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EL COMIT DE LIBERTAD SINDICAL

La libertad sindical y la negociacin colectiva se encuentran entre los principios fundacionales de la OIT. Poco despus de la adopcin de los Convenios nms. 87 y 98 sobre libertad sindical y negociacin colectiva, la OIT lleg a la conclusin de que el principio de libertad sindical requera otros procedimientos de control para garantizar su cumplimiento en los pases que no haban ratificado los convenios pertinentes. Como consecuencia de ello, en 1951, la OIT cre el Comit de Libertad Sindical (CLS) con el objetivo de examinar las quejas sobre las violaciones de la libertad sindical, hubiese o no ratificado el pas concernido los convenios pertinentes. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden presentar quejas contra los Estados Miembros. El CLS es un Comit del Consejo de Administracin y est compuesto por un presidente independiente y por tres representantes de los gobiernos, tres de los empleadores y tres de los trabajadores. Si el Comit acepta el caso, se pone en contacto con el gobierno concernido para establecer los hechos. Y si decide que se ha producido una violacin de las normas o de los principios de libertad sindical, emite un informe a travs del Consejo de Administracin y formula recomendaciones sobre cmo podra ponerse remedio a la situacin. Posteriormente, se solicita a los gobiernos que informen sobre la aplicacin de sus recomendaciones. En los casos en los que los pases hubiesen ratificado los instrumentos pertinentes, los aspectos legislativos del caso pueden remitirse a la Comisin de Expertos. El Comit tambin puede optar por proponer una misin de "contactos directos" al gobierno concernido para abordar el problema directamente con los funcionarios del gobierno y los interlocutores sociales, a travs de un proceso de dilogo. En sus ms de 50 aos de trabajo, el Comit de Libertad Sindical ha examinado ms de 2.300 casos. Ms de 60 pases de los cinco continentes han actuado a instancias de las recomendaciones del Comit y a lo largo de los ltimos 25 aos han informado de avances positivos en la libertad sindical. (Nota 1) El Comit de Libertad Sindical en accin

En 1994, la Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Confederacin Mundial del Trabajo (CMT) presentaron una queja contra el Gobierno de Indonesia por violaciones de los derechos sindicales, incluidas la denegacin del derecho a los trabajadores de constituir las organizaciones que estimasen convenientes, la persistente injerencia de las autoridades gubernamentales, de los militares y de los empleadores en las actividades sindicales, y las restricciones en curso a las negociaciones colectivas y a las acciones de huelga, as como las muy graves alegaciones sobre el arresto y el acoso de los dirigentes sindicales, junto con la desaparicin y el asesinato de trabajadores y sindicalistas. Entre los numerosos lderes sindicales detenidos durante ese periodo, se encontraban Dita Indah Sari, activista laboral del Partido Democrtico del Pueblo y presidenta del Centro para la lucha de los trabajadores indonesios, y Muchtar Pakpahan, presidente del Sindicato Prosperidad de Indonesia (SBSI). A travs del Comit de Libertad Sindical, la comunidad internacional mantuvo la presin sobre Indonesia para que liberase a los dirigentes sindicales detenidos por sus actividades sindicales. En 1998, Muchtar Pakpahan fue liberado, seguido por Dita Sari un ao despus, que fue nombrada por unanimidad presidenta del Frente Nacional de Lucha de los Trabajadores Indonesios (FNPBI). El compromiso de Indonesia con la OIT signific un paso decisivo hacia los derechos laborales en el pas. Desde entonces, Indonesia ha ido tomando medidas significativas para mejorar la proteccin de los derechos sindicales, y ha ratificado los ocho convenios fundamentales, convirtindose en una de las pocas naciones de la regin de Asia y el Pacfico que lo haba hecho. (Nota 2) El caso de Dita Sari no es nico. Slo en el ltimo decenio, ms de 2.000 sindicalistas de todo el mundo haban salido en libertad de las crceles despus de que este Comit de la OIT hubiese examinado sus casos.

