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Informacin para la gestin de riesgo de desastres

estudios de caso de cinco pases

Informe resumido

Banco Interamericano de Desarrollo Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Informacin para la Gestin del riesgo de desastres


estudios de caso de cinco pases

Informe resumido

Diciembre, 2007

Ttulo original: Informacin para la gestin de riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases Informe resumido LC/MEX/L.806 Copyright Naciones Unidas y BID, diciembre de 2007. Todos los derechos reservados. Impreso en la Ciudad de Mxico. Esta publicacin forma parte de los estudios realizados en el marco del Programa de Informacin e Indicadores para la Gestin de Desastres, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El componente de Informacin para la Gestin de Riesgo de Desastres sujeto a este documento fue ejecutado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Sede Subregional en Mxico. El trabajo fue coordinado por Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de la CEPAL, y la elaboracin estuvo a cargo de Roberto Meli, consultor de la CEPAL. Asimismo, participaron en la elaboracin del informe Daniel Bitrn y Sandra Santacruz. La supervisin por parte del BID estuvo a cargo de Caroline Clark y Kari Keipi. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones patrocinantes.

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin. Esta publicacin puede obtenerse dirigindose a: Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de CEPAL Correo electrnico: ricardo.zapata@cepal.org

Diseo editorial: Galera

NDICE
I. PRLOGO .................................................................................................................................................................... RESUMEN EJECUTIVO. .................................................................................................................................................... IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIN Y GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES. ................................................................................................... 5 7

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II. BASES PARA EL ANLISIS DE LA INFORMACIN SOBRE RIESGO DE DESASTRES.................................................................................................................................................. 1. Informacin para la evaluacin y reduccin del riesgo........................................................................... a) Problemtica de la informacin del riesgo..................................................................................... b) Informacin para la evaluacin del riesgo. ..................................................................................... c) La metodologa CEPAL para el anlisis de prdidas econmicas............................................. 2. 3. 4. Informacin para el manejo de desastres. ................................................................................................... Informacin para la gestin financiera del riesgo.................................................................................... a) Financiamiento de acciones pre y posdesastre............................................................................. b) Transferencia del riesgo. ....................................................................................................................... Generacin de la informacin para la gestin del riesgo.......................................................................

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III. COMPARACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PASES ESTUDIADOS.................................................. 1. Caractersticas socioeconmicas e impacto de los desastres................................................................ a) Impacto de los desastres. .....................................................................................................................

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2. 3. 4. 5. IV.

Informacin para la evaluacin del riesgo.................................................................................................. a) Comparacin de escenarios extremos en lo relativo a la informacin sobre riesgo. .......... Informacin para el manejo de desastres. ................................................................................................... a) Acceso de los tomadores de decisiones a la informacin.......................................................... b) Difusin de la informacin y percepcin del riesgo por la poblacin. .................................... c) Informacin sobre daos..................................................................................................................... Informacin para la gestin financiera del riesgo.................................................................................... a) Gestin financiera del riesgo ex ante.............................................................................................. b) Gestin financiera ex post. ................................................................................................................. c) Capacidad financiera de los pases para enfrentar eventos extremos. ................................... d) Transferencia del riesgo. ....................................................................................................................... Estructura Institucional.................................................................................................................................... a) Indicadores de la capacidad del manejo de desastres. ................................................................ b) Desempeo del sistema ante eventos extremos...........................................................................

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CONCLUSIONES............................................................................................................................................................... Riesgo de desastres y sistemas de gestin en los pases estudiados................................................... Informacin para el anlisis y reduccin del riesgo................................................................................. Informacin para el manejo de desastres. ................................................................................................... Informacin sobre gestin financiera del riesgo.......................................................................................

1. 2. 3. 4. V.

RECOMENDACIONES...................................................................................................................................................... 31 Para los tomadores de decisiones sobre gestin del riesgo en los pases de la regin. .................. 31 a) Sobre las estrategias de manejo de desastres............................................................................... 31 b) Sobre la informacin para el anlisis y reduccin del riesgo.................................................... 32 c) Sobre la estructura institucional del sistema de gestin operativa de riesgo. ..................... 32 d) Sobre la gestin financiera del riesgo.............................................................................................. 33 Recomendaciones para los organismos internacionales......................................................................... 35 Propuesta de programas adicionales sobre este tema............................................................................. 35

1. 2. 3.

AGRADECIMIENTOS........................................................................................................................................................ 37 BIBLIOGRAFA................................................................................................................................................................... 39 41 41 45

Anexos .................................................................................................................................................................... I Glosario. ................................................................................................................................................................. II Cuadros comparativos.......................................................................................................................................

Informacin para la gestin de riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

PRLOGO
La reduccin del riesgo frente a fenmenos naturales destructivos constituye cada vez ms una lnea estratgica de accin que se relaciona con el desarrollo. Desde el ao 2000, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han venido enfatizando que la apropiada prevencin, reduccin y atencin de los desastres configuran un tema asociado al desarrollo de la regin. Por ende, las consecuencias de los desastres requieren un enfoque sistemtico y coherente orientado a la reduccin del riesgo frente a stos. La CEPAL considera la incorporacin de esta poltica como un asunto clave del proceso de desarrollo integral, es decir, sostenible, equitativo y con mejoras en la productividad, la competitividad y la promocin de la cohesin social en los pases de la regin. Amrica Latina y el Caribe presentan una alta exposicin a fenmenos naturales con elevado potencial destructivo, que en las ltimas dos dcadas se han materializado en eventos de consecuencias catastrficas para la poblacin y los gobiernos en el plano social y econmico. Esta ubicacin geogrfica combinada con las acentuadas caractersticas de vulnerabilidad econmica, fsica, ambiental y poltico-institucional, se ha reflejado de manera nefasta en la grave incidencia de los desastres. Sin embargo, persisten en la regin diversas limitaciones para una efectiva gestin del riesgo. Un factor condicionante de estos obstculos es la insuficiente informacin de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestin para la toma de decisiones y la apropiada formulacin de proyectos. Hay crecientes evidencias, datos y experiencias que demuestran la necesidad de adoptar estrategias proactivas para mitigar los riesgos porque stas generan beneficios y posibilitan un desarrollo ms sostenible; no obstante, la informacin sobre las experiencias nacionales y el uso de indicadores no se han generalizado. En el marco de un programa de cooperacin entre el BID y la CEPAL se llev a cabo un proyecto sobre informacin de riesgo de desastres basado en la realizacin de estudios de caso en cinco pases de la regin representativos por su tamao, desarrollo relativo y ubicacin geogrfica. Con los resultados obtenidos se espera contribuir a avanzar en el conocimiento del riesgo, su gestin especfica en la regin y el manejo de la informacin sobre este problema, as como formular propuestas para disponer de una mejor sistematizacin de la informacin necesaria para la toma de decisiones. Este informe presenta las conclusiones generales de los estudios, y arroja luces sobre las estructuras institucionales y de gestin operativa del riesgo en los casos tratados. Al brindar una perspectiva cronolgica de la evolucin de las instituciones responsables de los procesos de emergencia y defensa civil, y de la gestin del riesgo en el marco de las polticas de planificacin y desarrollo, se documentan valiosas experiencias nacionales y se expone cmo los pases analizados han modificado en las dcadas recientes sus instituciones encargadas de la gestin de desastres y riesgo, as como sus sistemas de informacin. A partir de las experiencias documentadas acerca de la manera en que se enfrentaron las catstrofes, se extraen algunas conclusiones de alcance regional y se formulan recomendaciones dirigidas a los tomadores de decisiones.

Jorge Mttar Director a.i. Sede Subregional de CEPAL en Mxico

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RESUMEN EJECUTIVO
OBJETIVO Y ALCANCE DEL PROGRAMA Existe la opinin generalizada en Amrica Latina y el Caribe de que una gran limitacin para una efectiva gestin del riesgo de desastres es la insuficiente informacin de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestin para guiar sus decisiones. Para contribuir a subsanar esta deficiencia, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) realizaron conjuntamente un proyecto sobre Informacin de Gestin de Riesgo de Desastres. El proyecto se orient a determinar qu tipo de informacin sobre riesgo y metodologas para su anlisis requieren los responsables de la gestin del riesgo, los generadores de la informacin y los organismos que promueven la calidad de dicha gestin. El proyecto se bas en la realizacin de estudios de caso en cinco pases representativos de las distintas subregiones de Amrica Latina y el Caribe, que estn expuestos a diferentes amenazas (Colombia, Chile, Jamaica, Mxico y Nicaragua). Los estudios se centraron en evaluar la situacin de la gestin del riesgo de estos pases y en la informacin de que disponen al respecto. Con el fin de establecer una base comn para la realizacin de los estudios de caso se prepar un Documento Metodolgico Bsico y cinco Metodologas Especficas de apoyo para obtener la informacin requerida y la evaluacin de estrategias de gestin. CONCLUSIONES DE LOS ESTUDIOS Generacin y uso de la informacin En los ltimos 15 aos, la informacin disponible sobre las amenazas naturales, el monitoreo de los fenmenos peligrososespecialmente los hidrometeorolgicosy los sistemas de alerta a la poblacin, mejor en los pases estudiados. Sin embargo, la informacin no siempre est disponible, o no es usada para formular las polticas y disean instrumentos para enfrentar la vulnerabilidadsobre todo de infraestructura crtica, ni para la reduccin del riesgo. Se carece por lo general de informacin sobre el posible impacto de medidas de mitigacin y de reduccin del riesgo que podran llevarse a cabo. Por otra parte, aunque existen normas para la zonificacin urbana y el ordenamiento del territorio, no hay mecanismos de seguimiento para conocer su grado de aplicacin. El avance logrado en la informacin sobre amenazas y riesgo debe descender de la escala macro (nacional,
 Las metodologas y los informes de los estudios de casos estn disponibles en la pgina web del proyecto; http://www3.cepal.org. mx/iadbeclacproject

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regional) al nivel local, donde se dan las condiciones que ms influyen en el riesgo. Adems, si bien la poblacin recibe informacin sobre cmo prepararse ante amenazas naturales y qu hacer en una emergencia, todava no se ha hecho mucho para reducir la vulnerabilidad en su propio entorno. Estructura institucional y gestin operativa del riesgo En general, el nmero de vctimas por desastres ha disminuido, lo que sugiere una eficiencia creciente en preparacin y atencin de las emergencias; sin embargo, la magnitud y el costo de los daos han aumentado, lo que indica que la vulnerabilidad de los bienes no se ha reducido, ni se han tomado las medidas suficientes para transferir el riesgo. El anlisis permite concluir que la eficacia del sistema de gestin depende ms del nivel de desarrollo poltico del pas y de la eficacia general del aparato de gobierno que de la estructura formal del sistema de gestin mismo. La debilidad institucional se relaciona con responsabilidades compartidas no claramente delimitadas entre entidades y niveles de gobierno, falta de capacitacin del personal en dichas entidades e instituciones, e insuficiente coordinacin intersectorial y entre los niveles local y nacional. Por ello, aunque la responsabilidad de la gestin del riesgo de desastres se est transfiriendo cada vez ms a los gobiernos locales, la eficacia de la gestin en s es variable y a veces limitada. En general, los niveles locales carecen de los recursos econmicos, tcnicos y estructurales para una efectiva gestin de riesgo. En cuanto a la gestin financiera, los fondos gubernamentales para calamidades, cuando existen, tienen montos insuficientes para la magnitud de los desastres que estn destinados a atender; adems, su financia-

miento ha sido inestable. En muchos casos, los fondos se han dedicado principalmente a atender emergencias o la reconstruccin de bienes del sector pblico. Contados pases destinan fondos a actividades de prevencin y mitigacin; los pocos casos existentes, en Mxico y en Colombia, constituyen una experiencia valiosa que debera ser compartida en la regin. Recomendaciones para los tomadores de decisiones Generacin y uso de la informacin. Se deben generalizar, transversalizar y uniformar los estudios de riesgo entre sectores y niveles de gobierno. Tanto las medidas preventivas como las reactivas deben basarse en una correcta identificacin y anlisis del riesgo. Hay gran escasez de conocimientos sobre cmo disear tales estudios. Para seguir avanzando en esta materia convendra definir trminos de referencia modelo para los estudios a niveles local, regional y nacional, as como indicadores para validar los resultados de los mismos. Procesos de consulta y participacin. Se recomienda establecer mecanismos de consulta entre los usuarios y los generadores de informacin para definir los requisitos bsicos de la informacin y de la forma en que debe ser utilizada. Dichos mecanismos podran concretarse en convenios para la interconectividad de la informacin en distintos mbitos, y en evitar duplicidades e incompatibilidades de la misma. Vulnerabilidad de infraestructura crtica. La elevada vulnerabilidad de los bienes pblicos ante desastres tiene que ver en buena medida con insuficiencias de mantenimiento y rehabilitacin de la infraestructura. Es necesario realizar estudios sobre la vulnerabilidad ante desastres e implantar programas de rehabilitacin para reducir el riesgo de la infraestructura crtica, en particular de los hospitales.

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Estructura institucional y manejo del riesgo. Las experiencias nacionales observadas muestran que es importante que el sistema de gestin de riesgo tenga peso en la institucionalidad y en las polticas nacionales. Slo as recibir las atribuciones necesarias para coordinar la actuacin de los sectores involucrados y establecer los mecanismos para la correcta aplicacin y cumplimiento de las normas en la materia. Por otra parte, hay que encarar la falta de continuidad y de calificacin del personal tcnico de la gestin del riesgo. Propuesta de estudios adicionales sobre el tema Estandarizacin de la informacin sobre el riesgo y sus componentes. Mejoramiento de la metodologa de indicadores del riesgo y su gestin. Mejoramiento de la metodologa de escenarios de eventos extremos. Generacin y difusin de tcnicas para reducir la vulnerabilidad de comunidades de bajo recursos. Estudios de costobeneficio que ayuden a decidir la proporcin de riesgos catastrficos de la infraestructura que debera ser transferida al mercado de seguros y la que debera ser asumida por el gobierno.

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I.

IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIN Y GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES


consecuencias de tales fenmenos. Requisito bsico para el xito de un enfoque preventivo es la disponibilidad de informacin amplia y confiable sobre los riesgos de los asentamientos humanos, la infraestructura socioeconmica de los pases y las medidas para reducir las principales fuentes de vulnerabilidad. En cuanto a la correcta gestin del riesgo de desastres, un requisito esencial es el acceso a la informacin por los responsables de tomar decisiones en las distintas fases del proceso de gestin. Es por ello que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y CEPAL han unido esfuerzos para realizar el proyecto Informacin e Indicadores para la Gestin de Riesgo de Desastres. El Componente 1 del proyecto, el Programa de Informacin de Riesgo mediante Estudios de Caso Nacionales, se orient a determinar la informacin y las metodologas de anlisis del riesgo requeridas para tomar decisiones en las distintas fases de la gestin. El Componente 2, el Programa de Indicadores de Riesgo de Desastre, se enfoc a definir una serie de ndices para medir los principales factores de riesgo por desastres en un pas; los resultados de este componente estn publicados en un informe general y una serie de documentos adjuntos.

La magnitud de los daos humanos y econmicos provocados por los desastres en Amrica Latina y el Caribe es enorme. Las estimaciones realizadas por misiones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las ltimas tres dcadas ms de 150 millones de habitantes de la regin han sido afectados por desastres, habran perecido ms de 108.000 personas y resultado 12 millones de damnificados directos. El monto total de los daos, considerando nicamente los grandes desastres, ascendera a ms de 50.000 millones de dlares de 1998. La devastacin de los ms pobres es tan desproporcionada que la direccin de causalidad resulta evidente: se es vulnerable porque se es pobre. Estadsticas de los ltimos 30 aos compiladas por Naciones Unidas muestran que los desastres provocan un riesgo de muerte cuatro veces mayor en los pases pobres que en los de alto ingreso por habitante. El elevado nmero de vctimas y el monto creciente de prdidas econmicas causadas por desastres en la regin han llevado a los organismos internacionales y a muchas instituciones y especialistas en la materia a promover un cambio de enfoque: que los pases pasen de una actitud centrada en responder a las emergencias, a otra cuyo nfasis sea la prevencin para aminorar las
 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies World Disaster Reports, varios aos.

http://idea.unalmzl.edu.co

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El primer componente, objeto de este informe, se bas principalmente en la realizacin de Estudios de Caso en Colombia, Chile, Jamaica, Mxico y Nicaragua. Estos pases, cuyas economas tienen distintos tamaos y niveles de desarrollo, y estn expuestos a diversos tipos de peligro o amenaza, fueron seleccionados para obtener un espectro de informacin amplio y de las polticas en la materia. Los estudios se centraron en la evaluacin de la gestin del riesgo de los pases individuales y en la informacin disponible en tres aspectos fundamentales: anlisis del riesgo, manejo de desastres y gestin financiera del riesgo. Para establecer una base comn de los estudios de caso se prepar un Documento Metodolgico Bsico, que define criterios para evaluar la calidad, cantidad y aprovechamiento de la informacin en una adecuada gestin del riesgo. Se elaboraron adems cinco Metodologas Especficas de apoyo para obtener la informacin requerida y evaluar las estrategias de gestin. En los estudios de caso se aplicaron metodologas para evaluar el desempeo del sistema de gestin de riesgo ante escenarios de eventos extremos y medir su evolucin mediante indicadores de riesgo y desempeo desarrollados en el componente 2 del programa. Para delimitar alcances y definir resultados de los estudios de caso se realizaron Talleres Nacionales en cada uno de los cinco pases con tomadores de decisiones y especialistas locales. Finalmente se realiz un

Taller Regional para verificar las conclusiones con las contrapartes nacionales y miembros del comit Cientfico Asesor. Los informes de los resultados de todas estas actividades estn disponibles en la pgina web del proyecto: El presente documento es una versin resumida del Informe Final del Programa (tambin disponible en misma la pgina web) y cubre los siguientes aspectos: a) Las bases para definir la informacin necesaria para una eficaz gestin del riesgo de desastres y evaluar su utilizacin en las estrategias de los pases. b) Comparacin de la situacin actual en los cinco pases relativa a: disponibilidad y aprovechamiento de la informacin sobre riesgo; estructura y desempeo de los sistemas de gestin operativa del riesgo en las fases ex ante y ex post de desastres recientes; estructura de sus sistemas de gestin financiera del riesgo para determinar quin asume el costo de los desastres y las consecuencias de esto para el desarrollo del pas. c) Conclusiones y recomendaciones. Este documento est dirigido a generadores y usuarios de la informacin sobre gestin de riesgo y a los organismos que promueven la calidad de dicha gestin en los pases de la regin.

Se ha empleado en los documentos previos y en la mayora de los Estudios Nacionales de Caso el trmino peligro que es el ms comn en el medio cientfico.

Vase http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project

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II.

BASES PARA EL ANLISIS DE LA INFORMACIN SOBRE RIESGO DE DESASTRES


La evaluacin de la vulnerabilidad fsica puede hacerse con un enfoque cualitativo, mediante ndices, o cuantitativo, mediante funciones de vulnerabilidad. La vulnerabilidad social se refiere a la suma de circunstancias que afectan a grupos de poblacin, las cuales limitan su capacidad para valerse por s mismos. El cuadro 2 del anexo 2 muestra informacin til para la estimacin de vulnerabilidades. La evaluacin del riesgo consiste en determinar su naturaleza y extensin para obtener una medida de sus consecuencias en la sociedad. El anlisis de escenarios extremos consiste en determinar un evento crtico tal que plantee una exigencia extrema al sistema de gestin operativa del desastre, y en estimar la prdida econmica y la gestin financiera del riesgo del pas. El cuadro 3 del anexo 2 muestra la informacin que podra necesitarse para un anlisis de este tipo. En el componente 2 del presente proyecto se desarroll una metodologa para determinar cuatro ndices de riesgo a ser aplicados en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Dos de estos ndices fueron utilizados en
  Ver documento Metodologa de Evaluacin de Escenario Extremo http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html. Cardona, Omar Dario. 2005. Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin de Riesgo. Programa para Latinoamrica y el Caribe. IDB, Reporte Especial del Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington D.C. http://idea.unalmzl.edu.co

1. INFORMACIN PARA LA EVALUACIN Y REDUCCIN DEL RIESGO a) Problemtica de la informacin del riesgo La determinacin del riesgo con fines de gestin es una tarea laboriosa y complicada debido a la interrelacin de los factores, la complejidad de los sistemas fsicos y sociales involucrados y los procesos que generan las prdidas. Adems de superar estas dificultades, se requieren canales de comunicacin entre los especialistas evaluadores del riesgo y las autoridades competentes para que los resultados del anlisis sean tiles a la gestin nacional y regional o provincial. b) Informacin para la evaluacin del riesgo El objetivo principal del estudio de peligro o amenaza en un lugar determinado es conocer el siniestro que lo ocasiona mediante la identificacin y medicin de su intensidad y zona de alcance o influencia (vase cuadro 1 del anexo 2). Una estimacin detallada del peligro deber prestar atencin a los efectos locales por condiciones de topografa, subsuelo y clima, los cuales pueden aumentar o disminuir la intensidad, la frecuencia o el rea de influencia de los fenmenos.
 Para mayor detalle consultar Documento Metodolgico Bsico en http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html

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Grfico 1. NDICE DE GESTIN DEL RIESGO (IGR) Y SUS COMPONENTES


IGR 200 CHL CRI JAM MEX COL PER GTM SLV ARG ECU DOM 0 11 32 32 43 41 29 16 18 50 IR 12 100 RR MD 150 PF 200 250 54 48 53 17 32 33 35 6 45 44 53 41 45 30 40 44 38 65 38 52 39 8 29 44 32 37 50 60 43 40 17 35 43 37 63

este estudio con fines comparativos: el ndice de Dficit por Desastres (IDD), que relaciona las prdidas esperadas por desastres con la capacidad financiera del pas, y el ndice de Gestin de Riesgos (IGR), que suma los siguientes componentes: Identificacin del Riesgo (IR), Reduccin del Riesgo (RR), Manejo de los Desastres (MD) y Proteccin Financiera (PF). El grfico 1 muestra que Chile, Costa Rica y Jamaica son los mejor calificados en IGR. Las calificaciones menores corresponden a Repblica Dominicana y Ecuador, entre los doce estudiados. c) La metodologa de la CEPAL para el anlisis de prdidas econmicas La CEPAL ha desarrollado una metodologa para evaluar el impacto socioeconmico de los desastres, la cual ahora se aplica con frecuencia creciente en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Dicha metodologa se presenta en un Manual con varias actualizaciones desde la primera versin de los aos ochenta. La metodologa evala los daos directos, aquellos sufridos por los activos inmovilizados, destruidos o daados
 La versin ms reciente puede consultarse en la pgina web de la CEPAL: Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico y ambiental de los desastres.

y los registrados en las existencias. Prcticamente, son perjuicios acaecidos en los acervos durante el siniestro. Tambin se evalan los daos indirectos, que se refieren bsicamente a prdidas de produccin (vase el cuadro 4 del anexo 2). stos son bienes y servicios que se dejan de producir y prestar en el lapso inmediatamente posterior al desastre, escasez que puede prolongarse hasta el proceso de rehabilitacin y reconstruccin, el cual se ha convenido establecer en cinco aos mximo, si bien las mayores prdidas ocurren en los dos primeros. Como complemento de la metodologa bsica, el presente estudio desarroll una Metodologa abreviada de evaluacin de daos10 a ser aplicada en eventos frecuentes de magnitud no extrema. Est basada en la experiencia de Mxico, en trabajo previo de identificacin y caracterizacin socioeconmica del rea afectada y en entrevistas con las autoridades de gobierno de la zona afectada. Su aplicacin requiere menos trabajo de campo y gabinete que la metodologa general, lo que implica un costo menor, por lo que puede ser til para ampliar el catlogo de eventos evaluados y aportar estadsticas ms confiables sobre daos por desastres en los pases de la regin.
10 Vase Metodologa abreviada de evaluacin de daos por Daniel Bitrn en http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html.

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Otra metodologa desarrollada en este estudio es la Evaluacin retrospectiva del impacto socioeconmico de los desastres,11 aplicable a posteriori para completar los catlogos de daos por eventos severos ocurridos en un pas. El monto acumulado y los promedios anuales de las prdidas permitirn identificar las regiones ms vulnerables, la incidencia de los fenmenos y los requisitos financieros demandados por los procesos de rehabilitacin y reconstruccin. Las cuantificaciones se hacen en gran medida sobre los daos o destruccin de acervos. Los efectos indirectos o prdidas de produccin de bienes y servicios son ms difciles de estimar porque los registros usualmente consignan slo prdidas de vidas y de infraestructura fsica. 2. INFORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES12 La operacin de una estrategia nacional de gestin de riesgo abarca diversas actividades en la fase predesastre o de prevencin, y posdesastre o de atencin y reconstruccin. Cada fase demanda informacin pertinente para los tomadores de decisiones en las distintas etapas del proceso, la poblacin afectada y los medios de comunicacin y difusin. Entre las actividades predesastre,13 las siguientes son las ms importantes en cuanto a la informacin necesaria para una adecuada gestin operativa del riesgo: Prevencin. En esta etapa se requiere informacin general sobre los riesgos e identificar las zonas ms vulnerables y los escenarios ms desfavorables que pudieran ocurrir. Preparacin. Actividades y medidas tomadas con anticipacin para dar respuesta efectiva al impacto de los desastres, incluyendo alertas tempranas, sistemas de observacin, pronstico, redes de medicin de peligros y mecanismos fluidos de comunicacin que alcancen hasta las comunidades ms recnditas.

11 Vase Evaluacin Retrospectiva del Impacto Socioeconmico de los Desastres y consideraciones metodolgicas para llevarla a cabo, Daniel Bitrn en http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html. 12 Ms detalles en Documento metodolgico bsico para los estudios nacionales de caso en: http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html 13 Las definiciones de las actividades predesastre en el Glosario de este documento.

Planeacin para la emergencia. Esta actividad debe estar basada en informacin suficiente para contar oportunamente con: planes de contingencia basados en escenarios de diferente grado de peligrosidad; preparativos y recursos para atender emergencias; planes de evacuacin y albergues; presupuesto para atender la emergencia; sistemas de informacin eficaces sobre la evolucin y consecuencias del fenmeno y planes de difusin de informacin para la poblacin en situacin de alto riesgo y pblico en general. Mitigacin. Para las medidas estructurales de mitigacin deber contarse con estudios de vulnerabilidad de instalaciones estratgicas y lneas vitales o, en su defecto, planes para llevarlos a cabo. Atencin especial merecen los programas de mitigacin del riesgo de construcciones no-ingenieriles, los cuales deben ser difundidos para poner al alcance de los autoconstructores las tecnologas adecuadas a su medio y experiencia. Entre las medidas de mitigacin no estructurales se cuentan: las regulaciones del uso y manejo de la tierra y suelo, los cdigos de construccin, sus normas de construccin ante fenmenos excepcionales como sismos y viento, el control de su cumplimiento y zonificacin segn los peligros y polticas de ordenamiento territorial en funcin de la vulnerabilidad. Para las acciones posdesastre, 14 los siguientes son los principales requerimientos de informacin: Atencin de la emergencia. La informacin necesaria es la descrita en la etapa de preparacin para la emergencia. Rehabilitacin. Para ejecutar las acciones de reparacin de instalaciones, infraestructura y activos en general debe contarse con sistemas de evaluacin rpida que asignen prioridad a las tareas de rehabilitacin, tales como el reestablecimiento de los servicios pblicos bsicos y de la actividad productiva. Reconstruccin. Despus de un desastre las autoridades deben disear una estrategia de reconstruccin con prioridades de accin en funcin de las necesidades y los recursos disponibles, tomando en cuenta las medidas de mitigacin. En esta etapa se conciben proyectos acabados de obras civiles que requieren estudios previos.

14 La definicin de las actividades posdesastre se encuentra en el Glosario.

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3. INFORMACIN PARA LA GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO15 Las fuentes de informacin para documentar el manejo financiero de los desastres suelen ser poco sistemticas con grandes lagunas, en particular un escaso seguimiento de las acciones posdesastre. Los datos ms difciles de obtener son los de recuperacin de seguros. Los tomadores de decisiones deben recurrir a diversas fuentes de informacin algunas de acceso limitado para ejecutar la poltica correspondiente. Deben conocer en suficiente detalle las cuentas pblicas para evaluar el monto de los recursos aplicados y los correspondientes a otros programas, el financiamiento externo y probables vas de desviacin de prstamos, monto asegurado y recuperacin de seguros. a) Financiamiento de acciones pre y pos desastre Conviene abordar por separado el financiamiento para reducir riesgos mediante prevencin y el destinado a emergencia, rehabilitacin y reconstruccin. Ambos tipos de financiamiento suelen involucrar en proporciones variables situaciones en las que: i) el Gobierno Central asume una elevada proporcin del riesgo, ya sea mediante fondos para emergencias o con recursos de otros programas; ii) la cooperacin internacional se convierte en la fuente principal de financiamiento en forma de prstamos y donaciones; iii) el sector privado asume las mayores consecuencias. Entre las acciones predesastre se cuenta la asignacin de recursos a: i) investigaciones y actividades para precisar el conocimiento del riesgo (mapas de peligro, vulnerabilidad y riesgo); ii) acciones de prevencin mediante la sensibilizacin y alertamiento de la sociedad; iii) estudios de vulnerabilidad, particularmente en instalaciones estratgicas; iv) obras de mitigacin;
15 Mayor detalle en el Documento metodolgico bsico para los estudios nacionales de caso en: http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html

v) las relacionadas con los preparativos para la atencin de la emergencia y la rehabilitacin; y vi) las destinadas al establecimiento de sistemas de deteccin temprana y alertamiento. Respecto de los fondos pblicos para emergencias o fondos gubernamentales de calamidades, su efectividad depender de su monto (en relacin con los riesgos que amparen), de la fluidez de su desembolso, de los sectores cubiertos y de la posible prioridad a los sectores de poblacin ms vulnerables a desastres. Los fondos de calamidades suelen ser destinados principalmente a atender la emergencia y, en algunos casos, a reconstruir la infraestructura pblica. La metodologa de la CEPAL para evaluar el impacto de los desastres permite obtener informacin sobre los costos de las inversiones para la fase de rehabilitacin y reconstruccin. En materia de financiamiento externo cabe distinguir los recursos no reembolsables donaciones principalmente y los reembolsables: crditos contingentes de organismos internacionales, reorientacin de prstamos y nuevos prstamos. Destacan las facilidades y mecanismos del BID y el Banco Mundial para reorientar hacia la reconstruccin prstamos ya aprobados y en ejecucin y negociar prstamos nuevos.16 La informacin de este tema es obtenida de los registros del Banco Central del pas por el organismo rector de la gestin de riesgos. b) Transferencia del riesgo La contratacin de seguros y reaseguros de riesgos catastrficos en la regin es limitada debido en gran medida al elevado costo de las primas y al escaso desarrollo institucional y legal para instrumentarlos. Identificar la penetracin, costo y eficacia de estos seguros en el sector pblico y en el privado permitir evaluar el prospecto de que esta va de transferencia de riesgo catastrfico juegue un mayor papel en la regin. La contratacin de seguros contra riesgos ssmicos, en cambio, ha crecido en la regin. En algunos pases existe la obligacin gubernamental de asegurar la in16 El BID y el Banco Mundial ofrecen facilidades de contingencia a los pases miembros. Algo similar ofrecen algunos bancos de desarrollo subregionales, como el BCIE, el CDB y la CAF.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

fraestructura pblica, si bien su alcance no est muy definido en los niveles locales. La cobertura de los seguros contra riesgos hidrometeorolgicos es mucho menor, salvo los que amparan cosechas. Estos seguros tienen costos administrativos muy elevados que slo grandes empresas agrcolas pueden financiar. En los pases desarrollados estos esquemas suelen ser subsidiados. La cobertura del seguro contra inundaciones tambin es limitada en la regin. Ello obedece a que los activos localizados en las mrgenes de los ros y canales sufren con frecuencia este tipo de catstrofes, lo que aumenta el costo de las primas. En general, los seguros contra riesgos catastrficos en la regin se limitan a los sectores ms modernos, por lo que el sector pblico ha debido asumir mayores responsabilidades de financiamiento en las secuelas de desastres en los sectores de poblacin ms vulnerables. Las fuentes de informacin para documentar estos temas son diversas. Los desembolsos o reasignaciones de gasto pblico se consignan en las cuentas pblicas, y los de cooperacin externa en los registros de la institucin de que se trate. Los datos ms difciles de obtener son los de recuperacin de seguros. Las instituciones reguladoras de las compaas de seguros suelen recabarlos. 4. GENERACIN DE LA INFORMACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO La cantidad y calidad de informacin que los tomadores de decisiones necesitan en las fases de gestin requiere un esfuerzo importante para generarla y recopilarla, editarla en paquetes tiles y transmitirla a los usuarios.

En los pases ms desarrollados gran parte de la informacin tcnico-cientfica del tema es generada por centros de investigacin acadmicos e instituciones del Estado. Los pases menos desarrollados tienen menor capacidad de generar la informacin necesaria, as que suelen recurrir a informacin producida en otros pases y a estudios financiados y ejecutados por donantes u organismos internacionales. Es conveniente que cada pas cuente con uno o ms grupos que integren la informacin y preparen paquetes tiles para los tomadores de decisin en distintos niveles. Mxico, Nicaragua y ElSalvador tienen centros especializados en esta funcin, pero en otros es ejecutada por el sector de que se trate. Los pases pequeos han encontrado una solucin en los centros regionales que coordinan estudios para obtener la informacin y canalizar la ayuda tcnica internacional. CEPREDENAC y CDERA son ejemplos exitosos de este tipo de instancias. Cualquiera que sea su modalidad, el sistema de gestin es responsable de asegurar las condiciones para que haya informacin suficiente. Los recursos econmicos y humanos ya comprometidos son significativos. La cooperacin internacional ha dado importante apoyo a los pases de la regin. La parte ms difcil y gravosa ha sido la operacin de los centros tcnicos y los sistemas de monitoreo y alerta. Ha ocurrido con frecuencia que, una vez instalados y retirado el apoyo internacional que los cre, estos centros y sistemas dejan de operar en pocos aos por falta de recursos. Uno de los aspectos importantes a determinar en la evaluacin de la estrategia de gestin de riesgo de un pas es quin asume el costo de generar y distribuir la informacin necesaria.

Informe resumido

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III.

COMPARACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PASES ESTUDIADOS17


Colombia y Mxico algo ms de las tres cuartas partes de la poblacin es urbana. Jamaica presenta la menor proporcin de poblacin urbana (52,2%), seguida de cerca por Nicaragua. Mxico presenta el nivel de ingreso por habitante ms alto, 6.521,9 dlares (promedio anual 2004), seguido por Chile (5.903), ambos muy por encima del promedio regional (3.755,6). Nicaragua tiene el ingreso ms bajo (836,5). Colombia y Jamaica tambin se encuentran por debajo del promedio regional, aunque este ltimo est menos lejos. Respecto de los ndices de desarrollo humano calculados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los promedios de los pases coinciden en general con su nivel de ingreso por habitante. La excepcin es Mxico, que teniendo un ingreso por habitante mayor que el de Chile, presenta un ndice de desarrollo humano ms bajo. a) Impacto de los desastres En Amrica Latina y el Caribe los desastres han causado en promedio en los ltimos aos 5.000 muertes y prdidas por 4.000 millones de dlares, afectando a 4 millones de personas.18 La tendencia creciente parece estar aso18 Evaluation of Inter-American Development Banks Operational Policy on Natural and Unexpected Disasters, DRM, World Institute of Disaster Risk Management, September, 2003.

En este captulo se hace un anlisis comparativo de la informacin sobre gestin del riesgo y de los aspectos principales del sistema de gestin, todo ello como resultado de los estudios nacionales de caso en los cinco pases seleccionados. Las caractersticas de cada pas se presentan en forma tabular en los cuadros del anexo 2; en el texto se hacen comentarios comparativos. Para ubicar la situacin de cada pas se describen primero los rasgos del perfil socioeconmico de cada uno y luego se hace referencia al impacto relativo de los desastres. 1. CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS E IMPACTO DE LOS DESASTRES Los cinco pases seleccionados presentan niveles de desarrollo econmico y humano dispares (vase el cuadro 5 del anexo 2). Sus sociedades, por otra parte, estn expuestas a diferentes tipos de peligro en funcin de su ubicacin geogrfica, sus caractersticas fsicas y diversos niveles de vulnerabilidad derivados de la desigualdad distributiva y de la escasa penetracin de polticas adecuadas de gestin de riesgo. El proceso de urbanizacin es ms acelerado en Chile, donde la poblacin urbana alcanza el 86,6%, bastante superior al promedio regional (77,6%). En
17 Los documentos de los Estudios de caso se encuentran en http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html

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ciada al crecimiento demogrfico y a la urbanizacin, que concentran elevadas densidades de poblacin en zonas vulnerables, as como al aumento del valor de los acervos, ligado al proceso de desarrollo. Otro factor que parece estar contribuyendo es el cambio climtico, que probablemente llegue a tener mayor efecto en la severidad de los desastres. El monto de las prdidas ha ido en aumento, no as el nmero de vctimas, segn evaluaciones recientes. Ello estara indicando un creciente efecto positivo de las mejoras en los mecanismos de alertamiento, evacuacin y rescate de la poblacin, lo cual no se ha visto reforzado hasta la fecha por acciones y polticas para reducir la vulnerabilidad fsica de los bienes expuestos, ni para transferir el riesgo. Llama la atencin la disparidad del nmero de muertes por desastres en los distintos pases. El alto nmero de registros de victimas en Colombia parece atribuible al procedimiento contable, el cual incluye las cifras de desastres menores, lo que otros pases no hacen. Destaca tambin que las muertes causadas por desastres en relacin con la poblacin total son mucho mayores en Nicaragua, que supera ampliamente el promedio regional. Las prdidas econmicas por habitante causadas por desastres varan del promedio de 4 dlares al ao en Colombia y 26 dlares en Nicaragua. Los tres pases restantes tienen entre 11 y 12 dlares promedio anual por persona. Por eso mismo, mientras las prdidas estn lejos de equivaler al 1% del PIB por habitante en cuatro de los pases, en Nicaragua ascienden a 3,2%. 2. INFORMACIN PARA LA EVALUACIN DEL RIESGO19 El manejo de la informacin estadstica sobre la ocurrencia de catstrofes naturales est en general a cargo de instituciones estatales que hacen publicaciones e inventarios de eventos extremos, estudios de peligro, vulnerabilidad y riesgo. En el cuadro 6 del anexo 2 se enumeran algunas entidades encargadas de estas tareas.
19 Los consultores llevaron a cabo el estudio de acuerdo con los trminos de referencia y el documento metodolgico bsico para los estudios nacionales de caso que se encuentran en http://www3.cepal.org. mx/iadb-eclac-project/05.html

Los tomadores de decisiones tienen acceso a numerosos catlogos de registros de eventos pasados y mapas nacionales con poco nivel de resolucin. La informacin local es mucho ms limitada. En el cuadro 7 del anexo 2 se muestran algunos estudios de riesgo, vulnerabilidad y peligro generados en los pases analizados, incluyendo a los autores y patrocinadores de los estudios. Todos los pases han avanzado notablemente en la disponibilidad de informacin sobre riesgo de desastres, especialmente sobre peligros. La microzonificacin de las regiones ssmicas es prctica comn en las grandes ciudades, lo cual es muy alentador. Es necesario proseguir los esfuerzos para que estos avances se traduzcan en regulaciones a niveles de estados y municipios, como se ha hecho ya en las ciudades de Cali, Mxico y Acapulco. Los estudios de vulnerabilidad son en general menores en nmero y calidad que los de peligros. Muchos estudios de vulnerabilidad tienen propsitos puramente acadmicos. Los estudios de riesgo son pocos, tienen limitaciones de calidad de informacin y no abarcan la complejidad de los fenmenos. El cuadro 8 del anexo 2 presenta un cuadro comparativo de la situacin de la informacin de riesgo en los pases analizados. El grfico 2 muestra los ndices IGRir obtenidos en el componente 2 de este programa20 para medir la capacidad de los cinco pases de satisfacer los requerimientos de informacin de riesgo de los tomadores de decisiones y de la sociedad en general. Los ndices son favorables en general y muestran mejora con el tiempo. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que los resultados relativos entre los pases no son del todo congruentes con la evaluacin de calidad y cantidad de la informacin disponible por los consultores de los estudios de caso. La razn de esta discrepancia parece ser la utilizacin de indicadores subjetivos que dependen del juicio del evaluador al obtener los ndices IGR. a) Comparacin de escenarios extremos en lo relativo a la informacin sobre riesgo Para cada pas se realiz un anlisis de escenarios de eventos extremos.21 Se comentan aqu sus principales
20 Indicadores para la gestin de Riesgos, IADBECLACIDEA, Manizales, Colombia, abril 2004. http://idea.unalmzl.edu.co 21 Los consultores realizaron el anlisis utilizando el marco establecido en el documento Anlisis de escenario de eventos extremo para la

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

Grfico 2 COMPARACIN DE NDICE IGRir


IGRir

70 60 50 40 30 20 10 0 Colombia Chile Jamaica Mxico Nicaragua

resultados y el grado de aplicabilidad y utilidad de la informacin de riesgo empleada. El cuadro 9 del anexo 2 presenta un listado de las principales fuentes de informacin. Hay que agregar que el conocimiento y criterio de los consultores locales jugaron un papel muy importante al establecer factores y llenar vacos de informacin para obtener los resultados deseados. La eleccin del escenario crtico se bas principalmente en el anlisis de registros histricos y en el conocimiento de los fenmenos naturales que amenazan los centros poblados que concentran gran parte de la poblacin e infraestructura de los pases. No se determinaron, en general, probabilidades de ocurrencia o perodos de retorno de eventos y escenarios postulados. Los eventos ssmicos han ocasionado desastres severos en todos los pases. Por ello se consider que un sismo es un evento crtico. Los eventos ssmicos seleccionados han afectado las capitales de los pases, salvo la de Chile. En tres de ellos, Jamaica, Mxico y Nicaragua, los huracanes han causado prdidas conevaluacin del sistema de gestin de riesgo http://www3.cepal.org. mx/iadb-eclac-project/05.html.

siderables en la historia reciente. Por ello se consider tambin que un huracn es un evento crtico. Las inundaciones slo son consideradas eventos crticos en el caso de Colombia. En general, la informacin de peligro (sobre todo el ssmico) es adecuada en presentacin, escala y disponibilidad. La informacin de vulnerabilidad fsica frente a huracanes es la que presenta mayores carencias. En Jamaica y Nicaragua fue necesario recurrir al criterio y experiencia de los consultores para determinarla. La informacin sobre vulnerabilidad ante eventos ssmicos fue obtenida de los estudios disponibles. La estimacin de montos y poblacin de los estudios de caso se bas en general en informacin confiable y accesible de manera gratuita, con algunas excepciones en el caso de Chile. El principal problema reportado en esta fase del anlisis es el escaso detalle de la informacin para estimar prdidas, por ejemplo, la carencia de datos sobre materiales de construccin y la subestimacin de los costos catastrales de la infraestructura. En el caso de Nicaragua se reporta carencia de indicadores econmicos en las regiones afectadas por el evento postulado.

