CYCLE DE SENSIBILISATION DES ETUDIANTS A LA SOUVERAINETE ALIMENTAIRE

POLITIQUES AGRICOLES AU SENEGAL

DIFFERENCE DE VISION ENTRE LETAT ET LES ORGANISATIONS PAYSANNES

0ctobre 2008

Papa Assane DIOP Fdration des Organisations Non Gouvernementales du Sngal Appui Technique

Sources bibliographiques Bilan stratgique FONGS DOS1 FONGS2 DOS FAPAL3 Stratgie de ngociation des OP- FONGS / IPAR4 Septembre 2008 Novembre 2001 Juillet 2008 Octobre 2007

1 2

Document dOrientation Stratgique Fdration des Organisations Non Gouvernemetales du Sngal 3 Fdration des Associations de Producteurs Agricoles de Louga 4 Initiatives Prospectives Agricoles et Rurales

SOMMAIRE A. 1. 2. 3. B. Les politiques agricoles au Sngal ............................................................................... 4 La rente arachidire - de 1960 1979 ........................................................................ 4 Les plans dajustement structurel ............................................................................... 5 Lalternance politique de 2000 2008 et le nouveau paysage des acteurs ................ 6 Chronique de la phase dlaboration et de ngociation Etat / OP les enjeux pour les

OP les succs et les checs .................................................................................................. 7 i. ii. iii. iv. Une diffrence fondamentale de vision, entre les OP et le pouvoir en place......... 7 Limportance de crer un rapport de force favorable............................................. 8 La ncessit davoir une capacit de proposition............................................... 8 Les risques dune absence de veille, et dune inconstance de la mobilisation et

de lentretien du rapport de force ................................................................................... 9 C. La relance du processus : quels dfis ? ........................................................................ 10

A. Les politiques agricoles au Sngal

Le Sngal est une ancienne colonie franaise. Il a officiellement t indpendant le 04 avril 1960. De 1960 2000, le Sngal est dirig par un pouvoir socialiste, malgr lorganisation de plusieurs scrutins lectoraux. La premire alternance politique est intervenue en 2000, laissant la place un nouveau pouvoir qui se veut libral. On analyse les politiques agricoles mises en uvre au Sngal en les interprtant par rapport au contexte, et de faon chronologique. On distinguera ainsi A. la priode de la rente arachidire - de 1960 1979 ; B. la priode des ajustements structurels de 1979 2000 ; C. lalternance politique de 2000 2008 ; Ces trois phases ont t rythmes par la place de la filire arachide qui occupe plus de 80% de la population agricole. On se propose de faire un peu dhistoire, pour reconstituer les faits, sur la base de tmoignages de paysans et danalyse dexperts des politiques agricoles.

