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Captulo XVIII

INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LA ECONOMA


I. Estado y economa Conforme a la organizacin poltica estatal y a su sistema poltico, ser la organizacin econmica. 1. Economa y organizacin poltica del Estado. A los sistemas de gobierno se los clasifica tradicionalmente en democrticos y autocrticos. Dentro de los sistemas democrticos encontramos al rgimen democrtico liberal y al rgimen democrtico social. En rigor los sistemas polticos, se conforman a partir de la concepcin del hombre y del universo. Son el producto intelectual de grandes pensadores, condicionados histricamente por las realidades polticas y sociales. As, se dice que en el Ensayo del gobierno civil de Locke se define al liberalismo; en el Contrato Social de Rousseau, se perfila a la democracia y en el Leviathan de Hobbes, se caracteriza a la autocracia. En trminos de derecho, los sistemas polticos responden a equivalentes sistemas jurdicos: v.gr., "Estado de derecho, "Estado social de derecho", y "Estado colectivo de derecho", con sus correspondientes axiologas jurdicas (v.gr., "justicia conmutativa", y "justicia distributiva", "social" o "legal"). El derecho no es slo un conjunto normativo, como lo entiende el rgimen liberal, no es solamente la ley. El derecho debe responder a los valores jurdicos de justicia y libertad, en el marco de un Estado democrtico, humanista y personalista. El derecho debe reencauzarse para ir al encuentro de los objetivos de la comunidad poltica, sirviendo a los intereses nacionales. Los matices polticos, administrativos y econmicos de cada sistema de gobierno son los siguientes: 1.1. Sistema liberal. En principio, el liberalismo procura la libertad individual. De all que: - La organizacin administrativa sea de descentralizacin mnima. En el liberalismo, en rigurosa teora, el Estado obra por abstencin: "no debe hacer". Ese no hacer implica la obligacin tambin de centralizar o concentrar el poder mnimo para asegurar que "no va a hacer". Ello en un plano de teora, dado que la escasa descentralizacin del sistema liberal se aproxima bastante al sistema autocrtico, nada ms que uno es "concentrado para no hacer" (rgimen liberal) y el otro es "concentrado para hacerlo todo" (rgimen autocrtico). En cuanto al alcance, la organizacin administrativa liberal ve fundamentalmente la estructura administrativa en cabeza del Ejecutivo. El que administra es el Ejecutivo. El Legislativo y el Judicial tienen otros menesteres constitucionales. La funcin de la Administracin es simplemente de garanta por medio de la polica, limitada a la fiscalizacin a travs de las categoras tradicionales: seguridad, moralidad y salubridad.

- La gestin econmica es fundamentalmente privada y el Estado se mueve en un marco de abstencin y subsidiariedad. Existe pues una administracin autnoma de la economa. En un sistema liberal la intervencin es solamente directiva (no directa) y facultativa (no obligatoria). Adems, esa intervencin debe ser orientadora y fiscalizadora, pero jams sustitutiva. El Estado, de intervenir, debe hacerlo para sealar el camino, pero no para ejecutarlo. Por eso a este tipo de intervencin se le llama directiva, de carcter facultativo y, en su caso, de realizacin simplemente legislativa, por cuanto se traduce en leyes. No es una intervencin coactiva, sino de simple orientacin. Como es una economa libre, no es compatible con la planificacin. El Estado no planifica, slo crea y asegura ciertas condiciones, pues la titularidad de los medios de produccin est en manos del sector privado, que asume la gestin directa de las actividades econmicas. 1.2. Sistema autocrtico. En la autocracia la libertad es una abstraccin, pues la organizacin comunitaria tiene por fin primero al propio Estado. Por ello: - Existe una fuerte centralizacin del poder en todas sus instancias, tanto polticas como administrativas. La estructura administrativa es estatal. En verdad todo es administrar, y las funciones de jurisdiccin y legislacin son funciones apndices del sistema institucional, conformado a travs de un aparato administrativo estatal, burocrtico e integrado. No habr necesidad de la polica, porque el Estado es polica. Todo est controlado. La polica es el propio Estado. De todos modos existe, por razones de polica, un aparato estatal monopolizador de la ejecucin de los servicios y de las actividades propias de las empresas pblicas. - Slo existe administracin estatal de la economa. El Estado sustituye totalmente al individuo y a los grupos intermedios, constituyndose en el nico gestor y ejecutor de las actividades. No existe sector privado de la economa, pues la misma se ha socializado, al socializarse todos los medios de produccin. El Estado es su nico propietario. En la autocracia la intervencin es directa y obligatoria. La accin estatal monoplica hace a la misma esencia del rgimen. Es una intervencin de direccin y conduccin estatal, con la consiguiente sustitucin en su favor de las economas privadas. La accin estatal no es de orientacin, sino de ejecucin; no es de concurrencia, sino de sustitucin. 1.3. Sistema democrtico. La democracia procura la libertad social o libertad participativa. Por tal motivo: - La descentralizacin del poder es signo de democracia y participacin. La participacin no solamente se exterioriza por el sufragio, sino tambin, y primordialmente, por otras instituciones que garantizan una efectiva democracia. Con la descentralizacin se transfieren atribuciones o competencias pblicas en los planos intermedios de la grada institucional del poder. La Administracin es pblica. No es solamente ejecutiva ni nicamente estatal, es ms que estatal. Lo pblico no est solamente en manos del Estado. El Estado no es el nico dueo y soberano de lo pblico, pues en la "administracin de lo pblico" participan, tambin, los

cuerpos intermedios. Ellos comprenden a las corporaciones profesionales, los sindicatos, los consorcios, las cooperativas, los concesionarios de servicios pblicos, las universidades privadas y otros modelos organizativos que crea la sociedad, en funcin del pluralismo social, para la defensa del inters de algunos que, junto al de los dems, es el inters de todos. Pero no hay libertad sin control del ejercicio del derecho de los dems, para una adecuacin justa y de equilibrio entre las libertades. No existe Estado democrtico sin control. La Administracin tiene funciones de garanta, como la polica; de provisin, como los servicios y empresas pblicas; de fomento, para ayudar y asistir a los cuerpos intermedios. En un sistema democrtico, la Administracin tiene una finalidad prestacional, que se integra en los niveles: control, provisin y fomento, con el propsito de abastecer medios al servicio de la libertad. - La gestin econmica y administrativa es privada y pblica (estatal y no estatal). De all que se hable de una administracin mixta de la economa. El Estado acta motivado por el principio sustantivo de la subsidiariedad, por el que se determinan las obligaciones conjuntas de "dejar hacer", "fomentar para que se haga", y "hacer en sustitucin de actividades no hechas". La Administracin, por un lado interviene para dirigir y por otro para ejecutar. Entonces, la intervencin es directiva y directa; de orientacin y de sustitucin; administrativa e incluso legislativa, segn los casos. La intervencin estatal es ms amplia que en el liberalismo, por ello admite la coaccin para garantizar la direccin parcial de la economa por va de estmulos, programas, planes y proyectos, mediante intervencin indicativa. La planificacin democrtica es concertada y de ejecucin descentralizada. La planificacin es una exigencia del sistema democrtico, como instrumento para programar la accin estatal y la participacin individual y sectorial. La titularidad de los medios econmicos es mixta, algunos son privados y otros son pblicos. 2. Intervencin econmica del Estado. Juzgamos conveniente abordar el tema de la injerencia estatal en la vida econmica, presentando sus formas de concre cin y los instrumentos jurdicos de que se vale el Estado para llevarla a cabo. A su vez, haremos una breve resea histrica. 2.1. Modalidades de intervencin estatal. El Estado interviene en la economa a travs de dos tcnicas o modalidades: a) Intervencin directiva. Es la intervencin de orientacin o de poltica econmica estricta, tambin llamada "administracin ordenadora". Este proceso de intervencin, generalmente legislativo, se traduce en programas de ayuda, subvenciones articuladas en una poltica de fomento y planes de desarrollo. Su objetivo es estimular la participacin privada en la actividad econmica, mediante juntas, consorcios, corporaciones, cooperativas y otras asociaciones. Los instrumentos jurdicos de que se vale el Estado, con finalidad de regulacin, ordenacin y promocin, son la planificacin econmica y el fomento administrativo. b) Intervencin directa. Es la intervencin de ejecucin, tambin llamada "administracin prestacional", en la cual el Estado es un sujeto econmico ms que participa y dirige

actividades econmicas. Es una intervencin estatal administrativa, pues generalmente traduce su obrar por medio de empresas pblicas. La intervencin directa, a su vez, puede ser: por participacin en situacin de competencia, o por lo menos no sustitutiva de la actividad econmica privada, y por sustitucin de actividades econmicas privadas, que se incorporan al sector pblico, con carcter monoplico y, por tanto, totalmente excluyente de la participacin privada. Los instrumentos jurdicos que utiliza el Estado son la empresa pblica y el poder de polica econmico. La intervencin estatal directa se viabiliza a travs de dos modos de gestin pblica: por s o por terceros. La primera comprende la realizada por el Estado (nacional, provincial o municipal) mediante los rganos de la Administracin central (gestin directa centralizada), o por medio de entes descentralizados, que operan como filiales de la gestin e instrumentos al servicio de la competencia del Estado (gestin directa descentralizada). La gestin directa es una resultante de la transferencia de actividades econmicas, comerciales e industriales del sector privado al sector pblico, que puede asumir modalidades de nacionalizacin, regionalizacin, provincializacin o municipalizacin. Se trata de la transferencia de una empresa o actividad comercial o industrial al Estado nacional, provincial o municipal, o la creacin de un servicio pblico o explotacin de una actividad econmica en forma originaria por el Estado. La provincializacin y la municipalizacin operan como herramientas de reforma y transformacin cuando las actividades pblicas son transferidas de la Nacin a la provincia o municipio. La gestin pblica ejecutada por terceros bajo la direccin y fiscalizacin del Estado es una gestin "estatal indirecta". Los particulares son protagonistas de las prestaciones pblicas de contenido econmico. Aqu cabe, precisamente, la privatizacin y la desregulacin, como tcnicas que rescatan la iniciativa privada. 2.2. Instrumentos jurdicos. Los instrumentos jurdicos de los que se vale el Estado para intervenir en la economa son: la planificacin econmica, el fomento administrativo, la empresa pblica y la polica econmica, que analizaremos ms adelante. 2.3. Evolucin histrica. El crecimiento desmedido del Estado argentino en cuanto a sus actividades como empresario, productor, industrial y comerciante, se inici hacia 1930 cuando, exigido por la crisis de las naciones capitalistas centrales que repercuti en el pas por la fuerte dependencia respecto del sector externo, lo oblig a intervenir intensamente con el fin de paliar los efectos de aqulla. Por ello se impusieron severas polticas regulatorias de lo monetario, con la fundacin del Banco Central, y de la produccin, con la creacin de organismos reguladores de la oferta y la demanda sobre todo en el sector agropecuario. Surgieron as las Juntas Reguladoras de Vino, Yerba Mate, Granos, Carnes, etc., con la finalidad de regular la oferta y evitar la cada de los precios. Este intervencionismo, que se correspondi con un gobierno de signo liberal, tuvo una finalidad meramente econmica y coyuntural: defender el normal desenvolvimiento del mercado.

El intervencionismo adquiri connotaciones diferentes entre 1946 y 1955, perodo en el cual el Justicialismo produjo un cambio sustantivo en la concepcin poltica, econmica y social. Al Estado se lo instrumentaliz en pos de la justicia social, la redistribucin del ingreso y la necesidad de producir un acelerado proceso de sustitucin de importaciones. Se instal as, un intervencionismo estructural y permanente. El Estado no slo regul sino que, a travs de las nacionalizaciones, gestion empresarialmente estratgicos sectores de la economa. Se impusieron, tambin, severos mecanismos de control de divisas. Se estatiz el comercio exterior, se controlaron los precios y los ingresos de los factores productivos y se establecieron subsidios a los productores de bienes de consumo masivo y tarifas polticas para los servicios pblicos. Es en esta etapa cuando comienza a configurarse el Estado empresario, porque de hecho la empresa pblica era un instrumento idneo de redistribucin del ingreso y de acumulacin de capital frente a la insuficiencia del sector privado. No podemos negar que la empresa estatal, originariamente, constituy un medio eficaz para lograr cometidos de desarrollo y de justicia social. Es entonces cuando se perfila el concepto de Estado de bienestar, que busca ser un justo medio entre el Estado de derecho liberal, que pone el acento en lo individual, y la concepcin socialista, que enfatiza lo colectivo. Ahora bien, a partir de 1952 se produjo una flexibilizacin del intervencionismo estatal, pues se comprendi que la actividad privada es siempre ms productiva que la actividad del Estado. Este vuelco en el rumbo econmico se debi sobre todo al agotamiento del modelo distribucionista; de ah el repliegue de la intervencin estatal y una revalorizacin de la empresa privada. El proceso de crecimiento empresarial estatal y el de otras modalidades de intervencin del Estado en la economa no se detendran an despus de cado el gobierno justicialista. Por el contrario, se adoptaran nuevas formas. Dos presupuestos orientan la poltica econmica en el perodo 1958-1962: la confianza en el mecanismo de mercado como organizador del quehacer econmico y la funcin del empresario privado, y la conviccin de que slo el funcionamiento del mercado y la libre determinacin del empresario no garantizan un proceso de desarrollo, sino que deben realizarse cambios estructurales profundos. En consecuencia, la funcin del Estado ser supletoria de la actividad privada, activa, orientadora, promotora y estimulante de la accin privada, especialmente en materia de inversin, conforme con las prioridades fijadas por el gobierno. Durante el perodo 1966-1973, junto a un pretendido liberalismo econmico, se concret la intervencin estatal en empresas privadas. Estas se encontraban por distintas circunstancias, en situacin de insolvencia financiera, cesacin de pagos o, decididamente, en proceso de quiebra. Para preservar las fuentes de trabajo y produccin y en pos de objetivos de paz social, el Estado las tom a su cargo para controlarlas y administrarlas (leyes 17.507 y 18.832). De esta manera, se incorporaron al sector pblico ms de un centenar de empresas privadas de distintos rubros de la produccin y de los servicios. El Estado, de esta forma, asume nuevas actividades econmicas. A su vez, se materializa el monopolio estatal en la

industria siderrgica, se crean empresas estatales petroqumicas y la explotacin del hierro queda sustancialmente en manos del Estado. Pero el punto ms alto de concentracin econmica en y por el Estado se ubica hacia 1973 cuando, a travs de todo el instrumental que brinda la poltica econmica, se controla y dirige el mercado, la produccin, el consumo, la inversin, los precios. Se conforma, adems, el mximo grado de empresariado estatal con la creacin del holding o sociedad de control de las participaciones estatales: la Corporacin de Empresas Nacionales. A esto se suma la constitucin de un nuevo modelo empresarial pblico, reglado fundamentalmente por el derecho privado, la sociedad del Estado. A travs de ella se intent incorporar criterios de eficiencia, de eficacia, de competitividad, porque en aquel entonces el diagnstico ya indicaba preocupantes situaciones de dficit y de inoperancia en las empresas estatales. El sector pblico econmico en 1975 generaba ms del 32% del PBI. No obstante la orientacin liberal y como consecuencia del pragmatismo y del aperturismo econmico, se experimentaron en el perodo 1976-1983, las intervenciones econmicas ms intensas que registra la historia argentina, para lo cual basta confrontar las leyes 22.229 y 22.334 de intervencin al grupo econmico Greco. Mediante ellas el Estado intervino administrativamente sociedades privadas, impuso vedas judiciales especiales de alcance particular y dispuso la liquidacin "seudo-judicial" de aquellas sociedades previamente intervenidas. En sntesis, cualquiera fuere el signo ideolgico del gobierno, conservador, justicialista, radical o militar, el Estado empresario fue creciendo incesantemente. Vemos entonces, a travs de esta breve explicacin, cmo el Estado abus de uno de los instrumentos jurdicos que posee, la empresa pblica, para intervenir en la economa. Y agot este instrumento hasta destruirlo, porque la empresa estatal se protegi detrs de sus prerrogativas, de precios polticos, de eximiciones impositivas, de gastos subsidiados por el tesoro nacional, de incrementos irracionales de personal, de estructuras administrativas obsoletas y de prestaciones injustas e ineficientes. Luego, el Estado lleva a cabo una poltica de transformacin de las estructuras productivas del sector pblico que eran de su propiedad e integraban el aparato burocrtico. Esta poltica se traduce con forma de derecho en la ley 23.696, llamada de "Reforma del Estado y Privatizaciones" (LRE), que sirve de herramienta a partir de 1989 para efectuar el proceso de privatizaciones de, entre otros supuestos, ENTel, Aerolneas Argentinas SE, SEGBA, Obras Sanitarias de la Nacin, Gas del Estado SE, Ferrocarriles Argentinos. En el trnsito de la publicizacin a la privatizacin se sirve de una herramienta ad hoc, la emergencia econmica, tambin con forma de ley, dictada en 1989 bajo el n 23.697. Seguidamente, el Estado preserva su poder indelegable de regulacin y control, y a ese fin crea entidades autrquicas, con ese objetivo exclusivo y excluyente, con sustento en leyes (en general LRE, y en particular, 24.076, cap. X (ENARGAS) Ente Nacional Regulador del Gas, 24.065, cap. XII (ENRE) Ente Nacional Regulador de la Electricidad) y tambin en reglamentos (decrs. 660/96, art. 31, y modificatorios (CNC) Comisin Nacional de Comunicaciones, 999/92 (ETOSS) Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, 375/97 y 16/98 (ORSNA) Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos).

Con la Constitucin de 1994, la axiologa poltica es gobernada y dominada por los principios de la subsidiariedad y de la solidaridad individual, social e institucional, que instala el nuevo texto constitucional. De esta suerte, los principios de la subsidiariedad y la solidaridad no son meramente declarativos, pues cobran fortaleza a travs de la tutela pblica constitucional mediante la Auditora General de la Nacin (art. 85, Constitucin Nacional [CN] y ley 24.156), Defensor del Pueblo (art. 86, CN y leyes 24.284; 24.379), Defensor General de la Nacin (art. 120, CN y ley 24.946, art. 2 y concs.), Consejo de la Magistratura (art. 114, CN y leyes 24.937; 24.939), Oficina Nacional de Etica Pblica (decrs. 152/97 y 878/97). 3. Libertad y legalidad econmicas. En la realidad estatal la mejor forma de defender la libertad es que exista autoridad. Esto origina un juego pendular de controles, pesos y contrapesos para que administrados y Administracin, ciudadanos y Estado, cuenten con medios idneos para asegurar el equilibrio entre autoridad y libertad. La relacin vinculante entre el Estado y los individuos se materializa en una instrumentacin jurdico-formal para que los derechos se ejerzan y los deberes se cumplan. La Constitucin y las leyes delimitan las atribuciones del poder y a ellas debe sujetarse su ejercicio. De ah que toda la actividad pblica deba estar regulada jurdicamente y que en su quehacer rijan ciertos principios como el de la legalidad. La legalidad econmica impone al Estado y a los particulares el respeto a la normatividad y a la prelacin jurdica, igualdad y razonabilidad, control y responsabilidad, consecuencias todas del Estado de derecho como modelo adoptado para la organizacin poltica. La Ley Suprema explicita el equilibrio de estas atribuciones ya que reconoce competencias al Estado, y derechos a los individuos. Adems de reconocer los derechos, brinda las garantas para asegurar su ejercicio. Las garantas son las segu ridades jurdico-institucionales que la propia ley seala para posibilitar la vigencia de los derechos y libertades reconocidos u otorgados. Si las garantas no tienen efectiva realizacin, los derechos y las libertades se desvanecen frente al crecimiento inusitado del poder. El art. 43 de la Constitucin ha consagrado una frmula de amparo amplia, incluyendo la proteccin de derechos y garantas reconocidos no slo por la Constitucin, sino tambin por los tratados o leyes. Aqulla especifica determinados derechos tutelados: al ambiente, a la competencia, al uso y consumo y aqullos de incidencia colectiva, para ratificar, de este modo, la operatividad de su guarda y custodia judicial. Por mandato constitucional pueden ser accionantes el afectado, el Defensor del Pueblo, las asociaciones autorizadas. Es ms, el art. 43 reconoce al juez la facultad de declarar de oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisin lesivo que dio origen a la accin de amparo. En definitiva, el ejercicio de la libertad econmica slo puede ser regulado por la ley. El principio de legalidad, consagrado constitucionalmente, para el ejercicio de todos los derechos, es tambin aplicable a la libertad econmica. Nuestro rgimen democrtico adhiere a un sistema de economa mixta, en donde la economa de mercado y la libre empresa tienen pacfica acogida, a la vez que la iniciativa pblica en la actividad econmica opera como pauta de excepcin, para los recursos o servicios esenciales, pudiendo acordarse monopolios en ese sector.

