formulario de la UAEGRTD con
el formato nico de declaracin para la solicitud de inscripcin en el registro nico
de vctimas (RUV), que maneja la Unidad Administrativa Especial para la Atencin
76 En la visita de la CGR a la Direccin Territorial Bolvar de la UAEGRTD, se pudo determinar que an no se est
utilizando la nueva versin del formulario que da cuenta de estas observaciones realizadas por la CGR.
43
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
y Reparacin Integral a las Vctimas, en aras de que la informacin que se recopile
en cada uno de estos instrumentos, sirva como soporte probatorio en la adopcin
de medidas reparatorias necesarias, as como para la determinacin de la proceden-
cia o no en el registro de tierras despojadas y abandonadas y la posterior decisin
judicial. Vale la pena recordar que la Corte Constitucional, en seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004, ha resaltado que los excesivos trmites impuestos a las
vctimas, podran ir en contrava del goce efectivo de sus derechos.
Por otra parte, se considera indispensable que en el formulario nico de solicitud
de inscripcin en el registro, se relacionen de manera detallada los bienes muebles
y enseres, los inmuebles ubicados en el predio y las actividades de produccin de-
sarrolladas al momento del desplazamiento forzado y/o despojo. Esta informacin
se hace indispensable para confrontar y/o complementar aquella que fue reportada
en el RUV y se convierta en pieza fundamental para que en su momento las autori-
dades competentes calculen las compensaciones econmicas a que eventualmente
tendra derecho la vctima por la prdida de dichos bienes y dems medidas que
ordena la ley.
Adicionalmente, dicha informacin resulta de vital importancia para que los jueces
de restitucin identifquen quin es el autor de las mejoras (cuando stos determi-
nen que son susceptibles de ser compensadas), calculen la equivalencia econmica
de los predios en los casos en que sta proceda, as como las compensaciones a
favor de terceros de buena f, entre otros aspectos de suma importancia para el
proceso y para la preservacin y difusin de la memoria histrica.
El Formulario nico de Solicitud de Inscripcin en el Registro de Tierras Despo-
jadas y Abandonadas, establece que la recepcin de la solicitud no implica la ini-
ciacin formal de los procedimientos establecidos en la ley; en un principio, dicha
afrmacin resulta indispensable para la no generacin de falsas expectativas a las
presuntas vctimas sobre la iniciacin o no de dicho procedimiento, por cuanto el
mismo depende, entre otros, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la
ley y de los criterios de macro y micro focalizacin
77
.
Pese a lo anterior, la no iniciacin formal de los procedimientos al momento de
recibir la solicitud presenta otras implicaciones de orden procedimental y material,
77 En visita realizada por la CGR a la Direccin Territorial Bolvar de la UAEGRTD, se pudo observar que no se
hace entrega a las posibles vctimas, de material divulgativo que podra coadyudar a este propsito.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
44
como son la prrroga e indeterminacin en cuanto a los trminos establecidos en
la norma, lo que abre la posibilidad para que bajo este entendido, el inicio formal
del procedimiento se prolongue de manera indefnida en el tiempo, sin que exista
limitante alguna, mas que el periodo de 10 aos de vigencia que establece la ley, ni en
cuanto a las causales que pueden dar lugar a ello. En este sentido, se insiste en que a
pesar de no estar micro focalizado ni iniciado el trmite formal, se lleven a cabo ac-
tuaciones de la etapa administrativa que permitan avanzar en el proceso de registro.
As mismo, a la Contralora General de la Repblica le llama la atencin que en el
formulario se le indague a la presunta vctima sobre su deseo de que le sea trami-
tada la proteccin de los bienes inmuebles que dej abandonados o que le fueron
despojados, cuando se trata de una ley donde se establece ms que la posibilidad,
el deber para el Estado de actuar de ofcio para el cumplimiento de su objetivo
ltimo, como es el de restituir las tierras a aquellos que les fueron despojadas vio-
lentamente o se vieron forzados a abandonarlas, constituyndose la medida de pro-
teccin en fundamental para el xito del proceso, por lo que en los casos en que
el predio no se encuentre inscrito en el RUPTA y sea jurdica procedente, debera
ordenarse de ofcio el registro de las medidas de proteccin.