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Asimismo, se reportan carencias de informacin para calcular el nmero de personas afectadas por efectos laterales del desastre (efectos climticos, falta de atencin mdica, incendios, accin de los contenidos y efectos psicolgicos posdesastre). 3. INFORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES El contenido de esta seccin es el acceso de los responsables del manejo de desastres a la informacin requerida y el uso que hacen de ella en la prctica. Tambin evala el acceso de la poblacin potencialmente afectada a la informacin requerida para prevenir riesgos, as como su grado de percepcin de la magnitud y caractersticas de su propia exposicin. La situacin de los distintos pases se resume en el cuadro 10 del anexo 2. A continuacin se hacen algunos comentarios comparativos. a) Acceso de los tomadores de decisiones a la informacin En todos los pases estudiados se ha alcanzado un buen nivel de asimilacin de la informacin bsica sobre peligros, no as sobre vulnerabilidad y riesgos en general. Hay carencia de estudios locales de riesgo, necesarios para elaborar planes de contingencia y programas de mitigacin, aunque Colombia y Mxico han avanzado en microzonificacin del riesgo en las grandes ciudades. La informacin especializada de Chile es manejada por distintos sectores y no circula fcilmente entre ellos mismos, menos entre los interesados externos. Esta limitacin, sin embargo, no parece haber afectado la capacidad de manejar los desastres ocurridos hasta la fecha. En general, los tomadores de decisin poseen escasa informacin sobre las medidas de reduccin de la vulnerabilidad y de mitigacin. La normativa de obras de mitigacin y de ordenamiento urbano y del territorio es insuficiente con frecuencia o no est actualizada, en general. Pero el mayor problema es alto grado de incumplimiento de la normativa, salvo en Chile.

b) Difusin de la informacin y percepcin del riesgo por la poblacin En todos los pases estudiados se han hecho campaas para informar a la poblacin sobre los riesgos y las medidas de preparacin. La penetracin de estas campaas ha sido variable. En todo caso, las encuestas revelan escaso conocimiento de la poblacin. Las campaas de difusin se han concentrado en eventos frecuentes. Chile, por ejemplo, difunde principalmente informacin sobre sismos; Jamaica sobre huracanes. Hay conciencia del riesgo por eventos menos frecuentes pero con potencial de generar desastres mayores, como los sismos en Jamaica y las inundaciones en Chile. Algunos estudios de caso consignan que aun en eventos frecuentes recientes que han causado desastres ha habido renuencia de la poblacin en riesgo a obedecer las instrucciones de evacuacin y refugio. Tal es el caso de Jamaica. Los sistemas de alerta y planes de evacuacin han mejorado notablemente. Destacan las alertas volcnicas y las de huracanes por los avances de sus mtodos de pronstico. c) Informacin sobre daos La prctica sistemtica de evaluar con metodologa estandarizada las prdidas por desastres requeridas inmediatamente despus del evento no se ha generalizado en los pases, lo que limita la planeacin de actividades de rehabilitacin y reconstruccin y el acervo estadstico. Mxico es el pas con el proceso de evaluacin de prdidas ms sistematizado y la aplicacin de la metodologa de la CEPAL. En Chile las evaluaciones son hechas de manera independiente por cada sector o ministerio con escasa integracin de resultados. Colombia es el nico pas que ha intentado una evaluacin de prdidas que incluya desastres menores. 4. INFORMACIN PARA LA GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO La disponibilidad de informacin para la gestin financiera del riesgo vara mucho en los cinco pases. En algunos no es fcil conseguirla y en otros tiene un costo. La informacin sobre el impacto monetario de los desastres

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

es discontinua, parcial o sigue metodologas no del todo comparables entre s, salvo en dos casos. Ms difcil fue documentar curso y costo de los procesos de reconstruccin, pues, en general, stos carecen de seguimiento. No obstante, fue posible obtener informacin suficiente para tener un panorama diferenciado de la forma en que se ha financiado el riesgo de los desastres en cada pas. a) Gestin financiera del riesgo ex ante Financiamiento de actividades de prevencin, mitigacin y preparacin Los gobiernos de Colombia y Chile asignan y reasignan recursos para el conocimiento del riesgo y estudios y acciones de prevencin y mitigacin. Los recursos presupuestados por Chile para programas de prevencin de catstrofes slo representaron el 5% de los destinados a situaciones de emergencia en la ltima dcada. Mxico, en cambio, tiene el Fondo para la Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN), cuyo objetivo es habilitar acciones preventivas. Tales recursos slo pueden ser solicitados por entidades federativas y por dependencias federales. Jamaica no tiene fondos especficos para la reduccin de riesgos, mientras que Nicaragua ha gestionado un prstamo para proyectos de prevencin y mitigacin con el Banco Mundial. Actualmente est en ejecucin el proyecto de Reduccin de la Vulnerabilidad como parte de una estrategia nacional para establecer un marco institucional, regular los cdigos de construccin y adquirir tecnologa para la reduccin del riesgo. El monto del prstamo es de $13.500.000 (trece millones quinientos mil dlares) y es coordinado por la Secretara Ejecutiva del SINAPRED. Existe adems el Fondo de Inversin Social para Emergencia (FISE) para proyectos de reduccin de riesgo a nivel local. Funcionamiento de fondos de calamidades En los cinco pases estudiados la situacin y funcionamiento de estos fondos es distinta. En Mxico el Gobierno Central asume una elevada proporcin del riesgo; en otros pases el sector privado asume las prdidas y el gobierno financia los gastos de emergencia o hace reasignaciones presupuestarias de otros programas, como en Chile; para otros la cooperacin internacional es la fuente principal de financiamiento, sin sustituir la responsabilidad gubernamental, como en Nicaragua. Los

dos pases restantes de este estudio presentan combinaciones de estas opciones. La penetracin de las medidas para transferir el riesgo tambin es diversa. Cuatro de los cinco pases tienen fondo de desastres. Slo Chile no lo tiene. El FONDEN de Mxico tiene una experiencia de ms de 10 aos; una parte de este fondo se destina a atender la emergencia, pero el monto mayor es para reconstruccin. En Colombia el Fondo Nacional de Calamidades ha tendido a reducirse en proporcin al presupuesto nacional. A diferencia de los otros pases, Colombia ha destinado un porcentaje importante a actividades de prevencin (superior a 60% en varios aos). En Jamaica el fondo de calamidades ha tenido asignaciones irregulares, por lo que su efectividad ha sido limitada. El de Nicaragua ha sido claramente insuficiente, pues slo ha alcanzado a apoyar afectados en caso de desastre. En estos dos ltimos pases los desastres han sido enfrentados principalmente mediante contribuciones externas y reasignaciones de programas gubernamentales. En Chile, cuando el pas es afectado por fenmenos naturales que obligan a hacer la declaratoria de desastre, un procedimiento gil permite reasignar fondos de otros programas para atender la emergencia. Adems, algunos ministerios tienen asignaciones presupuestarias para unidades de emergencia. Se considera que estos mecanismos han respondido en forma satisfactoria en la prctica. b) Gestin financiera ex post Financiamiento de las fases de emergencia, rehabilitacin y reconstruccin En Colombia las actividades de reconstruccin estn fuera del Fondo Nacional de Desastres. El gobierno cre un fondo aparte para las etapas de recuperacin y reconstruccin subsecuentes a desastres mayores (FOREC). En Chile los ministerios hacen un informe de los daos y una estimacin de los recursos para atender la emergencia y la rehabilitacin. Enseguida decretan las reasignaciones a partir de las provisiones existentes. Los recursos para la etapa de reconstruccin slo se pueden obtener a partir del ao siguiente de ocurrido el fenmeno. Jamaica y Nicaragua reciben asistencia financiera externa en forma de prstamos para rehabilitar infraestructura afectada por fenmenos de cierta magnitud. En Mxico el FONDEN asigna recursos para

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rehabilitacin y reconstruccin a entidades federativas y dependencias federales (las primeras aportan 30% del costo total del proyecto y las segundas 50%). En Nicaragua el financiamiento de las acciones posimpacto es asumido por el Estado mediante reasignacin de presupuesto ordinario y reorientacin de crditos y programas de cooperacin internacional. La comunidad internacional ha cubierto menos del 60% de la asistencia solicitada por el pas para las fases de rehabilitacin y reconstruccin en desastres recientes c) Capacidad financiera de los pases para enfrentar eventos extremos El estudio de Colombia concluye que los efectos potenciales directos de un sismo con perodo de retorno de 500 aos en Bogot y rea circunvecina seran de algo ms de 15.000 millones de dlares. Los municipios y departamentos no tendran capacidad de absorber el impacto y recuperarse. Para Chile, en un escenario extremo basado en la experiencia de un terremoto real ocurrido en el pas, el estudio concluye que la gran mayora de los recursos provendra del presupuesto nacional. El estudio de Jamaica no llega a estimar el costo de las prdidas probables ni la capacidad del sistema de gestin financiera de riesgos para enfrentar los escenarios extremos planteados. Para las enormes prdidas totales por el sismo postulado en las ciudades ms afectadas de Mxico, el ndice de Dficit de Desastre IDD (relacin entre las prdidas directas ocasionadas por el fenmeno postulado un sismo de 8,2 grados en la escala de Richter y la resiliencia econmica del pas) result de 1,82. En Nicaragua el escenario extremo planteado bajo el mismo ndice es igual a 2,28.22 Ello estara indicando que el primer pas no tendra suficientes fondos de desastres para afrontar las prdidas y reponer el stock de capital afectado, mientras que el segundo no tendra capacidad financiera para enfrentar una tragedia de esa magnitud, por lo que su dependencia de la cooperacin internacional sera todava mayor.
22 A pesar de su metodologa comn, las comparaciones entre los IDD de los pases deben ser tomadas con reservas porque no se puede garantizar que los eventos extremos postulados para el clculo del IDD tengan la misma probabilidad de ocurrencia. Esto principalmente por las diferencias en la informacin del riesgo de los pases.

d) Transferencia del riesgo La penetracin del seguro de catstrofes en los cinco pases es relativamente baja, salvo en Chile, donde juega un papel importante. La difusin del seguro por sismos es mucho mayor que la del seguro por fenmenos hidrometeorolgicos. En Colombia, Mxico y Nicaragua los bienes del Estado deben estar asegurados por ley. Sin embargo, en el primero una gran parte de la infraestructura pblica no est asegurada; en Mxico la ley no se aplica an plenamente a nivel municipal, mientras que en Nicaragua la difusin es incipiente. En este ltimo pas, el gobierno y empresas aseguradoras estn llevando a cabo campaas para promover una cultura de seguros en todos los niveles de la poblacin. Todo lo que se ha asegurado en Nicaragua est cubierto por reaseguros. El Instituto Nicaragense de Seguros y Reaseguros (INISER) es un ente autnomo del Estado, autorizado para emitir plizas en todos los ramos de seguros patrimoniales y de personas, y ha venido desempeando un papel destacado frente a siniestros y catstrofes naturales. En Chile no existe una poltica de aseguramiento en resguardo de la infraestructura pblica. Sin embargo, las empresas concesionadas que prestan servicios a la poblacin tienen la obligacin de garantizar la continuidad del suministro, por lo que en general estn aseguradas. En Jamaica los activos del gobierno tampoco estn asegurados, salvo puertos y aeropuertos. Esta situacin ha empezado a cambiar, segn lo indican las nuevas licitaciones. En este ltimo pas la infraestructura turstica est asegurada, igual en Mxico. La escasa difusin del aseguramiento en los cinco pases obedece a diversos factores: porciones considerables de la economa son informales y de pequeas empresas; el desarrollo de las firmas locales de aseguramiento es incipiente; el precio de las primas es muy alto; la inflacin diezma los valores de reemplazo (como en Colombia); el costo de la cobertura externa adquirida por las compaas nacionales de seguro es creciente; el conocimiento de la poblacin de las ventajas del aseguramiento catastrfico, en particular para vivienda, es insuficiente. Mxico es el nico de los cinco que ha emitido un bono contra catstrofes (hasta alcanzar los 450 millones de dlares) con cobertura de eventos ssmicos de magnitud mayor a 7,5 grados en escala de Richter a fin de atender emergencias en regiones expuestas.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

En Colombia y Mxico existen seguros gubernamentales para el sector agrcola frente a contingencias meteorolgicas. Los seguros amparan las cosechas y estn subsidiados en ambos pases. En Colombia cubren incluso las prdidas de infraestructura agrcola. En Chile, en cambio, la floreciente agricultura de exportacin no cuenta con seguro agrcola respaldado por el Estado, de modo que su contratacin y cobertura corresponden a negociaciones de agricultores con aseguradoras. En el cuadro 11 del anexo se incluye una matriz con los aspectos ms representativos de la gestin financiera en los cinco pases. 5. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL La forma en que se llevan las principales tareas para el manejo de los desastres difiere notablemente en los cinco pases. Esto hace particularmente interesante la comparacin de sus situaciones. En el cuadro 12 del anexo 2 se presentan las caractersticas sobresalientes de la estructura institucional de los cinco pases. El sistema de gestin operativa de Chile se distingue de los otros cuatro en que est poco estructurado y deja a los ministerios la responsabilidad de la gestin en sus distintas fases. Esta disposicin tambin rige para los concesionarios privados de servicios pblicos bsicos. Los sistemas de gestin de Mxico y Nicaragua tienen la estructura legal ms completa de los cinco pases, si bien no todos los organismos ejercen plenamente las funciones previstas. El alcance de las actividades del SINAPRED en Nicaragua es muy limitado por carencias presupuestales. En todos los pases la responsabilidad del manejo de los desastres se deja cada vez ms a los gobiernos locales, los cuales suelen carecer de los recursos econmicos, tcnicos y estructurales para realizar eficazmente las acciones necesarias. Esto es crtico, especialmente para los municipios ms pequeos y dbiles. Colombia es el pas con la mayor descentralizacin y el mayor xito de esta gestin en algunas grandes ciudades. No obstante, es en Jamaica donde parece haber una mayor eficacia de la gestin a nivel local. Casi en todos los pases hay una separacin formal o real entre el sistema de atencin de emergencias y el de reconstruccin-prevencin. Mxico es probablemente el pas

donde la integracin de ambas partes es mayor, aunque el sistema adolece de falta de coordinacin entre los sectores. Segn se aprecia, la eficacia de la gestin parece poco relacionada con su estructura formal y estar ms determinada por el nivel de desarrollo poltico del pas y por la eficacia general de los aparatos de gobierno nacional y local. Un problema que se presenta en mayor o menor medida en todos los pases estudiados es la escasez de personal estable y experimentado en las diversas tareas. La alta rotacin del personal es constante Indicadores de la capacidad del manejo de desastres23 A continuacin se comenta el Indicador IMD desarrollado en el componente 2 del programa,24 con nfasis en los factores determinantes de la calificacin asignada y sus cambios en las fechas de las evaluaciones. El grfico 3 resume los resultados para los cinco pases. Para Colombia el aumento sustancial del IMD de 1986 a 2003 indica la importancia adquirida por el tema y la eficacia de los mecanismos implantados para emergencia y reconstruccin. Chile arroj un IMD de 67 el ao 2000, el ms alto de los cinco pases; se reconoce principalmente el buen desempeo del pas en el manejo de los fuertes sismos ocurridos en el pasado. Jamaica tuvo un IMD de 60 el ao 2000, basado en su capacidad de respuesta y recuperacin, y en el nivel de preparacin de la poblacin para enfrentar desastres. En Mxico los factores que ms han influido en el crecimiento de indicador han sido la eficacia en la atencin de la emergencia y la recuperacin; los factores adversos han sido la falta de observancia de la normativa de ordenamiento urbano y la insuficiente adopcin de medidas de mitigacin en la reconstruccin. A Nicaragua la evaluacin asigna un puntaje de 38 en 2006 porque se considera que su capacidad de gestin est muy condicionada al apoyo externo. Las diferencias de los IMD en los cinco pases no parecen reflejar la apreciacin de los consultores de los
23 Este ndice mide el desempeo de la gestin de riesgo en la parte de respuesta y recuperacin frente a un desastre. Estas tareas forman parte de la gestin operativa del riesgo en el presente estudio. 24 http://idea.unalmzl.edu.co

a)

Informe resumido

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Grfico 3 COMPARACIN DE NDICE DE MANEJO DE DESASTRES


80 70 60 50 40 30 20 10 0 Colombia Chile 1966-1999 Jamaica 2000-2005 Mxico 2006 Nicaragua

estudios nacionales. Esto parece revelar una debilidad bsica de la metodologa, que requiere muchas decisiones subjetivas para asignar valores a parmetros bsicos. b) Desempeo del sistema ante eventos extremos Aunque los resultados de los estudios de caso dependen de la gravedad del evento considerado, del tamao de la zona afectada y de la probabilidad de ocurrencia, resulta til mencionar las principales debilidades y fortalezas identificadas en el manejo de los desastres en los distintos pases. Para Colombia, ante un sismo muy severo que afecte a Bogot, las capacidades de rescate, atencin de incendios y atencin hospitalaria seran ampliamente rebasadas; los programas de recuperacin y reconstruccin no garantizan la prontitud y eficacia requeridas porque son todava dbiles. Los escenarios de Chile corresponden a los sismos ms severos que han ocurrido, en los que la atencin de la emergencia ha sido buena, no as la reconstruccin. Se concluye que la respuesta sera ahora mejor por la mejor organizacin y menor vulnerabilidad de las construcciones.

Para Jamaica se postula un huracn de categora 5, caso en el cual muchos servicios bsicos para atender la emergencia se veran fuertemente afectados, particularmente el transporte, la atencin hospitalaria y la distribucin de alimentos y ayuda. Existen dudas sobre si la poblacin obedecera de manera masiva las indicaciones de evacuacin y si los albergues previstos estaran disponibles para una atencin adecuada. El anlisis del escenario de sismo de gran magnitud postulado como evento extremo para Mxico, frente a la costa del estado de Guerrero, arroja tales prdidas econmicas y humanas que el sistema de gestin operativa del desastre sera rebasado en capacidad hospitalaria, de rescate y recuperacin de los servicios bsicos, sobre todo en Acapulco y ciudad de Mxico. Para Nicaragua, ante un escenario similar al terremoto de diciembre de 1972, los daos en Managua seran muy severos por el escaso mantenimiento de los edificios y sistemas estructurales deficientes, particularmente en vivienda. Habra problemas de rescate similares a los de 1972 por falta seguridad pblica e incendios; sobre todo sera deficiente la atencin hospitalaria.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

IV.

CONCLUSIONES
su impacto en la economa nacional es mucho menor, aunque localmente llegue ser muy vasto y severo. En las estructuras de cada pas para el manejo de los desastres hay grandes diferencias. Chile se distingue de los otros cuatro en que su sistema est poco estructurado y deja la responsabilidad de la gestin en sus distintas fases a los ministerios; esto incluye a los concesionarios privados de los servicios pblicos. En general, la eficacia de la gestin parece poco relacionada con su estructura formal y estar ms determinada por el nivel de desarrollo poltico del pas y la eficacia general del aparato de gobierno nacional o local. Casi en todos los pases hay una separacin formal o real entre el sistema de atencin de emergencias y el de reconstruccin-prevencin. Mxico es probablemente el pas con la mayor integracin de ambas partes, aunque el sistema adolece de falta de coordinacin entre los sectores. En la mayora de los pases la responsabilidad del manejo de los desastres se deja cada vez ms a los gobiernos locales, los cuales con frecuencia carecen de los recursos econmicos, tcnicos y estructurales para realizar eficazmente las acciones; esto es crtico especialmente en los municipios ms pequeos y dbiles. Un problema que se presenta en mayor o menor medida en todos los pases estudiados es la escasez de personal estable y experimentado en las diversas tareas; la alta rotacin del personal es constante.

1. RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMAS DE GESTIN EN LOS PASES ESTUDIADOS Los cinco pases seleccionados presentan niveles muy dispares de desarrollo econmico y humano, de peligros a los que estn expuestos, y niveles de vulnerabilidad derivados de la disparidad distributiva y de diferencias en la eficacia de gestin del riesgo. En la mayora de estos pases y del resto de la regin el monto de las prdidas ha ido en aumento, pero el nmero de vctimas ha disminuido. Ello estara indicando avances en las etapas de preparacin y atencin de las emergencias, aunque no se ha tenido el mismo xito en la reduccin de la vulnerabilidad fsica de los bienes expuestos, ni en las acciones para transferir el riesgo. Los indicadores aplicados para calificar el desempeo en la gestin del riesgo sealan que, aunque en todos los pases la calificacin ha mejorado sustancialmente entre la dcada de 1980 y el ao 2000, sta se encuentra todava debajo de lo deseable, y en tres de los pases es menor a 50 sobre 100 puntos. Las estadsticas de prdidas confirman que los efectos de desastres en los pases pequeos pueden frenar el desarrollo de la economa nacional, mientras que en pases de gran tamao suelen afectar una fraccin pequea del territorio y la poblacin, de manera que

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2. INFORMACIN PARA EL ANLISIS Y REDUCCIN DEL RIESGO En todos los pases ha habido un gran avance en la disponibilidad de informacin sobre riesgo de desastres, sobre todo en lo relativo al peligro. Una apreciacin de los expertos de la regin es que existen carencias tcnicas y metodolgicas para realizar estudios de riesgo; stas son atribuibles a la falta de marco de referencia y, ms an, a falta de metodologas estandarizadas para medir los componentes del riesgo y formas de representarlos. A pesar de ello existe optimismo en la mejora de esta situacin, pues en la actualidad hay algunos estudios de riesgo completos y consistentes. Existe la apreciacin general de que la informacin de riesgo con frecuencia se queda en los lindes acadmicos y no llega a reflejarse en las normas o regulaciones ni en los planes de desarrollo. A pesar de ceirse a un marco metodolgico comn, los estudios de eventos extremos en los pases analizados mostraron diferencias, sobre todo en la probabilidad de ocurrencia del evento. Esto debido principalmente a las diferencias de la informacin disponible. Casi en todos los casos los escenarios figuran consecuencias superiores a la capacidad de gestin en diversos aspectos, incluyendo el financiero. La informacin para la determinacin y distribucin espacial de las vulnerabilidades, sobre todo en caso de huracanes, fue otra deficiencia que sali a la luz. Las diferencias entre los ndices de gestin de riesgo IGRIR y la apreciacin obtenida en los estudios de caso merece mayor discusin. 3. INFORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES La aceptacin de la informacin por los tomadores de decisiones y los usuarios en general ha sido buena, aunque es frecuente la demanda de instrumentos sobre la deteccin del riesgo ms simples, precisos y detallados. La informacin generada para el manejo de los desastres se ha concentrado en los peligros. Los tomadores de decisin carecen de informacin suficiente sobre vulnerabilidad, exposicin y riesgo en general. La

difusin de las medidas de reduccin de la vulnerabilidad y mitigacin en general tambin es escasa. La normativa de obras de mitigacin, ordenamiento urbano y del territorio con frecuencia es obsoleta o inexistente, pero el mayor problema es que a menudo no se cumple, y las autoridades carecen de mecanismos eficaces para obligar su observancia. El monitoreo de fenmenos peligrosos y los sistemas de alerta a la poblacin han mejorado notablemente, sobre todo ante grandes trastornos meteorolgicos. Por desgracia, los sistemas en general no son capaces todava de prever efectos locales con amplificacin de la intensidad y condiciones de riesgo muy elevadas para la poblacin. En cuanto a la difusin de informacin a la poblacin, se observan avances significativos; sin embargo, sus resultados en la conciencia del riesgo no han sido proporcionales al esfuerzo. Los medios de comunicacin han prestado gran ayuda a campaas de difusin. La informacin a la poblacin sobre acciones de autoproteccin se limita al comportamiento a observar en las fases de preparacin y durante la emergencia. Los esfuerzos para que la poblacin en riesgo realice acciones para reducir la vulnerabilidad de su entorno han tenido xito limitado en general. 4. INFORMACIN SOBRE GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO Las asignaciones para fondos de calamidades han sido muy inestables, cuando las hay, y su monto no guarda proporcin con el impacto de los desastres que se busca enfrentar y mitigar. Es frecuente que dichos fondos sean aplicados a la reconstruccin de bienes del sector pblico, sobre todo en estados y municipios, que por ley deberan estar asegurados. La asignacin de los recursos de los fondos por sectores o regiones de los pases no siempre puede obtenerse con facilidad y oportunidad. Un sistema gil de reasignaciones presupuestarias puede suplir la falta de un fondo de desastres, siempre que no afecte programas prioritarios para el desarrollo nacional y que, al ocurrir la catstrofe, se reconozca que hacerle frente es prioridad nacional.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

Ninguno de los pases estudiados parece tener la capacidad financiera para enfrentar un evento de caractersticas extremas. En diversos pases no se cumplen las disposiciones de aseguramiento de la infraestructura pblica. Ello es especialmente cierto en el caso de los activos pblicos locales. No se cuenta en general con inventarios confiables ni actualizados de los bienes inmuebles del sector pblico. El aseguramiento contra catstrofes est medianamente difundido en el caso de sismos, no as en el de otros fenmenos naturales destructivos. Las fuentes para documentar el manejo financiero de los desastres estn dispersas y, por lo general, exhiben grandes lagunas; en particular, el seguimiento de las acciones posdesastre es inconstante. Los datos sobre recuperacin de seguros son los ms difciles de obtener. Los fondos a nivel central suelen no reflejarse a nivel de estados, provincias y municipios, an en los pases pequeos. Adems, el acceso de estas entidades al fondo federal suele condicionarse a la aportacin proporcional de las contrapartes locales. El monto de recursos destinados ex ante a programas de prevencin y mitigacin de catstrofes es pequeo. Los recursos presupuestados para este fin representan una fraccin de los destinados a atender emergencias.

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V.
a)

RECOMENDACIONES

1. PARA LOS TOMADORES DE DECISIONES SOBRE GESTIN DEL RIESGO EN LOS PASES DE LA REGIN Sobre las estrategias de manejo de desastres
DIAGNSTICO
La reduccin del riesgo no deber seguir estando en las agendas de emergencia, sino en las del desarrollo.

RECOMENDACIN
Adoptar los lineamientos del Marco de Accin de Hyogo para promover una cultura de prevencin y reducir el riesgo de desastres con miras a un desarrollo humano sostenible. Promover: a) el fortalecimiento de las capacidades locales; b) la participacin de todos los sectores; c) el uso de los recursos endgenos de los pases, territorios y comunidades. Basar la reduccin del riesgo en la realidad de las comunidades, considerando su ambiente, hbitat natural y personas como los principales recursos para llevar adelante los procesos. Lograr una interaccin coordinada de instituciones, mecanismos financieros, normatividad y polticas para lograr una operacin eficaz con una visin que comprenda los niveles del Gobierno Central, gobierno y poblacin locales e iniciativa privada. Que haya atribuciones bien definidas para cada uno de los actores y planes de accin acordados y coordinados por todos ellos. Dar a las instancias el sistema de gestin y las atribuciones necesarias para que coordinen la actuacin de los sectores involucrados.

Un sistema de gestin de riesgos eficiente requiere la participacin de casi todos los sectores de gobierno en todos los niveles. La participacin puede darse en diversos esquemas organizativos, desde los que implican estrecha vinculacin entre las acciones de los sectores y niveles de gobierno, hasta los que dejan a stos una independencia de accin casi total. El sistema pblico de manejo de los desastres no siempre tiene la jerarqua necesaria en el organigrama institucional. Es necesario asegurar que el tema tenga prioridad en la agenda nacional y que las medidas y acciones sean puestas en prctica pronta y eficazmente. El sistema de manejo de los desastres, especialmente a escala local, suele no contar con personal preparado para realizar las tareas.

Procurar que el sistema de gestin sea operado por personal de carrera y evitar la continua rotacin del personal tcnico encargado de las tareas fundamentales.

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b)

Sobre la informacin para el anlisis y reduccin del riesgo


DIAGNSTICO
Los tomadores de decisin no disponen de toda la informacin sobre algunos aspectos del riesgo y medidas de mitigacin.

RECOMENDACIN
Las fases preventivas y responsivas de la gestin de riesgo deben basarse en la identificacin y anlisis del riesgo. Conviene establecer grupos de trabajo entre los generadores y los usuarios de la informacin para definir los alcances y contenidos de los productos y orientar sobre su mejor utilizacin. Realizar estudios de vulnerabilidad, principalmente sobre infraestructura crtica como base de programas de rehabilitacin para la reduccin de riesgo. Prever fuentes de financiamiento especficas para la produccin y distribucin de la informacin necesaria para la gestin del riesgo, as como reglas y mecanismos para la recuperacin parcial de su costo. Crear trminos de referencia adecuados para realizar estudios de riesgo (locales, regionales y nacionales) y procedimientos para validar sus resultados antes de su empleo en las actividades de gestin. Evitar la dispersin, duplicidad e incompatibilidad de la informacin mediante convenios de coordinacin entre sus generadores.

La informacin disponible no siempre est en los trminos que los tomadores de decisiones requieren.

Con frecuencia no se cuenta con los fondos necesarios para la generacin, actualizacin y distribucin de la informacin, especialmente para las redes de monitoreo.

La informacin generada por distintos grupos de especialistas con frecuencia es incompatible, lo que crea confusin entre los tomadores de decisiones. La integracin de la informacin sobre riesgo en centros nacionales y regionales ha sido positiva. Algunos pases tienen buen flujo de informacin aun sin centros de este tipo.

c)

Sobre la estructura institucional del sistema de gestin operativa de riesgo


DIAGNSTICO
La estructura institucional para el manejo de los desastres en la mayora de los pases de la regin est respaldada por leyes adecuadas; sin embargo, las relacionadas con la reduccin del riesgo, en particular las leyes y planes de ordenamiento territorial y normas de construccin, no siempre estn completas y actualizadas, aparte de que frecuentemente no se cumplen.

RECOMENDACIN
Establecer mecanismos para la correcta aplicacin y cumplimiento de las leyes de ordenamiento territorial y seguridad de las construcciones. Implantar campaas permanentes para la reduccin de la vulnerabilidad de las construcciones formales y las de autoconstruccin. Un insumo al respecto es la informacin sobre tecnologas adecuadas dirigida a personas poco calificadas. Implantar programas para la realizacin, mejora y mantenimiento de obras de proteccin contra inundaciones y deslaves en las comunidades. Atender los riesgos de desastres menores, los cuales requieren estudios detallados de las condiciones de peligro y vulnerabilidad a nivel local.

El riesgo de desastres hidrometeorolgicos ha crecido en las comunidades ms pobres por factores como los asentamientos en sitios altamente expuestos, el deterioro ambiental y la falta de infraestructura adecuada.

Las estructuras crticas para la atencin de emergencias, como las vas de comunicacin y los hospitales, no siempre tienen condiciones que garanticen su funcionalidad despus de un desastre.

Emprender programas de mantenimiento y rehabilitacin de los sistemas vitales con el debido apoyo tcnico y financiero. Particularmente importante es la ejecucin de programas de rehabilitacin de hospitales para garantizar su operatividad en caso de desastres.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

d)

Sobre la gestin financiera del riesgo

Fondos de Calamidades
DIAGNSTICO
Los Fondos de Calamidades han sido muy inestables y su monto no guarda proporcin con la magnitud histrica del impacto de los desastres. No siempre se puede disponer con oportunidad de estos fondos.

RECOMENDACIN
Estabilizar las partidas de los fondos y definir su monto en funcin de la experiencia y de los sectores prioritarios. Debe procurarse un equilibrio entre la celeridad de disposicin y la pertinencia de utilizacin de dichos fondos. Destinar menos recursos de los fondos de desastres a la reconstruccin de los bienes pblicos y canalizarlos a atender los daos en sectores ms desprotegidos, como los informales no agrcolas. Procurar que los fondos de desastres a nivel central se reflejen equilibradamente a nivel municipal y provincial. Calcular las contrapartidas financieras en funcin de las posibilidades reales de dichas entidades.

Una parte importante de los fondos de desastre es aplicada a reconstruir bienes del sector pblico que por ley y conveniencia deberan estar asegurados. Los fondos centrales suelen no reflejarse en estados, provincias y municipios, cuyo acceso suele estar condicionado a aportes proporcionales.

Financiamiento ex post Importancia relativa de las acciones de prevencin


DIAGNSTICO
Los recursos destinados ex ante a programas de prevencin y mitigacin de catstrofes son escasos. Cuando existen representan slo una fraccin de los destinados a emergencias.

RECOMENDACIN
Incrementar los recursos para prevencin y mitigacin. Reforzar el apoyo a los programas de mantenimiento de la infraestructura, en particular la de instalaciones crticas como hospitales, ya que su deficiente mantenimiento ha dificultado o encarecido sobremanera su aseguramiento. Estimular los estudios de vulnerabilidad, sobre todo los de instalaciones estratgicas, para fundamentar que se les destinen recursos suficientes para obras de prevencin y mitigacin. Fomentar el financiamiento de estudios de costo beneficio para proyectos de mitigacin en instalaciones bsicas.

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Aseguramiento contra catstrofes


DIAGNSTICO
El aseguramiento contra catstrofes se encuentra medianamente difundido en sismos, no as en otros fenmenos naturales.

RECOMENDACIN
Fomentar el aseguramiento contra fenmenos hidrometeorolgicos. Dada la escasez de recursos de los gobiernos locales para el aseguramiento contra catstrofes, el Gobierno Central podra asumir un porcentaje de las primas para hacerlo factible. Destinar una porcin de los recursos del Fondo de Calamidades a este fin podra generar un elevado retorno. Fomentar la obligacin de asegurar la infraestructura pblica para atenuar el impacto financiero de los desastres. Apoyar el financiamiento para realizar inventarios actualizados de las propiedades e infraestructura del sector pblico para que su aseguramiento se haga sobre bases confiables. El sector pblico debera buscar economas de escala al asegurar sus bienes. La contratacin separada de seguros por cada dependencia resulta en primas muy altas. Para los pases isleos o de incipiente desarrollo financiero debe considerarse un enfoque de aseguramiento regional entre gobiernos y sector privado para diversificar el riesgo y reducir su incidencia, lo que mejorara su posicin en el mercado asegurador global.

En diversos pases no se cumplen las disposiciones sobre aseguramiento de la infraestructura pblica, especialmente en provincias y municipios.

No se cuenta en general con inventarios confiables o actualizados de los bienes inmuebles del sector pblico.

Los costos del aseguramiento en la regin son elevados, en parte por la elevada incidencia de los fenmenos, pero tambin por ciertas prcticas en la contratacin de seguros.

Series histricas sobre el impacto socioeconmico de los desastres


DIAGNSTICO
Son escasos los pases de la regin que cuentan con un banco de datos continuo y trminos reales sobre el impacto socioeconmico de los desastres.

RECOMENDACIN
Fomentar la creacin de instancias de evaluacin dentro de la estructura institucional para la gestin de riesgo. Disponer de bases slidas sobre impacto socioeconmico de los desastres por tipo de eventos y regiones. Esto es indispensable para el diseo de una adecuada poltica financiera.

Desastres de magnitudes extremas


DIAGNSTICO
Ninguno de los pases estudiados tendra capacidad financiera para enfrentar un evento de caractersticas extremas.

RECOMENDACIN
Estudiar la posibilidad de establecer un pool de recursos destinados al aseguramiento contra catstrofes, radicado en las instituciones financieras regionales o sub-regionales, que permita a los pases miembros enfrentar desastres de magnitudes extremas.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

2. RECOMENDACIONES PARA LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES Las instituciones financieras y los organismos donantes internacionales podran realizar acciones y proyectos para mejorar la disponibilidad y calidad de la informacin necesaria para la gestin del riesgo, lo que en s mismo contribuira a reducir el impacto negativo de los desastres. Se mencionan a continuacin algunas acciones: Comprobar que en los proyectos de desarrollo se considere en forma adecuada la seguridad ante eventos desastrosos y se tomen las medidas necesarias para la mitigacin del riesgo, segn se requiera. Mejorar la eficacia de los mecanismos de coordinacin de los apoyos tcnicos que los organismos internacionales ofrecen para evitar duplicidades y obtener resultados compatibles con la estrategia nacional. Promover el desarrollo y difusin de metodologas y tcnicas para elaborar sistemas de informacin sobre riesgo que consideren adecuadamente peligros y vulnerabilidades. Promover talleres regionales y sub-regionales sobre este tema, asegurando que los pases que hayan avanzado ms, como Colombia y Mxico, presenten sus experiencias. Contribuir a estandarizar o normalizar los trminos utilizados en gestin de riesgo para facilitar las comparaciones entre pases. Desarrollar metodologas para evaluar el avance de las acciones de prevencin dentro de la poltica de gestin del riesgo de los pases. Dar respaldo tcnico a los pases para que amplen en los trminos ms favorables para ellos la transferencia de riesgos de catstrofes va seguros y reaseguros. Difundir las metodologas de evaluacin de daos, tanto la de la CEPAL como otras, pero todas ellas con criterios comunes para comparar y consolidar sus resultados. Financiar estudios sobre vulnerabilidad y criterios de rehabilitacin en instalaciones crticas.

Promover el uso de estudios costo-beneficio para la inversin en mitigacin y desarrollo de las metodologas correspondientes. Financiar obras de mitigacin en los pases de menor desarrollo relativo. Apoyar, sobre todo a los pases de menor desarrollo, que los productos de los muchos estudios realizados sobre el tema se lleven a la prctica, incluyendo apoyo para operar por cierto nmero de aos los sistemas desarrollados (redes de monitoreo, sistemas de alerta, sistemas informticos). 3. PROPUESTA DE PROGRAMAS ADICIONALES SOBRE ESTE TEMA El diagnstico de este programa sobre necesidades de informacin para la gestin de riesgo en los pases de la regin detecta algunas deficiencias metodolgicas que podran subsanarse con estudios adicionales promovidos por organismos internacionales. Los principales seran los siguientes: Estandarizacin de la informacin sobre riesgo y sus componentes. No pretender una metodologa y productos nicos, sino acordar criterios comunes para elaborar la informacin requerida segn tipos de fenmenos, tamao y situacin socioeconmica de las de zonas afectadas. Mejoramiento de la metodologa de indicadores del riesgo y gestin. Simplificar los procesos para obtener los distintos ndices y lograr mayor confiabilidad de los resultados. El objetivo principal de la aplicacin de la metodologa debe ser medir las variaciones de los ndices en el tiempo, estimular su avance y corregir deficiencias de gestin. Mejoramiento de la metodologa de escenarios de eventos extremos. Los escenarios son una herramienta til para detectar necesidades y deficiencias en la gestin operativa de riesgo. Las dificultades de la metodologa actual son principalmente la cantidad y complejidad de la informacin requerida. Conviene pensar

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en procedimientos simplificados para escenarios locales, en los que se basen los planes de contingencia, y mtodos ms minuciosos, que requieren tiempo y recursos, para eventos con gran rea de influencia, con los que se evalen las estrategias nacionales o regionales de gestin financiera y operativa del riesgo de desastres. Generacin y difusin de tcnicas para reducir la vulnerabilidad en comunidades de bajo recursos. El desarrollo de tecnologas adecuadas

debe estar asociado a programas de alcance ms amplio tendientes a promover el desarrollo socioeconmico de las comunidades. Realizar estudios de costo-beneficio que ayuden a decidir qu parte de los riesgos catastrficos de la infraestructura debe ser transferida al mercado de seguros y qu proporcin debe ser asumida por el gobierno.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

AGRADECIMIENTOS
Se desea dejar constancia del apoyo y estmulo que el seor Ricardo Zapata otorg a la realizacin del Componente 1 del Proyecto de la CEPAL/BID sobre Informacin para la Gestin de Riesgo. El seor Zapata es el punto focal de la CEPAL en materia de Desastres, sin cuyo entusiasmo y gua no habra sido posible sortear las diversas fases del proyecto, ni se habran alcanzado los resultados plasmados en este documento. Se agradece vivamente tambin la eficiente gestin de logstica y seguimiento de los diversos asuntos del proyecto por su colaboradora, seorita Almudena Fernndez. Cabe destacar la participacin, crtica sagaz y gua del seor Kari Keipi, del Departamento de Desarrollo Sostenible del BID, y de la seora Caroline Clarke, del Departamento Operacional de Regin 2, en las distintas etapas del proyecto. El Comit Asesor del Proyecto tuvo un papel destacado en la configuracin y contenido del objeto de este estudio. Los estudios de caso que estn en la base del proyecto fueron llevados a cabo con eficiencia y paciencia en sus sucesivas versiones por los consultores y sus equipos en los cinco pases, seores: Rubn Boroschek, Luis Eduardo Yamin, David Smith, Mario Ordaz y Eduardo Reinoso. Los talleres nacionales fueron organizados por las contrapartes locales, a los cuales la Coordinacin Tcnica del proyecto desea expresar su agradecimiento: en Chile a la seora Carmen Fernndez, Directora de ONEMI; en Colombia a la seora Carolina Rentara, Directora del Departamento Nacional de Planeacin; en Jamaica a la seora Claire Bernard, Directora del Instituto de Planeacin de Jamaica; en Mxico a la Lic. Laura Gurza, Coordinadora General de Proteccin Civil y al seor Roberto Quaas, Director General del Centro Nacional de Prevencin de Desastres; y en Nicaragua al seor Gernimo Giusto, Director del Sistema Nacional de Prevencin de Desastres.

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BIBLIOGRAFA
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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

ANEXO I
GLOSARIO Atencin de la emergencia. La atencin o manejo de la emergencia comprende los planes, estructuras y sistemas para coordinar la accin de gobierno con la de las organizaciones no gubernamentales, grupos voluntarios, organizaciones civiles y de asistencia internacional para hacer frente a las emergencias en el sentido ms amplio. Desastre. Perturbacin grave del funcionamiento de una sociedad, comunidad o proyecto que causa prdidas humanas, materiales, econmicas o ambientales considerables o generalizadas, que exceden la capacidad de la sociedad, la comunidad o el programa correspondiente para hacer frente a la crisis con recursos propios. Escenarios crticos. Un escenario de desastre es la posibilidad de que un evento de gran intensidad y rea de influencia afecte de manera desfavorable a cierta regin o asentamiento humano. Un escenario crtico ser el de mayores prdidas en la regin. Los escenarios crticos se identifican con base en la distribucin de los bienes expuestos, las vulnerabilidades y los peligros en la regin analizada. Dado que algunos factores que determinan el escenario varan de manera estacional u horaria, es necesario prever el momento en el que se tendran las condiciones ms desfavorables. Gestin Financiera del Riesgo. Conjunto de polticas de los pases para destinar recursos financieros a reducir los riesgos y el impacto antes de la ocurrencia de desastres, recursos para atender la emergencia, rehabilitacin y reconstruccin, y mecanismos para aminorar los efectos financieros mediante la transferencia de riesgos. Gestin operativa del Riesgo se utiliza como sinnimo de manejo de desastres. Manejo operativo de estrategias de gestin del riesgo. Abarca actividades predesastre o de prevencin, y posdesastre o de atencin y reconstruccin. Incluye prevencin, litigacin y preparacin para reducir los efectos de desastres futuros, la respuesta a emergencias y la rehabilitacin y reconstruccin para reducir las consecuencias de los desastres ya ocurridos, evitando la restauracin de la situacin de vulnerabilidad. Gestin de riesgo. Manejo sistemtico de decisiones administrativas, de organizacin, de capacidad tcnica y de responsabilidades para la aplicacin de polticas, estrategias y acciones para la reduccin de riesgos ante desastres,25 de acuerdo con la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de las Naciones Unidas, considerada la ms adecuada.26 Mitigacin. Medidas estructurales y no estructurales que limitan el impacto adverso de los peligros naturales y tecnolgicos y los provocados por la degradacin
25 Living with Risk, a global review of disaster reduction initiatives, Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres, Ginebra, Julio 2004. 26 Ibid.

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ecolgica.27 Por ejemplo: Obras de Prevencin y Mitigacin. La parte predesastre de una estrategia nacional debe incluir obras hidrulicas de prevencin de inundaciones y sequas: embalses de agua, canales de desvo de cursos, defensas fluviales, muros de contencin y similares, que eviten o al menos mitiguen los efectos de inundaciones. Tambin deber contarse con estudios de vulnerabilidad de instalaciones estratgicas y lneas vitales o planes para llevarlos a cabo. Medidas de mitigacin no estructurales. Acciones no ingenieriles que reducen la vulnerabilidad al peligro: regulaciones de uso y manejo de la tierra; cdigos de construccin y control de su cumplimiento; zonificacin segn grado de peligro; reforestacin de reas costeras y laderas; educacin y capacitacin por el gobierno y participacin de la poblacin en obras de mitigacin. Peligro. Grado de amenaza para un lugar o asentamiento humano representado por fenmenos naturales y de otro tipo en un perodo determinado. Los peligros pueden clasificarse segn su origen en: naturales, tecnolgicos y sociales. La complejidad e interrelacin de los fenmenos que originan los peligros generan matices y variaciones en la determinacin y clasificacin de estos ltimos. Percepcin de riesgo. Actitud de las personas hacia el riesgo que corren. El objetivo de un estudio de percepcin de riesgo es delimitar a sectores de la sociedad de acuerdo con sus niveles de percepcin de riesgo y eventualmente suplir tal deficiencia con informacin til sobre eventos pasados registrados en la memoria de miembros de la comunidad. La metodologa de estos estudios puede estar basada en tcnicas de sondeo y encuestas. Planeacin de la emergencia. El manejo eficiente de una crisis provocada por un fenmeno natural se basa en una planeacin efectiva de la emergencia. Los aspectos principales son: un plan de contingencia para escenarios; preparativos y recursos para atender emergencias; albergues y planes de evacuacin, papel del ejrcito y de las organizaciones no gubernamentales; fondos presupuestales destinados a emergencias. Otras orientaciones estratgicas predesastre corresponden a
27 Ibid.

la disposicin de vas alternativas, redundancias en los sistemas de salud y provisin de agua para saneamiento, entre otras vas alternativas. Preparacin. Actividades y medidas anticipadas para asegurar una respuesta efectiva al impacto de los desastres, incluyendo la transmisin de seales oportunas y efectivas de alerta temprana y el desalojo temporal de personas y bienes de localidades expuestas. Se refiere, por consiguiente, a la existencia de sistemas de observacin, pronstico y alertamiento de la poblacin, redes de medicin de peligros hidrometeorolgicos, geolgicos y antropognicos y sistemas fluidos de comunicacin que alcancen hasta las comunidades ms remotas. Prevencin. Conjunto de actividades para evitar frontalmente el impacto adverso de peligros y de desastres tecnolgicos, ecolgicos y biolgicos. Dependiendo de su viabilidad social y tcnica y de clculos costo-beneficio, la inversin en medidas preventivas se justifica en las reas frecuentemente afectadas por desastres. En el contexto de la conciencia pblica y educacional, la prevencin alude a la actitud y comportamiento en una cultura de la prevencin.28 Por consiguiente, adems de las acciones de carcter fsico, la prevencin incluye acciones de concientizacin, organizacin, educacin y preparacin de la sociedad civil para prevenir y enfrentar desastres. Riesgo. Resultado de la interaccin de los factores: peligro, vulnerabilidad y exposicin. Esta interaccin hace posible la generacin de daos o prdidas (econmicas, fsicas, sociales y ambientales) en ciertos sectores de la sociedad. Cuando hay posibilidad de prdidas, es decir, cuando existen los tres factores, se dice que hay riesgo. En caso de que no exista alguno de los factores, el riesgo ser nulo. Valor o Exposicin. Tamao y costo de los bienes de una regin que podran estar sujetos a prdidas por una amenaza. En este rubro se incluyen infraestructura, poblacin, economa y produccin. Igual que en el caso del peligro y vulnerabilidad, la determinacin del valor de la exposicin ser ms compleja en la medida en que la regin sea ms grande y diversificada. Vulnerabilidad fsica. Propensin de los sistemas a sufrir dao debido a su interaccin con procesos externos e internos potencialmente peligrosos. Es una propiedad
28 Ibid.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

relativa a las caractersticas de cada sistema, lo cual significa que el grado de vulnerabilidad depende del tipo de amenaza a la que el sistema est expuesto. Vulnerabilidad social. Propensin de los asentamientos humanos a sufrir dao por una amenaza determinada en funcin de un conjunto de factores socioeconmicos, psicolgicos y culturales. La vulnerabilidad social frente a fenmenos naturales es mayor en los estratos ms pobres de los pases en vas de desarrollo, debido a que carecen de informacin y recursos para tomar las medidas apropiadas.29 Dentro de ese grupo se considera que son an ms vulnerables los nios, las mujeres y los ancianos.30

29 En el sismo de Arequipa, Per, en junio de 2001, las 16 personas succionadas por el mar luego del retroceso de la primera ola hubieran podido salvarse de haber tenido conocimiento del fenmeno tsunami. 30 Las estadsticas del sismo de Kobe muestran que la mayora de las personas muertas pertenecan a estos grupos de edad.

Informe resumido

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ANEXO II
CUADROS COMPARATIVOS
CUADRO 1. INFORMACIN REQUERIDA PARA LA EVALUACIN DE ALGUNOS PELIGROS DE LA REGIN Sismo
Sismicidad histrica, catlogos ssmicos.

Tsunami
Registro de inundaciones, niveles mximos de agua en eventos pasados. Levantamientos de la zona: batimetra de la costa, mapas de curvas de nivel de la franja costera.

Viento
Estudios de frecuencia e intensidad de huracanes, histogramas. Zonas ciclogenticas. Estudios de generacin de huracanes, trayectorias probables.

Lluvias
Informacin histrica: mapas de inundacin de eventos pasados

Erupcin volcanica

Marea de tormenta

Deslizamiento de laderas
Datos histricos del rea y sitios con condiciones similares. Estudio de las caractersticas fsicas y geolgicas.

Catlogos, registros Informacin histde zonas afectadas rica y registros de por eventos paaltura de agua. sados.

Estudios de tectnica y geologa. Modelos de tasas de excedencia de magnitudes.

Registros de esta- Estudios geolgicos Estudios de baticiones pluviomtri- y estimacin de fe- metra de la costa. cas, precipitacin chas de ocurrencia. mxima anual, precipitacin diaria promedio Hidrogramas de avenidas, determinacin de zonas propensas a inundarse. Topografa, curvas de nivel, levantamiento de obras de drenaje. Modelos de escorrenta y filtracin adecuados para la zona de anlisis, estudios de permeabilidad del suelo. Clasificacin de los volcanes, ndices de explosividad volcnica.

Leyes de atenuacin especficas y adecuadas a la regin de anlisis. Tasas de excedencia de aceleraciones mximas.

Informacin ssmica y tectnica de la zona circundante. Estudios de velocidad de propagacin y tiempos de llegada de la ola a la costa. Identificacin y estudio de las defensas naturales o construidas por el hombre para mitigar los efectos de los tsunamis.

Topografa de la zona costera. Mapas topogrficos y levantamientos de zonas afectadas.

Estudios de genera- Estudios del posible cin de ciclones. comportamiento de la masa deslizada: velocidad y distancia de recorrido.

Funciones de amplificacin de aceleraciones, funciones de transferencia, cocientes espectrales.

Datos de estaciones en observatorios meteorolgicos. Modelos de distribuciones de valores extremos.

Direccin y velocidad del viento (slo para el caso de peligro por ceniza volcnica).

Estudios tericos y modelos de altura de marea de tormenta.

Estudios de frecuencia intensidad de evento desencadenante (lluvias intensa, sismo, etc.).

Informe resumido

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CUADRO 2. INFORMACIN PARA EVALUAR LA VULNERABILIDAD Vulnerabilidad fsica Vulnerabilidad social


Grado de desarrollo y cumplimiento de las leyes de construccin. Distribucin de la poblacin urbana y rural por sexo, edad, geogrfica y crecimiento histrico. Distribucin espacial y crecimiento de los principales asentamientos humanos a lo largo del tiempo. Ubicacin de instalaciones o actividades peligrosas. Infraestructura social, incluyendo la de educacin, patrimonio histrico y cultural, de recreacin y deportes, de vivienda y salud. Produccin agropecuaria, industrial y comercial (incluyendo turismo), su distribucin espacial y anual (cuando sea estacional). Infraestructura de servicios de transporte y telecomunicaciones, suministro de agua potable y evacuacin de agua y slidos residuales, y energa (hidrocarburos y electricidad), identificando sus fuentes y ubicacin. Indicadores de desarrollo como el ndice de Desarrollo Humano del PNUD y su distribucin espacial en el pas que se analice. Existencia y aplicacin de programas de educacin y para disminuir los efectos adversos de eventos naturales extremos como: sistemas de alertas ssmicas y de tsunamis.

Caractersticas de las edificaciones e infraestructura crtica: calidad y tipos de construccin, antigedad y estado de conservacin.

Informacin sobre tipo y gravedad de daos ocurridos en eventos naturales pasados. Modelos matemticos de vulnerabilidad o fragilidad estructural del lugar de anlisis y peligro previsto. Programas de rehabilitacin y mantenimiento de estructuras.

rea de cultivo, naturaleza de los cultivos, reservas de agua.

Distribucin espacial de la infraestructura por tipo estructural. Mapas de dao de eventos pasados.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

CUADRO 3. INFORMACIN QUE PODRA REQUERIRSE EN UN ESTUDIO DE ESCENARIOS EXTREMO


Informacin histrica del fenmeno y estadsticas Estadsticas de heridos y muertos Estadsticas de prdidas y daos Personas desplazadas de eventos con caractersticas similares al propuesto

Estudio de peligro Estudios de probabilidad de ocurrencia de fenmeno: tasas de ocurrencia, tasas de excedencia Efectos de recorrido, trayectoria Amplificacin por efectos de sitio Mapas nacionales de zonificacin Microzonificacin de ciudades Posibilidad de efectos secundarios: incendios, explosiones de material inflamable

Estudios de vulnerabilidad ndices de vulnerabilidad Funciones de vulnerabilidad para la zona y el peligro analizado Existencia y mantenimiento de programas de mitigacin de desastres en la poblacin Sistemas de alarma, de simulacro, de desalojo, etc.

Exposicin Levantamientos Catastros, fotografas satelitales procesadas Valor promedio de construccin por metro cuadrado de los tipos de estructuras Distribucin de la poblacin: por zona, edad, condicin social, sexo, religin, etc.

Infraestructura Crtica Ubicacin, capacidad y estado de estructuras vitales y crticas (hospitales, centros de atencin mdica, albergues, central de bomberos, polica, escuelas, teatros, presas, lneas de agua, luz, centrales de energa, oleoductos, gaseoductos, refineras, carreteras, puentes, transporte urbano)

CUADRO 4. CRITERIOS DEL MANUAL DE LA CEPAL


Daos directos Daos sufridos por los activos inmovilizados, destruidos o daados y los registrados en las existencias (bienes finales, en proceso, materias primas, materiales y repuestos) Destruccin total o parcial de edificios, instalaciones, maquinaria, equipo, medios de transporte y almacenaje, mobiliario, daos en las tierras de cultivo, en obras de riego, embalses Prdidas de produccin lista para ser cosechada

Daos indirectos Bienes y servicios que se dejan de producir o prestar durante un lapso que se inicia despus de acaecido el desastre y que puede prolongarse hasta el proceso de rehabilitacin y reconstruccin Erogaciones o costos mayores para la produccin de bienes y prestacin de los servicios por efectos del desastre y la disminucin de ingresos por la imposibilidad o dificultad de realizarlos (lo que a su vez podr tener efectos macroeconmicos)

Efectos macroeconmicos Tasa de crecimiento del producto interno bruto global y sectorial en el balance comercial por los cambios en exportaciones, turismo y servicios y su contrapartida de importaciones y pago por servicios externos Nivel de endeudamiento, reservas monetarias, finanzas pblicas e inversin bruta Es recomendable estimar los efectos secundarios sobre el incremento de precios, el nivel de empleo y el ingreso familiar.

Informe resumido

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CUADRO 5. RASGOS FUNDAMENTALES DEL NIVEL DE DESARROLLO EN PASES SELECCIONADOS


Colombia Chile Jamaica Mxico Nicaragua Promedio regional (A. Latina y Caribe) Poblacin total (2005) (Miles de personas) Tasa de crecimiento poblacional promedio anual 2000-2005) Participacin poblacin urbana (por ciento del total) Tasa de analfabetismoa (por ciento de la poblacin total) Ingreso por habitante en 2004 (dlares) ndice de desarrollo humano 2004b Lugar que ocupan en 176 pases incluidos Cobertura servicio elctrico (2004) (por ciento de la poblacin total) Cobertura agua potable (2004) (por ciento de la poblacin total) Cobertura drenaje (2004) (por ciento de la poblacin total)

46 039

16 267

2 651

106 147

5 483

562 046

1,7

1,1

0,5

1,4

2,0

1,4

76,6

86,6

52,2

76,5

56,9

77,6

7,1 3,5

11,3

7,4 31,9

9,5

2 136,4 0,790

5 903,0 3 343,9 0,859 0,724 104

6 521,9 0,321 53

836,5 3 755,7 0,698 112 0,795

70 38

95,3

98,5

n.d.

97,2

72,4

n.d.

85,9

92,0

93,0c

88,1

61,5

n.d

73,6

80,4

80,0d

71,1

62,9

n.d.

Fuente: CEPAL, Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2005; Human Development Report UNDP, 2006. a Porcentaje de la poblacin de 15 y ms aos de edad. b ndice combinado del PIB por habitante, esperanza de vida al nacer, tasa de analfabetismo y matrcula en los distintos niveles de educacin, entre otros indicadores. c 2002. d 2002.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

CUADRO 6. ALGUNAS FUENTES DE INFORMACIN ESTADSTICA Y MONITOREO DE EVENTOS NATURALES SEVEROS


Colombia Centro de Investigacin Cientfica y Educacin Superior, INGEOMINAS Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales, IDEAM Red de estaciones meteorolgicas de Manizales operada por el Instituto de Estudios Ambientales, IDEA Chile Jamaica Mxico Nicaragua

Banco Nacional de Datos Office of Disaster PrepaMeteorolgicos, Servicio redness and Emergency Nacional de Aguas Management Observatorio Volcanolgico National Hurricane Centre de los Andes del Sur (OV(NHC) DAS) Servicio Sismolgico de la Universidad de Chile RENADIC (Red de acelergrafos)

Centro Nacional de Pre- Sistema Nacional de Prevencin de Desastres, CEvencin de Desastres, SINNAPRED APRED Instituto Mexicano de Tec- Instituto Nicaragense nologa del Agua, IMTA de Estudios Territoriales, Servicio Meteorolgico INETER Nacional Centro Regional de Informacin sobre Desastres (CRID) Servicio Sismolgico Nacional, CIRES Centro de Investigacin Cientfica y Educacin Superior de Ensenada, CICESE Servicio geolgico Mexicano Compaas mexicanas de seguros

CUADRO 7. EJEMPLOS DE ESTUDIOS DE RIESGO, PELIGRO Y VULNERABILIDAD EN LA REGIN


Colombia Chile Jamaica Mxico Nicaragua

Mapa de amenaza ssmica Mapas de peligros geolgicos realizado por la Asociacin a escalas del Servicio Nacional de Ingeniera Ssmica con la de Geologa y Minera participacin de Ingeominas y la Universidad de los Andes Curvas de intensidad, tablas de intensidades mximas, mapas de precipitacin mensual y diaria, mapas a nivel nacional de zonas inundables elaborados por el IDEAM Mapa de amenaza por deslizamiento realizado por Ingeominas. Determina zonas propensas a los deslizamientos de manera relativa y cualitativa Elaboracin de Cartas de Inundacin por Tsunami para las regiones I y V por el Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada, SHOA

Estimacin de alturas de marea Sistema de Informacin Geo- Mapas de isoaceleraciones de tormenta por el Caribbean grfica para Identificacin de para distintos perodos de Institute for Meteorology and Riesgos por la SEDESOL retorno por SE-SINAPRED Hydrology

Mapa de inundacin de la WRA (Water Resource Authority) de los ocho ros mayores de la isla para perodos de retorno de 5, 10, 25,50 y 100 aos (proyecto trunco)

Mapas de peligro (principal- Estudios incompletos de mimente ssmico) por el Instituto crozonificacin ssmica de las de Ingeniera y el Instituto de ciudades de Managua y Len Geofsica de la UNAM, el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua, Petrleos Mexicanos Estudios de Vulnerabilidad Ssmica de Managua con funciones de vulnerabilidad por la Universidad Nacional de Ingeniera (UNI) y MOVIMONDO

Clculo de amplificaciones y licuaciones por la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Catlica de Chile para empresas privadas

Mapas de las reas suscepti- Microzonificacin del DF y bles a deslizamientos por la Acapulco como parte de marDivisin de Minas y Geologa cos regulatorios del Gobierno y la Unidad para Estudios de Desastres de la University of the West Indies La ODPEM lleva a cabo estudios de vulnerabilidad no estructural para el sector privado como parte de su estrategia de promover la preparacin y planeacin en dicho sector Atlas de Riesgos del CENAPRED: informacin de riesgo a nivel nacional de buena calidad pero incompleta y su resolucin no es buena para tomar decisiones a nivel local o municipal

Clculo de indicadores de riesgo para el BID-CEPAL por la Universidad de Manizales como parte de un proyecto piloto

Estudio de vulnerabilidad ssmica en 28 hospitales a lo largo del pas por la Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile.

Proyecto: Reduccin de la vulnerabilidad ante desastres naturales por el SINAPRED y el INETER. Determina prdidas econmicas y humanas para distintos perodos de retorno

Informe resumido

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CUADRO 8. INFORMACIN DE RIESGO EN LOS PASES ANALIZADOS


Colombia Calidad y cantidad de los Cuenta con estudios de estudios de riesgo, peligro peligro y microzonifiy vulnerabilidad cacin de calidad para gran nmero de ciudades importantes. Los estudios de vulnerabilidad poseen mucha informacin aproximada Propsito y utilidad de los El detalle y la escala de estudios existentes los estudios de peligro y microzonificacin son adecuados para fines regulatorios Chile La mayor parte de estos estudios de riesgo es generada en las universidades por un nmero reducidos de personas que tienen el conocimiento y el dinamismo sobre el tema Los estudios estn generalmente motivados por la ocurrencia de eventos extremos Jamaica Los estudios de peligro no siempre tienen continuidad. La generacin de informacin nueva est limitada por la falta de presupuesto para reducir la vulnerabilidad Mxico Nicaragua

Los proyectos de estudio Este pas posee uno de de riesgo (principalmente los estudios de riego ms ssmico) se concentran en ambiciosos de la regin las grandes ciudades. El Atlas de Riesgos del CENAPRED brinda informacin de riesgo a nivel nacional de buena calidad. Los estndares de estudios de microzonificacin ssmica de dos de las ciudades con mayor peligro (Acapulco y ciudad de Mxico) forman parte de sus reglamentos de construcciones El atlas de riesgo brinda un marco metodolgico comn para la realizacin de estudios La propuesta del nuevo reglamento de construcciones del pas incluye informacin reciente de peligro ssmico.

Existen estudios que han servido para implementar programas de relocalizacin de viviendas en la comunidad Askenish

Conectividad y correla- No existen marcos metocin de la informacin dolgicos comunes para generada los estudios de riesgo en los niveles nacional, regional y local

La informacin local no siempre es sistemtica. Hay estudios de efectos locales por eventos ssmicos en algunas de las principales ciudades

La informacin suele ser incompleta y muchas veces el detalle de los mapas no es suficiente

Los estudios de vulnerabilidad social (mapas de ndices de marginalidad social, de ndice de desarrollo humano, IDH, y de pobreza extrema) dan resultados muy similares Con algunas excepciones, la informacin de vulnerabilidad no tiene difusin y se queda en ambientes acadmicos.

Difusin y disponibilidad La informacin se en- La informacin sobre La disponibilidad es adecuentra disponible pero vulnerabilidad y riesgos cuada est dispersa no es muy compartida a nivel del Estado

La informacin de las entidades educativas y de investigacin es generalmente accesible, incluso gratuita desde sus portales de Internet

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

CUADRO 9. FUENTES DE INFORMACIN UTILIZADAS EN EL ANLISIS DE LOS EVENTOS EXTREMOS DE LOS ESTUDIOS DE CASO
Colombia Poblacin de las principales ciudades, Censo 2005 DANE Mapa de Amenaza ssmica. Normas ssmicas colombianas de 1998 rea construida de las ciudades capitales colombianas, 2003, ERN, Colombia Mapa de microzonificacin ssmica de Bogot, UNIANDES Funciones de vulnerabilidad de las estructuras, Universidad de los Andes, CEDERI, ERN Colombia Mapa Nacional de Zonas inundables, IDEAM Datos catastrales, prediales y de cultivos Tabla de Costo Unitario por Metro Cuadrado de Construccin Estudio Estrategia de transferencia, retencin y mitigacin del riesgo ssmico en edificaciones indispensables y de atencin a la comunidad del Distrito Capital de Bogot, CEDERI Estudio Estimacin de prdidas econmicas para diferentes escenarios de riesgo en edificaciones pblicas y privadas en Bogot y anlisis econmico del riesgo residual en el Distrito Capital de Bogot, ERN, Colombia

Chile Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, Instituto Nacional de Estadsticas Censo Agropecuario, Instituto Nacional de Estadsticas y ODEPA Encuesta Nacional de Industria, ENIA, Instituto Nacional de Estadstica Estadsticas Hospitalarias del Ministerio de Salud, MINSAL Informacin cartogrfica digital, Comisin Nacional de Riego Tipo de Vivienda Segn Material Predominante en Paredes, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, INE, 2002 Producto Interno Bruto Regionalizado, 1996-2004, Banco Central Nmero de Viviendas Segn Dao vs. Materialidad de la Vivienda http://siis.reconstrucciontarapaca.mideplan.cl/ Jamaica Mapa de inundacin del Ro Cobre, Underground Water Authority Criterio y conocimiento de los consultores acerca de las vulnerabilidades existentes en la infraestructura (de vivienda, de salud y lneas vitales) y en el comportamiento de la sociedad en eventos anteriores Mxico Estadsticas sobre el impacto econmico de los desastres, Centro Regional de Informacin sobre Desastres, CRID Distribucin de la poblacin por entidad federativa, 2005, INEGI Mapa Tectnico de Mxico, Servicio Sismolgico Nacional Zonas de ruptura de los grandes sismos desde principios del siglo pasado, Servicio Sismolgico Nacional Curvas de atenuacin de aceleraciones tpicas propuestas por Ordaz, et al (1999) Estadsticas de daos en edificios de la Ciudad de Mxico durante el sismo del 19 de septiembre de 1985, Norea, et al, 1989 Distribucin del nmero de viviendas por tipo. Conteo Nacional de Poblacin y vivienda, INEGI Sistema RS-MEXVer. 2.1 desarrollado por ERN Ingenieros Consultores, S.C. Zonas ssmicas en el D. F. y Acapulco, Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros AMIS Zonificacin Geotcnica del D. F., Serie Impacto socioeconmico de los desastres de Mxico. Caractersticas del impacto socioeconmico de los principales desastres ocurridos en Mxico en el perodo 1980-99 Camas de hospital dispuestas por ciudad. INEGI, Salud, Recursos materiales para la salud Zonas potenciales para la generacin y recepcin de tsunamis. Serie Fascculos Tsunamis, CENAPRED ndice de Peligro por sustancias inflamables, Atlas Nacional de Riesgo Ubicacin espacial de la red, sitios de reparacin luego del sismo de 1985 y mapa de hundimiento medio anual. Atlas Nacional de Riesgos Nicaragua Datos catastrales Estudio Vulnerabilidad Ssmica de Managua, DRM-ERN, coordinado por la SE-SINAPRED Mapa de Aceleracin mxima del terreno, Revisin y Actualizacin del Reglamento Nacional de Construccin, INETER 2004 Mapa de ndice de marginalidad social por departamentos, Presidencia de la Repblica

Informe resumido

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CUADRO 10. INFORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES


Tema Colombia Chile La informacin sobre peligro y la cartografa son abundantes, pero en varios casos las instituciones responsables la venden a precio alto Jamaica Hay intensa actividad de organismos y donantes internacionales para generar informacin y transferirla a los tomadores de decisiones Mxico La informacin sobre peligros es amplia y accesible, pero la de caractersticas locales que alteran las condiciones de peligro es escasa Nicaragua Se ha incrementado en los ltimos aos la informacin sobre vulnerabilidad con participacin de instituciones pblicas y privadas, adems de internacionales

Acceso a la informacin Hay gran cantidad de inpor tomadores de deci- formacin generada por siones grupos diversos. Escasa coordinacin con el sistema nacional de ciencias. Redes de monitoreo funcionales, algunas de poca utilidad para prevenir desastres Difusin de la informa- Segn algunas encuestas, cin y percepcin del la poblacin considera inriesgo por la poblacin suficiente la informacin disponible

Las instituciones responsables de monitorear los distintos fenmenos tienen sus propios programas de difusin a la poblacin No existe una instancia encargada de realizar la evaluacin de las prdidas derivadas de los desastres.

Existe un programa de concientizacin de riesgo para la poblacin a nivel nacional y municipal

Ha habido repetidas e El INETER ha realizado intensas campaas de di- una funcin importante fusin hacia la poblacin, de difusin a la poblacin pero la percepcin sobre los riesgos es diversa

Informacin sobre daos Existe una base de datos muy completa sobre prdidas econmicas y victimas, desde 1971; incluye desastres menores

En los ltimos tiempos se ha aplicado rutinariamente la metodologa CEPAL

El CENAPRED se ha encargado desde 1995 de la determinacin de las prdidas directas e indirectas de los principales desastres

No hay recopilacin, sistematizacin de datos, ni estadsticas confiables de daos y respuesta a desastres

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases

CUADRO 11. CARACTERSTICAS PRINCIPALES DE LA GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO


Tema Fondos de Catstrofe Colombia Existe el Fondo Nacional de Calamidades (FNC) pero con serias limitaciones. Las asignaciones del FNC han provenido de fuentes inestables y los partidas presupuestales se han reducido como porcentaje de los ingresos del Estado Chile No existe un fondo para cubrir situaciones de desastre. Hay leyes que autorizan al Presidente de la Repblica a utilizar o reasignar presupuesto Jamaica No existe un fondo adecuado para la gestin de riesgos, por lo que los recursos se obtienen de otros programas. El Fondo Nacional de Desastres (NDF) creado luego del huracn Gilbert tiene efectividad muy limitada Mxico Cuenta con el Fondo de Desastres (FONDEN) destinado a emergencia, rehabilitacin y reconstruccin. Recientemente se crearon dos fondos ms para atender daos en niveles estatal y municipal Nicaragua Existe un Fondo Nacional para Desastres no reglamentado que slo puede ser utilizado para apoyar a los afectados por desastres. La Presidencia de la Repblica puede autorizar la transferencia de recursos de otros proyectos

Financiamiento de acti- El Fondo Nacional de vidades de mitigacin y Desastres ha destinado prevencin alrededor de 60% de su presupuesto a actividades de prevencin

Se hacen reasignaciones No existen fondos para la para prevencin por de- reduccin de riesgos cretos del Ministerio de Hacienda

Existen los programas FIPREDEN y FOPREDEN para instrumentar medidas preventivas

Opera un mecanismo de financiamiento reembolsable por parte del BID para operaciones de identificacin, prediccin del riesgo y mitigacin El Plan Nacional de Gestin de Riesgos del SINAPRED promueve la proteccin financiera, en especial el mejoramiento de las condiciones de aseguramiento de los bienes del Estado

Transferencia de riesgo La penetracin del aseguramiento contra catstrofes es limitada. La ley obliga al aseguramiento de los bienes propiedad del Estado

Gran penetracin del seguro contra catstrofes slo en grandes firmas, no en el resto del sector privado

La mayor parte de los activos del gobierno no est asegurada, omisin que empieza a ser subsanada

La penetracin del seguro es relativamente baja respecto del tamao de la economa. Las autoridades financieras instrumentaron un bono contra catstrofes con cobertura de eventos ssmicos

Informe resumido

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CUADRO 12. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL


Tema Marco Legal Colombia Las leyes ponen nfasis en la prevencin y descentralizacin, en lo intersectorial y en la coordinacin Chile El marco est poco integrado, basado en reglamentos de los sectores responsables de los distintos sistemas Jamaica Las actividades de todas las fases son dirigidas por ODPEM, oficina operativa del Comit Nacional de Desastres (NDC), integrada por representantes de todos los sectores El tema es prioritario. Existe buena coordinacin entre instituciones y niveles de gobierno Mxico Hay un cuerpo normativo completo y adecuado. La normativa para el ordenamiento urbano es pobre y poco respetada Nicaragua Existe un marco legal completo y moderno. La atencin de emergencias est desligada de las otras etapas de la gestin

Coordinacin institu- Cuenta con una vertiente La ONEMI est centrada cional tcnica y otra de opera- en la atencin de emercin a nivel nacional gencias y en la difusin de informacin a la poLa participacin de los blacin organismos del sector pblico es coordinada El esquema de gestin delegado a las instituciones responsables de los sectores ha mostrado buen desempeo en desastres recientes Participacin de otros La participacin privada actores no ha sido notable, salvo en el programa de reconstruccin por el sismo de 1999 Los servicios bsicos estn privatizados y la ejecucin y financiamiento de las etapas de la gestin de riesgo estn a cargo de consorcios privados

Todos los sectores del gobierno federal tienen planes operativos crecientemente eficaces para atender emergencias y recuperacin

La normativa de ordenamiento es poco observada. Buena coordinacin entre los sectores del SINAPRED.

La coordinacin entre sectores requiere me- El sistema tiene escasez jorar de recursos humanos y econmicos, depende de la ayuda internacional La jerarqua del tema, las acciones tomadas, la participacin del sector privado y la preparacin de la poblacin han aumentado despus del huracn Ivn de 2004 Las fuerzas armadas tienen un papel decisivo en las tareas de atencin de las emergencias El sector privado tiene escasa participacin La participacin del sector privado es escasa. Hay participacin importante y eficaz de las fuerzas armadas.

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Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases