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Captulo XVI

POLICA Y PODER DE POLICA


I. Polica y Estado Las limitaciones a los derechos individuales, en razn del inters pblico, se denominan polica y poder de polica. Dentro de la funcin administrativa, se inserta una modalidad de obrar, de contenido prohibitivo y limitativo, llamada polica. Dentro de la funcin legislativa, se incorpora una modalidad reglamentaria de derechos, llamada poder de polica. Creemos que tanto la polica como el poder de polica se reducen en su rgimen jurdico al previsto por el derecho pblico, para el actuar administrativo y legislativo del Estado. Tienen una especificidad de principios y formas jurdicas pero carecen de autonoma de medios y fines. Por ello, su estudio est vinculado a las "limitaciones a los derechos", y "lmites a las limitaciones" y no a un pretendido sistema jurdico policial autnomo. As los trataremos, con la salvedad de que cuando empleamos los vocablos polica y poder de polica lo hacemos como valor entendido de limitacin jurdica simplemente, y con un uso de significacin histrica, sociolgica, poltica pero no jurdica en cuanto a un rgimen jurdico especial. 1. Limitaciones administrativas y legislativas. La afirmacin de un derecho (como forma jurdica de la libertad) o de una libertad (como forma poltica de un derecho) importa, recprocamente, la existencia de un deber, carga o limitacin a ese derecho o a esa libertad. La limitacin jurdica de los derechos subjetivos de los administrados, es algo "propio" de la funcin administrativa. Es una resultante del rgimen jurdico de la funcin administrativa, que la Constitucin prev en sus arts. 14 y 28. Las limitaciones administrativas exteriorizan la necesidad pblica de "reglamentar", "regular", "ordenar", "limitar" e "imponer" otras conductas, por razones de bien comn. En el concepto se despejan los factores relacionales de la discutida nocin de polica, "la libertad" por una parte, y "la reduccin de su ejercicio" por la otra, con miras a la convivencia social. Estas limitaciones afectan derechos individuales: la "libertad" y la "propiedad", principalmente. As, el Cdigo Civil, respecto de esta segunda, dispone en el art. 2611 que se regirn por el derecho administrativo las limitaciones a la propiedad privada en inters pblico. Las limitaciones administrativas, con presupuesto legal, encajan dentro de la mecnica operativa del rgimen jurdico de la Administracin, sin necesidad de recurrir a otro poder, como el de polica, que no tiene cabida dentro de la trada tradicional y dogmtica que consagra la Constitucin. Adems, sus formas de exteriorizacin son las mismas que las de la funcin administrativa (p. ej., actos administrativos de sancin, orden, autorizacin, permiso, etc.), toda vez que la llamada polica no es ms que una parte de la funcin administrativa, sin autonoma jurdica alguna, y el "poder de polica" es slo parte de la funcin legislativa del Estado, y su rgimen jurdico se debe al todo del que forma parte y en el que se integra.

A la facultad, atribucin o competencia del rgano legislativo, de limitar los derechos individuales por razones de inters general, se ha llamado poder de polica. Nuestra Constitucin contiene una serie de disposiciones que enuncian los derechos constitutivos de la libertad, integrando el sistema el art. 33, que reconoce la existencia de derechos no enumerados que nacen del principio de la soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en muchos pronunciamientos, no menciona con buen criterio expresamente el poder de polica, pues son ms que suficientes para ello el art. 14, 1, y el art. 28 de la Constitucin (cfr. "Urien c/Flores Costa", 1866, Fallos, 3:468; "Mercado Independencia", 1871, Fallos, 11:5; "Gatti c/Doyhenard", 1916, Fallos, 124:75). Fue en 1922, en el caso "Ercolano c/Lanteri de Renshaw", donde se us la expresin como atribucin legislativa para la limitacin de los derechos reconocidos por la Constitucin. Con la expresin "poder de polica" se hace, en suma, referencia al poder de limitar mediante la ley los derechos reconocidos por la Constitucin (arts. 14, 19 y 28, Constitucin Nacional [CN]). 2. Poder de polica y polica. El poder de polica es parte de la funcin legislativa que tiene por objeto la promocin del bienestar general, regulando a ese fin los derechos individuales, reconocidos expresa o implcitamente por la Constitucin, extendindose hasta donde la promocin del bienestar general lo haga conveniente o necesario dentro de los lmites constitucionales (arts. 19 y 28, CN). El poder de polica se manifiesta a travs de normas generales, abstractas, impersonales, objetivas, siendo su objeto ms amplio que la polica, pues versa sobre la limitacin de los derechos reconocidos a fin de promover el bienestar general. La Corte Suprema ha entendido que "la ley 23.798 de lucha contra el SIDA fue dictada en ejercicio del poder de polica del Estado (art. 75, incs. 18 y 32, CN) el cual se manifiesta en forma de restricciones a los derechos y garantas constitucionales y se impone con prescindencia de la voluntad de los particulares (CSJN, 17/12/96, "B., R. E. v. Polica Federal Argentina", JA, 1997-IV-329). La polica es parte de la funcin administrativa, que tiene por objeto la ejecucin de las leyes de polica. La polica se manifiesta a travs de normas particulares (actos administrativos) que constituyen la individualizacin o concrecin de la norma jurdica general o abstracta. As, se ha interpretado que "indudablemente, debe ser el propio Gobierno quien a travs de los cauces pertinentes deber arbitrar los medios tendientes a regularizar y remediar la situacin que conforma la agresin al medio ambiente descripta, en ejercicio legtimo del poder de polica que la ley le confiere y le compete en la materia" (Juzg.Nac.Civil n 54, 2/9/97, "Dalbn, Gregorio J. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", SJDA, Bs. As., La Ley, 24/11/97, p. 53). En el mismo orden se ha expresado que "el Estado en el caso concreto, el municipio en el mbito de la seguridad en materia edilicia, si bien ejerce el poder de polica como una actividad lcita, debe asumirla como un deber. De ah sigue que el incumplimiento de ese deber, al omitir la ejecucin mnima exigible para evitar daos a los administrados, torna en

ilcita la abstencin" (CCiv.yCom. San Nicols, 4/6/96, "Marn, Jos y otro v. Nacif, Roberto J. y otros", JA, 1997-IV-257). 3. Polica: funcin administrativa. La polica es una funcin, no un rgano de la Administracin. La polica es parte de la funcin administrativa, y como parte de sta y al igual que sta puede ser ejercida por los tres rganos del poder. Toda polica es Administracin. Slo un trozo de la Administracin es polica. La polica no tiene peculiaridades que la distingan como funcin estatal propia y autnoma. La regulacin jurdica de la polica es comn al resto de la funcin administrativa. Las caractersticas que se quieren atribuir como propias a la polica respecto de otras manifestaciones administrativas del Estado, v.gr., empleo de la coaccin (medio), conservacin del orden (fin), no tienen entidad jurdica suficiente para que se pueda hablar de un rgimen jurdico propio de la polica. Decir que la polica se diferencia del resto de las actividades administrativas por el carcter social, no es exacto, pues casi todas las manifestaciones administrativas, estn dotadas de esa caracterstica; por ejemplo, la educacin, las obras pblicas, etctera. La coaccin, sea inmediata o potencial, tampoco vale como signo especfico de la polica, pues la coaccin estatal tiene otras exteriorizaciones que no son polica; por ejemplo, la administracin de la justicia penal y la ejecucin administrativa. La insuficiencia de la nota coactiva como criterio para definir la polica ha hecho que se busque otra nota distintiva, el fin, o sea, precaver o evitar perturbaciones o peligros del orden. Sin embargo, conservar o proteger el orden jurdico, sin ms, no es funcin especfica de la polica, sino funcin general del Estado. No hay razn jurdica alguna para decir que las disposiciones de trnsito, cuya custodia compete a la polica, representaran el orden mejor que el Cdigo Penal, cuya aplicacin indudablemente no se considera legislacin policaca. El examen crtico del concepto tradicional de polica nos lleva a la conclusin de que ninguna de las notas distintivas ofrece la posibilidad de circunscribir exactamente la polica, destacndola del resto de la actividad estatal general y de la actividad administrativa imperativa en particular. Las notas conceptuales de la definicin de polica consideradas por la teora dominante, tomadas aisladamente o en su conjunto, no pueden circunscribir un dominio propio para la polica que lo distinga del resto de la actividad administrativa imperativa. La polica no posee dentro del campo total del derecho una particularidad jurdica positiva que le confiera un mbito independiente, porque esas notas conceptuales son tambin de aplicacin a otras funciones reconocidamente no policacas.

4. La legalidad en las limitaciones. Toda restriccin a la libertad y a los derechos, debe necesariamente tener su origen en la ley (arts. 14 y 28, CN). Tal requisito se entender cumplido, si el Congreso establece con certeza la poltica legislativa y deja el resto librado a las facultades de individualizacin de la Administracin Pblica, a travs de la competencia reglamentaria del Ejecutivo (art. 99, inc. 2, CN). Por su parte, la Corte Suprema de la Nacin considera que el requisito est satisfecho si las leyes-pautas fijan certeramente "los lineamientos generales" o "la poltica legislativa" (CSJN, 13/2/68, "Laboratorios Anodia SA c/Gobierno nacional", Fallos, 270:42, y JA, 1968III-159). Lo que est prohibido es la delegacin indefinida o indeterminada del poder de legislar (CSJN, 20/9/48, "Rosa Curioni de Demarchi", Fallos, 211: 1706 y dictamen del Procurador General de la Nacin Sebastin Soler, aceptado por la Corte Suprema en el caso "Mouviel"). 5. Criterios. La prctica jurisdiccional y la doctrina han impuesto diversos criterios: - Respecto del alcance del llamado poder de polica, un criterio restringido entiende que consiste slo en la limitacin de los derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la seguridad, moralidad y salubridad pblicas. La Corte Suprema de Justicia aplic el criterio restringido hasta el ao 1922, cuando, en el caso "Ercolano c/Lanteri de Renshaw, Julieta" (CSJN, Fallos, 136:161), admiti la constitucionalidad de la ley de alquileres 11.157. Nuestro mximo tribunal, con la disidencia del doctor Bermejo, invoc a tal efecto un alcance amplio del poder de polica, fundando la limitacin a los derechos en razones de bienestar general. Con un criterio amplio se entiende que el poder de polica restringe los derechos individuales, no slo en resguardo de la seguridad, moralidad y salubridad pblicas, sino tambin con el objeto de promover el bienestar general, el bien comn. Incluso, en tutela de los intereses econmicos de la comunidad, se habla de "poder de polica de emergencia". - En cuanto al alcance de las medidas de polica se las clasifica con criterios negativos y positivos. En una acepcin negativa, polica consiste en las medidas traducidas en restricciones, limitaciones, prohibiciones y represiones, inclusive en penas corporales, como el arresto, o pecuniarias, como la multa. En una acepcin positiva polica se identifica con ayuda, fomento, asistencia, en tutela de bienes que merecen proteccin jurdica pblica, v.gr., salud, educacin, vivienda. En esta modalidad no se usa de la coercin, sino que se emplean medios persuasivos, indicativos, v.gr., regmenes de promocin industrial o minera. En ciertos casos concurren las dos formas. Por ejemplo en la vacunacin mdica obligatoria para preservar la salud pblica, participa el obrar administrativo de las notas de limitacin al ser obligatoria, y de fomento y asistencia al procurar preservar la salud pblica. A veces, la polica opera como tcnica de control o fiscalizacin, v.gr., la polica financiera que ejerce el Banco Central.

