Sentencia C-372/09 NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO- No vulnera la Constitucin, pues el Legislador no se desprende

de su competencia regulatoria/NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO- Cumple sentido y finalidad de potestad reglamentaria/ DETERMINACION DE CONDICION DE DESPLAZADO-No es materia sometida a reserva de ley La condicin de desplazado, como descripcin que es de una situacin de hecho, no conlleva una regulacin integral de derechos fundamentales, ni de sus elementos prximos, aunque evidentemente contribuye a su exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos, pues, por el contrario, la regulacin de esa situacin fctica est orientada a lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir atencin oportuna e integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada. Adems, la especificacin de un desplazado no puede quedar petrificada dentro del rgido molde de la ley, sea esta ordinaria o estatutaria, ya que por derivar de una realidad en constante evolucin, el Estado no podra actuar con celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de los afectados y ampliar su cobertura, tarea que s puede realizarse a travs de la potestad reglamentaria que le permite al Gobierno expedir con prontitud medidas normativas, adaptando as la respuesta institucional a situaciones cambiantes que requieren flexibilidad de regulacin, con miras a la ms favorable realizacin de los derechos fundamentales de la poblacin desplazada. De ah que permitir que el Gobierno pueda reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado es adems una medida indispensable, dado que las necesidades de proteccin para los desplazados internos varan permanentemente, en razn de la cambiante situacin del orden pblico. As, la Corte concluye que facultar al Gobierno, en el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, para reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado, no vulnera la Constitucin, ya que el legislador no se desprende de su competencia regulatoria, y del sentido y finalidad de la potestad reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y cumplida ejecucin de la ley. POTESTAD DEL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO-La ley fij los parmetros que constituyen los criterios mnimos para el ejercicio de la atribucin La ley al definir el concepto de desplazado fij previamente en esa misma disposicin unos criterios mnimos, que en todo momento deben ser observados por el Gobierno al ejercer dicha facultad, y tales parmetros hacen alusin a los elementos descriptivos de la nocin de desplazado, consignados en ese artculo 1 de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armona con amplios y

Expediente D-7473

flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y por las determinaciones internacionales, prevalecientes en el orden interno segn la previsin del artculo 93 superior, que la aplicacin del pargrafo censurado nunca podr colocar en riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a saber: (i) La coaccin, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio nacional, as como su permanencia dentro de las fronteras del territorio nacional; (ii) La amenaza o efectiva violacin de derechos fundamentales, toda vez que la definicin legal indica que ese desplazamiento se produce porque la vida, la integridad fsica, la seguridad y la libertad personal han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas; y (iii) La existencia de unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sentido y finalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diferencia entre procedencia de la accin y prosperidad de los cargos La procedencia de la accin alude a la posibilidad de tomar una decisin de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mnimos, en tanto que la prosperidad de los cargos constituye un aspecto sustancial que toca directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante y que, por tal razn, exige un estudio ms detenido por parte de la Corte en pleno. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADAplicacin La Corte ha entendido que la accin de inconstitucionalidad, dado su carcter pblico, est regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisin de fondo antes de la inhibitoria, pues esta ltima podra restringir el derecho de participacin ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegacin de justicia constitucional. Por ello, ms all de los errores puramente formales de presentacin o de tcnica jurdica, debe darse trmite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior. En el presente caso, pese al

Expediente D-7473

laconismo del argumento acusador sobre la presunta violacin del artculo 189-11 superior, esta corporacin, en aplicacin del principio pro actione, se pronunciar de fondo sobre el cargo, advirtiendo que en razn de sta circunstancia la cosa juzgada derivada del presente fallo tendr efectos relativos, por cuanto se restringir nicamente al examen de dicha acusacin. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta De conformidad con lo dispuesto en el artculo 189-11 de la Constitucin, corresponde al Presidente de la Repblica, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las leyes, siendo en consecuencia la potestad reglamentaria o poder reglamentario, una competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su condicin de autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecucin de la ley, atribucin que no requiere de disposicin expresa que la conceda. En razn de ese carcter la potestad reglamentaria es inalienable e intransferible, inagotable e irrenunciable, y no es absoluta, pues tiene como lmite y radio de accin a la Constitucin y la ley. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado una regulacin bsica o materialidad legislativa El desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulacin bsica o materialidad legislativa, a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la funcin de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicacin; si el legislador no define ese presupuesto normativo bsico estara delegando en el Gobierno lo que la Constitucin ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar. POTESTAD REGLAMENTARIA-Lmites por reserva de ley La regulacin de los elementos esenciales de materias sometidas a reversa de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a travs del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle. RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o acepciones/RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALESConcepto/ RESERVA DE LEY-Sinnimo del principio de legalidad o de clusula general de competencia del Congreso

Expediente D-7473

La reserva de ley tiene distintos significados: en primer lugar hace referencia a la prohibicin general de que puedan establecerse restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley, slo normas con rango de ley pueden realizar una regulacin principal que los afecte; tambin se utiliza como sinnimo del principio de legalidad o de clusula general de competencia del Congreso, significando que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el rgano legislativo mediante ley y que la actividad de la administracin, a travs de su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitucin cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley; tambin es una tcnica de redaccin de disposiciones constitucionales en las que el constituyente ordena al legislador que ciertos temas, en razn de su trascendencia, deban ser desarrollados por una fuente especfica: la ley. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA Asunto no atribuido expresamente a autoridad especfica Conforme a la clusula general de competencia, si determinado asunto no est expresamente atribuido por la Constitucin a una autoridad especfica, debe ser desarrollado por el legislador, sin que tenga obligatoriamente que agotar toda la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concrecin a travs de reglamentos administrativos, salvo cuando se trate de una materia amparada con reserva legal. PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNOFuerza vinculante PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNOParmetros para la creacin normativa e interpretacin de regulacin del desplazamiento y atencin al desplazado DESPLAZADO-Definicin legal El artculo 1 de la Ley 387 de 1997, define al desplazado como toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividad econmica habituales, porque su vida digna, su integridad fsica, su seguridad y libertades personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualesquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencias generalizadas, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras situaciones emanadas de las circunstancias anteriores que alteren o puedan alterar el orden pblico. DESPLAZADO-Constituye una situacin de hecho que da derecho a reclamar garantas fundamentales

Expediente D-7473

DESPLAZAMIENTO definicin

FORZADO-Elementos

cruciales

de

su

La jurisprudencia de esta corporacin le ha reconocido un carcter amplio a la definicin de desplazado y ha manifestado que sea cual fuere la descripcin que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coaccin que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nacin. Si estas dos condiciones concurren, no hay la menor duda de que se est ante un problema de desplazamiento forzado. PRINCIPIO PRO HOMINE-Aplicacin DESPLAZADO-No es un derecho o facultad/DESPLAZADO-Es una nocin que describe una situacin fctica cambiante Desde el punto de vista jurdico, el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una nocin que describe una situacin fctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantas para el afectado y su ncleo familiar, y de ah que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporacin y los organismos internacionales, tomando en consideracin, por lo menos tres elementos bsicos: (i) la coaccin; (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nacin y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo. Referencia: expediente D-7473. Demanda de inconstitucionalidad contra el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, Por la cual se adoptan medidas para la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socioeconmica de los desplazados internos por la violencia de la Repblica de Colombia. Demandante: Grajales Jos Fernando Valencia

Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA

Bogot, D. C., mayo veintisiete (27) de dos mil nueve (2009).

Expediente D-7473

I. ANTECEDENTES El ciudadano Jos Fernando Valencia Grajales, en ejercicio de la accin pblica consagrada en los artculos 40-6 y 242-1 de la Constitucin, present demanda de inconstitucionalidad contra el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997. Admitida la demanda, se comunic la iniciacin del presente proceso al Presidente de la Repblica y al Presidente del Congreso, y tambin se inform a los Ministros de Interior y de Justicia; Defensa Nacional; Proteccin Social; Hacienda y Crdito Pblico; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Agricultura y Desarrollo Rural; Educacin Nacional; a la Directora del Departamento Nacional de Planeacin; al Consejero para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES; al Contralor General de la Repblica; al Defensor del Pueblo; al Director General de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional; al Alto Comisionado para la Paz y al Presidente del Consejo Nacional de Atencin Integral de la Poblacin Desplazada. Tambin se invit a la Comisin Colombiana de Juristas; a la Mesa Nacional de Desplazados; Comisin de la Sociedad Civil; Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, y a las facultades de derecho de las universidades de Antioquia, Industrial de Santander, Pontificia Javeriana, Nacional de Colombia, Rosario, Andes y Externado de Colombia, para que emitieran su opinin sobre el asunto. Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nacin, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuacin se transcribe el texto de la disposicin demandada, perteneciente a la Ley 387 de 2007, publicada en el Diario Oficial, N 43.091 de julio 24 de ese mismo ao, subrayando lo acusado: LEY 387 DE 1997 (Julio 18) Por la cual se adoptan medidas para la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socioeconmica de los desplazados internos por la violencia en la Repblica de Colombia. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

Expediente D-7473

TITULO I. DEL DESPLAZADO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, porque su vida, su integridad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico. PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado. III. LA DEMANDA Para el actor el pargrafo acusado del artculo 1 de la Ley 387 de 1997 quebranta los artculos 4, 93, 150-10 y 189-11 de la Constitucin Poltica, en su parte formal, pues como la primera parte de la norma define la condicin de desplazado, su descripcin no requiere de una nueva configuracin, en primer lugar, porque no es potestad del Presidente determinar, describir, crear o reglamentar dicha condicin. Considera que esa potestad tampoco puede ser delegada por el legislador al Ejecutivo, ya que esta no hace parte de las facultades del artculo 150-10 de la Constitucin Poltica, por ser esta materia de leyes estatutarias al regular derechos fundamentales y mucho menos pueden ser reguladas por el Ejecutivo por no encontrarse dentro de sus facultades en el artculo 189. Seala que no es necesario reglamentar qu se entiende por desplazado, ya que el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados sin carcter internacional (Protocolo II) regul extensivamente el tema. Afirma que en su parte material, la facultad que la norma acusada atribuye el Gobierno permiti dictar el Decreto 2569 de 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, y se ha convertido en un obstculo para que los desplazados puedan recibir las ayudas del Gobierno, en razn de que les impone la obligacin de inscribirse en el Registro nico de la Poblacin Desplazada, lo que lleva a deducir que quien no est inscripto, no es legalmente desplazado.

