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Integracin econmica entre pases en vas de desarrollo Author(s): Eduardo Lizano Source: Desarrollo Econmico, Vol. 15, No.

58 (Jul. - Sep., 1975), pp. 307-318 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3466263 . Accessed: 01/06/2013 14:29
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INTEGRACION

ECONOMICA ENTRE PAISES EN

VIAS DE DESARROLLO*
EDUADO LIZANO * *

Una de las caracteristicasprincipales de las relaciones economicas internacionales durante el periodo de la posguerra ha sido la proliferaci6n de programas de integracion econ6mica entre paises en vias de desarrollo. Tales programas han sRdonumerosos en el Tercer Mundo, especialmente en America Latina y Africa. Los resultados de estos esfuerzos han sido, sin embargo, poco satisfactorios. Esto se debe a varios motivos. En ciertos casos algunos paises miembros dejan de participar, por ejemplo, el Tchad en la UDEAC y Honduras en el MCCA. En segurLdo lugar, la forma "normal"de evolucion de estos programasha sido una serie de crisis recurrentes.Esto ha puesto, en no pocas ocasiones, los programas de integraci6n al horde mismo de su disolucion; tal ha sucedido en la EAC y en la actualidad en el MCCA. En tercer lugar, algunos programas languidecen sin presentar avances significativos durante varios anos, por ejemplo LAFTA y el RDC. Finalmente, otros programas no han podido ver la luz, a pesar de los esfuerzos realizados durante varios anios; tal el caso de los varios planes propuestos en el mundo arabe o de ASEAN. La inestabilidad en el numero de miembros, las crisis recurrentes, la falta de dinamismo, la gran dificultad para echar a andar nuevos programas, todo ello ha llevado a plantearse seriamente la viabilidad de la integracion econ6mica entre paises en vias de desarrollo y su utilidad como instrumento para acelerar el crecimiento econ6mico de estos paises. Este trabajo se divide en dos partes. En la primera se examinan las razones cuales los paises en vias de desarrollo participan en programas de intelas por gracion economica. En la segunda se analizan algunos de los principales problemas que se han planteado en el desarrollo del proceso de integraci6n y que han impedido, en buena medida, que estos programas den los resultados esperados.

Los programas de integraci6n econ6mica tienen multiples efectos, tanto en los paises miembros como en los que no lo son. Estos efectos se originan en las disposiciones que cada programa tenga respecto a: la libre movilidad de los bienes, < Versi6nen espafioldel documento ante el IV Congreso Mundialde la presentado en Budapest,agosto de 1974. El autor desea agradeEconomicAsociation, International recibidosde L. N. WILLMORE sobre una versi6npreliminar de este cer, los comentarios
documento. " Universidad de Costa Rica.

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la libre movilidad de los factores de la produccion y el arancel comuinexterno. Cuanto mayor sea la movilidad de bienes y de factores y segun cuan proteccionista sea el arancel comufnexterno, mayores seran las consecuencias de la integracion. En efecto, la integraci6n modifica las condiciones en que productores y consumidores toman sus decisiones al tener que operar en un espacio econ6mico mas amplio que el de cada uno de los paises miembros. La integracion crea nuevas oportunidades de inversi6n, aumenta la posibilidad de acentuar la division del trabaio y la especializacion, permite aprovechar mejor las economias de escala, modifica las condiciones de competencia dentro del area y altera la posici6n de negociaci6n de los paises miembros frente a terceros paises. Los resultados de la integraci6n se han clasificado en estaticos y dinamicos. Los primeros se refieren, principalmente, a los efectos sobre la eficiencia con que se usen los factores de la produccion, el consumo y los terminos de intercambio. Los dinamicos, por su parte, se relacionan mas bien con la manera como la integracion afecta las perspectivas de crecimiento econ6mico de los diferentes paises.1 Ahora bien, la integraci6nno tiene la misma importanciay trascendenciapara los paises desarrolladoscue para los paises en vias de desarrollo. Cuando se trata de naises desarrollados, la atencion se centra en los efectos que se han denominado estiticos, mientras que cuando se trata de paises en vias de desarrollo, los efectos dinamicos son el aspecto realmente significativo. Los paises en vias de desarrollo tienen, al menos conceptualmente,varias opciones para tratar de acelerar su crecimiento. La primera es la via de la autarauia, la cual puede desecharse facilmente dados los altos costos sociales que conIleva. La segunda se refiere a una nauta de crecimiento exclusivamente "hacia afuera". Esta posibilidad, tomada aisladamente, tamnoco ofrece perspectivas satisfactorias. Varias razones se han aducido: 1) con muy pocas excenciones, los principales productos de exDortacionde los paises en vias de desarrollo se caracterizan por su inestabilidad, tanto de prec;os como del volumen de produccion, 2) la situacion econ6mica de los paises pobres se hace depender de tal forma de los paises desarrollados tue con frecuencia su independencia es ilusoria, y 3) los paises altamente desarrolladoshan establecido obstaculos serios a las importaciones. en eseecial manufacturas,procedentes de los paises en vias de desarrollo, lo cual impide aue estos uiltimospuedan aprovecharsus ventajas comparativas.Todo ello ha llevado a los paises en vias de desarrollo a buscar nuevas posibilidades para su desarrollo. Los programas de integracion economica son una tercera opcion, cue se plantean como una pauta intermedia, porque tienen caracteristicas del crecimiento autarquico y del crecimiento "hacia afuera". Del primero, por cuanto el area de integracion en su conjunto, por lo general, se protege de la competenciainternacional mediante un arancel externo comiunproteccionista. Del crecimiento "hacia afuera", poraue la intesracion significa la ampliaci6n del espacio economico de cada uno de los paises miembros, y por consiguiente los agentes economicos (productores y consumidores) tendran que adecuar su comportamiento a esta nueva circunstancia. En sintesis, la integracion economica para los paises en vias de desarrollo se plantea como una pauta alternativa de crecimiento econ6mico, mas que como un procedimiento para lograr una mejor asig1 T. A. JABER: "TheRelevance of Traditional Integration Theoryto Less Developed
Countries", en Journal of Common Market Studies, marzo 1971, pags. 254-267.

