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Ponencia basada en el Libro Investigacin al rgimen tarifario de agua potable y saneamiento bsico

RGIMEN TARIFARIO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO, DISTORSIONES SOCIOECONMICAS


ACODAL: 54 CONGRESO DEL SECTOR DE AGUA, SANEAMIENTO Y AMBIENTE

Msc. Jos A. Lizcano Caro Eladio Rey Gutirrez Profesores Asociados de Planta de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas
Santa Marta, 31 de agosto, 1 y 2 de septiembre de 2011

El modelo adoptado en Colombia


Libertad Econmica e iniciativa privada Art. 333 C.P. Prestacin servicios pblicos inherentes a finalidad del Estado Art. 365 C.P. Intervencin estatal en la economa Art. 334 C.P.

Regulacin Inspeccin
Evaluacin del prestador

SSPD

Acciones Preventivas y Remediales

Acciones Correctivas:
Sanciones - Toma de posesin

Fuente: SSPD

Incremento tarifario promedio real anual (ltimos aos)


ACUEDUCTO SECTOR / CIUDAD Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6 BOGOTA B/QUILLA M/LLN CALI 33% 16% 16% 8% 1% -7% 13% 11% 11% 0% -4% -9% 16% 9% 1% 0% -6% -12% 17% 15% 10% 0% -5% -8% ALCANTARILLADO BOGOTA B/QUILLA M/LLN CALI 31% 19% 21% 15% 7% -4% 10% 9% 11% 0% -3% -8% 19% 12% 2% -1% -8% -13% 25% 21% 17% -12% -4% -5%

Fuente: Superservicios

Tarifas medias Bsicas, AA. EAAB, Triple A, EPM y Emcali. $ Constantes de mayo de 2008
Dic. 97 DIC. 00 DIC. 04 DIC. 05 May-08 Incremen to 04 al 08

Increm Real 97 al 08
251% 191% 143% 52% 57% 32% 6% -17%

TMB1

329,88

609,23

1.294,02

1.263,36

1.157,22

-11%

TMB2

640,98

1.096,61

1.956,85

2.042,06

1.868,31

-5%

TMB3

1.097,94

1.719,30

2.839,98

2.885,05

2.667,75

-6%

TMB4

1.980,96

2.772,68

2.985,45

3.051,72

3.009,96

1%

TMB5

2.834,48

3.981,64

4.275,47

4.180,88

4.449,27

4%

TMB6

3.656,81

5.114,35

5.173,47

5.112,15

4.837,32

-6%

TMBCIAL

6.067,72

6.714,24

6.409,11

6.107,47

6.402,92

0%

TMBIND

6.116,29

6.746,38

6.478,61

5.464,96

5.049,91

-22%

El Alcantarillado, el servicio ms costoso


VALOR PROMEDIO POR UNIDAD COMPARADA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS junio 2004 Unidad Superior a Dos Consumos Bsicos
2.500 2.273 2.329 2.340

2.000

1.500

1.068 608

1.000

500

GA S

T E L E C O M U.

E N E R G IA

A C UE D UC T O

A LC A NT A .

Fuente: Superservicios

Relacin de transferencias estatales


Millones $ 250.000 200.000 150.850 150.000 100.000 50.000 0 2003 (Muestra: 128 mpios) 2004 (Muestra: 115 mpios) 136.618

Comparativo recursos Ley 715/01 Vs. Transferencias de los Alcaldes a Ac, Alc y Aseo
217.980 224.775

Total transfer por Ley 715/01

Total Transf Alcaldes a AAA

Fuente: Superservicios

En el 2003, de cada $100 transferidos por la Nacin, se asignaron $70 para AAA; en el 2004, se baj a $61.

HIPOTESIS
La hiptesis de la propuesta de investigacin es la existencia de distorsiones sociales y econmicas en el rgimen tarifario adoptado por la agencia reguladora en el marco de la Ley 142 de 1994, lo cual habra permitido la incorporacin de costos y gastos ineficientes en los costos de los servicios, retrasando las inversiones para expansin y mejoramiento de la calidad de los servicios.