6. Competencia. Desde el punto de vista constitucional, Nacin y provincias cuentan con competencias para reglamentar y limitar, legislativa y/o administrativamente, el ejercicio de los derechos. En ese sentido, se habla de poderes concurrentes entre el Estado soberano y los Estados miembros autnomos (arts. 1, 5, 75, 121, 122, 125, 126, CN) (PTN, Dictmenes, 116:446). La Constitucin preserva expresamente para las autoridades provinciales y municipales el poder de polica sobre los establecimientos de utilidad nacional y jurisdicciones federalizadas (art. 75, inc. 30). La Corte Suprema de la Nacin, en reiterados pronunciamientos ha convalidado esa interpretacin, en el sentido de que el poder de polica est a cargo de los gobiernos locales, pero de manera compartida o concurrente con el Estado Nacional (arts. 75 y 125, CN). Tales competencias concurrentes habilitan a ambos Estados, nacional y provincial, para regular el ejercicio de los derechos, siempre y cuando no se produzca una situacin de incompatibilidad, por tratarse de competencias excluyentes, en pro de uno u otro Estado, delegadas o reservadas en la misma normativa constitucional. En el caso "Viedos y Bodegas Arizu c/Pcia. de Mendoza" (CSJN, Fallos, 156:20) sobre la invalidez de una ley local que regulaba el salario mnimo, el fallo consagra la tesis de que cuando el Congreso de la Nacin dicta los Cdigos, adquiere la facultad para impedir que las provincias puedan modificar su contenido. As se infiere del siguiente considerando de la sentencia: "Que este poder de polica de los estados locales es slo un residuo, en presencia de las facultades exclusivamente delegadas al Gobierno de la Nacin. Se ha dicho ya que la atribucin conferida a ste de dictar los Cdigos comunes es de aquella naturaleza exclusiva; por consiguiente, el Congreso, al ejercitarla, no slo puede dictar disposiciones de carcter policial relativas a las materias contenidas en el derecho privado, sino tambin impedir que las provincias usen de las propias para alterar o modificar el contenido de las leyes sustantivas... Que si se diera al poder de polica de las provincias la latitud pretendida, en el caso, por la provincia de Mendoza, la delegacin hecha al Gobierno de la Nacin para dictar los Cdigos comunes habra quedado reducida a mera frmula, pues la mayor parte de las instituciones comprendidas en aqullos son susceptibles de considerables restricciones motivadas en razn de polica. No se concibe, adems, que el Cdigo Civil o el de Comercio, al organizar las instituciones privadas para toda la Repblica, lo hayan hecho subordinando su contenido al examen y revisin de los gobiernos de provincia para declarar si, tal como se encuentran legisladas, comprometen o no sus poderes de polica. Que no obstante constituir este poder de polica uno de los ms comprensivos e indeterminados que las provincias han retenido para s, reconoce, entre otras, la limitacin derivada de las consideraciones anteriores, esto es, la de que no pueden invadir en su ejercicio el campo en que se mueven cualesquiera de las facultades exclusivas conferidas o delegadas al Gobierno de la Nacin. Es entonces evidente, que si el Congreso tiene facultad de dictar el Cdigo Civil y es usando de ella que ha incorporado al mismo las disposiciones sobre locacin de servicios, las autoridades policiales no pueden alterarlas o modificarlas en ningn sentido a ttulo de poder de polica o de otro cualquiera".

7. Polica provincial en empresas de utilidad nacional. La Constitucin Nacional de 1994 ha establecido el deslinde de la competencia nacional y provincial respecto de aquellos establecimientos llamados de "utilidad nacional" (art. 75, inc. 30). Se trata de adquisiciones efectuadas por la Nacin sobre tierras situadas en territorio provincial destinadas a servir a objetivos encomendados por la Constitucin y las leyes nacionales al gobierno federal. El punto esencial en este tipo de establecimientos de utilidad nacional lo constituyen los lmites que establece la Constitucin. En ellos se determina que es atribucin del Congreso Nacional dictar la legislacin necesaria para el cumplimiento de los fines especficos a los que se destinarn esos establecimientos. Es decir, que el Congreso Nacional lo podr hacer siempre que la legislacin sea necesaria y su justificacin concuerde con los fines especficos de utilidad comn. Por su parte, la Constitucin tambin establece expresamente que las provincias y los municipios conservarn, sobre estos establecimientos, sus poderes de polica e imposicin, siempre que no interfieran en el cumplimiento de los fines a los que estn destinados. Este inciso se justifica en la nueva tendencia provincialista de la Constitucin Nacional donde se advierte una clara orientacin hacia el fortalecimiento del federalismo. 8. Evolucin. Tan amplio es el mbito atribuido al poder de polica, que adems de recurrirse a la nocin de emergencia, para justificar la validez de su ejercicio, se recurre a la nocin de prosperidad. Habra, pues, una "polica de emergencia" y una "polica de la prosperidad". Esta segunda se funda en el Prembulo de la Constitucin, que habla de "promover el bienestar general", y en el art. 75, incs. 18: "proveer lo conducente a la prosperidad del pas" y 19: "proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso eco nmico con justicia social". La de emergencia se justifica por el razonable ejercicio de la atribucin de reglamentar las garantas y derechos constitucionales (ver arts. 76 y 99, inc. 3, CN). La emergencia se caracteriza por lo transitorio de la situacin que la motiva. Pero lo cierto es que a veces las llamadas leyes de emergencia (v.gr., locaciones), han tenido una muy larga permanencia. La emergencia puede responder a muy diversas y variadas causas: fsicas, econmicas, polticas, etctera. La evolucin del concepto en materia jurisprudencial, comprende diferentes etapas: 1) limitacin de derechos por razones de salubridad, moralidad y seguridad; 2) limitacin a la libertad contractual; 3) limitacin por razones de previsin social y econmica; 4) limitacin y cargas econmicas al particular, en beneficio de la sociedad, constituyendo una polica del bienestar; 5) intervencin estatal sustitutiva por razones econmicas y de seguridad nacional, y 6) intervencin estatal por razones de emergencia nacional. La funcin policial presntase as, primero como "limitacin" y despus como una "imposicin" de colaboracin en beneficio social. 8.1. Limitacin de los derechos por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblicas (1869-1922). La Corte Suprema de Justicia fij el objeto de la polica con motivo de haber sido impugnada por inconstitucionalidad una ley de la provincia de Buenos Aires, que prohiba las corridas de toros. En la oportunidad, declar: "es un principio de derecho

constitucional que la polica de las provincias est a cargo de sus gobiernos locales, entendindose incluido en los poderes que se han reservado, el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos" (CSJN, 13/4/1869, "Bonorino E., en representacin de la Empresa Plaza de Toros", Fallos, 7:150). La doctrina sentada en este pronunciamiento, que circunscriba los fines de la actividad policial, se mantuvo en los posteriores. As, en el caso "Saladeristas c/Provincia de Buenos Aires" (CSJN, Fallos, 31:273), en que se impugnaba una ley provincial que ordenaba la clausura de sus establecimientos porque afectaba a la salud del vecindario, el tribunal, entre otras razones desestimatorias, dijo: "Que la objecin que hoy se opone a la ley y decretos citados, de ser contrarios a la Constitucin y a las leyes civiles, por cuanto atacan la propiedad y el ejercicio de una industria lcita, no tienen fundamento legal alguno, porque segn la Constitucin esos derechos estn sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio, y segn nuestro Cdigo Civil, la propiedad est sujeta a las restricciones y limitaciones exigidas por el inters pblico o por el inters privado, correspondiendo establecer la primera al derecho administrativo solamente (art. 2611, CC)". 8.2. Limitacin de la libertad contractual (1922-1934). El criterio de limitacin de la polica cambi sustancialmente en 1922, al discutirse la constitucionalidad de la ley 11.157, sancionada el 15 de septiembre de 1921, cuyo art. 1 preceptuaba: "Desde la promulgacin de la presente ley, y durante dos aos, no podr cobrarse por la locacin de las casas, piezas y departamentos, destinados a habitacin, comercio o industria en el territorio de la Repblica, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1 de enero de 1920". As, en el caso "Ercolano A. c/Lanteri de Renshaw, Julieta" (CSJN, Fallos, 136:161), se impugn la citada ley por restringir ilegtimamente la libertad contractual, en el caso en materia de locaciones. No obstante, el Tribunal declar constitucional la ley 11.157 en el ao 1922. En los considerandos de la sentencia, por la que se reconoce la intervencin policial del Estado en las relaciones creadas por el contrato de locacin, se dijo: "para extender el mbito del poder de polica al bienestar general... Cuanto mayor sea el inters pblico por aquello que constituye el objeto del monopolio, ms fuerte puede ser la opresin econmica y ms sensibles y perniciosos sus efectos, pudiendo llegar el caso de que la prosperidad y bienestar de un pas o de una regin se encuentren a merced de la avidez o del capricho de los que detentan los factores de un servicio de vital necesidad. Desde luego, no puede ponerse en duda, que interesa a la comunidad en conjunto la situacin econmica de los distintos grupos que la constituyen, y que tratndose como en este caso de la suerte de la mayora de la poblacin, no son solamente consideraciones de humanidad y justicia social las que reclamen su intervencin, sino tambin su inters directo, ya que es elemental que una situacin afligente del mayor nmero tiene que repercutir desfavorablemente sobre la economa general, dada la vinculacin lgica de todos los intereses materiales". El criterio sealado en esta segunda etapa jurisprudencial se hace extensivo a otras relaciones contractuales. As, en el caso "Avico, Agustn O. c/Sal G. de la Pesa", 1934 (CSJN, Fallos, 172:21), se reconoce la constitucionalidad de la ley 11.741 sobre moratoria hipotecaria y reduccin de la tasa de inters, entre otras razones por los siguientes considerandos: "En conclusin, podemos afirmar que la gravedad y extensin de la crisis econmica justifican ampliamente la ley impugnada; que todas sus disposiciones se proponen salvaguardar un fin legtimo, como lo es el inters pblico, comprometido en esta grave emergencia; y que los

medios empleados: la moratoria para el pago del capital por tres aos, y los de los intereses por seis meses vencidos, as como el mximo del seis por ciento en la tasa de inters, son justos y razonables, como reglamentacin o regulacin de los derechos contractuales". Desde el caso "Avico c/de la Pesa", el derecho argentino acepta el llamado "poder de polica de emergencia", que autoriza a restringir los derechos con intensidad particularmente extrema (reiterado en el caso "Angel Russo", 1959, Fallos, 243:467), equivalente en materia econmica a la del estado de sitio, como lo seal el Procurador General J. Alvarez en su dictamen del caso "Inchauspe (CSJN, Fallos, 199:483). Al respecto la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho: "La Corte Suprema de Justicia, a partir del caso `Avico c/de la Pesa' (Fallos, 172:21), se viene inclinando por la tesis con que se juzga el ejercicio del poder de polica, extendindolo a la defensa y promocin de los intereses de la colectividad" (PTN, Dictmenes, 126:403; 116:446). 8.3. Intervencin en materia econmico-social. Imposicin de cargas sociales (1934-1944). Hasta el caso "Compaa Swift de La Plata SA y otras c/Gobierno de la Nacin" (1934, Fallos, 171:348), y el caso "Frigorfico Anglo SA c/Gobierno de la Nacin" (Fallos, 171:366), los precedentes jurisprudenciales se referan a relaciones privadas. Ahora el Estado interviene en consideracin a su necesaria actuacin en materias de relevante inters pblico de orden econmico-social. La Corte Suprema de la Nacin admiti la validez de la ley de control de comercio de carnes. En el primer caso, en cuanto facultaba al Poder Ejecutivo para requerir informes a los frigorficos y examinar su contabilidad y correspondencia. En el segundo, en cuanto a la obligacin de los frigorficos de clasificar el ganado antes de la compra y de comunicar las operaciones al Ministerio, y la validez de las sanciones penales en casos de infraccin. En el primer caso, el Supremo Tribunal dijo: "El Estado quedara inerme frente a una combinacin de empresas y una tctica comercial que dejara a merced de stas el legtimo y necesario desarrollo de la industria ganadera; por el prorrateo de los mercados de compra, por la fijacin arbitraria de los precios, por las preferencias injustas, por la arbitraria clasificacin de los ganados, por las combinaciones de empresas y capitales navieros para el transporte de los productos al exterior; es decir, por un exagerado concepto de libertad industrial, las empresas podran realizar lo que al Estado le niegan: el control y la regulacin de la fuente principal de la vida econmica de la Nacin". Idntico pronunciamiento se da en el caso "Frigorfico Anglo SA c/Gobierno de la Nacin", donde el tribunal reitera que "el inters pblico exige la intervencin de la autoridad estadual para suplir la accin defensiva del productor, en resguardo de la economa nacional, ntimamente ligada a una industria que es con la agrcola, la fuente principal de la prosperidad...". A partir de estas sentencias qued definitivamente aceptada la regulacin estatal de la economa, limitando los derechos individuales de contenido econmico. Ningn fallo posterior contradice este criterio. Ya en materia social y laboral, la jurisprudencia, en la misma orientacin, al cuestionarse la constitucionalidad de la ley 11.729, por las obligaciones y cargas que impona a la patronal (CSJN, "Rusich, Elvira c/Ca. Introductora de Buenos Aires", 1938, Fallos, 181:209), el Alto Tribunal dijo: "El legislador argentino, siguiendo el ritmo universal de la justicia, ha credo

que el patrn, aun sin dolo y sin culpa, debe indemnizar al obrero accidentado o vctima de una enfermedad profesional; ha credo y resuelto que las mujeres y los nios slo en cierta medida y condiciones pueden trabajar, etctera... Y sea el principio del riesgo profesional, de la solidaridad social, de la justa carga al empresario o al patrn de reparar no slo el instrumento tcnico, sino tambin el instrumento humano o, por fin, de la fraternidad humana que inspira la doctrina de la Iglesia en las conocidas encclicas papales; el hecho es que el poder del Estado se ejerce, no como un poder de imposicin fiscal, sino como un regulador, en beneficio de la higiene, de la salud social, de las relaciones entre el empleador y el empleado". En suma, la Corte declara la constitucionalidad de las vacaciones pagas, diciendo: "la norma impugnada no tiene el carcter de un impuesto, ni de una tasa, ni de un servicio; es una condicin legal del contrato de trabajo que el Estado impone en virtud de su poder de polica en resguardo de la salud y de la mayor eficacia del dependiente u obrero...". En igual sentido se pronuncia en 1941 en el caso "Dordal c/Caldern y Rapero" (Fallos, 189:234), resolviendo la misma cuestin, desechando la confiscatoriedad, por considerarla inexistente en el caso. 8.4. Intervencin en materia econmico-social. Imposicin de cargas econmicas (19441960). En el ao 1944, el fallo "Inchauspe Hnos. c/Junta Nacional de Carnes" (1/9/44, Fallos, 199:483 y LL, 36-701), sienta una lnea jurisprudencial de imposicin o intervencin en materia econmica. La actora impugna la constitucionalidad de un inciso de la ley 11.747 de creacin de la Junta Nacional de Carnes, sancionada en 1933, porque impona una contribucin de hasta el 1,5% del precio de venta del ganado, dejando en manos del ente descentralizado la fijacin del monto de la contribucin dentro del mencionado tope. Un 20% de esa contribucin estaba destinada a gastos generales, propaganda, estadstica, etc., y el 80% restante a la creacin de establecimientos de faena, industrializacin, ventas, transporte, exportacin y mercados; los ganaderos, en cuanto vendedores de ganado y sujetos pasivos de la contribucin, quedaban automticamente como accionistas de esas entidades. La impugnacin se basaba en la lesin que provocaba al derecho de trabajar, de ejercer industria lcita y de comerciar; violaba la propiedad privada y el derecho de libre asociacin. En suma, el aporte era esencial, y la asociacin su consecuencia. La Corte Suprema de la Nacin considera que la contribucin exigida a los ganaderos "no es impuesto sino un aporte", por el hecho de estar obligados a su pago los ganaderos y por la circunstancia de conservar, en cierto modo, la propiedad de la contribucin..., el aporte en cuestin, es un medio razonable de realizar el fin de orden comn perseguido por la ley... a cambio de un pequeo aporte, cuya propiedad se mantiene parcialmente, se obtiene un evidente beneficio para la organizacin de la industria misma y de los intereses colectivos comprometidos" y agrega: "en nuestro pas no es una novedad la imposicin legal de cargas que no son impuestos ni tasas" (cita ao 1938, "Rusich c/Ca. Introductora de Buenos Aires", Fallos, 181:209, y LL, 11-312; ao 1941, "Dordal c/Caldern y Rapero", Fallos, 189:234). Esta ltima orientacin se sigue en el fallo "Cine Callao" (CSJN, 22/6/60, JA, 1960-V-402). Se trata de la imposicin de ciertas obligaciones para beneficio y promocin de la cultura artstica verncula. El Supremo Tribunal consider que las cargas impuestas a los empresarios no eran inconstitucionales.

En el fallo el tribunal reitera: "Que esta Corte, luego de haber abandonado la circunscripta concepcin del poder de polica expuesta en antiguos pronunciamientos (Fallos, 7:150; 98:20 y 52; 101:126), para acoger la tesis amplia y plena, aceptada desde el siglo pasado por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos (`Barbier v. Connolly', 113 US 27), declar que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendida junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pblicas la defensa y promocin de los intereses econmicos de la colectividad. Que esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de sustentacin proveniente del art. 67, inc. 16, de la Constitucin, que representa una de las previsiones de mayor vala entre las diversas que ataen a la organizacin econmico-social de la Nacin y de las provincias, toda vez que claro est que con sujecin a los lmites fijados por la propia Constitucin supone la anticipada habilitacin de los recursos o tcnicas que, en cada uno de los estados por que atraviesa el desarrollo del pas, resulten aptos para impulsarlo..., cabe sealar que el sistema de la ley 14.226 consiste en establecer la obligacin de incluir `espectculos artsticos vivos de variedades' en los programas de las salas cinematogrficas de todo el territorio de la Nacin (art. 1), obligacin a cumplirse progresivamente y por zonas, con arreglo a lo que disponga la autoridad administrativa de aplicacin la Direccin Nacional del Servicio de Empleo `a los efectos de asegurar adecuados niveles de ocupacin a las personas dedicadas a las mencionadas actividades' (art. 3). No import, por tanto, reglamentar ni encauzar la industria o el comercio cinematogrfico como tal, sino que se sirvi de las salas destinadas a esta actividad, `debido a la carencia de suficientes salas de teatro', para dar cabida a una especie de espectculo pblico, distinto, pero no incompatible con aqul, mediante la imposicin a los empresarios cinematogrficos de la carga consistente en incluir en sus programas los llamados `nmeros vivos' con este doble gnero de obligaciones: 1) el de proveer a las obras de instalaciones para que pudieran aqullos realizarse, y 2) el de contratar ejecutantes, respecto de quienes slo aludi la ley, de una manera expresa, a la condicin atinente a nacionalidad argentinos o extranjeros con residencia no menor de dos aos salvo excepcin justificada por la jerarqua artstica, e implcitamente, a su aptitud para desarrollar un espectculo artstico. El pronunciamiento a dictar, pues, ha de versar, exclusivamente, sobre la validez constitucional de una y otra exigencia, en confrontacin con los arts. 14, 17 y 28 de la Constitucin vigente, puesto que ambas atraen la totalidad de los agravios sometidos a la consideracin del tribunal y constituyen, en suma, la materia sustancial del debate planteado en autos. Que, como qued dicho, y por aplicacin de la doctrina sentada en Fallos, 199:483, el anlisis del mrito o eficacia de los medios arbitrados, para alcanzar los fines propuestos, la cuestin de saber si debieron elegirse los de la ley 14.226 u otros procedimientos, son ajenos a la competencia de esta Corte, a la que slo incumbe pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, es decir, que slo debe examinar si son o no proporcionados a los fines que el legislador se propuso conseguir y en consecuencia decidir si es o no admisible la consiguiente restriccin de los derechos individuales afectados". 8.5. Intervencin estatal sustitutiva por razones de emergencia econmica y de seguridad nacional (1960-1988). El avance del poder de polica y en su consecuencia de la polica, sigue in crescendo con el decurso del tiempo. As, como ayer, por esta va limitativa de los derechos, bajo ttulo de reglamentacin, se prorrogan contratos, congelan alquileres, reducen intereses pactados, regulan precios, aumentan salarios, prohben plantaciones y cultivos, detienen la elaboracin y comercializacin de productos ya cosechados, etctera. Se ha llegado incluso a legitimar la constitucionalidad de leyes, ordenanzas, decretos que limitan