Expediente D-7473

Concluye que por lo anterior, se pierde la calidad de desplazado por no estar registrado, imponindole trabas en el tiempo, en el tipo de ayudas, hasta llegar a imponerles sanciones penales, lo que atenta contra el derecho de igualdad y al trato diferente, en donde es el Estado quien debe buscar al desplazado y no el desplazado, ya que este es una vctima que en muchos casos es de carcter estatal. IV. INTERVENCIONES 1. Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, Accin Social. Solicita la inhibicin de la Corte, al considerar que la acusacin carece de pertinencia en tanto se limita a expresar (i) un punto de vista subjetivo del actor y (ii) un anlisis de conveniencia dirigido a establecer la ausencia de necesidad de la atribucin establecida en el pargrafo. Estima que el argumento acusador se funda en un anlisis de conveniencia que expresa un particular punto de vista del demandante acerca de la necesidad de reglamentar la definicin de desplazado, pues no plantea una tesis que demuestre una confrontacin entre la disposicin demandada y el texto constitucional y, por ello, carece de un contenido constitucionalmente relevante. Advierte que la determinacin de si el ejercicio de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para la adecuada ejecucin de la ley, es un asunto que escapa al control de constitucionalidad. Destaca que el ejercicio de la potestad reglamentaria en esta materia, ha resultado de enorme trascendencia a efectos de hacer posible la ejecucin adecuada de las disposiciones legales, enderezadas a satisfacer las necesidades de la poblacin desarraigada, pues el desplazamiento forzado en Colombia se manifiesta de diferente forma y en diferentes escenarios, lo cual justifica que el Gobierno, con el propsito de ejecutar adecuadamente la poltica pblica en esta materia, adopte medidas para encauzar la ley al plano de la realidad. Considera que al margen de la determinacin acerca del carcter estatutario o no de la definicin de desplazado, contemplada en el primer inciso del artculo 1 de la ley 387 de 1997, no demandado por el actor, es claro que lo dispuesto en el pargrafo del referido artculo, no implica la atribucin de ninguna competencia para la expedicin de disposiciones con fuerza de ley, sino se limita a establecer que la competencia del Gobierno Nacional se contrae a la reglamentacin de quien debe considerarse desplazado. Seala que la disposicin demandada no confiere al Gobierno la facultad de expedir decretos leyes de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin, evento en el cual, con sujecin a las precisas condiciones temporales y materiales contempladas en el numeral mencionado,

Expediente D-7473

el Congreso se despoja transitoriamente de sus funciones legislativas. Sostiene que el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, por el contrario, se limita a asignar una competencia de reglamentacin de una materia de conformidad con la habilitacin constitucional, radicada en el Gobierno Nacional, de reglamentar las leyes, que, desde luego, deber sujetarse a la ley, la Constitucin y las disposiciones que se integran al bloque de constitucionalidad. Aduce que la proposicin a partir de la cual el actor estructura su argumento es inexistente y no encuentra apoyo en el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, en cuanto considera que la disposicin demandada desconoce el artculo 150-10 de la Constitucin, debido a que atribuye una competencia legislativa que se encuentra asignada de forma exclusiva al Congreso de la Repblica. A su juicio, no es eso lo que dispone el enunciado demandado, dado que se reduce a expresar, en un sentido tcnico, que le corresponde al Gobierno Nacional reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado. En consecuencia el cargo no es cierto dado que recae sobre una norma inexistente y, por ello, no tiene la aptitud para activar la competencia de la Corte Constitucional. Expresa que el pargrafo demandado tampoco atribuye una competencia de regulacin estatutaria al Ejecutivo y ninguna competencia legislativa, dado que ella slo puede ejercerse en las hiptesis establecidas en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin y a travs de decretos leyes dictados en ejercicio de facultades extraordinarias (arts. 212, 213, 214 y 215 ib.). En su criterio el cargo carece de certeza, en tanto supone que el pargrafo demandado atribuye una competencia diversa a la reglamentaria, cuando realmente se limita a precisar una competencia de reglamentacin claramente establecida a favor del Presidente de la Repblica en el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin Poltica Considera impertinente la acusacin de que las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional, en desarrollo de la facultad establecida en el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1998, se ha traducido en el establecimiento de mltiples obstculos para el ejercicio de los derechos de los desplazados, pues no se fundamenta en la contradiccin con la Carta, sino en la presunta aplicacin indebida de la facultad de reglamentacin como consecuencia de la expedicin del Decreto 2569 de 2000. En su parecer, es evidente que el actor dirige su objecin no a la facultad de reglamentacin establecida en el pargrafo demandado sino a las consecuencias de su ejercicio, expresando entonces un desacuerdo referido a su aplicacin concreta y no al carcter inconstitucional de la disposicin demandada.

Expediente D-7473

10

Indica que en cualquier caso, la expedicin del Decreto 2569 de 2000 por parte del Gobierno Nacional ha contribuido a desarrollar adecuadamente el sistema de atencin a la poblacin desplazada y, al mismo tiempo, forma parte de un amplio espectro de actuaciones normativas encaminadas a abordar efectivamente los problemas derivados del desplazamiento forzado. 2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Considera que la norma impugnada es exequible, por cuanto (i) la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional es de orden constitucional y no puede ser vaciada de contenido por el legislativo y (ii) porque es legtimo el ejercicio de esta facultad en el tema del desplazamiento forzado, siempre y cuando se respeten las normas de superior jerarqua. Expresa que los reparos relacionados con la falta de necesidad de la reglamentacin de la condicin de desplazado y lo desafortunado que habra resultado la reglamentacin realizada en el Decreto 2569 de 2000, carecen de los requisitos de un cargo de constitucionalidad y, por lo tanto, la Corte Constitucional debe inhibirse de efectuar un pronunciamiento sobre ellos. Afirma que la definicin establecida en el artculo 1 de la Ley 387 de 1997 es un contenido legal a desarrollar, que deja abierta la posibilidad de que el Gobierno Nacional lo reglamente en aquellos aspectos no comprendidos en la norma mencionada, de modo que el pargrafo impugnado no vulnera disposicin constitucional alguna. Explica que la potestad reglamentaria tiene origen constitucional y es de carcter permanente y para su ejercicio no requiere ninguna clase de autorizacin por parte del legislador, pues slo puede ejercerse en la medida en que exista la ley y no vaya ms all de lo que ella permite. Aduce que el actor al sealar que lo referente a la definicin de desplazado interno es un asunto materia de ley estatutaria, desconoce que es una condicin material y no un derecho fundamental, no obstante que de ella se derive una serie de derechos. Expresa que el hecho de que la Ley 387 de 1997 y la doctrina internacional hayan definido el concepto de desplazado interno, no priva al Ejecutivo de la facultad de reglamentar tal condicin, ms aun cuando existe una variedad de acepciones y hay aspectos que no han sido objeto de desarrollo legislativo. En su parecer, los reparos relacionados con la falta de necesidad de la reglamentacin de la condicin de desplazado y lo desafortunado de la reglamentacin realizada en el Decreto 2569 de 2000 sobre el desplazamiento interno, no configuran cargos de inconstitucionalidad en los trminos que ha definido la Corte Constitucional.

Expediente D-7473

11

Por lo anterior, solicita declarar la constitucionalidad del pargrafo acusado por el cargo relacionado con la imposibilidad de reglamentacin del concepto de desplazado interno y con respecto a los restantes cargos solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse. 3. Ministerio de Educacin Nacional Coadyuva el escrito de defensa de la exequibilidad presentada por Accin Social y pide a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, advirtiendo que en el evento de que decida fallar de fondo, declare la constitucionalidad de la norma acusada. 4. Ministerio de la Proteccin Social Solicita a la Corte abstenerse de fallar, por considerar que el demandante fundamenta su argumentacin en un presupuesto normativo inexistente, pues el pargrafo demandado no atribuye una competencia de regulacin estatutaria al Ejecutivo y tampoco ninguna competencia legislativa especfica, que a su juicio slo puede ejercerse en las hiptesis establecidas en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin y en los artculos 212, 213, 214 y 215 ib. Opina que el pargrafo demandado se reduce a precisar una competencia de reglamentacin claramente establecida a favor del Presidente de la Repblica en el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin Poltica; adems la argumentacin del demandante recae sobre una norma inexistente y, por ello, no tiene la aptitud para activar la competencia de la Corte Constitucional. Estima que la acusacin se funda en un anlisis de conveniencia, pues expresa un particular punto de vista del demandante acerca de la necesidad de reglamentar la definicin de desplazado, sin realizar una confrontacin entre la disposicin demandada y el texto constitucional y, por ello, el cargo carece de un contenido constitucionalmente relevante. Recalca que la determinacin de si el ejercicio de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para la adecuada ejecucin de la ley, es un asunto que escapa al control de constitucionalidad. Para el interveniente son impertinentes los cuestionamientos del actor acerca de la indebida aplicacin del pargrafo demandado, con apoyo en el cual se ha expedido del Decreto 2569 de 2000, pues se refieren a la aplicacin de la norma demandada y no a su incompatibilidad con la Constitucin. Considera que si el actor estima que las disposiciones reglamentarias expedidas al amparo del pargrafo demandado, desconocen la Constitucin o la ley el debate debe llevarlo a efecto ante la jurisdiccin contenciosa administrativa. Reitera que la expedicin del Decreto 2569 de 2000 por parte del Gobierno

Expediente D-7473

12

Nacional ha contribuido a desarrollar adecuadamente el sistema de atencin a la poblacin desplazada y concluye que a pesar de la informalidad que cabe predicar de la accin pblica de inconstitucionalidad, en tanto derecho poltico a travs del cual se expresa el carcter participativo del Estado colombiano, es inaceptable que en su ejercicio se acuda a argumentos que, adems de ser presentados sin suficiente fundamentacin, se apoyan en premisas normativas inexistentes. 5. Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Solicita la inhibicin de la Corte, pues en su parecer el concepto de violacin no es claro y pertinente, en la medida que el actor no expone los motivos en que fundamenta la violacin, planteando en cambio una especulacin, sin explicar en qu consiste la inconstitucionalidad del pargrafo atacado. A su juicio la demanda de inconstitucionalidad se fundamenta en una interpretacin que no se deduce o se deriva necesariamente de lo que establece la disposicin acusada, cayendo en una simple hiptesis especulativa. Afirma que si el demandante considera que el decreto reglamentario de la Ley 387 de 1997 se ha convertido en un obstculo en ciertos casos, y que ello constituye una vulneracin a normas de superior jerarqua, no es la accin de inconstitucionalidad el mecanismo apropiado para discutir esta supuesta vulneracin, pues debi haber recurrido a un mecanismo jurdico para atacar la legalidad de ese acto administrativo. En cuanto al argumento relativo a la necesidad de dar aplicacin al numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin Poltica, para que el Gobierno pudiera reglamentar la materia, expresa que esa norma no es aplicable al supuesto del pargrafo demandado que claramente se refiere a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, establecida en el artculo 189 numeral 11 de la Constitucin Poltica, y no al ejercicio de facultades extraordinarias. Considera que en este caso no es necesario discutir si existe reserva de ley estatutaria, pues la norma acusada solo pretendi que el Gobierno Nacional reglamentara ciertas condiciones para hacerla aplicable, lo que en modo alguno se podra asemejar a una delegacin para la expedicin de una norma con fuerza de ley o una facultad de regular materias propias de una ley estatutaria ni las de reserva de ley ordinaria. 6. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Pide a la Corte declararse inhibida para fallar, pues en su criterio de la simple lectura de los argumentos de la demanda se desprende que el actor se limit a leer superficialmente las normas acusadas, trascribirlas y compararlas formalmente con las normas que invoca como vulneradas. Opina que el actor se limit nicamente a afirmar que el Gobierno Nacional

Expediente D-7473

13

careca de facultad reglamentaria para definir la condicin de desplazado y que no era necesario regular el tema porque ya se encuentra definido en el Protocolo II de Ginebra, resultando evidente la falta de profundidad en el anlisis realizado que impide realizar el juicio constitucional. Indica que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de la demandas de inconstitucionalidad interpuestas por los ciudadanos contra leyes y decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, pero no sobre decretos ordinarios expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente reconocida al Presidente de la Repblica. Considera que no le asiste razn al demandante, en la medida en que la facultad reglamentaria otorgada por el artculo cuya inexequibilidad se pretende, lejos de ser inconstitucional, es aplicacin de dicha potestad constitucional radicada exclusivamente en el Presidente de la Repblica. Explica, que la potestad reglamentaria otorgada constitucionalmente al Presidente de la Repblica se traduce en la expedicin de normas jurdicas de carcter general y abstracto, con el objetivo principal de desarrollar o complementar una ley para efectos de su cumplida ejecucin, teniendo como lmite los mandatos constitucionales y legales, que es lo que ocurre con el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, que est autorizando de manera expresa al Ejecutivo para que mediante reglamento, indique y defina las caractersticas especiales que deben cumplir las personas que ostenten la condicin de desplazados. Seala que si bien el fenmeno del desplazamiento involucra la vulneracin de derechos fundamentales, la definicin de dicha condicin por parte del Gobierno Nacional no implica que se estn regulando procedimientos frente a dichos derechos, como tampoco mecanismos para su proteccin, pues nicamente est indicando cuales son las calidades especficas que deben acreditar las personas que aduzcan ser desplazados, con el fin de que le sean otorgados los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997. Afirma que el Protocolo II de Ginebra, no define la calidad de desplazado, como equivocadamente lo afirma en la demanda, toda vez que, frente al tema del desplazamiento forzado establece su prohibicin en el artculo 17. Manifiesta que el Registro nico de Poblacin Desplazada, lejos de ser inconstitucional, es un mecanismo que ha sido concebido para facilitar la atencin y garantizar los derechos de ese grupo poblacional, dentro del marco de los principios de racionalidad y planeacin, que la misma Corte ha reconocido y promovido en varios de sus pronunciamientos. Estima que en el evento en el que se declarara inexequible el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, desaparecera el Registro nico de Poblacin Desplazada, lo cual ocasionara dificultades para efectos de determinar el ingreso y salida

Expediente D-7473

14

de la poblacin beneficiaria. 7. Ministerio del Interior y de Justicia Solicita la inhibicin de la Corte, pues en su parecer el demandante, sin fundamentar el concepto de violacin expresa simple y llanamente que el pargrafo objeto de demanda est violando cnones constitucionales (4, 93,150 y 189), acusacin que carece de una argumentacin coherente y precisa que no permite realizar el juicio de constitucionalidad al precepto legal acusado. A su juicio la demanda no se ajusta a los parmetros desarrollados por este Alto Tribunal, porque se erige sobre una base legal inexistente, pues de la simple lectura del pargrafo acusado se infiere que no confiere facultades extraordinarias sino una autntica funcin propia del Ejecutivo, la cual se ha cristalizado en el Decreto 2569 de 2000 que reglamenta la Ley 387 de 1997, cuya expedicin se realiz con base en el artculo 189-11 superior. Estima que el impugnante realiza una inferencia errada del alcance del Decreto 2569 al pretender impugnarlo ante esta Corte y cuestionarlo porque en su entender impone la obligacin a los desplazados de su inscripcin en el Registro nico de Poblacin Desplazada, que constituye una herramienta tcnica que busca identificar a la poblacin afectada por el desplazamiento. 8. Comisin Colombiana de Juristas Respalda la pretensin del accionante de que la norma acusada sea declarada inconstitucional, por vulnerar el principio de reserva legal y la separacin de poderes. Explica la Comisin que en algunos casos la reserva legal exige que las normas que regulen una materia tengan fuerza de ley, lo cual se logra cuando el legislador directamente aprueba una norma o cuando delega al Ejecutivo su regulacin (reserva de ley material), lo que ser constitucionalmente vlido si se cumplen los requisitos del artculo 150-10 superior; en otros casos, la reserva legal exige que determinadas materias puedan ser reguladas exclusivamente por medio de ley, excluyendo toda forma de intervencin del Ejecutivo en su regulacin (reserva de ley formal). Seala que segn la reiterada jurisprudencia constitucional, el desarrollo de los derechos fundamentales es una de las materias que est reservada a la configuracin del legislador, por lo menos en sus contenidos esenciales. En trminos de la Corte, la reserva de ley frente a derechos fundamentales hace referencia a la prohibicin general de que se puedan establecer restricciones a esos derechos en fuentes diferentes a la ley, es decir, que slo en normas con rango de ley se puede hacer una regulacin principal que los afecte. En su parecer la condicin de desplazado es una materia que debe estar definida por normas con fuerza de ley, pues implica el reconocimiento de derechos constitucionales, en caso de que sea otorgada, as como tambin

Expediente D-7473

15

puede significar la negacin de los mismos, en caso contrario, razn por la cual no puede ser deslegalizada por el legislador. Advierte que trasladar la competencia para la definicin de la condicin de desplazado al Gobierno, para que ste lo hiciera a travs de una norma infra legal, con la posibilidad de dar contenido concreto y por esta va determinar lmites a los derechos derivados de la condicin de desplazamiento, el Congreso desconoci el mandato constitucional de reservar para s la expedicin de normas que comprometan el ncleo esencial de derechos fundamentales, lo cual resulta ms grave si se considera que se trata de derechos de los que son titulares sujetos de especial proteccin, como las vctimas del conflicto armado interno. Indica que la estrecha relacin que existe entre la condicin de desplazado y la proteccin de derechos constitucionales ha sido puesta de presente por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, al sealar que el slo hecho del desplazamiento comporta violacin de los derechos tales como la vida en condiciones dignas, no sufrir tratos crueles, la igualdad, la libertad, la personalidad jurdica, la familia, la salud, la alimentacin, la educacin, la vivienda, el trabajo, la paz y la seguridad. En parecer de la Comisin la materia del pargrafo del artculo 1 de la Ley 387, al referirse a derechos fundamentales, debi haber sido regulada por el legislador directamente o haberla delegado mediante facultades extraordinarias al Gobierno. Seala que el pargrafo acusado no cumple con los requisitos de una delegacin de facultades extraordinarias, pues no hace mencin a ninguna restriccin temporal a su ejercicio y no fija criterios que sirvan de base y sean tenidos en cuenta para fijar la condicin de desplazado, sino que atribuye esta potestad de manera genrica. Manifiesta no entender la relacin que existe entre la autorizacin otorgada al Gobierno para regular la condicin de desplazado y la grave situacin humanitaria y de derechos humanos que provoc la expedicin de la ley, asunto del cual poda ocuparse el legislador; seala adems que ni en la exposicin de motivos, ni en los informes de ponencia se dej constancia de que el Gobierno hubiera solicitado la delegacin y nunca se verific que dicha ley fuera aprobada por la mayora absoluta que la Constitucin requiere para la aprobacin de leyes de facultades extraordinarias. Expresa que al no verificarse esos requisitos, el pargrafo constituye una verdadera habilitacin en blanco, que hace que el Congreso se desprenda definitivamente de una atribucin que pasa a estar en cabeza del Ejecutivo y agrega que a pesar de que el pargrafo demandado est precedido de una definicin legal, contenida en el mismo artculo 1 de la Ley 387, su contenido la desestima.

Expediente D-7473

16

Seala que en el pargrafo demandado el legislador no establece una regulacin bsica, que es presupuesto necesario para que se ejerza una facultad de naturaleza, pues la traslada al Ejecutivo para que sea ste quien defina, sin arreglo a ningn parmetro legal, el concepto que debera supuestamente reglamentar. Afirma que con base en la ley fue expedido el Decreto 2569 de 2000, cuyo artculo 3 se ocup de definir lo que se entiende por persona en condicin de desplazamiento, definicin que al acrecer de referente presenta matices y diferencias respecto de la que consagra la ley. Estima que a pesar de que la condicin de desplazado es una materia que tiene reserva de ley, por cuanto guarda relacin estrecha con distintos derechos de las personas, el legislador, en la prctica, deleg esta potestad en el Ejecutivo, razn por la cual la norma que hizo tal delegacin deviene inexequible. Concluye que la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada implica establecer que la competencia para la regulacin de la condicin de desplazado est en cabeza del legislador, quien debe ofrecer una regulacin bsica que ser vinculante para la generalidad de los casos de desplazamiento y para que el Ejecutivo efectivamente reglamente la materia. 9. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados - ACNUR En opinin de esta organizacin, en desarrollo del principio pro homine la potestad reglamentaria del Ejecutivo en materia de derechos humanos en ningn caso podra restringir lo ya establecido en normas y principios internacionales acerca de lo que se entiende por la condicin de desplazamiento forzado interno, ms an cuando el marco jurdico existente entrega herramientas para que tanto el Gobierno central y los gobiernos locales ofrezcan respuestas a esa problemtica. Sostiene que el concepto de desplazado establecido por el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, hace una enunciacin de situaciones de hecho en las que se requiere especial proteccin por parte del Estado para la persona que las sufre y advierte que no ha sido su contenido la causa de vulneracin de derechos de la poblacin desplazada, sino la forma en que ha sido interpretado, como lo evidencia la reiterada jurisprudencia de esta Corte. Explica que es comn la interpretacin restrictiva de la norma y su lectura parcial para limitar el reconocimiento del desplazamiento, cuando este ha ocurrido como consecuencia de la accin de agentes estatales, cuando se ha presentado en el marco de acciones legtimas del Estado o en situaciones de violencia urbana. Indica que con base en interpretaciones que podran entrar en contradiccin

Expediente D-7473

17

con el espritu de la norma, en mltiples ocasiones, los funcionarios responsables de la valoracin de las declaraciones han decidido no incluir a los solicitantes en el Registro nico de Poblacin Desplazada, dejando en evidencia la falta de claridad al respecto de las disposiciones contenidas en la Ley 387 de 1997 en particular, su artculo 1. Para la ACNUR, esas prcticas ignoran que la ley protege tanto la vulneracin como el riesgo de vulneracin, desconociendo adems que la nocin de desplazado forzado tiene como principal elemento la coaccin que fuerza el desplazamiento, cuya causa no es nicamente el conflicto armado y las actividades de los grupos armados al margen de la ley. Manifiesta que la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha sealado que la condicin de desplazado se adquiere por una situacin de hecho y no de derecho, siempre que concurran dos condiciones: la causa violenta y el desplazamiento interno; tambin ha indicado en razn de esa circunstancia, el registro de las personas desplazadas es un acto declarativo y no constitutivo. Expresa que el presente debate jurdico es una importante oportunidad para que la Corte Constitucional precise que las interpretaciones que en adelante se efecten del contenido del artculo demandado, se hagan siempre bajo el estricto respeto de la Constitucin y las normas internacionales de derechos humanos. Comenta que la hermenutica flexible de la Corte Constitucional coincide con la realizada por Walter Kalin, quien al interpretar la descripcin de los Principios Rectores de qu se entiende por personas en situacin de desplazamiento, ha identificando dos elementos: (i) el carcter coercitivo e involuntario del movimiento y (ii) el hecho que ese movimiento ocurra dentro de las fronteras nacionales. Aduce que la interpretacin acerca de que se entiende por desplazado interno debe ser flexible y abarcar los contextos particulares y dinmicas cambiantes tanto de los conflictos internos, como de las sociedades en que estos se dan y ello se concreta en el aparte del artculo 1 de la Ley 387 que alude a otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drstica mente el orden pblico. Seala ACNUR que la obligacin del Estado para con las personas que se encuentran en esa situacin, emana del hecho de ser sujetos de derechos y ciudadanos del Estado, de su vulnerabilidad y necesidades especiales que se presentan por padecer desplazamiento interno, lo que conlleva la garanta relevante de las normas de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, incluyendo las que presentan una importancia especial para la situacin en que ellos se encuentran. Sostiene que las obligaciones estatales que se derivan para con la poblacin desplazada, no son ms que la constatacin de que sus derechos humanos fundamentales generan un plus de proteccin y garanta frente al resto de la

Expediente D-7473

18

poblacin, concretando el mandato de priorizacin en la atencin para todos los agentes estatales, que por principio de solidaridad se extiende a la comunidad en general. Considera necesario que la interpretacin que acojan tanto los organismos judiciales como los entes administrativos, tenga carcter amplio para permitir un entendimiento de las causas del desplazamiento acorde con las circunstancias particulares del conflicto, en perspectiva del derecho internacional. Afirma que en la prctica, se ha empleado la enunciacin contenida en el artculo 1 de la Ley 387 de 1997 para justificar la ausencia de intervencin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada en situacin de riesgo inminente de desplazamiento. Reitera la necesidad de que las interpretaciones acerca de la condicin de desplazado interno forzado sigan teniendo carcter amplio, y que la descripcin de situaciones causales que se presentan en los diferentes instrumentos normativos, brinden caractersticas descriptivas que permitan adecuarse a las circunstancias particulares y siempre cambiantes, mas no sean interpretadas como enunciaciones taxativas. As mismo, estima que las reglamentaciones que el Ejecutivo realice acerca de lo que se entiende por situacin de desplazamiento forzado interno, as como las interpretaciones de tipo administrativo, deben estar de acuerdo con el principio pro homine y en ningn caso restringir lo ya establecido previamente en la norma de carcter legal y en las recomendaciones de carcter internacional. Para la ACNUR es fundamental que el desplazamiento forzado sea ledo cada vez ms en clave preventiva, como derecho del que gozan los habitantes de un pas a no ser desplazados, pues de ese modo se pueden evitar situaciones que generen mayores violaciones de los derechos humanos. Por tal razn, recomienda a esta Corte que al fallar la presente demanda reconozca que frente al artculo 1 de la Ley 387 de 1997, es imprescindible la adopcin de criterios amplios y flexibles de interpretacin frente a las necesidades de proteccin de las personas, en la medida en que las necesidades de proteccin varan, dada la cambiante situacin del conflicto armado y la violencia y sus expresiones locales, advirtiendo igualmente que es funcin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada proteger a quienes se encuentran en riesgo de desplazamiento. 10. Universidad del Rosario El Decano de Jurisprudencia de esa institucin superior solicita la inconstitucionalidad del pargrafo acusado, al estimar que la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica no puede ejercerse donde la ley o la Constitucin han regulado la materia, circunstancia que se presenta en esta