FASES
1 Deteccin de distorsiones socioeconmicas enfocadas a los servicios de acueducto y alcantarillado (resultado de esta investigacin) 2 Distorsiones socioeconmicas respecto del servicio pblico de aseo ordinario 3 Propuestas particulares para la definicin de una metodologa tarifaria eficiente en lo econmico y en la garanta que a los usuarios se les cobren costos reales y que obedezcan a criterios de racionalidad y alta productividad empresarial

Distorsiones
1. Lo econmico sobre lo social 2. Mayores prdidas de agua 3. El comodn de la demanda 4. Distorsin al rgimen de libertad regulada 5. Inversiones vs gastos 6. Falta eficiencia. 7. Subsidios de inversin social para todos 8. Sin valorizacin 9. Inestabilidad regulatoria 10. Sin control social 11. Falta regulacin

1. En contra de la Constitucin: lo econmico sobre lo social.

Fuente: Art. 99.6 Ley 142 de 1994. Diseo Equipo de investigacin

Fuente: Art. 99.6 Ley 142 de 1994, art. 116 de la Ley 812 de 2003 y Decreto 057 de 2006

SENTENCIA C 150/03

Simplificando un proceso tcnico complejo, las necesidades financieras totales se obtienen de sumar el costo total del servicio, en las condiciones de calidad definidas, al factor de remuneracin del patrimonio de los accionistas, en las condiciones de una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable, establecido en la frmula tarifaria correspondiente. Puntualiza que, en virtud de los principios de solidaridad y de redistribucin, luego, s se procedera a incluir los factores de diferenciacin tarifaria segn los diferentes estratos, al igual que los subsidios, de tal manera que cada consumidor no tenga que asumir la misma carga tarifaria y los de menores ingresos tengan la menor carga.

Comparativo TMB aplicada Acueducto



2.400 2.042 1.800

Comparativo TMB aplicada Acueducto diciembre de 2004

1.952 1.164

1.453 1.453 805

1.367

1.210 1.207 1.195

1.200

849

1.187

E1 E2
597

600

671

643

714

E3 E4

0 Bogot Medelln Bquilla Cali

Diseo Equipo de investigacin

Una poltica social distorsionada


Relacin de veces pagadas por estrato respecto del estrato alto Acueducto EAAB

Dic. 96 Dic. 97 Dic. 98 Dic. 99 Dic. 00 Dic. 01 Dic. 02 Dic. 03 Dic. 04 Dic. 05 Dic. 06 Dic. 07 may-08 E1 E2 E3 E4 20 8 4 2 17 6 3 2 14 5 3 2 12 4 3 2 11 5 3 2 10 5 3 2 8 4 3 2 6 4 2 2 5 3 2 2 5 3 2 2 6 3 2 2 5 3 2 2 6 3 2 2

Estimativos: equipo de investigacin

2. Mayores prdidas para los usuarios.


En estudios tarifarios, prdidas ms baja que las reales
Estud tarif EAAB TRIPLE A EPM EMCALI

AO

Real

Difer.

Estud tarif

Real

Difer.

Estud tarif

Real

Difer.

Estud tarif

Real

Difer.

2003

38,00

42,4

4,40

45,02

35,29

35

-0,29

39,76

37

-2,76

2004

38,00

40,1

2,10

45,02

35,29

31

-4,29

40,16

37

-3,16

2005

36,00

40,6

4,60

45,02

32,7

35

2,30

39,5

37

-2,50

2006

30,00

40

10,00

44,5

38

-6,50

32,62

35

2,38

38,00

39

1,00

2007

30,00

35

5,00

44,5

39

-5,50

32,58

36

3,42

36,5

39

2,50

Prom

34,40

39,6

5,22

44,81

38,5

-6,00

33,70

34,4

0,70

38,78

37,8

-0,98

Fuente: SSPD - SUI. Clculos Equipo de Investigacin.

3. El comodn de la demanda.
Basar el mtodo de costos en la tasa de retorno implica que el regulador tiene control sobre al precio (p) y la cantidad (q), especialmente. Por ello, es cuestionable que uno de los componentes ms descuidados en la regulacin colombiana sea el clculo del valor presente de la demanda (VPD), trazado para un horizonte de largo plazo.

MENOS CONSUMO; MAS COSTO

4. Distorsin al rgimen de libertad regulado


Se detectan diversas y lesivas interpretaciones de la matemtica inmersa en la regulacin econmica. Ese es el caso del horizonte de proyeccin (HVPD) en el clculo del valor presente de la demanda (VPD).