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excepcionalmente los derechos bajo la frmula de temporalidad y emergencia. A modo de ejemplo citamos: - Intervencin administrativa de empresas privadas bajo un rgimen especial (ley 22.229 del 6/6/80). - Ejecucin concursal de las empresas intervenidas por la sola voluntad estatal (ley 22.334 del 26/11/80). - Fijacin de cupos y cuotas de bloqueo y/o prorrateo de productos para su comercializacin. - Clausura de peridicos por decreto, por razones ideolgicas [CSJN, 6/8/74, "Editora Popular Americana SRL (Diario El Mundo) c/Gobierno nacional", ED, 56-634]. - Revocacin de permisos de construccin concedidos respecto de obras con principio de ejecucin, por razones urbansticas [CNCiv, Sala F, 9/11/71, "Hopstein, Marcos c/Obra Tagle", ED, 42-175, d., "Yarque, Eduardo R. (Ataliva SA)", ED, 42-179]. - Revocacin de autorizaciones para edificar, con principio de ejecucin, por razones urbansticas, dado el deterioro que un edificio en torre producira al marco arquitectnico e histrico del sitio CNCiv, Sala A, 20/3/73, "Pustelnik, Carlos A. y otros", ED, 49-283). - Intervencin sustitutiva de entidades financieras (Bancos "Los Andes", "Oddone", "de Intercambio Regional", etc.) por circulares y resoluciones 101 a 104 del Banco Central de la Repblica Argentina de fecha 25/4/80, ratificadas por ley 22.267 (19/8/80), no obstante que la ley 21.526 (21/2/77), orgnica de entidades financieras, no prev la "intervencin cautelar", sino recin con su modificatoria, ley 22.529 (26/1/82), art. 24. - Suspensin de iniciacin de juicios y de aquellos en trmite en estado de ejecucin de sentencia, tendientes al cobro de crditos por honorarios profesionales y vinculados a los planes de vivienda, del Banco Hipotecario Nacional, denominados "17 de octubre" o "25 de mayo", cuya ejecucin hubiere quedado cancelada o postergada (ley 22.513 del 18/11/81). - Confiscacin de bienes privados por la "CONAREPA" (Comisin Nacional de Recuperacin Patrimonial, decr. 3245/77 y ley 21.670 del 24/10/77), que por sus excesos reglamentarios, en revisin administrativa o judicial ulterior, en algunos casos obligaron a la reparacin patrimonial por parte del Estado. - Instalacin del llamado ahorro forzoso por ley 23.256 (2/10/85) cuya constitucionalidad ha sido compartida por la doctrina (ED, 23/12/85), con fundamento en la "emergencia econmica". Por ley 23.549 (8/1/88) se establece un nuevo rgimen de ahorro obligatorio para los perodos 1988 y 1989. - Declaracin del estado de emergencia previsional por razones econmicas, por decr. 2196/86, disponiendo la "paralizacin, desde el 28 de noviembre de 1986 al 31 de diciembre de 1988, en el estado en que se encuentren, de todos los juicios, incluidas las ejecuciones de sentencias y los reclamos administrativos promovidos contra las Cajas Nacionales de Previsin, por cobro de reajustes jubilatorios, ya sea por va de accin o de recurso, basados en la impugnacin de la determinacin del haber, la movilidad de las pretensiones o el haber

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mximo de jubilacin. Suspndese por igual lapso la iniciacin de nuevos juicios y reclamos administrativos de la misma naturaleza que los indicados precedentemente...". Dicho decreto fue derogado en junio de 1988 por la ley 23.568, que determina el rgimen de pago para los juicios por cobro de reajustes jubilatorios. - Reglamentacin del art. 7 de la ley 3952 y su modificatoria 11.634 de demandas contra la Nacin, por decr. 679/88. Se refiere a las emergentes de acciones civiles que sean condenatorias a pagar sumas de dinero (art. 1). Puede entenderse que se trata de un reglamento de ejecucin, pues instruye a la Administracin sobre las formas y modo de cumplimiento, sin embargo afecta derechos subjetivos pblicos de los administrados y contiene excesos en la reglamentacin. - Declaracin del estado de emergencia elctrica por decr. 5/89 para todo el territorio de la Nacin. Por tal motivo se considera de inters nacional los diferentes programas de reduccin de consumo de energa elctrica que instrumente la Secretara de Energa, facultndola a sancionar a todo el que no cumpliese con sus instrucciones. El decr. 1374/90 manifiesta la emergencia de las empresas nacionales correspondientes al Sistema Electroenergtico Nacional hasta el 31/12/90 autorizando al Comit de Energa, que se crea por esa norma, a tomar medidas urgentes de contratacin, compra o disposicin para asegurar la generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica. - Declaracin de emergencia locativa entre el 1 de junio de 1989 y el 30 de septiembre de 1989, por ley 23.680, que dispuso un descuento discriminado de acuerdo a los destinos de los inmuebles y a los precios locativos. - Declaracin de emergencia social, sanitaria y alimentaria, por ley 23.662, que eleva las jubilaciones y pensiones mnimas, y establece un adelanto para el pago del 50% del sueldo anual complementario del primer semestre, debindose abonar el 14/6/89. 8.6. Intervencin estatal por razones de emergencia econmica y transformacin nacional (1989-1993). La evolucin del concepto de emergencia se nos ha ido mostrando como una serie de medidas que intentaron dar solucin a un problema coyuntural que afectaba a un sector de la sociedad o de la economa. A travs del dictado de las leyes 23.696 y 23.697, el Congreso de la Nacin asume el ejercicio del poder de polica de emergencia del Estado, que le corresponde por imperio constitucional con el fin de superar la situacin de peligro colectivo creada por las graves circunstancias econmicas, sociales y administrativas que padeca la Nacin. Esta emergencia es por ley, no por decreto; es general, no sectorial y fue sancionada por el gobierno constitucional y declarada constitucional por la Corte Suprema de iure. Estas leyes que comprenden normas de carcter temporario, coyunturales a fin de superar la emergencia, apuntan asimismo a modificar las estructuras y establecer un cambio profundo en la Administracin Pblica nacional, centralizada y descentralizada, abarcando a todos los entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin declar la constitucionalidad de la ley 23.696 en el fallo del 27/12/90 dictado en autos "Videla Cuello, Marcelo, sucesin de c/La Rioja, Provincia de s/Daos y perjuicios", ratificando la jurisprudencia de la Corte "lo que en el

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ordenamiento institucional del pas suele llamarse poder de polica de emergencia". Asimismo se pronunci sobre la constitucionalidad de las normas fundadas en la emergencia econmica, en el fallo de igual fecha, en autos "Peralta, Luis Arcenio y otro c/Estado Nacional (Ministerio de Economa - BCRA) s/amparo (CSJN, 27/12/90, P-137-XXIII). De igual modo se pronunci sobre la constitucionalidad del decr. 817/92 de creacin de la subsecretara de Puertos y Vas Navegables. Al respecto, la Corte sostuvo en esa oportunidad que: "cabe reiterar lo expresado desde antiguo por esta Corte respecto de aquellas situaciones de grave crisis o de necesidad pblica, que obligan al Congreso a la adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales: el rgano legislativo puede, sin violar ni suprimir las garantas que protegen los derechos patrimoniales, sancionar la legislacin indispensable para armonizar los derechos y garantas individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantas corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin de la economa estatal, el que, adems y frente a la grave situacin de perturbacin social que genera, se manifiesta con capacidad suficiente para daar a la comunidad nacional toda. Sin embargo, aun en situaciones de esa naturaleza y frente a la invocacin de derechos subjetivos o agravios concretos dignos de la tutela judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos jurdicos implementados por los otros poderes del Estado no son contradictorios con la normativa constitucional. Desde antao la jurisprudencia constante de esta Corte ha fijado las pautas a que ha de ceirse la interpretacin en circunstancias que como la que se presenta en el sub examine implican una respuesta a la emergencia, en especial, cuando ella es enfrentada no slo con instrumentos coyunturales sino mediante la implementacin de un sistema que pretende generar una profunda transformacin en la relacin del Estado con la sociedad, relacin cuya distorsin es indicada como una de las causas principales de la crisis que ha provocado esa misma situacin de emergencia" (CSJN, 2/12/93, "Cocchia, Jorge D. v. Estado Nacional y otros", JA, 15/6/94). 8.7. Intervencin por razones de solidaridad y subsidiariedad social (1994 en adelante). La intervencin por razones de solidaridad se fundamenta en la transparencia de las reglas sobre la economa social de mercado, objetivando su dimensin humana, es decir, permitiendo y posibilitando la contemplacin de datos solidarios para colaborar en la juridizacin del nuevo modelo de administracin de la economa. En la interpretacin jurdica podemos advertir tres relaciones de solidaridad: entre los hombres, entre el gnero humano con la naturaleza y entre Estados con sus entidades sociales, recogiendo una instancia jurdica nueva abierta a la posibilidad de que a travs del control se afirme la unicidad del gnero humano. Esta solidaridad se encuadra en los principios de la Constitucin, reformada en 1994 (arts. 16, 37, 42, 43, 75 incs. 2, 8, 19, 22 y 23). La solidaridad es el nuevo nombre de la igualdad, es la seguridad de los dbiles como predicado obligado que apunta a lograr el desarrollo y el progreso individual en lo humano, e institucional en lo federal. En tanto, esta sociedad reivindica para s el derecho de la iniciativa privada con una intervencin estatal restringida; recin despus que el individuo no pueda llevar a cabo estos fines, el Estado asumir en forma subsidiaria las competencias que permitan el sostenimiento del principio de solidaridad.

