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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO LAS ACTITUDES DE LOS ESPAOLES HACIA LAS ADMINISTRACIONES Y LAS POLTICAS PBLICAS

ELOSA DEL PINO

LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO LAS ACTITUDES DE LOS ESPAOLES HACIA LAS ADMINISTRACIONES Y LAS POLTICAS PBLICAS

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA MADRID 2004

Coleccin: ESTUDIOS

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES


Los ciudadanos y el Estado : las actitudes de los espaoles hacia las Administraciones y las polticas pblicas / Elosa del Pino. 1.a ed. Madrid : Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2004. 286 p. (Estudios) ISBN 84-7088-740-8. NIPO 329-04-013-X

Primera edicin: abril 2004

Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA ISBN: 84-7088-740-8 NIPO: 329-04-013-X Depsito Legal: M. 18.135 - 2004 Fotocomposicin e impresin: TARAVILLA Mesn de Paos, 6 - 28013 Madrid

A mis padres

SUMARIO

SUMARIO

Pgs. PRLOGO, por Miguel Beltrn Villalva .......................................................................... AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................ INTRODUCCIN.LA PERSPECTIVA DE LOS CIUDADANOS EN EL ESTUDIO DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA ..................................... 1. POR QU HAY QUE ESTUDIAR LAS ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS HACIA EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA? ....................................................... 1.1. La transformacin del Estado y la necesidad de repensar la legitimidad de la administracin pblica. ...................................................... 1.2. El cuestionamiento de la confianza en las instituciones democrticas. 1.3. La insuficiente atencin desde la Ciencia Poltica a las actitudes ciudadanas hacia el Estado y las instituciones administrativas ............... 2. OBJETIVOS, ENFOQUE Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN ..... 3. EL CASO DE ESPAA: TRANSFORMACIN DEL ESTADO Y CAMBIO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SU RELACIN CON LOS CIUDADANOS .................................... 4. PRECISIONES CONCEPTUALES Y PREGUNTAS EMPRICAS DE LA INVESTIGACIN ...... 5. DISEO DE LA INVESTIGACIN, METODOLOGA Y FUENTES ..................................... 6. PANORMICA DE LOS CAPTULOS .......................................................................... CAPTULO I. TEORAS SOBRE LA RELACIN ENTRE LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO: TEORAS EMPRICAS DE LA DEMOCRACIA Y TEORAS DE LA ADMINISTRACIN ...................................................................... 1. INTRODUCCIN ..................................................................................................... 2. LAS ACTITUDES Y COMPORTAMIENTOS CIUDADANOS DESDE EL INTERS POR LA DEMOCRACIA ............................................................................................................ 2.1. Consolidacin y vitalidad democrtica: el inters por las actitudes y los comportamientos de los ciudadanos ................................................ 2.2. El enfoque de la cultura poltica como marco conceptual e instrumento metodolgico: definiciones, ventajas y limitaciones ......................... 2.3. Los desarrollos del marco de la cultura poltica: los condicionantes de las actitudes ciudadanas .................................................................... 3. LAS ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS DESDE EL INTERS POR LAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES Y EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIN EN LA SOCIEDAD ........... 3.1. Los modelos de administracin pblica y la cultura poltica ............. 3.2. Dimensiones y criterios del papel de la administracin pblica ........ 4. UN MARCO CONCEPTUAL PARA EL ESTUDIO DE LAS ACTITUDES CIUDADANAS SOBRE LA A DMINISTRACIN Y SUS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA .............. 13 21 23 23 23 27 29 31 33 37 40 45

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SUMARIO

Pgs. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. Los objetos administrativos y los ciudadanos: insumos, instituciones, actores, procesos, resultados e individuos ............................................ Tipos de actitudes de los ciudadanos: percepciones, expectativas y preferencias .............................................................................................. Factores y variables explicativas de las actitudes ................................ Tipos de ciudadanos segn sus actitudes hacia la administracin pblica e implicaciones ........................................................................... Dimensiones empricas de las actitudes ciudadanas hacia las administraciones pblicas ............................................................................... 75 78 80 80 84

CAPTULO II.LA PERSPECTIVA SISTMICA CULTURAL: LOS CIUDADANOS Y EL SISTEMA POLTICO ESPAOL ..................................................... 1. INTRODUCCIN ...................................................................................................... 2. CONDICIONANTES DE LAS ACTITUDES CIUDADANAS HACIA EL SISTEMA POLTICO EN ESPAA ................................................................................................................ 3. LA LEGITIMIDAD, LA EFICACIA Y LA CALIDAD DEMOCRTICA ................................ 3.1. La legitimidad y la eficacia democrtica ............................................... 3.2. El grado de vitalidad democrtica espaola desde el anlisis de las actitudes y comportamientos ciudadanos .............................................. 4. LAS ACTITUDES DE LOS ESPAOLES HACIA LOS PROCESOS DE CAMBIO EN EL SISTEMA POLTICO ..................................................................................................... 4.1. El Estado de Bienestar ............................................................................ 4.2. El Estado de las Autonomas ................................................................. 4.3. El proceso de integracin europea ........................................................ 5. CONCLUSIONES ..................................................................................................... CAPTULO III.LA PERSPECTIVA PSICOSOCIAL: PERCEPCIONES Y ESTEREOTIPOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA, LOS ESTEREOTIPOS Y COMPETENCIA POLTICO-ADMINISTRATIVA SUBJETIVA ..................................................................................................................... 1. INTRODUCCIN: LOS ESTEREOTIPOS Y LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA . 2. CONCEPTO Y CARACTERSTICAS DE LOS ESTEREOTIPOS ......................................... 2.1. La definicin de los estereotipos ............................................................ 2.2. El funcionamiento y la reproduccin de los estereotipos .................... 2.3. La resistencia al cambio de los estereotipos: el caso de las reformas administrativas ......................................................................................... 3. LAS CONSECUENCIAS DE LOS ESTEREOTIPOS SOBRE EL COMPORTAMIENTO DE LOS CIUDADANOS HACIA LA A DMINISTRACIN PBLICA . E SPECULACIONES E HIPTESIS .................................................................................................................... 4. LA PRESENCIA DE LOS ESTEREOTIPOS Y SU RELATIVIZACIN EN FUNCIN DEL NIVEL DE ANLISIS Y EL GRADO DE ABSTRACCIN ................................................... 4.1. Presencia histrica de los estereotipos en el imaginario colectivo, literario y en el cine .................................................................................. 4.2. Prejuicios negativos sobre la Administracin general del Estado frente a actitudes positivas sobre las Administraciones subnacionales .... 4.3. Prejuicios negativos sobre el colectivo de funcionarios frente a actitudes sobre empleados pblicos en concreto ........................................ 4.4. Prejuicios negativos sobre la eficacia administrativa frente a actitudes positivas sobre los servicios pblicos concretos ............................ 5. CONCLUSIONES .....................................................................................................

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SUMARIO

Pgs. CAPTULO IV.LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO POLTICO-ADMINISTRATIVO: ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LAS POLTICAS DEL BIENESTAR EN ESPAA ........................................... 1. INTRODUCCIN ...................................................................................................... 2. PREFERENCIAS SOBRE EL PROCESO Y PREFERENCIAS SOBRE EL RESULTADO DE LAS POLTICAS PBLICAS ............................................................................................. 3. LAS PREFERENCIAS ACERCA DE LA PROCURA DEL BIENESTAR EN ESPAA ............ 3.1. Las preferencias sobre el proceso ......................................................... 3.2. Las preferencias sobre el resultado ...................................................... 4. LAS PERCEPCIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ACCIN PBLICA: LA DISTINCIN ANALTICA ENTRE POLTICAS Y SERVICIOS PBLICOS ............................... 4.1. La satisfaccin con las polticas en la Comunidad de Madrid y la Comunidad valenciana ................................................................................. 4.2. La satisfaccin con los servicios pblicos en la Comunidad de Madrid y en la Comunidad Valenciana ...................................................... 4.3. El consumo de servicios en la Comunidad de Madrid y la Comunidad Valenciana ......................................................................................... 5. CONCLUSIONES ..................................................................................................... CAPTULO V.LA PERSPECTIVA TERRITORIAL: ACTITUDES CIUDADANAS SOBRE LA LABOR DE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN EN ESPAA .................................................................. 1. INTRODUCCIN ..................................................................................................... 2. LOS ARGUMENTOS POLTICOS, HISTRICO-CULTURALES Y TCNICO-ADMINISTRATIVOS DE LOS CIUDADANOS SOBRE EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS ...................... 2.1. Las justificaciones polticas .................................................................... 2.2. Las justificaciones tcnico-administrativas ........................................... 2.3. Las justificaciones histrico-culturales .................................................. 3. LAS PERCEPCIONES SOBRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN ..................................................................................................................... 3.1. La confianza y la legitimidad de los gobiernos y de las administraciones pblicas ......................................................................................... 3.2. La eficacia y la satisfaccin con el rendimiento de cada uno de los gobiernos y de las administraciones pblicas ...................................... 3.3. La confianza en los gobiernos y la valoracin de las polticas pblicas ......................................................................................................... 4. LAS PREFERENCIAS SOBRE LA ACCIN PBLICA DE CADA NIVEL DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA .................................................................. 4.1. De qu polticas pblicas debe responsabilizarse cada nivel de gobierno? ...................................................................................................... 4.2. Qu se espera de cada nivel de gobierno y administracin? ........... 4.3. Cmo deberan ser las relaciones entre los distintos niveles del gobierno? ...................................................................................................... 5. CONCLUSIONES: DIFERENTES PERFILES PARA CADA NIVEL DE GOBIERNO ............... CAPTULO VI.CONCLUSIONES. BURFOBOS FRENTE A BURFILOS: LOS CONDICIONANTES Y LAS CONSECUENCIAS DE LAS ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS HACIA EL ESTADO ....................................... BIBLIOGRAFA ...................................................................................................................

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Pgs. FUENTES ............................................................................................................................ LISTA DE CUADROS ........................................................................................................... LISTA DE TABLAS .............................................................................................................. LISTA DE GRFICOS ........................................................................................................... 275 281 282 283

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PRLOGO

PRLOGO

El libro que el lector tiene en las manos es una magnfica muestra de la preocupacin por sacar a la luz las opiniones que la gente tiene acerca de las Administraciones pblicas, las polticas que llevan a cabo y los servicios que prestan. Su autora es una joven y brillante profesora universitaria del rea de la Ciencia Poltica, especializada en el spero territorio de la Ciencia de la Administracin. El libro tiene su origen en una tesis doctoral leda con todos los parabienes, y muestra con claridad lo que puede dar de s el estudio sistemtico de cmo perciben los ciudadanos la accin pblica y qu preferencias manifiestan al respecto: y, consecuentemente, qu legitimidad tiene para ellos en cada momento el rgimen democrtico o, al menos, los fragmentos del mismo que para cada uno son significativos. De modo que la indagacin no se limita a las opiniones que la gente manifiesta respecto de los servicios que recibe, como enseguida veremos. Pero ya que hablamos de opiniones, y para no limitarme aqu a adelantar lo que el lector puede encontrar en el libro, permtaseme recordar por mi parte la obviedad de que en el rgimen poltico democrtico la opinin de los ciudadanos es lo que cuenta: la vox populi es escuchada en las ocasiones en que est constitucionalmente previsto, y ella designa a los representantes a los que se encomiendan temporalmente las responsabilidades de legislar y de gobernar. Las elecciones peridicas institucionalizadas, que cambian la composicin de los Parlamentos y la identidad de los Gobiernos, constituyen una conquista decisiva para las sociedades contemporneas avanzadas, en las que quienes legislan y gobiernan no lo hacen en virtud de un derecho de origen divino, sino por decisin de la gente, de los gobernados (gobierno del pueblo), que han dejado de ser sbditos para ser ciudadanos que se autogobiernan (gobierno por el pueblo) en su propio inters (gobierno para el pueblo). Bien es verdad que la democracia no se agota en las convocatorias electorales y en la actividad parlamentaria, sino que son tambin elementos esen-

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ciales de ella la proteccin de los derechos humanos y de la dignidad de los ciudadanos, y el consiguiente progreso moral de la sociedad. La democracia se constituye como garanta del pluralismo, la libertad y la justicia social, as como de la igualdad ante la ley, de la lucha contra la pobreza, y segn creo de la reduccin de la desigualdad existente, lo que implica asumir la responsabilidad pblica de la provisin de los servicios universales de bienestar y la generalizacin de la seguridad social. Esto es, que la democracia representativa no es slo representativa: no consiste slo en reglas para el juego electoral y parlamentario, sino que implica contenidos sustantivos que constituyen logros de una lucha secular. Dejando aparte los casos excepcionales de Atenas y de la Repblica Romana, la experiencia democrtica de la especie humana es sumamente reciente (digamos que slo desde el siglo XVIII), poco compartida (son escasos los pases con historias democrticas continuadas), y llena de sobresaltos (de inventos polticos poco recomendables, como la triste historia del siglo XX nos ensea). Pues bien, y pese a todo, cuando los ciudadanos conseguimos darnos un rgimen democrtico representativo no es raro que nos parezca insuficiente, por poco participativo: el mandato representativo, que entrega a los elegidos la capacidad de decidir por s solos (esto es, sin necesidad de consultar a las bases), se dira que para muchos representados es insuficiente e insatisfactorio, ya que desearan ser consultados con la mayor frecuencia posible, llevando as la mano de sus representantes en una suerte de mandato imperativo, en el que todos conservaran la capacidad ltima de decidir. Pero creo no equivocarme si pienso que quizs no todo el mundo aspira a ser consultado a cada momento de manera ms o menos referendataria o plebiscitaria: seguramente a muchos les bastara con que la vox populi tuviera mayor audiencia en los problemas de la vida cotidiana, y en concreto en el mbito de la prestacin de los servicios pblicos que gestionan las distintas Administraciones pblicas en su papel de instrumentos del Gobierno. Se tratara, por decirlo toscamente, de que el Gobierno y las Administraciones pudiesen conocer la opinin ciudadana acerca de los servicios que prestan, rompiendo as el maleficio de la distancia y del silencio (slo parcialmente rasgados por los recursos y reclamaciones formales planteados por los usuarios de los servicios y los receptores de beneficios pblicos), y atenundose con ello, e incluso eliminndose, la arrogancia aparente, supuesta o real con que las Administraciones miran a los ciudadanos. No estoy hablando de un nuevo modelo constitucional, ni proponiendo una frmula de democracia participativa en la que los ciudadanos puedan compartir el proceso en el que se adoptan las decisiones polticas: en mi opinin, la democracia est inventada, y bien inventada, aunque es claro est susceptible de mejorar la calidad de su prctica cotidiana. No se tratara, pues, de participar en las decisiones parlamentarias o gubernamenta-

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les, ya que cada convocatoria electoral ofrece ocasin para retirar o reiterar la confianza popular a los legisladores, al partido y al Gobierno que han concluido su mandato, sino de hacer or la voz del pueblo (tambin aqu vox Dei) en la frontera que todo Gobierno, prolongado por su Administracin, tiene al nivel de la calle: lo que suele llamarse la street level bureaucracy. Y siguiendo con mi excursin por estos temas discutibles y discutidos, que son como una especie de teln de fondo de lo tratado en el libro, el modelo de democracia expresiva (por llamarlo as) al que me refiero no se limitara a manifestar la opinin existente acerca de los logros y los modos de la entrega de bienes y servicios, sino que revelara el grado de legitimidad con que en cada momento y para cada actividad cuentan las instituciones, as como las preferencias de los ciudadanos acerca de las polticas pblicas, especialmente las de bienestar de cobertura universal. No s si atreverme a utilizar aqu la metfora clsica del plebiscito cotidiano (con la que Renan expresaba brillantemente el carcter ms voluntarista que objetivista de la nacin), pero creo que no la traicionara demasiado al referirme con ella a que los ciudadanos, usuarios y receptores de los servicios y bienes pblicos, puedan expresar su conformidad o sus reservas con lo que reciben (y que de una forma u otra pagan): quiero decir con todo lo que reciben (el conjunto de la accin pblica), y hacindolo en todo momento (no slo en las convocatorias electorales, o cuando interponen una reclamacin o un recurso). Pues bien, cmo puede llevarse a cabo semejante cosa? La respuesta la tienen las ciencias sociales: todo eso se consigue utilizando los medios tcnicos disponibles para el estudio de la opinin pblica, pues no slo existen tales herramientas, sino institutos y empresas dedicados a llevar a cabo estudios de opinin. La opinin de los ciudadanos, receptores de la accin pblica, debiera auscultarse permanente y sistemticamente, institucionalizndose una serie de observatorios (como se dice ahora) que se ocupen de indagar la opinin de la gente acerca de los servicios prestados a travs de la accin pblica. Lo que aconseja que, aunque sean las Administraciones y el Gobierno los primeros interesados en conocerla, no sean ellos quienes lleven a cabo directamente la indagacin, sino que sta se realice en mbitos acadmicos o cientficos, en fundaciones, a travs de asociaciones de usuarios, en gabinetes de estudios de los distintos partidos polticos, e incluso utilizando las empresas que operan en el mercado. Esta propuesta viene a complementar la de que se institucionalice el anlisis de polticas pblicas con objeto de examinar con suficiente detalle su eficacia, calidad, equidad y eficiencia, en una perspectiva de abajo arriba de la accin pblica: la perspectiva del ciudadano, que no es ciertamente la del Ministro del ramo cuando contempla lo que su Ministerio hace. Y cabe sugerir que, como acabo de indicar, tales estudios no deberan hacerse desde la Administracin (que, como prestadora, tendera a encontrarlo todo per-

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fecto), sino desde instancias externas e independientes, que de sufrir algn sesgo sera el de suponerlo todo mejorable, lo que no deja de ser una colaboracin importante para una mejor accin pblica. Pero volvamos a la investigacin de Elosa del Pino, en la que quiero destacar que se plantea en el marco constituido por la cultura poltica de los ciudadanos, que incluye tanto las actitudes y opiniones relativas al rgimen poltico como a sus instituciones, as como las relativas a los servicios que presta y a los resultados que cada individuo o grupo obtiene de ellos en su experiencia cotidiana. Pues bien, la autora recoge en su libro, entre otras muchas cosas, la evolucin de algunos rasgos bsicos de la cultura poltica de los espaoles, de los que slo un tercio afirmaba en 1966 que las decisiones polticas deberan ser tomadas por personas elegidas por los ciudadanos, proporcin que para 1974 se haba duplicado y en mayo de 1976, seis meses despus de la muerte de Franco, era ya del 78 por 100. Y si en 1980 quienes crean que la democracia es siempre preferible a cualquier otro rgimen no eran ms de la mitad de los espaoles, para 1985 la proporcin se acercaba ya al 70 por 100, y para 1992 igualaba al porcentaje medio de la Unin Europea en aquel momento: el 78 por 100. Todo ello parece darle la razn a Diamond, quien seala que la legitimidad del rgimen democrtico espaol parece descansar ms sobre sus cualidades polticas (pese a la baja implicacin al respecto de los espaoles) que sobre sus resultados econmicos o sociales, harto escasos al principio de la transicin por las duras consecuencias de las dos crisis econmicas de los aos setenta (que complicaron las cosas en menor grado, felizmente, de lo que la crisis del 29 afect a la primera transicin democrtica del siglo, la de la II Repblica, hacindola inviable). Cabra, pues, estar de acuerdo con Richard Rose, segn el cual la gente podra estar insatisfecha con su nivel de vida o con sus dificultades en el mercado de trabajo, pero no olvidara lo que ha ganado en libertad? Si no me equivoco, Montero, Gunther y Torcal creen que, en efecto, puede ser as a largo plazo, pero no a corto: y, sin embargo, los datos que manejamos son de corto plazo. Por otra parte, los socilogos hemos insistido siempre en que los cambios culturales son lentos, producindose lags o rezagos culturales cuando otros elementos de la estructura social, como los econmicos, cambian con rapidez. Pero posiblemente las cosas no sean tan simples, como puede pensarse a la vista de la rapidez del desarrollo y estabilizacin de la cultura democrtica en Espaa. El elemento central de la investigacin radica en estudiar las actitudes y opiniones de los ciudadanos, recogidas en diversas encuestas y numerosos grupos de discusin, acerca de las instituciones poltico-administrativas, en el marco y como parte de la cultura poltica, y situndolas para su anlisis en el contexto del proceso de transicin y consolidacin de la democracia. Las actitudes y opiniones recogidas incluyen preferencias tan bsicas como las que inciden en el respectivo papel que el sector pblico y el mercado desempean

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PRLOGO

en la resolucin de los problemas colectivos, o las que expresan qu nivel de gobierno (central, autonmico o local) podra responsabilizarse mejor de dichos problemas. Es claro que la transicin a la democracia estimul entre los espaoles una demanda de participacin ciudadana en las decisiones de los rganos poltico-administrativos, e hizo que las expectativas de la gente no se limitasen a esperar una mayor eficacia en la prestacin de los servicios pblicos, sino que stos se abriesen a dicha participacin. Se dira, pues, que la experiencia del rgimen poltico democrtico estimulaba la aspiracin a una suerte de Administracin democrtica, en tanto que participada. Lo que sin duda introduce un inquietante factor en la valoracin de la legitimidad del rgimen poltico democrtico, en el que las Administraciones pblicas tienen un papel instrumental subordinado a las instituciones polticas de que en cada caso se trate (Parlamento y Gobierno centrales, Parlamentos y Gobiernos autonmicos, Ayuntamientos), que son las que toman las decisiones y disponen la implementacin de las correspondientes polticas pblicas. Esto no quiere decir, desde luego, que el papel ejecutor que corresponde a las Administraciones sea desempeado de forma meramente mecnica (asunto de mucha envergadura en el que no es cosa de entrar aqu), ni tampoco que las relaciones que dichas Administraciones mantienen con los ciudadanos hayan de limitarse a la forma tradicional de un contacto juridicista y burocrtico en el que, como tantas veces se dice en el lenguaje jurdico-administrativo predominante, los ciudadanos sean calificados como meros administrados. Pues bien, a mi juicio, las relaciones de los ciudadanos con sus Administraciones pblicas no debieran desenvolverse suponiendo que la democracia exija que las decisiones se tomen con participacin popular (entre otras cosas, porque las Administraciones deben tomar pocas decisiones, slo las que exija la discrecionalidad tcnica, ya que quienes han de tomarlas son los representantes polticos elegidos en sede poltica, cuya responsabilidad consiste en disear la accin pblica: para eso han sido votados en las elecciones), sino logrando que las instituciones poltico-administrativas vivan pendientes de la opinin que la gente tiene de ellas y de su actuacin en la prestacin de los servicios pblicos. Porque todos los ciudadanos opinamos acerca del sistema poltico como tal, considerndolo ms o menos legtimo sobre todo por sus efectos en la vida cotidiana de cada cual. Efectos derivados de la experiencia de los grandes servicios pblicos de cobertura universal (sanidad, educacin, pensiones), de la marcha de la economa (lucha contra el ciclo, control de la inflacin), del mercado de trabajo (reduccin del desempleo y de la precarizacin), y de los resultados del compromiso con la erradicacin de la pobreza y la reduccin de la desigualdad. No quiero decir que los ciudadanos no tengan otras y poderosas razones para juzgar de la legitimidad del sistema (poltica exterior, corrupcin, etc.), pero s que las que he mencionado, presentes en la vida diaria de todos y cada uno, dan ocasin sobrada para que se manifieste la voz del pueblo que debe ser oda: y ello de manera deliberada, sistemtica, institucional.

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Pero aqu tropezamos con una dificultad aadida: esa voz del pueblo ser casi siempre, en realidad, una pluralidad de voces: no hay por qu suponer que los ciudadanos comparten una opinin comn acerca de la accin pblica. Ms bien se tratar de opiniones y actitudes que se distribuirn y fragmentarn paralelamente al espectro ideolgico, pues ni la nocin acerca de qu sea la vida buena aristotlica es uniformemente compartida, ni los distintos intereses se articulan o agregan sin conflicto; cabe suponer que slo en ocasiones extremas el estudio de la opinin pblica al respecto encontrar unnime malestar o satisfaccin, y s ms bien preferencias ms o menos nutridas, y a veces mayoritarias, acerca de ciertos programas de accin pblica. Pues bien, por eso es imprescindible el estudio cientfico (quiero decir, hecho de acuerdo con las prescripciones de las ciencias sociales) de la opinin pblica acerca de las Administraciones, las polticas y los servicios pblicos, con objeto de que dicha opinin, en su delicada complejidad, no sea suplantada por las simplificaciones cometidas por los medios de comunicacin o los partidos polticos. Ha de tenerse en cuenta que muchas de las opiniones al respecto que a veces atruenan nuestros odos proceden slo de quienes por su posicin social o su plataforma poltica tienen voz, en tanto que otros muchos carecen de ella, aunque sin duda tienen opiniones que deberan poder manifestar. Pues bien, el estudio de la opinin que puede llevarse a cabo con los instrumentos de las ciencias sociales, al recoger las opiniones de todos permite expresarse a todos; la muestra representativa o la seleccin de grupos de discusin significativos da a todos la oportunidad de ser odos, de manifestar su opinin. Que, una vez ms, no tiene evidentemente nada que ver con la accin jurdica de reclamar o recurrir: a costa de pecar de insistencia, quiero recordar que la accin pblica, reglamentada por normas jurdicas y respetuosa de los derechos de los ciudadanos, no es primordialmente un asunto de Derecho ni de aplicacin del Derecho, sino de logro de determinados objetivos. En ella no hay que atender ante todo a la honestidad de la gestin y a la legalidad del procedimiento, sino al resultado del servicio prestado (en cantidad, calidad, equidad y eficiencia). Lo esencial, pues, en la accin pblica es que el servicio se preste de manera satisfactoria y equitativa para sus beneficiarios o usuarios, sin acepcin de personas. Y tambin, claro est, que se respeten escrupulosamente las normas que regulan el caso, y que protegen los derechos de los individuos. Y tambin pecar de insistencia si recuerdo algo de lo que dije ms arriba acerca del papel instrumental que corresponde a las Administraciones pblicas para con sus respectivos Gobiernos: por mucho que pueda afirmarse que las Administraciones son actores polticos, lo cierto es que no definen el inters general, que es cosa que corresponde a dichos Gobiernos, y que una vez formulado ellas han de respetar. Adornar a las Administraciones pblicas con rasgos propios de los actores polticos puede ayudar a mostrar la complejidad de ciertos problemas, pero tambin puede poner en cuestin inmotivadamente la condicin misma del rgimen democrtico. Y habr de

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PRLOGO

apresurarme a aadir que la nica racionalidad que debe presidir la accin pblica es, valga la redundancia, la racionalidad pblica, que es completamente diferente de la que es propia del mercado. De modo que cuando digo que no debe verse en la Administracin vocacin alguna de definir el inters general (ya que tal cosa corresponde a los candidatos de los diferentes partidos elegidos para el Parlamento, y a quienes forman el Gobierno), no estoy negando a la Administracin su lugar en el espacio pblico, sino rechazando que ocupe un papel espurio en la arena poltica. En dicho espacio pblico est su lugar y en l encuentra su lgica, que no es en modo alguno la del mercado, por mucho que insista en pretenderlo as un determinado neoliberalismo. Pero ha llegado la hora de dejar hablar a la investigacin sin intermediarios. Y me temo que al manifestar tantas opiniones personales he ido ms all de lo que un prlogo permite, quizs porque envidie a la autora de este excelente libro la solvencia con que ha manejado un problema difcil y de gran complejidad. Consiguientemente, el lector har bien en no parar mientes en lo que yo aqu digo, sino en lo que Elosa del Pino con tanta autoridad intelectual desarrolla en las pginas que siguen. MIGUEL BELTRN VILLALVA
Universidad Autnoma de Madrid

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PRLOGO

AGRADECIMIENTOS

Numerosas personas e instituciones me han ayudado a lo largo de este proyecto. Debo agradecer especialmente al Instituto Universitario Ortega y Gasset no slo la posibilidad que desde el ao 1994 me ha ofrecido para formarme como investigadora en el Departamento de Gobierno y Administracin Pblica, sino tambin la oportunidad de manejar los resultados de varias de las investigaciones realizadas en su seno. A todos mis compaeros en ellas y, en especial, a Raquel Peiro, Jos Sosa, Isabel Bazaga, Leticia Delgado, Manuel Tamayo, Juan Antonio Ramos, Pilar Lorrio, Manuel Villoria, Ernesto Carrillo y Jos Manuel Montero debo expresar mi deuda y mi reconocimiento. Asimismo, este trabajo no podra haberse llevado a cabo sin la colaboracin del Centro de Investigaciones Sociolgicas y la amabilidad de sus funcionarios, que me acogieron en sus instalaciones durante los meses que dur la revisin de los grupos de discusin que se analizan en este libro. Tambin he de agradecer la paciencia de los trabajadores de su biblioteca y la atencin de los bibliotecarios del Instituto Nacional de Administracin Pblica, del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, de la Facultad de Polticas de la Complutense, del Instituto Ortega y Gasset, del Instituto de Estudios Fiscales y de la Universidad Rey Juan Carlos. Por supuesto, he de agradecer la confianza que deposita en m el INAP al ofrecerme la posibilidad de publicar mi trabajo. Algunos colegas han ledo y comentado partes del manuscrito inicial. Debo mi agradecimiento especial a Ernesto Carrillo y a los profesores Salvador Parrado, Luis Moreno, Manuel Villoria, Fernando Reinares, Jos Antonio Olmeda y Csar Colino. Dado que este libro tiene su origen en mi tesis doctoral tengo que expresar mi gratitud a los profesores que formaron el tribunal, Joaqun Arango, Miquel Beltrn, Jos Vicente Gmez Rivas, Jos Ramn Montero y Carles Rami, por sus valiosos comentarios y sugerencias. Estoy en deuda con otros colegas que han comentado mi trabajo en distintas reuniones cientficas nacionales e internacionales donde he presentado al-

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gunos de sus resultados y especialmente con los miembros del European Group of Public Administration. Sin duda, no puedo dejar de agradecer a mi pblico cautivo, mis estudiantes en distintos programas de postgrado y en la Diplomatura de Gestin y Administracin Pblica, el hecho de que cuando les he contado parte de mi investigacin, siempre me hayan obligado a profundizar en mis argumentos ms all de lo que me pareca posible. Todos mis compaeros del rea de Ciencia Poltica de la propia Universidad Rey Juan Carlos han contribuido con su aliento a que este trabajo haya sido una realidad. En el plano personal este trabajo es resultado de la enorme generosidad de mis padres y mi hermano que siempre me han ayudado y animado. Ellos y mis amigos han sabido ser tolerantes y comprensivos con mi falta de atencin durante los ltimos aos. Finalmente, el apoyo exigente y el estmulo intelectual de mi marido han sido totalmente imprescindibles. Este libro es para ellos y para Sara, que lleg en medio del camino. El Burgo de Osma, enero de 2004

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INTRODUCCIN: LA PERSPECTIVA DE LOS CIUDADANOS EN EL ESTUDIO DEL ESTADO

INTRODUCCIN

LA PERSPECTIVA DE LOS CIUDADANOS EN EL ESTUDIO DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA

1.

EL

POR QU HAY QUE ESTUDIAR LAS ACTITUDES DE GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA?

LOS CIUDADANOS HACIA

La relacin entre los ciudadanos y el sistema poltico en sus mltiples manifestaciones y dimensiones ha sido siempre un objeto del mayor inters tanto para los cientficos sociales como para los propios gobernantes. En los ltimos decenios, el estudio de esta relacin, de su naturaleza, evolucin y consecuencias ha formado parte de un debate ms amplio sobre la transformacin del Estado y la estabilidad y la consolidacin de las democracias. El foco de inters emprico y terico central de este trabajo es precisamente esa relacin, considerada desde la perspectiva de los ciudadanos, en las democracias occidentales contemporneas. Se exploran aqu las orientaciones ciudadanas hacia uno de los componentes bsicos del sistema poltico: el complejo institucional formado por el gobierno y la administracin de los tres niveles territoriales en Espaa. En concreto, se pretenden describir y analizar las actitudes de los espaoles hacia las instituciones gubernamentales durante la democracia, buscando respuesta a dos preguntas principales que subyacen al anlisis emprico: 1) Cmo afectan los cambios en el diseo de las instituciones y las modificaciones en la actividad del Estado a las actitudes ciudadanas?; 2) Hasta qu punto existe en el caso espaol, en comparacin con otros pases occidentales, cierto malestar con las instituciones y el rendimiento de la democracia? 1.1. La transformacin del Estado y la necesidad de repensar la legitimidad de la administracin pblica

La importancia de observar las actitudes de los ciudadanos hacia este complejo institucional se hace evidente si se considera que en los ltimos decenios ha existido un profundo debate acadmico y poltico sobre cul debe ser el papel del Estado en las sociedades contemporneas y sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamentales. Los Estados se ven so-

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metidos a distintas presiones externas o internas que les obligan a emprender reformas que afectan a sus estructuras administrativas tradicionales. Entre estas presiones, son destacables los fenmenos asociados a la globalizacin, la internacionalizacin de los mercados, la incorporacin a distintos bloques econmicos y polticos supranacionales, el impacto del cambio tecnolgico, el xito de las ideas del neoliberalismo econmico respecto a la reduccin del gasto y del tamao del sector pblico, la entrada de nuevos problemas en la agenda de los gobiernos, tales como la inmigracin o el medio ambiente, y el triunfo de ciertos paradigmas administrativos como la Nueva Gestin Pblica o la llamada revolucin gerencial (Wright, 1994; Kickert, 1997). En el interior de los Estados tambin se producen cambios, como las variaciones en el diseo institucional del sistema poltico, la descentralizacin o la apertura de las estructuras poltico-administrativas a nuevas formas de cooperacin antes minoritarias con otros actores u organizaciones no pblicos. Existe asimismo una renovada presin democratizadora que ha llegado a poner en tela de juicio el papel de las instituciones poltico-administrativas como garantes de las condiciones tradicionales de la ciudadana democrtica (Wright, 1994; Box, 1998; Pierre y Peters, 2000). Es indudable que todos estos factores tienen un impacto determinante en las instituciones gubernamentales y administrativas. Lejos de existir acuerdo entre los cientficos de la poltica y los responsables pblicos sobre cmo deban reaccionar las organizaciones pblicas, sus propuestas son variadas y confusas. Existe ms o menos acuerdo en que un tipo de administracin con las caractersticas del modelo burocrtico tradicional no es suficiente para satisfacer las necesidades actuales de la sociedad por no ser capaz de responder a las demandas de eficacia y calidad que se realizan a las organizaciones gubernamentales desde el exterior. Sin embargo, si para algunos lo ms importante es lograr la eficacia y la eficiencia, como autntica razn de ser de las instituciones pblicas, para otros, es imprescindible conseguir la inclusin real de los ciudadanos en las decisiones pblicas y reforzar la ciudadana democrtica y el inters general, aun a riesgo de ser menos eficaces. El nfasis en la calidad y la eficacia es el objetivo central de las corrientes que pueden denominarse neo-empresariales. Otros enfoques, que se han llamado neo-pblicos, como el denominado Nuevo Servicio Pblico (Denhardt y Denhardt, 2003), reclaman, sin embargo, la recuperacin de algunos valores de las administraciones tradicionales y aaden nuevas demandas, abogando por una administracin pblica promotora de los valores polticos priorizados democrticamente y reivindicando una administracin democrtica que tenga la figura del ciudadano, en vez de la del cliente, como centro de su concepcin (ver Rami, 1999b). Con el fin ltimo de demostrar que tienen el respaldo ciudadano que garantiza la legitimidad de estas instituciones, los cientficos o polticos dicen conocer los deseos del pblico acerca de cmo deben ser, qu deben hacer

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o qu valores y principios deben inspirar el funcionamiento de las organizaciones pblicas. Lo cierto es que el cambio global ms significativo en las ltimas dcadas ha sido el aumento de la presencia, el tamao y el cometido de las organizaciones pblicas en la sociedad. En este contexto, distintos autores han planteado, por ejemplo, la presencia de nuevos ciudadanos, ms exigentes con las instituciones, con valores distintos y nuevas preferencias sobre la accin publica. Tambin se estara produciendo una crisis en la aceptacin de algunos valores tradicionales como la jerarqua o la autoridad que son tan caractersticos de las organizaciones burocrticas clsicas (Inglehart, 1998; 1999). Estos valores se estaran viendo sustituidos por nuevas demandas de participacin y cooperacin por parte de una ciudadana ms educada y ms consciente de que las decisiones pblicas afectan a sus vidas. Incluso las formas de inters por los asuntos pblicos habran variado. Si antes era una preocupacin ms ligada a la defensa de la ideologa, ahora los ciudadanos se interesan por la poltica con relacin a sus problemas cotidianos y a polticas pblicas concretas (Rose, 1998; Clark y Hoffman-Martinot, 1998). Otros autores opinan, sin embargo, que no hay suficientes datos para asegurar la existencia de estos nuevos ciudadanos (Thomas, 1999). De igual modo, algunas otras voces creen que si bien es cierto que hubo un consenso inicial ms o menos extendido sobre el necesario desarrollo de las organizaciones pblicas para solucionar los problemas colectivos, en los ltimos aos tal consenso se habra mantenido paralelo al creciente cuestionamiento por parte de los ciudadanos de la habilidad pblica frente a la exaltacin de la eficiencia y la eficacia del mercado. Otros argumentos, en desacuerdo con este diagnstico, sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado a producirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos como proveedores de servicios y polticas, como lo demostrara el hecho de que muchas de sus demandas hacia las instituciones pblicas se hayan consolidado e incluso crecido (Peters, 1999). En definitiva, en el debate sobre las preferencias ciudadanas y su relacin con el cambio del papel del Estado existen diagnsticos y conclusiones contradictorias que requieren una mayor sistematizacin y anlisis emprico que determine su alcance y direccin. Asimismo, la indagacin sobre cul sea y cmo ha evolucionado la naturaleza de las actitudes ciudadanas hacia el Estado y su grado de legitimidad tiene adems otro inters ms prctico, relacionado con los intentos de reforma de la administracin pblica. En los ltimos aos, ya con cierta perspectiva temporal sobre las propuestas de transformacin planteadas en los primeros aos de la dcada de los noventa, han aparecido algunos trabajos que han tratado de evaluar el xito de las reformas sugeridas, por ejemplo, por la Nueva Gestin Pblica y consistentes en el encogimiento del sector pblico. Muchos de ellos consideran que, en la prctica, la mayora de estos intentos se han limitado al terreno discursivo (Pollit, 2002). O bien han fracasado o, siendo demasiado ambiciosas, se han reducido finalmente en muchos

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pases a medidas simblicas. Esto obedecera a distintos factores como las diferentes oportunidades ofrecidas por el contexto poltico-institucional de cada pas o las caractersticas del entorno cultural en el que se persiguen, de modo que, en el momento de su implantacin, algunas de estas medidas se han encontrado con la resistencia de una cultura poltico-administrativa poco receptiva a los nuevos valores (Wright, 1994, Peters, 1996, Kickert, 1997, Pollit, 2002). El escaso xito de este tipo de medidas en algunos Estados est relacionado para algunos enfoques, dentro de la vuelta a los anlisis constructivistas con la falta de habilidad poltica para construir socialmente la necesidad de tal reforma (Cox, 2001). Por todo ello, las propuestas de reforma deberan estar informadas de un conocimiento mayor sobre las orientaciones ciudadanas si se quiere tener perspectiva de xito. Es decir, se hace necesario adquirir un conocimiento acerca de cules son los valores y los lmites percibidos y preferidos para la actuacin de las instituciones entre los miembros de la sociedad. En suma, si la legitimidad de las instituciones poltico-administrativas se ha derivado tradicionalmente de su adecuacin a los valores del sistema poltico del que forman parte, los cambios en ste obligan a reconsiderar sus fuentes de legitimidad (Ban y Carrillo, 1997). Pero, tanto el cuestionamiento de su forma y cometido anterior como la introduccin de nuevas soluciones reformadoras con escaso xito, hacen necesario repensar las bases de la legitimidad de las instituciones pblicas. Esto significa que es necesario clarificar cul es la postura y los valores mayoritarios en la sociedad respecto al papel del Estado. En la medida en que las principales propuestas sobre las instituciones gubernamentales tienen un impacto diferenciado en el interior de los Estados, y en la medida en que el xito de los cambios puede estar tambin condicionado por las tradiciones administrativas, este anlisis ha de hacerse en el seno de cada sociedad y con los instrumentos metodolgicos ms adecuados. Para ello este trabajo trata de obtener respuestas a algunos interrogantes clave presentes en los principales cambios y problemas que afectan esas instituciones en todos los pases. Para abordar este problema empricamente, la primera pregunta debera versar sobre cules son las preferencias respecto al mbito de intervencin y al tamao y los recursos del Estado que deben ser utilizados. Asimismo, cabra indagar sobre las actitudes ciudadanas respecto a: en qu nivel de gobierno y administracin pblica debe residir la responsabilidad por la produccin y la provisin de los servicios?, y por qu en ese?, qu valores relacionados con la gestin son los que verdaderamente valoran los ciudadanos? y hasta qu punto les preocupan?, qu se espera de los responsables pblicos, sean polticos o funcionarios?, es deseable, y cmo puede organizarse, la intervencin de los ciudadanos y en qu medida en el diseo de las polticas pblicas? y en qu polticas desean los ciudadanos participar? (ver Box, 1999: 37 y ss.).

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1.2.

El cuestionamiento de la confianza en las instituciones democrticas

El estudio de las actitudes ciudadanas forma parte tambin de una discusin clsica que se ha visto renovada y vigorizada en los ltimos aos sobre la vitalidad y el futuro de la democracia. Se trata de una inquietud creciente caracterstica tanto de los pases que han logrado un grado elevado de consolidacin como de las democracias recientes. Mayoritariamente los estudios sobre la consolidacin y fortalecimiento democrtico han proporcionado argumentos acerca de si las instituciones, actores y procesos presentes en un sistema poltico cumplen con determinados requisitos y consiguen objetivos concretos. Junto a perspectivas ms estructuralistas, otras teoras han tratado de completarse con enfoques que contemplen tambin las actitudes y los comportamientos de los ciudadanos en el marco del sistema poltico (Dalton, 2000). Esta idea, que se encuentra sobre todo explcita en las perspectivas normativas de la democracia participativa y la ciudadana activa y autnoma, implica, a su vez, un juicio sobre la calidad relativa de las actitudes y comportamiento de los ciudadanos que habitan los sistemas democrticos, es decir, sobre cul es o cul debe ser su capacidad para relacionarse entre ellos y con los gobernantes y cules son o deben ser sus orientaciones, generales o especficas, hacia las instituciones polticas. Para las teoras ms empricas, es necesario, adems, desarrollar un marco conceptual comparable para explicar cmo las normas de los ciudadanos pueden crear y sostener formas alternativas de democracia (Dalton, 2000: 920). Desde el punto de vista del estudio de la democracia, aunque la evidencia emprica ha mostrado que existen diversos conjuntos de actitudes y comportamientos ciudadanos que son compatibles con la democracia, autores como Beetham (1994) y Dahl (1996) proponen, como una de las condiciones para establecer la calidad y la vitalidad de la democracia, la existencia de una confianza mayoritaria en el sistema poltico y sus instituciones, de una cultura poltica democrtica, la percepcin de la eficacia del sistema y la presencia de cierto grado de capacidad o eficacia poltica auto-percibida para influir en el sistema. Almond y Verba (1966[1963]) y, ms recientemente, Fuchs y Klingemann (1995a: 3) recordando la distincin de Easton (1965), han expuesto la necesidad de detectar algn grado de congruencia congruence de proceso y de estructura, entre las instituciones y los ciudadanos como un indicador democrtico. Con la congruencia de estructura se refieren a la percepcin ciudadana de que estas estructuras se corresponden con las normas y valores socialmente aceptados. Con la congruencia de proceso se refieren al grado de receptividad o nivel con que los ciudadanos perciben que los actores de la democracia son capaces de atender a sus demandas. Ambos criterios son aplicables tanto a las instituciones gubernamentales como al anlisis del sistema poltico y otros de sus elementos, ya que como se ha mencionado se trata de un objeto poltico formado igualmente por institucio-

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nes, procesos y responsable de una parte importante del rendimiento del sistema 1. Frente a esas condiciones ideales de vitalidad democrtica, con un inters primero descriptivo y analtico despus, algunos trabajos empricos han detectado, a pesar de la existencia de un incuestionable apoyo a la forma democrtica, un creciente malestar entre los ciudadanos, que cada vez desconfan ms de las instituciones pblicas y de sus responsables, y se muestran insatisfechos con el rendimiento del gobierno. Otras investigaciones, sin embargo, refutan estos resultados y matizan que, al menos en Europa, estas actitudes negativas se encuentran slo respecto a algunas instituciones de la democracia, por ejemplo, los partidos polticos. Tambin las consecuencias de esta presunta extensin de la desafeccin pblica han sido valoradas de forma distinta. Si para algunos estas actitudes erosionan la gobernacin democrtica e impiden que pueda hablarse de una democracia de calidad, para otros, menos pesimistas, la presencia de estos ciudadanos crticos es positiva y supone un reto de adaptacin para las instituciones democrticas en busca de estructuras, procesos y resultados que sean valorados satisfactoriamente por los ciudadanos y que encajen con los valores mayoritarios socialmente aceptados. Dicho de otro modo, una parte de la literatura cientfica considera que existe una relacin entre el diseo institucional y su rendimiento, por un lado, y las actitudes cambiantes de los ciudadanos, por otro. Las administraciones pblicas son probablemente las instituciones de las democracias occidentales que han sufrido ms cambios en las ltimas dcadas. stas consumen hoy la mayor porcin del presupuesto pblico, ocupan una porcentaje muy importante de la poblacin activa, reciben el impacto directo de los procesos de integracin en entes supranacionales y muchas de ellas tambin el de los procesos de descentralizacin en el interior de los Estados, son las responsables principales de gran parte del rendimiento del sistema e intervienen de forma determinante en las decisiones colectivas. Ms relevante an resulta su presencia en la vida de los ciudadanos. Es con ellas, y a travs de su personal y sus polticas, con quienes los ciudadanos mantienen una relacin constante con el sistema poltico. Estas razones hacen que estas instituciones sean las que con ms frecuencia son culpabilizadas del supuesto malestar ciudadano. Por ejemplo, la desconfianza ciudadana en las instituciones de la democracia es frecuente y oportunamente atribuida al mal funcionamiento de las administraciones y los servicios pblicos en el discurso de los polticos. Independientemente de que este razonamiento sea ms o
1 Eldersveld, Jagannadham y Barnabas (1968), quienes estudiaron especficamente las actitudes de los ciudadanos hacia los gobiernos y administraciones, se refieren al necesario equilibrio entre las percepciones ciudadanas y las caractersticas de estas instituciones para considerar que la burocracia est integrada en la democracia. Christensen y Peters (1999) han analizado los factores estructurales pero tambin los culturales como variables independientes que afectan a la gobernacin democrtica.

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menos correcto, se suele insistir continuamente en la necesidad de mejores servicios como mecanismo para restituir la confianza en el sistema (Van del Walle, 2002). Adems, en las democracias del sur de Europa existe la creencia culturalmente determinada de que el Estado debe resolver todo tipo de problemas y, por lo tanto, la responsabilidad por la ineficacia es imputada al Estado y a los polticos en los diferentes niveles (Morlino, 1998: 43). En definitiva, las instituciones de gobierno son particularmente importantes, pues es a ellas a quienes, desde la generalizacin del bienestar, les es atribuida predominantemente la obligacin sobre la accin colectiva. Mas an, las preferencias y las percepciones ciudadanas hacia los gobiernos y las administraciones pblicas y su actuacin son relevantes no slo para estas instituciones, sino tambin para el propio sistema poltico, pues reflejan juicios acerca de su receptividad y de su representatividad, y, en definitiva, sobre la legitimidad y la eficacia del sistema. 1.3. La insuficiente atencin desde la Ciencia Poltica a las actitudes ciudadanas hacia el Estado y las instituciones administrativas

A pesar de la demostrada y creciente importancia de las administraciones, no existen estudios sistemticos sobre las caractersticas y los determinantes de las actitudes de los ciudadanos hacia estas instituciones pblicas en la literatura cientfica politolgica. A las orientaciones ciudadanas sobre los objetos administrativos o los resultados outputs del sistema se les ha prestado una insuficiente atencin ya desde el clsico trabajo de Almond y Verba (1966), quienes, como se observar ms adelante, los excluyen de su anlisis. Parte de esta desatencin puede deberse al cierto desinters que desde los estudios de democratizacin se ha prestado tradicionalmente a las partes bajas del gobierno (Waldo, 1999). Una razn adicional de peso puede ser la fortaleza de los estereotipos sobre lo pblico. La creencia de que los ciudadanos carecen de discurso acerca de lo pblico o la conviccin de que ste es paradjico, permanente y ambivalentemente hostil, pero a la vez exigente en sus demandas hacia las administraciones, es probablemente otra de las causas de este cierto abandono cientfico. A pesar de los esfuerzos de algunos trabajos ya clsicos por desmitificarlos (Goodsell, 1983; Laufer y Burlaud, 1989), los estereotipos sobre lo pblico, tambin por parte de los cientficos y los responsables pblicos, han servido tradicionalmente como justificacin, interesada o no, para el anuncio de reformas administrativas que han relegado a un segundo plano la indagacin precisa sobre las percepciones y preferencias ciudadanas hacia estas instituciones. Tal situacin de desconocimiento de las caractersticas y matices de las actitudes ciudadanas sobre las instituciones poltico-administrativas no es exclusiva del caso espaol. Tampoco es la misma para las actitudes hacia el sistema poltico como un todo o con respecto a algunos de sus elementos, por ejemplo, los partidos, o con el lado de los insumos, objetos de estudio sobre los que existen

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ms trabajos e investigaciones. Todo ello justifica la necesidad de consolidar una lnea de investigacin que pueda complementar algunos estudios pioneros ya existentes (Peters, 1999a; Derlien, 1992). Como pilar de apoyo para este trabajo es necesario reconocer la presencia de un cierto inters fragmentado y actual por las orientaciones de los ciudadanos hacia estas instituciones pblicas en el marco de una preocupacin ms amplia por la democracia. Por ejemplo, en la literatura cientfico-social reciente la valoracin del resultado de la accin pblica se ha estudiado como origen de la insatisfaccin con los gobiernos y administraciones pblicas y, tambin, con el sistema poltico. La eficacia de las instituciones pblicas se ha analizado con relacin a la existencia o no de capital social. La responsabilidad y honestidad de los polticos y gestores pblicos se ha vinculado a la eficacia poltica subjetiva y al comportamiento de los ciudadanos. Se ha afirmado que el cambio de valores entre los nuevos ciudadanos obliga a la modificacin de las viejas estructuras administrativas burocrticas, ahora supuestamente incompatibles con el avance de los valores postmaterialistas 2. Tampoco puede obviarse la inclusin de la administracin junto con otro abanico de instituciones en los anlisis sobre la evolucin del grado de confianza en las instituciones como un indicador de la consolidacin y de la salud democrtica. Sin embargo, en los estudios agregados de poltica comparada, que tienen como finalidad establecer regularidades y poder generalizar sobre los efectos de las variables tradicionalmente estudiadas en los trabajos sobre democracia, cualquier aspiracin explicativa requiere abarcar un elevado nmero de casos que permita establecer relaciones entre variables. En el caso de los estudios que tratan de analizar los movimientos y fluctuaciones de la confianza en las instituciones, por ejemplo, el uso de este elevado nmero de pases tiene algunos inconvenientes. El principal de ellos es que la administracin pblica es un objeto complejo de agregar para su estudio, lo que hace que sea una institucin tradicionalmente ms descuidada y los resultados reflejen slo parcialmente la realidad. No existen muchos anlisis donde se pregunte por la administracin pblica, pero cuando estos estudios agregados se refieren a ella, lo hacen de una manera genrica, desconociendo su naturaleza, finalidades, composicin, actividad y funcionamiento complejos 3.
2 Por citar slo una muestra, sobre el rendimiento del sistema, los resultados de las polticas pblicas o la percepcin del mismo, y la eficacia pueden verse los trabajos de Miller y Listhaug, 1998; McAllister, 1999; Edlund, 1999; Putnam, Pharr y Dalton, 2000; sobre la eficacia de las instituciones y el capital social, los trabajos de Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993 o Putnam, 1999 y Van Deth y Elff, 2000; sobre el cambio de valores destaca el trabajo de Inglehart, 1998; acerca del sentimiento de los ciudadanos sobre su capacidad para influir y las respuestas de los polticos o responsables pblicos pueden verse las obras de Hinton-Anderson, 2001; Kraft y Bush, 1998 y Melkers y Thomas, 1998. 3 Por ejemplo, la mayor parte de los estudios incluyen preguntas sobre la confianza en la administracin pblica o en los funcionarios pblicos, ambos en general. Sin embargo, no es descabellado afirmar que, en realidad, nada tiene que ver la administracin pblica con las, en su caso, distintas administraciones pblicas. Pueden encontrarse estudios,

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Tal limitacin metodolgica hace que los resultados de estos estudios reflejen simplemente los extendidos y cuasi universales estereotipos sobre tal conjunto de instituciones, actores y procesos, ya de por s propenso a estas falsas generalizaciones. Otro inconveniente destacado de estos estudios es el hecho de que suelen partir de la idea de que los distintos sistemas nacionales son homogneos y estables, subestimando o ignorando la importancia de las variaciones regionales en cada caso. Asimismo, en la mayor parte de estos anlisis, el Estado o las instituciones son considerados un factor constante en la relacin con los ciudadanos (Fuchs y Klingemann, 1995a) desconociendo que las variaciones en la relacin de congruencia entre las actitudes y las instituciones pueden deberse tanto a cambios en el diseo de las instituciones u otras variables como a cambios en los ciudadanos. En ocasiones eso implica ignorar una causa explicativa posible de los resultados distintos encontrados 4. En definitiva, si bien el inters de los cientficos polticos hacia las instituciones de gobierno y administracin y su actividad es creciente, cuando indagan sobre la estabilidad y el desarrollo democrtico, las actitudes de los ciudadanos hacia los gobiernos y las administraciones pblicas no se han analizado de forma sistemtica y satisfactoria 5. 2. OBJETIVOS, ENFOQUE Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN

En este libro, por tanto, se pretende analizar las actitudes ciudadanas hacia las instituciones de gobierno y administracin en los tres niveles territoriales en Espaa dentro del contexto descrito hasta ahora. Por un lado, dicho anlisis es importante en la medida en que clarificar los principales rasgos de las orientaciones ciudadanas hacia las instituciones administrativas en los principales temas y discusiones que ataen a las nuevas necesidades de legitimidad de stas.
sin embargo, que se detienen en alguno de los sectores o las reas funcionales de la administracin pblica. Por ejemplo, en el caso espaol existen algunos estudios que se han concentrado: la sanidad, el sistema de justicia, la administracin tributaria, la polica, entre otros. Estos estudios, aunque muy valiosos, tienen finalidades distintas a las de esta investigacin. 4 Vase por ejemplo, Beliefs in Government (BiG) o las encuestas en varios pases como, ejemplo, el latinobarmetro (CIS). 5 Como se ver ms adelante, un intento incompleto es el de Nachmias y Rosenbloom (1978). En Espaa tienen relevancia terica en esta lnea los trabajos de Ban y Carrillo (1997) y de Carrillo (1997). Bouckaert y van de Walle (2001) han llamado a la profundizacin sobre este tema desde la EGPA, http://www.kuleuven.ac.be/facdep/social/pol/io/egpa/ index2.htm, Study Group on Productivity and Quality in the Public Sector, especficamente en sus reuniones de Vassa en 2001, Postdam en 2002 y Lisboa en 2003. Un experiencia incipiente en la que participan varios pases europeos e Israel es The European Assessment Project of Public Administration. Peters (1999a) haba lamentado ya en la ltima edicin de su obra clsica esta situacin, avanzando alguna propuesta y tambin una invitacin a proseguir. Todos estos trabajos se consideran referencias centrales para esta investigacin.

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Se pretende determinar en qu medida el impacto de los principales cambios del sistema poltico ha afectado a las actitudes ciudadanas. De la misma forma, se tiene el propsito de contribuir a ampliar el conocimiento de las percepciones sobre las instituciones democrticas y sus implicaciones en una evaluacin sobre el desarrollo democrtico en Espaa. Se trata de una contribucin limitada en sus ambiciones, puesto que consiste en una aproximacin que, a diferencia de otros trabajos que han estudiado las orientaciones de los ciudadanos hacia el sistema poltico abarcando un nmero mayor de instituciones, pretende poner el nfasis en los ciudadanos y en un objeto poltico especfico: las instituciones poltico-administrativas en Espaa. En un plano analtico, se intenta descubrir cules son los factores que permiten explicar estas actitudes. Tradicionalmente se ha recurrido a variables micro como las caractersticas sociodemogrficas, los valores religiosos o la ideologa poltica. En esta investigacin se les presta una atencin secundaria a estos factores, centrndose ms en la relacin entre factores macro y meso como el diseo institucional y los atributos de los sectores de actividad pblica. Este enfoque permite superar el problema del tratamiento demasiado general que usualmente se vena haciendo de las instituciones, al observar slo las variaciones en el sujeto de las actitudes (individuos) y olvidar el objeto de las mismas (las instituciones administrativas). Algunas de las explicaciones ms recientes presentes en la literatura cientfica son, por ejemplo, las culturales, las referidas a los cambios en el diseo institucional o las centradas en el rendimiento (Norris, 1999). Todas ellas estn directamente vinculadas a los problemas mencionados sobre las administraciones pblicas. As, en el caso espaol, las actitudes ciudadanas se han solido explicar recurriendo al efecto de los estereotipos que recaen sobre las instituciones administrativas y otros rasgos de la cultura poltica. Por otra parte, no se ha investigado suficientemente cmo los cambios en el diseo institucional del sistema vinculados a los procesos de construccin federal y de desarrollo del sistema del bienestar son factores macro que han podido incidir en las actitudes ciudadanas hacia estas instituciones, que tienen nuevos cometidos y mayor actividad y efectos en el rendimiento del sistema poltico 6. Esta investigacin parte de la idea de que la situacin aludida de desatencin de las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones gubernamentales no es, sin embargo, un problema irresoluble. Adems de las aportacio6 Adems de las mencionadas, Nye (1997), por ejemplo, incluye otras variables como la influencia de los medios de comunicacin en la configuracin de las expectativas de los ciudadanos, en la percepcin de la magnitud de los problemas pblicos o en la imagen de las instituciones. Otros factores son tambin explorados por el autor: la influencia del contexto internacional, la pobreza del liderazgo poltico, la percepcin de corrupcin, las campaas electorales o el realineamiento de los partidos. Todos estos factores no podrn ser considerados aqu por los recursos limitados de los datos disponibles de esta investigacin.

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nes que han prestado un inters parcial a este objeto de estudio, el tradicional inters de la Ciencia Poltica y Sociologa Poltica por las orientaciones ciudadanas hacia el sistema poltico ha promovido el desarrollo de conceptos valiosos en el marco de los estudios sobre democratizacin. Especficamente los trabajos clsicos en la tradicin de la cultura poltica de Almond y Verba (1966) y de Easton (1965 y 1975) aunaban la atencin por la consolidacin y, ms recientemente, el fortalecimiento de la democracia y sus instituciones, por un lado, y las actitudes de los ciudadanos, por otro 7. Si bien estos estudios prestaban una atencin insuficiente o demasiado genrica o fragmentada, detenindose en una parcela concreta de las instituciones poltico-administrativas, pueden servir de base para esta investigacin en al menos dos aspectos. Desde el punto de vista terico, sirven para depurar las preguntas tericas de esta investigacin y delinear el marco analtico. Desde el punto de vista instrumental, el diseo de sus aproximaciones empricas a otros objetos polticos distintos puede inspirar la indagacin sobre un objeto tan complejo como la administracin pblica. 3. EL CASO DE ESPAA: TRANSFORMACIN DEL ESTADO Y CAMBIO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SU RELACIN CON LOS CIUDADANOS

Para el caso espaol las consideraciones anteriores mantienen todo su sentido. En Espaa se ha acuado la expresin estatismo cnico o cinismo estatista (Botella, 1997) para expresar la paradoja consistente en una queja general sobre las instituciones administrativas y al mismo tiempo una intensa preferencia por la prestacin pblica de los servicios y las polticas. Esta conocida ambivalencia es utilizada extensamente para responder a la pregunta de cul es la naturaleza de las actitudes de los ciudadanos hacia las administraciones pblicas en Espaa. En esta investigacin, adems del inters por ahondar en esta paradoja, y sin dudar que esta observacin sobre las actitudes de los ciudadanos pueda corresponderse con un sentimiento social extendido acerca de las instituciones administrativas espaolas, se parte de la base de que los cambios ocurridos en las ltimas dcadas, tanto en el diseo institucional como en el alcance de la actividad pblica, han podido matizar o transformar esta situacin. Espaa inici en la dcada de los aos ochenta un proceso de reforma primero, y de modernizacin despus, con el objetivo de adaptar la vieja y anticuada administracin franquista a las nuevas caractersticas del sistema poltico democrtico (autonmico, de bienestar, de Derecho) y a los requisitos necesarios para la incorporacin a la Unin Europea (Ban, 1993).
7 Por destacar una pequea muestra de algunos de los trabajos internacionales ms destacados cuyas aportaciones se utilizan en este trabajo pueden citarse los de Lipset y Schneider, 1987; Kaase y Newton, 1995; Nye, Zelihow y King, 1997; Inglehart, 1998; Norris, 1999a; Pharr y Putnam, 2000.

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Adems del ajuste a los valores democrticos, entre los cambios ms importantes destacan los derivados del desarrollo y posterior replanteamiento del Estado de Bienestar y del inacabado proceso de descentralizacin del poder que impactan de lleno en las administraciones pblicas, en su presencia y en su relacin con los ciudadanos. Alrededor de estas transformaciones y de otras influencias internacionales, la mayor parte de las administraciones pblicas continan inmersas en procesos de cambio en este sentido. No se puede negar el avance en alguno de los objetivos marcados, por ejemplo, la administracin cuenta con un sistema de recursos humanos ms transparente, ha mejorado la calidad y cantidad de los servicios pblicos o ha tratado de adaptarse a las nuevas tecnologas de la informacin (Villoria, 1996). Como en otros pases de su entorno, en Espaa se estn produciendo debates cientficos sobre algunos temas vinculados a la agenda de reforma de la administracin pblica (Parrado, 2001). En el caso espaol, por ejemplo, existen ciertas dificultades para acabar de definir el modelo de relacin entre su administracin y los ciudadanos. Desde el comienzo de la democracia ha existido coincidencia entre los responsables pblicos y los acadmicos en la necesidad de superar la consideracin del ciudadano como administrado, que era consecuencia de la existencia de un cuasi monopolio del enfoque jurdico en el estudio y la prctica de la administracin pblica. En la actualidad, algunos crticos han sugerido que, con el nfasis en la eficacia de la prestacin de servicios y en la imitacin de las prcticas privadas, se corre el riesgo de convertir al ciudadano en un mero cliente (Brugu, 1996). Los estudios que han evaluado estos procesos coinciden en sealar un dficit democrtico en la administracin pblica espaola demasiado preocupada por la eficacia y ms recientemente por la calidad. Destacan como cuestiones todava pendientes las vinculadas a la incorporacin de los ciudadanos a las decisiones pblicas ms all de los cauces tradicionales como las elecciones o los referenda 8. Junto a este debate se asiste a otras discusiones an ms relevantes, afines a las existentes en otros pases, sobre el replanteamiento del Estado de Bienestar o de construccin federal, relativas, por tanto, a la cuestin de quin ha de proveer y producir los servicios pblicos o acerca de qu nivel de gobierno puede responsabilizarse mejor de los problemas pblicos, sobre cul es el que debe garantizar la equidad entre los ciudadanos o cul ha sido el impacto hasta el momento de las reformas administrativas. El estudio detallado del caso espaol est justificado por ser ste un buen laboratorio para observar cmo han evolucionado las preferencias y expectativas de los ciudadanos hacia las polticas ms representativas de los Estados actuales, las polticas del bienestar, puesto que Espaa ha experimen8 Brugu, 1996; Villoria, 1997; Villoria 1999; Subirats, 1998; Snchez Morn, 1998; Rami, 1999a, Baena, 2000, Font, 2001.