1. La rente arachidire - de 1960 1979

L'interruption de la traite esclavagiste au XIXme sicle va modifier la stratgie de domination du monde rural. Du point de vue paysan, on retiendra que l'pisode de la conqute coloniale aboutira une forme de pacte de collaboration active entre les pouvoirs traditionnels du royaume et la colonie franaise autour d'un intrt commun : la diffusion de la culture de l'arachide, et que ce pacte s'est conclu sur le dos du paysan rudement remis au travail sous la frule de l'aristocratie traditionnelle pour produire et exporter l'arachide dans un espace pacifi par le colonisateur et les auxiliaires recruts dans le pays. Les paysans n'y sont que trs peu en contact direct avec le colon. La vritable rvolution apporte par le pouvoir issu de l'Indpendance a t d'abord de rendre le producteur matre de sa production et de lui permettre, travers le systme coopratif, d'chapper l'exploitation des traitants, et d'autre part de lui apporter l'outillage (mcanisation animale), les engrais et les conseils techniques qui vont lui permettre de dmultiplier sa capacit de production. C'est ainsi que le paysan du bassin arachidier va entrer partir du dbut des annes 60 dans "l'ge d'or de l'arachide", mais cet ge plein d'ambiguts ne sera pas "l'ge d'or du paysan" : plutt que d'appuyer le paysan, l'tat va en effet s'appuyer sur le paysan pour assurer sa propre dification. L'anne 1965 marque une cassure. La rvolution agricole est faite (gnralisation de l'utilisation des nouvelles techniques agricoles) et a dj engag de faon irrversible le paysan dans une nouvelle conomie, trs montarise, et un nouveau mode de vie. Mais c'est galement en 1965 que le paysan qui peroit les premiers signes de dsertification, constate une baisse des rendements. Les premires dsillusions apparaissent et la production d'arachide chute brutalement. Le matriel agricole commence manquer (pnurie en 1968)6, et les services techniques imposent l'utilisation intensive d'engrais dans des conditions contre performantes et entranent le paysan dans la spirale de l'endettement. Ce dernier refuse alors de rembourser ses dettes et de prendre l'engrais. Les ractions des services techniques et de
DOS FAPAL Quel avenir pour le paysan de Louga ? - Juillet 2008. L'inefficacit des structures mises en place, notamment des CRAD se traduisait notamment par la non distribution des produits et du matriel agricole. En 1964 le cumul du matriel non distribu portait sur une valeur de 330 millions de CFA. (Ibrahima SENE, contribution aux dbats des tats gnraux de l'conomie, 2002)
6 5

l'administration de commandement sont extrmement brutales et n'ont rien envier aux mthodes de la priode coloniale. On a appel "le malaise paysan" ce long pisode pendant lequel le paysan sngalais va "bouder l'tat". Cette partie de bras de fer entre le paysan et l'tat conduira ce dernier revoir au dbut des annes 70 sa politique : les dettes dues par les paysans aux coopratives sont annules, le prix de l'arachide est relev, et l'encadrement du monde rural est rform.

2. Les plans dajustement structurel

Une nouvelle cassure plus dfinitive que la prcdente intervient ds 1979, avec les premiers plans d'ajustement structurel, ngoci entre le gouvernement sngalais et les Institutions de Bretton WOODS (FMI, Banque mondiale).
7

Les scheresses successives, et la chute des cours mondiaux des matires premires agricoles ont entran une trs grave crise de lconomie agricole et des finances publiques du Sngal. Larachide ne gnre plus de devises suffisantes pour ltat, et ce dernier narrive plus faire face ses engagements. Les plans successifs dAjustements structurels auront pour but de rduire les charges de lEtat (le plan de redressement conomique et financier) partir de 1979 qui voit la suppression du programme agricole (PA) en 1979 et la liquidation des socits publiques dencadrement du monde rural, puis de les responsabilits de lEtat avec la Nouvelle politique agricole (NPA) partir de 1984, caractrise par son dsengagement, la libralisation de lconomie agricole et la privatisation. Cela sera poursuivi avec le programme dajustement structurel du secteur agricole (PASA) de 1995.

Pour les paysans, ces plans nont t penss que du point de vue de lEtat. Ils linterprtent comme un abandon. Et cela a favoris lmergence dun mouvement paysan qui ralise la jonction entre les anciennes organisations suscites par lEtat (coopratives agricoles, groupements de promotion fminine, etc.) et Les associations paysannes (regroupes dans la Fdration des ONG du Sngal, FONGS, cre en 1976) apparues avec les scheresses de la fin des annes soixante et dbut des annes soixante dix. Ce mouvement dnomm CNCR (Cadre National de Concertation et de Coopration des Ruraux) et cr en 1993, essaye avec un certain succs, de remplir le vide cr par le dsengagement de lEtat en fournissant des services ses membres avec lappui des ONG et des partenaires au dveloppement. Ce mouvement va, de plus en plus, saffirmer comme un interlocuteur de lEtat et des partenaires au dveloppement dans llaboration, la mise en uvre et lvaluation des politiques et programmes publics concernant le monde rural et le secteur agricole. Un partenariat se met en place qui permet des dcisions importantes visant relancer lconomie agricole : (i) rtablissement en 1997 du programme agricole supprim en 1979, (ii) conventions de dlgation de service public entre lEtat et les OP pour la gestion par celles-ci de projets financs par les bailleurs de fonds,
7

Stratgie de ngociation des OP avec les pouvoirs publics FONGS / IPAR Octobre 2007

(iii)

(iv) (v) (vi)

gestion de la composante OP du PSAOP (programme des services agricoles et dappui aux organisations de producteurs). Les OPA, en association avec lAssociation des prsidents de communaut rurale (APCR), se dotent dune agence dopration, lAssociation pour la promotion du dveloppement la base (ASPRODEB). Participation aux rflexions sur les politiques agricoles et sur la rforme foncire, consensus sur la priorit lagriculture familiale dans les politiques agricoles et, laboration avec lappui de la FAO dun document dorientation stratgique du secteur agricole (DOS) en 1999.

Tant dacquis donc, que le CNCR a obtenu du pouvoir socialiste davant 2000, aprs plusieurs annes de combat, et parce quil a su saccorder avec lEtat sur une finalit dvelopper lagriculture familiale , et quil a su crer le rapport de force de par une certaine reprsentativit.

3. Lalternance politique de 2000 2008 et le nouveau paysage des acteurs

En 2000 survient la premire alternance politique au Sngal. Le nouveau rgime en place se rclame du libralisme conomique, et sa politique se traduit par une accentuation des actes de privatisation des filires, une succession de programmes et plans spciaux, mais galement llaboration dune LOASP (Loi d'orientation agro-sylvo-pastorale) promulgue en 2004. Comme ceux qui lont prcd, le nouveau pouvoir doit surtout faire face aux calamits naturelles (scheresses, inondations, invasions de sauteriaux) et aux fluctuations des cours de larachide et leurs consquences : baisse des revenus des ruraux, disettes, accumulation de crdits impays et dficits des huileries. Il doit galement grer les tensions lectorales, et viter de se mettre dos les paysans. Ainsi malgr les professions de foi librales, on assiste un retour de ladministration de lconomie agricole par lEtat : distribution des intrants et du crdit, subvention des intrants et des prix, fortes interventions dans les dcisions de production des paysans. Paralllement, il doit en mme temps essayer de dfinir et mettre en uvre une vritable politique agricole. La stratgie de rduction de la pauvret (DSRP) dfinie avant lalternance politique est mise en uvre en 2003. A partir de 2003, des programmes spciaux avec des objectifs ambitieux ont concern les productions vivrires, sans succs : mas, manioc, ssame, bissap. Des programmes de matrise de leau ont t aussi lancs, sans effet notable pour linstant : dveloppement des bassins de rtention et pluies provoques. Dans le cadre de la dfinition de la stratgie de croissance acclre (SCA), lagriculture et lagro alimentaire ont t retenues comme une des grappes de croissance, mais seule lhorticulture est prise en compte. Un programme de retour lagriculture dit Plan REVA a t labor en 2006. Il vise surtout installer des agriculteurs dans des amnagements irrigus permettant une agriculture intensive. En 2008, dans le contexte de crise alimentaire nationale et de raret de certains produits alimentaires au niveau mondial, le prsident a lui-mme lanc un programme de souverainet alimentaire, dnomm Grande Offensive Agricole pour la Nourriture et lAbondance (GOANA), avec de fortes incitations emblaver et produire.

En ralit, les autorits politiques narrivent pas mettre en cohrence leur vision du dveloppement base sur lagriculture dentreprise et lagrobusiness et leur engagement prioritaire de lutter contre la pauvret qui est majoritairement rurale et qui concerne les petites exploitations familiales dans les secteurs de lagriculture, de llevage, de la foresterie et de la pche. Le pouvoir tente souvent dapporter des rponses ponctuelles chaque anne son programme - disent les paysans programme mas en 2003, manioc en 2004, ssame en 2005, REVA en 2006, GOANA en 2008, etc. . Et la seule initiative avec une porte moyen et long terme est llaboration et la mise en uvre dune Loi dOrientation Agro Sylvo Pastorale (LOASP). On revient sur la chronique de cette ngociation entre les OP et le pouvoir public. Au plan international, l'anne 2000 est aussi celle de lentre en vigueur du tarif extrieur commun (TEC) de lUEMOA qui se traduit par une trs large ouverture de ce march commun et donc dune concurrence accrue pour les petites exploitations familiales Ouest africaines. 2007 sera lanne de lextension du TEC la CEDEAO. De mme, le Sngal est signataire des Accords UE\ACP de Cotonou (2000) qui prvoient la ngociation daccords de partenariat conomiques (APE) entre la CEDEAO et lUE. Le nouveau rgime na pas remis en cause les politiques librales mises en place, mme sil a approuv le report de la signature dun accord de partenariat conomique entre lUnion europenne et la CEDEAO. Entre 2002 et 2005, le nouveau pouvoir arrive diviser lessentiel des blocs idologiques et / ou syndicaux, susceptibles de dvelopper une rsistance son encontre. Cest le cas notamment de la plus grande centrale syndicale du pays (la Confdration Nationale des Travailleurs du Sngal) qui se retrouve affaiblie et scinde en deux. Face la dtermination du CNCR rester uni, le pouvoir change de stratgie, et promeut lui-mme de nouvelles organisations, se proclamant chacune, reprsentative du monde rural sngalais. Depuis, le paysage des Organisations Paysannes a volu : le CNCR (fusion des anciennes coopratives agricoles et des groupements fminins promus par lancien pouvoir socialiste, et des associations paysannes auto promues runies autour de FONGS) cohabite avec six autres organisations promues par le nouveau pouvoir libral, et qui se proclament chacune reprsentative du monde rural.

B. Chronique de la phase dlaboration et de ngociation Etat / OP les enjeux pour les OP les succs et les checs
On parlera ici dvnements se sont drouls entre 2002 et 2007, et qui ont pour intrt dillustrer comment des divergences idologiques entre un mouvement populaire et un pouvoir public, dans le sud, peuvent conduire des bras de fer, et comment les rapports de force peuvent voluer.

i. Une diffrence fondamentale de vision, entre les OP et le pouvoir en place

Le nouveau pouvoir libral dfend et essaie de mettre en uvre une vision du dveloppement base sur lagriculture dentreprise et lagro-business. Ce nouveau pouvoir ne croit pas du tout en les capacits des paysans et des petites exploitations familiales, moderniser et dvelopper lagriculture sngalaise. Il veut implanter de nouveaux agriculteurs, de type entrepreneurs agricoles, capables de financer des investissements, et de crer des emplois en milieu rural.

Les Organisations paysannes veulent une refondation de la socit, travers la promotion dune conomie durable, profitable aux ruraux, quitables, et cratrices de revenus. seule la promotion des exploitations familiales peut garantir aux ruraux de vivre dcemment et de se sentir scuriser dans leur village, et de ne pas perdre leurs terres pour devenir de simples ouvriers agricoles . Cette diffrence de vision se retrouvera tout le long du processus, malgr les compromis consentis pour avancer.

ii. Limportance de crer un rapport de force favorable

Ds son arrive en 2000, le nouveau pouvoir sattaque lachvement de la privatisation de la filire arachide. Les consquences sont trs ngatives sur les paysans, et le CNCR sattaque violemment ce travail, travers la presse et des mobilisations. Entre 2000 et 2002, le pouvoir en place refuse tout contact avec le CNCR, et une campagne de dnigrement est lance contre ses leaders. Le 26 janvier 2003 le CNCR organise une journe de mobilisation organise Dakar et adresse un Manifeste paysan ltat par le CNCR. Il sinsurge contre les difficults nes de la rforme de la filire arachide, et lui demande dinstaurer des consultations rgulires avec le monde rural sngalais, pour trouver des rponses concertes aux difficults quil rencontre. Mais cette rencontre a surtout permis de faire une dmonstration de force, avec 40 000 personnes mobilises et en provenance de toutes les rgions du pays. La Prsidence de la Rpublique met en place un groupe de travail qui, pendant lanne 2002 et le dbut de lanne 2003, rdige un avant-projet de loi dorientation agricole avec laide de membres franais de la commission franco-sngalaise sur lagriculture. Le ministre de lagriculture est ensuite charg dorganiser la concertation sur lavant projet de loi et veut mener cela dans des dlais trs courts. Les ministres, les directions nationales, les institutions publiques et prives, les partenaires au dveloppement donnent leurs avis sur lavant projet. Le CNCR exige une vritable ngociation. Il engage un processus interne de rflexion depuis la communaut rurale jusquau niveau national en passant par le niveau rgional, labore une analyse critique de la loi et rdige un contre projet complet de loi dorientation agricole et rurale avant dengager les ngociations avec les reprsentants du ministre pour le compte de lensemble des organisations paysannes (3P et Forces Paysannes).

iii. La ncessit davoir une capacit de proposition

Le point principal de dsaccord a port sur la place et le rle de lagriculture familiale dans les politiques publiques par rapport lentreprenariat agricole et lagrobusiness. Ces divergences se refltaient dans les chapitres concernant les statuts des exploitations agricoles, la rforme du foncier et dans lallocation des ressources publiques (finances publiques, foncier, eau), entre les diffrentes formes dagriculture. Cette divergence de fond na pas t rgle de faon satisfaisante par la loi. La question foncire a t en grande partie sortie pour tre traite plus tard. En 2006, une commission nationale de rforme du droit de la terre a t mise en place par la Prsidence de la rpublique et le ministre de lagriculture a aussi mis en place un groupe de travail thmatique sur le foncier agricole et rural dans le cadre de la mise en uvre de la LOASP. 8

Le CNCR avait aussi des ambitions plus larges que lEtat. La loi dorientation tait une occasion unique de donner un cadre lgal la concertation rgulire entre lEtat et les organisations de producteurs, dobtenir des avances en matire de financement de lagriculture : fonds national de dveloppement rural, aide linstallation des jeunes agriculteurs, aide la modernisation des exploitations agricoles, subvention aux organisations de producteurs et aux ONG rurales. La loi permettait aussi de raffirmer limportance de lducation et de la formation agricole et rurale, la ncessit de soutien, de protection et de subvention la production agricole. Le texte final a repris en grande partie les positions des OP. Elles ont eu gain de cause sur la plupart des points de discussion pour plusieurs raisons. Le CNCR a men un processus participatif qui a associ tous ses niveaux de reprsentation : (i) lensemble des Comits locaux de concertation des OP (CLCOP) existants lpoque et les communauts rurales environnantes ont t systmatiquement invites ces ateliers ainsi que les lus locaux, (ii) toutes les rgions ont tenu leur atelier de rflexion cltur par (iii) un sminaire national avant la dsignation dun ngociateur. I Il faut aussi rappeler que le CNCR depuis sa cration et la suite de la FONGS, avait men plusieurs processus de rflexion interne qui lavaient prpar des ngociations de ce type : rflexions sur lagriculture familiale en 1993 et 1994, participation llaboration du PSAOP, projet conjoint FONGS\FAO sur les politiques agricoles 1998\1999, participation la rflexion stratgique sur la formation agricole et rurale 1998\1999, rflexion interne sur la rforme foncire 2000\2003. Le CNCR a pu ainsi, par ses concertations la base, par ses expriences pratiques, et ses travaux de recherche, alimenter le contenu dune Loi dOrientation Agro Sylvo pastorale qui fut adopte et promulgue en juin 2005. En dehors des parties extraites pour cause de dsaccord (le foncier) et des concessions faites de part et dautre (compromis de reconnatre simultanment lagriculture familiale et entreprenariale), le contenu de la LOASP est constitu des propositions des OP qui ont ainsi saisi loccasion daborder institutionnellement les questions de la concertation, du financement, de la formation, du conseil, de lducation, de la scurit sociale, et. Tant de point sur lesquels lEtat navait pas encore suffisamment rflchi.

iv. Les risques dune absence de veille, et dune inconstance de la mobilisation et de lentretien du rapport de force
Le pouvoir nabandonne pas pour autant sa vision du dveloppement base sur lagriculture dentreprise et lagro-business. Et il sait que ce nest pas la LOASP telle que formule, qui lui permettra datteindre ses objectifs dans un bref dlai. Il met un an proposer une mthodologie pour llaboration des dcrets dapplication et la mise en uvre de la LOASP. Et de mai 2005 juillet 2007, aucun dcret dapplication de la loi na t publi. Diverses raisons sont avances : dsintrt des autorits politiques qui optent pour la simplicit de mettre en uvre leur vision travers des programmes et plans spciaux : manioc en 2004, ssame en 2005, REVA en 2006, GOANA en 2008, etc. ces programmes permettent au pouvoir, sous le prtexte de rpondre des besoins urgents, de fixer son propre objectif de production, et de mettre en uvre son plan dexploitation foncire ; 9

faible capacit du CNCR, maintenir un rapport de force favorable avec la promotion par lEtat, de nouvelles organisations dites reprsentatives du monde rural, et souvent sujettes une instrumentalisation ; absence de capacit permanente des OP analyser les stratgies du pouvoir public, et les enjeux des programmes spciaux, pour se mobiliser et ragir insuffisance des ressources financires disponibles pour les groupes de travail les moyens nont pas suivi, difficults mobiliser les comptences ncessaires.

C. La relance du processus : quels dfis ?

La pression des bailleurs de fonds qui le pouvoir en place avait vendu lexistence dune LOASP pour ngocier des programmes publics, et les interpellations lassemble nationale, contribuent relancer le processus. En octobre 2007, deux dcrets ont t signs : celui instituant le Conseil suprieur dorientation agro-sylvo-pastoral (CSOASP) et ; celui instituant le Fonds National de Dveloppement Agro-Sylvo-Pastoral (FNDASP) Par rapport la priode dlaboration de la LOASP, le contexte a volu compte tenu fait quen plus du CNCR dautres organisations sont prsentes. Du ct des institutions publiques, la volont est affiche pour une participation des OP llaboration des dcrets dapplication. Elles sont dans la plupart des groupes de travail sauf celui du BFPA. On note mme que le CNCR est chef de file du groupe thmatique reconnaissance formelle des mtiers de lagriculture . Au moment o lEtat a russi semer la rivalit entre les organisations se voulant interlocutrices directes avec lui (CNCR, et autres organisations cres par lui-mme entre 2002 et 2005), la FONGS membre fondatrice du CNCR, sest donne comme dfi danimer un dispositif de dialogue entre toutes les OP. La veille sur les politiques nationales et sur les
ngociations est une ligne prioritaire que la FONGS met en uvre pour tre utile au mouvement paysan national. Il sagit de collecter linformation, de la rendre digeste et de la diffuser auprs des organisations paysannes.

La FONGS sest affirme comme une organisation paysanne bnficiant de suffisamment de crdit et daudience auprs des autres (plateformes et fdrations paysannes), pour les rassembler et les faire uvrer ensemble pour la mme cause : la dfense des intrts des paysans. Ce dispositif de dialogue a fonctionn, pour apprcier et ragir sur des dcrets dapplication de la LOASP, ou pour changer sur les opportunits et risques de la GOANA (grande offensive agricole pour la nourriture et labondance). Il a galement fonctionn pour changer sur les enjeux de la formation des responsables paysans. Il sagit travers ce dispositif : - de renforcer les liens pour parler dune seule voix et inverser les rapports de force, - de renforcer la capacit danalyse et de proposition des organisations paysannes, - de mieux partager la vision dune agriculture profitable aux exploitations familiales rurales ;

Bilan stratgique FONGS Septembre 2008.

10