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naci6n de factores de la produccion ya existentes.2 De ahi entonces que en los programas de integracion entre paises en vias de desarrollo no se ponga tanto enfasis en sus efectos sobre la desviaci6n y la creacion de comercio, que ha sido la manera tradicional de juzgar los resultados de los programas de integracion entre paises desarrollados desde la epoca en que Viner hizo sus aportes a la teoria de las unionei aduaneras.3La importancia de los programas de integraci6n para los paises en vias de desarrollo se centra en las posibilidades que abre a estos paises para establecer nuevas actividades productivas, especialmente las de tipo industrial, para poder asi acelerar el crecimiento y la diversificacion de sus economias. El interes de los paises en vias de desarrollo por la industrializacion es tan evidente que en algunas contribuciones recientes a la teoria de la integracion economica se ha considerado la industrializacion como un bien piiblico ("public good") .4 En resumen, para los paises en vias de desarrollo la alternativa no es tanto entre el libre comercio y la integraci6n, sino entre el proteccionismo de cada pais por separado y el proteccionismo regional. Es decir, la integracion econ6mica se plantea asi como un procedimiento que permita a los paises miembros alcanzar objetivos que dificilmente podrian lograr individualmente, a saber: 1) promover cierto grado de industrializacion,para lo cual los mercados nacionales resultarian muy reducidos, y 2) aumentar el poder de negociacion frente a terceros paises. Se argumenta que el proteccionismo de un mercado mas amplio irrogaria costos menores y generaria menos distorsiones que si cada pais intentara lo mismo por separado. De manera que "poca duda cabe de que un modelo de industrializacion basado en un mayor grado de especializacion dentro de una region sera mas economico que un modelo basado en la produccion de cada pais para su mercado interno".5 Este punto de vista ha sido puesto en duda. Asi, recientemente Kraus 6 ha indicado que si bien para lograr la industrializacion, la integracion es un procedimiento superior al del proteccionismo de cada pais por separado, ello no significa que la integracion sea el mejor medio para lograr el objetivo de la industrializaci6n. En efecto, si los paises en vias de desarrollo establecieran subsidios a la exportacion, podrian tambien desarrollar actividades industriales y lograrlo en forma menos costosa que mediante el proteccionismo regional que implica la
2 S. DELL: Trade Blocks & Common Markets, Constable, 1963, y B. BALASSA: El desarrollo economico y la integracion, CEMLA, 1963. 3 Es importante observar que estos dos efectos se daran tambien en un programa de integracion entre paises subdesarrollados:la desviaci6n de comercio debido a que bienes que antes de la integraci6n se importaban de fuera del area, ahora se importaran de dentro de ella, y creacion de comercio, porque algunos bienes que se produc,an antes de la integraci6n, en cada uno de los paises miembros, ahora se dejaran de producir para importarlos de los paises miembros. 4 Vease los conocidos articulos de C. A. CooPERy B. F. MASSELL:"Toward a General Theory of Customs Unions for Developing Countries", JPE, octubre, 1965, pags. "An Economic Theory of Proteccionism, Tariff Bargaining, and 461-476, y H. JOHNSON: the Formation of Customs Unions", JPE, junio 1965, pags. 256-283). 5 R. F. MIESELL: "The Theory of Common Market as Applied to Regional Arrangements among Developing

national Trade Theory in a Developing World, Me Millan, 1963, pags. 205-229. 6 M. B. KRAUS: "Recent Developments in Customs Union Theory: An Interpretive Survey", Journal of Economic Literature, junio, 1972, pags. 413-436.