Promocin y divulgacin
La UAEGRTD, para la fecha de la prueba de recorrido realizada por la CGR
78
, no
contaba con la Ofcina Asesora de Comunicaciones. El personal que existe en las
regionales se ha dado a la tarea de desarrollar acciones de divulgacin y socializa-
cin de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, dando privilegio al contacto
personal, con la fnalidad de avanzar en la presentacin de la ley y en la aclaracin
de las dudas que de all procedan.
Se han elaborado materiales informativos sobre el programa de restitucin de tie-
rras, cartilla de preguntas frecuentes, avisos de televisin, plegables sobre los pasos
de las vctimas para acceder a la restitucin, dos videos (uno institucional de pre-
sentacin de la Unidad, otro relacionado con la inauguracin de la primera ofcina
de atencin al pblico en Bogot), entre otros productos. El 5 de diciembre de
2011 se realiz una campaa sobre restitucin de tierras, en el marco de un evento
78 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA- CGR-. Acta levantada a partir de Prueba de Recorrido prac-
ticada en las Instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas
UAGRTD-. Bogot. 08 de Mayo de 2012.
45
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
pblico que incluy piezas radiales, afches, calendarios, cuadernos, reglas, donde
se cont con la participacin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con
el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR), con la
Ofcina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere-
chos Humanos (OACNUDH) y con la Pastoral Social.
Se present la campaa publicitaria con la Presidencia de la Repblica, incluyendo
cuas radiales, de televisin, diseo de imagen de la campaa y pagina Web en ge-
neral para la ley de vctimas, incorporando el tema de restitucin de tierras. Entre
otras actividades de informacin y divulgacin sobre la restitucin de tierras, se
actualiza la informacin que es emitida en el espacio Boletn del Consumidor.
Sin embargo, la UAEGRTD debe contar con protocolos de comunicacin inter-
nos y externos, con estrategias y herramientas comunicativas acorde con las carac-
tersticas territoriales y poblacionales a nivel regional, nacional e internacional; con
un equipo de trabajo en materia de comunicaciones; con medios de comunicacin
propios y con estrategias constantes de capacitacin al personal responsable de
ejecutar la poltica de restitucin de tierras, mediante acciones tendientes a dar a
conocer las instancias ante las cuales acudir en caso de que el asunto no pueda ser
tramitado mediante los procedimientos previstos en la Ley 1448 de 2011. Den-
tro de esta estrategia resulta tambin importante la formacin y capacitacin a
periodistas y formadores de opinin, lderes, organizaciones de vctimas y organi-
zaciones defensoras de los derechos de las vctimas orientada a la apropiacin de
conceptos, rutas y metodologas para el saneamiento de predios, formalizacin y
restitucin de tierras y nociones bsicas sobre derecho de familia y derechos de las
mujeres sobre la tierra (art. 20, Decreto 4829 de 2011).
Fondo de la Unidad Especial de Restitucin de Tierras Despojadas
La Ley 1448 de 2011 cre el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Ges-
tin de Restitucin de Tierras Despojadas y determin que su objetivo principal es
servir de instrumento fnanciero para la restitucin de tierras a los despojados y el
pago de compensaciones; de otra parte, orden que los recursos de ste se admi-
nistraran a travs de una fducia comercial, contratada con una o ms sociedades
fduciarias. Por su parte, el artculo 23 del Decreto 4801 de 2011 que estableci la
estructura interna de UAEGRTD, seal la manera como se constituirn los recur-
sos que harn parte del Fondo de Restitucin de Tierras.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
46
El Decreto 4829 del 20 de diciembre de 2011, reglament la organizacin del fon-
do, donde se le encarga a la UAEGRTD, establecer mediante acto administrativo un
Manual Tcnico Operativo, determinando la organizacin, procedimientos de opera-
cin y de administracin de los bienes que seran objeto de manejo fduciario.
