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Edicin y Supervisin Tcnica: Nuria Cunill y Jos Sulbrandr

Composicin y paginacin electrnica: Levantamiento de Texto G & G


"
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACION
PARA EL DESARROLLO
CENTRO DEDOCUMENTAClN y ANALISIS DEINFORMAClN
SERIE TEMAS DE COYUNTURA
EN GESTION PUBLICA
1. ANALISIS DEPOLITICAS PUBLICAS
ANGEL EDUARDO ALVAREZ DIAZ
11. GUIA DOCUMENTALDE AMPLIACION
CENTRO DE DOCUMENTACION y ANALISIS DE INFORMACION DEL CLAD
Publicacin del Centro de y Anlisis de Informacin del CLAD, con el apoyo financiero de la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI)
Depsito Legal ISBN 980-6l25-05-3
1992
FECHA _-k.""";.;;;; ..

CENTRO LATINOAMERICANO
44,/A DE ADMINISTRACION PARA EL DESARROLLO
CA"t1#

PRECIO 1_....;;;;::.-.
Pases Miembros
del CLAD
Argentina
Barbados
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Espaa
Grenada
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Jos Constantino Nalda
Presidente
Gustavo Beliz
Fernando Fuentes Mohr
Julio Roballo
Vice-Presidentes
Carlos Blanco
Secretario General
David Edelman
Nuria Cunill
Expertos CLAD
Bernardo Kliksberg
(Jefe Proyecto Regional)
Jos Sulbrandt
Proyecto Regional de la ONU
CENTRO DE DOCUMENTACION
y ANALISIS DE INFORMACION
Nuria Cunill
( Directora)
[nanita Camrnarara
(Coordinadora)
Urby Pantoja
(Coordinadora de Proyectos)
Marianela Nez
Maigualida Torres
(Analistas de Informacin)
Carla Borraccini
(Asistente de Proyectos)
M. Daniela Magallanes
(Asistente de Documentacin)
Mara I. Salgueiro
(Secretaria)
PRESENTACION
El Centro Latinoamericano de Administracin para e! Desarrollo, CLAD, es un organismo intemacional.de carcter
intergubemarnental creado por los gobiernos de Amrica Latina, e! Caribe y Espaa para integrar esfuerzos en la accin por
modernizar sus administraciones pblicas, instrumentos fundamentales para el desarrollo econmico.
En la actualidad se concibe al CLAD como un rgano orientador de los procesos de transformacin del Estado de los pases
miembros, contribuyendo a adecuar el aparato institucional pblico y su funcionamiento a los desafos que plantea la crisis
econmica y social ya apoyar, en el rea de su competencia, los procesos de democratizacin de las sociedades de la regin.
Para cumplir los fines antes expuestos, el CLAD est concentrando cada vez ms sus esfuerzos en la produccin de ideas y
enfoques renovadores y en su diseminacin a travs de los mecanismos ms efectivos. Especficamente, entre otras tantas tareas,
el CLAD se ha propuesto promover la innovacin permanente en los aspectos institucionales, tecnolgicos y culturales en
materia administrativa, trabajando en la frontera del conocimiento y auspiciando actividades que fortalezcan esa capacidad
innovadora de los pases y ayuden con un enfoque prospcctivo a anticipar las exigencias de la gestin del proceso de desarrollo.
En este marco se ha diseado la Serie Temas de Coyuntura en Gestin Pblica que se agrega a los otros productos
informativos elaborados por el Centro de Documentacin y Anlisis de Informacin del CLAD ya ampliamente conocidos:
Boletn de Resmenes, Servicio de Informacin al Da en Gestin Pblica, Seleccin de Documentos Clave y Serie Legislacin.
El propsito bsico de esta publicacin es optimizar la atencin del personal pblico y contribuir a la renovacin tecnolgica
de su gestin, proporcionando informacin sumaria sobre tcnicas, metodologas o estudios que posean un alto componente
innovativo e impacto transformador.
A travs de esta Serie el CLAD se ha propuesto proveer no slo un conocimiento bsico sobre un terna dado, sino facilitar
adems un marco de referencia bibliogrfico para profundizar sobre aqul. En este sentido se ha concebido una publicacin
compuesta de dos partes. Un trabajo, elaborado por un especialista bajo el encargo del CLAD, que proporcione un panorama
global sobre el tema en cuestin. El otro trabajo, preparado directamente por el Centro de Documentacin y Anlisis de
Informacin del CLAD, que oriente acerca de diversas obras que pueden ser consultadas para ampliar el conocimiento.
El CLADha querido adems que esta nueva publicacin tenga un carcter dinmico y prctico, para lo cual se ha propuesto
ejercer una orientacin integral sobre sus componentes, intentando que se incorporen estudios de casos y Otros ejercicios que
puedan facilitar una aproximacin instrumental al terna Yque, a la vez, se utilice un lenguaje sencillo que pueda contribuir a
su mejor comprensin.
En esta oportunidad la Serie est dedicada al tema del Anlisis de Polticas Pblicas, el que es desarrollado por el
especialista venezolano Angel Alvarez, profesor universitario y subdirector del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad
Central de Venezuela.
En el referido trabajo, que constituye la primera seccin de la presente publicacin, el autor revisa el enfoque de polticas
pblicas desde la perspectiva del poder y de! conflicto intentando, con ello, aportar una visin ms realista al anlisis de las
polticas pblicas.
La Gua Documental, presentada en la segunda seccin de la obra, busca apoyar en la profundizacin de estas temticas.
Con este propsito se incluyen primero los resmenes de un conjunto de obras referidas a las polticas pblicas en general, con
nfasis en los aspectos relativos a su formulacin, gestin y evaluacin. La Gua se cierra con la resea de obras que estn
especficamente orientadas a tratar el tema del anlisis de polticas pblicas y que aportan elementos tanto respecto de sus
enfoques y mtodos, como de sus perspectivas.
El CLAD aspira que este nuevo nmero de la Serie Temas de Coyuntura en Gestin Pblica proporcione elementos que
puedan contribuir a la comprensin de esta importante rea del quehacer gubernamental.
Carlos Blanco
Secretario General
CLAD
I.

11.

TABLA DE CONTENIDO
ANALISIS DEPOLITICAS PUBLICAS
Angel Eduardo Alvarez Daz
Consideraciones iniciales ..
La ciencia poltica y el anlisis de polticas pblicas: evolucin del campo
de estudio....................... .. ..
Especificidad de niveles y de reas de accin poltica .. .
Anlisis poltico y anlisis de polticas .. .
LJ nocin de polticas pblicas y su anlisis convencional . .. ..
La dimensin poltica del anlisis de polticas pblicas .. . ..
El papel central de los valores en el anlisis poltico .
Anlisis valorativo y polticas de ajuste. . ..
Valores y criterios de decisin poltica ."
Demandas sociales y formacin de la agenda pblica.
Algunas precisiones terminolgicas . ..
Agenda de polticas y poder poltico .. ..
Consideraciones finales: hacia un esquema flexible de anlisis
de polticas pblicas ..
GUIA DOCUMENTAL DEAMPLIACION
Centro de Documentacin y Anlisis de Informacin del CLAD
Aspectos generales de la formulacin, gestin y evaluacin de polticas pblicas.
El anlisis de polticas pblicas: enfoques, mtodos y perspectivas .
. 9
...11
..13
. 14
.1)
.17
17
. 21
'" 22
. 24
. 24
. 26
...................31
..43
. .........49
1. ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS
ANGEL EDUARDO ALVAREZ DIAZ*
* Angel Eduardo Alvarez Daz, Politlogo. Jefe de la Ctedra de Metodologa de la Escuela de Estudios Polticos (1985-1990)
de la Universidad Central de Venezuela. Jefe del Departamento de Teora Poltica de la misma escuela (1990-1992).
Actualmente, Subdirector del Instituto de Estudios Polticos de la misma universidad. Profesor de Metodologa y de Polticas
Pblicas en el postgrado de Gerencia Pblica del Instituto Venezolano de Planificacin (IVEPLAN). Asesor de la Comisin
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE).
CONSIDERACIONES INICIALES
Amrica Latina vive un proceso de
reorientacn del rol del Estado en el proceso
del crecimiento econmico y redfncn
de las relaciones entre el Estado y la sociedad
ci vil. Este proceso, que posee condicionantes
externos e internos que aqu nocabeanalizar,
exige una redefincin de los esquemas
formales y ele los mecanismos informales de
formacin de poi ticas csratistas, centralistas
y populistas.
Esta rcdcfinicin no puede prescindir
elel hecho de que, la legi timidad del orden
poltico democrtico, depende, en mucho,
de su capacidad de generar una procura
existencial mnima para los sectores sociales
menos favorecidos. De all que el destacar la
dimensin poltica del anlissde las polticas
pblicas no tenga slo un inters acadmico;
por el contrario, es de importancia central
en el rediseo de las relaciones entre el
Estado democrtico y la sociedad civil. Es
una pieza clave para la superacin del
clientelismo populista y para su sustitucin
por un sistema basado en las relaciones entre
un gobierno responsable y una sociedad
activa y participanva.
En las distintas estrategias ele desarrollo
ensayadas por los pases latinoamericanos
desde los aos cincuenta, el Estado ha
ocupado un rol centra l. La accin econmica
y social del Estado ha estado formalmente
orientada por planesdrigidosexplctimante,
aunque con pocos frutos, a mejorar la
racionalidad de la accin pblica. La
planificacin ha sido, en Amrica Latina, el
modo formal de concebir el proceso de
formacin de polticas pblicas.
El proceso de planificacin ha sido objeto
de muchas crticas. Se ha sealado con
alarma, pesimismo y hasta cinismo, la
distancia enorme que siempre surge entre 10
planeado por las oficinas tcnicas, 10
realmente deseado por los polticos de los
partidos y del alto gobierno, y finalmente lo
ejecutado por las burocracias pblicas. Carlos
Matus
l
ha puesto en evidencia las
limitaciones de la planificacin normativa.
A partir de sus crticas a ese modelo, h;l
elaborado su propuesta de planificacin
estratgica y situacional, en la que el poder
y las relaciones de conflicto tienen un papel
clave.
Sin emhargo, es poco lo que en la
actual idad se ha avanzado en materia de una
estrategia de planificacin ms realista. De
hecho, la ola del neo-liberalismo que ha
conducido a las oficinas de planificacin a
funcionarios ele orientacin rccnocrrica,
ha reforzado las pracricasde una planificacin
poco realista, bastante autoritaria y carente
de visin poltica.
Hemos dicho que la planificacin ha
sido el modo formalmente instituido de
formacin de polticas. Pero es bastante obvio
que lamayor parte de las polticas pblicas se
forman a travs de prcticas menos formales
y norrnadas. Generalrncnrc, surgen como
respuesta a diversas emergencias, producto
de las demandas de grupos sociales con
suficiente capacidad de presionar a los
organismos pblicos, o del mismo juego
poltico al interior del Estado
2
En este trabajo se pretende contribuir a
formar una acti tud ms realista respecto del
anlisis de polticas pblicas, que permita la
9
incorporacin de la nocin de poder como
una variable esencial. Revisaremos el
enfoque de polticas pblicas desde una
perspectiva politolgica, pero es importante
aclarar que tomaremos distancia respecto
del enfoque dominante en la poltologa
norteamericana en el campo del anlisis de
las decisiones pblicas. La poli tologa
norteamericana ha cultivado una visin
a n a l t ic a pre tcndidarne n tc libre de
referencias a los problernas de ladominacin
vel poder. El desarrollo de esta visin de la
poltica se ha debido a la gran influencia
ejercida por la llamada escuela "pluralista".
La supresin del poder como variable
esencial del fenmeno poltico, ha
conducido, a importantes errores a la hora
de analizar los procesos polticos y, en par-
ticular, la formacin de polticas pblicas.
Si n el uso de la nocin de poder es bastante
difcil describir y cxpl icar adecuadamente el
proceso de fijacin de la agenda pblica
(que implica la inclusin de unos ciertos
temas y la exclusin de otros) as como
expl icirar y cri ticar los criterios dominantes
para la definicin de las alternativas
legtimamente aceptables como soluciones
a los problemas pblicos, y analizar las
aparentes desviaciones que sufren las
polticas en la implementacin.
La marginacin del tema del poder en el
anlisis de polticas pblicas a lo nico que
puede conducir es a ocultar el hecho de que,
en las decisiones pblicas de rutina, por 10
general, los ms ricos y ms poderosos logran
influir con ms xito que los ms pobres y
ms dbiles
3
En la mayora de las situaciones en las
que se formulan polticas operan con una
gran incertidumbre y en interaccin
estratgica, no siempre explcita, diversos
grupos e individuos de poder variable. Dada
esta incertidumbre y estas relaciones de
poder, la poltica formulada pocas veces es la
que va ser implementada. Lo que ocurre
realmente es que la poltica es formada a lo
largo de un proceso de interaccin poltica
que afecta la formulacin de objetivos, el
modoen el que se implementan las acciones
pbl i c as supuestamente dirigidas a
alcanzarlos y los criterios de evaluacin de
los logros.
La distincin entre formacin y
formulacin de polticas no es puramente
terminolgica, sino conceptual. El trmino
formulacin es usado, a veces, para hacer
referencia a una fase supuestamente inicial
del proceso en la que se definen objetivos y
cursos de accin en relacin ptima. Otras
veces, el mismo trmino hace referencia al
proceso en su conj unto. En cualquier caso,
la nocin de formulacin conduce a suponer
que existe un mecanismo o procedimiento
de clculo o de deliberacin, que permite
determinar la relacin ptima entre medios
v fines.
. De acuerdo a esta visin del asunto,
pareciera que el momento crtico del proceso
de formulacin de polticas es el de
optimizacin de los objetivos. Una vez
tomada la decisin ptima, dado un monto
de informacin que vara de una situacin a
otra, se tiende a creer errneamente que el
resto de las fases se siguen lgica y
mecnicamente. Cualquier resultado
diferente al previsto ser visto como una
desviacin perniciosa. En consecuencia, la
toma de decisiones debe ocurrir slo en una
primera fase del proceso poltico. En las
siguientes, lo que se debe es administrar
eficiente y eficazmente para lograr lo
planeado.
Pero la experiencia indica que las
po! ticas pblicas no son relaciones
mecnicas del tipo medio-fin, de ejecucin
automtica, en las que lo decidido en la fase
de formulacin de objetivos es o debe ser
exactamente lo que V:l a rcsu lr a r
implementado. Por el contrario, una poltica
es una compleja ytlexiblc interconcccin de
procesos, en la que los problemas y sus
soluciones son constantemente redefinidos
o "rc-invcntados'"]. Por lo tanto. una visin
rca 1ista de Iproceso de formac in de polticas
tiene que aceptar que tales cambios ocurren
y debe intentar explicar cmo v por qu
suceden. Debe proveerse de instrumentos
que permitan preverlos, que aporten Lm3
descripcin aproximada de los fauores que
provocan las distintas clases de cambios o
"desviaciones" previsibles y determinar los
mrgenes de variacin tolerables que
permitan evaluaciones ms rcalisras-'.
Este es, sin embargo, un camino por
andar en el que los poli tlogos han dado slo
algunos primeros pasos. Para avanzar en este
sen rido es conveniente propici ar un cambio
de acti tud respecto de al menos tres aspectos
del anlisis convencional y normativode las
polticas pblicas.
En primer lugar hay que devolverle al
estudio de las decisiones pblicas su
dimensin propiamente poltica. A fin de
10
abordar el problema de la formacin de
polticas desde una perspectiva realista, es
necesario subrayar el rol de las relaciones de
poder, de los modos en que ste se ejerce, de
los conflictos de inters y de la diversidad e
incompatibilidad de los valores en una
sociedad heterognea y desigual.
En segundo lugar, yen estrecha relacin
con lo anterior, debe superarse la separacin
artificialmente trazada entre administracin
y poltica. La gestin de polticas pblicas no
es una acti vidad a la que la poi tica yel poder
le sean extraas. Al contrario, en el seno el::
la administracin y sus procesos se llevan :
cabo cotidianamente luchas y negociaciones
por el control de los recursos y las facultades
que dan poder. En ocasiones, para algunos
actores, la lucha por el poder personal o
grupal es el verdadero problema poI tico7,
mientras la gestin de la poltica pblica es
el teatro de operaciones, cuando no una
simple excusa.
En tercer lugar, hay que romper con la
idea de linealidad del proceso poltico. Hay
que comenzar a aceptar que la toma de
decisiones respecto de cules son los
objetivos, no ocurre en una sola fase
especfica e inicial. Por el contrario, la torna
de decisiones se contina yex tiende durante
roda la dinmica de la formacin de la
poi tica
8
Esposible ver la formacin de las polticas
pblicas como un continuo indivisible. En
l, constantemente se define y redefine la
agenda pblica, segn la dinmica de las
fuerzas polticas en conflicto observable o
larenre-'. La formacin de la agenda implica
la incorporacinde ciertos temas o cuestiones
;,.,..
I
pblicas, y la definicin del modo en que van
a ser considerados, y tambin la exclusin de
ciertos otros temas y definiciones. La
formacin de la agenda es un punto
polticamente crtico del proceso de
formacin de polticas, en el que participan
y dejan de participar actores con montos
variables de poder.
La formacin de la agenda es un elemento
clave del proceso poi tico. Sera un grave
error verla como una fase inicial en la que se
,lgota toda lacomplejidad poltica del proceso
de formacin de los problemas de polticas
pblicas. Es bien sabido que durante la
implementacin de las polticas, distintos
grupos e indi viduos ejercen presiones a ti n de
orientar la poltica en el sentido de su
conveniencia. Tambin es sabido y no es
infrecuente que, durante la implementacin,
ciertos actores logran imponer sus puntos de
vista aunque, ene! momento de la definicin
del problema, hayan tenido que hacer
concesiones o, incluso, hayan dado la
impresin de haber resul tado derrotados.
Por otro lado, al evaluarse una poltica,
una vez ms, es posible re-inventarla. Dado
e! dinamismo del procesode implementacin,
una vez concluido ste es posible que el
resultado de la poltica sea bastante distinto
del inicialmente postulado. De ser as, la
evaluacin no puede reducirse a describir la
distancia entre lo previsto y lo hecho; se debe
ms bien intentar explicar por qu aparece
esta distancia. Una hiptesis poltica que no
debe dejarse de contrastar es que tal distancia
se puedadebera la accin intencional de uno
o ms actores capaces de al terar el curso de la
poltica a favor de sus intereses.
En suma, la evaluacin debe incluir no
slo aquellos aspectos que constituyen la
definicin inicial de lapoltica, sino tambin
aquellos otros que han sido efectivamente
ejecutados. Si se procediera ms frecuen-
temente de este modo, tal vez estara menos
extendida en Amrica Latina el mal que
Hirschman
10
llam "fracasomana"; la
creencia a priori de que todo lo que se haga
estar mal hecho. Sean cuales sean los
rcsul tados de las acciones ejecutadas, stos
impactarn finalmente sobre la realidad,
favoreciendo o impidiendo el surgimiento
de nuevas demandas de poi ticas;
solucionandoogener;lndoalgunosproblemas
nuevos o distintos ; los que se quiso
inicialmente atacar.
En este trabajo, se intentar abordar estos
espinosos problemas desde una perspectiva
quepersigue estimular la adopcin de una
visin "no-programada" 11Y"no-normativa"
del proceso de formacin de polticas.
Haremos una invitacin aabandonarla visin
poco fructfera de las polticas como
programas completamente cspeci fcados, con
objetivos claros, rgidos y detallados, lneas
claras de responsabilidad y bajos niveles de
participacin social, y de la evaluacin de
toda diferencia con lo previsto como una
desviacin o perversin. Se argumentar a
favor de la conveniencia de ver las polticas
pblicas como procesos "adaptanvos", en los
que las metas se redefinen, reajustan o "re-
inventan"12; los procesos de ejecucin y
evaluacin, como resultado de la
confronracin de intereses entre los distintos
actores sociales, as como de las limitaciones
de informacin y a otras dificultades propias
11
de la actividad poltica.
Se pretende aportar una aproximacin
politolgica al anlisis y seguimiento del
proceso de formacin de polticas pblicas,
en el marco poltico de Amrica Latina,
caracterizado por una redefinicn de las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil,
que exige la apertura de canales de
participacin y el incremento de l a
responsarldadpoltica. Por responsabilidad
poltica no nos reten mas, por supuesto, a la
rcsponsab ldad jurdica sino principalmente
a la capacidad de dar respuesta a lasdcrmndas
surgidas de la sociedad civil, sin que el Estado
se convierta en un organismo colonizado por
intereses corporativos. Por Estado
responsable entendemos, ms bien, un estado
"sensible"; palabra esta que sera una mejor
traduccin de la palabra inglesa respon-
sive 13
Las consideraciones que se harncn torno
al proceso de formacin de polticas,
pretenden aportar una visin poltica real ista
al anlisis de procesos efectivos de decisin
pblica.
1. La ciencia poltica y el anlisis de
polticas pblicas: evolucin del campo
de estudio
El uso extenso de la nocin de poltica
pblica es una de las consecuencias ms
importantes de la revolucin terica que, en
la segunda post-guerra, sacudi a la ciencia
poltica. Esta revolucin tuvo una relacin
directa con la redefinicin del rol del Estado
en la economa, que puso de relieve la
importancia de los procesos polticos por
sobre el estudiode las instituciones.
Las polticas pblicas son un modo de
accin slo concebible razonalrnente dentro
del marco de un sistema poltico en el que el
Estado tenga la facul tad de regular, interven r,
impedir, compensar o reajustar los efectos
indeseables de la lgica del mercado y de sus
propias acciones. Y la nocin misma de
polticas pblicas slo tiene sentido dentro
de marcos conceptuales, que permitan ver el
proceso de toma de decisiones pbl icas, como
el objeto especfico de la ciencia poltica.
El anlisis de los procesos de decisin vde
formacin de polticas se ha extendido y
popularizado tanto que es GISI intil buscar
su origen primigenio. David Easton encuentra
la fuente ms remota de este enfoque de la
poltica en la obra de Carl Schmitt durante
la primera post-guerra.
El estudio de las decisiones pblicas es
originalmente una forma contempornea de
abordar e! viejo problema del poder, una vez
constatada la ineficiencia de los tradicionales
enfoques jurdico-institucionales. No
obstante, pronto se abandona el tema de!
poder para centrar la atencin en cuestiones
tales como las fases del proceso decisorio y los
problemas de optimizacin.
No poca responsabilidad en este viraje
tuvo Roben Dalh quien, en su Whogoberns!,
pretendi demostrar que, en una sociedad
pluralista, el poder de intluir en el resultado
de un proceso decisorio est equita ti varnentc
distribuido entre las li tes, sin que pueda
hablarse a priori de una lite dominante.
Aceptando como vlida la conclusin de
Dalh, muchos politlogos se han des-
preocupado del problema del poder y de
cmo ste se ejerce en las decisiones
gubernamentales. Han preferido centrarse
en el problema de la formulacin ptima, la
implementacin eficiente y la evaluacin
objetiva de las polticas.
Esta opcin terica, centrada en el
problema de la optimizacin, ha acaparado
un amplio campo dentro de la disciplina.
Han surgido importantes teoras de amplio
impacto en la Ciencia pol t i ca con-
te mpor.inc a. Anthony Downs
14
, por
ejemplo, construy un mexlelode democracia
como un sistema econmicodinamizado por
el modo irracional en el que interacta el
~ o b i e r n o , la oposicin y los votantes en los
procesos de elecciones y de formacin de
polticas gubernamentales. El enfoque del
public choice logr introducir a la ciencia
po1ti ca las torrnu lac iones y modelos
rnarcrn ricos. desarrollados inicial mente para
el an:lisis econmico, y apoyados en la idea
bsica de laoptimizacin de las decisiones de
individuos racionales
l
S. Incluso para el
anlisis de los procesos institucionales,
Buchanan y Tullock 16, adoptaron esta
perspectiva optimizadora. Han surgido
modelos conceptuales al tarncntc difundidos
corno el de Li mdblorn 17 o el de Sirnon 18,
que pretenden suavizar b rigidez de los
enfoques de racional dad de optimizacin
econmica, para dar cuenta del proceso l
travs del cual los administradores toman
"realmente" decisiones.
Los anlisis poi ticos comparados han
seguido el paso a los estudios de polticas
comparadas. La investigacin poltolgrca
ha dedicado un importanteesfuerzo al anl isis
emprico de polticas especficas. Las
enseanzas de polticas en la formacin
12
uni versi taria norteamericana y lati no-
americana ha recibido un impulso tremendo.
Han prol ferado las publ icaciones peridicas
dedicadas predominantemente o exclu-
sivamente a la difusin de la. investigacin
en el rea.
Sin embargo, como es lgico esperar en
un campo de conocimiento tan cultivado, la
evolucin del estudio de las polticas pblicas
noha sido lineal. Se han desarrol ladodiversas
tendencias que, en lo metodolgico, y
simplificando bastante. podran reducirse a
dos.
De un lado est lo que podramos llamar
perspectiva pragmtica. Esta es la que adopta
i:J mayora de los estudios que, analizando
una o unas pocas decisiones pblicas,
pretenden aportar soluciones concretas a
problemas pblicos (planteados en un lapso
de tiempo dado, en un rea geogrfica
determi nada y en un sector especfico de la
gestin pblica) sin tomar en consideracin
los betores sstrnicosque afectan los procesos
mediante los cuales se producen las decisiones
gubernamentales. En el mejor de los casos,
algunos de los estudios pragmticamente
orientados pcrrni tiran construir, a posteriori,
esquemas gene rales de anlisis de polticas, si
se aceptara que la estrategia metodolgica
inductiva permite el establecimiento de
generalizaciones vlidas, a partir de I;
observacin de un nmero ms o menos
amplio de variadas experiencias de formacin
de polticas. No obstante, son conocidas las
crticas del neopositivismo, sealadamente
de Popper 19 y Bunge
20,
a la induccin y al
inducrivisrno como mtodo de laciencia.
Del atto lado tendramos la perspectiva
norrnati va. Es stala adoptada por los estudios
que, para analizar los procesos de formacin
de polticas, formulan a priori un modelo de
anlisis mso menos acabado, del cual extraen
prescripciones de cmo debe ser analizado el
proceso de formulacin, implementacin y
evaluacin de las polticas pblcas-]. Este
modelo servira de patrn ideal con el cual
deberan ser contrastados los procesos reales
de formacin de poi ticas, a objeto de eva luar
su adecuacin "tcnica", dados ciertos
patrones de eficacia y eficiencia.
El dficit principal de la perspectiva
metodolgica implicada por el primer tipo
de estudio es que, por su estrechez de mi ras,
tiende a favorecer la adopcin de una visin
demasiado parcial de las cuestiones analizadas
ya centrar la atencin del analista, ms en las
manifestaciones sintomticas, que en las
causas de los problemas. Este tipo de estudios,
en el mejor de los casos, permite aportar
justificaciones pragrn ticas a favor de ciertos
cursos de accin concretos, enci rcunsrancias
muyespecficas. Por el carcter esencialmente
utilitario de los anlisis de este tipo, las
decisiones que recomiendan tienden a
propiciar cambios exclusivamente de
naturaleza incremental; lo que implica, en la
prctica, un importante riesgo de propiciar la
reproduccin del status. Dicho deotro modo,
el excesivo incrernenralismo y pragmatismo
impide el desarrollo de estrategias de cambios
cualitativos en el sistema, aun cuando stos
sean requeridos para el logro de una efectva
solucin de los problemas.
Los estudios normativos, por su lado,
contienen por lo general amplias con-
sideraciones en relacin al funcionamiento
global del proceso de formacin de polticas.
En ocasiones, pueden resul tar muysugerentes.
Pero su principal limitacin es que el patrn
ideal no es un esquema puramente tcnico,
como en muchas veces se pretende, sino ms
bien una idealizacin no siempre bien
justificada ni suficientemente discutida.
Adems, por su generalidad, los estudios de
este tipo tienden a proponer esquemas muy
si rnpl cs , formales y abstractos que,
difcilmente, pueden servir de gua til para
la accin de decisores pblicos concretos en
situaciones especficas. De ellos, sin embargo,
pueden derivarse hiptesis razonables en
relacin a cuestiones ela ves del proceso de
formacin de polticas. Igualmente, la
adopcin de un enfoque normativo permite
justificar la necesidad o conveniencia de
asumir y profundizar ciertos valores
dernocr ricos como cri renos oricntadorcs de
la accin poltica cotidiana.
Es posible sacar provecho de la
experiencia acumulada inductivamente por
los anlisis ele casos, as como mejorar los
modelos normativos revisndolos crti-
camente. Es esta lacontribucin que pueden
hacer las ciencias sociales, como disciplinas
emprico-analticas que aspiran a construir
modelos tericos nomolgicos, al anlisis de
polticas pbl icas. Las ciencias sociales deben
aportar mtodos confiables de descripcin,
hiptesis tericamente fundamentadas y
constacables, y bases para la crtica racional
de los juicios sobre los cuales se apoyan los
decisores de polticas
22
La adecuada combinacinde perspectivas
permitir orientar mejor la elaboracin de
13
instrumentos para el anlisis y seguimiento
de polticas pblicas. Buenos ejemplos de
enfoques integrales de anlisis, para el caso
venezolano, son los trabajos de Naim y
Piang0
23
(como compilacin de trabajos
sobre diversas reas de la accin pblica y
como evaluacin de conjunto de las
deficiencias del sistema venezolano de
formacin de polticas) y Rey24 (como
esquema metodolgico para la eval uacin de
este mismo sistema).
2. Especificidad de niveles y de reas de
accin poltica
Es frecuente la propuesta de esquemas
que pretenden ser adecuados, en ni veles y
sin atender al hecho de que el proceso de
formacin de polticas no es idntico en
todos los mbitos de decisin. No puede
pretenderse que un mismo enfoque y unas
mismas reglas sean v.i]idas, por ejemplo, para
analizar tanto problemas nacionales, como
para estudiar problemas locales; o tanto para
y defensa.
Consideremos slo un ejemplo. En los
ltimos tiempos la participacin de la
sociedad civil ha cobrado una gran relevancia
tanto en la prctica poltica, como en las
reflexiones de los analistas. La participacin
ele los ciudadanos en las diferentes fases del
proceso de formacin de polticas es, en
principio, deseable y conveniente. Como
regla general, esto parece bastante razonable.
No obstante, puede demostrase que incluso
esta regla de inspiracin democrtica no es
aplicable a todos los niveles de la accin
pblica.
f
r
1;
p
1,
o
al
a
u
h
e
is
a
e
a
De un lado tenemos que la participacin
efecti va, con igualdad de oportunidades para
los diferentes sectores interesados, es ms
fcil de lograr a nivel local que a nivel
nacional. A nivel local se puede incentivar
ms eficientemente la participacin de
sectores afectados, aunque niciamen te poco
motivados y poco organizados, sin debilitar
demasiado la capacidad decisoria del Estado.
A nivel nacional, por el contrario, la
participacin se ve casi siempre restringida a
sectores al rarnentc organizados y con gran
capacidad de colonizacin de las estructuras
polticas yqueensu accin tienden a del litar
la capacidaddedecisin autnoma del Estado.
Por otro lado, hay sectores en los que es
deseable y necesaria un alto nivel de
participacin de la sociedad civil para lograr
eficientemente los fines pblicos. Este es el
caso de muchos aspectos de las polticas
sociales en reas tales como la vivienda, j
educacin y la salud pblica. Hay otros
secrores de accin pblica, por el contrario,
en los que el nivel de participacin de la
ciudadana no puede y no debe ser muy alto.
La poltica de seguridad, por ejemplo, no
puede hacer participara la poblacin armada
en su autodefensa, ni puede convertir a todos
los miembros de una comunidad en
funcionarios de los organismos policiales.
Ello implicara la renuncia del Estado a un
rasgo que le es esencial: el monopolio de la
violencia; si tal renuncia se produjera, la
sociedad se acercara peligrosamente a un
estado de guerra civil o el rgimen poltico
cobrara la fisonoma de un sistema policial
y autoritario. En consecuencia, la
participacin de la sociedad en la formacin
de una poltica de seguridad no debe
comprometerse directamente con la
administracinde la violencia represiva, sino,
en todo caso, propiciar la educacin
preventiva de la comunidad, controlar la
eficiencia de los organismos policiales y ve-
lar por el respeto de los derechos humanos.
No es posible, en suma, elaborar un
esquema de anlisis vlido para cualquier
poltica, ,l cualquier nivel y en cualquier
sector.
3. Anlisis poltico vanlsis de polticas
Como resultadode laevolucin del campo
de anl isis de polticas pblicas, por mucho
tiempo se ha extendido la paradjica idea de
que es posible anal izar polticas sin considera r
las variables tradicionalmente polticas. Es
as como Mackenzie ha afirmado que los
cien tficos poi ricos podramos hacer mayores
progresos si ccntrararnos nuestros trabajos
sobre el proceso de decisin, en lugar de
hacerlo sobre el poder, la autoridad legtima
o el sistema poltico.
En lengua inglesa se distingue entre poli-
cies y politics, y en muchas de las escuelas
anglosajones de anlisis de polticas pbl icas,
se separa el estudio de la actividad poltica
del anl isisde las polticas gubernamentales.
Esta separacin, gramaticalmente establecida
en ingls y noen espaol, no es, sin embargo,
[cticarnente posible ni en los sistemas
polticos anglosajones ni en los latinos.
De hecho, la inexistencia en espaol de
la dualidad de trminos presente en ingls no
es, como han querido mostrar algunos
25,
la
expresin de una especie de subdesarrollo
14
lingustico-renco. Por el contrario, es una
adecuada indicacin de que ambas cosas no
estn tan separadas como se pudiera pensar
de acuerdo a los convencionalismos
gramaticales y poli tolgcos anglosajones.
Cabe sealar que si alguna virtud tiene la
muy criticada Teora Econmica de la
Democracia, de Anthonv Downs, es la clara
relacin que en sta se establece entre la
bsqueda y rnanterii miento de los partidos
en el poder y la naturaleza de las decisiones
gubernamentales.
Las polticas que llevan a cabo los
organismos pblicos son expresin de las
relaciones y los comportamientos polticos
de quienes estn involucrados en su
formacin. Tales polticas afectan la
distribucin de recursos, las vidas y el futuro
de personas con valores cul rurales distintos e
intereses diferentes. En cada fase del proceso
de formacin de polticas participan, o dejan
de participar, ciertos individuos, grupos e
instiruciones polticamente orientadas de
cuyas interacciones resultan las decisiones
gubernamentales Las polticas pblicas no
son formuladas, transformadas en normas
jurdicas ni ejecutadas con base en la ms
pura racionalidad tcnica, sino
principalmente como resultado de la
intervencindefactores tales como el monto
de poder poltico del que disponen los
individuos, grupos e instituciones invo-
lucradas y del que carecen aquellos que no
logran involucrarse; los sistemas de valores
culturales; las preferencias y prioridades
competitivas entre s; y el conocimiento
establecido y aceptado como vlido, acerca
de la naturaleza de los hechos y los problemas.
Para muchos puede ser obvia la relacin
entre polticas pblicas y poder poltico; no
obstante, es necesaria subrayarla a fin de
evitar la habitual, y a veces intencional,
confusin que se genera cuando se presenta
el anlisis de polticas pblicas como si fuera
un campo de reflexin puramente tcnico,
aislablc de las consideraciones "irracionales"
propias de la disputa por el poder.
Un esquema realista de anlisis y
seguimiento de polticas pblicas debe
considerar, en consecuencia, los efectos de la
distribucin, regularmente desigual, del
poder. Debe establecer cmo la distribucin
del poder afecta el proceso de formacin de
polticas en todas sus fases. Debe ser capaz de
criticar la distribucin de poder prcxistcntc
a la ejecucin de una poltica y de prever las
consecuencias que tal poltica rcndr sobre
esa distribucin.
4. La nocin de polticas pblicas y su
anlisis convencional
No hay un uso nico y consistente del
trmino "poltica pblica". A veces se leusa
para hacer referencia slo a los objetivos que
se quieren alcanzar; por ejemplo, un ente
pblico en el rea social puede definir su
poltica como la reduccin de la pobreza
crtica. Otras veces puede quedar definida
con base en los medios para lograr los
objetivos; por ejemplo, una agencia de
gobierno puede adoptar la poltica de
estimular la formacin de mcroernpresas y
cooperativas en los sectores populares; en
este caso, la poltica es un medio para
satisfacer problemas de empleo, de
remuneracin, de cultura gerencial, de precios
y/o de abastecimiento. Como sealan Press-
rnan y Wildavsky26, el uso ms adecuado del
trmino "poltica pblica" es aquel que se
refiere tanto a losobjetivos corno a los medios
necesarios para alcanzarlos. El enunciado de
una poltica, en consecuencia, es una
proposicin que relaciona unosdeterrni nados
medios con unos ciertos o probabies fi nes.
El modo convencional y ms simple de
conceb r cl proceso de formacin de poi ricas
pblicas es el que se esquematiza en el
Diagrama l. La secuencia Optimizacin-
1mplerncnracn- Evaluacin resume el modo
en el que habitualmente se piensa cuando se
analizan polrcas. La optimizacin es la fase
en laque se halla lasolucin alternativa ms
diciente a un problema dado. La solucin
del problema es el objetivo del proceso. En la
implementacin se realizan las acciones que
permiten materializar la solucin prevista.
En la evaluacin se determinan los efectos
observables de las acciones emprendidas y se
mide la distancia entre los logros
cfcct i va rncntc alcanzados y el objetivo
previsto, lo cual realimenta la fase de
optimizacin de la subsiguiente decisin.
Es esta una visin del asunto para la que,
como se ha sealado, la fase crtica es la
optimizacin. Una vez tomada una decisin
ptima, el resto de las fases se siguen lgica y
mecnicamente. Todo resultado diferente al
previsto es visto, en consecuencia, como una
desviacin de los objetivos.
Pero una persona o una organizacin no
siempre persiguen los objetivos que
manifiestan. Ya hace un tiempo Riker y
Ordershock27 han formulado y discutido la
15
utilidad de dos mtodos alternativos para
descubrir cules son los obj eti vos que persigue
un determinado actor: el mtodo de las
"preferencias reveladas" y el mtodo de las
"preferecias postuladas". El primero consiste
en inferir los verdaderos objetivos del actor
a partir de sus elecciones y acciones,
suponiendo que acta racionalmente (esto
es, de acuerdo a reglas lgicas como b
transitividad de sus ordenaciones de
preferencia). El segundo consiste en suponer
unos determinados objetivos (por ejemplo,
maximizar las ganancias o ganar las
elecciones) y una racionalidad, para inferir
que elecciones y acciones ~ e b e r : n suceder.
Si ocurren las acciones previstas se aceptan
como vlidas las hiptesis respecto a objetivos
y racionalidad; si no ocurren, se tendr que
aclur.irsi lafalla es en la hiptesis de objetivos
o en la de racionalidad. Ambos mtodos
tienen debilidades y aciertos, pero ambos
permiten, de modo diferente, abordar el
problema de la diferencia entre lo que se
declara como obj eti vo y lo que cfcc ti va mente
se persigue.
En todo caso, y separndonos de Riker,
podemos afirmar con seguridad que una
po lf t ic a pblica es una compleja y
flexible interconexin de procesos
que la redefinen constantemente.
Un modelo ms sofisticado que el
representado en el Diagrama 1, Y tambin
basado en la lgica de laoptimizacin, es el
muy conocido esquema de Willian Dunn
28
(ver Diagrama 2). Este autor elabora su
modelo sobre la base de la distincin entre
los componentes de informacin poltica
relevantes para laformulacin de una poltica,
DIAGRAMA 1. ANALISIS CONVENCIONAL DE POLITICAS PUBLICAS
5
1
~
1:
OPTIMIZACION 1:=:) IMPLEMENTACION 1:=:)
16
1
l'
I
. ...... .. . ....... >{ .u
I
t
I
i
1'
y los mtodos de anlisis que permiten la
transformacin de un tipo de informacin en
otro. Identifica cinco componentes de
informacin (dentro de rectngulos:
problemas, al terna tivas, acciones, resu1radas
y desempeo de la poltica) y seis mtodos
(dentro de valos: estructuracin de
problemas, estimacin, recomendacin,
moni toreo, eval uacin e inferenci a prctica).
El modelo de Dunn presupone,
tcitamente, que el decisor y el analista de
polticas son omniscientes y omnipotentes
Slo si stos conocen todos los factores
polticos, econmicos, culturales y
administrativos que pueden afectar el logro
de los distintos resultados de sus acciones, y
son capaces de mani pulados adecuada mente
para sus fines, es razonable que sigan este
esquema.
El usode la nocinde optimizacin dentro
del anlisis de polticas y decisiones pblicas
ha recibido mltiples crticas que, por ser
ampliamente difundidas, no vale la pena
repetir aqu. Su limitacin ms severa consiste
tal vez en que sirve ms para concluir que los
gobiernos son ineficientes y que sus polticas
son sub-ptimas, que para proveer a los
decisores de instrumentos para alcanzar
objetivos ptirnanente.
La lgica de la optimizacin, en suma, no
permite manejar dos situaciones reales e
ineludibles del proceso de formacin de
polticas: de un lado, las grandes limitaciones
de informacin existentes en todos los
momentos del proceso de formacin de
polticas; del otro lado, la presin constante
y desigual que ejercen los distintos grupos
(includos los propios decsores pblicos)
para la redefinicin de los objetivos, a lo
largo de todas las fases del proceso de
formacin de polticas.
En la mayora de las situaciones en las
que se formulan polticas se opera con una
gran incertidumbre y en interaccin
estratgica, no siempre expl cita, con grupos
sociales de poder variable. Dada esta
incertidumbre y estas relaciones de poder, la
poltica formulada pocas veces es la poltica
que va ser implementada. Desde este punto
de vista, como se dijo ya antes, es rns
conveniente emplear laexpresin "formacin
de polticas", para referirse al proceso en su
conjunto, que usar la frase "formulacin de
polticas". Insistimos en que la diferencia
entre formacin y formulacin no es trivial,
sino que expresa una diferencia crucial entre
dos lgicas del abordaje del anlisis de las
polticas pblicas.
5. La dimensin poltica del anlisis de
polticas pblicas
La redundancia del ttulo de esta seccin
se justifica a la luz de lo arriba comentado en
relacin a la necesidad de privilegiar el rol de
las relaciones de poder, de los conflictos de
inters y de la diversidad e incompatibilidad
de los valores, propios de una sociedad
heterognea y desigual, a fin de abordar el
problemade la formulacin de polticas desde
una perspectiva realista.
Es posible ver el proceso de formacion de
polticas como una contnua confrontacin,
entre sectores diversos, por la incorporacin
de temas a la agenda pblica. La formacin
de la agenda implica la incorporacin de
17
ciertos temas o cuestiones pblicas, y la
definicin del modo en que van a ser
considerados, y tambin la exclusin de
ciertos otros temas y definiciones. La
formacin de la agenda es un punto
polticamente crtico del proceso de
formacin de polticas, en el que participan
ciertos actores con montos variables de poder.
La distribucin desigual de poder determina
tanto los temas de la agenda como la seleccin
de la definicin ms adecuada del problema,
e influye adems en la viabilidad de la
implementacin de la poltica.
5.1. El papel central de los valores en el
anlisis poltico
Sintetizando de modo extremo puede
afirmarse que en el pensamiento filosfico-
poltico se pueden identificar tres posiciones
frente al problema de la relacin entre valores
y conocimiento. De un lado est el
pensamiento positivista ms elemental que
sostiene que no es posible un tratamiento
racional de los valores; que el mundo de los
valores y el de la ciencia son mutuamente
excluyentes yque los valores simplemente se
adoptan o se rechazan, mientras que los
hechos se prueban. Del lado del llamado
neo-marxismo y de la sociologa crtica se
rechaza cualquier distincin entre ciencia e
ideologa: se considera que, en una sociedad
dividida por contradiciones irreconciliables,
no es posible una ciencia desinteresada y
neutra basada en la comprobacin emprica.
Es imposible la objetividad como
consecuencia de que, en las ciencias sociales,
el hombre es al mismo tiempo, sujeto y
s
I
:
1:
DIAGRAMA 2: ESQUEMA DE ANALISIS DE POLITICAS DE W. DUNN
Problema
poltico
a
Resultados Desempeo
Acciones
18
Alternativas
objetodel conocimiento. Por ltimo estaran
quienes, aceptando la distincin positivista
entre el mundo de los valores y el mundo
emprico, no descartan la posibilidad de que
la ciencia aporte fundamentos para la
eleccin normativa. Esta polmica es rica e
importante, pero muy difcil de resumir
adecuadamente en el espacio del que aqu se
dispone. Sin embargo, es indispensable fijar
posicin respecto de la compleja relacin
entre valores y conocimiento, para poder
formular un modelo realista de anlisis de
polticas.
Nuestra aproximacin al anlisis de
polticas asigna un rol central al sistema de
valores que los decisores adoptan, de manera
manifiestaode forma implcita. Estossistemas
de valores fundamentan los criterios de
decisin que se emplean en el momento de
comparar y jerarquizar las alternativas entre
s. De estos sistemas de valores se derivan
tambin los criterios de evaluacin de los
resultados de las acciones llevadas a cabo,
para la ejecucin de la alternativa elegida.
Pero ms importante an es que, el
predomi nio de un sistema de valores fren te a
otros condiciona el modo el que seconstruye
la agenda de los problemas pblicos y, en
consecuencia, el rango yel tipode soluciones
que se consideran legtimas.
El anlisis de polticas pblicas no es, en
consecuencia, como ninguna ciencia de lo
humano, una actividad libre de con-
sideraciones valorativas. Todo esquema de
anlisis de polticas pblicas est conectado
con un cierto esquema de valores. Esto es
irremediablemente as. El punto en cuestin
a este respecto no es si se pueden producir
esquemas de anlisis pretenddarnenre
"tcnicos" y neutrales. Estos, en la prctica,
siempre conducen a la imposicin acrtica de
los valores que tales esquemas presuponen.
Antes que buscar la panacea tecnocrtica,
ms adecuado es la presentacin ydiscusin
explcita de los valores, a fin de propiciar su
discusin crtica corno va para producir
esquemas de anlisis poltico ms realistas y
menos autoritarios.
El razonamiento prerendidamente
tcnico, o ms bien tecnocrtico, tiende a
sostener de modo ms o menos explcito que
es posible definir de manera inequvoca un
fin cualquiera (F) para el cual existe un
medio eficiente singular ydetermnado (Mj),
o un conjunto tambin determinado de
medios combinados eficientemente [M =
(m1, mz, m3 .. ID
n
)] En tanto que entre
medios y fines se establece una relacin
similar a lade causalidad, por suestructura de
tipo M->F, se concluye que es posible
dererrni nar cientficamente la preferencia
de unos determinados medios.
Esterazonamiemoescamotea el problema
de los valores en la eleccin, pero no lo
supera. Ciertamente, puede concluirse que,
dado un fin cualquiera, el problema es hallar
el medio o los medios mseficientes. Hallado
ste o stos, surge la "obligacin tcnica" de
su aplicacin. No obstante, este deber de
aplicar ciertos medios no se desprende
lgicamentede losfines; sinode la aceptacin
implcita de que tales fines son valiosos. El
razonamiento completo sera: dado el fin F,
y aceptado que F debe ser alcanzado, de
acuerdo con el valor o conjunto de valores
(V), entonces debe emplearse Mi.
19
Obviamente, no se trata de que sea lgica
o materialmente imposible laescogencia ms
eficiente de medios para lograr ciertos fines,
sino que stos no pueden realizarse, sin que
medie algn mecanismoque permi ta manejar
y elegir explcitamente entre sistemas de
valores no siempre compatibles. Si no se
discuten los valores, abiertamente ydeforma
crtica, y si no existe un mecanismo 'de
escogencia entre stos, considerado legtimo
por todos los involucrados en la decisin,
entonces predominarn algunos valores (con
seguridad, aquellos que sustenten los grupos
ms poderosos) bien porque quedarn
implcitos, o bien porque sern impuestos
(por la fuerza o por la manipulacin).
Yehezquel Oror
30
propone algunas
estrategias para el logro de una discusin
sistemtica de losvalores dentro del contexto
del anlisis de polticas pblicas. Lapropuesta
de Oror es ambiciosa. Pretende apuntar a la
elaboracin de una tcnica para dar apoyo
cientfico a los juicios de valor que orientan
la eleccin entre alternativas de accin.
Sinttica y textualmente Oror
31
sostiene
que:
"[la] ciencia (en sentido positivista ...) no
puede ayudar en la validacin de valores
absolutos, esto es, valores que no sejustifican
por ser instrumentales para el logrode valores
fundamentales ("absolutos")." (Corchetes
mos, parntesis del autor).
No obstante, en esta mismaobra, sostiene
que
32:
"Sin embargo, dentro del contexto de la
formulacin de opciones de decisin la
ciencia, clasificando ladimensin valorativa
de lasdecisionesy normando laopcin moral,
puede hacer una contribucin significativa
al juicio de valores. Esto es el dominio de lo
que llamo 'anlisis valorativo'."
Un juicio de valor es, por definicin, una
apreciacin subjetiva carente de cualquier
fundamento distinto de s mismo, as como
carente tambin de validez cognoscitiva. Un
juicio de valor no se prueba con datos, pues
nodependede lascaracrersncasdc losobjetos
del mundo real al que se refiere. A los juicios
de valor uno slo puede adherirse, oponerse
o considerarse indiferente. A muchos lectores
pudiera parecerles, con razn, que estas
afirmaciones son tan obvias como
innecesarias, pero el repunte del pensamiento
tecnocrtico neo-liberal, exige que se tenga
que insistir en ellas.
Aceptando la imposibilidad de aportar
bases cientficas para escogencia entre juicios
de valor, Orar sostiene que se puede, sin
embargo, llevar a cabo el anlisis crtico de
los valores a objeto de aportar mayor
rigurosidad a la escogencia entre juicios.
Dror sostiene que aportar tal rigurosidad es
tarea de la ciencia emprica.
No obstante, es impensable la existencia
de una ciencia emprica de los valores, ni de
mtodos cientfico-posi ti vosde contrasracin
de los mismos. S es posible, sin embargo,
apoyarse en procedimientos lgicos y
filosficos para dar mayor rigor a una eleccin
entre valores, pero no es esto lo que Dror
pretende. El listado de procedimientos que
Dror presenra corresponden ms una filosofa
de los valores que a una ciencia del anlisis
valorativo.
Ciertamente, como se ha dicho, no es
posible dar fundamento cientfico a los
valores, pero, en razn de pri ncipios
metacientficos, indispensables para el
desarrollo de lo que hoy entendemos por
ciencia (como el pluralismo y, en
consecuencia, la libertad de expresin -corno
posibilidadde libre crtica sin censura previa)
es posible usar los prccedirnientosde la lgica
para analizar los valores y sus relaciones. Tal
anlisis no constituye una ciencia, en el
sentido positivo del trmino, pero s un
mtodo para el tratamiento de la diversidad
valorariva.
El anlisis valorativo est basado en un
juicio de valor: es deseable un juicio
va lor a tivo ms responsable.3]. Los
instrumentos del anlisis valorativo
elaborados porl, van dirigidos a incrementar
la consciencia en relacin a que la opcin
valoran va es inevitable y a hacer que la
eleccin entre valores sea ms crtica, ms
razonada, ms consciente, ms pluralista y
ms consensual.
En tanto que toda decisin implica un
cierto nmero de dimensiones valorarivas,
usualmente no consideradas de forma
explcita, a objeto de mejorar la calidad de la
eleccin entre valores, los decsores pueden
comenzar por explicitar los suyos. Esta tarea
es ardua pues, la mayora de las veces los
valores se ocultan en rutinas y doctrinas
organizacionales aceptadas de modo
autornticoe, incluso, anidan profundamente
en el subconsciente indi vdual. No obstante,
algose gana enel intentode "hacer explcitas
las opciones valorarivas'', as sean las ms
simples y menos profundas.
Por lo regular, an haciendo explcitos
susvalores, losdecisores tienden a mantenerse
20
dentro del marco estrecho de sus valores.
Esto afecta severamente su capacidad de
evaluacin crtica de las consecuencias de
sus actos. El modo de superar esta estrechez
consiste en "ampliare! horizonte valorativo".
Para ello puede emplearse una taxonoma
que permita hacer un inventario lo ms
amplio posible de los valores involucrados o
afectados por la decisin en proceso de
formacin.
El conjunto amplio de valores que
involucra una decisin poltica, una vez
inventariado, puede ser analizado con base
en las relaciones entre sus componentes. El
anlisis de consistencia de los sistemas de
valores permi te examinar cules de stos
pueden ir juntos por reforzarse mutuamente,
cules se excluyen entre s por ser
contradictorios ycules son independientes.
Este anlisis es de crucial importancia a la
hora de determinar las consecuencias de
decisiones complejas. Un ejemplo de lo que
se dice sera la evaluacin de las polticas de
proteccin ambiental sobre el desarrollo
econmico yviceversa;o la evaluacin de las
tensiones entre acciones dirigidas a
incrementar la eficiencia econmica y
aquellas necesarias para el logro de un mayor
bienestar social y mayor estabilidad poltica.
El inventario ye! anlisis de consistencia
pueden arroj ar comoconclusin la existencia
de opciones valorati vas respecto de las cuales
hay ms conflicto, y opciones valoratvas
ms suscepti bies de generar consenso. Parael
manejo del conflicto, Dror recomienda "la
revisin sensitiva" de los valores, que consiste
en "hallar yconcentrar la atencin sobre las
opciones valorativas que faciliten el logro
del consenso". Un procedimiento til a tal
efecto sera la preparacin de "mens" de
opciones valorativas, respecto de los cuales
un decisor sea indiferente, para que sus
interlocutores hallen las combinaciones que
ms le satisfagan.
Adicionalmente, en su esquema de
anlisis valorativo, Dror usa heursticarnnete
la idea de costo de oportunidad sin considerar
las funciones de agregacin de utilidades ni
las tasas de intercambio lineal de valores. La
idea es tener conciencia de que la opcin a
favor de un valor implica un costo de
oportunidad, si se toma en cuenta el costo ele
los valores que pueden ser satisfechos con
alguna otra alternativa de accin que
consuma los mismos recursos. Deesta manera
se obtiene un mayor nivel de certeza en
relacin a que laopcin valorat va adoptada
es la que efectivamente se prefiere.
Algunos tericos de la eleccin pblica
han desarrollado modelos formal izados para
hacer que la gente revele sus preferencias
frente a los bienes pblicos, de un modo
honesto-l'l. Procedimientos tales corno la
"revelacin de preferencias mediante la
suscripcin de un seguro" de Earl Thornpson,
el "proceso de revelacin de la demanda" de
William Vickery , la "votacin por el veto"
de Dermis C. Mueller, pueden ser usados
como artilugios para descubrir las posiciones
de los participantes en un proceso de
formacin de polticas.
Finalmente est el problema de la
permanencia yel cambio de los valores en el
tiempo. Los valores y las metas sociales no
son absolutamente estables, especialmente
en el largo plazo. De all que, al considerar
cursos de accin con eventuales efectos ms
all del plazo inmediato, es necesario
considerar la posibilidad de que stos sean
evaluados con valores que existirn en el
plazo de duracin de los proyectos en cuya
implementacin se piensa. Esto requiere de
los decisores la capacidad de aceptar la
aiusrabilidad y la revisin a futuro de sus
valores actuales, pero tambin la capacidad
de prefigurar e incluso de crear cri terios
valorativos distintos a los corrientes.
El anlisis valorarivo es un mtodo
apreciable, aunque de difcil aplicacin dada
la rigidez, rutina y adversin al riesgo de la
mayor parte de las organizaciones e
instituciones polticas. Comoseala el mismo
Dror
35:
"La dificultad consiste en que el anlisis
valorativo contradice en la actualidad
muchas de las caractersticas de las
instituciones y dinmicas contemporneas
de la poltica. Por ejemplo: el mantenimiento
del consenso y coaliciones depende, con
frecuencia, de laopacidad de lasdi mensiones
valorativas de la opcin; la discusin pblica
depende de una extrema simplificacin de
los asuntos valorativos implicados; la
incertidumbre tiende a ser reprimida; las
posiciones dogmticas se encuentran muy
defendidas y la capacidad del sistema de
formulacin de cursos de accin poltica,
para procesar informacin, est estrictamente
limitada. Por lo tanto, un uso ms amplio del
auxilio de instrumentos cientficos para el
juicio valorativo requiere de verdaderos
cambios en las instituciones."
Mientras se producen estos cambios en
las instituciones (algunos de los cuales, de
21
acuerdo a la propuesta de Oror, son hoy
cuasi-utpicos) es necesario insistir en la
importancia de propiciar la participacin y
la concurrencia de la ms amplia gama de
sistemas de valores, sobre la base del
pluralismo y la libertad de expresin.
5.2. Anlisis valorativo ypolticas de ajuste
En el contextode loscambioseconmicos
y sociales que estn encarando los sistemas
polticos latinoamericanos, en la etapa post-
populista de su desarrollo histrico, las
polticas pblicas sdorman en el marcode la
pugna entre sistemas de valores ya no
fcilmente conciliables. As como durante
dcadas los gobiernos latinoamericanos
procuraron conciliar el crecimiento
econmico y el bienestar, empleando para
ello estrategias intervencionistas y discursos
demaggos; en la actualidad, obligados a
desplegar cstra regias para la reduccin del
tamao del Estado, encaran la necesidad de
conciliar: a) lademocratizacin de la gestin
pblica, entendiendo esto como el
incremento de los niveles y las modalidades
de participacin de los diferentes sectores de
la sociedad civil en los procesos polticos
decisorios
36;
b) la reforma poltica para el
fortalecimiento del Estado de Derecho,
mediante el aumento de la capacidad de
decisin autnoma de los entes
gubernamentales y la disminucin de su
colonizacin por intereses corporativos de la
sociedad; e) la responsabilidad del gobierno
en la generacin de bienestar social,
entendida como la capacidad del gobierno
de dar respuesta a las demandas de polticas
de la sociedad civil.
Una gesnon pblica que permita la
participacin de los diferentes sectores de la
sociedades tan necesari a como una actividad
degobiernoresponsableyunosentesdecisores
fuertes
37.
Sin embargo, esto no indica que
estos tres valores sean fcilmente
armonizables (ver Diagrama 3).
En principio, la participacin ciudadana
y el fortalecimiento del Estado tienden a
verse en la actualidad como factores que se
refuerzan mutuamente. Sin embargo, existe
una tensin entre el fortalecimiento de los
entes decisores y la participacin de la
sociedad civil. La maximizacin de uno de
estos valores implica la minimizacin del
otro. La participacin llevada al extremo,
puede conducir a que el aparato estatal,
concebido para atender a fines generales,
funcioneen respuesta a los intereses parciales
de losdistintos grupos de la sociedad civi 1. Es
esta, justamente, una de las consecuencias
ms lamentables de las provocadas por los
sistemas populistas de conciliacin de
intereses contradictorios
38.
Pero un Estado
cerrado a la participacin de gruposparciales,
en razn de una supuesta atencin
privilegiada a los intereses generales de la
sociedad, termina por ser autoritario.
La debilidad del Estado frente a las
presiones corporativas o semi-corporativas
provenientes de lasociedadcivil, as como su
endurecimientoexcesivo frente a losintereses
parciales, pueden conducir a dos formas
distintas de irresponsabilidad guber-
namental
39.
Un sistema poltico demo-
crtico muy cerrado a la participacin es
irresponsable por ser incapaz de responder a
las demandas de los ciudadanos. Un sistema
democrtico muy abierto es irresponsable
por ser incapaz de atender a los intereses
generales y por permitir su colonizacin por
intereses particulares de la sociedad civil.
Sin embargo, esposible una combi nacin
no perversa de estos tres valores en tensin.
La responsabilidad de los gobernantes puede
garantizarse mediante mecanismos de
participacin que permitan a la sociedad
civil controlar la gestin, as como premiar o.
castigar el desempeo gubernamental. La
posibilidad de reeleccin inmediata o no ele
losgobernantes yel refercndurnen susdiversas
modalidades (sealadamente, el referndum
revocatorio del mandato), son viejos
procedimientos que la teora democrtica ha
producido para el control de los
representantes por parte de losrepresentados.
Mecanismos parricipativos de este tipo
conducen a una gestin pblica ms
democrtica y ms responsable, lo que a su
vezcontribuye al fortalecimiento del Estado.
De igual modo, la reforma del Estado, para
hacerlo ms fuerte (menos colonizable por
intereses parciales) y, al mismo tiempo,
suficientemente abierto para recibir y
procesar las presiones de la sociedad civil,
favorece la democratizacin de la gestin
pblica sin que el Estado pierda su papel de
agente rector de la formacin de decisiones
pblicas.
La armonizacin de los tres valores
mencionados es, en todo caso, un tema clave
de la agenda de los problemas normativos de
los pases latinoarnericados en esta dcada,
22
5.3. Valores y criterios de decisin poltica
El anlisis valorarvo de las decisiones
polticas exige la discusin de los criterios o
principios de explicacin de las acciones
pblicas. En la bsqueda de tales principios,
las ciencias sociales han hecho uso de la
nocin de racionalidad en sus ms diversas
formas. No se entrar aqu a considerar las
implicaciones metodolgicas yfilosfcasdel
uso de la nocin o principio de racionalidad
como recurso de explicacin de la accin. Lo
que nos interesa sencillamente es sealar
cmo el uso de racionalidades diferentes 0,
de modo ms global, de criterios distintos de
eleccin, apoyados en ltima instancia en
diferentes valoraciones, conduce a visiones
muy distintas de los problemas de eleccin
entre alternativas que no siempre pueden ser
conciliadas fcilmente.
Esquemticamente, se puede sealar el
siguiente conjunto de criterios con arreglo a
los cuales se toman decisiones poIticas
40;
1. Decisiones con arreglo a criterios
tcnicos. En las decisiones tomadas de
acuerdo con criterios tcnicos, los cursos de
accin alternativos, para el logro de un
objetivo, se comparan yjerarquizan en razn
de su capacidad efectiva para la solucin de
los problemas pblicos.
2. Decisiones con arreglo ala racionalidad
econmica. El uso de criterios econmicos
orienta la eleccin de alternativas que
aseguran la solucin eficiente de los
problemas pblicos; las alternativas se
comparan entre s con base en sus costos ysus
beneficios, y se selecciona aquella que, para
un determinado monto de recursos, asegura
DIAGRAMA 3: RELACIONES ENTRE LOS VALORES DEL MODELO
RESPONSABILIDAD
DE LOS
GOBERNANTES
FORTALECIMIENTO
DEL ESTADO
PARTICIPACION
COLONIZACION
AUTORITARISMO CORPORATIVA
APERTURA I
r
I- DEMOCRATIZACION
DE LA
GESTION PUBLICA
23
la mayor cantidad de unidades del objetivo
buscado.
3. Decisiones con arreglo a laracionalidad
administrativa, como una versin ms dbil
de la racional dadeconmica. La racionalidad
administrativa, postulada por Herbert
Simon
41,
en lugar de la maximizacin de
utilidades le basta con alcanzar niveles
"satisfactorios" de utilidad.
4. Decisiones con arreglo a la rutina
burocrtica establecida a fin garantizar el
apego y b reproduccin de normas formales
e informales de comportamiento. con las
cuales chocan y, por lo regular, se deforman
e incluso se anulan las disposiciones de los
entes del alto gobiern0
4Z.
5. Occisiones con arreglo a criterios
jurdicos. Con base en este tipo de cri terio se
comparan las alternativas de acuerdo a su
adecuacin al sistema de normas jurdicas, a
la jurisprudencia establecida y a los
procedimientos vigentes.
6. Decisiones con arreglo a la racionalidad
poltica. Las acciones polticamente
racionales son aquellas orientadas al
mantenimiento o al incremento del poder
poltico.
7. En un rgimen democrtico, la
racionalidad poltica de los partidos y
goberna n tes pu ede exp resa rse como
racionalidad electoral. De acuerdo a este
cri terio, 1asacciones al ternati vas secomparan
y jerarquizan entre s con base a sus efectos
electorales; es decir, con base en cunto
afectan la probabilidad de ganar las
elecciones.