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tado, en un periodo relativamente corto de tiempo, dos fases distintas. Por un lado, en la dcada de los ochenta y en los primeros aos noventa, el proceso se caracteriz por el crecimiento del gasto pblico, de la presin fiscal, del nmero de empleados pblicos y de la cantidad y calidad de los servicios, en definitiva, del tamao del Estado y del bienestar. La segunda fase se ha caracterizado por la aplicacin de polticas de contencin y de reduccin del tamao del sector y del gasto pblico (Utrilla y Prez, 2001) 9. Tales procesos, con un fuerte impacto en la relacin entre los ciudadanos y la administracin pblica, han podido modificar las actitudes ciudadanas hacia estas instituciones y han convertido la discusin acerca de la procura del bienestar y la intervencin del Estado en objeto prioritario del debate cientfico y poltico, tambin en Espaa. Otro proceso que supone un replanteamiento del papel de las instituciones pblicas en el sistema poltico y, especficamente, en su relacin con los ciudadanos es el proceso de descentralizacin. Desde la incierta formulacin del Estado de las Autonomas en la Constitucin espaola y su evolucin posterior hasta su forma actual, han pasado ya cerca de veinticinco aos. La propia dinmica de funcionamiento de las Comunidades Autnomas ha ido consolidando, independientemente de los cimientos iniciales en los que se asentaba esta forma de organizacin territorial, no slo el propio sistema y sus instituciones, sino tambin un apoyo creciente por parte de los ciudadanos. A pesar de ello, muchos matices sobre el funcionamiento y la dinmica intergubernamental estn en constante interpretacin y adaptacin desde los anlisis cientficos y desde las propias instituciones y es probable tambin que desde el punto de vista de la poblacin. El propio desarrollo del Estado de Bienestar y de las polticas pblicas en que se concreta est fuertemente condicionado por el proceso inacabado de acomodacin territorial del poder (Moreno, 2000b: 148). Desde la perspectiva de las preferencias y expectativas ciudadanas, pueden plantearse algunas preguntas tales como: dnde debe residir la responsabilidad por las polticas pblicas? y qu se espera de cada uno de los gobiernos y administraciones pblicas? Estos interrogantes tienen el mayor inters en aquellos pases que estn, como Espaa, en un proceso de redefinicin de su modelo de organizacin territorial del poder. As, en los sistemas con algn grado de descentralizacin, los estudios recientes demuestran que los ciudadanos tienen no slo una percepcin distinta de cada uno de los niveles de gobierno, sino, adems, un mapa cognitivo propio de atribucin de las responsabilidades pblicas para cada uno de ellos (Schneider y Jacoby, 2000).

9 En 1980 el gasto pblico representaba el 32,9 en porcentaje del PIB y en 2000 supone un 41,5, habiendo ascendido hasta el 45,7 en 1995 (Utrilla y Prez, 2001). En cuanto a la presin fiscal pasa de alrededor del 20 por ciento del PIB en 1975 a cerca del 36 por ciento en el ao 1992 que es cuando alcanza sus mximos, situndose en 1998 en un 34,2 (El Pas, 2001).

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En todos estos debates, tanto sobre el bienestar como sobre la descentralizacin, que cuestionan las caractersticas del modelo clsico de administracin pblica vigente en Espaa y proponen nuevas soluciones, es necesario clarificar cules son las percepciones y preferencias de los ciudadanos hacia las instituciones poltico-administrativas, que buscan reforzar su legitimidad. Pero adems, en el caso espaol, junto con una preocupacin inicial por determinar si las bases culturales de los espaoles estaban lo suficientemente asentadas para poder hablar de la consolidacin de la democracia, es creciente la inquietud por la salud de sta (Gil Calvo, 2000). En Espaa existe un apoyo generalizado y slido a la democracia como forma de gobierno. Incluso en aquellos momentos en los que ha predominado una valoracin negativa de la coyuntura poltica y un profundo pesimismo sobre la situacin econmica, la legitimidad democrtica ha demostrado ser una variable con gran autonoma y estabilidad. Aunque no puede decirse que las caractersticas que definen la cultura poltica de los espaoles hayan observado una evolucin negativa en los ltimos aos, lo cierto es que no han respondido a los pronsticos que anticipaban un enriquecimiento de la vida pblica fruto de la socializacin adulta (Morn, 1999: 116). Es fcil detectar rasgos que indican cierta apata como, por ejemplo, el escaso inters que generan las noticias entre los espaoles, la poco frecuente exposicin a las informaciones polticas, incluso en la televisin, la relativamente baja tasa de participacin y, finalmente, una autopercepcin dbil de la capacidad propia para influir en las decisiones pblicas. En el mismo sentido, la valoracin de la confianza en algunas de las instituciones de la democracia, entre ellas la administracin pblica, no alcanza valores positivos. Aunque no existen en Espaa investigaciones cientfico sociales que cubran el amplio espectro de todos los objetos polticos de manera sistemtica ni tengan un alcance temporal amplio, s es grande el volumen de investigacin que ha tratado las actitudes ciudadanas hacia el sistema poltico democrtico globalmente o respecto a alguno de sus elementos 10. Existe, sin
10 La preocupacin por la calidad de la democracia puede verse en los trabajos de: Wert, 1997; Santamara, 1999; Laporta, 2000 y 2001; Rubio Carrecedo, 2000; Arango, 2000; Botella, 2000 o Gil Calvo, 2001, entre otros. En este sentido, las reflexiones sobre el sistema poltico, en general, estn recogidas en, entre otros: Maravall, 1982; Lpez Pintor, 1982; Orizo, 1991 y 1996; Montero, 1992; Montero y Torcal, 1992; Botella, 1992; Montero y Morlino; 1993; guila, 1991; Prez Daz, 1991, Morn 1995 y 1997, Morn y Benedicto, 1995, Edles 1995; Arango, 1994; Vilas Nogueira, 2000. Otras investigaciones y trabajos directamente interesados por alguno de los elementos del sistema poltico son, por ejemplo, para sistema electoral, Moiss, 1990; para las instituciones, Rodrigo, 1988; Cazorla, 1990, Cazorla y Ruiz, 1992; para el Parlamento, Montero, 1989; Montero y Rodrigo, 1990; Delgado, Martnez, y Oate, 1998; Fuerzas Armadas, Dez Nicols, 1986; el Estado de Bienestar, Botella, 1997; Noya, 1999; para el Estado autonmico, Montero y Torcal, 1990; Montero y Torcal, 1991; Llera, Montero y Pallars, 1998; Mota, 1998; Moreno 1997; Garca Ferrando, Lpez Aranguren y Beltrn, 1994; Lpez Aranguren, 1996; para la Unin Europea Del Castillo y Crespo,1997, Snchez Martnez, 1996, Hernndez Frutos, 1997; Llamazares y Reinares, 1998 y 1999, ltimamente puede verse Arenilla (2003) sobre la opinin de los ciudadanos acerca de la administracin y los polticos, entre otros.

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embargo, como se ver ms adelante, la misma deficiencia comentada anteriormente en general: si bien hay varios trabajos que revisan parcialmente esta cuestin, son excepcionales los estudios en los que la administracin pblica es tratada de manera principal y pormenorizada. En algunas de estas investigaciones, a pesar de la extendida creencia social acerca de las caractersticas inmutables de la administracin pblica y la dura corteza de estereotipos negativos sobre su funcionamiento y sus funcionarios, se observan orientaciones ciudadanas distintas sobre lo pblico. En ellos se pone de manifiesto que el estudio de las actitudes de los ciudadanos hacia las administraciones pblicas puede aportar datos nuevos que sirvan para renovar y ampliar el debate sobre la fortaleza de la democracia desde el prisma de estas instituciones 11. Este trabajo pretende tambin profundizar en este conocimiento para el caso espaol, tratando de analizar las posibles consecuencias de los estereotipos en las actitudes de los ciudadanos hacia la administracin pblica. A lo largo de esta investigacin, por tanto, se examinan las actitudes y comportamientos de los espaoles hacia las instituciones gubernamentales en el perodo democrtico. Las administraciones pblicas han experimentado en el caso espaol grandes cambios y es probable que puedan derivarse nuevos hallazgos que aadan a las informaciones ya existentes algunas particularidades relevantes. 4. PRECISIONES CONCEPTUALES Y PREGUNTAS EMPRICAS DE LA INVESTIGACIN

En torno a las preguntas generales mencionadas se articulan algunas cuestiones de investigacin ms especficas. Las primeras responden a una preocupacin terica que se aborda parcialmente en este apartado y ms profundamente en el siguiente captulo. Se refiere a la delimitacin de algunos conceptos. Parece prioritario aclarar qu se entiende en esta investigacin por ciudadanos, qu es y cules son los componentes del complejo institucional gobierno-administracin y qu tipo de actitudes son pertinentes para los objetivos de esta investigacin. En esta investigacin se entiende por ciudadanos a los individuos que habitan en una comunidad poltica, comparten las caractersticas mayoritarias del resto de sus miembros y estn sujetos a la jurisdiccin de un determinado gobierno o autoridades lo que en la literatura anglosajona se denomina public o lo que Rose (1989) denomina ordinary people. Estas personas son, adems de miembros de la comunidad, parte de un colectivo afectado eventualmente por una poltica pblica o por un servicio pblico
11 Pueden citarse entre ellos los de, por ejemplo, Alvira Martn, Garca Lpez y Delgado Lobo, 2000 y 2001, sobre el sistema tributario; sobre sanidad, Garca, 1995; para la Justicia, Ruidaz, 1994; Toharia, 1994, 1997, 1998 y 2001; en general sobre la administracin pblica y servicios y polticas pblicas, Beltrn 1985 y 1990; Carrillo, Bazaga, Ramos, Tamayo y Sosa, 1998; Del Pino, 1997 y 2000, Carrillo, Bazaga, Del Pino y Tamayo, 2000.

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concreto. Debe, por tanto, diferenciarse del concepto de sociedad civil en el sentido de organizaciones de individuos institucionalizadas o en proceso de serlo (Cohen y Arato, 2000) como las asociaciones voluntarias o los movimientos sociales. Una segunda cuestin conceptual atae a los elementos que forman parte del complejo institucional formado por los tres niveles de gobierno y administracin pblica y a las dimensiones que deben guiar la indagacin emprica. En este trabajo se pretende abordar el estudio del llamado complejo gobierno-administracin de manera pormenorizada, tratando de entenderlo como un conjunto de instituciones, organizaciones y actores en accin, que mediante determinados procesos complejos producen resultados de poltica pblica. Al definir de este modo complejo la administracin, pretenden esquivarse los problemas metodolgicos que producen algunos de los estereotipos clsicos sobre la administracin pblica en el anlisis de las actitudes. Como se ver ms adelante, los estereotipos tienen un mayor peso cuanto ms general y ms simplificado aparece el objeto al que se refieren las actitudes de los ciudadanos. Para ello debe establecerse qu elementos de la administracin son significativos para ser incluidos en un estudio de las actitudes ciudadanas hacia la administracin pblica. El complejo institucional gobierno-administracin pblica se define aqu, por tanto, como el conjunto de estructuras, actores y procesos responsables de la actividad de unas determinadas autoridades en los mbitos de su jurisdiccin. Sintetizando las definiciones de Rose (1998) para la administracin pblica y la de Almond y Verba (1966) sobre los objetos polticos, se entender especficamente comprendidos en este complejo: la administracin pblica en general, las instituciones y organizaciones de los diferentes niveles de gobierno y administracin, los empleados pblicos, en general y los diversos colectivos de los mismos y los polticos con responsabilidad pblica; asimismo, las polticas y servicios pblicos de todo tipo que presta la administracin. Tambin se tendr en cuenta la presencia de un nivel de gobierno supraestatal que es el de la Unin Europea y que tiene cierto impacto en sistemas polticos como el espaol. Cuando se habla de actitudes a lo largo de la investigacin, se hace referencia a tres tipos de orientaciones. Se trata de revisar las percepciones, las preferencias y las expectativas. Mientras las primeras proporcionan datos acerca de cmo se ven o evalan las instituciones poltico-administrativas y del grado de congruencia en el momento actual o pasado, con la indagacin sobre las preferencias se pretenden explorar los deseos ciudadanos acerca de qu nuevas exigencias son demandadas a estas instituciones. Las expectativas indican un componente a la vez cognitivo y valorativo de percepcin y preferencia sobre lo que va a pasar. Estos dos ltimos tipos de actitudes (preferencias y expectativas) son importantes en la medida en que son utilizados por los ciudadanos como referente para evaluar la situacin

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actual. Adems, proporcionan un espectro ms amplio de informacin que sirve como revelador de nuevos valores sociales o para orientar la accin de los gobiernos y administraciones pblicas. Teniendo en cuenta estas consideraciones en el caso espaol se analizarn: Los valores generales de la cultura poltica y las orientaciones especficas de los espaoles hacia las instituciones de gobierno teniendo en cuenta los cambios acaecidos en el sistema poltico. Se tratar de responder a las siguientes preguntas: cul es la valoracin general de las principales instituciones poltico-administrativas? y en qu medida existen percepciones diferenciadas respecto a otras instituciones del sistema poltico como, por ejemplo, el Defensor del Pueblo, los partidos polticos o el Parlamento?, existen percepciones y preferencias especficas de los ciudadanos hacia el complejo institucional estudiado?, las percepciones y expectativas de los ciudadanos sobre el gobierno y la administracin pblica van ms all de estereotipos generalmente negativos por ejemplo, el estereotipo de ineficacia?, hasta qu punto han afectado las reformas administrativas a la percepcin de los ciudadanos?, por ejemplo, han tenido los cambios en el diseo institucional algn impacto en las percepciones y preferencias ciudadanas?, puede mantenerse la idea de la existencia de cierta congruencia entre las actitudes ciudadanas y las instituciones poltico-administrativas?, es decir, existe una percepcin mayoritaria de satisfaccin con la accin pblica y de correspondencia de las instituciones pblicas con los valores sociales mayoritarios? Los propios ciudadanos y sus actitudes generales como miembros del sistema poltico que interactan con las instituciones polticas y, en concreto, con las gubernamentales y administrativas. Algunas de las preguntas que tratarn de contestarse son las siguientes: se sienten los ciudadanos polticamente eficaces respecto a la administracin pblica?, se sienten ms o menos eficaces respecto a los distintos niveles de la administracin?, cmo afecta la autopercepcin de su capacidad en su relacin con las administraciones pblicas? Las percepciones y las preferencias especficas de los espaoles respecto a las instituciones gubernamentales de los tres distintos niveles de gobierno y administracin. Algunas de las cuestiones que se plantearn son las que siguen: son homogneas las percepciones ciudadanas sobre el gobierno y la administracin pblica? o, por el contrario, son los ciudadanos capaces de distinguir entre los distintos elementos que forman el complejo estudiado los distintos niveles de gobierno, las diversas organizaciones pblicas, las diferentes polticas y servicios pblicos?, cul es su grado de ajuste a las peculiarida-

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des del sistema poltico democrtico desde la perspectiva de los ciudadanos?, qu valores deben ser prioritarios en las instituciones de gobierno? y, por tanto, cules son los criterios utilizados por los ciudadanos para evaluar a estas instituciones?, qu papel deben desempaar las instituciones administrativas?, existe un perfil diferenciado de cada nivel de gobierno y administracin?, en qu gobiernos y administraciones han de residir las distintas responsabilidades encomendadas al Estado? Las actitudes ciudadanas respecto a la accin pblica y, en concreto, las preferencias sobre las polticas y servicios pblicos y, especialmente, los del bienestar. Se tratar de responder a las siguientes preguntas: cul es la percepcin ciudadana mayoritaria sobre la actividad pblica?, cules son sus preferencias de futuro sobre la accin pblica? y cul es el tamao y alcance deseable de la actividad pblica?, existen preferencias sobre la financiacin y gestin pblica o privada de los principales servicios pblicos?, cul es el grado de confianza respecto a los principales actores e instituciones administrativas?, estn satisfechos los ciudadanos con las principales polticas y servicios pblicos? Todas estas preguntas pueden contribuir a orientar las reformas de la administracin pblica, a establecer los lmites de lo deseable por parte de los ciudadanos, o a reconocer o prevenir las dificultades de la aplicacin de reformas que ignoren las principales expectativas ciudadanas sobre los gobiernos y sus administraciones pblicas. Como ya se ha explicado, en esta investigacin se incluirn especficamente algunos de los cambios que han formado parte del proceso de democratizacin y que han tenido un impacto importante en las instituciones poltico-administrativas. Esta razn explica el nfasis en las preguntas relacionadas con los distintos niveles territoriales y otras vinculadas a la valoracin de la accin pblica relacionada con la procura del bienestar a los ciudadanos. Tambin se asume la probabilidad de la existencia de estereotipos sobre las administraciones pblicas. Por esta razn, junto a preguntas generales sobre las actitudes ciudadanas acerca de estas instituciones, se resaltar la importancia de cuestiones ms especficas, en las que se atene el impacto de los prejuicios administrativos negativos. 5. DISEO
DE LA INVESTIGACIN, METODOLOGA Y FUENTES

En este trabajo se estudia el caso espaol. Como se ha mantenido a lo largo de la introduccin, una de las crticas hacia las propuestas de los responsables pblicos sobre reforma administrativa, la modificacin del Estado de Bienestar o la descentralizacin es precisamente el hecho de que, en

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la prctica, no pueden concretarse por no haber tenido en cuenta, entre otros factores, los valores y peculiaridades nacionales o locales. Esto ltimo hace recomendable partir de un anlisis profundo de caso que permita obviar algunos de los problemas que aparecen en la investigacin comparativa agregada. Ante la carencia de trabajos empricos sistemticos sobre este objeto de estudio a travs de los cuales se puedan soslayar los problemas que aparecen cuando se aborda de manera genrica el estudio de la administracin pblica desde la perspectiva de los ciudadanos, un primer paso exige una metodologa de estudio de caso en el que se tengan en cuenta algunos aspectos peculiares as como la interrelacin entre diferentes dimensiones y variables. Los problemas conocidos del enfoque del estudio de caso, como la menor posibilidad de controlar el efecto de determinadas variables y la menor capacidad de generalizacin de los resultados (van Evera, 1997), pueden compensarse mediante la potenciacin de la variabilidad intracaso en las unidades de observacin y los puntos en el tiempo. Con ello se pretende aumentar la capacidad de generalizacin de los resultados y controlar el efecto de variaciones en factores que podran influir desproporcionadamente en la variable objeto de estudio. Por ejemplo, en este caso, las actitudes ciudadanas hacia la administracin podran verse afectadas por las diferencias regionales o las coyunturas polticas y econmicas. El estudio de caso en el nivel macro tambin tiene el peligro de enmascarar diferencias territoriales que influyen en la variacin del objeto de estudio. Para aumentar la validez de las conclusiones y su generalizacin como representativa del caso espaol, junto a los datos relativos a todo el territorio espaol, se han utilizado dos encuestas realizadas en unidades territoriales representativas en dos puntos del tiempo diferentes. Estas encuestas fueron realizadas en unidades espaciales menores que el territorio nacional. Se trata de las Comunidades Autnomas de Valencia y Madrid, en dos puntos del tiempo diferentes, 1995 y 2000, respectivamente. Ambos trabajos son muy similares, aunque el contenido del ltimo se ha enriquecido y depurado tras el examen de los datos de la primera encuesta y del anlisis de grupos de discusin realizados entre 1994 y 1995, diseados para completar y profundizar en la informacin cualitativa de la primera. La ventaja de un diseo similar en dos puntos del tiempo es que permite observar la evolucin de las variables analizadas y controlar los efectos de coyunturas polticas y econmicas especficas. La ventaja de elegir unidades espaciales diferentes es que permite controlar los efectos de los resultados de posibles rasgos peculiares de un espacio concreto y encontrar otras posibles causas de las similitudes y diferencias observadas. La otra dimensin de variabilidad intracaso es la longitudinal. Siempre que ha sido posible se ha tratado de ver la evolucin del objeto de estudio a lo largo del periodo democrtico, por lo que, tanto en el diseo como la ex-

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plotacin de los datos, se utiliza una perspectiva diacrnica o histrica. El primer punto en el tiempo coincide con la reinstauracin de la democracia aunque el grueso de los datos pertenece a los aos noventa y llega hasta la actualidad. Es en la dcada de los noventa cuando tienen lugar los planes de cambio ms significativos en la administracin pblica bajo el Plan de Modernizacin, el proceso de descentralizacin y la consolidacin del Estado de Bienestar, que ya estaban en marcha desde aos anteriores. Cuando ha sido factible, se han construido series temporales que permiten ver la evolucin y las tendencias ms significativas. Como el propsito de la investigacin no es tanto el de comparar entre las unidades espaciales elegidas, como aumentar la base de la evidencia emprica y evitar los peligros de agregacin, se han utilizado tambin datos cualitativos extrados de una muestra distribuida territorialmente de grupos de discusin. Se contrarresta as la menor representatividad de los datos de dos Comunidades especficas, completando la observacin con grupos de discusin de mbito nacional y con un nmero elevado de otros estudios cuantitativos, tambin de mbito nacional, provenientes sobre todo del Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociolgicas. Desde una perspectiva metodolgica, esta investigacin se ubica en la tradicin del estudio de la cultura poltica. Las investigaciones en el marco de la cultura poltica han sido realizadas principalmente a partir de tcnicas cuantitativas y demoscpicas de investigacin social. Las encuestas disponibles en los bancos de datos nacionales recogen las principales variables que usualmente se analizan en tales estudios. Aunque estos estudios han sido explotados en varios captulos de la investigacin, las dos encuestas mencionadas anteriormente en las Comunidades Autnomas de Valencia y de Madrid se han explotado especficamente para los objetivos de este trabajo. La ventaja de stas es que en ellas se recogen datos sobre un objeto que no se contempla habitualmente en las encuestas: el complejo gobierno-administracin pblica. Estas encuestas especficas cumplan con los siguientes requisitos: Se interroga respecto a subcomponentes del complejo gobierno-administracin fcilmente identificables por los ciudadanos y que incluyen las peculiaridades propias del sistema poltico espaol. El complejo gobierno-administracin pblica es un referente demasiado abstracto que, sin embargo, se concreta, tal y como ha sido definido ms arriba, en varios niveles territoriales, los empleados pblicos, las polticas y los servicios pblicos. Se evitan interrogantes demasiado generales. En Espaa, tambin en otros pases, existen fuertes estereotipos sobre las administraciones pblicas que frecuentemente esconden actitudes diferentes. Las preguntas demasiado generales facilitan la aparicin de los estereotipos ya

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mencionados. Por ejemplo, tal y como se ver a lo largo de la investigacin, las valoraciones ciudadanas hacia los funcionarios en general no son iguales que las que se realizan de los bomberos, policas, maestros, etc., que tambin son funcionarios. En definitiva, en la investigacin se combina, por tanto, informacin cuantitativa y cualitativa. La encuesta posee ventajas e inconvenientes suficientemente conocidos para el estudio de las orientaciones ciudadanas hacia los objetos polticos. Entre estos ltimos se encuentra el de que no permite profundizar en los discursos. El grupo de discusin es una tcnica de tipo cualitativo que permite neutralizar esta deficiencia, ya se utilice para disear una encuesta o perfeccionar el anlisis e interpretacin de sus resultados posteriormente. El grupo de discusin ha sido adems reclamado insistentemente, como otras tcnicas cualitativas, para el estudio de las actitudes ciudadanas (Gamson, 1992; Morn, 1996, 1999). Un objetivo relevante de esta investigacin ha sido la pretensin de penetrar en los razonamientos ciudadanos escuchando a los mismos, aplicando el criterio de pertinencia abierta esgrimido por Ibez (1986:60) No es posible el diseo previo de la interpretacin y el anlisis de los textos producidos por las discusiones en los grupos. La posicin del investigador sigue siendo de escucha... la ley para el analista no es escuchar todo, sino slo lo que es pertinente para el tema 12. Los datos utilizados en esta investigacin proceden de distintos bancos de informacin nacionales as como de otros estudios especficos. El grueso de la informacin utilizada en la investigacin procede de las siguientes fuentes: 1. Estudios del Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociolgicas. La mayor parte de ellos son Estudios cuantitativos de mbito estatal. Dos de los Estudios son, sin embargo, cualitativos realizados en 1997 y 2000. En total se han explotado 36 grupos de discusin de los pertenecientes al CIS. A ambos estudios se les ha prestado especial atencin en el anlisis llevado a cabo en la investigacin: a. El Estudio 2243 Coyuntura de Opinin Sociopoltica en Espaa de 1997. Se han analizado los 17 grupos de discusin que forman parte del Estudio. Los grupos estaban compuestos por 7-10 personas y llevados a cabo en Madrid, Barcelona, Andaluca, Galicia y Levante (Valencia, Elche y Murcia). Los grupos fueron elegidos segn criterios de: sexo, edad, status social, rol familiar y homogeneidad ideolgica electoral.

12 Ibaez (1986: 60) define el grupo de discusin como un dispositivo analizador cuyo proceso de produccin es la puesta en colisin de los diferentes discursos y cuyo producto es la puesta de manifiesto de los efectos de la colisin (discusin) en los discursos personales (...) y en los discursos grupales (...).

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b.

El Estudio 2386 Balance del rendimiento de las instituciones autonmicas en Espaa: 1980-2000, de 2000. Se han analizado los 19 grupos de discusin de que constaba el Estudio. Los grupos fueron realizados en todas las Comunidades Autnomas exceptuando La Rioja, Murcia, Cantabria y Ceuta y Melilla. Los grupos se formaron teniendo en cuenta las variables: Comunidad Autnoma de pertenencia, sexo, edad, composicin del hogar y preferencias polticas.

2.

Informes del rea de Sociologa Tributaria del Instituto de Estudios Fiscales desde el ao 1995 hasta el ao 2001.

3. La investigacin se ha beneficiado asimismo de los resultados de tres proyectos de investigacin 13: a. El primero de ellos consista en un Estudio sobre la imagen y valoracin de las administraciones pblicas de la Comunidad Valencia. La metodologa se basa en la realizacin y explotacin de una encuesta individual con una muestra de 3.004 casos llevada a cabo en el ao 1995 en la Comunidad de Valencia. Error de muestreo: +-1.48 por ciento en la hiptesis ms desfavorable (p=q=50). El segundo se denomin Anlisis y Evaluacin del Plan Estratgico de la Diputacin de Alicante. 1994- 95. Dentro de esta investigacin uno de los grupos de trabajo deba dedicarse a analizar la agenda de problemas y el discurso social sobre las diferentes administraciones pblicas. Por otro lado, en dicha investigacin se realizaron 13 grupos de discusin, complementados luego con 23 entrevistas en profundidad, administradas con un guin semiestructurado discutido con expertos y beneficindose de los datos de varios proyectos de investigacin en los que haban participado distintos actores sociales y responsables pblicos. El tercero: Imagen de las administraciones y calidad de los servicios pblicos en la Comunidad de Madrid. El mbito de re-

b.

c.

13 La primera de estas tres investigaciones fue dirigida por el profesor Ernesto Carrillo (UCM), financiada por la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias y realizada por el Departamento de Gobierno y Administracin Pblica del Instituto Universitario Ortega y Gasset entre 1994 y 1995. La segunda fue dirigida por el profesor Jos Manuel Montero (UNED), con la participacin como investigadora de Elosa del Pino en el grupo de trabajo que se menciona, financiada por la Diputacin de Alicante y realizada por el Departamento de Gobierno y Administracin Pblica del Instituto Universitario Ortega y Gasset entre 1994 y 1995. Finalmente, el tercer proyecto fue dirigido por el profesor Ernesto Carrillo (UCM), con la participacin de Isabel Bazaga, Elosa del Pino y Manuel Tamayo (URJC) y financiado por la Consejera de Educacin de la Comunidad de Madrid, Proyectos de investigacin en Humanidades y Ciencias Sociales entre 1999 y 2000 (Carrillo, Bazaga, Del Pino, Tamayo, 2000).

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cogida de datos de este trabajo es la Comunidad de Madrid (1.152 casos) con submuestra representativa del municipio de Madrid de 702 casos. Error de muestreo: +-3 por ciento asumiendo los criterios de muestreo aleatorio simple, para un nivel de confianza del 95.5 por ciento (dos sigmas), y el error para los datos referidos al total de la muestra en la hiptesis ms desfavorable (p=q=50). El error, bajo los mismos supuestos de definicin, para la submuestra referida al municipio de Madrid es de +-4 por ciento. Estos datos han sido completados con otros estudios de opinin pertenecientes a la Escuela Nacional de Administracin Pblica, la encuesta del CIRES sobre la realidad social de 1993 o varios de los informes anuales del Defensor del Pueblo ante las Cortes Generales 14. 6. PANORMICA
DE LOS CAPTULOS

El primer captulo contiene una revisin de la literatura y una propuesta de marco analtico. En trminos generales, el marco analtico debe ayudar a definir las dimensiones ms relevantes del objeto de estudio y las hiptesis, guiar la recogida de datos y proporcionar una estructura de referencia para la interpretacin y explicacin de los resultados de la investigacin. Para ello, en primer lugar, se revisan las investigaciones y trabajos que han tenido el mismo o similar objeto de estudio. La literatura se organiza en dos grupos principales. El primer grupo aborda los trabajos que, con una perspectiva amplia, han tratado las actitudes de los ciudadanos hacia el sistema poltico vinculados al problema de la consolidacin y el fortalecimiento democrtico, en concreto, los estudios de poltica comparada, democratizacin, comportamiento y cultura poltica. En esta parte se analizan especialmente las contribuciones clsicas de Almond, Verba y de Easton que se completan con el examen de otras obras ms recientes que tratan de responder a los nuevos problemas de las democracias presentes, actualizando los conceptos de aquellos autores. El segundo grupo est constituido por las aportaciones que han tratado especficamente los problemas y cambios relacionados con las instituciones gubernamentales y administrativas y que estn presentes en la discusin acadmica general sobre la transformacin del Estado y de la administracin pblica. Todos ellos aportan ideas para el problema objeto de estudio, pero tambin muestran debilidades o inconcreciones conceptuales o empricas que necesitan ser matizadas para ser tiles en este objeto de estudio. Del primer grupo revisado, poltica comparada, democratizacin y comportamiento y cultura poltica, el marco toma una estructura de anlisis y valiosos conceptos e informacin sobre las variables principales a estudiar
14

Todos los estudios estn enumerados en el apartado de Fuentes, al final del libro.

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que se pueden adaptar para el estudio de las orientaciones de los ciudadanos hacia la administracin. Los trabajos sobre el Estado y la administracin pblica ayudan a delimitar y completar las dimensiones que deben ser analizadas. Finalmente, se presenta una propuesta de interpretacin de los resultados obtenidos. Entre las aportaciones del captulo se propone una tipologa de ciudadanos en funcin de sus actitudes hacia las instituciones gubernamentales distinguiendo entre ciudadanos burfobos, burotolerantes y burfilos. El argumento que subyace en esta tipologa es que la presencia de una u otra clase de ciudadanos permite inferir algunas consecuencias para el funcionamiento de las administraciones pblicas y con relacin a la discusin sobre la democracia. El segundo captulo de la investigacin es en gran parte descriptivo. El propsito de este captulo es enmarcar las actitudes especificas de los ciudadanos hacia las instituciones gubernamentales en un espacio ms amplio que es el de las actitudes de los espaoles hacia su comunidad poltica y su Estado. Se adopta, por tanto, una perspectiva sistmica. Ello se justifica porque la revisin de la literatura sugiere la necesidad de estudiar y comprender las orientaciones ciudadanas hacia un objeto poltico especfico en un marco ms amplio. Adems, este anlisis permite responder a algunas de las preguntas de la investigacin que buscaban el contraste entre las orientaciones especficas de la administracin pblica y generales hacia el sistema. Para ello, se exploran las dimensiones tradicionales utilizadas en trabajos similares. Se indaga cmo han evolucionado las actitudes de los ciudadanos hacia el sistema poltico y sus instituciones principales en los ltimos aos en funcin de las modificaciones del propio sistema: la reinstauracin democrtica, el Estado de las Autonomas, el Estado de Bienestar y la integracin europea. Estos ltimos tienen especial importancia para el objeto de estudio de la investigacin, ya que las instituciones poltico-administrativas han recibido el impacto de tales cambios en el sistema poltico aumentando su presencia en la vida de los ciudadanos, asumiendo mayores y ms profundas responsabilidades. Al mismo tiempo, la modificacin de los referentes territoriales tambin ha supuesto el aumento de la complejidad del objeto de las actitudes ciudadanas y, por tanto, ha podido modificar de alguna manera las mismas. Para observar todo lo anterior se utilizan los indicadores habitualmente manejados en los estudios de cultura poltica y se ofrecen series de datos haciendo uso de la informacin contenida en los principales bancos de datos nacionales. A partir de estas indagaciones, otro objetivo del captulo es intentar anticipar las actitudes especficas de los ciudadanos hacia la administracin pblica a lo largo del perodo, utilizando como referencia las orientaciones ms generales hacia el sistema poltico y sus componentes. De igual forma que los estudios sobre la consolidacin de la democracia en Espaa adelantan la existencia de ciudadanos apticos y con orientaciones dbiles hacia las instituciones, es probable que ocurra lo mismo hacia la administracin pblica. A pesar de ello, se reconoce que existen algunos cambios en

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el sistema poltico desarrollo del bienestar, descentralizacin hacia los que ha crecido el apoyo ciudadano y precisamente estas modificaciones han afectado a las instituciones gubernamentales. Almond y Verba consideraban que para entender la relacin entre los ciudadanos y el sistema poltico era necesario estudiar las orientaciones hacia el sistema poltico en general y la autopercepcin del individuo respecto a su papel en el sistema. En consecuencia, y dado que en esta investigacin se mantiene la idea de que el mismo esquema de anlisis de aquellos autores puede aplicarse al estudio de la relacin entre las administraciones pblicas y los ciudadanos, en el tercer captulo se analizan las orientaciones psicolgicas colectivas y el comportamiento del ciudadano respecto a la administracin pblica en general. Como ocurre en otros pases, en el caso espaol podra darse una fuerte presencia de estereotipos sobre la administracin pblica que realmente enmascare actitudes distintas. Si ello ocurre as, esta imagen estereotipada de la administracin que en ocasiones ha sido utilizada como legitimadora de reformas, debe ser completada con un anlisis ms profundo. As, en este captulo se realiza una primera aproximacin al objeto de estudio desde una perspectiva psicosocial. El captulo intenta hacer hincapi en dos cuestiones. La primera es comprobar e identificar la persistencia de los prejuicios y lugares comunes ms significativos respecto a la administracin pblica. Ello sigue siendo as a pesar del catlogo de medidas modernizadoras que se han puesto en marcha sobre la administracin a lo largo de los aos. La segunda es la necesidad de superacin de estos prejuicios para estudiar y construir la relacin de los ciudadanos con la administracin. Efectivamente, uno de los hallazgos de este captulo es la existencia de un doble tipo de orientaciones de los ciudadanos hacia la administracin pblica. Por un lado, fruto de una aproximacin realizada a travs de un viaje por el imaginario colectivo y otras fuentes, se describe a la administracin pblica, sus funcionarios y su desempeo con imgenes predominantemente negativas y oscuras. Sin embargo, cuando se indaga a partir de las experiencias y contactos concretos de los ciudadanos con los servicios pblicos o sus empleados aparecen slidos indicios acerca de la existencia de otro tipo de actitudes mucho ms positivo. Los estereotipos, en cuanto discurso aprendido culturalmente, slo consiguen explicar parte de las actitudes ciudadanas hacia la administracin. En este captulo se especula sobre en qu medida la existencia de los estereotipos negativos potencia la capacidad poltica subjetiva negativa que ya de por s tienen los espaoles y que afecta al comportamiento ciudadano respecto a la administracin pblica. Finalmente, se exploran posibles implicaciones de hasta qu punto el nfasis en los estereotipos puede contribuir al deterioro real de las instituciones pblicas democrticas y de la relacin entre stas y los ciudadanos. En el captulo cuarto se introduce una perspectiva distinta. Se exploran las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones poltico-administrati-

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vas alrededor de sus componentes materiales o sustantivos. Especficamente se examinan las orientaciones hacia las polticas y los servicios pblicos en el marco de algunos de los problemas asociados al replanteamiento del Estado del Bienestar. La revisin de la bibliografa en el captulo primero permiti comprobar que existen en la literatura argumentos que permiten establecer alguna relacin entre la percepcin del rendimiento de las instituciones y la confianza en las mismas y en el propio sistema poltico. En el caso que se estudia se argumenta, adems, que una parte importante de la responsabilidad en el rendimiento del sistema poltico corresponde a los gobiernos y administraciones pblicas como productores principales de las polticas pblicas. Tras la generalizacin del bienestar, la relacin entre los ciudadanos y la administracin pblica gira, en gran medida, alrededor de las actividades que sta desarrolla, por lo que est justificado indagar en torno a las actitudes ciudadanas hacia las polticas pblicas. En concreto, por su especial importancia en el caso espaol, se incidir en aquellas polticas pblicas orientadas a la procura del bienestar. Asimismo, este nfasis en la accin pblica trata de cubrir la ausencia consciente en Almond y Verba (1966) del anlisis de los outputs del sistema poltico. Apartndose de la mayor parte de los estudios tradicionales, en esta investigacin se distingue, siguiendo a Easton (1965 y 1975), entre proceso y resultado de las polticas y se tienen en cuenta tanto las percepciones ciudadanas como las preferencias y expectativas sobre las mismas. A lo largo del captulo se intenta responder a distintas cuestiones que aparecen en los debates sobre el Estado de Bienestar, opinin pblica y polticas pblicas con el objetivo de identificar algunas de las dimensiones que permitan establecer el modelo y el tipo de relacin entre ciudadanos y administracin pblica en el caso espaol. Entre estas preguntas se encuentran algunas como: cules son las actitudes ciudadanas hacia los modelos alternativos de financiacin y gestin de los servicios pblicos? y qu razones respaldan una u otra preferencia?, sobre qu sectores de poltica existe mayor consenso acerca del gasto pblico? y cmo ha evolucionado ste?, qu lugar ocupan las polticas del bienestar entre el resto?, con cunta intensidad es deseable la intervencin pblica en las polticas en general y, en concreto, en el bienestar?, cules son las dimensiones prioritarias del bienestar? o estn los ciudadanos ms o menos satisfechos con la accin pblica a lo largo del tiempo? La mayor parte de los hallazgos apuntan a la preferencia por un modelo en el que la administracin pblica tenga un papel preponderante en la provisin y produccin del bienestar de los ciudadanos. Adems de las polticas pblicas, las estructuras y los actores polticos y administrativos son algunos de los objetos polticos que, tanto para Almond y Verba como para Easton, deban ser estudiados para analizar las actitudes de los ciudadanos hacia el sistema poltico. En el captulo quinto, los distintos niveles de gobierno y administracin pblica y los actores que tienen alguna responsabilidad en ellos, han sido tambin incluidos en el marco del de-

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sarrollo del Estado autonmico. En el captulo anterior se ha considerado que, adems de ser importante el resultado de las polticas pblicas, tambin era relevante el proceso. La eleccin del locus, el dnde deba residir la responsabilidad sobre la accin pblica y cules sean las estructuras poltico-administrativas encargadas de las polticas pblicas, forma parte de este proceso tal y como es definido aqu. As, en este captulo, se presta atencin a otro de los cambios en el diseo institucional que ha tenido ms impacto en la configuracin de las instituciones gubernamentales en el caso espaol y, probablemente tambin en la naturaleza y caractersticas de las actitudes de los ciudadanos: el desarrollo del Estado autonmico. Ante la inutilidad, comprobada en un captulo anterior, de interrogar sobre la administracin pblica en general, en este captulo se tiene en cuenta la existencia de tres niveles de gobierno y administracin. Tal y como sugieren algunas investigaciones, un cambio en el diseo de las instituciones puede tener efectos sobre las orientaciones ciudadanas. En este caso, se trata de contrastar la hiptesis de la existencia de actitudes diferenciadas en funcin de cual sea el nivel de gobierno y administracin pblica y tambin de cules son las razones de las preferencias por uno u otro nivel. Como en el captulo anterior, en ste se distingue tambin entre percepciones y preferencias de los ciudadanos y se utilizan datos cualitativos y cuantitativos. Entre los interrogantes que se responden en este captulo se hallan algunos como, qu niveles son los considerados ms visibles en cuanto a su responsabilidad sobre las polticas pblicas?, a qu nivel de gobierno pertenece, desde el punto de vista de los ciudadanos, la responsabilidad por las polticas y servicios mejor y peor valorados?, cules son los atributos que definen mejor a cada gobierno y administracin? o qu expectativas tienen respecto a cada uno de ellos? Entre los hallazgos de este captulo se encuentra la existencia de un perfil diferenciado para cada uno de los niveles de gobierno y administracin que va consolidndose a medida que se va definiendo el modelo de organizacin territorial del Estado. Finalmente, est claro que para los ciudadanos cada uno de los gobiernos y las administraciones pblicas representan papeles considerados importantes. Son valoradas por algunos de sus atributos y no solamente por la provisin y produccin de las polticas y los servicios. El captulo sexto est dedicado a las conclusiones y reflexiones. En l se realiza una recapitulacin de algunas de los resultados obtenidos a lo largo del resto de los captulos para describir y explicar la naturaleza y, en algunos casos la evolucin, de las actitudes ciudadanas hacia las instituciones poltico-administrativas desde la reinstauracin democrtica en Espaa. Sin embargo, en esta parte de la investigacin se trata de establecer tambin las implicaciones de los principales hallazgos empricos en las discusiones de referencia que se plantean en este trabajo: la transformacin del papel del Estado y la administracin en la sociedad y la discusin sobre las actitudes de los ciudadanos hacia la democracia. En cuanto al primer debate, se trata

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de ofrecer principalmente una ubicacin de las actitudes de los espaoles hacia la administracin en los principales temas presentados brevemente en esta introduccin y ms extensamente en el marco analtico. Respecto a los hallazgos que forman parte del debate ms amplio sobre la democracia, en las conclusiones se presentan algunos datos que pueden contribuir al mismo desde el prisma de las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones administrativas. Entre otros, se realiza un esfuerzo por ofrecer una clasificacin de los espaoles en la tipologa presentada en el marco conceptual de la investigacin, que pueda ser de utilidad para posteriores estudios. En este sentido, se puede adelantar cmo, en funcin de la perspectiva de anlisis que se utilice, se pueden encontrar al menos dos tipos de ciudadanos. Por ltimo, en este captulo se proponen vas para explorar en el futuro y nuevas preguntas que esta investigacin deja abiertas.

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los ciudadanos y los sistemas polticos a partir de la exploracin de las actitudes de aquellos hacia los objetos polticos. Parte de esta reflexin ha tenido lugar en el marco de los estudios sobre democratizacin que han implicado a la vez a varias subdisciplinas dentro de la Ciencia Poltica. Las actitudes de los ciudadanos han sido tradicionalmente estudiadas por una parte de la Ciencia Poltica y la Sociologa Poltica desde el punto de vista de los requisitos que deban cumplirse para garantizar la estabilidad y la gobernabilidad democrtica. En la mayora de los trabajos que tienen por objeto los requisitos para afirmar el desarrollo, la consolidacin y, ms all de ella, la vitalidad democrtica, se realizan juicios sobre las instituciones que sustentan la democracia, pero tambin acerca de la naturaleza o el tipo de los ciudadanos que la habitan y las interacciones entre ambos. Por ejemplo, Robert Dahl (1996) incluye, entre otras condiciones que favorecen el desarrollo y el mantenimiento de las democracias, la existencia de una cultura poltica participativa junto con un elevado grado de apoyo a las instituciones 15. Beetham (1994:39) considera igualmente que la calidad y la vitalidad de la democracia en un pas se revelan, entre otros muchos indicadores, por el grado de confianza popular en el sistema y las instituciones polticas y por la capacidad auto-percibida de los ciudadanos para influir en ellas. Tradicionalmente, la Ciencia Poltica ha tratado al ciudadano en su relacin con el sistema poltico bsicamente como votante. A diferencia de la teora elitista de la democracia de Schumpeter, las teoras de la democracia participativa (Barber, 1984; Pateman, 1970) han considerado la participacin electoral como insuficiente porque da lugar a una pobre relacin entre el sistema poltico y los ciudadanos que impide lograr una democracia de calidad. El indicador de participacin electoral es pues insuficiente cuando se trata de juzgar la vitalidad democrtica 16. Desde esta ltima perspectiva, la vitalidad democrtica se medira no slo por la existencia de determinado tipo de instituciones y garantas, sino tambin por la presencia de ciudadanos que aunque no estn constantemente implicados en la vida pblica, s, por lo menos, sean autnomos y competentes polticamente, es decir, ciudadanos que se sientan capaces de intervenir ante cualquier institucin pblica y se crean eficaces para poder cumplir con sus tareas de ciudadana (Kuklinski, Quirk y Jerit, 2001).
15 En particular, Dahl piensa que algunas caractersticas del contexto social son ms importantes incluso que los arreglos constitucionales. 16 Es de destacar tambin la intensa discusin acerca de los mecanismos de la democracia deliberativa que estn siendo tambin explorados como mtodos intermedios entre las frmulas representativas y las de democracia directa (Gargarella y Ovejero, 2000; Font, 2001). Existe todo un campo de estudios dedicados al fortalecimiento y a la renovacin de la democracia local (Beetham, 1996; Barnes, 1999; Stewart, 1997; King y Stoker, 1996; Pratchett, 1999; Navarro Ynez, 1997, 1998, 1999; Brugu y Gallego, 2001, por citar slo algunos). Tambin en el sentido de superar los lmites de la democracia representativa puede verse la literatura que reflexiona sobre las relaciones entre los ciudadanos y los gobernantes o los polticos (Bianco, 1997; Manin, 1998; Pzerworski, Stokes y Manin, 1999; Kitschelt, 2000).

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La mayora de estos trabajos est dentro de la tradicin de la cultura cvica de Almond y Verba. En el marco de los estudios de democratizacin, el concepto de cultura poltica, despus de pasar a un discreto segundo plano durante los aos ochenta, fue recuperado en la dcada de los noventa en los estudios comparados sobre democracia (Diamond, 1998). Con la finalidad de averiguar cul es la profundidad de la insatisfaccin y de la desconfianza que parece estructural (Nye, 1997; Orren, 1997), los distintos investigadores han desarrollado marcos conceptuales alrededor de la definicin eastoniana de apoyo al sistema poltico (Easton, 1965 y 1975; Norris, 1999b) o del esquema propuesto en 1963 por Almond y Verba para el estudio de la cultura poltica, incorporando elementos nuevos y perspectivas temporales ms largas (Inglehart, 1998) 21 o incluso convirtiendo en variables para el contraste emprico los indicios que describan una posible crisis o sobrecarga de la democracia (Kaase y Newton, 1995). Con ello se ha tratado de averiguar cules son los objetos polticos sobre los que recae el malestar ms intenso y cmo interaccionan con el resto de los elementos del sistema 22. Especial inters para abordar el objeto de esta investigacin tiene precisamente el marco en torno al concepto de cultura poltica de Almond y Verba y las aportaciones de Easton (1965 y 1975). El inters por la cultura poltica se defini originariamente como un intento de comprender qu tipo de valores y creencias deban ser mayoritarios entre los miembros de la sociedad y en las elites para hacer posible el desarrollo de la democracia. Almond y Verba fueron los primeros que definieron terica y empricamente a la vez el concepto de cultura poltica y la cultura cvica. La cultura poltica es una particular distribucin de orientaciones hacia los objetos polticos entre los miembros de una nacin (Almond y Verba, 1966: 14 y 15). Tales objetos polticos son: el sistema en general, las estructuras o instituciones, los actores, los resultados de la accin pblica, el propio individuo o la comunidad a la que pertenece.

21 Por ejemplo, Inglehart incluye estas nuevas dimensiones y trata de superar la limitacin temporal de Almond y Verba (1963) con la construccin de series longitudinales. Tambin para estos autores las orientaciones ciudadanas deban ser observadas a lo largo del tiempo, sin embargo, la escasez de estudios y herramientas tcnicas impidi este esfuerzo. 22 Todo ello partiendo de la idea demostrada empricamente de que los ciudadanos son capaces de distinguir entre los diferentes objetos polticos (Klingemann, 1999: 33).

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orientaciones ciudadanas y de los propios burcratas hacia la burocracia, como grupo y como conjunto de organizaciones, en Israel 25. El trabajo de estos dos ltimos autores tiene, sin embargo, una limitacin que comparte con el de Almond y Verba. Cuando estos ltimos investigadores delimitan los objetos polticos que van a formar parte de la indagacin emprica en su The Civic Culture (1966: 29) excluyen de manera explcita las demandas polticas y las orientaciones hacia los objetos administrativos u outputs del sistema. Estos ltimos tienen una importancia obvia si se pretende abordar un estudio sobre las orientaciones ciudadanas hacia el complejo gobierno-administracin en la actualidad. Admiten que por ello sus conclusiones son limitadas y sugieren la necesidad de otra investigacin que relacione las actitudes sobre las polticas pblicas, con tipos de estructura social y valores culturales. En esta investigacin se responde parcialmente a esta sugerencia. En definitiva, las limitaciones del marco analtico desarrollado alrededor de la cultura cvica son dos. En primer lugar, la consideracin que se realiza de las instituciones de distintos pases como un todo homogneo, sin reconocer sus caractersticas especficas. Esta situacin impide contestar a algunas preguntas que slo pueden ser formuladas y respondidas teniendo en cuenta el contexto y las caractersticas institucionales. Por ejemplo, en el caso espaol una de estas cuestiones podra ser: cmo ha afectado el proceso descentralizador a las expectativas ciudadanas sobre la accin pblica de los distintos niveles territoriales? En segundo trmino, otra de las limitaciones mencionadas consiste en la exclusin deliberada de algunos objetos polticos del anlisis de The Civic Culture, en concreto las polticas pblicas. A pesar de estas salvedades, que es necesario recordar puesto que tratarn de neutralizarse en el marco conceptual que se propone en esta investigacin, la teora de la cultura cvica es til para este trabajo en la medida en que proporciona una forma de aproximacin sistemtica al objeto de estudio y algunas claves para su interpretacin. A continuacin, se presentan otras aportaciones que han contribuido a subsanar las deficiencias sealadas y han avanzado algo ms en las propuestas clsicas para el estudio de la cultura poltica y, especficamente, de las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones poltico-administrativas. 2.3. Los desarrollos del marco de la cultura poltica: los condicionantes de las actitudes ciudadanas

Si la preocupacin inicial fue la de medir la legitimidad y la eficacia democrtica, y ms tarde constatar la intensidad y el alcance del fenmeno
25 Estos autores se preguntan acerca de cules han sido los efectos del proceso de burocratizacin para la ciudadana en las democracias. En concreto analizan las actitudes de los burcratas y de los ciudadanos hacia la burocracia as como el grado de congruencia entre unas y otras y sus consecuencias.

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los pases avanzados empiezan a reclamar cambios en sus lderes e instituciones. Los cambios en los principales valores mayoritariamente compartidos por los miembros de una sociedad pueden afectar a la legitimidad, la eficacia o la confianza hacia el sistema poltico y las principales instituciones. Inglehart explica el cambio de actitudes hacia la mayor desafeccin a partir de la modificacin de los valores que se produce debido al relevo de las generaciones ms viejas socializadas en la posguerra por las generaciones ms jvenes sometidas a un proceso de socializacin perteneciente a un contexto distinto. El avance tecnolgico y el desarrollo econmico han contribuido a que los nuevos ciudadanos dejen de preocuparse por la economa o por la seguridad fsica y su inters se haya desplazado hacia valores como la autorrealizacin y la libertad con la consiguiente erosin del respeto a la autoridad y la jerarqua, y, por ende, a las organizaciones del tipo burocrtico tradicional (Inglehart, 1999; Thomas, 1999). Las teoras del capital social revitalizadas y difundidas por Putnam (1993; 1999) tambin realizan un acercamiento a la relacin entre la sociedad y las instituciones. Putnam, que utiliza un concepto cercano al de cultura cvica, el de capital social aplicado al caso italiano primero y despus al caso norteamericano, argumenta que las instituciones y las innovaciones democrticas son ms exitosas, legtimas y rinden mejor all donde existe o ha existido cierta tradicin de participacin cvica y densas redes de relaciones sociales recprocas. Sin embargo, donde estas redes se debilitan la democracia corre el riesgo de rebajar su calidad 26. Las afirmaciones que Orren realiza son, sobre todo, aplicables al caso americano, pero tambin Christensen y Laegreid (2003: 23) han demostrado que las variables generales de la cultura poltica tienen un fuerte impacto en las actitudes y, en concreto, en confianza de los ciudadanos hacia el gobierno. En conclusin, cualquier anlisis de las actitudes hacia el gobierno y la administracin pblica debe tener en consideracin las orientaciones de la cultura poltica general y si en sta se producen cambios que puedan alterar la interpretacin de las orientaciones ms especficas hacia ese complejo institucional.
26 Por ello, dice Putnam (1999: 404) all donde no existe capital social o donde se ha debilitado es necesario crearlo necesitamos crear nuevas estructuras y polticas para lograr una implicacin cvica renovada. En el mismo sentido vase Orren (1997), que relaciona la prdida de confianza en el gobierno con una cada de la confianza interpersonal y seala la necesidad de cambios. La teora del capital social tiene tambin sus crticos. Newton (1999a) argumenta que la confianza en la poltica por parte de los ciudadanos tiene ms que ver con factores polticos que con factores sociales. Maloney, Smith y Stoker (2000) comprueban que en algunas circunstancias un pobre gobierno puede contribuir a generar capital social y, sin embargo, en otras puede contribuir a destruirlo. Vase Jackman y Miller (1996) y Torcal y Montero (2000) para discusiones distintas sobre los factores que contribuyen al surgimiento del capital social.

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el grado de fragmentacin de la sociedad, entre otras muchas, y la particular distribucin de actitudes, valores o creencias acerca de la poltica. Sin embargo, la debilidad de las creencias puede deberse a deficiencias especficas en las instituciones polticas (Scharpf, 1999). Norris (1999) sugiere, por ejemplo, que parte de la desconfianza actual hacia las instituciones puede estar relacionada con los cambios en el proceso poltico que ofrece menos oportunidades para la inclusin y la participacin de los ciudadanos. 3) El rendimiento de los gobiernos

Las teoras sobre el rendimiento del rgimen o de sus instituciones como condicionante del apoyo a la democracia son otro grupo de estudios que han explorado las actitudes de los ciudadanos hacia el sistema poltico. En concreto, estas teoras mantienen que el apoyo al sistema poltico y la confianza en las instituciones pueden estar vinculados a la percepcin que del rendimiento de ste tengan los ciudadanos (Lipset, 1981; Weatherford, 1992; Borre y Goldsmith, 1995; Maravall, 1995; Anderson y Guillory, 1997; Cusack, 1999, Klingemann, 1999) 28. Las diversas teoras sobre la crisis del Estado de Bienestar y de la democracia han puesto tambin el acento en la crisis fiscal del Estado y su sobrecarga como factores que le incapacitaran para responder a las demandas crecientes de los ciudadanos (Bell, 1976; Crozier, Huntington y Watuki, 1975; OConnor, 1973; Offe, 1985; Habermas, 1975). La imposibilidad de los gobiernos para seguir respondiendo a las demandas podra originar cierta insatisfaccin, prdida de confianza y de apoyo al sistema. En torno al concepto de rendimiento de la democracia ha existido cierta confusin conceptual y metodolgica. Tradicionalmente ste ha sido interpretado de tres formas (Foweraker y Krznaric, 2000): como duracin y longevidad del rgimen, como (in) eficacia de las instituciones de la democracia y como grado en que la democracia consigue acercarse a sus valores intrnsecos. De ellos, el segundo tendra que ver con los indicadores macroeconmicos y la provisin de las polticas pblicas; el tercero con los principios democrticos de representacin, accountability, equidad y participacin (Lijphart, 1994). Particularmente, los dos ltimos se han relacionado en distintos estudios empricos, de modo que se trata de averiguar si la satisfaccin o la insatisfaccin con el rendimiento del gobierno afecta a la percepcin del rendimiento del rgimen y, en ltimo trmino, a la democracia. Los resultados de estos estudios son contradictorios 29.
28 Klingemann argumenta, por ejemplo, que a pesar de que en el caso europeo puede detectarse la existencia de demcratas insatisfechos, quienes consideran que la democracia es la mejor forma de gobierno pero al mismo tiempo se muestran crticos con su rendimiento, el apoyo a la democracia no se ha visto erosionado por las percepciones del rendimiento de la democracia. 29 Vase Cusack (1999) que realiza una revisin de los estudios existentes sobre este aspecto. Mientras que para algunos autores existe una relacin directa para otros no. Las

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slo por su primera dimensin, o sea, por el resultado, sin tener en cuenta el proceso. Es decir, adems del grado en que se consiguen los objetivos, que es una dimensin que forma parte del resultado de la poltica, tambin son importantes otras dimensiones del proceso como, por ejemplo, los valores, los medios o los actores que participan. Finalmente, debe considerarse tambin que la valoracin positiva de las polticas puede considerarse como apoyo confirmatorio de la labor del gobierno. Este apoyo es importante porque, junto con las demandas ciudadanas, es parte de los inputs que se introducen en el sistema y permiten su funcionamiento. En este sentido, y aunque paradjicamente el estudio de las polticas pblicas como campo de inters de la Ciencia Poltica ha ocupado tradicionalmente un segundo plano, no puede desconocerse que el apoyo ciudadano a las mismas es una interesante medida de la representacin y de la receptividad del propio sistema (Ingram, 2000: 5). En definitiva, el estudio de las actitudes de los ciudadanos hacia el sistema poltico y el resto de los elementos que lo forman debe tener en cuenta al menos estos tres condicionantes: los factores culturales, los relacionados con la variacin del diseo institucional y con el rendimiento. Estos elementos pueden explicar o matizar o incluso condicionar los resultados de cualquier aproximacin al objeto de estudio. A continuacin se examinarn los estudios sobre gestin, administracin y polticas pblicas que han tratado este objeto de estudio. 3. LAS
ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS DESDE EL INTERS POR LAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES Y EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIN EN LA SOCIEDAD

3.1.

Los modelos de administracin pblica y la cultura poltica

Rosenbloom (1993) ha propuesto tres enfoques que sintticamente permiten sistematizar las perspectivas que se han utilizado en el estudio y en la prctica de la administracin pblica. Tales enfoques representan valores distintos. Proporcionan tambin diferentes respuestas a la pregunta de qu es la administracin pblica y cules son los principales objetivos. Estos enfoques, que han convivido paralelamente, han tenido, sin embargo, distinta presencia histrica y han sido ms o menos relevantes en funcin de la cultura poltica dominante. Son el legal, el empresarial y el poltico. Por ejemplo, en Estados Unidos el enfoque legal ha sido eclipsado por los otros dos enfoques (Rosenblom, 1993: 24). ste, sin embargo, ha sido considerado durante muchos aos protagonista en la administracin continental 31. La
31 El enfoque continental tiene obviamente en Europa caractersticas algo diferentes a las definidas por Rosenblom para el caso americano. Hood (1998) desarrolla un modelo cultural aplicado a las preferencias sobre modelos de gestin pblica que a estos efectos es muy ilustrativo.

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aspectos polticos de la administracin pblica. El estudio de la administracin gira, a partir de entonces, en torno a los valores de representatividad, accountability, receptividad y responsabilidad (Shafritz y Hyde, 1999). As pues, junto al enfoque jurdico ms caracterstico de los modelos continentales de administracin (napolenico y prusiano), la convivencia entre estas dos perspectivas, la empresarial y la poltica, ha sido lo comn desde los aos cincuenta, existiendo periodos en que el nfasis se sita en la eficacia y eficiencia de las organizaciones y otros donde, sin embargo, existe una mayor preocupacin por la dimensin poltica de la administracin pblica. El siglo XX, sobre todo en sus ltimas dcadas, ha puesto de manifiesto, a pesar de las diferencias existentes todava, cierta transferencia tanto en los enfoques como en el objeto de estudio de la administracin entre ambos continentes (Stillman II, 1999), o, siendo ms precisos, entre los distintos modelos de administracin, lo que no significa que los temas principales sobre los que se discute en cada lugar no se hayan visto influenciados por la tradicin administrativa y la cultura poltica dominante. Por ejemplo, las reformas en Estados Unidos estn ms relacionadas con aspectos propios de una cultura poltica individualista, como la potenciacin de los derechos individuales de los ciudadanos como consumidores y usuarios de los servicios pblicos, que con otros aspectos ms caractersticos de las administraciones continentales, como la proteccin de los ciudadanos contra los abusos de la burocracia (Peters, 1999b). La enorme influencia del pensamiento anglosajn y el contexto de escasez y la crisis econmica que afect a los Estados occidentales en los setenta, junto con la generalizacin de una cierta corriente que resalta la insatisfaccin, sea sta real o no, con los servicios pblicos puestos en marcha en las dcadas anteriores y la intervencin del Estado, propiciaron que a finales del siglo XX resurgiera la inquietud por la eficacia, la eficiencia y la productividad. Este fenmeno fue ms llamativo en la dcada de los ochenta en pases como Inglaterra y Estados Unidos y otros del modelo anglosajn, pero tambin se ha extendido con matizaciones a otros lugares y modelos de su entorno y durante los aos noventa (Kickert, 1997; Pollit, 2000 34). En definitiva, del enfoque empresarial o mejor llamado neo-empresarial, ya que contiene algunas nuevos temas por ejemplo, la renovada dimensin de la orientacin al cliente 35, puede hoy afirmarse que est presente en los
34 Por ejemplo, a Kickert (1997) no deja de sorprenderle que a pesar de las distintas tradiciones en Estados Unidos e incluso en el interior del viejo continente (la germana, la anglosajona y la napolonica) en todos estos lugares se hayan aceptado, parece que con la misma facilidad, propuestas como la imitacin de las tcnicas y principios del sector privado; este caso, por ejemplo, sera ms apropiado para Estados Unidos cuya cultura es individualista y utilitarista y donde la idea de Estado nacin no existe. 35 Aunque esta dimensin no es del todo novedosa puesto que ya fue formulada en los setenta por Frederickson, s contiene algunos matices nuevos en el marco de las perspectivas neoempresariales.

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necesitan, en palabras de Denhardt (1993, 2003), de una reflexin de la teora poltica. Finalmente, la tradicin jurdica en el estudio de la administracin ha sido mucho ms significativa en Europa Occidental que en los Estados Unidos, a pesar de que en este pas resurge en torno a los aos ochenta derivada de, entre otras razones, algunos casos de corrupcin llamativos que oscurecieron el desempeo gubernamental. La perspectiva del Derecho pblico, en especial el administrativo, y el nfasis en la construccin de un sistema de garantas, derechos y deberes para los ciudadanos contina ocupando un lugar significativo en las democracias europeas aunque su protagonismo es, desde hace tiempo, compartido con otros enfoques y disciplinas (Baena, 2000). En conclusin, los tres enfoques conviven en la actualidad y cada uno de ellos tiene una presencia distinta segn la tradicin administrativa y la cultura poltica. Esta situacin puede incluso llegar a limitar la eficacia de las reformas que han sido exitosas en otro lugar.

3.2.

Dimensiones y criterios del papel de la administracin pblica

Ban y Carrillo (1997: 62 y ss.) sugieren analizar el grado de legitimidad de la administracin en el marco del sistema poltico, en torno a las dimensiones y los criterios derivados de la pertenencia de aqulla a ste. Estas dimensiones, que son compartidas con el sistema poltico, ya que la administracin pblica forma parte de l, son el Estado democrtico de derecho, el bienestar social, el comportamiento tico y los mtodos de gestin, y los criterios de evaluacin socialmente aceptados que son: la eficacia, la eficiencia y la calidad. Eldersveld, Jagannadham y Barnabas (1968) definan algunos criterios y la medida en que deben estar presentes en la sociedad para que pueda afirmarse que la burocracia pblica est integrada en la democracia, idea que recuerda el propsito de Almond y Verba al definir la cultura cvica. Para aquellos autores, la administracin pblica en una democracia debe estar en equilibrio y no lo est cuando acta fuera del consentimiento democrtico por ser demasiado desptica hacia los ciudadanos o por ser excesivamente servil. El equilibrio necesita de cuatro elementos: el conocimiento adecuado por parte de los ciudadanos, la satisfaccin con el resultado de la accin pblica, la sensacin de respeto a los valores de imparcialidad y equidad en el proceso, y la consideracin de que el empleo es prestigioso y la administracin pblica es un buen lugar donde trabajar. Para estos autores, el mejor modelo de relacin ser el caracterizado por un conjunto de percepciones positivas, donde el ciudadano est satisfecho con la accin pblica, es com-

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en general, est basada en las supuestos e ideas provenientes de lugares tan diversos y contradictorios (Kettl, 1999) como la public choice, contiene elementos de la Gestin de la Calidad Total, de la reingeniera, benchmarking, la teora principal-agente, la Nueva Administracin Pblica y de otras tcnicas y valores ms propios del sector privado (Kamensky, 1996) 42. Para algunos autores como Box (1999), la Nueva Gestin Pblica revive la dicotoma entre poltica y administracin. A continuacin se relacionan los temas que discuten las corrientes mencionadas y las propuestas que para ellos hace la Nueva Gestin Pblica y las corrientes neopblicas. Se presentan de forma esquemtica y normalmente dicotmica ya que el objetivo final es que los ciudadanos puedan elegir el modelo que prefieren: 1. El papel del ciudadano: cliente o ciudadano?