En desarrollo de esta normatividad, la UAEGRTD en su plan de accin (versin
del 24 de febrero de 2012), plantea estructurar el esquema de funcionamiento e im-
plementacin del fondo. As mismo, programa ejecutar acciones de compensacin
emanadas de las rdenes de los jueces y magistrados, elaborar estudios tcnicos y
planes que soporten su operatividad, como alivios de pasivos, uso transitorio de
bienes del fondo, alternativas de administracin de los inmuebles de difcil moder-
nizacin y entrega; igualmente, elaborar protocolos de entendimiento con el Fon-
do de Reparacin de Vctimas y el Departamento Nacional de Estupefacientes.
La CGR indag sobre los avances y cumplimiento de lo ordenado por la ley 1448 y
los decretos 4801 y 4829 de diciembre 20 de 2011, observando que la UAEGRTD
no ha estructurado ni adoptado el esquema de funcionamiento del fondo, as como
tampoco ha desarrollado las acciones restantes propuestas en su plan de accin.
Si bien hasta el momento la UAEGRTD no ha adoptado la estructura de funcio-
namiento del Fondo de Restitucin, ha trabajado en un documento borrador que
contempla una Metodologa, Instrumentos y Parmetros para la Caracterizacin y
Evaluacin de los Bienes Inmuebles Objeto de Solicitud e Ingreso al Fondo.
La CGR resalta la importancia de este Fondo, al ser el instrumento mediante el cual
se espera materializar la restitucin, compensacin fsica o econmica de los Bienes
Inmuebles abandonados forzosamente o despojados; por tal razn, le preocupa que
a mayo de 2012, ms all de lo consignado en el documento borrador, no presenta
ninguna accin tendiente a la puesta en marcha e implementacin del mismo.
Retos por superar para cumplir el objetivo
de la restitucin de tierras
Las observaciones contenidas en el informe estn orientadas al cumplimiento del
principio pro vctima que debe orientar la ejecucin de la ley, en particular frente
a las medidas de reconocimiento y restablecimiento de los derechos sobre la tierra
que tenan las vctimas con anterioridad a las violaciones por las cuales fueron des-
4?
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
pojadas u obligadas a abandonarlas de manera forzada, bien sea mediante la resti-
tucin jurdica y material del inmueble despojado o abandonado, la compensacin
por un inmueble equivalente, o el reconocimiento de una compensacin en dinero
y la formalizacin de la propiedad en los dos primeros casos de ser necesaria.
La Contralora General de la Repblica, con el fn de contribuir a la efectiva realiza-
cin del goce efectivo de los derechos de las vctimas y a la recomposicin del tejido
social, considera que se debe prestar especial atencin a los siguientes puntos:
En cuanto a la demostracin de la buena fe exenta de culpa de aquellos terceros
que se opongan a las pretensiones de quien solicita la restitucin, no existe un sis-
tema de valoracin probatoria en aplicacin del sistema legal o tarifario, por lo que
se hace imperioso que se revisen con detenimiento, los criterios que los magistra-
dos van a utilizar al momento de valorar las pruebas que se alleguen a los procesos
junto con una buena preparacin que a los mismos debe preceder, en aras de evitar
hechos de consecuente impunidad, al realizar el pago de compensaciones a favor
de aquellos terceros que no tienen el legtimo derecho.
As mismo, la CGR considera indispensable que se reglamente en forma clara y
detallada esta materia, y se defna con claridad si la compensacin para los bene-
fciarios de la restitucin, se calcula de la misma forma que para los opositores de
buena fe exenta de culpa, es decir, mediante el avalo comercial, ms an cuando
existe cierta diferencia con el avalo catastral.
En aquellos eventos en los cuales sea demostrada la buena fe exenta de culpa por
parte de los terceros y existan proyectos agroindustriales productivos en el predio
que den lugar a la autorizacin para la celebracin de un contrato para el uso, es
importante que se defnan aspectos sobre compensaciones, la obligatoriedad para
los benefciarios en caso de autorizacin judicial y los parmetros que regirn este
tipo de contratos.
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
4S
79 Segn el CINEP (Revista Noche y niebla No 44, 2011 En: ht tp://www.nocheyniebla.org/files/u1/44/niebla44.
pdf), tan solo para el segundo semestre de 2011 se reportaron siete eventos de persecucin a vctimas y reclamantes
de tierras. Por otra parte, el informe del Programa No Gubernamental de Proteccin a Defensores de derechos hu-
manos Somos Defensores (Informe Enero - Junio 2011 Sistema de Informacin sobre Agresiones contra Defenso-
ras y Defensores de Derechos Humanos en Colombia SIADDHH), manifiesta que de los 49 asesinatos registrados
en 2011 a lderes de organizaciones sociales, 9 eran miembros de organizaciones de vctimas y lderes del proceso
de restitucin; mientras que en amenazas fueron las principales vctimas. As mismo Naciones Unidas plantea que
uno de los principales retos del proceso de restitucin de tierras, es la proteccin de todos los actores involucra-
dos, en especial los lderes por su extremada vulnerabilidad, dados los intereses criminales ligados con los predios
objeto de restitucin (Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la
situacin de los derechos humanos en Colombia 2011 (En lnea) 35 p. Disponible en: ht tp://www.somosdefensores.
org/at tachments/article/106/informe%20OACNUDH%202011.pdf). El CIDH report que varias organizaciones que
trabajan por la defensa de los derechos de la poblacin desplazada en Colombia recibieron una amenaza de muerte
con fecha del 2 de junio de 2011 firmada por el grupo armado Rastrojos, la cual estaba dirigida a quienes tuvieran
una participacin crtica en el marco de la implementacin de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras (segundo
informe sobre la situacin de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las amricas (En lnea), 252
p. Disponible en: ht tp://www.somosdefensores.org/at tachments/article/106/informe%20OACNUDH%202011.pdf).
El CIDH report que varias organizaciones que trabajan por la defensa de los derechos de la poblacin desplazada
en Colombia recibieron una amenaza de muerte con fecha del 2 de junio de 2011 firmada por el grupo armado
Rastrojos, la cual estaba dirigida a quienes tuvieran una participacin crtica en el marco de la implementacin de
la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras (segundo informe sobre la situacin de las defensoras y los defensores de
derechos humanos en las amricas (En lnea), 252 p. Disponible en: ht tp://www.somosdefensores.org/at tachments/
article/106/CIDH%20defensores2011.pdf)
La persistencia del conficto armado y los asesinatos selectivos de lderes reclaman-
tes de tierras
79
, alertan no solamente sobre la continuidad de la crisis humanitaria del
despojo, el abandono forzado y el mantenimiento del Estado de Cosas Inconstitu-
cional, sino que se constituyen en el principal obstculo frente al objetivo de la repa-
racin a las vctimas, afectando el esfuerzo legislativo, presupuestal e institucional.
En este sentido, la seguridad se constituye en eje fundamental de la restitucin. Al
margen de toda controversia sobre las cifras de la restitucin de tierras, lo cierto es
que esta medida de reparacin a las vctimas del conficto, se encuentra sometida a
los avances que el gobierno nacional logre en materia de seguridad, pues la inter-
seccin entre las zonas de conficto con las regiones de mayor densidad del despojo
y abandono forzado en el pas, resulta indicativa de que es ste el aspecto que re-
quiere priorizacin, si se pretenden alcanzar los objetivos de la justicia transicional
en cuanto a la restitucin de tierras se refere.
De ello depender, entonces, que la macro y micro focalizacin de zonas, como
presupuestos para iniciar los anlisis previos de los procesos de restitucin, logren
abarcar una mayor rea del territorio nacional que permita dar cuenta de cifras
efectivas de restitucin de tierra. Para el resto de solicitudes que no queden cobija-
das por la micro focalizacin, es importante que se establezca una alternativa que
49
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
permita adelantar algunas de las etapas del procedimiento administrativo, como garan-
ta del derecho a la reparacin integral, en especial de retornar en condiciones de volun-
tariedad, para aquellos casos en donde proceda la reubicacin o la compensacin.