LA HUELGA EN LA OIT. Aunque tal vez parezca sorprendente, los convenios y recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo no tratan de manera expresa del derecho de huelga. Si bien ha sido discutido varias veces en el seno de la

Conferencia Internacional del Trabajo durante las labores preparatorias de instrumentos relacionados de algn modo con el asunto, por diferentes razones ello no ha dado origen a normas internacionales (convenios o

recomendaciones) reguladoras de este derecho1. La ausencia de normas expresas no debe llevar a inferir, sin embargo, que la OIT desconozca el derecho de huelga o se exima de garantizar un mbito de proteccin al ejercicio del mismo. Dos resoluciones de la propia Conferencia Internacional del Trabajo que sealan pautas para la poltica de la OIT han insistido de un modo u otro en el reconocimiento del derecho de huelga en los Estados Miembros. Concretamente, la Resolucin sobre la abolicin de la legislacin antisindical en los Estados Miembros de la OIT, adoptada en 1957, instaba a la adopcin de una legislacin que asegure el ejercicio efectivo y sin restriccin alguna de los derechos sindicales por parte de los trabajadores, con inclusin del derecho de huelga Por otra parte, aunque no menciona expresamente el derecho de huelga, el Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), consagra el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar su administracin y sus actividades y el de formular su programa de accin (artculo 3), y establece como objeto de dichas organizaciones fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores (artculo 10) (OIT, 1985, pgs. 708 y 709). A partir de estas disposiciones, dos rganos instituidos para el control de la aplicacin de las normas de la OIT2, el Comit de Libertad Sindical (desde 1952) y la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (desde 1959), han reconocido en numerosas ocasiones el derecho de huelga como derecho fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones y han delimitado el mbito en que debe enmarcarse su ejercicio, elaborando un cuerpo de principios sobre el derecho de huelga3 es decir, una extensa jurisprudencia entendida en el sentido amplio del trmino que precisa el alcance de las disposiciones mencionadas4. En cuanto a los dems rganos de control, los comits instituidos en virtud del artculo 24 de la Constitucin de la OIT no se ocupan en principio de cuestiones relativas al derecho de huelga, ya que el Consejo de Administracin remite de manera general las correspondientes reclamaciones al Comit de Libertad Sindical. Las pocas comisiones de encuesta instituidas a raz de quejas en virtud del artculo

26 de la Constitucin de la OIT por violacin de convenios relativos a derechos sindicales utilizan de hecho, en sus conclusiones, principios del Comit de Libertad Sindical y de la Comisin de Expertos, y lo mismo pasa con la Comisin de Conciliacin e Investigacin en Materia de Libertad Sindical. En fin, la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo ha apreciado en su seno un amplio consenso en relacin con el principio del derecho de huelga; no obstante, los puntos de vista del Grupo de los Trabajadores, del Grupo de los Empleadores y de los miembros gubernamentales no son coincidentes (vanse OIT, 1994b, El Grupo de los Trabajadores apoya totalmente el enfoque de la Comisin de Expertos sobre el derecho de huelga y lo considera como un corolario indisociable del derecho de asociacin sindical protegido por el Convenio nm. 87 y por los principios enunciados en la Constitucin de la OIT. El Grupo de los Empleadores ha estimado que el derecho a llevar a cabo acciones directas para los

trabajadores el derecho de huelga y para los empleadores el derecho al cierre patronal podra posiblemente reconocerse como parte integrante del derecho internacional consuetudinario y en tales circunstancias debera rechazarse la prohibicin completa de ese derecho o que sea autorizado slo bajo determinadas condiciones excesivamente restrictivas; no obstante, el Grupo de los Empleadores ha subrayado que los Convenios nms. 87 y 98 no contienen disposiciones especficas sobre el derecho de huelga y, por ello, no acepta que la Comisin de Expertos deduzca del texto de tales convenios un derecho global, preciso y detallado, absoluto e ilimitado. Las posturas de los miembros gubernamentales sobre la huelga se pusieron de manifiesto en la Comisin de Aplicacin de Normas, durante la discusin del Estudio general de la Comisin de Expertos sobre la libertad sindical y la negociacin colectiva, en 1994: varios de ellos se mostraron de acuerdo en general con la posicin de este rgano; otros expresaron algunas dudas sobre ciertas consideraciones del documento o sealaron los problemas que se planteaban, sobre todo en relacin con la funcin pblica ; la mayora de los miembros gubernamentales no hizo comentarios. Conviene recordar que, contrariamente a los dems rganos de control, la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia tiene un nmero de miembros muy elevado (214 en 1998, sin contar los miembros adjuntos).