Adems de los valores tradicionales del enfoque empresarial, la eficacia y la eficiencia, la propuesta que articula a la Nueva Gestin Pblica es la orientacin al cliente (es el centro del paradigma postburocrtico, por ejemplo). Esta lnea de pensamiento atribuye a los ciudadanos el papel de clientes, contribuyentes y/ o usuarios. La idea central es la orientacin al cliente o usuario de los servicios, sea ste interno o externo. Lo que interesa a los efectos de este trabajo es, sin embargo, la concepcin del cliente externo, en el doble papel que adopta en funcin del nfasis eficientista o contractualista de las reformas administrativas (Echebarra, 2000). En el primero el ciudadano es un contribuyente, en el segundo es un cliente. Fruto de esta perspectiva, en la prctica de las organizaciones de todos los niveles de gobierno, han proliferado los estudios sobre satisfaccin con los servicios, encuestas que tratan de medir, no el macro-rendimiento referido a los resultados de las polticas respecto al grupo o en la sociedad, sino el micro-rendimiento (Bouckaert y van del Walle, 2001), es decir, la calidad percibida de los servicios pblicos por parte de los usuarios. Estos estudios recogen iniciativas relacionadas con una adecuada atencin a los ciudadanos, la amabilidad de los funcionarios, la comprensibilidad del lenguaje administrativo, la sencillez de los impresos, los programas de reduccin de listas de espera, la identificacin de los funcionarios, la simplificacin de los formularios administrativos, el avance hacia la ventanilla nica o la puesta en marcha de las denominadas Cartas de Servicios en un buen nmero de adminis42 Se utiliza a Kamensky porque es uno de los principales diseadores en el gobierno estadounidense de esta corriente, pero tambin otros han analizado los orgenes de la Nueva Gestin Pblica aunque se muestren crticos con ella. Se puede ver, por ejemplo, a Kelly (1998), Aberbarch y Rockman (1999) y Denhardt (1999). Es muy interesante el artculo de Frederickson (1996) que resalta las diferencias entre el movimiento de la Reinvencin y la Nueva Administracin Pblica, que tiene sus orgenes a finales de los aos sesenta en Estados Unidos, a partir de seis dimensiones. Ver tambin Frederickson (1999).

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como pblico afectado por determinadas polticas y como miembro de la comunidad y se decantan a favor de una ciudadana implicada y participativa en los asuntos pblicos, propugnando la necesidad de su promocin por parte de los responsables pblicos y desde las instituciones gubernamentales a pesar de las frecuentes crticas, sobre la eficacia o la representatividad, por ejemplo y de admitir las limitaciones reales tanto de los mecanismos institucionales como de los propios ciudadanos para hacer posible la incorporacin mayoritaria y activa a un nmero elevado de las decisiones pblicas. Desde las corrientes neopblicas, se elogia de la Nueva Gestin Pblica la ubicacin del ciudadano en un lugar central del debate. Sin embargo, las crticas a la Nueva Gestin Pblica son desde la perspectiva neopblica mucho ms numerosas que las alabanzas. Insisten en la inexistencia de una verdadera preocupacin por la democratizacin de la administracin. En los enfoques empresariales, la paradoja entre productividad y eficacia, por un lado y, por otro, el servicio personalizado a un cliente que es a la vez ciudadano, no tiene buena solucin. Preocupados por la productividad y la eficacia, el papel del ciudadano se estara viendo reducido al de usuario de los servicios tal y como lo es en su relacin con las empresas del sector privado, es decir, ms que con una relacin ms o menos personalizada, con una capacidad de intervencin real en las decisiones de la administracin y en sus polticas muy limitada (Flynn y Strehl, 1996; Smith y Huntsman 1997; Schiavo, 2000) 46. En el mejor de los casos, cuando la posibilidad de intervencin es mayor, la administracin correra el riesgo de perder de vista su misin, su trabajo por el inters general, para orientarse a la satisfaccin de los usuarios de servicios o polticas pblicas muy concretas y la voz de la gente corriente (Rose, 1989) o de la mayora silenciosa (Borre y Goldsmith, 1995) podra desplazarse a un segundo plano 47.

46 En el estudio comparado de Flynn y Strehl (1996: 17) sobre las reformas de la gestin pblica en Europa, stos sealan cmo algunas administraciones han adoptado el enfoque orientado al cliente que realmente es un enfoque orientado al interior. Los proveedores son quienes definen los estndares de calidad, los publicitan y entonces tratan de implementarlos y prestarlos conforme a ellos. El consumidor no est implicado en la eleccin del criterio o en la expectativa, aunque s tiene derecho a reclamar una compensacin si los estndares no son cumplidos. En el mismo sentido, el trabajo de Smith y Huntsman (1997) explica como la efectividad depende en gran medida de la habilidad de la organizacin para medir y monitorear la satisfaccin del consumidor y prestar servicios de calidad. 47 Dentro de esta consideracin pueden verse los trabajos de Ranson y Stewart, 1994; Beltrn, 1996a; Brugu 1996; Peters, 1996 y 1999b; Kickert, 1997; Villoria, 1996, Wright, 1997; Rami, 1999a; DeLeon y Denhardt, 2000, Garca Solana, 2001, por citar slo algunos. Otros trabajos muy interesantes en los que se realiza una reflexin sobre el tema son los de King, Feltey y Susel, 1998, Kramer, 1999, Walters, Aydelotte y Miller, 2000 y Brugu y Gallego, 2001.

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consenso sobre el inters general y considerando las demandas de todos los afectados (Wamsley, Goodsell, Rohr, White y Wolf, 1992) 49. 3. La importancia de los resultados o la importancia del proceso

Una de las principales caractersticas de la Nueva Gestin Pblica es su preocupacin por la eficacia y los resultados de la accin pblica. El proceso queda en un segundo plano. Se flexibiliza y se desregulariza para conceder ms autonoma a la gestin. Es de destacar que este nuevo planteamiento sugiere la necesidad de que la rigidez y las exigencias jurdicas sean rebajadas en orden a lograr la eficacia y la flexibilidad necesarias para que la administracin pueda adaptarse a las necesidades de sus clientes. La mayor flexibilidad que se exige para atender estas necesidades implica adems el incremento de la discrecionalidad entre los empleados pblicos en contacto directo con los ciudadanos, sistemas ms elsticos de gestin del personal y unidades organizativas o territoriales ms pequeas o cercanas. Con el objetivo de lograr la eficacia tcnico-administrativa en los resultados las propuestas dentro del modelo empresarial sugieren utilizar el mecanismo de la descentralizacin para mejorar la competencia. Sin embargo, el objetivo de la descentralizacin desde la perspectiva neo-pblica es distinto, pues se trata de lograr la participacin de todos los implicados y la de acercar las decisiones a los ciudadanos en un afn democratizador, incrementando las oportunidades de participacin y las posibilidades de control. En los ltimos aos se han llevado a cabo algunos estudios ambiciosos y sofisticados que tratan de encontrar ndices compuestos sobre satisfaccin administrativa y combinan dimensiones objetivas con otras como la eficacia poltica subjetiva, la percepcin de las polticas organizativas o las orientaciones hacia otros objetos del sistema poltico 50. En la mayora de estos estudios se pone de manifiesto que la percepcin positiva de los ciudadanos respecto de la administracin pblica depende de otros factores no exclusivamente relacionados con el resultado de los servicios, sino tambin con otros atributos del proceso. Ello hace afirmar a Bouckaert y Van del Walle (2001: 23) que los ciudadanos se comportan no slo como consumidores de bienes y servicios sino adems de poltica y polticas, interesados tambin en el proceso. En este ltimo sentido se extienden las aportaciones del enfoque poltico.
49 Vigoda y Golembiewski (2001) desarrollan un modelo multidimensional de comportamiento ciudadano que trata de superar las limitaciones de la Nueva Gestin Pblica e integrar la perspectiva democrtica que entiende como necesaria la implicacin de los ciudadanos en su gobierno. Entre otros muchos trabajos en esta lnea de investigacin pueden citarse, por ejemplo, los de Kettunen y Kiviniemi, 2000, Meier, 1997; Smith y Huntsman, 1997, Thomas, 1999 y Font 2001. 50 Algunos de ellos son, por ejemplo: Lyons, Lowery y DeHoog, 1992; Melkers y Thomas, 1998; Kraft y Bush, 1998; Cohen y Vigoda, 2000; Vigoda, 2000, Vigoda y Yunkal, 2002, Van del Walle, 2002 y De Vries, 2002.

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dos internos, recurre a la privatizacin o a frmulas organizativas temporales y con mayor autonoma, producindose, en ocasiones una difuminacin entre las fronteras del sector pblico y privado. Para las corrientes neopblicas o Nuevo Servicio Pblico, corresponde a las instituciones gubernamentales conseguir que el inters pblico predomine en las soluciones y que los procesos que conducen a estas soluciones sean desarrollados respetando las normas democrticas con justicia y equidad. Si en el modelo tradicional de administracin el inters pblico es el definido por los electos y la mejor manera en que los administradores pblicos contribuyen al mismo es aplicando las leyes de forma eficiente, cientfica y neutral, en la Nueva Gestin Pblica, en el mismo contexto de su metfora del mercado, se sugiere que el concepto de inters pblico es demasiado arcaico (Barzelay, 1998), no existe, o es irrelevante a la hora de la adopcin de decisiones que en realidad se basan en el propio inters. El Nuevo Servicio Pblico considera finalmente que el papel de los funcionarios pblicos no es neutral y que son ellos los que deben ayudar a los ciudadanos a definir el inters pblico que es el que debe guiar la adopcin de decisiones. 5. Cambio en los valores prioritarios: salida o voz

El enfoque legal o jurdico haca nfasis en el principio de legalidad, y en el contenido jurdico de los derechos y los deberes del conjunto de los administrados y subrayaba el papel de la administracin como garante de la seguridad jurdica, de la equidad, la uniformidad, la objetividad y el inters general (Echebarra, 2000). Una parte de la literatura cientfica recoge el impacto de las reformas que durante las ltimas dcadas han tenido lugar en los diferentes pases. La mayor parte de estos trabajos se preocupan por sealar la modificacin del modelo weberiano de administracin y advierten sobre el riesgo de la prdida de parte del sistema de garantas que el mismo proporcionaba a los ciudadanos (Maes, 1997; Villoria, 1997; Peters, 1999b). La administracin garantista, preocupada por la regularidad maquinal y el procedimiento, no es una imagen suficiente para entender el calado y complejidad del alcance y tamao del Estado en el mundo contemporneo inmerso, adems, en procesos constantes de cambio poltico, econmico y social (Subirats, 1994, Rose, 1998). En la mayor parte de los intercambios con la administracin pblica, la perspectiva que hoy prima en la accin pblica no es ya la unilateral, la de quienes dirigen el proceso, que ha sido la tradicional (Beltrn, 1995: 8). Los propios ciudadanos rechazan la imagen de sujetos pasivos, son ms exigentes y tienen demandas y expectativas de todo tipo hacia la administracin pblica. En la administracin pblica la opcin voz, tal y como es descrita por Hirschman (1977), es mucho ms relevante que en el sector privado donde la opcin salida es el mecanismo habitual de presin que utilizan los clien-

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Verba, pueden estudiarse las orientaciones y los comportamientos ciudadanos con relacin a los siguientes componentes del objeto gobierno-administracin pblica: el propio sistema es decir, la administracin pblica como un todo. Como se recordar Almond y Verba estudiaron las orientaciones ciudadanas adems de hacia las instituciones y actores, hacia el sistema poltico como un todo; las estructuras los distintos niveles de gobierno y organizaciones; los actores los empleados pblicos y los polticos; los outputs las polticas y los servicios pblicos; los inputs o insumos, y, finalmente, los ciudadanos, en cuanto tambin ellos tienen alguna consideracin de s mismos como actores respecto de la administracin pblica. En esta investigacin se adoptar esta perspectiva. Sin embargo, tienen especial relevancia las limitaciones del trabajo de Almond y Verba as como las del trabajo de Nachmias y Rosenbloom. Como se ha tenido ocasin de comprobar anteriormente en la revisin de sus obras, estos autores reconocen que no se detendrn en el anlisis de las actitudes de los ciudadanos sobre las demandas hacia el sistema y de los outputs del mismo. Sugieren, sin embargo, la necesidad de investigaciones ulteriores. No hay que olvidar que la extensin del Estado de Bienestar ha hecho que precisamente los outputs, el objeto poltico polticas pblicas, haya ganado centralidad con el incremento de la intervencin del Estado en la vida de los ciudadanos, ya que, como se ha mencionado, stos se relacionan con la administracin alrededor de las polticas e incluso se interesan por los acontecimientos pblicos alrededor de temas de poltica. Si el objeto estudiado es el complejo institucional gobierno-administracin y ste es el principal responsable del rendimiento del sistema a travs de la produccin de las polticas pblicas, la relacin entre los ciudadanos y la administracin pblica tiene que estudiarse especialmente alrededor de ellas. Para resolver la menor atencin que los autores de The Civic Culture dedican a las demandas y los outputs del sistema, es adecuado el esquema desarrollado por Easton (1965 y 1975), que considera las demandas sobre las polticas y el apoyo hacia las mismas como un input a tener en cuenta para el funcionamiento del sistema. Por ello, la teora sugiere que parte de la legitimidad o el apoyo y confianza de los ciudadanos en las instituciones pblicas y en el propio sistema puede estar relacionada con la percepcin de rendimiento, entendiendo ste como el resultado de la accin pblica. Pero desde el punto de vista de la Ciencia Poltica y la Sociologa Poltica, las po-

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nes sobre el proceso y sobre el comportamiento tico de los responsables y empleados pblicos pueden ser muy importantes a la hora de juzgar la confianza en el gobierno. Esta perspectiva es tambin muy interesante para las instituciones administrativas que en los ltimos aos han puesto el nfasis en la eficacia o han estado orientadas al resultado, tal y como lo demuestra el contenido de las reformas de los aos ochenta, o ms tardas en el caso espaol. Esta visin permite conocer si tales innovaciones deberan completarse con otros contenidos ms procedimentales o si, por ejemplo, la nueva preocupacin en torno a las nuevas frmulas participativas responde a una demanda de los ciudadanos. En definitiva, tomando prestadas las perspectivas empricas de Almond y Verba y de Easton, en esta investigacin se considerar que forman parte del objeto poltico administracin pblica: el propio complejo institucional gobierno-administracin pblica entendido de manera genrica el proceso y el resultado de las polticas y servicios pblicos de distintos sectores, tambin cada uno de los gobiernos y las administraciones pblicas de los distintos niveles territoriales, los actores, funcionarios y polticos, y el propio ciudadano. 4.2. Tipos de actitudes de los ciudadanos: percepciones, expectativas y preferencias

Varios tipos de orientaciones son pertinentes para explorar la relacin entre los ciudadanos y la administracin pblica: las percepciones y las expectativas y preferencias. Como han sealado los psiclogos sociales, los economistas y los expertos en opinin pblica, en algunas ocasiones, los ciudadanos perciben que el rendimiento de las instituciones pblicas es acorde con sus expectativas y preferencias. En ciertos momentos, por ejemplo, en etapas de bonanza econmica o de promesas electorales demasiado ambiciosas, las expectativas pueden crecer ms rpidamente. Si la percepcin del resultado de la accin pblica no mejora al ritmo en que crecen las expectativas se produce una percepcin de discrepancia. sta provoca el descones la frmula deseada de adopcin de decisiones. Tambin parecen referirse a atributos de la gestin o de los cargos pblicos que se encargan de la adopcin de decisiones y de su implantacin. En la evaluacin de la poltica pblica en Holanda De Vries (2002) encuentra otros muchos criterios por los que los ciudadanos evalan este servicio adems del de eficacia de sus resultados, por ejemplo, legalidad, tradicin, orientacin a los problemas locales o trato imparcial, entre otros.

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una determinada direccin para profundizar o estancar los procesos de descentralizacin o federalizacin (Borre, 1995b; Miller y Listhaug, 1999). 4.3. Factores y variables explicativas de las actitudes

A diferencia de otros estudios que comprenden un nmero significativo de pases, una investigacin que profundice sobre las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones gubernamentales en un solo caso puede contemplar las caractersticas peculiares del contexto socio-poltico nacional. En este sentido, algunas de las variables que la literatura cientfica ha considerado importantes porque condicionan o intervienen en la naturaleza y en la comprensin de las orientaciones ciudadanas toman forma concreta. Como se recordar, la teora sugiere que distintas variables pueden afectar a las actitudes de los ciudadanos. De entre todas ellas especialmente tres culturales, de rendimiento y de diseo institucional afectan al objeto de las orientaciones ciudadanas en este caso el complejo formado por el gobierno y la administracin pblica y no tanto al sujeto de las mismas, como ocurre con otras variables como, por ejemplo, las sociodemogrficas. Estas tres variables contribuyen a precisar las preguntas y las hiptesis de investigacin: 1) teniendo en cuenta las variables culturales, en qu medida las asunciones bsicas tradicionales sobre el objeto estudiado pueden explicar las actitudes de los ciudadanos. 2) teniendo en cuenta que las variaciones en el diseo del sistema poltico y sus instituciones han podido modificar las actitudes ciudadanas hacia el complejo gobierno y administracin pblica, en qu medida los principales procesos de cambio del Estado han podido modificar las actitudes ciudadanas hacia el complejo gobierno y administracin; 3) teniendo en cuenta que la percepcin del rendimiento de las instituciones de gobierno que puede ser estudiado alrededor de las polticas, en qu medida la variacin en la percepcin de este rendimiento puede afectar a las actitudes ciudadanas hacia el complejo gobierno y administracin. 4.4. Tipos de ciudadanos segn sus actitudes hacia la administracin pblica e implicaciones

Segn sus actitudes hacia las instituciones del complejo gobierno y administracin pueden encontrarse diversos tipos de ciudadanos. Como se ha explicado ms arriba, Almond y Verba (1966) distinguieron entre situaciones de lealtad, hostilidad y apata para analizar la relacin entre el sistema poltico y los ciudadanos. Nachmias y Rosenbloom (1978) disean una tipologa similar en funcin del tipo de actitudes ciudadanas hacia la burocracia, diferenciando entre burfilos, burotolerantes y burfobos (Cuadro 1).

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Fuente: elaboracin propia basada en Nachmias y Rosembloom (1978)

Ampliando algo ms las variables de la tipologa de Nachmias y Rosenbloom y recogiendo las sugerencias de Lyons, Lowery y DeHoog (1992), podran construirse nuevos tipos en que los burfilos tienen un conjunto de orientaciones mayoritariamente positivas hacia las instituciones gubernamentales (Cuadro 2). Son aquellos que entienden que la administracin y los empleados pblicos son generalmente honestos y no discriminan; ven en la administracin una institucin abierta y receptiva, que cuenta con los ciudadanos y les permite espacios de participacin y de trabajo conjunto y se encuentran normalmente satisfechos con los servicios y las polticas pblicas. Esta percepcin les anima a participar, a la crtica constructiva, y se muestran predispuestos a ello en las situaciones en que sea necesario. Los burfobos son aquellos que, sin embargo, perciben a la administracin pblica como un ente complejo y discriminatorio en el tratamiento a los ciudadanos, una administracin cerrada, lo que da lugar a un modelo de relacin con los ciudadanos jerrquico, unilateral, regulador y burocrtico. Ello hace que eviten involucrarse en las decisiones pblicas, son pasivos, y opten por salir si tienen posibilidades de hacerlo o mantengan una actitud de crtica destructiva mientras permanecen dentro Los burotolerantes ineficaces son capaces de detectar rasgos positivos e, incluso, estn satisfechos con los servicios que presta la administracin pblica y encuentran ventajas en su relacin con estas instituciones. Sin embargo, perciben la complejidad de la administracin pblica, lo que les retrae en cuanto a las posibilidades de participacin. Por ello, si se sintiesen insatisfechos prolongadamente con la administracin es probable que optasen por salir a buscar sus prestaciones en otro lugar o, en caso, de no po-

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4.5.

Dimensiones empricas de las actitudes ciudadanas hacia las administraciones pblicas

Finalmente, hasta ahora se ha expuesto la necesidad del estudio de las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones del complejo institucional gobierno y administracin como un elemento ms del sistema poltico, pudiendo obtener algunas conclusiones para emitir juicios sobre la democracia en funcin del tipo de ciudadanos segn sus actitudes mayoritariamente presentes en una sociedad dada. Se ha expresado tambin la voluntad de analizar cules son las variables que pueden explicar el cambio en las actitudes de los ciudadanos para conocer sus mecanismos de funcionamiento. Con el mismo objetivo y para obtener informacin acerca de las preferencias ciudadanas sobre el modelo de administracin lo que contribuir a reforzar su legitimidad social, se plantean ahora un conjunto de dimensiones sobre las que los ciudadanos pueden expresar su preferencia. Estas dimensiones se han organizado en torno a los enfoques legal, de gestin y poltico que, de forma sinttica, se han presentado con anterioridad como los tres enfoques en principio alternativos discutidos en la Ciencia de la Administracin (Cuadro 3).

Fuente: elaboracin propia, con algunas referencias a Rosenbloom (1993), Wirth (1986) y Olmeda (1999).

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LA PERSPECTIVA SISTMICA CULTURAL

CAPTULO II

LA PERSPECTIVA SISTMICA CULTURAL: LOS CIUDADANOS Y EL SISTEMA POLTICO ESPAOL

1.

INTRODUCCIN

En este captulo se analizarn las actitudes ciudadanas hacia el gobierno y la administracin pblica en el marco ms amplio del sistema poltico democrtico y sus principales componentes. El anlisis de datos generales sobre el comportamiento de los espaoles y sus orientaciones hacia el sistema poltico puede anticipar alguna informacin sobre cules sern sus orientaciones hacia las instituciones gubernamentales. Se realizar un acercamiento a estos objetos polticos utilizando los tradicionales indicadores usados en los estudios sobre cultura poltica y comportamiento poltico. En este sentido, para establecer una primera aproximacin de los ciudadanos hacia el rgimen democrtico se utilizan empricamente los principales conceptos empleados en los estudios similares que tratan de establecer el grado de consolidacin. Ms tarde, con el objetivo de introducir un nivel ms alto de sofisticacin sobre la relacin de los ciudadanos con su democracia, se usarn otros indicadores que habitualmente se emplean para construir juicios sobre el grado de vitalidad democrtica. Debe prestarse especial atencin a los otros procesos de cambio en el sistema que han acompaado a la reinstauracin de la democracia. La integracin en la Unin Europea, el desarrollo del Estado autonmico y la construccin del Estado de Bienestar han tenido un fuerte impacto en el entramado institucional y especficamente en las organizaciones y procesos vinculados a los gobiernos y a las administraciones pblicas. Todo ello supone asimismo que la relacin entre el sistema y los ciudadanos se ha modificado y previsiblemente tambin lo habrn hecho las orientaciones ciudadanas hacia estos mismos procesos y hacia las estructuras, los actores o actividades que se han visto afectados. Se espera que estos datos y reflexiones puedan anticipar y explicar actitudes especficas hacia el gobierno y la administracin pblica, en la medida en que stos son entendidos como instituciones y procesos de la democracia. En este sentido, por ejemplo, si las

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orientaciones generales hacia el sistema poltico son las que permitiran calificar a un ciudadano como alienado, las orientaciones hacia las instituciones de gobierno y administracin pblica no tienen porqu ser distintas. Durante el siglo XX y, sobre todo, tras la II Guerra Mundial, el principal inters de muchos investigadores pertenecientes a las ciencias sociales se ha centrado en la exploracin de las circunstancias y las causas que han favorecido el xito de la democracia en unos pases y el colapso de la misma en otros Estados. En los estudios sobre democratizacin, la formacin de nuevos Estados o la descolonizacin de otros han animado al estudio detenido de cules eran los requisitos esenciales para garantizar la estabilidad y la gobernabilidad democrtica. Desde esta perspectiva, las investigaciones de poltica comparada han generado abundante literatura dirigida a analizar esta cuestin, pretendiendo as que las experiencias diversas proporcionaran las claves para la consolidacin de la democracia. En estos trabajos existe un consenso generalizado sobre la idea de que la legitimidad es un requisito indispensable para garantizar la supervivencia a largo plazo de cualquier sistema poltico. La estabilidad de una democracia depende no slo de factores de tipo econmico sino adems, y aunque en medidas diversas, de la legitimidad entendida sta como la capacidad de un sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones polticas existentes son las ms apropiadas para la sociedad y de la eficacia o grado en que el sistema satisface las funciones bsicas de gobierno tales como las consideran la mayora de la poblacin y grupos tan poderosos dentro de ella como son las altas finanzas o las fuerzas armadas (Lipset, 1981). Sobre la base de esta idea, dentro de la tradicin de la cultura poltica se han articulado numerosos estudios cuya finalidad es averiguar, a travs de la operacionalizacin de estos conceptos, en qu medida puede decirse que una democracia est consolidada. Es decir, en definitiva, se trata de saber en qu medida en una sociedad dada existe de forma mayoritaria un conjunto de actitudes, comportamientos, valores y creencias positivas hacia las instituciones consideradas como la forma de gobierno ms apropiada. La legitimidad es un concepto que presenta mltiples dimensiones no exentas de componentes subjetivos e intangibles. Montero y Morlino (1993) utilizan la definicin propuesta por Linz (1988: 65) la legitimidad como la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones polticas existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas y proponen el anlisis emprico del concepto a partir de dos dimensiones de la legitimidad y un tercer grupo de actitudes. La primera de ellas, que denominan legitimidad difusa, se refiere a aspectos abstractos que podran sintetizarse en la pregunta de si la democracia es preferible a cualquier forma de gobierno. La segunda dimensin, la legitimidad por defecto, se refiere a si los ciudadanos que viven en un sistema democrtico conciben alternativas preferibles a ste. En ambos casos, las dimensiones son especial-

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mente tiles para el caso espaol, ya que los espaoles han tenido la experiencia de un rgimen autoritario y, en principio, es ms fcil la comparacin con aquello que se conoce, bien directamente o a travs de la memoria histrica reciente 58. El concepto de eficacia alude al funcionamiento del sistema y a su capacidad para resolver los problemas que son considerados como importantes por los ciudadanos. En los ltimos aos, la preocupacin por la consolidacin y la estabilidad de la democracia contina existiendo en muchos pases y entre muchos investigadores debido, sobre todo, al surgimiento de nuevos Estados y a la inconclusa democratizacin de otros pases. Al menos en lo que respecta a los pases ms desarrollados, parte de este inters se ha agudizado en torno a lo que se ha denominado la calidad y la vitalidad de la democracia (Beetham, 1994). Una vez que algunas democracias han logrado cierto grado de consolidacin en lo que Linz y Stepan (1996) llaman dimensiones constitucionales, de comportamiento y actitudinales, comienza a plantearse el problema del nivel de democracia alcanzado. A pesar de que el concepto de calidad de la democracia est por definir an, sintetizando algunas aproximaciones al mismo podra decirse que relaciona una doble preocupacin a presente y a futuro: una valoracin sobre el estado actual de la democracia y una reflexin sobre la democracia en las prximas dcadas. Desde el punto de vista de las actitudes y comportamientos ciudadanos, los conceptos de legitimidad y eficacia sirven para realizar una primera aproximacin a las orientaciones de los espaoles respecto a la consolidacin de su sistema poltico. Es necesario matizar, no obstante, que se trata de una aproximacin general y abstracta para indagar sobre la democracia y que, en un momento posterior, explorar el grado de vitalidad de la democracia har imprescindible enfocar hacia otras dimensiones ms concretas (Almond y Verba, 1966). Es necesario indagar tambin cmo utilizan los ciudadanos un amplio abanico de oportunidades que una sociedad democrtica les ofrece (Sani, 1993). En este sentido resulta interesante, para tomar el pulso a la democracia, medir aspectos como el inters que los ciudadanos manifiestan por las cosas pblicas, el conocimiento sobre los principales asuntos de la vida pblica, las instituciones del propio pas y su funcionamiento, la capacidad de definir en trminos correctos los acontecimientos que aparecen en el debate pblico, el grado de informacin, la participacin y la intensidad de la implicacin de stos all donde se resuelven los temas de la colectividad. Algunos proyectos de investigacin internacionales han puesto de manifiesto el crecimiento o, cuando menos, la persistencia en los ltimos aos de
58 Lo mismo puede decirse de los ciudadanos de Grecia, Italia y Portugal que son los pases donde se realiza el estudio que da pie al trabajo de estos autores a partir de la Four Nation Survey dirigida por Santamara y Sani en 1985.

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un conjunto de actitudes que evidencian la falta de calidad democrtica, definida sta en trminos de la calidad de las actitudes y comportamientos de sus ciudadanos. Torcal (2001: 231) entiende la desafeccin como el sentimiento subjetivo de ineficacia y falta de confianza en el proceso poltico, polticos e instituciones democrticas que generan distanciamiento y alienacin pero sin cuestionar la legitimidad del rgimen poltico. Torcal demuestra cmo el nmero de aos de prctica democrtica sin sobresaltos o abusos polticos afecta a la calidad de las actitudes de los ciudadanos. Las consecuencias de la desafeccin son diferentes tambin segn tengan lugar en las nuevas o las viejas democracias. En las primeras, sin larga experiencia y tradicin democrticas, con un perodo relativamente reciente de autoritarismo en el que se han desacreditado deliberadamente las instituciones de la democracia representativa, los efectos son negativos. En las segundas, sin embargo, cierto grado de desafeccin tiene que ver con la existencia de ciudadanos crticos dispuestos a participar cuando las cosas van mal. En la primera parte del captulo se exploran brevemente los antecedentes y el contexto de la relacin entre los espaoles y el sistema poltico en la democracia a travs de la revisin de los principales temas que ha recogido la literatura cientfica y la limitada investigacin emprica anterior al perodo democrtico. Despus se revisar la evolucin democrtica de las actitudes ciudadanas hacia el sistema poltico. Dichas orientaciones se analizan respecto a la democracia, su legitimidad, eficacia y calidad y respecto a los dems cambios ocurridos en el sistema poltico. A lo largo del captulo se incide en los aspectos que pueden ser ms relevantes para el objeto de estudio de la investigacin. Por ello, en el ltimo apartado se ofrecen las conclusiones en las que se detallan algunos de los principales hallazgos del captulo y se trata de anticipar qu rasgos describirn las orientaciones hacia las instituciones poltico-administrativas. 2. CONDICIONANTES DE TICO EN ESPAA
LAS ACTITUDES CIUDADANAS HACIA EL SISTEMA POL-

El estudio de las orientaciones ciudadanas en Espaa es un inters paralelo al proceso de reinstauracin democrtica. Es slo a partir de la transicin cuando se retoma el proceso de institucionalizacin de los estudios de Sociologa Poltica y Ciencia Poltica que haba comenzado en el siglo anterior y aparecen abundantes estudios ms precisos, que bajo la rbrica de cultura poltica incluyen aspectos que la literatura cientfica sobre el tema haba estudiado ya en otros pases (Morn, 1999) 59. La carencia de investi59 Es a partir de esta fecha cuando se empieza a contar con abundante evidencia emprica sobre el tema. El estudio profundo de las principales orientaciones de los espaoles hacia los objetos polticos es, en aquel momento, complejo y urgente. Como es suficientemente conocido, del concepto de cultura poltica forma parte una dimensin temporal que consiste en que su evolucin progresa con lentitud geolgica (Arango, 1994). Sin embargo, en el caso espaol los escasos datos anteriores a la transicin no permitan disponer de la

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gacin cientfica anterior est motivada entre otras razones por la ausencia de datos. Sin embargo, aunque esta situacin represent un problema, lo cierto es que para algunos autores la actual cultura poltica de los espaoles nace en los aos de la transicin (Arango, 1994). Se produce un fenmeno de resocializacin o socializacin adulta que es capaz de modificar la parsimonia con la que evoluciona la cultura poltica de un pueblo 60. Para Prez Daz (1991), en Espaa se ha podido contemplar la emergencia y, en cierto modo, la invencin, de una nueva tradicin y una nueva identidad: la de una Espaa democrtica. Se trata en muchos sentidos de una Espaa de pares contrapuestos (una Espaa moderna en oposicin a una Espaa tradicional, una Espaa europea frente una Espaa tpica, la Espaa capitalista y la Espaa social, la Espaa clerical y anticlerical, la Espaa progresista y conservadora...) que sigue, todava, forjndose una identidad propia y que, sin duda, ofrece y se hace merecedora de estudios y reflexiones. As pues, en Espaa, como tambin ocurre en otros pases, la mayor parte de los anlisis sobre cultura poltica estn relacionados con los fenmenos de cambio poltico 61. En el caso espaol, el estudio de la cultura poltica vinculada al futuro del rgimen surge en los aos inmediatamente anteriores a la muerte de Franco. La transicin de la dictadura franquista a la democracia marca un punto de inflexin para el estudio de las orientaciones ciudadanas hacia los objetos polticos. Partiendo de este marco de la reciente historia, dos han sido, en esencia, los aspectos que han preocupado a los estudiosos del tema. Por un lado, los investigadores han tratado de dilucidar la existencia o preexistencia de pautas democrticas de comportamiento antes de la desaparicin del dictador y del inicio de la transicin que hubiesen favorecido tal proceso. En este sentido, estn quienes defienden una cultura poltica democrtica y aquellos otros que prueban una cultura poltica autoritaria (Cotarelo, 1992). En segundo lugar, los analistas han intentado determinar si las bases culturales de los espaoles estn lo suficientemente asentadas para poder hablar de la consolidacin e institucionalizacin de la democracia en Espaa. En cuanto al primer punto, la mayor parte de los estudios coinciden en que la materializacin de la transicin se hizo posible por la preexistencia de un conjunto de predisposiciones democrticas. El surgimiento de instituciones y
evidencia emprica necesaria para realizar estudios que, como los que propone Inglehart, hubiesen servido para observar cmo se desarrollaban determinadas dimensiones caractersticas de las orientaciones polticas de los espaoles a lo largo del tiempo. 60 Tradicionalmente se ha infravalorado el fenmeno de la socializacin adulta frente a aquella socializacin que se produce durante la infancia (Morn, 1997). La resocializacin que se produce durante la vida adulta de una persona es especialmente relevante en los casos de cambio poltico. Consecuentemente, la transicin espaola sera uno de estos casos en los que el fenmeno de la resocializacin debe ser convenientemente considerado. 61 El primero en introducir el concepto de cultura poltica en Espaa fue Linz (Morn, 2000). En los aos setenta aparece la primera utilizacin de este concepto por Linz que se refiere al papel de la cultura poltica en los procesos de cambio de rgimen.

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valores democrticoliberales en la sociedad civil prepar el terreno para la transicin (Prez Daz, 1991). Estas actitudes tienen su origen en varias circunstancias como las necesidades de apertura de un rgimen que hasta entonces se defina como autrquico y se enorgulleca de su autosuficiencia. Tales imperativos propiciaron la entrada de nuevos valores y formas de ver la vida que los espaoles aprehendieron con avidez. La idea de Europa, que haba representado tradicionalmente un sueo y, sobre todo, un referente cercano pero a la vez inalcanzable, se hizo por vez primera tangible. Pero junto a los factores exgenos y, en parte por la influencia de stos, un conjunto de conflictos internos latentes estall. As, los cambios econmicos y el crecimiento de sector industrial impulsaron la emergencia de asociaciones de trabajadores que aunque no eran abiertamente toleradas por el rgimen tampoco fueron reprimidas con la dureza que caba esperar y, a travs de las cuales, los trabajadores empiezan a asumir una posicin activa en sus demandas. Las elites y los intelectuales toman conciencia de sus posibilidades y actan. En opinin de Maravall (1981), no puede decirse que exista un orden causal, es decir, que la democratizacin deba ir precedida obligatoriamente de una sociedad caracterizada o prxima al ideal de la cultura poltica cvica. Ms bien se produce una relacin interactiva y simultnea entre ambas variables. Es indudable que tanto el papel de la elite poltica a travs de una estrategia reformista desde arriba como el de la masa a travs de la presin desde abajo fueron decisivos en el cambio poltico espaol. De este modo, la transicin espaola respondera al modelo propuesto por Rustow (1970). En un primer periodo, en la fase preparatoria, habra tenido lugar un enfrentamiento poltico prolongado amparado por un movimiento de masas de las clases subordinadas que cada vez menos veladamente exiga libertad 62. En la segunda fase de decisin, una parte significativa de los lderes polticos aceptaron una opcin pluralista y democrtica que evitara, de un lado, el impasse y, de otro, un enfrentamiento civil. Para Maravall, el mantenimiento durante generaciones de actitudes democrticas del periodo democrtico anterior a la Guerra Civil habra desempeado un papel determinante en todo este proceso. En el mismo sentido, Benedicto (1997) cree que el propio proceso de transicin contribuye a la generacin de actitudes democrticas y al desarrollo de cierto clima de afinidad electiva con la democracia. Algunos otros como Lpez Pintor (1982) sostienen que la masa desempe slo un papel pasivo porque se encontraba recelosa ante los cambios. En el mismo sentido, Rodrguez Ibez (1987: 125) halla un cierto grado de autoritarismo residual en la vida pblica espaola del postfranquismo. Datos como el incremento de la abstencin en dos puntos en las elecciones de 1979 o el hecho de que slo un 28 por ciento de la poblacin se mani62 El mismo Presidente de las Cortes franquistas, Rodrguez Valcrcel, reconoce a inicios de 1974 que la sociedad espaola es cada vez ms sensible y pide respuestas a una serie de interrogantes. Ms tarde, el 12 de febrero de 1974, el Presidente del Gobierno, Arias Navarro, anuncia el Proyecto de Ley de Asociaciones Polticas.

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festase en total oposicin con el franquismo apoyan, para el autor, esta afirmacin. La explicacin vendra de la mano del desencanto, es decir, la ilusin de muchos y la euforia de otros en los primeros momentos de la transicin se torna ms tarde en frustracin debido a un exceso de expectativas, sin duda poco realistas, sobre la capacidad de su peculiar idea de democracia para resolver un conjunto de problemas. No era suficiente con votar y, sin embargo, el pueblo espaol sigui identificando ms all de la dictadura, a la poltica con la administracin unilateral, una concepcin neoautoritaria de la democracia, esto es, poltica como Administracin salvfica o solucin unilateral y desde arriba de los problemas sin contrapartida propia. Como sugiere tambin Rodrguez Ibez, una vez atestiguadas las consecuencias negativas de la apata generalizada con el intento de golpe de Estado de 1981, la sociedad espaola se reactiva y recuerda la libertad de pocas pasadas. Pero al igual que en la memoria histrica de los espaoles todava quedaba la huella de la etapa democrtica anterior a la dictadura, las secuelas del franquismo tambin se dejan sentir, como se ver ms adelante, en algunos de sus comportamientos y actitudes posteriores. Respecto al segundo de los aspectos a los que se aluda ms arriba, es decir, la preocupacin por la solidez de las bases culturales de los espaoles para poder hablar de la consolidacin e institucionalizacin de la democracia en Espaa, los trabajos son ms recientes. Todos ellos coinciden en cmo el largo proceso de interiorizacin de las reglas del juego democrtico y su puesta en prctica contina abierto en el caso espaol. Para argumentar esta idea los distintos autores profundizan en el estudio de los peculiares comportamientos, creencias y actitudes de los espaoles de la democracia. El objeto de las siguientes lneas es la descripcin de la evolucin de las actitudes de los ciudadanos hacia el sistema poltico democrtico en su conjunto y sus principales instituciones y actores. El propsito de tal descripcin es delimitar el entorno general valorativo y las actitudes ms universales que pueden afectar a las orientaciones de los ciudadanos respecto a las instituciones poltico-administrativas. Esto significa que se tendrn especialmente en consideracin, adems del propio proceso de democratizacin, los de construccin del Estado de Bienestar, la creacin del Estado de las Autonomas y el proceso de integracin europea. 3. 3.1. LA
LEGITIMIDAD, LA EFICACIA Y LA CALIDAD DEMOCRTICA

La legitimidad y la eficacia democrtica

La democracia en Espaa, al menos en lo que a un nivel abstracto se refiere, ha recibido un apoyo creciente incluso en los primeros aos de fragilidad hasta el punto de que hoy puede decirse que se trata de un apoyo irreversible, quedando slo algunos pequeos reductos radicales de resistencia

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antisistema que no son significativos en cuanto a su nmero. Las aspiraciones democrticas empiezan a manifestarse desde los ltimos aos de la etapa franquista. Para Botella (1992), los cambios econmicos, sociales, demogrficos y culturales de la Espaa de la dcada de los sesenta seran explicativos del dato de que ya en 1966 un 35 por ciento de la poblacin se manifestara de acuerdo con la idea de que es mejor que las decisiones sean adoptadas por personas elegidas por el pueblo. El hecho de que hacia 1975 un alto porcentaje de la poblacin opinara que cada cual tiene derecho a pensar lo que quiera, y el surgimiento de valores de tolerancia como la libertad de prensa, asociacin, ... pona de manifiesto un proceso de deslegitimacin del rgimen (Del guila, 1992). Este fenmeno de las tempranas pretensiones democrticas ha sido explicado por otros autores como el resultado de la persistencia en la memoria colectiva de la Espaa democrtica anterior a la Dictadura o como la necesidad de olvidar episodios como la Guerra Civil de 1936-1939 y, por tanto, articular instituciones de convivencia pacfica y libre para todos que constituyesen una oportunidad de reconciliacin y un ideal deseable (Maravall 1981, Prez Daz, 1991, Morn 1995, Edles, 1995). La intentona golpista del ao 1981 marca un punto de inflexin. Los espaoles empiezan a manifestar claramente su apoyo a la democracia 63. Fue, quiz, el sentimiento de que la democracia estaba en peligro el que hizo que si en 1980 casi la mitad de la poblacin se manifestaba de acuerdo con la frase la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, en el ao 1984 el grado de acuerdo con la misma frase ascendiese ya al 69 por ciento. Tal porcentaje ha sido creciente a partir de entonces, llegando en el ao 2000 a su cota ms elevada con un 86 por ciento (Grfico 1). La legitimidad es una variable que, adems, muestra autonoma respecto a la percepcin de las coyunturas poltica y econmica . La legitimidad de la democracia ha continuado creciendo a pesar de perodos muy pesimistas sobre la situacin econmica y poltica. Esto ocurri, por ejemplo, en la primera dcada de los aos noventa en que alrededor de un 60 por ciento de los ciudadanos lleg a considerar como mala o muy mala la situacin poltica y casi un 70 por ciento como mala o muy mala la situacin econmica (CIS). Los datos sobre la legitimidad por defecto apuntan en el mismo sentido. El porcentaje de personas que opinan que en algunas circunstancias un rgimen autoritario puede ser preferible a una democracia tiene muy poco peso sobre el total (Grfico 1). En 2000 slo el 10 por ciento de la poblacin cree que el rgimen franquista pasar a la historia como algo positivo 64.
63 En 1981 el intento de golpe de Estado de Tejero fue apoyado por el 4 por ciento de la poblacin mientras que el 74 por ciento se pronunciaba en contra. Como seala Maravall (1981), en la primavera de 1981, un 43 por ciento de los espaoles, ms realista que pesimista, pensaba que la democracia estaba en peligro. 64 En 1995 un 18 por ciento de la poblacin pensaba as. Como se puede observar, este porcentaje ha disminuido porque en 1995 esta creencia de que el rgimen pasara a la posteridad como algo positivo era ms alta entre las personas de mayor edad y decreca signi-

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Respecto al funcionamiento de la democracia predomina una valoracin crtica. Un porcentaje alrededor del 61 por ciento en 2003 de los espaoles se muestra muy satisfecho o bastante satisfecho con la forma en que funciona la democracia, las cosas podran marchar mejor 65. Esta posicin de reserva respecto a la eficacia del sistema debe ser matizada. Primero, es muy probable que la percepcin de la coyuntura econmica y poltica afecte a la baja la valoracin del sistema, ya que, entre aquellos que estn poco o nada satisfechos con el funcionamiento del sistema se alude, entre las causas, a los elevados ndices de paro, asunto, que adems, se ha considerado en los ltimos aos, como uno de los principales problemas que tiene el pas. Adems, una buena parte de la poblacin se queja porque en nuestra democracia todava no se respetan suficientemente los derechos y libertades, lo que supone una crtica positiva (Morn y Benedicto, 1995) y esperanzada. Por otro lado, algunos autores han apuntado cmo el deseo de la democracia gener un exceso de expectativas en las soluciones que, en alguna medida, se han visto defraudadas pero han contribuido a un ajuste ms realista entre el ensoamiento y los problemas democrticos que se pone de manifiesto en el acuerdo por parte de un 50 por ciento con la frase la democracia soluciona los problemas frente a un 34 por ciento que piensa lo contrario (Estudio 2.476, CIS, 2003), lo que no evita que unos y otros piensen que la democracia es la mejor forma de gobierno posible. Adems, debe sealarse que un 60 por ciento de los espaoles piensa que la democracia espaola funciona igual o mejor que otras de la Unin Europea, lo que supone tambin cierta equiparacin con los socios europeos (CIS, 2003). Retomando a Lipset, queda ahora reflexionar, aunque sea slo de manera superficial, sobre las relaciones entre la legitimidad y la eficacia para el caso espaol. Lipset piensa que existe relativa autonoma entre la eficacia y la legitimidad de un sistema poltico, de modo que slo cuando un sistema ponga de manifiesto reiteradamente bajos ndices de eficacia la legitimidad puede erosionarse. Adelantar conclusiones en esta parte del texto puede resultar precipitado pero, por los datos hasta ahora expuestos, se puede afirmar que los espaoles revalidan su confianza en el sistema y que la democracia no parece estar expuesta a los vaivenes de la coyuntura poltica o econmica. Tampoco las crticas sobre la eficacia estn situadas en el margen de lo intolerable. Conviene, por otro lado, matizar, que hasta ahora la discusin se mantiene en un cierto nivel de abstraccin. Hasta el momento
ficativamente para las generaciones ms jvenes (CIS, 1995). Entre los que tenan 65 o ms aos la opinin de que el rgimen franquista pasara como algo positivo a la historia se incrementaba hasta el 20 por ciento, sin embargo, entre los jvenes de 18 a 24 disminua al 8 por ciento. 65 Datos muy similares a los de Espaa se encuentran en Italia, Grecia y Portugal. Un 60 por ciento de los espaoles en 1985 opinaba que, con muchos defectos, la democracia funcionaba. Para los dems pases los porcentajes son, respectivamente: 61, 46 y 63 por ciento. (Montero y Morlino, 1993). En datos de 2000 el porcentaje en Espaa se incrementaba hasta el 74 por ciento y en datos de 2001 era de un 57 por ciento.

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Grfico 1. La legitimidad de la democracia (1980 a 2003)

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Fuente: elaboracin propia a partir de las Series histricas del CIS y de los Estudios 2.309 de 1998, 2.387 de 2000, 2.450 de 2002 y 2.476 de 2003. Pregunta: Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo?

LA PERSPECTIVA SISTMICA CULTURAL

los datos permiten tener una visin positiva de las actitudes hacia la democracia pero lejos de zanjar las preguntas de investigacin empieza a cobrar sentido plantearse otras con ms firmeza.

3.2.

El grado de vitalidad democrtica espaola desde el anlisis de las actitudes y comportamientos ciudadanos

Un buen nmero de trabajos ha concluido con la admisin generalizada de que, al inicio de la transicin, los rasgos bsicos de la cultura poltica de los espaoles eran esencialmente comparables a los de los ciudadanos de las democracias europeas occidentales. [...] Pero, al mismo tiempo, se reconoci tambin que las optimistas previsiones sobre la socializacin poltica adulta en la vida democrtica no parecen haberse cumplido tan fcilmente como se pensaba (Morn, 1999: 116). Entre los indicadores que tradicionalmente se utilizan para profundizar en la relacin entre los ciudadanos y la democracia y la poltica se utilizarn aqu: 1) Las actitudes y el comportamiento poltico y especialmente: a) el inters por la poltica; b) la autopercepcin de competencia o eficacia personal (interna y externa), es decir, la sensacin de que la accin poltica individual tiene o puede tener un impacto sobre el proceso democrtico, y la ausencia de cinismo poltico, es decir, de desconfianza en la poltica y los polticos; y c) las actitudes y el comportamiento y la participacin poltica, y 2) las orientaciones hacia las principales instituciones 66. 3.2.1. Las orientaciones y los comportamientos polticos

A pesar de la intensidad del apoyo que los espaoles muestran a la democracia como el mejor sistema poltico, enjuiciar la calidad democrtica implica, entre otros indicadores, profundizar en la consistencia de las actitudes y los comportamientos ciudadanos (Wert, 1997). Existe un consenso sobre el apego relativamente rpido a los valores democrticos generales, pero todas las investigaciones convienen en que no se ha producido el mismo proceso con otras orientaciones que sostendran la idea de una democracia de calidad. Sobre este aspecto pueden encontrarse en la literatura cientfica distintos juicios. Todos los estudios coinciden en calificar como dbil la estructura de actitudes cvicas en el caso espaol (Moran, 1997: 137). Sin em66 Vase por ejemplo, Montero, Gunther y Torcal (1998). Los autores definen la desafeccin como un sndrome cuyos sntomas se podran situar a lo largo de un continuum. Un extremo del mismo equivaldra a la integracin completa de los ciudadanos en el sistema y en el polo opuesto se situaran aquellas actitudes de hostilidad y alienacin hacia el sistema. De entre todos los sntomas posibles los autores se detienen para el caso espaol en el grado de inters o de preocupacin de los ciudadanos por la poltica y las cuestiones pblicas y la autopercepcin de su capacidad poltica.

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bargo, alrededor de esta afirmacin existen otras consideraciones distintas. Para algunos autores, por ejemplo, la debilidad est relacionada con una antigua apata hacia las cuestiones polticas que la normalidad democrtica no ha hecho ms que incrementar o, al menos, estabilizar. Para otros, sin embargo, con una visin ms pesimista, se trata de un camino sin retorno hacia la alienacin poltica. En todo caso, es importante destacar que los estudios internacionales son tambin muy contradictorios. Mientras que algunos destacan el empobrecimiento de las actitudes ciudadanas en todo Occidente, otros demuestran que no puede generalizarse y que esta situacin, que puede haberse producido en los Estados Unidos desde los aos setenta, no es ampliable a Europa. Por ejemplo, en el proyecto comparado dirigido por Newton y Kasse durantes seis aos (Beliefs in Government, BiG), Fuchs y Klingemann (1995b) no encuentran evidencia emprica suficiente en los pases de Europa Occidental que permita avalar las teoras de la crisis democrtica: no existe un descenso de la participacin electoral (Topf, 1995a); se detecta, sin embargo, un incremento de la participacin no convencional (Topf, 1995b); la apata poltica desciende o se mantiene en cuotas similares a etapas anteriores (este ltimo es el caso de Espaa) (Topf, 1995); no ha descendido el apego a las organizaciones de intereses (Aarts, 1995); no hay un general incremento de apoyo a nuevos actores colectivos (Aarts, 1995); no se ha encontrado un descenso de la confianza en los polticos (Listhaug, 1995); el apoyo a las instituciones, an siendo variable en funcin de cul sea la institucin, tampoco parece haber descendido (Listhaug y Wiberg, 1995); el apoyo al sistema democrtico y la satisfaccin con la democracia es creciente o estable (Fuchs, Guidorossi, Svensson, 1995). No existe un acuerdo sobre la emergencia de valores democrticos individualistas (Thomasen, 1995). Finalmente, la nica tendencia consistente en los pases analizados es una debilitada vinculacin a los partidos polticos como mecanismos tradicionales para canalizar las demandas de los ciudadanos (Schmitt y Holmberg, 1995). A pesar de ello, otros autores convienen en la idea de un cierto descenso del apoyo generalizado a las instituciones y los actores de la democracia. Algunos de los resultados anteriores son cuestionados por Dalton (1999) que s constata un distanciamiento ms acusado con los partidos polticos, las instituciones polticas y el gobierno. El inters por la poltica y los polticos Como adelantaban Almond y Verba (1966), si la gente sigue con inters los asuntos polticos significa que est, en algn sentido, implicada en el proceso de decisin pblica. En 1996 tres cuartas partes de los espaoles afirmaban tener poco o ningn inters por la poltica (Tabla 1), siendo ms elevado este porcentaje entre las mujeres que entre los hombres. Aunque este porcentaje se reduce algo en los ltimos aos, contina siendo todava ele-

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vado. En otras palabras, alrededor de una cuarta parte de la poblacin espaola declara sentir mucho o bastante inters hacia la poltica.

Fuente: elaboracin propia a partir de Mguez (1997), datos de Morn y Benedicto 1995, datos del Estudio 2210, 2.417 de 2001, 2.450 de 2002 y 2.535 de 2003 (CIS). Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta). En este ltimo estudio las posibles respuestas son: muy interesado, algo interesado, poco interesado y nada interesado. Pregunta: En qu medida se siente usted interesado en poltica?

Estos datos son muy similares a los de los primeros aos de la transicin cuando se supone que estos asuntos deberan haber acaparado la mxima atencin. Sin duda, este desinters por los temas que afectan a la colectividad est ligado a la percepcin que los espaoles han tenido tradicionalmente de la poltica. La poltica tiene mayoritariamente un contenido peyorativo. Cuando se les interroga sobre la frecuencia con la que discuten sobre el tema, alrededor de la mitad de la poblacin asegura que nunca o casi nunca lo hace y entre una buena parte de los que lo hacen se pone de manifiesto cierto grado de malestar. Se trata de un tema enojoso, que causa irritacin entre compaeros y vecinos y se asocia inmediatamente con politizacin y politiqueo. Los ciudadanos se refieren as a la poltica y los polticos: sin querer cotidianamente hablas de poltica porque la tienes hasta en la sopa, todo est politizado; La poltica es ms o menos un chanchullo que respalda los intereses de unos pocos; la poltica no arregla las cosas porque cada partido tiene sus normas y no se ponen de acuerdo para nada; si entra otro partido nos van a quitar las pelas igual; te dicen vamos a hacer esto, vamos a hacer lo otro; luego los pones el sitio y no hacen nada; que hagan reduccin de plantilla de diputados, esos slo maman del bote y luego te vas a la asamblea y todos roncando (citas extradas de los grupos de discusin, CIS, 1997). Aunque los datos siguientes no son suficientemente significativos para contradecir los ya expuestos ni el hecho de que la situacin sea ms grave que en otros pases de Europa Occidental (Van Deth y Elff, 2000), s pueden servir para matizar un pesimismo excesivo. Aparecen otras actitudes complementarias como que el porcentaje de interesados por la poltica se incremente hasta el 60 por ciento si se trata de las noticias del municipio, que un 45 por ciento de los ciudadanos reconozca hablar con sus familiares acerca de cuestiones polticas, que el 77 por ciento discuta el sentido de voto en

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familia 67 o que a los espaoles les preocupen temas polticos, por ejemplo, la corrupcin poltica ha llegado a valorarse como uno de los principales problemas del pas. Parte de la crtica hacia la labor poltica tiene que ver con una actitud sarcstica y cnica de los espaoles respecto a los poderosos de la que pueden encontrarse ejemplos abundantes en la literatura. Igual que sus sujetos, la dedicacin poltica es una labor desprestigiada por los ciudadanos, como dijera Azorn la poltica ha dejado de ser romanticismo para convertirse en industria, y as es como se percibe. De los polticos se dice que son un colectivo distinto del ciudadano medio, distante de los problemas que afectan a ste, y fatalmente homogneo, independientemente de cual sea su color. A muy pocos polticos se les reconoce su trabajo, salvo que el tiempo y la distancia les restituyan cierto prestigio y reconocimiento social. As se refleja tambin en la percepcin sobre la confianza que inspiran determinados grupos profesionales. Son los lderes sindicales, los diputados y senadores y los ministros del gobierno, los que menos credibilidad tienen, lejos de otros como los maestros, los mdicos, los intelectuales o la polica. Adems de los estereotipos tradicionales, es posible que ciertos casos de corrupcin ocurridos en los ltimos aos u otras causas como la ininteligibilidad de su discurso, como hablan los polticos no hay transparencia, y la percepcin de ausencia de responsiveness, entendida como la capacidad de los polticos para responder a las demandas de los ciudadanos, una virtud que se ve restringida a contextos y situaciones en las que el inters puede proporcionar ventajas polticas, sean algunas de las razones de una percepcin tan negativa. La eficacia poltica subjetiva externa As, no es extrao que un rasgo de la cultura poltica espaola sea la elevada ineficacia externa. Los ndices de ineficacia externa subjetiva medida por la percepcin ciudadana sobre la poltica y los polticos han ido consolidndose desde 1985, tal y como puede observarse en las Tablas 2 y 3. Es importante destacar que, adems, se han agravado a pesar de que la corrupcin poltica ha salido de la agenda que recoge las principales preocupaciones ciudadanas. A pesar de todo, tambin estos datos se podran matizar. Por ejemplo, en el ao 2001 se interrog a los ciudadanos acerca de su confianza en que la gente que conduce el pas hiciese las cosas correctamente (Tabla 4). Los resultados son negativos, pero el porcentaje que piensa que puede confiarse alcanza, en esta ocasin, el 43 por ciento, algo ms positivo que los anteriores resultados reflejados en las Tablas 2 y 3. Del mismo modo, cuando se pregunta por polticos concretos las evaluaciones no son tan demoledoras.
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Estos datos pertenecen al Estudio 2.387 de 2000.

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 1.461 de 1985, 1.788 de 1989, 2.154 de 1995, 2.401 de 2000, 2.450 de 2002 y 2.355 del 2003 del CIS. Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: Ahora indqueme, por favor, si est usted ms bien de acuerdo o ms bien en desacuerdo con cada una de las siguientes informaciones: Est quien est en el poder siempre busca sus intereses personales. En el Estudio 1.461 la categora ms bien de acuerdo equivale a muy de acuerdo + bastante de acuerdo y ms bien en desacuerdo a poco de acuerdo + nada de acuerdo.

Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudio 1.237 de 1980, 1.461 de 1985, 1.788 de 1989, 2.016 de 1992, 2.154 de 1995, 2.401 de 2000, 2.450 de 2002 y 2.535 de 2003 del CIS. Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: Ahora indqueme, por favor, si est usted ms bien de acuerdo o ms bien en desacuerdo con cada una de las siguientes informaciones: Los polticos no se preocupan mucho de lo que piense la gente como yo.* En los Estudios 1.788, 2.154 y 2.535 las categoras ms bien de acuerdo equivale a muy de acuerdo + bastante de acuerdo y ms bien en desacuerdo a poco de acuerdo + nada de acuerdo.

Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.417 de 2001 del CIS. Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: Dgame usted si est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente frase: En general se puede confiar en que la gente que conduce el pas har las cosas correctamente.

En relacin con el consumo de las noticias polticas por los espaoles a travs de los medios de comunicacin, sorprende la baja implantacin de la prensa y la radio frente a la televisin. Un alto porcentaje de la poblacin manifestaba en 1995 que nunca o casi nunca lee las secciones polticas de los peridicos (40 por ciento) o escucha los programas de informacin poltica en la radio (50 por ciento), mientras que la mayor parte, dos de cada tres ciudadanos, utilizan la televisin como su medio casi exclusivo de re-

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lacionarse con la actualidad poltica. Teniendo en cuenta, como matizan Morn y Benedicto (1995), que los televidentes se exponen a determinados programas de informacin poltica ms como un hbito cotidiano que como muestra de real inters, los datos muestran otro sntoma ms del alejamiento con los acontecimientos pblicos. La eficacia poltica subjetiva interna El concepto de eficacia poltica subjetiva refleja la sensacin de que la accin poltica individual tiene, o puede tener, algn impacto sobre las decisiones pblicas y el proceso democrtico y los polticos. En el mismo sentido, Almond y Verba (1966) vincularon la conducta poltica de los individuos a su propia percepcin de capacidad para influir en las decisiones gubernativas, suponiendo que la intensidad con la que los ciudadanos se sienten capaces de influir sobre el gobierno afecta a su comportamiento poltico. Los datos anteriores de predominio de sentimientos negativos y hasta hostiles hacia la poltica y los polticos, del desinters por los sucesos polticos, hacen sospechar que los espaoles se perciben como ciudadanos con una al menos mutilada competencia poltica subjetiva. Un alto porcentaje de los espaoles (Tabla 5) se manifiesta de acuerdo con la frase: generalmente la poltica parece tan complicada que la gente como yo no puede entender lo que pasa. En la misma direccin, un porcentaje mayor del 70 por ciento opina que la nica posibilidad que los ciudadanos tienen de influir en la labor del Gobierno es a travs del voto (Tabla 6). La participacin electoral, se convierte pues en la nica va de relacin con la poltica para muchos ciudadanos, siendo poco significativos otros mecanismos de participacin.

Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 1.237 de 1980, 1.461 de 1985, 1.788 de 1989, 2.016 de 1992, 2.154 de 1995, 2.401 de 2000, 2.450 de 2002 y 2.535 de 2003 del CIS. Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: Ahora indqueme, por favor, si est usted ms bien de acuerdo o ms bien en desacuerdo con cada una de las siguientes informaciones: Generalmente, la poltica parece tan complicada que la gente como yo no puede entender lo que pasa. En los Estudios 1.788, 2.154 y 2.450 las categoras ms bien de acuerdo equivale a muy de acuerdo + bastante de acuerdo y ms bien en desacuerdo a poco de acuerdo + nada de acuerdo.

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 1.237 de 1980, 1.788 de 1989, 2.016 de 1992, 2.154 de 1995, 2401 de 2000, 2.450 de 2002 y 2.535 de 2003 del CIS. Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta) Pregunta: Ahora indqueme, por favor, si est usted ms bien de acuerdo o ms bien en desacuerdo con cada una de las siguientes informaciones: El voto es la nica forma en que la gente como yo puede influir en lo que hace el Gobierno. * En los Estudios 1.788, 2.154 y 2.535 las categoras ms bien de acuerdo equivale a muy de acuerdo + bastante de acuerdo y ms bien en desacuerdo a poco de acuerdo + nada de acuerdo.

Como ya han observado Montero, Gunther y Torcal (1998), estas actitudes el inters por la poltica, la eficacia interna y externa son llamativamente estables a lo largo del tiempo y, en general, parecen poco influenciables por la percepcin de los ciclos polticos y por los cambios experimentados en el sistema poltico a lo largo de todos los aos de democracia. En todo caso, ser necesario seguir observando las dimensiones que se muestran ms sensibles al cambio como, por ejemplo, la mencionada de la sensacin de complejidad poltica y la recuperacin en la ltima fecha de unos puntos en el inters por la poltica. El comportamiento poltico y la vida asociativa Los bajos ndices de asociacionismo y de participacin poltica son otro de los rasgos que describe a los espaoles y les diferencia de otros pases de su entorno (Morales, 2002). A pesar del crecimiento del nmero de asociaciones de todo tipo desde el principio de la transicin a la democracia, la vida asocia-

Fuente: Torcal y Montero (2000) a partir del World Values Survey y CIS. Elaboracin propia con los Estudios 2.401 de 2000, 2.417 de 2001, 2.450 de 2002 y 2.479 de 2003 del CIS. Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: Hablando en general, dira usted que se puede confiar en la mayora de las personas o que uno no es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los dems?

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tiva espaola sigue siendo pobre: Espaa es uno de los pases europeos con menor nmero de afiliaciones a los partidos y sindicatos, hacia los que existe un frgil compromiso de trabajo y algo parecido ocurre con las organizaciones voluntarias hacia las cuales, adems de existir slo una dbil vinculacin, sta tampoco se destaca por la cantidad del trabajo voluntario (Torcal y Montero, 2000). Torcal y Montero relacionan esta situacin de endeble capital social con la existencia de un antiguo, bajo y sin previsiones de cambio a corto plazo, nivel de confianza interpersonal que est relacionado una historia poltica caracterizada por la inestabilidad poltica y la desmovilizacin (Tabla 7). La falta de confianza interpersonal y el bajo grado de capital social se vincula tambin a la baja participacin poltica convencional o no convencional que, a diferencia de cierta extendida creencia, no presenta signos objetivos significativos de cambio, ni siquiera entre los jvenes, desde principios de los aos ochenta (Torcal y Montero, 2000; para matizar esta opinin Morales (2002)) 68. A partir de la investigacin de Barnes, Morn y Benedicto (1995) construyen una escala para medir el activismo poltico de los espaoles. A travs de ella los autores tratan de determinar el grado de actividad poltica de los ciudadanos, estableciendo diversos niveles. El nivel 0 correspondera a aquellos que no realizan ninguna actividad poltica, el nivel 1 a los que siguen la informacin poltica, en los niveles 2 y 3 se sitan aquellos que llegan a asistir a mtines o tratan de influir en el voto de otras personas y en el 4 englobaran los que participan en actividades de campaa. Las conclusiones a las que llegan los autores son reveladoras. Aproximadamente la mitad de los entrevistados se situara en el nivel 0 y slo un 4 por ciento podra encuadrarse en las cuatro actividades. Las diferencias con otros pases europeos, fundamentalmente los nrdicos, en estas formas de participacin son claras como tambin los ndices de afiliacin o militancia en partidos polticos o sindicatos, como se ha mencionado. En definitiva, los niveles de asociacionismo en el caso espaol son todava poco significativos con relacin a otros pases prximos. Entre las causas de esta escasa proclividad de los espaoles a asociarse se encuentran, sin duda, la herencia franquista de una dbil sociedad civil desarticulada y con nulas posibilidades de asociacin que no girasen en torno al Movimiento, el sindicato vertical o el asociacionismo a la luz de las organizaciones catlicas que s disfrutaban de esta libertad. Del mismo modo, si de entre todas las actitudes de los espaoles se reflexiona, por ejemplo, sobre el abstencionismo en las elecciones generales de
68 Morales (2002) analiza las actitudes y pautas ciudadanas de la participacin poltica y el asociacionismo en Espaa desde 1980 utilizando encuestas. Morales no encuentra una tendencia general de decrecimiento de la implicacin ciudadana, halla un incremento de participacin no convencional y convencional excepto la electoral, el aumento del asociacionismo aunque no del poltico. Las cohortes jvenes son las menos implicadas en la poltica pero, sin embargo, s estn orientadas al asociacionismo en otro tipo de organizaciones. Para el anlisis de la participacin electoral puede verse Barreiro (2002).