En la UAEGRTD no se ha formalizado una estrategia para la promocin y divul-
gacin institucional en los aspectos ms relevantes de la ley, sus decretos regla-
mentarios y los procedimientos para el cumplimiento de sus objetivos y en las di-
recciones territoriales es evidente la ausencia de documentos que den cuenta de la
planeacin. As mismo no hay claridad sobre los controles que deben aplicarse para
minimizar los riesgos asociados a los procesos institucionales, en gran medida de-
bido a la falta de aplicacin de conceptos propios de una planeacin estratgica.
En cuanto al apoyo a proyectos productivos a las familias restituidas por parte de
la UAEGRTD no es clara la ventaja, conocimiento y experiencia que pueda brindar
para generar valor agregado en este sentido y la forma en que se articular con el
Incoder en relacin con los procesos de desarrollo rural que garanticen la estabili-
dad socioeconmica de la poblacin restituida.
La CGR observa diferencias importantes entre la estimacin de intervencin de
la UAEGRTD frente a la magnitud de la problemtica; as, los clculos sobre los
cuales se hacen las estimaciones de vctimas afectadas por el despojo o el abandono
forzado y las proyecciones para la restitucin de tierras, podran estar subestimadas
ya que se realizan bajo las cifras de las bases de datos ofciales que histricamente
han presentado el inconveniente de no refejar el total de poblacin afectada.
En cuanto a la intervencin defnida, a travs de las zonas micro focalizadas, se puede
determinar que la misma no obedece necesariamente a criterios como la densidad del
despojo y el nmero de solicitudes radicadas, quedando de esta manera supeditado el
derecho a la restitucin de tierras de las vctimas a los criterios de seguridad.
Por otra parte, el problema del despojo y del abandono forzado de tierras encuen-
tra una contundente respuesta legislativa en las facultades ofciosas otorgadas a la
UAEGRTD por parte de la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4829 del mismo ao.
La verifcacin normativa permite establecer que de manera ofciosa es posible
que el rgano administrativo del gobierno nacional en materia de restitucin, inicie
anlisis previos, requiera informacin a las diferentes autoridades para consolidar
los indicios con que cuenta en cada caso, decrete y practique todas las pruebas
que considere conducentes para la restitucin o formalizacin de predios, adelante
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
50
la inscripcin en el registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas
forzosamente y acopie todas las pruebas de despojos y abandonos forzados para
presentarlas en las acciones de restitucin.
No obstante, un ao despus de promulgada la ley de vctimas y 6 meses despus
de que entrara en funcionamiento la UAEGRTD, no se cuenta con evidencias que
permitan dar cuenta del uso de este potencial ofcioso, lo cual, por encima de las
cifras de solicitudes de restitucin recibidas, podra ofrecer mayor fortaleza al com-
promiso estatal de la restitucin de tierras a las vctimas.
Estas facultades ofciosas contenidas en la ley, evidencian que se plante por parte
del legislador una ley de oferta estatal, sin que esta caracterstica se encuentre de-
sarrollada en los procedimientos hasta ahora establecidos. Lo que se acredita, por
el contrario, con la difusin del procedimiento en las comunidades por parte de la
UAEGRTD, es una promocin de la demanda de los benefcios de la ley.
Es por ello que se exhorta a la potencializacin de las facultades ofciosas por parte de
la Unidad, mediante el fortalecimiento de su planeacin estratgica, orientando su plan
de accin, mapas de procesos y de riesgos en armona con el principio pro vctima, bajo
el criterio de no ser necesaria la espera de una solicitud por parte de la vctima.
Analizada la informacin reportada por el Incoder sobre adjudicacin de tierras
para poblacin desplazada entre los aos 2000 y 2011, la CGR evidencia un bajo
impacto frente a los instrumentos generales de reforma agraria y, a su vez, frente
al fenmeno del desplazamiento forzado, si se tiene en cuenta que entre los aos
2000 y 2011, se han intervenido un total de 9.162.024 de hectreas de tierras con
programas de reforma agraria, de la cuales 76 mil has aproximadamente fueron ad-
judicadas para la poblacin desplazada. Adicionalmente, se concluye que en estricto
sentido, dichas actuaciones no pueden catalogarse como de restitucin de tierras
bajo el concepto de reparacin sobretodo en un marco de justicia transicional.
