Está en la página 1de 82

Manual del Buen Gobierno Local

Enfoques, principios, estrategias

ISBN: 9972-9556-5-6 Hecho el Depsito Legal N 2005-4586

Care Per - PROGRAMA FORTALECE Autor: Julio Daz Palacios Coordinacin Anna Mara Lauro Adaptacin pedaggica: Antonieta Manrique C. Coordinacin de edicin: Pablo Concha Sequeiros Foto de cartula: Walter Verde - Programa Fortalece Diagramacin: Doris Sigeas Impresin y encuadernacin: SINCO Editores Jr. Huaraz 449 - Brea Telf. 4335974 sincoeditores@yahoo.com Lima, junio de 2005.

Contenidos

De qu trata este manual

Mdulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local


1. Lo local, territorio de actuacin del BGL 2. El desarrollo local como propsito 3. El desarrollo humano sostenible como aspiracin 4. tica en el BGL 5. tica en la gestin pblica Ejercicios y actividades de reflexin

7
7 9 13 16 17 23

Mdulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno


1. Sociedad civil y Buen Gobierno 2. Impedimentos para ser Buen Gobierno 3. Motivos de inters en BGL 4. Gobernabilidad democrtica 5. BGL, polticas sociales y lucha contra la pobreza 6. Cmo se promueve un BGL Ejercicios y actividades de reflexin

27
28 30 32 34 38 40 42

Mdulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local


1. Reforma del Estado 2. Capacidad de gestin estratgica 3. Oportunidades y retos del BGL 4. Innovar modelos de gobierno Ejercicios y actividades de reflexin

43
50 53 54 55 57

Anexos Metodologa participativa para estimr nivel de Buen Gobierno Local Ejercicios para identificar nivel de BGL Glosario Experiencias en BGL Referencias bibliogrficas

60 63 69 71 78

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

De qu trata este manual


El Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexinsobre: lo local, el desarrollo local, la tica en la gestin pblica; el gobierno local, la gobernabilidad, el buen gobierno y el Buen Gobierno Local (BGL). Su propsito esque los gobernantes locales logren reconocerpor qu se gobierna mal y qu se debe hacer para gobernar bien?, por qu unos gobiernos avanzan y otros no?; qu grado de responsabilidad tienen las organizaciones de la sociedad civil en el xito o fracaso de sus respectivos gobiernos? El manual destaca los beneficios del Buen Gobierno para la gestin pblica y la calidad de vida de las personas, en un contexto de descentralizacin, modernizacin del Estado, y democratizacin. Brindaenfoques, principios, mecanismos e instrumentos de Buen Gobiernopara ser trabajados desde el nivel local.

A quin est dirigido?


El manual ha sido elaborado pensando en las autoridades elegidas para gobernar y que quieren hacerlo bien, tener xito en la tarea de representar a sus electores con decisiones y emprendiendo acciones en defensa de los derechos e intereses de la comunidad en general. Tambin est dirigido a los funcionarios interesados en devolver a la carrera pblica su sentido de servicio guiada por una conducta tica. Y, por supuesto, est pensado tambin en los lderes de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que en el enfoque de BGC resultan socios fundamentales en la gestin del desarrollo.

Cmo est organizado?


El manual est organizado en tres secciones: La primera (Fundamentos y Principios de BGL) centra su atencin en los enfoques y conceptos referidos al espacio local o mbito desde el cual interactan los gobernantes locales. Seguidamente se destacan aspectos del enfoque de desarrollo local y desarrollo humano sostenible, por ser objetivo y propsito de una buena gestin local; y principios de tica en la gestin pblica, que el BGL promueve y practica. En la segunda seccin (Problemas de Buen Gobierno) la reflexin se sita en la identificacin de problemas, sus causas y efectos en la gobernabilidad y el buen gobierno local.
5

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Finalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las caractersticas de un Buen Gobierno Local, las alternativas y estrategias para transitar hacia l, en el marco de procesos de desarrollo local y democracia participativa, que se estn impulsando en el Per. La lectura del manual se facilita con Ejercicios de comprensin de lectura, reflexin y aplicacin prctica ubicados al finalizar cada seccin del texto; y un Glosario de los principales conceptos utilizados. Al final del documento se ha ubicado un Anexo que recupera algunas experiencias de Buen Gobierno en Amrica Latina, Europa y Per. La metodologageneral que aqu se plantea, puede ser utilizada en cualquier nivel de gobierno. Consiste en: iniciar procesos de fortalecimiento y desarrollo de capacidades, guiadas por el enfoque de desarrollo humano sostenible; identificar y analizar problemas de gobierno y gobernabilidad local en el contexto de descentralizacin y reforma del Estado; definir una estrategia de BGL; gestionarla con apoyo de la sociedad civil; realizar evaluaciones peridicas de avances, logros, dificultades; y medir resultados.

Cmo nace esta iniciativa?


El Proyecto FORTALECE (Convenio MIMDES-DFID) ha elaborado este Manual del Buen Gobierno Local para motivar en las autoridades de municipios provinciales y distritales (y en cualquier grupo humano) queaspiran aser eficientes, eficaces y transparentes, a que se orienten por el logro de progresos efectivos de BGL en la planificacin del desarrollo local; la programacin del presupuesto, su ejecucin en forma participativa y rindiendo cuentas; en la facilitacin de acciones de vigilancia social; en la bsqueda de consensos entre autoridades y ciudadanospersuadidos deuna visin integral deldesarrollo de sus localidades. Los contenidos y alcances de este trabajo han sido discutidos con el equipo profesional del Proyecto FORTALECE, con los alcaldes, regidores y funcionarios en acciones descentralizadas realizadas en las regiones de Apurmac, Puno y Huancavelica, y con la Red Per de Iniciativas de Concertacin Local, dado que, ms all de las buenas intenciones, el balance de las gestiones es crtico: hay insatisfaccin, descontento, y no pocas veces, protestas violentas de los ciudadanos; prdida de credibilidad en las instituciones, desprestigio de la poltica, debilitamiento en la conciencia democrtica, precarias condiciones de convivencia social e incertidumbre respecto al futuro. El Proyecto FORTALECE espera contribuir con este manual a la formacin de una red de buenos gobiernos locales que avancen por la ruta del desarrollo local sostenible.
6

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local


Debemos aprender a valorar la actuacin de diversos actores que intentan conducir procesos de desarrollo local utilizando las capacidades, recursos, mecanismos de control social y propuestas de sostenibilidad de desarrollo, orientados por visiones compartidas de futuro, construidas y sustentadas en la participacin ciudadana.

Lo local, territorio de actuacin del BGL


Un distrito, un centro poblado o un asentamiento humano son territorios habitados por personas y familias que comparten historias y costumbres; llegan a establecer relaciones sociales, econmicas, culturales y polticas de diversa ndole; sienten orgullo de sus tradicines y logran transformarlas en smbolos colectivos de identidad. Desde esta mirada, una localidad constituye un proceso de construccin social con base en las vivencias, los acuerdos, los triunfos y tambin frustraciones. En el mbito rural andino de Per, a veces no llegamos a distinguir las diferencias entre espacio fsico-geogrfico, el espacio normativo (creacin por el Estado) y el espacio social surgido de las mltiples relaciones que las personas (y las instituciones) establecemos las cuales van formando un sentido de nosotros. Ese espacio colectivamente creado es lo que identificamos como local; unas veces coincidir con la demarcacin territorial y geopoltica, y otras veces no; pues lo local hace referencia a unidades territoriales muy variadas, y por lo mismo es un concepto bastante complejo que alude a una realidad diversa:
n n n n n

Un pueblo de pescadores o de mineros Nacionalidades amaznicas Comunidades campesinas Uno o varios barrios de una gran ciudad o De ciudades intermedias

Esa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las sociedades locales y sus gobiernos para hacer posible una gestin integral de las potencialidades del territorio, como tambin para enfrentar con xito los problemas comunes a su desarrollo.
7

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

La dcada 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansin de la globalizacin y por las diversas interpretaciones que ste fenmeno trajo consigo. La globalizacin fue y sigue siendo entendida como una oportunidad para la ampliacin de mercados; el mayor acceso a la informacin y la consolidacin de bloques de poder econmico, financiero, tecnolgico y poltico en torno a la estrategia globalizadora. En el mismo perodo, fue surgiendo una atencin especial sobre los espacios locales que recobraron su importancia sensibilizando otras visiones de desarrollo que redescubrieron en lo local un valor especial en la formacin de identidades, y una gran potencialidad para articular la vida urbana y rural. Desde entonces, el concepto local ha ido adquiriendo relevancia como referente de un tipo de quehacer social y poltico que evita fragmentar o dispersar las posibilidades de un desarrollo integral y que opta por impulsar diversos procesos de asociatividad, entre actores de diversa naturaleza. Es as como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de la globalizacin, pero tambin se avanz en la idea de articular lo local y lo global en el entendido que combinando ambas dimensiones se abran mayores y mejores oportunidades de desarrollo, pues global no es sinnimo de modernidad, ni local de atraso o regresin. Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitarlos en una determinada localidad, podrn obtener una mayor cantidad de bienes y medios para su propio desarrollo. Al mismo tiempo, iran descubriendo que no todos los bienes se producen ni generan en la localidad donde viven, sino en muchas otras localidades, regiones, pases e inclusive continentes. Dado que las posibilidades de progreso de una localidad dependen de lo que producen otras localidades, la relacin local-global tiene que ser reconocida como resultado del desarrollo de la humanidad, de la modernizacin y la interconeccin no solo econmica y social, sino de derechos y de ciudadana. La experiencia peruana es vasta en demostrar cmo el territorio local se ha ido transformando en espacios de creacin e innovacin de procesos de toma de decisiones, de planificacin participativa y diseo de mecanismos de construccin de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante acciones concertadas y de fortalecimiento de la democracia participativa. En muchos lugares, los gobiernos locales y la sociedad civil, aprovechando las potencialidades de la localidad; actuando en forma organizada, motivada e informada, han venido generando procesos mltiples orientados hacia el desarrollo local social, econmico y ambiental, movilizando actores, definiendo
8

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

objetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizando propuestas y acciones. Algunas prcticas innovadoras de planificacin y gestin concertada en espacios locales las encontramos en:
n n n n

Las Mesas de Concertacin Los Planes de Desarrollo Concertados Los Presupuestos Participativos Los Comites de Gestin

Sin embargo, hay que reconocer que los gobiernos locales y la sociedad civil interesada en transformar las relaciones que impiden (o limitan) el acceso a oportunidades para satisfacer las necesidades humanas y mejorar el bienestar econmico de las familias, conservando los recursos naturales y el respeto por la diversidad biolgica y cultural a travs de procesos duraderos; requieren no slo del esfuerzo de integracin y participacin social, sino del empoderamiento de los actores mediante su acceso al conocimiento, la informacin y el fortalecimiento de identidades para sentirse orgullosos de lo que son, piensan y suean para s, y para sus pueblos, y para emprender procesos de desarrollo local humano sostenible.

El desarrollo local como propsito


En la sierra peruana las tierras de las zonas alto andinas son de baja calidad, se encuentran en pendiente y no cuentan con riego abundante; en consecuencia, los campesinos no logran generar ingresos similares a sus homlogos de la costa, y an menos a los trabajadores formales urbanos. La dotacin de factores en cada territorio es una condicin necesaria para el desarrollo, pero no la nica, se requiere adems de que la gente tenga una dotacin de capital humano y capital social (educacin, talentos, destrezas, experiencias, creatividad). El desarrollo local es un proceso de expansin de derechos y capacidades de los ciudadanos de una localidad, y de incremento de los factores econmicos, productivos, y crecimiento de calidad del capital humano. Estos factores -en conjunto- deben generar niveles adecuados de empleo, ingresos, y servicios pblicos para, de esa manera, propiciar una vida digna y civilizada; tambin debe generar organizacin econmica, organizacin social, organizacin ambiental y normas ticas de convivencia. Ese proceso de desarrollo local (no espontneo, ni casual) es orientado
9

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

por la accin de actores locales cuyas decisiones tienen incidencia directa sobre un territorio. Las decisiones de los actores definen la orientacin y el rumbo del desarrollo social, cultural, econmico, ambiental y tambin poltico; como tambin las condiciones de vida de la gente que habita en mbitos urbanos y rurales, la misma que podr acceder, en igualdad de condiciones, a las oportunidades que el proceso de desarrollo vaya generando acorde con los recursos, potencialidades y capacidades de las personas e instituciones. Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto al desarrollo regional y nacional, lo que hace es replantear la ruta del desarrollo relacionando el desarrollo de una localidad con los recursos, capacidades y potencialidades de la regin, y con el desarrollo del pas. En esa orientacin, al gobierno local le corresponde promover las siguientes acciones:
n n n n n

Crear e incrementar valor Mejorar rentas Aumentar oportunidades de empleo Mejorar la calidad de vida de los habitantes Lograr que sus actividades econmicas, sociales y polticas tengan impacto local, regional, nacional e internacional

En un contexto de economa globalizada los territorios son simultneamente espacios de informacin y decisin en los cuales se pueden generar cambios en las relaciones del territorio con su entorno. Las prcticas de los actores sociales son, simultneamente, causa y efecto de dicho desarrollo territorial. Si en un determinado territorio la produccin se organiza en una red de relaciones de mercado, de cooperacin y de proveedores, por ejemplo en la forma de cadenas productivas; las polticas, los planes y los programas respondern tambin a dicha estrategia de desarrollo econmico local, guiada por una Visin compartida. El proceso de descentralizacin es un factor determinante para el desarrollo local. En ese contexto, las relaciones con el Estado nacional pueden ser complejas dado que la actuacin del Estado seguir siendo determinante en los aspectos de la vida nacional que inciden en lo local. Por ejemplo, las polticas fiscales que orientan la inversin pblica y privada seguirn condicionando el desarrollo local, y el propio proceso de descentralizacin. Frente a ello, los actores locales tienen poco margen de maniobra, excepto que la descentralizacin se profundice haciendo que los actores locales se organicen, incrementen sus acciones de gestin asociativa y reivindicativa en un marco de democracia participativa y en
10

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

defensa de sus propios intereses. En ese caso, el rol del gobierno local es decisivo en la negociacin y concertacin de acuerdos. Gobierno local y desarrollo La nueva Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972) seala que los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades, siendo tres elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la poblacin y la organizacin (Art.I); tienen por finalidad representar al vecindario, promover la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armnico de sus circunscripciones (Art. IV). En este marco, para los gobiernos locales la poltica viene a ser el arte de servir a todos los ciudadanos mediante el uso ptimo del poder pblico y los recursos disponibles. Su ejercicio poltico democrtico lo conciben con los ciudadanos que libremente deciden el futuro de la nacin, regin o localidad a travs de la eleccin democrtica y peridica de autoridades y del empleo de mecanismos directos de consulta; la finalidad de la accin poltica del gobierno local es promover el desarrollo en un marco de democracia, equidad y respeto a los derechos humanos. Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepcin: preservar el patrimonio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) generar bienes y servicios por sus propios habitantes (la produccin). El desarrollo sostenible es bsicamente endgeno, es decir se sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiacin del progreso tcnico, por los agentes del territorio o comunidad. Adems, el gobierno local, al ser la instancia ms prxima a la ciudadana, tiene un rol fundamental en la negociacin de un nuevo contrato social entre el Estado, el mercado y la sociedad, cumpliendo un rol fundamental en la promocin del desarrollo econmico local y el fomento de la produccin, particularmente en el marco de una economa globalizada. La accin poltica del Estado en la promocin del desarrollo necesita dotarse de una institucionalidad democrtica y descentralizada que estimule al mximo las iniciativas y acciones locales. Esa institucionalidad debe descansar en gobiernos locales autnomos, fuertes y democrticos que posibiliten la parti11

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

cipacin permanente de los ciudadanos organizados (o sin organizacin). La institucionalidad nacional, regional y local constituida por una amplia red de organizaciones pblicas y privadas forjada a partir de relaciones de confianza, transparencia y estabilidad que facilitan procesos democrticos, refuerza la gobernabilidad e incentiva el desarrollo. Ese ambiente ptimo de desarrollo se construye de abajo hacia arriba en comunidades que generan una cultura emprendedora necesaria para el crecimiento de las empresas y la produccin local; en instituciones locales que permiten expandir en forma equitativa los frutos del desarrollo, y en gobiernos y poderes pblicos subnacionales que crean y sostienen el clima de confianza, convivencia y estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sostenible. El desarrollo local se planifica El auge de la planificacin responde a dos hechos: primero, a la necesidad de dar coherencia a varias iniciativas surgidas en los territorios sin mayor relacin entre s; y segundo, al hecho de que la planificacin es un instrumento que facilita la definicin de escenarios de desarrollo, dotndolos de Visin y vocacin territorial; se expresa en los planes estratgicos de ciudades y territorios locales rurales y urbanos. La cultura de planificacin tiene ventajas y desventajas derivadas, stas ultimas, de la aplicacin mecnica de metodologas que prescinden de la diversidad cultural e institucional. Si el desarrollo local es un proceso de construccin social de identidades orientado por la intervencin de actores cuya planificacin debe mostrar eficiencia, sus logros debieran apreciarse en:
n n

n n

La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relacin entre s. El fortalecimiento de una cultura de planificacin en escenarios de desarrollo territorial, considerando la diversidad cultural e institucional Los enfoques y mtodos flexibles a la complejidad, y La pluralidad territorial, tomando en cuenta los conflictos existentes

Es necesario que todos seamos conscientes de los riesgos que reporta el diseo y aplicacin de planes estratgicos que producen una formalizacin excesiva y dejan escaso margen a procesos dinmicos, difciles de regular o gestionar. Debemos tambin reconocer que el desarrollo local es un proceso permanente y continuo, es dinmico en avances y retrocesos, y sus modalidades son abiertas y flexibles; generan articulaciones de conocimientos y experiencias
12

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

aportadas por la propia prctica; es un proceso de aprendizaje que nace de la interaccin entre actores que avanzan hacia una planificacin concertada del desarrollo. Dicha planificacin concertada es la base de la formulacin participativa del presupuesto municipal y de ganar fuerza y experiencia en planes integrales que articulen el desarrollo econmico, social, cultural y ambiental, orientando un plan de inversiones sobre la base de las potencialidades y oportunidades externas; tiene carcter obligatorio a nivel distrital, provincial y tambin regional; su intencionalidad va mas all de la norma aprobada. Desarrollo regional y local Algunos autores sostienen que el desarrollo local ser fruto del desarrollo regional y del desarrollo nacional. Esto significa que cada localidad tenga que integrarse, en forma dinmica, a la divisin del trabajo regional con algn nivel de especializacin que le facilite ganar economas de escala, y generar competitividad. Para que eso suceda, cada regin tendra que crear mecanismos de coordinacin y de planificacin entre el sector privado y el sector pblico con metas colectivas regionales. Si desarrollo es un proceso de generacin de mejores condiciones de vida en una localidad, se requiere contar con la cooperacin estrecha entre el gobierno y la sociedad local para mejorar los servicios y las condiciones de convivencia social; y basarse en los recursos de la regin considerando que los productores de bienes y servicios se encuentren en distintas localidades. Es por ello que, en la perspectiva del desarrollo local, las condiciones de vida de una localidad se concretarn si la regin en la que se ubica, mantiene un crecimiento econmico estable, y si la produccin local se integra a mercados regionales y nacionales. Si esto sucede, cada localidad quedar ventajosamente integrada a la globalizacin; en caso contrario, quedar excluida de los beneficios de sta.