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marzo de 2000 podra observarse que la participacin electoral no ha descendido respecto a otras convocatorias anteriores significativamente 69. Y aunque pueda expresarse el deseo de un ndice de participacin creciente, deben considerarse para el anlisis algunos aspectos, como el hecho de que se trata de un ndice bastante estable desde el inicio democrtico, que est dentro de la media del contexto europeo y que tambin puede hablarse de una tasa de participacin ms elevada en aquellas convocatorias en las que los ciudadanos vieron la posibilidad de relevo del partido en el gobierno y sintieron la necesidad de que as fuera 70. En 1997 Wert defenda la idea de que se estaba produciendo un fenmeno inverso. Esta aparente paradoja entre el desinters por la poltica y, sin embargo, el incremento de la participacin electoral se explicaba por este autor a partir de lo que l llama los incentivos tcitos: en los ltimos aos se ve por primera vez la posibilidad de que se produzca un cambio poltico; y los incentivos reflexivos o la probabilidad de que los electores de un partido se movilicen excesivamente habra impulsado a sus rivales ms directos al voto. Por otra parte, incluso un ciclo de malestar percibido tan prolongado e intenso como el que se respiraba en Espaa, no provoc el colapso del sistema de partidos (como en Italia, por ejemplo), sino slo una alternancia convencional y suave que empez a dibujarse cuando el Partido Popular empez a desbancar al Partido Socialista Obrero Espaol en las grandes ciudades. Esta tendencia se vio constatada con la victoria por una corta diferencia en las elecciones generales de marzo de 1996 y despus se consolid con la victoria por mayora absoluta del PP en el ao 2000 71. Por otro lado, como seala Wert, tampoco se asiste en Espaa a expresiones de hostilidad o violencia no convencional, que pongan de manifiesto grados de movilizacin social ms all de la normalidad en una sociedad democrtica.
69 La tasa de participacin en las convocatorias a elecciones generales ha sido la siguiente: 1977: 70,83 por ciento, 1979: 68,04 por ciento, 1982: 79,97 por ciento, 1986: 70,94 por ciento, 1989: 69,74, 1993: 76,44 por ciento, 1996: 77,38 por ciento, 2000: 69,98 por ciento (Ministerio del Interior). Como puede verse, la abstencin ha sido ms alta en otras elecciones e incluso en momentos en los que lo estaba en juego la propia democracia era mucho ms serio y la efervescencia y la euforia democrtica eran ms elevadas. En las elecciones autonmicas y locales la tasa de participacin ha sido tradicionalmente menor entre el 60 y el 70 por ciento pero se ha mantenido estable y, como en las generales, ha experimentado algunas fluctuaciones en funcin de los incentivos. 70 La abstencin, aun siendo de las ms altas de los pases europeos, no est lejos de la de otras democracias como la francesa, irlandesa, anglosajona o finlandesa en elecciones generales. Vase en Justel (1995). 71 En las elecciones celebradas en 1996, el PP obtuvo un triunfo discreto, ya que no llegaron a trescientos mil los votos que le separaban del PSOE. En las elecciones de marzo de 2000, sin embargo, la distancia de algo ms de un punto sobre el total de votos emitidos que separaba a ambas formaciones en 1996 se increment a un poco ms de diez a pesar de que el PP apenas obtuvo medio milln de votos ms. La razn de esta situacin es la prdida por parte del PSOE e IU de aproximadamente tres millones de votantes. Para un anlisis de las elecciones de 2000 desde el punto de vista de los factores de tipo cultural ver Del Pino (2002). Vase tambin Cotarelo (2000) y el nmero 6 de la Revista Espaola de Ciencia Poltica de abril de 2002.

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Del mismo modo deberan contemplarse factores como la normalizacin democrtica, la utilizacin responsable del abstencionismo o la emergencia de otras formas de participacin a pesar de no ser stas todava demasiado significativas 72. 3.2.2. Los actores y las instituciones democrticas

Entre las orientaciones que se miden para averiguar cmo es la salud de la democracia se incluyen las actitudes hacia las instituciones. Como ya se ha expresado con anterioridad, el indicador de confianza en las instituciones se ha utilizado frecuentemente para demostrar la crisis de la democracia. Los resultados de aplicar el indicador de grado de confianza en las instituciones en distintos pases europeos reflejan unos ndices modestos. A pesar de ello, la afirmacin de la disminucin significativa de la confianza en las mismas en Europa no puede avalarse, a diferencia de lo ocurrido en otros pases no europeos como, por ejemplo, Estados Unidos. En el caso espaol la situacin parece ser similar al resto de Europa. Desde la dcada de los aos ochenta no puede decirse que el grado de confianza en las instituciones pblicas de la democracia haya descendido, ms bien al contrario, despus de sufrir algunas fluctuaciones, ha experimentado un suave incremento desde 1994 (Grfico 2). Como los espaoles nunca han sido demasiado generosos en su valoracin, la nota de algo ms de siete puntos concedida a la Monarqua en 1995 puede tomarse como punto de referencia de mximos. La excepcin al mantenimiento o leve incremento de apoyo est en la valoracin que los ciudadanos realizan de la Justicia que ha empeorado a lo largo del tiempo 73. Otras organizaciones o colectivos como los sindicatos, la banca, los grandes empresarios y, especialmente, los partidos polticos han tenido un perfil bajo y lo siguen teniendo a lo largo de todo el perodo comprendido entre 1982 y 1999 (Grfico 3). En este periodo la prensa y la Iglesia han logrado mantener una posicin por encima del cinco. Esta ltima, a pesar del fuerte proceso de secularizacin que viene producindose en la sociedad espaola (Montero, 1999) 74. La disminucin de los que se reconocen catlicos, el alejamiento por parte de los catlicos de las tesis ms dogmticas de la moral catlica, la disminucin cada vez ms preocupante de vocaciones, las crti72 Una discusin sobre el abstencionismo en la democracia espaola desde la perspectiva de la cultura poltica puede verse en Morn (1997). 73 En marzo de 2002 el Consejo General del Poder Judicial present una encuesta recogida en algunos medios de comunicacin en la que, por primera vez desde hace aos, las opiniones de los ciudadanos sobre esta institucin parecan haberse recuperado levemente. Parece que esta mejora fue fruto del impacto en la opinin pblica de la puesta en marcha del Pacto por la Justicia, El Pas, 20 marzo de 2002. 74 Entre 1979 y 2001 el porcentaje aproximado de los que se declaraban muy buen catlico y catlico practicante ha descendido en torno a 40 puntos (de 65 por ciento a 22 por ciento) (Montero, 1993, 1999 y CIS).

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Grfico 2. La confianza en las instituciones (1982 a 2003) (1)

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Fuente: Datos del CIS varios Estudios. En algunos casos aparece simpata. Pregunta: Teniendo en cuenta ahora el grado de confianza que tiene en cada una de estas instituciones y utilizando una escala de 0 a 10, sabiendo que el 0 significa que no tiene ninguna confianza en ella y el 10 que tiene mucha confianza en ella. En qu casilla colocara a cada una?

Grfico 3. La confianza en las instituciones (1982 a 2002) (2)

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Fuente: Datos del CIS varios Estudios. Fuente: Datos del CIS varios Estudios. En algunos casos aparece simpata. Pregunta: Teniendo en cuenta ahora el grado de confianza que tiene en cada una de estas instituciones y utilizando una escala de 0 a 10, sabiendo que el 0 significa que no tiene ninguna confianza en ella y el 10 que tiene mucha confianza en ella. En qu casilla colocara a cada una?

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cas a su intervencin en las cuestiones polticas y a su riqueza econmica y al empecinamiento por aferrarse al pasado (Daz Salazar, 1993) e incluso la reduccin de los que dedican sus impuestos a sufragar las necesidades de la Iglesia, son aspectos que indicaran esta tendencia. Los espaoles se separan de la religin institucional y se pasan a una especie de religiosidad interior alejada de las tesis tradicionales de la Iglesia catlica (Orizo, 1996). Por otro lado, como seala Daz Salazar, la Iglesia sigue siendo la mayor institucin social de pertenencia y adhesin voluntaria existente en la Espaa actual, a travs de las ONGs, de las Universidades, Hospitales u otras organizaciones mantiene cuotas de asociacionismo todava elevadas. Al mismo tiempo, y aunque en la poblacin ms joven los niveles de confianza concedidos a la institucin decaen progresivamente, la Iglesia conserva en la poblacin en general grados de confianza significativos y ocupa un buen lugar en comparacin con otras instituciones. Los partidos polticos se cuentan, en ocasiones con una significativa distancia, entre las instituciones peor valoradas de la democracia, tendencia que parece ser comn en otros pases europeos. Entre 1987 y 1994 los partidos polticos reciben la peor valoracin de los ciudadanos siendo slo superada en algn ao por la banca 75. Entre las causas de esta baja valoracin de los partidos polticos pueden apuntarse razones locales como la percepcin de incumplimiento de los programas electorales, el clientelismo, la capitalizacin de determinados puestos pblicos por los militantes y, en los ltimos tiempos, el azote de la corrupcin que acaba por impregnar a las instituciones y, desde luego, a todas las fuerzas polticas (Del guila, 1995) 76. Tambin pueden argumentarse motivos ms generales que son comunes a otros pases como, por ejemplo, el debilitamiento de los vnculos entre ciudadanos y partidos, la frustracin con los resultados de la poltica o la incapacidad de los partidos para responder e incluir los cambios sociales (Paramio, 1999). En contraste, sin embargo, los ciudadanos reconocen el papel clave de los partidos polticos, estiman que sin ellos no puede haber democracia y que son necesarios para defender los intereses de los distintos grupos y clases sociales 77. Algo parecido a lo que ocurre con los partidos polticos sucede con los sindicatos. La valoracin comparativa con otras instituciones les ha llegado a situar con una puntuacin en torno al cinco, pero, en ocasiones, han com75 Entre 1982 y 1999 su valoracin se ha movido a partir de 3,4 sin superar el 4,6 (datos procedentes del Banco de Datos del CIS). 76 Algunas de estas razones aparecen en los grupos de discusin, por ejemplo, propaganda electoral es cuanto te prometen que te van a hacer esto, lo otro que el polideportivo va a estar abierto todo el ao, ... que van a tener un centro de salud, todo esto te prometen y despus claro, despus sale elegido y sigue todo igual, entonces digo que es propaganda electoral (Grupos de Discusin, Comunidad Valenciana, 1994). 77 En datos de 2003 (Estudio 2.535) los porcentajes de ms bien de acuerdo y ms bien en desacuerdo con la frase los partidos son necesarios para defender los intereses de los distintos grupos sociales son, respectivamente, 78 por ciento y 11 por ciento.

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partido el ltimo lugar con los partidos polticos. En 2003, los sindicatos son las instituciones que renen a menos ciudadanos que manifiesten confiar mucho o algo (Estudio 2.476, CIS). En este sentido, una de las principales crticas que reciben es precisamente la de su excesiva politizacin y, consecuentemente, los ciudadanos opinan de forma mayoritaria que los sindicatos no deben intervenir en poltica y deben limitar su actuacin a los problemas estrictamente laborales 78. Otras crticas que se repiten al hablar de los lderes sindicales, como ya se vio con los polticos, estn relacionadas precisamente con la sensacin de alejamiento entre stos y los problemas reales y cotidianos de los trabajadores o con la representatividad de los lderes sindicales. Aunque aproximadamente un 40 por ciento de los entrevistados cree que las opiniones de los lderes sindicales son muy o bastante representativas de las opiniones de los trabajadores, algo ms de la mitad piensa lo contrario. A pesar de todo ello, vuelve a repetirse el fenmeno del elevado apoyo difuso a las organizaciones sindicales. Los ciudadanos creen que los sindicatos son imprescindibles para proteger los intereses de los trabajadores y se manifiestan ms bien en desacuerdo con la frase si los sindicatos desapareciesen no pasara nada 79.

Fuente: elaboracin propia a partir de los Boletines de Datos de Opinin 1 y 5, y de los Estudios 2.212 de 1996 y 2.240 de 1997 (se suman respectivamente muy de acuerdo + de acuerdo y en desacuerdo + muy en desacuerdo), 2.417 de 2001 y 2.535 de 2003. Porcentajes verticales. Pregunta: La gente tiene opiniones distintas sobre los partidos polticos me puede decir si usted est ms bien de acuerdo o ms bien en desacuerdo con cada una de las siguientes afirmaciones? Sin partidos no puede haber democracia.

La Monarqua es repetidamente la institucin mejor valorada de la democracia del mismo modo que tambin lo es el actual Rey. Para Cazorla y Ruiz (1992), los datos demuestran que el actual monarca ha prestigiado la institucin, a la inversa de como haba ocurrido en otras etapas de la historia es78 Datos procedentes del estudio 2.088 del CIS, julio de 1994. Un 62 por ciento de los ciudadanos se manifiesta mucho o bastante de acuerdo con que una de las razones de los bajos ndices de afiliacin a los sindicatos es que estn excesivamente politizados. Un 70 por ciento del total de los entrevistados se manifiesta ms bien de acuerdo con la frase Los sindicatos no deben intervenir en poltica y deben limitar su actuacin a los problemas estrictamente laborales. Porcentajes muy similares se encuentran para la clasificacin que se realiza en funcin de la clase social. Tambin con porcentajes parecidos en funcin de la clase social, un 42 por ciento de los entrevistados se manifiestan ms bien de acuerdo con la frase: la mayora de los sindicatos estn controlados por dirigentes alejados de la realidad. Los datos corresponden a parados que han trabajado antes y ocupados. 79 Los datos son, respectivamente, 62 por ciento y 58 por ciento y proceden del estudio citado en la nota anterior.

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paola en las que los reyes se haban refugiado en la tradicin y la legitimidad histrica de la institucin y tambin al contrario de lo que ocurre con otras instituciones 80. Sin duda, la percepcin positiva del comportamiento del monarca en la transicin (casi un 90 por ciento de los ciudadanos piensa en el ao 2000 que sin l la transicin no habra sido posible) o su intervencin decisiva en momentos cruciales como el intento de golpe de Estado de 1981 (casi un 90 por ciento de los ciudadanos opinan as), ha favorecido el apoyo incondicional de los espaoles. Los espaoles consideran que la existencia del Parlamento es irrenunciable para el funcionamiento del sistema poltico 81. Como otros actores e instituciones, las Cortes Generales gozan de un elevado apoyo difuso y, sin embargo, la valoracin en cuanto a su funcionamiento es crtica. Los espaoles perciben que su papel est mermado por el protagonismo fundamentalmente del Gobierno (Montero y Rodrigo, 1990). Por ejemplo, existe confusin entre si el encargado de hacer las leyes es el Parlamento o el Gobierno. Por otro lado, los ciudadanos piensan que las decisiones que los diputados adoptan se ven sobre todo influidas por los lderes del propio partido, el gobierno, los medios de comunicacin o los grupos de presin con intereses sectoriales y slo en menor medida por la opinin pblica, por los electores o por la sociedad en su conjunto. La Justicia se revela como una de las instituciones peor valoradas del sistema democrtico. Entre las crticas realizadas a esta institucin se encuentran problemas de todo tipo. De una parte, en lo que atae a la Administracin de Justicia, los ciudadanos perciben un deficiente funcionamiento. Se trata, no obstante, de cuestiones ciertamente preocupantes si se tiene en cuenta que, al igual que los ciudadanos, buena parte de los operadores jurdicos se muestran de acuerdo con estas afirmaciones. Aunque no se cuestiona la calidad de las leyes, un elevadsimo porcentaje de espaoles (casi el 90 por ciento) est de acuerdo con la afirmacin de que en Espaa a la hora de aplicar las leyes se hacen diferencias segn de quien se trate (Tabla 9) y la mitad de los ciudadanos manifiesta poca o ninguna confianza en los jueces. Se trata aqu de aspectos no relacionados con la eficacia de la Justicia sino ms bien con su credibilidad y su legitimidad. La igualdad, la independencia de los jueces, la no-arbitrariedad en sus decisiones o la honestidad son valores que se hallan en la razn de ser del Estado de Derecho.
80 En 2000 (Estudio 2.401 del CIS) un elevadsimo 89 por ciento y un 83 por ciento de los espaoles estn muy o bastante de acuerdo con que el rey ha sabido ganarse la simpata de todos los espaoles, incluso de los que no vean con buenos ojos la Monarqua y que el rey ha probado que la Monarqua poda cambiar y adaptarse a las exigencias actuales de la sociedad espaola. 81 En 2003 (Estudio 2.535 del CIS) un 76 por ciento de los ciudadanos opina que el Congreso es muy importante o bastante importante para que la democracia funcione bien. El Senado est, sin embargo, menos considerado, con un 65 por ciento de espaoles que piensa que es muy importante o bastante importante para que la democracia funcione bien.

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Fuente: CIS. Pregunta: Con cul de las siguientes afirmaciones est ms de acuerdo?

Finalmente, existen pocos datos en los que se refleje la opinin de los ciudadanos sobre el objeto administracin pblica como tal. Las mediciones que recoge el Banco de Datos del CIS para la administracin pblica son de 1982, 1994 y 2003. En 1982 su calificacin fue de 4,42 puntos, en 1994 de 3,83 y en 2003 de 4,70. En las dos primeras fechas la administracin pblica ha ocupado uno de los ltimos lugares respecto a las dems instituciones. La mejora a partir de entonces puede deberse no slo a que su valoracin era realmente baja, sino tambin a que es prcticamente generalizada para el resto de las instituciones. Parece que el grado de confianza en las instituciones est ms expuesto a la percepcin general sobre la situacin poltica y econmica que las percepciones ciudadanas sobre la legitimidad de la democracia. 4. 4.1. LAS
ACTITUDES DE LOS ESPAOLES HACIA LOS PROCESOS DE CAMBIO EN EL SISTEMA POLTICO

El Estado de Bienestar

Al menos, en el terreno de los deseos, los espaoles se aproximan al modelo de bienestar universalista o de igualdad de oportunidades (Tabla 10). Esta expectativa se ha modificado slo ligeramente a lo largo de los aos, lo que se manifiesta en una suave tendencia a la baja en torno a los primeros aos noventa que coincide con el fuerte incremento de la presin fiscal. Sin embargo, esta tendencia parece recuperarse despus. Reafirma esta propensin la creencia por parte de los ciudadanos de que el principal responsable de garantizar y apoyar econmicamente a los ms desfavorecidos es el Estado (61 por ciento) seguido ya, a gran distancia, de la familia (14 por ciento) y la propia sociedad (14 por ciento tambin) y, slo, en el ltimo lugar se sita el individuo (6 por ciento) (CIS, 1996). Muy similares son las opiniones cuando se pregunta sobre el bienestar de los mayores. La gran mayora (70 por ciento) cree que el Estado es el primer responsable y en un segundo lugar lejano los propios individuos son quienes deben preparar su futuro (12 por ciento) y las familias (11 por ciento) (CIS, 1999).

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 1.465 de 1985, 1.535 de 1986, 1.752 de 1988, 1.849 de 1989, 1.880 y 1.910 de 1990, 1.971 de 1991, 2.017 de 1992, 2.063 de 1993, 2.111 de 1994, 2.154 y 2.187 de 1995 del CIS. Porcentajes verticales* No se incluye esta opcin. Pregunta: Me gustara que me dijera cul de las siguientes frases se acerca ms a su opinin personal.

La responsabilidad de los propios individuos en la procura del bienestar se sita en un segundo plano, lo que queda reflejado en formas diversas en el discurso social. Con frecuencia, por ejemplo, los espaoles utilizan la metfora paterno-filial para hacer referencia a la relacin entre los ciudadanos y el Estado. El Estado o los responsables pblicos son como el padre que debe rendir cuentas, proteger o dar ejemplo a los ciudadanos. La corresponsabilidad del individuo es muy secundaria. Por ejemplo, cuando se habla sobre los problemas pblicos los ciudadanos hacen recaer la principal responsabilidad para solucionarlos en alguno o varios gobiernos o administraciones o en la sociedad de manera abstracta o alguno de los grupos que la componen a los que quien habla no pertenece, por ejemplo, los ricos o los grandes empresarios o los viejos o los jvenes. Son menores las ocasiones en las que la responsabilidad es compartida o pertenece principalmente a los grupos de ciudadanos que se estn expresando. Algunas afirmaciones de los grupos de discusin reflejan esta actitud:
Ahora mismo prefiero que haya un gobierno de cualquier tendencia, pero que sea claro. Si un padre es serio, el hijo es serio.

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Que actu con seriedad, este seor tiene preferencia por equis, pero que sea coherente... (La Corua, p. 58). Lo que ocurre aqu es un malestar, un malestar que no sabemos a quin echarle las culpas, y, por supuesto, que es del que gobierna eh? Nosotros somos como unos seores que viven en una casa y que el padre es el presidente del gobierno y l es el que nos tiene que llevar para arriba, pero es que este seor o, no sabe llevarnos de momento, y creo que lo estamos reconociendo casi todos no?, ... (Murcia, p. 20). Ese seor Gonzlez si lo ha hecho, que d explicaciones como cabeza de familia o padre de una familia. En una casa, yo tengo que dar explicaciones a mis hijos y tengo que rendir cuentas, todos los das, o todos los das o todos los meses o todos los aos (Murcia, p. 20) 82.

4.2.

El Estado de las Autonomas

La forma de organizacin territorial del poder diseada en la Constitucin de 1978 y el inacabado proceso de descentralizacin continan en la actualidad siendo uno de los temas que ms debate genera en Espaa. La organizacin territorial del Estado ocasion ms divergencias que la decisin de asumir la democracia, pero, al menos en los primeros tiempos, las aspiraciones de autogobierno y las reivindicaciones de pluralismo cultural y lingstico de las Comunidades histricas se vieron satisfechas y la frmula elegida tampoco disgustaba en extremo a las regiones con tendencias ms centralistas (Montero y Torcal, 1991). El grado de institucionalizacin puede medirse, adems de con otras variables, a travs de las orientaciones y las percepciones de la opinin pblica o de las elites (Morata, 1997: 142). Veinte aos despus del diseo del Estado de las Autonomas, ste goza de una alta aceptacin ciudadana. Ya entre 1976 y 1977 los espaoles se dividan entre los partidarios de seguir con un sistema centralista y la idea difusa de la autonoma (Montero y Torcal, 1991: 132). En los primeros aos de la dcada de los ochenta exista una mayora de la poblacin en casi todas las Comunidades proclive a la preferencia por la autonoma debido a la percepcin de xito obtenido por aquellas que haban apostado ms por la autonoma y una cierta sensacin de ser las dems Comunidades de segunda (Montero y Torcal, 1991: 177). Aquellos que son partidarios de un Estado con Comunidades Autnomas como en la actualidad y los que piensan que las Comunidades Autnomas deben tener ms competencias han pasado de ser la mitad de la poblacin en 1984 a un 74 por ciento en 2003 (Tabla 11) 83. A su vez, se pone de maniTodas las citas pertenecen al Estudio cualitativo del CIS nmero 2.243 de 1997. En 2002, por Comunidades, los que son partidarios de un Estado con Comunidades Autnomas como en la actualidad y los que piensan que las Comunidades Autnomas deben tener ms competencias sobrepasan el 80 por ciento en Andaluca, Aragn, Valencia, La Rioja, Ceuta y Melilla, alcanzando el mximo de un 88 por ciento en la Comunidad de Extremadura. El mayor nmero de partidarios de un Estado que reconociese a las Comunida83 82

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Fuentes: 1985, 1987 y 1988, Montero y Torcal (1990); Montero y Torcal, 1991 y 1995. Elaboracin propia a partir de Datos de Opinin 5 para los aos 1984, 1990 y 1996, y los Estudios 2.123 de 1994, 2.286 de 1998, 2.455 de 2002 y 2.535 de 2003 del CIS. Porcentajes verticales. Pregunta: Le voy a presentar algunas frmulas alternativas de la organizacin del Estado en Espaa. Dgame, por favor, cul de ellas prefiere.

fiesto una tendencia a la baja en las opiniones de los extremos. Es decir, las de aquellos que consideran que la mejor alternativa para la organizacin del Estado es la de un nico Gobierno central sin autonomas o la de aquellos que consideran que el Estado debera reconocer a las Comunidades Autnomas la posibilidad de convertirse en Estados independientes. Una evolucin parecida ha tenido la auto-identificacin nacional que va consolidando progresivamente una identidad dual. Como poseedores de esta identidad dual pueden incluirse algo ms de un 70 por ciento de los ciudadanos (Tabla 12) 84. Para Moreno (1997: 136 y ss.), una identificacin exdes Autnomas convertirse en Estados independientes est en Pas Vasco con un 23 por ciento, seguido de Catalua con un 17 por ciento y Baleares con un 15 por ciento. El porcentaje ms elevado de centralistas se encuentra en Murcia (con un 19 por ciento), seguida de Aragn (16 por ciento) y Madrid (14 por ciento). 84 El hecho de que los ciudadanos compartan una identidad dual significa que para ellos se hace compatible el sentimiento de pertenencia a su Comunidad Autnoma y, simultneamente, la identificacin con Espaa. En el otro lado, se encuentran aquellos que se definen en exclusiva como espaoles o bien como andaluces, catalanes, vascos,... Si analizamos los datos por Comunidades Autnomas, en todas ellas ms de la mitad de la poblacin tiene identidad dual. En 2002 la Comunidad en la que ms personas sienten esta identidad dual es la extremea que alcanza un 94 por ciento y por debajo en la que menos con un 56 por ciento, la vasca. En las Comunidades de Madrid (30 por ciento), Castilla y Len, CastillaLa Mancha y Murcia, la identidad exclusiva espaola se sita entre el 30 y 21 por ciento. Por otro lado, en el Pas Vasco, a pesar del predominio de la identidad dual, sus habitantes son los ciudadanos que muestran una mayor inclinacin por la opcin slo vasco alcanzando sta el 25 por ciento. Despus de ellos se sitan los catalanes, los canarios, los baleares y los navarros (con un 11 por ciento estos ltimos).

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

Fuente: elaboracin propia a partir de Montero y Torcal (1991) a partir del CIS y Moreno (1997) a partir de datos del CIS y del CIRES. Para 1996, 1998 y 2002 elaboracin propia con los Estudios 2.228, 2.286 y 2.455 del CIS, respectivamente. *No aparecen estas opciones de repuestas. Porcentajes verticales. Pregunta: Con cul de las siguientes frases se identifica usted en mayor medida?

clusiva autonmica de una mayora de los ciudadanos... sera indicativa de una potencial fractura sociopoltica y, al contrario, una hipottica identificacin exclusiva ciudadana con el mbito nacional sera indicativa de un unitarismo poltico homogneo. La doble nacionalidad de la mayor parte de los espaoles y el elevado apoyo al Estado de las Autonomas pone de manifiesto una adaptacin que ya poda preverse por el respaldo inicial (la mitad de la poblacin) con el que parta la idea de autonoma. Como conclusin, cabe destacar que el proceso de descentralizacin que dio lugar al Estado de las Autonomas y que hoy contina construyndose est plenamente interiorizado por los espaoles y es valorado como positivo por una gran mayora (Tabla 13). El diseo del Estado descentralizado que encaj satisfactoriamente con el sentimiento dual de la mayor parte de los espaoles ha permitido que la ya larga vida del Estado autonmico y su interaccin con los ciudadanos haya actuado como proceso de socializacin bidireccional en el que la dinmica de la propia institucin ha generado ms apoyos.

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LA PERSPECTIVA SISTMICA CULTURAL

Fuente: elaboracin propia con los Datos de Opinin 5 del CIS, Estudio 2.286 de 1998 y 2.455 de 2002 del CIS. Porcentajes verticales. Pregunta: cree usted que, en general la creacin de las Comunidades Autnomas ha sido para Espaa algo ms bien positivo o ms bien negativo?

4.3.

El proceso de integracin europea

La vieja aspiracin europea se hace realidad en 1986 cuando Espaa se integra en la Unin Europea. No obstante, el anhelo que Europa haba representado durante los aos de la autarqua empieza a materializarse en la etapa final del rgimen. Europa se convierte en una necesidad para el franquismo. La supervivencia de la economa fuerza a Franco a admitir la entrada de capital extranjero y junto con ste comienzan a traspasar las fronteras del pas tambin personas, mercancas, tecnologas, formas de vida e ideas. Europa simboliza en este momento la libertad, la igualdad, las oportunidades, la modernidad y el progreso y por primera vez los espaoles sienten que est al alcance de sus manos. A pesar de ello, respecto a Europa ha habido cierto complejo de inferioridad que qued sobre todo patente en los primeros aos del proceso de integracin (Arango, 1994). No es de extraar, por tanto, que en este contexto los espaoles hayan manifestado desde el primer momento un apoyo decidido, alrededor del 70 por ciento desde 1986, a los esfuerzos por la construccin de la Unin. De la misma manera la actitud favorable hacia la Unin no ha dejado de crecer (Tabla 14), aunque, en algunas ocasiones, el porcentaje de ciudadanos que cree que Espaa aporta ms de lo que recibe y que el efecto de la pertenencia europea es muy negativo para el desarrollo econmico, es muy prximo al de quienes piensan lo contrario. En todo caso, los espaoles han estado siempre de acuerdo con la pertenencia a Europa y consideran que la situacin sera peor si Espaa se mantuviera al margen de sus socios europeos 85. Debe tenerse en cuenta, no obstante, la opinin de Barreiro y Snchez Cuenca (2001: 49) acerca de que los espaoles son europestas pero es ms dudoso que se hayan europeizado ya que no se muestran partidarios de elementos definitorios de la Unin y sus actitudes favorables o no a ella estn ligadas a los ciclos polticos y econmicos nacionales.
85 Un 13,4 por ciento de los ciudadanos considera que la no pertenencia sera mejor, un 32,7 por ciento piensa que igual y un 36,9 por ciento aseguran que peor. Estudio 2.246 CIS, 1997.

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

Fuente: Datos de Opinin 5 del CIS y Estudio 2.286 de 1998, 2.428 de 2001 y 2.531 de 2003. Pregunta: En estos momentos y en trminos generales, cul es su actitud hacia la Unin Europea?

La situacin descrita no es exclusiva del caso espaol, muy al contrario, es comn en todos los pases de la Unin Europea. Es conocido cmo en Bruselas preocupa la existencia de cierta indiferencia de los ciudadanos, el dficit de informacin percibido y el descenso del apoyo a la Unin (Snchez Martnez, 1996; Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, 2001). Aunque se mantiene el apoyo general al proceso de integracin, las autoridades se replantean algunas cuestiones como la transparencia informativa o el arbitrio de mecanismos de participacin. 5. CONCLUSIONES

El propsito de este captulo era describir cules son las principales caractersticas y evolucin de la relacin entre los espaoles y el sistema poltico para, posteriormente, poder anticipar y ubicar algunos de los rasgos que configurarn la relacin entre los ciudadanos y las instituciones gubernamentales. Para ello se han utilizado los conceptos principales que habitualmente se utilizan en estudios similares. No cabe duda de la existencia de un apoyo creciente, masivo y slido a la democracia como forma de gobierno en Espaa. A pesar de esto existe cierto consenso en que las esperanzas puestas en el propio proceso democrtico para fortalecer las orientaciones cvicas de los ciudadanos no han dado todos sus frutos. Las frgiles actitudes hacia la poltica, los bajos ndices de eficacia poltica interna o externa, las prudentes notas a las principales instituciones y las modestas tasas de participacin son los argumentos utilizados para calificar a los espaoles de apticos e incluir en la categora de sbdito la cultura poltica. Esto ha hecho que, despus de los veinticinco primeros aos de la democracia, el diagnstico sea el de una baja calidad de la democracia (Colomer, 1998) y que algunos autores se muestren pesimistas respecto al futuro: primero, en lo que se refiere a la calidad de las orientaciones ciudadanas y, despus, como consecuencia de la debilidad anmica de stas, respecto a la calidad de las instituciones y los responsables pblicos (Gil Calvo, 2000). Sin embargo, y a pesar de que los datos ubican el caso espaol entre los menos robustos de los pases de su entorno, la situacin no muestra una ten-

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LA PERSPECTIVA SISTMICA CULTURAL

dencia de empeoramiento. Por ejemplo, la confianza en las instituciones ha crecido en los ltimos aos probablemente debido una paralela percepcin de mejora en la situacin poltica y econmica. Otros indicadores, como ha tenido ocasin de observarse, permanecen relativamente estables. Tambin debe prestarse atencin a la evolucin de las nuevas formas de participacin sobre las que existe poca informacin todava en el caso espaol. Estos datos son importantes por varias razones. Clark y Hoffman-Martinot (1998) incluyen como uno de los rasgos que describiran una nueva cultura poltica urbana el desarrollo de un cierto inters por la implicacin ciudadana, no genrica, sino en torno a temas que les afectan en algn grado. El cierto crecimiento de postmaterialistas y mixtos procedente de las filas de los materialistas documentado por Montero y Torcal (1995) y originado por el relevo generacional y la modificacin del estatus socio econmico, puede favorecer esta tendencia tambin en el caso espaol alrededor de nuevas preocupaciones como el medio ambiente o la cooperacin al desarrollo. A priori los datos analizados a lo largo de este captulo no vaticinan una relacin mejor entre los ciudadanos y las instituciones de gobierno y administracin. Como se ha podido comprobar, aunque en los ltimos aos ha crecido ligeramente la confianza en los gobiernos, la confianza en las administraciones pblicas se situaba en los ltimos puestos. Tampoco la eficacia poltica subjetiva interna o externa respecto a los actores e instituciones democrticas es positiva, lo que no permite ser especialmente optimista acerca de la existencia de una slida o positiva eficacia poltico-administrativa. A ello debe aadrsele la conocida existencia de todo un extenso catlogo de estereotipos negativos hacia estas instituciones. Al mismo tiempo, otros datos permiten estar ms esperanzados. Los procesos de descentralizacin, consolidacin del Estado de Bienestar e integracin europea, aunque con algunas matizaciones, son respaldados por parte de los espaoles. Estos procesos han tenido un impacto directo en los gobiernos y en las administraciones pblicas que se han hecho ms visibles que otras instituciones y ms identificables por la existencia de un intercambio constante con el pblico. Esta circunstancia, adems, de ser importante por s misma es probable que afecte a las percepciones ciudadanas. As es posible que exista una mayor sensacin de cercana a los problemas ciudadanos o una percepcin de incremento de las prestaciones pblicas.

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LA PERSPECTIVA PSICOSOCIAL

CAPTULO III

LA PERSPECTIVA PSICOSOCIAL: PERCEPCIONES Y ESTEREOTIPOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA, LOS ESTEREOTIPOS Y COMPETENCIA POLTICO-ADMINISTRATIVA SUBJETIVA
... Al fin y al cabo, los problemas que tienen que afrontar los funcionarios en el ejercicio de su gestin no le resultan transparentes a nadie. Su rendimiento no podr ser jams entendido y apreciado, ni se acabar nunca con el vano despotricar contra San Burocracio que ha venido a ocupar el lugar de una crtica constructiva,... M. Weber, 1918 (Parlamento y gobierno en una Alemania reorganizada. Una crtica poltica de la burocracia y los partidos, en Abelln, 1991: 176). 3. Debe considerarse como errnea la opinin de que nuestros funcionarios, como sector social, apenas aportan nada a nuestra sociedad, e incluso llegan a constituir una carga para la misma Media X=3,2 F. Ansn Oliart y R. Ansn Oliart (Presidencia del Gobierno), 1965, La Administracin y el pblico en Espaa 86.

1.

INTRODUCCIN: LOS ESTEREOTIPOS Y LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA

Si de alguna institucin pueden recogerse una innumerable variedad de estereotipos, sta es, sin duda, la administracin pblica. Esta caracterstica es tan acusada que si se tratara de realizar una primera y superficial aproximacin a las percepciones de los ciudadanos sobre su administracin o sobre los empleados pblicos, seguramente el resultado sera, todava hoy, de86 Esta proposicin, y la media que le acompaa, es parte de una encuesta realizada a diversos colectivos ciudadanos sobre los funcionarios pblicos que fue llevada a cabo por la Presidencia del Gobierno unos meses antes de la fecha de su publicacin en 1965. La encuesta, que cuenta con cerca de setenta proposiciones con las que el entrevistado tena que manifestar su grado de acuerdo (5 totalmente de acuerdo y 1 totalmente en desacuerdo), es tan tendenciosa como la muestra, lo que desgraciadamente, junto con otros problemas metodolgicos, neutraliza su valor cientfico, aunque no su curiosidad.

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

solador 87. Esta situacin ha hecho que la cultura poltica de los espaoles hacia lo pblico haya sido descrita como ciertamente hostil o, por lo menos, ambivalente si junto a la caracterizacin negativa de la administracin pblica se considera al mismo tiempo la elevada atribucin de responsabilidades al Estado por parte de los ciudadanos. La creencia de que la administracin es lenta, burocrtica, excesiva en su tamao y en su personal, en extremo compleja, ineficaz, despilfarradora y poco comprensiva con los ciudadanos no es, sin embargo, un fenmeno peculiar del caso espaol. Muy al contrario, puede decirse que algunos de estos rasgos son compartidos por los habitantes de otros pases, por ejemplo, Alemania, Francia o Estados Unidos, quienes creen que sus administraciones, sus burocracias o sus funcionarios son los ms ineficaces o los que peor funcionan 88. La consecuencia de este escenario ha sido que en estos pases haya sido compartida, tambin, la preocupacin por neutralizar a San Burocracio, es decir, por iniciar reformas con el objetivo de mejorar la imagen de la administracin, que generalmente han tenido poco xito ya que las actitudes negativas hacia esta institucin o sus trabajadores han seguido persistiendo. Es probable que estas reformas, como ya describa Weber para la Alemania de su tiempo en 1918, se iniciaran sin la necesaria profundizacin y desconociendo que esta parte de la imagen que los ciudadanos tienen de la administracin pblica ha sido configurada fruto de un proceso de socializacin ocurrido travs de la historia y es, por tanto, muy difcil de modificar. Los estereotipos espaoles sobre la administracin pblica son comunes a los de otros pases, pero tambin lo son a los de otros tiempos: se encuentran bien arraigados en la cultura poltico-administrativa. Su estudio profundo, desde una perspectiva histrica, podra, adems, de ser una tarea intelectualmente atractiva, proporcionar a la investigacin un amplio abanico de fuentes no suficientemente explotadas hasta la fecha para el estudio de la administracin y un cierto bagaje que permitira adornar con erudicin los escritos sobre la materia (Nieto, 1976). Intentar ubicar en el tiempo el origen de los estereotipos y de los tpicos sobre la administracin pblica y los funcionarios, o tratar de averiguar si estas peculiares imgenes sobre lo pblico son o fueron fiel reflejo de la realidad de las organizaciones y de su funcionamiento, sera una interesante labor que obligara a aislar cada uno de ellos y volver la vista mucho tiempo atrs 89.
87 Aurelio Ras escriba en 1944 (Nieto, 1976: 251) Quien se dedicara a recoger discursos y artculos contra la Burocracia seguramente acabara antes su vida, por dilatada que fuese, que la tarea. 88 Un trabajo clsico es el de Goodsell (1994) para Estados Unidos. Tambin han tratado distintos aspectos de los estereotipos sobre la administracin pblica: Katz, Gutck, Kahn y Barton, 1975, Laufer y Burlaud, 1989, Beltrn, 1991, Alvarez y Brehm, 1992, Caiden, 1994, Serra, 1995, Berman, 1997, Haque, 1998, Dinslade y Marson, 1999, Meier y Bohte, 2000. 89 En el caso de Espaa, Beltrn (1990: 319) vincula las actuales crticas a la administracin pblica y a la vez la dependencia del Estado no con ninguna hipottica manera del ser de los espaoles, sino que segn creo es consecuencia de causas lejanas y profundas que

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LA PERSPECTIVA PSICOSOCIAL

Pese a su atractivo, tales pretensiones sobrepasan los lmites de este trabajo. El propsito de este captulo es ms modesto. La intencin de esta parte del estudio es evidenciar la persistencia de los mismos a pesar de los esfuerzos por mejorar la administracin pblica, conocer si la imagen estereotipada es la nica o existe otra imagen alternativa que pueda hacer interesante seguir indagando sobre el objeto poltico administracin pblica y discutir sobre las consecuencias que tiene o puede tener la presencia de los estereotipos sobre la relacin entre los ciudadanos y la administracin e, incluso, sobre cules son los efectos ocasionados al centrar demasiado la atencin en los mismos por parte de las propias organizaciones pblicas. Para tal empresa, despus de definir el concepto de estereotipos y algunas de las claves de su funcionamiento, un primer objetivo descriptivo es identificar cules son algunos los estereotipos ms comunes y de frecuente utilizacin por los ciudadanos para referirse a la administracin pblica, sus empleados y su desempeo. 2. 2.1. CONCEPTO
Y CARACTERSTICAS DE LOS ESTEREOTIPOS

La definicin de los estereotipos

Las caractersticas que definen a los estereotipos son varias 90. Por un lado, las imgenes estereotipadas son una forma de prejuicio, son recursos utilizados por los individuos o los grupos que permiten simplificar la realidad con la finalidad de hacerla comprensible, breve y sencilla. En este sentido, los miembros de una comunidad utilizaran los estereotipos sobre un objeto determinado (una institucin, un grupo social o tnico o un pas) para tratar de reducir su complejidad y de, este modo, poder referirse a ella utilizando un cdigo comn (Aronson, 1999; Munn i Matamala, 1989). De la misma manera, los ciudadanos utilizan cotidianamente variados estereotipos para referirse a la administracin pblica, es decir, consensuan un lenguaje compartido para tratar de describir o comprender el contenido y el funcionamiento de las, a sus ojos, impenetrables, opacas y complejas cajas negras que constituyen las organizaciones pblicas (Laufer y Burlaud, 1989).
tienen que ver con nuestra histricamente escasa experiencia democrtica y con nuestra difcil incorporacin a la modernidad. 90 Los conceptos de prejuicio y estereotipo y sus consecuencias han sido estudiados por los psiclogos sociales alrededor de los grupos tnicos o nacionales o de los roles sexuales, por ejemplo. Un trabajo clsico es el de Allport escrito en 1954 (Allport, 1958). Por ejemplo, en el caso espaol entre los primeros que estudiaron los estereotipos con relacin al carcter espaol se encuentran Jos Antonio Maravall y Salvador de Madariaga en los aos sesenta. Ambos mantuvieron una intensa polmica sobre el mito o la realidad del mismo (respectivamente), prueba de lo cual queda en la Revista de Occidente en 1963 y 1964. Basndose en Allport, Aronson (1999: 305 y 307) define el prejuicio como una actitud negativa u hostil hacia un grupo basado en la generalizacin derivada de la ausencia o incompleta informacin... El estereotipo es un tipo de prejuicio y la estereotipacin es asignar idnticas caractersticas a una persona en un grupo independientemente de la variacin entre los miembros del grupo.

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

Adems de estas caractersticas, que ocasionan inevitablemente una percepcin sesgada y parcial de la realidad, los estereotipos presentan otro atributo. ste es el de ser extraordinariamente resistentes al cambio hasta el extremo de que, incluso con una evidencia de hecho en contra, pueden no modificarse jams. De esta manera, es posible que dichos tan conocidos como las cosas de palacio van despacio tuviesen un origen preciso y una base efectiva y es probable que hoy la tengan tambin (o no), pero lo cierto es que son cotidianos en las vidas de los ciudadanos. Los procesos de socializacin y aculturacin han permitido la persistencia de toda una suerte de prejuicios administrativos que, independientemente de su correspondencia con la realidad, han sido transmitidos generacin tras generacin. Precisamente, su permanencia a travs del tiempo facilitar la indagacin sobre ellos, ya que, es probable que, en su mayora, se encuentran plenamente vigentes en el discurso social. 2.2. El funcionamiento y la reproduccin de los estereotipos

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores merece la pena reflexionar sobre cmo afectan los estereotipos a la imagen y a la relacin que los ciudadanos mantienen con la administracin pblica. Dez Ramos (1992) seala cmo la imagen social de la administracin pblica es fruto de una serie de complejos procesos de interaccin que se producen en el mbito de la periferializacin de los poderes pblicos, es decir, all donde los ciudadanos entran en contacto con la administracin a travs de su red de oficinas, las normas jurdicas y los empleados pblicos. El autor encuentra, sin embargo, como uno de los componentes de la percepcin subjetiva que los ciudadanos tienen sobre la administracin es un producto aprendido socialmente a travs de la historia. Por ms que a estos productos histricos se les reconozca su naturaleza de estereotipos, sus rasgos se presentan al ciudadano con objetividad social y afectan a las expectativas incluso de quienes nunca han tenido un contacto directo con ella. En este sentido, los estereotipos se comportan como vaticinios, es decir, pronsticos o predicciones y, por lo tanto, actan generando expectativas (positivas o negativas) en las personas o en los grupos. Los estereotipos condicionan, adems, tales expectativas en sentido confirmatorio. Cuando se cumple la prediccin que el estereotipo lleva consigo alimentar inexorablemente nuevas y ms fuertes expectativas produciendo un efecto afianzador del tpico (Munn i Matamala, 1989: 335). De modo que si un ciudadano ha interiorizado el tpico de la administracin lenta, burocrtica o inquisidora, bastar un retraso en la resolucin de cualquier trmite, la necesidad de visitar varias oficinas pblicas para resolver una gestin, o el excesivo celo de un funcionario en sus comprobaciones, para contribuir a hacer ms reales las expectativas iniciales. Cuando, por el contrario, la experiencia real no coincide con la expectativa se trata por el sujeto como

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LA PERSPECTIVA PSICOSOCIAL

algo casual o accidental. Si el mismo ciudadano con sus expectativas se dirige a una agencia pblica y su trmite es resuelto con premura, seguramente, se sentir sorprendido y pensar que ese da ha sido dichoso, pues las experiencias positivas tienen mucho menos peso a la hora de cambiar la imagen (Dez Ramos, 1992). Todo lo anterior no es anecdtico. Ello implica la extrema dificultad de cualquier intento de modificacin de la imagen, al menos en la parte estereotipada, de la administracin pblica y explica por qu, a pesar de las sucesivas reformas, los estereotipos administrativos perviven todava. El documento denominado La Administracin al Servicio del Pblico elaborado por la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) en 1988 llamaba la atencin sobre este aspecto. Dicho informe pone de manifiesto la preocupacin de los pases miembros por mejorar las relaciones de las distintas administraciones con sus clientes (ciudadanos, empresas,...). Seala cmo todos los Estados han desarrollado procesos de modernizacin que, bajo el lema de la receptividad, incluyen medidas para mejorar la comprensibilidad del sistema administrativo, ampliar los horarios de atencin al pblico, revisar y simplificar los complejos procedimientos, implantar sistemas de ventanilla nica, facilitar la accesibilidad, acondicionar las oficinas,... Sin embargo, apunta que ser necesario mucho tiempo para que puedan repercutir de manera positiva en la impresin de eficacia y modernidad del pblico. Por otro lado, la propuesta de la OCDE se centra en la parte que el cliente ve de la administracin pblica o punto de contacto y abandona el segundo nivel, es decir, el de las percepciones generales sobre las estructuras, procedimientos y actuacin de las administraciones pblicas, pues es all donde surgen los reproches que se hacen habitualmente a la administracin y los numerosos debates que se le dedican. Tambin, es ah donde aparecen todas las actitudes negativas y los tpicos relativos a las organizaciones burocrticas y a su eficacia que tan difcil ser cambiar. En este lugar oscuro, del que el ciudadano ignora casi todo tanto menos realistas pueden ser sus expectativas y tanto ms negativa su opinin (Mayntz, 1994). 2.3. La resistencia al cambio de los estereotipos: el caso de las reformas administrativas

En Espaa tal inquietud tambin es antigua 91. Sucesivos planes o reformas ms o menos articuladas, se han preocupado por acercar la administra91 Remontndose solamente a finales del siglo XVIII y principios del XIX, Nieto (1976: 225 y ss.) ya identifica crticas y propuestas modernizadoras recogidas en la literatura cientfica de la poca. Por ejemplo, la obra de ngel Antonio Henry que, publicada en 1813, anticipa sorprendentemente algunas de las mociones centrales del taylorismo; cabe citar, asimismo, el primer estudio sobre la burocracia, rico y extenso en sus connotaciones, de Jos M. de Antequera, publicado en 1851; tambin resultan interesantes las consideraciones sobre la materia de la administracin de personal realizadas por Bravo Murillo

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

cin a los ciudadanos y, para ello, han introducido cambios en la cotidianidad de las organizaciones pblicas. Entre stas, el documento elaborado por el equipo de Joaqun Almunia en 1989 a su paso por el Ministerio para las Administraciones Pblicas que llevaba por ttulo Reflexiones para la Modernizacin de la Administracin del Estado (MAP, 1990), dio lugar a lo que se ha denominado la Modernizacin. Tal documento propona actuar sobre distintos aspectos (tecnologas, cultura, recursos humanos,...) a fin de lograr mejorar la administracin pblica de cara a los ciudadanos. El Plan de Modernizacin constaba de dos fases: una primera que se puso en marcha en 1992 con doscientos cuatro proyectos de los cuales se lograron objetivos en el 70 por ciento de ellos y una segunda que, en 1995, pone tambin el nfasis en la mejora de la calidad de los servicios pblicos. En esta lnea en 1992 se promulg la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, norma bsica para todas las administraciones pblicas, que mejor considerablemente la posicin del ciudadano en su relacin con la administracin. Desde entonces ha habido numerosas iniciativas para profundizar en esta lnea. Entre 1993 y 1995 se desarroll el Observatorio de la Calidad de los Servicios Pblicos concebido como un sistema de evaluacin de un nmero limitado de servicios. En 1996 se realiz una Relacin de Procedimientos Administrativos de la Administracin General del Estado, en la que se informaba a los ciudadanos sobre los trmites, requisitos, plazos de resolucin, rganos competentes, etc., de cada procedimiento administrativo. Adems, se regularon los servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano y el Centro de Informacin Administrativa y el sistema de gestin de Quejas y Sugerencias en la Administracin del Estado. En 1997 se puso en marcha el programa de Ventanilla nica. En el mismo ao se promulg la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, que introduce el principio de servicio a los ciudadanos. En los ltimos aos, adems del diseo del Plan de Calidad para la administracin general del Estado y la edicin de numerosas Cartas de Servicio, se han pues(1858) y, ya en la Restauracin, sobre el mismo aspecto, Lorenzo Domnguez o sobre la corrupcin administrativa Valent Almirall o Mallada en 1890. En el siglo XX, pueden verse las reflexiones de F. Rivas Moreno publicadas en 1907 sobre las diferencias entre los trabajadores del sector privado y pblico y la necesidad de mejora de las condiciones de los empleados de este ltimo. En esta lnea otros autores como Royo Villanova, Rector de la Universidad de Madrid, en 1960, sealaban cmo el Gobierno, las Cmaras, la prensa, los particulares y aun los propios funcionarios vienen clamando desde hace varios aos, por una reforma administrativa. Las crticas contra la administracin pblica son un fenmeno universal; las censuras son en todas partes las mismas. La lentitud de la administracin, los formulismos intiles y molestos, la defectuosa prestacin de servicios y el coste excesivo de los mismos. He aqu las crticas ms comunes. Nieto (1976) hace referencia tambin a los anlisis de la prensa profesional del siglo XIX publicados, por ejemplo en el Boletn de Hacienda y Administracin Municipal o en el Empleado. Beltrn (1985:1) se refiere a la carga semntica de la expresin reforma administrativa y como, a pesar de ello, los partidos suelen incluirla en sus programas con ms o menos precisin en sus contenidos.

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to en marcha otras iniciativas como el programa de racionalizacin y simplificacin de los procesos administrativos y las reglamentaciones, la apertura de una Ventanilla nica Empresarial, la creacin de una Intranet administrativa o de Extranet 92. No se cuestiona aqu la oportunidad de estas reformas necesarias para adaptar la administracin pblica a los nuevos requisitos del contexto ni el xito de los cambios adoptados y, como se ver ms adelante, parece existir una repercusin real de las medidas modernizadoras a tenor de la mejora general en la valoracin de los servicios pblicos por parte de los ciudadanos. Pero, como se ha dicho, los estereotipos tienen un especial empeo y capacidad de resistencia y s puede afirmarse que tales estereotipos permanecen todava. Cabe en este punto preguntarse si es posible luchar contra los estereotipos administrativos si como indica Dez Ramos (1992) estas imgenes se experimentan como existentes por encima y ms all de los individuos a quienes acaece encarnarlas en un momento dado. El mismo autor propone tomar en consideracin varios apuntes que permitan la modificacin del esquema que los ciudadanos tienen sobre la administracin pblica: A. Poner el nfasis en el personal situado en la frontera y en los procedimientos. En el proceso de interaccin a travs del cual se relacionan ciudadanos y administracin, se produce el efecto espejo o de respuesta recproca. De esta manera, si el ciudadano es tratado por la administracin pblica como sbdito o como administrado es muy difcil que el ciudadano se vea a s mismo como un cliente93. La necesidad de la diferenciacin institucional, es decir, de una personalidad de servicio propia de cada administracin pblica, de forma que las interacciones se aslen y sean as asociadas a una u otra entidad y no con la globalidad de la caja negra. Las medidas deben formar parte de una poltica institucional de mejora de la calidad de los servicios.

B.

C.

http://www.map.es Debe llamarse la atencin sobre otro tema que queda fuera del mbito de este estudio pero que merece la pena siquiera citar. La produccin de un servicio es un proceso en el que intervienen el empleado y el ciudadano. En este sentido, la actitud, negativa o positiva, del ciudadano que se acerca a la administracin pblica condiciona dicha prestacin. De este modo, la llegada de un ciudadano hostil al front office afecta a la conducta del empleado (que tendr que esforzarse ms, que se mostrar desconfiado o prevenido respecto a su cliente,...) y puede contribuir de manera determinante a la satisfaccin final con el servicio. Mayntz (1994: 257 y ss.) ha puesto de manifiesto cmo los estereotipos no afectan solamente a los ciudadanos, los propios empleados pblicos tambin desarrollan estereotipos sobre sus clientes. Disponen de un etiquetado propio para el buen o el mal cliente y, como es lgico, el trato y la deferencia hacia ellos pueden modificarse en funcin de ello. Tambin, los ciudadanos poseen respecto de otros ciudadanos estos clichs e, incluso, los propios funcionarios sobre su propia organizacin.
93

92

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

D.

La consideracin de los criterios de los usuarios para construir sobre ellos ms que sobre indicadores objetivos.

Se trata de medidas interesantes todas ellas y que, sin duda alguna, pueden contribuir no slo a mejorar las percepciones de los ciudadanos sobre la administracin pblica espaola, sino tambin a mejorar la moral de quienes trabajan al servicio de los gobiernos. Sin embargo, obsrvese que se pone el nfasis en el personal de frontera, en lo que el ciudadano ve (OCDE, 1988) de la administracin pblica y en las experiencias cotidianas que es justamente all donde la evidencia emprica otorga una valoracin ms positiva, donde parece que los estereotipos sobre la administracin pblica juegan un papel mucho menor (Goodsell, 1983; Serra, 1995; Bouckaert y Van de Walle, 2001). As, parece que las zonas de la administracin pblica ms opacas, aquellas en las que el ciudadano no penetra o de las que ignora su funcionamiento son ms propensas a los estereotipos que aquellas otras con las que mantiene un contacto habitual. Al margen de que, como seala Beltrn (1991), los datos desmientan los muchos prejuicios que en contra de nuestra administracin pblica existen (sobre todo el de que es grande, as como generosa en funcionarios y medios) y evidencien el sesgo ideolgico de los argumentos, que se empean en afirmar su ineficiencia, las referencias genricas a la administracin pblica, al colectivo de funcionarios o a los servicios pblicos versus sector privado de la economa generan, a priori, muchas ms opiniones encontradas que la oficina del DNI, el maestro de escuela o los servicios sociales. Esta ltima consideracin sobre la administracin pblica abre la puerta a la reflexin sobre un tema que ha sido tratado ms arriba, aunque de modo superficial. Blum (citado en Laufer y Burlaud, 1989) distingue varios tipos de actitudes respecto a la administracin pblica. Las que denomina respuestas primarias ponen de manifiesto un contacto superficial con la potestad pblica. Este relativo desconocimiento de la administracin pblica se corresponde con actitudes en que en el usuario predominan prejuicios hostiles. Sin embargo, a medida que encuentra ciudadanos ms habituados a tratar con las organizaciones pblicas o tienen un nivel de conocimiento mayor sobre ellas, las respuestas son ms positivas. Berman (1997) diferencia, asimismo, entre el cinismo extremo (ardent) y el cinismo medio (midler). El primero consiste en los estereotipos arraigados, muy difcilmente modificables cuando no imposible, mientras que el ciudadano poseedor del segundo trata de razonar o disculpar la inoperancia del gobierno y atiende a razones. Para el autor (Berman, 1997: 110), el cinismo est fuertemente relacionado con la gestin de las relaciones entre los ciudadanos y el gobierno. Especficamente, el cinismo est vinculado con la percepcin de ausencia de receptividad, con la autopercepcin de incompetencia poltico-administrativa por parte del ciudadano, es decir, incapacidad subjetiva para afectar a las decisiones pbli-

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LA PERSPECTIVA PSICOSOCIAL

cas, y con la ineficacia de la administracin pblica como prestadora de servicios 94. A ello aade Mayntz (1994: 257) el juicio del pblico sobre la equidad, la corrupcin o la igualdad de trato. Precisamente estas dimensiones se han contemplado en el marco analtico con el objeto de definir una estructura para interpretar los hallazgos de la investigacin con relacin a la calidad de la democracia. 3. LAS CONSECUENCIAS DE LOS ESTEREOTIPOS SOBRE EL COMPORTAMIENTO DE LOS CIUDADANOS HACIA LA ADMINISTRACIN PBLICA: ESPECULACIONES E
HIPTESIS

En esta lnea el efecto de los estereotipos puede ser an ms que un obstculo o una dificultad para modificar la imagen y la esttica de la administracin pblica. Una consecuencia de la presencia y arraigo de los estereotipos en el discurso ciudadano es la que se produce sobre la competencia o eficacia poltico-administrativa subjetiva, es decir, sobre la autopercepcin de uno mismo respecto a su comportamiento y capacidad de relacin e influencia en el sistema administrativo. Una percepcin mutilada de la propia capacidad para influir puede afectar al comportamiento respecto a la administracin pblica, por ejemplo, a la decisin de un individuo sobre si reclama ante la administracin en caso de sentirse perjudicado. Entre los factores que condicionan la posibilidad de reclamacin de un ciudadano ante las autoridades pblicas se encuentran el factor jurdico, el factor organizativo y el poltico (Garca de la Cruz Herrero, 1999: 14 y ss.). Los tres son imprescindibles para que se produzca la reclamacin. El primero hace referencia a la posibilidad de que el sujeto puede escoger entre una gama de vas formales jurdicas que le ofrece un amplio abanico de frmulas de protesta. El factor organizativo se refiere a que la reclamacin sea tenida en cuenta por los gobernantes que son competentes en el asunto en sus decisiones futuras. Finalmente, el poltico significa que el ciudadano se siente capaz y puede reclamar en libertad. Los dos ltimos guardan estrecha relacin con la autopercepcin de competencia poltico-administrativa interna y externa. Cada uno de estos factores se desarrolla independientemente, pero todos afectan a la reclamacin, de modo que el nivel ms bajo alcanzado por alguno de ellos condiciona al resto.
94 Como se recordar, Almond y Verba (1966) se referan a la competencia poltica. sta puede ser analizada por referencia a las burocracias y sus decisiones, de modo que los ciudadanos pueden ser tambin competentes o lo contrario, en el sentido administrativo. Con el objeto de diferenciar las indicaciones realizadas en el captulo del libro sobre la competencia poltica subjetiva con relacin a otros objetos polticos, se utiliza aqu la misma expresin con el adjetivo de administrativa para referirse a la que vincula a los ciudadanos con la administracin pblica. Se entiende por competencia el grado en que las autoridades gubernativas con las que los ciudadanos se relacionan corresponden a sus ruegos. La autopercepcin como competente o incompetente tiene consecuencias para la valoracin del sistema y la relacin que se establece con las estructuras y los responsables pblicos.

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

En este punto es til recordar la clasificacin de Nachmias y Rosenbloom (1978). Como se recordar, ellos encuentran tres tipos de ciudadanos en funcin de las expectativas de trato y la percepcin del grado de complejidad de las burocracias pblicas. Los burfilos entienden que la administracin pblica y las personas que trabajan a su servicio son mayoritariamente honestas, tratan por igual a los ciudadanos y stos se sienten administrativamente eficaces o competentes. Los burfobos suelen considerarse ineficaces y evitan intervenir, ni siquiera al sentirse perjudicados porque sus orientaciones hacia la administracin pblica tienden a ser negativas percibiendo a esta institucin como un ente complejo e injusto en sus resoluciones. Finalmente, los burotolerantes son un tipo intermedio entre los otros dos. Si realmente existe esta vinculacin entre la autopercepcin de un sujeto como incompetente y el retraimiento a la hora de reclamar en la administracin pblica, todo lo anterior significa alejarse de la simple ancdota. La hostilidad y la percepcin de uno mismo como incompetente ante la administracin pblica puede ocasionar casos graves de discriminacin en la recepcin de determinados tipos de servicios o situaciones de seria desproteccin si un ciudadano decide no acudir a la administracin de justicia, por ejemplo, porque no se siente capaz de entender ni enfrentarse a ella o no puede comprender los mecanismos bsicos de funcionamiento del sistema o tiene que pedir la mediacin de un agente externo especializado un gestor, por ejemplo al cual no puede pagar. Se cuenta con pocos datos sobre el perfil sociodemogrfico de aquellas personas que participan en alguna de las posibles formas de implicacin ciudadana que en los ltimos aos estn siendo puestas en marcha por las organizaciones pblicas95. Berman (1997) demuestra la existencia de una relacin entre el grado de cinismo y el nivel de estudios y el estatus econmico96. De modo que en ciudades con gente menos educada o entre la gente ms pobre es posible encontrar ms cnicos. En el caso espaol, por ejemplo, una informacin que puede resultar interesante a este respecto es la que se recoge en los Informes sobre las quejas emitidas por los ciudadanos que el Defensor del Pueblo presenta ante las Cortes Generales en cumplimiento de su obligacin de rendir cuentas 97. Desde 1995, la estadstica de esta institucin recoge den95 Garca de la Cruz Herrero (1999) estudia las reclamaciones de los ciudadanos en sentido amplio, es decir, abarca todas las acciones que un ciudadano puede realizar con el fin de expresar o defender su opinin o manifestar su inters ante las autoridades pblicas. Pueden encontrarse datos sobre evolucin de las reclamaciones en algunas organizaciones pblicas en el Informe de la Fundacin Encuentro para el ao 1996 (1997: 26 y ss.). 96 Los psiclogos sociales tambin se refieren a la mayor presencia de estereotipos entre las personas con estatus socioeconmico y cultural ms bajo Aronson (1999). 97 Los datos que se presentan aqu hacen referencia al total de las quejas emitidas por los ciudadanos (personas fsicas que, desde 1989 hasta la actualidad, son la mayora, y asociaciones), con independencia de que sean o no admitidas porque de lo que se trata aqu es de ver qu perfil de ciudadanos es el que se siente con mayor o menor competencia para

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tro de la variable nivel de estudios, la categora de quienes no saben leer ni escribir. Aunque los datos muestran que personas con cualquier nivel de estudios acuden al Defensor del Pueblo, el porcentaje es ms elevado entre los universitarios y excede con creces al de los restantes grupos con un 32 por ciento (1995: 192). En cuanto a la variable ingresos regulares mensuales, el porcentaje de quienes presentan alguna queja es ligeramente superior entre los de ms ingresos que entre los de menos (1995). La explicacin de esta situacin puede encontrarse en la existencia de dos tipos de filtros que dificultan o impiden a los ciudadanos el acceso al sistema de reclamaciones: los formales y los informales (Garca de la Cruz, 1999: 22). Los segundos son los ms extendidos en Espaa. Los filtros informales se refieren a: 1) la ignorancia de la existencia de una va determinada para reclamar ante las autoridades; 2) la dificultad de acceso o de uso; 3) la desconfianza en su utilidad y 4) el coste. Esta situacin tambin tiene consecuencias para la propia administracin. Ms all de que la presencia de los estereotipos pueda influir en la relacin entre ciudadanos y administracin, cuando esta influencia se produce a travs del crculo vicioso actitud negativa - miedo - evitacin del contacto reafirmacin de la actitud negativa puede llevar a que caiga en el vaco cualquier esfuerzo activo de la administracin a favor del mejoramiento de la relacin con el pblico (Mayntz, 1994: 260). Respecto a esto conviene sealar que la administracin pblica est desaprovechando una valiossima fuente de datos que podra suponer el anlisis de toda esta preciosa informacin. Los esfuerzos que en los ltimos aos se realizan en torno a los buzones de reclamaciones y quejas fsicos o electrnicos quiz mitiguen la situacin actual. El siguiente extracto sirve como introduccin a una descripcin ms pormenorizada del caso espaol. La cita, procedente de un grupo de discusin realizado en un municipio de la provincia de Alicante, sintetiza un buen nmero de los estereotipos que los espaoles manejan cuando hablan de su administracin pblica, en algunos de los cuales se va a profundizar en el epgrafe siguiente. Pero lo que es an ms importante es que, tanto la forma como el contenido de este documento, ilustran sobre sus posibles conacudir a realizar una reclamacin a una administracin pblica. El nmero de quejas vara enormemente de ao en ao. Por ejemplo, en 1989 se contabilizaron algo ms de 21.000, en 1990 llegaron a 29.396, en 1995 tan slo se alcanz la cifra de 13.214, en 1998 se recibieron cerca de 24.000, en 1999, 13.551, nmero muy parecido a 2001 con 13.365 y en 2002 se contabilizaron hasta 21.191 (incluyendo las quejas de oficio, las individuales que son las ms numerosas y las colectivas) (Defensor del Pueblo, 1995 en adelante). Aunque las cifras brutas son difciles de interpretar, un diez por ciento de los espaoles mayores de 18 dice haber tenido algn problema con alguna administracin pblica, lo cual significa que, aproximadamente algo ms de tres millones de personas mayores de dieciocho aos estaran en situacin de reclamar. Tngase en cuenta, por supuesto, que el Defensor del Pueblo no es el nico lugar donde se puede reclamar y segn datos de la encuesta realizada por Demoscopia para el Defensor del Pueblo en 1996, dos de cada tres ciudadanos que tienen algn problema con una autoridad pblica reclaman (Fundacin Encuentro, 1997: 31).

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secuencias. En l se hace referencia, no solamente al elevadsimo nmero de funcionarios y su desorbitado crecimiento durante los ltimos aos, sino tambin a otras caractersticas referidas al tamao organizativo, a la opacidad, a la desidia de los trabajadores, a lo fastidioso de sus procedimientos, a la necesidad de contratar a un gestor para enfrentarse con la administracin pblica y, por tanto, a la impresin de una cierta sensacin ciudadana de incompetencia o ineficacia poltica-administrativa.
... En la administracin t vas, de hecho, yo oigo las noticias por la maana cuando estoy en el trabajo, me chupo dos o tres horas de noticias, desde las siete de la maana hasta las nueve y se oye muchas veces que la administracin, toda la gente que trabaja para el Estado ha subido, pero un incremento bestial, de la poca de Franco, de cuando gobernaba Adolfo Surez, la transicin a ahora, hay funcionarios, pero cantidad de funcionarios que estn trabajando, se han multiplicado y digo por qu Espaa iba as y ahora necesita el doble o el triple de gente para funcionar? Eso chupa mucho. Funcionar? que no funciona, perdname... Para funcionar que no funciona. Es que la burocracia tiene... Porque t cualquier trmite que quieras hacer... Es un cncer... Tiene que ser a nivel Consellera o a nivel Generalitat... Para hacer un trmite, para hacer papeleo sencillo necesitas rellenar un impreso y como se dice: los papeles de palacio van despacio y necesitas... Estos das atrs estuve moviendo precisamente la posibilidad de pedir una ayuda para la instalacin de un ascensor en la vivienda que tenemos y, bueno, olvdate de ese tema. Si se dice a bombo y platillo que hay no s qu disposiciones y no s que cosa preparadas. Llegas all... infeliz de m que llegue hasta llegar all y bueno, pues me dej all los papeles, sencillamente, por qu ocurre? Te obliga, tal como estn ms o menos, veo las cosas, te obliga para poder hacer cualquier tramitacin a tener que ir a parar a manos de un gestor y amiguito!, el gestor... Cobra. Si en el caso concreto, en el caso que yo he vivido, para obtener una ayuda para montar un ascensor, concretamente, creo que ascenda por vecino pues podramos llegar a obtener unas 150.000 pesetas por vecino. Pues el 50 por ciento de lo que vas a obtener se lo llevan los gestores, abogados y garantas que tienes que prepararle a la Consellera o a la administracin correspondiente para que te apoyen en eso, con una particularidad, t firmas y aceptas y se atreven a decir que te garantizan que cobrars cundo? no se sabe, si se atreven a decir, si usted presenta toda la documentacin y se le aprueba, usted va a cobrar. ESAS AYUDAS VIENEN DE LA GENERALITAT? Ah! yo no s decirte exactamente si vienen por parte de la Generalitat, si viene por parte, yo es que para m, ms o menos eso es un frente, un frente comn que no s si es Ministerio de la Vivienda o cualquier historia de esas, no s exactamente por dnde vienen, pero que enfrentarte a cualquier,... en cuanto vas a la administracin, no s, no s, exactamente si depende de la Generalitat, si es de Hacienda, que yo creo que es distinto, en fin, el dinero, me imagino, que saldr al fin y al cabo del mismo sitio...

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Igual que cuando ests en la mili, para decirle una cosa al capitn tienes que empezar por el cabo primero, el sargento, tal, tal hasta llegar al capitn, solamente para decirle una cosa al capitn,... en eso pasa igual tienes que... [sic] Grupo de discusin realizado en Ibi (Alicante), 1994, p. 125

4.

LA PRESENCIA DE LOS ESTEREOTIPOS Y SU RELATIVIZACIN EN FUNCIN DEL


NIVEL DE ANLISIS Y EL GRADO DE ABSTRACCIN

Cuando los ciudadanos se refieren a la administracin pblica lo hacen a travs de toda una serie de atributos que permiten imaginarse a tal organizacin como una enorme y siniestra estructura, impersonal, indiferenciada y omnipresente 98. Ms que por estos atributos, las organizaciones pblicas se caracterizan, sin embargo, por su extrema complejidad y correlativa diferenciacin (Beltrn, 2000: 111 y ss.). As, la administracin pblica espaola superpone distintos niveles de gobierno que actan muchas veces en el mismo territorio, directamente o a travs de distintos organismos (entes, empresas, organismos autnomos, organizaciones privadas,...), con variados regmenes jurdicos, con negocios muy distintos (enseanza, salud, bienestar social, vivienda, pavimentacin urbana, transporte, telecomunicaciones, defensa, seguridad,...) y con cobertura generalizada para toda la sociedad independientemente de cul sea su nivel econmico, educativo, social,... Se trata de organizaciones que han incorporado a su quehacer cotidiano las nuevas tecnologas y que, en su mayor parte, tienen ms que ver con un quirfano de hospital, una clase de un escuela pblica, un banco estatal, la prediccin del tiempo por los meteorlogos y tantos otros ejemplos, que con una ventanilla, la mquina de escribir y el manejo de papeles. En definitiva, en todo caso, la experiencia cotidiana tradicional que identificaba la administracin pblica con una ventanilla tras la que se situaba un funcionario constituye hoy en da la porcin ms pequea de la realidad administrativa (Beltrn, 1996b:
98 La administracin pblica ha sido histricamente objetivo de todo tipo de crticas (Beltrn, 1990). Muchas veces de manera exagerada, en ocasiones, injustificada cuando no de forma interesada, con deliberado sesgo ideolgico por motivos polticos. Gonzlez-Haba (1983) destaca cmo poco despus de que el Partido Socialista Obrero Espaol ganara las elecciones de 1982 un diario nacional hablaba de una Administracin elefntica, cara e ineficiente, torpemente intervencionista, mal preparada para dirigir una sociedad industrial en tiempos de crisis y atrincherada tras gruesos muros de piedra insolidaria que la aslan de unos administrados a los que ignora. Tal crtica desproporcionada que cualquier partido vierte sobre la administracin pblica, la acusacin del excesivo nmero de altos cargos o del abultado salario de algunos responsables pblicos, es recogida sin reservas por la prensa y los ciudadanos. Como apunta Beltrn, tal descalificacin sin fisuras parece haberse difundido y compartido durante estos aos como un estereotipo mostrenco de consumo masivo que no requera de mayor referencia emprica, e incluso como una suerte de chivo expiatorio que permita eludir la necesaria reforma de la gobernacin apelando a la reforma de la Administracin. La administracin pblica espaola no era peor que el resto de las administraciones continentales y no estaba en modo alguno hipertrofiada, no arrastraba en mayor proporcin que el resto de la sociedad espaola las marcas del rgimen anterior. Estas afirmaciones de los polticos sobre la administracin pblica actan en sentido confirmatorio en las opiniones de los ciudadanos (Haque, 1998).

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267). Del mismo modo, el colectivo de funcionarios tradicionales es la menor parte de los ms de dos millones de empleados pblicos que trabajan al servicio de los distintos niveles de administracin en la administracin general del Estado y en las otras administraciones pblicas subestatales 99. 4.1. Presencia histrica de los estereotipos en el imaginario colectivo, literario y en el cine

Muchos estereotipos conocidos hoy han sido trasmitidos de generacin en generacin a travs de la literatura, el cine, el saber popular en su refranero o la prensa nacionales. Adems, del clsico las cosas de palacio van despacio, recurdese, por ejemplo, pleitos tengas, y los ganes para referirse al funcionamiento de la justicia, a la prepotencia de las autoridades en si quieres saber quin es Gil, dale la vara de alguacil, a la hostilidad hacia la hacienda lo que no lleva Cristo, lleva el fisco, la desigual aplicacin de la ley en la ley del embudo: para m lo ancho y para ti lo agudo, la corrupcin administrativa en al juez y al escribano, unto mejicano, y el pleito estar en tu mano, o a la distancia entre gobernantes y gobernados en piojo que a persona asciende, no se acuerda que fue liendre, entre otros muchos (Arstegui, 1994). En la literatura y prensa costumbristas destacan el clsico Vuelva usted maana de Mariano de Larra (en El Pobrecito Hablador, 1835), donde se dibuja a una Administracin Pblica prolija y tediosa y a sus funcionarios imperturbables ante la desesperada urgencia de un visitante extranjero, monsieur Sans dlai. En el mismo periodo de tiempo, cabe mencionar Los lamentos polticos de un pobrecito holgazn de Sebastin de Miano (1820), que se refiere al escandaloso nmero de sueldistas dos empleados por cada tres individuos o las referencias a La empleomana (en Escenas Matritenses, 1832) de Mesonero Romanos o en El pretendiente (en El Curioso Parlante, 1862) (ver Nieto, 1976). Nieto (1976: 195 y ss.) recoge la imagen que de la administracin pblica espaola y de sus empleados tienen algunos visitantes extranjeros como Louis de Rouvray, duque de Saint Simon, el barn de Bourgoing, ambos en el siglo XVIII. Este ltimo detecta, a pesar de cierto empaque, un espritu amable y equitativo en los empleados de la corte que no obsta para lamentar qu lentos y qu dificultosos, qu ruti99 Por ejemplo, entre los 2.329.667 de empleados pblicos que trabajan en la administracin pblica en Espaa (datos a 1 de enero de 2003) http://www.map.es/seap/dgoa/oa1/ personal_aapp.htm pueden encontrarse distintos colectivos: los funcionarios en sentido estricto que en la Administracin General del Estado no llegan a representar ni siquiera el 20 por ciento del total de efectivos. A ellos hay que sumar otros colectivos como los docentes de todo tipo de centros; el personal vinculado a la administracin pblica a travs de un contrato laboral; el personal sanitario; los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Fuerzas Armadas; el personal de la Administracin de Justicia y el personal de las Empresas Pblicas.

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narios son los trmites! Desventurado quien tenga que solicitar algo, sea en inters particular o en beneficio de la nacin. No puede dejar de mencionarse, tambin, la obra de Modesto Lafuente o de Manuel Bretn de los Herreros y, en especial, sus Flaquezas ministeriales, obra de teatro estrenada en 1838 que se dedica ntegramente a los problemas de los cesantes o pretendientes. Finalmente, las aventuras y desventuras del cesante Villaamil en Miau son retratadas de manera magistral por Benito Prez Galds (1888). El cesante trata, en esta ocasin, de buscar de nuevo acomodo en una administracin corrupta donde predomina el clientelismo y se desprecia la vala profesional. O mucho antes, en el siglo XVII, entre la picaresca espaola destacan las peripecias de El Buscn de Quevedo (1626) que, tras sobornar al alcaide para escapar de una prisin pblica, se refiere a l diciendo sta es gente que no hace virtud si no es por inters. En cuanto al cine, seguramente sera difcil encontrar para el caso espaol alguna pelcula en la que se resaltaran las virtudes de un funcionario en el desempeo de su cargo 100. Sin embargo, no parece complicado localizar algunos estereotipos clsicos sobre la administracin y los funcionarios pblicos en el cine nacional. Villoria (1997) recoge algunos de los prejuicios tradicionales sobre la burocracia aparecidos en las pelculas espaolas en los ltimos cincuenta aos. Funcionarios autoritarios, ineficaces, procedimentalistas, una administracin despilfarradora, distante, hostil a las necesidades de los ciudadanos o corrupta son, entre otros, algunos de los estereotipos ms frecuentes en pelculas como Bienvenido Mr. Marshall (Berlanga, 1952), El Pisito (Ferrari, con guin de Rafael Azcona, 1957) o El Verdugo (Berlanga, 1963), donde se muestra un verdugo, funcionario sobrevenido, sin vocacin de asesino, que es obligado a ajusticiar a un reo para conservar su cargo y as poder garantizarse un trabajo seguro y el disfrute de una vivienda. Otras como La Vida Alegre (Colomo, 1983) retratan polticos y funcionarios pblicos con escasas convicciones morales que sirven a sus intereses personales o son ineficaces. Como excepcin en los ltimos aos pueden mencionarse algunas series de televisin en las que se ofrece una visin positiva y de dedicacin al servicio por parte de algunos colectivos de empleados pblicos como el personal sanitario, los trabajadores sociales, los policas o los maestros.

100 Para el caso estadounidense Lee y Paddock (2001) han tratado en su estudio de identificar veinte pelculas que presentan caracteres positivos de los responsables pblicos. Es verdad que en algunas de ellas como Brubaker (dirigida por Stuart Rosenberg en 1981) aparecen un mayor nmero de funcionarios malos que buenos. Otras pelculas recomendadas por los autores para ilustrar las virtudes del hroe burocrtico son, por ejemplo, Tiburn (Steven Spielberg, 1975) Todos los hombres del presidente (dirigida por Alan J. Pakula, 1976), La caza del octubre rojo (John McTiernan, 1990) o Juego de Patriotas (Phillip Noyce, 1992).

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4.2.

Prejuicios negativos sobre la Administracin General del Estado frente a actitudes positivas sobre las administraciones subnacionales

Algunos estudios han aportado evidencia emprica de que cuando al ciudadano se le interpela por la Administracin Pblica en general, tiende a responder haciendo referencia a los estereotipos que identifican algunos de los rasgos negativos ya mencionados (Goodsell, 1983). En un contexto de orientaciones cognitivas sobre las instituciones pblicas dbiles, los estereotipos son un recurso que permite la comprensin y la sntesis y, en consecuencia, se reproducen con facilidad. Como seala Beltrn (1996b), cualquier referencia global a la administracin pblica como un todo,... ha de tomarse con extraordinarias reservas, pues lo normal es que incurra en falsas generalizaciones 101. Los efectos de todo ello, son, utilizando la terminologa de Almond y Verba (1966), orientaciones afectivas negativas y obligatoriamente imprecisas las orientaciones evaluativas. Entre las caractersticas estereotipadas que los espaoles atribuyen a la administracin pblica es quiz la ms habitual la de ser una macroestructura que consume excesivos recursos y cuenta con demasiado personal. A pesar de ello, los ciudadanos reconocen que la demanda al Estado en lo que se refiere a la cantidad y calidad de los servicios pblicos se ha incrementado en los ltimos aos. Paralelamente, tambin, es habitual la crtica al sistema pblico de salud por las largas listas de espera o a la enseanza pblica por la masificacin de las aulas y, en consecuencia, la carencia de suficientes medios materiales y de personal. Adems de estas percepciones subjetivas que parecen contradecir el estereotipo inicial del desproporcionado nmero de funcionarios pblicos, los datos muestran cmo Espaa presenta una menor densidad de empleados por habitante que otros pases como Alemania, Italia o Francia (Ballart, Rami y Salvador, 2000) y una media de empleados pblicos respecto a la poblacin activa menor a la del conjunto de la Unin Europea y, sin embargo, no es extrao escuchar sentencias que afirman exactamente lo contrario102. Aunque en la actualidad no se dispone de datos comparativos, fruto del estudio llevado a cabo por Beltrn (1991) se desprenda que la administracin pblica espaola, siendo una de las ms modestas de la Unin Europea, era tambin una de las ms produc101 Advirtase aqu que se habla de falsas generalizaciones. Es decir, que los estereotipos no tienen por qu ser falsos siempre, sino que la que es falsa es su generalizacin o su extensin de manera indiscriminada, por ejemplo, al resto de la administracin pblica. De hecho, los propios empleados pblicos espaoles reconocen que entre los aspectos negativos del funcionamiento de la administracin pblica, y a pesar de que se ha avanzado de cara a la relacin con los ciudadanos, la administracin espaola sigue teniendo problemas como la lentitud, el sobredimensionamiento y las duplicidades y una cultura resistente al cambio. De igual manera, tres cuartas partes de los funcionarios consideran que se trabaja ms pensando en la propia organizacin que en las necesidades del ciudadano (Escuela Superior de la Funcin Pblica, 1999, Sanabria, 2001). 102 http://www.oecd.org/

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tivas en los ochenta. Y, sin embargo, la ineficacia es otro estereotipo frecuente. En 1993 entre los males que aquejaban a la administracin, los ciudadanos citan la existencia de colas, la excesiva burocracia, la mala informacin y la lentitud en la resolucin de las gestiones. A pesar del reconocimiento de algunas mejoras, en 2003 un 65 por ciento de los ciudadanos sigue creyendo que en lo que se refiere a la rapidez de los trmites la administracin sigue igual o ha empeorado y entre un 50 y un 60 por ciento opina lo mismo respecto a la sencillez de los procedimientos o el trato al ciudadano. Aunque para un 30 por ciento de los ciudadanos todas las administraciones son muy parecidas en sus niveles de burocratizacin, lentitud y complejidad, la mayora de ellos considera que la administracin del Estado es la ms problemtica en este sentido. Tales estereotipos condicionan las expectativas que los ciudadanos se crean ante la hipottica situacin de que tuviesen que acercarse a una oficina de la administracin. Seguramente, los impresos no seran claros ni sencillos (55 por ciento), no existiran facilidades para poner reclamaciones (51 por ciento), les haran ir de un sitio a otro (75 por ciento), tendran que esperar un buen rato (en un 84 por ciento) o encontraran dificultades de algn tipo (59 por ciento). En 2003 un 70 por ciento de los ciudadanos se siente poco o nada protegido por los abusos de la administracin 103. Sin embargo, cuando a los ciudadanos se les pregunta cmo fue su ltima experiencia en una oficina pblica, la mayor parte de ellos, cerca de tres cuartas partes en 1993 y un 70 por ciento en 2003, manifiestan no haber encontrado ningn problema o dificultad digno de mencin, a pesar de que, al menos en la primera fecha, ms de la mitad de ellos haba acudido a la administracin para resolver asuntos relacionados con prestaciones coactivas generales o tributarias, que son las menos agradables (CIS). Al mismo tiempo, el gigantismo administrativo y la burocratizacin se asocian con la complejidad a la hora de resolver sus trmites y problemas y con la dificultad de encontrar al ltimo responsable de la gestin. Sin embargo, no es sta la razn ms habitual que retrae a los ciudadanos a la hora de manifestar sus quejas o reclamaciones, por ejemplo, ante el trato discriminatorio, que es otra de las generalizaciones que se realizan sobre la administracin pblica. Y es que, respecto a la administracin conviven las crticas relacionadas con el trato impersonal y la escasa atencin a las circunstancias personales de los ciudadanos a la vez que la acusacin del trato desigual a los mismos. Los ciudadanos consideran que la identificacin del usuario con una clase social o econmica determinada, la pertenencia a un nivel educativo o al crculo ms prximo a los funcionarios, familiares o amigos, son las principales causas de la discriminacin. No se observa, sin
103 Los datos de 1993 proceden del Estudio 2.054 CIS, Imagen Social de los Funcionarios Pblicos y los de 2003 del Estudio 2.479, El Defensor del Pueblo.

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embargo, un trato diferenciado por razones de gnero o edad. Lo mismo ocurre en las empresas privadas. A pesar de ello, cuando se interpela a los ciudadanos acerca de su experiencia personal, en torno a un 90 por ciento de ellos manifiesta que en ninguna ocasin se ha sentido discriminado 104. La minora que dice haberse sentido discriminada alguna vez seala a la administracin del Estado como la ms discriminatoria, seguida de la administracin local y despus de la administracin autonmica (que al mismo tiempo es la menos identificada en general). Las razones de la discriminacin son la mala atencin o servicio (40 por ciento) y muy pocos hacen mencin de otras razones como la presencia, la situacin social, la falta de conocimiento de alguien o las ideas polticas. Adems, un significativo 84 por ciento de los ciudadanos tampoco han sentido obtener una resolucin discriminatoria.

Fuente: Encuesta de Valencia, 1995. Porcentajes horizontales. Pregunta: Por favor, piense en las administraciones pblicas que usted conozca y dgame cul de ellas se ajusta mejor a las caractersticas que le voy a mencionar a continuacin (se mostraba tarjeta).

En la prctica, en 1993 cerca de un 90 por ciento de los ciudadanos no haba puesto nunca una queja sobre la administracin. La primera razn que cabra intuir para argumentar esta decisin podra ser la excesiva burocracia que retraera a las vctimas de tal comportamiento, pero curiosamente un 67 por ciento de los ciudadanos expresa que no ha tenido ninguna razn en 1993 y un 69 por ciento en 2003 manifiesta que no tuvo ningn problema. Entre aproximadamente el 30 por ciento que tuvo algn problema, alrededor de un tercio considera que no servira para nada y aunque en 1993 slo un 4 por ciento aduca que haba sido porque no sabe dnde hacerlo o por el tedio de los trmites, este porcentaje alcanza el 36 por ciento en 2003. Ronda, asimis104 En concreto, un 87 por ciento, porcentaje que es coherente con el 10 por ciento de los mayores de 18 que en Espaa dicen haber tenido problemas con alguna administracin pblica, tal y como se ha visto ms arriba.

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mo, el 90 por ciento, el porcentaje de los que nunca han reclamado nada en una institucin privada y aqu s que cerca del 30 por ciento dice que es por evitar los trmites. Cuando se realiza un acercamiento a los distintos niveles de la administracin pblica es llamativa la siguiente situacin. Todos los rasgos negativos se concentran con ms fuerza y sin excepcin en la administracin general del Estado que es, sobre todo, burocrtica, complicada, lenta y alejada del ciudadano (Tabla 15). Es en esta administracin, por tanto, donde podra encontrarse mayor nmero de burfobos, que como se recordar son aquellos con percepciones negativas sobre la administracin pblica y poco propensos a la protesta, entre otras razones porque perciben a esta institucin como un ente demasiado complejo. En segundo lugar, estos estereotipos se atribuyen tambin al resto de las administraciones pblicas, con alguna presencia mayor de la administracin autonmica, a pesar de su juventud, respecto a los ayuntamientos. No obstante, en todos los tem por los que se pregunta, las administraciones autonmica y local siguen a gran distancia a la administracin central. Esta imagen negativa de la administracin central se corresponde tambin con el grado de corrupcin percibido por los ciudadanos. En la encuesta de 1990 presentada por Garca Ferrando, Lpez Aranguren y Beltrn (1994: 168), en opinin de los ciudadanos de las diecisiete Comunidades Autnomas, solamente en cuatro de ellas se percibe que el grado de corrupcin de la administracin autonmica sea mayor que el de la administracin central. Cuando se compara entre las tres administraciones, los resultados son los mismos: la administracin central es donde dicen que existe mayor corrupcin (CIRES, 1993).

Fuente: Encuesta de Valencia, 1994. Porcentajes horizontales Pregunta: Por favor, piense en las administraciones pblicas que usted conozca y dgame cul de ellas se ajusta mejor a las caractersticas que le voy a mencionar a continuacin (se mostraba tarjeta).

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Cuando, por el contrario, se pregunta a los ciudadanos por las cualidades de las distintas administraciones pblicas, la Administracin General del Estado aparece como la menos reconocida en todas las posibles caractersticas positivas. En 2002, se preguntaba a los ciudadanos de todas las Comunidades Autnomas y de Ceuta y Melilla sobre cul de las administraciones pblicas les trataba mejor. En todos los territorios los resultados fueron similares: la valoracin ms positiva era para el Ayuntamiento, seguido de la administracin autonmica y de la central (excepto en un caso que era mejor la central que la autonmica) 105. En todo caso, las alabanzas se reparten generalmente entre la administracin autonmica y la administracin municipal, aunque con mayor presencia de la primera (Tabla 16). La administracin regional se describe por los rasgos relacionados con profesionalidad, modernizacin y, en general, la calidad. Es la administracin menos discriminadora y relativamente poco complicada. As pues, en la administracin local se encontraran los ciudadanos del tipo burotolerante y/ o burfilo. El ayuntamiento aparece, sobre todo, como una administracin participativa y receptiva, lo que indica tambin poca complejidad. Sin embargo, aparece como algo ms discriminatoria que la administracin regional. En esta administracin se encontrarn tambin los burotolerantes y parte de los burfilos. La paradoja es que, precisamente ah donde menos tericamente se necesitan, en la administracin local y la autonmica que desde la perspectiva de los ciudadanos son ya las ms receptivas y modernas, respectivamente, habra ms ciudadanos sintindose capaces de intervenir. Sin embargo, en la administracin percibida como ms alejada de las necesidades del ciudadano, la administracin central, hay mayor presencia de burfobos, es decir, hipotticamente menos propensos a intervenir precisamente donde ms se requerira. Cuando los propios funcionarios son preguntados por las que consideran como las causas de la imagen negativa de la administracin pblica: en torno a un 40 por ciento de ellos cree que es debido a la excesiva burocratizacin, los procedimientos entorpecedores, el excesivo gasto pblico, el trato desagradable con el pblico o la mala organizacin administrativa (Guinot, datos del CIS para 1978, 1983). En 1978 un 41 por ciento de los entrevistados pensaba tambin que el nmero de funcionarios era excesivo pero que, sin embargo, faltaban funcionarios medios segn un 31 por ciento ms. 4.3. Prejuicios negativos sobre el colectivo de funcionarios frente a actitudes sobre empleados pblicos en concreto

De igual manera que la administracin pblica, los funcionarios son un colectivo objeto de numerosos estereotipos, especialmente aquellos que se
105 Boletn de Datos de Opinin 31 de 2003, a partir del Estudio 2.455, Instituciones y Autonomas de 2002. Pregunta: Qu administracin trata mejor a los ciudadanos?

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corresponden con la imagen del funcionario tradicional de ventanilla. Los ciudadanos no parecen catalogar como tales a distintos colectivos, tambin funcionarios, que parecen ser identificados ms como miembros de una profesin concreta, que como parte de la funcin pblica (Tabla 17). Los mejor valorados son los cuerpos sanitarios y de servicios sociales, en general, as como los que se dedican a la proteccin y seguridad de los ciudadanos. Entre los peor valorados se encuentran los diplomticos, seguramente porque no es fcil reconocerlos en un desempeo concreto; y, por ltimo, los espaoles son crticos con los jueces, cuya desprestigiada imagen coincide, como tendr ocasin de comprobarse ms adelante, con una, a la par, imagen muy negativa de la administracin de justicia. Los inspectores de hacienda no cuentan tampoco con la consideracin del pblico. Finalmente, los colectivos de funcionarios que los ciudadanos identifican con la administracin pblica ms tradicional, los funcionarios de atencin al pblico y los funcionarios en general, son los que reciben algunas de las peores evaluaciones y es en ellos donde, con claridad, se manifiesta el lastre de los estereotipos 106 se repetiran aqu, de nuevo, las consideraciones realizadas para la administracin pblica, en general.

Fuente: Encuesta Comunidad de Madrid, 2000. Porcentajes. Pregunta: Me gustara que me dijese el grado de confianza que tiene usted en una serie de instituciones: mucha confianza, bastante confianza, regular, bastante desconfianza o mucha desconfianza.

106 Similares resultados pueden observarse en Datos de Opinin 2. CIS, 1995. En ste se pregunta a los ciudadanos por la confianza en distintos colectivos profesionales. Los policas, los maestros, los profesores de universidad son mejor valorados que los funcionarios. A pesar de ello, la valoracin de los funcionarios supera la obtenida por el colectivo por los lderes sindicales, los diputados o los senadores y los ministros.

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De los funcionarios se dice, adems, de que su nmero es excesivo, que son lentos, demasiado estrictos en el cumplimiento de las normas administrativas, autoritarios con los ciudadanos e ineficaces a sabiendas de que su futuro profesional est protegido por el derecho al cargo, la inmovilidad, privilegio del que son acusados obviando muchas veces el verdadero sentido de proteccin de la imparcialidad y la neutralidad que tal prerrogativa trata de asegurar (Tabla 18). Por otro lado, tampoco es infrecuente escuchar la queja contraria de que cada vez que cambia el gobierno, cambian los funcionarios. Se percibe a los funcionarios, adems, como alejados del ciudadano, poco flexibles con sus necesidades y orientados hacia el interior de las organizaciones. Parte de la responsabilidad en esta visin negativa es achacada a la administracin que aparece como incapaz para motivar a sus trabajadores. A pesar de ello, se reconoce que son buenos profesionales, responsables y honestos, caracterstica esta ltima que les diferencia del colectivo de los polticos 107. Los espaoles que piensan que tienen bastantes o muchas probabilidades de soborno para conseguir favores de algn empleado pblico son relativamente pocos, un 12 por ciento en el caso de los jueces, 18 para el personal de un tribunal, un 14 para un polica, 13 para el personal de un ministerio y un ms elevado 28 por ciento en el caso del personal de un ayuntamiento (Toharia, 2001 con datos del Consejo General del Poder Judicial). De la misma manera todos los colectivos de funcionarios, incluso los que aqu se han llamado funcionarios tradicionales, reciben mejor valoracin que los diputados y senadores (que reciben un cuatro sobre diez) (CIRES, 1993). La experiencia directa de los ciudadanos contradice tambin las valoraciones generales de los mismos. Por ejemplo, en el macro-cuestionario realizado por el MAP en 1998 (MAP, 2000) entre los usuarios de las Oficinas de Informacin de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno en todo el pas, una amplia mayora cercana al 90 por ciento de los ciudadanos califican el trato recibido como excelente o bueno y, en el mismo sentido, el tiempo de espera o de atencin. Se trata de los funcionarios en el sentido tradicional, de ventanilla, sin embargo, en esta ocasin se pregunta a personas que han tenido un contacto directo e inmediatamente anterior con el empleado pblico, es decir, no es una pregunta genrica. Una pregunta similar se realiz en el ao 1992 (CIRES, 1993) y en este caso el porcentaje de ciudadanos que deca estar muy satisfecho o satisfecho con el trato recibido era del 80 por ciento, algo inferior que el de 1998, sin embargo, tambin elevado. Esta consideracin parece relevante porque la fecha de los datos presentados en 1998 podra hacer pensar que es el efecto de las medidas modernizadoras introducidas por parte de las administraciones pblicas el causante de este porcentaje. Sin duda, todas ellas tienen su efecto pero en 1992, con el incipiente Plan de Modernizacin, la satisfaccin tambin era elevada.
107 Los datos del CIS respecto a la valoracin de los distintos colectivos de empleados pblicos son muy similares.

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Fuente: Encuesta de Valencia, 1994. Porcentajes horizontales. Pregunta: Voy a leerle una serie de afirmaciones sobre los funcionarios. Por favor, dgame usted si est muy de acuerdo, bastante de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas.

Al igual tambin que respecto a la administracin o a los servicios pblicos estos estereotipos aparecen con ms virulencia cuando se sita enfrente a los trabajadores de las empresas privadas. Siempre son los empleados pblicos los ms ineficaces, parciales, improductivos, ariscos en el trato e incompetentes y los menos preocupados por la calidad (Tabla 19). Otra de las crticas realizadas a los funcionarios con mayor frecuencia es la escasa motivacin por el trabajo que realizan y la poca vocacin de servicio. Si bien es cierto que el motivo que impulsa con ms fuerza a las personas que acceden a la funcin pblica en posiciones administrativas es la seguridad en el empleo, existe una gran variedad de otras razones que deben considerarse y parece oportuno resaltar la existencia de profesiones muy distintas entre los empleados pblicos que exigen una fuerte vocacin o una intensa dedicacin, no slo por el contenido de su oficio, sino, tambin, por el servicio pblico (Tabla 20). Los datos ponen de manifiesto cmo la estimacin entre los ciudadanos sobre que la seguridad en el empleo es, por encima de cualquier otra razn, la que determina la voluntad de los futuros empleados pblicos para ingresar en la administracin pblica, es mucho mayor que entre los propios funcionarios.

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 2.054 de 1993, 2.225 de 1996 y 2.311 de 1998 del CIS. En estos ltimos no se preguntan todos los enunciados. Porcentajes. Pregunta: Me gustara conocer su opinin sobre los funcionarios y empleados pblicos. Y dira usted que, en comparacin con los trabajadores del sector privado, los funcionarios estn ms, igual, o menos... ?

Fuente: para los datos de 1983 vase la sntesis de Guinot (1983) de los Estudios del CIS. Estudio 1.878 de 1.990 y Estudio 2.054 de 1993. En el estudio 2.054, las opciones de respuesta no coinciden estrictamente pero s puede establecerse cierto paralelismo. No se incluyen los Cuerpos adscritos a la Administracin de Justicia, Fuerzas Armadas y de Seguridad del Estado, Docentes y Sanitarios. Porcentajes verticales (slo se cuenta con todos los datos del Estudio de 1993). Pregunta: En lneas generales, cules son las razones que motivan a la gente a trabajar en la administracin pblica?

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A pesar de la actitud crtica respecto a los funcionarios, los ciudadanos, incluso ms que los propios empleados pblicos, piensan que el trabajo en la administracin pblica est mejor valorado que en cualquier otro lugar, hasta el punto de que buena parte de ellos aconsejaran a sus hijos el acceso a la funcin pblica (Tablas 21 y 22).

Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 1.878 de 1990 de Estudio 1.741 de 1988, Estudio 2.225 de 1996, Estudio 2.311 de 1998 y para los aos 1978 y 1983 Guinot (1983) a partir de datos del CIS. Porcentajes verticales. Preguntas: En lneas generales, cree usted que trabajar en la administracin se suele valorar mejor, igual o peor que trabajar en la empresa privada? Si un hijo suyo le pidiese opinin sobre su futuro profesional, qu le aconsejara...?

4.4.

Prejuicios negativos sobre la eficacia administrativa frente a actitudes positivas sobre los servicios pblicos concretos

Cuando los ciudadanos y muchos expertos se refieren al sector pblico es habitual la comparacin constante con las caractersticas de la empresa privada para valorar el funcionamiento de los servicios pblicos. As, la presuncin de ineficacia es uno de los estereotipos ms comunes al referirse a la maquinaria pblica (Katz, Gutk, Kahn y Barton, 1975, Laufer y Burlaud, 1989 y Carrillo, 1997). Al contrario, el sector privado de la economa es ms eficaz o se preocupa ms por sus usuarios y por la calidad del servicio. La mitad de los usuarios cree firmemente que, en general, funciona mejor el sector privado que el pblico (los que creen que funciona mejor este ltimo son slo un 16 por ciento). Sin embargo, comienzan a surgir algunas matizaciones cuando se pregunta por los servicios en concreto, por ejemplo, en educacin, sanidad, pensiones, servicios sociales, correos,... En estos servicios nunca el porcentaje de ciudadanos que creen que funcionaran mejor en la gestin privada sobrepasa

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el 40 por ciento. Cuando se les pregunta por la gestin pblica o privada de los servicios, siempre ms de la mitad de la poblacin es partidaria de la primera opcin (Tabla 23).

Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.019 de 1992 del CIS. Pregunta: (1) En general y con independencia de su financiacin pblica si los siguientes servicios fueran gestionados directamente por empresas privadas, piensa usted que funcionaran mejor, igual o peor que ahora? (2) Y usted personalmente sera o no partidario de que se privatizaran los siguientes servicios, es decir, de que dejaran de estar financiados con dinero pblico?

Los principales problemas que los ciudadanos encuentran en la gestin pblica de los servicios son algunos de los que ya se mencionaron ms arriba sobre la administracin pblica en general, como la excesiva formalidad de los procedimientos administrativos, la politizacin o la deficiente organizacin del trabajo. Entre las razones para explicar esta paradjica situacin de preferencia de la gestin pblica a pesar del reconocimiento de sus defectos podran apuntarse varias. La primera de ellas es, sin duda, la mayor preocupacin por la equidad social (Tabla 24) que se atribuye al sector pblico por encima del privado. Asimismo, la creencia, muy asentada entre los ciudadanos, de que el Estado es el ltimo responsable del bienestar de los ciudadanos o de que algunos servicios pblicos son demasiado importantes como para dejarlos en manos privadas (Estudio 2.476 CIS, 2003), ambas en torno al 70 por ciento de la poblacin, pueden ser causas de peso. Pero tambin la comprobacin emprica pone de manifiesto que la satisfaccin mejora cuando los ciudadanos se refieren a los servicios pblicos y no slo a la abstracta administracin pblica. En el mismo sentido, incluso en mbitos como el de la Justicia, uno de los servicios pblicos peor valorados, el contacto mejora la imagen (Toharia, 1994 y 2003) y la satisfaccin con un servicio concreto, la

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Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.109 de 1992 del CIS. Porcentajes horizontales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: A continuacin voy a leerle una serie de expresiones y quisiera que me dijera espontneamente, sin pensarlo dos veces, si usted las asocia ms bien con el sector pblico y los servicios pblicos o ms bien con el sector privado y las empresas privadas.

Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 2.019 de 1992, 2.111 de 1994, 2.187 de 1995, 2.212 y 2.219 de 1996, 2.253 de 1997, 2.293 de 1998 y 2.394 de 2000 del CIS. Porcentajes. Pregunta: En qu medida: mucho, bastante, poco o nada, cree usted que cada uno de los siguientes servicios pblicos funciona eficazmente?

atencin peditrica, por ejemplo, es ms elevada que la satisfaccin con los servicios pblicos de forma genrica (Dinsdale y Marson, 1999). De este modo, a pesar de que los espaoles consideran que son hoy ms exigentes

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(73 por ciento 108) que hace diez aos, tambin realizan buenas valoraciones sobre algunos servicios pblicos (Tabla 25) y, en general, ms de la mitad de los ciudadanos creen que los servicios funcionan hoy mejor que hace diez aos. De nuevo, entre los servicios peor valorados, como en el caso de los funcionarios tradicionales, se encuentran las oficinas de la administracin general. 5. CONCLUSIONES

Los viejos estereotipos sobre la administracin pblica continan hoy vigentes. Y es probable que muchos de ellos tengan una correspondencia con la realidad de lo que un da fueron las organizaciones pblicas e incluso con su funcionamiento actual. De este modo, resulta a veces confuso identificar qu hay de cierto o qu hay de incierto cuando se trata de definir la frontera entre el clich administrativo y el funcionamiento de las organizaciones pblicas. Adems de los prejuicios referidos a la administracin pblica, es indudable que la imagen de sta se ve contaminada por otros rasgos tambin estereotipados que estn presentes en la cultura poltica de los espaoles, por ejemplo, el sentimiento de general antipata y desconfianza hacia los poderes pblicos o la reserva con la que se trata a aquello que es desconocido o abstracto (Arango, 1994). A pesar de todo ello, los datos revelan la existencia de un discurso ciudadano sobre la administracin, los empleados pblicos y su desempeo, que va ms all de los estereotipos tradicionales y que, aun desconociendo todava en qu grado, los espaoles tienen opiniones diferenciadas sobre las distintas administraciones o los distintos servicios pblicos. Si hubiese que definir, utilizando la clasificacin de Nachmias y Rosenbloom (1978), la tipologa de los ciudadanos espaoles respecto a la administracin, con los datos revisados hasta el momento se encontrara la siguiente situacin: Si la indagacin sobre las actitudes de los espaoles hacia la administracin pblica, sus empleados y su gestin se realiza superficialmente el resultado ser que la mayora de los espaoles son del tipo burfobo, pues aproximadamente un 70 por ciento piensa que la administracin pblica es complicada y un 60 por ciento de los ciudadanos cree que existen favoritismos. La administracin pblica y la administracin central aparecen con ms posibilidades de tener un pblico burfobo. Por el contrario, si se investiga con ms detenimiento, las conclusiones son diferentes. En este caso cuando se pregunta sobre experiencias
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Estudio 2.394 CIS, Opinin Pblica y Poltica Fiscal, 2000.

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concretas, la mayora de los espaoles son burfilos, pues aproximadamente un 70 por ciento no ha encontrado dificultad en su ltimo contacto con la administracin pblica y un 90 por ciento no se ha sentido discriminado. Las administraciones subnacionales aparecen con ms posibilidades de tener un pblico burfilo o burotolerante. Por un lado y atendiendo a los estereotipos presentes desde hace siglos en la cultura poltica-administrativa espaola, la mayor parte de los espaoles son del tipo burfobo. No slo tienen percepciones mayoritariamente negativas sobre los funcionarios y su desempeo, sino que tambin piensan que la administracin pblica es en exceso compleja. Si se atiende, sin embargo, a la experiencia concreta ms de la mitad de los espaoles no ha encontrado dificultades insalvables en su relacin con la administracin, ni se han sentido discriminados y, en todo caso, los ciudadanos parecen poder distinguir entre unas administraciones y otras por su nivel de complejidad y otras caractersticas. En este sentido, puede afirmarse que una mayora de la poblacin espaola es burfila. Tales indicios, a primera vista contradictorios, permiten sospechar la existencia de un discurso ms complejo y distinto al compuesto de estereotipos extendido a travs del imaginario colectivo. En definitiva, los datos muestran como forman parte de la imagen de las organizaciones pblicas abundantes generalizaciones y recursos simplificadores cuyo peso es decreciente en la misma medida que se profundiza en el anlisis de estas instituciones pblicas. As: A. Los estereotipos tienen mucho ms peso cuando al ciudadano se le interpela por cuestiones generales. De este modo, puede observarse que la administracin, como ente abstracto e impreciso, recibe peores valoraciones que las reas ms visibles y tangibles del sector pblico. En el mismo sentido, el colectivo de funcionarios es ms criticado que el de los mdicos, maestros,... que tambin son funcionarios. B. Las experiencias concretas y el uso de los servicios pblicos mejoran la percepcin que los ciudadanos tienen de las organizaciones pblicas. Ms importante que este cierto efecto de lastre de los estereotipos que desluce la imagen de la administracin pblica, los funcionarios o su eficacia, tienen las posibles consecuencias sobre la relacin entre estas instituciones y los ciudadanos. Para los funcionarios pblicos una administracin pblica o una funcin pblica de la que se destaquen, por encima de otras caractersticas, sus problemas y defectos reales o ficticios, se convierte en un lugar poco atractivo para trabajar, lo que se agrava con el consiguiente riesgo de atraer a los peores candidatos, poco conscientes con el significado del servicio pblico, deteriorando de esta manera la calidad de las prestaciones pblicas (Villoria y del Pino, 1997). Como se recordar, Eldersveld, Jagannadham y Barnabas (1968) consideraban el aprecio por las instituciones como

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lugar de trabajo como uno de los rasgos del necesario equilibrio con que las instituciones de gobierno deben ser consideradas por los ciudadanos en una democracia. Por otro lado, sin poder comprobar hasta qu extremo es una amenaza, cabe reflexionar sobre las consecuencias de los estereotipos en la autopercepcin de los ciudadanos como sujetos capaces de relacionarse con algn grado de xito con las organizaciones pblicas. Aunque no hay una vinculacin clara entre el comportamiento y las percepciones, el modelo de Lyons, Lowery y DeHoog (1992), discutido en el marco analtico, trataba de explicar las respuestas de los ciudadanos respecto a la insatisfaccin con las administraciones pblicas (Voice, Loyalty, Neglect y Exit). El tipo de respuesta estaba condicionado por tres variables: la satisfaccin previa, la implicacin en los asuntos de la comunidad, las alternativas que uno tenga de recibir las prestaciones en otro lugar. Como anticipaba Hirschman (1977), son precisamente los ms desfavorecidos cultural y econmicamente los que suelen permanecer fieles a los servicios y otras prestaciones pblicas porque no disponen de la posibilidad de buscar alternativas en el mercado. Aunque los estereotipos que agudizan la competencia poltico-administrativa negativa estn extendidos en la poblacin, precisamente es en este colectivo en el que parecen concentrarse con ms intensidad. Esta circunstancia, junto con una cultura poltica poco participativa y aptica, como en ocasiones se califica a la espaola, puede originar una situacin de riesgo en la que no existan voces dispuestas a denunciar las deficiencias pblicas o en la que se generen situaciones de indefensin 109. Ms grave, si cabe, podra ser el escenario en que un colectivo, sintindose incapaz, deje de tomar parte, y el otro ms afortunado econmicamente, en un contexto de fomento de las alternativas del mercado, pudiendo salir al mercado, tampoco se interese por las cuestiones colectivas. Se producira un crculo vicioso de deterioro y abandono de lo pblico que posiblemente convertira en reales los estereotipos.

109 Los tribunales son lentos, el sistema legal complejo y pleitear resulta tan costoso que ms de tres cuartas partes de los ciudadanos prefiere no hacerlo. Aunque el contacto con la Justicia mejora su imagen (Toharia, 1998), puede ocurrir que ni tan siquiera el ciudadano se d la oportunidad de comprobarlo si mantiene estereotipos tan negativos. De hecho, existen datos suficientes para poder decir que la experiencia personal de contacto con el mundo judicial es en definitiva minoritaria y a la vez bsicamente homognea en nuestra sociedad. Ello no impide al conjunto de nuestra ciudadana emitir opiniones sobre la organizacin y el funcionamiento de la Justicia (Toharia, 1994). Con relacin a esta tlima afirmacin en 1998, el 80 por ciento de los ciudadanos declaraba no haber tenido ninguna relacin con la Administracin de Justicia en los dos ltimos aos (Estudio 2.283 CIS).

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

CAPTULO IV

LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO POLTICO-ADMINISTRATIVO: ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LAS POLTICAS DEL BIENESTAR EN ESPAA
1. INTRODUCCIN

El propsito de este captulo es explorar las actitudes de los ciudadanos hacia uno de los componentes del complejo institucional formado por el gobierno y la administracin pblica. Se trata de los outputs o la accin de las instituciones gubernamentales. En concreto, la pretensin de esta parte es analizar el contenido y las caractersticas de las percepciones y las expectativas de los espaoles sobre las polticas pblicas y, especficamente, sobre aquellas que estn directamente orientadas a procurar el bienestar a los ciudadanos. El intento de determinar el contenido de las percepciones y las expectativas sobre los gobiernos y las administraciones est justificado por varias razones. La primera es que el incremento de la actividad de las instituciones gubernamentales en la sociedad hace que una parte significativa de la relacin entre los ciudadanos y la administracin se produzca a travs de ellas (Rose, 1989). Las polticas pblicas son los outputs del sistema poltico y la satisfaccin y el apoyo a las mismas funciona como input sistmico y proporciona una medida sobre la receptividad y representacin del sistema poltico. El anlisis de las actitudes y comportamientos ciudadanos puede considerarse como una forma de evaluacin del rendimiento del sector pblico (Vigoda y Yunkal, 2002) 110. En este sentido, la evaluacin que los ciudada110 Esta perspectiva est siendo utilizada en distintos proyectos internacionales. Entre ellos destaca The European Assessment Project of Public Administration (EAPPA). En este proyecto se estudian adems las actitudes de los empleados pblicos. Se analizan sus actitudes y las de los ciudadanos hacia la poltica, sus valores prioritarios, los procedimientos, los recursos humanos, etc... Desde un punto de vista terico, este proyecto se ubica principalmente en las teoras del intercambio social y organizativo relacionados con el rendimiento de los empleados pblicos y se justifican por la introduccin con la Nueva Gestin Pblica de valores como la eficacia y eficiencia en la relacin entre los ciudadanos y las instituciones pblicas. Otros proyectos similares se estn llevando a cabo en Estados Unidos o Canad (Vigoda y Yunkal, 2002).

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

nos realizan de las polticas y servicios pblicos proporciona informacin acerca del grado de satisfaccin con el rendimiento de estas instituciones y sobre los factores que afectan a la valoracin de las mismas, lo cual repercute en la legitimidad del sistema poltico. Adems, con el propsito de contribuir a clarificar el papel del Estado en la sociedad, dicho anlisis puede contribuir a enfocar las polticas de remodelacin institucional, a orientar la accin pblica, a descubrir nuevos problemas sociales o cambios de valores y a dar cuenta de las reacciones de los ciudadanos (Borre, 1995; Miller y Listhaug, 1999). La profundizacin en la investigacin en torno a la procura del bienestar es especialmente relevante en los pases occidentales. Tras el periodo de expansin del Estado de Bienestar y de su posterior replanteamiento, hay un gran debate poltico sobre el impacto y la efectividad de las polticas de reestructuracin diseadas en la dcada de los aos noventa y los nuevos caminos a seguir 111. Dada la variedad de modelos, la reflexin sobre el futuro del Estado de Bienestar depende en gran medida de las caractersticas de cada pas (Anderson, 2001), o de cada rgimen de bienestar y de las soluciones que ha buscado a lo largo de los aos. Como se ha mencionado ya, Espaa ha pasado por dos etapas en un breve periodo de tiempo. En la primera, desde el decenio de los ochenta y hasta los primeros aos noventa, se produjo un crecimiento del tamao del Estado del Bienestar. En la segunda etapa se ha tendido a aplicar polticas de contencin del gasto pblico. Esta situacin est generando un cierta polmica tambin tanto entre los cientficos sociales como entre los polticos espaoles sobre el presente y el futuro del Estado del Bienestar. Como ya se ha anticipado en el marco analtico de este trabajo, el estudio de las polticas pblicas no puede prescindir de una doble perspectiva. Algunas de las principales discusiones cientficas en torno al Estado del Bienestar sitan en un lugar central las actitudes ciudadanas sobre cules deben ser los objetivos y los resultados de las polticas pblicas. Sin embargo, tal y como se sugiri en el marco analtico, en esta investigacin se tendrn en cuenta tambin las percepciones y preferencias de los ciudadanos sobre el proceso de la poltica. Como se recordar, en esta investigacin se han definido las actitudes hacia el proceso de la poltica como el conjunto de las percepciones y preferencias sobre valores y principios procedimentales o ticos a los que responde o debe responderse en la elaboracin, aplicacin y provisin de las polticas y servicios pblicos. Se ha entendido por actitudes sobre el resultado de las polticas el conjunto de orientaciones de los ciu111 Este es el motivo principal de algunos textos recientes como el editado por Kuhnle (2000), el trabajo de Esping Andersen (1999) o el de Ferrera y Rhodes (2000). En estos textos se revisan algunas de estas polticas de reestructuracin y se redefinen distintas propuestas. Una sntesis estupenda sobre las polticas de reestructuracin hasta 2003 puede encontrarse en Ferrera, Hemerijck y Rhodes (2003).

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

dadanos acerca de los fines y objetivos materiales y los contenidos a los que la actuacin del gobierno y su administracin debe responder. Un breve repaso a las principales aportaciones tericas que han tenido en cuenta la posicin de los ciudadanos respecto a la accin pblica puede contribuir a la construccin de hiptesis que se comprobarn en el caso concreto. A partir de ahora este captulo se articula en cuatro apartados. En la siguiente seccin se recogen las discusiones ms relevantes que estn presentes tanto en el debate pblico como en la produccin cientfica sobre la procura del bienestar. La distincin analtica entre resultado y proceso de las polticas pblicas se aplica a las polticas de bienestar y se hacen operativas las preguntas a las que se tratar de responder en el resto del captulo. El tercer y cuarto epgrafes estn dedicados al anlisis de las preferencias y las percepciones, respectivamente, del caso espaol. Finalmente, el ltimo apartado ofrece unas conclusiones donde se vinculan los hallazgos empricos con algunas dimensiones de la tipologa propuesta en el marco analtico. 2. PREFERENCIAS SOBRE EL PROCESO Y PREFERENCIAS SOBRE EL RESULTADO DE
LAS POLTICAS PBLICAS

El desarrollo del Estado de Bienestar y su crisis posterior ubica el interrogante respecto a la responsabilidad por la procura del bienestar en el centro de inters: quin o quines deberan ser los responsables del bienestar. Los aos sesenta y setenta fueron prolficos en la produccin de teoras que auguraban la crisis del Estado del Bienestar y de la misma democracia, derivadas ambas del progresivo incremento de las expectativas ciudadanas (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975). La creciente intervencin pblica generara ms expectativas sobre lo pblico, lo que exigira, de nuevo, ms esfuerzo de las instituciones pblicas. La complejidad de las demandas y los actores reduciran la capacidad del gobierno y del sistema para salir airoso de esas demandas crecientes. Como consecuencia de ello, los ciudadanos se sentiran cada vez ms insatisfechos con las instituciones pblicas lo que, adems, redundara en la disminucin del apoyo al sistema poltico. La tesis de incontinencia de las peticiones ciudadanas y la crisis del sistema se han visto matizadas posteriormente por aquellos que han sostenido que las demandas ciudadanas tendran un lmite, el derivado de la contraofensiva del contribuyente (Peters, 1999a: 117). Algunos grupos concretos, por ejemplo, las clases medias, sintiendo que aportan a las arcas pblicas ms que lo que reciben, dejaran de respaldar el crecimiento del Estado (Wilensky, 1975). En nuestros das el argumento del supuesto avance en la sociedad y entre las elites de valores contrarios a la procura del bienestar por parte del Estado, se utiliza para justificar el mantenimiento, cuando no el recorte, del tamao de lo pblico. En definitiva, la discusin sobre Estado o mercado como proveedores del bienestar y el debate sobre la intensidad con que

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

cada uno debe hacerlo, vuelven a estar en el centro de atencin. Esta discusin remite a la preferencia por determinados valores, por ejemplo, a la eleccin entre la igualdad o la libertad. Otro debate creciente en importancia es la atribucin de responsabilidad a uno u otro nivel de gobierno en los sistemas descentralizados o federales. En estos pases, la legitimidad de los distintos niveles de gobierno est vinculada a la percepcin ciudadana sobre sus responsabilidades, atribuciones y xitos en la accin pblica y, por ello, es importante tratar de responder a la cuestin de en qu nivel o niveles debe encontrarse la jurisdiccin sobre el bienestar. Algunas hiptesis pueden orientar la bsqueda de las actitudes ciudadanas en este sentido. En primer lugar, sera posible que los ciudadanos, utilizando las razones tradicionales que justifican la descentralizacin, desearan que los gobiernos que perciben como ms cercanos a las necesidades de la poblacin y ms atentos y receptivos a sus problemas, fuesen los que tuvieran la mayor responsabilidad en la procura del bienestar. En este caso, los gobiernos locales se ajustaran ms al perfil ideal de los ciudadanos que los gobiernos regionales y, a su vez, estos ltimos se ceiran ms que la administracin central 112. Sin embargo, no sera extrao que una cierta percepcin de desigualdad entre los distintos territorios determinara la adjudicacin a la administracin central de una labor de control o de neutralizacin de esta diferencia entre las administraciones territoriales o que los ciudadanos asignen un papel protagonista al centro en la misin distribuidora. Tambin, las preferencias y las percepciones ciudadanas sobre un modelo u otro que combine frmulas alternativas de produccin y provisin de los servicios, representa la preeminencia de unos u otros valores asociados tradicionalmente con la gestin de los asuntos pblicos o con la gestin privada. Tales valores, alrededor de cuyo debate se construyen las principales propuestas de reforma o modernizacin del sector pblico, deben ser tambin clarificados en el discurso ciudadano sobre el papel del Estado en la sociedad (Box, 1999). En el caso espaol, tal y como ha podido observarse en el captulo sobre los estereotipos, aparece la paradoja entre la creencia en la eficacia empresarial privada y, sin embargo, la preferencia por la gestin de los servicios desde el sector pblico. Todos estos debates pueden agruparse bajo las rbricas de actitudes hacia el proceso y el resultado de las polticas. Antes de pasar a los datos, algunas definiciones y preguntas empricas se hacen necesarias. Al analizar las polticas de bienestar, se entender por actitudes sobre el proceso de las polticas el conjunto de percepciones y preferencias ciudadanas sobre valores y principios procedimentales o ticos a los que se responde o debe responderse en la elaboracin, aplicacin y provisin de las polticas y servicios pblicos relacionados con el bienestar.
112

Estas afirmaciones son ciertas en el caso espaol segn el Estudio 2286 del CIS, 1998.

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

Se entender por actitudes sobre el resultado de las polticas de bienestar el conjunto de percepciones y preferencias de los ciudadanos acerca de los fines y objetivos materiales y los contenidos a los que la actuacin del gobierno y su administracin responde o debe responder. Por una parte, tales objetivos pueden ser analizados cuantitativamente, considerando el nmero de sectores de poltica que los ciudadanos esperan que sean atendidos y/ o a la intensidad con la que un sector de polticas merece dicha atencin (Borre y Goldsmisth, 1995). Desde un punto de vista cualitativo, vale la pena indagar tambin sobre las expectativas de contenido del Estado de Bienestar. Roller (1995: 166) define el Estado de Bienestar como un conjunto de polticas que tienen como objetivos la equidad y la seguridad socioeconmica 113. Este autor distingue en su anlisis de las actitudes de los ciudadanos hacia el Estado de Bienestar dos dimensiones: la seguridad socioeconmica y la equidad. Se sabe que las polticas cuyo objetivo es la equidad tienen, por lo general, un apoyo ms reducido que las polticas dirigidas a la seguridad socioeconmica (Roller, 1995). A las definiciones anteriores se les suma el interrogante sobre la satisfaccin con la accin pblica. Sin embargo, a diferencia de otras investigaciones, con la finalidad de anular el peso de los estereotipos y extraer informacin sobre los distintos sectores de poltica, se indagar con una lista de ellos. En definitiva, los siguientes interrogantes guan el captulo 114:

Fuente: Elaboracin propia.


113 Se utiliza esta definicin porque es til para la indagacin emprica. Indudablemente existen definiciones ms completas, por ejemplo, la de Moreno (1998: 261) que define el Estado de Bienestar como el conjunto de instituciones estatales proveedoras de legislacin y polticas sociales dirigidas a la mejora de las condiciones de vida de la ciudadana, y a promocionar la igualdad de oportunidades. 114 Cabe lamentar la escasez de datos sobre las expectativas de conducta de los responsables pblicos que permitira responder a adicionales y muy relevantes interrogantes. Aunque no cabe duda sobre la preferencia de los ciudadanos de contar con polticos honestos y competentes, cabra preguntarse qu perfiles son deseables, desde el punto de vista ciudadano en los polticos y funcionarios en comparacin con otros sectores o pases. 115 La respuesta a este interrogante se tratar en el siguiente captulo del libro.

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

3. 3.1.

LAS

PREFERENCIAS ACERCA DE LA PROCURA DEL BIENESTAR EN

ESPAA

Las preferencias sobre el proceso 3.1.1. La responsabilidad por la procura del bienestar: mercado o Estado

La procura del bienestar como resultado de la accin de los gobiernos es una aspiracin del sistema democrtico. La responsabilidad de conseguir tal objetivo puede, sin embargo, recaer en diferentes actores pblicos o privados. Tradicionalmente, los ciudadanos de los pases anglosajones, por ejemplo, entienden que una parte importante de tal misin corresponde a los individuos o al mercado. Los habitantes de los pases escandinavos de tradicin socialdemcrata consideran que este papel o responsabilidad concierne al Estado. Si durante unos pocos aos el sentimiento de dependencia del Estado no causaba graves problemas, pues la expansin del alcance y del tamao del mismo era el resultado del desarrollo de su hacienda pblica, las cosas no siguen sucediendo de la misma manera. La escasez de recursos obliga a los Estados a replantear sus regmenes de bienestar y los gobiernos de la mayor parte de los pases occidentales han aplicado, en los ltimos aos, polticas de contencin del gasto. Por ejemplo, en el conjunto de la Unin Europea la tendencia es clara, de un nivel de gasto equivalente al 50,7 por ciento del PIB en el ao 1995 se pasa al 47,1 por ciento en 1999 (Utrilla y Prez, 2001) 116. En el caso de los pases del sur de la Europa mediterrnea, de tradicin catlica, una cultura poltica paternalista contribuye al estrechamiento del margen de maniobra de los gobiernos. Independientemente de cul sea su color, todos encuentran dificultades para explicar a los ciudadanos que para hacer frente a la crisis del bienestar se rebajarn los servicios y las prestaciones pblicas o, lo contrario, que para mantenerlos en cantidad y con un nivel aceptable de calidad es necesario el incremento de los impuestos. Espaa pertenece al grupo de pases con una cultura poltica estatalista que atribuye al Estado la obligacin de ayudar a todos los ciudadanos a resolver sus problemas, aunque, como en otros pases del Mediterrneo, la familia, y dentro de ella el hombre con el rol de sustentador y la mujer con su dedicacin laboral sin remunerar en el hogar, hayan representado tradicionalmente una funcin de cobertura bsica en este sentido (Moreno, 2001) 117. Como
116 En Suecia se ha pasado del 65,9 por ciento del PIB en 1995 al 60,3 en el ao 2000. En el caso espaol se pasa del 45,7 en 1995 al 41,5 en el 2000. Lo mismo sucede en Estados Unidos que pasa del 35,6 por ciento del PIB en 1995 al 34,4 en 1999 (Utrilla y Prez, 2001). 117 Ferrera (1995, 2000) y Moreno (2000a, 2000b) se refieren, sobre todo, a Portugal, Grecia, Italia y Espaa. Los antecedentes y las caractersticas especficas de este grupo de pases, y no slo su situacin geogrfica, configuraran un cuarto rgimen de Estado de Bienestar. El modelo de bienestar del sur de Europa se caracteriza, entre otros rasgos, por

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

tuvo oportunidad de observarse en el captulo segundo, los espaoles se aproximan, al menos en el terreno de los deseos, al modelo de bienestar universalista o de igualdad de oportunidades, sin que se hayan producido grandes variaciones en esta tendencia a lo largo de los aos. La constatacin de esta relacin de dependencia de los espaoles respecto al Estado no es una aportacin novedosa (Botella, 1997; Dez Nicols, 1998). Tampoco lo es decir que esta relacin presenta ambivalencias o contradicciones aunque stas no sean caractersticas especficas del caso espaol (Botella, 1994; Cantril y Cantril, 1999; Noya, 1999) 118. Segn Noya, la ambivalencia entre fines y medios es especialmente marcada en Espaa aunque, por ejemplo, la antipata hacia los impuestos no es un rasgo especfico de los espaoles. Los espaoles son tambin muy ambivalentes en la llamada inconsistencia contextual relacionada con los medios para el recorte del Estado del Bienestar. La estigmatizacin del pobre, la burocratizacin, la sobredemanda, el riesgo moral o fraude, es decir, la percepcin de estos efectos negativos del Estado de Bienestar explica estas actitudes ambivalentes que son ms mayoritarias entre las clases sociales inferiores en renta y estudios. Aunque la inconsistencia lgico normativa, referida a los principios o fines, no es muy acusada, lo cierto es que la media sita a Espaa entre los pases de su entorno con mayor ambivalencia. Se produce, en el caso espaol, la paradoja que puede formularse con la expresin estatismo cnico que se materializa en la figura del free rider (Botella, 1997). 3.1.2. El grado de arraigo del estatismo: impuestos o servicios

Otra cosa es, sin embargo, tratar de caracterizar cul es la profundidad de este estatismo ambivalente: hasta qu punto est arraigada la atribucin al Estado de tal responsabilidad y cmo ha evolucionado en estos aos en los que Espaa ha sufrido un cambio profundo. Este cambio ha consistido no slo en el demostrable incremento del nmero y la calidad de los servicios que el Estado presta, reconocido por los propios ciudadanos, sino, tambin, en el correlativo aumento global del gasto pblico y de la presin fisun sistema altamente fragmentado de garanta de rentas, un sistema nacional de salud con pretensiones de cobertura universal y la prestacin de servicios a travs de una mezcla de instituciones pblicas poco desarrolladas y redes partidistas y actores no pblicos. En Moreno (2001) se analiza el papel cambiante de la mujer en el marco de la familia en el rgimen de bienestar mediterrneo y, especialmente, en el caso espaol. 118 Noya define las ambivalencias ms generales como contradicciones que se producen cuando en un juicio se concilian trminos opuestos en sentido ideolgico, es decir, elementos de constelaciones valorativas o polticas distintas (1999: 186). El autor seala que en todos los pases se dan ambivalencias cuya interpretacin vara en funcin del anlisis terico que se utilice. En el caso del Estado del Bienestar, por ejemplo, Grecia presenta poca ambivalencia respecto a Espaa.

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

cal. Desde un punto de vista personal, al menos la mitad de los espaoles, perciben que es ms lo que pagan que lo que reciben, a diferencia de los ciudadanos suecos, por ejemplo (Peters, 1991), aunque es interesante observar la evolucin en los ltimos aos de tal consideracin 119. El pequeo nmero de los que piensan que reciben ms de lo que pagan es estable, pero, desde 1985, ha ido ganando puntos el porcentaje de quienes opinan que reciben slo lo que pagan. Es decir, al menos entienden que reciben lo que pagan (Grfico 4). De la misma manera, cuando se pide la valoracin sobre el resultado de la ecuacin impuestos/ beneficios, ya no para los casos individuales sino para la sociedad en su conjunto, el porcentaje de los ciudadanos que creen que existe mucha + bastante correspondencia y los que opinan que se da poca + nada correspondencia ha ido igualndose a favor del primero desde el ao 1994 (Grfico 5). En ambas proposiciones, una visin ligeramente ms favorable de la relacin impuestos servicios durante los ltimos aos puede deberse, como sugieren Alvira, Garca y Delgado (2000), sobre todo, al aumento de esta opinin entre aquellos cuya ideologa se aproxima al partido en el gobierno, la del Partido Popular. De esta afirmacin cabe deducir que la entrada en el gobierno de este partido ha favorecido tal tendencia. Sin embargo, hay que destacar que, por lo menos, desde el ao 1985 con alguna excepcin esta percepcin de mejora en el rendimiento de los impuestos ya vena producindose. Tambin hay que indicar que, a tenor de los datos, parece revertir. En resumen, un primer dato de inters es que an percibindose cierta distancia entre impuestos y beneficios en el terreno individual, tanto en ste como en el mbito colectivo, los ciudadanos aprecian algn grado de convergencia. Ello es posiblemente consecuencia de una percepcin de mejora general en la cantidad y la calidad de los servicios y del incremento de la conciencia de la misin financiadora que tienen los impuestos pues, es sta, la principal finalidad que se les atribuye. Los ciudadanos se encuentran divididos en sus percepciones sobre la ecuacin impuestos/ beneficios y es, por tanto, difcil obtener conclusiones definitivas. No obstante, s puede aventurarse que las razones del apoyo a la presencia del Estado van ms all de las del propio inters y es conveniente, por esta razn,
119 A pesar de un amplio apoyo de los ciudadanos escandinavos al Estado de Bienestar durante los aos noventa, se observ una cierta reduccin del mismo y todava hoy las elites permanecen crticas. Sobre la importancia del apoyo popular al Estado del Bienestar es un magnfico libro el editado por Svallfors y TaylorGooby (1999). El libro de Pierson (2001) sin duda ha marcado un hito en lo que se refiere a la discusin sobre la reforma del Estado de Bienestar y, en particular, sobre el papel de la opinin pblica en las polticas de reforma. Para una sntesis de Pierson en este aspecto y de algunos de sus crticos puede verse Del Pino (2003).

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Grfico 4. La valoracin de la correspondencia entre lo que el entrevistado o su familia pagan en impuestos y lo que reciben del Estado (1985 a 2000)

LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 1.465 de 1985, 1.535 de 1986, 1.674 de 1987, 1.752 de 1988, 1.849 de 1989, 1.880 de 1990, 1.971 de 1991, 2.017 de 1992, 2.063 de 1993, 2.111 de 1994, 2.187 de 1995, 2.219 de 1996, 2.253 de 1997, 2.293 de 1998, 2.366 de 1999 y 2.394 de 2000 (CIS). Porcentajes. Pregunta: Ms en concreto, teniendo en cuenta lo que usted y su familia reciben del Estado en servicios sanitarios, Seguridad Social, enseanza, carreteras, etc... dira usted que el Estado le da ms de lo que usted paga en impuestos y cotizaciones, ms o menos de los que paga o menos de lo que paga en impuestos y cotizaciones?

Grfico 5. La valoracin de la correspondencia entre lo que la sociedad paga en impuestos y lo que recibe del Estado (1994 a 2000)

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 2.079 y 2.111 de 1994, 2.187 de 1995, 2.219 de 1996, 2.253 de 1997, 2.293 de 1998, 2.366 de 1999 y 2.394 de 2000 (CIS). Porcentajes. Pregunta: En general, teniendo en cuenta los servicios pblicos y prestaciones sociales existentes, dira usted que, en conjunto, la sociedad se beneficia mucho, bastante, poco o nada, de lo que pagamos al Estado en impuestos y cotizaciones?

LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

explorar la calidad de estas actitudes hacia la responsabilidad pblica en el bienestar. Un indicador que puede resultar apto es el grado de acuerdo con la reduccin de los servicios pblicos al mismo tiempo que se reducen los impuestos. Tal indicador es doblemente til. En primer lugar, permite averiguar la solidez de las actitudes hacia el bienestar pblico. Una actitud dbil hacia la provisin pblica del bienestar se caracterizara por aprovechar la oportunidad derivada de la reduccin de los impuestos para proveerse de los servicios prestados por el mercado. Por el contrario, una orientacin fuerte sera la que no es partidaria de esta reduccin ni de servicios ni de impuestos. En segundo lugar, como es sabido, no siempre el crecimiento de las expectativas y demandas ciudadanas es la explicacin utilizada para dar razn del tamao del Estado (Page y Shapiro, 1983 120). En ocasiones, se maneja precisamente el argumento contrario, es decir, la idea de que las propias burocracias son las que estimulan el crecimiento del Estado (Niskanen, 1980 121). Es posible que el fomento de la presencia o la ausencia en el debate pblico de determinados temas, como las pensiones, pueda afectar a las actitudes de respaldo de los espaoles al Estado de Bienestar. Tambin puede ser que sea el propio Estado el que haya tomado la iniciativa en la generacin de nuevos servicios y que el apoyo pblico a los mismos haya sido slo posterior y no obedezca a una previa necesidad o a una creencia arraigada entre los ciudadanos de que las cosas deben resolverse as 122. Si estas hiptesis se comprobasen es probable que, como en otros pases (Botella, 1994), una mayora de ciudadanos, en momentos concretos, pudiera preferir la reduccin de los servicios si ello supone a la vez una reduccin de la cantidad de impuestos que pagan (Tabla 26).

120 El ya clsico trabajo de estos autores analiza el efecto de la opinin pblica en las polticas estudiando el caso de Estados Unidos entre los aos 1935 y 1979. Encuentran evidencia que indican una mayor influencia de la opinin pblica sobre todo, cuando el cambio en la opinin es sostenido y los temas son importantes que al contrario (Page y Shapiro, 1983: 189). Otros trabajos interesados por la relacin entre la opinin pblica y las polticas pblicas son los de Stimson, Mackuen y Erikson (1995) y Monroe, (1998). Tambin pueden consultarse varias investigaciones sobre la influencia y la relacin mutua existente entre las preferencias y deseos ciudadanos y, en concreto, los responsables pblicos sean polticos (Hinton-Anderson, 2001) o empleados pblicos (Kraft y Bush, 1998 y Melkers y Thomas, 1998). 121 Para una crtica a este conjunto de teoras, por ejemplo, la de Niskanen, puede verse el trabajo de Beltrn (2000). 122 Rose, 1998; Edlund, 1999. En particular, el trabajo de Edlund (1999) es uno de los pocos que se preocupa por la dimensin emprica del impacto de las instituciones en las preferencias del pblico, en concreto, las relacionadas con las polticas del bienestar.

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 2.063 de 1993, 2.111 de 1994, 2.187 de 1995 (CIS). Porcentajes verticales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: Me gustara que usted me dijera si est ms bien de acuerdo o ms bien en desacuerdo con la frase siguiente: es preferible pagar menos impuestos y reducir algo la cantidad y calidad de los servicios pblicos y prestaciones sociales.

Los datos que se muestran en la Tabla 26 no permiten obtener conclusiones definitivas sobre esta hiptesis ya que no puede establecerse una serie ms larga 123. En principio, parece que al menos ms de la mitad de la poblacin apoya el nivel de servicios pblicos y que, ni aun rebajando los impuestos, estara dispuesta a perder los servicios que recibe. Ms bien parece que, como en otros pases europeos, la mayor parte de los espaoles abogan por el mantenimiento del Estado de Bienestar tal y como es en la actualidad. Adems, en Espaa hay algunos partidarios ms de su incremento que en otros pases como Francia, Alemania o Italia. Ello ocurre as aunque se haga saber a los ciudadanos que ms Estado de Bienestar implica automticamente ms esfuerzo fiscal (Tabla 27). Un abrumador 84 por ciento de espaoles considera que hay que mantener o incrementar el Estado de Bienestar. Es importante destacar que la situacin no es similar en otros pases, por ejemplo en Italia slo alcanza el 57 por ciento. Si la postura de mantenerlo o incrementarlo fuese compartida por todos estos pases, podra servir como argumento a favor de la hiptesis de la insaciabilidad de las demandas ciudadanas. En todo caso, no debe olvidarse que esta diferencia en el caso espaol puede justificarse por la existencia de un Estado de Bienestar ms pequeo que en el resto de los pases y por la mayor tasa de desigualdad y el elevado desempleo respecto al resto de los pases a los que se hace referencia.

123 Una pregunta similar se recoge en el estudio del Instituto de Estudios Fiscales para 2001 (IEF, 2002). En esta ocasin se plantean a los ciudadanos diversas opciones para financiar la oferta pblica de servicios pblicos y prestaciones. Un 24 por ciento es partidario de reducir los impuestos y el gasto pblico en los servicios y prestaciones, un 53 por ciento piensa que debe mantenerse el nivel actual de impuesto y gasto pblico y un 5 por ciento es partidario de aumentar los impuestos y el gasto pblico en los servicios y prestaciones. Las opiniones son muy homogneas en los diversos colectivos de empresarios, agricultores, profesionales, asalariados e inactivos o parados.

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

Fuente: elaboracin propia a partir de Boeri, Brsch-Supan, Tabellini, 2001. Porcentajes verticales.

Los datos del ao 2000 referidos al sistema de pensiones pueden servir para ilustrar esta situacin comparativamente con varios pases. Ante la alternativa de rebajar las contribuciones al sistema de pensiones a cambio de reducir la pensin en la misma proporcin, los europeos menos dispuestos son los espaoles y los franceses a diferencia de los alemanes e italianos que contemplaran ms fcilmente otra alternativa para conseguir su pensin en el futuro (Tabla 28). Un dato llamativo a tener en cuenta es que los espaoles son los europeos peor informados respecto de los alemanes, franceses e italianos, acerca de lo que les cuestan sus respectivos sistemas de pensiones. En el caso espaol, aproximadamente la mitad de la poblacin dice que no sabe o no responde a la pregunta de cunto paga por las pensiones. Este porcentaje se reduce a un 35 por ciento en Francia e Italia y a un 21 en Alemania 124. Los italianos son los mejor informados, seguidos de los franceses y despus de los alemanes. En lo que s coinciden la mayora de los ciudadanos de estos pases es en que el sistema de pensiones basado en contribuciones de los empleados y empleadores no podra subsistir si el gobierno no dedicase otros recursos. Aunque tambin aqu los espaoles son los ms optimistas. Sorprendentemente slo un 43 por ciento de los espaoles piensa que es posible una crisis del sistema en los diez o quince prximos aos, mientras que este porcentaje se sita entre
124 En Espaa, entre los que responden un 73 por ciento lo hace errneamente pero, adems, un 68 por ciento cree que contribuye menos de lo que en realidad lo hace. La situacin espaola es probablemente debida a la existencia de un consenso entre los partidos polticos principales acerca de no convertir el debate de las pensiones en materia electoral, lo cual oculta los datos verdaderos de este problema. Este ltimo porcentaje se reduce a un 52 por ciento en Francia, un 45 por en Alemania y un 24 por ciento en Italia.

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

el 70 y el 80 por ciento en otros pases (Boeri, Brsch- Supan, Tabellini, 2001). A pesar de esto, los nacionales de estos cuatro pases son mayoritariamente favorables a un sistema de capitalizacin como alternativa al sistema de pay as you go o de reparto, sobre todo los alemanes e italianos, seguidos por los espaoles y, a ms distancia, por los franceses (Boeri, Brsch- Supan, Tabellini, 2001).

Fuente: elaboracin propia a partir Boeri, Brsch-Supan, Tabellini, 2001.

Un dato que puede completar el anterior y la idea de un apoyo arraigado al Estado de Bienestar es el creciente nmero de espaoles que prefieren el valor de la igualdad frente al de la libertad (Series histricas del CIS, 1995 y Estudio 2.401, 2000) 125. 3.1.3. Titularidad, Gestin y Financiacin: pblico, pblico-privado o privado

Parte del anlisis sobre las expectativas hacia el bienestar exige fijar la atencin sobre cmo y desde dnde hacerlo: cules, de entre las diferentes alternativas de gestin y financiacin de los servicios pblicos, son las preferidas por los ciudadanos. Este interrogante es cada vez ms importante si se considera la cada vez mayor facilidad con que los gobiernos consideran la idea de recurrir a la colaboracin de otros actores pblicos o privados para prestar los servicios. La presuncin de ineficacia sobre el funcionamiento del sector pblico pudiera hacer pensar que los ciudadanos prefieren frmulas de gestin de servicios o prestaciones en las que exista algn tipo de intervencin del sector privado que es, desde el punto de vista de los espaoles, comparativamente ms eficaz. En cuanto a las diferentes posibilidades sobre la financiacin y la gestin de los servicios pblicos, los espaoles prefieren el modelo actual de gestin consistente en servicios pblicos financiados con impuestos (Tabla 29). Este deseo, aunque ha sufrido variaciones, agrupa para todos los aos a la mayora de la poblacin y, globalmente, ha experimentado un ligero in125 En concreto para el ao 2000 el 21 por ciento de los ciudadanos creen que el valor ms importante es la libertad individual y el 58 la igualdad.

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

cremento para el periodo analizado 126. La segunda opcin consistente en la gestin pblica y la financiacin con tasas e impuestos, a pesar de que se encuentra ya a gran distancia de la anterior, tambin se ha visto reforzada desde 1995. Sin embargo, ha ocurrido lo contrario en las otras dos modalidades de financiacin y gestin posibles: la financiacin pblica con gestin privada y la privatizacin de la gestin y el pago por los usuarios.

Fuente: IEF, 2001 (en el documento del IEF no se incluye la pregunta). Porcentajes verticales.

Cuando los servicios de los que se trata son los del ncleo duro del Estado de Bienestar, pensiones, sanidad, educacin, servicios sociales e, incluso, transportes, las preferencias de los ciudadanos son an ms claras. Para estos servicios siempre ms de tres cuartas partes de la poblacin mostraba su predileccin por la modalidad de financiacin a travs de los impuestos y la gestin pblica, especialmente en pensiones donde ni siquiera se menciona la posibilidad de intervencin privada (Carrillo, Bazaga, Del Pino y Tamayo, 2000) 127.

126 La mayor de las variaciones se produce en el ao 1998 cuando aumenta el porcentaje de quienes prefieren la financiacin y gestin pblica y disminuyen el resto de las opciones especialmente la de gestin pblica y pago de impuestos y tasas. Recurdese que a finales del ao 1997 el gobierno aprueba la lista de medicamentos excluidos de la Seguridad Social, popularmente conocida como medicamentazo. Como se ver ms adelante, durante el ao 1997 la privatizacin era un tema que apareca con frecuencia en el discurso de los ciudadanos. 127 En concreto, quienes prefieren un modelo ntegramente pblico son: un 86 por ciento de ciudadanos para las pensiones; un 80 por ciento para la sanidad, 79 por ciento para los transportes pblicos, un 76 para los servicios sociales y un 74 por ciento para la educacin. Esta ltima afirmacin referida a los servicios tpicos del bienestar y a los transportes se realiza para la Comunidad de Madrid, por carecer de datos respecto a otras Comunidades Autnomas (Carrillo, Bazaga, Del Pino, Tamayo, 2000).

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.243 (CIS) de 1997.

La privatizacin no tiene un respaldo significativo en la poblacin, al menos no en lo que se refiere a los servicios del bienestar 128. Los grupos de
128 Adems de los servicios del bienestar, en 1996 (CIS) los ciudadanos se mostraban tambin mayoritariamente a favor de la gestin pblica de las autopistas (61 por ciento) o de los transportes urbanos (47 por ciento estn a favor de la gestin estatal, un 24 por ciento a favor de la gestin privada y un 20 a favor de la gestin mixta).

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

discusin permiten profundizar algo ms sobre esta afirmacin y ayudan a entender la preferencia pblica en funcin de los valores que los ciudadanos entienden que esta opcin protege (Cuadro 5). Los grupos de discusin de los cuales se extraen las citas fueron realizados en el ao 1997 (CIS). Las privatizaciones estn muy presentes en el discurso de los ciudadanos tras la primera victoria del Partido Popular en 1996, hasta el extremo de que cuando son preguntados por cmo ser la accin del gobierno, un tema frecuente es ste. Sobre las privatizaciones existe un discurso ms o menos articulado entre los ciudadanos. Hay que recordar tambin que en el ao 1997 se privatizaron empresas con mucha visibilidad como Telefnica, Endesa o Repsol y que en el ao 1996 se haba puesto en marcha el Programa de Modernizacin del Sector Pblico Industrial, que contaba con las privatizaciones como una de sus principales estrategias. En coherencia con el apoyo decidido a un rgimen del bienestar slido, los ciudadanos parecen encontrar razones para respaldar sus preferencias por un modelo pblico de titularidad y gestin de los servicios que reciben. La responsabilidad pblica en la prestacin de servicios se identifica con valores y principios tales como la equidad o la universalidad. Para los ciudadanos, la rentabilidad no es un criterio til para adoptar decisiones cuando de lo que se est hablando es de su bienestar. De la misma manera, haciendo suya la idea de Hirschman (1977), entienden que la compatibilidad pblico/ privado tiene que garantizar la calidad de los servicios de todos y evitar su deterioro y estigmatizacin. El sector privado, sin embargo, destaca por la calidad en el sentido de buen trato y otros valores estticos que se resumen en la acertada expresin de una ciudadana: clientalismo. Se presume asimismo que en el mbito privado se es ms eficaz y se cuida ms de la eficiencia que en el sector pblico. Se trata de atributos que se corresponden con el nivel micro de anlisis que se ha planteado en esta investigacin, propios de un modelo empresarial. La preferencia por el modelo de titularidad y gestin pblica de los servicios y prestaciones sociales indica una clara predileccin por los valores asociados, en el nivel macro y meso de anlisis, a lo pblicom aunque supongan cierto sacrificio respecto a los beneficios que se obtendra en el sector privado. 3.1.4. Con qu lmites de conducta

Las expectativas de comportamiento de los ciudadanos sobre los responsables pblicos aparecen tambin en el discurso ciudadano y no estn relacionadas exclusivamente con la eficacia de la accin pblica sino con el respeto a normas y valores. Una de estas demandas, dirigida a las autoridades pblicas y a las propias instituciones, es la de regeneracin tica. El tema de la corrupcin en varias de sus formas desde la que se considera como ms grave, la corrupcin poltica hasta la cotidiana, ms asumida y que afecta a cualquier nivel de la administracin y de las instituciones en general sin

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

Fuente: elaboracin propia a partir de Grupos de discusin. Comunidad Valenciana, 1995.

salir del todo del discurso de los ciudadanos, aparece de manera mucho ms intensa tanto en los estudios cualitativos como cuantitativos entre los aos 1993 y 1996 129. Tal demanda se dirige, adems de a todos los gobiernos, a todos los responsables y trabajadores pblicos. De la misma manera, la demanda genrica de receptividad aparece como una constante. La receptividad est ligada tanto a la idea de atencin a las demandas ciudadanas como a las de calidad y eficacia de lo pblico. Con una formulacin positiva se reclama a la administracin, por ejemplo, la aten129 Por ejemplo, en el ao 1995 la lucha contra la corrupcin estaba considerada como uno de los tres principales objetivos que tena la sociedad espaola (Datos de Opinin 1, CIS) y en el periodo sealado figuraba tambin entre los principales problemas que tena el pas, llegando incluso a ocupar el segundo lugar.

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cin a las necesidades de los ciudadanos, la especial consideracin a las peculiaridades de los individuos o de los grupos, especialmente en los servicios del bienestar, la accesibilidad a las instituciones, la personalizacin en el trato y tantos otros principios. Con una formulacin negativa los ciudadanos se lamentan de la lejana de las instituciones, de la pasividad de stas, de la falta de atencin ante los verdaderos problemas sociales, de la impersonalidad de las relaciones con la administracin pblica o resaltan su propio sentimiento de impotencia para hacer valer sus opiniones y juicios. Las demandas se dirigen, con distintos matices, a los funcionarios y a los polticos. Sobre estos ltimos surge la interesante polmica entre profesionalizacin y politizacin, hasta el extremo de considerar la propuesta de aplicar la seleccin weberiana a los responsables polticos 130. 3.2. Las preferencias sobre el resultado 3.2.1. Qu objetivos debe tener la accin pblica y con cunta intensidad deben ser cubiertos

Los propios ciudadanos espaoles admiten mayoritariamente un incremento de la demanda social de servicios pblicos en diversas reas de poltica. Este reconocimiento significa que los ciudadanos son conscientes del aumento de la intensidad con la que requieren la intervencin del Estado y tambin de la calidad exigida con respecto a los servicios pblicos 131. Desde el punto de vista de los ciudadanos, la demanda de los servicios del ncleo duro del Estado de Bienestar es la que ms ha crecido junto con la demanda de carreteras y obras pblicas. Estas ltimas, ms las polticas orientadas a la procura del bienestar, son la parte de la accin pblica donde las expectativas de los ciudadanos se han dirigido con mayor intensidad en los ltimos aos. La oferta es juzgada todava insuficiente por los propios ciudadanos, al menos no alcanza a la demanda en ninguno de los sectores de poltica. A pesar de ello, el pblico reconoce esfuerzos significativos en las polticas de obras pblicas, transportes y enseanza. Otras como la justicia, el desempleo, la vivienda y el medio ambiente son las grandes asignaturas pendientes (Grfico 6). La agenda social espaola ha ido incluyendo en los ltimos aos nuevas preocupaciones. Por ejemplo, la inquietud por la inmigracin u otros proble130 El captulo siguiente recoge el perfil de los responsables municipales elaborado por los propios ciudadanos. 131 Adems, en torno a tres cuartas partes de los mismos creen que los espaoles son mucho o algo ms exigentes que hace diez aos segn los Estudios: 2.019 de 1992, 2.111 de 1994, 2.187 de 1995, 2.219 de 1996, 2.253 de 1997, 2.293 y 2.311 de 1998 y 2.394 de 2000 del CIS.

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Grfico 6. Comparacin entre la percepcin del grado de crecimiento de la demanda de servicios pblicos y del grado de crecimiento de la oferta en los ltimos diez aos (1995)

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Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.187 de 1995 del CIS. Porcentajes. Preguntas: Dira usted que en nuestro pas la demanda por parte de los ciudadanos de cada una de las siguientes prestaciones y servicios pblicos ha aumentado mucho, bastante, poco o nada, en los ltimos diez aos? Y Y dira usted que la oferta, es decir, la cantidad y calidad de cada una de esas prestaciones y servicios pblicos ha aumentado mucho, bastante, poco o nada, en los ltimos diez aos?

LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

mas ligados a valores postmaterialistas, como el medio ambiente, son asuntos que han ingresado con relativa fuerza. La entrada de nuevos problemas en la agenda puede ocasionar que las preferencias ciudadanas sobre los temas que son actualmente objeto de la intervencin, o que deben serlo en el futuro, varen. En el caso del medio ambiente, por ejemplo, a pesar de ser una preocupacin relativamente reciente, sobrepasa el 90 por ciento la cantidad de ciudadanos que piensa que es responsabilidad del gobierno imponer regulaciones estrictas en esta materia. La incorporacin de nuevos asuntos a la agenda social, el simple paso del tiempo u otros motivos como la percepcin de que la demanda est satisfecha, pueden afectar a la prioridad con que los ciudadanos piensan que deban ser tratados o, en todo caso, incrementar la presin global sobre los gobiernos y las administraciones pblicas. La percepcin de suficiencia del gasto pblico por sectores de poltica es especialmente significativa para ilustrar estas cuestiones (Grfico 7). Cuando se pide a los ciudadanos que valoren cmo el Estado gasta del dinero que los espaoles pagan en impuestos, la primera tendencia observable con claridad es que, excepto en defensa y momentneamente en obras pblicas entre los aos 1995 y 1996, el gasto es percibido como insuficiente en todas las reas de poltica pblica 132. Tales afirmaciones son coherentes si se observa el Grfico 8, sobre reduccin del gasto pblico, que es un indicador valioso para ilustrar alternativas de poltica pblica. Hay otros datos muy relevantes que se derivan de estos grficos: El primero es que, contrariamente a lo sucedido entre 1985 y 1988 en que el nmero de quienes crean que se gastaba demasiado poco era creciente, a partir de los aos 1988 y 1989, incluso en sanidad, pensiones y enseanza, comienza una tendencia contraria 133. Es decir, el nmero de ciudadanos que se acerca a la idea de suficiencia del gasto pblico es creciente a pesar de que sigue siendo muy mayoritario el porcentaje de quienes creen que se gasta demasiado poco. Esta tendencia, iniciada a finales de los aos ochenta y principios de los noventa y hasta 1996, de disminucin neta de aquellos que valoran demasiado escaso el gasto, podra explicarse por la presencia en el debate pblico de la necesidad urgente de reducir la cuanta del mismo con el objetivo de conseguir la convergencia con Europa, aunque posteriormente, a partir del ao 1992, esta opinin se viese reforzada por otros factores.
132 A pesar de este dato en 1997 (CIS), un 44,6 por ciento de la pobacin manifiesta tener buena o muy buena opinin del Ejrcito, entre otras razones, porque ha contribuido mucho o bastante al prestigio internacional. A pesar de esta buena imagen, un 45,8 por ciento opina que el Ejrcito no est preparado para defendernos y, sin embargo, ms de la mitad de los ciudadanos cree que el presupuesto en Defensa es excesivo o adecuado, al menos tal como estn diseadas nuestras Fuerzas Armadas, ya que un significativo 51,6 por ciento estara de acuerdo en aumentar los gastos militares para profesionalizar el Ejrcito. 133 En el Estudio 2.225 de 1996 se pide a los ciudadanos que expresen sus preferencias sobre tres polticas del bienestar entre cinco y aparecen en este orden: sanidad, pensiones, educacin.

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Grfico 7. La valoracin sobre la suficiencia del Gasto Pblico por sectores de poltica (1985 a 2000) (Demasiado demasiado poco)

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Estudios 1.465 de 1985, 1.535 de 1986, 1.674 de 1987, 1.752 de 1988, 1.849 de 1989, 1.880, 1.901 de 1990, 1.971 de 1991, 2.017 de 1992, 2.063 de 1993, 2.111 de 1994, 2.187 de 1995, 2.219 de 1996, 2.253 de 1997, 2.293 de 1998, 2.366 de 1999 y 2.394 de 2000 (CIS). Pregunta: Como usted sabe, el Estado destina el dinero que los espaoles pagamos en impuestos a financiar los servicios pblicos y prestaciones de las que venimos hablando. Dgame, por favor, si cree que el Estado dedica demasiados, los justos o demasiado pocos recursos a cada uno de los servicios que le voy a mencionar.

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Sin embargo, y como puede verse en el Grfico 8, esto no es bice para que la opinin contraria a la reduccin del gasto se mantenga en estas polticas. Lo anterior ocurre as en todas las reas excepto en defensa. A pesar de que en la poltica de defensa todava es mayor el nmero de quienes creen que se gasta demasiado, poco a poco ste va decreciendo. Tal tendencia ha ido paralela al descenso del peso del gasto pblico en la poltica de defensa respecto al gasto total en los aos de la democracia y, seguramente, a la conciencia de que el mantenimiento de un Ejrcito profesional necesitara de mayor nmero de recursos o, incluso, por la imagen positiva de las Fuerzas Armadas debido a su participacin en labores humanitarias y de pacificacin 134. Otro dato significativo es que esta ltima tendencia sealada respecto a la reduccin del nmero de quienes creen que se gasta demasiado poco se hace ms llamativa entre los aos 1994, 1995 y 1996 hasta el extremo de que, durante estos aos, la opinin generalizada es que en obras pblicas se gasta demasiado. Sin embargo, a partir del ao 1996, fecha en la que un gobierno conservador accede al poder, esta tendencia revierte suavemente y los datos para el ao 2000 parecen confirmarla. Por sectores de poltica, es en las polticas del bienestar donde existe ms consenso acerca de que el gasto es insuficiente. Esto ocurre, sobre todo, en las polticas de sanidad y de vivienda, ya que las de pensiones y enseanza experimentan ms fluctuaciones. Especialmente significativas son las valoraciones en torno a las polticas de justicia y de orden pblico. En ambas polticas llama la atencin una tendencia progresiva, que adems se acenta en los ltimos aos, en el sentido de que se incrementa la percepcin de que se gasta demasiado poco. La negativa valoracin de la poltica de justicia, suele ser la peor evaluada, as como la percepcin de inseguridad ciudadana creciente pueden ser las causas de ello. Tambin es interesante destacar cmo la poltica de obras pblicas, en la que el nmero de quienes crean que se gastaba demasiado lleg a superar al de quienes opinaban que se gastaba demasiado poco entre los aos 1995 y 1997, est experimentando la tendencia inversa ya sealada. Al observar el Grfico 8 aparecen varios resultados interesantes 135. El primero es que si se analiza la serie completa, en ni una sola de las polticas ha empezado a debilitarse la valoracin neta de reduccin del gasto. Ello
134 El gasto pblico en defensa ha perdido peso en el PIB y tambin respecto al gasto total pasando a representar el 17,63 por ciento de este ltimo en 1975, al 13,34 en 1995. 135 La valoracin neta de la reduccin del gasto pblico es el resultado de la resta de los que estn a favor de que se reduzca el gasto en determinadas polticas y de quienes estn en contra. Es importante sealar que, por ejemplo, hasta el ao 1991 no se pregunta por desempleo, hasta el 1989 no se incluye cultura ni transportes ni medio ambiente.

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Grfico 8. La actitud frente a la reduccin del Gasto Pblico por sectores de poltica (1985 a 2000) (A favor en contra)

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Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 1.465 de 1985, 1.535 de 1986, 1.674 de 1987, 1.752 de 1988, 1.849 de 1989, 1.880, 1.901 de 1990, 1.971 de 1991, 2.017 de 1992, 2.063 de 1993, 2.111 de 1994, 2.187 de 1995, 2.219 de 1996, 2.253 de 1997, 2.293 de 1998, 2. 366 de 1999 y 2.394 de 2000 (CIS). Pregunta: Suponiendo que el Estado se viera obligado a gastar menos en prestaciones y servicios pblicos, dgame, por favor, si estara a favor o en contra de que se gastara menos en cada uno de los servicios que le voy a mencionar.

LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

ocurre a pesar de que, si se compara el gasto desde principios de la etapa democrtica con el actual, ste se ha incrementado en todas las polticas globalmente, es decir, para todo el periodo, a pesar de su disminucin en los ltimos aos. De la afirmacin anterior hay que excluir a defensa, cuya asignacin presupuestaria ha disminuido. Todo ello viene a corroborar los datos anteriormente expuestos sobre las opciones de poltica, en el sentido de que los ciudadanos prefieren frmulas en las que la financiacin pblica sea la protagonista, sobre todo, en las polticas del bienestar. La oposicin a la reduccin del gasto en bienestar social sigue siendo prcticamente la misma entre 1985 y el ao 2000. Ello aunque las llamadas polticas de garanta de rentas, entre las que se incluye la poltica de pensiones, han pasado a representar un 27,7 por ciento del gasto total en 1995 desde un 16,1 por ciento en 1975 136. Existe un ligero agravamiento de esta tendencia a partir de 1996 o 1997 que puede observarse igualmente en el resto de las polticas por las que se pregunta. Lo mismo suceda cuando se demandaba a los ciudadanos su valoracin sobre la suficiencia del gasto. Vuelven de nuevo a ser significativos los datos respecto al orden pblico y la justicia porque en estas polticas se agudiza la opinin contraria a la reduccin del gasto. 3.2.2. La equidad y la seguridad como dimensiones del bienestar

Tres polticas sirven para analizar la dimensin de seguridad del caso espaol. La poltica de sanidad y la poltica de pensiones tratan de proteger a las personas contra las contingencias de la enfermedad y vejez. La poltica contra el desempleo tiene como objetivo proteger a aquellos individuos que se hallan en situacin de paro. El propsito de amparo de estas polticas configura la dimensin de seguridad del Estado del Bienestar. Entre los espaoles, la dimensin de seguridad recibe un fuerte apoyo. Aunque todas las polticas reciben un respaldo que siempre est en torno al 90 por ciento de la poblacin, es ms ntido el apoyo hacia aquellas polticas que benefician a ms poblacin, las polticas mayoritarias utilizando la clsica distincin de Wilson (2000), en este caso, la poltica de sanidad y la poltica de pensiones 137. La poltica de desempleo, aunque tambin recibe un apoyo mayoritario, lo que es coherente con la creencia ciudadana de que es el principal problema que tiene el pas, merece, no obstante, una consideracin distinta. Tam136 Hay que tener en cuenta que en un 39 por ciento de los hogares, en los que reside aproximadamente el 12 por ciento de la poblacin, ms de un 25 por ciento del gasto total anual del hogar depende de ingresos por prestaciones sociales. Asimismo, en un 89 por ciento de los hogares que tienen estudiantes, stos acuden a un centro pblico o mixto. Por ltimo, un 99 por ciento de la poblacin est cubierto por la sanidad pblica y en un 86 por ciento de los hogares todos o parte de sus miembros tienen una cobertura exclusivamente pblica (Carrillo y Tamayo, 2000). 137 Como es sabido, Wilson (2000) clasifica las polticas en funcin de que los costes se perciban como concentrados o difusos y los beneficios se perciban como distribuidos o concentrados.

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bin la aportacin de Wilson puede contribuir a explicarlo. El paro afecta con mayor intensidad a sectores concretos de la sociedad y, por lo tanto, quienes se benefician de la proteccin por desempleo son estos grupos especficos y los costes de la poltica los pagan de forma diferida todos los cotizantes. Pero dicha explicacin debe completarse con otra. En primer lugar, los ciudadanos perciben la existencia de fraude en las prestaciones de desempleo y existe la creencia extendida de que esta prestacin desincentiva de la bsqueda de un trabajo a quienes lo perciben. En este sentido, la poblacin parece percibir con ms justicia el esfuerzo pblico por la creacin de empleos que la existencia de prestaciones de tipo econmico (Tabla 30).

Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.206 de 1996 (CIS), Roller (1995) y Pettersen (1995). Porcentajes horizontales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: En trminos generales, considera usted que debera, o no debera ser responsabilidad del Estado...?

Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.206 de 1996 (CIS) y Roller (1995). En la afirmacin de reducir las diferencias... las opciones de respuestas eran diferentes. Se han agrupado as: Muy de acuerdo + de acuerdo, Ni de acuerdo ni en desacuerdo y En desacuerdo + muy en desacuerdo. Porcentajes horizontales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: En trminos generales, considera usted que debera, o no debera ser responsabilidad del Estado... ?

En Espaa las polticas de equidad tienen, como en otros pases, un apoyo ms reducido que las polticas de seguridad (Tabla 31). A pesar de ello, el respaldo a tales polticas es muy amplio. La percepcin de desigualdad puede servir para explicar este apoyo generalizado a las polticas del bienestar. La ausencia de datos no permite hacer una clara distincin entre la equidad definida como igualdad de oportunidades, que tradicionalmente recibe mayor

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LA PERSPECTIVA MATERIAL O DEL RENDIMIENTO

apoyo, y la equidad como igualdad de resultados que comprendera un tipo de polticas que son normalmente ms conflictivas. Sin embargo, los datos dejan intuir esta asociacin tambin para el caso espaol. 4. LAS
PERCEPCIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ACCIN PBLICA : LA DISTINCIN ANALTICA ENTRE POLTICAS Y SERVICIOS PBLICOS

Es difcil obtener la opinin de los ciudadanos sobre su satisfaccin para cada una de las dimensiones de las polticas (objetivos de las mismas, cuanta asignada a cada programa,...) que han sido aqu objeto de anlisis. Sin embargo, puede intentarse una aproximacin general a las polticas y los servicios. Como ya se discuti en el captulo de los estereotipos, la administracin tiene una imagen predominantemente negativa en el saber popular relacionada con la ineficiencia e ineficacia. Este retrato condicionado por los prejuicios podra prever una valoracin negativa de la actuacin de estas instituciones, es decir, de sus polticas y sus servicios. Precisamente, con propsito estrictamente analtico, para poder desagregar la accin pblica y evitar el peso de los estereotipos, en esta parte del texto se distinguir entre polticas y servicios. Las polticas pblicas se defininen como lneas generales de actuacin gubernamental en un sector la educacin, por ejemplo. Por servicios pblicos se entienden actuaciones ms concretas que implican una prestacin y que pertenecen al mbito de una poltica y, conjuntamente, la configuran la enseanza universitaria, la educacin de adultos, por ejemplo. 4.1. La satisfaccin con las polticas en la Comunidad de Madrid y la Comunidad Valenciana

Los datos sobre la evaluacin de las polticas no confirman la hiptesis de un descontento mayoritariamente extendido con la actuacin de los gobiernos y las administraciones pblicas en Espaa 138. En el caso de la Comunidad de Madrid (2000), el nmero de polticas analizadas es de 23, de las cuales 13 son satisfactoriamente evaluadas por los ciudadanos y slo 10 lo son negativamente. En el caso de la Comunidad Valenciana (1995) de las 19 evaluadas, 11 son bien valoradas y 8 lo son negativamente (Tabla 32). Ms llamativa que la afirmacin anterior es la existencia de un cierto molde o patrn de evaluacin entre los ciudadanos. Es llamativo que todas las polticas juzgadas de manera negativa en la Comunidad Valenciana, excepto comercio, son, tambin, mal evaluadas en la Comunidad de Madrid. En Madrid se preguntaba por algunas polticas ms que en Valencia. As, las
138 Para el siguiente anlisis se utilizarn las encuestas de Valencia y Madrid descritas en la introduccin. Estas encuestas no proporcionan informacin para todo el territorio del Estado pero s ofrecen datos ms completos: sobre mayor nmero de las polticas (diecinueve la primera y veintitrs la segunda) y sobre gran cantidad de servicios pblicos (sesenta y sesenta y ocho, respectivamente) que no se recogen en otras encuestas.

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Fuente: elaboracin propia a partir de Encuesta de Madrid y de Valencia. * ndice de valoracin = (muy bien +bien) (mal +muy mal) en porcentajes. Pregunta: Le voy a nombrar algunos campos de actuacin que estn relacionados con las administraciones pblicas. En su opinin, cmo cree que funcionan las cosas: muy bien, bien, regular, mal o muy mal? En Madrid las polticas estn ordenadas de mejor a peor.

polticas de justicia, la poltica fiscal y la de ordenacin del trfico no estaban incluidas en el cuestionario de esta ltima Comunidad. Si se hubiesen incluido, previsiblemente seran tambin en Valencia evaluadas negativamente: la justicia porque es la poltica tradicionalmente peor calificada en todo el territorio nacional y la poltica fiscal por motivos que parecen evidentes. Respecto a ordenacin del trfico, es claro que en Madrid se sufre especialmente este problema que est ms presente en la vida de los ciudadanos. La gran coincidencia en torno a la evaluacin ciudadana de estas polticas, a pesar de mediar cinco aos entre cada observacin y haber sido sta hecha en dos territorios distintos, podra estar relacionada con la percepcin de que los problemas a los que estas polticas tratan de buscar una solucin

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son los ms importantes del pas. Por ejemplo, el desempleo junto con el terrorismo, incluso, la percepcin de inseguridad ciudadana, en particular la delincuencia, son considerados entre los principales problemas del pas en los barmetros mensuales que realiza el CIS 139. En el tema de las pensiones es constante la existencia de cierta incertidumbre, sobre todo, a largo plazo y a pesar de ser menor que en otros pases tal y como se ha visto 140. En cuanto a la agricultura, despus de la integracin en Europa ha sido un asunto de gran visibilidad y, como se ver en el captulo siguiente, esta mala valoracin de la poltica agrcola es, desde el punto de vista de los espaoles, responsabilidad de la administracin central y de las instituciones europeas. Tratar de obtener resultados concluyentes con el anlisis de la evolucin de la valoracin de las polticas una a una sera arriesgado dado las diferencias territoriales. Sin embargo, con los datos disponibles para todo el territorio nacional (CIS e IEF) puede decirse que existe ms satisfaccin que insatisfaccin con la mayora de las polticas y, en general, son tambin valoradas positivamente cuando se pregunta a los ciudadanos por ellas retrospectivamente. Adems, su evaluacin ha ido normalmente de peor a mejor aunque, en algunos sectores concretos, como en educacin se detecta cierto empeoramiento en los ltimos aos, a pesar de que siempre contina siendo mayor el nmero de los ciudadanos que la valoran positivamente. Esta afirmacin que se hace con datos relativos a la percepcin sobre la poltica de educacin en todo el territorio del Estado (CIS) es consistente, tambin, con el descenso de puesto de la poltica educativa en la Comunidad de Madrid respecto a la valenciana. Adems de la poltica de educacin, otras polticas duras del bienestar, pensiones y desempleo, son mal valoradas. Tal percepcin justifica para los ciudadanos la necesidad de incremento del gasto pblico en estas reas. Respecto al rea de salud, aunque sus evaluaciones no son mayoritariamente negativas, s son para los ciudadanos manifiestamente mejorables. Finalmente, respecto a la justicia, que siendo en 1992 una poltica en la que la cantidad de espaoles que la clasificaban peor que mejor era ya mayoritaria, la valoracin desde entonces y, al menos hasta el ao 2000, se ha hecho todava ms negativa. La puesta en marcha del Pacto sobre la Justicia brindar una estupenda oportunidad para estudiar el impacto de las reformas en la opinin de las elites y en la opinin pblica. En la insatisfaccin con la justicia no existe una discrepancia significativa entre quienes dicen haber votado a los tres principales partidos nacionales
http://www.cis.es/baros/frame.html Por ejemplo, el tema de las pensiones es peor valorado por los jvenes que por los mayores, sin duda debido a la incertidumbre sobre el mantenimiento futuro de las pensiones. La otra poltica en la que tiene un peso significativo la edad en la Comunidad de Madrid es la vivienda (para el anlisis se ha utilizado la R de Pearson considerando la pregunta sobre satisfaccin como variable de intervalo).
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o situarse ms a la derecha del eje de autoubicacin ideolgica, sin embargo, s hay ms diferencias en otras polticas. Los votantes del Partido Popular valoran mejor todas las polticas y la diferencia con los votantes de IU es muy significativa en polticas como Relaciones Internacionales, Defensa, Economa, Servicios Sociales, Pensiones o Trabajo 141. En cuanto al sexo, la diferencia es muy sutil y, por tanto, poco significativa, pero existe cierta tendencia a que las polticas de soberana y las del rea econmica sean peor valoradas por las mujeres que por los hombres, mientras que las de bienestar son algo mejor calificadas por las mujeres. En edad, las relaciones no son tampoco demasiado importantes, pero s cabe sealar que los mayores de 65 aos estn ms satisfechos que los jvenes prcticamente en todas las polticas. 4.2. La satisfaccin con los servicios pblicos en la Comunidad de Madrid y en la Comunidad Valenciana

Tras la discusin acerca de las percepciones ciudadanas sobre las polticas merece la pena detenerse en lo que en este trabajo, con una pretensin analtica y con el objetivo de apartar los posibles estereotipos que afectan al rendimiento pblico, se han denominado servicios pblicos. Los espaoles disfrutan en la actualidad de un amplio catlogo de servicios, prestaciones o actividades pblicas incluidas en las reas de sanidad, educacin, servicios sociales, seguridad ciudadana, medio ambiente, servicios relacionados con la vivienda, transferencias de renta, transportes pblicos, cultura y deportes e infraestructuras, similar a los de otras sociedades avanzadas. Respecto a los servicios pblicos debe partirse de la hiptesis, ya reseada en el captulo segundo, de que la valoracin de la administracin mejora con el contacto y cuando se pregunta a los ciudadanos sobre cuestiones ms cotidianas que son capaces de concretar ms que la abstracta administracin o las polticas. En primer lugar, si en general haba ms polticas evaluadas positiva que negativamente lo mismo debera ocurrir con los servicios. En segundo lugar, es probable que, aunque determinadas polticas hayan sido valoradas de manera negativa, se encuentren servicios clasificados dentro de ese mismo sector de poltica que sean evaluados positivamente. Los datos confirman las hiptesis anteriores. Tanto en el caso de la Comunidad de Madrid como en el caso de la Comunidad Valenciana ms del 80 por ciento de los servicios son valorados ms positiva que negativamente. La misma afirmacin puede realizarse si se agrupan los servicios por reas de poltica. En algunos de los sectores de poltica evaluados muy negativa141 Para el anlisis de la relacin entre satisfaccin con las polticas y ubicacin ideolgica se ha usado la d de Sommers y la c-Kendall que son apropiadas para variables ordinales. Para el anlisis de la relacin entre el recuerdo de voto en elecciones generales y la satisfaccin con la poltica pblica y entre esta ltima y sexo se ha utilizado el coeficiente de contingencia y la V de Cramer. Para ver la relacin entre tramos de edad y la satisfaccin con la poltica se ha usado la R Pearson.

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Fuente: elaboracin propia a partir de Encuesta Madrid y Valencia.

mente como, por ejemplo, vivienda y pensiones, los servicios que lo componen son, en general, calificados de modo satisfactorio (Tabla 33). Finalmente, quede como hiptesis que los datos disponibles no permiten responder con contundencia, salvo en un nmero limitado de servicios, a la posible influencia del voto y de la ideologa en la valoracin de los servicios al igual que la relacin que se detectaba para las polticas 142. En los casos analizados ocurre algo similar a lo que ocurra para las polticas pblicas aunque de forma menos significativa, es decir, los votantes del Partido Popular se sienten ms satisfechos o menos insatisfechos, sobre todo, que los de Izquierda Unida. 4.3. El consumo de servicios en la Comunidad de Madrid y en la Comunidad Valenciana

Otro dato importante que puede ayudar a comprender la relacin de los ciudadanos con la accin pblica es el consumo de servicios. Esta informacin es relevante no solamente porque el consumo y el contacto directo parecen incidir en la mejor valoracin de estos servicios, sino porque el nmero de ciudadanos con algn grado de dependencia respecto a ellos har que se incremente la presin sobre la administracin. Averiguar las pautas de consumo es til tambin desde el punto de vista del marketing para poder seleccionar las estrategias de actuacin y acercamiento sobre cada uno de los colectivos diferenciados, si es que los hay. A efectos del anlisis, y siguiendo la clasificacin utilizada ya en otros estudios similares (Bazaga, Carrillo, Sosa, Ramos y Tamayo, 1998: 60 y ss.), se ha distinguido aqu entre servicios de consumo familiar y servicios de consumo individual. Los primeros pertenecen al ncleo duro del Estado de Bienestar, es decir, aquellos que inciden directamente en la subsistencia y el bienestar bsico de las familias a pesar de que sean consumidos por los in142 Hay que tener en cuenta que la pregunta sobre satisfaccin con los servicios se realiza slo a quienes dicen consumirlos. Esto reduce significativamente el nmero de casos. Si adems trata de cruzarse con los ciudadanos que han votado, los resultados no pueden considerarse estadsticamente.

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dividuos. Se incluyen en este grupo los servicios ligados a la salud, a la educacin, a la vivienda, los servicios sociales y las transferencias de renta. Los segundos, es decir, los servicios de consumo individual estn ms vinculados a la calidad de vida y, entre ellos, se encuentran, por ejemplo, los transportes, la cultura o el deporte. Entre los llamados servicios de consumo familiar, los servicios con mayor nivel de consumo en la Comunidad de Madrid son los del mbito de la salud y lo mismo ocurre en la Comunidad Valenciana. En ambas Comunidades, los servicios de educacin aparecen con un nivel menor de consumo que los de salud, pero su utilizacin es ms intensiva que el resto de los incluidos en el grupo de servicios familiares. Con relacin a los servicios vinculados a las transferencias de rentas, lo ms significativo es que cerca de una cuarta parte de la poblacin recibe una pensin pblica en ambas Comunidades. Los servicios sociales presentan una baja intensidad de consumo en las dos Comunidades probablemente debido al carcter especializado de este tipo de prestaciones. A pesar de ello, los ms utilizados son los vinculados a la poblacin de mayores: los servicios de atencin a la tercera edad y las residencias de ancianos. Proporciones similares de consumo presentan los servicios de atencin a jvenes, mujer y minusvlidos. En el rea de vivienda, el grupo ms numeroso de familias son aquellas que se benefician de las desgravaciones fiscales por adquisicin o alquiler de vivienda seguidos de aquellos que participan en alguna promocin pblica de vivienda. Por lo que se refiere a los servicios de carcter individual su consumo es ms intensivo en la Comunidad de Madrid, sobre todo, los transportes pblicos. Los transportes ms utilizados por los usuarios son el metro y los autobuses urbanos por este orden. Finalmente, como se recordar, el dato del apoyo masivo al incremento del gasto en los servicios de bienestar y el dato acerca del apoyo a las polticas que, utilizando la clasificacin de Wilson (2000), se han llamado mayoritarias, es consistente con que sean precisamente los servicios ms consumidos los englobados en las reas de salud y educacin. El cruce de las caractersticas sociodemogrficas con el consumo de servicios indica una homogeneizacin creciente en cuanto a pautas de consumo. Las nicas diferencias reseables son las previsibles por el colectivo ms tpico en el consumo de dichos servicios. El carcter universal de los servicios pblicos en un Estado de Bienestar hace que las disparidades en el perfil de los consumidores se difumine. En definitiva, salvo excepciones las principales variables sociodemogrficas no podran considerarse a priori como predictoras del comportamiento de los ciudadanos. Por ejemplo, las mujeres realizan, en general, un consumo ms intensivo de servicios que los hombres;

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lo mismo ocurre con aquellos ubicados en el tramo de edad entre 30 y 44 aos; los servicios educativos pblicos son levemente ms utilizados por los que se ubican ms a la izquierda del eje ideolgico; el consumo de servicios culturales y deportivos es mayor entre los solteros; y el de servicios de familia es ms elevado entre los casados. 5. CONCLUSIONES

En la primera parte del captulo se han analizado las preferencias de los ciudadanos sobre el proceso y el resultado de las polticas del bienestar en Espaa. Adems de proporcionar datos para el caso espaol que permitan ilustrar la discusin sobre la intensidad del papel del Estado en la sociedad, se proporciona informacin valiosa sobre la relacin entre los ciudadanos y la administracin pblica. Desde una perspectiva ms terica, se ha incorporado a la discusin el concepto de preferencias, en su doble dimensin referida al proceso y al resultado de la accin pblica, por su papel en las democracias como lmite y referente de la actuacin gubernamental y revelador de valores sociales tiles para los responsables pblicos en el proceso de adopcin de decisiones. Al comienzo del captulo se han planteado algunos interrogantes derivados de los debates ms importantes en torno al proceso y al resultado de las polticas del bienestar. En cuanto al proceso de las polticas es decir, las cuestiones relacionadas con la responsabilidad, los individuos o el Estado, de la procura del bienestar; cmo deben financiarse y gestionarse estas polticas los ciudadanos no se muestran indiferentes. A pesar de cierta ambivalencia, la mayora respalda un modelo pblico de bienestar. El apoyo al Estado de Bienestar y a un modelo de titularidad y financiacin pblica est relacionado con valores de equidad y universalidad. A pesar de los estereotipos tradicionales sobre la administracin pblica y de la creencia extendida entre los ciudadanos de la mayor eficacia del sector privado de la economa aquellos valores se reconocen especialmente en los servicios y las prestaciones pblicas. Algo similar ocurre con el actor pblico que debe ser responsable de la procura del bienestar. Otras cuestiones tales como sobre qu sectores de poltica existe mayor consenso acerca del gasto pblico, qu lugar ocupan las polticas del bienestar entre el resto, con cunta intensidad es deseable la intervencin pblica en las polticas en general y, en concreto, en el bienestar o cules son las dimensiones prioritarias del bienestar, son algunas de las cuestiones que ordenaban la discusin sobre los resultados de la accin pblica. Algunos de estos interrogantes slo han podido contestarse parcialmente. Es difcil emitir un juicio definitivo sobre el mantenimiento o la modificacin de las demandas de los ciudadanos. En trminos generales puede constatarse que las polticas de bienestar son las que generan ms consenso en

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torno al gasto pblico: los ciudadanos son mayoritariamente contrarios a su reduccin y son las polticas en las que ms se percibe una insuficiencia del gasto pblico. Son polticas en las que, adems, no se observan fluctuaciones significativas como en la justicia o el orden pblico o, incluso la defensa. Los ciudadanos valoran el crecimiento de la oferta de servicios y prestaciones pblicas pero lo consideran como insuficiente todava. En este sentido, podra argumentarse la insaciabilidad de los espaoles a la que se ha referido Beltrn (2000). Pero al mismo tiempo, y aunque para la mayor parte de las polticas el gasto pblico sigue siendo insuficiente en opinin de los espaoles, incluso en las polticas de bienestar, durante unos aos el nmero de ciudadanos que valor como justo el gasto se increment. Aunque estos datos son demasiado dbiles para poder realizar una afirmacin definitiva, no debe olvidarse que esta tendencia, que se rompi alrededor de 1996 y 1997 con la llegada del PP al Gobierno y con la sospecha del incremento de las privatizaciones y de la aplicacin de una poltica de corte neoliberal, podra encajar en la lnea de investigaciones que tratan de contrastar la idea de que cuanto mayor es el Estado de Bienestar, ms se modera el crecimiento de las demandas de los ciudadanos sobre la intervencin pblica. Tambin est fuera del objeto de esta investigacin, pero sera un tema interesante para prximas indagaciones, la posible existencia de un discurso diferente entre las elites acerca de estas cuestiones y cul sera el grado de influencia del mismo en la opinin pblica y en las propias polticas pblicas. Respecto a las polticas del ncleo duro del Estado de Bienestar, permanecen las demandas en las polticas donde se ha producido un incremento del gasto y en aquellas otras en las que ha habido una reduccin del mismo; se mantiene incluso en las que son bien valoradas en trminos de calidad y cantidad de oferta. El resto de las polticas muestran cierta coherencia. Orden pblico y justicia son polticas respecto a las que el gasto se valora de manera creciente como insuficiente y cada vez es mayor el nmero de quienes se oponen a su reduccin. Al mismo tiempo, la percepcin de inseguridad est entre los principales problemas del pas y la justicia est desde hace aos entre las polticas peor valoradas. En la poltica de obras pblicas se descubri, incluso, cierta saciedad, seguramente debida a una percepcin de crisis econmica generalizada, periodo durante el cual las prioridades son otras, que, adems, se vio aderezado con casos de corrupcin y percepcin de despilfarro despus de dos acontecimientos significativos como la Exposicin Universal celebrada en Sevilla y los Juegos Olmpicos de Barcelona. Respecto a las dimensiones del bienestar y, en concreto en la discusin sobre seguridad socioeconmica y equidad, parece claro un mayor apoyo a la primera sobre la segunda, en lnea con lo que ocurre en otros pases europeos. En la segunda parte de este captulo se han examinado las percepciones de los ciudadanos respecto a la accin pblica. En concreto se ha analizado

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su satisfaccin con las polticas pblicas y los servicios. Se han obtenido algunos resultados relevantes: El primero es que los ciudadanos son capaces de distinguir entre los distintos sectores de actividad pblica, diferenciando tipos de polticas y servicios. Al contrario de lo que la presuncin de ineficacia podra hacer suponer, en general existe una valoracin positiva respecto a la accin pblica. Tal evaluacin mejora cuando a los ciudadanos se les interroga por servicios que pueden aislar ms fcilmente que cuando se les pregunta por distintos sectores de polticas pblicas, de las que mayoritariamente se tiene una opinin muy general ms contaminada por otros factores, de coyuntura poltica o econmica, por ejemplo. Finalmente, y con relacin a las polticas pblicas, parece existir un cierto patrn o molde de evaluacin de las mismas para el que se han tratado de buscar algunas explicaciones. Atenindose a los servicios pblicos, los de bienestar son siempre mejor que peor valorados incluidos los que se clasifican en sectores de poltica pblica mal evaluados. Se trata, asimismo, de servicios que son consumidos intensivamente por parte de los ciudadanos y, en este sentido, proporcionan mayor visibilidad a los gobiernos y administraciones pblicas. No solamente la mejor adecuacin de las instituciones pblicas sobre las privadas a los valores y principios de funcionamiento que prefieren los ciudadanos justificaran la opcin por la gestin pblica sino que, adems, en lo que se refiere a la interaccin cotidiana, los ciudadanos estn mayoritariamente satisfechos con la actuacin pblica. En el captulo siguiente ser necesario valorar en qu medida estas conclusiones pueden ser matizadas para los diferentes niveles de gobierno y qu misin en el entramado del bienestar les corresponde a cada uno de ellos. Antes de finalizar debe reflexionarse sobre la importancia de estos hallazgos para una valoracin ms general sobre el sistema poltico. En algunas investigaciones la percepcin sobre las polticas y los servicios pblicos ha sido utilizada como un indicador para medir el rendimiento o la eficacia no slo de las instituciones gubernamentales, sino tambin del sistema poltico, su representacin y receptividad en la medida en que es capaz de responder satisfactoriamente a las demandas ciudadanas. En este caso puede destacarse que aunque distintos sectores de la actividad pblica sean susceptibles de mejora desde el punto de vista de los ciudadanos existe una general satisfaccin con la misma.

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CAPTULO V

LA PERSPECTIVA TERRITORIAL: ACTITUDES CIUDADANAS SOBRE LA LABOR DE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN EN ESPAA
1. INTRODUCCIN

Una vez examinadas las expectativas y percepciones sobre la accin pblica, el propsito que se persigue en este captulo es doble. Por un lado, se pretende completar la reflexin comenzada en el captulo anterior, analizando las percepciones y las expectativas de los espaoles sobre la accin pblica pero esta vez referida a cada uno de los niveles de gobierno y administracin. Tambin se indagar acerca de las razones que sustentan las preferencias de los ciudadanos, en caso de haberlas, por cada uno de esos niveles. En segundo lugar, en este trabajo se ha partido de la hiptesis de la existencia de orientaciones diferenciadas para cada nivel de gobierno ms all de las simplificaciones de los estereotipos que podran estar proyectando una imagen desnaturalizada de estas instituciones. De igual manera que se ha podido comprobar la existencia de una evaluacin ms positiva sobre la labor de los gobiernos y administraciones pblicas que la que caba esperar atendiendo a los prejuicios clsicos, es posible que exista tambin un discurso distinto al que haya que prestar atencin y se distancie del tradicional sobre la administracin pblica en general. Hay, por tanto, que profundizar tambin en las actitudes de los ciudadanos con relacin a los distintos niveles de gobierno y administracin. En definitiva, en este captulo se tratar de contestar a las siguientes preguntas: influye el desarrollo del modelo de organizacin territorial en las actitudes de los ciudadanos sobre el gobierno y la administracin pblica?, existen percepciones (eficacia y satisfaccin, confianza, legitimidad y valores que representan) y preferencias (qu asuntos, qu polticas) diferentes sobre cada nivel de gobierno y administracin?, si las hay, han cambiado a lo largo de los aos?, qu factores pueden explicar las preferencias ciudadanas por las tareas encomendadas a cada nivel de gobierno? Todas estas cuestiones tienen un indudable inters en aquellos pases que se hallan en un proceso constante de definicin de su modelo de organizacin territorial del poder tanto

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por sus consecuencias para el tipo como para la calidad de relacin entre los ciudadanos y las instituciones gubernamentales. En el captulo anterior se ha considerado que, adems de ser importante el resultado de las polticas pblicas, tambin era relevante el proceso. La eleccin del locus, de dnde deba residir la responsabilidad sobre la accin pblica y de cules sean las estructuras poltico-administrativas encargadas de las polticas pblicas, forma parte de este proceso tal y como fue definido. De igual modo, tomando prestadas las propuestas de Almond y Verba y Easton, en el marco analtico de esta investigacin se ha considerado que para estudiar la relacin entre ciudadanos y la administracin pblica se deben examinar las orientaciones ciudadanas hacia las estructuras y los actores polticos y administrativos. Algunas consideraciones tericas presentes en la literatura cientfica politolgica invitan a realizar esta indagacin desde varias perspectivas. En los sistemas descentralizados es posible que los ciudadanos tengan un mapa propio de atribucin de las responsabilidades pblicas para cada uno de los niveles de gobierno. Algunos datos e investigaciones previas hacen posible intuir, adems, que tienen una imagen diferente de cada uno de ellos. Mientras un nivel est, desde su punto de vista, ms capacitado que otro para escuchar a los ciudadanos, otro, sin embargo, tiene un perfil ms apropiado para encargarse de determinada poltica pblica. Es decir, al igual que las percepciones, las expectativas pueden ser diferentes en funcin de cul sea el gobierno. La razn que justifique la preferencia ciudadana por uno u otro nivel de gobierno es relevante para conocer en qu medida existe una comprensin de las responsabilidades pblicas, cules son las preferencias pblicas respecto al futuro de la organizacin del Estado, y qu tipo de reformas podran ser aceptadas por parte de la ciudadana. Adems de ello, y sea cual fuere la explicacin emprica que lo justifique, es posible que los ciudadanos posean algn mapa de atribucin de responsabilidades ideales o reales, sean stas ms o menos sofisticadas y ms o menos racionales. En definitiva, los ciudadanos tendran en su cabeza una suerte de teora funcional o econmica del federalismo, de manera que, desde su punto de vista, un nivel de gobierno puede ser ms apropiado que otro para diferentes tipos de polticas (Peterson, 1995; Lowry, 2000). Tal como explica Peterson (1995: 16 y ss.), dicha perspectiva sugiere, en concreto, que los gobiernos nacionales son mejores para las polticas redistributivas transferencias entre distintos niveles de renta mientras que los gobiernos subnacionales lo son para las polticas de desarrollo que contribuyen, segn el autor, a proporcionar las infraestructuras fsicas carreteras, medios de transporte,... y sociales seguridad, educacin, sanidad,... para lograr el crecimiento econmico del pas. Si un sistema federal respeta la ventaja competitiva de cada uno de los niveles funcionar eficazmente. A pesar de ello, el hecho de que un gobier-

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no subnacional, por ejemplo, se decida por uno u otro tipo de polticas puede depender de diferentes variables como la demografa, la cultura poltica, las presiones polticas, los factores financieros u otros (Lowry, 2000: 3). Algunos autores han tratado de aproximarse a las razones de la preferencia ciudadana por uno u otro nivel de gobierno para encargarles la responsabilidad en una poltica pblica determinada. Schneider y Jacoby (2000), utilizando desde la Psicologa Poltica el trabajo de Sniderman, Brody y Tetlock (1991), se refieren al denominado razonamiento poltico143. Para estos autores, podra afirmarse que los ciudadanos apoyan un nivel de gobierno por encima de otro en su responsabilidad sobre las polticas porque sienten hacia l cierto afecto o cercana, es decir, deciden sin necesidad de objetivar datos ni familiarizarse con los detalles de una determinada poltica. Se trata de un sentimiento ms general sobre las instituciones gubernamentales. Los ciudadanos tambin pueden preferir un nivel de gobierno porque creen tener una buena razn para ello, por ejemplo, porque piensen que esa institucin es ms eficaz respecto a las polticas que actualmente realiza, porque consideren que ese nivel posee caractersticas especialmente valoradas por ellos o porque el propio ciudadano est ms satisfecho con las polticas que cree que esa administracin tiene bajo su jurisdiccin. De modo que si un ciudadano atribuye o cree que la responsabilidad principal sobre la poltica de educacin es del gobierno central y tiene una valoracin positiva de este sector de poltica, tender a preferir que sea tal gobierno quien contine en esta responsabilidad. Por el contrario, si piensa que ese gobierno lo est haciendo mal, preferir que sea otro quien se encargue, si es que encuentra mejor alternativa entre los otros niveles de gobierno y administracin. Otros estudios han puesto de manifiesto la existencia de alguna relacin entre la magnitud o mbito percibido que abarca un problema pblico y la atribucin de las responsabilidades sobre la poltica que trata de buscar soluciones a tal problema (Schneider y Jacoby, 2000 y Blendon, Benson, Morin, Brodie, Brossard y James, 1997). De este modo, problemas que no se circunscriben a un mbito concreto, por ejemplo, un contexto subnacional, seran, desde el punto de vista de los ciudadanos, una responsabilidad ms apropiada para un gobierno nacional. Una ltima razn para preferir un nivel territorial a otro en la jurisdiccin sobre las polticas pblicas o, en ge143 Los autores se preguntan al analizar la relacin entre las dos variables si los sentimientos generales sobre un nivel de gobierno condicionan el deseo de que sea este nivel quien se encargue de determinadas reas de poltica o exactamente lo contrario, es decir, si en funcin de cmo cree que un gobierno resuelve las polticas concretas entonces valora a ese gobierno. Se trata del razonamiento llevado por el afecto y del razonamiento llevado por la cognicin. Encuentran que si los ciudadanos creen que un nivel de gobierno es eficaz, creen que debe ser responsable de mayor nmero de polticas. Sobre las preferencias ciudadanas pueden consultarse tambin el trabajo de Rice y Sumberg, 1997, que se refiere a la cultura cvica y, acerca de la opinin pblica y federalismo, impuestos y gastos, el de Cole y Kincaid, 2000.

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neral, otras misiones, puede ser la costumbre o la prctica habitual por un gobierno concreto y su administracin pblica. Como tuvo ocasin de comprobarse, desde sus inicios el Estado de la Autonomas ha contado con el apoyo ciudadano. Puede argumentarse que est en proceso hacia su consolidacin, tanto desde el punto de vista de sus estructuras y procesos, como desde la perspectiva del respaldo ciudadano. Sin embargo, los cambios pueden estar repercutiendo en la configuracin de las expectativas y percepciones de la poblacin. A medida que el proceso de traspaso de competencias se va haciendo efectivo, el perfil de las administraciones autonmicas como prestadoras de servicios se hace ms patente. Sin embargo, eso no significa que el papel del resto de las administraciones pblicas est definitivamente cerrado. Cabe citar las reivindicaciones sobre el papel de los municipios y las demandas del incremento competencial y de los recursos alrededor del Pacto Local, el municipalismo. Este requerimiento se apoya, adems, en la presin ciudadana que perciben los alcaldes o responsables municipales sobre la necesidad de solucionar muchos y variados problemas cotidianos. Como se mencion, el propio desarrollo del Estado de Bienestar est fuertemente condicionado por el proceso inacabado de acomodacin territorial del poder (Moreno, 2000b). Tal y como sealan Ban y Tamayo (1998: 106 y ss.), la administracin central desempea en este entramado un nuevo papel una vez que ha perdido parte del control sobre las polticas pblicas, la capacidad regulativa, la de obtencin de recursos, su potencial como red de distribucin de servicios e, incluso, el contacto directo con los ciudadanos al dejar de prestar un gran nmero de servicios. En este sentido, la administracin central contina en la bsqueda de los nichos funcionales donde establecer su presencia como necesaria y legtima. Este captulo trata de aproximarse a algunas de estas cuestiones. Para ello, en la primera parte se atender al marco general de desempeo de las polticas pblicas en Espaa desde un punto de vista territorial y desde la perspectiva de los ciudadanos. Se trata, una vez demostrada en el captulo segundo de esta investigacin la interiorizacin del Estado de las Autonomas, de indagar acerca de qu razones generales y qu motivos concretos relacionados con el funcionamiento de las administraciones pblicas estn ligadas a tal aceptacin. El segundo epgrafe tiene como objetivo explorar cules son las percepciones de los ciudadanos respecto a los distintos gobiernos y administraciones y su desempeo. La exploracin sobre las percepciones estar guiada por algunas de las hiptesis planteadas ms arriba. As, por ejemplo, en esta parte de la investigacin se tratar de responder a interrogantes tales como: qu grado de confianza inspiran cada uno de los niveles de gobierno y administracin?, cules de ellos son considerados los ms visibles en cuanto a su responsabilidad en las polticas y en la prestacin de servicios? o a qu nivel de gobierno pertenece, desde el punto de vista de los ciudadanos, la

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responsabilidad sobre las polticas y los servicios mejor valorados? En definitiva, se trata aqu de obtener informacin acerca del perfil de cada gobierno y administracin, si es que existen por parte de los ciudadanos percepciones distintas para cada una de estas instituciones. En el cuarto epgrafe se indaga sobre las expectativas hacia cada nivel de gobierno y administracin. Tambin, este anlisis de las preferencias ciudadanas implica la bsqueda de un perfil. Finalmente, las conclusiones tratan de enlazar los aspectos tratados y, en concreto, discutir si las expectativas sobre cada uno de los niveles guardan alguna relacin con las percepciones de cada uno de ellos. 2. LOS ARGUMENTOS POLTICOS, HISTRICO-CULTURALES Y TCNICO-ADMINISTRATIVOS DE LOS CIUDADANOS SOBRE EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS

En el captulo segundo de la investigacin se tuvo oportunidad de observar cmo el Estado de las Autonomas ha sido interiorizado por la mayora de la poblacin espaola. Hoy en da se comparten por parte de la mayora de los ciudadanos la doble identificacin territorial y la creencia de que las autonomas han sido, en general, una buena idea. Las justificaciones que los ciudadanos encuentran para la aceptacin y el apoyo al Estado de las Autonomas coinciden con algunos de los argumentos tradicionales que se utilizan para sostener el federalismo y la descentralizacin. Desde un punto de vista poltico, por ejemplo, el federalismo favorece el reparto de poder y proporciona proteccin a los ciudadanos respecto de los posibles excesos de su ejercicio centralizado en un solo punto; asimismo, distribuye el poder ms ampliamente entre los ciudadanos, fortalece la accountability, acerca el gobierno a las personas; amplia las posibilidades de participacin y las de reclutamiento de los lderes nacionales y favorece la competicin entre partidos (Dye, 1990: 176). Desde un punto de vista de la eficacia tcnico-administrativa, los gobiernos ms pequeos son ms capaces de reconocer los problemas y las peculiaridades de su territorio y pueden proporcionar respuestas ms adecuadas a ellos, es decir, dan a los problemas heterogneos respuestas heterogneas apartndose de la homogeneidad con la que los asuntos seran tratados por el centro; adems, proporcionan mejores servicios, los gobiernos subnacionales pueden concentrarse mejor en los problemas del territorio y es posible tambin que unidades ms pequeas sean ms fcilmente gobernables. Para Smith, por ejemplo (1985: 4), la descentralizacin reduce costes al favorecer las economas de escala, mejora los resultados y utiliza con mayor eficiencia los recursos humanos. Por ltimo, desde un punto de vista sociolgico e histrico, el federalismo y la descentralizacin permiten resolver los conflictos territoriales o reconocer las peculiaridades culturales (Dye, 1990: 176). En el mismo sentido, fruto de la competicin intergubernamental, tambin se ven favorecidos otros valores como la proteccin contra la superoferta de bienes y servicios pblicos, la receptividad, el lmite de los ingresos que pueden lograr

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los decisores pblicos, el desarrollo econmico y, finalmente, inspira la innovacin en las polticas pblicas (Dye, 1990: 177). Federalismo y descentralizacin, no obstante, pueden tambin ser valorados negativamente. Ambos procesos tienen su cara negativa: aquella que permite el desarrollo de tendencias separatistas, favorece las diferencias entre territorios, amenaza la unidad nacional o causa las desigualdades entre los ciudadanos o los territorios debido al trato heterogneo otorgado a los problemas similares (Dye, 1990 y Smith, 1985). En lo que se refiere al rendimiento gubernamental, una parte de la literatura cientfica sobre neoinstitucionalismo ha estudiado los sistemas federales revisando la incidencia del federalismo en la eficacia de las polticas pblicas. Autores como Scharpf (1988) y Pierson (1995) han analizado las consecuencias negativas del federalismo para las polticas sociales. Como todava no se han aislado relaciones causales definitivas y parece intuirse que la variedad de sistemas federales puede tener efectos distintos sobre las polticas, se hace necesario estudios especficos que permitan aislar variables concretas (Colino, 2002). Cules sean las orientaciones ciudadanas hacia los gobiernos en trminos de confianza o satisfaccin, por ejemplo, puede ser alguno de estos factores a estudiar. En el caso espaol, la reinstauracin de la democracia y los procesos paralelos e inseparables de desarrollo del Estado de la Autonomas y de extensin del Estado Bienestar han dado lugar a un nuevo diseo institucional que puede tener cierto impacto en las percepciones afectivas, evaluativas o cognitivas de la ciudadana. De modo, por ejemplo, que las percepciones y las expectativas sobre las caractersticas de los diversos gobiernos y administraciones pblicas o sobre su desempeo pueden variar en funcin de la experiencia ciudadana o de otros factores. No todos los aspectos positivos ni tampoco los negativos son reconocidos por parte de los ciudadanos o, al menos, no todos los efectos mencionados en la teora o en las distintas investigaciones se perciben en el sistema espaol. Sin embargo, s pueden encontrarse argumentos que apoyan su discurso favorable al Estado de la Autonomas como en la actualidad o, incluso, aquella situacin en que se reconozcan ms competencias a cada una de las Comunidades que lo forman (Tabla 11 captulo II). Hay que decir, que el caso espaol es especialmente interesante, y no slo porque est en pleno desarrollo y cambio, sino, adems, porque han trascurrido apenas veinticinco aos desde su comienzo y ello hace que los ciudadanos puedan an comparar con el modelo de organizacin territorial del poder anterior. 2.1. Las justificaciones polticas

Entre los argumentos positivos que desde un punto de vista poltico respaldan el funcionamiento del Estado de las Autonomas, los espaoles subra-

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yan la posibilidad de reforzar el control entre los distintos niveles de gobierno cuando son partidos distintos los que estn en el poder; reconocen, tambin, beneficios en la descentralizacin del poder frente a la situacin anterior que todava es una realidad cercana y, finalmente, los ciudadanos entienden que las posibilidades de eleccin se incrementan (Cuadro 7.a).

Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.386 del CIS (2000).

Desde esta perspectiva poltica, el nuevo modelo de organizacin territorial del poder tambin presenta algunos aspectos negativos (Cuadro 7.b.). Por ejemplo, los ciudadanos hacen referencia al partidismo al que, en ocasiones, se limitan las relaciones intergubernamentales y sus consecuencias en el desplazamiento del inters general a un segundo plano para priorizar los intereses de los partidos. Se resalta, tambin, cierta percepcin de desigualdad entre las Comunidades Autnomas debida a factores diversos como el distinto trato desde el centro a segn qu autonomas, a las relaciones difciles con el mismo centro, a la cuanta de su contribucin al erario pblico o la suma de lo que perciben; el enfrentamiento ms que la solidaridad. Otro efecto negativo es la creencia de que existen ciudadanos desiguales en funcin del territorio al que pertenezcan. 2.2. Las justificaciones tcnico-administrativas

Ms numerosos resultan los argumentos de eficacia tcnico-administrativa sobre el Estado de las Autonomas. Esto sucede seguramente porque los ciudadanos los construyen a partir de las experiencias concretas de los servicios que solicitan o reciben por parte de alguna de las administraciones pblicas. La cercana y tamao ms pequeo de los gobiernos y administraciones pblicas subnacionales favorecen para los espaoles el reconocimiento

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Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.386 del CIS (2000).

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Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.386 del CIS (2000).

de los problemas, suponen la liberacin de un centralismo obstinado e incmodo en Madrid y, por ltimo, promueven la agilidad, la eficacia y, en general, un mejor funcionamiento (Cuadro 8.a.) 144. La Comunidad que se utiliza siempre como referente sea cual sea el tipo de desigualdad, la que afecta a los territorios o a las personas, es Catalua. Esta alusin se realiza, curiosamente, tanto por los ciudadanos catalanes como por los del resto del territorio del Estado. El fenmeno se produce debido a una percepcin de pri144 Por ejemplo, en 2002 prcticamente en todas las Comunidades Autnomas se alcanza o supera el porcentaje del 50 por ciento de ciudadanos, que cree que el actual Gobierno autonmico ha demostrado un conocimiento de los problemas de la Comunidad Autnoma.

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vacin relativa (Montero y Torcal, 1991: 133 y Subirats, 1998: 176) con relacin a tal Comunidad porque se considera que en ella se vive mejor o que es la que tiene determinadas ventajas o es donde existe ms amplia cohesin social 145.

145 Por ejemplo, en 2002 en el Estudio 2.455 del CIS se preguntaba a los ciudadanos en cul de las Comunidades Autnomas se vive mejor y Catalua apareca en primer lugar con una diferencia significativa respecto a las siguiente clasificada que era la Comunidad de Madrid. En cuanto a las Comunidades en que se vive peor los ciudadanos consideran que son Andaluca y Extremadura, por este orden.

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Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.386 del CIS (2000).

Entre los aspectos ms negativos los espaoles sealan la descoordinacin entre los distintos niveles de gobierno, as como el incremento de los conflictos entre cualquiera de ellos debido a la incorporacin de un gobierno y una administracin intermedia, los autonmicos. Los ciudadanos juzgan al modelo como todava inacabado, an no est claro el mapa de responsabilidades. Esta confusin competencial e institucional les perjudica pero observan tambin que la situacin es utilizada como excusa que favorece la irresponsabilidad administrativa. El sistema se percibe como demasiado costoso, entre otras razones, debido al incremento de cargos pblicos y a la excesiva burocratizacin, y se le acusa, asimismo, de cierta proclividad al despilfarro de recursos amparado en la mayor dificultad para controlar. Finalmente, resulta paradjico cmo en todas y cada una de las Comunidades Autnomas pluriprovinciales se habla de un nuevo centralismo, Madrid ha sido sustituido por la capital autonmica (Cuadro 8.b.). 2.3. Las justificaciones histrico-culturales

Por ltimo, como era previsible en el caso espaol, los aspectos del reconocimiento de las peculiaridades territoriales tambin tienen su importancia (Cuadros 9.a. y 9.b.). Para la mayora de la poblacin, el Estado de las Autonomas ha permitido la potenciacin de los signos y los smbolos de identidad en cada territorio. Sin embargo, en el discurso de los ciudadanos se reconocen aspectos negativos relacionados con cierto enfrentamiento, con la agudizacin de los estereotipos regionales y con la existencia de una demasiado escasa actividad e inters dedicados a conocer cmo son los otros. Finalmente, y aunque no es un tema que ocupe un lugar central en el debate, como quiz caba esperar por su magnitud, se relaciona el problema vasco con el Estado de las Autonomas. De todos los aspectos positivos y negativos sealados por los propios ciudadanos es difcil saber cules pesan ms. Parece claro que los aspectos positivos compensan los fallos del Estado de las Autonomas, puesto que tanto los datos cuantitativos, vistos con anterioridad en esta investigacin, como el anlisis de los de carcter cualitativo, dejan clara esta afirmacin a pesar de que la enumeracin de problemas en el propio discurso haga pare-

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Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.386 del CIS (2000).

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cer que numricamente son ms stos que las virtudes del sistema. Se cuenta, sin embargo, con menos informacin acerca de cules son los aspectos mencionados por los ciudadanos que resultan para ellos ms relevantes dentro de las propias categoras de argumentos positivos y negativos. Parece que las cuestiones de naturaleza administrativa, las que aqu se han denominado de eficacia tcnico-administrativa, estn muy presentes en el discurso de los ciudadanos (Cuadros 9.a. y 9.b.). Aparenta, tambin, que entre todos los defectos que se encuentran respecto al Estado de las Autonomas, como su contribucin al incremento del gasto pblico o la creencia de que instigan los separatismos, no est la idea de que los gobiernos autonmicos, las Comunidades Autnomas, hayan contribuido a empeorar el rendimiento de la administracin. Ms bien, al contrario, ms de la mitad de los espaoles piensa que han acercado la gestin de los asuntos pblicos a los ciudadanos (Tabla 34) 146.

Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.286 de 1998 y 2.455 de 2002 del CIS. Porcentajes horizontales (no se incluye la no-respuesta). Pregunta: Dgame usted si est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con las siguientes frases.

Todo lo anterior no significa que el conjunto de razones principales sobre el apoyo al Estado autonmico tenga que ver con criterios de estricta eficacia tcnico-administrativa. Es ms, aunque ms de un 70 por ciento de la poblacin considera que el funcionamiento de las Comunidades es positivo, ese porcentaje decrece en la mayora de ellas cuando se pide una valoracin de la gestin del gobierno autonmico.
146 Como se ha advertido en otra parte del texto, las conclusiones se realizan para todo el territorio del Estado. Hay que tener en cuenta que pueden ser distintos en funcin de la Comunidad analizada, como ya advertan Subirats (1991) y Mota (1998). Los datos del CIS por Comunidades Autnomas muestran que entre ellas hay diferencias.

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3.

LAS

PERCEPCIONES SOBRE LOS DISTINTOS NIVELES DE NISTRACIN

GOBIERNO

ADMI-

Las preferencias que los ciudadanos tienen sobre cul sea el nivel de gobierno y administracin pblica que debe encargarse de cada una de las polticas pblicas pueden estar condicionadas por varios factores. En esta parte del trabajo se explorarn algunos de ellos como la confianza ciudadana en los gobiernos, el perfil percibido de las distintas administraciones pblicas y la atribucin actual a estas instituciones de responsabilidades sobre las distintas polticas y servicios pblicos. Tambin, se relaciona la atribucin de jurisdiccin con el grado de satisfaccin con las polticas y servicios de cada administracin pblica. 3.1. La confianza y la legitimidad de los gobiernos y las administraciones pblicas 3.1.1. La confianza en los gobiernos

El grado de confianza en las instituciones es un indicador habitualmente utilizado en los estudios de cultura poltica para analizar la proximidad de las mismas a los ciudadanos y la naturaleza de la relacin entre ciudadanos y sistema. Este indicador tambin puede ser til para ver cmo es y cmo ha evolucionado el Estado de las Autonomas en los aos en los que se dispone de datos. La informacin que aparece en el Grfico 9 es llamativa. Entre 1994 y hasta 1999 parece que las evaluaciones se realizan teniendo como punto de referencia a uno de los niveles. De modo que variaciones en un nivel de gobierno hacen que el resto vare tambin. El gobierno local ha sido tradicionalmente el mejor valorado en trminos de confianza, seguido del autonmico y del central. Entre 1995 y 1999 la valoracin presenta una suave tendencia al alza que, como se recordar, se produca tambin en otras instituciones (Grficos 4 y 5 captulo II), aunque las distancias entre los niveles de gobierno permanecen. Sin embargo, entre los aos 1999 y 2000 se produce un fenmeno de confluencia en las valoraciones y, por primera vez, es en el gobierno autonmico en el que ms se confa por encima del local y del central. Desde el ao 2000 el gobierno local vuelve a superar en sus valoraciones al gobierno autonmico y stos al gobierno de la nacin, tendencia que se mantiene tambin en 2003 (Grfico 9) 147. El crecimiento de la confianza en el gobierno autonmico ha sido paralelo al incremento de su consolidacin, responsabilidad y tambin de su visibilidad 148. El gobierno central es quien recibe peor nota tradicionalmente
147 Para tener ms datos de comparacin y contextualizar las valoraciones hay que matizar que la nota mxima lograda por una institucin es de 7,5 para la Monarqua en 1995. 148 Piensese que cuando estaba comenzando el proceso autonmico en 1981 el gasto pblico era del 87, 3,0 y 10 por ciento, respectivamente, para el centro, los gobiernos regio-

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en la evaluacin y, a pesar de una breve mejora entre 1999 y 2000, sigue siendo as en los ltimos aos. En cuanto al gobierno local, como en otros pases, por ejemplo en Estados Unidos, tradicionalmente obtiene puntuaciones elevadas (Lpez Aranguren, 2001). A las mismas conclusiones puede conducir el anlisis de otros datos como, por ejemplo, el grado en que los ciudadanos creen que les afectan las decisiones de los tres niveles de gobierno: el Ayuntamiento, el Gobierno de la Comunidad y el Gobierno Central son, por este orden, los sealados. Del mismo modo, tales datos son compatibles con el mayor inters que los ciudadanos tienen sobre las noticias de su municipio 149. Esta identificacin est relacionada con la mayor facilidad que los habitantes de un municipio tienen para reconocer y comprender las cuestiones que les afectan cotidianamente en el sentido que se sienten capaces de definir con cierta precisin los problemas y de proponer las soluciones, con la posibilidad de recordar a sus responsables pblicos y acceder a ellos, con la mayor sensacin subjetiva de capacidad para influir individual o colectivamente en los asuntos locales 150 y, especialmente, con el sentimiento de formar parte de una comunidad y la consiguiente corresponsabilidad en su presente y en su futuro. En definitiva, los ciudadanos tienen cierta conciencia de que la comunidad local es el primer lugar donde lo particular pierde parte de su sentido y empieza a cobrar relevancia la dimensin de lo colectivo. Puede hablarse, a tenor de los datos, de un cierto patrn respecto a la confianza en los gobiernos en la que, probablemente, inciden la percepcin de lejana/ cercana o facilidad/ complejidad que emerge cuando los ciudadanos tienen que evaluar a uno u otro gobierno estableciendo alguna comparacin. Ello no significa, sin embargo, que no existan otras variables que puedan influir en el grado de confianza que se deposita en cada uno de los gobiernos. La encuesta aplicada en la Comunidad de Madrid permite tambin conocer que el partido al que se vot tiene una fuerza significativa para predecir el grado de confianza, de modo que los votantes del Partido Popular confan ms en el gobierno del mismo partido que el resto de los que votan a otros partidos. Se llega a conclusiones similares si la variable utilizada es
nales y los locales. En 1988: 76, 12 y 12; en 1992: 59, 27 y 14; 3: en datos del 2000: 57, 29 y 13 (MAP, 2000). La presencia de la administracin central ha sufrido un repliegue en la prestacin de servicios y, por tanto, en el contacto con los ciudadanos. Las administraciones locales adolecen de escasa capacidad financiera y funcional (Carrillo, 2001). 149 En 2000 (CIS), el Ayuntamiento con 7,7 era quien adoptaba las decisiones por las que los ciudadanos decan sentirse ms afectados, le seguan las del Gobierno de la Comunidad con 7,2 y, en ltimo lugar, las del Gobierno Central con 7,1; En 2002 (CIS) las diferencias siguen siendo de dcimas entre las tres administraciones y gobierno central y local estn muy igualados. En 2000 (CIS), un 45 por ciento de los ciudadanos dice sentirse muy interesado por la noticias de su municipio, un 37 por ciento respecto a las autonmicas y un 30 por ciento respecto al Gobierno central. En 2002, la poltica del ayuntamiento es la que ms interesa a los ciudadanos seguida de la poltica de la Comunidad y del gobierno central. 150 Para Almond y Verba (1966), el grado en que los ciudadanos sienten o piensan que pueden influir en las decisiones de gobierno afecta a su conducta poltica.

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Grfico 9. La evolucin en la confianza en los distintos niveles de gobierno (1991 a 2003)

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Fuente: elaboracin propia a partir de los Datos de Opinin, 3 y los Estudios 2.201 de 1995, 2.278 de 1997, 2.309 de 1998 (1999), 2.387 de 2000. 2.450 de 2002, 2.479 de 2003. Escala de confianza en las instituciones (0 significa ninguna confianza y el 10 mucha confianza). Entre los aos 1991 a 1994 la escala es sobre valoracin (CIS).

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la de autoubicacin ideolgica, en este sentido, y, sobre todo, por lo que se refiere al Gobierno de la Nacin, existe una clara relacin entre el lugar donde el ciudadano se posiciona en la escala y la confianza en el Gobierno 151. Como dato significativo por su contraste con los resultados cuando la muestra pertenece a todo el territorio espaol, es llamativo que el ayuntamiento es la administracin en la que menos se confa en la Comunidad de Madrid y la confianza decrece an ms si a quienes se pregunta es a los ciudadanos del municipio de Madrid. Al contrario, tanto en el territorio de la Comunidad como en el municipio de Madrid es el gobierno autonmico en el que ms se confa. Estos datos deben ser tenidos en cuenta para el anlisis de la informacin que contiene este trabajo. A pesar de lo anterior, es importante destacar que al observar el grfico parece constatarse que los gobiernos locales empiezan a perder protagonismo, proceso que se produce, sobre todo, respecto a los gobiernos regionales. Si tal tendencia se consolida sera no slo un indicador de la solidez del apoyo a las autonomas, sino tambin una ocasin para investigar sobre el impacto de las instituciones y tambin de su rendimiento en las orientaciones ciudadanas y ms en el caso de que finalmente las reivindicaciones municipalistas consigan renovar el papel municipal en la poltica nacional. 3.1.2. La confianza en las autoridades de cada nivel de gobierno

Igual que la confianza en los gobiernos, la confianza en las autoridades y los responsables pblicos de un territorio determinado puede afectar a las preferencias de los ciudadanos. La posibilidad de disponer de datos sobre confianza en las autoridades es menor. A pesar de ello, los datos de la Comunidad de Madrid muestran una fuerte coincidencia entre la confianza en las autoridades, en particular los lderes de los ejecutivos, y la confianza en los gobiernos y las administraciones pblicas 152. 3.1.3. La legitimidad de cada administracin pblica

Uno de los hallazgos ms significativos de esta investigacin es que para los ciudadanos cada uno de los niveles de administracin tiene un perfil muy definido (Cuadro 10). La administracin central es quien mejor representa los atributos caractersticos de la administracin weberiana, el papel de garante de la ley, de hacer respetar los derechos y las libertades de los ciudadanos
151 Para este anlisis de voto se aplica el coeficiente de contingencia llegando a alcanzar el valor de 0,58 y la V de Cramer. Para el anlisis con la variable de autoubicacin ideolgica se utiliza Sommers y Kendall. 152 Las diferencias son ms visibles si se compara la confianza en los gobiernos con los ministros, consejeros y concejales. Tal discrepancia es debida con toda probabilidad a que para los ciudadanos es ms sencillo identificar a los ministros que a los consejeros e incluso concejales en una Comunidad eminentemente urbana.

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y de encaminar sus actuaciones al logro del inters de toda la sociedad. Puede decirse que, en definitiva, la administracin central es la cara y la cruz del modelo burocrtico: consigue por encima de las dems las finalidades mencionadas pero lo hace a costa de ser percibida como la ms lenta, difcil, en definitiva, el objeto de los estereotipos ms negativos tambin por encima de todas las dems administraciones pblicas.

Fuente: elaboracin propia a partir Encuesta CAM (2000). Pregunta: Por favor, piense en administraciones pblicas que usted conozca y dgame cul de ellas representa mejor los aspectos que le voy a leer a continuacin.

Los Ayuntamientos son, sin embargo, percibidos como las administraciones ms democrticas, en el sentido de que son apreciadas como las ms cercanas y valoradas como las ms receptivas y sensibles a las demandas de los ciudadanos 153. La administracin local es considerada la ms accesible frente a la central que, como se recordar, es descrita como una enorme estructura
153 Tngase en cuenta que estos datos son fruto de una encuesta realizada slo en la Comunidad de Madrid y, en ella, como se ver despus de analizar otros indicadores, las administraciones locales se perciben incluso con ms distancia que en otras Comunidades Autnomas.

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opaca e inaccesible, es inmediatamente asociada con la idea de lejana, un lugar donde los ciudadanos tienen pocas posibilidades de influir o de participar y muchas menos an de ser considerados por sus peculiaridades. Por ltimo, las administraciones autonmicas destacan por encima de las locales y de la central en dos dimensiones: son las ms preocupadas por el bienestar, lo que es compatible con la asuncin de cada vez ms competencias, y con el creciente papel que desempean en la provisin de los servicios sociales (Moreno y Arriba, 1999); y estas administraciones pblicas son al mismo tiempo consideradas ms modernas y eficaces, idea que tambin es consistente con una de las dimensiones mejor valoradas del Estado de las Autonomas: la cercana de la gestin a los ciudadanos y a los problemas concretos de cada territorio. 3.2. La eficacia y la satisfaccin con el rendimiento de cada uno de los gobiernos y de las administraciones pblicas

Otra de las explicaciones tradicionalmente utilizadas para justificar el apoyo a los distintos gobiernos y administraciones o incluso la preferencia de los ciudadanos hacia uno u otro como responsable preferente de las polticas y los servicios es la eficacia de su funcionamiento y la satisfaccin percibida por las polticas que reciben. 3.2.1. La eficacia de los distintos niveles de gobierno y administracin

Para medir la eficacia general de la democracia suele utilizarse el indicador de valoracin del funcionamiento de la democracia. En esta ocasin se utilizar la evaluacin general del funcionamiento de los gobiernos. El barmetro realizado por el Consejo del Poder Judicial, ya desde el ao 1988, deja ver cmo en la valoracin de su funcionamiento los gobiernos autonmicos son equiparados con los locales. Sin embargo, es en el ao 2000 cuando por primera vez el juicio que realizan los ciudadanos sobre el funcionamiento de cada nivel es ms generoso para las instituciones gubernamentales regionales. stas consiguen situarse una dcima por encima de los Ayuntamientos y sobre el Gobierno de la Nacin (Grfico 10). En el captulo anterior se tuvo ocasin de observar cmo existe una valoracin general positiva de las polticas pblicas y cmo, adems, la evaluacin se intensifica cuando son los servicios ms concretos los que se someten al parecer de los ciudadanos. Un ejercicio de profundizacin permite observar cmo es el mapa de atribuciones de responsabilidad que realizan los ciudadanos, es decir, cules son los gobiernos considerados principalmente responsables de las polticas y de los servicios pblicos y qu nivel de gobierno y administracin pblica es el encargado de las polticas y servicios mejor y peor valorados.

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Grfico 10. La evolucin del funcionamiento de los distintos niveles de gobierno (1984 a 2000)

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Fuente: Toharia (2001) a partir de los barmetros del Consejo General del Poder Judicial correspondientes a los aos considerados. Calificacin de la forma en que funcionan hoy en Espaa (1 significa muy mal y el 5 muy bien).

Grfico 11. Estimacin del reparto del gasto por parte de los ciudadanos * y reparto real ** en 2000

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Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2395 de 2.000 del CIS * y ** MAP.

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Una primera aproximacin deja entrever que podra ser la central la administracin con un mayor protagonismo en cuanto a responsabilidades atribuidas ya que los ciudadanos piensan que es la que gasta ms recursos pblicos. Le seguira la administracin autonmica a pesar de que tanto la central como la regional gastan menos cantidad de dinero en la estimacin ciudadana que en la realidad (Grfico 11). Finalmente, otorgan una capacidad de gasto a los Ayuntamientos mayor de la que realmente disfrutan, lo que hace prever que stos aparezcan ante los ciudadanos como grandes prestadores de servicios pblicos. 3.2.2. La atribucin de la responsabilidad sobre las polticas pblicas y los servicios a los diferentes niveles de gobierno y administracin: el caso de la Comunidad de Madrid y la Comunidad Valenciana 154 Las responsabilidades sobre las polticas pblicas

3.2.1.1.

En los Cuadros 11 y 12 que se muestran a continuacin se recogen las atribuciones que realizan los ciudadanos para las principales polticas. La informacin de la que se dispone sobre este aspecto es escasa y se cie estrictamente a la Comunidad de Madrid y a la Comunidad Valenciana. La lista de polticas pblicas muestra la gran visibilidad de la administracin central en la Comunidad de Madrid. En sta todas las polticas pblicas son atribuidas, en primer lugar, a la administracin central excepto tres de ellas tres de veintitrs: la poltica de transportes pblicos, la de ordenacin del trfico y la de obras y planificacin urbana. En la Comunidad Valenciana ocurre algo similar. De las diecinueve polticas pblicas por las que se pregunta a los ciudadanos slo cinco son principalmente atribuidas a otra administracin distinta de la central. A diferencia, sin embargo de la Comunidad Valenciana, donde la administracin central apareca como la segunda administracin a la que le eran atribuidas algunas de estas polticas, en el caso de la Comunidad de Madrid son otras las administraciones a las que mayor nmero de ciudadanos les imputa responsabilidad en segundo lugar. Es decir, ya no se atribuye a la administracin central en segundo lugar la responsabilidad en las polticas sino al gobierno y a la administracin autonmica y al ayuntamiento. La administracin regional de Madrid solamente aparece como primera responsable de una de las polticas la de transportes pblicos. Similar afirmacin puede hacerse de la Comunidad Valenciana donde la administracin autonmica encabeza solamente dos atribuciones cultura y turismo. Sin
154 Se entiende por responsabilidad atribuida el nmero de veces que se nombra a una administracin pblica de manera significativa (ms de un 30 por ciento de respuestas) cuando se pregunta a los ciudadanos cul es la administracin encargada de las diferentes polticas o servicios pblicos.

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embargo, en esta ltima Comunidad, la administracin autonmica era la segunda responsable en trece de las diecinueve polticas pblicas por las que se pregunta a los ciudadanos. En el caso de la Comunidad madrilea, la administracin autonmica es la segunda administracin a quien los ciudadanos reconocen jurisdiccin en dieciocho ocasiones de veintitrs, aunque, como puede verse en el cuadro, slo en diez de ellas esta presencia sea muy significativa.

Fuente: elaboracin propia a partir de encuesta de la Comunidad de Madrid (2000). Esta pregunta era multirrespuesta por lo que una poltica puede ser atribuida a varias administraciones. Se juzga significativa si en el 30 por ciento o ms de las respuestas se considera a esa administracin responsable de tal poltica. Cuando detrs de la poltica no hay ningn nmero asignado es que se trata de la primera atribucin. Pregunta: qu administracin (o administraciones) cree usted que es la principal responsable (o las principales responsables) de que las cosas funcionen bien, mal o regular?

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Fuente: elaboracin propia a partir de encuesta de la Comunidad Valenciana (1995). Esta pregunta era multirrespuesta por lo que una poltica puede ser atribuida a varias administraciones. Se juzga significativa si en el 30 por ciento o ms de las respuestas se considera a esa administracin responsable de tal poltica. Cuando detrs de la poltica no hay ningn nmero asignado es que se trata de la primera atribucin. Pregunta: qu administracin (o administraciones) cree usted que es la principal responsable (o las principales responsables) de que las cosas funcionen bien, mal o regular?

A pesar de haberse incrementado el nmero de polticas por las que se pregunta en el caso de la Comunidad de Madrid, la administracin local aparece como responsable principal solamente en dos de ellas y secundaria en dos ms. Este mapa de atribuciones locales es muy parecido al caso valenciano en que la administracin pblica municipal aparece como la responsable principal de tres de ellas y secundaria en una ms. Un nuevo actor se incluye en el cuestionario de la Comunidad de Madrid, las Instituciones Europeas que nunca encabezan la lista de responsabilidad atribuida sobre la poltica, pero en tres casos aparece como la segunda administracin pblica a la que se le atribuye alguna responsabi-

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lidad 155. Como se mencion con anterioridad, su papel ms significativo es en la poltica de relaciones internacionales, mientras que en agricultura aparece en segundo lugar y, curiosamente, comparte un segundo puesto junto con la Comunidad de Madrid en la poltica econmica 156. A pesar de ser la madrilea una Comunidad con mayor presencia de las instituciones del Estado y con vocacin ms centralista, al observar los datos ms desagregados, si se compara con la Comunidad Valenciana, se percibe un ligero incremento general de la presencia y del protagonismo de la administracin autonmica en todas las polticas. Tambin se observa cierta complicacin de las polticas. Por ejemplo, en seis de ellas hay un reparto de responsabilidades para las tres administraciones, a diferencia de la Comunidad Valenciana donde slo haba tres (y se incluan tambin estas tres sobre las que ahora se reparte ms la competencia). Por reas de poltica, en el caso de la Comunidad de Madrid las polticas de soberana se atribuyen principalmente a la administracin central, excepto en la poltica de Relaciones Internacionales donde las Instituciones Europeas son responsables en segundo lugar y en la poltica de carreteras donde es la administracin autonmica la que ocupa ese segundo puesto. En las polticas econmicas la administracin central, y ello puede afirmarse de las Comunidades madrilea y valenciana, tiene la responsabilidad mayoritaria. Caso bien distinto es el de la mayor parte de las polticas clasificadas en el epgrafe bienestar. Excepto en las polticas de pensiones y seguro de desempleo en que la central es la protagonista casi en exclusiva sin que se detecte la presencia significativa de ninguna de las dems administraciones pblicas, en el resto de las polticas la competencia es atribuida de manera compartida, sobre todo, en vivienda y servicios sociales. Finalmente, en las polticas denominadas de ciudad es donde la administracin local tiene una presencia ms significativa siendo, adems, responsable principal en dos de ellas.
155 En el anlisis de la Comunidad Valenciana entre las posibles administraciones pblicas a las que adjudicar la responsabilidad sobre las polticas se inclua la Diputacin, evidentemente no aparece en el cuestionario de Madrid. No obstante, hay que decir que en el caso valenciano la Diputacin no aparece nunca entre las administraciones a las que se atribuye la responsabilidad principal ni secundaria de las polticas pblicas y slo en dos casos, carreteras y agricultura, aparece como responsable en tercer lugar, es decir, en diecisiete de las diecinueve polticas ocupa siempre el ltimo puesto. Puede decirse que en esta Comunidad la Diputacin es casi invisible para los ciudadanos. 156 Aunque todava no es significativo el papel atribuido a las instituciones europeas ser interesante observar su evolucin para ver su visibilidad. En otro sentido, algunos estudios han sugerido, por ejemplo, que los ciudadanos tienden a eximir de su culpa a los gobiernos si creen que la responsabilidad por los problemas o las polticas est fuera de su mbito de control (Barreiro, 1999). El recurso de culpar a otro nivel de gobierno puede ser utilizado por los responsables de cualquiera de las distintas administraciones y tendr ms impacto si los ciudadanos creen que ciertamente el acusado tiene jurisdiccin sobre la poltica en cuestin. En todo caso el juego que, para tal finalidad, dan las instituciones europeas es muy significativo aunque todava en un nmero de polticas reducido.

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3.2.1.2.

La responsabilidad sobre los servicios pblicos

La situacin respecto a la visibilidad de las administraciones cuando se pregunta por los servicios pblicos muestra algunas variaciones respecto a las polticas pblicas (Tabla 35). Como acaba de verse, en el caso de las polticas, la central era la administracin que contaba con mayor nmero de atribuciones en la percepcin ciudadana. Sin embargo, en el caso de los servicios pblicos es la administracin autonmica la que est ms presente entre los ciudadanos. En el caso de la Comunidad de Madrid, regin que se caracteriza por municipios de gran tamao y, por lo tanto, se tiene menos conciencia de lo local, la administracin municipal aparece en ltimo lugar, aunque no muy lejana de la central. En el caso de la Comunidad Valenciana la administracin municipal est ms presente en la vida de los ciudadanos. En todo caso, la administracin autonmica es para los datos del 2000 la ms visible con bastante diferencia con el resto de las administraciones. As, la regional aparece como principal responsable en veintiocho y como secundaria en veintinueve de los sesenta y ocho servicios ofrecidos por la Comunidad de Madrid, la municipal ocupa el primer puesto en veintitrs y la central en diecisiete. En definitiva, en ambas Comunidades la responsabilidad por los servicios recae predominantemente en los gobiernos subnacionales y, globalmente, es la administracin autonmica la ms destacada. Respecto a la Comunidad Valenciana, con informacin para algunos servicios menos, puede decirse como conclusin general prcticamente lo mismo que para la madrilea. Aunque en la valenciana la primera atribucin se realiza sobre todo a la administracin local, la regional tiene tambin un protagonismo significativo. Si se compraran ambas Comunidades parece que hay un sensible aumento de la presencia de la administracin autonmica en Madrid lo mismo que ocurra con la atribucin de las polticas respecto a las dems administraciones. La observacin aislada de los datos de la Comunidad Valenciana en el ao 1995 podra hacer pensar que el mayor protagonismo otorgado al gobierno municipal se debiera a que es en el municipio en el que uno vive el lugar donde se reciben la mayor parte de los servicios 157. Sin embargo, a la vista de los resultados de la Comunidad de Madrid, no puede hacerse esta afirmacin. En cuanto a los sectores de poltica pblica en los que se engloban los servicios por los que se pregunta, llama la atencin el protagonismo absoluto de las administraciones regionales en los servicios sociales, ya que siempre son las administraciones que tienen la primera atribucin en este sector. Respecto a los servicios de educacin y sanidad en la Comunidad Valenciana
157 En un trabajo anterior la autora formul, a modo de hiptesis provisional, esta afirmacin (Del Pino, 2000).

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se atribuyen, sobre todo, a la administracin autonmica pero, sin embargo, en la de Madrid la responsabilidad en educacin es compartida con la administracin central y la sanidad sigue perteneciendo a esta ltima, lo cual se corresponde con los recientes y actuales procesos de traspaso de competencias desde la administracin central a la Comunidad. Respecto a las reas de planificacin urbana y medio ambiente los servicios quedan, sobre todo, en el mbito local en las dos Comunidades. Este ltimo dato supone un cambio respecto a la atribucin de la poltica.

Fuente: elaboracin propia; en porcentajes horizontales; los totales no suman cien porque la operacin ha querido tener en cuenta no slo la administracin a la que los ciudadanos atribuyen el servicio mayoritariamente sino tambin otras administraciones pblicas cuando la atribucin es significativa. Se considera significativa si el 25 por ciento o ms de los ciudadanos considera a esa administracin responsable de tal servicio. Pregunta: Qu administracin cree usted que es la principal responsable de que el servicio sea satisfactorio o insatisfactorio? Dgame slo una.

En conclusin, la atribucin de responsabilidades vara si por lo que se pregunta es por los servicios o por las polticas. Cuando se preguntaba a los ciudadanos sobre qu administracin o administraciones eran las principales responsables de cada poltica, la administracin central era ms visible. Sin embargo, en el caso de los servicios lo son ms las otras administraciones y, concreto, la administracin autonmica que, adems, comparativamente, ha incrementado su presencia en las vidas de los ciudadanos. La administracin central y la administracin local han reducido su protagonismo levemente. A pesar de todo, con relacin a esta ltima afirmacin, hay que matizar tres cuestiones. En primer lugar, seguramente el efecto de reduccin del nmero de atribuciones a la administracin central cambiara si la muestra de 2000 perteneciese a la Comunidad Valencia porque esta Comunidad ya contaba entonces con algunas competencias que la Comunidad de Madrid ha recibido ms tarde. Respecto a la disminucin de la presencia de la administracin local en Madrid hay que tener en cuenta que el mayor tamao de los municipios puede provocar una conciencia o sentido de Comunidad menor en esta regin y tal caracterstica puede tener efectos sobre la atribucin. En tercer lugar, puede que stos sean slo resultados provisionales que varen si se avanza en la

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Fuente: elaboracin propia.

denominada segunda descentralizacin, que parece potenciar el papel de los entes locales. Finalmente, en cuanto al nmero de personas que no quieren o no saben realizar alguna imputacin de responsabilidad, la situacin difiere si se trata de polticas o de servicios. En general, los ciudadanos encuentran ms facilidad para atribuir las polticas que los servicios, lo que hace pensar en la existencia de un patrn ms o menos estable de imputacin de responsabilidades generales, probablemente menos adaptable que en el caso de los

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servicios pblicos. Tal afirmacin sera compatible con la existencia de un mapa de atribucin de jurisdiccin muy similar en las polticas pblicas de las dos Comunidades analizadas. 3.2.3. La satisfaccin con las polticas y los servicios por niveles de gobierno

En el captulo anterior se tuvo ocasin de discutir sobre la satisfaccin de los ciudadanos con las polticas y los servicios pblicos. Una vez determinada la responsabilidad imputada sobre aquellos a los distintos niveles de gobierno y administracin pblica, cabe indagar acerca de a qu nivel de gobierno pertenecen los servicios y polticas mejor y peor valorados. Para el caso de la Comunidad de Madrid puede decirse que la administracin autonmica es la mejor valorada en lo que se refiere a sectores de poltica. Del mismo modo, la administracin regional es evaluada positivamente en el territorio de la Comunidad Valenciana a pesar de ser superada por la administracin local. En todo caso es importante resaltar que la administracin autonmica es siempre mejor calificada que la administracin central. En ambas Comunidades entre un 60 y un 65 por ciento de las polticas en las que la administracin regional tiene una responsabilidad significativa son evaluadas positivamente. La administracin central slo consigue ubicar entre las mejor valoradas alrededor de la mitad de sus polticas. En cuanto a las polticas peor juzgadas se sigue la misma lnea. Las administraciones regionales en ambas Comunidades slo tienen el 33 por ciento de sus polticas entre las peor valoradas a diferencia de la central que tiene ms del 40 por ciento. Adems, las polticas en las que se atribuye la principal responsabilidad y casi en exclusiva a la administracin central estn tambin entre las peor evaluadas por los ciudadanos. En datos globales, por lo tanto, en cuanto a las polticas que se le atribuyen, la administracin autonmica es la mejor valorada (Tabla 36).

Fuente: elaboracin propia; en porcentajes horizontales sobre el total de las polticas que se preguntan en cada una de las Comunidades. Esta pregunta en ambas Comunidades era multirrespuesta por lo que una poltica puede ser atribuida a varias administraciones. Se considera significativa si en el 30 por ciento o ms de las respuestas se considera a esa administracin responsable de tal poltica.

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De nuevo la nota distinta la ponen las administraciones locales, que en el caso madrileo son evaluadas, atendiendo a sus polticas, negativamente, al contrario que en Valencia. Es posible que el factor tamao del municipio, ya mencionado, tenga sus efectos. En cuanto a los servicios, entre los quince servicios mejor valorados en la Comunidad valenciana solamente figura cinco veces algn servicio atribuido a la administracin central. Es, sin embargo, la administracin autonmica la que ms figura, ocho veces, y le sigue muy de cerca la administracin local con siete entre los quince mejores. Entre los servicios peor evaluados no se encuentra ningn patrn diferente. Tambin son los servicios de la administracin autonmica los menos numerosos entre los peor valorados. Similares resultados pueden encontrarse para la Comunidad de Madrid. La administracin autonmica tiene el mayor nmero de atribuciones en los servicios mejor juzgados, siendo considerablemente menor el de las otras dos administraciones pblicas158. 3.2.4. El consumo, la valoracin y la atribucin de responsabilidades sobre los servicios pblicos

Como ya se mencion anteriormente, los gobiernos subnacionales son para los ciudadanos los principales responsables en la gestin de los servicios pblicos a diferencia de lo que ocurre con las polticas pblicas en que la administracin central es la protagonista ms notable. Los servicios que presentan un grado de consumo ms intensivo son los vinculados al rea de salud y aunque existen ms ciudadanos que atribuyen a la administracin central la responsabilidad por este tipo de servicios, es tambin muy significativo el nmero de ciudadanos que piensan que la administracin autonmica tiene responsabilidad sobre ellos. En todos los servicios de salud el ndice de satisfaccin es elevado. El segundo tipo de servicios con mayor impacto en el bienestar de las familias que presentan un grado intensivo de consumo es el del mbito de la educacin. En este caso, se incrementa la visibilidad de la Comunidad de Madrid respecto a los servicios de salud aunque, seguramente debido al reciente traspaso de competencias, todava hay un elevado porcentaje de ciudadanos que atribuye alguna responsabilidad a la administracin central. Ocurre esto, por ejemplo, en lo que a las universidades se refiere. Estas ltimas tienen un ndice de satisfaccin menor que el resto de los servicios de educacin, los cuales cuentan, en la mayora de los casos, con evaluaciones positivas.
158 No obstante, hay que recordar que en esta Comunidad el nmero de atribuciones a la administracin autonmica era prcticamente el doble que respecto a las otras administraciones pblicas.

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En el rea de transportes y de comunicacin, los servicios son utilizados por una amplia mayora de la poblacin sin que existan diferencias significativas en funcin de las variables sociodemogrficas. En este sector, la atribucin de responsabilidades es compartida entre el gobierno autonmico y el local, excepto en lo referido al servicio de correos en que destaca en primer lugar la administracin central. En cuanto a la satisfaccin reciben mejores valoraciones los servicios de transportes atribuidos a la administracin de la Comunidad de Madrid. Los servicios sociales presentan un menor ndice de consumo, probablemente por su carcter especializado. Estos servicios obtienen valoraciones positivas y el protagonismo en cuanto a su prestacin recae sobre todo en la administracin autonmica. En definitiva, la mayor visibilidad de la Comunidad de Madrid debido a la atribucin de un nmero muy elevado de servicios se ve acompaada por una valoracin positiva de los servicios ms consumidos, ya que, en la mayor parte de ellos esta administracin pblica tiene una responsabilidad significativa (esto ocurre, por ejemplo, en el metro, en los autobuses urbanos, en el mdico de cabecera o pediatra y en el mdico especialista). 3.3. La confianza en los gobiernos y la valoracin de las polticas pblicas

Una posible hiptesis a contrastar es la de la existencia de una posible asociacin entre la valoracin de las polticas pblicas, su atribucin a uno de los niveles de gobierno y administracin y la confianza que en estas instituciones depositan los ciudadanos. Como se ha visto con anterioridad, exista cierta relacin, por ejemplo, entre quienes se manifestaban en una posicin determinada en la escala ideolgica o decan haber votado a un partido concreto y el grado de confianza que depositaban en los gobiernos. En el caso de la Comunidad se puede constatar la existencia de alguna relacin entre la valoracin positiva de las polticas pblicas atribuidas de manera principal a cada uno de los niveles de gobierno y la mayor confianza manifestada en los gobiernos. Con los datos disponibles no puede llegarse a resultados definitivos pero, sin embargo, recurdese que en la encuesta realizada en la Comunidad de Madrid haba un dato llamativo respecto a los resultados obtenidos en la muestra para todo el territorio nacional de las encuestas del CIS. En aquel caso, el Ayuntamiento es la administracin pblica en la que menos se confa y, al mismo tiempo, sus servicios son peor valorados y desde luego tienen una visibilidad menor que los de la administracin autonmica.

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4.

LAS PREFERENCIAS SOBRE LA ACCIN PBLICA DE CADA NIVEL DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA

En el marketing pblico se estudia como las percepciones de los ciudadanos, derivadas de las experiencias personales previas, de lo que han odo de otros o fruto de otro tipo de condicionantes, configuran las expectativas sobre sus contactos con la administracin pblica. Es posible que las percepciones de todo tipo sobre cada uno de los niveles de gobierno y administraciones pblicas condicionen las expectativas que los ciudadanos tienen sobre ellas. Como se ha visto, los ciudadanos tienen un perfil diferenciado de las distintas administraciones pblicas segn sus caractersticas, el funcionamiento, la responsabilidad sobre el gasto pblico, sobre las polticas y los servicios y su capacidad para satisfacerles. Tal conjunto de percepciones puede, sin embargo, distar de las expectativas o de las preferencias acerca de cmo debiera articularse el intrincado de relaciones, el reparto de competencias o la labor de unos y otros gobiernos y administraciones pblicas. Esta cuestin se analizar en prximo apartado. 4.1. De qu polticas pblicas debe responsabilizarse cada nivel de gobierno?

Son muy escasos los datos cuantitativos acerca de las expectativas de los ciudadanos sobre los sectores de polticas que debieran ser encargados a cada uno de los niveles de gobierno y administracin. Como ha sido demostrado ya en distintos estudios, las personas responden de forma diferente segn la pregunta incluya cuestiones generales sobre los gobiernos o site el nfasis en asuntos ms concretos. En este sentido, sera verdaderamente interesante conocer cul es la distribucin general deseada de competencias sobre cada sector de polticas para luego poder indagar dentro de cada uno de ellos, en lo que en este trabajo se han denominado servicios. Schneider y Jacoby (2000) miden las expectativas de los ciudadanos sobre si los estados o el gobierno federal, deberan tener la jurisdiccin de diecisiete polticas pblicas en el caso estadounidense. Como este interrogante no puede resolverse con mayor precisin para el caso espaol, como sucedera si se contase con informacin sobre las expectativas con relacin a cada sector de poltica, se recurrir a otro tipo de datos. Como se mencion, el inters de tal indagacin encuentra su base en la posibilidad de que los ciudadanos tengan tambin un perfil de preferencias, distante o no del de sus percepciones, que pueda configurar una suerte de teora funcional del federalismo que presupone que unos niveles de gobierno son ms adecuados que otros para encargarse de determinados tipos de polticas o, incluso, atender a unos u otros aspectos dentro de un sector especfico de poltica (Peterson, 1995).

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Por ejemplo, en el trabajo de Garca Ferrando, Lpez Aranguren y Beltrn (1994: 117) se pregunta a los ciudadanos sobre su opinin acerca de quin debiera tomar la decisin ltima en una serie de materias planteadas en la realidad espaola en torno al ao 1990. En cuatro de los cinco asuntos, los ciudadanos consideran que quien debera tomar la decisin ltima y definitiva es el gobierno central y en el tema restante, el gobierno de la Comunidad Autnoma159. Precisamente, la decisin relacionada con los servicios sociales es la atribuida al gobierno autonmico, lo que es consistente tambin con el hecho de que son stos los que desde sus comienzos han tratado de estos problemas. En el caso espaol, como tambin se ha demostrado en investigaciones realizadas en otros pases (Schneider y Jacoby, 2000; Blendon, Benson, Morin, Altman, Brodie, Brossard y James, 1997), es probable que los deseos de los ciudadanos sobre el nivel de gobierno adecuado para desempear determinadas funciones estn en relacin con la naturaleza de la poltica pblica en cuestin. Cuando se trata de problemas ms globales, es decir, aquellos con un impacto ms general que supera el mbito de un territorio subnacional determinado, por ejemplo, la contaminacin, el desempleo, la inflacin, la droga, la corrupcin o el crimen, los ciudadanos suponen que la accin de gobierno ms eficaz estara en manos del gobierno central 160. Otros problemas que tienen lugar en el hbitat de supervivencia habitual o sobre los cuales se presume una actuacin ms precisa a determinado nivel territorial son confiables a los gobiernos subnacionales. Otros factores inciden en los deseos de los ciudadanos. Ms de la mitad de los ciudadanos se muestra favorable a que sea el nivel central quien gaste menos en favor de las Comunidades Autnomas y, del mismo modo, se muestran dispuestos a que una parte del dinero gastado por las administraciones regionales lo sea por los Ayuntamientos. La descentralizacin en materia de gasto pblico recibe el apoyo de los ciudadanos y hace suponer una preferencia por el aumento de la capacidad de las administraciones subnacionales para la prestacin de los servicios pblicos 161. Puede especular159 Tales resultados son matizados cuando se realiza la desagregacin de los datos por Comunidades Autnomas. Efectivamente, los habitantes de las Comunidades ms autonomistas como Catalua, Navarra y Pas Vasco queran conceder algo ms de protagonismo a sus gobiernos regionales. 160 En esta pregunta tambin se establece como opcin la posibilidad de elegir al gobierno de Bruselas como el ms eficaz para resolver este tipo de problemas. Sin embargo, no es una opcin demasido significativa para los ciudadanos. Es probable que el paso de tiempo y el rodaje europeo hiciesen que hoy, once aos ms tarde, esta respuesta tuviese algunas matizaciones. 161 Estos datos proceden del Estudio 2.427 del CIS (2001) y del Estudio 2.462 de 2002. En este ltimo, por ejemplo, un 61 por ciento de los entrevistados piensa que el Estado debera gastar menos en favor de las Comunidades Autnomas y un 64 por ciento que stas a su vez deberan gastar menos a favor de los ayuntamientos. En el ao 2002 el Estudio 2.448 del CIS recoga una pregunta sobre el conocimiento del Pacto Local por parte de los ciudadanos. Un 40 por ciento de ellos afirmaba conocerlo. Aproximadamente a un 42 por ciento

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se con distintas razones para explicar esta cuestin. La mayor cercana y receptividad de los gobiernos locales y la percepcin sobre la administracin autonmica de cierta orientacin al bienestar y a la gestin pueden ser estas justificaciones. Adems, respecto a las Comunidades Autnomas, junto a la existencia de una valoracin general positiva de su creacin y el incremento de los partidarios del Estado descentralizado en los ltimos aos, los ciudadanos juzgan, tambin, positivamente el acercamiento de la gestin de los servicios. Aunque no existe una diferencia desmedida entre la percepcin de satisfaccin proporcionada por las polticas y los servicios de las administraciones central y autonmica, lo cierto es que la balanza se inclina a favor de las segundas, no slo porque son mucho ms visibles en cuanto a los servicios, sino porque adems sus polticas estn predominantemente mejor valoradas si se comparan con las de la administracin central.

Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.375 de 1999 del CIS. Porcentaje vertical. Pregunta: De las siguientes instituciones, cul cree usted que debe ser la principal responsable de gestionar las pensiones en Espaa?

Excepto para algunas cuestiones muy concretas como las pensiones, no se dispone de informacin sobre qu nivel de gobierno sera, desde el punto de vista de los ciudadanos, el ms adecuado para responsabilizarse de cada poltica pblica y proveer los diferentes servicios pblicos. Para el caso de las pensiones, la mayor parte de los ciudadanos considera que en todo el territorio espaol stas deben tener la misma cuanta (77 por ciento), mientras que un 20 por ciento cree que cada Comunidad debe poder fijar el importe de las pensiones en su territorio (Tabla 37). En la lnea de un apoyo mayoritario al importe igual, incluso, consideran electoralista la pretensin de algunas Comunidades de incrementar su cuanta 162. El papel de igualadora y la creencia de que las pensiones deben ser iguales para todos son las razones por las que los espaoles prefieren mayoritariamente que las mismas sea responsabilidad del nivel central.
le parece muy positivo o positivo un aumento de las competencias de los Ayuntamientos disminuyendo las de los Gobiernos autonmicos, frente a un 9 por ciento que lo considerara negativo o muy negativo, y teniendo en cuenta que cerca del 40 por ciento no sabe. 162 Las decisiones de la Junta de Andaluca y de la Generalitat de Catalua sobre el incremento de las pensiones en sus territorios eran en 1999 (CIS) calificadas de electoralistas por el 67 por ciento y el 74 por ciento, respectivamente, de los ciudadanos. Paradjicamente, un 41 por ciento valoraba estas medidas muy bien o bien y slo un 30 por ciento mal o muy mal.

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Finalmente, en datos del CIS para 2003 un 50 por ciento de los espaoles se muestra de acuerdo con la frase la ltima palabra en las decisiones importantes deben tenerla siempre los gobiernos de los Estados miembros, frente a un 31 por ciento que se muestra ms de acuerdo con la opinin de que la Unin Europea debera llegar a tener un verdadero Gobierno que tomara las decisiones. Los Eurobarmetros vienen incluyendo la pregunta sobre quin debera decidir, el gobierno del pas o conjuntamente todos los Estados miembros, sobre distintas polticas pblicas. De las diecisiete polticas pblicas recogidas en el ao 1995, en diez de ellas ms de la mitad de los espaoles opinaba que las decisiones deberan adoptarse conjuntamente, lo que es consistente con el europesmo que tuvo ocasin de verse en el segundo captulo. Los primeros lugares estn ocupados por la poltica exterior, la de lucha contra la droga, la poltica medioambiental, la poltica de inmigracin y la poltica monetaria. Los ciudadanos son partidarios de la europeizacin de los asuntos y de las polticas pblicas que responden a problemas globales o que requieren coordinacin (Barreiro y Snchez Cuenca, 2001). Otras como la poltica agrcola o las de salud y bienestar social, deben permanecer bajo la jurisdiccin de los Estados. 4.2. Qu se espera de cada nivel de gobierno y administracin? 4.2.1. Demandas dirigidas al Estado y a los gobiernos autonmicos

Existe un conjunto de demandas que los ciudadanos dirigen indistintamente a todos los gobiernos y administraciones pblicas. Tales peticiones como la demanda de regeneracin tica u otras parecen mantenerse en el tiempo, aunque lgicamente varen en intensidad en funcin de cul sea el contexto poltico, econmico y social y de cules sean considerados los principales problemas del pas. Sin embargo, en este captulo se quiere profundizar en la idea de la existencia de un perfil particular que define a cada uno de los gobiernos y administraciones pblicas espaolas. Si de las administraciones y los gobiernos subnacionales se espera que incrementen su papel en la prestacin de servicios pblicos, para el gobierno y la administracin central se pide un lugar muy claro en dos responsabilidades principales: la garanta de la equidad entre los ciudadanos y la equidad interterritorial (a y b, y c, respectivamente, de la Tabla 38) que son dos de los puntos dbiles reconocidos por los ciudadanos en su valoracin del Estado de las Autonomas. La desigualdad percibida entre las Comunidades Autnomas concede al nivel central de gobierno un papel de mediador o de garante de la equidad entre ellas desde el punto de vista de una mayora muy significativa de ciudadanos 163. La posibilidad de que se produzcan fenme163 Como se vio, algo ms de tres cuartas partes de la poblacin sostiene que existen muchas o bastantes diferencias de prosperidad o riqueza entre las distintas Comunidades Autnomas, el 36 por ciento cree que stas se han incrementado y un 31 por ciento que se-

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nos de inequidad entre los ciudadanos (recurdese el Cuadro 8.b) explicara la atribucin tambin al Estado de un papel de garante de la igualdad entre todos los ciudadanos con independencia del lugar en el que vivan 164.

Fuente: IEF, 2001. Porcentajes de acuerdo.

Respecto a las proposiciones ms favorables a un papel creciente de las Comunidades Autnomas 165, los acuerdos son ms limitados (Tabla 39). Son ms pequeos cuando se afirma la posibilidad de que las Comunidades Autnomas puedan incrementar o crear impuestos para mejorar los servicios pblicos. Algo ms elevada es la conformidad, sobrepasando ligeramente la mitad de la poblacin, con la idea de rebajar los impuestos con la intencin de atraer a los inversores al territorio de la Comunidad. Al mismo tiempo la mitad de la poblacin est muy o bastante de acuerdo con que sean las Comunidades las que se responsabilicen de sus gastos e ingresos y paguen al Estado por los servicios comunes 166.

guirn hacindolo Estudio 2.455 de 2002 (CIS). Asimismo, un 70 por ciento de la poblacin percibe que no en todas las Comunidades se reciben los mismos servicios pblicos y prestaciones sociales debido, sobre todo, a la distinta disponibilidad econmica para financiarlos (IEF, 2000). 164 En el anlisis realizado por el rea de Sociologa Tributaria del IEF se utiliza el sistema de la escala de grado de acuerdo, siendo 1 nada de acuerdo, 2 poco, 3 bastante y 4 muy de acuerdo. En los datos para el ao 2000 las tres proposiciones que insisten en algn papel del Estado se sitan sobre el 2,5 que es el punto intermedio de la escala. El resto de las proposiciones alcanzan puntuaciones entre el 2,2 y el 2,5. 165 Se sigue aqu, casi en su totalidad, el anlisis recogido en el informe del IEF, ya que la exposicin de los datos que ah se realiza apenas permite un nuevo anlisis. 166 Como es de esperar, respecto a los datos anteriores existen variaciones significativas en funcin de cul sea la Comunidad Autnoma de la que procede el entrevistado. Los ciudadanos vascos, catalanes y navarros estn ms prximos a las posiciones ms autonomistas. Al contrario, regiones como Murcia, las dos Castillas, Extremadura, Asturias y Aragn son ms centralistas. Otras como Andaluca, Valencia e incluso Madrid, tradicionalmente considerada ms centralista, mantienen una posicin intermedia. En algunas Comunidades Autnomas como Canarias, Aragn y Galicia, aparece la paradoja de un apoyo simultneo a las proposiciones ms centralistas y a las que sugieren un papel ms amplio de las Comunidades Autnomas (IEF, 2001: 63 y siguientes).

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Fuente: IEF, 2001. Porcentajes de acuerdo.

El Cuadro 13 muestra algunos de los papeles atribuidos tanto al nivel central como a las Comunidades Autnomas. A pesar del deseo del incremento de papel de los gobiernos subnacionales en la prestacin de servicios, aparece tambin en el discurso de los ciudadanos la idea de la administracin central como mediadora, coordinadora, distribuidora, uniformadora, rbitro, encargada de los problemas ms generales o de los servicios comunes y con un papel desigual en Europa segn quien lo defina. No puede profundizarse en este aspecto por cada Comunidad Autnoma, sin embargo, alrededor de algunos problemas como la inmigracin en las regiones donde, por su situacin geogrfica, se produce la llegada ilegal de extranjeros se reclama, por ejemplo, mayor capacidad regulativa para ellas.

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Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.386 del CIS (2000).

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4.2.3.

Demandas dirigidas al gobierno y administracin local

An siendo una demanda general hacia los distintos organismos pblicos, la receptividad como peticin a las instituciones pblicas alcanza una mayor relevancia en la administracin local. Las razones de que la corporacin municipal sea la principal y especial destinataria de la demanda de receptividad son, por ejemplo, la identificacin de las administraciones locales con un colectivo o mbito ms preciso, el sentimiento de comunidad de los propios ciudadanos, la capacidad que stos reconocen en la institucin municipal para atender y priorizar sus demandas y su eventual posibilidad de crear espacios que permitan la inclusin de sus habitantes en la discusin y el debate pblico. Tales condiciones hacen de los Ayuntamientos, administraciones de proximidad y contribuyen a posicionarlas en un mejor puesto en la bsqueda de la receptividad. La idea de una administracin receptiva posee connotaciones propias y peculiares cuando se hace referencia a la administracin local. El contenido de tal concepto es para los ciudadanos tan amplio o posee tan ricos matices como los que tradicionalmente recoge o plantea la literatura sobre gestin pblica. Los mismos ciudadanos discuten sobre cul es el sentido y el alcance del concepto en la administracin local, cules son sus lmites o de qu manera articularlo en la actuacin cotidiana de las administraciones locales.

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Fuente: elaboracin propia a partir de Estudio 2.386 del CIS (2000) y grupos de discusin en la Comunidad Valenciana 1995 y 1994.

El Ayuntamiento receptivo se articula a travs de dos definiciones que son el sustrato a partir del cual los ciudadanos construyen las preferencias y las expectativas sobre la administracin local. Ambas ideas presentan, no obstante, algunas peculiaridades que deben ser interpretadas a la luz de los rasgos de la cultura poltica espaola como a continuacin se ver. Sendas definiciones, asimismo, tienen que ser entendidas como complementarias para

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poder caracterizar con precisin la prescripcin que los ciudadanos realizan de la institucin municipal ideal. El riesgo de tratar de colocar el nfasis en alguna de las dos explicaciones en perjuicio de la otra conducira a una imagen al menos incompleta del gobierno local. A. La primera de las definiciones a las que se hacia referencia es la vinculada con la Administracin Gestora. En un primer plano, la receptividad tendra que ver con la imagen de una administracin abierta en la relacin cotidiana que los ciudadanos mantienen con las dependencias pblicas. En ella se contienen los atributos de la buena gestin y no est alejada de las demandas que los clientes realizan a organizaciones privadas. Al igual que a las empresas del sector privado, los ciudadanos exigen a las instituciones pblicas eficacia y calidad en los servicios que prestan y, en este sentido, los ciudadanos en sus relaciones con las instituciones pblicas tienden a reproducir las exigencias y los comportamientos que como clientes han aprendido en sus contactos con las organizaciones privadas las cuales han hecho de estos atributos una sea de distincin en orden a competir entre s (Rami, 1999). En este sentido, los ciudadanos-clientes se sentiran con derecho a reclamar amabilidad en sus contactos, trato personalizado, comodidad, facilidad en sus transacciones, calidad en el producto o en el servicio recibido, desburocratizacin o agilidad. Sin embargo, es importante reconocer dos matices en la demanda de receptividad hacia la administracin local. El primero de ellos est relacionado con el nfasis sobre la receptividad en la organizacin municipal por encima de otras administraciones. Ello se explicara en la medida en que la relacin que los ciudadanos mantienen cotidianamente con las dependencias municipales es percibida como ms intensa que el contacto que los ciudadanos sostienen con otras oficinas pblicas. Del mismo modo, el hecho de que en los ltimos aos se haya incrementado el papel de las administraciones locales como prestadoras de servicios ha hecho que buena parte de su papel tenga que definirse con relacin a la eficacia (Stoker, 1996b). El segundo matiz es una precisin que se realiza en torno al propio concepto de organizacin gestora. Los ciudadanos utilizan frecuentemente el trmino Ayuntamiento gestor, pero para contraponerlo al de Ayuntamiento politizado entendiendo que esta ltima expresin tiene un contenido peyorativo167. De este modo, la administracin gestora significa adems de una organizacin eficaz y eficiente, una administracin libre de componendas par167 En el mismo sentido y sobre el caso ingls, aunque en los ltimos aos tambin se ha evidenciado esta situacin en otros pases europeos, Stoker (1996b:188) seala que el problema de los gobiernos locales fue inicialmente definido como un problema de eficacia y las soluciones diseadas fueron coherentes con esta definicin hasta el punto de que las Administraciones locales se han convertido esencialmente en prestadoras de servicios. La poltica no tiene sitio en esta visin el peso de la antipoltica se extiende porque no puede proporcionar, desde el punto de vista de los ciudadanos, los empleados pblicos y los polticos, las respuestas adecuadas.

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tidistas, de corruptelas, de favoritismos o de prcticas clientelistas y, en definitiva, de la parte de la poltica que los espaoles asocian con connotaciones negativas 168. La manifiesta aversin contra lo que los ciudadanos entienden que representa la poltica o los polticos es, como ya se vio en su momento, uno de los rasgos tradicionales de la cultura poltica espaola y el rechazo hacia ella debe interpretarse como la reaccin natural. Hasta aqu podra parecer que la definicin que los ciudadanos realizan de la administracin ideal tendra mucho ms que ver con una organizacin pretendidamente asptica, productora de bienes y servicios en la que los componentes ideolgicos o polticos no ocuparan un lugar decisivo ms all de lograr la eficacia como objetivo ltimo. Sin embargo, el modelo de gobierno local resultara incompleto sin incluir un segundo concepto a travs del cual los ciudadanos describen esta institucin. B. Los ciudadanos entienden el Ayuntamiento como la base de su comunidad 169. La administracin local es un primer lugar de participacin, un espacio para la adopcin de decisiones que afectan a la colectividad, un sitio donde todos los ciudadanos son o deben ser corresponsables de los asuntos pblicos. Esta segunda definicin es ciertamente ms amplia cuando se analiza el discurso de los ciudadanos. Por un lado, supone una demanda de participacin difusa relacionada con la idea de escucha o de atencin por parte de los responsables pblicos a las opiniones y los deseos de los vecinos. Por otro lado, llega a plantearse un modelo de participacin en el que los ciudadanos tengan la oportunidad de involucrarse con diferente intensidad (desde el debate o la discusin de los asuntos colectivos hasta la participacin en la produccin de bienes y servicios) en las actuaciones pblicas, aunque no necesariamente a travs de los mecanismos convencionales o tradicionales. La primera de ellas (la peticin de participacin difusa) supone una demanda de acercamiento de las autoridades municipales a los problemas de la comunidad y una reaccin al sentimiento de que las decisiones pblicas se adoptan al margen de las opiniones de los ciudadanos. La segunda (modelo de participacin) implica la profundizacin en vas de colaboracin que completen los canales de la democracia representativa en el mbito local y la integracin de los ciudadanos como miembros activos de las decisiones de gobierno. Los propios ciudadanos se definen como los ojos del ayuntamiento, dicen poseer informacin valiosa sobre las necesidades de la colectividad al formar parte de ella y llegar hasta donde las instituciones no lo hacen. Estas posibilidades de participacin tienen adems ventajas que los mismos ciudadanos sugieren para los gobiernos locales y deberan ser convenientemente aprovechadas por ellos: a) los ciudadanos cuentan con infor168 Vase en este sentido el captulo dos y, en concreto, las percepciones de los espaoles hacia la poltica y los polticos. 169 Es importante matizar una vez ms que los datos disponibles pertenecen a municipios pequeos o medianos y que con toda probabilidad los resultados no seran los mismos si se analizaran las percepciones en ciudades grandes.

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macin de primera mano acerca de las necesidades de su comunidad; b) cada ciudadano es un buen lugar donde tomar el pulso del sentir colectivo sobre la valoracin de las actuaciones y polticas pblicas desarrolladas en la comunidad; c) es una oportunidad para que los ciudadanos se sientan implicados en las decisiones que afectan a la colectividad; d) implica la autorresponsabilizacin y la conciencia del significado de las decisiones pblicas, en este sentido supone o contribuye a la educacin cvica; e) brinda a los ciudadanos la oportunidad de un mejor conocimiento del funcionamiento de las instituciones y sus problemas; f) contribuye a cerrar la brecha que parece haberse abierto en las sociedades modernas entre las instituciones y los ciudadanos 170. Las dos primeras aproximaciones que los ciudadanos realizan con la pretensin de definir la administracin local ideal no estn lejos de las propuestas o de los problemas detectados no slo en los gobiernos locales espaoles, sino tambin en los de otros pases que han avanzado en los procesos de gestin de las administraciones municipales pero no han experimentado progresos equivalentes en los procesos de democratizacin (Stewart, 1996 171; Stoker, 1996b, Canales, 1997). La necesidad de hacer compatibles las bondades de la administracin gestora sin descuidar los elementos propios del sistema poltico democrtico en la administracin local es reivindicada por muchos autores (Stewart 1996b). En el mismo sentido, tal y como seala Stewart (1996), es probable que los instrumentos tradicionales de la democracia representativa tengan que ser completados con otros de carcter deliberativo (Fishkin, 1991) 172 o incluso de democracia directa (Subirats, 1996) en orden a lograr la integracin de los ciudadanos en los procesos de gobierno.
170 A ello habra que aadir las ventajas derivadas de la participacin en la eficacia de la labor de gobierno en el sentido de avanzar hacia una mayor adecuacin de la oferta de servicios a las necesidades de los usuarios (Navarro Yez, 1997) y, al mismo tiempo, en la progresin hacia una definicin real de calidad de los mismos diseada entre los propios ciudadanos y los responsables pblicos. 171 El papel de los gobiernos locales como prestadores de servicios ha sido puesto en tela de juicio. Si el gobierno local debe de verdad desempear un papel de importancia en el gobierno de las comunidades locales es necesario que establezca una nueva relacin con los ciudadanos. Ello supone exigir un alto grado de innovacin en las prcticas democrticas similar al que durante los ltimos aos se ha dado en las esferas de la gestin (Stewart, 1996a: 186). 172 Deliberacin es el proceso por el cual los puntos de vista son analizados y argumentados, son presentados y tenidos en cuenta en la discusin. Ello implica discutir sobre un tema y reflexionar sobre lo que se dice. A travs de la deliberacin, pueden abrirse nuevas posibilidades y las diferencias pueden ser reconciliadas. Si uno pretende persuadir tiene que tener en cuenta otros puntos de vista. La democracia representativa puede ser fortalecida por el acceso a la informacin de los ciudadanos desarrollada a travs de frmulas deliberativas (Stewart, 1996b: 32). En el mismo sentido Fishkin (1991) propone las frmulas deliberativas (en concreto desarrolla la propuesta de las Deliberative Opinion Polls) como un mecanismo para completar los tradicionales mecanismos de la democracia representativa o de democracia directa. Para Fishkin, si bien es cierto que garantizan en buena parte la equidad poltica (es decir, que los ciudadanos cuenten con las mismas oportunidad de expresar y de tratar de conseguir sus preferencias) aportan poca informacin de las opiniones de los ciudadanos sobre asuntos concretos.

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En torno a la receptividad entendida en este doble sentido las administraciones locales tienen que asumir un conjunto variado de roles 173 que los ciudadanos definen con precisin:

Fuente: Grupos de discusin Comunidad Valenciana, 1994.

173 Algunos de estos papeles que los espaoles demandan a las instituciones locales son tambin defendidos por Sharpe (citado en Stoker, 1996a) en su justificacin para la construccin de un gobierno local fuerte. Segn Sharpe, la participacin de los ciudadanos es un valor en s mismo en la democracia, pero aun en el caso de que no fuera as es una importante justificacin para la existencia del gobierno local en una democracia. Adems, en orden a conseguir la eficacia otro de los valores de los que deben ser conscientes las autoridades locales el gobierno y la administracin local deben desempear un gran nmero de papeles, entre ellos los de coordinadores de los servicios en su campo, reconciliadores de las opiniones diversas de los miembros de la comunidad, agentes que respondan a las demandas crecientes de los ciudadanos o articuladores de los intereses posiblemente desorganizados de los mismos.

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La demanda de receptividad a la administracin local, tal y como se ha visto, implica no solamente la escucha activa sino tambin la respuesta de los responsables pblicos a los interrogantes y a las peticiones de los ciudadanos. Sin embargo, sta no es una labor sencilla en el actual contexto de las organizaciones pblicas. En los ltimos aos, las exigencias de los ciudadanos en torno a la administracin pblica se han multiplicado en nmero e intensidad. Los ciudadanos no se conforman con recibir una amplia oferta de servicios y prestaciones pblicas sino que adems solicitan que stos sean producidos y distribuidos en la mejor forma posible, con la mxima eficacia y calidad. La garanta de calidad que no puede ser definida universalmente porque depende de las percepciones del consumidor de tal bien pblico obliga a las administraciones a proporcionar respuestas diferentes a los diversos individuos o grupos de ciudadanos clientes que solicitan las prestaciones pblicas (Ban y Carrillo, 1996). A la vez, Inglehart (1998) seala que en las sociedades de nuestro tiempo han proliferado valores individualistas poco compatibles con el valor de la solidaridad que hacen, al menos, difcil definir con cierta precisin los intereses de la comunidad. Del mismo modo, la influencia creciente de algunas corporaciones pblicas o privadas o de grupos organizados en el bienestar colectivo, el excesivo peso de los partidos polticos en las democracias en la definicin de los asuntos prioritarios, el cada vez mayor papel de los medios de comunicacin en la elaboracin de las agendas polticas (Martin y Schumann, 1998) y, en definitiva, la complejidad creciente del entorno en que actan las organizaciones son algunos factores que complican la labor de los responsables pblicos para ser receptivos con los ciudadanos. Lo anterior se completa con las caractersticas que los ciudadanos demandan de los responsables municipales que deben aunar la honradez, la preocupacin por los problemas particulares del pueblo y la capacidad gestora, una vez ms contrapuesta a la idea la politizacin. 4.3. Cmo deberan ser las relaciones entre los distintos niveles del gobierno?

Ramos (1995) llama papeles de tercer nivel a los desempeados por un nivel de gobierno con relacin a otros actores o procesos de decisin de carcter poltico. Los ciudadanos hacen referencia en su discurso tambin a este aspecto que constituye un elemento del sistema de relaciones intergubernamentales. El nivel central de gobierno es mediador respecto a Europa aunque los dirigentes de algunas comunidades autnomas insistan en obtener una cuota de representacin. Representa para la mayora de los ciudadanos una garanta de cierto equilibrio, igualdad y coordinacin. Lo anterior no significa que los ciudadanos piensen en un sistema jerrquico o de subordinacin respecto a los gobiernos. Tal como puede obser-

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varse en los datos de la Tabla 40, en los ocho aos que transcurrieron entre 1990 y 2002 se ha incrementado el nmero de personas con capacidad para responder a cul es el tipo de relacin entre los distintos niveles de gobierno. Sobre todo en 1998 aument el porcentaje de quienes consideran que predominaba la colaboracin sobre la subordinacin o el enfrentamiento, a pesar de que en algunos casos puede percibirse la creencia de la existencia de cierta jerarqua en la adopcin de decisiones entre los tres niveles de administracin nacionales. En 2002 la percepcin del predominio de relaciones de colaboracin se mantiene aunque ha descendido a favor de un crecimiento del enfrentamiento percibido. Cuando se pregunta por la preferencia sobre el estilo de relacin que la Comunidad debe mantener con el Gobierno mayoritariamente los ciudadanos se manifiestan partidarios de la colaboracin y la negociacin (Tabla 41). Si esta afirmacin se vincula a la atribucin de la funcin de garante de la equidad, este estilo recuerda al definido por Scharpf (1998) como resolutivo de problemas que apela a la solidaridad o los valores y el inters comn. No es significativa la cantidad de quienes entienden que deben predominar las relaciones de sometimiento y algo ms numerosos son quienes se muestran partidarios de un estilo de confrontacin. Tal estilo en la definicin de Sharpf (1998) consiste en la apelacin a los intereses de los participantes o coaliciones dominantes y se recurre a la coaccin como mtodo.

Fuente: los datos para el ao 1990 pertenecen a Garca Ferrando, Lpez Aranguren y Beltrn (1994) y Estudios 2.286 y 2.455 de 1998 y 2002 del CIS, respectivamente. Porcentajes verticales. Pregunta: Las relaciones actuales entre el Gobierno de su Comunidad Autnoma y el Gobierno Central son:

Fuente: elaboracin propia a partir del Estudio 2.286 de 1998 y 2.455 de 2002 del CIS. Porcentajes verticales. Pregunta: Cul debe ser la actitud de su Comunidad Autnoma cuando existen discrepancias sobre un problema o poltica concreta con el Gobierno central?

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

Respecto a las administraciones autonmicas que se hacen cada vez ms visibles como prestadoras de servicios y con una relacin cercana a los ciudadanos, aparece adems la demanda de ayuda y colaboracin con los ayuntamientos y los ciudadanos las convierten en un nuevo eslabn de la cadena. 5. CONCLUSIONES: DIFERENTES
PERFILES PARA CADA NIVEL DE GOBIERNO

El propsito de este captulo era tratar de confirmar y caracterizar los rasgos que compondran un perfil diferenciado para cada nivel de gobierno y administracin pblica en las percepciones y expectativas de los ciudadanos espaoles. Algunas preguntas organizaban la investigacin. Entre las primeras conclusiones destaca la existencia de percepciones diferenciadas entre la administracin pblica en general y los tres distintos niveles. Adems, cada uno de los niveles estudiados tiene un perfil que tiende a definirse mejor en el tiempo, de manera que el acomodo de las distintas administraciones pblicas est siendo bien recibido y alentado por los ciudadanos. La dinmica de funcionamiento del Estado autonmico ha generado, particularmente para las Comunidades Autnomas, un incremento de la confianza que depositan los ciudadanos colocndose en situacin de disputar el primer puesto a los gobiernos locales. En el ao 2000 han logrado situarse adems como las ms eficaces. La administracin autonmica es la que tiene un saldo ms positivo si se utilizan los indicadores de responsabilidad atribuida en las polticas y servicios pblicos y de valoracin de los mismos (Grfico 14). En cuanto a polticas se le atribuyen menos cantidad que a la central pero, sin embargo, son generosamente valoradas. Respecto a los servicios pblicos, existen algunas variaciones. En lo que se refiere a la visibilidad, la Comunidad Autnoma aparece mucho ms significativamente en los servicios que en las polticas pblicas y tambin es ms visible que las otras dos administraciones pblicas (Grfico 13). Las administraciones central y local tienen una presencia parecida, lo cual puede ser peculiar respecto a otras Comunidades Autnomas donde es posible que en servicios fuese ms visible la local. El carcter predominante urbano de la Comunidad madrilea incide en los resultados. A diferencia de las polticas, la valoracin neta de los servicios es positiva para todas las administraciones aunque, de nuevo, es la autonmica la que concentra el mximo de las valoraciones positivas. Su perfil percibido se ajusta a esta imagen de eficacia y modernidad y se espera de ella lo mismo, a pesar de que se tema por los efectos discriminadores si la administracin central no interviene. La administracin central es la ms visible de todas las administraciones cuando se pregunta a los ciudadanos quin tiene la principal responsabilidad sobre las polticas pblicas. El saldo final de valoraciones sobre esta admi-

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LA PERSPECTIVA TERRITORIAL

Grfico 13. Responsabilidad atribuida y satisfaccin con las polticas por niveles de gobierno y administracin (Comunidad de Madrid, 2000)

Fuente: elaboracin propia a partir de la encuesta de la Comunidad de Madrid (2000)

Grfico 14. Responsabilidad atribuida y satisfaccin con los servicios por niveles de gobierno y administracin (Comunidad de Madrid, 2000)

Fuente: elaboracin propia a partir de al encuesta de la Comunidad de Madrid (2000)

nistracin es positivo a pesar de que, como se ha comprobado, recaen sobre ella algunos de los ms arraigados estereotipos que seguramente contribuyen a la existencia de un cierto recelo hacia sus instituciones y al hecho de que sea tradicionalmente el nivel de gobierno respecto al cual la confianza es menor. Sin embargo, tambin es percibida, dentro de este perfil burocrtico, como una administracin preocupada por la garanta del inters general, los derechos y las libertades, y la inquietud por la reduccin de las diferencias

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

sociales tal y como lo demuestra la adjudicacin de las polticas con un componente redistributivo ms fuerte (poltica fiscal, seguro de desempleo o incluso pensiones). A todo ello se une, adems, el papel percibido de decisor ltimo en las polticas tradicionales que componen el rea de soberana y las polticas econmicas. Tal y como sugieren Ban y Tamayo (1998: 143) la lejana que se percibe de la administracin central puede ser beneficiosa a largo plazo y producir un cierto fenmeno de idealizacin fruto del cual este nivel de gobierno sea demandado para representar un papel de guardin del bien comn. En todo caso, el papel de la administracin central se construye respecto a los otros gobiernos. La administracin local de la Comunidad de Madrid tiene menos responsabilidades. Bsicamente se le atribuyen las polticas denominadas de ciudad y, adems, el saldo neto resultado de la resta entre nmero de sus polticas mejor valoradas y cantidad de sus polticas peor valoradas es negativo. A pesar de ser la local una administracin percibida como cercana, a la que incluso se le demanda un papel de correa de trasmisin de las necesidades ciudadanas y mayor atencin o receptividad, es indudable que su papel se ha ensombrecido por la administracin autonmica. Las conclusiones a las que se llega en esta parte del trabajo deben examinarse con cautela debido a que algunos de los datos se han obtenido del anlisis de la Comunidad de Madrid, que cuenta con una caracterstica que la hace distinto al resto de la mayora de las Comunidades Autnomas. El gran tamao y el enorme crecimiento en los ltimos aos de sus municipios puede ocasionar que la conciencia de lo local est algo ms diluida que en otros territorios. A tal precaucin se llega por el anlisis comparado de la otra encuesta que tambin se utiliza en esta investigacin sobre la Comunidad Valenciana. Aun as, incluso en la Comunidad madrilea, el perfil de la administracin local, del Ayuntamiento, est ms cercano a la administracin democrtica, ms participativa y receptiva con sus ciudadanos. A diferencia, sin embargo, de Valencia, en la Comunidad de Madrid su visibilidad es mucho ms limitada, sobre todo, en lo que se refiere a servicios pblicos atribuidos, lo que no significa que sus servicios no sean tan bien valorados como los de otras administraciones pblicas. Otras de las conclusiones que hay que destacar es la existencia de un patrn que coincide tanto en las percepciones (qu tipo de polticas es responsabilidad de cada administracin pblica, por ejemplo) como en las preferencias sobre cada nivel (qu tipo de cosas debe hacer cada administracin pblica, por ejemplo). Cada nivel de gobierno y administracin es valorado por su ajuste a distintos valores y principios de gestin. Existe tambin cierta coherencia entre este perfil y el tipo de polticas y servicios por los que se responsabiliza a cada nivel. A pesar de ello, el cierre de los procesos de transferencias en distintos sectores abrir nuevas oportunidades de investigacin en este sentido.

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CONCLUSIONES. ENTRE BURFOBOS Y BURFILOS

CAPTULO VI

CONCLUSIONES. BURFOBOS FRENTE A BURFILOS: LOS CONDICIONANTES Y LAS CONSECUENCIAS DE LAS ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS HACIA EL ESTADO
En esta investigacin se han estudiado las caractersticas de las actitudes de los espaoles hacia el complejo institucional formado por el gobierno y la administracin pblica de los tres niveles territoriales. Con ello se ha pretendido aportar datos y analizar sistemticamente los ya existentes sobre un objeto que ha sido poco o deficientemente atendido desde la Ciencia Poltica. El objetivo de estudiar con ms detenimiento las orientaciones ciudadanas hacia estas instituciones est justificado, en primer lugar, en el contexto amplio de la discusin sobre el papel del Estado en la sociedad. Las instituciones administrativas gozan de una presencia muy significativa en la vida de los ciudadanos y su legitimidad se ve a veces cuestionada. Los intentos por reforzar la legitimidad tradicional de estas instituciones obligan a volver la vista hacia las percepciones y las preferencias de los miembros de la sociedad respecto a su naturaleza y a su funcionamiento. Igualmente, otros argumentos que afectan a la relacin de los ciudadanos con el sistema poltico por ejemplo, en un nivel macro, la evaluacin del rendimiento a travs de las polticas pblicas o micro, los que afectan a una relacin ms cotidiana entre las organizaciones pblicas y sus usuarios la evaluacin de la calidad de un servicio y del personal que lo atiende, refuerzan este inters. Del mismo modo, algunas investigaciones han atribuido gran parte del xito o del fracaso de las reformas iniciadas en las instituciones gubernamentales al apoyo de los propios gestores pblicos y de los ciudadanos. Como un segundo objetivo, se ha planteado en esta investigacin el propsito de proporcionar argumentos vlidos para la discusin sobre la consolidacin, y lo que algunos han denominado la calidad o la vitalidad, de la democracia en Espaa, analizando sta a travs de las orientaciones de los ciudadanos. Las implicaciones de los datos aportados estn limitadas en sus pretensiones porque se analiza slo un objeto poltico dentro del sistema, que es el que aqu se ha denominado complejo gobierno-administracin. En su vertiente emprica, que es su principal aportacin, en esta investigacin se trataba de comprobar cmo algunos factores escasamente analiza-

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

dos en la literatura cientfica sobre el tema hasta ahora los factores culturales, el diseo institucional y el rendimiento de las instituciones podan explicar las orientaciones ciudadanas hacia los objetos polticos en Espaa. Por su impacto en las organizaciones de gobierno en el caso espaol se han analizado los tradicionales estereotipos sobre la administracin pblica que junto con otros datos ms generales sobre la cultura poltica espaola representan algunos de estos factores culturales. Tambin se ha analizado el impacto de los procesos de construccin autonmica y de desarrollo del Estado de Bienestar en las actitudes ciudadanas y en qu medida la huella de estos en las administraciones pblicas explica las actitudes ciudadanas hacia tales instituciones. A continuacin se presentan algunas conclusiones que resumen varios de los hallazgos ms importantes de la investigacin y se exploran sus implicaciones. Tambin se exponen y sugieren algunas preguntas que esta investigacin deja abiertas con el propsito de suscitar la atencin de eventuales futuras indagaciones sobre el tema. 1. El recurso a los estereotipos, entendidos como un tipo de prejuicio, es insuficiente para explicar las actitudes de los ciudadanos hacia las administraciones pblicas en Espaa. Se ha podido constatar la existencia de un doble tipo de orientaciones ciudadanas hacia las instituciones poltico-administrativas. Una primera imagen de la administracin pblica es oscura y pobre y apenas ha variado a lo largo de los decenios. En un anlisis ms amplio, que inclua a otras instituciones del sistema poltico, ya se atisbaban algunos indicios de esta situacin, tales como unas valoraciones dbiles o poco generosas hacia la mayora de estas instituciones y los actores polticos, por ejemplo, la baja confianza hacia los partidos polticos, los sindicatos o el Parlamento. La imagen de la administracin est vinculada a los estereotipos tradicionales sobre el mal funcionamiento de las organizaciones pblicas, su ineficacia, burocracia o el despilfarro de sus siempre escasos recursos. Es til recordar que la administracin pblica para los aos en los que existen datos, es una de las instituciones de la democracia en las que, junto a los partidos polticos, menos se confa. Lo mismo ocurre cuando se pregunta por el colectivo de funcionarios, en lugar de preguntar por las profesiones o actividades distintas que el mismo colectivo agrupa. Esta situacin no se reduce a la ancdota. La extensin y el acuerdo sobre los estereotipos entre los ciudadanos han servido histricamente como terreno abonado donde florecer las crticas, justas o injustas, acerca del despilfarro administrativo o del exceso de funcionarios, que los lderes de la oposicin o los responsables de gobierno han utilizado para legitimarse proponiendo las consiguientes reformas. Finalmente, debe recordarse en este punto la existencia en el caso espaol de orientaciones endebles hacia uno mismo como miembro capaz o eficaz de la comunidad poltica adems de los modestos ndices de participacin. Esto obliga a reconocer la existencia de una cultura poltica aptica que ha defraudado las expectativas acadmicas sobre los

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CONCLUSIONES. ENTRE BURFOBOS Y BURFILOS

efectos del proceso socializador de la democracia y sus logros e instituciones. Esta imagen negativa de la administracin, que por otro lado, no es exclusiva del caso espaol, junto con la afirmacin del perfil aptico y poco participativo de la sociedad espaola, obligara a concluir que el ciudadano tipo espaol posee un perfil burfobo. Si en lugar de un examen superficial de las actitudes ciudadanas hacia la administracin pblica, se realiza uno con ms detenimiento, aparece un discurso ms complejo y una imagen ms rica y, sobre todo, ms positiva de la administracin. A tal conclusin se llega una vez que el objeto poltico gobiernoadministracin es analizado considerando sus componentes, es decir, evitando una aproximacin demasiado genrica. Por ejemplo, un 90 por ciento de los preguntados dice no haberse sentido discriminado, hay ms ciudadanos satisfechos que insatisfechos con las polticas, confan en la mayor parte de los colectivos que forman la funcin pblica o se muestran partidarios de la gestin pblica directa mejor que de la privada. Al mismo tiempo, cuanto ms abstracto o lejano es el objeto de las actitudes, mayores son las posibilidades de que aparezcan las generalizaciones y las actitudes negativas. Por ejemplo, merece la pena destacar como, a la espera de nueva evidencia en contra, parece existir una cierta pauta generalizada de evaluacin de las polticas pblicas, a pesar de realizarse sta en territorios distintos y, en contraste, los servicios son evaluados sin responder a ese patrn. Desde este punto de vista, por tanto, y por sus orientaciones generalmente positivas hacia la administracin pblica, podra calificarse a los espaoles, en realidad, como ciudadanos burfilos o, al menos, ciudadanos burotolerantes. Las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones administrativas suelen describirse como paradjicas. Su ambivalencia consiste en una crtica generalizada a las instituciones administrativas, pero al mismo tiempo una fuerte demanda creciente o persistente dirigida a las mismas para que se encarguen de la solucin de los ms variados problemas ciudadanos. Esta situacin ha sido denominada en el caso espaol estatismo cnico o cinismo estatista (Botella, 1997). Para explicarla se ha recurrido tradicionalmente a diversos argumentos, culturales o incluso a la herencia de una larga dictadura preocupada por suplir su falta de legitimidad con una envoltura de eficacia paternalista. Junto a estos razonamientos importa subrayar que en el discurso ms complejo hacia la administracin los ciudadanos encuentran otras justificaciones entre las cuales cabe destacar la satisfaccin general con las polticas y los servicios pblicos o la identificacin de algunos rasgos que consideran ms valiosos y que parecen ser ms propios de las organizaciones pblicas que de las privadas. A pesar de ello, los datos indican cmo el estereotipo de que funciona mejor lo privado que lo pblico sigue prevaleciendo. 2. Otra conclusin es que no hay un nico tipo de actitudes respecto a la administracin pblica en Espaa. Las orientaciones ciudadanas se expli-

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

can por el objeto al que se refieran. En el caso analizado existen orientaciones diversas en funcin de los niveles de gobierno y segn las polticas o los servicios de que se trate. En este sentido, cabe destacar que no todas las polticas, por ejemplo, son valoradas de la misma manera ni apoyadas con la misma intensidad. Contradiciendo el estereotipo de un rendimiento negativo por parte de la administracin pblica, la mayora de las polticas y, sobre todo, los servicios pblicos, son evaluados favorablemente, aunque tambin algunos lo sean de forma negativa. Las polticas que garantizan la seguridad socioeconmica reciben ms apoyo que las que tienen como objetivo la equidad. De la misma manera, sobre algunas de ellas existe una demanda ms o menos constante de gasto pblico, por ejemplo, las de bienestar, mientras que, sin embargo, sobre otras, como la defensa o las obras pblicas, tal demanda experimenta ms fluctuaciones. La atribucin de la responsabilidad sobre las polticas pblicas tampoco es idntica. Aunque todava la responsabilidad sobre la mayor parte de ellas es atribuida a la administracin central, cada vez aparecen con mayor intensidad otras administraciones pblicas nacionales o supranacionales. Los servicios se perciben con ms fuerza como atribucin de las administraciones autonmicas. 3. En el caso espaol la progresiva construccin de un sistema federal ha modificado las actitudes hacia las instituciones administrativas: cada administracin tiene un perfil que ha ido variando y es distinto e incluso complementario al de las otras. Tambin la progresiva asuncin de mayores responsabilidades en el Estado de Bienestar por parte de las administraciones autonmicas parece explicar algunas de las actitudes ciudadanas hacia estas e incluso hacia las otras administraciones pblicas. Como acaba de mencionarse, las administraciones autonmicas tienen, desde el punto de vista de los ciudadanos, la mayor responsabilidad en los servicios pblicos, a pesar de que, como se ha adelantado, en la fecha de la encuesta madrilea muchas de las transferencias competenciales ahora ya existentes estaban todava por realizar. Tambin es significativo porque mientras las polticas son muy fcilmente asignadas, casi de forma automtica, a un nivel concreto de gobierno por parte de los ciudadanos, los servicios pblicos encuentran ms dificultades para ser atribuidos a las administraciones. El perfil de cada administracin pblica desde la perspectiva ciudadana se caracteriza por los siguientes rasgos (Cuadro 16): a. La administracin general posee en las percepciones de los ciudadanos los inconvenientes que tradicionalmente se le censuran al modelo clsico de administracin. Ello ocurre as a pesar de los esfuerzos visibles, y reconocidos en la prctica administrativa y acadmica, de algunas organizaciones concretas como la Agencia Tributaria, Correos y Telgrafos o la Seguridad Social por modernizarse e introducir las nuevas tecnologas o las prcticas de calidad. Para los ciudadanos esta administracin no slo es ms compleja que las otras dos administraciones pblicas y en la que recaen ms intensamente los estereotipos, sino que para ellos, a pesar de su

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CONCLUSIONES. ENTRE BURFOBOS Y BURFILOS

poca receptividad hacia sus demandas y de ser la que menos oportunidades de participacin ofrece, es la ms garantista de las tres, la que hace cumplir las leyes y vela por el inters general (recurdese, por ejemplo, el Cuadro 10). Es para lo positivo y lo negativo donde existe mayor probabilidad de que se produzca una relacin de tipo burocratizado. Adems de ello, en general, y a falta de evidencia concreta sobre otras Comunidades Autnomas, su papel ha evolucionado, quiz por el efecto idealizacin que anticipaban Ban y Tamayo (1998), hacia una misin de vigilancia y aseguramiento de la equidad entre las personas y entre los diferentes territorios del Estado. ste es su cometido en el Estado de Bienestar. Respecto a la administracin central existen mayoritariamente ciudadanos burfobos debido al peso de los estereotipos y a la complejidad percibida que retrae a los ciudadanos a la participacin. No puede descartarse, sin embargo, y aunque sea a largo plazo, el avance hacia un perfil de ciudadanos burotolerantes derivado de este efecto de idealizacin. b. Las administraciones autonmicas han empezado a forjarse un perfil positivo aunque con un alto grado de exigencia entre los ciudadanos. Su juventud ha hecho que sean administraciones con una imagen dinmica, ms moderna y eficaz. Probablemente esta razn, junto con el apoyo general al proceso de descentralizacin por parte de los espaoles, hace que sta sea la administracin que los ciudadanos consideran como la principal prestadora de servicios. Este protagonismo creciente, y adems valorado satisfactoriamente, puede estar influyendo en que el gobierno autonmico est disputando el primer puesto en la confianza ciudadana al local, y en que se valore su funcionamiento mejor que el de otros gobiernos. En este caso el tipo de ciudadanos predominante es el de burotolerante, satisfechos mayoritariamente, con una incidencia mediana de los estereotipos y con una cultura participativa endeble. c. Finalmente, las orientaciones sobre la administracin local estn ligadas a las percepciones y las demandas de una administracin cercana y de la exigencia de receptividad. Aunque la demanda de participacin ciudadana definida como una implicacin efectiva, ms all de los canales electorales y de otras frmulas asociadas a su papel de cliente no aparece con claridad, s se subraya la peticin, ms intensa respecto a esta administracin, de ser tenidos en cuenta. La demanda de servicios pblicos parece concentrarse en la actualidad ms en los gobiernos autonmicos que en los locales. Tambin en estas administraciones pblicas el tipo predominante de ciudadanos podra ser el de burfilos o burotolerantes. En ellas se produce una menor incidencia de los estereotipos y se perciben como menos complejas y, por tanto, es probable que los ciudadanos estn dispuestos a participar ms fcilmente que en otros niveles territoriales. Pero el matiz por el cual los ciudadanos podran pasar de tener un perfil burfilo a un perfil burotolerante est vinculado a una disminucin de las actitudes mayoritariamente positivas existes hoy hacia estas administraciones locales. Esto podra ocurrir si

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su papel percibido como prestadoras de servicios se viese arrebatado por la administracin autonmica. 4. Otro tema discutido a lo largo de la investigacin en el marco de la reflexin sobre el papel del Estado y, en concreto del rol de las instituciones administrativas, es el vinculado a la provisin del bienestar. Los datos presentados atestiguan la predileccin de los ciudadanos por un modelo pblico de bienestar, apoyado por la mayora de los espaoles, incluso aunque se insista en la necesidad de impuestos para mantenerlo, y el apoyo a un sistema de titularidad y financiacin pblica. Este respaldo est vinculado a la preferencia por valores como los de equidad y universalidad que se entienden mejor representados por las instituciones pblicas. Ello no significa que los principios de gestin que distinguen un modelo empresarial como la calidad, la productividad y la eficacia no sean valorados por los ciudadanos, sino que ocupan un segundo plano, como lo demuestra el hecho de que, ante la creencia de que stos estn mejor representados por las empresas privadas, prefieren sin embargo que los servicios en general y, especialmente, los educativos, sanitarios, de transportes o las pensiones, permanezcan en el mbito pblico. Esta ltima afirmacin debe ser matizada con el hallazgo de que en general existe una amplia satisfaccin con la mayor parte de los servicios pblicos y que la respuesta podra ser distinta si el funcionamiento de los servicios fuese percibido muy negativamente. En este ltimo caso cabran dos posibilidades. La primera consistira en encontrar ms partidarios de alternativas de mercado o privadas, ya que se constatara el estereotipo de ineficacia del sector pblico. Esta justificacin, entre otras, se encuentra en el discurso liberal o incluso en el centro izquierda anglosajn, al menos hasta la reciente decisin de incrementar los impuestos para reconstruir la sanidad pblica en Inglaterra, que es uno de sus pocos servicios universales. La segunda, que parece ms probable para el caso espaol, dados los datos presentados y algunos hallazgos incipientes, estara ms orientada a la mejora de los servicios, al menos de algunos de ellos, desde las propias instituciones pblicas y con recursos pblicos. Hay que resaltar que en el caso espaol los aos 1996 y 1997 rompieron una tendencia que vena producindose hacia una moderacin, aunque fuera levsima, en las demandas de gasto pblico. Precisamente estas fechas son coincidentes con la llegada de un partido de centro-derecha al poder y la sospecha de una poltica privatizadora legitimada por el supuesto respaldo popular al discurso liberal acerca de la necesidad de reducir el tamao de un sector pblico ineficaz. En el caso espaol, segn los datos disponibles, no existe un apoyo general a este tipo de medidas y tampoco puede decirse que las opiniones de los ciudadanos hayan variado en este sentido a lo largo del tiempo, a pesar de que haya habido un incremento de la exigencia de calidad hacia las administraciones pblicas.

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CONCLUSIONES. ENTRE BURFOBOS Y BURFILOS

Tambin es interesante destacar otro hallazgo y es el de la quiebra en 1998 de una tendencia que, al menos desde el ao 1994, vena producindose. Desde esta fecha convergan progresivamente las valoraciones de quienes creen que las familias y la sociedad reciben en servicios tanto como pagan en impuestos, sin embargo, desde el ao 1998 esta tendencia empieza a revertir, es decir, se percibe que se obtiene menos en prestaciones a cambio de lo que se paga. 5. Vinculada a algunos de los temas que propone la Nueva Gestin Pblica y para los que existen distintos enfoques tericos en las perspectivas jurdica, empresarial y poltica, la presente investigacin permite extraer algunas conclusiones. Como se recordar, algunos de estos temas eran el papel de la administracin pblica, el papel del ciudadano, los valores alrededor de los que debe girar la labor del sector pblico y el recurso a nuevas frmulas de gestin con el objeto de conseguir la eficacia, la eficiencia y la calidad. Algunos de ellos ya se han mencionado en este captulo. Si lo que se debate es el papel de la administracin en las discusiones tericas se suelen utilizar metforas tales como guardiana o garante de los ciudadanos, empresa productora de servicios o promotora de los valores democrticos, para referirse a ella. Se alude a tambin a distintas combinaciones de produccin, gestin y financiacin de los servicios. Si de lo que se trata es de definir el papel del ciudadano, ste se describe respectivamente en los tres enfoques mencionados como sbdito o administrado, como cliente o usuario, como ciudadano ms o menos activo, y, en la literatura cientfica norteamericana se encuentra tambin el concepto de propietario owner. Cuando se reflexiona sobre los principios y valores alrededor de los cuales debe configurarse la relacin entre los ciudadanos y la administracin, se introducen algunos como productividad, eficacia, eficiencia, simplificacin de la regulacin, calidad, ciudadana, equidad, responsabilidad social, representatividad, accountability y micro o macro receptividad para referirse, en este ltimo caso, a la capacidad de satisfacer demandas individuales o colectivas de los usuarios. Si se piensa en estrategias de relacin entre administracin y ciudadanos, aparecen frmulas diversas como mecanismos deliberativos u otros procedimientos ms o menos elaborados de participacin ciudadana, o simplemente otros medios para informar, como publicidad, o lograr la retroalimentacin, como encuestas de satisfaccin, que no suponen la implicacin activa de los ciudadanos. Las diversas combinaciones de estas dimensiones dan lugar a distintos tipos de relacin. De las posibles clases de relacin entre los ciudadanos y las instituciones gubernamentales la literatura cientfica reconoce con claridad tres de ellas con distinta presencia histrica y cultural. Para los ciudadanos, una administracin que se corresponde con el modelo burocrtico todava es visible en el caso espaol (Cuadro 17). A pesar

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de la insistencia en la insuficiencia del modelo burocrtico para confrontar una realidad mucho ms compleja, y de la necesidad de superacin del mismo, los espaoles siguen percibiendo que su administracin responde an a las caractersticas de este modelo burocrtico. La relacin entre los ciudadanos y la administracin es de tipo burocratizada que, tal y como ha sido definido en el marco analtico de la investigacin, existe cuando las instituciones gubernamentales, que tienen sobre todo una misin garantista de derechos respecto a los ciudadanos, se comportan como definidoras unilaterales de la relacin con los ciudadanos, son ms bien cerradas y tratan a los ciudadanos como administrados, los cuales son adems poco proclives a la exigencia y la participacin. Esta visin de la administracin pblica la tienen los espaoles sobre todo de la administracin general del Estado y hay que destacar que algunas de las percepciones ciudadanas sobre el papel garantista de esta administracin coinciden tambin con sus preferencias. Con un perfil ms empresarial, los ciudadanos parecen observar a las administraciones autonmicas, a las que, como ya se ha mencionado, se les atribuye una labor relacionada con la prestacin de servicios en la que se supone que sern ms eficaces que la administracin central, por estar ms cerca de los problemas y se les imputa una mayor responsabilidad sobre la eficacia y la calidad, tal y como correspondera a una administracin ms moderna. Poseen, adems, el mayor ndice de satisfaccin ciudadana con los servicios que prestan y a medida que ha avanzado el proceso de descentralizacin se les reconoce cada vez ms protagonismo en la procura del bienestar que previsiblemente tender a crecer con los recientes traspasos competenciales a la mayora de las Comunidades Autnomas y existe hacia ellas mayor confianza. En las administraciones locales, el perfil de cercana y accesibilidad este nivel de gobierno ha sido tradicionalmente en el que ms se confa, el mayor inters de los ciudadanos por los asuntos locales, la percepcin de mayor democracia y la demanda de receptividad facilitaran el desarrollo de una administracin de acuerdo con el modelo neo-pblico. Respecto a lo anterior hay tres cuestiones que deben tenerse en cuenta. En primer lugar, sera errneo concluir que el perfil de cada administracin que se observa en las orientaciones de los ciudadanos vaya a reproducirse necesariamente en todas las instituciones u organizaciones especficas por su pertenencia a un nivel concreto de administracin. Es muy posible que si a los ciudadanos se les pregunta por sus preferencias sobre cmo debe conducirse el servicio municipal de transporte o de recogida de basuras manifiesten su deseo de eficacia y calidad, por ejemplo. Segundo, existe para los ciudadanos un perfil de valores y atribuciones de poltica pblica bastante bien definido para cada administracin pblica que probablemente est an en proceso de cambio, pero en el mapa general de su relacin con las instituciones de gobierno, cada administracin desempea un papel que parece complementar al resto. En tercer lugar, es conveniente destacar, por su importancia en los debates acerca de la participacin ciudadana y la existencia

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de nuevos ciudadanos, que, al menos por lo que se ha encontrado en el anlisis cualitativo realizado en esta investigacin, puede confirmase la existencia de una demanda ciudadana de receptividad generalizada a todas las administraciones pblicas. Sin embargo, esta demanda se concreta, ms que en frmulas que faciliten la implicacin ciudadana de manera activa en las decisiones pblicas, en un difuso ser tenidos en cuenta en sus deseos y necesidades.

Fuente: elaboracin propia.

6. No puede decirse que exista un malestar generalizado con las instituciones administrativas ni sus componentes. En el segundo captulo, sin estudiar todava las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones de gobierno, se han puesto de manifiesto algunos claroscuros en la valoracin de la vitalidad democrtica de la sociedad espaola despus de analizar algunos indicadores que se utilizan habitualmente en los trabajos de cultura y comportamiento poltico de los ciudadanos. A pesar de ello, tambin en este captulo se puso de manifiesto cmo, aunque desde el punto de vista de algunos autores que han valorado la democracia espaola sera deseable un mayor inters e implicacin de los ciudadanos en la cosa pblica, no puede negarse la existencia de una general y mayoritaria aceptacin de los grandes procesos por los que en los ltimos aos ha atravesado el sistema poltico espaol. Junto a la reinstauracin democrtica, estos procesos, en concreto, el desarrollo del Estado de Bienestar, la integracin europea y la construccin del Estado de las Autonomas, han afectado a las administraciones pblicas, y si hacia aquellos existe un conjunto de actitudes favorables, era previsible que

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tambin lo hubiese para los cambios experimentados en estas instituciones. Por ello se ha intentado averiguar, siguiendo un esquema similar al que se utiliza, por ejemplo, para el anlisis de las actitudes hacia el sistema poltico, cmo valoran los espaoles a las instituciones de gobierno y a la accin pblica y en qu medida podra afirmarse que parte del apoyo a la democracia se debe a estas instituciones, qu tipo de ciudadanos son los espaoles en su relacin con las administraciones pblicas, qu consecuencias puede tener un tipo u otro de relacin para el futuro de la democracia o qu tipo de instituciones producen un tipo u otro de ciudadanos. Si hubiese que realizar una valoracin global del conjunto de actitudes hacia las administraciones pblicas y sus componentes y cmo contribuyen stas al saldo general de actitudes hacia el sistema poltico, el resultado, en contra de la creencia general, sera positivo. Existe general satisfaccin con el rendimiento de las instituciones administrativas, por tanto, con esta parte del rendimiento del sistema poltico, y confianza en los actores e instituciones y se apoya la gestin pblica de los asuntos colectivos. Todo lo anterior no significa que se est estableciendo una relacin de causalidad entre la satisfaccin con la administracin pblica y sus componentes y la confianza en el resto de las instituciones del sistema poltico o de ste en su conjunto. Probablemente la desconfianza en las instituciones democrticas podra aumentar si los ciudadanos percibieran un mal funcionamiento reiterado de los servicios pblicos y las instituciones administrativas fuesen valoradas negativamente, pero no es sencillo afirmar que el hecho de que los servicios funcionen bien sea una razn suficiente para que los ciudadanos confen en la democracia. En este sentido, algunos estudios (Christensen y Laegreid, 2002) han encontrado la relacin inversa: los ciudadanos que estn satisfechos con la democracia tienden a evaluar mejor los servicios pblicos. En este punto cabe mencionar otra cuestin que ha sido objeto de discusin por algunos especialistas (Bouckaert y Van del Walle, 2001, Van del Walle, 2002) que creen que la existencia de una valoracin positiva de la mayora de estas instituciones administrativas no puede llevar a la conclusin de afirmar la satisfaccin de la poblacin con el conjunto de estas instituciones gubernamentales. En ocasiones puede ocurrir que, a pesar de la valoracin favorable de muchas de ellas, la evaluacin negativa de una sola organizacin la polica o el servicio de salud, por ejemplo o de un servicio pblico considerado como ms importante, suponga una valoracin negativa global. Habra, por tanto, que ponderar el peso de cada uno si se pretende determinar si y cmo opera la relacin de causalidad y llegar a una conclusin general. En este punto no debe olvidarse cmo las actitudes hacia la administracin pblica van ms all de la satisfaccin con los resultados y se ven influidos adems por otras dimensiones relacionadas con el proceso. En esta investigacin slo se han contemplado algunas de estas dimensiones vinculadas al resultado de las polticas; otros estudios que adoptan una perspectiva micro, relacionados con la satisfac-

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cin de los servicios, consideran otras como la influencia de aspectos intra-organizativos incluso. Como se ha mencionado ms arriba, uno de los hallazgos de este trabajo es que si en el caso espaol se realiza una aproximacin exploratoria o superficial a las actitudes ciudadanas hacia los gobiernos y las administraciones pblicas, aparecen variados estereotipos mayoritariamente negativos. No existe evidencia concluyente de cules son los efectos de los estereotipos sobre el comportamiento de los ciudadanos. Sin embargo, puede asumirse que un ciudadano que maneja algunos de los prejuicios ms extendidos sobre el funcionamiento de la administracin pblica como su complejidad, la desigualdad y la frialdad en el trato, se encuentra ms inhibido que otro que no posee tales estereotipos. Algunos modelos que se han examinado en el marco analtico de la investigacin, al predecir alguno de estos efectos, prevean consecuencias negativas para la competencia poltica subjetiva si verdaderamente estos prejuicios administrativos son tenidos en cuenta por los ciudadanos e, incluso por los propios responsables pblicos. En todo caso, el efecto de los estereotipos no hara ms que agravar el predominio de un perfil ciudadano poco proclive a la participacin poltica como ocurre en el caso espaol. Adems, como se recordar, los estereotipos parecen afectar ms gravemente a los ciudadanos menos afortunados culturalmente. Precisamente este colectivo es probablemente el que cuenta con menos posibilidades econmicas y ante la insatisfaccin con los servicios prestados por las administraciones pblicas, a diferencia del ciudadano con suficientes recursos, que puede recurrir al mercado, tendr que conformarse con las prestaciones pblicas. A pesar de lo desafortunado de esta situacin, es necesario poner de nuevo de relieve la dificultad extrema para neutralizar prejuicios administrativos que perviven desde antiguo, pese a los sucesivos intentos para removerlos. Todo lo anterior parece conducir a un callejn sin salida pero en realidad se trata de considerar dos situaciones o escenarios futuros para cada uno de las cuales se pueden anticipar algunas consecuencias: 1) Mantener una perspectiva de mercado que, amparndose en el prejuicio de que lo pblico funciona mal y en la demanda de eficacia y calidad, incida estrictamente en la mejora de los servicios a imagen de las empresas del sector privado, con alternativas externas a lo pblico y sin insistir en mecanismos de voice, puede acabar, en un contexto de una cultura poco participativa como es el espaol, con el lastre de estereotipos, por animar a la opcin de salida, a la silenciosa desercin de lo pblico de aquellos que puedan permitrselo. Ello puede ocurrir a pesar de una voluntad ciudadana mayoritaria por mantener en el mbito pblico la responsabilidad por los servicios, cuando se sita a los ciudadanos en la posicin de tomar decisiones sobre la educacin de los propios hijos o la propia salud. Este escenario puede conducir: i) a un crculo vicioso de deterioro de las prestaciones pblicas que justifica el abandono, lo que produce ms deterioro; ii) a su estigmatizacin al permanecer all los que no

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pueden salir o se sienten ms incapaces para emplear su voz; iii) al crecimiento de la apata por desuso de la voz o por falta de mecanismos para utilizarla o por incompetencia o ineficacia poltica subjetiva. En definitiva, tiene serias consecuencias para la vitalidad democrtica si sta se mide por la calidad de las actitudes ciudadanas y efectos sobre el papel del Estado. 2) Otro escenario parecido al anterior pero con una modificacin esencial es aquel en el que en vez de alternativas externas a lo pblico, o junto a ellas, se potenciase la posibilidad de uso de la opcin voice. En este contexto las consecuencias no son tan fciles de anticipar. Si est presente la carga de los estereotipos y adems existe una cultura poltica poco participativa impulsaran los mecanismos de participacin a la implicacin ciudadana aunque solamente fuera en los casos de insatisfaccin, es decir, haran real y efectiva la voice de los ciudadanos? Aunque para algunos autores no est claro que ms oportunidades para participar vayan a incrementarla, y menos que estas oportunidades tengan incidencia en la satisfaccin con la democracia (Anderson y Guillory, 1997), los defensores de la teora participativa de la democracia asumen una relacin directa entre las oportunidades para participar y el aumento real de la participacin y este ltimo con un aumento de la sensibilidad y vinculacin con la democracia (Barber, 1984). Son crecientes los trabajos que, en este sentido, discuten sobre nuevas frmulas de democracia directa y deliberativa detenindose con ms o menos atencin en la remodelacin de los mecanismos institucionales que esto necesariamente implicara. Si la opcin preferida por los ciudadanos se concreta en la predileccin por una frmula pblica en la provisin y produccin de polticas pblicas y servicios, junto a la existencia de una actividad dirigida a la mejora de la gestin de los mismos, convendra pensar en frmulas que potenciasen la utilizacin de la voz. Esto tendra el doble resultado de contribuir a la calidad de la actividad pblica a la vez que contribuir a la implicacin ciudadana y, por ende, a la vitalidad democrtica, si sta se define desde la perspectiva de la ciudadana activa y a partir de conceptos como el de receptividad y accountability que requieren a ciudadanos exigentes con los responsables y las instituciones pblicas. Esta ltima idea no es simple y existe desde los aos noventa una reflexin renovada y vigorosa, nacional y extranjera, sobre este tema, que revive la misma preocupacin de algunas dcadas anteriores en torno a la democratizacin de la gestin pblica, su compatibilidad con la demanda de eficacia, los estrechos vnculos entre poltica y administracin, y, a la vez, el problema de que estos mecanismos atenten contra el principio de representatividad. Todo ello supone reflexionar sobre la equidad y la eficacia de los procesos. Junto con la eficacia, es decir, la capacidad del proceso de alcanzar la mejor decisin posible considerando el conocimiento disponible y en las condiciones actuales, Webler y Tuler (2000: 568) entienden

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por equidad del proceso la oportunidad de las partes afectadas o interesadas de asumir una funcin legtima en el proceso de adopcin de decisiones. Por otro lado, Akkerman (2001: 4) cree que la equidad exige tambin preguntarse por la inclusividad, es decir, que las frmulas de participacin proporcionen oportunidades a los nuevos grupos o individuos outsiders para participar e influir en el proceso de adopcin de decisiones. La inclusin significa neutralizar las barreras de la comunicacin derivadas de la pertenencia a distintos grupos sociales (Barnes, 1999b: 73) e, incluso, flexibilizar los requisitos para tomar parte de estas minoras an no siendo significativas estadsticamente, a travs, por ejemplo, de medidas de discriminacin positiva, pero es preciso tambin, estimular y facilitar a las mayoras el acceso a la posibilidad de voice. Finalmente, el propio curso de la investigacin ha ido sugiriendo temas y futuras propuestas de investigacin que no han podido afrontarse o resolverse aqu. La primera que se suscita es la necesidad de completar esta indagacin estudiando la otra parte de la relacin, es decir, las instituciones administrativas y en qu medida las actitudes y preferencias de los ciudadanos determinan o influyen en su funcionamiento, sus polticas o servicios y hasta qu punto existe cierta congruencia entre el discurso de los responsables pblicos y los ciudadanos. En este sentido, est investigacin tendra que completarse con el anlisis del discurso de las elites y las comunidades epistmicas sobre algunos de los temas tratados en el libro, puesto que son tambin miembros de la comunidad y tienen un papel privilegiado en la adopcin de decisiones. La investigacin debera continuarse en el tiempo para observar la evolucin de las perspectivas ciudadanas ante los nuevos cambios que se aproximan, por ejemplo, el desarrollo del Estado autonmico. Tambin debera aumentarse la base de la evidencia emprica a otros territorios para ver las diferentes actitudes que puede haber respecto a la administracin general del Estado en aquellas comunidades en las que existe, junto a una identidad nacional dual, una fuerte presencia de una identidad nacional exclusiva. En el caso espaol los recientes traspasos competenciales provocan tambin la curiosidad respecto a la evolucin de un papel que parecen empezar a consolidar los gobiernos y administraciones pblicas pero que puede verse matizado con la cada vez mayor presencia europea o los posibles avances en las recientes modicificaciones legales en el marco de la llamada segunda descentralizacin como renovador del cometido de los entes locales. Tambin ser interesante ver como variaran las conclusiones aqu presentadas en el caso de un debate intenso sobre algunos aspectos del bienestar que proporcionara informacin real sobre el coste de las pensiones, por ejemplo. O cmo influir la incorporacin de nuevos colectivos de ciudada-

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nos, tales como los inmigrantes a las estructuras del bienestar convirtindoles en los mayores preceptores de renta y el apoyo social al mismo. Esta investigacin pretende iniciar un camino para realizar estudios comparados. Por ejemplo, conocer los resultados en otros pases con un modelo de administracin pblica distinto o en aquellos pases con modelos de organizacin territorial similares o distintos. Ello permitira probar algunos de los conceptos e interrelaciones propuestos en este trabajo con distintos tipos de ciudadanos y de administraciones. En ese sentido, la unificacin de conceptos e intereses en algunos bancos de datos europeos o internacionales ser de gran ayuda y vendr a compensar las carencias, las inconstancias y la incomprensible cancelacin de ciertas preguntas tradicionales en las encuestas de los bancos nacionales, lo que dificulta gravemente la investigacin en temas esenciales para el desarrollo poltico como es la evolucin de las preferencias ciudadanas sobre el proceso de descentralizacin o el Estado de Bienestar.

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LISTA DE CUADROS, TABLAS Y GRFICOS

LISTA DE CUADROS, TABLAS Y GRFICOS

CUADROS Captulo I. Cuadro 1. Las orientaciones ciudadanas hacia la burocracia Cuadro 2. Tipos de ciudadanos segn sus orientaciones hacia la administracin pblica Cuadro 3. Temas de las actitudes de los ciudadanos hacia la administracin pblica en los enfoques legal, empresarial y poltico Captulo IV. Cuadro 4. Preguntas acerca de las preferencias y percepciones de los ciudadanos sobre el proceso y el resultado de la accin de los gobiernos y las administraciones pblicas Cuadro 5. Pblico/ Privado a partir del discurso sobre la privatizacin Cuadro 6. Demandas hacia los responsables y empleados pblicos Captulo V. Cuadro 7.a. Los aspectos polticos positivos del Estado de las Autonomas desde el punto de vista de los ciudadanos CIS (2000) Cuadro 7.b. Los aspectos polticos negativos del Estado de las Autonomas desde el punto de vista de los ciudadanos CIS (2000) Cuadro 8.a. Los aspectos de eficacia tcnico-administrativa positivos del Estado de las Autonomas desde el punto de vista de los ciudadanos CIS (2000) Cuadro 8.b. Los aspectos de eficacia tcnico-administrativa negativos del Estado de las Autonomas desde el punto de vista de los ciudadanos CIS (2000) Cuadro 9.a. Los aspectos histricos y sociolgicos positivos del Estado de las Autonomas desde el punto de vista de los ciudadanos CIS (2000) Cuadro 9.b. Los aspectos histricos y sociolgicos negativos del Estado de las Autonomas desde el punto de vista de los ciudadanos CIS (2000) Cuadro 10. Administracin que ms se identifica con los rasgos de la administracin burocrtica, democrtica, del bienestar y gestora Cuadro 11. Lista de atribucin de las polticas pblicas a las distintas administraciones por parte de los ciudadanos de la Comunidad de Madrid (2000) Cuadro 12. Lista de atribucin de las polticas pblicas a las distintas administraciones por parte de los ciudadanos de la Comunidad de Valenciana (1995) Cuadro 13. Relaciones entre el nivel central y las Comunidades Autnomas Cuadro 14. Demandas hacia la administracin local

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LOS CIUDADANOS Y EL ESTADO

Cuadro 15. Los responsables municipales Captulo VI. Cuadro 16. Perfiles de las distintas administraciones pblicas y tipos de ciudadanos predominantes en Espaa

TABLAS Captulo II. Tabla 1. El inters por la poltica (1976 a 2003) Tabla 2. La eficacia externa (1) (1985 a 2003) Tabla 3. La eficacia externa (2) (1980 a 2003) Tabla 4. La confianza en los gobernantes Tabla 5. La eficacia interna (1) (1980 a 2003) Tabla 6. La eficacia interna (2) (1980 a 2003) Tabla 7. La confianza interpersonal (1980 a 2003) Tabla 8. La legitimidad de los partidos polticos (1985 a 2003) Tabla 9. La percepcin sobre la discriminacin en la aplicacin de las leyes (1987 a 1998) Tabla 10. Los responsables del bienestar segn los recursos de los ciudadanos (1985 a 1995) Tabla 11. Las preferencias sobre la organizacin territorial del Estado (1984 a 2003) Tabla 12. La autoidentificacin espaola y autonmica (1980 a 2002) Tabla 13. La valoracin de la creacin de las Comunidades Autnomas (1994 a 2002) Tabla 14. La actitud hacia la Unin Europea (1994 a 2001) Captulo III. Tabla 15. Los estereotipos sobre las administraciones pblicas Tabla 16. Las cualidades de las administraciones pblicas Tabla 17. La confianza en los distintos colectivos de empleados pblicos Tabla 18. Afirmaciones sobre los funcionarios Tabla 19. Los funcionarios en comparacin con los empleados de las grandes empresas (1993 a 1998) Tabla 20. Comparativo entre la opinin de los ciudadanos y los funcionarios sobre los motivos para ingresar en la administracin pblica Tabla 21. Comparativo entre la opinin de los ciudadanos y los funcionarios sobre la valoracin social de trabajar en la administracin pblica respecto de la empresa privada Tabla 22. Comparativo entre los ciudadanos y los funcionarios si su hijo le pidiese consejo sobre su futuro profesional Tabla 23. La opinin sobre el funcionamiento de los servicios en el mbito pblico y privado. Partidarios de la gestin pblica directa Tabla 24. Las caractersticas que describen al sector pblico y al sector privado Tabla 25. La valoracin del funcionamiento de los servicios pblicos (1992 a 2000) Captulo IV. Tabla 26. Grado de acuerdo con pagar menos impuestos y paralelamente reducir los servicios pblicos y las prestaciones sociales (1993 a 1995) Tabla 27. Las preferencias sobre el tamao del Estado de Bienestar en Europa (2000) Tabla 28. Partidarios de la ecuacin menos contribucin- menos pensin en Europa (2000) Tabla 29. La evolucin de las preferencias sobre los distintos modelos de financiacin y gestin de los servicios y prestaciones (1995 a 2000)

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LISTA DE CUADROS, TABLAS Y GRFICOS

Tabla 30. La dimensin de seguridad del Estado de Bienestar Tabla 31. La dimensin de equidad del Estado de Bienestar Tabla 32. La valoracin de las polticas pblicas ordenadas de mejor a peor valoracin (1995 a 2000) Tabla 33. La valoracin de los servicios pblicos (1995 a 2000) Captulo V. Tabla 34. La valoracin de algunos aspectos positivos o negativos del Estado de las Autonomas (1998 a 2002) Tabla 35. Atribucin principal y secundaria de los servicios a las distintas administraciones pblicas (1995 a 2000) Tabla 36. Atribuciones a las distintas administraciones pblicas segn valoracin de las polticas (1995 a 2000) Tabla 37. Los niveles de gobierno que deben responsabilizarse de la gestin de las pensiones Tabla 38. El papel del Estado como garante de la equidad (1996 a 2000) Tabla 39. El papel de las Comunidades Autnomas en los ingresos y gastos (1996 a 2000) Tabla 40. Las percepciones de las relaciones actuales entre le Gobierno central y el de la Comunidad Autnoma (1990 a 2002) Tabla 41. Las preferencias sobre el comportamiento del Gobierno de la Comunidad Autnoma cuando existen discrepancias con el Gobierno Central (1998 a 2002)

GRFICOS Captulo II. Grfico 1. La legitimidad de la democracia (1980 a 2003) Grfico 2. La confianza en las instituciones (1982 a 2003) (1) Grfico 3. La confianza en las instituciones (1982 a 2002) (2) Captulo IV. Grfico 4. La valoracin de la correspondencia entre lo que el entrevistado o su familia pagan en impuestos y lo que reciben del Estado (1985 a 2000) Grfico 5. La valoracin de la correspondencia entre lo que la sociedad paga en impuestos y lo que recibe del Estado (1994 a 2000) Grfico 6. Comparacin entre la percepcin del grado de crecimiento de la demanda de servicios pblicos y el grado de crecimiento de la oferta en los ltimos diez aos (1995) Grfico 7. La valoracin sobre la suficiencia del Gasto Pblico por sectores de poltica (1985 a 2000) (Demasiado demasiado poco) Grfico 8. La actitud frente a la reduccin del Gasto Pblico por sectores de poltica (1985 a 2000) (A favor en contra) Captulo V. Grfico 9. La evolucin en la confianza en los tres niveles de gobierno (1991 a 2003) Grfico 10. La evolucin del funcionamiento de los distintos niveles de gobierno y administracin (1984 a 2000) Grfico 11. Estimacin del reparto del gasto por parte de los ciudadanos * y reparto real ** en 2000 Grfico 12. Lista de atribucin de las polticas y los servicios a los diferentes niveles de gobierno y administracin por parte de los ciudadanos de la Comunidad de Madrid (2000)

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Grfico 13. Responsabilidad atribuida y satisfaccin con las polticas por niveles de gobierno y administracin de la Comunidad de Madrid (2000) Grfico 14. Responsabilidad atribuida y satisfaccin con los servicios por niveles de gobierno y administracin de la Comunidad de Madrid (2000)

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