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L

DIANA TUSSlE Y PABLO TRUCCO


(COORDINADORES)
Nacion y Region
en America del Sur
Los actores nacionales
y la economia politica
de la lnteqraclon sudamericana
IIESEO
FLACSO, 2010
www.editorialteseo.com

INDICE
Agradecimientos 15
Los actores nacionales en la lntegraclon regional:
elementos para el anallsls yevaluaci6n
de su incidencia en America del Sur
Diana Tussiey Pablo Trucco 17
1. Introducclon 17
2. Economia politica y regionalismo 19
3. Los actores del regionalismo , 24
4. El contexto del regionalismo sudamericano:
los determinantes sisternlcos
y su impacto en el nivel regionaI.. 28
5. Los determinantes internos del regionalismo en
America del Sur 37
6. Reflexiones finales 47
Referencias bibliograficas .49
ARGENTINA
El escenario global
como complemento al escenario regional
Marla Laura Escuder y Gonzalo I. Iglesias 53
1. Introducci6n 53
Organizaciori del capitulo 56
2. Argentina y las politicas
de integraci6n regional, 1990-2008 56
Flujos de inversion .59
Flujos de comercio 61
Integracion politica 63
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Nad6n y Region en America del Sur: los actores nacionales y la
economia politica de la integraci6n sudamericana / coordinado
por Pablo Trucco y Diana Tussle, - 1a ed. - Buenos Aires: Teseo;
FLACSO _Fac. Latinoamericana de Ciencias Sociales; LATN, 2010.
598 p. ; 20x13 cm. - (50ciolog
ia)
ISBN 978-987-1354-50-4
1, Economia Politica. I. Trucco, Pablo, coord. II. Diana Tussie,
coord.
CDD320.1
I anje:
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ISBN 978-987-1354-50-4
Editorial Teseo
Hecho el dep6sito que previene la ley 11.723
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Editorial Teseo, 2010
Buenos Aires, Argentina
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28
NACION Y REGION EN AMERICA DEL SUR
NACION Y REGION EN AMERICA DEL SUR 29
de heterogeneidad entre actores con racionalidad y com-
petencias limitadas, estas iiltimas tanto en terminos de
conocimientos como de implementacion de acciones y
polfticas, Las creencias, los val ores y la cultura regional,
nacional, subnacional e incluso a nivel organizacional,
ejercen una influencia muy poderosa sobre los incentivos
y preferencias de los actores. En ocasiones, esta influencia
es tan poderosa que puede restringir significativamente
los incentivos emergentes de las seiiales del mercado (en
la dimension economtca) y de las preferencias surgidas
desde la logica desnuda de la Real Politik y la lucha por el
poder (en la dimension politlca), asf como los incentivos
y preferencias presentes en las dimensiones soft.
4. EI contexto del regionalismo
sudamericano: los determinantes slstemlcos
y su impacto en el nivel regional
Durante el perfodo 1995-2008, los actores del regiona-
Iismo sudamericano no han interactuado en un entorno
aislado del mundo sino en el marco de una nueva arqui-
tectura internacional signada por la unipolaridad y el pre-
dominio de la vision neoIiberaI. Este contexto internacio-
nal conforma el espacio sistemico en el que se desarroIIa
la economfa polftica del regionalismo, impactando profun-
damente sobre las reglas, los incentivos y las preferencias
que afectan a los actores nacionales. Es decir, si bien esta
investigacion no se propone una aproximacton sistemica
sino una des de los determinantes internos del regionaIis-
mo, se reconoce que los actores no interacnian en un vado
sisternico. Este ultimo nivel opera imponiendo restriccio-
nes e influyendo sobre los incentivos y preferencias de los
actores internos nacionales en relacion con el regionalis-
rno y, en consecuencia, debe ser tenido en consideracron.
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En esta lfnea, la estructura del sistema internacional
constituye un factor central para el analisis de las influen-
cias sisternicas sobre los procesos internos nacionales.
En particular, la Guerra Fda presento un escenario com-
plejo para las relaciones internacionales a escala global,
y America del Sur no fue una excepcion a la regia. Sin
minimizar la existencia de rivalidades que alcanzaron
incluso el ambito rnilitar, la norma de posguerra en el
subcontinente estuvo signada por la interaccion pacifica
entre Estados "ensimismados" que buscaban un desarro-
llo autonomo, en forma independiente de sus vecinos, sin
descartar algunas cuestiones de caracter puntual que han
inspirado tanto cooperacion como rispideces. Sin em-
bargo, ya hacia fines de la decada de 1960 la region vio
nacer al primer intento serio en materia de integraci6n
subregional sudamericana del siglo XX: el Pacto Andino,
que a partir de 1996 fue rebautizado como la Comunidad
Andina de Naciones (CAN). Al proceso de integracion an-
dina Ie siguio, dos decadas mas tarde, un impulso integra-
dor proveniente de los paises de la cuenca atlantica que
tuvo por resultado la constitucion del Mercosur.