La tutela constitucional de la libertad de empresa en el marco de la economa mixta y con un rgimen econmico mixto, bipartito entre sector pblico y sector privado, tiene lugar a travs de diversos resguardos jurdicos, que el propio ordenamiento constitucional consagra. En definitiva, todo cercenamiento o condicionamiento al ejercicio de la libre empresa ha de venir impuesto directamente por ley o en virtud de autorizacin expresa de una ley, que est siempre sujeta a los lmites de razonabilidad que hagan compatible el ejercicio del derecho individual con los requerimientos sociales. El fundamento de la libertad econmica reside en el derecho a la propiedad privada. Su contenido como libertad de empresa, abarca la libertad profesional, industrial y comercial. Y en cuanto a su alcance comprende la libre iniciativa econmica privada y la cogestin o participacin en la gestin (PTN, Dictmenes, 126:403). La garanta de la libertad de empresa y de la iniciativa privada contiene los lmites impuestos por el bien comn y la direccin general de la economa, que debe quedar en manos del Estado. 4. Principios jurdicos del orden econmico. Existe una serie de principios de orden econmico de validez universal que se encuentran plasmados en los ordenamientos jurdicos de distintos Estados, ya sea a travs de sus Constituciones, dictadas a la luz del moderno constitucionalismo social, o de diversas leyes que tuvieron en consideracin los citados postulados. En nuestro pas, los principios jurdicos del orden econmico fueron expuestos por Juan Bautista Alberdi en su "Sistema econmico y rentstico de la Confederacin Argentina". En esta obra Alberdi a partir de los principios derivados de la Constitucin nacional de 1853 elabora la organizacin econmica de la Nacin. Como el propio autor seala "pertenece a la economa aplicada, y es ms bien un libro de poltica econmica, que de economa poltica". Los principios jurdicos del orden econmico no slo han sido reconocidos y receptados por los Estados, sino adems por distintas organizaciones sociales. En tal sentido, la Iglesia Catlica en su Carta Encclica Centesimus Annus, promulgada el 1 de mayo de 1991, reafirma estos principios en orden al anlisis de algunos acontecimientos de la historia reciente y a la situacin actual del mundo. Los principios jurdicos del orden econmico que prevalecen en nuestro texto constitucional son: 4.1. Propiedad privada "destinada". La propiedad privada no es un derecho absoluto. Debe compadecerse con el destino universal de los bienes de la tierra y con el alcance personal necesario para el desarrollo individual y familiar, con igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna (arts. 37, 75 incs. 17, 22, 23, CN). El principal recurso del hombre, junto con la tierra, es el hombre mismo, con su trabajo, su inteligencia, su potencialidad productiva, su capacidad de conocimiento. El trabajo es, entonces, fuente de la propiedad, la causa eficiente del bienestar. A la propiedad tradicional de la "tierra" se incorpora la propiedad moderna "del conocimiento, de la tcnica y del saber". Al trabajo individual clsico se suma el trabajo social contemporneo disciplinado, creativo, imaginativo, de espritu emprendedor y de capacidad de iniciativa. El hombre trabaja no slo en favor suyo, sino tambin en favor de su familia, de la comunidad de la que forma parte, de la Nacin y, en definitiva, de toda la humanidad, en una cadena se solidaridad.

4.2. Trabajo personal "dignificado". La dignidad del trabajo es un valor moral entendido. El trabajo es una actividad ordenada a proveer a las necesidades de la vida, y en concreto a su conservacin. El trabajo, como fuerza inherente a la persona, pertenece por tanto a la vocacin de su realizacin. Consecuencia de la "dignificacin del trabajo" fueron los reconocimientos sucesivos de los derechos a crear asociaciones profesionales de obreros, limitar las horas de trabajo, acceder al legtimo descanso, dispensar un trato diferencial a los nios y a las mujeres en cuanto al tipo y a la duracin del trabajo, contar con condiciones higinicas del ambiente, lograr un salario justo y adecuado para el mantenimiento del trabajador y su grupo familiar, acceder a los programas de propiedad participada, principios contemplados en la normativa de los arts. 14 bis y 75, incs. 22 y 23, de la Constitucin. 4.3. Libertad de mercado "limitada". Es un principio bsico de la democracia econmica el derecho que tiene toda persona humana a definir, por su propia iniciativa, el mbito del ejercicio de la libertad. As se puede salvaguardar una economa libre, que presupone una cierta igualdad entre las partes. La economa de "empresa" o de "mercado" no puede ser absoluta, pues la mayora de los hombres no disponen de los medios que les permitan entrar de modo efectivo y humanamente digno en un sistema de empresa. El libre mercado es el instrumento ms eficaz para colocar los recursos y responder a las necesidades. Sin embargo, esto vale slo para aquellas necesidades solventables con poder adquisitivo y para aquellos recursos que son vendibles a precio conveniente. La sociedad no se opone al mercado. Slo necesita que ste sea controlado oportunamente por las fuerzas sociales y por el Estado, para garantizar la satisfaccin de las exigencias fundamentales de toda la sociedad. Por consiguiente, habr que romper las barreras y los monopolios para permitir al hombre participar en el desarrollo y tutelar la existencia de bienes colectivos, que no son ni pueden ser considerados simples mercancas. La competencia "defendida" es presupuesto de la libertad econmica y de la proteccin de los usuarios y consumidores. Garantiza la libre concurrencia a los mercados y evita toda conducta que limite, restrinja, monopolice, abuse o distorsione la libre competencia y que resulte perjudicial para el inters econmico general. Para poder hacer efectiva la mxima constitucional de la libre eleccin es necesario que el Estado ejerza su control en defensa de la competencia, procurando, de ser posible, evitar los monopolios. La Constitucin prescribe en su art. 42 que las autoridades proveern a la defensa de la competencia contra toda distorsin de los mercados y al control de los monopolios naturales y legales. Caracterizamos como monopolio a aquella situacin que se verifica en el mercado cuando, ya sea por la actuacin preponderante de un operador del mismo, por decisin de la autoridad, o por condicionamientos materiales, la competencia se encuentra suprimida o acotada, de tal forma que determina condiciones rgidas en la oferta de bienes y servicios. As, la Constitucin se refiere al control de los monopolios naturales y legales. Los primeros sern aquellos en los que, por las condiciones en que debe hacerse la provisin de bienes y servicios, no resulta posible la concurrencia de otros prestadores en competencia. Es la situacin que habitualmente se presenta en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios de saneamiento, gas, y electricidad, en los que la complejidad tcnica de las instalaciones no permiten la concurrencia de ms de un prestador en una misma rea. Los

monopolios legales, no presentndose los inconvenientes tcnicos anteriores, son establecidos por el Estado, generalmente con fundamento en consideraciones de economa de escala. La manifestacin ms excelsa de la libertad econmica se traduce en la iniciativa privada. Es incuestionable el papel del trabajo humano disciplinado y creativo con iniciativa y espritu emprendedor. Ello hace posible la otra forma de propiedad, la propiedad de la tcnica y del saber. El individuo no puede quedar sofocado ni por el Estado ni por el mercado, pues no es un objeto de la Administracin ni un mero consumidor. Es el ser que busca la verdad en libertad y se esfuerza por vivirla y realizarla. Por ello se privilegia el emprendimiento individual en el orden econmico democrtico. 4.4. Intervencin estatal "restringida". En el legtimo mbito de libertad de la actividad econmica no debe intervenir el Estado. No obstante, es su obligacin salvaguardar los principios de subsidiariedad y solidaridad. La intervencin de la autoridad pblica se justifica, entonces, por el apoyo que brinda a los indefensos y necesitados. El deber de intervenir del Estado permanece con su obligacin de crear condiciones que aseguren oportunidades de trabajo, estimulndolas donde sean insuficientes (cfr. arts. 75, inc. 19 y 125, CN) y asistiendo en momentos de crisis; controlando los casos particulares de monopolio que obstaculizan el desarrollo y procediendo en funcin de suplencia excepcional por razones de urgencia y bien comn. Sin embargo, un Estado asistencial excesivo provoca la prdida de las "energas humanas" y el aumento de los aparatos pblicos burocrticos. 4.5. Crecimiento econmico "necesario". El crecimiento econmico debe ser entendido bajo una dimensin humana integral y no de manera exclusivamente econmica. El crecimiento pleno de la persona humana en el trabajo no slo no contradice, sino que ms bien favorece la mayor productividad y eficacia del trabajo. La empresa no es slo una sociedad de capitales. Es tambin una sociedad de personas. Por eso el otro nombre de la paz es el desarrollo y existe la responsabilidad colectiva de promoverlo, como presupuesto para generar las condiciones suficientes del bien comn, del bienestar general participado y compartido. De ah que el art. 75, inc. 19, incorpora una nueva clusula del progreso que complementa lo pautado inicialmente por el constituyente de 1853 en el clsico art. 67, inc. 16 (hoy art. 75, inc. 18). La clusula del nuevo progreso, con base en la dimensin humana integral, establece tres aspectos: el del nuevo progreso social, el del nuevo progreso econmico y el del nuevo progreso educativo y cultural. El nuevo progreso social se manifiesta al disponer que se proveer lo conducente al desarrollo humano, al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio y a la promocin de polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y de las regiones. Se procura as lograr el desarrollo pleno de las potencialidades humanas, proveyendo desde lo institucional el marco ms adecuado para lograrlo. Respecto de este aspecto al cual debe propender la gestin pblica, y la actividad conjunta de los individuos, la doctrina social de la Iglesia sostiene que hay que promover el humanismo pleno, que es el desarrollo integral de todo hombre y de todos los hombres. El desarrollo no es el simple crecimiento econmico. Por ser autntico, debe ser integral, es decir, promover a todos los hombres y a todo hombre.

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Este humanismo procura el pleno desarrollo de las potencialidades humanas y disea un contexto institucional definido como el modelo de la democracia con justicia social, que se impone como nica variable para el trabajo digno, la participacin comunitaria y la justicia. La nueva clusula emplea un trmino de largo arraigo liberal: progreso, adjetivndolo de econmico y equilibrndolo con la justicia social. No habr progreso econmico sin justicia social. El tema de la productividad, el de generacin de riqueza es otro presupuesto del nuevo progreso. El proveer la productividad es un medio para hacer posible los otros fines del desarrollo y del crecimiento. Un aspecto del nuevo progreso econmico, como obligacin del Estado y la comunidad, es la generacin de empleo, herramienta dinamizadora de la produccin. Por ello, se valora la preparacin tcnica de los trabajadores para posibilitar su participacin en la produccin y el desarrollo. En nuestro caso, ese crecimiento econmico "necesario" ha debido partir del proceso de las privatizaciones. La reduccin del papel del Estado en la economa y su reemplazo por el sector privado en el manejo de las empresas que pertenecan a aqul, ha hecho posible que el crecimiento econmico comience a existir efectivamente a partir de la "reconversin" de los cometidos del Estado y del mercado. 4.6. Participacin obrera "obligada". La participacin obrera es un predicado del nuevo orden econmico. Comprende la participacin en las nuevas propiedades de la tcnica y del saber, en las comunidades de trabajo, en los bienes comunes de la humanidad, en los seguros sociales, en las organizaciones de trabajadores contra los sistemas econmicos absolutos del socialismo o del capitalismo y en los beneficios, como ndice de la buena marcha de la empresa. Los beneficios son un elemento regulador de la vida de una empresa. De ah que sea legtimo y justo permitir al obrero su participacin en el desarrollo y en las ganancias, a travs de la propiedad social participada (arts. 14 bis, 75 inc. 19 y 125, CN). 4.7. Mercado comn "integrado". Es un objetivo importante para los pases introducirse en la interrelacin general de las actividades econmicas a nivel internacional. El problema reside en obtener un acceso equitativo al mercado internacional, basado en la explotacin de los recursos naturales y en la valoracin de los recursos humanos. As, el art. 75, inc. 24 de la Constitucin prev la integracin con Estados de Latinoamrica y otros Estados. Estos tratados de integracin con delegacin de competencias debern hacerse en condiciones de reciprocidad e igualdad. La transformacin incesante de los modos de produccin y consumo devala da a da conocimientos y tecnologa, exigiendo un esfuerzo permanente de reactualizacin. Los pases que no logran ir al comps de los tiempos quedan fcilmente marginados. Esa creciente internacionalizacin de la economa bajo reglas de comunidad, integracin y concertacin debe orientarse a la prosecucin del bien comn, "cosa que un Estado solo aunque fuese el ms poderoso de la tierra no es capaz de lograr". 4.8. Ambiente "racionalizado". Los bienes econmicos de propiedad colectiva (el ambiente natural y el ambiente humano), generados por la naturaleza o por la cultura, por el orden dado o por el orden creado, deben tener una tutela especial en salvaguarda de los intereses pblicos, colectivos, indirectos o difusos, que demanda la explotacin racional de la naturaleza y la defensa del ecosistema.

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Las autoridades deben proveer a la defensa y tutela del ambiente natural y del ambiente humano, cuya garanta no est asegurada por los simples mecanismos del mercado. Las autoridades, ya sea el Estado o los concesionarios a los cuales el Estado haya delegado prerrogativas de poder pblico, son las encargadas de proveer todo lo conducente a la preservacin del ambiente. Proveer no slo es disponer respecto de, sino que significa promover en su caso, reglamentar en su medida, impulsar en cuanto corresponda, intervenir directa o indirectamente cuando fuera menester y actuar directamente como modo de intervencin cuando las circunstancias lo demanden. Entendemos que la Constitucin en su art. 41 prev que las autoridades no slo tendrn responsabilidad de planificacin legislativa del ambiente, sino tambin responsabilidades directas y activas de polica ambiental, de fiscalizacin y control administrativo del ambiente. La concepcin del ambiente, el deber de preservacin, la incorporacin del dao ambiental y la obligacin de recomponer, implican que las autoridades deben asumir responsabilidades activas y stas no pueden limitarse a la planificacin, sino que las compromete en la articulacin de concretos mecanismos de tutela. En sntesis, las autoridades deben proveer a la proteccin del derecho al ambiente, a la utilizacin racional de los recursos naturales, tanto renovables como no renovables, a la preservacin del patrimonio natural y de la diversidad biolgica, a la preservacin del patrimonio cultural, a la informacin, a la educacin. 4.9. Economa "moralizada". La tica democrtica exige revitalizar los principios morales del obrar privado y pblico, para evitar que la desconfianza y la apata de la sociedad corroan al sistema democrtico. La falta de seguridad jurdica, la corrupcin de los poderes pblicos, la proliferacin de fuentes impropias de enriquecimiento y de beneficios fciles, constituyen los obstculos principales para el crecimiento econmico. Por ello, la seguridad jurdica y la moralidad pblica son predicados axiolgicos de la actividad econmica, que ratifican la confianza en la energa humana como productora del trabajo y de la cultura, y como nica fuente legtima del progreso social. El art. 36, 5, de la Constitucin sostiene que tambin se atentar contra el sistema democrtico quien incurra en grave delito doloso contra el Estado y que ello importe enriquecimiento, no siendo necesario como contrapartida que el Estado se empobrezca. Con criterio amplio la norma alcanza no slo a los funcionarios pblicos, sino tambin a toda otra persona, ya sea autor material, partcipe o cmplice que incurra en los comportamientos lesivos previstos. Devendr, como consecuencia directa, la inhabilitacin para ocupar cargos o empleos pblicos por el tiempo que las leyes lo determinen. Tambin trata de prevenir conductas delictivas que persigan el logro de aumentos patrimoniales valindose de la condicin de funcionario. Lo que se castiga es el hecho de enriquecerse ilcitamente y la no justificacin del incremento patrimonial es la condicin de punibilidad. En definitiva, lo que se procura es eliminar a los funcionarios corruptos. La Constitucin tambin en su art. 36, 6, establece que el Congreso de la Nacin deber sancionar una ley sobre tica pblica para el ejercicio de la funcin. La sancin de esta norma es de vital significacin para la vida institucional, pues tendr como objetivo la instrumentacin de procedimientos para lograr la diafanidad del obrar pblico,

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fundamentalmente en el manejo de los fondos, del patrimonio y de los procedimientos de actuacin y decisin gubernativa. En este marco se inscribe, adems, la orientacin sealada por la Encclica Veritatis Splendor, cuando indica que "En el mbito poltico se debe constatar que la veracidad en las relaciones entre gobernantes y gobernados; la transparencia en la administracin pblica; la imparcialidad en el servicio de la cosa pblica el uso justo y honesto del dinero pblico, son principios que tienen su base fundamental ... en el valor trascendente de la persona y en las exigencias morales objetivas del funcionamiento de los Estados" ( 101). 4.10. Inversin "optativa". Invertir implica colocar el capital en aplicaciones productivas, conllevando una reactivacin de la economa all donde se efecta. Pero para coadyuvar a esa decisin deben reunirse ciertas condiciones mnimas y esenciales: seguridad jurdica, estabilidad poltica y moralidad pblica, porque no es dable exigir al inversor que arriesgue su capital. Dada la situacin adecuada a la inversin, sta se convierte en una opcin de real efectividad. La decisin de invertir capitales, bienes y tecnologa en otro pas, es as una opcin moral y cultural. La alternativa de invertir en un lugar y no en otro, es una variable tica y social. 4.11. Orden econmico "juridizado". La economa exige una legislacin adecuada para proteger la libertad de todos. En consecuencia, requiere una reglamentacin a partir de principios claros que precisen las reglas de juego jurdico reglamentario sobre las ideas directivas de una legalidad con libertad, estabilidad, razonabilidad, responsabilidad y solidaridad que garantice la ecuacin entre inters privado e inters pblico, entre libertad y "marcos regulatorios", que no ahogue ni conculque la libertad de ser, creer y crecer (PTN, Dictmenes 123:457). La desregulacin jurdica de las actividades econmicas es un requerimiento de la iniciativa privada en el marco de la libertad econmica por la cual se derogan normas que traban irrazonablemente, so pretexto del poder de polica, el funcionamiento de los mercados y la competencia responsable. Implica la simplificacin reglamentaria, la desburocratizacin de trmites y el reordenamiento de procedimientos y comportamientos administrativos en procura de lograr el destrabe de la actividad econmica y superar los obstculos burocrticos a la competencia eficiente. En ese marco se inscriben los decrs. 1842/87 de desmonopolizacin, y 2284/91 y 2488/91 de desregulacin, para terminar con el ritualismo del "formulario" y la "mquina gubernamental de impedir". 4.12. Usuario y consumidor "protegidos". La planificacin y administracin racional de los recursos econmicos frente a mltiples demandas sociales replantea, para garantizar la dignidad humana y la justicia social distributiva, "una necesaria y urgente obra educativa y cultural para usuarios y consumidores". Se deben recrear "hbitos racionales de consumo", "estilos de vida", que privilegien la salud fsica, moral y espiritual y la dignidad del hombre, "sentido de responsabilidad social de los productores", y "capacidad de eleccin de los consumidores". No es malo el deseo de vivir mejor, pero es equivocado cuando est orientado a tener y no a ser. La economa debe estar subordinada al sistema cultural y a la dimensin tica del consumo. Se debe educar para consumir mejor, no para consumir ms. Adems de la "autoproteccin" cultural de los consumidores, o llamada proteccin personal o interna, est en subsidio la proteccin institucional externa, en manos y bajo responsabilidad