Otro aspecto a tener en cuenta para garantizar la plena implementacin y sosteni-
bilidad del proceso de restitucin de tierras, es la defnicin de una estrategia clara
de fortalecimiento y articulacin de las entidades que intervienen en el trmite, as
como la generacin de una efectiva interoperabilidad e intercambio de los sistemas
institucionales de informacin, con el fn de suministrar la informacin requerida
por parte de la UAEGRTD y posteriormente por parte de los Jueces y Magistrados
especializados en restitucin de tierras, con calidad, oportunidad y efcacia.
51
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
El reto implica tambin lograr la interoperabilidad de los sistemas de informacin,
especialmente de las entidades sealadas en el artculo 31 del Decreto 4829 de
2011, involucrando adems de una alta inversin en tecnologa o la mejor y efcien-
te utilizacin de la actual, la adopcin de procedimientos que agilicen la entrega de
informacin mientras que se logra el cometido de la interoperabilidad.
El fortalecimiento de la actual estructura de informacin y la interrelacin, cohe-
rencia y actualizacin de la misma, es uno de los principales retos que en materia
institucional deben afrontar las entidades con responsabilidades en materia de resti-
tucin de tierras; lo cual sumado a la caracterstica de informalidad de la propiedad
rural en el pas, hace ms exigente el despliegue probatorio que debe adelantarse
para lograr la restitucin de los predios.
La CGR considera que debe revisarse detalladamente la interaccin, homogeniza-
cin y/o complementacin del formulario de la UAEGRTD con el de inscripcin
en el registro de tierras con el formato nico de declaracin para la solicitud de
inscripcin en el registro nico de vctimas (FUD) que maneja la Unidad Admi-
nistrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, en aras
de que la informacin que se recopile en cada uno de estos instrumentos, sirva
como soporte probatorio en la adopcin de medidas reparatorias necesarias, as
como para la determinacin de la procedencia o no del registro en cada proceso y
posterior decisin judicial.
A la fecha no se tiene certeza sobre los recursos generales con que cuenta el Fondo
de la UAEGRTD, de acuerdo con las nueve (9) categoras de recursos establecidos
en el artculo 23 del Decreto 4801 de 2011, ni del traslado de los bienes inmuebles
rurales que han ingresado al Fondo de Reparacin para las Vctimas de la Violen-
cia, o de los bienes inmuebles entregados en el marco del proceso de la Ley 975 de
2005, conforme a lo establecido en el pargrafo del mismo artculo. En este aspecto
se deben tomar las medidas de celeridad necesarias debido a que el funcionamiento
adecuado del Fondo, brinda el soporte patrimonial al proceso de restitucin. La
UAEGRTD no ha estructurado ni adoptado el esquema de funcionamiento del
Fondo, as como tampoco ha desarrollado las acciones restantes propuestas en su
plan de accin.
En trminos generales, preocupa la sostenibilidad fnanciera del proceso de restitu-
cin de tierras, teniendo en cuenta que para actualizar y modernizar los sistemas de
Informe de seguimiento al proceso de restitucin de tierras Ley de vctimas
52
informacin, las entidades que deben coadyuvar a la recopilacin de los soportes
probatorios por parte de la UAEGRTD, han manifestado la falta de recursos y la
necesidad de acudir, incluso, a mecanismos de fnanciamiento como la cooperacin
internacional. La importancia de este aspecto repercute directamente en la garanta
de una justa decisin por parte de los jueces y magistrados, quienes se vern limi-
tados en sus fallos a la documentacin que sea posible allegar al proceso, en las
condiciones actuales de los sistemas de informacin.
La CGR considera importante que se sigan aprovechando las lecciones aprendidas
en el pasado por las entidades que en su momento tuvieron funciones relacionadas
con la materia, en especial las obtenidas del Proyecto de Proteccin de Tierras y
Patrimonio de la Poblacin Desplazada (PPTP), trasladando este conocimiento a
las ofcinas territoriales, pero garantizando un efectivo apoyo y control desde el
nivel central.
53
Despacho Vicecontralor Unidad de investigaciones especiales
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