VPD: Valor presente de la demanda VPFz: Valor presente del consumo facturado en el ao z de proyeccin de demanda IANCz: ndice de agua no contabilizada del operador en el ao z de proyeccin de demanda. p*: Nivel mximo aceptable de prdidas definido por la CRA HVPD: horizonte de proyeccin de la demanda z: Ao de proyeccin de la demanda (desde el ao base hasta el HVPD)

Anlisis Formula Matemtica

5. Inversiones vs Gastos
REZAGO EN INVERSIONES DE EXPANSIN DE LARGO PLAZO muestra de empresa, datos desde el ao base hasta el 2001 cifras en miles de pesos 5.000.000.000 4.500.000.000 4.000.000.000 3.500.000.000
4.189.612.671

Miles de pesos

3.000.000.000 2.500.000.000 2.000.000.000 1.500.000.000 1.000.000.000 500.000.000 0 Acueducto Alcantarillado Servicio Inversin parcial ejecutada hasta ao 2001 (porcentaje del total de recursos proyectados) Inversin parcial con ao 2001 que debera haberse ejecutado Conjunto
77,50% 49,66% 1.618.078.046 60,41% 2.571.534.625

Bajas inversiones, altos gastos

Fuente: SSPD

Fuente: SSPD

6. Relativa eficiencia
Eficiencia Relativa Vs Eficiencia absoluta

FUE EFICIENTE EL DEA?


De $567,6 mil millones de pesos que la empresa procuraba pasar a tarifas, a travs de gastos administrativos y costos de operacin comparados, y que se esperaba tuviesen algn recorte por ineficiencias, al final terminan pasando

$569,1 mil millones

Comparativo costos de referencia acueducto y alcantarillado. EAAB, EPM, Emcali y Triple A. $ mayo de 2008 primero y segundo periodo tarifario.
Costos CMA CMO CMI CMT CMLP CMB CMB prom 1997 49.255,14 2.036,71 6.020,87 8.057,57 10.520,33 2.630,08 2008 39.821,25 2.748,28 7.739,23 106,05 10.593,56 12.584,62 3.146,16 31,5% 19,6% 19,6% Variacin -19,2% 34,9% 28,5%
Participacin Participacin 1997 2008

23% 19% 57% 0% 77% 100% 100%

16% 22% 61% 1% 84% 100% 100%

7. Subsidios de inversin social para todos.


Por falta de poltica sectorial y de regulacin, los bienes o rendimientos aportados bajo la condicin que se obtuviesen menores tarifas para los estratos de menores ingresos no han favorecido a la poblacin ms pobre, tal como lo ordena la Constitucin y la ley.

8. Sin valorizacin
Normas de equidad como el que los propietarios de tierras con ambicin urbanizadora asumiesen va valorizacin la ejecucin de la infraestructura que les beneficia en particular y les multiplica el valor del suelo, no han sido promovidas o reguladas.

9. Inestabilidad regulatoria
De las cuatro grandes empresas, en Emcali EICE ESP y la EPM ESP se observaron algunas modificaciones menores en las tarifas, por efectos de ajustes en los costos de operacin de sus plantas de tratamiento de aguas residenciales. Ello no tuvo efectos mayores en los cobros. Mientras, en Bogot se observ una alta volatilidad en las estructuras tarifarias, que muestra improvisacin y falta de consistencia por parte de la CRA y la EAAB, con desestabilizacin social.

COSTOS INESTABLES EAAB


C.M.A CMO CMI VRA VPI VPD M3 CMT CMB ($/m3) FMB($/m3) Dic. 97 11.440,05 448,07 1.295,17 3.610.093.896.155,86 1.628.600.026.696,09 7.942.765.432,10 0,00 2.315,24 46.304,79 DIC. 00 17.667,02 579,46 3.200,34 4.873.626.759.810,42 2.701.208.691.382,69 6.433.640.000,00 0,00 4.663,16 93.263,16 DIC. 01 17.667,02 579,46 3.094,40 4.517.142.539.348,19 2.701.208.691.382,69 6.433.640.000,00 0,00 4.557,21 91.144,27 DIC. 05 9.452,12 928,54 2.460,13 4.462.238.966.421 585.528.899.122 4.299.061.554,00 43,31 3.904,59 78.091,71

10. Sin control social 11. Falta regulacin


Regulacin prometida por la CRA Tarifas prepago Publicacin anual de puntajes de eficiencia Descuentos por bienes y/o aportes estatales Consumo bsico Agua en bloque Abuso de posicin dominante y proteccin de los derechos de los usuarios Rgimen de calidad y descuentos Otros temas de Ley 142 de 1994 Reduccin promedio de costos de largo plazo Eficiencia relativa racional Socializacin de la productividad Supervit Acceso equitativo a subsidios

NORMAS QUE DEMANDA EL SECTOR


Ley de agua potable y saneamiento bsico. Fondo de solidaridad y redistribucin de ingresos de acueducto y alcantarillado nacional. Intervencin estatal. Gestin y obtencin de recursos para la prestacin de servicios. Organizacin de sistemas de informacin, capacitacin y asistencia tcnica. Proteccin de los recursos naturales. Estmulo a la inversin de los particulares en los servicios pblicos. Otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos. Prestacin eficiente.