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del Estado, tutor y custodio del bien comn, por s o por sus delegados en la prestacin de servicios y actividades pblicas. La proteccin y la tutela de los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen jerarqua constitucional (art. 42, CN). Es un derecho de amplio espectro porque, en alguna medida, todos los ciudadanos, sin distincin de edades, son consumidores o usuarios. El objetivo de la norma es lograr una mejor calidad de vida. Los ciudadanos tienen el derecho al control de calidad de los alimentos, medicamentos, servicios y bienes en general que consumen, en orden a que estos no sean perjudiciales a su integridad psico-fsica. La norma es congruente con la proteccin de la persona humana, pues la proteccin de la salud es un corolario del propio derecho a la vida y a la integridad fsica de la persona humana. La integridad fsica y la seguridad individual o personal de los consumidores es otro de los bienes constitucionales tutelados. En tal sentido, frente a la magnitud y variedad de productos y servicios que ofrece el mercado, resulta necesario arbitrar los medios que determinen la responsabilidad por la calidad de aquellos, de modo que no pueda derivarse un dao para los consumidores. As, normas de fabricacin y estndares de calidad y la aplicacin del principio de responsabilidad objetiva, son los presupuestos jurdicos bsicos para la debida proteccin del consumidor. La relacin de consumo implica sustantivamente una relacin de intereses econmicos, ms an en la economa de mercado, del juego de la oferta y la demanda, donde precios y tarifas constituyen la contraprestacin del consumidor por la provisin, que debe guardar siempre una relacin bsica de justicia contractual o reglamentaria, pblica o privada, con la ecuacin de razonabilidad y proporcionalidad entre prestacin y precio. Un derivado obligatorio del derecho a la proteccin de los usuarios y consumidores, es el derecho a una informacin adecuada y veraz. Es obligacin, entonces, de los proveedores de bienes y servicios brindar la informacin adecuada, proporcionada, clara, una informacin basada en hechos serios y ciertos. Saber qu consumo, qu es lo que pago y por qu lo pago. Cuando hablamos de contenido sustantivo del derecho a la informacin, hacemos referencia al derecho que asiste a los eventuales consumidores o usuarios de bienes o servicios, frente a los obligados (quienes lo producen, facilitan, suministran o expiden, cualquiera sea su naturaleza, pblica o privada) a que los bienes o productos incorporen o lleven consigo la informacin tcnica y econmica a disposicin de los interesados, antes de ser adquiridos, utilizados o disfrutados. El propio texto constitucional dispone que el proveedor o quien brinde los bienes, servicios o prestaciones debe hacerlo en condiciones de un trato equitativo y digno. Equitativo, sobre bases de principios anlogos para prestaciones anlogas; es decir, el derecho a recibir igual bien o servicio por igual pago o contraprestacin. Digno, en tanto y en cuanto el trato dispensado a los consumidores de bienes o usuarios de servicios sea respetuoso, considerado, de conformidad a los usos sociales, a las costumbres del decoro comercial, a la dignidad personal o a las reglas ticas del honor y discrecin de la libertad y de la intimidad humanas. 4.13. Deuda externa "posible". Un problema grave y an no resuelto, es la deuda externa de los pases ms pobres. La respuesta de la Carta Encclica Centesimus Annus es la siguiente:

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"Es ciertamente justo el principio de que las deudas deben ser pagadas. No es lcito, en cambio, exigir o pretender su pago cuando ste vendra a imponer de hecho opciones polticas tales que llevaran al hambre y a la desesperacin a poblaciones enteras. No se puede pretender que las deudas contradas sean pagadas con sacrificios insoportables. En estos casos es necesario... encontrar modalidades de reduccin, dilacin o extincin de la deuda, compatibles con el derecho fundamental de los pueblos a la subsistencia y al progreso". 4.14. Emergencia econmica "admisible". El Estado puede ejercer funciones de suplencia, justificadas por razones urgentes que ataen al bien comn. Estarn limitadas en el tiempo, para no privar de sus competencias a los sectores sociales y para no ampliar de modo excesivo el mbito de intervencin estatal. La aplicacin de medidas "asistencialistas" y "restrictivas" se justifica en el nuevo orden econmico por razones superiores de bien comn y dignidad humana. 4.15. Tributacin "equitativa". La democracia econmica exige la tutela de dos patrimonios, el pblico, comn a todos, el del art. 4 de la Constitucin (tesoro de la Nacin), y el privado, el particular de cada uno, el del art. 17 de la Constitucin (propiedad privada). Por ello, la contribucin y participacin de todos los ciudadanos en la conformacin del tesoro del Estado debe hacerse bajo reglas equitativas, de contribucin proporcional a la capacidad contributiva, a las condiciones personales y objetivas de cada contribuyente, en razn de tiempo, lugar y actividades imponibles. Pero siempre toda imposicin tributaria debe respetar los principios de legalidad, igualdad y razonabilidad. En ese orden, debe existir obligada participacin parlamentaria tanto al crearse los impuestos como al decidir las excepciones a los mismos. En este sentido, es de prctica que las exenciones se fundamenten en la clusula del progreso, pero ellas, por alterar el principio de igualdad, deben siempre ser temporales (art. 75, inc. 18, CN). Por su parte, es discutida la aplicacin analgica en materia tributaria, en cuanto resulta a veces una necesidad frente a una realidad econmica y jurdica cambiante y, en este sentido, la extensin analgica encuentra su lmite en los principios de equidad, razonabilidad, igualdad y seguridad jurdica, valorando cada situacin concreta. 4.16. Ingreso "distribuido". La contracara de la contribucin equitativa la constituye el ingreso distribuido. La justicia distributiva debe imperar tanto en la poltica de "ingreso" como de "egreso" fiscal. El presupuesto es la herramienta institucional del gasto administrativo y la inversin social. La democracia econmica se explicita en materia de egresos fiscales como la contrapartida de un ingreso social compartido y justamente distribuido. El ingreso "distribuido" se extiende al rgimen de coparticipacin federal, procedimiento previsto en el art. 75, inc. 2 de la Constitucin. Esta afirma que la distribucin entre la Nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y entre stas ser equitativa. La Constitucin incorpora, de este modo, el valor de la equidad, de la solidaridad, con lo cual podemos hablar de un federalismo solidario, un federalismo de asistencia, de proteccin; no de un mecanismo de caridad. Es el deber compartido para que la solidaridad no sea solamente una solidaridad individual, personal, sino que sea tambin una solidaridad institucional entre las provincias que componen la Nacin. Establece adems, una pauta de prioridad. Da prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

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Principios anlogos a los de la distribucin de la renta pblica deben imperar en la distribucin de la renta privada. 4.17. Crdito "accesible". Una poltica de desarrollo y crecimiento, en el marco participativo de la democracia econmica, requiere del crdito como palanca de inversin, productividad y riesgo empresario. No hay desarrollo sin productividad, ni productividad sin inversin, ni inversin sin financiamiento. Por ello el crdito debe ser "posible", "accesible" a quienes lo requieren. La especulacin corroe el sustento de la economa de la produccin. El crdito debe existir y asistir, pero no bajo cnones de expoliacin especulativa o de expropiacin industrial, sino como predicado inseparable de la productividad eficiente. 4.18. Ahorro "promovido". El crecimiento econmico descansa en el crdito "accesible" y en el ahorro "promovido". El afianzamiento del proceso de desarrollo de la economa se alcanza, entre otras cosas, con el incremento del ahorro con finalidad social. Deber preservarse la estabilidad monetaria y una tributacin equitativa; esto ltimo, sobre todo, en lo que hace al ahorro privado. 4.19. Ciencia y tcnica "asistidas". El conocimiento cientfico y tecnolgico es un factor fundamental de crecimiento, de bienestar general, de transformacin socio-econmica y cultural de una Nacin. La tarea cientfico-tecnolgica es esencialmente trabajo humano muy especializado, pero trabajo al fin, y como tal tiene un valor eminentemente cultural. La ciencia y la tcnica deben ser promovidas y estimuladas, para lograr una productividad eficiente y competitiva. En tal sentido, la Constitucin Nacional encomienda al Congreso proveer lo conducente a la investigacin y al desarrollo cientfico y tecnolgico y a la formacin profesional de los trabajadores y recomienda a las provincias promover la ciencia, el conocimiento y cultura (arts. 75, inc. 19 y 125, CN, respectivamente). 4.20. Solidaridad "requerida". Es principio bsico de la organizacin social y poltica democrtica establecer lmites a las libertades, en defensa de los ms dbiles. El concepto solidaridad es la expresin de un nuevo valor poltico, que se manifiesta en la defensa y tutela de los bienes individuales y colectivos. La economa social de mercado, de contenido humanista y popular no es ajena al compromiso solidario ni a los sacrificios compartidos. La Constitucin prev clusulas de la solidaridad en cuanto instituye, entre otras, el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades del presente sin comprometer las de las generaciones futuras (art. 41); en cuanto dispone que los consumidores y usuarios tienen el derecho a un trato digno y equitativo (art. 42); en cuanto establece que las autoridades provean a la defensa de la competencia contra toda distorsin de los mercados (art. 42); en cuanto consagra la doctrina de los intereses difusos (art. 43); en cuanto indica que la coparticipacin federal impositiva debe ser equitativa y solidaria (art. 75, inc. 2); en cuanto encarga al Congreso a proveer lo conducente a la generacin de empleo, a la defensa del valor moneda y a equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones (art. 75, inc. 19). 5. Administracin jurdica de la economa.

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La direccin pblica de la economa estar determinada por el rgimen poltico de cada Estado. La poltica implementada por el Estado conllevar, entonces, un modo propio de direccin econmica, la cual deber optar entre distintas alternativas que respondern al mayor o menor grado de intervencin estatal en ese campo. Entre esas alternativas podemos enumerar: centralizacin o descentralizacin; economa pblica o economa mixta; estatizacin o privatizacin; nacionalizacin o provincializacin; regulacin o desregulacin; monopolizacin o desmonopolizacin; emergencia o permanencia; economa de Estado o economa de mercado; propiedad privada o propiedad participada; aislamiento econmico o integracin econmica; o economa concertada. En nuestro Estado, para armonizar el derecho y la economa, aqul debe dar las herramientas para una economa de mercado. En un momento, la administracin jurdica de la economa tena por herramientas a la polica y a la empresa pblica. Hoy la economa est puesta, fundamentalmente, en manos privadas; estabilizada en la ecuacin gasto pblico-ingreso pblico, con reglas legales de convertibilidad y reserva federal. Adems, por ser descentralizada y tener como protagonistas a los particulares, o en su caso a entes intermedios, como cooperativas, consorcios, uniones vecinales, municipios, exige regulacin jurdica compatible. La desregulacin, que es circunstancia obligada de la economa de mercado, demanda regulacin y reglamentacin a ese fin. La desregulacin no significa no regulacin. La desregulacin es una regulacin diferente que busca garantizar la libertad por servir a una economa de mercado, ms que a proteger la autoridad de una economa de Estado. En consecuencia, el Estado tiene el irrenunciable cometido de fiscalizacin, de polica de los servicios pblicos, de control del inters pblico. Por su misin como distribuidor debe acometer tareas de asistencia, fomento, tutela o promocin de actividades privadas o pblicas, estas ltimas por razones superiores de inters pblico, todo ello en el marco de la adecuada competencia. Por eso, hoy la administracin de la economa se materializa a travs de la concertacin, la descentralizacin, la estabilizacin, la regulacin, la fiscalizacin, la promocin y la competencia. 5.1. Concertacin. La concertacin se basa en el principio de participacin. El Estado deja de ser el tutor y administrador excluyente del proceso econmico, teniendo necesariamente que incorporar a las organizaciones representativas de la comunidad. Las organizaciones econmicas y sociales de los trabajadores, de los empresarios, de la industria, del agro y del comercio constituyen la intermediacin necesaria entre el individuo y el Estado, por lo que deben incorporarse al gobierno, con el objeto de asesorar, colaborar y concertar las decisiones en esta materia. La institucionalizacin de la participacin en el proceso econmico garantiza que ste no quede librado a la accin de los burcratas ni de los tecncratas, sino conducido por los verdaderos protagonistas del proceso productivo. Tambin se manifiesta la concertacin en la planificacin. El Estado debe planificar, es decir, elegir conscientemente las prioridades econmicas. La planificacin es necesaria para obtener una mayor produccin y ms equitativa distribucin de la riqueza.

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El Estado orienta al sector econmico sin que por ello intervenga en la accin individual que corresponde al industrial, al comerciante, al consumidor. Estos, conservando toda la libertad de accin, ajustarn sus realizaciones a los planes que trace el Estado para lograr los objetivos nacionales. La primera condicin de un plan es la participacin, la cual debe organizarse de modo que el pueblo, sujeto y objeto de la administracin democrtica del desarrollo, sea parte de la dinmica del cambio y comparta su proceso a travs de la consulta, la toma de decisin y la ejecucin. La integracin, como instrumento de la concertacin, es un medio eficaz para coordinar una respuesta comn a los retos de nuestro tiempo. Es una manera de discutir problemas comunes y tomar, conjuntamente, decisiones eficaces. 5.2. Descentralizacin. La descentralizacin se impone como instrumento de la organizacin, tanto administrativa como poltica y econmica. Con ella se evita la intervencin estatal excesiva, tanto en el sector pblico como en el privado, de la economa. La redistribucin supone la descentralizacin econmica del Estado hacia las provincias, las regiones y los municipios; hacia la comunidad, las asociaciones intermedias y hacia los particulares, el sector privado, las empresas. La descentralizacin econmica es reconocer libertad e iniciativa individual y social y es exigir participacin responsable como respuesta al Estado que descentraliza. La privatizacin, como modo de descentralizacin econmica, es un medio para liberar las energas materiales y morales del pas a travs del talento, de la iniciativa, de la capacidad. Ella va en busca de la competencia y de la desmonopolizacin que tutela, justamente, la defensa de la competencia. 5.3. Estabilizacin. La estabilizacin econmica presupuestada en la estabilidad jurdica y en el resguardo de los derechos adquiridos se vale de variados medios. La racionalizacin constituye uno de ellos, tanto en lo que hace a la administracin centralizada como a la descentralizada. Tambin la observancia de las disposiciones constitucionales, en cuanto a la presentacin en tiempo oportuno de la ley de presupuesto y su sancin, es fundamental. Otro medio de esta estabilizacin es la proteccin jurdica de los administrados que encuentra en la responsabilidad del Estado su garanta. La proteccin jurdica de los administrados para efectivizar esa responsabilidad del Estado se ejerce en sede administrativa a travs del procedimiento administrativo y en sede judicial por la figura de acciones administrativas, civiles y constitucionales contra el Estado. La capitalizacin, es decir la conversin de deuda, es otro signo de estabilizacin. La conversin de la deuda no es rematar los activos de propiedad estatal, entregar el patrimonio nacional o enajenar la soberana. Por el contrario, es la posibilidad de concretar la reforma estatal, incorporando capital y creando trabajo.

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En los procedimientos de privatizacin se previ la utilizacin del mecanismo de capitalizacin de la deuda pblica externa argentina para abonar parte del precio (LRE y decr. 575/90). La conversin de la deuda (capitalizacin) se acompa con la conversin de la moneda (convertibilidad). Con este propsito se dict la ley 23.928 "de convertibilidad", cuyos objetivos son dotar a la Repblica de una moneda nacional que sea, a su vez, unidad de cuenta, reserva de valor y comn denominador de las transacciones. Con la reforma integral del rgimen legal de la moneda se adopt la convertibilidad como garanta de solvencia en base a su respaldo en un 100% con reservas de libre disponibilidad, y se hicieron caducar todos los mecanismos indexatorios, respecto de los cuales nadie podra alegar derechos irrevocablemente adquiridos. Por otra parte, se admiti la circulacin de moneda extranjera, y as quien acepte una obligacin en ella la debe cumplir dando aquello a lo que se comprometi, y tambin la capitalizacin peridica de los intereses devengados e impagos. Ambas soluciones facilitan el renacimiento del crdito en el pas. Finalmente, el reordenamiento de la deuda interna, a travs de un rgimen de consolidacin, completa el andamiaje imprescindible para la estabilizacin econmica en un marco de seguridad jurdica. Ello principi con la financiacin y compensacin en el pago de la deuda pblica interna, incluida en la Ley de Emergencia Econmica (LEE) 23.697 (de emergencia econmica) y en el decr. 1757/90, y se continu con la ley 23.982. Por sta, se consolidaron en el Estado Nacional obligaciones a pagar sumas de dinero devengadas hasta el 1 de abril de 1991, luego de su reconocimiento firme en sede administrativa o judicial. 5.4. Regulacin. La redistribucin de la economa debe ir acompaada del reordenamiento de las reglamentaciones, la simplificacin de los procedimientos y la modificacin de los comportamientos administrativos, en procura de lograr el destrabe de la actividad econmica, superando los obstculos burocrticos que impiden un dinmico desenvolvimiento. En materia econmica, la decisin y la ejecucin tienen un tiempo, un ritmo, que no deben estar atados a la morosidad, a la lentitud, a la ineficacia del aparato administrativo. Por qu? Porque implica costos y porque desalienta las iniciativas. Hablar en materia econmica de desregular no significa suprimir sin ms todo tipo de reglamentacin. Por el contrario, se demanda legalidad, seguridad jurdica, reglas estables. Ello nos exige una nueva y distinta reglamentacin a partir de claros principios y reglas operativas en materia de tributacin; regulacin reglada y discrecional; licitacin; contratacin; prestacin de servicios pblicos, y desregulacin. 5.5. Fiscalizacin. La fiscalizacin econmica acta de contralor de la economa con medidas concretas de intervencin, limitacin, restriccin y control propiamente dicho. En cuanto a las medidas jurdicas de intervencin econmica, en la misma proporcin que decrece el protagonismo de la empresa pblica, aumenta la significacin del poder de polica econmico.

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Actualmente todos los rganos del Estado ejercen polica en el concepto moderno de "fiscalizacin". El intervencionismo estatal impuso ese trmite imperativo de la "polica como rgano" a "la polica como funcin". El presupuesto de estas limitaciones en el orden econmico est dado porque es exigencia esencial de su propia naturaleza y finalidad el logro del bien comn. Las condiciones para la promocin del bien comn exigen la intervencin del Estado en procura de lograr el equilibrio en las relaciones econmicas, estableciendo una racional utilizacin de los medios de produccin y una equitativa distribucin de la riqueza. En la economa de mercado descentralizada, la intervencin se inicia con la reglamentacin de las actividades financieras y el manejo del instrumento del cambio econmico: "la moneda". El Estado tiene el deber indelegable de garantizar el ejercicio de los derechos, permitiendo la vida en libertad. No obstante, el Estado debe controlar, pero sin coartar, desnaturalizar, alterar o extinguir los derechos. La libertad individual est delimitada por la libertad del otro. Cmo, pues, se entrelaza o se conjuga este encuentro? Es necesario alguien que, desde fuera, delimite con justicia la distribucin equitativa de los bienes. Eso es claro y necesario. En suma, la autoridad (Estado) y la libertad (libertad econmica) son perfectamente compatibles; son casi interdependientes, se articulan y son imprescindibles para el engranaje armnico del conjunto social. 5.6. Promocin. La promocin econmica, como pauta de la direccin pblica de la economa, se materializa por conducto del fomento, la inversin, la transmisin tecnolgica, la financiacin y la reconversin de la industria y de la produccin. El fomento es una actividad de la administracin que trata de ayudar, encauzar y orientar la iniciativa privada cuando sta se muestra insuficiente. Mediante el fomento, la administracin persigue los fines pblicos sin el empleo de la coaccin y sin la realizacin de prestaciones pblicas "per se". Resulta necesario promover la iniciativa privada, estimular la inversin y el trabajo. La inversin es un resorte fundamental para el crecimiento y, como tal, incentiva el empleo y consolida la igualdad de oportunidades. A su vez, la capacidad ociosa debe ser "interesada" para el crecimiento, pues al margen de la reanimacin "espontnea" del mercado, se deben instrumentar polticas para que se produzcan frutos a corto o mediano plazo. El proceso econmico no se consolidar sin tecnologa, o sea, sin adquirir conocimientos para aplicarlos a la produccin, a la comercializacin, etc. La tecnologa es un elemento que divide a los pases en desarrollados y subdesarrollados. La revolucin cientfica y tecnolgica a la que asiste el fin de siglo, no debe pasar por la vereda opuesta a la que nos encontramos. Las vas jurdicas que permiten su transmisin son los convenios internacionales de cooperacin tecnolgica y los contratos privados o pblicos. Merece citarse en este aspecto el decr. 270/98, por el cual se reglament el rgimen de crdito fiscal establecido por el art. 9 inc. b, de la ley 23.877, a fin de compatibilizar la poltica del gobierno nacional en materia de

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estmulo al desarrollo cientfico-tecnolgico y a la innovacin tecnolgica del sector productivo con la poltica gubernativa en materia fiscal. 5.7. Defensa de la competencia. La ley 22.262, de defensa de la competencia, intenta posibilitar el acceso de consumidores-demandantes y productores-oferentes al mercado, en condiciones de igualdad, hallando reprochables aquellas conductas que importen un desequilibrio. Para que una conducta pueda encuadrarse como prohibida en el marco de la ley, es necesario que cumpla las condiciones que la misma establece: a) que configure una limitacin, restriccin o distorsin de la competencia, o que implique el abuso de una posicin dominante en el mercado y b) que represente un perjuicio, actual o potencial para el inters econmico general. De este modo la ley procura evitar la manipulacin de precios, las acciones que limiten la distribucin o produccin, el desarrollo tcnico o las inversiones, en perjuicio de la economa nacional, del mercado o de los competidores. La norma prev en tal sentido dos instancias: primero una administrativa, ante la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia (que se inicia de oficio o por una denuncia, y que debe sustanciarse obligatoriamente en forma previa a la siguiente) y luego, una judicial, que tramita ante los jueces en lo penal econmico de la Capital Federal o los jueces federales del interior del pas, segn cual sea el lugar de comisin del delito. En el marco de esta normativa, la empresa Editorial Amfin SA (empresa dedicada fundamentalmente a la publicacin de diarios, y que como tal publica el peridico Ambito Financiero) denunci ante la Comisin de Defensa de la Competencia a la empresa AGEA SA, Arte Grfico Editorial Argentino SA (que se dedica a publicar diarios y a otras actividades relacionadas con la industria grfica y la informacin en general, siendo su principal peridico el diario Clarn), objetando su prctica de ofrecer descuentos por exclusividad a los anunciantes del diario Clarn. La denuncia formulada tramit por Expte. N 064-005402/96, y finalizado el procedimiento administrativo, la Comisin se expidi mediante dictamen de fecha 18/5/98. En el mismo se analiz la conducta de la denunciada por importar restriccin de la competencia en el mercado de publicidad en diarios de la Capital Federal y la obstaculizacin del acceso de competidores. El voto mayoritario de la Comisin tuvo en cuenta, como determinante para la calificacin de la conducta denunciada la participacin significativa en el mercado de los diarios de la Capital Federal, con proyeccin nacional. De modo que sostiene que "AGEA ha implementado una poltica de bonificaciones por exclusividad para los anunciantes del diario Clarn que, al restringir la competencia, es potencialmente exclusoria y establece asimismo una barrera a la entrada a dicho mercado". Asimismo, el dictamen consider que la conducta posee idoneidad suficiente para afectar potencialmente al inters econmico general. Primero, por cuanto "la exclusividad tiene un efecto de reduccin de la informacin disponible para los consumidores finales, ya que priva a los lectores de los otros diarios distintos del Clarn de la posibilidad de acceder a la publicidad

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de aquellos productos que habran sido publicitados en tales diarios de no implementar AGEA dicha poltica". En segundo lugar, debido al "efecto que esta prctica impuesta en el mercado publicitario puede tener sobre el mercado de diarios en s", provocando un "efecto nocivo sobre el bienestar de los consumidores, que pueden ver reducida su capacidad de eleccin entre medios informativos e inclusive perder la opcin que ms les atraa debido a la desaparicin de su diario preferido". Se expres que no existe ninguna razn de eficiencia que justifique especializar un anunciante en un nico diario, ya que aqul no le provee al diario ningn servicio especfico, sino que utiliza la tirada del diario para llegar a sus propios clientes. Tambin se tom en cuenta que no obstante que la situacin econmico-financiera de sus principales competidores no fue afectada por la poltica de exclusividad impuesta por AGEA, la misma "genera un peligro potencial de exclusin de competidores actuales y futuros", concluyendo que "si bien empresas como AGEA tienen derecho a defender su posicin relativa compitiendo con otras, les incumbe la responsabilidad de no reducir an ms el grado de competencia que existe en el mercado con sus polticas de precios, as como tambin la de no imponer costos adicionales a posibles entrantes al mercado". Sobre la base de este dictamen, se expidi el Secretario de Industria, Comercio y Minera el 20/5/98, resolviendo "ordenar a Arte Grfico Editorial Argentino SA el cese de la conducta de otorgar descuentos o bonificaciones por exclusividad en los avisos que publican sus anunciantes, en cualesquiera de sus formas (conforme artculo 26 inciso b] de la Ley N 22.262)" (Res. 336/98). 6. Ordenamiento jurdico de la administracin de la economa. Administracin, derecho y economa constituyen una trada inseparable que articulan los instrumentos de gobierno de carcter administrativo, jurdico y econmico, de conformidad a los principios que les indica la poltica. En nuestro pas a partir de las reformas del Estado (LRE), de la economa (LEE) y de la Constitucin Nacional en 1994, se ha construido un ordenamiento jurdico de la administracin de la economa, con base en: - Desregulacin econmica (decr. 2284/91, ratificado por ley 24.307, art. 29, y modificatorios). - Convertibilidad (ley 23.928). - Consolidacin (ley 23.982). - Empleo (ley 24.013). - Riesgos del trabajo (ley 24.557). - Sistema integrado de jubilaciones y pensiones (ley 24.241 y modificatorias). - Desregulacin de obras sociales (decr. 1157/96 y modificatorios).

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- Regionalizacin a travs de los acuerdos entre la Nacin y las provincias (Federal Minero, ley 24.228; Federal Previsional, decr. 1602/92; Federal de Impuestos, leyes 20.221 y 23.548). - Coparticipacin federal (ley 23.548). - Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (ley 24.623). - Franquicias para Privatizaciones Provinciales (ley 24.537). - Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento (leyes 24.671, 24.699, 24.762). - Integracin (Mercosur, ley 23.981 y dems normativa consecuente, protocolos, acuerdos, decisiones, resoluciones y directivas). - Defensa de la competencia (ley 22.262). - Defensa del consumidor (ley 24.240 y modifs.). - Federalizacin de hidrocarburos (leyes 24.145 y 24.474). - Desarrollo regional y generacin de empleo (ley 24.855, decrs. 924/97; 228/98). - Pacto Federal Educativo (ley 24.856). - Negociaciones comerciales multilaterales (OMC, ley 24.425). - Marcos regulatorios de las actividades privatizadas (leyes 24.065, 24.076, decr. 999/92, entre otros). Esta intervencin del Estado en la economa se complementa, a efectos de hacerla "mnima" y "eficaz", con las leyes dictadas en materia de cheque, concursos y quiebras, factura conformada, leasing inmobiliario, patentes de invencin, todo lo cual moviliza y colabora a reconducir las relaciones de crdito y comercio. Ahora bien, en cuanto al clculo de recursos y la necesaria previsin de gastos que debe efectuar el Estado nacional, debemos enumerar las ltimas leyes de presupuesto, la complementaria permanente en la materia y la ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional (art. 75, inc. 8, CN; leyes 23.990; 24.061; 24.191; 24.307; 24.442; 24.447; 24.624; 24.629; 24.764; 24.938; 24.947; 11.672 [t.o. decr. 1486/97 y modifs.]; 24.156, respectivamente). A este plexo normativo se le suma un sistema de control pblico con fundamento constitucional. Es el propio texto de la Constitucin el que garantiza la seguridad jurdica, por los nuevos controles que incorpora a su texto, tales como la Auditora General de la Nacin (art. 85), Defensor del Pueblo (art. 86), Defensor General de la Nacin (art. 120), Consejo de la Magistratura (art. 114), Jurado de Enjuiciamiento (art. 115), entes reguladores (art. 42), en el orden institucional, y el reconocimiento a las asociaciones de consumidores y usuarios (arts. 42 y 43), en el orden social. Tambin el Poder Judicial ha acompaado con la jurisprudencia el orden normativo, a travs de sus pronunciamientos judiciales, declarando la constitucionalidad de la reforma del Estado

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(CSJN, "Videla Cuello, Marcelo sucesin de c/ Prov. de La Rioja s/ daos y perjuicios", 27/12/90); del peaje (CSJN, "Estado Nacional c/ Arenera El Libertador SRL s/ cobro de pesos", 18/6/91); de la emergencia econmica (CSJN, "Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional", 27/12/90); adems, declar la inaplicabilidad de la ley de fondo de comercio al sistema de privatizaciones (CNFedContAdm, Sala II, "Gua de la Industria SA c/ ENTel", 6/11/90). II. Planificacin econmica La planificacin es la tcnica instrumental y operativa que indica el proceso idneo que debe seguirse respecto de acciones futuras, orientadas a la concrecin de objetivos por medios ptimos. 1. Concepto. El Estado debe planificar, es decir, elegir conscientemente las prioridades econmicas. La planificacin es necesaria para obtener mayor produccin y ms equitativa distribucin de la riqueza. La planificacin es, pues, la manifestacin de la pretensin humana para ordenar racionalmente su convivencia. Su aplicacin exige determinadas condiciones: - Que haya elementos de racionalidad que posibiliten la mejor utilizacin de los recursos disponibles. - Que los objetivos sean debidamente explicitables, pudindoselos cuantificar. En el supuesto en que se d una variada gama de objetivos, stos debern permitir compararlos sobre la base de un criterio homogneo. - Que en la relacin de complementacin entre diversos objetivos, debe existir una cierta jerarquizacin y ordenamiento prioritario. - Que la accin que haya de realizarse, permita utilizar instrumentos alternativos para concretar un mismo objetivo. La planificacin debe ser lo suficientemente flexible como para poder introducir los ajustes que correspondan. Slo cuando se planifica adecuadamente se logra el aprovechamiento ptimo de los recursos disponibles. Lo ms importante del proceso de elaboracin del plan es la preparacin de proyectos, sin los cuales los planes no pasan de ser expresin de deseos de buen gobierno y jams llegan a ejecutarse operativamente. Ni la planificacin compulsiva, basada en la creencia ciega en resultados cuantitativos que nunca se alcanzan, ni la concepcin que cree en el automatismo natural del mercado, dirigido por una mano invisible, son adecuadas.

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La planificacin debe ser indicativa y concertada, establecida en un marco de racionalidad legitimado democrticamente, que reduce la incertidumbre y premia a quienes asignan mejor los recursos en funcin de criterios acordados entre los protagonistas del proceso productivo. 2. Principios. La planificacin se sustenta sobre determinados principios bsicos. 2.1. Racionalidad. El principio fundamental de la planificacin, del cual derivan los otros, es el de la racionalidad. Este principio tiene su completa aplicacin en la tarea de seleccin de alternativas de accin. La variedad de posibilidades exige que se realice un estudio cientfico para la mejor administracin de la razn, de las ventajas y costos de cada una de las alternativas, debiendo escogerse aquella que posibilite maximizar los recursos empleados. En otros trminos, si tenemos diversos instrumentos que alcancen un determinado objetivo, debemos optar por el que sea ms eficaz. 2.2. Previsin. La planificacin acta temporalmente para el futuro. Es un obrar en prospectiva inmediata o mediata (planes a corto, mediano o a largo plazo), que traduce la previsin sobre la actividad administrativa. La previsin es un anticiparse con suficiente antelacin a los acontecimientos. Este anticiparse a los acontecimientos surge de una actividad intelectual previa, que forma parte de una de las etapas del proceso de planificacin: el diagnstico. La previsin nos dice que, por ejemplo, dentro de cinco aos la economa deber crear diez mil nuevos empleos pues, de acuerdo con la tasa de crecimiento demogrfico, la poblacin econmicamente activa aumentar en una proporcin tal que exigir la creacin de esos cargos para evitar la desocupacin. 2.3. Universalidad. La planificacin llevada a cabo por el Estado, debe abarcar todos sus sectores y actividades. De esta forma el plan adquiere coherencia. Los planes parciales no favorecen la obtencin de la coherencia. Si bien en un principio es difcil la universalidad del proceso de planificacin, puesto que normalmente no se cuenta con las estructuras orgnicas y funcionales ya creadas o con suficiente experiencia en la materia, es aconsejable desde el primer momento propender a la aplicacin de este principio, cuyos frutos se cosechan despus de cierto tiempo de funcionamiento del equipo planificador. 2.4. Unidad. Como resultado de la universalidad, surge el principio de unidad de la diversidad. El plan, coherentemente integrado, constituye un todo orgnico y compatible. Para que el plan en su integridad constituya un cuerpo unitario, es necesaria la ejecucin de actividad coordinada, y coordinadora de rganos especficos de la Administracin que permita compatibilizar el cuerpo de proyectos con sus respectivos programas y stos en consecuencia con los planes nacional y regional. 2.5. Continuidad. La planificacin es un proceso continuo y permanente compuesto por fases que se repiten en el transcurso del tiempo. En efecto, las etapas del plan siguen este orden lgico y cronolgico: diagnstico, elaboracin, discusin y decisin, ejecucin, evaluacin y revisin; despus viene un proceso reiterativo de las etapas enunciadas.

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Por lo tanto, desde el punto de vista lgico e instrumental la planificacin es un proceso que no tiene fin. Es decir, se cumple un plan, y a continuacin se pone en ejecucin el siguiente. O bien se evala y revisa peridicamente y se le agrega un nuevo perodo, manteniendo as la secuencia de la accin. 2.6. Inherencia. Debe ser entendida en el sentido de que toda organizacin sociopoltica y econmica recurre de una u otra forma a la tcnica de la planificacin, pues tanto el problema de la escasez de recursos como la aceleracin del proceso de crecimiento econmico exigen que se acte con sujecin a planes, programas y proyectos. Hay que aclarar, entonces, que la inherencia es de carcter tcnico, no de carcter ideolgico-doctrinario, y que por lo mismo, la planificacin no es exclusiva de ningn sistema poltico en particular. 3. Tipos. Cada sistema poltico tiene sus formas especficas de planificacin. As, pues, la planificacin concertada e indicativa se aplica en los sistemas polticos pluralistas y democrticos. La planificacin compulsiva e imperativa se utiliza en los sistemas colectivistas, aunque las denominaciones son diversas, pues a la primera tambin suele calificrsela de occidental, descentralizada, no socialista, flexible, parcial, concertada y democrtica, y a la segunda, por oposicin, de oriental, centralizada, socialista, rgida, total, compulsiva y autocrtica. En razn del factor ideolgico determinante, los tipos de planificacin se clasifican: 1) por su ideologa: autocrtica o democrtica; 2) por la elaboracin: centralizada o descentralizada; 3) por los efectos: rgida o flexible; 4) por el origen: unilateral o concertada; 5) por el cumplimiento: imperativa o indicativa; 6) por el mbito espacial: nacional o regional. 4. Elementos. Cualquiera que sea el nivel de la Administracin (nacional, provincial, municipal) as como tambin su grado de complejidad, en el proceso de planificacin participan un conjunto de elementos: 4.1. Sujeto. El sujeto planificador, sea cual fuere el sistema sociopoltico imperante, es siempre el Estado, el que toma a su cargo las tareas fundamentales de la planificacin en la que actan rganos tcnicos de consulta y asesoramiento y rganos polticos de decisin y ejecucin. 4.2. Objetivos. Todo sistema de planificacin comprende un conjunto de objetivos. Existen objetivos finales que se caracterizan por ser elsticos, explicitados en forma de propsitos, y no en seguir un orden de preferencia. Estrechamente relacionados con los objetivos finales, existen los objetivos instrumentales, los cuales tienen la caracterstica general de ser fcilmente materializables por medio de acciones concretas. Normalmente suele presentarse el inconveniente para el planificador de que un mismo objetivo instrumental pueda tener distintos contextos referenciales: en uno puede constituirse exclusivamente en un instrumento y en otro ser un definido objetivo final de la poltica pblica.

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Los objetivos se pueden clasificar tambin, segn su relacin, en: a) complementarios, cuando la obtencin de uno coadyuva a la obtencin del otro, o bien la obtencin de uno exige la concrecin del otro, y b) competitivos, cuando para obtener uno hay que sacrificar total o parcialmente la concrecin del otro. Esta situacin puede cambiar con el tiempo, y as dos objetivos que en el perodo anterior eran complementarios, pueden ser despus competitivos y viceversa. Segn el grado de continuidad en el tiempo, los objetivos pueden ser: permanentes o transitorios. En cuanto al plazo de la accin a desarrollar, los objetivos pueden ser: a) de corto plazo (un ao); b) de mediano plazo (dos a cinco aos), y c) de largo plazo (ms de cinco aos). Finalmente, los objetivos cuantificados a fechas precisas se llaman metas y la accin de cuantificarlos en el tiempo se llama proyeccin (proyeccin intencional o de probabilidad). 5. Alcance. Se puede distinguir una dimensin espacial y otra sectorial en la planificacin. La primera est dada por los alcances territoriales del plan, y as tenemos planes nacionales, regionales, provinciales, municipales. La dimensin sectorial hace referencia al contenido del plan, y as existen planes estrictamente especializados, como, por ejemplo, plan energtico, siderrgico, vial, etc., que en un proceso de sumatoria sectorial conforman el plan nacional. 6. Medios. Son las herramientas con que el rgano planificador encara su tarea especfica. En este sentido los podemos clasificar, desde un punto de vista general, en: 6.1. Normativos. Son las normas estatales por las que se institucionaliza la funcin administrativa de planificacin, se organiza el proceso planificador, as como tambin se especifica y reglamenta dicha actividad en el orden operativo. 6.2. Metodolgicos. Son los medios instrumentales que permiten la formulacin de diagnosis, prognosis, proyecciones y asignacin racional de recursos, como: 1) tcnica modelstica; 2) sistema de cuentas nacionales y regionales; 3) presupuestos por programas; 4) investigacin operativa y mtodo Pert. 7. Condiciones y niveles. El funcionamiento del mecanismo planificador parte de ciertas condiciones generales en relacin a la organizacin sociopoltica y administrativa del Estado como estructura jurdicopoltica de la sociedad. Tales supuestos son los siguientes: - Existencia de una estructura y organizacin administrativas que posibiliten el proceso de planificacin de la manera establecida y por los rganos especficos. Tal organizacin administrativa estar fundada en principios jerrquicos, por actividades o por funciones, con un adecuado grado de descentralizacin y delimitacin de responsabilidades.

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- Existencia de un nivel mximo de toma de decisiones polticas, representativas de los intereses generales a cargo de los poderes Ejecutivo y Legislativo. - Existencia de estructuras y mecanismos institucionales que permitan la participacin de la poblacin en orden a ciertos criterios de representatividad. Independientemente de estas condiciones generales que ataen a cualquier modelo de planificacin, existen otras que tienen especial relacin con el proceso en un sistema descentralizado de gobierno y administracin: - Que exista en el pas un sistema federal de gobierno que posibilite a los estados provinciales tener administracin autnoma y que, por tanto, puedan realizar convenios interestatales. - Que a nivel de gobierno nacional la administracin funcione con un adecuado grado de descentralizacin. - Que existan organismos regionales de desarrollo que operen con una adecuada autonoma en relacin al organismo central de planificacin. A su vez, en el proceso de planificacin pueden intervenir distintos niveles que hacen de l una actividad dinmica entre los rganos del Estado y la sociedad. Ellos seran: 7.1. Nivel de decisin poltica. Constituye la instancia mxima del gobierno y de la Administracin, representado por el Poder Ejecutivo en su carcter de responsable poltico de la administracin general del pas y por el Poder Legislativo. 7.2. Nivel de consulta poltica. Constituye el Consejo Econmico y Social que viene a representar los distintos sectores de la sociedad en lo cultural, educativo, productivo y laboral, dando por tanto status institucional a las organizaciones sociales que actan para la defensa de sus intereses sectoriales. 7.3. Nivel de consulta tcnica. Constituye el rgano de apoyo tcnico-cientfico, que participa en el aspecto tcnico del proceso de planificacin, asesorando y presentando alternativas a los otros niveles. Asimismo, se considera que dicho servicio de planificacin podr disponer de oficinas sectoriales (que pueden corresponder a cada uno de los ministerios y secretaras de Estado), y de oficinas regionales. 7.4. Nivel de consulta sectorial. Constituyen las comisiones verticales y horizontales que asesoran al nivel poltico sobre problemas de equipamiento y modernizacin y que mantienen estrechos contactos con el Consejo Econmico y Social. 7.5. Nivel de ejecucin de proyectos. Constituyen las corporaciones pblicas, mixtas y privadas, que tienen a su cargo la implementacin de los proyectos especficos que resultan de la disgregacin del plan nacional en programas y stos a su vez en proyectos.

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8. Evolucin. La planificacin, como instrumento directivo de intervencin, es utilizada tanto en tiempos de paz como en tiempos de guerra, tanto por gobiernos autocrticos como por gobiernos democrticos. Por ello, ya durante la Primera Guerra Mundial, las potencias aplicaron una economa planificada de guerra, como tcnica para la administracin de los recursos econmicos. Despus hicieron uso del instrumental planificador, en pocas de paz, tanto en momentos de crisis econmico-sociales como en oportunidades en que lo requera el subdesarrollo o el superdesarrollo. La planificacin ha sido empleada en proyectos polticos autocrticos, como la planificacin sovitica de 1917, de carcter integral, general, centralista y colectivista, a raz de la cual se inicia la etapa de las socializaciones de industria y comercio conforme a la economa de los planes quinquenales; y la planificacin nacional-socialista, estatizante, cuatrienal e imperativa (1936) que, bajo la orientacin poltica de Hitler, procurara una planificacin corporativa y rgida con un control estatal absoluto en materia de comercio exterior y en todos los estamentos industriales interiores, por medio de un circuito planificador dirigista y sin participacin ciudadana, aunque con gran promocin publicitaria y psicolgica. Tambin se la utiliza en proyectos polticos democrticos, como lo fueron la planificacin americana del New Deal (1932) y la T.V.A. (1933), que se inspiraron en criterios regionalistas integradores y pragmticos bajo la orientacin poltica de Roosevelt. Ellos anticipan, de alguna manera, la planificacin flexible e indicativa que sigue el constitucionalismo de la segunda posguerra, con la Constitucin francesa de 1946, y su implementacin, primero a travs de planes de modernizacin y equipamiento (hasta 1962) y despus de planes de desarrollo econmico y social. An sigue vigente la lucha ideolgica sobre la neutralidad o no de la herramienta planificadora. La reaccin neoliberal, que inaugura Hayek en Camino de servidumbre (1943) y en Los fundamentos de la libertad (1959), plantea la antinomia "planificacin vs. libertad" o "planificacin vs. democracia", por aquello de quin planifica a la planificacin?, sino un sector burocrtico y en suma autocrtico en todas las estructuras estaduales, pues ser imposible planificar por procedimientos, y plantea que es ms factible planear por un procedimiento democrtico una campaa militar que lograr una "asamblea democrtica sobre el plan". La democracia moderna requiere la planificacin integral o general y ms an en pases subdesarrollados. Por ello, se sientan algunos principios polticos rectores que acercan a los extremos y tanto en las democracias propiamente dichas como en las autocracias, se plantean hoy nuevos modelos de planificacin bajo los parmetros de una democracia menos liberal y de una autocracia ms social. Las reglas son, por ello, "competencia hasta donde sea posible" (libertad de empresa), y "planificacin hasta donde sea necesario" (planificacin integral). 9. Planificacin y participacin. La primera condicin de un plan es la participacin universal, la cual debe organizarse de modo que el pueblo, sujeto y objeto de la administracin democrtica del desarrollo, sea parte

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de la dinmica del cambio y comparta su proceso a travs de la consulta, la toma de decisin y la ejecucin. La consulta a todos los sectores de opinin es esencial. Sin ella no hay participacin, y sin participacin no hay accin compartida que posibilite una administracin justa y eficiente del desarrollo nacional. La accin compartida atae a la esencia del sistema democrtico. La participacin es un requisito fundamental para que los planes no se limiten a un contenido y nivel puramente tcnicos, sino que sean la expresin de la voluntad de hacer del pueblo, como parte de la dinmica transformadora de un pas. Dentro del proceso de desarrollo del plan, la poblacin puede participar, esto es, tomar parte de tres formas. Una es la toma de decisin en orden a los objetivos, metas e instrumentos (nivel poltico), lo que hace por intermedio de sus gobernantes, rganos administrativos y legislativos. La otra forma de tomar parte es la consulta. La consulta puede darse a nivel poltico y a nivel tcnico. Debe realizarse en todas las instancias de cada sector y de las asociaciones intermedias, as como en las organizaciones del sector privado, institucionalizndose las expresiones de opinin de cada sector en todo el territorio nacional. Tambin se participa asumiendo la ejecucin de los planes, programas y proyectos, por medio de asociaciones privadas, mixtas o pblicas. Es entre las propias organizaciones de la Administracin Pblica, centralizadas y descentralizadas, donde tiene que comenzar el proceso de participacin, para la materializacin del plan por una accin compartida. Las organizaciones econmicas y sociales de los trabajadores, de los empresarios, de la industria, del agro y del comercio, las organizaciones de usuarios y consumidores constituyen la intermediacin necesaria entre el individuo y el Estado, por lo que deben incorporarse al gobierno no para sustituir las estructuras polticas, sino con el objeto de asesorar, colaborar y, lo que es ms importante an, concertar las decisiones en esta materia. 10. Planificacin y Administracin. Administracin es la capacidad para decidir la accin necesaria, y realizarla en la oportunidad y lugar y con las modalidades que mejor convengan al objetivo propuesto; planificacin es la etapa preliminar y preparatoria de esa decisin, aunque comprenda globalmente y en todos sus alcances la relacin de los medios y los fines de la organizacin en el tiempo y el espacio correspondientes a la gestin de la autoridad respectiva. La planificacin no define la accin ni sus propsitos, ello es tarea administrativa y ejecutiva; pero es un mtodo para orientar y dosificar los medios a los fines del cumplimiento racional y eficiente de su propsito originario. La planificacin es parte de la funcin administrativa pero slo destinada a establecer sistemticamente y con visin de futuro las etapas de la accin a cumplir en los plazos que el administrador determine. Por ello, la planificacin no puede considerarse ni separada ni aislada de la Administracin.

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La planificacin per se no tiene capacidad de mando, pero como tcnica o instrumento del administrador, es un aspecto de la dinmica administrativa, aunque no es la Administracin. Cuando la planificacin, como parte de la funcin de administracin, tiene sentido regional, es decir, cuando es aplicable a un espacio definido como regin-plan, su principal objetivo es el de la integracin (provincial o nacional) para alcanzar en el pas un desarrollo armnico y equilibrado. El estudio del medio, de los factores positivos y negativos de su ecologa, provee la informacin necesaria para esa planificacin; pero el fin poltico, y en consecuencia su expresin administrativa para la accin, son los que dan valor al dato de la geografa. Un plan, o mejor todava un programa o conjunto de programas, refleja en blanco y negro la accin presente y futura que debe cumplir la organizacin, y se confunde por tanto con la finalidad de la Administracin. Es por eso que la planificacin incluye las polticas, los objetivos y las metas, junto con los medios que posibilitan la programacin y sus respectivos proyectos, e indica la oportunidad, el lugar, la duracin y la intensidad de la accin a cumplir. Ahora bien, la planificacin no puede imponer una actividad vinculante, sino instrumentos alternativos, dentro del marco de la discrecionalidad que titulariza la autoridad administrativa ejecutante. 11. Planificacin y derecho. Los aspectos jurdicos del plan ofrecen algunas particularidades dentro de la teora general del derecho administrativo, sin que pueda hablarse de una juridicidad especfica para el plan, y sin que lleguen a constituirse categoras jurdicas distintas de las ya existentes. La planificacin es un instrumento socioeconmico que utiliza las categoras jurdicas ordinarias del derecho pblico. 11.1. Regulacin. La regulacin jurdica del plan, como ordenamiento procedimental del quehacer pblico, puede hacerse tanto a nivel constitucional como infraconstitucional. La constitucionalizacin de la planificacin es una circunstancia potestativa o no obligatoria del constituyente, que en su regulacin incluso puede ofrecer un carcter preceptivo (imperativo) u optativo (facultativo). 11.2. Forma. La forma jurdica del plan, como instrumento normativo aprobatorio de la planificacin propuesta o impuesta suele hacerse por ley o por decreto. La primera forma es la que mejor armoniza con los regmenes democrticos, porque la ley del plan se justifica, por varias razones: 1) poltica, en mrito a la participacin parlamentaria necesaria y de suyo popular, en la determinacin, definicin y homologacin del plan; 2) jurdica, porque se trata de una intervencin econmica en la que todas las medidas administrativas de ejecucin y de limitacin de derechos, necesitan habilitacin legislativa, y 3) institucional, porque la forma jurdica de ley le confiere estabilidad normativa, imperatividad y seguridad jurdica.

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La LRE es un claro ejemplo de plan que se instrumenta legislativamente. A travs de esta norma se proyecta un profundo proceso de transformacin que abarca lo poltico, econmico, social y administrativo. El Poder Ejecutivo reglament la ley en forma integral a travs del decr. regl. 1105/89. Asimismo dict los llamados "decretos planes" para Ferrocarriles Argentinos (666/89); ENTel (731/89); DNV (823/89); Canales 11 y 13 (830/89), y Aerolneas Argentinas Sociedad del Estado (1591/89). Estos decretos establecan las formas por las cuales se deba ejecutar la privatizacin. Eran operativos en cuanto determinaban los mecanismos a seguir en el proceso de transformacin de los entes estatales a que se referan. 11.3. Contenido. El contenido jurdico del plan es reglado. El equilibrio poltico recomienda para los propios regmenes democrticos, una compatibilizacin de la actividad vinculante con la actividad libre. Un plan vinculante y reglado en el contenido de los principios y pautas directrices, y libre y discrecional en la ejecucin administrativa. 11.4. Procedimiento. La elaboracin del plan, como toda actividad de contenido normativo reglamentario y administrativo, se sujeta a un procedimiento administrativo, que por su carcter especfico y dependencia de los principios comunes y generales del obrar administrativo, se regula, por lo comn, en legislaciones avanzadas, como un captulo especial en las leyes de procedimiento administrativo. Las etapas procedimentales, ordinariamente reguladas, son las de iniciativa, participacin, aprobacin e impugnacin del plan. 11.5. Proteccin. La tutela jurdica de los administrados, frente al plan, puede hacerse por va administrativa y judicial. As, pues, administrativamente, son impugnables los actos de aplicacin del plan, y judicialmente, la impugnabilidad puede ser indirecta, respecto de la revisin de los actos concretos de aplicacin, como directa, por va de la accin declarativa de inconstitucionalidad. 11.6. Modificacin. La alteracin del plan, homologado por la ley del plan, slo puede operarse por va legislativa. El plan no puede sufrir modificacin sino por va de abrogacin o derogacin. Los controles administrativo y judicial se limitarn a revisar el plan en sus actos concretos de aplicacin; es ms, a suspender su ejecucin en casos concretos, mas no a sustituirlo por va de la discrecionalidad administrativa o judicial, pues ello importara transformar al juez o al administrador en un legislador, que pondra en crisis la divisin del poder. 11.7. Interpretacin. El plan no est sometido a reglas de interpretacin distintas de las leyes, y los medios y mtodos previstos por la ciencia general del derecho. En su aplicacin, la interpretacin ser ms rgida respecto de los principios ptreos de contenido constitucional y legal vinculantes y, en cambio, podr ser ms flexible respecto de los contenidos operativos y las variables discrecionales que el propio plan viabiliza en su ejecucin.

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12. Planificacin y presupuesto. La Constitucin prescribe en su art. 75, inc. 8, que corresponde al Congreso: "Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, el presupuesto general de gastos y clculos de recursos de la administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin". El presupuesto de la Nacin tendr en la coparticipacin y en la ley convenio una incidencia fundamental. Se est apuntando en esta materia a que el tesoro de la Nacin est virtualmente unificado con reglas de reparto, permitiendo una mayor y ms eficiente gestin fiscal. Es decir, el presupuesto anual de la Nacin tendr en cuenta este principio como contrapartida o garanta de las provincias. La Nacin en su presupuesto tendr consideracin directa de cunto le corresponde en concepto de coparticipacin y, a la inversa, las provincias sabrn automticamente cunto les corresponde de coparticipacin en cada ejercicio. No hablamos en porcentaje sino en cuanta de recursos. Pero aqu agrega la Constitucin, dos pautas. La fijacin del presupuesto ser en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas. Estas dos incorporaciones son muy afortunadas porque en rigor manifiestan una seriedad institucional y as el presupuesto pasa a ser un verdadero instrumento de gobierno y de control. La ley de presupuesto es la ley plan de todos los planes. En consecuencia, la Constitucin ha querido que esta ley contenga el clculo de los gastos y la estimacin de los recursos, pensando fundamentalmente en el plan de inversiones y en los servicios y funciones pblicas a su cargo. Se incorporan al texto constitucional dos palabras desde hace mucho anheladas por los administradores pblicos: programa y plan. No se ha introducido el trmino planificacin, pero es como si estuviera dicho: el presupuesto, el programa y el plan van a formar toda una unidad operativa. El art. 100, inc. 7, faculta al jefe de gabinete de ministros a hacer "recaudar las rentas de la Nacin" y ejecutar la ley de presupuesto nacional. Por su parte, el art. 99, inc. 10, confa al presidente de la Nacin la supervisin del ejercicio de la facultad del jefe de gabinete respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales. Al jefe de gabinete, por imperativo constitucional, le corresponde, adems, enviar al Congreso Nacional el proyecto de ley de presupuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo, en su carcter de responsable poltico de la administracin general del pas (art. 100, inc. 6). El anlisis del presupuesto como institucin bsica del derecho pblico, debe realizarse desde una triple perspectiva: poltica, como instrumento de gobierno y control; econmica, como instrumento de planificacin y desarrollo; y jurdica, como instrumento normativo. 12.1. Perspectiva poltica. El presupuesto, como programa u ordenamiento racional de la actividad financiera del Estado, contiene una autorizacin legislativa del Ejecutivo, que se traduce en una expresin cuantitativa de ingresos y egresos pblicos, operando como instrumento de control.

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La unidad presupuestaria es uno de los principios a los que aspira un Estado democrtico, a efectos de tener el "control integral" de las erogaciones pblicas por parte del Legislativo. La prctica administrativa de los crditos extraordinarios y supletorios, y el rgimen de leyes especiales que suponen nuevos gastos y crditos excepcionales haban quebrado la unidad presupuestaria y la posibilidad de control orgnico de los gastos pblicos, en mrito a su valoracin, consecuencias y oportunidad de su erogacin. Hoy la Ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control determina que la Oficina Nacional de Presupuesto preparar y presentar anualmente al Poder Ejecutivo Nacional, el presupuesto consolidado del sector pblico nacional que comprender los recursos y gastos de la Administracin central y de los organismos descentralizados. Los crditos del presupuesto de gastos con los niveles de agregacin que haya aprobado el Congreso Nacional constituyen el lmite mximo de las autorizaciones disponibles para gastar. 12.2. Perspectiva econmica. El presupuesto es un instrumento activo y positivo de la poltica econmica. La transformacin del Estado abstencionista (liberal) en Estado intervencionista, con el consiguiente crecimiento de las actividades industriales y comerciales del Estado sector pblico de la economa trajo aparejada una nueva concepcin del presupuesto. Se abandonaron, pues, los postulados de la teora econmica clsica (v.gr., equilibrio presupuestario), para asumir la necesidad de que el Estado actuara como sujeto reactivante durante el ciclo de depresin econmica, todo lo cual requera que la poltica econmicofinanciera utilizara al presupuesto como "herramienta de reactivacin" con el objeto de recuperar el pleno empleo y la estabilidad econmica. Los requerimientos de un desarrollo integrado exigen del Estado un papel orientador y regulador de todo el sistema econmico. Para ello se utiliza la planificacin global que prev y gua, conforme a las leyes econmicas, la conducta de los agentes econmicos en pos de los objetivos. El presupuesto estatal deja de ser entonces un mero plan de previsiones o un balance contable de lo actuado por el Estado, para convertirse en un instrumento adecuado de la poltica econmica (v.gr., leyes 24.624; 24.629; 24.764; 24.938, modif. por la 24.947). 12.3. Perspectiva jurdica. Nuestro ordenamiento constitucional expresamente le confiere al presupuesto calidad de ley. Es pues, un acto del Poder Legislativo, en ejercicio de una funcin propiamente legislativa por razn de la materia y no slo de mero control. En este sentido, la ley 24.156, de administracin financiera y de los sistemas de control, establece en su art. 20 que la ley de presupuesto contendr normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman parte. As, en un caso particular nuestros tribunales consideraron que "en virtud del art. 44 de la ley 24.624, de presupuesto para el ao 1996, se modific la situacin legal existente al momento de deducirse la demanda" ya que "hasta la entrada en vigencia de la ley 24.624 los actores tenan un derecho adquirido a que se les computara el incremento en la forma que aqu reclaman" (referido a la situacin prevista en el art. 55 de la ley 19.101 para los haberes del personal militar). Por ello, "teniendo en cuenta que el ordenamiento o sistema jurdico debe, necesariamente, para ser tal ostentar unidad y coherencia interna..., no cabe duda que lo dispuesto por el art. 44 de la ley de presupuesto en relacin con los decretos citados, constituye un dispositivo que no slo no armoniza con el resto del ordenamiento al que est destinado a insertar, sino que produce un grave efecto distorsivo en su armona, toda vez que de aceptarse su virtualidad jurdica, quedara neutralizada la eficacia del rgimen de la ley 19.101 y sus modificatorias..." (CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala I, 11/10/96, "Osses, Miguel A. y otros c/ Ministerio de Defensa", SJDA, Bs. As., La Ley, 31/3/97, p. 11).