CUESTIONES GENERALES EL PRINCIPIO BSICO EN MATERIA DE DERECHO DE HUELGA

Ya en 1952, en su segunda reunin, el Comit de Libertad Sindical afirm el derecho de huelga y formul los elementos del principio bsico sobre este derecho, del que en cierto modo derivan todos los dems, a tenor del cual el derecho de huelga es uno de los medios legtimos fundamentales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promocin y defensa de sus intereses econmicos y sociales (OIT, 1996, prrafos 473-475). Sobre la base de este principio, a lo largo de los aos el Comit de Libertad Sindical, adems de reconocer que la huelga es un derecho y no simplemente un hecho social: 1. Ha dejado claro que se trata de un derecho del que deben disfrutar las organizaciones de trabajadores (sindicatos, federaciones y confederaciones) 2. Ha adoptado un criterio restrictivo al delimitar las categoras de trabajadores que pueden ser privadas de este derecho y respecto de las limitaciones legales a su ejercicio, que no deben ser excesivas. 3. Ha vinculado el ejercicio de derecho de huelga a la finalidad de promocin y defensa de los intereses econmicos y sociales de los trabajadores (criterio este que excluye del mbito de proteccin internacional en el seno de la OIT las huelgas puramente polticas aunque no aporta de manera directa elementos de pronunciamiento sobre la huelga de solidaridad, cuestin esta que ser examinada ms adelante pero que no puede ser objeto de una prohibicin absoluta). 4. Ha considerado que el correcto ejercicio del derecho de huelga no debe acarrear sanciones perjudiciales de ningn Sustancialmente, estos puntos de

vista expresados por el Comit de Libertad Sindical coinciden con los de la Comisin de Expertos.

DEFINICIN Y MODALIDADES DE EJERCICIO DEL DERECHO DE HUELGA

En los principios de los rganos de control de la OIT no se encuentra una definicin de la huelga que permita a priori sacar conclusiones sobre la legitimidad de las distintas modalidades de ejercicio del derecho de huelga. Sin embargo, algunas modalidades (como la ocupacin del centro de trabajo o el centro a ritmo lento o las huelgas de celo), que no se limitan a la tpica interrupcin de labores, han sido aceptadas por el Comit de Libertad Sindical siempre y cuando revistan carcter pacfico. La Comisin de Expertos ha hecho notar que: Cuando la legislacin nacional garantiza el derecho de huelga, muy a menudo se plantea el problema de determinar si la accin emprendida por los trabajadores efectivamente constituye una huelga de conformidad con la definicin contenida en la ley. En general, cabe considerar como huelga toda suspensin del trabajo, por breve que sea sta; ahora bien, establecer esta calificacin resulta menos fcil cuando, en lugar de producirse una cesacin absoluta de la actividad, se trabaja con mayor lentitud (huelga de trabajo a ritmo lento) o se aplica el reglamento al pie de la letra (huelga de celo o trabajo a reglamento); tratase en ambos casos de huelgas que tienen efectos tan paralizantes como la suspensin radical del trabajo. Observando que las legislaciones y las prcticas nacionales son extremadamente variadas sobre este punto, la Comisin estima que las restricciones en relacin a los tipos de huelgas slo se justificaran si la huelga perdiese su carcter pacfico. Segn la Comisin, sera preferible que la imposicin de restricciones a los piquetes

de huelga y a la ocupacin de los lugares de trabajo se limitaran a los casos en que estas acciones dejen de ser pacficas (OIT, 1994a, prrafos)

FINALIDAD DE LA HUELGA.

En este apartado se trata de examinar el tipo de reivindicaciones perseguidas por la huelga que quedan amparadas por el cuerpo de principios establecido por el Comit de Libertad Sindical y la Comisin de Expertos. Para el adecuado tratamiento de esta cuestin se impone una referencia inicial al artculo 10 del Convenio nm. 87, que define para los fines del Convenio lo que entiende por organizacin de trabajadores: aquella que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores . Ciertamente, esta definicin tiene una importancia trascendental no slo en cuanto que establece las pautas para la identificacin de tales organizaciones con relacin a otro tipo de asociaciones, sino tambin porque, al precisar los objetivos de tales organizaciones fomentar y defender los intereses de los trabajadores traza la frontera hasta la que son aplicables los derechos y garantas reconocidos en el Convenio, que son de esta manera protegidos en la medida que realizan o tienden a realizar los objetivos mencionados. Esquemticamente, las reivindicaciones que se defienden con la huelga pueden sintetizarse en tres categoras: las de naturaleza laboral (que buscan garantizar o mejorar las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores), las de naturaleza sindical (que persiguen garantizar y desarrollar los derechos de las organizaciones sindicales y de sus dirigentes) y las de naturaleza poltica. Las dos primeras no plantean problemas especiales por cuanto que desde el principio su legitimidad no ofrece duda en las decisiones del Comit de Libertad Sindical. Dentro de las tres categoras de reivindicaciones

mencionadas, conviene distinguir todava segn que afecten o no de manera

directa e inmediata a los trabajadores que declaran la huelga. Queda as introducida la problemtica de la huelga poltica y de la huelga de solidaridad. Es importante sealar desde ahora que el Comit de Libertad Sindical y la Comisin de Expertos han rechazado la tesis de que el derecho de huelga debera limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo.

LOS TRABAJADORES QUE DEBEN DISFRUTAR DEL DERECHO DE HUELGA Y LOS QUE PUEDEN SER EXCLUIDOS.

En primer lugar, debe recordarse que el artculo 9 del Convenio nm. 87 dispone que la legislacin nacional deber determinar hasta qu punto se aplicarn a las fuerzas armadas y a la polica las garantas previstas por el presente Convenio (OIT, 1985, pg. 708). El Comit de Libertad Sindical se ha negado, por ello, a objetar las legislaciones que prohben la huelga a estas categoras de trabajadores. Siendo el ejercicio de la huelga uno de los medios fundamentales para hacer efectivo el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades (artculo 3 del Convenio nm. 87), desde que formul sus primeros principios en la materia el Comit ha optado por el reconocimiento del ejercicio de la huelga con carcter general, admitiendo solamente como posibles excepciones las que pudieran imponerse a cierto tipo de funcionarios pblicos y a los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del trmino. Evidentemente, el Comit admite tambin la prohibicin de la huelga en situaciones de crisis nacional aguda (OIT, 1996, prrafo 527), como se ver ms adelante en un apartado dedicado a esta cuestin. La Comisin de Expertos comparte los mismos

planteamientos.

FUNCIN PBLICA.

En lo que respecta a los funcionarios pblicos, ambos rganos han tenido conocimiento del consenso alcanzado en la etapa preparatoria de la adopcin del Convenio nm. 87, en el sentido de que el reconocimiento del derecho sindical a los funcionarios pblicos no tiene relacin alguna con la cuestin del derecho de esos funcionarios a la huelga (OIT, 1947, pg. 107), y han considerado que, cuando no se concede a los funcionarios pblicos el derecho de huelga, deberan disfrutar de garantas adecuadas para proteger sus intereses, como por ejemplo procedimientos de conciliacin y arbitraje apropiados, imparciales y rpidos en los que las partes puedan participar en todas las etapas, y en los que las decisiones arbtrales sean obligatorias para ambas partes y se apliquen plena y prontamente. Hay que recordar asimismo que las disposiciones del Convenio (nm. 151) y la Recomendacin (nm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica, adoptados en 1978, aunque se refieren entre otras cuestiones a la solucin de conflictos, no mencionan explcitamente el derecho de huelga de los empleados pblicos Dicho esto, conviene subrayar que, al abordar la cuestin del derecho de huelga de los funcionarios, los rganos de control de la OIT se han basado en una constatacin: lo que se entiende por funcionario pblico vara notablemente de pas a pas. Segn se desprende de los pronunciamientos de la Comisin de Expertos y del Comit de Libertad Sindical, son funcionarios pblicos, a fines de su posible exclusin del ejercicio de la huelga, los funcionarios pblicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (OIT, 1996, prrafo 534). Las consecuencias de este enfoque son importantes, ya que la pauta para determinar los funcionarios pblicos excluibles ya no es el hecho de que se les aplique la ley nacional de carrera administrativa, sino la naturaleza de las funciones que realicen tales funcionarios. As pues, si el derecho de huelga de los funcionarios de ministerios y dems organismos gubernamentales comparables, as como de sus auxiliares y el de los funcionarios de la administracin de justicia y del poder judicial, pueden ser objeto de restricciones importantes o incluso de prohibicin (ibd., prrafos 537 y 538), no sucede lo mismo, por ejemplo, con

