EL MARCO CONCEPTUAL DEL DFICIT PBLICO

Por el Acadmico de Nmero Excmo. Sr. D. Jos Barea Tejeiro *

El tema que vaya desarrollar creo que es de mucha actualidad, pero polmico, precisamente por no existir acuerdo sobre su marco conceptual; por ello lo he elegido para una discusin serena dentro del mbito acadmico. Las cuestiones que abordar son las siguientes: El concepto de dficit pblico (necesidad de financiacin) en el SEC-95. Los principios contables como instrumento para medir el dficit. Sombras y dudas sobre la aplicacin correcta de los principios del SEC95 a determinadas operaciones. La inflacin, un atajo para equilibrar el Presupuesto. Ahorro pblico versus capacidad de financiacin como inclicador de cuentas pblicas saneadas. Reinventando el Pacto de Estabilidacl: dficit cclicamente ajustado. La experiencia espaola del dficit cclico entre 1850 y 2000 .

Sesin del da 1 de junio ele 2004.

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1.

CONCEPTO DE DFICIT PBLICO (NECESIDAD DE FINANCIACIN) EN EL SISTEMA EUROPEO DE CUENTAS NACIONALES Y REGIONALES

El dficit puede ser considerado en razn del mbito institucional, del criterio de imputacin temporal de las transacciones y de las operaciones que deben ser tenidas en cuenta para su clculo. De! cruce de estos criterios resultan un sinfn de conceptos de dficit, por lo que es necesario fijar la clase de dficit que vamos a utilizar en nuestro anlisis. El concepto de dficit al que vamos a referirnos es el de capacidad o necesidad de financiacin" del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. Con relacin al conjunto de la nacin, el SEC establece que "la capacidad o necesidad de financiacin muestra el importe neto de los recursos que la nacin pone a disposicin de! resto de! mundo, o que e! resto del mundo proporciona a la nacin. La capacidad (+) o la necesidad (-) de financiacin del total de la economa es igual, pero de signo opuesto a la necesidad (-) o capacidad (+) de financiacin del resto del mundo. La capacidad o necesidad de financiacin de la nacin es igual a la suma de las capacidades o necesidades de financiacin de los diferentes sectores de la economa nacional. El concepto de pblico que utilizaremos al hablar del dficit se refiere al de! sector Administraciones Pblicas, que de acuerdo con e! SEC incluye todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado cuya produccin se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectan operaciones de redistribucin de la renta y de la riqueza nacional". Este concepto de dficit pblico es el que se utiliza igualmente en el Tratado de la Unin Europea. En efecto, el artculo 2 de! Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de dficit excesivo anejo al Tratado de la Unin establece, a los efectos del artculo 104 C del Tratado, que se entender por: - "Dficit, e! volumen de endeudamiento neto con arreglo a la definicin del Sistema Europeo de Cuentas Econmicas Integradas (SEC-79, hoy SEC-95).

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- "Pblico, lo perteneciente al Gobierno general, es decir, al Gobierno central, al Gobierno regional o local y a los fondos de la Seguridad Social con exclusin de las operaciones de carcter comercial, tal como se definen en el Sistema Europeo de Cuentas Econmicas Integradas (hoy SEC-95)". Para el SEC el endeudamiento neto equivale a la diferencia entre las variaciones netas de activos y pasivos financieros que, en principio, es equivalente al saldo de la cuenta de adquisiciones de activos no financieros, esto es: la necesidad de financiacin. La delimitacin que del concepto de "pblico hace el Tratado de la Unin Europea coincide con la definicin que del Sector de Administraciones Pblicas efecta el SECo Por tanto, la referencia del artculo 104 C del Tratado de la Unin Europea a "dficit pblicos se corresponde con la definicin de "necesidad de financiacin de las Administraciones Pblicas en el Sistema Europeo de Cuentas Econmicas Integradas (1979) y del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (1995). El Tratado de la Unin Econmica y Monetaria Europea ha establecido un reparto de competencias entre los diferentes responsables de la poltica econmica. La poltica monetaria est a cargo del Banco Central Europeo, y la poltica fiscal ha quedado en manos de los Gobiernos de cada Estado miembro, si bien sometida a reglas y procedimientos de actuacin bien definidos. Debido a esta organizacin de la poltica fiscal se dice que la Unin Monetaria Europea no es una zona monetaria ptima, como lo es Estados Unidos, donde el gasto del Gobierno Central supone el 30 por 100 del PIB; en la Unin dicho porcentaje es slo del 1,27 por 100 del PIB comunitario y, por tanto, sin posibilidad de realizar una poltica estabilizadora. El marco europeo de la poltica fiscal est en el artculo 104 del Texto consolidado de la Unin, que establece la obligacin de los Estados miembros de evitar los dficit excesivos, y en el artculo 103, que seala que ni la Comunidad ni los Estados miembros asumirn o respondern de las deudas que haya incurrido algn Estado miembro, con lo que se garantiza que si un pas decide aplicar una poltica fiscal no saneada, el incremento de la prima de riesgo resultante recaer exclusivamente sobre la deuda del citado pas, no afectando a la deuda del resto de los pases. El protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de dficit excesivo, que fue incorporado como Anexo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, constituye la piedra fundamental del marco fiscal de la Unin Monetaria Europea, encomendando a la Comisin Europea la funcin de supervisar los avances presupuestarios y el stock de deuda del sector pblico de los Estados miembros. Se considera dficit excesivo cuando supera el 3 por 100 del PIB a precios de mercado.

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Ante el temor de Alemania de que el Procedimiento de Dficit Excesivo no fuera suficiente para disciplinar de forma eficaz las polticas fiscales dentro de la UME, dicho pas propuso un Pacto de Estabilidad que fue aprobado por el Consejo Europeo como "Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que est compuesto por la siguiente normativa: a) Resolucin del Consejo, sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento efectuada en Amsterdam el 17 de junio de 1997; b) Reglamento 1.466/1997 relativo al reforzamiento de la supervisin de las polticas presupuestarias y a la supervisin y coordinacin de las polticas econmicas; y e) Reglamento 1.467/1997 relativo a la aceleracin y clarificacin del Procedimiento de Dficit Excesivo. Por dicho Pacto los Estados miembros se comprometen a conseguir situaciones presupuestarias prximas al equilibrio o con ligero supervit.

2.

LOS PRINCIPIOS CONTABLES COMO INSTRUMENTO PARA MEDIR EL DFICIT

El sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas de 1970 (SCN) no contena un apartado expreso dedicado a los principios contables del SCN, sino que aparecen enunciados al tratar determinados tipos de operaciones. El Sistema Europeo de Cuentas Econmicas Integradas (SEC-79) dedic el Captulo VII, bajo la denominacin de reglas de contabilizacin, a recoger el conjunto de principias y convenios contables del SEC, que condicionan la contabilizacin de las transacciones realizadas por los diferentes agentes econmicos del pas y, por tanto, la informacin econmica suministrada y los resultados que pueden obtenerse del anlisis de la actividad de dichos agentes econmicos. El SEC constituye un conjunto coherente y detallado de cuentas y cuadros, cuyo fin es dar una visin sistemtica, comparable y lo ms completa posible, de la actividad econmica de cada pas miembro, siendo tarea esencial de todo sistema de Contabilidad Nacional dar una representacin del circuito econmico que sea clara y adaptada a las necesidades del anlisis de la previsin y de la poltica econmicos. Lo mismo que en la contabilidad de empresas y en la contabilidad pblica, los principios contables del SEC constituyen el mecanismo capaz de expresar la realidad econmica de las transacciones realizadas en cada nacin, haciendo posible que de su aplicacin sistemtica (y de la regulacin de las cuentas y cuadros del SEC) resulte la imagen fiel de la actividad econmica de cada pas comunitario.

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Los principios contables o reglas contables como las denomina el SEC-95, son los siguientes: valoracin de las operaciones; momento del registro de las operaciones; consolidacin y clculo del neto; cuentas, saldos contables y agregados. En el sector empresarial los principios contables tienen por objeto alcanzar la imagen fiel de la actividad econmica de la empresa, en el Plan General de Contabilidad t se dice que la imagen fiel es el corolario de aplicar sistemtica y regularmente los principios contables, entendiendo stos como el mecanismo capaz de expresar la realidad econmica de las transacciones realizadas y en el Plan General de Contabilidad Pblica se dice que la aplicacin de los principios contables deber conducir a que las cuentas anuales, formuladas con claridad, expresen la imagen fiel del Patrimonio, de la situacin financiera, de la ejecucin del Presupuesto y de los resultados de la entidad, resultando, por tanto, que considera los principios contables como el mecanismo capaz de expresar la realidad econmica de las transacciones realizadas. Esta opinin no es sin embargo totalmente compartida por la doctrina. En el campo de la contabilidad de la empresa, para el Profesor CEA 2 los principios de contabilidad generalmente aceptados son un instrumento que no puede anteponerse al objetivo de que se respete la naturaleza econmico-financiera de los hechos empresariales, y en el campo de la Contabilidad Nacional el Profesor Barea (1993) puso de manifiesto que en el ejercicio de 1992 hubo un conjunto de operaciones en la Administracin Central, a los que se aplicaron principios contables del SEC-79 que no respetaban la naturaleza econmica de las operaciones, y que por tanto influyeron en la cuantificacin del dficit pblico en razn de los principios contables aplicados. Las clases de operaciones fueron las siguientes: gastos realizados en ejercicios anteriores, que no estaban contabilizados, que se afloraron en el ejercicio 1992;
a) b)

gastos del ejercicio 1992, que por diversas causas no aparecan con-

tabilizados;

l AECA, Documento nm. 1 de Principios Contables. z "Sobre el deber ser y el ser de los Principios de Contabilidad generalmente aceptados", en Lecturas sobre Principios Contables, monogrfico AECA, nm. 13.

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e)

ingresos derivados de la privatizacin de empresas pblicas;

d) ingresos derivados de la intervencin del Banco de Espaa en los mercados monetarios para sostener la peseta;
d)

intereses de la deuda pblica que afectaban a distintos perodos con-

tables. Por Decisiones de EUROSTAT posteriores a 1992, han quedado aclaradas todas estas cuestiones, coincidiendo con la interpretacin que yo haba dado a tales hechos econmicos (Batea, 1993). Con posterioridad a la entrada en vigor en 1999 del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) ha sido publicado por EUROSTAT el Manual del SEC-95, sobre el dficit pblico y la deuda pblica (2." edicin, 2002) que aclara muchas de las cuestiones que he venido planteando en diversos artculos, sobre la determinacin correcta del dficit pblico, que paso a analizar a continuacin.

3. SOMBRAS Y DUDAS SOBRE lA APliCACIN CORRECTA DE LOS PRINCIPIOS DEL SEC-95 A DETERMINADAS OPERACIONES

Samuelson muy grficamente ha escrito: -Supongo que es Vd. un poltico tipo. Lefrustran los dficit. Estos limitan el gasto que sus votantes merecen. Hay una presin constante para aumentar los impuestos. Su trabajo no es nada dioertido. Qu hace Vd.? Innova. Recurre a regulaciones, avales pblicos, empresas gubernamentales creadas para la ocasin, cualquier mecanismo que permita gastarfrente a los enloquecedores confines del presupuesto oficial-o Las operaciones que a continuacin analizo caen dentro de este campo de "la innovacin", tambin denominada contabilidad creativa, pues a mi juicio su contabilidad no se ajusta a los principios del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 1995) o al Manual del SEC-95 sobre el dficit pblico y la deuda pblica (Eurostat, 2." edicin, 2002).

a) Aportaciones de capital al Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y Sociedades Estatales para la construccin y explotacin de obras hidrulicas

A partir de 1997 se ha producido la huida del Presupuesto en la financiacin ele determinadas infraestructuras pblicas, cambiando el criterio de contabilizacin hasta entonces utilizado. En efecto, para la construccin del AVE la Red

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Nacional de Ferrocarriles Espaoles (RENFE) y para la construccin y explotacin de obras hidrulicas por las Confederaciones Hidrogrficas, los citados Organismos recibieron del Presupuesto del Estado ayudas a la inversin (transferencias de capital), dicha forma de financiacin tuvo incidencia en el dficit pblico del Estado. En el ao 1997 se cre el Ente Pblico Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) al que se ha encomendado la realizacin de las nuevas infraestructuras de Alta Velocidad. Desde entonces el Presupuesto del Estado efecta al GIF aportaciones de capital, contabilizadas como adquisicin de activos financieros, y por tanto sin incidencia en el dficit pblico, al tratarse de una operacin financiera, y para la construccin y explotacin de obras hidrulicas se han ido creando Sociedades Estatales, incluyendo el Presupuesto del Estado dotaciones para financiar la adquisicin por el Estado de acciones de las citadas Sociedades Estatales y por tanto sin que afecte al dficit pblico, por tratarse tambin de una operacin financiera. Siguiendo el camino emprendido, el Gobierno aprob la creacin de la Sociedad Pblica para la realizacin de las infraestructuras del trasvase del Ebro, estimndose que realizar inversiones por casi un billn de pesetas durante cinco aos, que siguiendo el sistema empleado desde 1998 para financiar las infraestructuras hidrulicas, no producir efecto sobre el dficit pblico. Igualmente y para la realizacin del Plan de Regados por un importe de 836.000 millones de pesetas hasta 2008, se constituirn 17 sociedades pblicas que sern financiadas a travs de aportaciones de activos financieros pblicos,y por tanto sin incidencia en el dficit pblico. El Gobierno descubri la piedra filosofal para realizar gastos en infraestructuras financiadas a travs de aportaciones de activos financieros del Estado, sin incidencia en el dficit pblico. Puede esgrimirse que en el ao 1997 la financiacin del GIF a travs de aportaciones financieras del Estado fue aprobada por Eurostat; pero dicho argumento queda invalidado en la actualidad ya que lo fue en virtud de Sistema Europeo de Contabilidad de 1975, que desde 1999 ha sido sustituido por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales SEC-95. En efecto, un criterio esencial para el SEC-95 es la finalidad de la actuaclan de la Administracin Pblica cuando proporciona fondos a una sociedad pblica (Manual del SEC-95 sobre el dficit pblico y la deuda pblica. Eurostat, 2002):
1. Que lo haga con fines de poltica pblica, es decir, para lograr objetivos de poltica social o colectiva para los que puede no disponer de capital privado y sin esperar rentas de la propiedad del activo financiero que pueda recibir. La

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Administracin no espera obtener dividendos y la mayora de estas empresas no los pagan sino que su finalidad es mejorar la situacin econmica y satisfacer necesidades sociales (infraestructuras pblicas, empleo, etc.), 2. Que al proporcionar capital social a la sociedad, la finalidad de la Administracin pblica es actuar como un accionista que espera recibir dividendos ms altos a cambio de su inversin; la sociedad tiene un amplio grado de libertad sobre la forma de utilizarlos, y la Administracin pblica espera un rendimiento de su inversin similar al que podra obtener adquiriendo acciones cotizadas en e! mercado. Segn se desprende del Informe Econmico y Financiero unido a los Presupuestos Generales del Estado para 2002, las aportaciones de! Estado estn incluidas en la poltica pblica de infraestructuras para lograr objetivos de poltica social o colectiva, es decir, se trata de una gestin de activos con fines de poltica pbliCa, y cuando esto sucede el SEC-95 considera que tales aportaciones deben considerarse como ayudas a la inversin (transferencias de capital) con efecto sobre e! dficit pblico y no como adquisiciones de activos financieros. La transparencia presupuestaria exige una contabilizacin adecuada de estas operaciones. Tampoco puede alegarse que las citadas Sociedades puedan obtener ingresos en su da que cubran el 50 por 100 de sus costes de produccin y por tanto deben ser incluidas en el Sector sociedades, sin tener por tanto incidencia en el dficit pblico, ya que de haberse considerado que tal norma era de aplicacin a todas las infraestructuras pblicas, no se hubiera tenido que regular, como lo ha hecho el citado Manual, los supuestos en que la Administracin Pblica aporta fondos a una Sociedad pblica, determinando que si lo hace con fines de poltica pblica, es decir, para lograr objetivos de poltica social o colectiva (infraestructuras pblicas, empleo, etc.) y no para adquirir activos rentables, las aportaciones deben considerarse como ayudas a la inversin y por tanto con efecto sobre el dficit pblico. Parece que a la propia Administracin le surge dudas sobre si las aportaciones de capital contabilizadas como activos financieros tienen influencia en el dficit pblico, ya que la Ley de Acompaamiento de los Presupuestos 2004 dispone que debern ser informadas preceptivamente por la Secretara de Estado de Presupuestos y Gastos para ver si tienen efecto sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. En e! cuadro nm. 1 se detallan las cantidades aportadas por los Presupuestos del Estado como activos financieros al GIF y a Sociedades Pblicas para la construccin y explotacin de obras hidrulicas.

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b)

Holdings pblicos encargados de la reestructuracin del sector pblico empresarial aplicando a tal flnaldad los ingresos procedentes de las privatizaciones de sus empresas

En 1995 se dispuso la desaparicin del Instituto Nacional de Industria (IN!) y del Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) y la creacin de la SEPI, de la Agencia Industrial del Estado (AlE), que recogera las empresas deficitarias y de TNEO. Con el objetivo de simplificar, modernizar y ahorrar costes TNEO desaparece y traspasa su balance a SEPI, yen 1997 para completar el proceso de racionalizacin, las empresas de la AlE pasan a SEPI, disponiendo el Real Decreto-Ley 15/1997 que ni SEPI ni sus sociedades participadas podran recibir aportaciones de ningn tipo con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, que SEPI dispondra de autonoma financiera para realizar cuantas actuaciones resulten necesarias en sus empresas a cuyo efecto se dotar de unos fondos propios suficientes, provenientes de los ingresos derivados de sus operaciones de todo orden, entre ellos los de privatizaciones. Desde la aprobacin del Programa de Modernizacin del Sector pblico empresarial en junio de 1996, SEPI ha obtenido unos ingresos propios por enajenaciones de 2,8 billones de pesetas hasta 31 de diciembre de 1999 (excluyendo la venta de las filiales de sus empresas), que han sido destinados al saneamiento y consolidacin de sus empresas. De lo que llevamos expuesto resulta que el holding pblico SEPI no mueve los fondos entre las empresas del grupo como parte de una estrategia empresarial para el grupo, del mismo modo que lo hara una sociedad privada, sino que su funcin es reestructurar y cambiar la propiedad de las empresas pblicas a travs de privatizaciones, canalizando los fondos de una a otra, redistribuyendo la renta y el patrimonio. La funcin principal de SEPI es organizar la privatizacin en las mejores condiciones posibles, destinando los ingresos obtenidos de la venta de acciones a otras empresas pblicas, propiedad o no de SEPI, a travs de ayudas, prstamos o aportaciones de capital. Para el SEC-95 estos proyectos de reorganizacin del Sector pblico empresarial, que implican gestionar activos y redistribuir la renta y el patrimonio, es una aplicacin directa de una estrategia macroeconmica de la Administracin Central, que utiliza un intermediario, en el caso espaol SEPI, para una gestin de activos con fines de poltica pblica, es decir, para lograr objetivos de poltica social o colectiva, que se realiza en nombre de la Administracin pblica. Por tanto el SEC-95 establece que cuando la mayor parte de la actividad de un holding pblico 69

consiste en actuar con fines de poltica pblica (privatizar, ayudar a empresas pblicas), en nombre de la Administracin pblica, el holding pblico debe integrarse en el Sector Administraciones Pblicas, independientemente de su personalidad jurdica. Con base en la publicacin de SEPI, Industria pblica: balance 1996-2000 hemos elaborado los datos que a continuacin figuran correspondientes a los destinos concretos de los fondos obtenidos de las privatizaciones:

Miles millones

Cancelacin deuda INI Externalizacin de deudas laborales Liquidacin cargas ele antiguas cabeceras siderrgicas Desarrollo tecnolgico Sostenimiento minera pblica Fondos propios ele SEPI Pagos ele dividendos e impuestos al Estaelo Adquisicin de acciones Total

. .. . . .. . .. . .

476 314 308 130 390 821 170 140 2.749

De acuerdo con el SEC-95 SEPI debe ser integrada en el Estado a efecto de contabilizar sus operaciones en las Cuentas econmicas de las Administraciones Pblicas, con incidencia por tanto en el dficit pblico, aunque jurdicamente est considerada como Sociedad estatal. Los 2,8 billones de pesetas obtenidos por SEPI ele las privatizaciones se contabilizaran en la cuenta financiera del Estado y por tanto no tendran efecto sobre el dficit pblico. Los gastos seran contabilizados en el Estado en la forma siguiente: - La cancelacin de las deudas del INI por 476.000 millones aparecera en la cuenta financiera y por tanto sin incidencia en el dficit. - La adquisicin de acciones en inters de sus participadas y de la estrategia global de SEPI importante 140.000 millones de pesetas aparecera en la cuenta ele capital como ayuela a la inversin, incidiendo por tanto en el dficit pblico. 70

- Los pagos por dividendos e impuestos al Estado por 170.000 millones, al tratarse de una operacin dentro del mismo subsector no deben contabilizarse, por tanto en el supuesto de que el Estado los hubiera contabilizado como un ingreso de rentas de la propiedad el pago de SEPI se contabilizar como negativo en la misma rbrica anulando el ingreso. Si el ingreso en el Estado disminuy el dficit, el pago de SEPI lo aumentar. - Los pagos por externalizacin de los compromisos laborales asumidos en los planes de reconversin de los sectores en crisis durante la dcada de los ochenta y la primera mitad de los aos noventa, que en el perodo analizado ascienden a 314.000 millones de pesetas, se contabilizarn en la cuenta de renta, aumentando el dficit en dicho importe. - La aportacin de 308.000 millones de pesetas al proceso de la liquidacin de las antiguas cabeceras siderrgicas se contabilizaran bien en la cuenta de renta, bien en la cuenta de capital, segn la naturaleza de la aportacin, con incidencia en el dficit pblico. - La inversin de 130.000 millones de pesetas en desarrollo tecnolgico de las empresas de SEPI se contabilizaran en la cuenta de capital con incidencia por tanto sobre el dficit. - El sostenimiento de la minera pblica, en cumplimiento de los acuerdos entre el Ministerio de Industria y los Sindicatos, ha supuesto un coste de 390.000 millones de pesetas, que se contabilizaran como subvenciones en la cuenta de explotacin, con incidencia por tanto en el dficit pblico. - Los 821.000 millones de pesetas destinados a la constitucin de un volumen de fondos propios de SEPI para el mantenimiento futuro de su autonoma financiera, sin dependencia de los Presupuestos del Estado, representa el importe no gastado por SEPI de los fondos obtenidos de privatizaciones y aparecern en la cuenta financiera en la rbrica ..efectivo y depsitos", sin incidencia por tanto en el dficit pblico. Como conclusin de lo expuesto podramos decir que en el supuesto de aplicarse los criterios de! SEC-95 a SEPI se hubiera producido un aumento de la necesidad de financiacin del Estado durante e! perodo 1996-1999 de 1.452 mil millones de pesetas que representa el 0,42 por 100 del PIE del mismo perodo de tiempo. En el cuadro nm. 1 se detallan los gastos de la SEPI de los aos 2001 y 2002, que de acuerdo con el Manual del SEC-95 tienen efecto sobre el dficit pblico sin que se hayan tenido en cuenta en el clculo del mismo. Asimismo se ha efec71

tuado una estimacin para los aos 2003 y 2004, teniendo en cuenta lo sucedido en e! perodo 1996-2002.

e)

Deudas de las empresas pblicas avaladas por las Administraciones pblicas

Dice el Manual de! SEC-95 sobre el dficit pblico y la deuda pblica que en varios Estados miembros de la Unin Europea, las Administraciones pblicas avalan las deudas de determinadas empresas pblicas. Ello permite que stas accedan a recursos financieros con costes ms ventajosos y, adems, garantiza el xito elel prstamo: el acreedor est seguro que, en caso de dificultades, el Estado intervendr inmediatamente para hacerse cargo del pasivo. El aval del Estado puede concederse a una empresa con ocasin de un prstamo concreto, o englobar toelos los prstamos, por disposicin legal o por disposiciones estatutarias especficas de la empresa. Esto ha venido sucediendo en Espaa con RTVE, cuya deuda, totalmente avalada por el Estado, ascendi a finales del pasado ao a 7.000 millones de euros, y cuyo dficit para el presente ao se estima rondar los 700 millones ele euros. Dada esta situacin, y que existan serias dudas que RTVE cubra con sus ingresos de mercado el 50 por 100 de sus costes ele produccin, por decisin de Eurostat, RTVE ha sido considerada como organismo administrativo, y en el pasado ao se ha integrado en el Estado, a efecto del clculo del dficit y la deuda. En el cuadro nm. 1 aparecen detallados los dficit de RTVE del perodo 2001-2004.

d)

Infraestructuras pblicas financadas y explotadas por el Sector Sociedades

El Manual del SEC-95 que hemos citado, distingua a efectos de determinar la incidencia en la deuda y en el dficit pblico, en el caso de que existieran pagos pblicos, entre arrendamiento operativo y arrendamiento financiero, basado en el anlisis de ocho factores. Tal norma ha sido derogada por una nueva Decisinde Eurostat de febrero del corriente ao, relativa al Tratamiento contable en las cuentas nacionales de los contratos suscritos por unidades pblicas en e! marco de partenariado con unidades privadas; la nueva Decisin aglutina todas las frmulas de financiacin de las infraestructuras pblicas dentro de ese marco, incluidas las concesiones. La nueva Decisin utiliza un nuevo planteamiento extensible a todas las frmulas, basado fundamentalmente en la verificacin de dos condiciones referidas a quin, entidad pblica u operador privado, asume los riesgos de construccin y disponibilidad/demanda.
72

En Espaa la financiacin de infraestructuras pblicas y su posterior explotacin por el sector privado ha sido utilizada por el Estado, y principalmente por los Entes Territoriales (Comunidades Autnomas y Ayuntamientos) para evitar sus efectos sobre el dficit y la deuda, desconocindose realmente si la contabilizacin en las cuentas nacionales se ha efectuado de acuerdo con el SEC-95 y su Manual, ya que existe una falta absoluta de transparencia en tales operaciones. En el cuadro nm. 1 aparecen las cantidades aportadas por el Estado como prstamos participativos o concesionarios de obras pblicas (carreteras y ferrocarriles). En el Estado, la Oficina del Presupuesto del Presidente del Gobierno, teniendo en cuenta lo establecido en el Plan de Convergencia actualizado y en el SEC, elev al Presidente del Gobierno propuesta del techo mximo para 1997 de crditos presupuestarios no financieros del Estado que no debera rebasarse para que Espaa cumpliera el criterio de dficit pblico establecido en el Tratado e Maastricht para ingresar en la Unin Monetaria; dicho techo ascenda a 18.099,2 millones de pesetas, que supona un aumento sobre el Presupuesto base de 1996 de 307,3 millones de pesetas, el 1,7 por 100 en trminos monetarios (disminucin en trminos reales). Ello supuso una reduccin de crditos de inversiones del Estado de 147.000 millones de pesetas con respecto a los de 1996, baja de un 15 por 100. Para no provocar tan fuerte cada en la demanda pblica de inversin, que tiene un gran efecto multiplicador sobre el conjunto de la economa, el Gobierno en el Proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social para 1997 arbitr, a propuesta de la Oficina del Presupuesto, los mecanismos adecuados para conseguir que a travs de financiacin privada la inversin en infraestructuras mantuviera el nivel de ejercicios anteriores. En este sistema, conocido como mtodo alemn, la Administracin concierta con una empresa la construccin y la financiacin de una infraestructura pblica (activo fijo) en un plazo determinado: durante el perodo de construccin de la inversin (formacin bruta de capital fijo) la Administracin no adquiere ms compromiso que el recibir, al finalizar el plazo convenido, la construccin totalmente terminada y en condiciones de funcionamiento adecuado. Cuando tal hecho sucede, se entrega al Estado (procedimiento de llave en mano) que en este momento adquiere la propiedad del activo y se obliga a pagar el importe convenido. Dada la falta de claridad del SEC-79 en cuanto al momento de registro de los contratos de obra bajo la modalidad de abono total del precio, EUROSTAT, por Decisin de febrero de 1997, determin que la Administracin contabilizara el activo recibido en el momento en que se produce el traspaso de propiedad de la infra73

estructura, como formacin bruta de capital fijo, y es en ese momento cuando se produce la incidencia sobre el dficit pblico; los crditos comerciales que el constructor conceda a la Administracin para el pago de la construccin no tendr efecto sobre la deuda pblica en la forma definida por el Reglamento del Consejo nm. 3.605/1993, adelantando as lo establecido en el SEC-95 que entrara en vigor en 1999. Resultaba as que lo establecido en el artculo 147 de la Ley 13/1996 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, cumpla los requisitos exigidos por la Decisin de EUROSTAT de febrero de 1997. Sin embargo en el desarrollo que del citado artculo 147 se hizo por Real Decreto 704/1997, de 16 de mayo, se cambi, en contra de la opinin de la Oficina del Presupuesto, el criterio del devengo puro establecido en la Ley, en el sentido de que cuando se acuerde el pago fraccionado en distintas anualidades (con un mximo de diez), los compromisos se refieran a los ejercicios en que se fracciona el pago. Tal forma de proceder minusvalora el dficit pblico real, enmascarando la verdadera situacin de las finanzas pblicas. He buscado en toda la informacin presupuestaria que se acompaa a los Presupuestos, los ajustes derivados de la utilizacin del mtodo alemn que son necesarios realizar en los resultados presupuestarios para obtener el dficit en contabilidad nacional. El Presupuesto no se caracteriza precisamente por su transparencia. Por ello se desconoce si realmente se estn contabilizando en Cuentas nacionales tales operaciones de acuerdo con el 5EC-95 o se estn siguiendo los criterios de contabilidad pblica; en este ltimo caso el dficit no refleja la situacin real de las finanzas pblicas.

4) Prstamos para financiar el Programa de modernizacin de las Fuerzas Armadas y proyectos tecnolgicos industriales, principalmente de carcter militar En el ao 2001 se consign en el Ministerio de Defensa dotaciones para conceder prstamos para financiar los programas especiales de desarrollo para la construccin de: fragatas F100, aviones de combate F200 y carros de combate Leopard 2E. En los aos 2001-2005 se consignaron dentro del Ministerio de Ciencia y Tecnologa dotaciones en el Captulo 8 para conceeler prstamos para financiar programas ele I+D ele la elefensa. Daelo que casi todos los gastos de este apartado son gastos militares realizaelos por empresas pblicas, tales operaciones deben ser con74

sideradas de acuerdo con el SEC como inversiones militares, por tanto con incidencia en el dficit. En el cuadro nm. 1 aparecen detalladas las cuantas de estas dotaciones. En conjunto las operaciones analizadas, en cuanto han podido ser cuantificadas, representaron los siguientes porcentajes del PIE: 2001 0,3 por 100), 2002 (0,8 por 100), 2003 (0,89 por 100) y 2004 (0,91 por 100), casi un punto de PIE como media del perodo.

4.

LA INFLACIN, UN ATAJO PARA EQUILIBRAR EL PRESUPUESTO

El Banco Central Europeo (BCE 2003) en el artculo ..La relacin entre la poltica monetaria y las polticas fiscales de la zona del euro.., dice que ..un banco central independiente como el BCE, sometido a la prohibicin de monetizar los dficit pblicos, puede garantizar con firmeza a los agentes privados y a los mercados que los gobiernos no podrn recurrir a la inflacin para cubrir sus desequilibrios presupuestarios . Creemos que esto es cierto cuando los Gobiernos utilicen la poltica presupuestaria para corregir los diferenciales de inflacin que pueda tener alguno de ellos con respecto al objetivo de estabilidad de precios sealado por el BCE. Cuando la utilizacin de la poltica presupuestaria no es la correcta, creemos que la inflacin diferencial de un pas puede servirle para cubrir su desequilibrio presupuestario. En Espaa ha sucedido tal supuesto, como expondremos a continuacin. Dado que la proteccin social representa el 60 por 100 del gasto no financiero de las Administraciones Pblicas y tiene un crecimiento autnomo superior al 3 por 100 en trminos reales, y existe la decisin poltica de no reducirla, las previsiones de crecimiento del PIE se efectan de forma optimista para que el conjunto de los gastos tenga cabida dentro del Presupuesto con equilibrio presupuestario. Cuando por caer el ciclo el crecimiento del PIB es menor que el previsto, caen los ingresos, y para mantener el equilibrio sera necesario reducir el gasto pblico, lo que no se hace porque afectara a la proteccin social. Al no efectuarse tal reduccin, la demanda total de la economa excede los recursos disponibles y el equilibrio se logra a travs de la inflacin, es decir, con un crecimiento del PIE en trminos monetarios anlogo al previsto, pero menor en trminos reales. Sin embargo, como los impuestos son funcin del PIB monetario, el menor crecimiento de la economa en trminos reales se compensan con el mayor crecimiento del

75

deflactor, y los ingresos no se resentirn. En definitiva se cambia mantener el nivel de ingresos pblicos por una mayor inflacin, que cubre e! desequilibrio presupuestario. Con la financiacin del gasto a travs de la inflacin, los Gobiernos cuentan con un medio sencillo de acomodar las demandas existentes, sin efectuar ajustes en los gastos que provocaran conflictos. El cuadro nm. 2 del Anexo muestra para el perodo 1999-2003 las tasas de crecimiento de! PIB (a precios constantes y corrientes) y de los deflactores de! PIB, que sirvieron de base para la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado, y las que realmente sucedieron. En todos los aos se observa que la tasa de crecimiento de! deflactor del PIB fue superior a la estimacin que sirvi de base para elaborar el Presupuesto, siendo la principal causa de que la tasa de crecimiento de! PIB a precios corrientes sea superior a la prevista, lo que permiti cumplir el Plan de Estabilidad, dado que los impuestos son funcin el PIB monetario. Sin embargo, la inflacin constituye el peor de los impuestos que puede utilizarse para equilibrar un presupuesto, ya que desde e! punto de vista de la equidad es el ms regresivo, y por otra parte, a medio plazo hace perder competitividad a los pases que la padecen, generando un paro creciente. La inflacin provoca que los ahorradores y prestamistas tomen medidas de precaucin, que reducir el volumen disponible de fondos que podra asignarse al sector privado productivo. Por ltimo provocara distorsin en la asignacin de recursos a la produccin as como en la composicin de la demanda, cambios que generaran ineficiencias. Por todo ello considero que e! diferencial de inflacin con respecto a la previsin del BCE debera ser tenida en cuenta, junto al dficit y la deuda, para juzgar e! saneamiento de las finanzas pblicas de los Estados miembros.

5.

AHORRO pBuco VERSUS CAPACIDAD DE FINANCIACIN, COMO INDICADOR DE CUENTAS PBUCAS SANEADAS

En los Acuerdos de Maastricht, la Unin Monetaria (UME) qued diseada como un rea de estabilidad, a cuyo efecto se establecieron condiciones estrictas para que los Estados miembros pudieran incorporarse a la UME. La convergencia hacia la senda de estabilidad qued confiada a la voluntad y a las decisiones de cada Estado miembro, si bien sometida a la supervisin de los organismos comunitarios. La condicionalidad para e! acceso se concret en la satisfaccin de una serie de criterios entre los cuales se encontraba el que las finanzas pblicas deban encontrarse en una situacin sostenible, lo que se demuestra si el dficit y [a deu-

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da pblica no superan e! 3 Y e! 60 por 100, respectivamente, de su Producto Interior Bruto. La idea bsica que se tuvo en cuenta para proponer reglas de obligado cumplimiento sobre el tamao del dficit y de la deuda pblica ha sido que un pas que est en una senda de crecimiento continuo del dficit y de la deuda pblica puede crear efectos externos negativos sobre el resto de la UME, bien obligando a otros pases a seguir polticas ms deflacionistas de optar por estabilizar sus ratios deuda pblica/PIE, bien presionando al BCE para que rebaje su poltica monetaria. Las consecuencias de la poltica fiscal diseada en el Tratado de la Unin es que la totalidad de los gastos no financieros de los pases miembros se cubran con el rendimiento de los impuestos corrientes y sobre e! capital, lo que dara lugar a un incremento neto del patrimonio de los entes pblicos, dejando que los recursos disponibles del mercado de capitales se dirijan a financiar las inversiones del sector empresarial. Podra pensarse que no es funcin del sector pblico tender a incrementar su patrimonio neto a costa de las generaciones presentes, ya que parte del mismo va a ser utilizado por generaciones futuras que deben contribuir a financiarlo. Se dice que en el sector empresarial su objetivo es mantener e! patrimonio neto, no aumentarlo, y por tanto cuando tiene que realizar inversiones reales acude a los mercados de capitales para financiarlo, ste debera ser tambin el objetivo del sector pblico. Si esta propuesta tuviera aceptacin, el ahorro pblico debera sustituir a la capacidad de financiacin, como indicador de unas cuentas pblicas saneadas, pudiendo el sector pblico acudir a los mercados de capitales para financiar parte de su inversin para conseguir el pleno empleo de los recursos y promover el desarrollo futuro, sin que por ello se considerara que sus cuentas no estn saneadas. Los Gobiernos de algunos Estados miembros se han olvidado de efectuar las reformas estructurales para hacer sus economas ms flexibles y ms competitivas, entre ellas la reforma del gasto pblico, que le hubiera dado un mayor margen de maniobra temporal para absorber la cada de! ciclo, sin traspasar el lmite del 3 por 100 de dficit. Esto no lo han realizado y han colocado a sus economas y a la UME en una situacin muy grave, al practicar una poltica keynesiana para reactivar la demanda interna. Sin embargo, empricamente ha quedado demostrado que los fuertes dficit pblicos de Japn y los incrementos de deuda no han servido para sacar a la economa japonesa durante diez aos del encefalograma plano en cuanto a crecimiento.

77

Como dice el Profesor J. Shiller (2003), de hecho los dficit presupuestarios actuales reflejan problemas de largo plazo que no son los que contempla la teora keynesiana, de modo que las discusiones acerca de los dficit se deberan replantear en trminos de problemas intergeneracionales. Como consecuencia de los dficit, la deuda de un pas aumenta y traslada la carga financiera a las futuras generaciones, lo que produce un cambio de riqueza de una generacin a otra, que los polticos no quieren poner de manifiesto. Prefieren que las generaciones presentes, que son las que le votan, cobren sus pensiones, reciban la sanidad gratuitamente y puedan disfrutar de otros servicios gratuitos, imponiendo cargas a futuras generaciones a travs de los dficit, cuya financiacin se efectuar con impuestos que pagarn aqullos. Junto a los dficit actuales, preocupa fuertemente a la Comisin Europea las obligaciones que se deriven del fuerte envejecimiento de la poblacin, con e! consiguiente efecto sobre las pensiones pblicas, la sanidad y los servicios sociales. La cuanta de estas obligaciones adquiere montos escalofriantes: para Espaa, la deuda implcita del sistema de reparto de pensiones pblicas es, en valor actual, ms del doble de la deuda explcita de las Administraciones Pblicas, sin tener en cuenta las obligaciones derivadas de! aumento de la prestacin sanitaria gratuita, que se derivan del envejecimiento de la poblacin, que en valor actualizado supone el50 por 100 de la deuda explcita del conjunto de las Administraciones Pblicas. En conjunto hay obligaciones comprometidas por pensiones y sanidad, que en valor actualizado suponen ms del triple de la deuda explcita de las Administraciones Pblicas. Por ello el Pacto de Estabilidad y Crecimiento pretende que los Estados miembros de la Unin Monetaria dispongan de un margen suficiente para hacer frente a las futuras obligaciones de la proteccin social, derivadas de! envejecimiento de la poblacin. Europa lo tiene ya y se va a aumentar a consecuencia de cumplir sesenta y cinco aos la generacin del "baby boom" que disparar el crecimiento del gasto pblico y del dficit pblico si no se adoptan las medidas adecuadas, entre ellas la disponibilidad de un margen de maniobra para no rebasar el 3 por 100 del dficit sobre el PIE. Dejemos por tanto el Pacto de Estabilidad tal y como est, que no slo tiene en cuenta e! presente, sino el futuro, y que los Estados miembros realicen las reformas estructurales necesarias para liberalizar sus economas y eliminen las rigideces, ineficiencias y falta de equidad que las intervenciones pblicas han ido generando en sus economas.

78

6.

REINVENTANDO EL PACTO DE ESTABILIDAD: DFICIT CCLICAMENTE AJUSTADO

La combinacin de las polticas monetarias y fiscal para controlar el ciclo ha sido siempre objeto de atencin tanto por los polticos como por los economistas, aunque las relaciones entre una y otra no siempre han sido concebidas de idntica forma. Hasta la dcada de los setenta se consideraba que las dos polticas eran instrumentos que deban utilizarse para controlar la demanda agregada as como impulsar el crecimiento econmico. Sin embargo se consideraba que la poltica fiscal, por ser el instrumento ms potente, debera ser utilizado preferentemente, aunque la poltica monetaria podra ayudar a incrementar de forma permanente la produccin, asumiendo si fuera necesario una inflacin superior a la conveniente, cambiando inflacin por crecimiento. La poltica de sostenimiento dela demanda agregada a travs de una poltica presupuestaria expansiva y de una poltica monetaria de acompaamiento fracas, como lo demuestra la alta tasa de inflacin, el desempleo creciente y la cada de la actividad econmica durante la dcada de los setenta. Desde hace unos aos se piensa que es necesario asignar exclusivamente cada una de las polticas (monetaria y fiscal) a los objetivos que pueda alcanzar. Se aplica a este campo la teora de Musgrave de las funciones mltiples del Presupuesto. En el artculo publicado en BCE (2003) se dice: "El adecuado diseo de los marcos institucionales de las polticas monetaria y fiscal es uno de los mecanismos utilizados por la sociedad para protegerse a s misma frente a la inflacin permanente y a los problemas macroeconmicos causados por una poltica monetaria discrecional y unas finanzas pblicas desordenadas. La poltica monetaria debera tener a su cargo conseguir la estabilidad de precios, base de la eficiencia de la economa de mercado, ya que estimula el funcionamiento adecuado del mecanismo de determinacin de los precios relativos. Utilizar la poltica monetaria para cambiar la senda de crecimiento a largo plazo de la economa dara lugar a ineficiencias. En cuanto a la poltica fiscal, se considera que la utilizacin de una poltica fiscal anticclica para encauzar la actividad econmica a corto plazo es limitada,

79

de gran incertidumbre respecto a su incidencia en la economa, con riesgo de que la carga financiera de la deuda crezca de un ciclo a otro, con signo hacia e! dficit a consecuencia de que los polticos preferirn financiar el gasto a travs de la deuda por e! menor coste poltico que ello representa, trasladando a generaciones futuras la verdadera financiacin del gasto. En los sistemas de pensiones gestionados por el sistema de reparto, el envejecimiento dela poblacin da lugar a un incremento de la deuda implcita con anlogos efectos. El crecimiento descontrolado de la deuda dara lugar a la expulsin del sector privado, con reduccin a medio plazo del crecimiento econmico. Dentro de la UME, todos los pases pertenecientes a la misma han disfrutado de los beneficios derivados de una poltica monetaria nica: la estabilidad de precios, la estabilidad de! tipo de cambio del euro frente a otras monedas, y la estabilidad de los mercados financieros y del sector bancario. Son los "bienes de club.. derivados de la Unin Monetaria. Sin embargo, como las polticas econmicas estn a cargo de cada Estado miembro, pueden crear externalidades positivas o negativas sobre esos "bienes de club.. y, a travs de los mismos, sobre el crecimiento econmico. Es en este contexto donde vamos a analizar los efectos que sobre el crecimiento de los pases de la zona euro puede tener e! abandono del Pacto de Estabilidad y Crecimiento por incumplimiento de los condicionantes que el mismo impone a las polticas fiscales de los Estados miembros. Cuando se aprob e! Pacto de Estabilidad y Crecimiento se puso de manifiesto por distintos economistas (Jos y Maite Barea, 1998) que "hasta que se consiguiera alcanzar e! equilibrio de las cuentas pblicas, e! Pacto de Estabilidad comportaba los siguientes riesgos: los derivados de que el perodo de expansin fuera ms corto de lo previsto, lo que dara lugar a una poltica fiscal pro cclica si se pretendiera continuar con la consolidacin fiscal, que acentuara la intensidad de la recesin; los derivados de la falta de realizacin de reducciones en el dficit estructural por no acometerse las reformas estructurales, con las siguientes consecuencias: - en perodo de recesin, la poltica fiscal tendra un carcter procclico, ya que al encontrarse el dficit cercano al 3 por 100 se intentara efectuar reformas estructurales para reducir el dficit de dicha naturaleza, que tendera a ampliar la recesin del ciclo;

80

- en perodo de expansin, la insuficiente reduccin de! dficit estructural dara lugar a una poltica fiscal que entrara en colisin con e! objetivo de estabilidad del BCE; los derivados de una poltica fiscal procclca, que puede llevar a un escenario de consolidacin fiscal basado en subida de impuestos y en recortes de la inversin en infraestructuras con efectos negativos sobre el crecimiento a largo plazo , Cinco pases de la zona euro (Alemania, Francia, Italia, Portugal y Holanda) han dejado de cumplir e! Pacto de Estabilidad y Crecimiento en cuanto que no han alcanzado el equilibrio de las Cuentas Pblicas, y de ellos cuatro (Alemania, Francia, Italia y Portugal) han rebasado el 3 por 100 del PIE como lmite mximo de dficit, incumpliendo as un Tratado Internacional. El incumplimiento por algn pas de la zona euro de la restriccin presupuestaria intertemporal que liga a largo plazo la suma actualizada de! gasto no financiero estimado con la suma actualizada de los ingresos no financieros estimados de forma que la primera no exceda a la segunda, tendr efectos negativos sobre el crecimiento de dicho pas, ya que la prima de riesgo que tal comportamiento conlleva se trasladar a travs del tipo de inters exclusivamente sobre la deuda del citado pas, en virtud de la clusula de no bail-out del artculo 130 del Tratado constitutivo de la Unin. El aumento de la prima de riesgo, y por tanto de los intereses de la deuda pblica, dar lugar a la elevacin del dficit pblico y de la deuda pblica necesaria para financiarla, produciendo un desplazamiento de la inversin privada en e! pas que incumpla e! Pacto de Estabilidad. Cuando los dficit son altos y no sostenibles, la sociedad percibir un riesgo creciente de inestabilidad financiera, perdiendo los precios eficacia como factor relativo de las decisiones de inversin. Las consecuencias de una poltica fiscal laxa afectar no slo al pas de la zona euro que la practica, sino tambin, por contagio, al resto de los pases de la Unin Monetaria, al influir en los mercados de capitales, y por tanto en la credibilidad del pas. El problema se ha agudizado en la UME, ya que, como hemos dicho, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento no se est cumpliendo por cinco pases, que representan el 78 por 100 del PIE de la zona euro, con lo cual los objetivos que dichos pases pretenden alcanzar son contrarios al objetivo de la estabilidad de precios y de defensa del valor de la moneda del Banco Central Europeo. La lucha de dichos pases por conseguir un crecimiento de su produccin a travs de una poltica fiscal expansiva, que a cuatro de ellos les ha llevado a sobrepasar el techo del 81

3 por 100 de dficit sealado en el Tratado de la Unin Econmica y Monetaria, cambiando dficit y deuda por crecimiento, puede tener un relativo xito a corto plazo, pero a medio y largo plazo han puesto en peligro la sostenibilidad de sus finanzas y por tanto el crecimiento no slo de dichos pases, sino de toda la Unin Monetaria por e! efecto contagio que se produce. Para evitar los efectos distorsionadores de un cmputo ao a ao del dficit/supervit, que obligara a los pases a realizar, en ocasiones, una poltica presupuestaria procclica, se ha propuesto que el clculo del dficit/supervit se efecte teniendo en cuenta el mbito temporal del ciclo, y que el equilibrio de las cuentas se consiguiera en e! perodo del ciclo y no ao a ao, es decir, un dficit cclicamente ajustado. El principal inconveniente que tiene esta propuesta es que de antemano no se conoce cul va a ser la duracin temporal de! ciclo, y por tanto a cunto debe ascender la actuacin expansiva de la poltica presupuestaria, de forma que en la posterior fase alcista del ciclo se produzca una contraccin de! gasto pblico que compense los dficit de la fase de declive del ciclo. Por otra parte, y como hemos dicho con anterioridad, existe evidencia emprica que la poltica de sostenimiento de la demanda agregada a travs de una poltica fiscal expansiva fracas a nivel mundial, como 10 demuestra la alta tasa de inflacin, e! desempleo creciente y la cada de la actividad econmica durante la dcada de los setenta; los dficit pblicos de Japn generaron una deuda pblica del 140 por 100 de! PIE, sin producir ninguna reactivacin. Adems, como ya hemos dicho, se considera que la utilizacin de una poltica fiscal anticclica para encauzar la actividad econmica a corto plazo es limitada, de gran incertidumbre respecto a su incidencia en la economa, con riesgo de que la carga financiera de la deuda crezca de un ciclo a otro, con signo hacia e! dficit a consecuencia de que los polticos preferirn financiar e! gasto a travs de la deuda, por el menor coste poltico que ello representa, trasladando a generaciones futuras la verdadera financiacin del gasto. Sin embargo la poltica de dficit cero con carcter permanente o inclusive de un ligero supervit que propugna el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y nuestra Ley General de Estabilidad Presupuestaria, no tiene razn de ser desde un punto de vista econmico. En Espaa tal precepto tiene su razn de ser en las Comunidades Autnomas y en las Corporaciones Locales, ya que no corresponde a las mismas la funcin de estabilizacin de la economa, pero no en el Estado a quien corresponde dicha funcin, de acuerdo con la organizacin adoptada en la Unin Monetaria, donde el Presupuesto de la Unin slo representa el 1,27 por 100 del PIE comunitario y la poltica monetaria est centralizada en el BCE. Transfor82

mar el dficit cero en un objetivo permanente sera un error, pues el Estado tendra que recortar el gasto pblico o aumentar los impuestos para equilibrar el Presupuesto; la poltica presupuestaria tendra un carcter procclico, lo que conducira al pas a un ajuste largo en el tiempo para salir de la recesin, con efectos negativos sobre el crecimiento a largo plazo. Por ello el Tratado de la Unin y el Pacto de Estabilidad admiten que, en casos excepcionales y de forma temporal, el objetivo de situaciones prximas al equilibrio, o con supervit, pueda transformarse en dficit que no debe superar e! 3 por 100 del PIB. Tal dficit no sera consecuencia de una poltica fiscal expansiva querida por el Gobierno, sino por la entrada en funcionamiento de los estabilizadores automticos; igualmente en caso de tensiones de demanda, que estn int1uyendo en el nivel de precios, el objetivo presupuestarios debe transformarse en fuerte supervit cuando se considere necesario para estabilizar la economa y contener la inflacin. Es sta la verdadera interpretacin que debe darse al Tratado de la Unin y al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, sin que por tanto haya necesidad de cambiarlo.

7.

lA EXPERIENCIA ESPAOlA DEL DFICIT CCLICO ENTRE 1850 Y 2000

El Estudio realizado por el Profesor Prados de la Escosura (El progreso econmico de Espaa. 1850-2000, Fundacin BBVA, 2003) me ha permitido disponer de las tasas de crecimiento anual del PIB del perodo 1850-2000 armonizadas con los actuales criterios de contabilidad nacional, as como de las tasas de variacin de dicha magnitud para los diferentes ciclos. Las tasas de crecimiento responden a tasas medias de variacin anual para perodos delimitados por aos en que se alcanzan mximos cclicos de la actividad econmica, lo que permite, a juicio del autor, mantener la consistencia de los resultados obtenidos, puesto que se comparan dos momentos en los que la capacidad productiva se encuentra plenamente utilizada. La publicacin de! Instituto de Estudios Fiscales Datos bsicos para la Historia Financiera de Espaa 1850-1975, vol. Il, La deuda p.blica (1976) cuyo estudio fue realizado cuando nuestro actual Presidente estuvo de Director del citado Instituto, nos ha permitido conocer la deuda pblica viva en los aos iniciales y finales de los ciclos a que nos hemos referido en el prrafo anterior, datos que han sido completados para aos posteriores a 1975 con la publicacin del Banco de Espaa Las Cuentas Financieras de la Economa Espaola. Con dicha informacin he elaborado e! cuadro nm. 3, obteniendo la conclusin de que en todos los ciclos la deuda pblica que financia el dficit ha 83

aumentado, excepto en dos de ellos: 1983-1992 y 1901-1913, en los cuales la deuda viva a final del ciclo es menor que la existencia a su comienzo. Resulta por tanto que de los 18 ciclos que se dieron en el perodo 1850-2000 slo en dos de ellos la deuda pblica tuvo una reduccin con respecto a la existente al comenzar el ciclo. En el conjunto del perodo analizado la deuda pblica viva al comienzo del perodo era de 3.633,52 millones de pesetas, y al finalizar el mismo de 61.375.860 millones de pesetas, lo que supone que la deuda en circulacin se ha multiplicado casi por 17.000. De lo expuesto se deduce que no existe evidencia emprica para Espaa de que se haya cumplido la teora del dficit cclicamente ajustado en el siglo y medio analizado, con excepcin de los dos perodos de que se ha hecho mencin. Sin embargo, hay que hacer notar que en el perodo 1985-2000 las Administraciones Pblicas se endeudaron en casi 22 billones de pesetas por encima del endeudamiento necesario para la financiacin del dficit (cuadro nm. 4), es decir, como media casi un billn y medio de pesetas anuales (2 por 100 de la media del PIE del perodo), para adquirir activos financieros derivados principalmente de aportaciones a sociedades pblicas o entes pblicos considerados empresariales, pero como hemos puesto de manifiesto en el apartado 3, Sombras y dudas sobre la aplicacin correcta de los principios del SEC-95 a determinadas operaciones, deben integrarse en el Presupuesto a efectos de determinacin del dficit pblico.

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85

Cf)

0\

ANEXOS

CUADRO

Operaciones no incluidas en el dflc pblico, por no aplicacin ca/Tecla del SEC-95 (En millones de euros)
Aportaciones

Ao

ai GIF

Adquisicinacciones de Socied. Pb.para construc. y expiar. obrasbidrulicas

SEPI

RTVE

Prstamos parttcipaiosa concesionarios de obrasptiblicas

Prstamos para financiar programa modemizacion de Fuerzas Armadas

Suma

%PIB

2001 2002 2003 2004

......................... ..... ................ ......................... ..........................

901,52 1.202,02 1.268,00 1.352,28

282,48 247,32 247,00 275,90

4.712,00 1.272,00 3.000,00 3.000,00

638,38 688,82 648,12 623,08

192,32 352,80 240,00 755,00

1.794,87 1.989,67 1.241,81 1.161,25

8.520,87 5.752,63 6.644,93 7.167,51

1,31 0,83 0,89 0,91

CUADRO

Tasas de crecimiento y deflactores del PIE

Estimacinpresupuestos
Ao

Resultados cuentas econmicas TasacrecimientoPIE a precioscorrientes TasacrecimientoPIE a preciosconstantes

Deflactor PIE

TasacrecimientoPIE a preciosconstantes

Deflactor PIE

TasacrecimientoPIE
a precios comentes

1999 2000 2001 2002 2003

. . . .

3,8 3,7 3,6 2,9 3,0

2,1 2,0 2,3 2,9 2,8

6,0 5,8 5,9 5,9 5,8

4,2 4,2 2,7 2,0 2,4

2,7 3,5 4,2 4,4 4,2

7,0 7,8 6,9 6,5 6,7

00 --...J

CUADRO

Tasa de crecimiento del PIE en el ciclo y variacin de la deuda en el mismo perodo (En millones de pesetas)
Perodo del

Tasa de
crecmiento

Deuda viva
(J) (2)

Variacin

ciclo

del PIS

Comienzociclo

Final ciclo

de la deuda

1855-1866 1866-1873 1873-1883 1883-1992 1892-1901 1901-1913 1913-1920 1920-1929 1929-1935 1935-1944 1944-1952 1952-1958 1958-1964 1964-1974 1974-1978 1978-1986 1986-1992 1992-2000

........,..
...................... , ....................... ....................... ....................... ....................... .....................

.................... ,
.................... . ..................... .......................

...., .............. ,..

....................... .......................

....................,.. ......................
....................... ...................... ,

1,04 3,40 1,20 0,81 1,25 1,34 1,49 3,54 - 0,02 - 0,55 2,37 4,35 6,88 6,94 3,71 1,89 4,21 2,93

3.633,53 4.592,68 5,684,53 7.454,50 7.175,78 13.363,04 10,371,59 13,056,22 20,085,18 24,760,43 56,129,58 97,726,77 174,601,46 225,803,04 673.767,91 1.282.500,00 12.489,800,00 28,703.255,00

4.592,68 5,684,53 7.454,50 7,[75,78 12.363,04 10.371,59 13,056,22 20,085,18 24,760,43 56.129,58 97,726,77 174,601,46 225,803,04 673,767,91 1.282.500,00 12.489,800,00 28,703.255,00 61.375,860,00

959,13 1.091,85 1.769,97 - 278,72 6,187,26 - 2,991,45 2,684,63 7,028,96 4,675,25 31.369,15 41.597,19 76,874,69 51.201,58 447,964,87 608,732,09
11,207.300,00

16,213.455,00 32,672.605,00

Fuente. H Progreso Econmico de Espaa, 1850-2000, Fundacin BBVA, 200} Datos bsicos para la Historia Financiera de Espaa, 1850-1975, IEF, 1976, Cuentas Financieras de la Economa de Esparta) Banco de Espaa.

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CUADRO

Dficit J' oariacton neta de pasivos (En millones de pesetas)

Financiacton
Dficit publtco
(J)

Variacin neta de

Exceso de pasivos

pasivosftnancteros
(2)

financieros sobre
dficit (3)
(3~2- J)

1985 ..,'..,..,..,..,..' ,', .. 1986 .. 1987 ,, , , 1988 .. 1989 , ,.. 1990 .. 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 .. 1998 1999 .. 2000 ..

1.949.477 1.943.409 1.127.146 1.322,115 1.655.541 2.169,008 2.465.508 2.450,367 4,276,120 4,138,020 4,834,678 2820.555 2,609.432 2,244,880 1.090,159 343,920

2,886,086 2.385,871 1.860,661 2.414,792 3.131.551 3,900,088 3.032.551 3.925878 7,715.485 4,727,026 5,898,051 5663,759 3.008259 3.482,792 2,716083 2,269,671

936,609 442.462 733515 1.092677 1.476010 1.731.080 567,043 1.475 511 3.439365 589,006 1.063.373 2843,204 398,827 1.237,912 1.625,924 1.925,751

Fuente: Cuentas Financieras de la Economa ESjJmlola, Banco de Espaa, Cuentas de las Administraciones Pblicas, Intervencin General de la Administracin del Estado.

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