El desarrollo humano sostenible como aspiracin


Es claro que lo econmico ha ido quedando situado como un importante medio para el desarrollo; afortunadamente, se ha venido superado la nocin de entender el desarrollo como un hecho meramente econmico. Desarrollo humano es un proceso de ampliacin de capacidades y oportunidades de las personas para hacer realidad el desarrollo local sostenible al que aspiran.
13

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Esto quiere decir que:


n

n n

El crecimiento y beneficio econmico que se generen, sean distribuidos equitativamente entre todos y todas La poblacin mayoritaria tenga acceso a los nuevos avances cientficos, Los beneficios del crdito se extiendan hacia los sectores de menores recursos La poblacin tenga acceso prioritario a servicios de salud y educacin de calidad, como requisitos para desarrollar una vida larga y productiva Se desarrollen actitudes positivas hacia las diferencias tnicas, culturales, de gnero y edad La poblacin tenga poder para participar en la toma de decisiones que afectan la existencia individual y colectiva Se conserven y cuiden los recursos naturales para garantizar que la actual generacin y las venideras, puedan disponer de ellos, y Los derechos humanos tengan plena vigencia

El enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su conciencia de derechos; sus capacidades y oportunidades para lograr que el desarrollo sea producto de las personas (hecho por ellas mismas) y para las personas (lo asumen como objetivo principal). Otorga prioridad a las capacidades del ser y el hace, y a la interaccin humana para convivir, en particular en bases a:
n n n n n n

La participacin La equidad de gnero La seguridad La sostenibilidad, Los derechos humanos (ser creativos, productivos) y Vivir en paz

Es necesario distinguir entre formacin de capacidades humanas y las maneras cmo los individuos (hombres y mujeres) expresan, por ejemplo, en la salud y el conocimiento que son capacidades que desarrollamos o fortalecemos de diversas formas; mientras que trabajo, recreacin o descanso son maneras diferentes en que utilizamos las capacidades. Una consideracin importante es que el desarrollo humano no termina solamente ampliando las capacidades de las personas (tener una larga y saludable vida, adquirir conocimientos, mayor acceso a recursos; disfrutar de un nivel de vida decoroso etc); sino es imprescindible, adems, aprovechar ese capital humano para crear y producir
14

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

tecnologa, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales y polticas para la colectividad. En la prctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organizacin de la sociedad, la economa y el Estado para una convivencia guiada por cdigos ticos de igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para todas las personas; alcanzar ese objetivo significa que el desarrollo deba basarse en principios de equidad, participacin, productividad y sostenibilidad. La idea bsica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la gente; promover los derechos humanos compartiendo la motivacin y el compromiso por la libertad, el bienestar y la dignidad en individuos de todas las sociedades. El desarrollo entendido como libertad de las personas es la tesis el economista hind Amartya Sen, premio Nbel de economa, quien sostiene que el progreso humano debe entenderse desde un punto de vista tico: en lo individual, la libertad o capacidad humana para alcanzar mayores capacidades creativas y productivas, mayores mrgenes de realizacin personal y de desarrollo; en lo colectivo, acceso de oportunidades para todos. No es la satisfaccin de bienes materiales el mejor indicador para medir el progreso humano (como comnmente se cree), es la satisfaccin de libertades lo que permite medir dicho progreso. En ese sentido, una mejor calidad de vida para las personas, debiera ser el objetivo central de las polticas pblicas locales, regionales y nacionales. El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Sus principios radican en una visin histrica humanista que busca combinar eficiencia econmica y solidaridad social, con fortalecimiento de redes de seguridad social para atender, de manera duradera, a la poblacin excluida del mercado. El principio de sostenibilidad significa que la mejora de vida de la generacin presente, no implique la hipoteca o destruccin de oportunidades para las generaciones futuras, que tienen tanto derecho a su desarrollo, como las generaciones presentes.

15

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Las chispas del desarrollo humano en el Per


El Informe sobre Desarrollo Humano en el Per (PNUD, 2002) considera cuatro procesos como claves para impulsar el desarrollo humano a escala nacional, regional y local:
n

Capacidad creativa, entendida como la bsqueda de nuevas posibilidades de uso de las cosas. Es la invencin, el poder imaginar algo diferente a lo existente. Capacidad empresarial asumida como la capacidad de organizar, combinar factores y liderar; mientras que la creatividad es un talento ms personal, la capacidad empresarial es un talento que se muestra en sociedad,. Capacidad de agenciamiento, significa saber efectuar las diligencias conducentes al logro de algn objetivo. Esta es una de las actitudes ms positivas que pueden tener los pobres, los excluidos, los marginales, para hacer escuchar sus voces, defender sus derechos y hacerse incluir en la sociedad en igualdad de condiciones. Capacidad de asociatividad, que significa la tendencia de los seres humanos a agruparse en colectividades de tamao variable, para convivir, resolver problemas y defenderse. Es el medio que tienen los dbiles o quienes estn en situacin de desventaja, para lograr beneficios que individualmente no se alcanzaran.

La planificacin y gestin de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al mximo estos cuatro elementos que se presentan de manera difusa a lo largo y ancho del pas, y con diferencias de intensidad. A mayor intensidad de estos y su respectiva articulacin e integracin por intervencin de lderes y procesos de liderazgo, se ampliarn los mrgenes a favor del desarrollo.
Fuente: PNND - Per (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidades

tica en el BGL
El Estado peruano, mediante la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (Ley N 27658, 2002) declara que la finalidad fundamental de la modernizacin es la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos. Esta modernizacin tiene por objetivos alcanzar un Estado al servicio de la ciudadana con canales efectivos de participacin ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente
16

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

en su gestin, con servicios pblicos calificados y adecuadamente remunerados y fiscalmente equilibrado. Y entre las siete principales acciones que norma, establece con nfasis revalorizar la carrera pblica, poniendo nfasis en el principio de la tica pblica y la especializacin, as como el respeto al Estado de derecho. En su comprensin ms simple, la tica es el conjunto de principios y valores que guan y orientan las relaciones humanas; esos principios y valores son universales, es decir vlidos para todas las personas; sin embargo, lo que legitima la tica es su racionalidad, la fuerza y transparencia de sus principios que se convierten en el sustento y necesidad de una convivencia pacfica. La tica se diferencia de la moral en que es ms amplia, general y universal. La moral es mas cultural, refiere a ciertos campos de la conducta humana, por ejemplo de escrpulo frente a determinadas situaciones o estilos de convivencia. La tica es mas duradera en el tiempo, mientras la moral, que nace de la tica, se afianza en determinados periodos. El primer cdigo de tica del que se tiene conocimiento son los diez mandamientos. No matars, No robars, son cuestiones fundadoras de la civilizacin occidental y cristiana. tica y poltica Recordemos que la poltica no es ajena a la tica y la moral, por consiguiente nada justifica que en poltica lo nico importante sea acceder al poder y que el xito sea mantenerse en l. A esta altura de la vida y de la civilizacin, son insostenibles los enfoques y las prcticas respecto a que el fin justifica los medios. La comprensin de la poltica como prctica no sometida a principios y valores y al control de la ciudadana a resultado ser fatal. Recordemos la expresin: el poder tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromper absolutamente. El poder constituye la gran tentacin de los polticos, junto al anhelo de poder esta el inmoderado y a veces descarado afn de enriquecimiento fcil e ilcito, ambos se convierten en los principales factores de corrupcin que amenazan y daan a los Estados y las sociedades.

tica en la gestin pblica


Gestin pblica es el conjunto de acciones institucionales encaminadas al logro de objetivos de los planes de desarrollo y la implementacin de polticas del Estado. Conceptualmente, el marco de la funcin pblica es la satisfaccin de las necesidades y demandas de la sociedad a travs de la accin estatal, lo
17

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

cual resulta siendo complejo dado que el Estado no es homogneo, sino fragmentado y heterogneo. En el Estado se expresan los diversos sectores sociales y polticos, cada quien con intereses a menudo contradictorios. Frente a ellos, los gobiernos manifiestan dificultades en el ejercicio de un control absoluto sobre la accin institucional del Estado, haciendo relativa la manera en que se concreta la funcin pblica por la estrecha relacin existente entre crisis del Estado y crisis de la funcin pblica. Es por ello que la funcin pblica es un complejo campo de relaciones institucionales que se estructura mediante el juego de acciones y reacciones a travs de las cuales se van formando los consensos y disensos, en un ejercicio de coercin y fuerza, sustentados en posiciones de poder. La funcin pblica conlleva conocimientos, tcnicas, habilidades, principios y tambin valores. Nuevos enfoques sobre la funcin pblica proponen que -ms que cumplir normas- lo que se debe buscar es alcanzar resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos. Para ello, adems de la motivacin y el clima laboral favorables se debe asumir, en forma voluntaria, la tica pblica como un principio y un valor del comportamiento deseable, orientado por el bien comn. El objetivo de su incorporacin es fomentar cambios en el comportamiento humano, en las actitudes y aptitudes que puedan ser expresadas en forma transparente. En la funcin pblica se puede identificar, al menos, tres dimensiones ticas : a) la dimensin social que persigue el bien pblico; b) la dimensin organizativa de un grupo humano que trabaja y comparte una tarea comn; y c) una dimensin cultural formada por slidas creencias sobre las que se orientan la poltica y sus acciones. Organizar una comunidad moral que interacta y desarrolla relaciones humanas de cooperacin entre quienes trabajan en ella, debe sustentarse en estas dimensiones. La funcin pblica est atravesada por pugnas de hegemona, y continuamente se ve afectada por tensiones generadas en cambios de correlacin en las fuerzas polticas y sociales. Uno de los momentos ms crticos en la funcin pblica es el cambio de gobierno y sus consiguientes impactos en la remocin, ms o menos amplia, de funcionarios y funcionarias y en la incorporacin de personas de confianza. La vulnerabilidad de la funcin pblica, y su comportamiento fluctuante, se expresa en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen los sectores fuertemente organizados de la sociedad civil como son los gremios econmicos, otras asociaciones de carcter privado, y las empresas
18

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

transnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocracia profesional con capacidad de iniciativa y propuesta. El reto, es interiorizar la tica y extenderla en la funcin pblica y en todas las actividades que realizan los servidores lo cual no se reduce a una lista de buenos principios, sino a un cambio de actitud del servidor/a pblico que se traduzca en actos concretos orientados hacia el bien comn. Uno de los objetivos principales de la apuesta por la tica en la funcin pblica es la lucha contra la corrupcin. Los objetivos estratgicos en este campo debiern ser los siguientes:
n n n n n

Mejorar la calidad de la funcin pblica Administrar idneamente los bienes pblicos Prevenir, controlar y detectar la corrupcin Prevenir y sancionar la impunidad de practicas corruptas Transparencia en la gestin pblica, y vigilancia social

La tica debe ser considerada como un marco muy importante para la toma de decisiones en las organizaciones pblicas. Esta posibilidad y necesidad tiene varios sustentos:
n

Apunta principalmente a integrar logros fundados en acuerdos que generan responsabilidades. Rene a decisores (gerentes), actores (funcionarios de todos los niveles), asociados (pblico, proveedores, empresas) y sociedad en las organizaciones pblicas. La tica permite que los miembros de una organizacin pblica mantengan la coherencia entre la organizacin actual y su historia pasada (con sus fortalezas y debilidades), y lo que se aspira y desea que sea (el deber ser de la organizacin). La tica permite integrar las dimensiones del pasado, el presente y el futuro (lo que aspiramos para la organizacin). Tambin permite integrar los aspectos simblicos presentes en la organizacin (la cultura), los aspectos conceptuales (el proyecto racional de organizacin), y los aspectos prcticos (las actuaciones concretas). El poder de integracin de la tica ha ampliado la concepcin tradicional que la reduca a cdigos de funcionarios que -siendo necesarios- se mostraban insuficientes. En la actualidad, los Cdigos son un elemento a ser considerado de manera integrada a la tica de gobierno, y el mantenimiento de responsabilidades ciudadanas. Es decir, una tica de la ges19

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

tin pblica para la toma de decisiones transparentes, sus condicionamientos, sus indicadores y sus resultados. Un programa de buen gobierno local debiera expresar la secuencia coherente entre objetivos, estrategias y metas en la movilizacin de recursos humanos, fsicos, tecnolgicos y financieros; la simplificacin y actualizacin de normas y regulaciones orientadas a su cumplimiento; la definicin de los responsables de su ejecucin; y los criterios para evaluar el desempeo. As, los riesgos de gestin en gobiernos locales (entre ellos la corrupcin, el maltrato a los trabajadores, el abuso de poder, la discriminacin por factores diversos, la gestin ineficiente e inequitativa) podran ser evaluados y sancionados legalmente, y tambin desde un punto de vista tico.
Cdigo de tica de funcionarias y funcionarios y pblicos El caso de la Comunidad Europea
La Comunidad Europea ha sealado -desde 1998- diversos principios y recomendaciones de tica para funcionarios pblicos, destacando que las normas ticas para los servidores pblicos deben ser muy claras. Entre estas destacan las siguientes:
n

n n

n n

Las normas deben plasmarse, dentro del ordenamiento jurdico, en una disposicin concreta La conducta tica debe se exigida a todos los funcionarios pblicos Debe existir compromiso y liderazgo poltico que apoye y refuerce la conducta tica de los empleados pblicos El proceso de toma de decisiones debe ser transparente, y permitir la investigacin Las lneas generales o lneas maestras de relacin entre sector pblico y sector privado deben ser claras Los directivos pblicos deben de tener y fomentar una conducta tica Las polticas de gestin, los procedimientos y las prcticas administrativas deben incentivar conductas ticas La regulacin y gestin de recursos humanos, debe motivar una conducta tica Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio pblico Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares

Fuente: Jos M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la tica Pblica. VII Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.

20

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

A continuacin, una propuesta de principios ticos sencillos y de fcil comprensin aprobados por el Consejo de Alcaldes de El Salvador, el ao1999. Su aplicacin y cumplimiento dependen del compromiso y responsabilidad de alcaldes, regidores, funcionarios y trabajadores municipales.
Diez principios que norman la gestin de concejos municipales

El funcionario y funcionaria municipal:


1. Se guiar por conceptos de gobierno eficaz, eficiente y democrtico. 2. Reconocer que en todo momento la funcin principal del gobierno local es servir los mayores intereses de la ciudadana. 3. Se dedicar a los ms altos ideales de honor e integridad y as mantener el respeto y confianza de otros funcionarios, los empleados y el pblico. 4. Afirmar la dignidad y validez de los servicios prestados por el gobierno local y mantendr una actitud constructiva, creativa y prctica frente al desarrollo local, al mismo tiempo que un profundo sentido de responsabilidad social. 5. Har el esfuerzo continuo por mejorar su capacidad profesional y tcnica gerencial con la que se manejan las funciones de la municipalidad. 6. Tomar decisiones en materia de personal basndose en los mritos, de tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen sus decisiones en cuanto a asignaciones, aumentos de sueldo, ascensos y disciplina. 7. Mantendr informada a la comunidad sobre los asuntos municipales, estimular la comunicacin entre los ciudadanos y el gobierno local, enfatizar la necesidad de brindar un servicio al pblico que sea amistoso, corts y cumplido. 8. Llevar a cabo su gestin sin interferencias ajenas, siempre pensando en el bien comn local; y manejar cada problema sin discriminacin y basado en los ms altos principios. 9. Creer que el engrandecimiento personal, las ganancias obtenidas mediante uso de la informacin confidencial a las que tiene acceso o el uso indebido del tiempo remunerado por servicio pblico es deshonesto. 10. No tendr intereses financieros que estn en conflicto con el desempeo concienzudo de su funcin.
Fuente: tica Municipal en El Salvador. Bran, S., Gonzles, L, Martell, R. Revista Probidad No 18, Ao 2002.