La finallzacion de la confrontacion entre el este y el
oeste represento un cambio estructural del sistema inter-
nacional que catalizo el proceso de integracion regional
en marcha a partir del mayor comercio de bienes y, de
manera creciente, del flujo de capitales. El esquema de la
Guerra Fda cedio paso a la globalizacion productiva y a
una vigorosa expansion de las tecnologfas de la informa-
cion. Como telon de fondo, la ola neoliberal avanzo sobre
el globo con un torrente de prescripciones de reformas
y transformaciones economicas, polftlcas y sociales que
inundo casi todos los rincones del planeta, tiiiendo las re-
formas con un aura de progreso y legitimidad. En el caso
particular de America latina, ese paradigma fue traducido
por John Williamson (1990) en un decalogo de reformas

30 NACI6N y REGI6N EN A M ~ R I C A DEL SUR
NACI6N y REGl6N EN A M ~ R I C A DEL SUR
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consideradas cruciales por los circulos politicos e in-
telectuales de Washington. Asi, la presion sisternica en
direccion hacia las "reformas de mercado" proveniente
fundamentalmente de los paises industrializados y de los
organismos multilaterales de credito constituyo un deno-
minador comun de todos los parses del subcontinente.
La influencia ideologica proveniente del nivel siste-
mico se vio plasmada en la modernizacion del Estado,
que constituyo sin lugar a dudas uno de los aspectos cen-
trales del proceso de reformas estructurales. De acuerdo
con la logica neoliberal, la privatizaclon de empresas pu-
blicas y la reduccion de empleados estatales cumplian la
doble funcion de mejorar el resultado fiscal y la eficiencia
en los servicios, mientras que la administracion publica
se volvia cada vez mas permeable a las decisiones de cua-
dros tecnocraticos en desmedro de tradicionales bolso-
nes de influencia politica.
En el plano politico, las reformas de mercado coin-
cidieron (a excepcion del caso chileno") con procesos
de restablecimiento 0 afianzamiento de la dernocracia,
10 cual resultaba consistente con el neoliberalismo en
boga. Asu vez, el marco dernocratico confirio un renova-
do Impetu ala sociedad civil, que se via traducido en un
florecimiento de organizaciones no gubernamentales y
movimientos sociales cuya fortaleza, rnotivacion y mision
varian ampliamente en funcion de los casos de estudio.
Por su parte, en la sub dimension comercial el con-
texto sistemico determine una puja constante en relacion
con el modo utilizado para llevar adelante la apertura
asi como su intensidad y velocidad. Esta tension entre
el modo de apertura multilateral, el bilateral y el regio-
nal se fue resolviendo en favor de uno u otro en virtud
Chile se adelant6 al resto en la tenden cia econornlca, pero qued6 reza-
gada en la poUtica.
de la variacion en la cornbinacion de fuerzas sisternicas
y dornesticas. En relacion con las fuerzas sisternicas, el
ritmo de los incentivos estuvo marcado por los avan-
ces y estancamientos ocurridos en dos instancias de
negociacion multilateral: la Organizacion Mundial de
Comercio (OMC) y el ALCA. Ellanzamiento del Area de
Libre Comercio de las Americas (ALCA) en diciembre de
1994 y la posterior creacion de la OMC en enero de 1995
coincidieron con el periodo de apogeo de las reformas
neoliberales en America del Sur y su coexistente animo
aperturista. El auge de las negociaciones comerciales en
general y de los acuerdos regionales en particular posi-
cionaron el comercio intrasudamericano como una alter-
nativa atractiva de inserci6n internacional por diversos
motivos: la mayor simetria en terrninos del nivel de com-
petitividad de las economias, la cercanla geografica y la
afinidad cultural, asf como la posibilidad de utilizar a la
region como un trampolin para lanzarse a la arena inter-
nacional desde una posicion de mayor fuerza. Esto ultimo
era adernas claramente funcional a un posicionamien-
to estrategico con miras hacia las negociaciones por el
ALCA. Simultanearnanrs, el regionalismo proporcionaba
una sensaclon de cierta seguridad dentro de la voragine
aperturista, ya que conferta un espacio de gradualidad en
el camino hacia la liberalizacion de los flujos comerciales.
El estancamiento de las negociaciones multilatera-
les a partir de la Ronda del Milenio de Seattle en 1999,
junto con las dificultades econornicas experimentadas
por varios pafses sudamericanos hacia el final de la de-
cada, incline la balanza hacia la busqueda de acuerdos
comerciales bilaterales con naciones fuera de la region.
Esta tendencia se extendio en el tiempo y se consoli do
tras el fracaso de las negociaciones de la OMC en Cancun
en 2003 y la casi simultanea devaluacion de los objetivos
del ALCAa partir de la cumbre de Miami. Ante el atasco

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NACION Y REGION EN A M ~ R I C A DELSUR
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de las negociaciones comerciales en el plano multilateral,
Estados Unidos lanz6 una estrategia comercial eminen-
temente bilateral basada en acuerdos comerciales inde-
pendientes (y asimetricos) con paises de la region (y del
mundo) que implicaron un importante cambio a nivel
sistemico (da Motta Veiga y Rios, 2008). Esta polftica del
pais del norte en un contexte de estancamiento de las ne-
gociaciones multilaterales y la perdida de dinamismo del
comercio intra-sudamericano determin6 que la dimen-
si6n comercial del regionaIismo en America del Sur viera
erosionado, en termlnos relativos, su poder centripeto.
Ello implic6 en algunos casos (como por ejemplo,
Chile), la firma de tratados de libre comercio bilaterales
entre paises sudamericanos y pafses desarrolIados. Las
dificultades para lograr avances con los paises desarro-
lIados por la presencia de temas algidos como medidas
antidumping contra subsidios agrfcolas por un lado, y
leyes de protecci6n de inversiones extranjeras, 0 el acce-
so a licitaciones publicas, por el otro, dejaron ver que los
acuerdos comerciales con pafses en desarrollo presenta-
ban una alternativa a las dificultades con 10 paises desa-
rrollados. Asf, por ejemplo, Brasil opto por firmar acuer-
dos comerciales con pafses emergentes fuera de la region,
como India y SudMrica (da Motta Veiga y Rios, 2008).
Cabe senalar, sin embargo, que los acuerdos comer-
ciales bilaterales implementados por los paises sudame-
ricanos durante este perfodo no tuvieron un alcance
semejante a los acuerdos regionales que han actuado
como pilares de la integraci6n comercial del subcon-
tinente: la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el
Mercosur. Mas alla de este hecho, resulta innegable la
importancia decreciente del comercio intra-sudame-
ricano para los pafses de la region. El dinamismo de la
Integracton habrfa quedado entonces mas diversificado
entre diferentes dimensiones.
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En ese sentido, una de las dimensiones de inte-
graci6n que fue cobrando vigor desde comienzos de la
decada de 2000 ha sido el flujo de capitales intrarregio-
nales. AI respecto, existieron dos cuestiones sisternicas
especialmente relevantes: el bajo nivel de las tasas de
interes internacionales y el incremento de los precios
de las commodities, que se via reflejado en una notable
mejara en los terrninos de intercambio. Ambos factores
confluyeron para propiciar un aumento en el volumen
de divisas en los paises del subcontinente que se tradujo
en una acumulaci6n de Iiquidez de magnitud, posibili-
tando la expansi6n de empresas sudamericanas a traves
de inversiones intrarregionales. De hecho, en algunos
casos, como Chile, se establecieron mecanismos de fi-
nanciaci6n de inversiones internacionales tales como
los fondos soberanos de inversion, pensados para cum-
plir la doble funci6n de ser activos de reserva en el ex-
terior y simultanearnente esterilizar el fuerte ingreso de
divisas. En Brasil existen proyectos similares a raiz de los
descubrimientos petrolfferos de 2008. Pero ello constitu-
ye un indicador de que los gobiernos nacionales consi-
deraron beneficioso volcar parte de esas divisas en el ex-
terior. A este respecto, las naciones vecinas resultan una
opci6n claramente atractiva justamente par las ventajas
y externalidades positivas que trae aparejado invertir en
el vecindario.
En el contexto sisternico descrito, la falta de institu-
ciones monetarias de caracter regional y de coordinaci6n
macroecon6mica habrfa tenido algunos efectos positivos
en cuanto a estimular el flujo de capitales entre los pai-
ses sudamericanos. Las fuertes oscilaciones de las tasas
de cambio de algunos paises del subcontinente habrfan
constituido un incentivo significativo para la expansion
de empresas de aquellas naciones que hubieran quedado
con un tipo de cambio relativamente mas bajo.

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NACION y REGION EN AMtRICA DEL SUR
NADON Y REGION EN AMtRICA DEL SUR 35
En efecto, la inexistencia de una politica monetaria
y cambiaria coordinada entre los socios sudamericanos
posibilita a un pals tener un tipo de cambio alto en re-
lacion con sus socios, mejorando de esa forma su com-
petitividad para la producci6n y comercio de bienes y, al
mismo tiernpo, confiriendo solidez a sus cuentas exter-
nas. Sin embargo, ello conlleva simultaneameute el efec-
to no deseado de incentivar el ingreso de capitales para
adquirir compafllas nacionales a precios reducidos. Si las
cornpafiias compradoras de firmas locales fueran de ori-
gen de los paises socios, entonces la falta de coordinaci6n
macroecon6mica estaria induciendo la integracion regio-
nal a traves del flujo intrarregional de capitales. De esta
forma, las ventajas que acarrea un tipo de cambio elevado
para las cuentas externas Ypara la competitividad de las
empresas locales implican simultaneamente una mayor
vulnerabilidad frente a politicas ofensivas de expansion
llevadas a cabo par competidares externos a traves de in-
versiones transfronterizas.
Estos cambios tanto en el peso de las inversiones in-
trarregionales como en el modo de msercion comercial
ocurrieron paralelamente al desencanto creciente de los
ciudadanos de los paises sudamericanos con las reformas
neoliberales de la decada de 1990, identificadas como
prescripciones de politica provenientes de los paises de-
sarrollados. Ello se vio traducido en una continua erosi6n
del sustento politico interno de las politicas de apertura
que implicaran acuerdos comerciales con paises desarro-
llados, legitimando aSI la ya mencionada tendencia hacia
los acuerdos con los paises del sur.
El creciente rechazo de los sudamericanos hacia el
establecimiento de acuerdos comerciales bilaterales con
los paises desarroHados en general y con Estados Unidos
en particular no obededa unicamente a la frustracion ori-
ginada en los resultados de las politicas que estaban en
linea con el Consenso de Washington ni tampoco se limi-
taba a la dimensi6n comercial. Se trataba ademas de una
reacci6n contra el unilateralismo implementado a escala
global por Estados Unidos a partir de los ataques terroris-
tas en Washington y Nueva Yorken septiembre de 2001.
La guerra estadounidense contra el terrorismo im-
plic6 un fuerte embate contra el multilateralismo en la
dimension politica, Ello despert6 profundos resquerno-
res entre los paises sudamericanos, que advertian una
extrapolaci6n a escala global de las tristemente acostum-
bradas presiones e intervenciones militares, observadas
en reiteradas oportunidades a 10 largo de la historia de
America Latina (Loveman, 2006).