Expediente D-7473

19

oportunidad, ya que la materia atinente al desplazamiento forzado fue desarrollada pormenorizadamente en el Protocolo II de los Convenios de Ginebra de 1949, aprobado por la Ley 11 de 1992, que es bloque de constitucionalidad. 11. Departamento Nacional de Planeacin Solicita a esta Corte abstenerse de fallar el asunto, porque en su criterio la demanda no cumple con los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991 y agrega que en caso de que considere procedente el examen de fondo, se tengan en cuenta los argumentos de defensa de la constitucionalidad de la norma acusada que presenta en su escrito de intervencin y que a continuacin se resumen. Estima que lo acusado no vulnera el artculo 150-10 superior, pues es ostensible que no otorga facultades extraordinarias al Gobierno para legislar sino que lo habilita para que ejerza la facultad reglamentaria. Considera improcedente el cargo por la inconveniencia de desarrollar un concepto que ya est regulado en el Protocolo II de Ginebra, ya que esa regulacin no impide al Estado colombiano adoptar sus propias disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, en consonancia con los parmetros all establecidos. Afirma que el Gobierno puede reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado, ya que la Ley 387 de 1997 es de naturaleza ordinaria y, por ello, la competencia que la norma acusada le otorga no est por fuera de sus atribuciones constitucionales. Por ltimo manifiesta que la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre los cargos formulados contra el Decreto 2569 de 2000, pues se trata de un decreto reglamentario cuyo control est atribuido al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 237 superior. 12. Contralora General de la Repblica Defiende la constitucionalidad de la norma acusada, expresando que en ningn momento va en contra de lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, que en su criterio ofrece una definicin de desplazado sin que est normando esa condicin. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN El Jefe del Ministerio Pblico solicita a esta Corte abstenerse de pronunciarse sobre la exequibilidad del pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, porque en su opinin la demanda carece de certeza y pertinencia, ya que las acusaciones estn dirigidas contra proposiciones jurdicas inexistentes, las cuales no se desprenden del texto normativo acusado, sino de la interpretacin

Expediente D-7473

20

errada del actor y de un aspecto que no puede ser objeto de control que es su posterior reglamentacin por parte del Ejecutivo. A su juicio el demandante equipara el contenido del pargrafo impugnado a una delegacin legislativa, cuando en realidad su tenor literal se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria que, por mandato superior, compete al Presidente sin mediar autorizacin expresa del legislador, ni de otra autoridad del Estado. Afirma que la disposicin acusada no hace cosa distinta a enunciar la facultad permanente del Gobierno nacional de expedir los actos administrativos que considere pertinentes para desarrollar la ley, de conformidad con el artculo 189-11 de la Constitucin. Sostiene que en contra del parecer del actor, la materia objeto de reglamentacin, esto es la definicin jurdica del concepto de desplazado, no es de ley estatutaria, por cuanto si bien la misma tiene relacin con la proteccin de sus derechos fundamentales, por s sola no llega a condicionar su realizacin en la medida en que su contenido no implica, en modo alguno, una regulacin ntegra, estructural y completa de aquellos, tal como lo exige la jurisprudencia para que opere esa reserva y aceptar lo contrario hara nugatoria la labor del legislador ordinario y el poder reglamentario, desconociendo la clusula general de competencia que orienta la actividad legislativa del Congreso de la Repblica. Indica que el instrumento internacional al que alude el demandante no regula extensamente lo relativo al desplazamiento forzoso, ya que se limita a establecer su prohibicin general como una obligacin internacional de los Estados en cuyas fronteras tenga lugar un enfrentamiento blico, dejando inclume la posibilidad para que dentro de la rbita de su soberana, adopten las medidas legislativas y de otra ndole idneas para su cumplimiento. Expresa que la incipiente definicin de persona desplazada que se puede extraer de esa regla de derecho internacional humanitario se circunscribe estrictamente al contexto de un conflicto armado interno, creando un estndar mnimo de proteccin que debe ser garantizado en todos los pases, que es precisamente lo que hace la Ley 387 de 1997 al contemplar en su artculo 1 otras situaciones diversas con ocasin de las cuales se puede reclamar la condicin de desplazado y los derechos que se derivan de la misma, a fin de ampliar y robustecer el espectro protector de aquel patrn internacional vigente sobre la materia. As las cosas, para el Procurador General de la Nacin la acusacin no rene los requisitos mnimos para su examen en sede judicial, por cuanto se apoya en su entendimiento subjetivo y errado del alcance del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, en relacin con el desplazamiento forzado.

Expediente D-7473

21

Respecto del cargo relacionado con la aplicacin de las normas que han desarrollado la Ley 387 de 1997, el Procurador considera que tampoco est llamado a prosperar, por cuanto el control constitucional rogado que realiza la Corte Constitucional es, en principio, abstracto y no recae sobre la actividad del Ejecutivo, situacin que tambin se presenta cuando se cuestiona la interpretacin de un texto legal, como ocurre en el asunto en revisin. Manifiesta que el Decreto 2569 de 2000, en su artculo 2, trascribe literalmente la definicin de persona desplazada consagrada en el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, y al establecer los requisitos para el reconocimiento administrativo, no judicial, de dicha condicin, para otorgar ayuda humanitaria del Estado, remite a los previstos en el artculo 32 ibdem. Concluye que la constante imprecisin de las afirmaciones realizadas por el actor en la demanda, que parten de la base de su equivocada interpretacin del contenido y alcance de la disposicin que acusa, y de las normas superiores que considera infringidas, inclusive, de normas ajenas al juicio de inexequibilidad, hacen imposible llevar a cabo el examen de su constitucionalidad, puesto que ninguna oposicin objetiva y verificable con los postulados de la Carta puede ser analizada a partir de proposiciones jurdicas inexistentes e impertinentes, como las enunciadas por el peticionario. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artculo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la accin de la referencia, toda vez que est dirigida contra una disposicin perteneciente a una Ley de la Repblica. 2. Examen de procedibilidad de la accin y planteamiento del problema jurdico. La mayora de los intervinientes y el Procurador General de la Nacin se quejan de que la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, hubiera sido admitida pues, en su sentir, adolece de defectos sustantivos que impiden que esta Corte pueda realizar el respectivo control constitucional, razn por la cual le solicitan no efectuar pronunciamiento de fondo sino que se declare inhibida para fallar. Tales planteamientos obligan a esta corporacin a hacer un nuevo estudio de la demanda, con el fin de determinar si los cargos de inconstitucionalidad satisfacen o no las exigencias formales establecidas en el Decreto 2067 de 1991, actuacin que segn reiterada en su jurisprudencia, puede realizarse antes de decidir, pues el examen que se efecta al momento de la admisin de la demanda no compromete la posterior decisin que adopte la Sala Plena; de ah que se diferencie la procedencia de la accin, que alude a la posibilidad de tomar una decisin de fondo cuando la demanda cumple los requisitos

Expediente D-7473

22

formales mnimos, de la prosperidad de los cargos aspecto sustancial que toca directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante y que, por tal razn, exige un estudio ms detenido por parte de la Corte en pleno1. El hecho de que la accin de inconstitucionalidad pueda ser ejercida por quien ostente la condicin de ciudadano colombiano, no significa entonces que su promotor quede excusado del deber de observar las exigencias mnimas fijadas por el legislador para su formulacin, pues como lo ha sealado la jurisprudencia2 el control abstracto de constitucionalidad opera cuando es posible determinar que existe oposicin objetiva y verificable entre el contenido de la norma impugnada y la Carta Poltica. Sin embargo, la Corte ha entendido que la accin de inconstitucionalidad, dado su carcter pblico, est regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisin de fondo antes de la inhibitoria, pues esta ltima podra restringir el derecho de participacin ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegacin de justicia constitucional3. Por ello, ms all de los errores puramente formales de presentacin o de tcnica jurdica, debe darse trmite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior4. El artculo 2 del Decreto 2067 de 1991, establece los requisitos mnimos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad para su admisin y exige que el ciudadano demandante, (i) seale las normas acusadas como inconstitucionales, transcribiendo su texto por cualquier medio o aporte ejemplar de su publicacin oficial; (ii) indique las disposiciones de la Constitucin Poltica que en su criterio resultan violadas; (iii) consigne las razones por las cuales estima que lo impugnado desconoce el ordenamiento constitucional; (iv) cuando fuere el caso, seale el trmite impuesto por la Carta para la expedicin y de qu manera se produjo el alegado quebrantamiento y (v) la razn por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. En cuanto hace al concepto de la violacin, la jurisprudencia5 ha sido constante en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentacin que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta; ciertos, en cuanto la demanda habr de recaer sobre una proposicin jurdica real y existente;
1 C-542 de 2007 (julio 18), M. P, lvaro Tafur Glvis. 2 C-1031de 2002 ( ), M. P. Rodrigo Escobar Gil. 3 Sentencia C-451 de 2005. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez. 4 Cfr. C-1123 de 2004, M. P. Jaime Crdoba Trivio y C-520 de 2002, M. P. lvaro Tafur Glvis. 5 Cfr. C-1052 de 2001 (octubre 4), M. P. Manuel Jos Cepeda Espinosa; C-568 de 2004 (8 de junio), M. P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

Expediente D-7473

23

especficos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitucin, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciacin del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicacin prctica; y suficientes, por cuanto se deben exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposicin acusada. La adecuada presentacin del concepto de violacin permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su funcin en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual har el anlisis de constitucionalidad correspondiente. Adems, esta carga mnima de argumentacin que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio constitucional, no obstante la naturaleza pblica e informal que caracteriza a la accin de inexequibilidad, ya que de no atenderse dicho presupuesto podra generarse la inadmisin de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la accin6. As, no basta proponer cualquier acusacin para entender que se ha cumplido con ese requisito, por cuanto es necesario que los cargos que se expongan cumplan las bsicas exigencias para hacerlos admisibles y permitir que las normas acusadas sean susceptibles de confrontacin con los textos constitucionales que se considera vulnerados, sin que se queden en la apariencia de involucrar un problema constitucional, cuando en realidad carecen de sustento. Analizada la demanda de la referencia se echa de menos la debida presentacin del concepto del quebrantamiento, pues en primer lugar el demandante no sustenta la alegada violacin a los artculos 4 y 93 de la Constitucin, atinentes, en su orden, a la superioridad de la Constitucin y a la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, ya que simplemente se limita a invocar esas normas superiores sin desarrollar el concepto de la trasgresin, motivo por el cual la Corte se abstendr de pronunciarse sobre esos cargos. Igualmente, no se pronunciar respecto de la presunta infraccin al artculo 150-10 superior, toda vez que la acusacin no cumple con el requisito de certeza, al estar dirigida contra una proposicin normativa que no se desprende del texto del precepto demandado, el cual no atribuye facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para legislar, como lo cree errneamente el peticionario, sino que lo autoriza para reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado, asunto que evidentemente hace referencia al ejercicio de la funcin presidencial consagrada en el artculo 18911 ibdem.
6 C-555 de 2005 (mayo 26), M. P. Clara Ins Vargas Hernndez.

Expediente D-7473

24

En efecto, el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997 demandado no contiene elementos propios de una delegacin de facultades legislativas al Ejecutivo, en los trminos del artculo 150-10 constitucional (temporalidad, precisin y materia), pues su texto simplemente se limita a disponer que el Gobierno reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado, haciendo as mencin explcita a la facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica que, en criterio del demandante, no puede ser ejercida en relacin con ese asunto, por no autorizarlo el artculo 189-11 ibdem. La Corte tampoco se pronunciar en relacin con los reproches que plantea el demandante a la forma como el Gobierno ha ejercido la mencionada potestad reglamentaria, mediante la expedicin del Decreto 2569 de 2000, por cuanto aparte de tratarse de un aspecto ajeno al control abstracto que adelanta la Corte Constitucional, su examen correspondera a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. No obstante, pese al laconismo del argumento acusador sobre la presunta violacin del artculo 189-11 superior, esta corporacin, en aplicacin del principio pro actione, se pronunciar de fondo sobre el cargo, pues en l subyace un problema jurdico importante que consiste en determinar si el legislador poda autorizar al Gobierno para reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado, advirtiendo que en razn de sta circunstancia la cosa juzgada derivada del presente fallo tendr efectos relativos, por cuanto se restringir nicamente al examen de dicha acusacin. Con el fin de despejar ese interrogante, la Corte considera indispensable analizar previamente el alcance, significado y lmites de la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica; seguidamente se referir al concepto de desplazado, a la luz de normas internacionales y nacionales, as como de la jurisprudencia ms relevante en la materia, lo cual permitir determinar su naturaleza jurdica y establecer finalmente si el legislador poda o no facultar al Gobierno en el pargrafo acusado, para reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado. 3. La potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica. Significado, alcance y lmites. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 189-11 de la Constitucin, corresponde al Presidente de la Repblica, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las leyes. Desde sus primeros pronunciamientos esta corporacin ha identificado la potestad reglamentaria o poder reglamentario, como competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su condicin de autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecucin de la ley, atribucin que, por consiguiente, no requiere de disposicin expresa que la conceda.

Expediente D-7473

25

La jurisprudencia tambin ha sealado que en razn de ese carcter la potestad reglamentaria es inalienable e intransferible y tambin inagotable, ya que, en principio, no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo 7; adems es irrenunciable, por cuanto se concibe como indispensable para que la administracin cumpla con su funcin de ejecucin de la ley . El ejercicio de la potestad reglamentaria se ampla o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurdicos. 8 En este sentido la Corte ha expresado: la doctrina y la prctica han demostrado que la potestad reglamentaria del ejecutivo es inversamente proporcional a la extensin de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de accin para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. Qu factores determinan que ello ocurra? En esencia, la mayora de las veces, el ejercicio ntegro o precario de la potestad de configuracin normativa depende de la voluntad del legislador, es decir, ante la valoracin poltica de la materia a desarrollar, el Congreso de la Repblica bien puede determinar que regula una materia en su integridad, sin dejar margen alguna a la reglamentacin o, por el contrario, abstenerse de reglar explcitamente algunos aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones presidenciales de reglamentacin para que la norma pueda ser debidamente aplicada. No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensin de la regulacin de una institucin, tiene distintos lmites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulacin. As, por ejemplo, el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin Poltica, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulacin de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta Corporacin, es claro que la regulacin de los elementos esenciales de materias sometidas a reserva de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a travs del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de
7 El legislador puede imponerle un trmino al Gobierno para el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo cual no impide que el Presidente expida la reglamentacin antes del trmino previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentacin dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La nica consecuencia normativa del trmino establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la Repblica el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo. (Cfr. C-805 de 2001). C-028 de 1997 8 Ib.

Expediente D-7473

26

detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y 338). 9 Esta Corte tambin ha sealado10 que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulacin bsica o materialidad legislativa, a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la funcin de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicacin; si el legislador no define ese presupuesto normativo bsico estara delegando en el Gobierno lo que la Constitucin ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar11. As pues, la facultad reglamentaria no es absoluta, pues tiene como lmite y radio de accin a la Constitucin y la ley, y es por ello que el Ejecutivo al ejercerla no puede alterar o modificar el contenido y espritu de la ley, ni puede reglamentar leyes que no ejecuta la administracin, como tampoco puede desarrollar aquellas materias cuyo contenido est reservado al legislador12. En punto a la reserva de ley, como lmite a la potestad reglamentaria, la jurisprudencia13 ha sealado que tiene distintos significados, pues en primer lugar hace referencia a la prohibicin general de que puedan establecerse restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley, pues slo normas con rango de ley pueden realizar una regulacin principal que los afecte. Dicha acepcin tambin se utiliza como sinnimo de principio de legalidad o de clusula general de competencia del Congreso, significando que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el rgano legislativo mediante ley y que la actividad de la administracin, a travs de su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitucin cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley14. La reserva de ley tambin es una tcnica de redaccin de disposiciones constitucionales en las que el constituyente ordena al legislador que ciertos temas, en razn de su trascendencia, deban ser desarrollados por una fuente especfica: la ley15. En este sentido, dicho principio determina que el proceso de elaboracin de disposiciones que regulan ciertos temas de importancia para la sociedad, sea desarrollado por el rgano de representacin popular. En nuestro ordenamiento interno la determinacin de dicha reserva se ha contemplado en el texto constitucional de manera general para los derechos
9 C-432 de 2004 (mayo 6), M. P. Rodrigo Escobar Gil. 10C-474 de 2003 (junio 10), M. P. Eduardo Montealegre Lynett. 11 C-290 de 1997 (junio 16), M. P. Jorge Arango Meja. 12 C-028 de 1997 (enero 30), M. P. Alejandro Martnez Caballero. 13 C-1262 de 2005 (diciembre 5), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Ib. 15 Ib.

Expediente D-7473

27

fundamentales (art. 152 Const.), incluso si los artculos en concreto de la parte sustancial de la Constitucin no lo expresan explcitamente; tambin se consagra para asuntos distintos a la regulacin de tales derechos, en los casos en que las normas constitucionales as lo disponen de manera textual16. Segn la jurisprudencia, el efecto de la reserva de ley es la obligacin de que las prescripciones normativas que regulen materias propias de esa tcnica, consten en disposiciones que pertenezcan a cuerpos normativos de rango legal17. En relacin con el punto, esta corporacin ha precisado que la regulacin de materias que son objeto de reserva de ley incluso puede ser realizada por el Ejecutivo a travs de una ley de facultades extraordinarias y de decretos legislativos de estados de excepcin, pero nunca a travs de la potestad reglamentaria del Gobierno: La tcnica de reserva de ley se refiere a la exigencia, dentro del ordenamiento jurdico, que ciertas materias se regulen necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los asuntos reservados a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones. todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligacin que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estn contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso de la Repblica, decretos leyes, o decretos legislativos. Las materias que son objeto de reserva de ley pueden ser delegadas mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea ste quien regule la materia mediante decretos leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no pueden ser deslegalizadas, esto es, el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artculo 189.11 de la Constitucin.18 En suma, si determinado asunto no est expresamente atribuido por la Constitucin a una autoridad especfica, debe ser desarrollado por el legislador conforme a la clusula general de competencia 19, sin que tenga obligatoriamente que agotar toda la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concrecin a travs de reglamentos administrativos, salvo cuando se trate de una materia amparada con reserva legal20.
16 Ib. 17 Cita en la cita: Las normas con rango de ley en nuestro ordenamiento jurdico son: la leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de sus modalidades (arts 150, 151 y 152 C.N), los decretos con fuerza de ley expedidos por el Ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales (por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.N), como en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (art 150.10 C.N) y dems decretos leyes, tales como los que se dictan en virtud del artculo 241 de la Constitucin, entre otros. 18 C-1265 de 2005. 19 C-474 de 2003. 20 Cfr. C-570 de 1997 (noviembre 6), M. P. Carlos Gaviria Daz. y C-1191 de 2001 (noviembre 15), M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.

Expediente D-7473

28

4. Sobre el concepto de desplazado interno Otro aspecto que debe ser abordado por la Corte antes de decidir es el atinente a la naturaleza jurdica del concepto de desplazado, dado que para el actor y la Comisin Andina de Juristas se trata de un derecho y como tal debe ser regulado nicamente por el Congreso en virtud del principio de reserva de ley, de modo que el legislador no poda autorizar al Gobierno en el pargrafo acusado para reglamentarlo. Con el fin de dilucidar el cuestionamiento, debe tenerse en cuenta que actualmente coexisten diversas definiciones con distintos contenidos y alcances, unas de carcter internacional y otras de orden interno. La jurisprudencia21 ha precisado que si bien en el plano internacional ningn tratado define dicho concepto, la Comisin de Derechos Humanos, hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el Relator Temtico Francis Deng, adopt en 1998 la resolucin titulada Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, cuyo artculo 2 consagra la siguiente descripcin en torno a los desplazados: las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catstrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida. No sobra advertir que para la Corte Constitucional 22 dichos Principios tienen fuerza vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional, dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos humanos y que han recibido una gran aceptacin por parte de distintos organismos internacionales de derechos humanos, por lo cual esta corporacin considera que deben ser tenidos como parmetros para la creacin normativa y la interpretacin en el campo de la regulacin del desplazamiento forzado y la atencin a las personas desplazadas por parte del Estado. Lo anterior, claro est, sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo seala el artculo 93 de la Constitucin23. Por su parte, en el plano interno, el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, define al desplazado como toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividad
21 T-630 de 2007 (agosto 15). M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 22 C-278 de 2007 (abril 18), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 23 SU- 1150 de 2000 (22 de enero), M P. Eduardo Cifuentes Muoz.

Expediente D-7473

29

econmica habituales, porque su vida digna, su integridad fsica, su seguridad y libertades personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualesquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencias generalizadas, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras situaciones emanadas de las circunstancias anteriores que alteren o puedan alterar el orden pblico24. Con base en las anteriores definiciones, la jurisprudencia de esta corporacin ha considerado que el derecho del desplazado a reclamar por sus garantas constitucionales fundamentales proviene de la situacin de hecho en que se encuentra la persona, y no de la inscripcin o certificacin que para tal efecto expide la autoridad pblica competente25, actos que, por tal razn, tienen carcter declarativo y no constitutivo de esa situacin, pues simplemente son una herramienta tcnica que permite la identificacin de los beneficiarios de las ayudas y facilita el diseo de polticas pblicas26. Apoyada en ese criterio, la Corte Constitucional ha tutelado en mltiples oportunidades los derechos de personas a quienes la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, Accin Social, niega la inscripcin y los mal llamados beneficios correspondientes, entre otros motivos, por no haber denunciado su condicin de desplazada dentro del ao siguiente a su desplazamiento27; igualmente ha amparado a quienes por causa de la violencia se ven obligados a desplazarse dentro de las ciudades, al estimar que ninguna norma nacional o internacional exige para ser calificado desplazado interno, migrar ms all de los lmites territoriales de un municipio28. Segn la Corte, las condiciones para la inscripcin slo pueden ser las expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa labor estn facultados para exigir requisitos adicionales; adems la declaracin sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse teniendo en cuenta las condiciones particulares de los desplazados y a la luz de la presuncin de buena fe (art. 83 Const.), lo que traslada a los funcionarios competentes la carga probatoria de desvirtuar los motivos expresados por el afectado29.
24 Con base en la facultad otorgada en el pargrafo de dicho artculo el Gobierno Nacional expidi el
Decreto N 2569 de 2000, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones, cuyo artculo 2 consagra la siguiente definicin de la condicin de desplazado: Artculo 2. De la condicin de desplazado . Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, porque su vida, su integridad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico. 25 T-563 de 2005 (mayo 26), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 26 T-1346 de 2001 (diciembre 12), M. P: Rodrigo Escobar Gil. 27 T-136 de 2007 (febrero 27), y T-328 de 2007 (mayo 4), en ambas M. P. Jaime Crdoba Trivio. 28 T-268 de 2003 (marzo 27), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido T-215 de 2002. 29 T-1076 de 2005 (octubre 21), M. P. Jaime Crdoba Trivio.

Expediente D-7473

30

Algunos estudios especializados, han considerado que la definicin legal de desplazado, consagrada en la Ley 387 de 1997, resulta problemtica, pues al establecer una asociacin entre desplazamiento forzado y violencia poltica, dificulta considerarlos poblacin civil separada de la partes enfrentadas, ya que el elemento que los vincula con el conflicto poltico armado es tenido en cuenta para estigmatizarlos como enemigos potenciales de la sociedad y del Estado. Igualmente han indicado que tal definicin limita el desplazamiento forzado a las migraciones producidas por acciones o hechos que amenazan la estabilidad y existencia del Estado, dejando por fuera fenmenos tales como el confinamiento impuesto por fuerzas irregulares, la pobreza rural, el miedo, la bsqueda de mejores modos de vida, entre otros, que tambin ocasionan ese fenmeno. Atendiendo esas inquietudes, la jurisprudencia de esta corporacin proferida en sede de Revisin de tutelas le ha reconocido carcter amplio a la definicin de desplazado y as ha manifestado que sea cual fuere la descripcin que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coaccin que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nacin ; si estas dos condiciones concurren, no hay la menor duda de que se est ante un problema de desplazamiento forzado. Al examinar las diferentes definiciones existentes del vocablo desplazado interno, esta Corte tambin ha expresado: Sin entrar a desconocer los diferentes criterios que en relacin con el concepto de desplazados internos han sido expresados por las distintas organizaciones nacionales e internacionales que se ocupan del tema, de conformidad con lo preceptuado en la ley y la jurisprudencia constitucional, puede afirmarse que se encuentra en condicin de desplazado toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades econmicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional, por causas imputables a la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia generalizada, a la violacin de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden llegar a generar alteraciones en el orden pblico-econmico interno. De la misma manera, esta corporacin ha advertido que si llega a existir contradiccin entre unas y otras definiciones, debe aplicarse, en la resolucin del caso concreto, la norma que resulte ser ms favorable para la vctima, en virtud del principio pro homine30; as ha llegado a considerar, por ejemplo, que
T-227 de 1997 (mayo 5), M. P. Alejandro Martnez Caballero. T- 1346 de 2001 (diciembre 12), M. P. Rodrigo Escobar Gil. 30 T-630 de 2007.

Expediente D-7473

31

en un contexto de conflicto armado interno el accionar ilegtimo de las autoridades pblicas puede ocasionar una situacin de desplazamiento forzado de poblacin civil y que de igual manera, bajo determinadas circunstancias, ciertas acciones u omisiones legtimas del Estado pueden conducir al mismo resultado, para concluir que tomando en cuenta la regin del pas en la cual se desenvuelvan los acontecimientos, la estigmatizacin que se genera sobre el sindicado y su familia por el adelantamiento de un proceso penal por hechos vinculados con el conflicto armado interno, as el procesado sea posteriormente absuelto, seguida de amenazas imputables a grupos armados ilegales, puede vlidamente ocasionar un caso de desplazamiento forzado . Igualmente ha reconocido que el concepto de desplazado, lejos de estructurarse con unos indicadores y parmetros rgidos, debe moldearse a las muy dismiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del pas. Son circunstancias claras, contundentes e inclusive subjetivas, como el temor que emerge de una zozobra generalizada, las que explican objetivamente el desplazamiento interno31. El anterior recorrido permite concluir, desde el punto de vista jurdico, que el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una nocin que describe una situacin fctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantas para el afectado y su ncleo familiar, y de ah que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine32, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporacin y los organismos internacionales, tomando en consideracin, por lo menos tres elementos bsicos identificados en los antecedentes reseados: (i) la coaccin, que hace necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nacin y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo. 5. Solucin del problema jurdico planteado Para el demandante, el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997 es inconstitucional, pues en su parecer el artculo 189-11 superior, que consagra la potestad reglamentaria, no faculta al Gobierno para reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado, queriendo as significar la acusacin que el asunto en cuestin es de resorte exclusivo y excluyente de la ley, de modo que el Congreso no poda facultar al Ejecutivo para que lo desarrollara en uso de su potestad reglamentaria.
Ib. 31 T-268 de 2003 (marzo 27), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 32 Para esta Corte, el principio pro homine es un criterio hermenutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma ms amplia, o a la interpretacin ms extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretacin ms restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensin extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre. (Cfr. C-1056 de octubre 28 de 2004 y T-284 de abril 5 de 2006 del mismo ao, ambas con ponencia de la Magistrada Clara Ins Vargas Hernndez).

Expediente D-7473

32

En el mismo sentido se pronuncia la Comisin Andina de Juristas, al sealar que lo que se entiende por condicin de desplazado es una materia que no puede ser desarrollada en ejercicio del poder reglamentario, pues debe estar delimitada por normas con fuerza legal (leyes, decretos con fuerza de ley, decretos legislativos de estado de excepcin), ya que tal definicin guarda relacin con derechos de las personas. Los dems intervinientes, salvo aquellos que piden inhibicin, propugnan por la constitucionalidad de la norma acusada, al considerar, en sntesis, que el legislador poda autorizar al Gobierno para reglamentar la definicin de desplazado porque al tratarse de una situacin fctica y no de un derecho, sobre esa materia no existe reserva de ley. Por su parte, la ACNUR sugiere a esta Corte que al declarar la constitucionalidad del pargrafo acusado seale la necesidad de que las autoridades apliquen criterios amplios y flexibles de interpretacin sobre la definicin de desplazado, pues las necesidades de proteccin varan, dada la cambiante situacin del conflicto armado y de violencia en sus distintas expresiones locales. Para la Corte la acusacin no est llamada a prosperar por las siguientes razones: La circunstancia de que la definicin legal de una situacin de hecho como el desplazamiento interno tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a las personas desarraigadas, no significa de manera alguna que el legislador est impedido para autorizar al Gobierno a reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado, ya que como se ha explicado no es en s un derecho, sino una nocin que describe una situacin fctica, de variable manifestacin. Determinar la condicin de desplazado no pertenece entonces a aquellas materias que estn sometidas a reserva de ley, pues, se repite, en el contexto normativo nacional e internacional, de obligatorio acatamiento, se concibe como una descripcin tpica abierta sobre una situacin de hecho fluctuante, que a partir de estrictas disposiciones bsicas debe amoldarse al momento histrico, para as hacer posible el cumplimiento del deber de proteccin por parte del Estado y tambin que el afectado pueda exigir la satisfaccin de sus derechos y garantas fundamentales. De otra parte, en la Constitucin no existe norma alguna que de manera expresa someta a reserva legal un concepto de esta naturaleza. Frente al supuesto quebrantamiento del numeral 10 del artculo 150 de la Carta, puede advertirse que ese asunto no aparece entre los temas que el Congreso no puede delegarle al Ejecutivo mediante facultades extraordinarias, pues lo que all se proscribe para el otorgamiento de tal atribucin es expedir cdigos, leyes estatutarias, orgnicas, decretar impuestos y las previstas en el numeral 19 del mismo artculo33.

33 Cfr. C-608/99; C-700/99; C-702/99; C-725/99, entre otras.

Expediente D-7473

33

Tampoco puede colegirse que aparezca relacionado en el artculo 152 de la Constitucin, entre las materias sometidas al trmite de ley estatutaria. Que la situacin de desplazado, al ser reconocida teniendo en cuenta la preceptiva nacional e internacional al respecto, tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a los afectados, tampoco es razn valida para sostener que este asunto deba regularse por medio de una ley estatutaria, pues como ha sealado esta corporacin, no toda regulacin legal que tenga relacin con derechos fundamentales resulta reservada a dicho trmite, sino solamente cuando el contenido de rango legal tenga la vocacin de configurar, definir y actualizar derechos fundamentales, al conducir a determinar una nueva dimensin del derecho fundamental a partir de la consideracin de la evolucin jurisprudencial o normativa, interna o externa, o fijar sus alcances o mbito de aplicacin y/o establecer de manera general, el mbito de conductas protegidas por el Estado. Es necesario adems constatar si el sentido normativo, desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran prximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental; en caso de realizar restricciones, lmites o condicionamientos sobre stos, deber verificarse si tienen un carcter proporcional y constitucionalmente razonable . De tal manera, la condicin de desplazado, como descripcin que es de una situacin de hecho, no conlleva una regulacin integral de derechos fundamentales, ni de sus elementos prximos, aunque evidentemente contribuye a su exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos, pues, por el contrario, la regulacin de esa situacin fctica est orientada a lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir atencin oportuna e integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada. Adicionalmente, la naturaleza de las cosas indica que la especificacin de un desplazado no puede quedar petrificada dentro del rgido molde de la ley, sea esta ordinaria o estatutaria, ya que por derivar de una realidad en constante evolucin, el Estado no podra actuar con celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de los afectados y ampliar su cobertura, tarea que s puede realizarse a travs de la potestad reglamentaria que le permite al Gobierno expedir con prontitud medidas normativas, adaptando as la respuesta institucional a situaciones cambiantes que requieren flexibilidad de regulacin, con miras a la ms favorable realizacin de los derechos fundamentales de la poblacin desplazada. Permitir que el Gobierno pueda reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado es adems una medida indispensable, pues como lo advierte ACNUR en su intervencin, las necesidades de proteccin para los desplazados internos varan permanentemente, en razn de la cambiante

C-687 de 2002 (agosto 27), M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

Expediente D-7473

34

situacin del orden pblico, alterado por causas asociadas a las violencias que sigue padeciendo Colombia. En este orden, la Corte concluye que facultar al Gobierno, en el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, para reglamentar, a continuacin de su enunciacin cardinal, lo que se entiende por condicin de desplazado, no vulnera los artculos 150-10 ni 189-11 de la Constitucin, ya que el legislador no se desprende de su competencia regulatoria, transfiriendo al Ejecutivo la reglamentacin integral del tema, en detrimento de la clusula general de competencia y del sentido y finalidad de la potestad reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y cumplida ejecucin de la ley, adems de que al definir el concepto de desplazado fij previamente en esa misma disposicin unos criterios mnimos, que en todo momento deben ser observados por el Gobierno al ejercer dicha facultad. Tales parmetros hacen alusin a los elementos descriptivos de la nocin de desplazado, consignados en ese artculo 1 de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armona con amplios y flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y por las determinaciones internacionales, prevalecientes en el orden interno segn la previsin del artculo 93 superior, que la aplicacin del pargrafo censurado nunca podr colocar en riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a saber: (i) La coaccin, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio nacional, as como su permanencia dentro de las fronteras del territorio nacional, pues la definicin legal seala que es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales. (ii) La amenaza o efectiva violacin de derechos fundamentales, toda vez que la definicin legal indica que ese desplazamiento se produce porque la vida, la integridad fsica, la seguridad y la libertad personal han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con lo cual tambin se incorporan criterios que permiten reconocer otras manifestaciones del desplazamiento, como el que ocurre al interior de las ciudades. (iii) La existencia de unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico, expresiones que por su generalidad y abstraccin hacen posible considerar otras situaciones que conduzcan a inferir la realidad de un desplazamiento forzado. Los anteriores parmetros contenidos en la concepcin del desplazado que prev el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, son claros e inequvocos y estn en consonancia con los lineamientos jurisprudenciales y las recomendaciones que

Expediente D-7473

35

los rganos internacionales competentes han plasmado en relacin con esa materia, cuya amplitud permitir al Gobierno ir adecuando la nocin jurdica a la coyuntura del momento, con miras a hacer efectiva la especial proteccin de las personas que padecen el flagelo del desplazamiento. En ese sentido, es claro que el Gobierno ha de ascender desde esos mnimos y no puede restringir la definicin de desplazado establecida en la mencionada disposicin, ni desconocer instrumentos internacionales de carcter vinculante, que obligan a entender en forma amplia dicho concepto, siempre con arreglo al principio pro homine. Por todo lo anterior y en tales condiciones, esta corporacin declarar exequible, por el cargo analizado, el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997. VII. DECISIN En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997. Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente. Cmplase.

NILSON PINILLA PINILLA Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada

MAURICIO GONZLEZ CUERVO Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PREZ Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado

JORGE IVN PALACIO PALACIO Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado

Expediente D-7473

36

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado Salvamento de voto

MARTHA V. SCHICA DE MONCALEANO Secretaria General

Expediente D-7473

37

SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-372 DE 2009 DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA NORMA QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA REGLAMENTAR LA CONDICION DE DESPLAZADO- Vulnera la Constitucin, pues el tema debi ser regulado por ley estatutaria/DETERMINACION DE CONDICION DE DESPLAZADO-Es materia sometida a reserva de ley (Salvamento de voto) RATIO DECIDENDI EN SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carcter vinculante (Salvamento de voto) CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA, PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL, RESERVA DE LEY ESTATUTARIA Y POTESTAD REGLAMENTARIA-Criterios jurisprudenciales de diferenciacin (Salvamento de voto) En virtud de la clusula general de competencia legislativa, le corresponde al Congreso de la Repblica, como regla general, desarrollar la Constitucin y dictar las leyes, salvo cuando la Constitucin asigna dicha competencia en forma expresa a otro rgano estatal; en tanto que la reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la Constitucin deben ser reguladas o desarrolladas por el legislador, como el caso de los servicios pblicos, en el que se excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para su regulacin. As, frente a materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. Por consiguiente, una cosa es que una determinada temtica corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la clusula general de competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga reserva legal. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, en cambio si se trata de materia con reserva legal, existe una mayor exigencia de regulacin para el Legislador. Por su parte, y en relacin con la reserva de ley estatutaria, el artculo 152 de la Constitucin determina las materias que el Legislador regular en forma exclusiva mediante leyes estatutarias, que tampoco pueden ser objeto de facultades extraordinarias al ejecutivo, entre ellas las relacionadas con derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccin. As, cuando se trata de reserva de ley estatutaria la facultad de reglamentacin del ejecutivo se encuentra excluida. En cuanto a la potestad reglamentaria, dicha potestad se encuentra en principio en cabeza del Presidente de la Repblica, siendo ste su titular sin necesidad de que la ley lo habilite, no obstante que la potestad reglamentaria puede ser ejercida de igual forma por otros rganos y funcionarios del Estado, teniendo un carcter residual y subordinado frente a la potestad presidencial. Para el ejercicio legtimo de la potestad reglamentaria se exige como requisitos y parmetros, de un lado la existencia de unos contenidos o criterios legales generales y bsicos fijados con

Expediente D-7473

38

anterioridad por el Legislador, y de otro que la autoridad que expide la reglamentacin respete los contenidos y criterios legales prefijados. NORMAS DEFINITORIAS EN EL ORDENAMIENTO JURIDICONaturaleza e importancia (Salvamento de voto) Las normas que contienen definiciones en el ordenamiento jurdico poseen una especial importancia por cuanto determinan el mbito de aplicacin de los preceptos jurdicos, especialmente cuando definen los destinatarios de las norma, los sujetos que son los beneficiarios de los derechos consagrados. La norma definitoria, en la medida que tiene una vinculacin y conexidad analtica intrnseca con el reconocimiento de derechos y garantas que de ella se derivan, se trata de una norma de derechos fundamentales. SENTENCIA CONDICIONADA-Procedencia con miras a que en la reglamentacin se respeten los criterios fijados por el legislador y las normas internacionales sobre la materia (Salvamento de voto)

REF: Expediente D-7473 Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias adoptadas por esta Corporacin, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, en la cual se decide declarar exequible, por el cargo analizado, el pargrafo del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, mediante el cual se otorga al Gobierno Nacional la facultad para reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado. Las razones de mi disenso, obedecen en primer lugar, a que encuentro que el tema del desplazamiento forzado, debi ser regulado por ley estatutaria, en cuanto concierne a los derechos fundamentales de personas que requieren especial proteccin conforme al artculo 152.1 de la Constitucin Poltica, pero ya que as no se hizo, por lo menos debe respetarse la inequvoca reserva de ley a que debe sujetarse su reglamentacin, la cual determinara con precisin tanto los criterios materiales ya fijados por el propio Legislador, como la necesidad de sujetarse a los principios y estndares internacionales en la materia. De otra parte, considero que en el caso del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, que define la condicin de desplazado, al tratarse de una regla definitoria con estribo en la cual se fijar el mbito de aplicacin de derechos, la misma reviste suma importancia y tiene una vinculacin directa, estrecha y analtica con la regulacin de los derechos, razn por la cual no puede dejarse su

Expediente D-7473

39

reglamentacin al Gobierno Nacional, sino que se encuentra bajo reserva de ley. Finalmente, disiento de la presente sentencia, por cuanto una vez establecido que la ley sobre desplazamiento no cumpli con el trmite de ley estatutaria, en el fallo se debi declarar la exequibilidad condicionada del pargrafo acusado, tal y como lo propona el proyecto inicial, en el entendido que la reglamentacin por parte del Ejecutivo no podra restringir los criterios fijados por la ley, los tratados y acuerdos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad o fungen como criterios internacionales en materia de desplazamiento forzado. En este sentido, considero que una ratio decidendi que imponga dichos condicionamientos, no es suficiente para garantizar los derechos fundamentales de la poblacin desplazada, sino que el condicionamiento ha debido quedar establecido en la parte resolutiva, tal y como se haba previsto en el condicionamiento que en principio se haba proyectado, con el cual el suscrito magistrado manifest su acuerdo. Por lo anterior, encuentro que si bien la mayora de Sala realiz un esfuerzo relativo al establecimientos de condicionamientos para la reglamentacin por parte del ejecutivo, dichos criterios no son tan vinculantes como s lo seran en la parte resolutiva de la sentencia, tal como inicialmente haba sido proyectada, ya que al final se cambi por una ratio decidendi sin la misma fuerza vinculante. Para fundamentar las razones de mi disenso presentar a continuacin (i) la diferenciacin entre clusula general de competencia, la reserva de ley, la reserva de ley estatutaria y la potestad reglamentaria; (ii) la naturaleza e importancia de las normas definitorias en el ordenamiento jurdico; y (iii) la conclusin sobre la necesidad de condicionamiento a la exequibilidad de la norma que faculta al gobierno para reglamentar la condicin de desplazado. 1. La Clusula General de Competencia, el Principio de Reserva Legal, la Reserva de Ley Estatutaria y el Ejercicio de la Potestad Reglamentaria. El suscrito magistrado encuentra que existe falta de claridad en la presente sentencia en cuanto a la diferenciacin entre las nociones de clusula general de competencia, la reserva de ley, reserva de ley estatutaria y potestad reglamentaria. La jurisprudencia constitucional ha analizado en reiteradas oportunidades las diferencias existentes entre clusula general de competencia, principio de reserva legal, la reserva de ley estatutaria, y el ejercicio de la potestad reglamentaria, criterios jurisprudenciales que pueden sintetizarse de la siguiente manera34: 1.1 Clusula General de Competencia: La clusula general de competencia legislativa tiene su origen en la divisin tripartita del poder pblico en un Estado Constitucional y Democrtico de Derecho, divisin consagrada en
34 Ver entre otras las sentencias C- 539 de 1995, C- 263 de 1996, C-710 de 2002, C-530 de 2003, C-675 de 2005 y C-852 de 2005.

Expediente D-7473

40

nuestro ordenamiento por el artculo 113 de la Constitucin Poltica. Esta clusula implica el otorgamiento de la facultad general de regulacin legislativa al Legislador, rgano que en virtud del principio democrtico y de los principios de soberana y representacin popular goza de una primaca frente a los otros rganos del poder pblico. En virtud de esta clusula general de competencia legislativa, corresponde al Congreso de la Repblica, como regla general, desarrollar la Constitucin y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, de conformidad con los artculos 114 y 150 CP. En este sentido la jurisprudencia ha sostenido, que a la rama legislativa corresponde dictar las leyes (Arts. 114 y 150 C. Pol.), a la rama ejecutiva ejecutarlas y a la rama judicial declarar con base en las mismas si existen o no los derechos y obligaciones y quines son sus titulares. Con fundamento en ello, la doctrina constitucional ha entendido que el Congreso de la Repblica es el titular de la llamada clusula general de competencia legislativa, lo que significa que en principio es el rgano encargado de desarrollar la Constitucin, salvo cuando sta asigna dicha competencia en forma expresa a otro rgano estatal35. En sntesis, respecto de este punto, es de reiterar que es al poder Legislativo, materializado en el rgano del Congreso de la Repblica, a quien, en virtud de la clusula general de competencia, corresponde el ejercicio de la funcin legislativa, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 114 y 150 de la Constitucin Poltica y, que slo en circunstancias excepcionales, corresponde al Ejecutivo, de acuerdo con los artculos 150-10 y 212 CP dicha competencia. As mismo, que dicha competencia legislativa se encuentra encaminada al establecimiento de normas obligatorias de carcter general, impersonal y abstracto. 1.2 Reserva de Ley: En estrecha relacin con la clusula general de competencia legislativa se encuentra la figura de la reserva legal, que constituye una institucin jurdica de origen constitucional y fundamento en el principio democrtico, con base en la cual, el propio constituyente determina que algunas materias especficas, como p.e. las materias excluidas de facultades extraordinarias por el num. 10 del artculo 150 Superior y los servicios pblicos, son temas que deben ser regulados o desarrollados por el Legislador, es decir, por medio de una Ley de la Repblica, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 150-10 y el 365 de la Constitucin Poltica. As las cosas, el principio de reserva legal limita en sus funciones tanto al Legislador como al Ejecutivo. Al primero, en cuanto no puede delegar su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su funcin de regularlas mediante una ley general. Al segundo, en cuanto ste no se encuentra facultado para reglamentar, mbitos jurdicos que por principio estn
35 Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Arajo Rentera.

Expediente D-7473

41

excluidos de la rbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben ser regulados por el Legislador36. La diferencia entre clusula general de competencia legislativa y reserva legal radica entonces, en que la primera define una facultad reguladora general respecto de todas las materias y mbitos jurdicos que en principio se encuentra en cabeza del Legislador y, slo de manera excepcional, puede ser ejercida por el Ejecutivo, y esto con base en facultades extraordinarias y expresas concedidas a ste. Mientras que la reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la Constitucin Poltica compete regular al Legislador, como en materia de servicios pblicos (num. 23 art. 150 y art. 365 CP). En este orden de ideas, existe una contradiccin entre la idea de reserva de ley y el ejercicio de facultades extraordinarias, por cuanto la reserva de ley excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular ciertas materias, de conformidad con el num-10 del artculo 150 Superior. De este modo, cuando no slo existe clusula general de competencia sino tambin reserva de ley, es tanto como afirmar, que un determinado tema debe ser regulado por el Legislador y no puede ser tocado mediante facultades extraordinarias. As mismo, existe tambin una tensin jurdica entre la reserva de ley y el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto frente a materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. Lo contrario, supone la existencia de una deslegalizacin de materias que por voluntad del propio constituyente deben ser determinadas mediante ley. Por consiguiente, una cosa es que una determinada temtica corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la clusula general de competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato especfico de la Carta Poltica. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concrecin por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces existe una mayor exigencia de regulacin para el Legislador 37, y ello como requisito para que pueda proceder tanto la inspeccin y vigilancia respecto de la ejecucin y cumplimiento de la ley como el desarrollo reglamentario de la misma. 1.3 Reserva de Ley Estatutaria: El artculo 152 de la Constitucin dispone que el Legislador regular en forma exclusiva mediante leyes estatutarias las siguientes materias: (i) derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccin; (ii) administracin de justicia; (iii) organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos; estatuto de la oposicin y funciones electorales; (iv) instituciones y mecanismos de participacin ciudadana; (v) estados de excepcin; y (vi) la igualdad electoral entre los candidatos a la presidencia.
36 Ver Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Daz. 37 Ver Sentencia C-570 de 1997 y Sentencia C-1191 de 2001 entre otras.

Expediente D-7473

42

En forma armnica, el artculo 150 numerales 10 y 20 dispone que de las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente de la Repblica Superior hasta por seis (6) meses para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pblica lo aconseje, las cuales debern ser solicitadas expresamente por el Gobierno y para su aprobacin se requerir la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara, quedan excluidas de manera expresa las materias relacionadas con la expedicin de cdigos, leyes estatutarias, orgnicas, decreto de impuestos, as como la creacin de los servicios administrativos y tcnicos de las Cmaras. As las cosas, por expresa disposicin constitucional, se encuentran excluidas del otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo, las materias sujetas a regulacin mediante leyes estatutarias, como aquellas leyes que tratan de derechos fundamentales y sus procedimientos y mecanismos de proteccin. 1.4 Potestad Reglamentaria: Finalmente, en materia de potestad reglamentaria, el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin Poltica, establece que corresponde al Presidente de la Repblica, como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las leyes. Respecto del tema de la potestad reglamentaria, existe una numerosa jurisprudencia constitucional, en la cual se ha sostenido que dicha potestad se encuentra en principio en cabeza del Presidente de la Repblica, siendo ste el titular constitucional de dicha potestad, sin necesidad de que la ley lo habilite de manera especial para ejercerla en cada caso, por tener esta funcin un directo fundamento constitucional. No obstante, ha sostenido la jurisprudencia constitucional, que la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la Repblica, por cuanto puede ser ejercida de igual forma por otros rganos y funcionarios del Estado, en materias de orden tcnico o especializado dentro de sus respectivas competencias, por expresa atribucin legal y, teniendo un carcter residual o subordinado frente a la potestad presidencial38. En este orden de ideas, la Constitucin en virtud de la clusula general de competencia legislativa, asigna la facultad de regulacin general, en cabeza del Legislador; mientras que la Carta Poltica asigna al Presidente de la Repblica y de manera subordinada a otras entidades del Ejecutivo la potestad reglamentaria, con la finalidad de asegurar la debida ejecucin de las leyes, mientras que por otra parte restringe la facultad de reglamentacin cuando se trata de temas que tienen reserva de ley y la excluye cuando se trata de reserva de ley estatutaria.
38 Ver Sentencia C-805 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaracin de voto de Manuel Jos Cepeda Espinosa y Jaime Arajo Rentera.

Expediente D-7473

43

De otra parte, esta Corporacin ha sealado como requisitos y parmetros constitucionales para el ejercicio legtimo de la potestad reglamentaria, de un lado, la existencia de unos contenidos o criterios legales generales y bsicos fijados con anterioridad por el Legislador, los cuales deben ser reglamentados en detalle y deben orientar dicha reglamentacin. De otra parte, esta Sala ha exigido, que la autoridad que expide la reglamentacin respete los contenidos y criterios legales de carcter general prefijados por el Legislador, as como de contera, el texto de las dems leyes y, por ende, el de la propia Constitucin Poltica39. Por tanto, el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria, es como lo dicta la sana lgica la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar, de lo contrario no puede admitirse el ejercicio legtimo de la potestad reglamentaria40. Adicionalmente, esta Corte ha precisado que existe una relacin inversamente proporcional entre el grado de desarrollo de la facultad legislativa por parte del Congreso y la amplitud de campo dejado al ejercicio de la potestad reglamentaria, de modo que a mayor precisin y detalle de los contenidos legales, menor ser el espacio otorgado a la potestad reglamentaria, y viceversa, a menor detalle y precisin de la ley, esto es, a mayor generalidad de la misma, mayor amplitud se termina concediendo a dicha potestad de reglamentacin41. En este punto, es necesario resaltar, que si bien pueden coexistir en la regulacin de una determinada materia o mbito jurdico tanto la clusula general de competencia legislativa junto con la potestad reglamentaria, as como el principio de reserva legal junto con la potestad reglamentaria; lo que no puede suceder en ningn caso, a excepcin de las facultades extraordinarias, es que el Legislador le atribuya total e integralmente la regulacin de una determinada materia al Gobierno Nacional, pues ello es violatorio de las disposiciones constitucionales que configuran tanto la clusula general de competencia legislativa como la reserva de ley para determinadas materias, ya que el Legislador traspasara al Gobierno la facultad regulativa que por expreso mandato constitucional le corresponde, y ello con mayor razn, cuando se trata de una materia sujeta al principio de reserva legal, o a la reserva de ley estatutaria, como es el caso de los derechos fundamentales. De otra parte, ha sostenido esta Corte que no se requiere de una habilitacin especial por parte de la ley para que el Presidente de la Repblica pueda ejercer la potestad reglamentaria, por cuanto esta constituye una facultad directa y expresamente atribuida por la Constitucin numeral 11 del artculo 189 Superior- que puede ser ejercida por el Presidente en cualquier momento y respecto de cualquier contenido legislativo, en cuanto ste requiera ser
39 Ver Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Arajo Rentera. 40 Sentencia C-290 de 1997, M.P.: Jorge Arango Meja, y Sentencia C-530 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento Parcial de Voto de Jaime Arajo Rentera. 41 Ver Sentencia C-508 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrn Sierra.

Expediente D-7473

44

reglamentado en aras de asegurar su cabal cumplimiento y ejecucin. Por ello, una habilitacin especial contenida en una ley para ejercer la potestad reglamentaria respecto de la misma, no slo constituye una repeticin de la habilitacin general de orden constitucional y por tanto superior, sino que adems, si esta habilitacin no se encuentra acompaada de un referente legal debidamente desarrollado que se encuentre en condiciones de orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria frente a la ley, dicha habilitacin constituye una deslegalizacin o una transferencia indebida e irregular de competencias por parte del legislativo al ejecutivo. En sntesis, se concluye que para el ejercicio de la potestad reglamentaria es necesario (i) la preexistencia de un contenido y de unos criterios legales bsicos fijados por el Legislador, lo cual constituye una condicin sine qua non para el ejercicio de la potestad reglamentaria, as como que, la materialidad legislativa prefijada por la ley debe ser respetada en el desarrollo de su reglamentacin; (ii) la mayor severidad e importancia de los criterios legales prefijados cuando se trata de materias que tienen reserva de ley, en donde corresponde al Legislador su regulacin general y la potestad reglamentaria debe ejercerse de manera completamente subordinada y subsidiaria a la ley; y finalmente (iii) la exclusin de la potestad reglamentaria cuando se trata de materias sujetas a reserva de ley estatutaria, como en el caso de los derechos humanos. De esta manera, considero que la presente sentencia presenta una inconsistencia en el anlisis respecto del artculo 1 de la ley 387 de 1997, norma que define la condicin de desplazado, ya que este enunciado normativo, por tratarse de la regulacin de derechos fundamentales de sujetos de especial proteccin constitucional, tena que ser regulada mediante ley estatutaria, cosa que no hizo el Legislador. En su defecto debe entenderse que dichas normas estn sujetas a reserva de ley, y que las materias sujetas a reserva de ley en derechos fundamentales deben ser reguladas por el Legislador. La Corte ha aceptado, la posibilidad de la potestad reglamentaria en estos casos, condicionada a que esta debe sujetarse estrictamente a los criterios normativos fijados de manera precisa por el Legislador, caso en el cual debe condicionarse la exequibilidad a los criterios fijados por el Legislador y el bloque de constitucionalidad, bajo el supuesto de la existencia de reserva de ley en esta materia, condicionamiento que se omiti en esta decisin. 2. Naturaleza e importancia de las normas definitorias en el ordenamiento jurdico En estrecha relacin con lo anterior, se encuentra el anlisis respecto de la naturaleza y caractersticas de las normas que contienen definiciones en el ordenamiento jurdico, las cuales poseen una especial importancia por cuanto determinan el mbito de aplicacin de los preceptos jurdicos, especialmente como en este caso, definen los destinatarios de la norma, los sujetos que son los beneficiarios de los derechos consagrados. Por tanto, tienen no slo un

Expediente D-7473

45

status especial dentro de la normatividad jurdica, sino que tambin presentan una conexin analtica intrnseca e indisoluble con las dems normas jurdicas que concretizan el reconocimiento de los derechos. El suscrito magistrado evidencia que en la presente decisin, no se hace el anlisis de la naturaleza e importancia jurdica de las normas definitorias en el ordenamiento jurdico. Se afirma solamente que el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, que define la condicin de desplazado, no prescribe derechos sino que describe una situacin fctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantas para el afectado y su ncleo familiar, sin que se realice el anlisis de las implicaciones jurdicas que de dicha norma se desprende respecto de la exigibilidad de garantas y derechos. En forma contraria, para este magistrado es claro que la norma definitoria tiene una vinculacin y conexidad analtica intrnseca con el reconocimiento de derechos y garantas que de ella se derivan y por tanto se trata de una norma de derechos fundamentales. Por esa razn, reitero que las normas definitorias al tener una relacin directa e inmediata con los derechos que se consagran a partir de ellas, y en este caso, por tratarse de los derechos fundamentales de sujetos constitucionales de especial proteccin, el artculo 1 de la Ley 387 de 1997 constituye una norma que debi ser regulada mediante ley estatutaria, no obstante lo cual subsiste en este caso la reserva de ley. 3. Conclusin: necesidad de condicionamiento de la exequibilidad de la norma demandada En el caso del artculo 1 de la Ley 387 de 1997, es claro para este magistrado, que se trata de una norma, que regula el tema de la definicin de la condicin de desplazado y la correspondiente adscripcin de derechos a las personas que ostentan tal condicin, que ha debido tramitarse como ley estatutaria, por tratarse de la regulacin de derechos fundamentales, de conformidad con el artculo 152 Superior. No obstante lo anterior, y dado que en efecto la Ley 387 de 1997 y su artculo 1, no se tramitaron como ley estatutaria, subsiste no obstante la reserva de ley frente a estas normas, especficamente frente a la definicin de la condicin de desplazado, razn por la cual esta Corporacin ha debido condicionar la reglamentacin de lo que se entiende por condicin de desplazado, en la parte resolutiva de la sentencia, en el entendido de que se respeten los criterios fijados por el legislador y en las normas internacionales sobre la materia. En armona con lo anterior, considero que el artculo 1 de la Ley 387 de 1997, al ser una norma definitoria de la condicin de desplazado, regula el mbito de aplicacin o destinatarios de todos los derechos que se adscriben a las personas que ostentan tal condicin, e insisto, en que por tal motivo, este artculo y la totalidad de la Ley 387 de 1997 debi tramitarse como ley estatutaria por tratarse de la regulacin de derechos fundamentales, y en su defecto, al no haberse tramitado como ley estatutaria, subsiste no obstante la

Expediente D-7473

46

reserva de ley frente a estas normas, razn por la cual debi condicionarse la exequibilidad de la misma en la parte resolutiva de la sentencia, en el entendido de seguir para tales efectos los criterios mnimos fijados por el legislador y las normas internacionales en la materia. Por lo anterior, considero que no debi omitirse por esta Corporacin el condicionamiento inicialmente propuesto en el proyecto presentado a Sala, en el sentido, de que para que proceda la reglamentacin que prescribe el pargrafo demandado, el Gobierno Nacional no puede desconocer los criterios y parmetros fijados por la propia ley y por el derecho internacional sobre el desplazamiento forzado, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad. As, para este magistrado no son suficientemente vinculantes las consideraciones que se hacen en la parte motiva de esta sentencia, respecto a los criterios y parmetros que debe seguir el gobierno nacional en la reglamentacin autorizada, sino que tal condicionamiento debi incluirse en la parte resolutiva. Fecha ut supra LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado