LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PERUANA 1990-1997

1. PRESENTACION La presente monografa va tratar de brindar una informacin de la Poltica como el arte de desarrollar las reglas que guan y motivan el servicio publico como un todo, es decir cmo el Estado debe reformar sus polticas de gestin pblica relacionadas con las categoras ya establecidas como las de planeamiento presupuestal y gestin financiera, servicio civil y relaciones laborales, adquisiciones, organizacin y mtodos, auditoria y evaluacin. Es decir se va tratar de identificar los factores polticos e institucionales que tienen una influencia significativa en el cambio o estabilidad de las polticas de gestin pblica. En particular, nos interesa analizar esta relacin en un contexto marcado por un sistema poltico frgil e inestable en base a los procesos de poltica orientados a la reforma de la administracin pblica peruana que tuvieron lugar durante la dcada del 90, en sus dos momentos claros de la poltica, circunscrito como consecuencia de la que a la asuncin al Gobierno de Alberto Fujimori al encontrar el gran problema de Estabilizacin de la hiperinflacin y posibilitar una recuperacin de las cuentas pblicas, diseando para cuyo efecto programas de programa de renuncias voluntarias y la creacin de instituciones autnomas como la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) y el del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). Reformas que van a enfocar bsicamente ala estrategia de elaboracin de polticas de un estado ms gil y con estabilidad y crecimiento econmico, que conllevara adems todo un proceso de sobredimensionamiento del estado peruano; y en un segundo momento luego de la releccin del presidente Alberto Fujimori Fujimori. En donde se redefine el problema encontrado y se busca nuevas alternativas.

2. PRIMER MOMENTO DEL CICLO POLTICO 2.1. Antecedentes Habiendo tenido los resultados de las elecciones de abril de 1990 en que resulto

ganador Alberto Fujimori, un

ingeniero agrnomo completamente ajeno al coalicin poltica

sistema de partidos peruano, quien haba prometido no realizar el terrible ajuste econmico que Mario Vargas Llosa candidato de la conservadora haba pregonado como nica solucin a la gravsima situacin econmica en que sumi al pas el gobierno de Alan Garca ( 1985-1990). Sin embargo, el escalamiento de la hiperinflacin en los meses previos e inmediatamente posteriores a la asuncin al mando de Fujimori en julio de 1990, dej a ste casi sin margen pregonado por Vargas Llosa. Dicho gobierno elabor y puso en prctica un Programa de Estabilizacin destinado a frenar la hiperinflacin y posibilitar una recuperacin de las cuentas pblicas aminorando el dficit pblico. Dicho programa se convirti en la prioridad central del gobierno, siendo su xito cuestin de vida o muerte. Para hacer viable la estabilizacin y financiar la reactivacin de la economa era indispensable contar con apoyo financiero de los organismos multilaterales de cooperacin. Sin embargo, el pas estaba excluido de la ayuda de dichos organismos desde que el gobierno anterior haba declarado unilateralmente el cese del pago de la deuda externa. Reinsertar el pas en los circuitos financieros internacionales era as una medida complementaria de gran importancia. de maniobra, vindose obligado a cambiar de asesores econmicos y, en la prctica, asumir la idea del ajuste que haba

2.2. El proceso de reduccin del tamao del Estado El problema del sobredimensionamiento del Estado El nuevo equipo de conduccin econmica que reuni el recin nombrado ministro de Economa y Finanzas, Juan Carlos Hurtado Miller, se aboc inmediatamente a disear el Programa de Estabilizacin. Pero, simultneamente debi enfrentar de manera inmediata los problemas de la caja fiscal, pues sta no poda seguir Bruto haba cado dramticamente afrontando el costo de la planilla pblica. La recaudacin tributaria que en 1985 representaba el 13% del Producto Interno hasta un nivel del 4.9 % del Producto en el primer semestre de 1990. En cambio, el nmero de empleados pblicos haba crecido de 614,837 a 730,000 en el

mismo lapso de tiempo. Los gastos bsicos relativos a la operatividad de las oficinas pblicas (agua, luz, seguridad) eran tambin difciles de afrontar. En relacin a lo primero, se propuso iniciar un agresivo programa de privatizaciones de las empresas pblicas. En relacin a lo segundo, se pidieron facultades legislativas para reformar el Estado y as quebrar el andamiaje caracterizaba. El Congreso sin burocrrico, exhuberante y pesado que lo

embargo, neg tales facultades. Posteriormente, en un mensaje a la Nacin con motivo de los primeros 100 das de su gobierno, el propio Presidente Fujimori retom la idea del sobredimensionamiento del Estado. En general, sus declaraciones relativas al sector pblico eran agresivas, recalcaban la existencia de un burocratismo parsito y anunciaban que el gobierno no continuara tolerando a los burcratas ociosos a quienes paga el fisco y todos los peruanos a travs de sus impuestos. O sea se encontr el problema del sobredimensionamiento del Estado, en estrecha vinculacin incompetencia intrnseca a la administracin pblica. Las renuncias como alternativa de solucin El rgimen laboral de los servidores pblicos otorgaba a estos la estabilidad en sus puestos, por ello no era fcil reducir la planilla de manera rpida. Se estudi la posibilidad de reducir la jornada laboral de los empleados pblicos a la mitad de tiempo, reducindose as por lo menos buena parte de los gastos operativos empleados estara dispuesto a relativos a su trabajo. Pero esta idea fue desechada. El equipo de Hurtado Miller pens que, sin embargo, buena parte de los renunciar, ya que dado lo deprimidas que estaba las remuneraciones pblicas para muchos de ellos ir a trabajar implicaba un gasto similar o mayor a los ingresos que reciban. Se decidi as aplicar un programa de compra de renuncias ya utilizado en otros pases - segn el cual los empleados se avenan a renunciar voluntariamente a cambio de una compensacin extraordinaria. Para reforzar el incentivo a la renuncia se decidi que una vez concluido el plazo para las renuncias voluntarias cada entidad sera declarada en reorganizacin, estando entonces obligada a evaluar a su personal y declarar como excedentes a al problema ms

genrico de burocratizacin entendida como una suerte de ineficiencia o

quienes no aprobaran dicha evaluacin. El personal excedente sera despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. La idea era que el riesgo a ser despedido sin el incentivo motivara a los empleados a renunciar voluntariamente. Implementacin del programa de renuncias voluntarias La acogida inicial al programa de renuncias voluntarias fue muy limitada, en gran medida debido a que el monto del incentivo ofrecido era pequeo. Finalizados los 20 das de plazo slo se acogieron a las renuncias 6,300 empleados. El MEF se vio as obligado a ampliar el plazo de acogimiento y a triplicar el incentivo ofrecido. A fines de febrero fuentes del gobierno estimaban que el total de renunciantes ascenda a 30,000. La salida de Hurtado Miller del gabinete ministerial como resultado de las crecientes tensiones con el Presidente por el escaso progreso mostrado por el Plan de Estabilizacin y la incorporacin de Carlos Boloa como nuevo ministro de Economa dio nuevos bros al programa. Boloa era un economista de corte claramente liberal, que haba trabajado en el Instituto Libertad y Democracia (ILD), centro de investigacin que desde mediados de los aos 80 promova con fuerza polticas desreguladoras de la economa y que haba asesorado tanto al Presidente Garca como a Fujimori. Dada la clara postura del nuevo ministro a favor de liberalizar la economa y promover la iniciativa privada, asuntos como la reduccin del tamao del Estado y la privatizacin de las empresas pblicas fueron elementos centrales de su agenda. Finalmente, tambin contribuy la vinculacin del problema del tamao del Estado con la idea de la burocratizacin de la actividad de las entidades pblicas. El Presidente y sus ministros apelaron a la imagen de sentido comn respecto a la burocracia, identificando a los empleados pblicos como ociosos, lentos, despilfarradores e ineficientes. Al exacerbar dicha imagen a travs de los medios de comunicacin, el gobierno logr que la opinin pblica aceptara la idea de despedir empleados pblicos.

2.3. La creacin de entidades autnomas En el marco del programa de estabilizacin y de las reformas estructurales de la economa tendientes a la liberalizacin de la actividad econmica, el gobierno emprendi la reforma o creacin de determinadas entidades cuyas funciones estaban vinculadas al logro de los objetivos del programa econmico. Para el de la Superintendencia Nacional de analizar dicho proceso consideraremos dos casos,

Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) y el del Fondo

Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). El primer caso consisti en la reforma de una entidad ya existente, estrechamente ligada a la poltica econmica. El segundo caso consisti en la creacin de una nueva entidad en el rea de la poltica social pero vinculada tambin a los objetivos de la poltica econmica. La reforma de la SUNAT Antecedentes En los aos 80 la Direccin General de Contribuciones rgano de lnea del MEF y responsable de la administracin de los impuestos internos - era considerada como una de las reas ms ineficientes y corruptas del sector pblico peruano. Buscando enfrentar el problema, el gobierno de Alan Garca dispuso en 1989 la creacin de la SUNAT como un organismo con autonoma tcnica y financiera respecto al MEF. Para hacer viable dicha autonoma, se asignaba a la nueva entidad el 2% de todos los ingresos tributarios que recolectara y se dispona un proceso de evaluacin y seleccin del personal. Pero los cambios incluidos en la norma no fueron implementados y la administracin tributaria sigui funcionando como antes. La entidad continu compartiendo las instalaciones del MEF, sus recursos continuaron siendo administrados por la Oficina General de Administracin del MEF y no se realiz la evaluacin del personal. Si bien la ley asignaba a la SUNAT recursos propios, las normas presupuestarias de gasto limitaban su gestin de manera que la entidad el diseo y aplicacin de una poltica salarial distinta. Identificando el problema: lento crecimiento de la recaudacin slo gast un tercio de los recursos asignados. La entidad tampoco goz efectivamente de autonoma para

En Julio de 1990 tanto Fujimori como el ministro Hurtado Miller eran conscientes de la gran importancia que tena elevar la recaudacin como medio fundamental para reducir el dficit pblico y hacer posible el xito del programa de estabilizacin. El Presidente, siguiendo consejos del crculo militar que se haba vinculado a l cuando gan las elecciones, haba nombrado a un general retirado a cargo de la SUNAT. El ministro Hurtado Miller no vio con buenos ojos esta decisin, pues pona a la entidad bajo la influencia directa del entorno presidencial y limitaba el control del MEF sobre ella. Las relaciones entre el MEF y la SUNAT se tornaron conflictivas. El general a cargo de la SUNAT tom directamente la poltica de austeridad del MEF, pagando das de huelga no decisiones que contradecan

otorgando incrementos salariales al personal,

trabajados y promoviendo una cuestionada renovacin de equipo informtico. Pese a que el gobierno contaba con facultades legislativas delegadas por el Congreso para implementar una reforma del sistema tributario, el avance logrado en ello fue mnimo.

2.4. La alternativa: una reforma desde adentro Durante los das finales de la gestin de Hurtado Miller debilitado por la falta de avances en el programa de estabilizacin y un repunte inflacionario - el ministro y el Presidente acordaron cambiar al titular de la SUNAT. El Presidente invit directamente a Manuel Estela a hacerse cargo de la entidad. Estela era un funcionario del Banco Central de Reserva (BCR), entidad que gozaba de autonoma constitucional y era una de las pocas instituciones pblicas que tenan un sistema de carrera vigente, buen nivel salarial y personal altamente calificado. Durante el gobierno de Garca, Estela haba estado a cargo de la Gerencia de Estudios Econmicos del BCR y junto a otros funcionarios de carrera del BCR haba enfrentado la gestin del Directorio nombrado por Garca, que promova un control poltico de la entidad. En 1990 haba sido presentado a Fujmori, quien le haba encargado modernizar la Comisin Nacional de Supervisin de Valores (CONASEV). Estela promovi una radical modernizacin de la entidad, incluyendo una severa reduccin de alrededor del 30% del personal. Fujimori result impresionado por los resultados obtenidos y busc en l a la persona que

poda ofrecerle resultados similares en la SUNAT. Estela acept, asegurando previamente el apoyo presidencial a sus ideas fundamentales: lograr la efectiva autonoma tcnica y financiera de la SUNAT frente al MEF y efectuar una profunda reorganizacin del personal. Habiendo acordado estos puntos generales con Fujimori quien mantena as la SUNAT en su esfera directa de control - asumi el cargo en los primeros das de la gestin de Carlos Boloa al frente del MEF. Boloa haba asumido el cargo de ministro buscando controlar definitivamente el problema inflacionario para poder iniciar el conjunto de reformas liberalizadoras de la economa (las denominadas reformas estructurales) que eran el eje de su propuesta. Hallar una solucin al problema de los ingresos fiscales era vital para l y en consecuencia se avino a promover una mejor coordinacin entre el MEF y la SUNAT, pese a que sta continuaba en buena medida fuera de su control inmediato al estar directamente vinculada al entorno del Presidente. El equipo dise una estrategia en dos planos: el relativo al sistema tributario y el relativo a la administracin tributaria. En relacin a lo primero, se opt por proponer una simplificacin un vasto conjunto de complicadas exoneraciones. En relacin al segundo plano, se evaluaron dos alternativas de reforma en paralelo a la vieja radical del

sistema tributario, que inclua aproximadamente 15 impuestos y tasas, as como

institucional: la creacin de una entidad que trabajara

SUNAT o la reforma de la misma desde adentro. Considerando que una entidad paralela sera muy vulnerable a la resistencia burocrtica de los empleados de la SUNAT, se opt por lo segundo. El men de opciones desarrollado para la reforma desde adentro inclua: A)l a renovacin del personal para combatir el problema de corrupcin e ineficiencia, b) el uso directo y autnomo de los recursos propios de la SUNAT (2% de la recaudacin),

c) el establecimiento de una escala salarial que permitiera atraer profesionales calificados y d) la autonoma operativa respecto al MEF, tanto en trminos fsicos (saliendo de las instalaciones del MEF) como informticos (desarrollando una base tecnolgica propia). El plan combinaba as una simplificacin severa del sistema tributario, una profunda y la bsqueda de resultados concretos e mayor autonoma que permitiera la

reforma institucional

inmediatos. Para ello se demandaba una

gestin eficaz y rpida de los cambios propuestos.

2.5. La aprobacin e implementacin de la reforma Exceptuar a la SUNAT de los sistemas administrativos del Estado y modificar el sistema tributario exigan necesariamente negociar con el Congreso. Sin embargo, aprobar las propuestas de Estela en el Congreso pareca complicado, dado que el gobierno no slo no contaba con mayora propia, sino que se haba embarcado en una guerra de desgaste con todos los partidos polticos presentes en el mismo. Apelando sistemticamente a la opinin pblica a travs de los medios de comunicacin, Fujimori quiso limitar la capacidad de control del Congreso respecto a su gestin presentando a los partidos como defensores de intereses corporativos (sindicales y de grupos de poder regional) y obstructores de los programas del nuevo gobierno. Desarrollando un estilo marcadamente personalista, Fujimori comenz a construir la imagen de un gobierno preocupado por una gestin eficiente de los asuntos pblicos y distantes de la politiquera de los partidos tradicionales. Los congresistas reaccionaron comenzando a considerar la posibilidad de destituir a Fujimori de su cargo. Sorprendentemente, el Congreso escuch las propuestas de Estela con inters y concedi las facultades legislativas solicitadas para reformar el sistema y la administracin tributaria. Los congresistas decidieron apoyar el proceso que Estela propona iniciar por varias razones.

En primer lugar, porque eran conscientes de la gravedad de la situacin fiscal, cuyo empeoramiento poda conducir al colapso del programa de estabilizacin y a un agravamiento de la precaria situacin econmica de la cual podran ser culpados ante la opinin pblica. En segundo lugar porque la SUNAT era reconocida como una entidad escandalosamente corrupta, de modo que oponerse a su inmediata reorganizacin podra acarrear cierto costo poltico. Finalmente, ante el ataque pblico al que Fujimori someta a los partidos polticos acusndolos de obstruccionistas, los congresistas quisieron evitar que se confirmaran las crticas presidenciales ante la ciudadana. El mecanismo diseado por los congresistas combinaba inteligentemente la delegacin con la supervisin. La delegacin de facultades minimizaba el riesgo poltico del Congreso, ya que si las cosas salan mal la responsabilidad directa sera del gobierno y no del Congreso. La supervisin estrecha mediante la Comisin Especial garantizaba que el Congreso no fuera marginado del proceso reforma, manteniendo cierto control sobre el mismo. Estela promovi el apoyo poltico del Congreso y de la opinin pblica ligando constantemente sus propuestas a objetivos incuestionables como la moralizacin y la modernizacin de la administracin pblica. Logr tambin el apoyo explcito del ministro Boloa, quien destac el mejoramiento de las relaciones del MEF con la SUNAT, respald la reforma iniciada y celebr que sta contara con apoyo del Congreso. El ministro luego de algunas escaramuzas en las cuales el MEF haba intentado eliminar la autonoma presupuestal de la SUNAT se refiri pblicamente a Estela como un modelo de gerente pblico, declarando: Manuel Estela cuenta con mi total apoyo y su labor es un ejemplo a seguir en otras entidades. El equipo reformador implement la racionalizacin del personal aplicando una versin ad hoc del mecanismo de compra de renuncias, evaluacin y declaracin de excedencias que se estaba aplicando en el resto del sector pblico. Aunque hubo seria oposicin sindical, la planta de personal fue efectivamente reducida de

de 3089 personas a 800. La posterior aprobacin por parte del Congreso de una norma que modificaba el rgimen laboral de la SUNAT (que hasta entonces era el de los servidores pblicos) autorizando la aplicacin del rgimen del sector privado, permiti establecer una escala salarial muy superior a la de la mayor parte de entidades de la administracin pblica. Luego se inicio el proceso de seleccin y contratacin de un importante contingente de jvenes profesionales provenientes de universidades prestigiosas. Por otra parte, la SUNAT se mud a un edificio propio y adquiri y desarroll un sistema informtico independiente del MEF. En relacin a la gestin administrativa, la SUNAT sali del mbito de los sistemas de gestin de la administracin pblica supervisados por el INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica) y fue autorizada a aplicar los sistemas aplicados a las empresas del Estado. Estos sistemas eran ms flexibles que los de la administracin pblica especialmente en temas como gestin financiera y adquisiciones, siendo su aplicacin supervisada por la Corporacin Nacional de Desarrollo (CONADE). Finalmente, la aprobacin del Estatuto de la SUNAT en febrero de 1992 consolid la autonoma institucional, administrativa y financiera de la entidad. Contando con estos resultados en la mano, en el Mensaje a la Nacin de julio de 1992 Fujimori present a la SUNAT y a la Superintendencia Nacional de tambin en proceso de reforma - como instituciones profesionalismo. La reforma de la SUNAT Aduanas (SUNAD) -

signadas por la honestidad y el

quedaba as ligada a las ideas de eficiencia y moralizacin, contribuyendo (ms all de la voluntad de sus ejecutores) a fortalecer la imagen pblica que Fujimori construy de s mismo como gobernante eficiente. La renovada entidad goz en los siguientes aos del apoyo de la opinin pblica, que reconoca en ella una entidad modelo.

2.6. 1.3.2. La creacin del FONCODES

Identificando el problema: el costo social del ajuste Desde el momento que el nuevo gobierno opt la idea de implementar un importante ajuste econmico a travs del programa de estabilizacin, apareci claramente en el horizonte el problema del impacto que las medidas tendran en los ya deprimidos niveles de vida de la poblacin ms pobre. Se esperaba que la conjuncin de la brecha social acumulada durante el gobierno anterior, los efectos de la sequa que afectaba el sur del pas y el impacto de las drsticas medidas de correccin de precios por aplicar hiciera del segundo semestre de 1990 un momento particularmente crtico. En realidad, se tema un serio estallido social. Por ello, al momento de disear el Plan de Estabilizacin se consider la asignacin de recursos para la compensacin de dicho impacto social. Parte del problema era definir los mecanismos que permitieran que los recursos asignados llegaran efectivamente a los ms pobres bajo la forma de programas de alivio temporal de la pobreza.

Una primera alternativa: la participacin de la sociedad civil Recogiendo una propuesta que un ao antes haban realizado un conjunto de entidades de la sociedad civil como la Iglesia Catlica y la Confederacin de Instituciones Empresariales del Per (CONFIEP), el nuevo gobierno decidi recurrir a la experiencia de las organizaciones privadas y no gubernamentales para la implementacin de los programas de compensacin. Utilizando el marco legal proporcionado por el Programa de Compensacin Social creado a fines del gobierno anterior, el Presidente decidi en agosto de 1990 la creacin del Programa de Emergencia Social (PES), dependiente administrativamente de la Presidencia del Consejo de Ministros. El PES qued as directamente en el mbito de influencia del Primer Ministro y ministro de Economa, Hurtado Miller, quien puso a una persona de su confianza a la cabeza del PES. La gestin del PES fue muy deficitaria, no pudiendo responder con rapidez a los problemas urgentes que se presentaban. Pese a que deba ejecutar programas

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en las reas de

alimentacin, salud y empleo temporal, en la prctica se primera. Hubo adems problemas de

concentr casi exclusivamente en la

financiamiento, pues el MEF no transfiri todos los recursos presupuestados.

Una segunda alternativa: mayor control presidencial Luego de un perodo de tensin entre las entidades de la sociedad civil que participaban en el PES y el gobierno en torno a los problemas presupuestales y de control del PES, la Comisin Coordinadora Transitoria fue disuelta. El Presidente decidi crear el Sistema Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (SNCDS). Buscando un mayor control directo de la asistencia social, en marzo de 1991 el Presidente decidi que el directorio de la nueva entidad estara conformado por 6 representantes del gobierno, 1 de los gobiernos locales y slo 1 de las organizaciones de la sociedad civil. El SNCDS a diferencia del PES no dependera ya de la PCM, sino directamente de la oficina de la Presidencia de la Repblica. El SNCDS tampoco funcion adecuadamente. Habindose reducido la asignacin presupuestal a los programas de compensacin social mientras que se elev la asignacin a otras entidades pblicas que ejecutaban programas sociales, estas entidades volvieron a actuar de manera independiente y descoordinada entre s. Asumiendo esta propuesta el Presidente cre el Fondo Nacional de

Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) en agosto de 1991. Desde el punto de vista de los organismos internacionales era indispensable que la entidad fuera manejada con autonoma del Presidente y su partido, siendo as capaz de resistir las presiones polticas. En consecuencia, consideraba preferible que el director proviniera del sector privado.

La implementacin del FONCODES Respondiendo a la preocupacin que los organismos internacionales tenan por evitar un uso poltico de la ayuda social, FONCODES fue creado como una Institucin Pblica Descentralizada dependiente de la Presidencia del Consejo de

Ministros (PCM). As, a diferencia del SNDCS, no dependa directamente del Presidente. Respondiendo tambin a la idea de que era virtualmente imposible ejecutar programas de alivio a la pobreza de manera rpida y efectiva a travs de los ministerios del rea social, se los dej de lado creando una entidad que no dependa de ninguno de ellos. Adicionalmente y como condicin para una gestin efectiva, la nueva entidad fue exceptuada de los sistemas administrativos que regulaban la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros en la administracin pblica. La norma de creacin dotaba as al FONCODES autonoma tcnica, administrativa, econmica y financiera. Su personal fue comprendido bajo el rgimen laboral privado y su gestin administrativa fue puesta bajo supervisin de la Corporacin Nacional de Desarrollo (CONADE), aplicndose en consecuencia los sistemas administrativos correspondientes a las empresas pblicas. Sin embargo, contradiciendo las recomendaciones de los organismos internacionales, Fujimori no puso a la cabeza del FONCODES a un empresario privado, sino a Luz Salgado, ex Secretaria General de su partido poltico (Cambio 90) y estrecha colaboradora suya. De esta manera, la implementacin del FONCODES respondi a varias inquietudes cruzadas: la preocupacin que tenan los organismos internacionales por evitar un control poltico de la ayuda social, la preocupacin del presidente por mantener cierto grado de control poltico sobre dicha ayuda y, finalmente, el inters tanto del Presidente como de los organismos por lograr una gestin eficiente que permitiera la ejecucin rpida del gasto de alivio a la pobreza. Pese a que las fricciones entre los organismos internacionales y Fujimori as como la inexistencia de un programa serio de compensacin social tenan un impacto negativo en la reinsercin financiera del pas y la negociacin de nuevos prstamos, el MEF no tuvo un papel activo en estas discusiones.

2.7. balance de las experiencias consideradas Las dos experiencias presentadas muestran con claridad el conjunto de opciones que fueron asumidas para reformar o crear una serie de entidades a partir de 1991. En todas estas reformas se aplicaron dos ideas bsicas:

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a) generar una excepcin a los sistemas administrativos propios de la administracin pblica aplicando el rgimen laboral privado y flexibilizando las normas para la gestin financiera y las adquisiciones; b) otorgar una importante autonoma en relacin a la estructura y autoridad de los ministerios. En cuanto al segundo aspecto, en los dos casos presentados la relacin directa con el entorno autonoma. presidencial fue la principal garanta de tal

La reorganizacin del Sector Pblico Como mencionamos anteriormente el proceso de compra de renuncias implementado en 1991 incluy la idea de un proceso de reorganizacin de las entidades del Estado, consistente fundamentalmente en la posibilidad de evaluar al personal que no se hubiera acogido a las renuncias voluntarias y declararlo excedente. Sin embargo, una idea ms amplia de la reorganizacin estaba presente desde el inicio de la nueva administracin gubernamental. As, cuando el Primer Ministro Hurtado Miller present su plan de gobierno al Congreso en agosto de 1990, manifest el deseo del gobierno de legislar sobre asuntos relativos tanto a la estructura organizacional del Poder Ejecutivo como a los sistemas administrativos de presupuesto, planificacin y remuneraciones, en lo que consideraba una reforma integral del Estado. Solicit as facultades legislativas para la materia, pero el Congreso las neg.

La alternativa del INAP: la reorganizacin del sector pblico En febrero y abril de 1991 el Jefe del INAP aprob y difundi un conjunto de normas complementarias para el proceso de reduccin de personal del Estado.47 En ellas se plantaba que la reorganizacin asociada a dicho proceso ira ms all de la sola reduccin de la planilla del Estado, tratando de adecuar la nuevo gobierno y precisar con administracin pblica a los lineamientos del

claridad las funciones de cada entidad pblica. No se precisaba, sin embargo, un conjunto concreto y visible de problemas inmediatos que debieran ser resueltos. De manera abstracta el Jefe del INAP -Ricardo Martnez - seal que el objetivo primordial de la reorganizacin de las entidades del Estado es la adecuacin a los

lineamientos del gobierno y no la declaracin del personal excedente. La reorganizacin propuesta por el INAP supona tres niveles: El institucional (cada entidad formara una comisin para identificar sus problemas de ineficiencia, superposicin funcional, imprecisin de competencias, sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solucin), El sectorial o regional (cada ministerio o regin conformara una comisin, armonizara las propuestas de las instituciones respectivas y definira la estructura del sector) y El global. En este ltimo nivel, el INAP - que se constitua como Secretara Tcnica del Proceso de reorganizacin - reformulara las propuestas sectoriales y regionales y propondra la nueva estructura de los ministerios. Sin embargo, al momento de poner en marcha el mecanismo propuesto, los ministros y jefes de las entidades del Poder Ejecutivo mostraron resistencia al proceso. Como resultado de ello, durante 1991 fueron pocas las entidades y ministerios que instalaron sus comisiones de reorganizacin. Menos an fueron las que culminaron el proceso y presentaron propuestas de reorganizacin. El escaso xito de la iniciativa del INAP respondi en buena medida a que sus propuestas no fueron objeto de mayor atencin por parte del Presidente, del Primer ministro o del ministro de Economa, pues no generaron entusiasmo ni sentido de urgencia en relacin a algn problema importante de la agenda del gobierno. 2.8. La alternativa de la PCM: la reforma de la administracin pblica 2.9. El sucesor de Hurtado Miller en el cargo de Presidente del Consejo de Ministros, Carlos Torres y Torres Lara, incluy en su primera presentacin ante el Congreso la reforma de la administracin pblica como una de las prioridades de su gestin, solicitando tambin facultades extraordinarias para legislar en relacin a la Ley del Poder Ejecutivo, instituciones y empresas del Estado. El Congreso, que concedi las facultades que Torres Lara haba solicitado en relacin a otros tres temas, no aprob la delegacin en el tema de la reforma de la administracin

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pblica, argumentando que faltaban mayores precisiones al respecto. En este lapso de tiempo otros importantes actores destacaron tambin la necesidad de una reforma de la administracin pblica. El ministro de Economa Carlos Boloa usando el trmino genrico de reforma del Estado, vincul la reduccin del nmero de empleados pblicos que vena impulsando con la reduccin del nmero de entidades pblicas. Aclar que tal reduccin no era resultado una moda ideolgica, sino simple y contundentemente una necesidad. Incluy as a la reforma del Estado dentro del paquete de reformas estructurales que estaba empeado en implementar para modificar el modelo de desarrollo estatista y promover el crecimiento mediante la iniciativa privada. Ms importante que esto fue que el propio Presidente Fujimori incluyera tambin el tema en su Mensaje a la Nacin de julio de 1991. Caracteriz al Estado como burocratizado e ineficiente y acto seguido solicit nuevamente facultades legislativas para las facultades efectuar una reforma integral de la administracin pblica y empresas estatales . El Congreso, sin embargo, se neg nuevamente a conceder solicitadas. Torres Lara fue reemplazado en la Presidencia del Consejo de Ministros por Alfonso de los Heros hacia fines de 1991. El nuevo Primer ministro continu incluyendo el tema como uno de los puntos centrales de la agenda del gabinete. Retomando la postura del ministro de Economa, consider a la Reforma del Estado como parte del conjunto de reformas estructurales por realizar. Nuevamente y por tercera vez en lo que iba del ao el gobierno solicit a travs de De los Heros facultades legislativas con la finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, racionalizar sus funciones, introducir mecanismos promotores de descentralizacin poltica, as como reformas en la legislacin referida al proceso de seleccin, capacitacin y entrenamiento de los funcionarios pblicos. En esta ocasin y ya en un contexto de grave confrontacin entre Fujimori y los partidos polticos - el Congreso tampoco concedi las facultades. De los Heros fortaleci el rol de la PCM como entidad con poder sobre las decisiones que tomaba el Ejecutivo, logrando que dejara de ser solo un

organismo de coordinacin formal y soporte a la labor de Primer Ministro. Como parte de este proceso de fortalecimiento, la PCM asumi con ms fuerza que antes la iniciativa en relacin a la reforma de la administracin pblica . Se conform as una Comisin Especial en la PCM, responsable del desarrollo de una propuesta global de reforma del Poder Ejecutivo y de elaborar los dispositivos legales necesarios. El proceso fue abruptamente interrumpido a raz de la decisin de Fujimori de disolver el Congreso a travs del autogolpe de abril de 1992. El ministro De los Heros quien haba estado al margen de la gestacin del golpe de Estado renunci a su cargo y la Comisin Especial se disgreg sin llegar a culminar los proyectos de Ley. El golpe fue el desenlace de la confrontacin entre Fujimori y los partidos polticos, a lo largo de la cual el Presidente acus sistemticamente al Congreso de obstruir su gestin mediante la observacin y derogatoria de varias de las normas que el gobierno haba emitido en uso de diversas facultades delegadas. El tema de la reforma del Estado no figuraba entre los extraordinarias. Pese a que el tema bajo la denominacin de Modernizacin de la Administracin Pblica figur entre las medidas de reconstruccin nacional anunciadas por Fujimori el da del golpe, fue perdiendo importancia. Ello fue consecuencia de la congestin de la agenda con temas (negociaciones impulsara el con la OEA, relanzamiento del polticos prioritarios econmico, programa temas de disputa, probablemente porque no lleg a ser materia de facultades legislativas

convocatoria a un Congreso Constituyente, etc.) y por la falta de alguien que tema en la agenda. Qued formalmente en pie el proceso de reorganizacin del sector pblico que a duras penas mantena vigente el INAP y que debi ser prorrogado varias veces ms. Finalmente y como fruto de dicho proceso, hacia noviembre de 1992 el gobierno aprob las Leyes Orgnicas de algunos sectores (Pesquera, Industrias, Transportes, Relaciones Luego, nadie habl ms del tema. Exteriores).

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El cierre de este ciclo politico A fines de 1992 ces la actividad de elaboracin de polticas en el mbito de las polticas de gestin pblica. La reorganizacin o reforma de la administracin pblica consecuencia del impulso inicial generado por el proceso de reduccin de personal - qued trunca. En los aos siguientes, sin embargo, se mantuvo activo el proceso de creacin y consolidacin de entidades autnomas. En este sentido, el ciclo se prolong hasta 1995. Pero dicha prolongacin fue bsicamente inercial, pues consisti en la aplicacin de las ya conocidas autnomas y en la consolidacin de las entidades ya reformadas. medidas de flexibilizacin administrativa para la creacin o reforma de nuevas entidades

3. Segundo momento del ciclo politico 2.1. Antecedentes En Julio de 1995 Alberto Fujimori inici su segundo mandato presidencial. La Constitucin de 1979 prohiba la reeleccin inmediata del Presidente. Sin Democrtico (CCD) con la finalidad de embargo, luego del golpe de Estado de abril de 1992, el gobierno convoc a la eleccin del Congreso Constituyente elaborar una nueva Constitucin. En medio de un apoyo masivo de la opinin pblica al rgimen, los partidos ligados a ste lograron una mayora absoluta. Entre 1992 y 1995 las entidades autnomas reformadas o creadas desde 1991 mejoraron su desempeo de manera visible no slo para las autoridades del gobierno, sino tambin para la opinin pblica. La excepcionalidad de su situacin en trminos tanto de las facilidades y privilegios obtenidos como de las mejoras de desempeo logradas contrastaba ntidamente con el deficitario desempeo, burocratizacin y mala imagen pblica del resto del aparato pblico. Los organismos reformados eran as verdaderas islas de modernidad en un mar de precariedad. Por otra parte, pese al fracaso de la reorganizacin integral impulsada por el INAP y la PCM as como a la desaparicin del primero, la preocupacin por

resolver los problemas que afectaban a la administracin pblica sigui latente. En 1995 y bajo el auspicio del BID, la PCM encarg a un grupo de consultores la realizacin de un diagnstico de la situacin de Ejecutivo. las entidades del Poder

2.2. Estableciendo una nueva agenda de reforma: la modernizacin La idea de una reforma integral reaparece en la agenda La idea de un proceso de reforma global reaparece de forma inesperada en el debate de la Ley de Presupuesto para 1996. Durante el debate algunos ministros pidieron al Congreso facultades excepcionales para reorganizar sus ministerios, aduciendo que instituciones autnomas recientemente reorganizadas, como la Sunat, Conasev, Sunad, ahora funcionan mejor que los propios ministerios a los que pertenecen." A continuacin, Carlos Torres quien fuera Primer Ministro en 1991 y ahora era congresista oficialista - tom esta idea y propuso una reorganizacin general de todo el Poder Ejecutivo. Finalmente, Leonie Roca quien actuaba como asesora del MEF - y el Presidente de la Comisin de Economa del Congreso retomaron la idea y redactaron una disposicin aprob. En ella se confera al Poder Ejecutivo transitoria que finalmente se

facultades legislativas hasta Diciembre de 1996 para llevar a cabo un proceso de modernizacin integral en la organizacin de las entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de funciones y en los sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestin pblica. De esta manera, la solicitud de mayor flexibilidad administrativa por algunos ministros - una postura alineada con el proceso de reformas de enclave iniciado en 1991 - se convirti inesperadamente en una autorizacin para la modernizacin integral de todo el Poder Ejecutivo. La idea de una reforma integral regres as a la agenda impulsada indirectamente por el conflicto sobre la ruta a seguir en el mbito de la poltica econmica. No existiendo ya el INAP como instancia con la cual el MEF y la PCM compartan la responsabilidad por la reforma de la administracin pblica, las dos entidades se enfrentaron por el control del tema como parte de una

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disputa mayor entre dos tendencias al interior del gabinete, cada una de las cuales trat de controlar la mayor cantidad posible de temas y espacios de decisin sobre las polticas del rgimen. Pero la idea de la reforma integral una alternativa de solucin a los regres tambin gracias a la iniciativa personal de Roca, quien vio en el debate presupuestal la oportunidad de introducir durante la gestin del ministro De los Heros. problemas del sector pblico que ya haba comenzado a desarrollar en 1992,

Redefiniendo el problema y buscando nuevas alternativas El Diagnstico normativoinstitucional del Poder Ejecutivo , documento de en la existencia de estructuras programas de

carcter interno presentado a la PCM en septiembre, identificaba como problema central el desorden organizativo consistente paralelas dentro de los ministerios (proyectos especiales,

cooperacin externa, Organismos Pblicos Descentralizados, etc.), la extendida superposicin de funciones entre distintas entidades, el predominio de las tareas de provisin directa de servicios por encima de las funciones normativas y la inflexibilidad del rgimen laboral del sector pblico. En particular, el documento era sumamente crtico del proceso de creacin o reforma de organismos los sistemas autnomos iniciados en 1991, sealando que dichos cambios respondieron al objetivo pragmtico de evadir las limitantes impuestas por Estado. El documento Marco Conceptual: Modernizacin del Estado documento tambin de carcter interno sealaba as tres lneas de accin: a) la transformacin de los macro- procesos administrativos, flexibilizndolos para que sirvieran como eficaces herramientas de gestin; b) la modificacin de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo, mediante una clara identificacin de las funciones de cada entidad y c) el rediseo de los procesos y procedimientos de uso interno en cada entidad pblica. administrativos pblicos y no a un programa integral y consistente de reforma del

As, la

modernizacin es planteada como una alternativa de solucin

fuertemente vinculada al campo de las polticas de gestin pblica a travs del inters por modificar los sistemas administrativos.

Obteniendo apoyo poltico y un espacio institucional propio La modernizacin integral fue presentada no slo como una reforma organizativa, sino como un proceso que generara indicadores e informacin que permitiran al Presidente un mayor control directo de lo que haca la administracin a nivel nacional. A Fujimori "le encant eso de que l poda tener el control de las cosas de su gobierno", de manera que les expres su apoyo y les pidi un proyecto de Decreto Legislativo al respecto. Sin embargo, el Presidente en ningn momento expres pblicamente su apoyo a la idea de una modernizacin integral. Por el contrario, en su Mensaje a la Nacin a fines de julio, remarc explcitamente los logros de las reformas de enclave sin siquiera sugerir la idea de un proceso de reforma global: Una gestin pblica eficiente depende de instituciones que funcionen. Y estas, a su vez, de la profesionalizacin y revalorizacin del servidor pblico. Queremos un Estado al servicio del ciudadano, no un Estado que viva del ciudadano. Aduanas, OSIPTEL, FONAVI, Estamos a mitad de camino, pues ya existen entidades estatales que funcionan, que no son una rmora. All tenemos los casos de INDECOPI, SUNAT, INFES, Banco de Materiales, FONCODES,

FONDEPES, PRONAMACHS, PROMPERU. A estas entidades ya puede agregarse el PRONAA, CORDELICA y hasta Migraciones, entre otras. El proceso concluir, obviamente, cuando los peruanos, tanto el ciudadano comn que demanda un servicio cualquiera, o el empresario o inversionista que arriesga su capital, encuentren que el Estado y el funcionario pblico no le complican la vida, sino todo lo contrario, porque para esto estn, para servir. Y por eso se llaman servidores pblicos.

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2.3. Desarrollando las alternativas de solucin Una vez creado el PMAP era necesario desarrollar tanto las propuestas de reorganizacin de cada sector como las relativas a la modificacin los sistemas de gestin pblica. Ellas deberan ser aprobadas por el Consejo de Ministros antes de que finalizara 1996, momento en el cual expiraban las facultades legislativas delegadas mediante la Ley de Presupuesto. Para realizar esta tarea el equipo del PMAP creci, incorporando unas 9 personas ms, todas jvenes profesionales sin experiencia en el sector pblico y sin expectativas de permanecer prolongadamente en l. Todos los miembros del equipo modernizador compartan una situacin ambigua, pues si bien pertenecan a un rea de lnea de la PCM estaban contratados como consultores, con cargo a fondos de la cooperacin internacional. As, el proceso de modernizacin fue diseado e impulsado bsicamente por profesionales que vivan una situacin confusa de funcionario-consultor. A la vez que ocupaban posiciones formales dentro de la administracin pblica se movan en parte fuera de sus regulaciones bsicas. Estaban en capacidad de tomar ciertas decisiones, pero no aquellas directamente relacionadas a las operaciones centrales de los ministerios y entidades pblicas. Dada su posicin, estos modernizacin como un proceso que funcionarios-consultores impulsaron la menos desde sus lmites exteriores.

buscaba transformar la administracin pblica si no totalmente desde fuera, por lo

Negociando con los ministerios Para impulsar el diseo de las propuestas de reorganizacin de los ministerios se conformaron Grupos de Trabajo en cada uno de ellos. Estas instancias eran responsables de desarrollar un proceso de planeamiento estratgico, orientado a formular la misin, objetivos e indicadores de desempeo de cada ministerio. En base a dicho trabajo se deban esbozar las nuevas funciones y estructura del sector y a organizacional. Cada grupo de trabajo inclua al ministro

funcionarios de la Alta Direccin, as como a un miembro del equipo del PMAP

en calidad de facilitador y nexo con la PCM. Buscando transferir la experiencia del sector privado al pblico, cada grupo de trabajo incluy a personalidades del sector privado (gerentes, acadmicos, consultores) vinculados a la funcin o rea de accin de cada ministerio. El equipo modernizador pensaba que la innovacin no provendra de los ministros y funcionarios de lnea de los ministerios, sino de los participantes que traan la experiencia gerencial del sector privado. Se indic a los grupos de trabajo que la nueva estructura organizacional que deban proponer debera fortalecer el rol central de cada ministerio en su sector, reincorporando las funciones de las entidades autnomas y proyectos especiales a sus rganos de lnea. La hiptesis tras esta idea era que si los ministerios reciban las mismas facilidades administrativas que los organismos autnomos y proyectos especiales haban recibido, "se resultados con un menor costo administrativo." En consecuencia, optaron por defender los espacios de flexibilidad ya existentes. La desconfianza de los ministros se increment cuando entendieron que el uso de indicadores de desempeo en sus ministerios acarreara un mayor control de su propio desempeo por parte de la PCM y del Presidente. El equipo del PMAP sufri as mltiples presiones que buscaban evitar que la reorganizacin incluyera a tal o cual organismo autnomo. podran conseguir los mismos

Elaborando los proyectos de ley sobre los sistemas administrativos La modificacin de los sistemas administrativos era uno de los elementos centrales de la propuesta modernizadora. No slo porque tales sistemas eran para el equipo modernizador la principal fuente de ineficiencia en la administracin pblica, sino porque en la metodologa de implementacin que el PMAP propona los renovados sistemas administrativos constituan el premio para las instituciones que pasaran por el aro de la reorganizacin. Avanzar rpidamente en la reformulacin de los sistemas era necesario para aprovechar la oportunidad abierta por las facultades delegadas.

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Se prepararon proyectos de Ley sobre el Rgimen Laboral de la Administracin Pblica, Cdigo de tica de los Servidores Pblicos, Sistema Nacional de Control, Adquisiciones de los Organismos del Estado y Representacin y Defensa de los Intereses del Estado La opcin fundamental expresada en ellos consista en flexibilizar y simplificar los sistemas administrativos mediante una importante desregulacin. Esta idea estaba fuertemente vinculada a la de su eficiencia y promover una gerencia herramientas del introducir en el sector pblico herramientas y prcticas gerenciales del sector privado, como una manera de elevar orientada hacia los resultados. La idea de transferir

gerenciamiento privado al pblico tuvo mucho peso en relacin a la gestin de los recursos humanos, en relacin a lo cual se recomend la adopcin del rgimen laboral privado introduciendo algunas modificaciones para atender a las caractersticas bsicas del sector pblico.

2.4. El momento de la toma de decisiones Conforme se acercaba el mes de diciembre y el vencimiento de las facultades legislativas, el equipo del PMAP comenz a presionar al gabinete para discutir y aprobar las propuestas de ley relativas a la reorganizacin de los ministerios y la modificacin de los sistemas administrativos. Esta presin en pos de decisiones finales se produjo en un momento en que la opinin pblica comenz a ser adversa hacia el rgimen fujimorista en general y hacia el PMAP en particular.

La opinin pblica y los posibles despidos masivos En Octubre el diario La Repblica - de abierta oposicin al rgimen - inici una campaa periodstica recogiendo las denuncias del congresista Fernando Olivera en relacin a las intenciones del gobierno de despedir doscientos mil empleados pblicos como parte del proceso de modernizacin.95 El congresista - lder de un pequeo partido opositor pero muy experimentado en la denuncia de casos de corrupcin a travs de los medios de comunicacin - haba escuchado al ministro Camet comentar sobre tales despidos durante un almuerzo que sostuvo con

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varios congresistas. Era claro que los comentarios de Camet haban sido un grave desliz que dejaba mal parado al gobierno. La accin, sin embargo, era absolutamente coherente con la tctica que el MEF vena utilizando desde meses atrs para forzar al PMAP a recoger sus inquietudes fiscales. Las consecuencias del desliz de Camet fueron muy serias. Olivera tom ventaja de lo sucedido y construy rpidamente una imagen negativa de la sinnimo de despidos masivos. Los medios de modernizacin, hacindola

comunicacin dieron una abundante cobertura al debate. El grfico 2 muestra la cobertura que tres diarios de circulacin nacional dieron al PMAP desde abril de 1996.96 Puede observarse con claridad que en octubre - cuando se producen las denuncias de Olivera - se produce un pico muy alto en la atencin que dichos diarios dieron al proceso de modernizacin. La imposicin de la Ley de interpretacin autntica tuvo un inmediato efecto negativo en la aprobacin pblica de Fujimori, pues esta descendi en seis puntos entre agosto y setiembre de 1996. A esto se sum el incremento de la intencin de voto por Alberto Andrade Alcalde de Lima y probable competidor de Fujimori en las elecciones presidenciales del ao 2000 quien casi alcanz la de Fujimori. En este contexto la discusin en torno a los despidos de empleados pblicos contribua con el empeoramiento de la imagen del rgimen. Cabe sealar por otro lado que el viraje de la opinin pblica responda tambin al cansancio de la poblacin respecto a las escasas expectativas de mejora de los niveles de vida que la poltica econmica del rgimen ofreca. En esta coyuntura poltica, el desliz del ministro Camet y su continua insistencia en la importancia de despedir empleados pblicos result grave. La tctica que antes resultaba til para forzar posturas y decisiones sobre el PMAP al interior del gabinete, se convirti en un juego peligroso. El PMAP que hasta entonces slo haba logrado un reservado apoyo por futuro poltico del rgimen. parte del Presidente termin involuntariamente situado en medio de las confrontaciones polticas relativa al

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El desenlace final Hacia Septiembre el equipo modernizador tena ya listas los proyectos de ley para reorganizar los ministerios y modificar los sistemas administrativos. Roca presion constantemente a Pandolfi para introducir dichos proyectos en la agenda de las reuniones del gabinete, pero el Primer ministro pospuso sistemticamente su discusin. Pandolfi era tambin blanco de las dudas presidenciales respecto a la conveniencia de implementar el proceso de modernizacin, fortalecidas por el importante impacto que las denuncias de Olivera tuvieron en la opinin pblica. Fujimori, seriamente preocupado por la evolucin de su popularidad, solicit al Primer Ministro mantener un perfil an ms bajo en relacin al tema. Roca encaraba una situacin difcil, en la cual el gobierno se negaba tcitamente a tomar decisiones sobre el PMAP. El equipo modernizador no tena acceso directo al Presidente. Tampoco poda promover que actores externos al gobierno presionaran a ste en favor de las reformas propuestas, dado que el carcter semi clandestino de la elaboracin de propuestas haba impedido la formacin de coaliciones interesadas en promoverlas. En esta situacin, Roca prob suerte presionando a Pandolfi con su renuncia. Pandolfi logr convencerla de permanecer a cargo del PMAP, pero an as la discusin de los proyectos sigui demorndose hasta diciembre. Cuando por fin los proyectos se presentaron a los ministros, estos se opusieron abiertamente al paquete de normas que en conjunto conducan a la supresin de unas 30 entidades autnomas y proyectos ministros - escasamente interesados en una especiales. Curiosamente los

reorganizacin radical de sus ministerios - criticaron las propuestas del PMAP por considerar que se trataba slo de "un reacomodo de entidades y no de una verdadera modernizacin.98 Les preocupaban tambin los despidos que estaran asociados a la reorganizacin de los ministerios. Pese a la resistencia, ocho de los proyectos fueron evaluados y dictaminados, quedando listos para ser aprobados por el Consejo de Ministros con la participacin del Presidente. Los proyectos dictaminados fueron incluidos en la agenda del Consejo de Ministros, pero no fueron discutidos. Tratando de ampliar el plazo para tal discusin, Pandolfi manifest su intencin de solicitar al Congreso la extensin

de las facultades por 60 o 90 das ms. Sorpresivamente, el Presidente del Congreso - muy cercano a Fujimori - se opuso a ello sealando que el Congreso se hara cargo de discutir aquellas normas que el gabinete no aprobara y que no se resignara a ser dejado de lado en decisiones tan importantes. Esta situacin era extremadamente inusual, pues el gobierno controlaba plenamente el Congreso desde 1992 y era comn que las facultades legislativas se prorrogaran varias veces a solicitud del Ejecutivo. Quedaba as evidenciado el deseo del Presidente y de su entorno por que el tema de la modernizacin concluyera rpidamente y pasara a manos del Congreso.

4. Conclusiones Considerando ambos ciclos de poltica se observa que en relacin al cambio de las polticas de gestin pblica la nica decisin que lleg efectivamente a implementarse fue la de un cambio limitado al mbito de determinadas entidades exclusivamente. En 1992 la idea de un cambio comprehensivo de las polticas de gestin pblica sali de la agenda como consecuencia de los eventos polticos ligados al autogolpe. A fines de 1996 el gobierno rechaz explcitamente la posibilidad de implementar dicho cambio comprehensivo a travs del proceso de modernizacin. En relacin al primero de los procesos, el caso peruano dista de mostrar una imagen estable del problema a solucionar. Por el contrario, la definicin del problema fue muy inestable y objeto de un conflicto irresuelto. As el problema del desorden organizativo que la PCM elabor surgi como una reaccin adversa a la forma como las reformas de enclave definieron los problemas que encararon (problemas de gestin) y a la definicin del problema que impulsaba el MEF (el tamao del Estado), mantenindose en permanente conflicto con sta. Por otra parte, si bien la idea del desorden organizativo estaba vinculada al problema de la ineficiencia de las entidades pblicas, a diferencia de lo ocurrido en los casos analizados por Barzelay esta visin del problema se concentr en las dimensiones formales de las organizaciones (estructura, funciones y marco jurdico), prestando poca atencin a los factores informales y a las prcticas cotidianas que influan tambin en el desempeo organizacional.103 Esta perspectiva condujo a que en el

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prctica ciertas polticas de gestin pblica (como las relativas a las estructuras organizativas) recibieran mayor atencin que otras, debilitando una visin unitaria del conjunto y por lo tanto la idea de un cambio comprehensivo. En relacin al segundo proceso identificado por Barzelay, la experiencia peruana muestra un escaso dinamismo en cuanto a la elaboracin de alternativas de solucin. Esto como resultado de varios factores. En primer lugar, tanto en las reformas de enclave como en la modernizacin el grado de innovacin administrativa (entendida no necesariamente como la creacin de alternativas enteramente nuevas pero s como la reelaboracin y agregacin de valor a alternativas ya existentes) fue mnimo. En realidad, predomin la transposicin directa de las ideas y procesos administrativos del mundo empresarial (pblico y privado) al de la administracin pblica. En segundo lugar, la falta de debate con participantes externos al gobierno (y a veces incluso con los internos) impidi que el proceso de elaboracin de alternativas tuviera mayor dinamismo. En tercer lugar, no se produjo un proceso sistemtico de aprendizaje en base a la evaluacin de los resultados de las alternativas implementadas previamente. Algunas de las reformas de enclave generaron procesos de aprendizaje interno y algunas alternativas pasaron de una entidad reformada a otra mediante un proceso de difusin informal. Pero no hubo una evaluacin y aprendizaje sistemticos. Los responsables del proceso de modernizacin, por otro lado, no hicieron una real evaluacin de los resultados de las reformas de enclave (ms all de la constatacin gruesa del desorden organizativo que causaban) ni buscaron aprender de ellas. As, no hubo una acumulacin progresiva de conocimiento en relacin al enfrentamiento de los problemas de gestin del Estado

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