21

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Se puede apreciar que la primera norma representa compromisos con la eficacia, y la eficiencia; la democracia en la gestin, se relacionan con el quinto principio de fomento a la actualizacin gerencial, profesional y tcnica, constantemente reclamados por la ciudadana. Las normas tercera y sexta nos hablan de obligaciones morales al interior de los gobiernos locales (confianza, respeto, rechazo a la discriminacin, imparcialidad y equidad) cuestiones sobre las que de modo creciente la ciudadana viene tambin opinando. Y, por ltimo, las normas novena y dcima abordan el tema de la corrupcin en tres formas especificas (uso de informacin confidencial con fines de lucro, uso del tiempo laboral en otras ocupaciones y conflicto de intereses por razones financieras) cuestiones lamentablemente cotidianas en el desempeo de los representantes polticos y de la propia burocracia municipal. Establecer estos principios en nuestros gobiernos locales sera dar un paso adelante en la gestin pblica, aunque lo fundamental siga siendo el conocimiento, aceptacin y aplicacin en el ejercicio concreto del gobierno local, de parte de las autoridades, funcionarios y trabajadores.

22

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

EJERCICIOS Y ACTIVIDADES DE REFLEXIN


I. Sobre enfoque de Buen Gobierno Local 1.1 Su localidad es (indicar) .................................................................................... a) Seale tres elementos que, a su juicio, definen el buen gobierno local ............................................. b) Es esta definicin satisfactoria o podra reformularse? ............................................. c) Qu otros elementos debiera incluir esa redefinicin? ............................................. 1.2 Anote tres aspectos de vnculo entre su localidad y el mundo ............................................. ............................................. ............................................. 1.3 Analice cada vnculo y analice si en las formas en que se da esa relacin entre su localidad y el mundo, se conservan la identidad y caractersticas especficas de su localidad. ............................................. ............................................. 1.4 En su localidad, los actores han definido una Visin compartida de futuro que cree la sensacin de vnculo, inters y compromiso comn?: a) Si ( ) No ( ) b) Cul es esa Visin compartida? ............................................. 1.5 Qu papel debe cumplir el gobierno local en la consolidacin de la Visin compartida? ............................................. 1.6 Seale tres diferencias entre participacin de la comunidad y empoderamiento de la comunidad. ............................................. .............................................

23

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

2. Sobre desarrollo local y desarrollo humano 2.1 Seale por lo menos tres diferencias entre la concepcin economicista de desarrollo y el desarrollo concebido como Desarrollo Humano Sostenible. ............................................. 2.2 Cul es el concepto de desarrollo predominante en su localidad? ............................................. 2.3 En base a qu ventajas competitivas de su localidad se podran concertar alianzas de carcter regional? Con quienes se podran establecer esas alianzas? ............................................. 2.4 Qu prcticas innovadoras de gestin local del desarrollo ha incorporado su gobierno local? En qu se diferencian stas de las empleadas con anterioridad? ............................................. 2.5. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que existen cuatro procesos claves para impulsar el desarrollo humano: capacidad creativa, capacidad empresarial, capacidad de agenciamiento y capacidad de asociatividad; indique: a) Cul de estos procesos se est gestando en tu localidad?, ............................................. b) En qu forma(s) se vienen haciendo visible(s)? ............................................. c) Cul ha sido el papel del gobierno local en el impulso al (o los) procesos mencionados? ............................................. 3. Sobre tica en la gestin pblica y BGL 3.1. Seale brevemente cules son las consideraciones que sustentan que la tica deba ser considerada un marco muy importante para la toma de decisiones en la funcin pblica? ............................................. 3.2 Las autoridades y funcionarios municipales han identificado como factores desfavorables para el Buen Gobierno Local: la descoordinacin en el sistema gubernamental (nacional, regional y local), la corrupcin y el alcaldismo. A su juicio 24

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

qu medidas podran reducir los riesgos de estos factores en el gobierno de su localidad? Factores desfavorables Descoordinacin en el sistema gubernamental La corrupcin El alcaldismo Medidas para reducir los riesgos

3.3 En su opinin, la tica en la gestin publica est influenciada por la tica de los funcionarios pblicos? Fundamente brevemente su respuesta. ............................................. ............................................. 3.4. La apuesta por la tica en la funcin pblica tiene entre sus principales componentes, la lucha contra la corrupcin. El cuadro siguiente presenta los objetivos estratgicos en dicho campo y las actitudes a cambiar. A partir de su experiencia coloque en la columna correspondiente las actitudes que a su juicio deben ser cambiadas para cumplir con los objetivos estratgicos. Objetivos estratgicos Prevenir la impunidad y prcticas corruptas Controlar y detectar practicas de corrupcin Sancionar practicas de corrupcin Transparencia en la gestin pblica, con participacin ciudadana Administrar con pertinencia los bienes pblicos Actitudes a cambiar

25

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

3.5 Seale los principios en que se basa una propuesta de desarrollo humano guiada por cdigos ticos. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. 3.6 En su opinin, qu principios debieran ser incluidos en un Cdigo de tica de los funcionarios pblicos de su localidad? ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. .............................................

26

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

II. Gobernabilidad y buen gobierno


Gobernabilidad es el ejercicio de autoridad a travs de tradiciones e instituciones orientadas por el bien comn mediante procesos de eleccin, monitoreo y reemplazo de gobiernos; es tambin la capacidad de formular e implementar polticas responsables para la prestacin de servicios pblicos, respeto de ciudadanos y del Estado por las instituciones responsables de la actividad econmica y social que contribuyen a dicho ejercicio de autoridad.

El gobierno es un sistema de ejercicio de autoridad en la gestin de los asuntos de un pas en todos sus niveles con el propsito de mejorar su responsabilidad con la sociedad y poner al Estado al servicio de los ciudadanos; esa perspectiva ha generando nuevos enfoques y formas de gobernar que la nocin de Buen Gobierno recupera en: a) Tradiciones, instituciones y procesos de cmo se ejerce el poder b) Formas en las que ciudadanos y ciudadanas expresan su opinin, y c) Formas como se toman las decisiones y acuerdos de inters general Insistimos en la afirmacin de que desarrollo y progreso social estn relacionados con otorgar calidad a la intervencin pblica, y no solo al crecimiento econmico; dicha calidad significa guiar la institucionalidad democrtica y el sistema de buen gobierno con principios de transparencia, participacin y rendicin de cuentas. El sistema de gobierno abarca las diferentes funciones ejercidas por la administracin pblica, el sector privado y la sociedad civil. Veamos cada una: Al Estado (administracin pblica) le corresponde definir el marco poltico y legal en el que se desenvuelven los actores; generar consensos en las decisiones colectivas, y asumir la gestin de ciertos servicios pblicos. Al sector privado le corresponde cohesionar los factores productivos para posibilitar la generacin de renta y empleo a travs de la produccin de bienes y servicios. A la sociedad civil, le corresponde cubrir el mbito social que media entre el individuo y el Estado. Est formada por el conjunto de instituciones y organizaciones de las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones. Debe destacarse que la tendencia actual es que los roles del Estado no sean decididos unilateralmente, sino dialogando y concertando con el sector priva27

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

do y la sociedad civil. Es aconsejable que esto se haga aprovechando diversos espacios de la democracia participativa. Es claro que un sistema de Buen Gobierno es algo ms que un conjunto de instituciones honestas y eficientes; es facilitar procesos de participacin y decisin colectiva que propicien la ampliacin de oportunidades y opciones de las personas e instituciones en forma continua y transparente con base en:
n n n

Un sistema institucional participativo, responsable y transparente Una gestin de recursos equitativa y eficaz; y Un marco regulador previsible, sustentado en la ley

El Buen Gobierno tiene capacidad de innovar formas y estilos de gobierno articulando los factores siguientes:
n n n n n

Proyecto o programa de gobierno con propuestas de accin Capacidad de gestin de recursos para gobernar y controlar acciones Gobernabilidad del sistema (posibilidades reales de accin) Direccin poltica (control de condiciones objetivas y subjetivas) Participacin o capacidad de intervenir en procesos de formulacin, elaboracin, toma de decisiones y ejecucin de polticas

El Buen Gobierno expresa un juicio de valor al calificar la situacin de las instituciones respecto a:
n n n n

Grado de democratizacin Respeto de los derechos humanos Eficacia en la administracin pblica Control de la corrupcin

Sociedad civil y Buen Gobierno


En lo que concierne a la sociedad civil, las caractersticas de un Buen Gobierno no son fciles de precisar. Sin embargo, dichas caractersticas debieran comprender niveles de: Participacin Todos los hombres y mujeres deberan tener voz en la adopcin de decisiones, bien por va directa o por conducto de instituciones que representen sus intereses. Esta amplia participacin debe basarse en la libertad de asociacin y palabra, y en la capacidad de participar de manera constructiva.
28

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Prevalencia de la Ley Los marcos jurdicos deberan ser equitativos y conocidos, y aplicados de manera imparcial, particularmente cuando se trata de leyes sobre derechos humanos. Deben existir instituciones encargadas de desarrollar y hacer respetar ese marco jurdico, evitando que siga vigente la vieja expresin hecha la ley, hecha la trampa. Transparencia La transparencia depende de la libre circulacin de la informacin de inters pblico. Los procesos, las instituciones y la informacin deben ser abiertos al conocimiento de los ciudadanos, directamente accesibles a los interesados; proporcionar informacin suficiente para comprender y vigilar tales procesos e instituciones. Respuesta a las necesidades de los interesados Las instituciones y los procedimientos deberan estar al servicio de todos los interesados, en especial la mayora de ellos. Orientacin hacia el consenso El sistema institucional debe promover la cohesin social y el consenso, de modo que las decisiones se adopten sobre la base del ms amplio respaldo ciudadano, directamente o a travs de sus organizaciones. Equidad Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mantener su bienestar. Las instituciones y procedimientos deben propiciar la creciente igualdad de oportunidades entre las personas, combatiendo los fenmenos de desigualdad, marginacin y discriminacin, cualquiera que sea su causa, promoviendo el bienestar de todos. Eficacia y eficiencia Los procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las necesidades, al mismo tiempo que se aprovechan lo mejor posible los recursos. Rendicin de cuentas Los funcionarios del gobierno, de las entidades del sector privado y de las OSC, deberan rendir cuenta, tanto al pblico como a los que tienen intereses creados en las respectivas instituciones. Esta obligacin difiere en funcin de la organizacin de que se trate y si la decisin es interna o externa a la organizacin.
29

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Perspectiva estratgica La perspectiva de los lderes y el pblico sobre la gobernabilidad y el desarrollo humano, debe ser amplia y de largo plazo. Deben poseer conocimientos de lo que se necesita para ese desarrollo, y una comprensin de los complejos factores histricos, culturales, ambientales y sociales en que se fundamenta esa perspectiva. Esas caractersticas estn estrechamente relacionadas entre s. Por ejemplo, una adecuada participacin social requiere transparencia en la gestin pblica; es imposible que exista responsabilidad pblica si no existe un marco legal e instituciones con capacidad para imponer su cumplimiento; y es inviable la visin estratgica de los componentes del buen gobierno si ste no propicia la cohesin social. Relaciones entre gobierno, sociedad civil y sector privado
n

Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos sern desperdiciados. Si, en opinin de su pueblo, el gobierno carece de legitimidad, no estar en condiciones de alcanzar sus propias metas ni las de su pueblo. Si no puede establecer un consenso nacional en torno a esos objetivos, no hay asistencia externa que pueda ayudarlo a conquistar tales objetivos. Si el gobierno es incapaz de fomentar una slida trama social, la sociedad corre el riesgo de desintegracin y caos. Si no se faculta a las personas para que asuman la responsabilidad de su propio desarrollo, en un marco propicio proporcionado por el gobierno, el desarrollo no ser sostenible. (PNUD. Iniciativas para el Cambio, 1994)

Impedimentos para ser Buen Gobierno


Los impedimentos para ser Buen Gobierno se relacionan con carencias o dficits que se constituyen en obstculos:
n n n n

Dficit de ciudadana Dficit de liderazgo poltico Dficit de cultura poltica Dficit de tica pblica

El dficit de ciudadana La exclusin y la inequidad que caracterizan a los modelos de desarrollo vigentes, determina que millones de personas estn alejadas de sus derechos ciudadanos econmicos, sociales, polticos, culturales y ambientales.
30

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

El dficit de liderazgo poltico Los atributos clsicos del liderazgo, como la popularidad y el carisma personal del lder, no constituyen hoy los rasgos principales en opinin de muchos. Hoy se presta ms atencin a la habilidad para entender la problemtica del mundo moderno. El liderazgo debe orientarse a hacer prevalecer los intereses generales sobre los individuales o corporativos y el perfil democrtico y consistente sobre el comportamiento autoritario. El dficit de cultura poltica El dficit de cultura poltica democrtica se refleja en la vigencia de la tradicin autoritaria, populista, clientelista, corporativista e inequitativa, y en la dualidad entre ciudadana social y ciudadana poltica. Cultura poltica es el conjunto de orientaciones, valores y creencias respecto a cmo debe estructurarse la autoridad poltica, abarca actitudes, sentimientos y evaluaciones relacionadas con dicho sistema poltico. Mientras que cultura democrtica es el ambiente (y a la vez prisma) en el cual los ciudadanos conciben y entienden sus derechos y obligaciones, y las autoridades interpretan sus roles institucionales y la normatividad pertinente. La cultura democrtica se expresa en una conducta participativa, solidaria, responsable, tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo. El grado de educacin cvica o poltica permiten o impiden al ciudadano discernir, tomar conciencia crtica y evitar ser utilizado por quienes detentan el poder. El civismo es el instrumento de cambio ms poderoso dentro de la democracia, porque influye incluso en las propias autoridades encargadas de interpretar y aplicar la ley. El dficit de tica pblica La corrupcin es un problema tico, econmico y poltico, con enorme capacidad para vulnerar las posibilidades de un desarrollo sostenible y equitativo y hacer fracasar el sistema democrtico. Desde otro enfoque, la corrupcin es un impuesto a la sociedad entera que distorsiona las polticas pblicas, altera el marco de incentivos para una adecuada asignacin de recursos, destruye el tejido social y erosiona la credibilidad de las instituciones pblicas y el mercado. Si la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son procesos recprocos y complementarios, el rol de la sociedad civil en la lucha contra la corrupcin es vertebral.
31

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Motivos de inters en el BGL


Un diagnstico de los problemas del BGL contribuye a tomar conciencia de los dficit en ciudadana, liderazgo, cultura poltica y tica pblica, como tambin de los motivos que despiertan inters en l a partir de impactos causados por:
n n n n

n n

La erosin o debilitamiento del poder del Estado El terrorismo, el narcotrfico, la corrupcin y la delincuencia Las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin La necesidad de consolidar el apoyo poltico a los procesos de reforma econmica La urgencia de mecanismos legtimos y eficaces de participacin ciudadana Difusin de prcticas democrticas

El Grupo de Gobernabilidad formado por Agencias de Cooperacin Internacional en Per trabaj, el ao 2001, una propuesta de Buen Gobierno-Base para la Democracia y el Desarrollo Sostenible con referencia a cuatro componentes: Estado de derecho; gestin del sector pblico; lucha contra la corrupcin; gasto militar. Para la comunidad de donantes la promocin del Buen Gobierno constituye una prioridad que debiera ser trabajada en el marco de Convenciones Internacionales sobre Derechos Humanos. Se entiende que Buen Gobierno y Gobernabilidad estn ntimamente vinculados a los modelos de desarrollo participativo y de vigencia de los derechos humanos. Son fines del Buen Gobierno promover el desarrollo econmico y social; en ello se perfila el rol de las autoridades pblicas que generan un marco de operacin para los agentes econmicos y determinan una mejor forma de distribucin de beneficios que reflejan la naturaleza de la relacin entre gobernantes y gobernados. Una distincin til de las dimensiones de gestin de los asuntos pblicos se logra identificando:
n n n n

El tipo de rgimen poltico Los mecanismos de ejercicio de autoridad Los mecanismos de gestin de los recursos econmicos y sociales La capacidad de los poderes pblicos de formular y poner en prctica polticas, y La capacidad para cumplir las funciones que le corresponden

32

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

De esa manera, el buen gobierno est en mejores condiciones para promover la:
n n n n n n

Participacin Transparencia Rendicin de cuentas Eficacia Equidad, y Cumplimiento de la ley.


Buen Gobierno Mal Gobierno
Es un obstculo para el desarrollo sostenible; se lo reconoce por los sntomas siguientes: n Tendencia a distraer recursos pblicos para provecho privado (no establece clara separacin entre lo pblico y lo privado). n Arbitrariedad en la aplicacin de leyes y reglas (no establece un marco previsible en lo legal y en la conducta del gobierno). n Excesivas reglas, regulaciones, requisitos, que impiden el funcionamiento del mercado y desincentivan la bsqueda de rentas. n Prioridades inconsistentes con el desarrollo que resultan en una mala asignacin de los recursos. n Procesos de toma de decisiones no transparentes.

n n

n n n

n n n

Se orienta por la Visin, Misin y Objetivos estratgicos Delega poder en los ciudadanos, Evala el desempeo de todas sus instancias Se concentra en resultados Previene los problemas Ofrece alternativas de solucin a los problemas ciudadanos Se empea en captar ingresos y no slo en realizar gastos Adopta una forma de administracin participativa Descentraliza la autoridad Presta servicios pblicos de calidad Se preocupa por involucrar a los actores en la solucin de problemas comunes

Los problemas identificados, cuando son severos y ocurren al mismo tiempo, crean un ambiente hostil para el desarrollo. En tales circunstancias, la autoridad de gobierno se erosiona progresivamente y se reduce el cumplimiento de decisiones y regulaciones. Entonces, los gobiernos tienden a responder con medidas populistas o recurrir al autoritarismo y la coercin. En cualquier caso, el costo econmico puede ser alto e incluye la distraccin de recursos para la seguridad interna y la escalada de la corrupcin.

33

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

En el cuadro siguiente se puede apreciar las diferencias entre un buen y un mal gobierno. Como se puede apreciar el Buen Gobierno agrega calidad a las maneras y modalidades de gobernar; la calidad de gobierno depende de la adecuada interaccin entre procesos de gobernabilidad poltica, competitividad econmica, e integracin social. Un logro del buen gobierno es el adecuado equilibrio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil; la interaccin entre estos tres factores conforma el tringulo del buen gobierno.

Sociedad Civil Mercado

Estado

DESARROLLO INTEGRAL Y BUEN GOBIERNO

Gobernabilidad democrtica
El concepto gobernabilidad empez siendo definido como una forma de ejercicio de autoridad econmica, poltica y administrativa en la gestin de los asuntos de un pas en todos sus niveles. Adjudica a las autoridades pblicas un importante rol en la creacin de un marco de operacin de los agentes econmicos, sociales y polticos y en la determinacin de la distribucin de sus beneficios. Dicho ejercicio de autoridad -dirigido a procesos e instituciones- expresa la naturaleza de la relacin entre gobernantes y gobernados con mecanismos a travs de los cuales los ciudadanos y los grupos:
n n n n

Ejercen sus derechos jurdicos Expresan sus intereses Satisfacen sus obligaciones, y Saben mediar en sus diferencias

34

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

La gobernabilidad para el desarrollo local requiere de una transformacin radical en las formas actuales de hacer poltica, y en los propios partidos polticos, para generar fuerzas y dinmicas necesarias a los procesos, aportando:
n n n n n n n n

Visin estratgica de desarrollo del pas, regin, localidad Bsqueda de participacin y consenso Capacidad de respuesta eficiente y eficaz Prevalencia de la ley y de la justicia Rendicin de cuentas Respeto del derecho ciudadano a la informacin, Transparencia en el manejo de los bienes pblicos y Transparencia en el manejo del tesoro del Estado

La transformacin en las formas de hacer poltica tambin debiera expresarse en el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en el desarrollo de su capacidad de propuesta realizada en forma continua y creciente. Los problemas de gobernabilidad tambin se originan en polticas pblicas sectoriales, uniformes o parametradas, carentes de continuidad, arbitrarias y destinadas a mantener el status quo. Esta lamentable situacin podra superarse desde polticas locales transversales que aporten vas alternativas para:
n

Respetar la heterogeneidad y flexibilidad de polticas e instrumentos que promueven el desarrollo local, en su diseo y aplicacin. Garantizar fuerzas internas locales (partidos polticos) que al asumir el desarrollo local como bandera programtica, acten con coherencia. Desarrollar mentalidad y cultura poltica para que los espacios locales sean constructores de ciudadana democrtica que transformen las prcticas polticas encarando vinculaciones regionales y globales, superando falsos localismos. Revalorizar el papel de la micro y pequea empresa, de las iniciativas de emprendimiento; el papel de la eficiencia administrativa y de gestin dentro de los procesos de desarrollo local. Adoptar la planeacin participativa y estratgica del desarrollo local; a travs de fases sucesivas, estimulando, sinrgicamente, avances hacia niveles superiores. Intentar superar el fraccionamiento sectorial dominante en la elaboracin de polticas de desarrollo, adoptando una profunda visin multidisciplinaria del desarrollo, doblegando la fragmentacin y pruritos de superioridad entre diversas profesiones.
35

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Visualizar como fundamentales todas las acciones y polticas que tienden a la conformacin de ncleos locales de promocin del desarrollo sostenible. Gobernabilidad y Buen Gobierno La gobernabilidad (o legitimidad adquirida por un gobierno) se fundamenta en el consenso que logra construir conjuntamente con la ciudadana. En ese sentido, es ms un tema de liderazgo democrtico que de habilidad gerencial. Muchas veces los problemas de legitimidad se originan porque los gobiernos no han sido capaces de forjar consensos para satisfacer las expectativas ciudadanas, las mismas que desembocan o desbordan en crisis de diversa ndole. La gobernabilidad tambin expresa la disposicin de la sociedad para aceptar los acuerdos del sistema poltico y las decisiones de sus gobernantes y representantes con carcter vinculante (obligatorio para ambas partes). Asimismo, disponibilidad para actuar y desarrollar un marco institucional adecuado que refleje los valores y reglas que la sociedad prefiere, que han sido recogidas por sus lderes y representantes, habiendo quedado plasmadas en leyes, normas o polticas pblicas, desde el Estado. Gobernabilidad y Buen Gobierno significan un ejercicio eficiente, eficaz y legtimo del poder y autoridad para el logro de los objetivos sociales y econmicos:
n

Eficiente, porque los objetivos de gobierno se alcanzan en forma transparente y sin dispendio de recursos. Eficaz porque los objetivos se logran, manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema poltico. Legtimo, porque la ciudadana reconoce el derecho de los gobernantes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones del Estado, siempre que ellas estn sujetas a ciertos lmites establecidos de antemano y respeten las reglas del juego.

Se podra decir que en sociedades actuales, donde los actores son cada vez ms autnomos y a la vez ms interdependientes, gobernar es cada vez menos producir bienes y servicios y cada vez ms garantizar que los actores se comporten conforme a reglas que incentivan su comportamiento eficaz frente a los retos y oportunidades. Pareciera evidente que el valor agregado del gobierno no se encuentra en la sola satisfaccin de necesidades mediante servicios, sino en la construccin social que permite a los individuos y grupos encontrar utilidad en trminos de desarrollo humano sostenible porque el
36

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Estado (en sus tres niveles de gobierno nacional, regional y local), el sector privado y la sociedad civil (incluidos los partidos polticos) logran acuerdos polticos, jurdicos, econmicos y sociales para reducir la pobreza, generar empleo, proteger el medio ambiente e incorporar el concepto de equidad de gnero. En el pas, los llamados Acuerdos de Gobernabilidad son un avance en trminos de acuerdo entre actores. Sin embargo, que los miembros de una sociedad disfruten de una vida buena, depende, en gran medida, de que el pas sea capaz de institucionalizar un Buen gobierno. Se habla de gobernabilidad democrtica cuando una sociedad tiene la capacidad de autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportunidades que se le plantean, no por la condicin aparente o verdadera- de un rgimen democrtico sino por su capacidad de enfrentar retos y oportunidades especficos. Dichas capacidades dependen de la interrelacin del sistema institucional existente, de los actores polticos, econmicos, sociales, presentes, y de la cantidad y calidad de liderazgo transformador disponible. Por ello se seala que una estrategia de gobernabilidad democrtica es tambin una estrategia de construccin de capacidades, pues no solo se trata de administrar bien lo poco que existe, sino de crear condiciones polticas nuevas, para gestionar el desarrollo. Se puede medir la gobernabilidad analizando el estado en que se encuentran los siguientes seis componentes: 1. Disponibilidad del gobierno para rendir cuentas, respuesta democrtica de ciudadanos, instituciones, y de la prensa 2. Estabilidad poltica (local, regional, nacional) 3. Calidad de las polticas y servicios pblicos 4. Autorregulacin 5. Proteccin del derecho a la propiedad, con independencia del poder judicial 6. Control de la corrupcin Las crisis de gobernabilidad La historia demuestra que las crisis de gobernabilidad estn asociadas a crisis de hegemona sea por debilitamiento o ruptura de vnculos entre gobernantes y gobernados; por ampliacin de la distancia que separa al Estado de la sociedad civil; por la burocratizacin, el clientelismo, la ineficacia del aparato institucional; o por demandas crecientes en la sociedad.
37

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Algunos factores que condicionan las crisis de gobernabilidad son:


n

n n

Las demandas sociales fragmentadas que generan tensiones entre Estado y sociedad civil Los conflictos por cuestiones econmicas, sociales y culturales sin posibilidad de construir consensos duraderos Los desequilibrios econmicos y la no redistribucin equitativa de la riqueza Las brechas entre ricos y pobres con crecientes movilizaciones y protestas La debilidad institucional para enfrentar oposiciones polticas demaggicas Los desajustes generados por la contradiccin centralismodescentralizacin La prdida de legitimidad de autoridades por corrupcin, ineficiencia y negligencia de los partidos polticos que controlan al Estado. Los desbordes populares condicionados por la pobreza y el desempleo.

Como se puede apreciar, los problemas de gobernabilidad se intensifican en los pases en desarrollo debido al agudo contraste entre el crecimiento de las demandas sociales y la escasa capacidad del marco institucional (Estado, sector privado y sociedad civil) para satisfacerlas.

BGL, polticas sociales y lucha contra la pobreza


En el Per, la inversin social debe dar prioridad a mejorar la calidad de los recursos humanos, y potenciar a la familia para que sus miembros se transformen en ciudadanos capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus deberes. Esta inversin social debe realizarse en un marco de bsqueda de Buen Gobierno. Como ya es sabido, el simple crecimiento econmico, no garantiza bienestar con equidad. Se necesita un Buen Gobierno, capaz de lograr la estabilidad econmica y crear las condiciones para la estabilidad social que se construye generando igualdad de oportunidades para que todos los segmentos de la poblacin mejoren su capital humano y sus medios de acceder a fuentes generadoras de un ingreso econmico adecuado y sostenible. Por esa razn, el Buen Gobierno debe acortar las inequidades, hacer que la mayora de los miembros de la sociedad goce, en principio, de un bienestar econmico y, lo ms importante, de una sensacin de certidumbre sobre el futuro. Invertir prioritariamente en el activo estratgico de un pas: capital humano (salud, educacin y nutricin) es clave; lo es tambin la inversin en fortalecer
38

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

el capital social, entendindose ste como el tejido social de organizaciones, comits, ncleos de la sociedad civil que contribuyen a amortiguar el costo social de los programas de ajuste estructural, y tambin proveer informacin sobre deberes y derechos ciudadanos y del Estado as como incrementar las capacidades de gestin. Implica construir relaciones de trabajo participativo, y eliminar el clientelismo. Existe un creciente consenso sobre la relacin estrecha entre Buen Gobierno y procesos de desarrollo a diversa escala. Buen Gobierno es un requisito de viabilidad de un proceso de desarrollo continuo y sostenible. A su vez, el desarrollo sienta las bases para consolidar instituciones y prcticas propias en un Buen Gobierno. Ambos aspectos son parte de un proceso nico de transformacin integral, poltica, econmica y social. El desafo es consolidar un sistema de gobierno capaz de promover el desarrollo humano sostenible, en forma vigorosa y eficaz. Por ejemplo, si un gobierno no opera de forma eficiente y eficaz en un determinado territorio, se desperdiciarn los escasos recursos disponibles, si no tiene legitimidad a los ojos de la gente, no ser capaz de hacer realidad sus aspiraciones ni de mantener la estabilidad y el orden pblico; si no es capaz de construir un consenso nacional, alrededor de determinados objetivos, ninguna ayuda internacional podr contribuir a conseguirlos. Si el gobierno no es capaz de generar una vigorosa arquitectura social existir el riesgo de que se produzcan procesos de desarticulacin y de caos, por falta de cohesin social. Igualmente importante, si no se genera un comportamiento empresarial con enfoques de responsabilidad social y prcticas inclusivas, y si no hay procesos de empoderamiento y apropiacin de los procesos de desarrollo por parte de la ciudadana, el desarrollo no ser sostenible. En suma, el Buen Gobierno es expresin; y sntoma del propio proceso de desarrollo poltico democrtico y de las mltiples interrelaciones entre actores pblicos y privados en el marco de una visin compartida y una perspectiva de largo plazo.

39

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Dimensiones y prioridades del BGL Dimensin Poltica


n n n

Elementos prioritarios Profundizar la democracia y la descentralizacin Promover acuerdos de gobernabilidad local Fomentar la participacin ciudadana y de sus organizaciones Luchar contra la pobreza y exclusin social Superar la fragmentacin y debilidad de las organizaciones sociales Reconocer y respetar la diversidad cultural Coordinar acciones entre actores responsables Atencin inmediata a los ms pobres y vulnerables Fomentar la organizacin social de los pobres

Social y cultural

n n

Lucha contra la pobreza

n n

Encuesta de Opinin de Autoridades, Funcionarios Municipales de Cusco, Apurmac, Huancavelica y Puno. Proyecto Fortalece, 2004

Cmo se promueve un BGL


Promover un buen gobierno es esencial para ampliar oportunidades para las personas. El reto del buen gobierno es fortalecer las capacidades de los gobiernos y dems actores para profundizar la democracia, hacer ms eficiente y competitivo al mercado, y mejorar la equidad. Es decir, se trata de gestionar los asuntos pblicos de una manera transparente, responsable, participativa y equitativa, observando el debido respeto por los derechos humanos y el Estado de Derecho. En este sentido, todos los programas de desarrollo debieran aadir un componente de Buen Gobierno en las siguientes reas:
n n n n

Institucionalidad Gestin pblica y privada Descentralizacin, y Fortalecimiento de la sociedad civil

En ese marco, Buen Gobierno es un estilo de gobierno diferente al tradicional regido por el control jerrquico. El Buen Gobierno opta por la interaccin, la cooperacin entre poderes pblicos y actores no estatales al interior de redes de decisin mixtas (publicas y privadas). Es un sistema de reglas, procesos y prcticas que determinan las formas cmo los poderes deben ser ejercidos.
40

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Declogo del Buen Gobierno


1. Reducir todo gasto que no agregue valor y mayores beneficios a la sociedad: eficiencia y optimizacin de servicios, con menos recursos. 2. Garantizar un gobierno de calidad total: satisfacer las expectativas de ciudadanos y ciudadanas en los servicios que se brindan. 3. Atraer, retener y motivar en el servicio pblico a los mejores funcionarios y funcionarias. Asegurar que ellos y ellas se convierta en un factor estratgico de la competitividad del pas. 4. Garantizar a la ciudadana y a los servidores pblicos trmites con facilidad, seguridad, prontitud y oportunidad. 5. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno 6. Garantizar un gobierno honesto y transparente. 7. Consolidar un gobierno moderno aprovechando al mximo las tecnologas de informacin y comunicacin. 8. Hacer del gobierno una instancia participativa 9. Forjar un gobierno respetuoso del Estado de derecho, democrtico, pluralista y tolerante. 10. Promover la equidad de gnero y respeto a los derechos de las mujeres, y trato preferente a personas con discapacidad.

A manera de resumen
El Buen Gobierno es una respuesta a las modernas exigencias de gestin pblica, expresa condiciones de aptitud para el desarrollo de mtodos y recursos de gobierno. En democracia la sociedad necesita de buenos gobiernos para dejarse gobernar y para aprovechar todas sus potencialidades. Gobernabilidad y Buen Gobierno requieren una democracia de calidad, una agenda pblica innovadora en respuesta a problemas de:
n n n

n n n

Estructura y comportamiento poltico tradicional Escndalos por corrupcin Baja eficiencia del sistema poltico en trminos de transparencia, representatividad y niveles de participacin de la sociedad civil Calidad de procesos de representacin, participacin y toma de decisiones Control social de la vida democrtica Indignacin frente al aprovechamiento del poder (corrupcin y nepotismo)

Los problemas de la poltica se solucionan devolviendo a la poltica su dignidad y supremaca en el plano de la accin social. La gestin del desarrollo, la crea41

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

cin de condiciones para el ejercicio de la ciudadana es tan importante que no pueden quedar en manos exclusivas del Estado o en sus administradores de turno. El esfuerzo de reconstruccin y fortalecimiento de la democracia, de la gobernabilidad y del buen gobierno, debe apoyarse en un trabajo conjunto entre partidos y organizaciones de la sociedad civil en pos de una verdadera revolucin; en la educacin cvica, y en la reorganizacin social de las instituciones tradicionales.

PREGUNTAS DE REFLEXION SOBRE GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO


1. Cules son los seis componentes que permiten medir la gobernabilidad? Realice un anlisis del estado de cada uno de ellos en su localidad y en base a ese anlisis intente medir el nivel de gobernabilidad, calificando de alto, medio y bajo. ............................................. ............................................. Atraviesa su localidad alguna crisis de gobernabilidad? Si ( ) No ( ) Qu factores estaran condicionando la crisis? ............................................. Cul es el papel del gobierno local en esa crisis? ............................................. 3. Existe en su localidad un plan de inversiones? Cules son las prioridades establecidas en dicho plan? ............................................. El gobierno local invierte en el fortalecimiento del capital social? Mencione un ejemplo. ............................................. El dficit de cultura poltica democrtica es un problema que atiende exclusivamente la sociedad civil? , en qu forma?, qu papel le corresponde al gobierno local en el cambio de esta situacin? .............................................

2.

5.

42

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

III. Estrategia de Buen Gobierno Local


Un Buen Gobierno Local se caracteriza en primer lugar porque sabe aprovechar el aprendizaje social y estimular la eficiencia de su comunidad a travs de dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia e incrementan la calidad de gobierno.

Algunos rasgos positivos de Buen Gobierno Local fueron analizados en ocho pases de Amrica Latina, los mismos que dan cuenta del buen uso de los recursos humanos mediante una gestin participativa que libera energas, moviliza recursos, potencia su funcionamiento como BGL, y construye nuevas relaciones con la sociedad civil. Ciertas caractersticas de dicha gestin participativa han sido organizadas en cinco ejes: 1. 2. 3. 4. 5. Liderazgo democrtico del Alcalde y del Concejo Municipal Equipos de trabajo y recursos humanos locales Participacin ciudadana, y de la sociedad civil Coordinacin con instituciones pblicas, y alianzas con las privadas Ambiente positivo que estimula la cultura cvica de confianza

Liderazgo democrtico: El origen democrtico del Alcalde y el Concejo Municipal es fuente de legitimidad, ampla su autonoma poltica y fortalece su capacidad de accin en la medida que convoca y coordina intereses y enfoques de muchos actores. En un Estado y sociedad democrticos, los gobiernos locales son entidades pblicas de referencia. Equipos humanos: Como es obvio, el conjunto de cualidades de liderazgo democrtico raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De hecho, los lderes suelen ser bastante diversos entre ellos. Muchos lderes compensan las carencias de ciertos atributos o capacidades, rodendose de buenos equipos humanos, delegando y trabajando coordinadamente. El trabajo en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensables del liderazgo democrtico. Participacin: La participacin ciudadana y de la sociedad civil organizada, viene a ser el tercer componente de las experiencias de BGL. Es evidente que la participacin compensa recursos; por consiguiente el soporte de la comunidad en la obtencin de logros -que de otra manera seran difciles de obteneres una prioridad.
43

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Alianzas: Un cuarto componente es que la participacin debe canalizarse o reflejarse construyendo alianzas con diversas instituciones pblicas y privadas. El individualismo no construye tejido social ni condiciones favorables para el desarrollo. Confianza: Finalmente, un BGL requiere ampliar y reforzar la conducta cvica del ciudadano, convirtindose ste en un actor protagnico y multiplicador de las polticas pblicas. Una cultura que fomente confianza es condicin fundamental para el BGL. La Declaracin de Gobiernos Locales y la Carta de Municipalidades Latinoamericanas 2002, agrega otros atributos al BGL:
n

n n n n

Sostenibilidad: integra dimensiones econmicas, sociales, culturales y ambientales. Descentralizacin: transferencias de competencias y recursos econmicos proporcionales, reforzando gobiernos regionales y locales. Equidad: acceso a servicios pblicos y beneficios del desarrollo. Eficiencia: incorporacin de tecnologas apropiadas. Transparencia: decisiones y ejecucin de la inversin pblica visibles. Responsabilidad: compromisos de trabajo conjunto y autocontrol en la capacidad de negociacin con otros niveles del sistema gubernamental. Participacin: toma de decisiones y control social como medio de democratizar la gestin municipal y el poder local.

De esta manera, el BGL enriquece su quehacer incorporando rutinas gubernamentales y estilos de gestin, como prcticas regulares en la medida que:
n

Privilegia la transmisin y recepcin de informacin entre gobierno y ciudadanos. Establece permanente interaccin con las comunidades y sus organizaciones sociales. Abre cauces a la participacin y la concertacin entre los actores pblicos y privados. Favorece el asociativismo y el arraigo ciudadano a su territorio, fomentando un slido tejido social de redes, y compromisos cvicos. Conduce los cambios institucionales propuestos por la sociedad para aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales.

44

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Rasgos caractersticos del BGL Eje El Liderazgo democrtico


n n n n n n

Rasgos caractersticos Relaciones armnicas entre autoridades locales Capacidad emprendedora y gerencial Visin global y objetivos de largo plazo Disposicin a or, dialogar y negociar Habilidad para delegar y trabajar en equipo Valores; probidad, vocacin de servicio, transparencia Tenacidad, persistencia Resistencia al estrs Trabajar con los mejores y conformar equipos Aplicar una poltica de recursos humanos Informar, motivar, apoyar Reconocer, recompensar Organizacin de los ciudadanos Apoyo a las instituciones de voluntarios Apoyo a los movimientos sociales Planificacin y ejecucin participativas Ciudadanos informados e involucrados Coordinacin con otras entidades pblicas Gestin de servicios con la empresa privada Asociaciones pblico-privadas Asociacionismo municipal Hermanamientos internacionales Cuidado del aseo pblico y el medio ambiente Respeto por las normas del trnsito Prevencin de enfermedades Pago de impuestos y tasas de servicio Exigencia de transparencia y rendicin de cuentas Organizacin, opinin, propuestas Desarrollo de cultura cvica de ciudadana El ciudadano acta como agente de las polticas pblicas

n n

Desarrollo del recurso humano y trabajo en equipo Participacin ciudadana

n n n n

n n n n n

Coordinacin pblicoprivada

n n n n n

Cultura Cvica de Confianza

n n n n n n n n

Unin de Municipalidades IULA... Rosales, Mano (1996). Cmo funciona el Buen Gobierno Local, ex-Director Ejecutivo de IULA/SACDEL.

45

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Otra mirada sobre el Buen Gobierno Local. Por supuesto que son posibles otras miradas sobre como gestionar el BGL, una de ellas es la propuesta por Enrique Quedena, con los auspicio de REMURPE/APODER/OXFAM quien identifica siete factores y 38 variables para organizar y coordinar procesos de BGL en los espacios rurales. Los siete factores son los siguientes:
n n n n n n n

Capacidad poltica-gerencial Capacidad financiera Gestin del potencial humano Gestin de servicios locales Manejo sostenible de recursos naturales y medio ambiente Promocin del desarrollo econmico local Financiamiento de las capacidades sociales

Pobreza y BGL Tradicionalmente se ha considerado que pobreza es falta de recursos. Sin duda esto es cierto, en parte, pues sin recursos la gente no puede satisfacer ni siquiera parte de las necesidades fisiolgicas bsicas. Pero una definicin ms pertinente de pobreza se refiere a la privacin de capacidades, lo cual significa que las personas no puedan desempear una funcin plena en la sociedad, que estn econmicamente inactivas y marginadas debido a conflictos o discriminacin. Con frecuencia los pobres definen su suerte no tanto en trminos de falta de dinero, sino como ausencia de poder de decisin. Y lo que ocurre es que por deficiente gestin pblica, el poder de decisin y los recursos no llegan a los pobres. Aqu es donde el buen gobierno resulta crucial. En efecto, el BGL puede establecer vnculos ms firmes entre necesidades y poder de decisin. Cuando la gente tiene la posibilidad de hacerse or puede ejercer algn control sobre su vida. As mismo, cuando la gente tiene ms acceso a la informacin sobre actividades gubernamentales puede realmente desempear un papel fundamentado en un proceso comn de desarrollo humano. Ese control contribuye tambin a velar por que los recursos aprobados para los pobres se empleen de manera productiva. En el mundo en desarrollo actual, el obstculo no suele radicar en la escasez general de recursos, sino en su empleo. Liderazgo y BGL El liderazgo es un componente vital para generar cambios. La gran interrogante y desafo que deben enfrentar los lderes locales es: Cmo puede una socie46

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

dad y un territorio heterogneo, con diferentes actores portadores de diversos intereses en conflicto encontrar vas para avanzar hacia acuerdos y pactos ms equitativos y eficaces, teniendo en cuenta que ningn grupo puede forzar a los dems a cooperar? Ser lder o lideresa depende en mucho de la decisin personal de asumir la funcin de ponerse al frente de diversas situaciones, tener visin de futuro, comunicar y construir confianza, tanto o ms que de la posicin que se ocupe formalmente. Sin desconocer la importancia del liderazgo institucional gubernamental, el liderazgo asociado a procesos de transformacin no es una funcin exclusiva del Estado o de las autoridades pblicas sino del conjunto de actores locales. El liderazgo requerido para impulsar procesos de desarrollo local nace de la Visin de futuro y sta, a su vez recupera:
n

Los intereses de un amplio espectro de actores locales, a corto y largo plazo La percepcin de equilibrios y desequilibrios existentes en las relaciones institucionales locales La conciencia del impacto de las tendencias de cambio sobre el territorio y sus principales actores, en la actualidad y a futuro

Como podemos apreciar, gobernar no es lo mismo que gerenciar, es mucho ms. Si queremos impulsar polticas nuevas de desarrollo local no es suficiente mejorar las capacidades gerenciales; es imprescindible trabajar con un enfoque de gobernabilidad y liderazgo enfocado a la transformacin y el cambio en un contexto de desarrollo, considerando los factores crticos. Los gobiernos locales debieran considerar que se est evolucionando hacia un sistema econmico y territorial cada vez ms abierto. En la sociedad propuesta, las organizaciones pblicas deben incluir (en sus anlisis de pluralidad de intereses) los derechos y expectativas utilizando formas ms eficientes, y de avance hacia un gobierno de cooperacin entre lderes de todos los sectores de la sociedad, teniendo en cuenta que la apertura, el consenso y la innovacin son fundamentales para estimular cambios en las reglas de juego.

47

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Factores y beneficios de un Buen Gobierno Local Factor Beneficios


n

Sinergias

Las convergencias entre actores que comparten compromisos e intereses, mejoran la informacin y el conocimiento de las fuerzas, las especialidades de los aliados y la divisin del trabajo, evitando duplicidades. El radio de accin de los aliados es ms amplio que el de cada actor por separado. Mejoran la identificacin, reconocimiento e influencia. El espacio de resolucin de conflictos puede encararse mejor por compartir objetivos comunes. Agencias y organismos pblicos o privados que no siendo parte de la alianza, cooperan con ella lo cual aporta otro tipo de beneficios: - Cooperacin con otros actores incluyendo agencias de cooperacin internacional. - Alianza con otros actores incrementa significativamente su efectividad La alianza con la poblacin beneficiaria hace posible la suma y concurrencia de recursos y capacidades de los integrantes de las alianzas y aquellos que poseen las poblaciones beneficiarias o sus organizaciones. Esta convergencia aumenta la capacidad de convocatoria de la alianza e incentiva la conveniencia de la participacin en acciones concretas de desarrollo, en la adopcin de decisiones, y en la gestin de recursos.

Sostenibilidades

Se incrementa la capacidad de reproduccin y calificacin de agentes del desarrollo, la informacin, el conocimiento, las relaciones, la visin, el contexto, la visibilidad y el reconocimiento. Los aliados definen y ubican mejor sus fuerzas y ventajas comparativas, actualizan sus objetivos y proyectos, obtienen mayor legitimidad para sustentarlos, ganan un capital relacional. Se potencia su capacidad para formular propuestas de polticas pblicas y de cooperacin. Se fortalece la capacidad de gestin y elaboracin de propuestas de desarrollo social y de exigir cuentas. Mejora el conocimiento de los derechos. Se posibilita una mayor motivacin de la poblacin para la democratizacin y renovacin de liderazgos en sus organizaciones. Como resultado de lo anterior se fortalece la representatividad y legitimidad ante la sociedad local y ante sus propias bases, y se gana espacios para la expresin de saberes y opiniones, la afirmacin de identidades y el fortalecimiento de la autoestima.

48

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

A lo mencionado se suma otra tendencia de singular importancia, como es el debilitamiento en las formas clsicas de tomar decisiones pblicas: ya no hay grandes decisiones del Estado-Nacin de las que puedan derivarse las pequeas decisiones en la base, sin alguna cuota de intervencin de los gobiernos. En la actualidad, los gobiernos y los actores locales pueden y deben intervenir desde abajo en las grandes decisiones nacionales, regionales y locales. Las sinergias y alianzas estratgicas contribuyen a la sostenibilidad del gobierno local y del proceso de desarrollo. El Buen Gobierno Local necesita de buenos alcaldes
Los buenos alcaldes son participativos, innovadores, creativos, formadores de equipos, comunicadores, ms lderes que administradores. Tener buenos alcaldes es tambin tarea de todos.

Diez secretos del Buen Alcalde o Alcaldesa


n

n n n n n n

Concibe el gobierno local como dinamizador y facilitador del desarrollo integral de su municipio Acepta nuevos retos del desarrollo: crecimiento econmico, erradicacin de la pobreza, rescate de la cultura local y preservacin del medio ambiente Ms que administrar, gerencia la municipalidad y lidera a su comunidad Organiza y moviliza equipos de trabajo, estimulando el efecto sinrgico Mejora sus habilidades para comunicarse, usar su tiempo y delegar Desarrolla destrezas para negociar y movilizar recursos pblicos y privados Planifica una estrategia de desarrollo, con participacin de la comunidad Impulsa actividades para capacitar los recursos humanos municipales, mejorar la conciencia y educacin cvica de la comunidad Coordina y establece relaciones de cooperacin con otros niveles de gobierno y entidades de la administracin pblica y privada Incorpora a la entidad edilicia al movimiento asociativo municipal regional, nacional, e internacional

Precisamente, una de las funciones del BGL es detectar donde estn estos actores, movilizarlos y reforzar- o crear de ser necesario- los espacios para su encuentro e interaccin, auspiciando la formacin de mecanismos de negociacin permanente entre ellos mismos y entre ellos y el gobierno, de manera que se optimicen sus procesos de decisin.
49

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Reforma del Estado


Los procesos de reforma del Estado generan cambios en los patrones culturales, en las reglas de juego social y tambin en el diseo de instituciones funcionales al crecimiento econmico y el desempeo social. El perfeccionamiento del sistema poltico democrtico y las responsabilidades deben cumplirse en todos los niveles de gobierno con el fin de:
n

Garantizar un marco de reglas de convivencia social que estimule la produccin de riqueza, la cooperacin, la confianza social y la eficiencia Velar por oportunidades de transferencia tecnolgica y sostenibilidad ambiental del desarrollo Modernizar el aparato pblico, habilitndolo para superar carencias, cumplir nuevos roles socioeconmicos; y operar con estilos alternativos de gestin de lo pblico Consolidar la democracia para posibilitar el fortalecimiento de la sociedad civil, la gobernabilidad, y crear condiciones necesarias para el desarrollo

De este modo, la reforma del Estado incorpora aspectos institucionales, polticos y gerenciales que obliga a los gobiernos locales a adquirir habilidades para: a) Implementar instancias de coordinacin flexibles a la descentralizacin, la informacin, comunicacin y la participacin como prcticas cotidianas de interaccin de las organizaciones gubernamentales y la sociedad civil. b) Abrir paso, con esas prcticas, a la eficiencia en la gestin pblica y privada, alentando, en la sociedad, la disposicin a la innovacin y el pluralismo, dndoles cabida en la agenda de las polticas pblicas y en los resultados de aprendizaje social. En la experiencia peruana, se estn generando las condiciones necesarias para el BGL, como se puede apreciar en el cuadro siguiente:

50

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Bases constitucionales y legales para el BGL en el Per


Normas para un BGL

Referencias Constitucin Poltica del Per- Ley de Reforma Constitucional 27680 Ley de Transparencia y Acceso a la InformacinLey No 27806 Ley de acceso a la informacin Ley 27806 Ley de Bases de la Descentralizacin-Ley 27783 Ley Orgnica de Municipalidades-Ley 27972 Constitucin Poltica Ley de Bases de la descentralizacin Ordenanzas Municipales Ley Marco del Presupuesto Participativo Reglamento de LMPP Instructivo del PP Ley de Atencin Preferente-Ley No 27408 Ley de Bases de la Descentralizacin Ley Orgnica de Municipalidades-Ley 27972 Ley de Modernizacin de la Gestin del Estado-Ley 27658 Ley de Cdigo de tica de la Funcin Publica Ley Marco del Empleo Pblico- Ley 28175

Acceso a la informacin publica Transparencia Neutralidad Participaron y concertacin Presupuesto participativo Trato preferente Rendicin de cuentas y vigilancia social tica en la funcin pblica

Fuente: Legislacin Nacional Peruana

c) Mejorar el diseo de polticas e incrementar su impacto econmico y social a travs de un desempeo que garantice eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus funciones y credibilidad en las autoridades y la gobernabilidad social. Sociedad Local y BGL Una comunidad humana es sociedad local cuando rene dos condiciones: un territorio (con lmites determinados) portador de una identidad compartida expresada en valores y normas internalizadas y generalizadas entre sus miembros; y un sistema de relaciones de poder articulado en torno a procesos de generacin de riqueza y bienestar colectivo. En una sociedad local hay presencia de actores polticos, econmicos, sociales y culturales con capacidad de iniciativa y dispuestos a capitalizar y aprovechar
51

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

los recursos disponibles. Precisamente, una de las funciones del gobierno local es detectar donde estn estos actores, movilizarlos, reforzar -o crear de ser necesario- los espacios para su encuentro e interaccin facilitando mecanismos de negociacin permanente entre ellos y entre ellos y el gobierno, de manera que se optimicen sus procesos de decisin. Esto significa no slo modernizar la estructura administrativa del gobierno local con innovaciones en los mtodos de organizacin y planificacin de los servicios municipales o seleccin y capacitacin de sus recursos humanos, sino adquirir capacidades para una gestin con sentido estratgico. La revaloracin de lo local como espacio emergente para la gestin del desarrollo conduce tambin a revaluar su autonoma, y la naturaleza poltica y estratgica de sus gobiernos. El Buen Gobierno Local, con relacin a la sociedad civil implica, entonces, compromisos de:
n

Orientar todas las polticas locales en una perspectiva de desarrollo sostenible, que constituye el marco de referencia de la futura accin diaria. Garantizar la inclusin social, la no discriminacin y la promocin de la igualdad de oportunidades entre todos los ciudadanos. Fomentar activamente la naturaleza innovadora de iniciativas locales y la exploracin de nuevas formas de asociacin entre los sectores pblico y privado, como una forma de empoderamiento. Actuar como fuerza motriz de la innovacin y la modernizacin de la administracin pblica con nuevas tecnologas de informacin y comunicacin para mejorar la prestacin de servicios y maximizar la participacin de los ciudadanos en la adopcin de decisiones, su seguimiento y evaluacin. Fomentar la activa cooperacin y asociacin entre ciudades y regiones para intercambiar experiencias y crear la estabilidad democrtica necesaria para los procesos de desarrollo. Conceder prioridad a la implantacin de la representacin equilibrada de mujeres y hombres en el proceso de adopcin de decisiones, a nivel local. Generar capacidad de gestin estratgica. Esta capacidad es la que habilita a los BGL para jugar el importante rol que de ellos se espera en las estrategias de desarrollo y los procesos de reforma del Estado.

52

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Factores y espacios de desarrollo y BGL Factores Espacios de participacin y concertacin


n n n n

Espacios Consejos de Coordinacin local Comits de Gestin Sistema de Participacin y Concertacin Acuerdos de Gobernabilidad nacional, regional y local Plan de Desarrollo Concertado Plan de desarrollo Institucional Plan de desarrollo de capacidades Plan de Inversiones Sistema de Planificacin Sistema Nacional de Inversin Pblica Presupuesto participativo Rendicin de Cuentas Vigilancia Social Monitoreo Oficinas de desarrollo Econmico Local Canasta Alimentaria ( Regional y Provincial) Redes Ambientales Sistemas de Gestin Ambiental Cdigos de tica Mesas de Transparencia

Planes de desarrollo y sistemas

n n n n n n

Presupuesto Mecanismo de control y seguimiento Econmicos Ambientales

n n n

n n

n n

ticos

Encuesta de Opinin a Autoridades, Funcionarios Municipales. Cusco, Apurmac, Huancavelica Puno. Proyecto Fortalece 2004.

Capacidad de gestin estratgica


Las posibilidades de llevar adelante procesos exitosos de desarrollo local, en definitiva, dependen de la:
n

Capacidad de articular las potencialidades sociales de un territorio para dar sustento al desarrollo socioeconmico en condiciones de democracia participativa, descentralizacin y desarrollo tecnolgico
53

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Capacidad de organizar y administrar los recursos pblicos que controla, de manera tal que mejoran la calidad y pertinencia de sus respuestas. Capacidad de movilizar recursos para garantizar condiciones financieras, polticas y sociales necesarias Habilidad de negociar las condiciones de desarrollo con los otros niveles de gobierno y, a la vez, coordinar internamente las alianzas que hagan viable el desarrollo local.

Oportunidades y retos del BGL


La reforma del Estado, el desarrollo local y la competitividad pueden impulsarse desde los espacios locales con gobiernos democrticos, eficientes, transparentes y una gestin estratgicamente- orientada a crear condiciones para que esto suceda. Los gobiernos locales que buscan aliados, coordinan sus interacciones, negocian y apoyan la participacin del sector privado; informan y educan a la sociedad, son sensibles a sus demandas, y responden ante ellas con polticas pertinentes. En la actualidad, tres elementos confluyen (y retroalimentan) las expectativas en los gobiernos locales y las oportunidades de sus autoridades para jugar un rol de primer orden. Dichos elementos son: a) El proceso de descentralizacin y transferencia de competencias b) Los requerimientos de desarrollo poltico-institucional en contextos de presin entre gobernantes y gobernados; entre sociedad civil, Estado y mercado, y de cambio en el concepto de espacio pblico, de bienes y servicios c) Presiones de organismos internacionales que tienden a condicionar la ayuda tcnica y financiera a la ejecucin de programas y proyectos de reforma de gestin pblica con nfasis en el nivel local Mejorar los servicios que son de su competencia directa. En el marco del proceso de descentralizacin queda incorporada la figura de la autoridad local al sistema de gobierno y eleccin democrtica. El compromiso de los gobiernos locales con sus cercanos electores los hace esforzarse por responder a sus demandas ante la situacin de inercia, servicios colapsados por sobrecarga y crisis fiscal de los gobiernos centrales. Las mejoras observadas por los ciudadanos, incrementa expectativas en las potencialidades de los gobiernos locales para mejorar los servicios que son de su competencia directa, y tambin de aquellos que se encontraban fuera del mbito de sus responsabilidades.
54

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Desarrollo poltico-institucional. Ms all de los problemas que los gobiernos locales deben resolver, surge con fuerza la idea de incorporar nuevos cdigos de relacionamiento entre gobierno y sociedad con principios de participacin, institucionalizacin de espacios de contacto gobierno-comunidad, y demandas de atencin e informacin al ciudadano. La institucionalizacin de espacios de contacto gobierno-comunidad, y las demandas de atencin e informacin al ciudadano, hacen que se incrementen la intensidad y complejidad de las expectativas acerca de lo que debe y puede hacer un gobierno local. Reforma e innovacin en la gestin. Por presiones de organismos internacionales, la localizacin o creciente poder econmico y poltico de las ciudades, provincias y otras entidades subnacionales, es la tendencia principal de este siglo. Ese proceso puede convertirse en una gran sobrecarga para los gobiernos locales que no estn en condiciones de proporcionar de prestar los servicios y la infraestructura correspondientes.

Innovar modelos de gobierno


En el marco de reforma del Estado y de globalizacin, los gobiernos locales enfrentan problemas internos y externos, adems de cumplir con sus responsabilidades cotidianas. Mientras los Estados enfrentan problemas transnacionales con soluciones regionales, como son las amenazas a la seguridad, la migracin voluntaria o forzosa, el terrorismo, los conflictos por el agua, recursos naturales, trfico de drogas etc; el acceso a la informacin ha dado origen a una ciudadana dotada de poder efectivo que no solo demanda servicios mejores y ms amplios, sino que tambin exige una comunidad ms activa que participe en la poltica y en la toma de decisiones. Los gobiernos ya no pueden gobernar dando rdenes, ms bien deben permitir que la comunidad se gobierne a s misma. En ese sentido, innovar para permitir que las sociedades construyan nuevos modelos de gobierno y de gobernabilidad para abordar los grandes retos del siglo XXI, es fundamental. Los gobiernos con capacidad de enfrentar estos retos no emplearn mtodos lentos y evolutivos, lo harn con innovacin y liderazgo, sin precedentes. La innovacin busca reinventar el gobierno con base en la idea de hacer ms con menos, de prosperar a partir del desempeo local, y de orientarse por resultados que por el solo cumplimiento de actividades; y de priorizar ms el otorgamiento de facultades a la ciudadana mediante mecanismos de
55

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

retroalimentacin continua. El gobierno se ocupar del timn ms que de los remos, se orientar a la misin y no a las reglas; en vez de prevenir, se anticipar; es participativo y no jerrquico, emprendedor en vez de rutinario. En democracia, los ciudadanos tienen la oportunidad de aprender unos de otros y ayudar a la sociedad a formar sus valores y prioridades. El mejor desempeo del gobierno local tiene mucho que ver con la calidad de la relacin entre gobierno y ciudadanos, fortalecer la democracia permitiendo la participacin y asegurando mecanismos de rendicin de cuentas y supervisin. Las soluciones participativas en la planificacin y la formulacin del presupuesto tienen particular importancia; pues a menudo la insatisfaccin con el gobierno se relaciona con la percepcin de que este despilfarra recursos que nunca son excesivos. Conforme aumenta el inters de la ciudadana en el gobierno, aumenta tambin la responsabilidad de los gobiernos por desarrollar una cultura democrtica. Esto facilita la innovacin en la gestin municipal, en el desarrollo local y en la construccin de gobiernos locales democrticos.

Reflexin final:
Con este manual del BGL, El Proyecto Fortalece, espera aportar al mejor desempeo de los gobiernos locales, haciendo que la democracia y la calidad de la relacin entre gobierno y ciudadanos se incremente con soluciones participativas y mecanismos de vigilancia a todo nivel.

56

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

EJERCICIOS PARA DEFINIR ESTRATEGIAS DE BUEN GOBIERNO LOCAL

1. El siguiente cuadro presenta algunos factores con los cuales analizar un nivel de Buen Gobierno. En la columna correspondiente coloque las caractersticas de un buen gobierno y un mal gobierno:
Factores
Instituciones y agentes de gobierno (dentro y fuera) Responsabilidades y limites para enfrentar problemas sociales y econmicos Accin colectiva y relaciones de poder Redes autnomas de agentes que se rigen a si mismas Capacidad de lograr eficiencia y eficacia

Buen gobierno

Mal gobierno

2. Podra calificar la gestin de su gobierno local como una gestin participativa? Si ( ) No ( )

3. Qu prcticas regulares del gobierno local abren canales de participacin y concertacin con la sociedad civil? Seale al menos tres
............................................. ............................................. .............................................

4. Qu mecanismos de comunicacin institucionalizada identifica en el gobierno regional?


............................................. .............................................

57

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

5. Haga un listado de las alianzas existentes entre el gobierno y el sector privado de su de localidad; establezca las condiciones en que se dieron cada una de estas alianzas y en qu ayudan al proceso de desarrollo local
Alianzas gobierno local/ sector privado Condiciones sociales en las cuales se dio la alianza Ayuda al desarrollo local

6. Seale tres caractersticas fundamentales del liderazgo del gobierno de su localidad Cmo se manifiestan estas caractersticas cuando el gobierno: a) se relaciona con otras autoridades locales ...................................... b) se ocupa del desarrollo del recurso humano de las instituciones del gobierno .............................................................................................
............................................. ............................................. .............................................

c) establece la coordinacin publico-privada.

............................................. .............................................

7. Qu capacidades ejercita el gobierno local para cumplir compromisos acordados con la sociedad civil? Mencione algunas.
............................................. ............................................. .............................................

8. Qu innovaciones identifica en la actuacin del gobierno local?


............................................. ............................................. .............................................

58

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

ANEXOS

59

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

METODOLOGA PARTICIPATIVA PARA ESTIMAR NIVEL DE BUEN GOBIERNO LOCAL1

Justificacin
Construir una metodologa participativa que permita estimar el nivel de BGL surge de la necesidad de conocer la situacin de los gobiernos locales del mbito del Proyecto Fortalece; tener elementos que permitan medir y acortar la distancia entre la imagen objetivo de BGL y la realidad; y definir estrategias de mejoramiento con participacin de actores y agentes de desarrollo. Con esta finalidad, y en el marco del desarrollo de capacidades de funcionarios municipales que el Proyecto FORTALECE promueve en Apurimac, Puno y Huancavelica, se aplic este ejercicio orientado a obtener informacin mediante entrevistas a autoridades, funcionarios y ciudadanos de distritos seleccionados; y la observacin directa (orientada por una Guia). La informacin obtenida aport elementos para estimar el nivel de BGL en base a algunos indicadores.

Metodologa
Realizar diagnsticos rpidos sobre nivel de BGL, con participacin de autoridades municipales, funcionarios pblicos, instituciones y organizaciones de la sociedad civil, como una primera aproximacin Dialogar, reflexionar e identificar indicadores de BGL para calcular ndices generales y especficos de BGL, y poder graficarlos Validar instrumentos y su posterior anlisis comparativo a nivel regional

Estrategia
1. Lectura previa del Modulo Buen Gobierno Local, autor Julio Daz Palacios. 2. Funcionarios municipales organizados en grupos y sub-grupos realizan trabajo de campo, observan e identifican acciones y procesos de BGL en distritos; recogen informacin, la interpretan y analizan con apoyo
1

Elaborado por Antonieta Manrique C. para prctica con participantes del Curso de Especializacin en BGL. Organizado por Proyecto FORTALECE-MIMDES-DIFID, CARE, AMRA Abancay, Noviembre 2004

60

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

de instrumentos; dialogan sobre su experiencia de inter-aprendizaje; extraen conclusiones y definen estrategias de promocin de BGL, con apoyo de facilitadores con experiencia; Proponen criterios de una Ordenanza Municipal sobre tica en la funcin pblica para ser aplicada en forma planificada y sistemtica. 3. Ejercicio prctico desarrollado en 4 momentos: Primer momento: Organizacin e informacin Funcionarios reciben informacin base de un distrito y su gobierno local (poblacin, pobreza, numero de funcionarios y regidores; presupuesto). Reciben Gua N 1 de Entrevista y Gua 2 de Observacin Se organizan sub-grupos Eligen coordinador del Grupo Tiempo Estimado: 30 minutos Segundo momento: Trabajo de campo Funcionarios realizan entrevistas a actores (Gobierno Local, OSB, Sector Pblico); Utilizan Gua 1 de preguntas Dialogan y ejercitan inter-aprendizaje Observan el distrito, con apoyo de Gua 2 Tiempo Estimado: 1.30 hs Tercer momento: Anlisis de resultados Trabajo de grupo para analizar resultados del trabajo de campo Preparan presentacin para Plenaria Tiempo Estimado: 1 hora Cuarto momento: Foro de discusin Socializacin y presentacin del trabajo de subgrupos Comentarios de Julio Daz Palacios y estimacin colectiva de Nivel de BGL en cada distrito visitado, utilizando Gua 3 de Calificacin Propuesta de criterios de una Ordenanza en Cdigo de tica en la funcin pblica para la provincia. Compromisos Tiempo Estimado: 2.30 horas

61

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Instrumentos Gua de Observacin Gua de Entrevista Matriz de Indicadores de BGL Tarjetas Ppelografos

Tiempo total: 6 horas De 8.30 a 13.hs - 15hs 18 hs

62

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

EJERCICIO PARA IDENTIFICAR NIVEL DE BGL NOVIEMBRE 2004 GUIA N 1 ENTREVISTA A AUTORIDADES, FUNCIONARIOS MUNICIPALES Y LIDERES DE LA SOCIEDAD CIVIL SUB GRUPO 1: Autoridades Municipales Un Buen Gobierno Local facilita procesos de participacin y decisin colectiva; propicia la ampliacin de oportunidades y opciones para personas e instituciones, en forma continua y transparente. El BGL est compuesto por: el Estado, el sector privado, y la sociedad civil. El Estado brinda el marco legal y poltico; genera consensos en la gestin de servicios pblicos El Sector privado cohesiona los factores productivos que generan renta y empleo mediante la produccin de bienes y servicios. La Sociedad civil, formada por las instituciones y organizaciones de las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones, y reducir la distancia entre el Estado y las personas A nivel pblico (dimensin poltica) el BGL se expresa en: Visin y enfoque de desarrollo humano y sostenible Un marco regulador previsible, sustentado en la ley Una gestin de recursos equitativa, eficiente y eficaz y transparente Un sistema institucional democrtico, participativo y responsable

Preguntas:
1. El liderazgo municipal (alcalde y regidores) se orienta en una Visin y enfoque de desarrollo humano sostenible. Mencione alguna expresin. 2. Existe alguna norma o acuerdo municipal, reciente, orientada a generar acuerdos y consensos respecto a la gestin de recursos? Utilizando un ejemplo, expliqu el proceso seguido y el marco normativo que la suntenta.

63

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

3. Las relaciones del Alcalde y el Concejo Municipal son de confianza y coordinacin. La actitud de los regidores de oposicin es de colaboracin? 4. Existe una poltica de comunicacin, modernizacin e informatizacin municipal? Es fcil acceder a informacin de inters pblico? qu instancias de informacin y rendicin de cuentas existen?, con qu periodicidad se brinda dicha informacin? 5. Las autoridades locales en qu instancias de concertacin participan?; qu roles asumen? 6. Existen normas y medios de transparencia? SUB GRUPO 2: Funcionarios Municipales En la gestin pblica se puede identificar, al menos tres dimensiones a travs de las cuales se practica la tica en la funcin pblica: 1. Se busca el bien comn 2. Se trabaja en equipo y comparten tareas 3. Se acta en comunidad y desarrolla relaciones humanas de cooperacin entre s, y con los ciudadanos; guiados por la tica y solidaridad.

Preguntas:
1. La Municipalidad promueve la tica y transparencia entre funcionarios?; cuentan con algn documento o norma? cmo surgi y cmo se aplica? 2. El trabajo se realiza en equipo?; es colaborativo? se comparten tareas?. existe confianza entre funcionarios entre s, y con las autoridades?. Describa brevemente utilizando un ejemplo. 3. Qu servicios municipales son realizados en cooperacin con la poblacin? A partir de un ejemplo cotidiano, haga una breve descripcin del mismo. 4. Hay una poltica de desarrollo de capacidades? Utilice un ejemplo. 5. Existen mecanismos de control de la corrupcin. Utilice un ejemplo. 6. Se estimula y reconoce meritos al personal destacado y las buenas prcticas?

64

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

SUB-GRUPO 3: Sociedad Civil SUB-GRUPO 4: Instituciones pblicas (Utilizan el mismo cuestionario) El BGL demuestra capacidad de innovar formas y estilos de gobierno (dimensin socio-cultural) articulando los siguientes factores:
n n n n

Proyecto o programa de gobierno y propuestas de accin Gestin de recursos y capacidad de control de las acciones Gobernabilidad y posibilidades reales de accin Intervenir en procesos de formulacin, toma de decisiones y ejecucin de polticas, en forma participativa

Preguntas:
1. La organizacin (o institucin) particip en la elaboracin del Plan de Desarrollo Concertado en el Municipio?; Describa brevemente el proceso de participacin en el mismo 2. El Presupuesto Participativo 2005 cmo se organiz?; quines participaron? qu proyectos tienen prioridad? qu organizaciones No participaron? porqu? 3. Conoce algn mecanismo de vigilancia ciudadana en el distrito?; Utilizando un ejemplo, describa brevemente las funciones y el proceso de actuacin del mismo? 4. Qu tipo de conflictos son frecuentes entre el gobierno local, las instituciones u organizaciones del distrito? cmo resuelven o tratan dichos conflictos?. Utilice un ejemplo; haga un breve resumen 5. La actitud entre organizaciones e instituciones es de colaboracin; cooperacin, y confianza? Describa 6. La actitud de organizaciones e instituciones respecto al Gobierno Local, es de colaboracin, cooperacin y confianza? Describa.

65

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Cuadro N 2 MATRIZ QUE CONSOLIDA INFORMACION SOBRE ESTADO DE SITUACION DE BGL2 Indicadores 1. Espacios de participacin 2. Cultura Cvica 3. Identidad Cultural 4. Inters en organizarse 5. Limpieza y ornato 6. Cuidado del ambiente y RR.NN 7. Respeto de normas de transito 8. Promocin de Voluntariado 9. Prevencin de enfermedades 10. Control de drogas y alcoholismo 11. Seguridad Ciudadana 12. Oportunidades para jvenes 13. Respeto a derechos de mujeres 14. Solidaridad con los pobres 15. Trato preferente a mujeres embarazadas, niosy personas con discapacidad 16. Prevencin del maltrato 17. Pago de impuestos 18. Exigencia en rendicin de cuentas Bien Regular Insuficiente

COMENTARIOS Y APRECIACIONES: (Utilice hoja adicional) PARTICIPANTES: Nombre y Apellido 1. 2. 3. 4. 5. 6. Ocupacin Distrito

Mediante observacin directa y entrevistas en la calle.

66

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Cuadro N 3 ESTIMACION DEL NIVEL DE BGL3 EVALUACIN CUALITATIVA SEGN PERCEPCIN DE ACTORES Y AGENTES LOCALES
DIMENSIN POLITICA I. Liderazgo de Alcaldes y Regidores B R I

1. Visin y Enfoque de Desarrollo 2. Acuerdos / Consensos/ Gestin de Recursos 3. Confianza/Coordinacin /Colaboracin Alcalde-Concejo 4. Poltica de Participacin / Concertacin 5. Comunicacin/Modernizacin/Informatizacin 6. Transparencia / Sub-Total
ETICA Y GESTIN II. Funcionarios Municipales

1. tica / Transparencia 2. Trabajo en Equipo / Confianza 3. Interaccin con ciudadanos y comunidad. 4. Capacidades de gestin en funcionarios 5. Control de corrupcin 6. Estmulos / Incentivos / Buenas Practicas Sub-total
SOCIAL Y CULTURAL III. Sociedad Civil - Instituciones

1. Plan de Desarrollo Concertado / Participacin 2. Presupuesto Participativo 3. Vigilancia ciudadana 4. Resolucin de Conflictos 5. Cooperacin / Colaboracin inter-institucional 6. Cooperacin / colaboracin con Gobierno Local Sub-Total

Con base en el texto Buen Gobierno Local, de Julio Daz Palacios.

67

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

1.Recomendaciones para la dimensin poltica.


............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. .............................................

2. Recomendaciones Dimensin tica y de gestin


............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. .............................................

3. Recomendaciones Dimensin socio-cultural


............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. ............................................. .............................................

68

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Glosario
ACTORES SOCIALES: Se hace referencia a grupos, organizaciones e instituciones pblicas y privadas comprometidas de manera consiente y clara con los aportes especficos que sus propuestas y acciones pueden dar al desarrollo local y al buen gobierno. CALIDAD: Es la medida en que una decisin o un programa del gobierno local satisface las expectativas de los habitantes de la localidad cuando atiende una necesidad o soluciona un problema. Los habitantes locales tienen siempre un juicio sobre el valor recibido. CAPACIDAD DE GESTIN: El conocimiento, manejo tcnico y la experiencia tcnica y poltica necesarias que debe poseer el gobierno local para hacer viable su programa de gobierno y materializar su oferta a la localidad CAPITAL HUMANO: Conjunto de talentos de las personas para la generacin sistemtica de riqueza y desarrollo en su localidad CAPITAL SOCIAL: Este capital esta conformado fundamentalmente por el grado de confianza existente entre los actores sociales locales, las normas de comportamiento cvico practicadas y el nivel de asociatividad COMPETENCIAS: Facultad atribuida a un organismo de gobierno o a un funcionario para conocer y decidir sobre determinados asuntos especficos COMPETITIVIDAD: Logro de ventajas competitivas que surgen del potencial creativo e innovador del talento humano. La creatividad, la innovacin y la capacidad y compromiso colectivo permiten aprovechar al mximo las oportunidades y adaptarse fcilmente a los cambios polticos y tecnolgicos COMPLEJIDAD: Propiedad de un sistema donde las partes interactan entre ellas de manera que una perturbacin tiene consecuencias imposibles de prever. En el sistema social se presentan dos tipos de complejidad: la complejidad de los detalles por la existencia de un gran numero de variables y la complejidad dinmica de aquellas situaciones donde los efectos de una intervencin a travs del tiempo no son obvios. EFECTO SINRGICO: Efecto resultante de los esfuerzos coordinados entre dos o mas organizaciones. Al unir sus potencialidades para el logro de un objetivo se disminuye el esfuerzo invertido y se obtienen resultados mayores. La formalizacin de la coordinacin de esfuerzos adquiere la forma de alianzas EMPODERAMIENTO: Conjunto de acciones orientadas a generar mayores niveles de competencias, habilidades y aptitudes que permitan a las personas ejercer poder en los diferentes niveles y mbitos de la vida local. Implica autonoma y responsabilidad EQUIDAD: Se refiere a una situacin de desequilibrio en la cual las diferencias son compensadas. Pretende el desarrollo de las personas a la igualdad de oportunidades y al desarrollo de las capacidades eliminando todas las barreras que obstaculizan las oportunidades econmicas y polticas, ESCENARIOS: Es una descripcin imaginativa del futuro. El conjunto de hiptesis sobre las diferentes situaciones, las consecuencias ms probables y el posible impacto de nuestras

69

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

acciones. Al formularnos varios escenarios estamos prevenidos con cierta anticipacin sobre lo que posiblemente ocurrir si actuamos de una u otra manera. GERENCIA: En el mbito del gobierno local es capacidad de direccin, diseo y gestin de la accin poltica dentro de determinados marcos institucionales y determinadas condiciones estructurales para obtener desarrollo, democracia, estabilidad, eficiencia y eficacia, gobernabilidad e integracin social GOBERNAR: Dirigir el cambio hacia los objetivos sociales deseados por los decisores IMPACTO SOCIAL: Los cambios positivos y negativos producidos, directa o indirectamente en la localidad que son consecuencia del logro del objetivo especifico de un proyecto o programa realizado por el gobierno local. MISIN: Enunciado breve que describe el propsito fundamental y la razn de existir de una organizacin y/o institucin. Debe establecer: los beneficios que ofrece, las fronteras de responsabilidad y el campo de especializacin MODERNIZACIN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA: Implica la creacin de estructuras organizacionales que sean flexibles, eficaces y eficientes, que tengan como su mayor recurso clave el talento o potencial humano, que estn apoyadas en el empoderamiento y en practicas democrticas del ejercicio de la autoridad SUBSIDIARIDAD: Capacidad de realizar acciones que fortalezcan a otras. En una sociedad conformada por elementos desiguales a partir de las posibilidades de unas se subsanan carencias y necesidades de otras. El principio de subsidiaridad significa que las competencias de un nivel de gobierno, no deben ser atendidas por el nivel inmediatamente superior VALORES: Aquellos elementos que conforman la conducta bsica de las personas de la organizacin y lo que se espera de ellas. Son por tanto la base de toda la gestin de la organizacin. Por ejemplo confianza, ayuda sinceridad, innovacin, eficiencia, honradez etc. SOSTENIBILIDAD: La amplitud con la que los resultados y los beneficios de una intervencin continuaran despus que la propia intervencin haya finalizado TOLERANCIA: Es la aceptacin del otro en su diferencia. Significa no solo el reconocimiento de su derecho a vivir y pensar, sino reconocindolo como hombre en esa diferencia de sentir, pensar, gustar y obrar. La tolerancia potencia la capacidad de convivencia y crecimiento mutuo VALOR AGREGADO: Todas y cada una de las decisiones y acciones del gobierno local deben producir mayores satisfacciones para la poblacin y un impacto mayor en el desarrollo que el costo material de los insumos utilizados VISIN COMPARTIDA: Son imgenes sobre cmo se aspira que la localidad sea en el futuro. Cuando la gente comparte una visin esta conectada, vinculada por una aspiracin comn. El gobierno local debe identificar esta visin, internalizarla y transmitirla a los diferentes actores sociales, despertando el compromiso y transformndola en el motor del cambio VISIN ESTRATGICA: La capacidad para ubicar los factores claves, las condiciones existentes y las diversas fuerzas que intervienen en el movimiento constante de los fenmenos sociales.

70

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Experiencias de BGL
El caso argentino Presentamos como una muestra ilustrativa, el Cdigo aprobado por el Gobierno de la Repblica Argentina en 1999, que comprende 6 principios generales y 22 particulares o complementarios:
Cdigo de tica de la funcin pblica, Argentina, 1999 Principios generales 1. Probidad.- El funcionario debe actuar con rectitud y honradez, procurando satisfacer el inters general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por s o por interpsita persona. Tambin est obligado a exteriorizar una conducta honesta. 2. Prudencia.- El funcionario debe actuar con pleno conocimiento de las materias sometidas a su consideracin, con la misma diligencia que un buen administrador empleara para con sus propios bienes. El ejercicio de la funcin pblica debe inspirar confianza a la comunidad. 3. Justicia.- El funcionario pblico debe tener permanente disposicin para el cumplimiento de sus funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido, tanto en sus relaciones con el Estado, como con el pblico, sus superiores y subordinados. 4. Templanza.- El funcionario debe desarrollar sus funciones con respeto y sobriedad, usando las prerrogativas inherentes a su cargo y los medios de que dispone nicamente para el cumplimiento de sus funciones y deberes. 5. Idoneidad.- La idoneidad, entendida como aptitud tcnica, legal y moral, es condicin esencial para el acceso y ejercicio de la funcin pblica. 6. Responsabilidad.- El funcionario debe hacer un esfuerzo honesto para cumplir con sus deberes. Cuanto mas elevado sea el cargo que ocupa el funcionario, mayor es su responsabilidad.
71

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Principios particulares

Aptitud.- Ninguna persona debe aceptar ser designada en un cargo para el que no tenga aptitud. Capacitacin.-El funcionario debe capacitarse para el mejor desempeo de sus funciones a su cargo. Legalidad.-El funcionario debe conocer y cumplir la Constitucin, las leyes y los reglamentos que regulan sus actividad. Evaluacin.-El funcionario debe evaluar los antecedentes, motivos y consecuencias de los actos cuya generacin o ejecucin tuviera a su cargo. Veracidad.- El funcionario est obligado a expresarse con veracidad en sus relaciones funcionales y a contribuir al esclarecimiento de la verdad. Discrecin.- El funcionario debe guardar reserva respecto de hechos o informaciones de los que conocimiento con motivo o en ocasin del ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le corresponden. Transparencia.-El funcionario debe ajustar su conducta al derecho que tiene la sociedad de estar informada sobre la actividad de la administracin. Declaracin jurada patrimonial y financiera.- El funcionario debe presentar una declaracin jurada de sus situacin patrimonial y financiera. Obediencia.-El funcionario debe dar cumplimiento a las ordenes que le imparta el superior jerrquico competente, en la medida que renan las formalidades del caso. Independencia de criterio.- El funcionario no deben involucrarse en situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus funciones. Equidad.- El empleo de criterios de equidad para adecuar la solucin legal a un resultado ms justo nunca debe ser ejecutado en contra de los fines perseguidos por las leyes. Igualdad de trato.- El funcionario no debe realizar actos discriminatorios en su relacin con el pblico o con los dems agentes de la Administracin. Ejercicio adecuado del cargo.- El ejercicio adecuado del cargo involucra el cumplimiento personal del presente cdigo.

72

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Principios particulares

Uso adecuado de los bienes pblicos.-El funcionario debe proteger y conservar los bienes del Estado. Uso adecuado del tiempo de trabajo.-El funcionario debe usar el tiempo oficial en un esfuerzo responsable para cumplir con sus quehaceres, de manera eficiente y eficaz. Colaboracin.-Ante situaciones extraordinarias, el funcionario debe realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no sean estrictamente inherentes a su cargo., siempre que ellas sean necesarias. Uso de informacin.- El funcionario debe abstenerse de difundir toda informacin que hubiera sido calificada como reservada o secreta, conforme a disposiciones vigentes. Obligacin de denunciar.-El funcionario debe denunciar ante su superior a las autoridades correspondientes, los actos de los que tuviera conocimiento que son capaces de causar perjuicio al Estado o constituir un delito. Dignidad y decoro.- El funcionario debe observar una conducta digna y decorosa, actuando con sobriedad y moderacin. Honor.-El funcionario al que se le impute la comisin de un delito, debe facilitar la investigacin e implementar las medidas administrativas y judiciales necesarias. Tolerancia.-El funcionario debe observar, frente a las crticas del pblico y de la prensa, un grado de tolerancia superior al que, razonablemente, pudiera esperarse de un ciudadano comn.

Fuente: Cdigo de tica de La Funcin Pblica. Secretaria Tcnica de Mecanismos de Cooperacin Jurdica. Decreto 41/99

73

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Las experiencias de Barcelona y Bogot Experiencias exitosas de transformacin urbana y buen gobierno en Barcelona (Espaa) y Bogot (Colombia) tienen como comn denominador la continuidad del proyecto transformador, durante varios periodos, independientemente del cambio de autoridades. La experiencia de construccin de BGL en Medelln Para construir una importante experiencia de BGL, en Medelln se plantearon cuatro grandes retos (Corporacin Regin, 2004):
n

La transparencia y probidad. No bastan las declaraciones contra la corrupcin y los malos manejos, es necesario demostrar que la cosa publica se puede manejar en la ciudad con austeridad y sin favoritismos. A esto debe sumarse una vigilancia ciudadana constructiva y permanente sobre la gestin municipal. La eficiencia y eficacia de la gestin. La conquista de resultados, especialmente en los temas crticos, debe ser no solo una exigencia administrativa, sino tica tambin., especialmente en la erradicacin de la pobreza y la reduccin de las desigualdades e inequidades en temas como educacin, salud y vivienda, as como en seguridad ciudadana. Ser innovadores y creativos para resolver los problemas. Para esto, debe aprovecharse el capital social e institucional, movilizando adecuadamente a la poblacin. Debe aprovecharse al mximo la participacin ciudadana, relaciones constructivas con las organizaciones de la sociedad civil, la convocatoria a la ciudadana a debates pblicos, consultas sistemticas con los centros de produccin del pensamiento. La formacin ciudadana. Esto es indispensable para consolidar y legitimar la idea de buen gobierno como un bien pblico valorado por la mayora, para que este se convierta en el factor decisivo a la hora de elegir autoridades. No basta gobernar bien, hay que conseguir que los ciudadanos y ciudadanas lo incorporen a su escala de valores. Una ciudadana responsable y crtica, se volver por supuesto hacia la gestin municipal para evaluarla y fiscalizarla.

La experiencia en Pasto (Ecuador) La experiencia de presupuesto participativo y su relacin con la construccin de BGL, permite afirmar que son requisitos:
n

Horizontes largos, para dar cabida a la necesidad de cambios radicales en los modelos de desarrollo y en las relaciones estado-sociedad civil

74

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

n n

Afirmacin de la importancia de la paz como valor y realidad. Otorgar prestigio social a la poltica. El presupuesto participativo (PP) puede convertirse en el principal antdoto contra la corrupcin, gracias a la participacin y la fiscalizacin social. Construir o ampliar espacios pblicos de negociacin entre autoridades y sociedad civil; transparencia en la adopcin de decisiones y ejecucin de inversiones. Renovacin de liderazgos locales como actores estratgicos del desarrollo, incluyendo la participacin de mujeres y jvenes, tradicionalmente excluidos.

El caso de la Comunidad Europea La Comunidad Europea ha sealado -desde 1998- diversos principios o recomendaciones de tica para los funcionarios pblicos, destacando entre estos los siguientes:
n n

n n

n n

Las normas de tica para el servicio pblico deben ser muy claras. Estas normas deben plasmarse en el ordenamiento jurdico en una disposicin concreta. Una conducta tica debe se exigida a todos los funcionarios pblicos. Debe existir un compromiso y un liderazgo poltico, que apoye y refuerce la conducta tica de los empleados pblicos. El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la investigacin. Las lneas generales o maestras de la relacin entre sector pblico y sector privado deben ser claras Los directivos pblicos deben de tener y fomentar una conducta tica. Las polticas de gestin, los procedimientos y las prcticas administrativas deben incentivar una conducta tica. La regulacin y la gestin de los recursos humanos, deben motivar una conducta tica. Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio pblico. Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuada, a fin de castigar las conductas irregulares.

Fuente: Jos M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la tica Pblica. VII Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.

75

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Las perspectivas peruanas La Ley Marco del Empleo Pblico en el Per - Ley No 28175 (Gobierno Peruano, 2004) establece las bases para trabajar una propuesta de cdigo de tica para los funcionarios pblicos peruanos, exigencia en la que los gobiernos locales pueden tomar iniciativa. En efecto, esta Ley precisa los principios que deben regir el empleo pblico: Legalidad, modernidad, imparcialidad, transparencia y rendicin de cuentas, eficiencia, probidad y tica pblica, mritos y capacidad, derecho laboral, preservacin y continuidad de polticas del Estado, provisin presupuestaria. Por otro lado, la Ley precisa las obligaciones de los empleados pblicos, entre ellas: cumplir diligentemente sus deberes, prestar los servicios en la jornada de trabajo y utilizar austeramente los recursos, salvaguardar los intereses del Estado, abstenerse de emitir opiniones a nombre del Estado (salvo autorizacin expresa), actuar con transparencia en el ejercicio de sus funciones, actuar con imparcialidad, conocer las labores del cargo, observar un buen trato y lealtad hacia el pblico, guardar reserva en los asuntos que revistan tal carcter, informar a los superiores, no practicar actividades poltico partidarias, presentar declaracin jurada de bienes. El caso de la Municipalidad Provincial de Sullana El ao 2003, el Concejo Municipal de Sullana aprob el Cdigo de tica para las Autoridades, los Funcionarios y Servidores Municipales (MPS, 2003) de cumplimiento obligatorio. Este Cdigo seala que autoridades, funcionarios y servidores procedern en todos los actos inherentes al cargo, con honor, honradez, diligencia, imparcialidad, total independencia y responsabilidad; actuarn en todo momento con lealtad e identificacin institucional, cumpliendo fielmente el ordenamiento jurdico vigente conforme al principio de jerarqua de las normas jurdicas; podrn hacer declaraciones pblicas, slo sobre asuntos de su competencia, con criterio. El incumplimiento e infracciones a las normas del presente Cdigo de tica, darn lugar a la declaracin de falta de idoneidad para desempear las funciones en la Municipalidad. El caso de la Municipalidad Distrital de San Isidro La Municipalidad Distrital de San Isidro, en Lima Metropolitana, tiene en proceso de aprobacin un Cdigo de tica Municipal, promovido por la Oficina
76

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

de Recursos Humanos-Unidad de Desarrollo del Potencial Humano. (MSI, 2004). Los principios en los que se sustenta este Cdigo son: compromiso de servir a la comunidad, buscando el bienestar general, respetando la dignidad el personal en procura de una mejora de la calidad de vida; cuidar la prestacin del servicio por los compaeros de trabajo, para contribuir al fortalecimiento de los valores morales, personales y del grupo; actuar consciente de la responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones y, por lo tanto, aceptar la definicin de ser competente y objetivo en el cumplimiento de sus labores, as como tener el mximo cuidado por los intereses de los vecinos, de los compaeros de trabajo y de la sociedad en general; el buen comportamiento involucra el mbito de la moral individual y tica personal y social de cada uno, tanto dentro del trabajo como fuera de l; Procura, en el ejercicio de sus funciones, en los diversos campos y reas de la municipalidad, que los principios del Cdigo reconoce se expresen en polticas de efectiva aplicacin para lograr los propsitos contenidos al servicio de la persona humana. Un aspecto novedoso que incluye el Cdigo de tica de San Isidro, es un cuerpo normativo tico con Relacin a la Comunidad. Partiendo de la premisa de que la persona ms s importante para el trabajador municipal es el vecino y toda persona que por una u otra razn realiza gestiones en la municipalidad; se establece un listado de deberes, entre los cuales destacan los siguientes: presentar apoyo administrativo a los vecinos del distrito que lo requieran, sin discriminacin alguna; brindar excelencia en la calidad del servicio que se ofrece a los vecinos, para contribuir al bienestar comn; garantizar y promover la transparencia en las gestiones, regulando el acceso a la informacin pblica de la institucin; cumplir con la legislacin y regulacin ambiental, relacionada con sus actividades y servicios; preservan el medio ambiente de la comunidad; mantener una buena relacin entre los grupos humanos y su ambiente fsico y social; actuar con respeto, comprensin, cooperacin , y atencin, como elementos indispensables en las interrelaciones entre la municipalidad y los vecinos.

77

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Referencias bibliogrficas
Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos (2002). La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Resolucin de la Comisin de Derechos Humanos 2002/76. Atwood, J., Brian (1998). El Fortalecimiento de la Democracia Mediante la Sociedad Civil. http://usinfo.state.gov/journal/itdhr/0198/ijds/atwood.htm Azcueta Gorostiza, Michel ( ). 20 aos de Democracia Municipal en el Per. Nuevos Retos, Escuela mayor de Gestin Municipal. Beatriz Barraza (1995). Gobernabilidad y Desarrollo: La visin del Banco Mundial y del BID. PRISMA. Programa Salvadoreo sobre Desarrollo y Medio Ambiente. NO 13, Sep-Oct 1995. Barreiro C, Fernando (2001). Desarrollo desde el territorio (A propsito del desarrollo local). Instituto Internacional de Gobernabilidad. Biblioteca de Ideas. http: // www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/documentos/tema3 Barrenechea, Carlos y Daz Palacios, Julio (1999). Desarrollo Local. Visiones y Propuestas en el Marco de la Globalizacin y la Descentralizacin. Materiales de Consulta . PDGL ESAN / USAID. Bogot Distrito capital (2002), Cdigo de Buen Gobierno. Septiembre del 2002. Bran, Sergio; Gonzles, Luis; Martell, Roxana (2002). tica Municipal en El Salvador. http:/ /www.revistaprobidad.info/018/002.html Brito, Morelba (2002). Buen Gobierno Local y calidad de la democracia. Ponencia presentada en el I Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica. Salamanca, Espaa, Mayo del 2002. Revista Instituciones y Desarrollo No 12-13. Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya. Browne, Stephen (2001). El Buen Gobierno y la Pobreza Humana. Boletn Opciones, septiembre de 2001. Cabrero, Enrique (2002). Innovacin en Gobiernos Locales: Un panorama de experiencias municipales en Mxico.. Regin y Sociedad/Vol.XV / No 26.2003. Mxico, CIDE-Fundacin Ford. Canales Allende, Jos M.(2002). Algunas reflexiones sobre la tica Pblica. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Lisboa, Portugal, Octubre. Carrillo F., Fernando (2001). El Dficit de la Democratizacin en Amrica Latina. http: // www.nueva poltica.com/carrillo7.htm Clos, Joan (2002) Los gobiernos locales y sus roles. Discurso en el I Foro urbano Mundial. Consejo de Municipalidades Europeas y Consejo de Comunidades y Regiones de Europa (2002). Buen Gobierno en la Europa de Hoy. http:://www.google.com.pe/serach Comisin de Descentralizacin y Modernizacin del Estado, Congreso de la Repblica del Per (Junio 2004). Dictamen sobre la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE). Corporacin Regin (2004). El reto de construir la nocin de Buen Gobierno en la Ciudad de Medelln. http:/www.region.org.co/pensamos.htm

78

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Corporacin Colombiana de Estudios Antropolgicos para el Desarrollo-CEAD (2001). Gobernabilidad, Poltica Pblica y Gestin Pblica. Declaracin de Gobiernos Locales ante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (2002). http://www.ems-sema.org/castellano/act/jsb-lgdeclaration.html De Souza, Herbert (1994). tica y Ciudadana. Entrevista. Escenario2. htp:// www.escenario2.org.uy/numero7/etica_betinho.html Daz Palacios, Julio E. (1990). Municipios: Democracia y Desarrollo. Tarea/CIDAP/Labor. Donolo Carlo (2004). El Sueo del Buen Gobierno- Apologa del Rgimen Democrtico. Coleccin Diagonal. Librera Paids. FAUPC (2002). Buen Gobierno (Gobernanza) y Transparencia. La rendicin de cuentas en una sociedad avanzada. Fiorino, Martn (2002). El Poder Integrador de la tica en la Funcin Pblica y su Contribucin al Desarrollo. VII Congreso Internacional del CLAD. Lisboa. FLACMA (2002). Hacia una Agenda Municipal Latinoamericana: Visin y Misin de los Gobiernos Locales. http://www.iula.net/noticias/n000189.htm FLACMA (2004). Declaracin de Santa Cruz de la Sierra. I Congreso Latinoamericano de Ciudades y Gobiernos Locales. Ferrer, Julia (2003). Cultura de la tica de la Gestin Pblica en el Debate por la Convivencia Social Venezolana. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Panam, Octubre. Gobierno Nacional del Per (2002). Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado-Ley No 27658. Gobierno Nacional del Per (2004). Ley Marco del Empleo Pblico-Ley No 28175. Gonzles de Olarte, Efran (2003) Hacia el Desarrollo Descentralizado Local y Regional. Cuadernos de debate NO 5. I Por el desarrollo local /regional y la descentralizacin. I Cumbre Latinoamericana.. Asociacin Civil Labor. Arequipa. Grupo de Gobernabilidad de la Cooperacin Internacional (2001). Buen Gobierno: Base para la Democracia y el Desarrollo Sostenible. ICLEI (2002). Carta de las Municipalidades Latinoamericanas para el Desarrollo Sustentable (Carta de uoa). http::// www3.icclei.org/lacs carta_municipalidades_latinoamericanas.htm Innovacin y Calidad Gubernamental del Gobierno Mexicano (2003). http:://innova.gob.mx/ wb2/Innova/Codigo de tica Jara, Carlos Julio (1999). Desarrollo Local: Una nueva dinmica multidimensional para construir sociedades sustentables. PROLOCAl. Quito, Ecuador. Kaufmann, Daniel (2003). Replanteando la Gobernabilidad. Las lecciones empricas desafan los convencionalismos. Instituto del Banco Mundial. Kazancigil Ali (1997). El Buen Gobierno y la Ciencia: los modos, similares al mercado, de regir la sociedad y de producir el conocimiento. http://www.unesco.org/issj/ rics155/Kazancigiolspa.html Kliksberg, Bernardo (1989). Cmo Transformar al Estado?. Ms all de mitos y dogmas. Kliksberg, Bernardo (2001). El Judasmo y su Lucha por la Justicia social. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires. Martinez Ch. Victor M. (2003) La tica como factor primordial de su funcin pblica. VII Congreso Internacional de CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica. Panam, Octubre 2003.

79

CARE PER / PROGRAMA FORTALECE

Municipalidad Distrital de San Isidro (2004). Cdigo de tica Municipal. Municipalidad Provincial de Sullana (2003). Ordenanza Municipal No 04-2003/MPS- Cdigo de tica. Olazo, Andrs (1997). tica, Cultura y Ciudadana: Dimensiones de la Gobernabilidad Democrtica. En: Gobernabilidad y Desarrollo Democrtico en Amrica Latina y el Caribe. PNUD. PNUD (1997). El Nuevo Municipio Latinoamericano. Santiago de Chile. PNUD ( 1997 ). Gobernabilidad para el Desarrollo Humano Sostenible. Documento de Polticas. New York. PNUD-PERU (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidades. Prats Catal, Joan (2003). Gobernabilidad democrtica para el desarrollo Humano. Portal del Instituto Internacional de Gobernabilidad IIG www.iigov.org Quedena Enrique (2002) Descentralizacin y Gestin Estratgica del Desarrollo LocalBolivia, Ecuador y Per. Escuela para el Desarrollo. Ruralter. Quedena Enrique (2004) Indicadores para la Gestin del Buen Gobierno en Municipios Rurales del Per. Sene Gestin Alternativa N1. REMURPE/APODER/CICDA/ OXFAM. Reyna, Carlos (1999). El Valor de las Alianzas para el Desarrollo. Informe de un estudio de casos en el Per. DESCO. Documento de Trabajo. Rizvi, Gowher (2001). Innovar, un requisito esencial para el buen gobierno. http://unpan/ un.org/intradoc/groups/public/documents Roca Voto Bernales, Leoni (2002). Antecedentes de la Modernizacin del Estado Peruano. En Modernizacin del Estado Peruano. Comisin Parlamentaria de Modernizacin de la Gestin del Estado. Fondo Editorial del Congreso del Per. Rosales Mario (1994). Gerencia Pblica, Liderazgo y Administracin Municipal. En Desarrollo Local: visiones y propuestas en el marco de la globalizacin y la descentralizacin. PDGL/ESAN/USAID. 1999. Lima. Rosales, Mario (1996). Cmo Funciona el Buen Gobierno Local. Ex Director Ejecutivo de IULA/SACDEL Rosales Mario y Martinez Karina (2001). Mrida: Una Gestin Visionaria. Experiencia de Buenas Prcticas en Amrica Latina. http://www.municipium.cl/A_Latina/ Bue_Practi/merida.html Sagasti, F., Patrn, Pepi, Hernndez, Max, Lynch, Nicols (1999). Democracia y Buen Gobierno: Hacia la gobernabilidad democrtica en el Per. Secretara Tcnica de Mecanismos de Cooperacin Jurdica (1999). Cdigo de tica de la Funcin Pblica- Decreto 41/99. http://www.oas.org/juridico/spanish/Etica1.htm SELA (1996) El Buen Gobierno y el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Notas desde la perspectiva de Amrica Latina y El Caribe. SELA (1996) El Buen Gobierno y el Fortalecimiento de la Sociedad Civil: Anexo II. Consideraciones complementarias sobre los elementos constitutivos del buen gobierno. Sol, Amadeu(2000).La Traduccin de Governance. Puntoycoma nmero 65. http:// europa.eu.int/comm/transltion/bulletins/puntoycoma/65/pyc652.htm Solari Vicente, Andrs (2002). Siete teoremas sobre el desarrollo Local.

80

MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL

Stoker Gerry (1998) El Buen Gobierno como teora: cinco propuestas. Papers de Formacin Municipal No 50. Diputacin de Barcelona. Toh, Carolina, Solari, Ricardo (2003). La Modernizacin del Estado y la Gerencia Pblica. Comunidad Virtual de Gobernabilidad, Desarrollo Humano e Institucional, abril 2004. http://www.gobernbilidad.cl/modules.phpname Vargas Hernndez, Jos Gpe (2000). Los Retos del Estado Latinoamericano en el Nuevo Milenio. Societatis, revista electrnica de Ciencias Sociales, Universidad de Guadalajara, Mxico. http://www.ufg.edu.sv/societatis/investigacion_1.htm Varillas, Walter (2001). Desarrollo Local: despacio que vamos lejos. http:// www.desarrollolocal.org/documentos/dldespacioqvl.htm Vsquez Cortez, Enrique; Rafael, Riesco (2000) Inversin para un Buen Gobierno en el Per. Universidad del Pacfico. Universidad de Chile (2003). Desarrollo Local. Facultad de Ciencias Sociales. Excerpta No 7. http://csociales.uchile.cl/rehuehome/facultad/publicaciones/Excerpta USAID, AECI, COSUDE (2001). Buen Gobierno: Base para la Democracia y el Desarrollo Sostenible. Lima. Zuleta P , Enrique (2002). La calidad del sistema democrtico. http://www.redinter.org/ Default.aspx/section.

81

Manual del Buen Gobierno Local. Enfoques, principios, estrategias se termin de imprimir en junio de 2005 en los Talleres Grficos de SINCO EDITORES Jr. Huaraz 449 - Brea - Telef. 433-5974 e-mail: sincoeditores@yahoo.com sincoeditores@hotmail.com