Countries", en R. F. HARROD y D. C. HAGUE (eds.):

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integraci6n. Por consiguiente, "en la medida en que los gobiernos tienen la opcion de otorgar y ajustar subsidios, una union aduanerano sera el mecanismo protector mas eficiente (para promover la industrializacion)".7 Varios son los comentarios que se han suscitado en contra del argumento de Kraus: a) Los subsidios a la exportaci6n presuponenque existan posibilidades reales de exportacion, lo cual no es necesariamente el caso en vista de los multiples obstaculos (tarifas, cuotas, controles no tarifarios, etcetera) que tanto los paises desarrollados como los paises en vias de desarrollo han establecido para ejercer control sobre sus importaciones. Esto significa que los subsidios a la exportaci6n tendrian que ser muy elevados o bien que serian del todo inoperantes, cuando se trata de barreras fisicas o controles no tarifarios del comercio.8 b) Los subsidios a la exportaci6n podrian ocasionar mayores distorsiones que el arancel comun externo de un programa de integracion. Este seria el caso si los paises compitieran entre si en la concesion de subsidios, tratando cada uno de ellos de conceder mayores subsidios que los demas paises, con el fin de atraer nuevas actividades productivas a su territorio. Este no seria evidentemente el caso de una tarifa proteccionista, ya que las empresas se darian por satisfechas con una tarifa que las proteja adecuadamentede la competencia internacional.9 c) Los subsidios a la exportacion son mas susceptibles de producir reaccion ("retaliation") de parte de los demas paises, sobre todo cuando gracias a estos subsidios comienzan a importarse mercaderias que afectan ciertas actividades "sensibles", aun en paises altamente desarrollados,como por ejemplo, la textil. d) Los subsidios a las exportaciones no permitirian alcanzar algunos objetivos de la integracion. Por ejemplo, el mayor poder de negociacion que los paises miembros obtendrian con la integracion no se lograria con subsidios a la exportacion que concediera cada pais por separado. No se trata de un mayor poder de negociacion solo para mejorar los terminos de intercambio, sino tambien para mejorar el monto y las condiciones de financiamiento y ayuda externos, el acceso a mercados externos, el tratamiento a las inversiones extranjeras. e) Finalmente, debe mencionarse las dificultades de tipo administrativo y politico que varios autores han apuntado a la politica de conceder subsidios a la exportacion. Hirschman afirma que "la incapacidad para exportar bienes
8 En relaci6n con los subsidios a la exportaci6n, COOPER y MASSELLindican que "un

7 M. B. KRAxS,ob. cit., pag. 428.

sera muchomas dificil de basadoen la producci6n sectorindustrial para la exportaci6n

establecer y mantener. No s6lo existe la dificultad de que los mercados industriales de las economias avanzadas sean penetrados econ6micamente, sino que es muy poco probable la obtenci6n de la cooperaci6n politica necesaria", (ob. cit., pag. 474). 9 En el caso de una area de libre comercio, en la cual no hay un arancel externo comun, los paises tambien podrian caer en la misma tentaci6n. Esta es una de las razones

por las cuales existenpocos casos de areas de libre comercioentre paises en vias de desarrollo.

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manufacturadosaparece como el precio que debiera pagarse para montar un sector industrial bajo condiciones sociopoliticas adversas".10 En consecuencia, los dos objetivos basicos que se tratan de alcanzar mediante los programas de integracion, a saber: disminuir el costo del proteccionismo para desarrollar ciertas actividades productivas en los paises miembros y aumentar el poder de negociacion de estos paises frente al resto del mundo, continuan siendo validos.