8. Decisiones con arreglo al sentido
comn; esto es, decisiones orientadas por
opiniones y conocimientos vulgarizados,
asistemticos y resistentes a la crtica que
fundamentan ciertos prejuicios y creencias
mticas.
Lalista anterior presenta algunos cri terios
de decisin; los mismos son, adems, mviles
para la accin. Segn cul sea el cri terio de
decisin que emplee un actor, frente a una
situacin determinada estar impulsado a
comportarse de un modo dado. Hay factores
no incluidos en la lista que. adems de
conrribuir a comprender cmo se comporta
un actor, son de especial importancia en la
explicacin del por qu no acta en
determinadascircunstancias. Esdecr, porque
se v impedido de actuar o, incluso. porque
no se plantea siquiera la posbil dadde accin.
Estos factores son ciertas condiciones socio-
culturales y relaciones de poder que, como se
destacar al considerarse la formacin de la
agenda de los asuntos pblicos, operan no
slo bajo la forma evidente de la presin
coactiva, sino tambin bajo formas muy
sutiles como la persuasin y la influencia no
manifiesta.
En el proceso de formacin de polticas
pblicas intervienen y se cruzan todos estos
cri terios yformas de racionalidad, segn cual
seael tipode actor considerado. En ocasiones,
un mismo actor puede enfrentar las tensiones
y lasdudas que surgen de la incompatibilidad
de los mismos. El empleo de uno uotro modo
de eleccin se relaciona deforma directa con
una cierta visin acerca de cules son los
problemas ysus soluciones, siendo imposible
elegira priori.de modo objetivo, cual criterio
es preferible a otro.
Es posible que, en ciertas circunstancias,
24
desde formas distintas de racionalidad se
produzcan coincidencias en relacin a cules
son los problemas y sus soluciones. Tales
coi ncidencias se dan de hecho yello es lo que
permite que los problemas sean, finalmente,
pblicamente definidos de un cierto modo y
que se ejecuten ciertas soluciones. La
coincidenciaentre actores con racionalidades
diferentes o similares permite la formacin
de coaliciones con el poder suficiente como
para imponerse, negociar o convencer a los
dems actores involucrados. Este hecho
poltico es inseparable del proceso de
formacin de polticas y sobre l se desea
hacer un nfasis especial en este trabajo.
6. Demandas sociales y formacin de la
agenda pblica
6.1. Algu nas precisiones terminolgicas
Se entiende por demanda
44
social una
necesidad o aspiracin insatisfecha o no
plenamente satisfecha, tal que, una vez
expresada o identificada, exige alguna forma
de accin pblica (de intervencin o de
inhibicin). Las demandas pueden ser
manifiestas o latentes.
Se dir que una demanda es manifiesta
cuando es expresada por un grupo, o uno o
ms individuos, que piden una respuesta a
una insatisfaccin subjetivamente sentida.
Por ejemplo, una concentracin de protesta
organizada por una comunidad frente a las
autoridades municipales, para exigirles la
regularizacin del servicio de agua potable,
es una demanda manifiesta.
Se dir que una demanda es latente
cuando, an sin ser expresada como una
necesidad subjetiva por parte de alguien,
puededeterminarse que existeobjetivamente
(mediante procedimientos de anlisis) como
carencia o necesidad no satisfecha para un
determi nado grupo o para un cierto nmero
de individuos. Mediante procedimientos
cientficos puede detectarse, por ejemplo,
que una comunidad necesita alfabetizacin,
seguridad social, vacunacin contra
endemias, etc. Mediante el anlisis poltico
se puede determinar la potencialidad
conflictiva de las demandas latentes y la
probabilidad de que se manifiesten en un
l a ~ d a d o .
Las demandas surgen del seno de la
sociedady tienen una probabi 1idad de acceder
a alguna de las arenas de confrontacin
poltica
45
(por ejemplo: los medios de
comunicacin, una oficina pblica de
tramitacin o de toma de decisiones, una
comisin asesora del gobierno, etc.). Esta
probabi ldaddepende directamente del poder
del grupo que la expresa. En estas arenas se
discute en relacin a su definicin,
explicacin, evaluacin o previsin de sus
efectos, transformndolas en un tema o
cuestin
46
de la agenda pblica.
El trmino "agenda poltica" se usa para
hacer referencia al conjunto general de
controversias polticas que entran dentro del
rango de lasque ataen ymerecen la atencin
legtima de las autoridades polticas
47.
Esta
es slo una de las definiciones posibles del
trmino. Usualmente se le emplea tambin
para designar un conjunto de materias
concretas, ordenadasa fin de ser consideradas
activa y concienzudamente por un cuerpo
decisorio.
Dado un tema de la agenda de las
cuestiones pblicas, en el momento de la
implementacin de lo que se trata es de
poner en prctica la solucin a un problema
previamentedefinido. Esnecesario disti ngui r
los problemas de poltica pblica de los temas
de la agenda poltica. Mientras un problema
es una interrogante acerca de cul es el curso
de accin ms apropiado a fin de satisfacer
una carencia o necesidad social, un tema de
la agenda abre la discusin sobre la naturaleza,
clasificacin, causas y evaluacin de la
importancia de un problema. Obviamente,
la forma en la que se establecen los temas de
la agenda condiciona en gran medida la
definicin de los problemas.
Los problemas polticos se caracterizan
por su complejidad. La misma le viene dada,
en primer lugar, por la diversidad de modos
de definirlos, la cual resul ta de la desigualdad
y heterogeneidad social y, en segundo lugar,
por el alto grado de interdependencia que
existe entre cada uno de ellos.
La desigualdad y la heterogeneidad que
existe entre los individuos, grupos y clases
sociales hace que con dificuldad se logre un
mnimo nivel de consenso en relacin a la
naturaleza, causase importancia de la mayora
de los problemas sociales. Lasdefiniciones de
los problemas son variables segn cul sea el
inters y la posicin social de las personas.
Adems, para una misma persona o grupo de
personas, ladefinicin de un problema puede
variar a lo largo del tiempo, como
consecuencia de su acceso a ciertas
informaciones, as como por la interaccin
con otras personas y grupos.
25
As, no hay una definicin nica, estable,
objetiva y "natural" de los problemas de
poltica pblica. Por el contrario, las
definiciones son diversas, cambian
dinmicamente, dependen de intereses,
posiciones y juicios subjetivos y son
elaboradas por los grupos e individuos a
partir de sus propias creencias, valores y
experiencias.
Por otro lado, los problemas de poltica
pblica no existen aisladamente. Por el
contrario, existe una alta interdependencia
entre los problemas sociales sectoriales y
regionales, que hace que, en la prctica, no
sea posible enfrentarlos con procedimientos
analticos. Buena parte de los fracasos de la
gestin pblica se deriva del hecho de que,
muchas veces, se focaliza la atencin de los
decisores en uno o unos pocos problemas,
analticamente identificados, y se descuidan
sus relaciones con otros en cuya solucin no
se piensa, bien porque se les considera no
prioritarios o bien porque no son de la
competencia formal del rgano decisor,
De all que, en lugar de pensaren trminos
analticos, es necesario encarar las
necesidades sociales como sistemas
mul tdrnensionalesde problemas
48.
Esdecir,
los problemas no deben ser vistos como
entidades independientes, sino como partes
interconectadas de un sistema problemtico
integral. Es cierto que para la comprensin
del sistema de problemas se requiere su
descomposicin en partes, pero la solucin
de los problemas parciales exige tener claridad
acerca de las relaciones entre los segmentos
en los que se ha dividido el sistema
problemtico a fin de lograr soluciones
integrales.
Un momento crucial del proceso de
formacin de polticas pblicas es el de la
definicindc1 problema. Como ya sedijo, 10.<;
problemas no estn dados objetivamente.
sino que son definidos mediante la
combinacin de procedimientos tcnicos,
ideolgicos ypoiticos, Adicional mente, hay
que destacar que los problemas casi nunca
surgen claramente definidos y que el proceso
de clarificarlos noes stmplementc un proceso
de orden lgico y tcnico. sino que.
incluyendo una dimensin 16gicl y tcnica,
es principalmente un proceso dialctico 'i
poltico.
W. N. Dunn
49
distingue tres tipos de
prohlernas segn cun claramente St'
encuentran definidos o. usando su
terminologa, cun bien estructurados estn.
Esros rres tipos de problemas son: (3) losbien
estructurados (que implican slo a uno o
unos pocos dccsorcs que actan
consensualmente. yun conjunto ltrnitadodc
altcrnarivas cuvos resultados se conocen con
certeza o. al menos. con un nivel de riesgo
conocido); (b ) los moderadamente
estructurados (que implican a uno o unos
pocos dccisorcs que ac ta n consensuaJmente
y un conjunto relativamente lirrutado de
alternativas, sobre las cuales se opera en
condiciones de incertidumbre) y (c) los mal
estructurados (que implican a muchos
decisores en conflicto cuyas preferencias o
valores no se pueden ordenar de un modo
consistente).
La mayor parte de los problemas de
poltica pblica surgen mal estructurados.
Como consecuencia de esta constatacin,
Dunn sostiene la necesidadde estructurarlos
lo mejor posible, una vez surgidos. Hay que
sealar. sin embargo, que el proceso de
estructuracin implica, nuevamente
apelaciones valorati vas y polticas.
La especificacin de un problema, para
mejorar su estructura, exige una operacin
en tres dimensiones: (a) en la dimensin
normativa del problema se establecen
(explcita o mpici ramcnre) los valores o el
sistema de valores que estn en juego en la
solucin a ser implementada. lo que implica
un cierto clculo en relacin a cul es la
distancia entre la situacin descrita (la que
es) y lasituacin rnsdeseable (la que debe
ser alcanzada): (b lcnla dimensin cognitiva
del problema sedescriben sus caractersticas
(respondiendo a cuestiones tales como: qu
es. a quin afecta. dnde ycundose le ubica,
cul es su intensidad relativa) y se le explica
(establecindose relaciones causales o al
menos observando correlaciones entre
factores que contribuyan a reducir la
incertidumbre y a estimar su tendencia); (e)
en la dimensin prescriptiva del problema
se determinan loscursos de accin mediante
los cules es probable. o al menos
razonablemente posible. lograr la o las
soluciones deseadas.
Pero la separacin de estas tres
dimensiones es prcticamente imposible. La
descripcin y explicacin de un problema
presupone una determinada opcin
valorariva. De igual modo, la prescnpcinde
ciertos cursos de accin es orenrada por lo
que se ha descrito y con base en ciertos
valores. Adicionalmcntedcbesubrayarseque.
de estas tres dimeosiones.la normativa es de
crucial importancia en la configuracioo del
problema. Los aspectos normati vos
condicionan en gran medida la naturaleza de
los datos que se seleccionan y de los
procedimientos para la obtencin de tales
datos. De igual manera, los valores influyen
en la prescripcin de las acciones dirigidas a
resolver el problema. De all que, en lugar de
vrseles comoaspec tos sepa rados del an lisis
deben ser vistas exactamente como lo que
son: tres dimensiones del mismo objeto
problemtico.
6.2. Agenda de polticas y poder poltico
Elanlisisdel procesode construccin de
laagenda no puede ser separado del estudio
de ladistri bucin del poder entre los disrintos
sectores de la sociedad. Se debe insistir, una
vez ms, en que la nocin de poder no es
ajena al anlisis de polticas pblicas
50
j no
obstante. no existe un nico concepto de
poder que goce del consensode la comunidad
de los cientficos polticos
5l
.
Desde la perspectiva adoptada por los
autores del llamado "pluralismo", surge un
modo directo ypositivamente manifiesto de
observacin y medicin del poder en
si tuaciones de decisin. Segn Roben
Dah1
52
, "A tiene poder sobre Ben la medida
en que puede lograr que Bhaga algo que Bno
hara de ningn otro modo". El mtodo de
anlisis del poder de Dahl, propuesto en
WhoGovemsl consisteen"determinar, para
cada decisin, cules participantes
impulsaron alternativas que finalmente
fueron adopradss, apoyaron alternativas
introducidas por erres O propusieron
alternativas que fueron<derrotadas" ... Las
acciones pueden ser tabuladas cornoxitos o
fracasos individuales. Los participantes con
altas proporciones de xitos pueden ser
considerados como lasque tienen ms poder.
El enfoque pluralistadeDahly seguidores,
exige la observacin y registro del ejercicio
del poder en situaciones de decisin entre
alternativas contrarias, respaldadas por
actores que se enfrentan en razn de intereses
manifiestamente opuestos. Dicho de otro
modo.csra visin del poder centra suatencin
en el estudio de conductas observables en
si tuac iorics de confhc ro de i nrcrcscs
manifiestos entre actores,
Noobsrantc.cl propio Dahl, de un modo
no totalmente coherente con las tesis
centrales de su Who Governs? seala que
an no siendo una prueba exacta, se puede
determinar si una persona posee poder,
mediante "la frecuencia con la cual logra
llevar a cabo exitosamente una poltica
importantecon laoposicin de otros, apoya
polticas que otros han iniciado, o inicia una
poltica sin que aparezca oposicin".
La afirmacin subrayada al final del
prrafo anterior. extraa al razonamiento
bsico de Dahl, permite elaborar una
conceptual izacin muy diferente de la
pluralisra, en relacin a la nocin de poder
en situaciones de formacin de polticas.
Esta otra conceptualizacin ha sido aportada
por Bachrach y Barann:
53
. Segn estos
autores puede distinguirse entre coersin,
influencia. autoridad, fuenaymanipulacin.
La coercin existe cuando A se asegura
de queBobedezca mediante la amenaza de
deprivaci6n, en c::ircunst3l1cias en.. las que
hay. sobre. \I8l
ores
o cursos de
accin entre A VB. La ejerce
cuando A es capaz de cambiar el curso de
accin de B, sin amenaza tcira o explfclra de
severa depri vacin, Laau rondadde A implica
que B obedece a causa de que reconoce, en
funcin de sus propios valores, que el mandato
de A es razonable. En caso de la fuerza, A
IORra sus objetivos sin que Best de acuerdo,
haciendo que Bcsr impedido de elegi r cnrrc
complacer o no a A. Finalmente, la
manipulacincsel modornrissunl dccjcrccio
del poder que permite que la obediencia SI:
logre en auscnc la del rcconoc imicnro, de
parte del que obedece, dcculcsprccisa mente
la fuente que ordena y de la cxac ta natura lcza
del mandato.
Esta tipologa del poder pcr mirc
identificar modos de lograr incidir en el
comporrarnicnro dc los dcrn.is cn momentos
yc rcunsrancias previas a la existencia de un
conflicto manifiesto por la cscogcncia entre
alternativas. Bachrach y lhrantz
H
introducen la nocin de non-dccisions,
entendida como una decisin de un tipo
especial Una non-decision es una decisin
respecto de cules problemas, sobre qu
aspectos de un problema o en relacin a
cules al rernarivas posibles no se produo r.in
decisiones
Las non-decisions se realizan por medio
de actos \J omisiones que permiten la
supresin o frustracin de retos manifiestos o
latentes a la distribucin de beneficios y
privilegios presente en una sociedad dada.
Los actores concapacidad de decidir sobre lo
que no se va a decidir ejercen un tipo pecu-
liar depoder poltico. esteejercicioconsiste
ya no en la imposici6l1 con xito de las
preferencias propias las alternativas
21
consideradas, sino en la determinacin de
qu ternas forman parte de laagenda y cules
no, e incluso. dados los temas de la agenda,
que tipo de soluciones es posible o legtimo
imaginar.
El punto de vista de Bachrach y Baranrz
sobre la materia en cuestin es el siguiente:
"en lamedida en que una persona o un grupo
-conscicnrc (l inconscicntcrnenrc- crea
barreras a la vcnr ilacin de con/liCIos
polllC.OS, esa persona o grupo nene poder".
Tales barreras plledl'n crearse usando 1:Is
disli nt:ls formas de podl't ya ll1l'ncion:ldas
Para el :lI1:liSl S del proceso de formaci(n
de la de las 1'01 ticlsplihlicas sepuede
arrancar de una bifurc.rcin qUI' indica los
dcsri nospn )bables(k una demanda de accin
plhlica (VI'I Di;lgrama 4) Una demanda
SOCial de accin phlica tiene.' dos destinos
posibles. [k un lado. puede lo:rar entrar en
consideracin de los individuos y gflJposquc
participan de la definicin de la agenda,
dentro de los cuales estn los rganos de la
ndmirusrracin, grupos sociales con intereses
cspcc icos y con nivc lcs distintos de
organlzal'ln e individuos estratgicamente
ubicados, todos con intereses
divcrgcnreso slo parctalmentccoincrdcntcs,
Mediante Sil Interaccin, es ros actores
transforman o no las demandas en temas de
laagenda. El que una demanda entrea formar
parte de la agenda pblica. no asegura que
ser atendida necesariamente. Producto de
las reacciones favorables y contraras de los
grupos e individuos incorporados al proceso
decisorio, los temas de la agenda quedan
definidos deun cierto modo. En este proceso
la demanda puede quedar desvirtuada.
DIAGRAMA 4. FORMACION DE LAAGENDA DE CUESTIONES PUBLICAS
I

Demanda manifiesta o latente I


Definicin como
tema de agenda
No definicin como
tema de agenda
Reacciones
favorables y
contrarias
Inclusin
exitosa
Demanda de
inclusin
Inhibicin
Definicin del
problema
Frustracin de la
demanda
28
03ctl
J:-----------=---------------:---
1
~
Por otro lado, a causa del ejercicio del
poder de un grupo o individuo interesado en
que la demanda no acceda a la agenda, o por
efecto de factores culturales inhibitorios de
la accin, la demanda puede no lograr
transformarse en tema de la agenda. Si la
demanda en cuestin exige un cambio de la
distribucin de beneficios y privilegios que
existen en una comunidad, se pondrn en
funcionamiento mecanismos de poder
dirigidos a sofocarla an antes de que sea
expresada o, una vez expresada, se podr
intentar suprimirla antes de que gane acceso
a una arena relevante de toma decisiones.
Incluso, si fallaran estos mecanismos sepodra
desvirtuarla e incluso eliminar susefectos en
otras fases del proceso (frecuentemente
durante la implementacin)55.
Los mecanismos ms efectivos para
impedir que una demanda se exprese son los
ms sutiles (la manipulacin, la influencia y
la autoridad). Mecanismos como la coercin
y la fuerza slo operan ante amenazas muy
severas de que resul te afectada ladistribucin
presente de beneficios y privilegios. La
influencia y la manipulacin operan
principalmente mediante el manejo de la
informacin necesaria para que una demanda
logre expresarse. Una demanda sofocada,
esto es, que no logra acceder a la agenda,
puede provocar dos tipos de reacciones. De
un lado, puede generar intentos ms fuertes
o sostenidos para que sea incluida. Del otro
lado, puede conducir a la auto-exclusin del
proceso poltico insti tucional a los individuos
o grupos desatendidos.
En el primer caso, la demanda de
satisfaccin de la necesidad o carencia social
es reforzada por la demanda de inclusin del
tema en laagenda. Tal demanda de inclusin
puede resultar exitosa, lo cual, sin embargo,
no garantiza que la demanda inicial de
satisfaccin de una necesidad vaya a ser
satisfecha. En la implementacin de
solucionesal problema, ycomoconsecuencia
de las reacciones de los distintos grupos e
individuos implicados, lademanda puede ser
desvirtuada e incluso suprimida. Puede
suceder tambin que lademanda de inclusin
sea desatendida, usndose a tal efecto los
mecanismos de poder menos sutiles (la fuerza
y la coercin).
Si las demandas de satisfaccin de una
necesidad y la reaccin de inclusin en la
agenda son frustradas, se pueden producir
tres efectos distintos. En primer lugar, si se
trata de una demanda manifiesta expresada
por un grupo o individuo que no se percibe
como definitivamente excluido, la reaccin
ms tpica ser la posposicin de sus
aspiraciones hasta que las circunstancias
permitan el reinicio del proceso o hasta que,
en otras fases del mismo, pueda intentar
hacer valer su preferencias. Si se trata de la
no satisfaccin de una demanda latente, lo
ms probable es que se refuerce con esto la
exclusin o autoexclusin de los individuos
o grupos que podran manifestarla en un
momento dado. Y, finalmente, al menos por
un tiempo, puede que genere una tendencia
a la inhibicin a la participacin por parte de
estos grupos o individuos. Si se trata de una
demanda manifestada porgruposoindividuos
que se resienten de una exclusin frecuente
o sistemtica, muy probablemente se
producirn, en algn momento, intentos de
29
participacin por medios no institucionales
e, incluso, eventualmente violentos.
Para mostrar como pueden operar estos
mecanismos se usar un ejemplo. Analicemos
el caso de las demandas que pueden surgir
como consecuencia de una decisin poltica
previa de incrementar los precios de los
combustibles usados por los vehculos de
transporte coleen vo.
En esta circunstancia, desde el seno de la
sociedad civil pueden surgir demandas
manifiestas. Tambin es posible determinar,
desde la perspectiva del analista, algunas
demandas latentes. Las distintas demandas
surgen o pueden ser atribuidas a grupos
sociales distintos.
Consideremos las acciones de dos grupos
sociales directamente involucrados en la
situacin: los transportistas y los usuarios. La
demanda del primer grupo ser, mani-
fiestamente, incrementar las tarifas del
transporte. La demanda de los usuarios no
ser, necesariamente, de carcter manifiesto,
en vista de que los usuarios no son
estricrarncn te un grupo (es decir, por lo regu-
lar, no estn organizados en tanto que
usuarios, no poseen mecanismos para articu-
lar sus posiciones diversas y comunicarlas
como colectividad). No obstante, el analista
puede inferir que potencial menre esta
demanda existe. Por otra parte, otros actores
sociales (por ejemplo, los medios de
co mun icac n, sindicatos y otras
agrupaciones sociales) pueden expresar
mediatamente demandas atribuidas a los
usuarios y alertar sobre las posibilidades de
que stos se manifiesten directamente. Bajo
ciertas condiciones, sin embargo, (por
posiciones polticas y valorativas diferentes,
enfrentadas o contradictorias, existan frente
a los mismos acontecimientos.
Para simplificar, limitmonos al caso de
que existan slo dos modos contrarios de
percibir la situacin. De un lado, desde una
posicin conservadora, ciertos individuos y
grupos sociales intentarn incluir estos
acontecimientos en el tema de la subversin
o el desorden. Desde una posicin menos
conservadora, se intentar que los mismos
acontecimienrosseandiscutidosbajoel rubro
del descontento de la poblacin con el
desempeo de una o variasfunciones pblicas.
Una vez que queda establecida la cuestin
como un terna de laagenda, lasdescripciones,
explicaciones y prescripciones estarn
determi nadas.
Para quienes los acontecimientos en
discusin corresponden al rubro de la
subversin o el desorden, el valor principal
en juego es la seguridad y la estabilidad del
orden pbl ico ; en consecuencia, la
informacin relevante para la definicin del
problema ser, desde esta perspectiva, la que
responda a cuestiones tales como: quin,
cmo, dnde, por qu medios, con cules
motivos y con cunta intensidad altera el
orden pblico. Otras informaciones (como
por ejemplo, el impacto del alza sobre el
presupuesto familiar) seran irrelevantes. A
menos de que sea policialmente necesario
determinar la capacidad efectiva de
los grupos o individuos que
participan de las protestas. En consecuencia,
desde esta perspectiva limitada del asunto,
ya que se debe restablecer el orden, las
acciones que Se prescriben son
30
B) Que los usuarios demanden
manifiestamente la inclusin del tema
mediante mecanismos de presin (tales como
paros, concentraciones, demostraciones
pblicas, etc.). Por esta va, puede lograrse la
inclusin de su definicin del tema en la
agenda, o pueden producirse acciones
coercitivas dirigidas a impedir el acceso de
esta cuestin a la agenda.
Si losusuarioslogran exi tosamente incluir
sudemanda como tema de la agenda, tendrn
lugar un conjunto de rC;lCciones favorables y
desfavorables en relacin a cada tema. De
aqu pueden resultardos problemas distintos.
Uno de estos problemas ser determinar cul
es el incremento mnimo necesario para
cubrir loscostos y la rentabilidad del servicio
de transporte colectivo. El otro problema
ser cmo (directa o indirectamente?)
subsidiar a cuntos y cules usuarios (a toda
lapoblacin); alosestudianres", alosgrupos
minoritarios y carentes -ancianos, jubilados,
pobres extremos, rmnusvaldos, desem-
pleados, etc.- 1)
Pero la realizacin misma de demandas
puede consti tuir un problema, dependiendo
de la apertura y la responsab ldad del sistema
poltico. Supongamos que las demandas se
expresan por medio de manifestaciones
pblicas, algunos violentas y otras pacficas:
paros, marchas, inrerrupcin del trnsito,
secuestrode unidades de transporte, toma de
calles y otros espacios pblicos.
Existe un modo nico de caracterizar lo
que ocurre? No lo parece. Pore1contrario, la
situacin puede propiciar muy variadas
formulaciones de problemas. Tantas, cuantas
En el primer caso, el tema de la agenda
podra ser definido como "racionalizacin",
"sinceracin" o "necesarios ajustes" en las
tarifas. Este modode definirel tema implicara
que la demanda potencial de los usuarios no
est incorporada a Ia agenda. De acuerdo con
nuestro esquema, esto puede provocar:
A) Que el gobierno acepte la solicitud de
incremento de las tarifas como tema para ser
debatido. En este caso, el tema se debatir a
objetode precisarcmo satisfacer lademanda.
13) Que el gobierno se niegue a discutir el
incremento. En este caso, a los que hacen la
demanda le quedar el camino de insistir en
sus exigencias o inhibirse de participar.
ejemplo, de autorizarse un incremento
significativo de tarifas) las demandas de los
usuarios puede llegar a manifestarse
abiertamente sin mediacin.
A este punto, siguiendo nuestro esquema
de anlisis, pueden ocurrir dos cosas en
relacin con la demanda manifiesta de
aumento en las tarifas:
A) Que los usuarios se inhiban de
manifestar como consecuencia, por ejemplo,
de la disuasin que pueda ejercer sobre ellos
Ia percepcinde cierrasamenazasen sucon trd
(por ejemplo, supongamos que al definirse el
tema seordena simul tneamente eldespliege
de fuerzas policiales antirnotines en toda la
localidad),oque se inhiban por la aceptacin
de que la nica cuestin posible es la
racionalizacin de las tarifas, como efecto de
una informacin manipulada oporapegoa la
autoridad.
principalmente de naturaleza policial, por
ejemplo: reprimir los disturbios que se
produzcan y prevenir la accin futura de los
grupos de agitadores mediante tareas de
inteligencia (infiltracin, propaganda,
disuasin, etc.). Desde esta perspectiva los
"hechos"que han acontecido son vistos como
disturbios provocados por agitadores y el
problema ser cmo reprimirlos yprevenirlos
de manera eficiente para restaurar e! orden.
Por e! contrario, si lo que se discute es el
tema del descontento, los valores con lasque
se evaluar el problema sern la justicia
social, la equidad y la responsabilidad
gubernamental (entendida como la
obligacin de! gobierno de dar respuesta
satisfactoria a las necesidades de los
gobernados en lasesferasdesu competencia).
Para determinar la naturaleza de loqueocurre,
se requerir de informacinacerca de! origen,
monto y clase de las solicitudes o reclamos
actuales y previsibles, as como los niveles de
organizacin, la naturaleza y la legitimidad
del liderazgo (a fin de saber quin ser el
interlocutor en e! proceso de negociacin).
Los cursos de accin que se prescribirn
frente a los acontecimientos sern de
naturaleza conciliatoria y negociadora, ms
que agresivos o represivos.
Cabe sealar sin embargo, para no pecar
de ingenuidad, que las diferentes clases de
amenaza de violencia (tales como las que
expresan descontento y como lasque buscan
reprimirlo) son recursos de la negociacin
poltica. La amenaza de uso de la violencia
es, no obstante, un arma de difcil uso y de
una lgica paradjica: la amenaza debe ser
respaldada con suficiente fuerza para que sea
creble, yquien la formula tiene que ser capaz
de cumplirla, pero en tanto que con ella lo
que se busca es disuadir al contrario, su
cumplimiento evidencia su fracas0
56
Por otro lado, la protesta de la sociedad
civil, incluso aquella expresada con formas
violentas, es un mecanismo de participacin
cuyos efectos, eventualmente, pueden
resultar funcionales para e! sistema poi tico,
Ella consti tuve una de las maneras en que se
manifiesta materialmente la nocin de"Voz"
usada por Hirchman para el anlisis de los
mecanimos por los cuales se puede evitar el
deterioro de las organizaciones sociales y las
instituciones polticas
57.
En suma, los "hechos" sern vistos como
protestas de la poblacin producto de su
descontentoconel mocloenel que e!gobierno
presta undeterminado servicio ye! problema
a ser resuelto ser: cmo dar una respuesta
que, siendo econmicamente eficiente, sea
polticamente viable.
Esta segunda formulacin de! problema
es ms compleja y hallarle solucin requiere
de mucho empeo. En principio, este tipo de
soluciones exigen la minimizacin de dos
tipos de costos: los financieros ylos polticos.
Esto no es siempre posible. De hecho, en
poca de abundancia y bajo orientaciones
polticas popul isras, se ha optado demasiadas
veces por despreciar la importancia de los
costos financieros de la gestin pblica. Sin
dudas, la superacin del modo populista de
formulary ejecutar poi ticasgubemamentales
requiere que la variable "costos financieros"
sea incluida en las ecuaciones que den
solucin a los problemas pblicos. Pero, al
mismo tiempo, y en razn de los valores que
31
deben orientar la misma gestin pblica en
un Estado democrtico y social de derecho,
los costos polticos y los fines redisrributivos
vel deber de compensar a los ms necesi tados
no pueden, tampoco, ser subestimados o
tecnocrticamente descartados de! anlisis.
Laeleccinpor una uotra va de solucin
de problemas es, en consecuencia, un
problema poltico. Dependiendo de! poder
que posean los actores involucrados en e!
proceso de poltica, seoptar poruna solucin
u otra. Y, an ms importante, se mantendr
esta solucin o se producirn sesgos en la
implementacin para satisfacer los intereses
de los grupos que poseen ms poder.
CONSIDERACIONES FINALES: hacia
un esquema flexible de anlisis de polticas
pblicas
En este trabajo seha adoptado un enfoque
para e! anlisis de polticas pblicas centrado
en la dimensin poltica de! proceso. Se ha
querido destacar la importancia del anlisis
del conflicto y el poder para la adecuada
deteccin y descripcin de problemas; para
la identificacin de los obstculos y su
solucin; para la identificacin de los
intereses y actores involucrados y el
descubrimiento de vas de incorporacin de
nuevos intereses y actores al proceso
decisorio.
Se han usado ejemplos elaborados sobre
situaciones de conflicto y' protesta social.
Esto no ha sido accidental, sino es tal vez
resultado de la influencia de que ha ejercido
sobre nosotros elelimade ajustes econmicos
con violencia sociopoltica que viven los
pases de Amrica Latina. Pensamos, sin
embargo, que este clima es justamente el
resultadode la incapacidadque enfrentan las
estructuras gubernamentales de toma de
decisin de adaptarse a las nuevas
circunstancias y generar modos nuevos (no
populistas ni manipula torios) de
incorporacin de la sociedad civil al proceso
decisional. A todo evento, yen raznde que
el foco de atencin de nuestra propuesta
metodolgica son las polticas pblicas, debe
considerarse la protesta y el descontento
como un factor clave a tener en cuenta en el
anlissde la viabil ic1"ld poIrica de los ajustes
econmicos y sociales.
Laurgente mejora de lacalidad del anlisis
poltico de las decisiones pblicas exige que
nos atrevamos a formular, seguidamente, un
esquema de preguntas que el analista de
polticas pblicas debe responder.
Para el anlisis poltico de las polticas
como procesosadaptati vosdeben responderse
algunas cuestiones claves respecto de la
distribucin yel ejercicio del poder por parte
de los distintos actores, en los diferentes
momentos del proceso. El conjunto de
preguntas que a continuacin se presentan
constituye el esquema ms simple del
instrumen to de anl isisque debe desarrollarse
yespecificarse mediante pruebas especficas.
Para el estudio del proceso de formacin
de polticas pblicas, desde la perspecti vadel
anlisis del poder, se arranca de una
bifurcacin de los orgenes probables del
tema de agenda en discusin:
- Quin promueve el tema o cuestin?
Es una demanda explcita de un grupo o
sector social? Es una iniciativa pblica
dirigida a atender alguna demanda no
manifiesta?
Tantosise trata de una iniciativa pblica,
como si el caso es que est en discusin una
demanda de un grupo de la sociedad, seexige
el anlisis de la viabilidad poltica. Por
viabilidad poltica
58
se entiende la
posibilidad real o potencial de que una
decisin, programa o, en general, de una
accin pblica, haga posible la introduccin
y consolidacin de los cambios que se
propone. Esto implicaque ladecisin pblica
en cuestin pueda pasar de la fase de
formulacin a la de implementacin, con el
mnimo posible de confl ictivdad manifiesta.
Si se trata de una iniciativa de un sector
de la sociedad civil, que demanda un cierto
tipo de accin pblica, se pasa a analizar los
apoyos ylas resistencias uoposiciones que tal
iniciativa produce. Para tal fin, y con el
objeto de determinar los montos relarivos de
poder de losdistintos grupossocialesyestimar
los niveles posibles de conflictividad
implicados por la poltica, sedebe realizar un
inventario exhaustivo de situaciones
similares de decisin poltica.
De tal inventario resultar una estimacin
del potencial de influencia de cada grupo o
individuo para: a) ganar como adhrentes a
sus posiciones a algunos grupos O individuos;
b) provocar la inhibicin o inaccin de otros;
o c ) lograr que sus posiciones sean
unnimemente aceptadas.
Elpotencial de influencia guarda relacin
inversa con el. potencial de conflicto de la"
poltica. A mayor influencia de un grIJI'oo
individuo, mayor es la probabilidad de que
logre susobjetivos sin
32
estoes, msfcil le ser lograr unanimidaden
torno a sus propuestas. El potencial de
conflicto es mayor mientras mayor sea la
suma de actores opositores a la propuesta de
cuestin en discusin.
Paraelanlisis del potencial de influencia
y de conflicto de una demanda se debe re-
sponder a las preguntas siguientes:
- Qu individuos o grupos sociales
manifiestamente demandan la accin
pblica? Con qu frecuencia relativa han
logrado que su posicin sea aceptada por los
organismos pblicos en casos previos
recientes y equivalentes (o comparables)?
Con qu frecuencia cules otros individuos
o grupos sociales han respaldado sus
demandas? Con qu frecuencia este actor
ha respaldado las demandas de otros? Con
qu frecuencia culeseotros individuos o
grupos sociales se han opuesto a la
satisfaccin de sus demandas?
Losvalores de frecuencia relativa de cada
uno de los eventos sobre los que se indaga
sirven como estimaciones de la probabil idad
de que una demanda en curso tenga xito o
fracase. Una demanda social de accin
pblica tiene dos destinos posibles. De un
lado, puede lograr entrar en consideracin
de los individuos y grupos que participan de
la '$efinicin de la agenda, dentro de los
cuales est n losrganos de la administracin,
grupos sociales con intereses especficos y
con niveles distintos de organizacin e
individuos estratgicamente ubicados, todos
ellos con intereses dvergntes o slo
la agenda. El que una demanda entre aformar
parte de la agenda pblica, no asegura que
ser atendida necesariamente. Producto de
las reacciones favorables y contrarias de los
grupos e individuos incorporados al proceso
decisorio, los temas de la agenda quedan
definidos de un cierto modo. En este proceso,
como se seala antes, la demanda puede
quedar desvirtuada.
Mediante acciones efectivamente
realizadas por parte de quien est interesado
en que la demanda no acceda a la agenda, o
por efecto de inhibitorios de la accin, no
explci tos ni manifiestamente manejados por
alguien (como, por ejemplo, normas
culturales ysistemas de valores), la demanda
puede no lograr transformarse en tema de la
agenda. Las demandas que implican,
explcitamente o no, algn cambio
importante en la distribucin de beneficios y
privilegios que existen en una comunidad
pueden provocar reacciones dirigidas a
sofocarlas, an antes de que se expresen. Si
lograsen expresarse, podran ser suprimidas
antes de que ganen acceso a una arena
relevante de toma decisiones. Y si fallaran
estos mecanismos, se podra desvirtuarlas e
incluso eliminar los cfecros de las decisiones
pblicas dirigidas a satisfacerlas, en otros
mementos del proceso poltico.
El xito en el bloqueo de una demanda,
ouede implicar: l. Su posposicin hasta que
las circunstancias permitan el reinicio del
proceso o hasta que, en otros momentos del
mismo, se pueda intentar reintroducrla, 2.
Laexclusnoautoexclustnpasiva, al menos
temporalmente, del proceso poltico de
aquellos individuos o grupos que requieren
de satisfaccin; 3. Si se trata de una demanda
manifestada por grupos o individuos que se
resienten de exclusin sostenida en el tiempo,
muy probablemente se producirn, en algn
momento, intentos de participacin por
medios no institucionales que pueden irdesde
el soborno a funcionarios hasta la protesta
violenta.
El anlisis de viabilidad poltica permite
establecer laconfiguracinde interesesprevia
a la implementacin de la poltica, medir
aproximadamente la influencia potencial de
cada sector, grupo social () individuo del
entorno poltico, sobre los dems sectores,
grupos o individuos (i ncluida los dccisores y
agencias de gobierno) y estimar las posibles
reacciones, de cada uno de stos, a la poltica
que se implementara.
Sin embargo, laviabilidad de una poltica
no es un dato determinado a priori, sino que,
obviamente, es una variable que puede ser
activamente generada y maximizada. No
obstante, aobjetode garantizar que lapoltica
pueda ser llevada a cabo, es necesario
determinar su viabilidad primaria, as como
su potencial de conflictividad, y establecer
las estrategias de conciliacin o de conflicto
que incrementen su viabilidad secundaria.
En un Estado democrtico no populista,
los administradores tienen que elegir entre
una u otras de las distintas vas que se abren
para intentar resolver los problemas, sin pre-
tender satisfacer los intereses contradictorios
de sectores sociales no conciliables. Pero, al
mismo tiempo, deben implementar
soluciones viables, lo ms pluralsras posible.
Para tal fin, la implementacin de polticas
debe ser un proceso partcpativo. En l,
adems, se tienen que considerar los costos
polticos de afectar a un grupo social o a otro;
ydebe estimarse la probabilidad de que tales
costos puedan minimizarse, sinquela poltica
pierda sucoherencia. Se requiere tambin de
la generacin de mecanismos institucionales,
y de formacin de recursos humanos, que
aseguren la consolidacin de una gerencia
social capaz de garantizar la eficacia social.
Por eficacia social se entiende aqu la
capacidad de generar bienestar sostenido, a
largo plazo, con mximo aprovechamiento
de los recursos y con mnima mediatizacin
de los beneficiarios por parte de los
administradores
60
El usosocialmente eficaz
de los recursos implica no slo la
compensacin inmediata del destinatario de
la poltica, implica tambin la superacin de
la relacin tpicamente populista de carencia
del beneficiario yde dependencia de ste con
respecto al administrador. Una poltica
socialmente eficaz genera la iniciativa,
estimula la participacin y compromete la
accin de los beneficiarios en la formulacin
de losproblemas, en la bsquedade soluciones
yen la ejecucin de las actividades que, en el
medianoy largoplazo, minimizan lanecesidad
de intervencin gubernamental.
El modo populista-conciliador de
desplegar polticas privilegia la viabilidad
poltica (en tanto que hay una preocupacin
bsica por minimizar el conflicto social) por
sobre la eficacia. Losenfoques neo-l iberales
6l
de las polticas sociales privilegian laeficacia
econmica, por sobre la viabilidad poltica.
Un modo democrtico ysocial de formaci6n
de polticas sociales deber atender tantoa la
eficacia social como a la viabilidad poltica.
.J
, . Ji" .
"
'1'$

A tal fin, debern responderse los siguientes


interrogantes:
- A qu individuos o grupos sociales
pueden atriburseles demandas latentes
relacionadas (por complemento, por que
refuerzano por que se oponen) a la demanda
manifiesta en cuestin?
- Qu demandas de cules individuos o
grupos sociales han sido activados como
consecuencia del proceso de transformacin
de la demanda en un tema de la agenda
pblica?
- Qu grupos, sectores o individuos
han estado (subjetiva u objetivamente) a
favor y cules han estado en contra de la
inclusin del tema en la agenda?
- Finalmente, Cul es la distribucin
presente y efectiva del poder y cmo puede
cambiarse el balance de poder en favor de la
decisin? Qu grupos, sectores o individuos
pueden bloquear la implementacin?
Cules coaliciones a favor y en contra de
la poltica pueden predecirse? Ser
necesario desarrollar estrategias para
organizar la accin y movilizar las opiniones
y favorecer la toma de posicin de individuos
y grupos inicialmente neutrales,
aparentemente indiferentes o indecisos, y
tradicionalmente inhibidos?
REFERENCIAS
1 Un buen resumen de los planteamientos de Carlos Matus est contenido en su artculo "La Planificacin 25 aos despus" en Planificacin
y Poltica: N 2. Instituto Venezolano de Planificacin (IVEPLAN). Octubre de 1984; pp. 24-58.
2 Vase Albert O. Hirschman: "La poltica y el anlisis de la poltica en la Amrica Latina. Un viaje de regreso", en De la economa a la
poltica y ms all; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984.
3 Cf. Marilee Grindle, "El implementador: restricciones polticas sobre el desarrollo rural en Mxico", en B. Kliksberg yJ. Sulbrandt (comp):
Para investigar la administracin pblica. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1984.
4 Everett Rogers ("Re-Inventionduring rhe innovation process",en M. Radnor er. al. (eds.): The Diffusion of Innovations: An Assessment:
Evanstone; Northwestern University Press, 1978) introduce el concepto de "re-invencin" para dar cuenta de estos cambios que otros
perciben como desviaciones. El esquema de Roggers ofrece una posibilidad de manejar las modificaciones de lo previsto como cambios
necesarios y esperables.
5 (Vase Jos Sulbrandt: "Polticas yprogramas sociales masivos" en Bernardo Kliksberg (cornp.): Cmoenfrent'dr la pobreza? Buenos Aires.
PNUD-CLAD-Grupo Editor Latinoamericano, 1989; pp. 171-177. .
6 Vase Bernardo Kliksberg: "Gerencia Social: una revisin de situacin" en B. Kliksberg (comp.): Cmo enfrentar la pobreza? Estrategias
y Experiencias Organizacionales Innovadoras. Buenos Aires. PNUD-CLAD-Grupo Editorial Latinoamericano, 1989.
7 Cf. Marice S. Grindle: "Restricciones polticas en la implementacin de programas sociales: la experiencia latinoamericana": en B.
Kliksberg (comp.): Op. Cit.: pp. 91-108.
8 Dermis]. Palumbo: "Simposium on optimizing, simplementing and evaluating public policv.Introduction", en Policy Studes[ournal. Vol.
8., Special #3,1980, N 7: 1037-1042.
9 Steve Lukes: Power, A radical view. London. The MacMillan Press, 1974: pp. 21 Yss.
10 Albert Q. Hirschman: Op. Cit.: pp. 199 Yss.
11 Comprense las nociones de "poltica programada" y "poltica adaptativa" con las de "implementacin programada" e "implementacin
estratgica" de Jos Sulbrandt: "Polticas y programas sociales masivos", en B. Kliksberg (comp.): Op. Ct., pp. 166 Yss.
Rogers: Op. et,
13 Para una discusin acerca del conceptode "reponsiveness" puede verse Arnitai Etzioni: The Active Society: London-NewYork. Free Press,
1968.
14 Anthony Downs: Teora econmica de la democracia: Madrid: Aguilar, 1973.
15 Ver, por ejemplo, Dennis C. Mueller: Eleccin Pblica: Madrid, Alianza editorial, 1979.
16 James M. Buchanan y Gordon TulIoek: The calculus of consent. Logical fundatons of Constitutional Democracy; Ann Arbor
Paperbacks-University of Michigan Press, 1965.
17 Charles Limdblom: The IntelIegencc of Dcmocracv, New York, Free Press, 1965.
1S Hcrbcrr Smon: El comportamiento administrativo; Buenos Aires, Editorial Aguilar, 1978.
19 Ver, por ejemplo, Karl Popper: La lgica de la investigacin cientfica; Madrid, Editorial Tecnos, 1977; pp. 290 y ss.
20 Vase Mario Bunge: La Investigacin Cientfica; Barcelona; Edit. Ariel, 1976; pp. 893-894 y ss. Bunge acepta la induccin
procedimiento para fundamentar hiptesis cientficas, pero rechaza aJ"inductivismo", as como al "deductivsmo" popperiano.
21 Es este el caso de la mayora de los manuales comunes de anlisis de polticas pblicas. Entre estos destaca por su riqueza y utilidad el
de William N. Dunn: Public Policy Analysis; Englewood Cliff, Prentice-Hall Inc. 1981.
Z2 Vase Juan Carlos Rey: "El desarrollo de las ciencias sociales y el futuro de la planificacin"; en Planificacin y Poltica N'-' 2; Caracas;
IVEPLAN; Octubre de 1984.
23 M. Narn y R. Piango: El caso Venezuela. Una ilusin de armona; Caracas, Ediciones lesa, 1985.
24 J. C. Rey; Proyecto de Investigacin "Eficacia y Eficiencia del Sistema Poltico Venezolano (EFIVEN)"; Caracas, Instituto de Estudios
Polticos (indito), 1981 (!).
25 Vase, por ejemplo, Gil Yepez: El reto de las lires, Madrid, Editorial TECNOS, 1978.
26 Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky: Implementation, Berkely, University of California Press, 1973.
27 W. H. Riker y P. C. Ordershock: An Introduction to Positve Politcal Theory: Englewood Clffs-N. J. Prentce Hall, lnc., 1973.
28 William N. Dunn: Op. Cit.
29 Son ampliamente conocidas las crticas a la optimizacin hechas por Charles Limdblom ("The science of Public
/
Aministration Reviewvol. 19, 1959) Herbert Sirnon (El comportamiento administrativo: Madrid, Aguilar, 1978) Ypor Amitai Etzioni
active socierv, New York, Free Press, 1968). Pueden hallarse buenas crticas a la nocin econmica de optimizacin en Ottried Hoffe (La
estrategia de lo Humano, Buenos Aires, Alfa, 1979), en johnWatkins ("Racionalidad imperfecta", en NoamChomsky yotros: Laexplicacin
en las ciencias de la conducta; Madrid, Alianza, 1970). Personalmente dscu t e! tema en "Revisin del pri ncipio de racionalidad en las teoras
de! clculo utilitario" (Revista de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas N 72; Caracas, Universidad Central de Venezuela: 1989j 23-
80).
30 Y. Dror: Enfrentado el Futuro; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1990; pp. 61-69.
31 Ibdem, p. 65.
32 lbidern, p. 64.
33 lbidern, p. 64.
34 Vase Dermis C. Mueller; Op. Ct.: pp. 79-100.
35 Yehezkel Dror, Op. Cr.. p.68.
36 Sobre las modalidades de la participacin ciudadana en laformulacin de polticas vase Nuria Cunill: Participacin Ciudadana; Caracas,
CLAD,1991.
w
37 Sobre los nexos entre participacin poltica de los ciudadanos en los procesos decisorios y la democratizacin de la gestin pblica, vase
Gladys Trejo Gmez: Democratizacin de la gestin pblica mediante la consulta y la participacin ciudadana: Caracas, Oficina Central
de Personal, 1990. Tambin, Diego B. Urbaneja: Informe sobre la idea de fortalecimiento de la sociedad civil y su consecuencia para el
funcionamiento de la democracia venezolana: Caracas, rnirneo., 1990.
38 La nocin de "sistemas populistas de conciliacin" es desarrollada y aplicada al caso venezolano por Juan Carlos Rey en Problemas
Sociopolticos de Amrica Latina, Caracas, Ateneo Editorial Jurdica Venezolana, 1980. En "El futuro de la democracia en Venezuela" Rey
seala los efectos debilitantes del Estado que tiene el modo de participacin corporativa y sernicorporativa que caracteriza al populismo de
conciliacin (Silva Michelena -coord-: Venezuela hacia el 2000. Desafos y opciones, Caracas, Editorial Nueva Sociedad ILDIS-UNITAR/
PROFAL, 1987: 183-246).
39 Sobre la responsabilidad del gobierno puede verse Giovanni Sartori: Teora de la democracia, I. El debate Contemporneo, Madrid:
Alianza Editorial; 1987; p. 197 Yss.
Dunn; Op. Cit.: pp. 225-227.

41 Herbert Simon: Op. Cit.


42 Ver G. T. Allison: Essence of Decision; Bastan, Little-Brown and Co., 1971.
43 Es esto lo que intenta Anthony Downs; op. cit.
44 Vase David Easton: A systems analvss of poli rical life, J. Wiley and Sons, 1965; pp. 37-56.
45 Sobre las arenas polticas ysu relacin con la formacin de laagenda de problemas pblicos puede verse Roger W. Cobb y Charles O. Elder:
Op. Cit., p. 910-91.3. En particular, para una discusin sobre el papel de los medios de comunicacin de masas en la conformacin de la agenda
de las polticas pblicas, puede verse, por ejemplo, Doris A. Graber; Mass Media and American Polines, Washington, CQ Press, 1989, pp.
277-304.
46 El trmino "cuestin" se usa en el sentido dado por O. Oszlak y C. O'Donnell en Estado y polticas estatales en Amrica Latina; Buenos
Aires, marzo de 1976. CEDES-CLACSO N 4
47 Vase Roger W. Cobb y Charles D. Elder: "The polines of agenda-building; an alternative perspective for modern democratic rheory".
The Journal of Polines, Vo!. 33, N 4. Noviembre 1971: 905-906.
48 Cf. W. N. Dunn: Op. c. pp. 99-100.
49 Op. o.. pp. 103-106.
50 Para el rol del poder poltico en el proceso de formulacin de polticas, y especficamente en las fases de implementacin y evaluacin,
puede verse a Bercye W. MacLennan, "Polincal Power and Policy Forrnularon, Implementation and Evaluation" en Policy Studies Journal,
Vol. 8. N 7, 1980: 1127-1134. Puede verse, para el estudio del poder de la comunidad organizada, Thomas R. Dye: "Communty power and
public policy" en Robert J. Waste: Community Power, Directions for future research; Beverly Hills, Sage, 1986.
51 Steven Lukes, Op. Cit.
52 Roben Dahl: "The Concept of Power", en Behavoral Scence, N 2, 1957, pp. 201-205 (Citado por S. Lukes, Op. Cit.).
53 Vase el trabajo ya clsico de Peter Bachcrach y Morton S. Barantz: "The Two Faces of Power", en Amrcan Political Scence Review,
Vol. 57, 1962, pp. 947 -952. Igualmente, de los mismos autores: Power and Poverty; New York, Oxford, 1970. En concreto, sobre el tema del
poder y la formacin de la agenda, vase Roger W. Cobb y Charles D. Elder: "The politics of agenda-building: an al ternati ve perspective for
modem democratic theory", en The )oumal of Politics: Vol. 33. N 4, Noviembre, 1971.
54 Vid. Bachcrach y Barantz, Op. Cit. y S. Lukes: Op. Cit.
38
55 Cf. Bachcrach y Barantz, Op. Cit.
56 Vase Thomas Schelling: La estrategia del conflicto; Madrid, Editorial Tecnos, S.A., 1964, pp. 51-59.
57 Vase Albert O. Hirchman: Salida, Voz y Lealtad; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1977.
58 Vase: "Gua de gestin estratgica corporativa. Una propuesta metodolgica". Planificacin y Poltica. Serie Documentos, N!! 1, Caracas,
IVEPLAN, febrero de 1991; p. 32. Tambin Jos A. Gil Ypez: Metodologa de anlisis de viabilidad poltica y diseo de estrategia para los
proyectos del VII Plan de la Nacin; Caracas, indito, febrero de 1985.
59 Cf. Bachcrach y Barantz, Op. Cit.
60 Cf. NACIONES UNIDAS, CEPAL, Divisin de Desarrollo Social: "La crisis del desarrollo social: retos y posibilidades", en Bernardo
Kliksberg (cornp.): Cmo enfrentar la pobreza? Buenos Aires, PNUD-CLAD-Cirupo Editorial Latinoamericano, 1989.
61 Un ejemplo de como se ven las polticas sociales desde una ptica neoliberal es el texto de Henry Haalirr: La Conquista de la Pobreza,
Madrid, Unin Editorial, 1974.
n, GUIADOCUMENTAL DE AMPLIACION
CENTRO DEDOCUMENTACION
y ANALlSIS DEINFORMACIONDEL CLAD
Lagua queseexponea continuacin tienecomopropsito facilitar laprofundizacinen el estudiodelanlisis delaspolticaspblicas, deacuerdo
al campoespecfico de intersde loslectores. En tal sentido, elCentro de Documentacin y Anlisisde Informacin del CLADha efectuadouna
seleccin de los materiales existentesen sucoleccindocumental, intentandoabarcarelespectrode los temas cubiertosen la literatura relativa
a la materiaen referencia. Los materiales seleccionados sepresentanorganizados por talestemas,exponindose en cada casoun breveresumen
parafacilitarsucomprensin.
El Centro de Documentaciny Anlisisde Informacin del CLAOdispone de los materiales expuestos, ascomode otro amplioconjunto que
abordadistintosaspectos de la formulacin, gestinyevaluacinde polticas pblicas.
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ASPECTOS GENERALES DELAFORMULACION,
GESTION y EVALUACION DEPOLITICAS PUBLICAS
Las politiques gouvernementales : laboration, gestion et valuation / Mchel Bellavance. - Monrral : Agence d' Arc Inc., 1985. - 270 p.
El libro estudia la elaboracin, lagestin yla evaluacin de las polticas gubernamentales. En una pri mera parte se examinan los prerequisi tos
para el anlisis de las polticas gubernamentales. En una segunda parte se considera la elaboracin, adopcin y puesta en marcha de estas
polticas. En la parte final se presenta un modelo para la evaluacin de polticas y programas.
Laspolticasgubernamenralesse refieren a lasdecisionesde lasautoridades polticasy administrativas ya suejecucinenla realidad. Elanlisis
de los programas y polticas puede ser prospectivo y prescriptivo, retrospectivo y emprico o puede ser integrado. Este anlisis debe abordar
simultneamente las intenciones y las acciones que las traducen, e igualmente debe tomar en consideracin los valores que fundamentan
las primeras y justifican las segundas. A este respecto pueden seguirse tres modelos tericos: las teoras de la decisin, la sociologa de las
organizaciones yla teora econmica de la eleccin colectiva. La integracin de algunos elementos de estos modelos permite un anlisis que
puede ser fructfero.
La segunda parte contiene el anlisis de la elaboracin de las polticas y programas gubernamentales segn la interpretacin de Graham T.
Allison. Esta interpretacin es criticada de acuerdo con las posiciones de Mchel Crozier yde Erhard Friedberg. La adopcin de las polticas
se estudia destacando sus caractersticas en el sistema canadiense, y se compara con el sistema de los Estados Unidos. La ejecucin o puesta
en marcha de las polticas se define estableciendo una distincin entre implantacin y gestin. La evaluacin de las polticas y programas
puedeconsiderarsecomoparte integrantede la gestin, constituyendo una de susms importantes funciones. Laeval uacindebe considerarse
tanto en las etapas de elaboracin, como en las de adopcin, implantacin y ejecucin. No se justifica tratar la evaluacin como una etapa
del proceso, dado que ella se ubica en todo su desarrollo y no slo en su etapa final.
En la tercera parte se presenta un modelo de evaluacin de las polticas y programas gubernamentales. Se define la evaluacin como una
tentativa de visualizar prospectiva o retrospectivamente una poltica, para emitir un juiciode valor en relacin condeterminados parmetros
establecidos. La evaluacin puede ser de ndole cuantitativa o cualitativa, y responder a criterios administrativos o acadmicos. Pero la
evaluacin es incompleta si no incorpora a su reflexin la calidad del diseo y las modalidades de implantacin y de gestin de las polticas
y si no se aborda la medida de la satisfaccinde la clientela atendida. El modelo de evaluacin presentado incorpora estos aspectos, pero debe
tenerse presente que como todo modelo, es tentativo, y es perfectible, siguiendo la evolucin de la investigacin y la aparicin de nuevas
metodologas.
Politiques publiques I Yves Meny; [ean-Claude Thoenig. - Pars : Presses Universitares de France, 1989. - 391 p.. - (Collecton Themis
Science Politique)
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El libro examina e! comportamientode los actores de laspolticaspblicas. En una primera parte seexaminae! desempeo ene! sector pblico
ysu especificidad, en e! marco de! desarrollo de las funciones del Estado; en una segunda parte se presenta un anlisis desde e! punto de vista
de las ciencias sociales; y en una tercera parte se plantean sugerencias y conclusiones sobre e! tema.
Este libro se presenta como una introduccin a un tema especfico, como es e! anlisis de la accin de las autoridades pblicas. Este tema se
ubica en la actualidad entre las especialidades reconocidas de las ciencias polticas, luego de un importante desarrollo a partir de los aos
setenta en los Estados Unidos, y ms tarde en Europa. Losautores se ubican en la perspectiva de la sociologa poltica yde lasciencias polticas,
postulando que en e! caso de la aplicacin de la gerencia a las polticas pblicas, e! anlisis de las situaciones concretas debe preceder a la
accin.
En la primera parte de! libro se aborda los aspectos tericos de! tema. Se considera el "Welfare Srate" como un campo piivilegiado para e!
anlisis de las polticas pblicas, estudindose el crecimiento y lacrisis de! Estado Providencia. Se ubican las polticas pblicas en relacin
con las teoras del Estado. Se resean los postulados del Public Choice, la autonoma relativa del Estado y los actores en el sistema.
En la segunda parte se presenta el anlisis de las polticas pblicas, exponiendo el marco conceptual de este anlisis. En esta parte seexamina
la emergencia de los problemas pblicos, su formulacin y su inclusin en la agenda poltica. Se describe el proceso de decisin pblica en
sus actividades, su racionalidad y su estilo. Se hace referencia a la puesta en prctica de las decisiones de polticas pblicas, y su impacto en
relacin con sus contenidos. El captulo final de esta parte aborda el tema de la evaluacin en sus distintos abordajes, su prctica y la
determinacin de la finalizacin de la implementacin de una poltica pblica.
En la tercera parte se destaca la dimensin comparativa de las polticas pblicas. Se comenta el desarrollo de los estudios comparativos, sus
dificultades y sus aportes, y se discuten las orientaciones de lainvestigacin en este campo y sus perspectivas de futuro.
Se concluye que el anlisis de las polticas pblicas permite la restitucin de la globalidad de la accin poltica, y vincula su problemtica al
problema ele! poder. Se alude a la distincin que seexpresa en ingls mediante los trminos "policy" y "polines", yse plantea la relacin entre
las polticas y la poltica respectivamente. La consideracin hipottica de que las polticas pblicas determinan la poltica de! Estado, hace
posible una nueva apertura inrerdisciplinaria para profundizar en e! estudio de un tema que tiene profundas implicaciones para las ciencias
polticas.
The policy predicament: making and implementing public policy / George C. Edwards IIl; 1ra Sharkansky. - San Francisco: W. H. Freeman,
1978. - 336 p.
En este libro se analizan los problemas que obtaculizan el proceso involucrado en la transformacin de las necesidades pblicas en beneficios
a travs de las polticas. Los autores asumen una perspectiva escptica de la influencia que ejerce la opinin pblica en el proceso de
elaboracin de polticas y de la capacidad que tienen los funcionarios pblicos para elaborar esas polticas sobre la base de una seleccin
racional de las mejores alternativas. Se consideran las limitaciones econmicas y polticas a que estan sometidos dichos funcionarios y se
demuestra que los mismos problemas que impiden una formulacin racional de polticas estn presentes en el proceso de implementacin.
El libro no se refiere a una situacin compleja especfica que debe enfrentar el proceso de las polticas sino a la incapacidad general de los
responsables de ellas para responder de una manera producti va. La idea o mensaje central que los autores plantean es de que las complej dades
de los problemas que deben enfrentar Josresponsables de las polticas y las complicaciones propias de los procedimientos de elaboracin de
polticas son dos factores que per se obtaculizan una respuesta simple yexitosa a cada uno de esos problemas: Consistentes con ese mensaje,
los autores sostienen que no existe una solucin simple para la dificl situacin que se plantea a nivel de la implementacin de las polticas
y por ello, en el libro ms que proponerse soluciones lo que se hace es describir los problemas que deben enfrentar los responsables de las
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polticas pblicas, en el convencimiento de que para encontrar soluciones es indispensable, primero, comprender bin el problema. La
organizacin temtica del libro es la siguiente. En la primera parte se analiza el rol que juega la opinin pblica en el proceso de elaboracin
de las polticas; se describen las oportunidades que tiene el pblico de influir en dicho proceso y las condiciones de! xito que puede alcanzar
en dichopropsito: los autores cuestionan lasoberana que tiene el publicopara inluirenlas polticasa partirde la inclinacinquedemuestran
los funcionarios de gobierno para modelar la opinin pblica de acuerdo a sus intereses. En la segunda parte de! libro se explican las
imperfecciones propias de un proceso racional de elaboracin de politicas: se considera el proceso de identificacin de un problema a partir
de los sntomas que indican que algo anda mal; se analiza e! problema de establecer una agenda de polticas; y se examinan los problemas
involucrados en la clarificacin de las metas; se explora e! tipo de opciones yde informaciones que debe encontrar o a las que debe recurrir
e! responsable de elaborar una poltica; se analizan los procedimientos a travs de los cuales los responsables de las polticas evalan d i s t i ~ t a s
alternativas y las consecuencias de esa evaluacin. En la tercera parte se intenta ir ms all de la opinin pblica y de la racionalidad de los
procedimientos para encontrar otras limitacionesqueafectan a los responsables de elaborar las polticas: se describen una serie de limitaciones
econmicas y polticas que afectan el proceso de polticas: los recursos disponibles, la factibilidad poltica, los procesos de negociacin, la
cultura poltica, la disposicin de los partidos polticos. En la cuarta parte se analizan las con secuencias concretas de las limitaciones antes
mencionadas y, en relacin con ello, se describen algunas de las propiedades ms importantes del proceso de elaboracin de polticas y se
demuestra hasta qu punto el proceso de las polticas no termina con su formulacin sino que se prolonga, como tal, hasta el proceso de
implementacin. Ella puede tener tanto o ms impacto que la decisin misma que se haya tomado. Se destaca la importancia de directivas
polticas claras y consistentes para que la implementacin sea ms efectiva.
La perspectiva organizacional en la formulacin e implementacin de la poltica pblica de Amrica Latina I Paulo Roberto Motta. - San
Jos: ICAP, 1985. - 28 p. Evento: Seminario Formulacin y Gestin de Polticas Pblicas (1985 Sep. 4-6 : SanJos). - PNUD. Direccin
Regional para Amrica Latina y el Caribe
El objetivo del trabajo es analizar el proceso decisorio en la administracin pblica, y en ese contexto, la formulacin, implementacin y
evaluacin de la poltica pblica.
En la primera parte se examina crticamente la perspectiva organizacional en e! anlisis de las decisiones gubernamentales. La perspectiva
de ver al gobierno como una organizacin ha dificultado la comprensin del proceso decisorio; es por ello que actualmente se ha tendido a
enfatizar e! estudiode la formulacin de polticas pblicas en tanto procesodecisorio. En esta perspectiva se partede la base que la formulacin
de las polticas pblicas no depende de una organizacin con propsitos comunes; lo que importa es el tema central de decisin, el cual
sobrepasa los lmites de la organizacin, constituyendo un proceso con vida propia. En ese proceso, el elemento fundamental no es la
organizacin pblica sino las presiones que ejercen los grupos de inters.
En la segunda parte del trabajo se analizan las dificultades organizaconales en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas.
Normalmente, se da una falta de integracin entre la formulacin e implementacin de las polticas. Ello se debe a varios fuctores: las
estructuras administrativas no responden mecnicamente a los objetivos polticos implcitos en las polticas que se formulan; varios factores
organizacionales dificultan dicha integracin (el sistema de divisin del trabajo, la distribucin del poder, las relaciones funcionales entre
unidades del sistema y del sistema con el exterior, la percepcin de los objetivos); finalmente, la naturaleza misma de las decisiones atenta,
a veces, contra la integracin entre formulacin e implementacin de la decisin. Se sealan algunas condiciones que pueden ayudar a
resolver este problema.
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En la tercera parte se examinan las dificultades de la evaluacin pblica por medio de criterios organizacionales y la necesidad de buscar
indicadores sociales. La evaluacin en trminos de eficiencia y eficacia, aunque muy importante, tiene limitaciones en lo que respecta a la
valoracin de! impacto social de laspolticas pblicas. Para llenar este vaco se handesarrollado indicadores sociales para evaluar las polticas
pblicas. Aun cuando no se ha logrado llegar a un conjunto de indicadores uniforme, si se pueden dar algunas normas metodolgicas sobre
cmo evaluar: 1) la evaluacin debe ser un proceso contnuo ysistemtico; 2) debe realizarsedesde una perspectiva global e histrica; 3) es
un proceso que debe incluir tanto a los administradores como a los evaluadores; 4) debe incluir personas fuera de la organizacin; 5) debe
presentar la informacin de manera tal que permita e! cambio y la innovacin.
Polticas pblicas y regmenes polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas I Oscar Cszlak. - pp. 5-58 IIEN:
Estudios CEDES. - Buenos Aires. - Vol. 3 No. 2, (1980)
Ladinmica intraburocrtica a travsde lacual seformulan laspolticas pblicas ha sidosometida adiversas interpretaciones. Ha prevalecido,
sin embargo, la nocin relativa a que la formulacin y la implementacin de polticas constituyen procesos diferentes claramente
diferenciados en cuanto a su localizacin. La clsica creencia en la dicotoma entre poltica yadministracin subyace por distintas razones
en tal interpretacin, implicando -entre otras- una determinada concepcin sobre el orden y el conflicto social.
A travs de los trminos antagnicos de esa relacin se perfilan dos modelos alternativos de decisin y accin que presuponen formas muy
diferentes de hacer poltica, tanto desde el punto de vista prescriptivo, como explicativo. Tales modelos son el de la "inteleccin" (o
racionalidad tcnica) yel de la "interaccin" (o racionalidad poltica) que en su versin ms difundida se conoce como "incrementalismo".
Ambos contienen sesgos importantes. El modelo de la inteleccin intenta introducir una racionalidad ajustada a criterios racionales -la
planificacin- en un campo donde el comportamiento se manifiesta en conflicto, negociacin y compromiso. El incrementalismo tiene la
virtud de introducir tales categoras pero para acotar por fin los alcances de la accin yjustificar el conservadurismo ideolgico.
La salida no parece pues estar del lado de este ltimo modelo, sino de laincorporacin en los esquemas de planificacin de un conocimiento
ms profundo sobre la dimensin contextua! de las polticas pblicas, temtica sta en la que se adentra el trabajo.
Unade lasdimensiones significativas que acotan ydeterminan la posiblidadde congruencaodecontlcroenlosprocesosde implementacin
de polticas respecto de los objetivos originalmente fijados a ellos, est constituido por las modalidades que presentan las relaciones de
interdependencia al interior de la burocracia estatal. En principio, sea a travs de una jerarqua (interdependencias jerrquicas), de una
relacin funcional (interdependencias funcionales), o de un vnculo presupuestario (interdependencias materiales o presupuestarias) se
intenta asegurar el mnimo de coordinacin necesaria para convertir polticas pblicas en acciones burocrticas puntuales, coherentes con
sus propsitos. Sin embargo, si la organizacin yfuncionamiento reales de la burocracia estatal no se ajustan a esas construcciones se debe
en buena medida a que las relaciones nter-organzatvas en los diferentes planos de interdependencia se ven condicionadas por las
caractersticas de! rgimen poltico bajo elcual, y para el cual, esa burocracia funciona.
El trabajo en cuestin culmina en un anlisis de las implicaciones de la relacin interdependencias burocrticas-rgimen poltico,
considerando tres tipos de rgimen: burocrtico-autoritario, democrtico-liberal y patrirnonialista. El propsito de dicho estudioes ilustrar
una forma de aproximacin al anlisis de polticas pblicas potencialmente ms esclarecedora que las formas tradicionales, en la medida en
que busca dar cuenta acerca de cmo esas dos dimensiones (tipos de interdependencia y tipos de rgimen) recortan esquemas analticos, en
los que es posible reconocer diferentes estilos de gestin estatal que afectan de manera diversa los procesos de implementacin de polticas
pblicas. Especficamente, se trata de aportar un enfoque que al contrastar las caractersticas e intenciones de cada rgimen con las "trabas"
burocrcticas (susubcultura, susrequisitos tcnico-funcionales, susresistencias a la lgicade funcionamientoque elrgimen intentaimponer)
haga ms evidentes los factores que explican e! xito o fracaso en los procesos de implementacin de polticas pblicas.
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Thinking about publie policv : a problem-solving approaeh / MelvinJ. Dubnck, Barbara A. Bardes. - NewYork: john Wileyand Sons,
1983. - 283p.
El libroestudiala elaboracinde laspolticas pblicas desdeuna perspectivade solucinde problemas. Desde esta perspectivase examina
la descripcin, explicaciny evaluacinde laspolticas pblicas, y se presentauna introduccin al campo del anlisisde estas polticas.
Enunaprimeraparteseplantean losfundamentos tericosdelaperspectivadesolucindeproblemasparael abordajedelasPolticaspblicas.
Sedefinenlaspolticaspblicasy seconsideralanaturalezaproblemticadeestaspolticas, as comosusalcances.Se enfatizala importancia
del pensamientoanaltico y de losaspectos metodolgicos para el estudiode estecampo, en distintas dimensiones.
Se exponen lasprincipales caractersticas del anlisisde polticas: el carcter aplicado, la utilizacin de tcnicasde solucinde problemas,
el planteamientode interrogantesespecficas, larelacincon lasintenciones gubernamentales, yel estudiode losresultados de lasacciones
enfuncindeestasintenciones.Sedescriben modelos tilesparalasolucindeproblemas, sediscutenalgunasfuentesaltemativasde modelos
y se presentanlineamientos para laescqgencia entre distintasopciones.
Lasegunda parte hace referencia a la utilizacin del abordajede solucinde problemas parael anlisisde laspolticaspblicas. Se examina
la descripcin de laspolticas, sobrela basedel estudiode ejemplosrelativos a laeconomapoltica y a lapoltica exterior. Laexplicacin
de una polticapblicaexigela identificacin de lascausas de aplicacinde esapolticayde lasrazones por lascualesellase implementade
determinadamanera. Laexplicacinde losprocesos incluye el estudiode lasfuentes de laspolticas, ylosfactores dinmicosde lasmismas.
Losmodelosdeexplicacindepolticasfacilitanlaidentificacindeelementosesencialesdel proceso. Eltemadelaevaluacinde laspolticas
pblicas incluye el estudiode losefectos de laspolticasyla discusinde losdistintosmtodosevaluativosen suaplicacinal campode las
polticas de bienestar social.
Laterceraparteconstituyeuna introduccingeneral al campodel anlisisde laspolticas pblicas. El pensamiento analticoen tomo aestas
polticases variadoen relacincon lasexigencias del estudio,que vandesdeelabordajecientficoa ladiscusin cotidianade losgobernantes
con losciudadanos. Cada una de lasformas en quesedesarrolla el pensamientoanalticorequieredistintospuntos de partida, metodologas,
yconocimientospor parte de losanalistaspolticos.
Las distintasalternativasparael anlisis depolticassediscutenen el captulofinal del libro,ysepresentanalgunoslineamientosparala toma
de decisiones en relacincon las diferentes opciones que se presentan en los procesos de elaboracin e implementacin de las polticas
pblicas. Se plantean conclusionesy recomendaciones para losanalistasde polticaspblicas y para los investigadores en este campo.
Gua metodolgica para el procesode gestinde polticas pblicas, dirigida a funcionarios de nivel tcnicode la administracin pblica
panamea/ Panam. Ministeriode Planificacin y Poltica Econmica. Direccinde Planificacin y Desarrollo Institucional. - Panam:
Ministeriode Planificaciny Poltica Econmica, 1988. - 83 p.
Gua metodolgica dirigidaa funcionarios de nivel tcnicode laadministracinpblicaque tienen comoatribucinlade elaborar,ejecutar
ydar seguimientoa planes,programas yproyectos de-Gobierno. Ilustraa estosprofesionales en referenciasobrelaresponsabilidad bsicaque
tienen en todpel PI'<feso degestinde polticaspblicas y proporcionala teq1ologa apropiadapara que sulabor sea msefectiva, yaque
la misma permitirs ) Introducir criteriosde racionalidaden laformulacinde polticaspblicas; b) Compatibilizarcriteriostcnicoscon
criteriospolticos, .cnla elaboracn qe polticaspblicas; e) ProyectarParael futuro y fortalecerel pas abriendo nuevas
accin. Secomponedeochocaptulos: el primerode ellosse refiere. alosantecedentesv. iustificaci9tl
del
tetnllaP'lt,ary
presentanlasdiferentes rnetodologas que sedeberan utilizaren .laelahoradn,
polticasp)blicas, enQ:mde cada ptlSOS a
Gua metodolgica para el proceso de gestin de polticas pblicas, dirigida a funcionarios de nivel directivo de la administracin pblica
panamea / Panam. Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica. Direccin de Planificacin y Desarrollo Institucional. - Panam:
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, 1988. 50 p.
Gua que constituye un instrumento metodolgico dirigida a losfuncionarios de alto nivel jerrquicode nuestra administracinpblica que
tienen la responsabilidad de dirigir, normar y regular, coordinar y controlar planes, programas y proyectos formalmente establecidos en las
instituciones pblicas. Intenta ilustrar a los funcionarios ejecutivos sobre la responsabilidad bsica que tienen en todo el proceso de gestin
de polticas pblicas y proporcionar la tecnologa apropiada para que sean ms eficientes y efectivos en esta labor. El documento consta de
dos captulos: el primerode ellos refiere algunas generalidadessobre polticaspblicas y menciona algunos conceptos bsicos alusivos al tema.
Establece la importancia de las polticas pblicas en la administracin pblica y de algunos estilos de comportamiento gubernamental: El
segundo es en s, la materia de esta gua y en el mismo se desarrollan las cinco etapas del proceso de gestin de polticas pblicas.
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EL ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS: ENFOQUES, METOOOS y PERSPECTIVAS


Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin! Joan Subirats. - Madrid: Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1989.
- 184. - ( Coleccin Estudios; Serie Administracin General)
El libro propone un cambio en la cultura administrativa espaola, basado en e! anlisis de las polticas pblicas. Se examinan la definicin,
toma de decisiones, fijacin de objetivos e implementacin de las polticas pblicas, su evaluacin y sus perspectivas.
El captulo 1plantea las razones para cambiar e! enfoque de los estudios sobre la administracin pblica, desde una perspectiva centrada en
la legitimidad y la legalidad, a otra ms centrada en los resultados de su actuacin y en las tcnicas de anlisis para mejorarla. La escuela del
anlisis de las polticas pblicas combina una mentalidad de mejora de la gestin, con la plena conciencia de las particularidades propias del
sector pblico. El captulo II aborda e! primer paso de! proceso de anlisis de las polticas pblicas: la definicin de! problema que pone en
marcha una poltica pblica. Se hace referencia a los factores que influyen en la inclusin de un tema en e! programa de los poderes pblicos
yse consideran las cuestiones relevantes para la toma de decisiones en este aspecto. El captulo III est dedicado al estudio de las alternativas
de accin posibles, a la fijacin de objetivos y la toma de decisiones correspondientes. Se revisan las tecnologas de anlisis de prospectva
que se pueden utilizar a efectos de prever las posibles consecuencias de cada alternativa, y se sealan las tcnicas que pueden permitir una
mejor determinacinde objetivos. En el captulo IVsehace nfasis enel estudiode la implementacin de las polticas pblicas ylos problemas
que presenta. Se plantean los modelos tericos incluyendo referencias a conceptos como "policv nerwork" o el tema de las relaciones
ntergubernamentales. Se examinae! papel de laburocracia en ladeterminacine implementacinde laspolricasenel captuloV. Elcaptulo
VI aborda el anlisis de los resultados de la actuacin administrativa y su relacin con los objetivos planteados al disear la poltica. Se
enumeran losdiferentes tipos de evaluacin en relacin con la preocupacin que la origina, y se estudian los intereses presentes enel proceso
evaluador y su influencia enel mismo. Se discute la tendencia a ignorar informacin generada por el proceso de evaluacin o a utilizarla con
sentidopartidista. Se distinguen losprotagonistas msadecuados para laevaluacin, tomandoen cuenta laparticipadndeexpertosexternos.
El captulo VII se refiere a la capacidad de innovacin de los poderes pblicos para enfrentar nuevas realidades. DWe este punto de vista,
la sucesino la terminacinde polticas resulta un tema clave, yque tiene especial impacto en la estructura administrativa, dada la tendencia
al continuismo y la resistencia al cambio de toda organizacin burocrtica. Las conclusiones tentativas que se presentan se refieren a las
posibilidades y perspectivas que ofrece elanlisis de polticas, divulgado en Estados Unidos, en su aplicacin a contextos diferentes.
El proceso de elaboracin de polticas pblicas! Charles E. Lindblom. - Madrid: MiniSterio para las Admrustracones P l h l i r ~ l :
\69-P
.-
se considera la informacin yel anlisis para la elaboracin de las polticas pblicas. Se estudia el juego del poder en el proceso, yse plantea
la participacin del ciudadano en este juego del poder.
En e! captulo introductorio se identifican dos cuestiones fundamentales sobre el proceso de formulacin de polticas pblicas: cmo hacer
ms efectivas las polticas para resolver los problemas sociales ycmo hacer una poltica pblica que responda al control popular.
La primera parte del libro plantea el problema central en estudio, a saber: e! conflicto entre el anlisis y las polticas en la formulacin de las
polticas pblicas, y la posibilidad de que ambos aspectos puedan complementarse mutuamente. Se seala laexistencia de dos tipos diferentes
de anlisis: uno como altemativa a la poltica, y e! otrocomo una parte de la poltica. Se describen loselementos del anlisis para la elaboracin
de las polticas pblicas, se determinan sus lmites y sus posibilidades.
La utilizacin de! anlisis en todas sus posibilidades requiere de un proceso cientfico y estratgico de elaboracin de polticas pblicas. En
la prctica, losdecsores de polticas pblicas y los analistas deben utilizar estrategias simplificadoras, yalcanzar acuerdos en tomo a un nivel
de cumplimiento por debajo de la maxirnizacin.
En una segunda parte se plantea el juego del poder, definido corno las interacciones polticas por medio de las cuales se controla a los dems.
Se resean los elementos esenciales en el juego del poder en las polticas pblicas, comunes a todos los sistemas, y se discuten los siguientes
aspectos: la democracia en el juego del poder, laimplementacin y el juego poltico en la burocracia, la posicin privilegiada de laempresa
privada en e! proceso de elaboracin de laspolticas pblicas, el papel imprescindible de los grupos de inters en este proceso, y ladesigualdad
poltica con sus implicaciones para la participacin.
La tercera parte alude a la posicin del ciudadano en el juego poltico. Se exami na e! voto corno instrumento de poltica pblica, y se seala
la debilidad del control de los electores. Se aborda el terna de la incidencia de la accin de los partidos polticos en relacin con el proceso
electoral y con la conformacin de mayoras. En lo que respecta a la formulacin de la agenda poltica, se plantea la circularidad de la
elaboracin de las polticas pblicas y se discuten las evidencias de la homogeneidad de opinin y de adoctrinamiento. Se concluye acerca
de la debilidad y circularidad del control popular sobre las polticas pblicas.
En un comentario adicional, se retorna el tema de! lmite del anlisis de los problemas de las polticas pblicas y se destaca laimportancia
de promover la participacin del ciudadano. Se plantean sugerencias para investigaciones futuras en este campo.
Basic methods of poliey analvsis and planning / Carl V. Parten, David S. Sawicki. - New Jersey: Prenrce-Hall, 1986. - 450 p.
En este libro se presentan mtodos rpidos para analizar y resolver problemas de polticas a niveles locales y estatales. Se combinan mtodos
cualitativos y cuantitativos en un enfoque sistemtico para resolver dilemas sobre polticas. Pero detrs de los mtodos expuestos lo que e!
libro ofrece es la razn de ser yel proceso mismo de! anlisis de polticas. El libro est dividido en dos partes. En la primera parte, se presentan
los mtodos bsicos en nueve captulos organizados en tomo a los pasosque sesiguen en el procesode anlisis de polticas. En la segunda parte
del libro se presentan siete casos sobre polticas que van desde los mini-casos que se deben resolver diariamente hasta los casos ms complejos
que toman ms de 25 horas de trabajo anal tico. Los casos, aligual que los mtodos, estn presentados de manera tal que permitencombinar
el enfoque cuanttat vo con el cuali tativo. Estn tomados de la experiencia real yofrecen un adecuadoejercicio para lacapaci racin. El autor
ofrece, adems, una serie de principios prcticos para iniciarse en el anlisis de polticas, dichos principios son los siguientes: 1) Aprender
a centrar rpidamente la atencin en los criterios centrales de decisin en relacin a un problema 2) Evitar los mtodos que tienden a
encajonar el anlisis de polticas; muchos tienden a buscar rutinas analticas cuando enfrentan problemas complejos lo que empobrece el
trabajoanaltico; ms vale un mtodosimple peroque permitaperspectivasamplias3) Aprender a tratarcon la ncertdunbre; muchos tienden
a aislar los parmetros de un problema de poltica con el objeto de establecer sus probables valores futuros, creyendo que as dominan la
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incertidumbre; los autores piensan que este enfoque es una prdida de tiempo 4) Aprender a decirlo con nmeros: los nmeros no slo son
tilespara aprehender un problema sino tambin para explicarlo5) Aprender a hacer anlisissimplesytransparentes 6) Chequear loshechos
7) Aprenderadefender lasposicionesdeotros 8) Proporconaranlisis a losclientes ynodecisiones 9) Llevarel anlisis msall de lasuperficie
del problema 10) Estar consciente de que ningn anlisis es absolutamente correcto, racional y completo.
Metodologas del anlisis y desarrollo de polticas: ciertos aspectos de importancia / Naciones Unidas. Departamento de Cooperacin
Tcnica parael Desarrollo.- Nueva York:Naciones Unidas, 1983.-33p. Evento: Grupo deTrabajoen Metodologasdel Anlisisy Desarrollo
de Polticas (1979 Dic. 17-21 : Nueva York). Naciones Unidas. Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo
El presente informe recoge las opiniones de un grupo de trabajo convocado en 1979 por Naciones Unidas, con el objeto de estudiar las
metodologas utilizadas para el anlisis y el desarrollo de polticas, entendiendo por metodologa el conjunto de mtodos, medios y
procedimientos que se utilizan con dicho fin. El grupo estudi los siguientes temas: posibilidades y limitaciones del anlisis de polticas; el
anlisis de sistemas aplicado al anlisis de polticas; disposiciones institucionales para el anlisis y desarrollo de las polticas; aplicacin y
examen de polticas; y requisitos para el anlisis de polticas y medidas de accin sugeridas.
Se defini el anlisisde polticas como un procesoque entraa el desarrollo, la coordinacin, laaplicacin, laevaluacin yel exmen de las
polticas, procesoque puede realizarse en cualquiera de lasfasesdel proceso de adopcin de decisiones y cuya finalidad es mejorar la calidad
y eficacia de las medidas de polticas. El concepto de anlisis de polticas se ha desarrollado en el contexto de tres modelos explicativos: el
racional, el orgnico y el poltico o contingente; cada uno de esos modelos contiene un cuerpo de hiptesis que determinarn los mtodos
y tcnicas particulares que se usen en elanlisisde polticas concretas. El grupo de trabajo consider que para que el anlisis de polticas sea
de real utilidad debe prestarseatencin a lassiguientes consideraciones: a) en vezde utilizarenfoques globales hay que estudiar los mtodos
y tcnicas que sean eficacesen lasolucin de cada problema especfico. b) Laeconometra constituye un gran aporte al anlisisde polticas.
e) Hay quedistinguir entre "poltica" y"politicas"yconsiderar sumutua relacin. d) Lasmetas ylosmedios pueden modificarsecon el tiempo
lo que puede crear conflicto entre el enfoque funconalista basado en datos cuantitativos y el enfoque dinmico y flexible del anlisis de
polticas. e) El anlisisde polticas debe ser prctico y tener en cuenra losprocedimientos operacionales y las reglasdel juegoexistentes. Con
respectoalempleodemodelosytcnicasparaelanlisisdepolticasen lospasesen desarrolloseobservaron lassiguientes limitaciones: exisren
posiblesconflictos entre los trminos Insumo-Medios-Producto; elcarcter imprevisibledel comportamientodadas lascondiciones polticas
y econmicas; la escasez de recursosadministrativos; la falta de conexin entre el sistema educativo y las necesidades del servicio pblico;
el conflicto de intereses y valores entre los dirigentes polticos, y la dependencia tecnolgica.
Conrespectoal papel quejueganlasciencias socialesen el anlisisde polticas sehizohincapi en elbajo nivel dedesarrolloque hanalcanzado
estas disciplinas pero se rescata la utilidad que prestan al proceso de anlisis de polticas especialmente a nivel de asesora a losencargados
de realizar dicho anlisis y, en el campo de la ~ e d i c i n de la opinin pblica.
Five great issues in publie poliey analysis / Stuart S. Nagel. - pp. 443-476// EN: Handbook of public administration / jack Rabin, ed., W.
Bartley Hldreth, ed., Gerald J. Miller, ed... New York: Marcel Dekker, 1989. 1095 p.. -(Public Administrationapd Publc,Poliey; 35)
Sedescriben cincodiferentes perspectivasen elanlisisdelaspolticas pblicas:optimizacin matemtica, abordaje economtrco, abordaje
cuasiexperimental, abordaje del procesode comportamientos yla toma dedecisin con criterios mltiples. Se presenta caWpd'l)pectivacon
suscaractersticas propias y en comparacin conlas otras perspectivas.
El anlisis de las polticas pblicas puede definirse como el estudio de la naturaleza, las causas y los efectos de polticas pblicas alternativas.
Una parte importante de este estudio la constituye la utilizacinde la informacinpara evaluar diferentes opciones y determinar cul deber
ser adoptada. Dentro de las perspecti vasque se describen la de toma de decisiones concriterios ml tiples es la ms novedosa y probablemente
la de mayor utilidad para el anlisis contemporneo. En 10 esencial, la toma de decisiones con criterios mltiples se aboca al anlisis de los
problemas de las polticas pblicas mediante el listado de las alternativas disponibles en una matriz bidimensional; el listado de los criterios
para evaluar las alternativas; la insercin de puntajes para relacionar cada alternativa con cada criterio; el diseo de una conclusin acerca
de qu alternativa ha de ser adoptada; y la determinacin de los efectos de la segunda alternativa considerada.
La perspectiva de optimizacin matemtica tiende a dejar de lado algunas metas, requiere un costoso proceso para recuperar informacin
perdida, puede paralizarse por restricciones conflctivas y es innecesariamente complicada para presenrar las soluciones. El anlisis
economtrico tambin tiende a ser innecesariamente complicado, sin que por ello aumente su validez emprica. La cuasiexperimenracin
puedeserde utilidad en algunascircunstancas, pero requiere la i mplernentacin de polticas experi mentales antesde que puedan serprobadas
las opciones. El anlissdel procesodecomportamienros para la toma de decisiones es de utilidaden relacin con la factibilidad de una poltica,
pero no siempre la mejor alternativa es la ms factible. La perspectiva de toma de decisiones con criterios mltiples, que enfatiza mltiples
metas posibles, restricciones, polticas y sus relaciones en el diseo sistemtico de las conclusiones, es por lo general el abordaje ms
conveniente con el que se puede manejar mejor cualquiera de las situaciones problemticas que pueden presentarse. El manejo adecuado
de los problemas se vincula con la capacidad de resolver mltiples metas en varias dimensiones; ml tiples carencias de informacin; mltiples
alternativas que son demasiadas para poder determinar los efectos de cada una; mltiples y posiblemente contradictorias restricciones; y la
necesidad de sencillez en el diseo y la presentacin de las conclusiones en vista de tal multiplicidad. Las posibilidades que brinda la
informtica, actualmente en rpido desarrollo, hacen que el anlisis de las polticas pblicas se convierta en un campo apasionante.
The meaning of paliey analvsis I William N. Dunn. - pp. 247-252 II EN: Current issues in public adrninsrraton I Frederick S. Lane, ed..
- New York: Sto Martn Press, 1986. - 541 p.
Se define elanl isisde polticas como una ciencia social apl cada, se estudian susdiferentes abordajes yse examinan sus mtodos particulares
de investigacin.
El anlisis poltcoes una disciplina cientfica social aplicada.que utiliza mtodos de indagacin yestudiopara produciry procesar informacin
poltica relevante en un contexto poltico para resolver problemas polticos. El anlisis de poltica no se limita al campo descriptivo de las
ciencias sociales, dado que procura explicar las regularidades empricas yproducir informacin acerca de valores yopciones ms convenientes
para la accin. Para producir esta informacin, el analista poltico puede utilizar tres enfoques fundamentales: emprico, evaluativo y
normativo. El abordaje emprico es fundamentalmente descriptivo de las causas y los efectos de una determinada poltica, yla informacin
es bsicamente factual. Por el contrario, el enfoque evaluativo se refiere principalmente a la determinacin de la riqueza o del valor de una
poltica.Aqulacuesdnesenloesencialvalorativa.Porltimo,elabordajenormativoconciernebsicamentealarecomendacindefuturos
cursos para la accin con elfin de resolver ciertos problemas. En ocasiones el asesoramiento polticoes percibidocomo una forma de elaborar
proclamas emocionalese ideolgicas o promover el activismo poltico. Esta forma errneade ver el anlisis poltico deriva de una concepcin
equivocada acerca de los valores, que son considerados subjetivos y relativos, fuera de toda racionalidad. Las aseveraciones normativas se
confunden conprescripciones, rdenes o llamados emocionales; elhechode recomendar lo que debera hacerse no es equivalente a exhortar
a que eso sea hecho. La produccin de informacin de cualquier tipo, dscriptva, evaluativa o-normativa, exige la utilizacin de
procedimientos analticos biendefinidos. Estos procedimientosdifieren noslopor su naturaleza, sinoencuantoa su aplicabilidaddeacuerdo
52
con el problema estudiado. As, la prediccin y la recomendacin deben efectuarse antes de la accin a ser adoptada (ex ante). En cambio,
la descripcin y la evaluacin tienen lugar despus que la accin se ha tomado. Estos procedimientos se corresponden con cuatro mtodos
analticosdepoltcas: 1) Monitoreo (descripcin) permite la produccinde la informacinacerca de lasconsecuencias pasadasde la poltica.
2) Previsin que informa acerca de las consecuencias futuras de esa poltica. 3) Evaluacin, que involucra la informacin concerniente al
valor de la poltica, y 4) recomendacin (prescripcin que genera la informacin acerca de las posibilidades de que la accin obtenga las
consecuencias deseadas). Un aspecto a tener en cuenta en relacin con los mtodos es su interrelacin jerrquica. No es posible monitoriar
polticas sin haberse previsto sus consecuencias. Para recomendar una opcin poltica, ha sido preciso que el analista se comprometa en su
monitoreo, previsin, evaluacin.
Em busca de novas paradigmas para a analise de polticas pblicas I Antonio Carlos de Medeiros; Hugo Jnior Brandiao. - pp. 4-53 IIEN:
Revista de Administracao Pblica. - Rio de janeiro. - Vol. 24 No. 3, (Mar-jul. 1990)
Se presentan elementos contribuyentes para la bsqueda de nuevos paradigmas que permitan un enriquecimiento de la discusin y del
desarrollo terico-metodolgico en el rea del anlisis de polticas pblicas. Se examinan algunas dicotomas que distorsionan el proceso de
anlisis y se plantean conclusiones tentativas no dicotmicas sobre el tema.
Los abordajes terico-metodolgicos del anlisis de polticas pblicas han tenido alcances limitados en lo que concierne a la aprehensin
de la complejidad creciente de los fenmenos y condicionantes sociales y estatales que influyen en el proceso dinmico de la formulacin
e implementacin de las polticas pblicas. Es necesario ampliar el radio de anlisis e introducir un nivel macro en las discusiones en este
campo.
Esposible sealar una serie de dicotomas que han distorsionado el anlisis de polticas pblicas, y que deben de ser superadas para encontrar
nuevos marcos y modelos referenciales. Una primera dicotoma es la que se refiere a los abordajes nternalistas y externalistas. La segunda
dicotoma tiene que ver con la escogencia de paradigmas: por una parte el paradigma liberal, por la otra parteel paradigma marxista. La tercera
dicotoma es consecuencia de las anteriores, y alude a la eleccin del objeto de anlisis: por una parte, un nfasis excesivo en los actores, por
otra parte, una sobreestrnacn de las estructuras. La cuarta dicotoma se ubica en tomo al exclusivismo en la opcin acerca de las polticas
del Estado. Es necesario considerar las lneas de interfase y de complernenrariedad entre las diversas teoras del Estado, y realizar un esfuerzo
eclctico para lograr una snt esis.
El problema de la racionalidad en este campo es un elemento central de toda discusin, aunque ha sido tratado a menudo slo en forma
tangencial. El modeloal ternativoque sepropone eneste estudioprocura demostrar la necesidadde tomarenconsideracin rnl tiples aspectos,
entre los cuales se menciona la racionalidadformal, la sustantiva y ladialctica. La racionalidad es un aspectoclave en la bsqueda de nuevos
paradigmas que puedan ampliar las perspectivas del anlisis de polticas pblicas. El problema de la racionalidad no puede quedar
exclusivamente restringido al proceso de la toma de decisiones o a los factores individuales en este proceso.
A modo de conclusiones tentativas se presentan algunos sealamientos no dicotmicos como opciones para futuras indagaciones: las
relaciones entre paradigmas; la relacin entre autores, estructuras y actores; el Estado y la perspectiva relacional; la la
externaidad en el anlisis; y la multiplicidad de la racionalidad. operan en la conuencade
propiamenteestatales, y condicionantes noestatales, incluyendocondclonaaees Los llOlisisqille!;6!() abordan las ,dinlen,siones
estatales son necesariamente parciales. Laspolrdcas pblicas presentan mrgenes deindlete:trnlinalcJln, deri'lQ09,(1e
fenmenos y conflictos del mundo moderno. En todos los casos, los anlisis son portadores
parcialidad, anlasque pretenden ser objetivamente descriptivos.
El anlisis como artesana 1Aaron Wildavsky. - pp. 385-40611 EN: The art and cratts of polcyanalysis 1Aaron Wildavsky. - London :
Macmillan Press, 1980. - 463 p.
Se examina la actividad de anlisis poltico en sus vertientes cientfica y artesanal. Se definen las caractersticas de! objeto de estudio del
anlisis poltico, ysufuncin instrumental en relacina la solucinde problemas. Se discutee! valor de las solucionespropuestaspor el anlisis
polticocomohiptesis de trabajo, comoexpresinde artefactossociales, yel aspectoartesanal de laspropuestas para lasolucinde problemas.
Se pIanrea laposicindel analista poIticoen relacinconel poder, yseesbozan algunas conclusionesysugerencias sobre e! tema. Se comentan
algunas dificultades para la definicin del anlisis de polticas en los trminos de las disciplinas tradicionales y de los conocimientos que
supuestamente ellas abarcan. Como disciplina, el anlisis poltico, consistente en la "creacin del problema-solucin del problema-
suplantacin del problema" no encaja claramente en el mapa disciplinario. Sin embargo, desde el punto de vista de su actividad, posee cierta
estructura que se centra en la solucin de problemas, que se plantean y se resuelven en una perspectiva social y debe ser resuelto contando
con los recursos disponibles. En la tarea de descubrir losproblemas, el anlisis poltico tiene msde arte que de artesana; pero en la justificacin
de suquehacer, revela ms de artesana que de arte. Lassoluciones, que reflejaran lo que se desea obtener no son siempre fciles de formular,
pudiendo ser contradictorias con diferentes aspectos de la realidad o de las motivaciones subjetivas. Los limitados recursos obligan al
compromiso y a la seleccin. Las soluciones programadas deben ser muchas veces modificadas, yen lugar de proponer una solucin para
alcanzar una meta predeterminada, laspropuestasdel anlisis polticopuedenconsistirencambiar la meta, adecuar lasespectativas en funcin
de numerosos parmetros que deben ser considerados. Lassoluciones pueden tener un valor operacional de hiptesis, pero de ni nguna manera
deben considerarse definitivas, y s cotejarlas en su pertinencia durante el proceso. Cuando los analistas de polticas proponen soluciones,
ms al 1<1 de una combinacin de recursos yobjetivos o de un modelo causal de un segmento de la realidad, estn planteando la cons.deracin
de una estructura de relaciones sociales que puede ser modificada. Se discuten los aspectos artesanales de la solucin de problemas, en la
necesidad de comparar programas alternos, de concentrarseen el resultado, teniendoen cuenta la al ta gama de factores materiales yhumanos
que entran en juego. Se examina la problemtica de la posicin del anlisis en relacin con los organismos del poder, en su funcin asesora,
que progresivamente ha ido logrando ms credibilidad y se requiere de manera generalizada. No se trata de pedir ms poder para el analista
poltico, sino de dar la oportunidad de que pueda incorporarse suopinin sin autoengaos, que la autocrtica no se desvirte por la necesidad
de responder a exigencias subalternas. El anal ista de polticas no posee una verdad inmutable, sino que contribuye con aspectos, con parcelas
de larealidad, y las verdades que pueden decir no se encuentran necesariamente en ellos. El proceso de las polticas es exigente, pero
instructivo, y una meta siempre presente debe ser la posibilidad de aprender durante la tarea.
Policy analvss with implementation in mind / Carl V. Patrono - pp. 105-1211/ EN: Strategic perspectives on planning practice 1Barry
Checkoway, ed.. - Lexington : Lexington Books, 1986. - 278 p.. - (Polircs of Planning Series)
En este trabajase enfatizae! papel de lainvestigacin ydel anlisis sistemticoen la prcticaestratgica. El autor partede la idea deque muchas
polticas no tienen e! impacto deseado simplemente porque el anlisis de polticas no se ha analizado teniendo en mente la etapa de
implementacin. Muchos anlisis han utilizado las proyecciones de poblacin, el anlisis costo-beneficio y otra serie de mtodos tcnicos,
pero han brindado muy poca atencin al anlisis de implementacioXial de factibilidad. Scargmenta que es necesario considerar la
implementacin a travs de todo el proceso de polticas, que las polticas deben ser tanto tcnicamente realizables como polticamente
factibles y que los prcticos de esta disciplina dd;leran jugar un rol mucho ms definido en el trabajo poltico y estratgico que rodea a la
implementacin de las polticas. El autor p r ~ t l t a una serie de sugerencias prcticas para incorporar el anlisis poltico o los elementos
polticos al anlisis del proceso de polticas, de los intereses de los actores clave, la puesta a prueba de las polticas a travs de demostraciones
y experimentos y la implementacin de polticas a travs del desarrollo de estrategias. La tesis central desarrollada se puede resumir en la
siguiente frase: la implementacinefectiva requiere atender tanto a los asuntos tcnicos como a los polticos. A lo largo del captulo, el autor
va recogiendo algunas de las enseanzas bsicas que se han ido obteniendo sobre el proceso de implementacin en e! contexto de! proceso
de anlisis de polticas con el objeto de identificar las razones bsicas por lascuales laspolticas fallan y para indicar los momentos del proceso
de polticas en los cuales la implementacin debe considerarse si se desea que esas polticas alcancen las metas esperadas. Sesostiene que las
probabilidades de una implementacin exitosa pueden mejorarse si se logra identificar los problemas reales, las diversas alternativas de que
se dispone y en base a ello se buscan soluciones claras. A ello hay que agregar la necesidad de incorporar elementos polticos al anlisis y de
ampliar el rol del planificador en la prospeccin poltica de la implementacin. Comenzando con la definicin de problemas, el analista'
debera determinar tanto las metas tcnicas como los objetivos polticos del cliente, luego determinar en qu medida los problemas son
tcnicos o polticos (o ambos) y descubrir la naturaleza de cualquier anlisis poltico que deba realizarse. En la prctica, el anlisis de la
implementacin es un proceso continuo. El analista de polticas que integra la implementacin debe estar preparado para modificar
alternativas, para reconsiderar ypara reconocer que la implementacin de sus alterna tivas depender de numerosos actores sobres los cuales
el analista tiene poco control.
Anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes I Yehezkel Dror. - pp. 269-326 IIEN: Enfrentando elfururoI Yehezkel Dror.
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1990. - 347 p.. - (Seccin de Obras de Poltica y Derecho)
\
El trabajo trata del anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, considerando este anlisis a la vezcomo proceso de derivar
consejo para los gobernantes y como estructura en el sentido de unidades de anlisis de cursos de accin poltica que trabajan para los
gobernantes y cerca de ellos. .
El problema institucional bsico del anlisis de loscursos de accin poltica para asesorar gobernantes consisteen hacer frente a una variedad
de preferencias y prejuicios de gobernantes diversos y cambiantes. Un requerimiento mnimo es el establecimiento institucional de una
unidad especial de anlisis, establecida como una especie de "isla de excelencia profesional". La tarea de esta unidad deber mantenerse
separada de las funciones de otros departamentos de la oficina del gobernante. El trabajo especifica las caractersticas que deber reunir tal
unidad.
The rhetorics o policy analysis I J. A. Throgmorton. - pp. 153-179 II EN: Polcy Sciences. - Dordrecht. - Vol. 24 No. 2, (May 1991)
Seplantea que el anlisis de polticas es inherentemente retrico y se describe su desempeo en funcin de tres diferentes audiencias: los
cientficos, los polticos y el pblico. Se argumenta que el discurso propio de cada una de estas audiencias puede cuestionar la competencia
o la legitimidad del analista de polticas, por lo que se sugiere que su actividad debe orientarse hacia una "mediacin activa" entre ellas.
En la literaturasedestaca la importanciade laretrica, entendidacomocapacidadde persuasin, enel anlisis de polticas. Es posible extender
este argumento mediante la presentacin de un marco conceptual para comprender el rol de la retrica en el anlisis de polticas. Definiendo
la retrica como el discurso persuasivo en yentre comunidades de interpretacin, se sugiere que el analista de polticas se encuentra inserto
en una compleja situacin retrica relacionada con treS amplias comunidades o audiencias: los cientficos, polticos y los defensores del
pblico.

Desde este puntode vista, el anlisis de polticasconstituye unproyectoinherentemente retrico, que no puede ser comprendidoplenamente
fuera de sus relacionesconlasaudiencias mencionadas hacia las cuales sedirige yde los estilos en los cuales se comunica. En trminos retric
la literatura terica del anlisis de polticas permite discernir tres posiciones en este campo: el anlisis de polticas como ciencia, corno
asesoramiento a un cliente, y como crtica. J
Las formulaciones precedentes son ilustradas mediante el estudio del caso de Love Canal, Nueva York, hacia fines de 1970. El caso implica
las respuestas de los polticos, los cientficos y del pblico, ante la emergencia de residuos qumicos peligrosos. La revisin del caso plantea
la interrogante acerca de cmo los analistas de polticas pueden persuadir audiencias tan diversas como las que participan en el problema,
y orienta hacia la necesidad de que el anlisis de poltica puede sintetizar los discursos primarios de cientficos, polticos y del pblico.
Desde una perspectiva terica, ediscute la ubicacin de la retrica en relacin con el proyecto modernista y el de la Ilustracin, en los
plantearnientos de Foucaul t y Derrida por una parte, yde Habermas por otra. De acuerdo con Habermas, se deja abierta la posibilidad de que
la razn crtica pueda dilucidar un problema, a travs de las conversaciones persuasivas entre representantes de comunidades interpretativas
diferentes.
Se sugiere que el focQdelziplisisde polticas debera ser el estimular y mantener conversaciones entre cientficos, polticos Ydefensores
del pblico, basadas en ~ I arte de establecer con plenitud y sinceridad las bases sobre las cuales podra y debera asentarse una accin comn.
Ms que privilegiar una retrica o pretender sintetizar una verdad determinada, los analistas de polticas deberan "mediar activamente" en
el discurso entre las tres distintas audiencias, y por esta va contribuir a formar una comunidad que reconozca y que acepte ladiversidad. En
este sentido, el anlisis de polticas debe evitar privilegiar la retrica de la ciencia y de lapoltica sobre la opinin del pblico, considerada
inadecuadamente como irracional.
Evaluating rhe effects ofpolicyanalysis: toward a theoryof applications/WilliamN. Dunn. - pp. 193-210IIEN: Research in public policy
anal.ysisand rnanagernent l Sruart S. Nagel, ed.. - Greenwich : Jai Press, 1986. - v. 3
...-
.
Sediscuten algunos errores que pueden afectar el anlssde las polticas, centrndose en lasfuentes de dichos errores yen la forma que pueden
afectar dicho anlisis.
El autor plantea como conclusin central que el anlisis de polticas para transformarse en genuina ciencia aplicada y abandonar su actual
estado artesanal debe desarrollar un programa sistemtico de investigaciones. Cuando los analistas de polticas enfrentan el problema de
aplicar sus mtodos a contextos especficos, lo hacen en gran parte apoyados en su experiencia personal yen la ancdota. A pesar de que
el anlisis de polticas tiene herramientas que se pueden aprender, an no cuenta con un cuerpo establecidode conocimientos que lo pueden
guiar slidamente a la aplicacin prctica. Los modelos de utilidad esperada se limitan a problemas que involucran clculos cuantificables
de cosro beneficios. Cuando se traslada dichos modelos a la lgica cuasi-experimental encontramos multiples fuentes de hiptesis
contradictorias de lascuales sederivan explicaciones alternativas para los efectos observados. A partirdeello lo que se puede hacer es elaborar
una tipologade loserrores posibles, comounaforma de controlarlos. El autor propone esa tipologa ysostiene que puede aplicarseparaevaluar
los efectos del anlisis de polticas para desarrollar un test a la teora de las aplicaciones que podra transformar el anlisis de polticas en una
ciencia aplicada.
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