GRACIAS POR SU ATENCION


h2oalcantarillado@telmex.net.co jalizcanoc@udistrital.edu.co

Ponencia basada en el Libro Investigacin al rgimen tarifario de agua potable y saneamiento bsico

CONTEXTO SOCIO ECONMICO


ACODAL: 54 CONGRESO DEL SECTOR DE AGUA, SANEAMIENTO Y AMBIENTE

Msc. Jos A. Lizcano Caro Eladio Rey Gutirrez Profesores Asociados de Planta de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas
Santa Marta, 31 de agosto, 1 y 2 de septiembre de 2011

Durante los noventa, la mayora de pases con economas de mercado redireccionaron el papel del Estado en la prestacin de los servicios pblicos. Alrededor de este proceso se gener un acervo de teora econmica que estableci los mecanismos para controlar el poder monoplico y oligoplico caracterstico de estos servicios, y brind pautas para el diseo de mercados eficientes en industrias de redes. Anlogamente, se desarrollaron los parmetros para implementar una estructura institucional de regulacin y control para buscar que los resultados de la prestacin de los servicios asemejaran los de un mercado competitivo. Los antiguos monopolios estatales fueron reemplazados por estructuras de mercado simuladas con participacin de capitales privados en un ambiente de competencia o seudo competencia. Los gobiernos reorientaron su participacin, transfiriendo en parte al sector privado la prestacin de los servicios y asumiendo ms activamente el papel de reguladores y vigilantes de los prestadores.

En Colombia coinciden histricamente dos aspectos: - La crisis del modelo anterior: ( Insfopal, Acuas, Empos, etc) y la necesidad de atraer nuevos capitales para la ampliacin y modernizacin de la infraestructura. Una nueva concepcin del Estado que abogaba por la reduccin de su tamao y por una mayor importancia del papel del mercado en la asignacin de los recursos. (Revolucin Pacfica) = Apertura Econmica. De forma sinttica, se puede decir que los problemas fundamentales del sector antes de la introduccin de las reformas descritas se asociaban principalmente con: Elevada injerencia poltica en la definicin de tarifas, tarifas insuficientes para cubrir los costos, empresas frecuentemente deficitarias, lento crecimiento de la cobertura, mala calidad del servicio, altos costos laborales, y elevada dependencia de los aportes pblicos para financiar la inversin

Los servicios de acueducto y alcantarillado fueron definidos en la

Ley 142 de 1994.

La importancia de una adecuada provisin de servicios de agua potable y alcantarillado se relaciona con su alto impacto social Residencial 92% Industriales y comerciales 7% Suscriptores residenciales del servicio de alcantarillado 87.8% Las actividades asociadas a la prestacin del servicio de acueducto son captacin, conduccin, potabilizacin, almacenamiento, y distribucin. Adicionalmente, se adelantan tareas de medicin, facturacin y recaudo. Por su parte, las actividades relacionadas con la prestacin del servicio de alcantarillado son recoleccin, tratamiento y disposicin de aguas residuales.

Vale recordar: que los servicios de acueducto y alcantarillado presentan economas de escala lo cual significa que el costo por metro cbico de agua suministrada o evacuada, disminuye con el aumento en el nmero de usuarios atendidos. Se ha encontrado que el nmero de usuarios necesarios para garantizar la viabilidad financiera de las empresas de acueducto y alcantarillado est entre los 40.000 o 50.000. En consecuencia, las empresas con un mercado por debajo de este rango se podran ver obligadas a reducir algunos costos, en aras de mantenerse financieramente. En ambos casos la prestacin se requiere de una red, lo que hace que los costos hundidos de prestacin del servicio de agua potable y alcantarillado sean altos lo que genera fuertes barreras de entrada y de salida de prestadores.

Dadas estas caractersticas tecnolgicas, los servicios de acueducto y alcantarillado tienen, en la mayora de los casos, una estructura monoplica en casi todas las fases del servicio: Monopolios Naturales. En la gran mayora de los casos, todas las actividades son realizadas por un nico operador. Es decir, hay integracin vertical desde la aduccin del agua hasta la recoleccin de aguas residuales. En el caso colombiano los servicios de acueducto y alcantarillado son excepcionalmente prestados por operadores diferentes dentro de una misma jurisdiccin en algunas zonas del pas.

La Ley 142 de 1994 le da la competencia a las comisiones de determinar los regmenes tarifarios de libertad regulada, libertad vigilada o fijar libremente las tarifas (mercado). Libertad Regulada : Rgimen de tarifas mediante el cual la Comisin de Regulacin respectiva fija los criterios y la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de servicios pblicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios mximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor. Libertad Vigilada: Rgimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios pblicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeos consumidores, con la obligacin de informar por escrito a las Comisiones de Regulacin, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia.

Con las expedicin de los resoluciones 08 y 09 de 1995 se fij la primera etapa o perodo tarifario. Privilegia la suficiencia financiera a costa de los usuarios, mediante el manejo de la demanda, la tasa de retorno, reconociendo un costo de oportunidad al capital, y la recuperacin de costos. Se incluyeron costos y gastos sin respaldo y se trasladaron costos de gestiones ineficientes al usuario. (Prdidas superiores a las admitidas) Con la resolucin 287 de 2004 se inaugur la segunda etapa o perodo tarifario

La nueva regulacin est basada en el enfoque de eficiencia comparativa. La eficiencia depende de la tecnologa, de la ptima utilizacin de los insumos y de los costos. Es decir, la eficiencia depende de la maximizacin de la utilidad y la minimizacin de los costos de produccin. La metodologa es aplicable a todos los prestadores del servicio de acueducto y alcantarillado. (Paretiano) Para la definicin de la nueva metodologa tarifaria para el sector, la tcnica DEA (Anlisis Envolvente de Datos, por sus siglas en ingls) sirvi de base para la aplicacin del enfoque de eficiencia comparativa. A travs de esta tcnica se resuelve un problema de programacin lineal, basado en la combinacin de los insumos necesarios para producir el servicio. A partir de la solucin del problema se obtiene una frontera de eficiencia la cual contempla coeficientes de eficiencia relativa para las empresas que quedan por fuera de esta frontera. De acuerdo con la CRA, pese a la nueva metodologa se contina la la inclusin de costos ineficientes en los costos de referencia en detrimento de los usuarios. ( Grandes empresas).

Interpretacin microeconmica
Los monopolios naturales tienen necesidad de ser regulados si no fuese as los precios (tarifa) seran muy altos para el usuario y las cantidades a producir seran muy bajas. Sin embargo existen muchas dificultades para su regulacin en la prctica. Normalmente el regulador debe ubicarse en: CMe = IMe para evitar ganancias monoplicas. Lo cual cambia cuando cambia la situacin de mercado ( Inestabilidad ) = Genera enormes dificultades

Tasa de Retorno : Ante estas dificultades las empresas han optado ( va CRA) por utilizar la tasa de retorno en la cual el precio o Costo de Referencia (tarifa) se fija sobre la base de un Costo de Capital estimado por el regulador y otras variables. Dificultades: Conocimiento del Stock de Capital y la Dimensin de la Demanda (VPDA). Verificacin de las proyecciones de demanda donde hay plena libertad.

A nuestro juicio, adems de las distorsiones de orden legal, de las originadas por incumplimiento del Estado, las de incumplimiento social y las dems encontradas en la presente investigacin, el inicio del problema gira en torno de la implementacin microeconmica de la tarifa y la cuantificacin de los variables que determinan el precio, es decir el Costo de Referencia: Precio = Tarifa. All, desde el punto de vista terico comienzan a identificarse las Distorsiones Econmicas del Rgimen Tarifario en Colombia. En consecuencia los beneficios de la economa de escala y de la productividad no han estado a favor de los usuarios

Visin Macroeconmica
La inversin total para la provisin de agua potable y alcantarillados entre 1971 y1989 represent en promedio el 16% de la inversin pblica total. Esto equivale acerca del 0.5% del PIB. En el 2003 slo represent el 0.1%. A partir de 1996 se presenta una cada de la tasa de crecimiento de la economa, llegando inclusive a decrecer en el ao de 1999 en 4.2%. A partir del ao 2000, el desempeo de la economa colombiana empieza a mejorar al igual que el desempeo del PIB del sector, reflejando el comportamiento del PIB Nacional. Las variaciones en el PIB del sector no son tan grandes como las del PIB Nacional debido a que, a pesar de la recesin econmica, los hogares no pueden evitar seguir consumiendo el servicio (Inelasticidad de la demanda). La participacin del sector en el PIB nacional ha tenido una tendencia decreciente de 0.73% en 1990 a 0.6% en el 2003, estabilizndose en dicha cifra. Es clara la disminucin de la Inversin Pblica en Ay A en el pas y la relativa estabilidad del PIB del Sector respecto al PIB Nacional pese a la poltica de privatizacin de la Ley 142 de 1994.

GRACIAS POR SU ATENCION


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