Como se indico al comienzo de este trabajo.,los resultados obtenidos de los varios programas de integracion no han sido satisfactorios. La distancia entre lo que se esperaba y lo que se ha alcanzado en la realidad es apreciable. Los obstaculos que se han presentadohan sido muiltiplesy de dificil solucion. En esta secci6n se analizan algunos de los problemas que han revestido especial importancia.
Disparidades entre los estados miembros

Las disparidades iniciales entre los paises miembros y la influencia que la integracion tiene sobre ellas han representado una de las dificultades mas significativas para el progreso de los programas de integracion. Un primer aspecto que debe comentarse se refiere al concepto mismo de disparidades. Es evidente que los paises se diferencia entre si por una variada gama de factores economicos, culturales, geograficos, etcetera. Pero los aspectos realmente importantesson dos. En primer lugar, las oportunidadesde un pais para promover su crecimiento econ6mico. Los principales factores que determinan estas oportunidades son: la disponibilidad de recursos humanos y de recursos naturales, el nivel de tecnologia del aparato productivo, el tamaniode la economia y la posici6n geografica. En segundo lugar, la capacidad de un pais para aprovecharlas oportunidades que se le presentan. Esta capacidad depende de: la calidad de la clase empresarial (piblica y privada), la organizaci6n institucional, las instituciones economicas existentes relacionadas con la remuneraci6n del riesgo y de la innovacion, la politica economica que se adopta, en especial en cuanto a la formacion de precios de los bienes y de los factores. Hicks resume los factores que explican las disparidades en las ventajas geograficas y las ventajas que se derivan de la concentracion de la actividad economica.11Todos estos factores hacen que las po. sibilidades de desarrollo y la capacidad de aprovechar las oportunidades varien de un pais a otro, que surjan disparidades entre los paises y que unos se encuentren en una etapa mas avanzada de crecimiento que otros. La integracion puede acentuar las disparidades iniciales. Si bien en los programas de integraci6n entre paises en vias de desarrollo se dan tanto los efectos de concentracion ("backwash") como los efectos de desparrame ("spread"), los
10 A. O. HISCHMAN: "The Political Economy of Import-SubstitutingIndustrializationl in Latin America", QJE, febrero, 1968, pAgs. 1-32. 11 J. R. HICKS: Essays in World Economics, Oxford, 1959, pag. 163.

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primeros parecieran ser mas fuertes que los segundos cuando se trata de paises en vias de desarrollo.Y De manera que la actividad economica, sobre todo la de tipo industrial, no se distribuye homogeneamenteen todo el area de integracion, sino tiende a aglomerarse en ciertos paises y se forman polos de crecimiento. Los principales factores que determinan la tendencia a la polarizaci6n son: primero, las mismas disparidadesiniciales dificultan, a los paises mas retrasadosdentro del grupo, contar con la capacidad tecnica y politica para concertar acuerdos que impidan la acentuacion de las disparidades; segundo, la naturaleza del programa de integracion puede ayudar a empeorar el problemasi la integraci6n, por ejemplo, simplemente significa la ampliacion del mercado y la libertad irrestricta de movimiento de bienes y de factores; la polarizacion en este caso no se hara es3 perar;1 tercero, la dotaci6n de factores de la produccion con que cuentan los paises de mayor atraso relativo, ya que cuando la "periferia"es rica en recursos naturales es mayor la posibilidad de que del "centro" fluyan factores de la produccion que cuando son pobres, en cuyo caso entonces la tendencia mas bien es a que los factores emigren de la "periferia" a los "centros".14 La existencia de disparidades iniciales y su posible acentuacion es un obstaculo serio para el avance de los programas de integracion; i) los paises de mayor atraso no cuentan con suficiente personal capacitado para negociar acuerdos de integraci6n que resguarden adecuadamentesus intereses; ii) la diversidad de objetivos de los paises guarda relaci6n con el diferente grado de desarrollo que hayan alcanzado, de manera que cuando las disparidades son marcadas, los objetivos seran tambien dispares y esto hace mas dificil ponerse de acuerdo sobre cuales han de ser los objetivos del programa de integraci6n;l6 iii) se tiende a esperar demasiado de la integracion, llegandose a creer erroneamenteque por si sola puede resolver el problema de las disparidades; se pretende asi posponer las reformas internas que cada pais debe adoptar para acelerar su crecimiento, y iv) cuanto mayor sean las disparidades, mayor sera la presion sobre los paises de mayor desarrollorelativo, aunquesean pobres, para hacer sacrificios en favor de los paises mas atrasados, con lo cual disminuye el estimulo para que los primeros participen en el programa de integraci6n.
2 R. D. HANSINexpresa que "los efectos de concentraci6n juegan un papel mucho mas importante en las asociacionesde paises en vias de desarrollo;cuanto mas grandes sean las disparidadesen tal asociaci6n, mas tenderan a predominarlos efectos de concentraci6n". "Regional Integration, Reflections on a Decade of Theoretical Efforts", World Politics, junio 1969, pAg. 256. 13 La integraci6n no puede tener lugar solamente sobre la base de una mas eficiente asignacion de recursos, porque su resultado seria que los ricos devendrian mas ricos y refirmariala dependencia de ciertos paises a un modelo de monocultura".E. B. HASSy PH. C. SCHMIrTER: "Economicsof Differential Patternsof Political Integration:Projectionsabout Unity in Latin America",InternationalOrganization,otofio 1964, pag. 705-737. 14 A largo plazo el problema de la polarizaci6n pierde importancia,ya que los polos el proceso de crecimiento cambian en el transcursodel tiempo. Como indica P. T. BAUFER, acumulativono prosigue indefinidamente, sino que grandes centros comerciales, financieros o de produccionhan decaido y aun desaparecido. ("InternationalEconomic Development", Economic Journal,marzo 1959, pags 105-123). Sin embargo, en los programasde integracion entre paises en vias de desarrollo,el problema no es de largo plazo, sino de carActer inmediato. 15 R. ERBES: L'Integration6conomique internationale,PUF, 1968, pag. 131.

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SOBRELOS PROGRAMASDE INTEGRACIONECONOMICA

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El resultado final ha sido que los programas de integraci6n que se lievan a cabo entre paises en vias de desarrollo muy dispares entre si, por lo general son muy fragiles. La tendencia a las crisis es mayor y existe una mayor reticencia de los paises de menor desarrollo relativo de continuar participando en el programa. Los programas tienen asi una existencia precaria, o bien una marcada tendencia al estancamiento. Distribucion de beneficios y costos Los aspectos relativos a la distribucion de los beneficios y costos de la in. tegracion entre los paises participantes constituyen uno de los problemas mas complejos que se presentan en los programas de integracion economica. En efecto, en todos ellos siempre alguno de los miembros ha considerado que los costos que tiene que asumir no guardan relacion con los beneficios que reciba. Los programas de integraci6n crean nuevas oportunidades, pero, a la vez, tambien nuevos problemas. La integraci6n crea beneficios y costos adicionales y los paises miembros tienen que adoptar decisiones acerca de c6mo distribuir los unos y los otros. , : ijtl/ Los beneficios y los costos que reciba un pais en particular dependen de las circunstanciasecon6micas concretas y de las disposiciones especificas que contemple el programa de integracion. Las circunstancias se relacionan con la dis. ponibilidad de factores de la producci6n y su grado de utilizacion; la politica economica interna que adopte el pais en cuanto a aspectos monetarios, tipos de cambio, salarios, tratamiento a la inversion extranjera y al tipo de organizacion social. Las principales disposiciones de los programasde integracion que dan origen a los beneficios y a los costos son: la movilidad de bienes (modifica las corrientes comerciales, los precios, las condiciones de competencia, la asignaci6n de los factores y los ingresos fiscales), la movilidad de factores (la oferta y demanda por los factores se modifica en cada pais miembro), transferencias financieras y posibles acuerdos sobre la distribucion geografica de actividades productivas. Asi los paises se encuentran en condiciones diferentes para aprovecharlas nuevas oportunidades que crea la integracion y de ahi la manera como se distribuyen los beneficios y costos entre los paises miembros. Sin embargo, este tema presenta complejidades adicionales, ya que el con. cepto de beneficios y costos de la integraci6n es un concepto dificil de precisar. Algunos ejemplos sirven de ilustracion: i) bien puede suceder que aquello que signifique un costo para un pais no lo sea para otro (por ejemplo, la emigracion segun que un pais haga frente a un problema de desempleo o de escasez del factor trabajo), ii) no todos los paises miembros persiguen los mismos objetivos en un programa de integracion y cada pais juzgara los beneficios que recibe principalmente segun logre o no alcanzar sus propios objetivos, y iii) los costos que cada pais miembro estaria dispuesto a aceptar dentro del programa de integracion depende de las otras oportunidades de desarrollo que disponga, ademis de la integracion. Estos problemas conceptuales dificultan en mucho el analisis objetivo de la distribucion de beneficios y costos de la integracion. De ahi la poca utilidad practica que se ha derivado de los miultiplesensayos que se han hecho con el fin de

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medir dichos beneficios y costos y la manera como se distribuyen entre los paises miembros.16 Lo anterior arroja luz acerca de por que a pesar de que en todos los programas de integraci6n se ha reconocido la necesidad de adoptar medidas a fin de asegurar una distribucion equitativa de los beneficios netos (beneficios menos costos) que reciben los paises miembros, no se haya logrado el resultado apetecido. Conceptualmentecabria diferenciar dos aspectos de la distribucion de los beneficios y costos. La distribucion "comercial" y la distribucion "politica". La primera se referiria a los beneficios netos que un pais necesita recibir a fin de participar o permanecer en un programa de integracion. La integracion se concibe asi como un negocio: un pais participa en el tanto que obtenga mayores beneficios que si no lo hace. Esta distribucion no guarda relacion con la comparaci6n de lo que cada pais obtiene de la integracion, sino mas bien con la situacion de cada pais segun participe o no en el programa. La distribucion "po. litica" se refiere a las medidas que se adopten, una vez aseguradala participacion de los paises, para beneficiar especificamente a los paises de menor desarrollo relativo. En la practica esta diferencia parece poco fitil, ya que los paises tienden a mezclar ambos aspectos. Esta es la razon por la cual la solucion de este complejo problema debe buscarse no tanto en el refinamiento de los instrumentos de medicion de los beneficios y costos, sino mas bien en el perfeccionamiento de los procedimientosde negociacion entre los paises miembros, a fin de que los acuerdos contemplenadecuadamentelos intereses de todos los paises miembros. Lo importante realmente no es tanto poder medir los beneficios y costos, cuanto lograr que los paises permanezcanen el programa de integracion. Ahora bien, el hecho de que ninguin programa de integracion haya podido solucionar este problema, significa que requiere mas estudio. En realidad, este problema ha sido la causa de la gran mayoria de las crisis que han sufrido los programas de integraci6n. Sustitucion de importaciones La pauta de desarrollo "hacia afuera" se ha criticado por cuanto la situaci6n economica de los paises que la adopten queda sometida, en buena parte, a los vaivenes del comercio internacional y a la evolucion de la coyuntura economica de los grandes centros industriales. Se suponia que la integracion cambiaria esta situaci6n al permitir la produccion local y asi sustituir importaciones. Pero la experiencia de la mayoria de los programas de integracion entre paises en vias de desarrollo ha mostrado que los resultados no han sido los esperados. La sustitucion de importacionesha planteadonuevos problemas: la economia se ha hecho mas rigida, se ha dificultado la diversificacion de la produccion, se ha aumentado la dependenciaexterna y se han agravado ciertos problemas sociales. a) La industrializaci6n basada en la sustituci6n de importaciones ha creado problemas que han restado flexibilidad a la economia. Antes de la politica de sustituci6n de importaciones los problemas de balanza de pagos se en16 Paraun analisis de E. IZANMpreparado veaseel documento de este problema para de beneficiosy costos en la!organizaci6n entre paises en la UNCTAD:"La distribucion NacionesUnidas,1973, TD/8/394. desarrollo",

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frentaban, por lo general, controlando el nivel general de las importaciones, sin que ello afectara en mucho la producci6n interna o el nivel de empleo, ya que las importaciones consistian en alta proporci6n en bienes finales. La politica de sustituci6n de importaciones cambia la composici6n de las importaciones, ya que las materias primas y los productos intermedios adquieren una mayor importancia relativa que los productos finales. Cuando se presentanproblemasde balanza de pagos en estas circunstancias,si se contraen las importaciones se perjudica la producci6n interna y se crean problemas de empleo. b) Se dificulta el desarrollo de empresas que podrian dedicarse a exportar al resto del mundo. En efecto, la industrializacion basada en la sustitucion de importaciones encarece los insumos que otras actividades, tanto agropecuarias como manufactureras,requieren para su produccion. La capacidad competitiva del pais disminuye y se dificultan asi las posibilidades de diversificacion. El pais resulta mas dependiente de aquellos pocos productos en que sus ventajas comparativas son tan elevadas que pueden continuar exportandose a pesar del aumento de costos ocasionado por la sustitucion de importaciones. c) Los programas de sustitucion de importaciones han estimulado las inversiones extranjeras, sobre todo cuando el arancel externo es altamente proteccionista. Es mas, con frecuencia los paises han caido en la tentacion de recurrir a una verdadera carrera de estimulos para atraer inversiones extranjeras. Si bien esto ayuda a cambiar la estructura de la produccion, principalmente gracias a la sustitucion de importaciones, hace al pais, en donde se ubican dichas inversiones, mas dependiente. Esto por varias razones: i) las decisiones de inversion y de producci6n se toman mas de acuerdo con los intereses de companiiasmatrices que con los del pais en donde se radica la inversi6n extranjera, ii) se dificulta la exportacion fuera del area de integracion, ya que muchas de las inversiones extranjeras tienen por objeto tan s6lo abastecerel mercado que se protegi6 con el arancel externo comun, iii) la remesa de fondos representa una partida creciente de la balanza de pagos y, en ciertas circunstancias, llega a representaruna carga nada apreciable. d) Finalmente, la politica de sustituci6n de importaciones ha incidido sobre problemas sociales importantes. De ellos, dos merecen especial mencion. Primero, la sustitucion de importaciones, por lo general, se acompaniacon medidas para exonerar de impuestos de aduana la importacion de bienes de capital; se estimula, asi, la aplicacion de tecnicas de producci6n que usan mucho capital y poco trabajo, lo cual, a la vez, restringe las oportunidades de empleo. La situacion se ve agravada porque la integracion, al ampliar el mercado, permite una sustituci6n acelerada de la producci6n artesanal por la produccion fabril, con lo cual los requerimientos de trabajo, por unidad de produccion, tienden a disminuir. Todo esto en paises que ya de por si tienen serios problemas de desempleo. Segundo, la sustitucion de importaciones y la sustituci6n de la produccion artesanal por la produccion fabril tienen importantes repercusiones desde el punto de vista de la distribuci6n del ingreso, por los efectos sobre los precios de los bienes y por el hecho de que los propietarios de las empresas de producci6n fabril, en la gran mayoria de los casos, no son los mismos propietarios de las actividades artesanales.

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En resumen, la politica de sustitucion de importaciones corre el riesgo de estimular la creacion de actividades, principalmente industriales, que son incapaces de competir en los mercados de exportaci6n, perjudican el desarrollo de otros sectores, aumentan la dependencia extera y plantean problemas sociales adicionales. No obstante, cierto grado de proteccionismo es indispensable si se quiere impulsar la creacion de ciertas actividades. Sin embargo, la mayoria de los programas de integracion no han logrado establecer los procedimientos necesarios para asegurar que la politica de sustitucion de importaciones se lleve a cabo con un costo social razonable, para lo cual se requeriria que dicha politica fuera selectiva y temporal, de manera que despues de un periodo prudencial los costos unitarios de produccion disminuyeran y las empresas pudieran competir. Soberania Una de las lecciones importantes que se derivan de las varias experiencias de integracion entre paises en vias de desarrollo es la necesidad de coordinar la politica economica de los paises miembros. Es mas, para que la integraci6n progrese se requiere que el ambito y la intensidad de la coordinaci6n aumenten. En un proceso de integracion los paises miembros no pueden seguir utilizando sus instrumentos de politica economica como lo hacian antes de formar parte de l1. La politica arancelaria es una de las primeras que debe someterse a disposiciones regionales, e igual sucede luego con otras como la politica monetaria, de tipos de cambio, impositiva, salarial y de subsidios, al igual que el trato que se conceda a la inversion extranjera. Coordinar medidas economicas internas significa perder soberania. Ya sea porque funciones nacionales se traspasen a entes supranacionales o bien porque el pais no puede, por disposiciones juridicas contractuales de los acuerdos, usar libremente sus instrumentosde politica econ6mica como lo hacia con anterioridad. En todo caso es una perdida de soberania o bien una manera de ejercerla harto diferente de como se ha hecho tradicionalmente. Este requisito de la integracion plantea serios problemas y conflictos, sobre todo cuando los paises miembros son subdesarrollados.Esto se debe a que muchos de ellos apenas acaban de alcanzar la independencia y politicamente se les dificulta participar en programas que signifiquen precisamente perder parte de lo 17 que recien han conseguido. Por otro lado, muchos de estos paises estan aun la de formacion de una sociedad pluralista. En estas ciren las primeras etapas los desean cunstancias, gobiernos disponer libremente de todos los instrumentos de politica economica para hacer frente, prioritariamente, a los problemas de tipo interno. Ademas, en estos paises la lucha y la pugna por el poder es muy intensa, con una marcada inestabilidad politica que produce frecuentes cambios de gobierno, lo cual, evidentemente, dificulta tanto la coordinacion de la politica economica como el respeto de los compromisos adquiridos; es por ello que en los programas de integraci6n entre paises en vias de desarrollo aun los aspectos de caracter tecnico se politizan rapidamente,produciendoseasi una prematura 18 "superpolitizaci6n" De ahi, entonces, la gran resistencia que se observa, en
17 HENRI BOURGUINAT: Les marches communs des pays en vois de ddveloppement, Librairie Droz, 1968, pag. 142. 18 J. S. NYE: "Patternsand Catalysts in Regional Integration",InternationalOrganization, otofio, 1965, pag. 870-884.