Asi, la seguridad recobr6 en el nivel sisternico el pro-
tagonismo que habia perdido durante la decada de 1990.
Ello tuvo, sin lugar a dudas, un impacto significativo en
America del Sur, particularmente en aquellos paises an-
dinos mas afectados por el narcotrafico como Colombia,
Peru y Bolivia. La persistencia de grupos armados insur-
gentes en el primer pals constitufa, dentro del nuevo pa-
radigma de seguridad posterior al Ll de septiembre, un
factor adicional de amenaza para la seguridad estado-
unidense que arneritaba, de acuerdo con Washington,
un mayor involucramiento del pals del norte. Por eso,
estos paises, junto a la Venezuela de Chavez, han sido
los blancos mas frecuentes de las presiones provenien-
tes del norte.
El reposicionamiento de la seguridad en la agenda
internacional no tuvo, sin embargo, un imp acto directo
significativo sobre las percepciones ni sobre las relaciones
entre los paises sudamericanos en el sentido del realismo
politico. Los estados mantuvieron la linea surgida tras el
final de la Guerra Fda, caracterizada par la persistencia
de un contexte de seguridad regional que posibilit6 el
surgimiento, desarrollo y subsistencia del regionalismo

Las polfticas brasilefias orientadas a la promoci6n de un mayor ali-
neamiento sur-sur conjuntamente con una postura mas confrontati-
va con Estados Unidos en la DNU, la DEAy el BID, es consistente con
necesidades polfticas internas del pais sUdamericano. En particular,
Lula tiene la necesidad de compensar a sectores nacionalistas por la
continuaci6n de las reformas orientadas al mercado lanzadas duran-
te la presidencia de Cardoso (vease, Noticias, Latin American Pro-
gram Newsletter, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars,
(Spring, 2008), pag.16-17.
sudamericano. En este sentido, la sustituci6n de gobler-
nos militares por regimenes democrchicos y la consoll.
daci6n de estos a 10largo del tiempo en todos los pafses
de la region facilit6 durante la decada de 1980 y 1990 una
redefinici6n en la percepcion entre vecinos a traves de la
progresiva desactivacion de hipotesis de conflicto y de la
construcci6n de confianza mutua. Ello es sin lugar a du-
das una condicion necesaria aunque no suficiente para
una profundizacion del regionalismo en otras dimensio-
nes, tales como la econ6mica 0 la politica.
Esta nueva forma de percibir y abordar la seguridad
en el ambito regional no implico la ausencia de conflictos
sino un cambio en la forma de hacerles frente y de encau-
sarlos a traves de vias pacificas, asumiendo la responsabi-
lidad que le cabe a la regi6n. Amodo de ejernplo, la crisis
entre Colombia y Ecuador de comienzos de 2008 eviden-
ci6 la decision de los miembros del sistema sudameri-
cano de solucionar el conflicto en un marco subregional
como el Grupo Rio, resucitando el espiritu de Contadora
caracterizado por la clara exclusion de Estados Unidos en
la resoluci6n de los conflictos regionales. En este contex-
to, Brasillanz6 su propuesta de creaci6n de un Consejo
de Defensa Sudamericano apuntando a generar un espa-
cio institucional subregional de cooperacion militar que
implicaria un mayor nivel de autonomia en relacion con
Estados Unidos.s
5. Losdeterminantes internos del
regionalismo en America del Sur
Los determinantes sisternicos desarrollados en el
apartado anterior constituyen un denorninador cornun
para todos los casos de estudio, dado que todos ellos
37 NACION Y REGION EN AMtRICA DEL SUR
En el caso de que este proyecto efectivamente se con-
cretara, podrla ser un primer paso hacia la constitucion
de una OTAN sudamericana, al tiempo que implicaria
una ruptura con la 16gica del TIAR, ideado para repeler
una agresi6n de una potencia extra-hemisferica. La nue-
va 16gica estarfa orientada a velar por la inviolabilidad
territorial de las doce naciones sudamericanas, 10 cual
se contrapone con la vision de "fronteras flexibles" im-
pulsada por el gobierno de George W. Bush en su guerra
global contra el terrorismo (Pignotti, 2008). Por supuesto,
Colombia, principal aliado de Estados Unidos en la re-
gion, se neg6 a suscribir esta iniciativa.
Independientemente de que el proyecto llegue 0 no a
implementarse en el corto 0 en el mediano plazo, su mera
existencia habla de un profundo cambio en la percepcion
entre los vecinos, que han reaccionado de una manera
mas coordinada y cooperativa ante el renovado Impetu
conferido a la seguridad en el plano sistemico, que por
otra parte no parece haber perdido fuerza tras la asuncion
de Barak Obama a la presidencia de Estados Unidos.
En la practica, las suspicacias resultantes del unipo-
larismo estadounidense tanto en materia polftica como
economica constituyeron la sentencia de muerte del
ALCA, que se vio finalmente materializada en la cumbre
de presidentes de Mar del Plata en 2005, apenas pasados
dos afios del fracaso de la reunion de la OMC en Cancun,
orquestado por los paises del sur.
NACION Y REGION EN AMtRICA DEL SUR
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NACION y REGION EN AMtRICA DEL SUR
NACION Y REGION EN AMtRICA DEL SUR 39
\ .
comparten un mismo sistema internacional durante el
mismo periodo historico. Sin embargo, las reacciones de
los actores internos frente a los estimulos provenientes
del exterior varian visiblemente. Sin caer en el extremo
de un determinismo metodologico, se puede adjudicar
en parte estas reacciones dtsimiles ante los mismos es-
nmulos a la presencia de determinantes internos dentro
de cada uno de los casos nacionales que influyen no so-
lamente en terminos pasivos (respuesta) sino tambien
activos sobre los incentivos Ylas preferendas de los ac-
teres nacionales.
Cabe senalar que la interacci6n entre los actores
domesticcs tiene lugar en dos campos: dentro del pro-
ceso de (ormacion de polfticas publicas y por fuera de
este. Es dedr, los intereses Ypreferendas de los actores
los llevan a establecer posiciones y ejercer lobbies y ac-
clones concretas tendientes a influenciar las poHticas
publicas en relacion con el regionalismo. Pero ello re-
presenta solamente una parte de la economfa poHtica
del regionalismo sudamericano, dado que explica sola-
mente las acciones materiales de uno de los actores: el
gobierno, puesto que este actor es quien implementa
las poHticas publicas.
Sin embargo, tanto los sectores de la sociedad civil
como los sectores empresarios y de negocios pueden in-
teractuar, Yde hecho 10 hacen. con otros actores de paises
vecinos en forma independiente del gobierno, es decir,
por fuera del proceso de formaci6n de politicas publicas.
La cobertura analitica de estos dos campos constituye
una condicion sine qua non para una interpretacion co-
rrecta de la economia politica.
Cada uno de nuestros casos de estudio tiene su
propia estructura institucional, en el sentido amplio de
este concepto Las reglas de juego en las dimensiones
politica. institudonal Y economica, son establecidas Y
modificadas a partir de la interaccion entre los actores
nacionales y, simultaneamente, con el sistema y los ac-
tores internacionales. No se trata de reglas estaticas. Una
proporcion de esas reglas, que varia segun cada caso de
estudio, es sometida a un ajuste permanentemente en
una puja continua de intereses que compiten para ade-
cuarlas a su propio beneficio, Las reglas de juego resul-
tantes de esta puja constituyen nuevos incentivos y res-
tricciones que influencian directa y/o indirectarnente
las decisiones de los actores del regionalismo en los dos
campos analiticos mencionados.
Los determinantes surgidos de esa interaccion con-
tribuyen a influir, en diferentes medidas, a canalizar, di-
reccionar 0 minar (dependiendo de los intereses que hu-
bieran prevalecido), las "fuerzas vivas" que preexisten en
la region y que pujan por extender su accion mas alla de
las fronteras nacionales. Estas fuerzas vivas son las que
incitan a los actores que participan del regionalismo a
desenvolverse de una manera activa 0 reactiva.
En efecto, el estudio del regionalismo puede ser
abordado como un proceso dinamico bipolar en el que
uno de los polos es preponderantemente activo y el otro
predominantemente reactivo en cada una de las dimen-
siones y subdimensiones de analisis. Este eje analftico se
centra en quien es el actor que tiene la iniciativa y quien
es el actor que responde. El actor que toma la iniciativa
puede llevar a cabo acciones con efectos positivos sobre
la integracion (lntegrativas) 0 por el contrario puede im-
plementar acciones con efectos negativos sobre ese pro-
ceso (desintegrativas).


La reaccton de quien percibe el estimulo puede ser
colaborativa si adoptara una postura receptiva, 0 de resis-
tencia a elusion en el caso de rechazar la iniciativa de la
parte activa. Es decir, puede responder positivamente (en
termlnos de la integracion) al estfmulo proveniente de la
parte activa a puede responder negativamente a esta.
De esta forma, las fuerzas intrinsecas de impulsion
y atracclrin presentes en la dimension polftica, la dimen-
sion econornica y en las subdimensiones comercial (flu-
jo de bienes y servicios), inversiones (flujo de capital), y
movimientos migratorios (flujo de trabajo), as! como las
fuerzas presentes en otras dimensiones mas relacionadas
con el ambito de la sociedad civil, tales como el cui dado
del medio ambiente, los derechos humanos y las reivindi-
caciones sociales, van tejiendo a traves de distintos lazos
entrecruzados el pafio que constituye el regionalismo.
NACION Y REGION EN DEL SUR
41 NACION Y REGION EN DEL SUR
Ambas formas de insercion, la activa y la reactiva,
result an complementarias y son igualmente impor-
tantes en la conforrnacion del regionalismo, aunque el
impacto politico interne que cada uno de ellos genera
se ve traducido en diferencias fundamentales sabre la
economia politica del regionalismo. De hecho, resulta
razonable esperar un mayor respaldo interno para las
politicas activas que para las posiciones reactivas, sabre
todo si la naturaleza de est as ultimas es receptiva. Ello es
consecuencia de que las politicas activas (Ianzadas par
el actor que toma la iniciativa en la lnteraccion) poseen
en general un caracter ofensiva y par 10 tanto existe una
menor probabilidad de que sean percibidas como una
amenaza par los actores internas, quienes tienen co-
rminmente la posibilidad de interferir en ella negocian-
do el apoyo suministrado al gobierno.
Par el contrario, las posiciones colaborativas (reac-
tivas-receptivas) poseen una mayor probabilidad que las
activas de generar resquemores en los ambitos politicos,
empresarios y de la sociedad civil, suscitando posicio-
nes defensivas (elusion a resistencia). Par ella, mas alla
de las apariencias, la existencia de posiciones colabora-
tivas, condicion necesaria para el exito del regionalismo,
requieren de un fuerte liderazgo del actor gubernamental
que genere confianza a traves de la persuasion de la ciu-
dadania sabre los beneficios de polfticas propuestas par
vecinos (0 los convenza de que se trata de propuestas au-
t6ctonas) y que aglutine a sectores internos relevantes en
tome a esa politica.
La posici6n adoptada por los actores politicos argen-
tinos y brasilefios en relacion con el ingreso de Venezuela
al Mercosur proporciona un ejemplo de las diversas re-
acciones y distintos resultados generados par un mismo
estimulo en funcion delliderazgo del gobierno y las con-
diciones polfticas internas. Si bien conto can un fuerte
Estimulo/
Propuesta
I
I
+
Respuesta
Figura 1.1
La dinamica del regionalismo: acci6n y
reacci6n de los actores invo/ucrados
Efecto sobre el regionalismo

Positivo Negativo
Integr ativa
Desin tegr ativa
Receptiva /
Elusiva /
Colaborativa
Resistente
40

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NACI6N y REGI6N EN A M ~ R I C A DEL SUR NACl6N y REGI6N EN A M ~ R I C A DEL SUR 43
impulso desde el gobierno argentino, la respuesta favo-
rable del Congreso frente a la solicitud de ingreso de la
Republica Bolivariana de Venezuela al Mercosur debio
veneer primero la resistencia de los partidos politicos
opositores (vease Escuder e Iglesias en este volumen).
De esa forma, la fortaleza politica del gobierno argentino
hizo posible la respuesta colaborativa frente ala iniciativa
venezolana. Por el contrario. Epsteyn (en este volumen)
senala que ese mismo estimulo positivo proveniente de
Venezuela obtuvo la respuesta opuesta en Brasil, donde
el gobierno y las entidades sindicales que se mostraban
favorables a la ampliaciou del Mercosur chocaron con
la resistencia de intereses opuestos en el Congreso que
mantuvieron bloqueado el ingreso del pais caribefio por
casi tres anos. El Senado de Brasil aprobo finalmente el
ingreso a mediados de diciembre de 2009 tras un intenso
debate en el recinto (queda pendiente la aprobecton por
parte del Congreso Paraguayo).
La clasificaci6n entre activo y reactivo no se refiere
al pais como tal ni a la posicion oficial del gobierno sino
a las acciones concretas emprendidas por cada actor en
cada una de las dimensiones Ysubdimensiones. En con-
secuencia, un mismo actor puede emitir sefiales positivas
en una de las dimensiones pero implementar pollticas
contrarias a las declamadas tanto en esa dimension como
en otras. Este es el caso del gobierno ecuatoriano, que
por un lado emitio una senal politica muy significativa al
incluir un capitulo sobre la integradon latinoamericana
dentro de su nueva constitucion de 2008 (claramente una
iniciativa integrativa), pero por otro reaccionaba defensi-
vamente al imponer salvaguardas a sus socios de la CAN.
La sociedad civil de ese pais tambien ha evidencia-
do preferencias ambiguas por el simple hecho de que al
interior de esta categoria existen actores muy divers os
con intereses contrapuestos Ymuy variados. Asi, uno de
los argumentos esgrimidos por las organizaciones socia-
les que se movilizaron en contra de la firma de un trata-
do de libre comercio entre Ecuador y Estados Unidos era
que ello hubiera implicado una ruptura definitiva con la
CAN. Sin embargo, otras organizaciones de la sociedad
civil ecuatoriana, tales como Ecuador Decide, ejercen un
lobby en contra de la integracion comercial andina (vease
Jaramillo en este volumen).
Siguiendo la misma linea de pensamiento, conviven
dentro de un mismo caso de estudio acciones integrati-
vas impulsadas por el gobierno del pais en la dimension
politica, mientras que prevalece una postura elusiva 0
resistente en la economica 0 viceversa. Nuevamente el
caso brasilefio aporta un ejemplo sobre esa situaclon.
El gobierno de Brasil adopt auna politica de jerarquiza-
cion del Mercosur apuntando a incrementar el nivel de
autonomia del pais en el plano internacional, buscando
hacer valer el peso del bloque frente a las grandes po-
tencias. Sin embargo, ese gobierno y la administracion
que 10 sucedio se mostraron reticentes para discutir re-
glas y disciplinas comerciales en el ambito subregional,
as! como a firmar acuerdos de proteccion de inversiones
con los vecinos. Es decir, en forma simultanea, tienen
lugar politicas que apuntan a realzar la integracion re-
gional y otras que tienden a limitarla (vease Epsteyn en
este volumen).
Es frecuente asimismo la coexistencia de una posi-
cion integrativa en la dimension politica por parte del go-
bierno y posiciones elusivas 0 resistentes por parte de los
empresarios y espacios de la sociedad civil. El capitulo de
Duran y Oyarzun sabre el caso chileno ofrece una clara
muestra de ello en relacion con la UNASUR. El gobierno
de Chile se ha mostrado favorable a ese proyecto e incluso
ha contribuido significativamente a fortalecer su legitimi-
dad y visibilidad internacional al convocar a una reunion

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de emergencia de UNASURpara abordar la crisis que hizo
tambalear al gobierno boliviano en 2008. La contraparte
empresaria, por otro lado, se resiste firmemente a avanzar
en ese sentido porque considera que la heterogeneidad
entre los miembros de la union torna desaconsejable un
regionalismo con objetivos polfticos, que trasciendan los
aspectos economicos y comerciales. Esta posicion es tam-
bien respaldada por sectores polfticos de centro-derecha
de la socieda.] civil chilena (veanse Duran y Oyarzun en
este volumen).
Asimismo, varias organizaciones de la sociedad ci-
vil en otros paises de la region mantienen la posicion
opuesta. Tal es el caso de Ecuador Decide, en el Ecuador,
u otras organizaciones de la sociedad civil en Peru, que
postulan que para el regionalismo sudamericano 10 eco-
nomico es un elemento secundario y dependiente de 10
polftico (veanse los capitulos de Jaramillo y D'Medina
en este volumen). Adernas, importantes organizacio-
nes de la sociedad civil colombiana, como por ejemplo
la Red Colombiana de Acci6n frente al Libre Comercio
(RECALCA), que agrupa a sindicatos, ONGs y movimien-
tos indigenas, han asumido una postura activa a favor de
la integracion regional en el marco de la UNASUR. En el
plano comercial, sin embargo, los sindicatos colombianos
han adoptado una postura claramente anti-aperturista y,
en consecuencia, elusiva-resistente (veanse Garay y De
Lombaerde en este volumen).
Cabe agregar que las politicas activas no se limitan
al dinamismo en terminos de acciones y propuestas po-
lfticas, sociales e ideologicas y a la expansi6n comercial
y de inversiones regionales. Una poIitica obstruccionista
del regionalismo puede ser tambien una politica activa,
aunque al dirigirse en sentido contrario ala integraci6n
tiene, obviamente, un lmpacro adverso sobre el regio-
nalismo. Bsta ultima es considerada, para los propostros
En este sentido, existe una similitud con algunos de los objetivos brasi-
lerios en el impulso del Mercosur.
45 NACION Y REGION EN DEL SUR
de esta investigacion, como una politica desintegrativa 0
activa negativa en terrninos de su efecto sobre el avance
del regionalismo.
El caso venezolano proporciona un ejemplo de
este tipo de acciones (vease Serbin en este volumen).
Venezuela posee politicas activas en todas las dimensio-
nes, aunque no todas se orientan a fortalecer el regiona-
Iismo. En la dimension politica, las politicas venezola-
nas implementadas por el gobierno apuntan claramente
a la integracion regional plena, integral y holistica bajo
el paradigma bolivariano, de manera de ofrecer un con-
trapeso a la hegemonia estadounidense en el hemisfe-
rio." El fuerte impulso a iniciativas como la Alternativa
Bolivariana para las Americas (ALBA) y el peso asignado
a la Uni6n de Naciones Sudamericanas (UNASUR) dan
testimonio de ello. Por otro lado, Venezuela tarnbien
ha mostrado una postura activa en la dimension eco-
nornica, aunque no siempre favorable al regionalismo.
Algunas politicas deben considerarse claramente posi-
tivas en terrninos de la integraci6n subregional, como la
prornocion de asociaciones estrategicas en companfas
como Petrosur y Petroandina, 0 la compra de bonos al
gobierno argentino, que veia limitado su acceso al mer-
cado de credito internacional luego del default de su
deuda en 2002.
Sin embargo, otras politicas activas deben ser consi-
deradas sin lugar a dudas como negativas para el regio-
nalismo, Sobre todo, la politica regional desintegrativa
venezolana se centra en el plano del flujo de capitales
privados. La hostilidad chavista en contra de importan-
tes sectores del empresariado venezolano conjuntamente
con la oleada de nacionalizaciones en sectores que van
,


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NACION Y REGION EN A M ~ R I C A DEL SUR 47
desde el cemento, las finanzas Ylos alimentos hasta la si-
derurgia, han generado un c1ima poco ami gable para las
inversiones extranjeras independientemente de si se trata
de capitales de origen sudamericano 0 extrarregional. De
hecho, el gobierno de Chavez ha nacionalizado inversio-
nes de envergadura que afectaron directamente intereses
de actores sudamericanos. Tal es el caso de la compania
de acero Siderurgica del onnoco (SIDOR), la mayor em-
presa del sector en Venezuela, que al momento de ser
nacionalizada a comienzos de 2008 era controlada por la
argentina Techint.
La diferencia entre una politica desintegrativa Yuna
elusiva-resistente puede en algunas ocasiones resul-
tar dificil de determinar. iPor que la nacionalizacion de
SIDOR por parte del gobierno venezolano es c1asificada
como una poHtica desintegrativa en lugar de reactiva de
caracter resistente? La diferencia es sutil, aunque concep-
tualmente relevante. La politica de nacionalizacion tiene
lugar una vez que la inversion ha sido realizada, 10 cual
implica que es una accion ex-post de una poHtica integra-
tiva ya efectivizada por otro actor sudamericano, en este
caso una empresa privada. En otras palabras, no se rrata
de resistir 0 limitar el ingreso de una inversion (ello se-
ria una reacci6n defensiva) sino que de hecho se expulsa
una inversion. En este sentido se trata de una politica mas
fuerte que una reaccion- Es una accion fundada en una
concepcion politica y econ6mica que tiene peso propio
y que requiere contar con un capital politico significativo
basado principalmente en la cooperaci6n 0 aceptacio
n
implicita 0 expllcita de otros actores internos relevantes.
Ello es 10 que le otorga el caracter de polftica activa en
contraposici6n can una reactiva, y tiene entre sus efectos
secundarios la evidente disuasion de nuevas inversiones.
Es decir, el efecto negativo sobre la integraci6n tiene un
caracter dinamico.
Las acciones desintegrativas no se limitan al caso ve-
nezolano. Ecuador tambien ha dado sefiales que tienden
a expulsar a actores regionales, tales como la suspension
de actividades de Odebrecht (vease Jaramillo en este
volumen). Argentina, por su parte, tambien dio algunas
muestras de polfticas desintegrativas aunque, paradoji-
camente, estas fueron originadas en la sociedad civil. En
efecto, el conflicto de la pastera Botnia ubicada a orillas
del do Uruguay, cauce que cumple una funcion limitrofe
entre los vecinos rioplatenses, derive en el corte durante
anos del paso internacional de mayor circulacion entre
ambos paises, incentivando animosidades y rispideces
que persegufan activamente interrumpir el curso de la
integracion entre los paises (veanse Escuder e Iglesias en
este volumen).
Los casos que han sido mencionados en este apar-
tado en relacion con diferentes acciones integrativas 0
desintegrativas y a reacciones colaborativas 0 resistentes
son solamente algunos ejemplos entre los innumerables
que ellector ira descubriendo a medida que avance en la
lectura de los capitulos.
6. Reflexiones finales
Las polfticas activas de los actores internos sudame-
ricanos, tanto las integrativas como las desintegrativas, as!
como las reacciones que suscitaron en sus vecinos, han
originado un entramado de intereses que se entrecruzan
permanentemente y dan forma a la econorrua politica
del regionalismo sudamericano. Los exitos y fracasos de
cada actor sobre la base de sus propios objetivos marcan
el pulso de un proceso con idas y vueltas en la coyuntura
pero que parece imposible de frenar en ellargo plazo. Las
dimensiones a traves de las cuales se van canalizando las


fuerzas vivas del regionalismo iran variando su peso rela-
tivo indefectiblemente, pero el proceso encuentra siem-
pre un cauce para seguir adelante.
En efecto, el comercio intrarregional que habia mo-
torizado la integraci6n sudamericana durante la decada
de 1990 comenz6 a ceder protagonismo ante los flujos
de capitales entre los paises del subcontinente durante la
decada de 2000. Afines de esta decada nos encontramos
con flujos de capitales erosionados por la crisis econ6-
mica internacional que impact6 con algun rezago sobre
las economias de la regi6n. Sin embargo, la dimensi6n
politica muestra una actividad creciente, con encuentros
frecuentes y regulares entre los presidentes de los paises
miembro de UNASUR, donde se discuten y zanjan dife-
rencias y conflictos entre los pafses sudamericanos, y se
acuerdan posiciones comunes sobre cuestiones ligadas a
la arena internacional.
E1 regionalismo sudamericano no es un proceso que
avance en forma ordenada. No puede serlo dado que
se desarrolla de manera descentralizada a partir del ac-
cionar de una multiplicidad de actores de la politica, la
econornfa y la sociedad civil. Cada uno de ellos persigue
objetivos que coinciden solamente en algunas ocasiones.
Aquellas veces que no coinciden se origina una puja de
intereses, una competencia que tiene lugar en diferentes
ambitos dependiendo de los actores y las dimensiones in-
volucradas. Del resultado de estas pujas se va derivando
el desarrollo del regionalismo, que avanza en algunas di-
mensiones y retrocede en otras de acuerdo con la coyun-
tura politica, econ6mica y social prevaleciente al interior
de cada pais, y de las condiciones existentes en el escena-
rio internacional.
En el marco de una investigad6n con un objeto de
estudio como el regionalismo, que se presenta como un
fen6meno eminentemente multifacetico, la economia
politica se constituye en un instrumento de extrema uti-
lidad para el analisis. Ello obedece a que la misma 16gica
intrinseca de la disciplina abarca la politica y la econo-
mia, la racionalidad del poder y la de los negocios, y deja
al mismo tiempo espacio para la incorporaci6n de otras
dimensiones relevantes cuya racionalidad se fundamenta
en valores soctales. culturales e ideo16gicos. De esta for-
ma, a rraves del enfoque de economia polltica que adop-
tarnos para esta investigaci6n y, en particular, de las cate-
gorias y herramientas conceptuales presentadas en este
capitulo, procuramos ofrecer los elementos necesarios
para la realizaci6n de un analisis comprehensivo de cada
uno de los cases de estudio que permita arribar a conclu-
stones integrales, evitando caer en los sesgo
s
derivados
de las aproximaciones parciales.
Cada uno de los siete capitulos incluidos en este volu-
men presenta un caso de estudio que apunta a ilustrar la
marcha particular que ha tenido el regionalismo sudameri-
cano visto desde la 16gicainterna de los actores nacionales.
Aunque todos los autores que contribuyeron a esta obra hi-
cieron un uso comun de las categodas de analisis ofrecidas
en este capitulo, tanto en relaci6n con la forma de agrupar
a los actores como as! tambien en las dimensiones analiza-
das, cada uno de ellos ha adoptado un abordaje con enri-
quecedores matices sobre la base de su procedencia y las
particularidades de cada caso en distintos escenarios. Elli-
bro finaliza con un capitulo englobador que, ala luz de los
casos de estudio, ofrece un analtsts que apunta a recog
er
conclusiones Yreflexiones sobre este proceso incontenible
que vivimos en America del Sur.
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NACiON Y REGION EN AMRICA DEL SUR NACl6N y REGION EN AMRICA DEL SUR
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