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En este sentido se ha pronunciado nuestro mximo Tribunal reconociendo la solidaridad individual en materia de seguridad social: "Si la Ley de Consolidacin otorg un plazo de 120 das para que las cajas de jubilaciones determinaran de oficio las deudas del sistema con quienes no hubieran promovido acciones judiciales, carece de razonabilidad obligar a los jubilados que cuentan con sentencia firme a recorrer nuevamente las vas utilizadas con anterioridad e importa un dispendio jurisdiccional" (CSJN, 13/12/94, "Pereyra, Emma E. c. ANSES", JA, 1995-II-636). Ya con anterioridad, por las mismas razones de solidaridad social se declar la inconstitucionalidad de la ley 23.982, de consolidacin, que impona el pago en cuotas ante una situacin especial en la que se requera una urgente solucin econmica (CSJN, 29/4/93, "Iachemet, Mara L. v. Estado Nacional", JA, 1993-III-59"). A nivel de solidaridad institucional la Constitucin impone que la coparticipacin de impuestos entre la Nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se distribuirn en forma equitativa, solidaria, dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. 8.8. Intervencin por desastres por razones de la naturaleza (1998). Desde los primeros meses de 1998, varias provincias de nuestro pas viven una grave situacin de catstrofe provocada por las inundaciones a raz del fenmeno meteorolgico denominado "El Nio". Debido a las consecuencias daosas que ha provocado este hecho de la naturaleza, el Estado Nacional ha ejercido su poder de polica interviniendo no slo para limitar los derechos en algunos supuestos, sino tambin para reconocer determinados beneficios a los sujetos afectados. As, puede apreciarse que la nocin de poder de polica tiene, en la actualidad, un mayor alcance, no circunscripto meramente a la restriccin de los derechos. En tal sentido, la PTN ha expresado que: "La nocin de poder de polica ha sufrido una evolucin en la doctrina, pasando de una definicin restringida segn la cual se trata de la represin estatal de aquellas actividades que comprometan la seguridad, salubridad y moralidad pblicas a otra amplia y de contenido positivo, que lo concepta como la promocin activa por el Estado de la prosperidad y el bienestar generales, y de los intereses econmicos de la comunidad" (PTN, Dict. n 15/98, 16/2/98. Expte. 540/97, Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin, Dictmenes, 224:113). As, en el marco de la ley 22.913, de emergencias agropecuarias, se declar por distintos decretos provinciales y por resoluciones conjuntas de los Ministerios de Economa y Obras y Servicios Pblicos y del Interior de la Nacin, en estado de emergencia y/o desastre agropecuario a las zonas afectadas, posibilitando la aplicacin de las medidas y beneficios emergentes de la citada ley para paliar la situacin de los productores y permitir la recuperacin de las explotaciones. En ese mismo orden, por res. ANSeS 195/98 y 250/98 se ampliaron los plazos de validez de las rdenes de pago previsional correspondientes a la liquidacin del mes de marzo de 1998 para las provincias de Misiones, Chaco, Formosa, Corrientes, Entre Ros y Santa Fe. Por decr. 462/98 se facult a la autoridad de aplicacin de la ley 24.452 de cheques y modificatoria, ley 24.760, a suspender las disposiciones referidas a los cheques rechazados por falta de provisin de fondos librados por las personas fsicas y jurdicas radicadas en las zonas declaradas en estado de emergencia o desastre como consecuencia de las inundaciones y que, por lo tanto, se han visto imposibilitadas de cumplir regularmente con sus obligaciones. La medida que se toma es de carcter transitorio, de excepcin, extraordinario y le compete al

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Banco Central de la Repblica Argentina establecer los requisitos que deben ser cumplidos por los solicitantes, a efectos de hacerse acreedores del beneficio que se dispone. Concordantemente, por res. 3/98 de la Administracin de Programas Especiales, organismo que tiene como objeto la implementacin y administracin de los recursos afectados al Fondo Solidario de Redistribucin, se instrument un trmite de otorgamiento rpido y sencillo, adecuado a las circunstancias de urgencia que se busca resolver, para acudir en apoyo financiero de las obras sociales que brindan cobertura mdico-asistencial a la poblacin de las zonas afectadas por la emergencia meteorolgica. Tambin se determin la forma en que se rendir cuenta de los fondos que se liberen. Por su parte, por res. general de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) n 125/98, se dispuso un plazo especial para que los contribuyentes y responsables que desarrollen actividades en las zonas de la provincia de Corrientes, afectadas por las condiciones meteorolgicas, cumplan con sus obligaciones de ingreso y/o presentacin de declaraciones juradas. Esa franquicia tambin se extendi a la provincia del Chubut, declarndose de aplicacin en algunos departamentos, tambin afectados por las inundaciones, mediante res. general AFIP 131/98. Por la misma situacin de emergencia, se vio la necesidad de implementar medidas sanitarias para facilitar el aprovisionamiento de las regiones perjudicadas. A tal fin, y en tanto se mantengan las condiciones meteorolgicas que provocaron esta situacin econmico-social de extrema gravedad para la zona, se autoriz a los establecimientos ubicados en la provincia del Chaco a faenar animales bovinos bajo la supervisin del personal destacado por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, as como a la emisin de la certificacin correspondiente para el trnsito federal (res. 476/98 del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria). Merece destacarse tambin el Convenio de Prstamo a suscribirse entre la Nacin Argentina y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento con destino a la asistencia tcnica y financiacin parcial de los costos de ejecucin del Proyecto de Emergencia de Inundaciones El Nio, para atender las situaciones producidas en las provincias afectadas por las inundaciones (decr. 430/98). El decr. 496/98 crea el Consejo Nacional de Recuperacin de Zonas Afectadas por Emergencias Climticas (CONAREC), en el mbito de la Presidencia de la Nacin. Es objetivo del organismo proyectar y coordinar la ejecucin de obras de infraestructura econmica y social destinadas a la recuperacin y mejoramiento de las zonas perjudicadas por los factores climticos. El CONAREC es coordinado por el jefe de gabinete de ministros y participarn en l, adems de varios funcionarios de los ministerios, de la AFIP, del Banco de la Nacin Argentina y del Banco Hipotecario, representantes de los gobernadores de las provincias afectadas y del Congreso de la Nacin. El CONAREC estar asistido por una Comisin Asesora, presidida por el titular del ministerio del Interior, quien invitar a los intendentes de las ciudades y municipios afectados, a la Confederacin General del Trabajo, a la Unin Industrial Argentina y a cada una de las Universidades Nacionales con asiento en las regiones perjudicadas a designar un representante por cada uno de ellos para integrar dicha Comisin. Por decr. 580/98 se ampla la integracin del Consejo a las Confederaciones y Cmaras Empresariales y a las entidades nacionales del sector agropecuario (Sociedad Rural Argentina, Federacin

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Agraria Argentina, Confederaciones Rurales Argentinas y Confederacin Intercooperativa Agropecuaria). De esta suerte, el CONAREC deber contar con las recomendaciones, pareceres e informes de los representantes de organismos pblicos y privados, nacionales, provinciales y municipales, a efectos de resolver la acuciante situacin por la que atraviesan varias regiones del pas a raz de los factores climticos. Por ley 24.955 se declara y ratifica como "zona de desastre", durante el trmino de 12 meses, a la regin integrada por las provincias de Chaco, Corrientes, Entre Ros, Formosa, Misiones y Santa Fe, extendindose sus efectos a las actividades agropecuarias, comerciales, forestales, industriales y de servicios. La ley autoriza al Poder Ejecutivo de la Nacin a gestionar recursos crediticios ante organismos financieros internacionales (art. 3), renegociar crditos a los damnificados (art. 4), instrumentar medidas destinadas a evitar las sanciones previstas en la ley de cheques 24.452 (art. 5), diferir las obligaciones previsionales y tributarias vencidas (art. 6). La norma, adems, dispone que las obras de infraestructura que se realicen en las zonas afectadas sean ejecutadas con recursos humanos y materiales de la regin. 9. Polica de las actividades econmicas. Es el establecimiento del control directo o indirecto que ejerce el Estado sobre la produccin y las dems actividades vinculadas a la misma que tiene su gnesis constitucional en los derechos de "ejercer toda industria lcita" y "comerciar" (art. 14, CN): 9.1. Polica financiera. Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, de convertibilidad; 24.156, de Administracin Financiera y Control de Gestin; 11.672 (t.o. decr. 1486/97), complementaria del presupuesto; 24.629, de reorganizacin administrativa. En el mismo orden debemos citar las leyes que rigen la actividad financiera: 24.441 de leasing inmobiliario, 24.485 de garanta de depsitos bancarios, 21.526 y modificatorias, de entidades financieras, 19.359 y 24.144, de rgimen penal cambiario. 9.2. Polica laboral. Esta materia tiene su principal normativa en la Constitucin (art. 75, inc. 12), que determina la competencia nacional para dictar la regulacin de fondo. Podemos citar asimismo las siguientes normas que la regulan, leyes 24.671, 24.699 y 24.762, Pacto Federal para el empleo, la produccin y el crecimiento; 24.013, ley de empleo; 24.557, de riesgos del trabajo; mientras que rigen especficamente acerca de la polica del trabajo los decrs. 717/96, 772/96, 1183/96 y 1309/96, entre muchos otros. 9.3. Polica industrial. Ejemplo de ella, lo constituyen las leyes 14.878 que le asignaba al Instituto Nacional de Vitivinicultura misiones de promocin y contralor, respecto de la industria vitivincola; 19.597, que regul la produccin e industrializacin del azcar y sus subproductos. Su regulacin tambin es local. Un precedente jurisprudencial en resguardo de la competencia local es el caso "Bodegas Castro Hnos. y Bodegas Esmeralda SA c/Prov. de Mendoza" (Suprema Corte de Mendoza, abril de 1969). En el fallo en cuestin (J.M., t. XXXIV, p. 8 y ss.), la Suprema Corte de Justicia consider que "no es inconstitucional la ley provincial que fija el precio mnimo de las uvas para elaborar vino y reglamenta su forma de pago en caso de emergencia". En aquel caso, se trataba de una ley provincial que regulaba "contratos" imponiendo precios y formas de pagos (cfr. ley 2977 de Mendoza), y con exactitud jurdica, a nuestro entender, el ms alto tribunal local, consider constitucional dicha norma, fundada tambin en razones de "emergencias" no duradera.

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9.4. Polica comercial. Se citan en este supuesto los decretos de desregulacin econmica (2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal al ser receptados por la ley 24.307, art. 29. 9.5. Polica fiscal y tributaria. Merece citarse la nueva normativa acerca del rgimen penal tributario, ley 24.769. 9.6. Polica del consumo pblico. Adquiere rango constitucional a partir de su adopcin en el art. 42 de la Constitucin. Merecen citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de defensa de la competencia y 24.240 de defensa del consumidor. 9.7. Polica profesional. Dentro de sta se halla la habilitacin para el ejercicio profesional mediante la inscripcin en las matrculas, hoy a cargo de los respectivos colegios y consejos, que asimismo prevn los tribunales de tica que se desenvolvern dentro de su rbita, v.gr. ley 23.187 que determina los requisitos para el ejercicio de la profesin de abogado en la Capital Federal. 9.8. Polica de marcas y patentes. En este caso debemos referirnos a la nueva normativa. Rgimen de patentes de invencin y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572 (t.o. por decr. 260/96). 9.9. Polica ambiental. Receptada por el art. 41 de la Constitucin, pueden citarse como referidas al tema las leyes 22.421 y decr. 666/97, de conservacin de la fauna y 24.051 y modificatorias, de residuos peligrosos. 9.10. Polica bancaria. Esta funcin se encuentra regulada en la ley 24.144 y modificatoria, de aprobacin de la Carta Orgnica del Banco Central. "Corresponde admitir la delegacin en el Banco Central del llamado `poder de polica bancario o financiero' con las consiguientes atribuciones para aplicar un rgimen legal especfico, dictar normas reglamentarias que lo complementen y ejercer las funciones de fiscalizacin que resulten necesarias; siempre que tal ejercicio se ajuste a las directivas generales que en esa materia dicte el Gobierno Nacional, siendo la propia Constitucin la que le confiere base normativa a las razones de bien pblico que se concretan en la legislacin financiera y cambiaria" (CNFed. ContAdm., Sala I, 22/4/97, "Tecnologa Integral Mdica SA c/ Ministerio de Economa y otro", SJDA, Bs. As., La Ley, 16/12/97, p. 38). 9.11. Polica de trnsito. Se refiere a la circulacin de personas por medio del transporte pblico y al de mercaderas. Cuando se trata del transporte por va terrestre, su reglamentacin est dada por las leyes 22.934; 24.449 (modificada por ley 24.788, art. 17). 9.12. Polica de servicios pblicos privatizados. Es conducida esencialmente en cada caso particular por los Entes Reguladores. Podemos mencionar: la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC), constituida por decr. 660/96, art. 31, modificado por los decrs. 1260/96, art. 1 y 80/97; Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap X, decr. 1738/92; Ente Nacional Regulador de la Energa (ENRE), ley 24.065, cap. XII, decrs. 1398/92; 2393/92; 570/96 y Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ley 23.696, Anexo I, decr. 999/92. 10. Polica de las relaciones sociales.

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La Polica de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria para la mejor convivencia del hombre, no ya dentro de su actividad profesional y econmica, sino dentro del mbito de lo puramente social, por ello comprende situaciones tan dismiles en mbitos tales como el de la moral y costumbres, del derecho de reunin, del culto, trnsito, seguridad y normativa sanitaria. 10.1. Polica de moral y costumbres. Con fundamento en el art. 19 de la Constitucin que prescribe que ningn habitante de la Nacin ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe y a los fines de asegurar la moral pblica y la pureza de las costumbres, tanto la Nacin como las provincias y municipios, han previsto normas especficas en esta materia. Debemos admitir que esta normativa se adecua a las costumbres imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen ridculas las establecidas en otros momentos histricos. Podemos citar a modo de ejemplo, la exigencia en los lugares pblicos de prever sectores separados para fumadores y no fumadores. 10.2. Polica de reunin. Las reuniones que celebran las personas pueden tener un objeto privado y por lo tanto no es necesario someterlas a un tratamiento de regulacin. Sin embargo, cuando el objeto de la reunin sea pblico, y por lo tanto se desarrolle en un lugar pblico o abierto al pblico, este derecho de reunin debe llevarse a cabo de conformidad a las normas que regulan su ejercicio, sin perder de vista que esta reglamentacin no puede alterar la libertad de reunin (art. 28, CN). 10.3. Polica de culto. Si bien el art. 14 de la Constitucin garantiza a todos los habitantes el derecho a profesar libremente su culto, existe una previsin normativa en cuanto a cules son los cultos que pueden ser inscriptos con carcter de persona jurdica. Podemos citar la ley 24.483, que reconoce personalidad jurdica civil por la sola inscripcin en un registro que llevar a tales fines el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a los institutos de vida consagrada y sociedades de vida apostlica que gocen de personalidad jurdica pblica en la Iglesia catlica, admitidos por la autoridad eclesistica competente. Debemos citar tambin el Registro Nacional de Cultos, establecido por ley 21.745. 10.4. Polica de trnsito. Cuando el traslado de personas se lleva a cabo en forma particular, y no a travs de transporte pblico, rige tambin la normativa que en materia de trnsito y seguridad vial se ha dictado y por ende debe ser respetada para una mayor seguridad en rutas y caminos. La polica de trnsito es de jurisdiccin local. A nivel nacional rige tambin en este supuesto la ley de trnsito. 10.5. Polica de seguridad. El objeto de la polica de seguridad es el mantenimiento de la seguridad individual y de la tranquilidad pblica, de modo tal que es un deber del Estado para con todos los habitantes. Su regulacin comprende los mbitos federal y local. Se hallan dentro de este tipo las policas federal y provinciales, as como tambin la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval Argentina, cuyo desenvolvimiento se desarrolla en sus respectivos mbitos de competencias. A nivel penal se ha regulado el rgimen penal y contravencional para la prevencin y represin de la violencia en espectculos deportivos (ley 24.199). 10.6. Polica sanitaria. La finalidad que persigue la polica sanitaria es la de asegurar la salubridad pblica. El rea de competencia de esta polica puede ser nacional o local. Puede citarse a modo de ejemplo la fusin del Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA),

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creado por ley 23.989, con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), creado por decr. 2266/91, a travs del decr. 660/96, art. 38, en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria. La Corte Suprema ha expresado que "la fiscalizacin estricta de la experimentacin y subsiguiente comercializacin de productos medicinales tiende a evitar que esa actividad cientfica y comercial derive en eventuales perjuicios para la salud. El indelegable control que debe ejercer el Estado en este campo reconoce no slo razones estrictamente cientficas sino tambin el imperativo tico de no permitir la utilizacin del hombre como un simple medio para otros fines" (CSJN, 27/1/87, C. 201. XXI, "Cisilotto, Mara del Carmen, Baricalla de c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y Accin Social"). II. Polica y derecho La relacin polica y derecho se manifiesta en: 1. Derechos subjetivos. Los derechos de los administrados son reconocidos por el ordenamiento jurdico, pues muchos de ellos les vienen dados por su naturaleza, por su condicin de hombres, de seres en libertad. Es justamente el reconocimiento y la proteccin otorgada por el Estado a tal actividad "en libertad", lo que transforma esa facultad natural del individuo de actuar en derecho subjetivo. Es facultad excluyente de uno reflejada en el deber de otro, por imposicin del ordenamiento jurdico, que asegura el cumplimiento de la prestacin debida. La seguridad de la exigibilidad la establece el derecho objetivo. Por tales razones, los derechos individuales preexisten a las leyes y a los actos administrativos. El art. 14 de la Constitucin expresa que los habitantes gozan de los derechos que enumera de conformidad con las leyes que reglamentan su ejercicio. Los derechos ya existen y las leyes slo podrn regularlos, fijando sus alcances y lmites, pero aunque la ley no sea promulgada, ya estn reconocidos por imperativo constitucional. 2. Prerrogativas pblicas. En el caso "Jaime Andrs Font" (CSJN, 1962, Fallos, 254:56), y en los posteriores "Hctor Luis Cuello" (CSJN, 1963, Fallos, 255:293), y "Antonio Dri" (CSJN 1966, Fallos, 264:94), la Corte Suprema de la Nacin destac que el vocablo "derechos" tiene una acepcin genrica que comprende tanto los derechos humanos como las competencias estatales. Agreg que no existe ninguna superioridad jerrquica de aqullos sobre stas; y como lgico corolario declar que con arreglo al art. 28, tambin la limitacin de las potestades debe ser razonable para ser vlida, porque en ninguna hiptesis el bien personal ha de prevalecer sobre el bien comn. En consecuencia, a los jueces no les est permitido invocar los derechos humanos como pretexto para imponer una restriccin arbitraria a las competencias pblicas. Como ya haba dicho el Supremo Tribunal (CSJN, 1934, "Sardi, Carlos c/Pcia. de Mendoza", Fallos, 171:79): "No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensin que destruya los poderes necesarios del Estado o trabe su ejercicio eficaz".