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13. Planificacin y ordenacin del territorio. La ordenacin territorial, es decir la regulacin del espacio geogrfico, responde tambin a una planificacin econmica integral. Supone el ordenamiento previsor de las conductas y relaciones sobre bases geogrficas, teniendo presente los recursos existentes y la mejor satisfaccin con ellos de las necesidades humanas. La planificacin territorial no implica slo el ordenamiento del uso del espacio, sino tambin las delimitaciones de localizacin y emplazamientos poblacionales, industriales y recreativos que se relacionan ntimamente con los planes econmicos. Si bien la planificacin urbana es primordialmente fsica, no puede ignorar los aspectos sociales y econmicos implicados en el desarrollo del espacio. El ordenamiento territorial comprende el establecimiento de una poltica sobre el uso del espacio a escala nacional y regional: v.gr., determinacin de las localizaciones o reas urbanas, industriales, de turismo, parques nacionales, establecimientos, expansin o contencin de ciudades, restricciones para el uso del suelo, planificacin de las vas de comunicacin. A fin de conducir los planes poltico-econmicos, el Estado cuenta con diferentes instrumentos jurdicos que utilizar segn sea el caso: restriccin, servidumbre o expropiacin de la propiedad, urbanizacin o reparcelacin. 13.1. Zonificacin urbana. Las normas municipales imponen limitaciones administrativas a la propiedad privada, en mrito al poder de polica municipal dirigido a controlar la edificacin de la ciudad, que a tales fines se divide en zonas o distritos. En cada zona se regula, con legislacin uniforme, el uso del suelo, el destino de las edificaciones que se construyen, su altura, ndice de ocupacin y el cumplimiento de las dems exigencias que razonablemente sean necesarias para garantizar la higiene, el confort, la salud y la seguridad de la poblacin; la zonificacin constituye la base del urbanismo. Esta regulacin uniforme de los elementos indicados, dentro de cada zona o distrito, es indispensable en nuestro ordenamiento constitucional para su validez jurdica (art. 16, CN). La zonificacin y las normas dictadas en su consecuencia, por razones de planeamiento urbano, no lesionan el derecho de propiedad; por el contrario, reglamentan lcitamente su ejercicio, dentro del marco de legalidad y razonabilidad con que la Constitucin limita tal potestad reglamentaria (arts. 19 y 28, respectivamente). La zonificacin puede limitarse a imponer una restriccin al dominio (terrenos parquizados), o una disminucin de la propiedad (mximo de altura y "prohibicin non altius tollendi"). 13.2. Fraccionamiento: espacios verdes, calles y zonas libres. Sobre el particular la Corte Suprema de la Nacin ha dicho que cuando un "particular voluntariamente decide el fraccionamiento de su propiedad, la autoridad puede exigirle la cesin o donacin de la

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superficie del terreno necesaria al efecto..." (CSJN, 7/8/70, "Ro Beln SA c/Provincia de Buenos Aires", LL, 114-429). En su dictamen, el Procurador General de la Nacin expresa "que el deber de dejar espacios para calles que pesa sobre el propietario que efecta la subdivisin, es aplicable vlidamente respecto de las tierras para reserva fiscal, teniendo en vista la futura instalacin y funcionamiento de servicios pblicos que sern necesarios para la poblacin que all se radique...", y agrega: "...no es superfluo advertir que tales subdivisiones o fraccionamientos entran en el mbito de la poltica de planeamiento y urbanismo". 13.3. Responsabilidad del Estado por "leyes constitucionales de zonificacin y fraccionamiento". En principio el poder reglamentario de los derechos (art. 14, CN), tiene en nuestra hermenutica constitucional limitaciones internas y externas. La jurisprudencia ha sealado las excepciones a la regla de la irresponsabilidad del Estado, por sus actos legislativos. Una de ellas, la ms importante, es cuando la ley, no obstante ser constitucional, ocasiona un perjuicio especial. "Las restricciones que establece el Cdigo de Planeamiento Urbano son perfectamente legtimas y emergen del poder de polica edilicia que incumbe a la Municipalidad, pero existen supuestos en los que el Estado es responsable por los daos y perjuicios que ocasione aunque emerjan de actos lcitos; entre tales supuestos, la obligacin del Estado de indemnizar es el lgico corolario de la garanta de la igualdad ante la ley y las cargas pblicas que consagra el art. 16 de la Const. Nacional, porque el sacrificio impuesto en forma particular a la actora en beneficio de la comunidad, no es propio que sea soportado nicamente por aqulla" (CNCiv, Sala D, 10/11/86, "Garca, Oscar M. c/Municipalidad de la Capital", JA, 1987-IV-301, n 15). 13.4. Responsabilidad del municipio por actos administrativos. La Corte Suprema ha dicho que "el municipio debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc., de la comuna y del poder de imponer sanciones correccionales" (CSJN, Fallos, 156:323). Los espacios verdes, parquizacin y zonas libres no constituyen, generalmente, un capricho legislativo del plan urbano, sino el cumplimiento de elementales necesidades de inters pblico de orden habitacional, poblacional, sanitario, etc., ante el crecimiento desproporcionado de las ciudades y el surgimiento de suburbios no siempre adecuados para el normal desarrollo de la vida urbana. Estas razones sanitarias y de seguridad estn previstas al sealarse, por ejemplo, anchura de calles, mximos de altura, zonas verdes, parquizaciones y espacios libres mnimos, etc., lo cual revela una tutela del inters pblico en lo atinente a la ordenacin urbana, sanidad, trfico pblico, etc., tratando de armonizar la proporcin entre espacio libre y densidad de poblacin. En definitiva esta limitacin de aprovechamiento urbanstico, sobre volumen de construccin en relacin a los metros de terreno, lmite de altura, longitud, frente, espacios verdes, contenidos en el plan, es obligatoria tanto para la Administracin como para los particulares. Formulado el plan, existe ya legislacin de fondo en la materia que "regula" la actividad administrativa, excluyendo la actividad discrecional y vinculando el obrar de la Administracin, que debe proceder como manda la ley, sin opciones ni alternativas.

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III. Fomento administrativo Es una actividad de la Administracin que trata de ayudar, encauzar y orientar la iniciativa privada cuando sta se muestra insuficiente. 1. Concepto. Es una accin dirigida a proteger o promover las actividades y establecimientos de los particulares, que satisfagan necesidades pblicas o que se estimen de utilidad general. La idea predominante es que se trata de una actividad persuasiva, o de estmulo. La finalidad perseguida es siempre la misma: convencer para que se haga u omita algo. Mediante el fomento, la Administracin persigue los fines pblicos sin el empleo de la coaccin y sin la realizacin de prestaciones pblicas "per se". El objeto sobre el cual recae el fomento son las actividades de los particulares y de otros entes pblicos. El fin del fomento es la satisfaccin indirecta de necesidades pblicas. El fomento es actividad administrativa, que puede ejercerse concurrentemente por la Nacin y las provincias, lo cual explica la coexistencia, unas veces complementaria y otras suplementaria, de regmenes de promocin industrial nacional y provinciales (arts. 75, inc. 18, y 125, CN). 2. Medios. Los medios de fomento pueden clasificarse en positivos y negativos. Son positivos los que otorgan prestaciones, bienes o ventajas, y negativos, los que constituyen obstculos o cargas impuestas para dificultar, por medios indirectos, las actividades contrarias a las que se quiere fomentar. Sustancialmente, y a grandes rasgos, la doctrina especializada clasifica a los medios de fomento en honorficos, econmicos y jurdicos. No obstante considera, a veces, un cuarto medio, los psicolgicos. 2.1. Medios honorficos. Mediante ellos se trata de conseguir que los particulares realicen determinadas actividades, utilizando como incentivo el honor. Estos medios se concretan en ttulos, condecoraciones, menciones especiales y calificaciones. Mediante ellos se estimula el ejercicio de actividades premiables por razones de inters pblico, con lo cual el estmulo viene a ser la nota esencial. 2.2. Medios psicolgicos. Los medios psicolgicos consisten fundamentalmente en la propaganda que despliegan los organismos oficiales. Quizs en este caso pueda decirse que se satisfacen directamente necesidades pblicas; pero nos encontramos ante un inconveniente, que lo esencial del fomento es que la Administracin estimule con algo a los particulares para que hagan esto o aquello, y en la propaganda no existe ese estmulo en el sentido de ventaja o ayuda. 2.3. Medios jurdicos. Son el otorgamiento de una condicin privilegiada a determinadas personas que, indirectamente, les crea diversas ventajas econmicas o de seguridad. Incluyen

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derogaciones de preceptos de derecho privado, ficciones jurdicas, como el beneficio de vecindad, y concesiones de distintas prerrogativas de derecho pblico, como son las prestaciones personales, la expropiacin forzosa, el consumo obligatorio, los estatutos privilegiados y los monopolios de toda clase. Los medios jurdicos pueden reducirse a una cierta unidad, tipificados como privilegios y dispensas. Los medios jurdicos del fomento se rigen por los principios generales del acto administrativo. 2.4. Medios econmicos. Dentro de los medios econmicos se formulan diversas clasificaciones, pero todas ellas giran en torno a la columna del fomento: la subvencin. Las ventajas econmicas pueden ser reales y financieras. Las ventajas reales se refieren a la disposicin, uso o aprovechamiento por parte de los particulares, de bienes del dominio pblico o privado del Estado. Las ventajas financieras se clasifican en auxilios directos e indirectos. Los auxilios directos estn constituidos principalmente por la subvencin, y los indirectos por exenciones fiscales, desgravaciones y proteccin aduanera. 3. Aplicaciones. El fomento administrativo, en el orden prctico y legislativo, se aplica en materia econmica a travs de la promocin, la subvencin, los fondos fiduciarios, las inversiones extranjeras y la transferencia de tecnologa. 4. Promocin. En la Constitucin encontramos normas de promocin vinculadas al progreso y al desarrollo humano. As, el art. 75, incs. 18 y 19, contienen las clusulas del progreso y del "nuevo" progreso, como hemos dado en denominarlo. De modo tal que el principio establecido en el prembulo de "promover el bienestar general", encuentra correspondencia en las atribuciones concedidas al Congreso para proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias (art. 75, inc. 18) que se complementan con las disposiciones de proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional (art. 75, inc. 19). En otras palabras, "promover el bienestar general" lleva o debe llevar al crecimiento armnico de la Nacin, de toda la Nacin. En tal sentido, el propio texto constitucional dispone que las provincias, en ejercicio de los poderes concurrentes, trabajen para el logro del desarrollo a travs de medidas de promocin (art. 125, CN). Pero como el desarrollo y el progreso no implican slo el simple crecimiento econmico, tanto la Nacin como las provincias deben velar, adems, por el nuevo progreso social, educativo y cultural, puesto que el desarrollo debe ser integral: todos los hombres y todo el hombre, como ya hemos expresado. La Nacin y las provincias, cada una en su mbito, pero teniendo en vista el bien comn del pas, pueden dictar medidas de promocin del empleo, la productividad, la industria.

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Para alcanzar un equilibrado y equitativo desarrollo econmico y social de la Nacin, la Constitucin reconoce a las provincias el derecho para crear regiones y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines (art. 124). A su vez les permite celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin y con conocimiento del Congreso Nacional (art. 124). Esta facultad provincial facilita el proceso de integracin de territorios de nuestro pas en orden a la dinmica internacional. Sin perjuicio de la atribucin de celebrar tratados con Estados extranjeros, las provincias mantienen la potestad de llevar a cabo acuerdos entre s, lo que constituye una til y eficaz herramienta para el ptimo desarrollo de la gestin provincial de interrelacin (art. 125). Tambin la Constitucin de la Nacin establece que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (art. 124, ltimo). La norma, adems de definir en favor de las provincias la cuestin, significa ms federalismo porque garantiza un presupuesto bsico de su existencia: el econmico, y hace posible operativamente un sistema pluralista de concurrencia, de concertacin de sectores e intereses, como modelo de democracia federal. La explotacin, administracin, gobierno, fiscalizacin y compatibilizacin se har por acuerdos programticos de las provincias con la Nacin, como se han venido realizando hasta ahora. La administracin interjurisdiccional de los recursos hdricos, energticos, mineros, etc. por va de la coordinacin federal es sin dudas una eficaz herramienta poltica de integracin y participacin. Por lo expuesto podemos concluir que el fomento administrativo es viable y operativo a travs de las clusulas constitucionales de los arts. 75, incs. 18 y 19, 124 y 125, sin desconocer el derecho a la integracin previsto en el art. 75, inc. 24. 4.1. Objetivos especficos. Las finalidades especficas de la promocin tienden a obtener, a travs de una mejora de la eficiencia con reglas de competencia, el desarrollo regional, la proteccin del ambiente, las comunicaciones, el transporte, la tecnologa aplicada. a) Mejora de la eficiencia con reglas de competencia. Se pretende fomentar la eficiencia de la industria, por modernizacin, especializacin, integracin, fusin, economa de escala o cambios en su estructura, aunque cuidando de no establecer monopolios u oligopolios que impidan la operacin de las leyes del mercado por ausencia de competencia (ver art. 42, CN). El exceso de proteccin destruye el espritu de competencia; posibilita el desarrollo de los privilegios; debilita el estmulo a la innovacin, provocando as una cierta esclerosis en la economa; daa al consumidor nacional, el que slo accede a los bienes "protegidos" a niveles de precios elevados y, con frecuencia, sacrificando tambin niveles de innovacin y calidad; estimula la concertacin de acuerdos que lesionan la competencia; etctera. b) Desarrollo regional. El objetivo es estimular el desarrollo regional, procurando una equilibrada instalacin de industrias en el interior del pas, propiciar la instalacin de nuevas actividades industriales en las reas y zonas de frontera, facilitar el traslado de industrias ubicadas en zonas de alta concentracin urbana, promocionar la descentralizacin geogrfica, consolidar el arraigo de la escasa poblacin a lo largo de nuestras dilatadas fronteras y lograr la descompresin urbana. c) Proteccin del medio ambiente. El medio ambiente se debe analizar unido a la concreta forma de vida que se produce en cada espacio natural por cuanto la accin del hombre

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siempre incide de una u otra forma sobre su entorno; aun actividades como el pastoreo y la agricultura, significan una alteracin del medio ambiente. El desarrollo tecnolgico y el uso por el hombre de la energa no animal de la tierra son los aspectos ms significativos de la incidencia humana en la degradacin ambiental. En tal sentido, la Constitucin, como ya lo hemos indicado, consagra en su art. 41 el derecho que tienen todos los habitantes de gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras y tienen el deber de preservarlo. Para que la preservacin del ambiente no sea una frmula meramente declarativa, la Constitucin se anticipa y constitucionaliza el llamado dao ambiental y las obligaciones consecuentes. Aqu estamos ante una nueva categora en el campo del derecho de daos, que por su jerarqua constitucional expande su vigencia tanto a los mbitos del derecho pblico como al del privado. Producir un dao ambiental genera la obligacin de recomponerlo. La forma y procedimiento de la recomposicin es delegada a la ley. La palabra recomposicin est sealando ya la medida de esta obligacin. No ser suficiente una simple sustitucin reparatoria o indemnizatoria, aunque no se la excluye. La Constitucin es ms exigente y slo se satisface con la restauracin ex ante de la situacin alterada por el dao al ambiente. Ciertamente esta reparacin se traducir en un costo, que importar un valor econmico apreciable en dinero; cuyo monto ser el necesario para que la recomposicin ambiental se concrete, pero sta se debe producir efectiva e inexorablemente. La magnitud que alcance la extensin de la responsabilidad por el dao ambiental, en los trminos en que lo plantea la Constitucin, actuar como un factor disuasivo de conductas potencialmente daosas para el ambiente. En este sentido cabe reflexionar que la represin lleva implcita siempre una vocacin de prevencin en cuanto que lo que se pretende es evitar, precisamente por va de amenaza que se produzcan los supuestos que dan lugar a la sancin. En el derecho ambiental la coaccin a posteriori resulta particularmente ineficaz, por un lado en cuanto que de haberse producido ya las consecuencias biolgicas y tambin socialmente nocivas, la represin podr tener una trascendencia moral, pero difcilmente compensar graves daos, quiz irreparables, lo que es vlido tambin para las compensaciones impuestas imperativamente. d) Comunicaciones y transportes. Las comunicaciones, telecomunicaciones y transportes constituyen la infraestructura vital para lograr el fin querido. La movilidad inherente a las caractersticas que hacen a la civilizacin actual tornan imprescindible una articulacin eficaz entre las diferentes regiones del pas y del mundo, facilitando su intercomunicabilidad, y desembocando en complejos sistemas de comunicaciones integrados entre s. El actual desarrollo urbano requiere de dispositivos adecuados para el intercambio de informacin y para los desplazamientos fsicos. Al Estado le compete su coordinacin y regulacin. e) Tecnologa aplicada. El uso de tecnologa aplicada a la industria supone de por s la obtencin de un ahorro inversor. Puede ser adquirida a terceros, logrndose su incorporacin y disposicin inmediatas, previo pago a su productor. Tambin puede financiarse la investigacin y producirse a su vez la tecnologa, con lo que se demora la puesta en funcionamiento, pero se mantiene la independencia operativa. Es necesario que el Estado

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realice un efectivo control a fin de evitar la adquisicin de procesos tecnolgicos ya obsoletos, o la subordinacin de la economa nacional a la tecnologa que recepta. 4.2. Medidas promocionales. Establecen facilidades y privilegios para ciertos sectores. Las medidas promocionales pueden ser: - Exencin, reduccin, suspensin, desgravacin y diferimientos (en el tiempo) de tributos, por perodos determinados, en forma total o parcial; adems, amortizaciones aceleradas de bienes de uso, tambin por perodos determinados y en forma total o parcial. - Exencin o reduccin de derechos de importacin sobre bienes de capital y sus repuestos, cuando no se los fabrique localmente o cuando los que se fabriquen en el pas no renan condiciones de calidad, plazos de entrega o precios razonables. El beneficio puede extenderse a partes o incorporarse a bienes de capital a fabricarse en el pas. - Facilidades para la compra, locacin o comodato de bienes del dominio del Estado. - Establecimiento de restricciones temporarias a la importacin de bienes similares a los que se trata de producir en el pas, durante el perodo de instalacin y hasta la puesta en marcha, con el objeto de evitar perjudiciales acumulaciones de inventarios. - Determinacin, modificacin o exencin total o parcial de los derechos de importacin para los insumos de los bienes a producirse. Este beneficio podr otorgarse no autorizando, para el mercado interno, programas de fabricacin por integracin progresiva en condiciones ms ventajosas de importacin que los que gocen las industrias ya establecidas. - Fijacin de derechos de importacin a mercaderas similares a los bienes que se produzcan a consecuencia de la actividad promocionada, y fijacin de incentivos a las exportaciones. La ley 23.658 dispuso la suspensin del otorgamiento de nuevos beneficios de carcter promocional y sustituy el sistema de utilizacin de beneficios tributarios oportunamente otorgados a las empresas promovidas al amparo de la ley 20.560, por el Bono de Crdito Fiscal para Promocin Industrial que cre (ttulo II). El estado de emergencia econmica declarado a travs de la LEE condujo, entre otras medidas de similar tenor, a la suspensin de los regmenes de promocin industrial (cap. IV). Esta se extiende al 50% de los beneficios de carcter promocional, obtenidos en virtud de este sistema. Dicha suspensin operar sobre los niveles porcentuales que le hubieran correspondido a cada beneficiario durante el perodo de suspensin establecido, aplicndose a distintos conceptos segn el rgimen de que se trate (exencin, deduccin o reduccin del impuesto a las ganancias, capitales y patrimonio, valor agregado que graven las rentas de materias primas o semielaboradas destinadas a proyectos industriales promovidos, etctera). En la actualidad, el rgimen de promocin industrial se rige por las leyes 19.640, 20.560, 21.608, 21.635, 22.021, 22.702, 22.973, 23.614, 23.658 y sus respectivas modificaciones y decretos dictados en su consecuencia.

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5. Subvencin. La subvencin es el subsidio que se otorga a las personas pblicas subordinadas o a instituciones privadas (eventualmente personas fsicas) para la ejecucin de actividades necesarias al inters pblico. Es la figura tpica del fomento. La subvencin traduce un auxilio econmico directo o indirecto, generalmente en dinero, que la Administracin otorga para favorecer el desarrollo de un sector de la actividad productiva, o bien puede tener una finalidad social, en el que el efecto econmico es indirecto. Se lo ha caracterizado como una donacin modal de derecho pblico, ya que supone imponer una carga al beneficiario, desde que sin perjuicio de mantener el carcter de constituir una liberalidad, su otorgamiento se realiza en vista al cumplimiento de una finalidad de inters general, especfica y determinada. De ah, pues, que la subvencin implique una convencin sinalagmtica. Las subvenciones pueden tener su origen en la ley, en la sola voluntad de la Administracin y resultar de los contratos, tal cual sucede en este ltimo caso cuando surge como condicin establecida para la prestacin de servicios pblicos. Las subvenciones pueden presentarse de diversas formas. En tal sentido pueden ser directas y explcitas, cuando consisten en la entrega de una suma de dinero o en prestaciones concretas valuables en moneda; o bien son indirectas, cuando el subsidio consiste en evitar un gasto al beneficiario, u otorgndole privilegios o prerrogativas, que en definitiva tienen relevancia econmica, tales como tarifas reducidas, bonificaciones, etctera. La subvencin puede ser revocada, si el beneficiario no cumple con la finalidad para la cual fue otorgada, en tanto implica un derecho-deber para el beneficiario. Derecho, a percibir el beneficio, deber, de invertir lo percibido en cumplimiento del destino para el que fue otorgado. 6. Fondos fiduciarios. Como un instrumento para desplegar polticas pblicas de reconversin empresaria y econmica, la Administracin puede recurrir a la constitucin de "fondos fiduciarios", que bsicamente consisten en que el Estado, actuando como fideicomitente (o fiduciante), destina una masa de recursos transfirindola mediante un fideicomiso a una entidad financiera (fiduciario) para que sean proporcionados a los beneficiarios para aplicar a la finalidad que en cada caso se establezca. La figura jurdica del fideicomiso estaba prevista en el art. 2662 del Cdigo Civil, as como tambin en la Ley de Entidades Financieras, 21.526 (arts. 22 y 24); Ley de Sociedades; Ley de Obligaciones Negociables, 23.576; en la LRE, en relacin al programa de propiedad participada y en la ley 24.241, que estableci el nuevo sistema de jubilaciones y pensiones. Pero con la sancin de la ley 24.441 se deline en forma ms precisa el contorno de este instituto y las distintas formas en que se puede articular. Cabe mencionar que el art. 1 de la ley 24.441 define que: "Habr fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmita la propiedad fiduciaria de bienes determinados a otra (fiduciario) quien se obliga a ejercerla en beneficio de quien se designe en el contrato

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(beneficiario), y a transmitirlo al cumplimiento del plazo o condicin al fiduciante, al beneficiario o al fideicomisario". En el mbito pblico la creacin con los fondos fiduciarios se ha concretado la reestructuracin y privatizacin de bancos provinciales y municipales. El decr. 286/95 procedi a crear, con recursos provenientes de crditos del Banco de Reconstruccin y Fomento (Banco Mundial) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo que se denomin el "Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial", por el que se transfieren los fondos al Banco de la Nacin Argentina (fiduciario), para aplicarlos a la finalidad de reestructuracin y privatizacin aludida, siendo beneficiarios de los mismos las provincias, municipios y bancos total o parcialmente de su propiedad, que reunieran las condiciones establecidas para acceder al mismo. Por ley 24.623, se autoriz al Poder Ejecutivo a extender el plazo de duracin de este fondo a quince aos. Tambin en el sector financiero, y a raz de los serios inconvenientes que lo afectaran derivados del llamado "efecto tequila", por la crisis mexicana de fines de 1994, por decr. 445/95 se cre un "Fondo Fiduciario de Capitalizacin Bancaria". En este caso las beneficiarias eran las entidades financieras que deban destinarlos a la adquisicin de activos, acciones o a efectuar aportes de capital. Por decr. 298/97 se extendi este instrumento hasta el ao 2000. En este mismo orden, merece citarse el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional, cuyo fin es asistir a las provincias y a la Nacin en la financiacin de obras de infraestructura econmica y social, creado por ley 24.855, arts. 3-14. 7. Inversiones extranjeras. Una de las herramientas jurdicas de la actual poltica econmica argentina es el rgimen de inversiones extranjeras, que encuentra fundamento constitucional en el art. 20 de la Constitucin. Es un rgimen especial de propiedad, perteneciente a personas fsicas o jurdicas que no mantienen en el pas el asiento principal de su residencia o de sus negocios. Las leyes de reforma del Estado (LRE) y de emergencia econmica (LEE) introducen en materia de inversiones extranjeras (ley 21.382) cinco modificaciones sustanciales, a saber: - Excluyen y dejan sin efecto el trmite de autorizacin previa que, del Poder Ejecutivo o de la autoridad de aplicacin, exiga la legislacin anterior para poder hacer efectiva una inversin extraterritorial en el pas. Slo basta ahora la inscripcin en el Registro de Inversiones de Capitales Extranjeros que lleva el Ministerio de Economa y de Obras y Servicios Pblicos (LEE, arts. 15, 16 y 18). - Garantizan la igualdad de tratamiento para el capital nacional y extranjero, que se invierta con destino a actividades productivas en el pas (LEE, art. 15). - Facilitan la remisin de utilidades de inversiones o repatriacin de ganancias delegando al Poder Ejecutivo la reglamentacin de la materia (LEE, art. 16). - Suspenden el rgimen de compre nacional y limitan la preferencia en favor de la industria nacional hasta un mximo del 10% (porcentaje que se aplicar sobre el valor nacionalizado de los bienes importados incluyendo aranceles; LEE, art. 23). Esta regla garantiza el principio de

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igualdad jurdica de capitales nacionales y extranjeros. El mismo sentido de igualdad tienen los principios de suspensin de subsidios, subvenciones y promociones (LEE, arts. 2 y 4). - Excluyen privilegios, monopolios y discriminaciones como garanta de inversin. El art. 10, 2, de la LRE dice: "...el Poder Ejecutivo Nacional podr disponer, cuando fuere necesario, la exclusin de todos los privilegios y/o clusulas monoplicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatizacin o que impida la desmonopolizacin o desregulacin del respectivo servicio". Por decr. 1853/93 se aprueba el texto ordenado de la ley de inversiones extranjeras 21.382, modificada por la LEE y la ley 23.760. A los fines de otorgar proteccin y seguridad jurdica a las inversiones extranjeras en nuestro pas se han celebrado distintos Tratados de proteccin y promocin recproca de inversiones. Podemos citar los suscriptos con Suiza (ley 24.099), Francia (ley 24.100), Polonia (ley 24.101), Suecia (ley 24.117), Espaa (ley 24.118), Italia (ley 24.122), Blgica y Luxemburgo (ley 24.123), Estados Unidos (ley 24.124), Canad (ley 24.125), Gran Bretaa (ley 24.184), Egipto (ley 24.248), Repblica Popular China (ley 24.325), Austria (ley 24.328), Hungra (ley 24.335), Chile (ley 24.342), Pases Bajos (ley 24.352), y Alemania (ley 24.098). A estas normas debemos sumar los acuerdos celebrados en el mbito del Mercosur, como el Protocolo de Colonia sobre Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones (aprobado por ley 24.891) y el Protocolo sobre Promocin y Proteccin de Inversiones de Estados No Parte del Mercosur (aprobado por ley 24.554). En todos los casos el propsito es establecer condiciones favorables para las inversiones en general, procurando un tratamiento equitativo, de modo de evitarles los perjuicios que pueden surgir de un trato discriminatorio respecto del que se da a los inversores nacionales. Se trata de prevenir la posibilidad de expropiaciones o nacionalizaciones, las que de ocurrir deben ajustarse a los principios de respeto de la legalidad y del debido proceso, con la compensacin correspondiente, previa, adecuada y efectiva. Estas normas que importan establecer y conservar inversiones extranjeras, aseguran tambin la reciprocidad de trato para nuestro pas, crendose condiciones favorables para una mayor cooperacin econmica entre los pases que las acuerdan. Con dichas normas se protegen las inversiones econmicas en s mismas y tambin las inversiones en un sentido amplio referido a los bienes muebles e inmuebles utilizados en la explotacin, las acciones, cuotas societarias y toda otra forma de participacin societaria, derechos de autor, de propiedad industrial o intelectual, entre otros tems. La "inversin" garantizada o protegida tanto por regmenes de repatriacin de utilidades, de libre disponibilidad, de reinversin de la misma o de cambio de destino, como por regmenes tarifarios bsicos y por los marcos regulatorios, constituye el presupuesto de seguridad jurdica fundante del riesgo empresario que conlleva toda inversin. 8. Transferencia de tecnologa. La palabra tecnologa equivale etimolgicamente a "tratado de la tcnica o conjunto de las tcnicas". En la prctica el trmino hace referencia a los conocimientos aplicados, pero

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comprende algo menos y algo ms. Algo menos, porque cuando se habla de tecnologa nadie piensa en las tcnicas del arte, en la tcnica jurdica o en la tcnica docente, sino fundamentalmente en la tcnica industrial. Y algo ms, porque no se refiere slo a las tcnicas de ingeniera, sino tambin a las de administracin de la empresa, sobre todo en las reas de organizacin de la produccin. Por otra parte, aunque las empresas industriales suelen ser las que ms tecnologa utilizan, tambin se sirven de ella otros sectores econmicos, como el agropecuario o los servicios pblicos. 8.1. Concepto. Por tecnologa se entiende el conjunto de los conocimientos aplicados a la produccin y comercializacin de bienes y servicios. Incluye slo las tcnicas que vayan encaminadas a este objetivo econmico: producir o vender ms (cantidad) y mejor (calidad). La posesin de dichos conocimientos es imprescindible para el proceso econmico, dando lugar a mltiples transacciones por cifras cuantiosas y a la formacin y existencia de un autntico mercado internacional de tecnologa, al que concurren proveedores y adquirentes, en muchos casos en evidente desigualdad de condiciones. En este mercado internacional tienen un papel relevante las denominadas corporaciones multinacionales o transnacionales. Esas corporaciones, adems de llevar a cabo una tarea organizada, permanente y dinmica de investigacin y desarrollo para la produccin de tecnologa, son asimismo protagonistas principales de su comercializacin. Como vemos, la tecnologa tiene una funcin fundamental como factor de produccin y valor comercial como mercadera. Adems, por su significacin estratgica acrecienta el desnivel existente entre los pases adelantados y el heterogneo y extenso grupo constituido por los pases subdesarrollados. De ah la importancia que se ha conferido a la tan mentada "brecha tecnolgica". 8.2. Clases. Jurdicamente se distinguen las siguientes: - La tecnologa puede estar incorporada a los bienes materiales, comercializndose con la venta de ellos, o bien presentarse desincorporada, transfirindose en este caso a travs de documentos (patentes, planos, diagramas, ilustraciones, etc.) o personas (asistencia tcnica, entrenamiento de personal). Esta segunda es la habitualmente regulada por los regmenes jurdicos de transferencia de tecnologa. - Se distingue asimismo la tecnologa medular de la perifrica. Por tecnologa medular se entiende el conjunto de conocimientos que son inherentes o especficos y que caracterizan un proceso productivo o la prestacin de un servicio. La tecnologa perifrica, por su parte, comprende el conjunto de conocimientos que no son especficos para la elaboracin de un producto o proceso o la prestacin de un servicio, pero que son necesarios para la aplicacin de la tecnologa medular dentro de actividades de produccin de bienes o servicios o en la generacin de otros conocimientos. La distincin entre ambas es esencial para su desagregacin, al incorporar tecnologa desde el exterior a fin de distinguir los elementos esenciales del proceso o productos, y determinar qu componentes deben adquirirse necesariamente y cules pueden proveerse internamente. La desagregacin cumple tambin una funcin sustancial en la determinacin de la razonabilidad y la equidad del precio de las transferencias tecnolgicas.

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- De acuerdo con la forma de proteccin de los conocimientos, se distinguen los conocimientos protegidos por normas legales especficas y los guardados por prcticas de confidencialidad. El primer grupo abarca las patentes de invencin, las marcas de fbrica y los modelos y diseos industriales. Conviene aclarar, empero, que en el caso concreto de las marcas es impropio hablar de tecnologa, si bien la licencia de su uso o explotacin suele ir incluida junto con otras prestaciones que tienen contenido tecnolgico. Ello motiva que cueste separarlas del problema de la transferencia de tecnologa, habindose regulado su comercializacin juntamente con la de los conocimientos tecnolgicos. En lo que concierne a las patentes de invencin, es observable lo inusual de la existencia de contratos que tengan por objeto exclusivo la licencia de su uso o explotacin. Por el contrario, sta suele ir acompaada de la provisin de otros conocimientos. Ello prueba la escasa importancia de la patente en s en la transferencia de tecnologa. Por el contrario, resalta la significacin de los conocimientos confidenciales, los que, apareciendo a veces como meros complementos de la patente, constituyen de hecho lo ms importante y valioso de la transferencia. Dentro del segundo grupo quedan encuadrados los dems conocimientos que, por no gozar de proteccin legal especfica, como los anteriores, se amparan fundamentalmente en la confidencialidad. Desde el punto de vista jurdico, la nica clasificacin vlida es la que distingue entre tcnicas registradas (patentes y marcas), que gozan de la proteccin dispensada a la propiedad industrial, y conocimientos no registrados, englobados bajo la denominacin general de asistencia tcnica, que puede consistir en una cesin de conocimientos o en una prestacin de servicios. 8.3. Formas de transferencia. El otro trmino de la cuestin es la palabra transferencia. Trmino de significacin jurdica de vasto alcance, en el que caben todas las formas de transmisin de tcnica, tanto en operaciones interiores como exteriores, a ttulo gratuito u oneroso, entre sujetos de derecho pblico o de derecho privado, tanto si se contempla el problema desde el punto de vista del receptor de la tecnologa como si se lo hace desde la parte del que la suministra. Todo esto cabe dentro del enunciado general: transferencia de tecnologa, que se opera por medio de los contratos de licencia, cesin, asistencia o ayuda tcnica, know how, y de informacin tcnica. 8.4. Estado y tecnologa. Mientras algunos pases estn ya en los umbrales de la llamada sociedad postindustrial, los pases subdesarrollados se esfuerzan por industrializarse, convencidos de que se es el nico modo de lograr la independencia econmica, la tasa de crecimiento y el bienestar social. A ese fin, capital y tcnica son las herramientas ms eficaces, y la tecnologa constituye en ese sentido la muestra ordenada del saber, que despert el afn de conseguirla. Para ello hay dos caminos: elaborar la propia tecnologa o adquirirla. El primero es, sin duda, el ms eficaz, pero es largo y costoso. No obstante, los Estados fijan polticas de fomento de la investigacin

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cientfica, creando centros oficiales de investigacin en conexin con las actividades acadmicas, y con sistemas de subvencin fiscal y tributaria. La adquisicin de tecnologa es el remedio al que se tiene que recurrir, por mucho que pese a las polticas nacionalistas. Hasta hace poco tiempo, la tecnologa constituy un negocio privado mercantil. La Administracin no intervena, y si lo haca era slo por razones fiscales, v.gr., para evitar que los llamados contratos de asistencia tcnica fueran un subterfugio del que se valan las empresas de un mismo grupo para disfrazar como gastos lo que en realidad eran utilidades gravables. Pero lo cierto es que en las ltimas dcadas, costo, calidad, efectos en la balanza de pagos, control tributario, etc., de la tecnologa, determin que lo que era un negocio privado adquiriera dimensiones de inters general justificativas de la intervencin estatal. Esta, en sus grados e intensidades, depender de la poltica que se fije, a la que se supedita cualquier accin administrativa. 8.5. Medidas administrativas. Las medidas administrativas sobre la adquisicin de tecnologa extranjera pueden ser: a) Fiscales. Estas pueden ser de imposicin o de fomento. Los pagos que se hacen al exterior por concepto de regalas y asistencias tcnicas estn sujetos, como cualquier otro ingreso que se genera en territorio nacional, al impuesto sobre la renta y son deducibles para determinar la base del impuesto que grava las utilidades de una empresa. Para evitar el fraude fiscal y la ocultacin de utilidades con contratos de supuesta asistencia tcnica, el mdulo impositivo que grava los pagos por concepto de tecnologa es, por lo comn, igual que el que se aplica a las utilidades globales de la empresa. Al lado de estas medidas fiscales preventivas, cabe sealar otras encaminadas al fomento de la tecnologa propia y a la proteccin de la adquisicin de tecnologa de calidad, como el tratamiento fiscal favorable para las inversiones que las empresas realizan en laboratorios de investigacin o plantas piloto, considerndolas gastos del ejercicio o permitiendo su amortizacin acelerada. Es el caso de la exencin total o parcial de impuestos a la importacin de maquinaria y equipos destinados a producir artculos que se importan, siempre que se trate de equipos nuevos, o si la maquinaria es usada, que su adquisicin est justificada por la adaptacin al tamao del mercado o la proporcin de factores y beneficios fiscales para las nuevas empresas que, con tecnologa adquirida en el extranjero, produzcan artculos sustitutivos de importaciones, con tal de que se cumplan determinados requisitos de calidad, precio y grado de integracin nacional del producto; o para las empresas ya establecidas que incorporan a sus procesos adelantos tcnicos que se traducen en determinado ahorro de precio, duracin y servicio para el consumidor o usuario. b) De orientacin. A travs de un organismo especial que sea un verdadero servicio de informacin que est al da sobre cules son las tecnologas disponibles en el mundo industrializado, se orienta al sector respecto de cules son las que se pueden adquirir y sus ventajas, y cules son, finalmente, las condiciones en que se vende la tecnologa en el mercado internacional. c) De control. Consiste, de un modo u otro, en someter a la autorizacin y/o aprobacin de las autoridades administrativas del pas receptor todo contrato que tenga por objeto la adquisicin de tecnologa.

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La reglamentacin define los actos que requieren autorizacin y/o aprobacin y las condiciones y los efectos de ella. 8.6. Rgimen legal. La ley 22.426 establece el rgimen legal para la transferencia de tecnologa. Su objetivo esencial es "cerrar la brecha tecnolgica", facilitando la incorporacin de conocimientos del exterior mediante un rgimen de regulacin y control de la importacin de tecnologa. La norma en cuestin prev cuatro tipos de actos de transferencia de tecnologa: los actos exceptuados de su rgimen; los actos exceptuados del deber de inscripcin, pero sujetos a las restantes disposiciones de la ley; los actos de inscripcin automtica, y los dems actos que requieran la aprobacin previa de la autoridad de aplicacin para su inscripcin y validez. La autoridad de aplicacin es el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial. IV. Empresa pblica Como ya fuera indicado, la empresa pblica constituye un modo de intervencin del Estado en la economa. 1. Empresa pblica e intervencin econmica. Podemos hablar de "empresas pblicas", como gnero organizativo de la administracin econmica, en sentido amplio, integrado por una diversidad de especies (empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades mixtas, etctera), tema que ya hemos tratado. 2. "Holding" estatal. Jurdicamente constituye un ente descentralizado que ejerce el control de las participaciones estatales en las empresas pblicas que incorpora, administra o controla. Econmicamente ejecuta una poltica de concentracin industrial o empresarial. Su rgimen jurdico es predominantemente de derecho pblico en sus relaciones con la Administracin central, pero en sus relaciones con terceros e incluso en lo atinente a las actividades econmicas interestatales, se rige por el derecho privado. Recibe del Estado poderes de direccin pblica de la economa, aunque aqul se reserva facultades de vigilancia, supervisin y direccin superior. Modelos de holding, en el sector pblico de la economa, lo constituyeron la Corporacin de Empresas Nacionales, creada por ley 20.558 y disuelta por ley 21.800, y el Directorio de Empresas Pblicas creado por decr. 2194/86 y disuelto por decr. 831/89. V. Polica econmica Todos los rganos del Estado ejercen polica en el concepto de fiscalizacin. 1. Causas.

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El Estado debe intervenir en la economa con el propsito de lograr el equilibrio en las relaciones econmicas, estableciendo una racional utilizacin de los medios de produccin y una equitativa distribucin de la riqueza. La intervencin estatal de fiscalizacin en la economa se ejerce por medio de un instrumento jurdico: la polica econmica (PTN, Dictmenes, 116:446). 2. mbito. El Estado puede intervenir en el sector privado de la economa en forma directa o en forma directiva, como ya se ha indicado. As, la intervencin estatal en materia econmica puede conducir a la regulacin en materia financiera y bancaria, de recursos humanos, industrial, comercial, tributaria, profesional, y de servicios pblicos. Por medio de la polica econmica, el Estado ejerce un particular control en el mbito de los derechos individuales. Hoy nos encontramos transitando una nueva etapa en el ejercicio del poder de polica del Estado, debido a la presencia de un nuevo poder de polica nacido con la reforma del Estado y que se plasma en la reforma constitucional de 1994. 3. Tcnicas. Las tcnicas de intervencin y polica econmica, limitando el ejercicio de los derechos individuales, pueden ser: 3.1. Por la competencia: nacionales y locales. En nuestro derecho es competencia concurrente entre Nacin y provincia: promover su industria (arts. 75, inc. 18, y 125, CN). El art. 125 faculta a las provincias para promover su industria, lo cual sirve de sustento jurdico para limitar, prohibir temporalmente, regular, controlar, aspectos todos incluidos dentro de esa frmula de contenido elstico, como es la que emplea el constituyente cuando dice "promover su industria". 3.2. Por la naturaleza: legales y reglamentarias. El poder de polica puede ser ejercido, en sus respectivas jurisdicciones, por la Nacin o por las provincias, como lo hemos indicado. En todos los casos nos referimos a la "limitacin legislativa" de los derechos consagrados, y dentro de los trminos del art. 14, 1, de la Constitucin, cuando dice: "todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio...". Es decir que la legalidad es un presupuesto de las limitaciones. En su instrumentacin, la polica se traduce en funciones administrativas que actan por medio de actos jurdicos ordinarios (resolucin, decreto, ordenanza, etctera). As tenemos, por ejemplo, las resoluciones y circulares del Banco Central, resoluciones de la Direccin General Impositiva, o de la Administracin Nacional de Aduanas, etc., y para los cuales no hace falta exigir en cada caso una norma legal, porque su regulacin primigenia estuvo prevista en ella y, a su vez, puede ella habilitar al Ejecutivo para integrar la plenitud normativa. 3.3. Por los efectos subjetivos: generales y especiales. Las medidas de polica econmica pueden ser de efectos jurdicos generales o para casos concretos. Por ejemplo, respecto de la intervencin administrativa de empresas privadas, la ley 18.832 constituye una medida de

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intervencin fiscalizadora del Estado para los casos anlogos. En tanto que, por ejemplo, los de la ley 22.229 son de "carcter particular", para empresas expresamente individualizadas. A su vez las medidas de polica econmica de suspensin pueden ser de alcance subjetivo general pero con especialidad de materias, v.gr., suspensin de desalojos, de ejecuciones hipotecarias, de ejecuciones de aranceles profesionales. Tambin pueden ser de alcance subjetivo individual, pero con generalidad de materias, por ejemplo la suspensin de acciones judiciales contra una persona individualizada. En suma, en nuestro derecho como caso concreto de "vedas judiciales" de alcance subjetivo particular con generalidad de materias (es decir con individualidad, a cuyo favor se suspenden los juicios y acciones judiciales en contra) cabe indicar el previsto por el art. 10 de la ley 22.229, a favor del llamado "Grupo Greco" intervenido por el Estado (ley 22.334). 3.4. Por el alcance objetivo: positivas y negativas. Las tcnicas de intervencin estatal en la economa de acuerdo con el alcance objetivo, pueden ser positivas o negativas. Las primeras tienen lugar cuando se estimula y fomenta el desarrollo de determinadas actividades (p. ej., los regmenes de promocin industrial); se impone la obligacin de hacer (entrega de cosechas, obligacin de realizar determinados cultivos); cuando para el ejercicio de una actividad se fija como requisito la inscripcin en registros especiales (registro de exportadores, inversores, de transferencias tecnolgicas, de constructores de obras pblicas); cuando se establecen condiciones tcnicas para la instalacin de determinadas industrias; cuando se fijan franquicias de carcter fiscal para nuevas industrias, etctera. Las medidas policiales negativas son las que establecen prohibiciones para el ejercicio de una actividad; consisten en no dejar hacer y en fijar medidas de carc ter sancionatorio que tienen por objeto reprimir los comportamientos desviados de los sujetos econmicos. 3.5. Por la vigencia temporal: medidas de emergencia y de permanencia. El derecho argentino contempla el llamado poder de polica de emergencia, que autoriza a restringir los derechos. Por este poder, el Estado puede prorrogar contratos, congelar alquileres, suspender juicios, conceder moratorias, reducir intereses pactados, regular precios, aumentar salarios, prohibir plantaciones y cultivos, detener la elaboracin y comercializacin de productos ya cosechados. La premisa tcita parece haber sido siempre la de una crisis que justificara las restricciones de emergencia. La temporalidad y la emergencia son las notas especficas de tales restricciones fundadas en el poder de polica. 4. Polica financiera y bancaria. En la economa de mercado la intervencin del Estado tambin se produce con la reglamentacin de las actividades financieras y el manejo monoplico del instrumento del cambio econmico: la moneda. Este es un principio universal, como recaudo o presupuesto de la nacionalidad y de la soberana de cada Estado. No se puede dejar la decisin de fijar el valor de la moneda en manos de los particulares. As, por ley 23.928 se declar la convertibilidad del austral con el dlar de los Estados Unidos de Amrica, establecindose el valor de la paridad.

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A su vez, por decr. 2128/91 y de acuerdo con la facultad conferida por el art. 12 de la ley 23.928 al Poder Ejecutivo, se dispuso reemplazar la denominacin y expresin numrica del austral, respetando la relacin de conversin de diez mil australes (A= 10.000) por cada dlar. Por ello, a partir del 1 de enero de 1992 tienen curso legal los billetes y monedas, emitidos por el Banco Central de la Repblica Argentina, que circulan con la denominacin de pesos y con el smbolo $, denominndose centavo a la centsima parte del peso. El proceso de crecimiento econmico determin la necesidad de llevar la intervencin pblica a otros mbitos privados. Es decir, la accin estatal no se limit, solamente, al manejo de los resortes financieros clsicos moneda y bancos, sino que ha llegado a controlar tambin la inversin, el ahorro y los seguros. La polica financiera se complementa con la polica bancaria, poniendo en manos de una entidad descentralizada del Estado, el Banco Central de la Repblica Argentina con competencia reglamentaria delegada, quien est autorizado, por ley, a conducir toda la poltica bancaria por medio de instrucciones y circulares, que son verdaderos reglamentos autnomos. "Es admisible la delegacin en el Banco Central del llamado poder de `polica bancario o financiero', con las consiguientes atribuciones para aplicar un rgimen legal especfico, dictar normas reglamentarias que lo complementen, ejercer funciones de fiscalizacin de las entidades y aplicar sanciones por transgresiones a dicho rgimen. Razones de bien pblico y de necesario gobierno a que responde la legislacin financiera y cambiaria encuentran base normativa en las clusulas del art. 67, incs. 5, 16 y 28 (hoy art. 75, incs. 6, 18 y 32) de la Constitucin Nacional" (CSJN, 10/2/87, "Cambios Teletour SA c/ Banco Central", C.772.XX; en el mismo sentido, CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala I, 22/4/97, "Tecnologa Integral Mdica SA c/ Ministerio de Economa y otro", SJDA, Bs. As., La Ley, 16/12/97, p. 38). Por la ley de entidades financieras se establece la polica bancaria a cargo del Banco Central, quedando facultado para autorizar el funcionamiento de los bancos y ejercer la fiscalizacin sobre liquidez, solvencia, contabilidad y balances. Tambin tiene competencia sancionatoria administrativa o contravencional, pudiendo aplicar apercibimientos, multas, inhabilitaciones e incluso hasta la revocacin o retiro de la autorizacin. Esto ltimo importa, automticamente, la liquidacin de los bancos autorizados, la cual se realiza por un procedimiento de liquidacin administrativa, o de liquidacin sin quiebra. No se aplican, en esta materia, las normas del derecho privado concursal, porque los bancos no son empresas privadas de inters simple, sino empresas privadas afectadas al inters pblico. Podemos decir que son "empresas reglamentadas", al igual que las compaas de seguros. Asimismo corresponde al Poder Ejecutivo el control y regulacin del sistema cambiario. Por decr. 1187/87 se ordena al Banco Central que revoque la autorizacin a todas las casas, agencias y oficinas de cambio. Frente a esta disposicin, y a su ejecucin, las empresas afectadas iniciaron mltiples acciones judiciales destinadas a lograr el levantamiento de las revocaciones dispuestas y evitar nuevas clausuras, a raz de las cuales se otorgaron las medidas cautelares solicitadas. La LEE cre una comisin para redactar el proyecto de ley de la nueva carta orgnica del Banco Central de la Repblica Argentina. La ley 24.144 aprob la carta orgnica del Banco Central, cuya misin primaria y fundamental es preservar el valor de la moneda. Entre sus funciones se encuentra la de vigilar el buen funcionamiento del mercado financiero y, por

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ende, aplicar la ley de entidades financieras y dems normas que en su consecuencia se dicten. La carta orgnica fue modificada por ley 24.485. Ahora bien, la Constitucin, reformada en 1994, dispuso en el art. 75, inc. 6, establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, as como otros bancos nacionales. La moneda y la banca son instrumentos econmicos que corresponden a la actividad financiera del Estado moderno. La clusula histrica dispona como facultad del Congreso "la de establecer y reglamentar un Banco Nacional en la Capital y sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir billetes". La reforma modifica el inciso en dos aspectos: se habla de un Banco Federal, con la facultad de emitir moneda. Este inciso se relaciona con el 11 del mismo artculo: "hacer sellar moneda" y con el art. 126 que veda a las provincias "acuar moneda" y "establecer bancos con facultades de emitir billetes". La moneda es uno de los medios de los que se sirve el Estado para dirigir la economa y como tal ha sido delegado al gobierno nacional. Ello se concilia con el art. 75, inc. 19, que faculta al Congreso a proveer lo conducente a la defensa del valor moneda. Interesa resaltar que se ha suprimido en la actual redaccin el asiento del banco "en la Capital", y "sus sucursales en las provincias". Podr el Congreso, en cambio, establecer y reglamentar "otros bancos nacionales". La consagracin del Banco Federal encuentra su fundamento en la voluntad del legislador de reforzar el rgimen federal, sobre el que se estructura nuestro pas. 5. Polica laboral. El Estado se vuelca a los recursos humanos, ejerciendo tambin la polica del trabajo. 5.1. Competencia. En la medida en que la polica del trabajo forma parte de la funcin administrativa del Estado, es actividad de competencia concurrente. No hay discusin alguna respecto de que la sancin de las normas de fondo relativas al derecho del trabajo, en su aspecto tanto individual como colectivo, corresponde al Congreso Nacional (art. 75, inc. 12, CN). Est vedado a las provincias dictar leyes laborales que contravengan la competencia nacional o colisionen con ella (art. 31, CN) y las clusulas que perduran en las constituciones provinciales debern entenderse como expresiones pragmticas (CSJN, 23/10/29, Fallos, 156:20 y JA, 31-383). 5.2. Naturaleza. La actividad laboral puede ser de dos tipos: colectiva e individual. Los convenios colectivos (negociacin, homologacin, contralor de su cumplimiento) constituyen verdaderas fuentes normativas de contenido legal imperativo, incluso para los no firmantes.

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5.3. Objeto. La polica laboral se traduce en inspecciones, constatacin de infracciones y sanciones, para asegurar el cumplimiento de todos los deberes legales, formales y sustanciales derivados de la relacin contractual de trabajo. 6. Polica industrial. As como el Estado se ocupa de reglamentar los mbitos financiero y laboral, tambin se ocupa de fiscalizar la actividad industrial. El Estado interviene de modo directivo, de orientacin, reglamentario, de fiscalizacin. 6.1. Objeto. El derecho, por va reglamentaria, con forma de ley o decreto, fija las pautas ordenadoras y reguladoras de la actividad industrial: 1) zonificacin industrial: limitaciones a la propiedad en razn de su uso y destino; 2) proteccin del medio ambiente: permitiendo y reglamentando cinturones industriales por actividad; 3) fiscalizacin de materias primas: determinando usos, cupos industriales, cuotas, lmites, precios; 4) fiscalizacin de la fabricacin: por medio del otorgamiento de las autorizaciones de habilitacin, de transferencias tecnolgicas necesarias para la adquisicin de licencias y patentes; 5) fiscalizacin de volmenes de produccin; 6) control de calidad: se verifica la calidad registrada y comprometida velando no slo por la salud y la seguridad de los usuarios, sino tambin para abrir nuevos mercados y 7) regulando el rgimen de patentes de invencin y otorgando certificados de modelo de utilidad (leyes 24.481 y 24.603, t.o. por decr. 260/96). La nueva normativa se adapta al Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio el Acuerdo TRIPs, adoptado en la Ronda de Uruguay en abril de 1994. 6.2. Controles. Los controles pueden ser individual, a travs de agrupaciones de consumidores, usuarios, amas de casa; social, realizado por las empresas, e institucional, a cargo de la Administracin. 7. Polica comercial. El Estado regula tambin la actividad comercial. Adems de la intervencin reglamentaria y directa, el Estado ha llegado a constituir verdaderos monopolios oficiales al asumir de manera nica y exclusiva la comercializacin de determinados productos. De todos modos, por la LRE, art. 10 in fine, se dispuso la desmonopolizacin, la desregulacin y la privatizacin, como medidas de poltica econmica, basadas en la iniciativa privada y la libertad de mercado. 7.1. mbito de aplicacin. Comprende el comercio exterior, el interprovincial y el interior. Las normas de comercio exterior muestran, al igual que sus similares para el comercio interno, en general, un carcter coyuntural, de excepcin, que tiende a permanecer sin ser reemplazado por un cdigo que regule orgnicamente las disposiciones atinentes a esta actividad. El comercio interior o exclusivamente local debe ser regulado por las provincias (art. 126, CN), porque la normativa constitucional si bien prohbe a las provincias regular el comercio

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interprovincial, les otorga competencia para reglar el comercio intraprovincial, es decir interno o interior, dentro de su mbito. La regulacin del comercio interprovincial o internacional, de las provincias entre s, o de Estados locales con Estados extranjeros, corresponde a la Nacin (art. 75, inc. 13, CN), sin perjuicio de los tratados interprovinciales, o provinciales con entidades o gobiernos extranjeros que versen sobre materia econmica o de utilidad comn. 7.2. Objetivos. El Estado debe controlar los procesos de comercializacin teniendo en cuenta tres objetivos: tutela patrimonial del consumidor, tutela de la salud pblica y tutela de la lealtad comercial. 7.3. Regulacin. La regulacin de la comercializacin comprende diversos grados de fiscalizacin, a saber: a) De oferta y precio. Mediante el gobierno de las marcas y patentes; el control de calidad y cantidad, el control de peso y medida, el control de publicidad, de elaboracin, expendio y abastecimiento; el gobierno del monopolio, etctera. b) De compra y venta. Mediante la fijacin de horarios para el comercio en general, y en particular (v.gr., supermercados, farmacias y panaderas); de reglas de promocin industrial; del fomento a la exportacin; de reglas del antidumping para evitar tambin la concentracin; de reglas para el transporte; de impuestos, tasas, derechos, etctera. c) De pago. Mediante el control de divisas, plazos y formas de pago, intereses, reintegros y subsidios, actualizaciones y convertibilidad. d) De comercio interno. A fin de proteger la seguridad, la salud y los intereses econmicos de los consumidores, el Estado fija determinadas pautas. Estos principios han sido receptados por nuestra Constitucin Nacional (art. 42) y por las Constituciones provinciales, como, por ejemplo, las de San Juan (art. 69); Crdoba (art. 29); Formosa (art. 29); Buenos Aires (art. 38); Chubut (art. 33); Santa Cruz (arts. 45 y 46). e) De comercio externo. Mediante las fiscalizaciones de procedencias y las inspecciones de los productos destinados a la exportacin se protege el prestigio de las mercaderas de origen nacional, posibilitando as, que el trfico hacia el exterior se realice en condiciones compatibles con los intereses de la economa nacional. f) De intercambios compensados. El mercado compensatorio o intercambio compensado es la actual designacin de la antigua actividad comercial del trueque. Representa una operacin recproca de importacin y exportacin. La misma debe ser controlada por el Estado, que conserva la potestad para autorizar estos intercambios compensados. Esta facultad se encuentra justificada: 1) por la ausencia de divisas en la operatoria; 2) para impedir que se utilice como forma de evasin de impuestos aduaneros; y 3) a fin de que la autoridad pueda verificar la legitimidad de los trminos de la compensacin. No obstante, algunas de estas prcticas regulatorias de la libertad comercial, bajo el ejercicio de la polica mercantil, van en va de desaparecer o bien han sido derogadas directamente (decrs. 2284/91, ratificado por ley 24.307, art. 29), o bien sustituidas por una "re-regulacin" y desburocratizacin de esas mismas materias.

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8. Polica fiscal y tributaria. La recaudacin tributaria, principalmente impositiva, constituye la ltima etapa del proceso econmico, ya no en su faz relacional prestacional con los usuarios, consumidores, sino en la relacin jurdica pblica entre Administracin (fisco) y administrado (contribuyente), por la que este ltimo debe tributar al Estado parte de sus rentas y ganancias, como alcuota de sacrificio personal en aras del inters pblico y para sostn del tesoro nacional o provincial. Tambin, con igual finalidad debe aportar aquellos tributos de los que fue, no sujeto pasivo directo, pero s agente de retencin y de suyo, obligado al pago. Sin embargo, tiene dicho la Corte que "el Estado debe prescribir claramente los gravmenes y exenciones, para que los contribuyentes puedan fcilmente ajustar sus conductas respectivas en materia tributaria" (CSJN, 1/6/93, "Multicambio SA", JA, 1993-IV-180). El rgimen penal tributario se halla regulado por la ley 24.769. 8.1. Organizacin. Tanto el Estado Nacional como los Estados provinciales, cada cual dentro de su marco de competencia, han previsto una serie de rganos y entes administrativos, con atribucin funcional y especfica para la fiscalizacin, control y recaudacin impositiva. A nivel nacional encontramos la Administracin Federal de Ingresos Pblicos, constituida por fusin de la Administracin Nacional de Aduanas y la Direccin General Impositiva (decrs. 1156/96; 1589/96). 8.2. Procedimientos. El procedimiento impositivo en sus aspectos de aplicacin, fiscalizacin, percepcin e impugnacin est previsto en la ley 11.683 y sus modificatorias. En materia de procedimientos y proceso administrativo impositivo, adems de las normas que contiene la propia ley (que confiere facultades de inspeccin, citacin, allanamiento, auxilio de la fuerza pblica) es de aplicacin supletoria la ley 19.549. 8.3. Sanciones. La legislacin de procedimientos impositivos 11.683 (t.o. decr. 2861/78) y modificatorias y de rgimen penal tributario, 24.769, prevn diversas sanciones por infracciones formales y sustanciales en que incurrren los responsables de la tributacin, a saber: intereses resarcitorios, punitorios, multas, arrestos, prisin. 9. Polica del consumo pblico. Con el propsito de proteger los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, el Estado debe ejercer la polica del consumo pblico observando la proteccin de la salud, mediante el control de calidad de los alimentos, medicamentos, servicios y bienes en general; verificando la seguridad individual o personal y la integridad fsica de los consumidores; controlando la ecuacin de razonabilidad y proporcionalidad entre prestacin y precio y asegurando que los consumidores reciban una informacin adecuada y veraz, basada en hechos serios y ciertos, para posibilitar la libertad de eleccin, y proveyendo una educacin para el consumo (art. 42, CN). El Estado cuenta para el ejercicio del control del consumo con la asistencia de las asociaciones o ligas de consumidores y usuarios.

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10. Polica ambiental. La Constitucin Nacional recepta el derecho de los habitantes a disfrutar de un ambiente sano, equilibrado y apto, imponiendo a las autoridades el deber de resguardar y proteger ese derecho. Para ello deben prever la utilizacin racional de los recursos naturales, la preservacin del patrimonio natural y cultural y la diversidad biolgica. Esta proteccin debe ir acompaada de la informacin y educacin ambiental. Por ello, en ejercicio del poder de polica ambiental, a la Nacin le corresponde dictar normas que contemplen los presupuestos mnimos para asegurar esta proteccin, sin alterar las jurisdicciones provinciales (art. 41, CN). De esta suerte, la Constitucin ha hecho un deslinde a efectos de mantener el equilibrio entre los principios de las competencias delegadas y no delegadas, por el cual ciertas facultades para legislar son de la Nacin y otras de las provincias. Al tratarse el derecho ambiental de un derivado del derecho administrativo, es ms prximo a una materia local que a una materia nacional. 11. Polica de transporte. La polica de transporte regula el traslado de persona y de bienes con carcter comercial. En este sentido, la Administracin ejerce este poder de polica con el propsito de dar seguridad al trfico y a las transacciones, a travs de una regulacin en la cual se tienen en cuenta aquellos factores que inciden en la calidad de vida, en la proteccin al medio ambiente, la salud y la seguridad vial. Por esto, se ha regulado el transporte de sustancias peligrosas, se han establecido condiciones de seguridad y otros requerimientos en la legislacin de trnsito (Decisin del Consejo del Mercado Comn n 2/94, que aprueba el Acuerdo sobre transporte de mercancas peligrosas en el Mercosur; ley 24.449, modificada por ley 24.788, art. 17); tambin se ha autorizado a los concesionarios de la red vial nacional a controlar el peso de los camiones que transitan por las rutas a su cargo. El transporte de cargas por carretera se halla regulado por la ley 24.653. En el orden nacional ejerce el poder de polica en esta materia la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte. ------------------------------------------------------------------------------- 1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA

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