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SOBRE LOS PROGRAMASDE INTEGRACIONECONOMICA

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la gran mayoria de los paises en vias de desarrollo, de participar en programas de integracion que impliquen limitaciones importantes en el uso de instrumentos de politica economica, y esto representa uno de los principales impedimentos para el progreso de la integraci6n. Apoyo politico Finalmente, aunque no de menor importancia, debe hacerse referencia a un problema sociopolitico. La integracion econ6mica, como proceso social y decision politica, requiere para su progreso del apoyo de sectores con suficiente poder. La consolidaci6n de la integraci6n depende, en gran parte, de que grupos sociales, tales como los productores, los consumidores, los intelectuales o los bur6cratas, la consideren convenientes para la consecucion y el resguardo de sus intereses y de sus ideas. De otra manera, la integracion no puede progresar. Ahora bien, los programas de integracion en paises en vias de desarrollo no han logrado ge. nerar la formaci6n de grupos sociales importantes que le den el apoyo politico indispensable.Este apoyo no podria esperarse de grupos que por lo general estan poco organizados, como los consumidores o los trabajadores. Tampoco de los artesanos y pequeniosproductores o de los grupos agroexportadores,ya que estos mas bien podrian ver en la integraci6n un peligro economico y politico. Otros grupos sociales, por el contrario, si han dado su apoyo a los programas de integracion en sus primeras etapas. Entre ellos el principal es el de los industriales, ya que este es el grupo que mas se beneficia de las nuevas oportunidades de inversion que ofrece la integracion. No pocos intelectuales han visto en la integraci6n la posibilidad de reducir la dependencia y los bur6cratas han creido que la integraci6n ayudaria a solucionar problemas nacionales. Sin embargo, transcurrido cierto tiempo, el apoyo inicial de estos grupos se desvanecio y la integracion quedo huerfana.19Los industriales, por su parte, tuvieron que hacer frente a la competencia de los inversionistas extranjeros, el proceso de sustitucion de importaciones tendio a agotarse y, ademas, se presentaron problemas entre los grupos industriales de los diferentes paises miembros. Los intelectuales han visto frustradas sus esperanzas, porque la integracion no ha reducido la dependenc`a, sino ha cambiado su naturaleza. Los burocratas, por ultimo, percibieron ripidamente, de una parte, que con la integracion perdian el control sobre importantes instrumentos de politica econ6mica, y de otra, que la integraci6n los ponia frente a nuevos problemas en cuya solucion no tenian experiencia; los burocratas regionales tambien vieron truncados sus planes porque la "superpolitizacion" del proceso impidio qie aqu6llos se transformaran en real;dad. Asi, el entusiasmo que alentaba a varios grupos sociales en las etapas iniciales ha disminuido y la integracion, sin el apoyo politico necesario, tiende irremediablemente al estancamiento.20
19 El caso de Centroamerica es analizadopor E. LIZANO y L. WILLMORE: "Second Thoughts on Central AmericanEconomic Integration:The RosenthalRepport",febrero1974. 20 Ademas,aquellosgrupossocialescuya situaci6npolitica y econ6micapeligraba debidoa la integraci6n, no s6lo no apoyaban la integraci6n sino que trataban de detener el programa.

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LIZANO 3EDUARDO

III
Observaciones finales Cuatro conclusiones generales podrian derivarse de las varias experiencias de integraci6n economica que se llevan a cabo entre paises en vias de desarrollo, a saber: i) La integraci6n representa una via complementariautil para acelerar el crecimiento economico, siempre que no se espere demasiado de ella. En efecto, la integraci6n no es un sustituto del esfuerzo interno de cada pais miembro o, en palabras de Castillo, "la integracion economica no es un camino para evitar reformas, exportandolos problemas al resto de la regi6n".2' ii) El progreso de los programas de integracion depende en ultima instancia del apoyo politico que reciba de los grupos sociales. Si se pretende avanzar mas rapidamente sin tomar en consideracion las circunstancias politicas, se pondria en peligro todo el esfuerzo hecho y el avance que se ha logrado. iii) Desde el punto de vista de la economia internacional la integracion no deberia concebirse, al menos en la actualidad, como una etapa hacia algiun tipo de "universalismo" economico,22 sino como un medio para ayudar a resolver algunos obstaculos importantes que se presentan a los paises miembros para desarrollarse. iv) "Si bien los paises pobres estan ansiosos de llegar a ser ricos, ellos no desean perder su identidad".3 Esto significa que dadas las disparidades iniciales y la tendencia a que se acentfien, asi como los problemas relacionados con la distribucion de beneficios y costos, los programas de integracion entre paises en vias de desarrollo deberan poner especial atenci6n, desde el comienzo, en los aspectos distributivos. Cuando se trata de este tipo de paises, no sera, pues, posible adoptar la sugerencia de posponer estos aspectos distributivos
para etapas posteriores del proceso,24 ya que de seguirse este criterio el programa de integraci6n no iria muy lejos.

21 CARLOS M. CASTILLO: Growth and Integration in Central America, Praeger, 1965, pag. 113. 22 A. MARCHALL: L'Intdgration Territoriales,PUF, 1965, pag. 13. 21 J. R. HICKS, ob. cit., pAg. 167. 24 A. ETZIONI: "European Unification: A Strategy for Change", World Politics, octubre 1963, pig. 32-50.

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