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El Estado debe asegurar el imperio del derecho y una justa convivencia social; por ello puede imponer limitaciones en la forma, modo o extensin del goce de los derechos. Estas limitaciones, impuestas por el poder de polica, aparecen en beneficio del Estado, pero en suma son para el bien de la comunidad toda, pues se trata de una proteccin en defensa del inters social al equilibrar la extensin de los derechos de un individuo, respecto de otros, y del Estado mismo. Pues precisamente al Estado le incumbe el deber de verificar el cumplimiento del deber que tienen todos los administrados, de no perturbar el buen orden de la cosa pblica e impedir los trastornos que puedan incidir en su propia existencia. Por otra parte, cuanto ms alta sea la jerarqua del inters tutelado, mayor podr ser la medida de la reglamentacin. En caso de conflicto entre valores jurdicos contrapuestos, no es dudosa la preferencia del que tiene mayor jerarqua social (CSJN, Fallos, 255:330). 3. Lmites de las limitaciones. Puesto que la regulacin policial es una limitacin a la libertad individual, aqulla est sujeta a los "lmites-garantas" (razonabilidad, intimidad, legalidad) de relevancia normativa, en cuanto al alcance y extensin del poder estatal para limitar reglamentariamente los derechos individuales. Tales lmites-garantas son: 3.1. Razonabilidad. El art. 28 de la Constitucin establece que los derechos reconocidos no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. O sea que por va reglamentaria no se podr mudar, modificar, cambiar de naturaleza, forma o estado, los derechos que la Constitucin avala. Ahora bien, siempre ser cuestin emprica, particular y concreta, evaluada por los rganos jurisdiccionales, si la reglamentacin legal menoscaba, deteriora, corrompe o destruye el derecho en cuestin (CSJN, "Partido Obrero", 1962, Fallos, 253:154) (ver CSJN, 3/3/92, "Sportfila S.A. y otro v. Estado Nacional", JA, 1993-I-556). En casos concernientes al poder de polica se ha declarado que para que exista razonabilidad tienen que concurrir: 1) fin pblico; 2) circunstancias justificantes; 3) adecuacin del medio elegido al fin propuesto, y 4) ausencia de iniquidad manifiesta (CSJN, "Inchauspe", 1944, Fallos, 199:483; "Banco Central de la Repblica Argentina", 1963, Fallos, 256:241, consid. 5; "Aarn Rabinovich, 1950, Fallos, 217:468). Lo cierto es que el principio de razonabilidad obliga a ponderar con prudencia las consecuencias sociales de la decisin, para evitar la arbitrariedad por "prohibiciones injustificadas" o "por excepciones arbitrarias". As, la PTN ha sealado que: "La Constitucin Nacional establece y garantiza el derecho de comercio e industria lcita, el cual no es absoluto sino que su ejercicio se encuentra sometido a reglas y limitaciones indispensables para la existencia de un orden social, siempre que los medios elegidos sean razonables y haya proporcionalidad entre las reglas y limitaciones y los fines perseguidos por la ley, ser o no admisible la pertinente restriccin de los derechos individuales afectados" (PTN, Dictmenes, 123:457) (ver CSJN, 26/10/93, "Vila, Cndida v. Caja Nacional de Previsin de la Industria, Comercio y Actividades Civiles", JA, 20/4/94). 3.2. Intimidad. La esfera de libertad, consagrada por el art. 19 de la Constitucin, est exenta de toda reglamentacin legal y no condicionada por la ley. Tal garanta se compatibiliza con la intimidad e inviolabilidad de la persona humana (art. 1071 bis, CC), de la "defensa en juicio de la persona y de los derechos", "nadie puede ser obligado a declarar contra s mismo", "inviolabilidad de la correspondencia y domicilio" (art. 18, CN).

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3.3. Legalidad. En cuanto consagra que los derechos se ejercen segn las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14), "... y nadie est obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe" (art. 19). En consecuencia, las limitaciones que no tengan contenido legislativo, v.gr., reglamentos de polica que imponen penas de polica sin previsin legislativa, son inconstitucionales, pues el principio es: no hay limitacin sin ley (CNCrimCorr, Sala 10, 11/3/90, JA, 1990-III-191). La libertad, es decir, la capacidad de hacer lo que la ley no prohbe (art. 19, CN; art. 53, CC), es anterior a la ley y a toda Constitucin; sta slo la protege; en consecuencia, aqulla importa tambin un lmite a la competencia pblica reglamentaria. 4. Formas jurdicas de las limitaciones. La actividad policial, como captulo que es de la funcin administrativa, en cuanto aplicacin, y de la funcin legislativa, en cuanto regulacin e imposicin de lmites, se exterioriza por las mismas formas jurdicas que el resto de la actividad estatal. As, se han instituido como fuentes especficas de la actividad policial: 1) ley, reglamento y ordenanza de polica; 2) edicto de polica; 3) orden de polica, y 4) autorizacin y permiso de polica. 4.1. Ley, reglamento y ordenanza de polica. Si se afirman las inexistencias de un especial poder para la polica y de un presunto derecho policial, se confirma la imposibilidad de normas legislativas policiales distintas de cualquier otra clase de leyes. Las leyes de polica son leyes reglamentarias de derechos, formalmente dictadas por el rgano legislativo. Las leyes, en sentido formal, slo las sanciona el poder legislador. No puede sustituirse esa competencia por rganos administrativos mediante el dictado de reglamentos. Las normas administrativas reglamentarias con fines policiales tienen y deben tener razn de existencia en la ley. Este es el principio de legalidad que corresponde al Estado de derecho democrtico. La intervencin de la funcin administrativa policial determina modalidades especiales en la forma jurdica, pero que no son especficas de la funcin policial. La imposibilidad de que el legislador pueda captar todas las formas, momentos y circunstancias del hecho, permite que las "leyes policiales" dejen su concretizacin particular a la discrecionalidad administrativa. Seran inconstitucionales las leyes que delegaran a los rganos administrativos las facultades de determinar cules habrn de ser las causas y circunstancias que impongan lmites a los derechos individuales. Las normas dictadas en su consecuencia seran verdaderamente "leyes en blanco" y no reglamentaciones de los derechos individuales. La forma, modo y oportunidad de limitar el derecho puede corresponder a normas o actos de esencia administrativa, pero siempre dentro de la ley promulgada. No pueden existir leyes policiales delegadas. Se ha alegado contra esta concepcin constitucional, sobre exclusividad de la legislacin como fuente creadora de normas policiales, la existencia en nuestro orden jurdico de regulaciones municipales denominadas ordenanzas, como expresiones de normas policiales delegadas que rigen en el mbito local. El argumento es ms efectista que lgico. El gobierno municipal regula materias propias de carcter edilicio y urbano, casi toda la materia de seguridad e higiene y en especial sobre bienes pblicos. El gobierno de los asuntos locales,

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est contemplado en el art. 5 de la Constitucin, cuando impone a las constituciones provinciales que aseguren el "rgimen municipal". Esa necesaria creacin de la competencia municipal asegura la existencia de su rgimen administrativo por medio de las cartas municipales y leyes generales de municipios que el Poder Legislativo de cada provincia debe sancionar. La mayor parte de estos cuerpos legales autorizan a los rganos deliberativos municipales, a sancionar normas reglamentarias de la libertad y de los derechos individuales. En esas ordenanzas no hay ninguna delegacin legislativa; son sim ples disposiciones reglamentarias de normas establecidas en leyes generales municipales para y en beneficio de la gestin del municipio. En estos casos, la denominacin ordenanza es sinnimo de reglamento. 4.2. Edictos de polica. Eran cuerpos legales que el derecho romano autorizaba, segn las pocas, a los magistrados, pretores, cnsules y tambin a los gobernadores de provincias del Imperio. Contenan decisiones generales objetivas, y constituan verdaderas ordenanzas, que imponan deberes pblicos a los habitantes. La evolucin de las materias sobre las cuales regan, muestra su variedad y su extensin, regulando cuestiones militares, edilicias, procesales, etctera. El trmino no encierra un concepto nico. Pero, adquiere relevancia como una disposicin que expresa el modo como debera actuar el pretor romano en el ejercicio de su cargo y en orden a un determinado cometido. Esta es la concepcin que recoge cierto derecho policial que presenta al edicto como una manifestacin de la autoridad, estableciendo su conducta de sancin ante determinadas manifestaciones perturbadoras. El Estado de derecho rechaza esta nocin, no pudindose promulgar sanciones represivas sin que se funden en normas legales superiores. Sera una arbitrariedad jurdica que ciertos funcionarios actuaran como legisladores, administradores y jueces al mismo tiempo. El trmino es equvoco y su cabal sustituto podra ser un reglamento policial o el captulo de un Cdigo de Faltas. La Corte Suprema de la Nacin, no obstante, ha convalidado su existencia a travs de una difcil construccin jurdica. En la causa "Arjones, Armando y otros" (CSJN, 1941, Fallos, 191:197), sostuvo el discutible principio de la "tcita anuencia" de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, al afirmar que no hay obstculo constitucional para que el jefe de polica, mientras el Congreso de la Nacin no haga uso de sus atribuciones, en su carcter de funcionario dependiente del Poder Ejecutivo, encargado de la custodia y defensa del orden pblico, con las limitaciones y restricciones que de tal carcter nacen, pueda establecer reglas para el ejercicio del derecho de reunin y sanciones para su cumplimiento. En el caso "Verdaguer, Luis" (CSJN, 1936, Fallos, 175:311) manifest: "que cuando el art. 27 del Cd. de Proc. en lo Criminal de la Capital Federal entrega el juzgamiento de determinadas causas y contravenciones implicadas en el poder de polica a la administracin municipal o policial, o cuando el aludido estatuto legisla sobre el procedimiento en los juicios de faltas, acordndole jurisdiccin para resolverlos al jefe de polica... ste se encuentra investido por ley para decidir en las causas de la naturaleza del presente". La Corte Suprema deduce errneamente, de una simple disposicin reglamentaria sobre competencia, una sustancial facultad legislativa para establecer delitos y fijar penas. Estas desviaciones jurisprudenciales se concretaron posteriormente en el art. 7, inc. a, de la ley

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13.030, al establecer que el jefe de la Polica Federal "podr emitir y aplicar edictos dentro de la competencia asignada por el Cdigo de Procedimientos en lo Criminal para reprimir actos no previstos por las leyes en materia de seguridad, y dictar las reglas de procedimientos para su aplicacin". El error jurisprudencial se patentiza en esta norma de carcter legislativo. Con la expresin "edictos", pretende la ley salvar lo imposible: delegar lo indelegable sobre penas y libertades personales. Adems, aun en el supuesto de existir normas legislativas, la reglamentacin corresponde, por mandato expreso del art. 99, inc. 2, de la Constitucin, al Poder Ejecutivo, no al jefe de polica. El ius edicendi subvierte disposiciones constitucionales, y slo se justifica como un recuerdo del derecho romano. Los edictos pueden ser reglamentos internos para regular el modo de proceder de los funcionarios y agentes de "la polica", pero no reguladores de conducta administrativa externa de cualquier administrado. Si los ministros del Poder Ejecutivo no pueden sancionar resoluciones de esa ndole (arts. 99, inc. 2, y 103, CN), a fortiori no podr hacerlo un funcionario jerrquicamente inferior a ellos: "Aunque la ley confiere el ius edicendi en lo sustantivo y adjetivo al jefe de la polica de la Capital, esta delegacin es repugnante a las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo, por cuanto la Ley Fundamental confiere al presidente de la Nacin la potestad reglamentaria, ya se trate de reglamentos de ejecucin, delegados o autnomos". La Corte Suprema ha aceptado estos criterios y rectifica su anterior orientacin, declarando inconstitucionales los edictos represivos del jefe de la Polica Federal por entender que violaban el principio nulla poena sine lege (CSJN, "Mouviel", 17/5/57, Fallos, 237:636 y JA, 1957-III-396). La jurisprudencia reitera el principio de legalidad y reserva y de suyo la inconstitucionalidad de los edictos policiales represivos en diversas materias (CNCrimCorr, Sala especial para hbeas corpus, "D. A. P. p/hbeas corpus", 26/4/86, ED, 118-172, y 20/4/86, "R.A.G. p/hbeas corpus", ED, 118-179). No obstante, la CSJN (nov. 1986, in re "Ricardo Antnez Garca p/hbeas corpus"), dice que son inconstitucionales slo en tanto no estn sujetos a un control judicial suficiente. Por tales razones se ha entendido que el dictado del Cdigo Contravencional, tambin llamado Cdigo de Convivencia, aprobado por ley 10 de la legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, ha marcado el fin de los edictos policiales. En tal sentido se ha expresado que el Cdigo Contravencional que se aplica a las infracciones cometidas en el territorio de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, ms all de las crticas que ha recibido, significa el fin de los edictos policiales en el mbito de esta ciudad. 4.3. Orden policial. Expresa un acto administrativo particular en ejercicio de funciones administrativas policiales. Es la concretizacin de una situacin ya establecida en una ley o reglamento administrativo policial, pero en relacin con los particulares. La orden pertenece a la categora de los actos administrativos en sentido lato, sindole aplicable todo su rgimen jurdico, en cuanto a elementos, requisitos, caracteres, vicios y nulidades. Son condiciones especiales de validez de toda orden policial, las siguientes: 1) debe ser previamente notificada al particular afectado. La forma y modo corresponden a las

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circunstancias en que se la hace conocer. La forma escrita y personal con indicacin de la autoridad que la impone es lo usual; pero en caso de imposibilidad puede adoptar otras formas. As, la comunicacin de la orden a particulares desconocidos puede expresarse por carteles, comunicaciones orales, como acontecera en el supuesto de una manifestacin popular, a indeterminados conductores de vehculos, etc.; 2) debe expresarse en forma clara, objetiva e inconfundible el objeto dispuesto, como tambin las consecuencias que acarreara el incumplimiento; 3) toda orden, como cualquier otro acto administrativo, debe ser motivada. Tiene que expresar: "por qu", "cundo", "cmo", "quin" y "a quin" se ordena, y 4) la duracin de la orden est relacionada con la existencia del hecho motivador. Los efectos no deben prolongarse intilmente, porque se caera en el vicio de irrazonabilidad. 4.4. Aviso. No tiene fuerza ejecutiva, y se encuadra dentro de la actividad preventiva. Su finalidad es la de hacer conocer la conducta pblica correspondiente ante la posible realizacin de hechos que se consideran causa de perturbacin. Se diferencia de la orden en que la forma de notificarse no est regulada formalmente; por su carcter informativo puede manifestarla cualquier rgano sin tener en cuenta la competencia del que deba dar la orden definitiva correspondiente. 4.5. Advertencia. Es diferente del aviso, porque acenta la sancin que impondra la autoridad policial en el supuesto de no cumplirse un deber particular o general. Debe ser emitida por la autoridad que tiene competencia para imponer la medida punitiva. Tiene por objeto, a diferencia de la orden, una imposicin con fin psicolgico-intimidatorio y con carcter preventivo. La conducta impuesta se establece en forma general, y la sancin se muestra como anticipo represivo. 4.6. Requerimiento o informacin. Es el modo por el que se impone a los particulares el deber de informar sobre determinados hechos o conductas a la Administracin Pblica. Tiene su origen en las normas policiales de observacin y en el deber de todo particular de colaborar en el descubrimiento o investigacin de la perturbacin de sus causas, y de los responsables. Los Cdigos de Procedimientos Criminales regulan detalladamente esa colaboracin. Tiene que estar autorizada por ley y ser requerida por escrito, con clara especificacin e indicacin de las sanciones. Tiene que limitarse a lo que dispone la ley y su objeto final. Debe ser previamente notificada en igual forma y modo que cualquier otro acto administrativo. 4.7. Autorizacin y permiso. Son dos actos de la administracin policial de contenido preventivo. La autorizacin comporta una atribucin y el permiso una exencin. En la autorizacin existe el reconocimiento de un derecho preexistente, pero que no puede ejercerse sin previa conformidad de la Administracin. La autorizacin no ampla el campo de los derechos del individuo: permite que ste los pueda ejercer al reconocerle el cumplimiento de las condiciones preventivas impuestas por el poder de polica, en razn del inters o la necesidad colectiva. Aqullas aparecen como una limitacin al libre ejercicio del derecho de los individuos, v.gr., la obtencin de ttulos universitarios, la construccin de inmuebles, las actividades culturales, o las autorizaciones que se otorgan sobre el dominio pblico del Estado. En cuanto al permiso, tiene un fin inverso al que se persigue con la concesin y la autorizacin, pues tiende a satisfacer el inters de un particular sin relacin con el de la

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colectividad o el pblico. Se diferencia tambin por la forma. En el permiso el particular se beneficia con la ventaja que le produce un bien comn, pues se tolera algo que quiebra la igualdad de trato con los dems miembros de la comunidad. Se puede citar como ejemplos estacionar un vehculo en la va pblica, amarrar un bote en un ro navegable, portar armas, importar, exportar, etctera. Es una tolerancia precaria concedida discrecionalmente que no crea ningn derecho subjetivo a favor del sujeto. Cuando el permiso se otorga en consideracin exclusiva a la persona, no se lo puede transferir, y su cesin no autorizada es causal de caducidad. 5. Sanciones. El ejercicio del poder de polica implica la posibilidad de aplicar penas o sanciones a las infracciones o faltas que se lleven a cabo contraviniendo la regulacin que rige en la materia. Deben tener previsin legal, por aplicacin del art. 18 de la Constitucin, y consisten en arresto, multa, clausura, comiso e inhabilitacin. Es decir, que previamente a la aplicacin de una sancin debe efectuarse la consideracin razonada sobre los fundamentos de su imposicin. As lo ha decidido la jurisprudencia (Juzg. Nac. Penal Econmico n 2, Capital, firme, 11/10/91, "Wei Chien Fu", DJ, 1991-2-1044). 5.1. Arresto. El arresto es la pena ms grave ante una contravencin, y consiste en la privacin de la libertad. Por ello, cuando se trate de la sancin aplicable por la realizacin de una falta a una norma de polica debe ser de breve duracin. No puede confundirse al infractor con un delincuente. 5.2. Multa. Es la sancin pecuniaria que cabe a las personas fsicas o jurdicas, ante la infraccin a una ley de polica. Podemos mencionar las multas aplicables por las transgresiones a la normativa de trnsito, a las normas de seguridad e higiene, entre otras. 5.3. Clausura. La clausura, que es la sancin que recae sobre el espacio fsico en donde se ejerce la actividad que motiva la pena, puede ser definitiva o temporaria, dando lugar a la cesacin en el ejercicio de la accin en el primer caso o a su suspensin mientras dura el perodo de clausura en el segundo. La Corte Suprema ha establecido que: "la sancin de clausura dispuesta en el art. 44, inc. 1 de la ley 11.683, t.o. 1978 y sus modificaciones, no se exhibe como exorbitante. Ello, en tanto no se afectan los derechos tutelados en los arts. 14 y 17 de la Constitucin, toda vez que la Carta Magna no consagra derechos absolutos, de modo tal que los derechos y garantas que all se reconocen se ejercen con arreglo a las leyes que reglamentan su ejercicio, las que siendo razonables, no son susceptibles de impugnacin constitucional" (CSJN, 511/91, "Garca Pinto, Jos c. Mickey SA", LL, 1992-B-320; ED, 146-196). 5.4. Comiso. Este tipo de sancin se aplica generalmente en forma accesoria a otro tipo de condena y consiste en la destruccin del objeto con el que se ha llevado a cabo la infraccin; v.gr. el comiso de mercaderas ingresadas al pas sin respetar la normativa aduanera o el comiso de la mercadera ofrecida a la venta al pblico en mal estado. No debe confundirse esta sancin de tipo administrativa con la confiscacin que tiene prohibicin constitucional (art. 17 in fine, CN). 5.5. Inhabilitacin. Tambin es una pena que se aplica en general en forma accesoria y que consiste en la prohibicin de ejercer determinados derechos por el retiro de la autorizacin previamente otorgada para ello. La inhabilitacin puede ser permanente o temporaria segn la

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gravedad de la accin que se sanciona. Podemos citar la inhabilitacin para conducir en caso de transgresiones de trnsito reiteradas o la inhabilitacin en la matrcula profesional que aplican los colegios o consejos profesionales. ------------------------------------------------------------------------------- 1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA

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