respecto a las personas empleadas por las empresas pblicas. Hasta ahora el Comit de Libertad Sindical, con motivo de las quejas que le han sido sometidas, ha sealado que ciertas categoras de funcionarios no ejercan funciones de autoridad en nombre del Estado, como los empleados pblicos en empresas comerciales o industriales del Estado (ibd., prrafo 532), en los sectores del petrleo, la banca, el transporte metropolitano o la enseanza y, de manera ms general, los que trabajan en sociedades y empresas pblicas (OIT, 1984a, 23.) Debe sealarse por ltimo que, entre las categoras de funcionarios que no ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado, podran ser excluidas del recurso a la huelga aquellas que realicen un servicio esencial en el sentido estricto del trmino, concepto este que se examinar en el apartado siguiente. Los principios del Comit relativos a las situaciones en que la huelga de los funcionarios pblicos puede ser objeto de restricciones importantes, o incluso de prohibicin, son compartidos por la Comisin de Expertos. A juicio de sta, una definicin demasiado detallada del concepto de funcionario pblico podra tener como resultado una restriccin muy amplia, e incluso una prohibicin, del derecho de huelga de esos trabajadores (OIT, 1996a, prrafo 158). La Comisin ha hecho notar que una de las principales dificultades se debe al hecho de que el concepto de funcionario vara considerablemente segn los diferentes sistemas jurdicos y que las expresiones funcionario, civil servant y fonctionnaire distan mucho de designar la misma realidad; adems, un trmino idntico utilizado en un mismo idioma pero en pases diferentes no siempre significa lo mismo. Por ltimo, ciertos sistemas establecen una graduacin entre diversas categoras de empleados pblicos que tienen una condicin, unas obligaciones y unos derechos diferentes, mientras que esas distinciones no estn previstas en otros sistemas o no acarrean las mismas consecuencias. La Comisin ha considerado que no puede hacer abstraccin de las particularidades y las tradiciones jurdicas y sociales de cada pas, sino tratar de establecer criterios relativamente uniformes que permitan determinar la compatibilidad de las diferentes legislaciones con lo dispuesto en el Convenio nm. 87. Por ello, ha estimado que sera un esfuerzo vano elaborar a priori una lista exhaustiva, y aplicable a todos, de las categoras de funcionarios que

deberan disfrutar del derecho de huelga y de las que pueden ser privadas de ese derecho debido a que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisin no dej de reconocer que, a excepcin de los grupos que caen claramente en una u otra de las categoras, se tratar con frecuencia de una cuestin de grado. Por ello, en los casos dudosos, propuso que la solucin podra ser no prohibir totalmente la huelga, sino ms bien prever el mantenimiento de un servicio mnimo negociado por una categora determinada y limitada del personal, siempre que un paro total y prolongado pueda tener consecuencias graves para la poblacin concernida

LOS SERVICIOS ESENCIALES EN EL SENTIDO ESTRICTO DEL TRMINO

A lo largo de los aos, el concepto de servicios esenciales en el sentido estricto del trmino (en los que se considera admisible prohibir el derecho de huelga) ha sido objeto de sucesivas precisiones por parte de los rganos de control de la OIT. En 1983, la Comisin de Expertos los defini como los servicios cuya interrupcin podra poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la poblacin (OIT, 1983b, prrafo214). Esta definicin fue adoptada poco tiempo despus por el Comit de Libertad Sindical. Evidentemente, lo que cabe entender por servicios esenciales en el sentido estricto del trmino depende en gran medida de las condiciones propias de cada pas; asimismo, no ofrece dudas que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duracin de una huelga rebasa cierto perodo o cierto alcance y pone as en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la poblacin (OIT, 1996, prrafo 541). Estas consideraciones, sin embargo, no han impedido al Comit de Libertad Sindical pronunciarse de manera general sobre el carcter esencial o no esencial de una serie de servicios concretos. As pues, el Comit ha considerado como servicios esenciales en sentido estricto donde el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones importantes, o incluso de prohibicin:

el sector hospitalario, los servicios de electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefnicos y el control del trfico areo (ibd., prrafo 544). Estos pocos ejemplos no son una enumeracin exhaustiva de los servicios esenciales. Si el Comit no se ha referido a ms servicios es porque sus pronunciamientos dependen de las situaciones particulares y contextos que debe examinar, y porque raramente se presentan quejas por la prohibicin de la huelga en servicios esenciales. El Comit ha considerado, en cambio, que en general no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del trmino y por tanto no procede la exclusin del derecho de huelga en la radio-televisin; el sector del petrleo; el sector de los puertos (carga y descarga); los bancos; los servicios de informtica para la recaudacin de aranceles e impuestos; los grandes almacenes; los parques de atracciones; la metalurgia; el sector minero; los transportes, en general; las empresas frigorficas;