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TRATADO ELEMENTAL
DE
DERECHO POLTICO
CO:r",a:p ARADO
V
TRf\TI\DO ELEMENTAL
DI!l
DERECHO POLTICO

COMPARADO
noRiA 6EftWL IR ESTlI IIE8II8 , SI DEI[IO [lISnTU[IOIAL
POR
TOMAS ELORRlETA y ARTAZA
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<-aled'.lleo po, apos"'D de Dere.ha polillco espano!
.amparado con .1 .. tr,nlero en la Facultad de Derecho de la UnIverSIdad
de '.lamaD.&
'U.N.A.M.
MAJUO DE LA CUEVA.
ff*1.!@
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MADRID
HIJOS DE REUS. EDITORES
Calhzares. Qum 9 duplicado
1916
ES PBOP:IEDAD

MA.DRID HU08 DE REos, IMPRESORES
lload. ae Atooh., ltl, oentro
1NDICE
Pagmas
PROLOGO
PARTE PRIMERA
Teoria general del Bstado
CAP ITULO PRIMERO
EL ESTADO
I Concepto del Estado Estudios teoncos y praclCos del Estado Los
tipOS de las lDstltuclones Caracteres del Estado umversal El po-
der supenor de dommaclOn -11 Doctnna de J elhnek sobre el
poder ongmano de dommaclOn Doctrma del Estado como socie-
dad orgamzada para el derecho Las teonas pacifistas y el Esta-
do -IlI El Estado moderno Sus pnnclpales cardcteres El te-
rntOTlO La NaclOn La soberama Limites del poder del Estado
v
El Estado como acllvldad social Plan de esta obra 1
CAPITULO II
LA NAClON
I Diversas doctnnas sobre la NaclOn SI la NaclOn es una unidad
etmca SI es una umdad fllologlca SI es una umdad rehglOsa SI
es una umdad geograflca SI es una umdad economlca SI es una
umdad pohtIca Concepto de la NaclOn El senlmlento nacIOnal
y el sentImiento patno -1I Factores que han contnbuldo al des-
arrollo del senlmlento nacIOnal La raza La rehglOn La lengua
y el arte La geografIa Los mtereses economlcos -IlI La tradl- ,
ClOn El consenhmlento de los hal>ltantes FormaclOn hlstonca de
PagInas
las nacIOnes El pnnclplO de las nacIOnalIdades El Estado nacIO-
nal Ideas de Burgess Influencia de las nacIOnes en la clvlhza-
clan -IV Doctnnas disolventes de la NaclOn El hervelsmo El
mternaclOnahsmo pacifista El egOlsmo La NaclOn y las demas
formacIOnes socIales Porvemr de la NaclOn 1 I
CAPITULO III
EL TERRITORIO DEL ESTADO
I Naturaleza del teTTltoTlo Clases de terntonos Terntono pohtIco
Terntono comercial El condomlmum El protectorado colomal
Los terntonos arrendados El hinterland Las zonas neutras LI-
mites de los terntonos Fronteras naturales y artIftclales -I1 Pro-
blemas mternaclOnales planteados por el terntono La libertad
de los mares Mares terntonales Mares litorales Los estrechos
,
Los nos y lagos El dommlO aereo La telegrafla sm hilos Acuer-
dos del Instituto de Derecho mternaclOnal La extraterntonalIdad 25
CAPITULO IV
LA SOBERANIA DEL ESTADO
I Concepto de la soberama JUICIO de Dlcey sobre la soberama del
Parlamento mgles La soberama del Estado frances Los Estados
federales El Impertum y el domlnlUm Limites mternos y exter-
nos de la soberama -I1 Base del Poder publIco La obedienCia
al Estado Doctrmas que explican este hecho Teona de Bryce
La mdolencla La deferenCia La slmpatIa El miedo La razon
Desenvol vlmlento actual de la obedienCia polItlca 33
CAPITULO V
LOS FINES DEL ESTADO
I Diversas doctrmas sobre este problema Limites de la actiVidad
del Estado Relatividad de los fines del Estado Fmes que cumple
actualmente el Estado Defensa de su eXistencia La reahzaclOn
del derecho ActiVidad SOCial del Estado Fmes comunes al Es-
tado y a las mstltuclOnes pn vadas La descentralIzaclOn de servI-
CIOS -ll Fm supremo del Estado JustIficaclon de la eXistencia
del Estado Doctnna de Anstoteles Ideas de Burgess El pro-
blema de la legitimidad de las Autondades constituidas . 43
CAPITULO VI
eL INDIVIDUALISMO, EL SOCIALISMO Y EL INTERVENCIONISMO
1 Importancia pohtlca actual de los problemas economlcos Su m-
fluencla en la vida del Estado IntervenCIOnismo e unpenahsmo
Doctnnas mdlvlduahstas PnnclplOs del mdlvlduahsmo Influen-
Cia del mdlvlduallsmo en la producclOn mdustnal Influencia del
Indlvlduahsmo en la vida de los trabajadores ReacclOn contra el
mdlvlduahsmo -1I Doctnnas soclahstas El marxismo El reVi-
sIOnismo El fablanlsmo El slUdlcahsmo Ellabonsmo -IlI Doc-
trmas mtervenclOUlstas La actividad mtervenclOnlsta del Estado
PrmclplOs en que se apoya El derecho al trabajo InstitUCIOnes
establecidas en algunos Estados en relaclOn con la citada asplra-
clOn de los trabajadores Influencia de esas mstltuclOnes en las
luchas sOCiales 51
CAPITULO VII
EL IMPERIALISMO
Caracteres pnnclpales dellmpenahsmo Causas del mOVimiento Im-
penahsta OpmlOn del Pnnclpe de Bulow Diferencias entre el
Imperlahsmo moderno y los proyectos antiguos de dommaclOn
universal Doctnnas contra nas al Impenahsmo CritIca de la doc-
trma del Derecho a h mdependencla de los pueblos barbaros
Critica del pacifismo PorvenIr del Imperlahsmo 61
CAPITULO VIII
LOS MEDIOS ECONOMICOS -EL EJERCITO
1 Los medios del Estado MedIOs matenales ContribucIOnes pubh-
cas El prinCipIO de la uUlversahdad y el de la progreslvldad Re-
laclOn de estos pnnclplOs con las doctnnas mdl vlduahstas y so-
ciales Bienes del Estado Eficacia de los serVICIOS pubhcos El
cred!!o pubhco -Il Los medIOs personales Medios voluntanos
y obh:atonos Cntlca de las doctrmas contranas al Ejercito El
EJefClto como fuente de Idealismo El Ejercito y el caracter del
hombre El EJerc!!o y la educaclOn 1slca y moral El EjerCito y
la libertad El EjercIto y la democracia El mlhtansmo 67
Pagmas
PARTE SEGUNDA
PrInCIpIOS generales del Derecho constItucIonal
CAPITULO IX
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
I El Estado de Derecho Pnnclpales mamfestaclOnes de este pnncl
plO El derecho publIco y el derecho privado ClasIfIcacIOnes del
derecho publIco -11 Derecho conslltuclOnal en sentido material
y en sentIdo formal Las fuentes del derecho constItucIOnal Las
ConstItucIOnes Las leyes constItucIOnales Las ConstitucIOnes rI-
gldas Yr fleXIbles El derecho pretorio El derecho consuetudma-
no La Common law Las convencIOnes constItucIOnales Su natu
raleza Jundlca Garantlas de las convencIOnes constItucIOnales -
m El metodo de la leglslaclon comparada Sus aplIcacIOnes al
derecho constltuclOnal 75
CAPITULO X
LA LIBERTAD INDIVIDUAL
1 Concepto de la lIbertad mdlvldual La lIbertad mdlvldual en el
mundo antiguo En la Edad MedIa En la monarqula absoluta
Las doctrinas del estado de naturaleza y del pacto socIal Las doc-
tnnas SOCIales del derecho DIferencIas entre las doctnnas Indl-
vlduahstas y las socIales -JI Las declara ClOnes de derechos y
las leyes pohtIcas Los derechos de la Igualdad CIVil Los dere-
chos de la hbertad CIVil la hbertad matenal y la hbertad moral
Los derechos de la hbertad pohtlca El derecho de resistencia a
la opreslOn La resistencia a las leyes inJustas La resistencIa a los
actos Ilegales de las Autoridades gubernahvas -I1I Las garan-
has de los derechos mdlvlduales GarantIas contra el Poder legis-
lativo Garantlas contra las Autoridades gubernativas PartIcu-
laridades de la leglslaclOn Inglesa Las garantIas socIales La
suspenslOn de las garantIas constitucIOnales -IV Los derechos
socIales Su concepto IndlcaclOn de las obligacIOnes posItIvas que
cumplen los Estados DesenvolVImIento futuro de los derechos
socIales 87
Paginas
CAPITULO XI
LA D1VISION DE PODERES
I Los organos del Estado Su c1aslncaclOn SIstema de la dlvlson de
Poderes Doctnna de Locke TeorIa de MontesqUleu Ideas domI-
nantes J en la Asamblea NacIOnal francesa PrInCIpIOS aceptados
por las ConstItucIOnes modernas TransformaclOn operada en es-
tos pnnclplOs al ser aphcados en la practIca -U, Las funcIOnes
Jundlcas del Estado Su concepto y c1aslncaclOn DlstmclOn entre
las funcIOnes en sentIdo matenal y las funcIOnes en sentIdo for-
mal Los Poderes en el derecho moderno Caractenslcas del Po-
der leglslatlvo, del ejecutIvo y del JudIcIal Otros Poderes orga-
nIzados en algunos Estados ReferencIa de las doctrInas relal vas
al Poder armOnICO y al Poder gubernamental Doctnna que nIega
la IndependencIa del Poder JudIcIal 105
CAPITULO XII
EL PARLAMENTO
I Naturaleza representatlva del Parlamento La representaclOn cIvIl
y la representaclOn pohtlca Ongen y desenvolvImIento del SIS-
tema representatlvo FuncIones del Parlamento -1I SIstema bl-
cameral OpInIOnes de Bryce y Esmem SIstema unIcameral Ideas
de Frankhn y Sleyes Cntlca de ambos sIstemas -IlI La Ca mara
de DIputados El sufragIO uDlversal Estados que lo han aceptado
Estados que no lo han admItIdo aun El sufragIO como funclOn y
como derecho -IV La cuestlOn del sufragIO de la mUjer Facto-
res que han contnbuldo al mOVImIento femmlsta El mdlvldua-
I1smo La abohclOn de la esclavItud La mlsena economlca Expo-
slclon y cntIca de los argumentos empleados contra el femmlsmo
Estado del problema en las legIslaCIOnes vIgentes ConslderaclOn
especIal del estado de la cueshon en Espaa -V SufragIO dI-
recto e mduecto -VI Dlstntos unInomInales y escrutlnIO de lIs-
ta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIO-
nal Inconvementes del reglmen de mayonas Ventajas de la
representaclOn proporcIOnal El voto restrIngIdo El voto acumu-
lahvo El sIstema del cocIente electoral El sIstema de la con-
currencIa de hstas SIstema de d'Hondt Su funcIOnamIento en
Belglca -VIII La Camara Alta SIstema democratIco SIstema
anstocratIco SIstema de la competencIa Slstell'a federal SIstema
corporatIvo La representaclOn de los mtereses SOCIales Examen
(
Pagmas
de las Ideas en que se apoya ObservacIOnes de Ostrogorskl y
ESlllem SoluclOn democratlca del problema de la orgamzaclOn
blcameral -IX RenovaclOn total y pareJal de las Ca'TIaras-
X PnvlleglOs de los miembros de las Camaras La InvIOlabilIdad
y la mmumdad parlamentanas El sueldo de los representantes
parlamentapos La Incapacidad para desempear otras funcIOnes
XI El referendum y la Imclatlva popular EXposlclon del refe-
rendum Sus antecedentes hlstoncos en Francia LeglslaclOn VI-
gente en SUiza La Iniciativa popular Su desenvolvimiento en
SUIza AphcaclOn del referendum y la Imclalva en los Estados
Umdos El referendum consullvo La Imclatlva popular en el
sistema de Des Mames CnlIca del referendum Efectos practicas
de dicha InslItuclOn
CAPITULO XIII
EL PODER EJECUTIVO
I Concepto del Poder eJeculI va Naturaleza de los actos que reahza
Doctrma de O Mayer El Gobierno -Il Sistema Individual y
sistema colegiado del Poder ejecutivo Los Mmlstros La InVIO-
labilIdad del Jefe del Estado y la responsabilIdad mlmstenal -
III EvoluclOn hlstorlca de este prmclplO En el Derecho romano
En el Derecho germano En el absolutIsmo La
penal de los Ministros en la hlstona Inglesa Sistema constttuclO-
nal Ideas del Sr Conde LUIS -IV DIversas clases de responsa
blhdad mmlsterlal -V La responsabilIdad penal de los Mlmstros
SIstemas relabvos al Tnbunal que debe Juzgar a los Mlntstros
Sistema legIslativo SIstema JudICIal SIstema del Tnbunal espe-
cial - VI DetermInaclOn de la cnmmahdad de los actos mmlste-
rlales SIstema arbltrano Sistema legal ConslderaclOn especial
de la leglslaclon espaola -VII La responsabilIdad cIvIl de los
Mmlstros Doctrina legal Inglesa SIstema Implantado en FranCIa
y Alemanta Leglslaclon espaola EstudIO comparado de dichas
doctrmas -VIII La responsabilIdad poltttca de los Mlmstros Su
115
desenvolvimiento actual Sus diversas mamfestaclOnes 151
CAPITULO XIV
EL PODER JUDICIAL
1 Concepto del Poder JudIcial DiferenCia entre la funclOn Judicial y
el Poder Judicial Desenvolvimiento hlstonco del Poder Judicial
Independencia de la acclOn Judicial Caracteres de la acclOn J udl-
PagInas
\
clal SubordlflaclOn del Poder JudICIal a la ley Superlondad del
Poder Judicial sobre el ejecutivo Sistemas relativos a la compe-
tencia del Poder Judicial Sistema Ingles Sistema frances Sistema
intermedIO El Poder JudIcial y la lIbertad mdlVldual -I! Orga-
nIzaClOn del Poder Judicial Jueces de derecho y Jueces de hecho
Diferencias entre el hecho y el derecho Sistemas para la deslgna-
clOn de Jueces Sistemas electIvos Sistema de nombramiento por
el Poder ejecutivo La inamOVIlIdad de los Jueces La responsa-
bJldad Judicial -1Il OrganIzaclOn del Jurado Ventajas del Ju-
rado InconvenIentes del Jurado en maten a cIvH La lemdad del
Jurado La corrupclOn en el Jurado FunclOn de educaclOn social
del Jurado Ideas del Sr Azcarate 169
CAPITULO XV
EL P ARLAMENT ARISMO y EL SISTEMA IMPERIAL
1 Caracteres pnnclpales del parlamentansmo Idea fundamental que
encarna este sistema DesenvolVimiento hlstonco del parlamen-
tansmo Estados en que se halla establecido -1I Caracteres pnn-
clpales del sistema Impenal Idea en que se funda este sistema
Pueblos que han aceptado este reglmen -1Il La guerra europea
y los sistemas Citados -IV El sistema parlamentario en Ingla-
terra DeslgnaclOn del Gabinete DetermlnaclOn de la pohbca ge-
neral El pnmer Ministro RelacIOnes entre el Gabmete y la Co-
rona, deberes mutuos de ambas institucIOnes MlSlon que cumple
la Corona -V El sistema Imperial en Alemania Responsabili-
dad de los Mmlstros PolItlca personal del Poder Real RelacIOnes
entre el Parlamento y el Poder Real El CanCiller y el Emperador
Homogeneidad de la pohtlca del CanCiller y los MInistros El
CanCiller y el Parlamento -VI Critica del Parlamentansmo La
Ignorancia de las mayonas La educaclOn pohtlca Inglesa La Uni-
verSidad mglesa Defectos de los partidos polItlcos Sus ventajas
InfluenCia de la elocuencia en la poht1ca El parlamentansmo y la
lIbertad -VII CntIca del sistema Impenal TendenCia al absolu-
tismo El sistema Impenal y el Gobierno de los competentes La
Universidad alemana y la mglesa Robustecimiento de la auto n-
dad La fuerza del EjrCito -VIII PnnClplOS opuestos que encar-
nan ambos s!slem.as Modernas comentes de la CienCia po)tlca 181
20
CAPITULO XVI
EL SISTEMA PRESIDENCIAL Y EL DlRECTORIAL
REGlMEN POLITlCO DE ESPAA
I Caracteres del sistema presidencial Forma en que actua en los Es-
tados Umdos FunCIOnamiento de las Camaras OrgamzaclOn del
Poder ejecutIvo -Il CntIca de este sistema JUICIO de Bagehot
Ideas de Bryce Comentanos de WIlson -IlI El sistema dlrecto-
nal Sus caracteres prIncipales Su funCIOnamiento en SUiza -
IV CntIca de este sistema OpInlOn de Esmem -V Reglmen
pohtIco de Espaa Sus pnnclpales caracteres AnalogIas entre el
sistema espaol y el reglmen de Inglaterra en el Siglo XVIII
Pagmas
CntIca de este sistema 207
/
CAPITULO XVII
LA MONARQUIA y LA REPUBLlCA
I Concepto de la Monarqula y la Repubhca Examen de la doctnna
c1aslca relahva a estos sistemas pohtIcos Teona de Jelhnek -
Il TrascendenCia social de ambos sistemas -IlI ClaslflcdclOn de
las Monarqulas -IV ClaslfIcaclOn de las Repubhcas -V Valor
relatIvo de ambos sistemas ObservaCIOnes de Bagehot soble las
ventajas de la MonarqUla Ideas del Sr Sanchez de Toca Indica-
cIOnes de L Lowell sobre el mismo asunto -VI Ventajas de la
Repubhca segun los republIcanos c1aslcos La RepublIca como or-
gamzaclOn social Palabras de M F BUlsso'1 223
CAPITULO XVIII
EL UNITARISMO Y EL FEDeRALISMO
I Planteamiento del problema -1I El umtansmo La centrahzaclOn
La desconcentraclOn admlmstratI va La descentra]zaclOn local
La descentralIzaclOn de serVICIOS -III El federalIsmo CondiCIO-
nes sociales necesanas para la formaclOn de un Estado federal
Caracteres de los Estados federales ConslderaclOn espeCial del
reglmen federal de los Estddos Umdos, SUIza y Alemama -
IV DiferenCias entre la confederaclOn de Estados y el Estado fe-
deral Doctnna de Laband -V ComparaclOn entre los Estados
federales y los umtanos -VI Ventajas e Inconvementes de am-
bos sistemas DebilIdad de los Estados federales TendenCia umfI-
cadora de la leglslaclOn El movimiento regIOnalIsta en los Estados
umtanos El federahsmo economlco Cnsls actual del problema 235
Pgmas
CAPITULO XIX
LOS FUNCIONARIOS PUBLlCOS
1 Los organos secundarios del Estado -1I Doctrinas relativas al
concepto del funclOnano -IlI Doctrmas referentes a la condlclOn
)undlca del funCIOnario -IV El Estatuto de los funCIOnarios
OplOlOn de Dugmt ObservaCIOnes de Busquet -V La huelga de
los funCIOnarios -VI Las ASOCIaCIOnes de los funCIOnariOs 249
CAPITULO XX
ORGANIZACION MUNICIPAL
1 Problemas mUnicIpales -Il El GobIerno central y la esfera mUni-
cIpal -III La mUnlclpal1zaclOn de serVICIOS -IV ConstltuclOn
de los organos locales -V ConslderaclOn especial de la evolu-
clOn del regunen mUnicIpal en los Estados Unidos -VI El espl-
ntu mUnicIpal 261
CAPITULO XXI
LOS PARTIDOS POLlTICOS
1 Dlhcultades que encIerra el estudIO de los parlldos pohtlcos Natu-
raleza de los parbdos Ideas del Sr Azcarate JUICIOS de M G Tar
de -Il DiferenCIas entre los partidos y los clanes, las castas y las
clases socIales DiferenCias entre los parhdos y las religIOnes y
las escuelas clentlhcas y arhstlcas Semejanzas de los partidos
con las orgamzaclOnes militares El tono sOCIal de los partidos -
1II ClaslhcaclOn de los partidos ClasifIcacIOnes de Bluntschh y
de Lona ObservaCIOnes de Lord Macaulay -IV Las luchas de
los parhdos Sus caracteres actuales TransformaclOn operada en
la epoca moderna en las relaCIOnes entre los partidos AcclOn que
los partidos ejercen en los pueblos -V Critica de los partidos
Ideas de Ibsen Doctnna de Ostrogorskl JUICIOS de WJson, Lo-
welJ y Sldney Low 283
PRLOGO
El objeto pnncIpal que nos proponemos al escnbtr esta
obra, es mformar los alumnos de la Facultad de Derecho
y, en general, a las personas que henen Cierta cunosldad
por los estudtos polIlcos, aunque no los cultlven espe-
cIalmente, sobre los pnnclpIOs que sIrven de base a las
mstttuctones conshtuctonales de los Estados modernos, la
forma en que se practlcan y las doctnnas que tIenden a re-
formarlas No tratamos, pues, de defender en esta obra un
SIstema polltIco y Juzgar con arreglo a sus pnnclplos la
JusticIa o la mJustIcIa de las InstitucIOnes VIgentes Por el
contrano, nos lImItamos explicar los prmclpIos que ngen
actualmente la VIda poht1ca, para que pueda aSI el lector
hallar datos que le permitan conocer la realidad, y conoclen-
dala, contrastar con ella las "dIversas doctnnas pohtlcas, o
trazar nuevos Ideales reahzables
La obra est dividIda en dos partes Pero realmente, la
pnmera parte es una mtrodUcclOn porque no tiene otra fma-
~
hdad que la de exponer algunas matenas, cuyo conOCimIen-
to prevIo es necesano para el estudio del Derecho constItu-
cIOnal de que trata la segunda parte
En la pnmera parte exammamos la naturaleza del Esta-
do, sus elementos constItutIvos, sus unes y sus medIOs Y
hemos procurado en este examen refenrnos solamente las
- VI-
doctrmas que ejercen una mfluencl8 posItiva en la legisla-
CIn moderna o en la vida pol!hca
Hemos prescmdldo del estudIo de todos aquellos pro-
blemas relatIvos al Estado que no tengan una relaelon di-
recta con la vida pohlca presente, aunque enCIerren un gran
mteres clentIfico, porque esta pnmera parte no es un tratado
sobre la Doctrma general del Estado, smo, segun hemos
dicho, una 1OtroducclOn al estudio del Derecho constitucIO-
nal moderno
Para la preparaclOn de la segunda parte, en la que nos
ocupamos de los problemas del Derecho constItucIonal, nos
hemos servido, en pnmer termmo, de los textos de las
legislacIOnes VIgentes y de los pnnclpales Tratados referen-
tes a ellas y h e m o ~ procurado, ademas, completar estos
datos con las notICIas que hemos podido adqumr por medIO
de la lectura de reVIstas y penodlcos, y de conversaciones
con personas conocedoras de la pohhea de los diversos
paises Y es que aspIramos a que esta obra de una Idea, no
de las leyes escntas, SInO de las reglas escntas o no escntas
que Imperan actualmente y de la forma en que se practican,
porque el derecho no es un conJunto de normas esentas,
s100 de normas que se cumplen
QUIen hmlte el estudiO del Derecho constitucIOnal a los
textos legales, Vlvua en la IgnoranCIa mas profunda de esa
matefla SI comparamos las diSpOSICIOnes legales relativas
las facultades del Rey de Inglaterra y del Emperador de
Alemama, veremos que son casI IdentJcas y, SIn embargo,
no cabe dIferenCia mas profunda que la eXistente entre el
sistema pohhco tngles y el aleman John Morley se lamen-
taba, con razon, de que la mayor parte de los publICistas se
fila demaSIado en el aparato legal del Estado quehenen que
exphcar o examtnar Se dettene en la autonomla de las ms-
htuclOnes y no penetra en el secreto de su funCIonamiento
EstImamos que la materIa tratada en esta otJra enCIerra
cierto mteres. no solo porque la guerra actual ha despertado
una gran cunosldad por el estudiO de los Sistemas pobtIcos
- VI[-
de los pueblos beligerantes, smo tamblen porque cada d13
es ms ostensIble la mfluencIa que eJE'rcen dentro de cada
pueblo las comentes de Ideas que domman en la comUni-
dad que forman los paises CIVIhzados
La vIda Jundlca de un pueblo depende, en gran parte, de
la mfluenCla de su tradlcl0n Pero no depende menos de la
mfluencIa de los dems pueblos de su epoca Y a medIda
que la cIvIhzaclOn estrecha los lazos socIales entre los dI-
versos Estados, la mfluencIa mutua que ellos se ejercen
entre SI aumenta en mtensIdad Y la leglslaclOn comparada
pone de mamnesto cuales son las comentes lundlcas que
domman en el mundo y que necesanamente han de IOflntr
dentro de cada pueblo
Ademas, no hay otro procedImIento mejor para conocer
la naturaleza pecuhar de las mstltuciOnes de un pueblo que
su comparaclOn con las de los otros pueblos
Estos hechos )ustIncan la pubhcacIn de esta obra, por
grandes que sean las ImperfeCCIOnes que contenga, porque
puede serVIr para recordar una vez mas la necesIdad de cul-
tIvar los estudIOS de legIslaclOn comparada, harto abando-
nados en nuestro pals

Como esta obra no se dmge los especIalIstas, hemos
procurado escnbIrla con la mayor clandad pOSIble, y ello
nos ha obhgado a entrar muchas veces en explIcacIones
mnecesanas para las personas de CIerta cultura ]UndICa
PARTE PRIMERA
Teorla general del Bstado
CAP ITULO PRIMERO
EL ESTADO
1 Concepto del Estado EstudIOs teoncos y practIcos del Estado Los
tipos de las mstltuclOnes Caracteres del Estado umversal El po-
der supenor de dommaclOn -JI Doctnna de Jelhnek sobre el
poder ongmano de dommaclOn Doctrina del Estado como socie-
dad orgamzada para el derecho Las teonas pacifistas y el Esta-
do -IlI El Estado moderno Sus pnnclpales caracteres El te-
rntono La NaclOn La soberama Limites del poder del Estado
El Estado como actIVidad SOCial Plan de esta obra 1
PARTE PRIMERA
TEOBfA. OEKEBAI. DEI. ESTADO
CAPTULO PRIMERO
Bl., BSTaOe
1 Concepto del Estado EstudIoS tedllCOS y practicas del Estado Los t-
pos de las nsttucLOnes Caracteres del Estado Universal El poder su-
penar de dominacIn -Il Doctrma de Jellmek sobre el poder angl-
nano de dommaClon Doctl Ina del Estado como SOCIedad organizada
para el derecho Las ieorlas pacIfIstas y el Estado -IlI El Estado
moderno Sus przn.cpales caracteres El terT/torlO La NaclOn La so
beran/a Limites del poder del Estado El Estado como actwufad SOCIal
Plan de esta obra
1 El Estado, como toda mstJtuclOn humana, puede ser objeto
de un estudiO teonco y un estudiO prachco El estudiO teonco nos
muestra lo que esa msbtuclOn ha SIdo y es en la HistOria, el estudIO
practIco lo que debe ser
Parece eVidente que el estudIO teonco debe preceder al practico,
cuando <;e trata de trazar Ideales realIzables y no meras utoplas fan-
tast'cas La actiVidad humana tiene hmltes fiS1COS y morales que no
puede traspasar, y por ello no se puede hltblar senamente de la re-
forma de una mstttuclOn, Stn un conOCImiento completo de la VIda de
esa tnstItuclOn y de la aCCtOn que en ella puede ejercer el hombre
A pesar del caractcr aXlOmahco de estas Ideas, la ltteratura pohtt-
esta llena de estudiOS practIcas del Estado que carecen de funda-
mento teonco No han faltado, CIertamente, en la HIstona,
2 ELORRIETA y ARTAZA
res que, siguiendo el cammo iniciado por Anstteles, han exammad()
la vida real del Estado Pero 11 mayona de los escntores polticos ha
prefendo lanzarse al campo de las especulaciones relativas al Ideal de!
Estado SIn base teonca alguna, llegando aSl a conclusiOnes que qUt-
zas tengan algul1 mento pottco, mas que carecen en absoluto de
todo valor clenhfico
Para no mcurnr en el mIsmo error, procuraremos en esta parte de-
dicada a la teona general del Estado, estudiar su Vida real, y solo
apoyandonos en ese estudIO nos aventuraremos a hacer algunas con-
sIderaCIOnes prachcas sobre dicha tnstttuclOn
La base del estudIO teonco de cualqUier orden de fenomenos es
la determmaclon de sus rasgos caractenstlcos, o lo que es Igual,
usando el teCniCismo moderno, la determmaclon del tipO de ese orden
de fenomenos
Cuando se trata de InstuClone<; dmamlcas como el Estado, es de-
CIr, de InstitucIOnes que han VIVido al traves de los SIglos en contt-
nua-transformaclOn, se pueden sealar dlstmtos tIpOS Podemos aSl
determmar el ttpo del Estado unIversal, estudIando las notas caracte-
nshcas comunes a todos los Estadoc; de todos los penados de la Hls-
tona Cabe tamblen exammar Jos rasgos hplCOS del Estado en una
poca determmada, por ejemplo, en la epoca presente Y, por ultimo,
podemos tamblen tnvesttgar loc; elementos propIOS de un Estado con-
creto, '\ gr, el Estado ec;paol
ConSiderado el Estado en su aspecto Universal, se nos muestra
como una asoclactOn orgamzada baJO un poder supenor de domtna-
clon Con los termmos poder supenor de dommaclon queremos ex-
presar la Idea de un poder que carece de hmltes Jundlcos en toda su
actiVIdad, o, por 10 menos, en algunos de sus ac;pectos
Cuando el poder supenor de dommacln carece de hmltes Jundl-
cos en toda su actiVIdad, c;e llama poder soberano Cuando carece de
hmltes jundlcos en algunas esferas de su acttvldad, pero esta hrmtado-
en otras, es un poder semtsoberano
El poder del Estado moderno como veremos luego es soberano,
el poJer de los Estados medlOevales era semlsoberano, porque en
ciertas esferas careCla de hmltes Jundlcos, mIentras que en otras esta-
ba ltmltado por otros poderes
Algunas analoglas eXIstentes entre las relaCIOnes mantemdas por
los Estados medloevales con la IglesIa y el Emperador, y las que sos-
benen los pueblos que mtegran el 1m peno aleman con las Autondades
lmpenales, han SIdo causa de que muchos escntores conSideren tam-

TEORfA GENERAL DEL ESTADO 3
bln como Estados a dichos remos alemanes ASl es muy frecuente
aplicar la denomlnaclOn de Estados a los remos de PrusIa, Bavlera,
Saloma, etc Pero salta a la vIsta la profunda dlerencla que c;epara a
estos remos de los Estados medlOevales, con solo ahondar algo, en el
concepto del poder supenor de domlOaClOn
El poder supenor de dommaclon tiene como caractenstlca crecer
de ltmltes undlcos, por lo menos en alguna de sus esferas, y esto
Imphca el hecho de que no este somettdo totalmente a nmgun poder
c;oberano, porque de estarlo no era posIble que carecIera de ltmltes JU-
ndlcos en alguna de las esferas de su acttvldad, estana completamente
lImItado
En la Edad Media, los Estados no eran soberanos, pero tampoco
estaban somettdos totalmente a mngun poder soberano
La IgleSia y el Impeno eJeman algunas facultades sobre los Esta-
dos, mas solo en elertos aspectos muy ltmltados de su VIda, estando
por ello muy leJOS de ejercer la soberama Antes, al contrano, los reI-
nos medloevales no teman limitaCIOnes de mnguna c1ac;e en la ma-
yor parte de las esferas de su actlvldad, porque nunca reconocieron
competenCIa en ellas m a la IgleSIa ni al Emperador, y podlan ac;1 ser
caltncados de Estados, toda vez que SI no eran poderes
tampoco estaban sometIdos totalmente a otro poder soberano
Es muy dl<;tmto el caso de los pueblos que Integran actualmente
el Impeno aleman o la Repubhca Norteamencana, porque sobre ellos
hay un poder soberano, con facultades para anular sus actos y aun
supnmlrlos legalmente Por medIO de una enmIenda constttucJOnal Sl.
puede reformar, lo mIsmo en Alemania que en los Estados UnIdos, la
orgamzaclOn de las agrupacIOnes pohtIc{s que constItuyen amba'i fe-
deraCiones, y desde el punto en que una entJdad polIt1ca esta supe-
ditada totalmente a un poder supenor, carece de poder superior de
domInaclOn y no es Estado Pensamos por ello, que se comete un
error al consIderar como Estados a los remos que mtegran el Impeno
aleman Eran Estados antes de aprobarse la federaclOn, mas dejaron
de serlo cuando se sometleron a organos federales con poderes abso-
lutos para reformar toda la orgaDlzaclOn del Impeno, y, por 10 tanto,
la de sus e'ementos componentes
II Jelhnek (1) dlce que la caractenstlca esenclal del Ec;tado es la
eXIstenCIa de un poder ongmano de dommaclOn, siendo secundano
el contemdo de ese poder Los Estados, mlembros del Impeno ale-
(1) Jelhnek El Estarlo moderno y su derecho, llb 111. cap XIV
4 ELORRIETA y ARrAlA
man, para dicho tratadista son Estados porque se pueden orgamzar
I por sus constttuciOnes propias, basadas exclusivamente sobre su vo-
luntad Por el contrano, cuando una agrupaclOn provista del poder
de dommaclOn, como, por ejemplo, un mUnIClplO o una coloma tn-
glesa reCibe su orgamzacLOn de un Estado supenor, no es Estado
No aceptamos la teOrIa de Je1ltnek, porque 10 caractenstlco en un
poder para' qUIen estudia sil acclon, es su naturaleza y no su ongen
El ongen de un poder puede tener gran ImportanCia para un hlstO-
nadar, para el JUrIsta o el polltlco lo mteresante es la naturaleza y la
forma en que actua ese poder Y cualqUiera que sea la diferenCia que
,
haya el ongen del poder de los remos alemanes y el de la Aus-
tralla el Canada, el hecho es que todos ellos se encuentan Igual-
mente hmltados por un Estado soberano Ademas, hay Estados como
Albama creados por la voluntad de otros Estados, y aun prescm-
dlendo de la oscundad en que se halla envuelto el ongen de muchos
Estados, hay un gran numero de mumclplOs que ttenen un poder
ongHolano de dommaclOn, y a nadie se le ocurre denommarlos Es-
tados I
Ademas, aceptando el ejemplo de Dugult, podemos deCIr que con
el poder ocurre lo que con el derecho de propiedad, es de Igual
naturaleza, lo mismo cuando se adqUiere por ocupacl0n que por
transmlSlOn (1)
Muchos escntores, y entre ellos la mayor parte de los Junstas, di-
cen que 10 tlplCO del Estado es ser una orgamzada para rea-
lIzar el derecho TaI;l1poco admitimos esta doctrma, porque durante
mucho tiempo la realtzaclOn del derecho no solo no era un fIn
SIVO del Estado, SIllO que estaba encomendada en su mayor parte a
otras mstltuclOnes En prueba de ello, nos hmItaremos a recordar el
valor que teman en la Edad Media el derecno canonlco y el derecho
consuetudmano y citar las guerras pnvadas y la composlelon familiar
como medIO de extmcIOn de la responsabIlIdad penal de Ciertos dell-
tos, entre otras muchas mstltuclOnes medloevales Ademas, la hlsto-
na antigua nos habla de Estados cuya unrca mlslon era la defensa de
la colectividad contra las agreslOnes de otros pueblos En los ttempos
presentes la reahzaclOn del derecho es CIertamente uno de los fines
pnmordlales del Estado, pero tampoco es el umco nI el mas Impor:
tante, segun veremos luego
Algunos autores dIcen 1amblen que telOS de ser el poder una cua-
IJ L DUgUlt TraIte de Drol Constltlltlimne I a parte, cap J, num 31
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 5
lldad tl'plca del Est,ado, es mas b'en tina enfermedad que le separa del
de sus fmes, pbrque pone en peligro la lIbertad mdlVl- ,
dual y es ademas la causa de que eXistan guerras mternaclOnales Y
aaden que el Estado no llegara a su perfecclOn hasta que pierda su
aspecto de poder y se transforme en un organo de gestlon de los nego-
CIOS publlcos
Aun prescmdtendo de que estamos estudtando ahora los caracte-
res q1,le ha ofrecIdo y ofrece el Estado y no los que ofrecera en un
porvemr cuyas condlclOns Ignoramos, duernos que carecen de base
los temores que el poder del Es+ado despierta a los CItados escntores,
Burgess (1) que es qUlen mejor ha comprendldo el concepto y la
trascendencia soctal de la sobera,ma del Estado, ha demostrado cum-
\
phdamente que el poder del Estado, leJOS de ser hostil a la libertad m-
dlvldual, es su fuente yapoyo "Pnvese al Estado en todo o en par-
te del poder de determmar la esfera de la hbertd mdlvIdual y el
resultado sera que cada mdlvlduo hara tal determmaclOn, por SI mIs-
mo, que las determmaclOnes de dIversos tndlvlduos se hallaran en
conflIcto entre SI y que solo seran hbres aquellos tndlvlduos que ten-
gan poder para Imponerse y reduc'r a los a la sumlSlon
Cierto que el Estado soberano puede confenr la lIbertad a unos y
no a otros, o mas lIbertad a unos que a otros, pero no es menos cier-
to que nmgun Estado ha demostrado tan poca propenslOn a obrar
asl, nI ha reconocido una ltbertad tan plena y general como el Esta-
do popular moderno Este hecho denota claramente que cuanto mas
completa y verdaderamente soberano es el Estado, mas real y segura
es la libertad del mdlvlduo SI retrocedemos un penodo en la hlstona
de la clvlhzaclOn pollttca veremos confirmada esta Idea sm sombra de
duda NadIe negara que las monarqUlas absolutas de los Siglos XV,
XVI Y XVII fueron orgamzacIOnes del Estad6 mucho mas soberanas
que el reglmen feudal que derrocaron, y, sm embargo, dieron hber-
tad al pueblo aunque solo fuera por el hecho de someter los nobles
a la ley del Estado SI contmuasemos retrocediendo desde la Monar-
qUla absoluta haCia aquellos SIstemas en que era menos perfecto cada
vez el desarrollo de la soberama del Estado, venamos que fa hbertad
delmdlvIduo era cada vez mas mClerta e lllsegura hasta que por fin _
empezana a descubnrse la barbane delmdlvlduahsmo "
En lo que respecta al temor de que el poder del Estado suya para
provocar guerras mternacIOnales, esttmamos que son estas prefenbles
(1) Burgess Clelma po!'nca y Derecho constztuClOnal tomo 1

6 ELORRIETA y ARTAZA
a las luchas mdlvlduales que dmdman a los hombres SI no C1(.lstlera
el poder del Estado
Con el antagomsmo remante hoy en el mundo entre los mtereses,
las Ideas y los sentimientos de los hombres y el modo de ser del hom-
bre actual, SI el Estado no se arrogara la miSlOn de defender a sus
clUdadanos, surglnan entre los hombres todo genero de luchas peT-
sonales, con las baJas pastones que en ellas se desencadenan Y hay
que reconocer que las guerras nacionales ttenen la maJestad. de que en
ellas luchan los hombres, no en defensa de mtereses parhculares{
smo en nombre de un ideal colectivo, Siendo esto causa de que no se
odien personalmente los combattentes y de que mcluso se reconoz-
can las VIrtudes del adversano a qUlen se mata
No debemos olvldarnds tampoco de que la clvlhzaclOn necesla
para progresar entre la barbane estar dIspuesta a desnudar la espada \
y hacer uso de ella cuando las Clrcunstanclas lo reqUleran Yeso nos
todlca que aunque los pa'ses cJV1hzados lleguen a concertar tratados
de arbitraJe, la guerra contInuara Siendo una POSibIlidad en tanto que
la barbane se oponga VIolentamente a la cultura y contmuara Siendo /
necesarIo el poder del Estado
Lo mas a que puede aspuarse en la VIda lOternaclOnaJ-e"s a que
este tan SUjeta a las normas del derecho como la VIda mtenor de un
Estado Y es CIerto que el poder del Estado moderno ha dado fin a las
luchas partIculares entre famlItas, pueblos y bandos de otros ttempos
Mas no ha acabado 01 acabara nunca con toda guerra mtenor Cada
mfraccton de la ley da lugar a una guerra. entre el Estado yel delm-
I
cuente, y mIentras el hombre no se transforme totalmente, esa guerra
SubsIsttra
Los proyectos pacIfistas estan mspuados en ensuefios muy gene-
rosos, pero muy alejados de la VIda real Y aun cuando no debemos
apartar de nuestro espmtu el ldeal de una humanIdad regida por el
derecho, no debetl;los tampoco de olVIdarnos de que hoy el poder del
Estado es la pnmera garantta de los derechos de los CIUdadanos en la
Vida mtenor naCional y en la Vida mternaclonaJ
La doctnna de que el Estado se caractenza especIalmente por ser
un poder supenor de dommaclon, se apoya sobre las enseanzas de
la Hlstona No dlscutlmo, ahora la legItimidad o la IlegitimIdad de
ese poder, de ello nos ocuparemos mas adelante Tratamos wlo de
exponer lo que nos muestran los hechos Y vemos en todas las agru-
paclOne, humanas cahflcadas de Estado esta nota comun, que en to-
das ellas hay un poder supenor de dommaclOn
TEORlA GENERAL DEL ESTADO 7
,
I
La base de este poder vana en los diversos pueblos y en las dlS-
tmtas epocas Unas veces ejercen ese poder personas revestidas de
~ I e r t a autondad religiOsa Otras las que poseen la mayor fuerza eco-
nomlca o las que tienen CIerto prestlgto guerrero En muchas ocaSlO-
,
n e ~ las que ostentan ciertos pnvIleglOs hereddanos Y en algunos ca-o
sos las que representan las asplraclOoes'populares
Las funCiOnes de este poder vanan tambin en la HIstona, y aSl
hay tiempos en los que apenas 51 se ocupa de otra cosa que de la de-
fensa extenor e mtenor, y epocas en las que mtervIene en toda la
Vida del mdlvlduo Pero SIempre aparece el Estado como un poder
supenor de dommaclOn He ahl por que ha dIcho con razon Treu';chke ,
que "el poder es el prmclplO del Estado, como la fe es el pnnclp'o de
la Iglesia y el amor el de la familia" (1)
III LImItando el estudIO del Estado a los pueblos clvlltzados de la
poca presente, podemos concretar aun mas su; caracteres y dectr que
es una aSOCIaClOn naCIOnal sedentana orgamzada baJO un poder sobe"
rano
DeCimos en pnmer termmo que es una aSOClaClon naclOnal, por-
que aunque no hemos de negar que hay Estados que no son nacIOna-
les, es eVidente que la mayor parte de los Estados son nacionales, y
que los que no lo son henden a serlo
El Estado moderno es, ademas, una aSOClaClon sedentana, todos
los Estados modernos se han fijado en determlllado terntono, mlen
M
tras que en la antlguedad hubo muchos Estados nomadas Y aunque
el terntono ocupa en las doctrmas polltlcas modernas un lugar muy
,
dIstmto del que tema en las teonas medIoevales, constituye una de
las baseJ del Estado Para darse cuenta de ello, basta con ftJarse en
que hoy va Unida la VIda del Estado a su tndependencla terntonal
Es cierto que la aCClon del Estado se eXlende tambIn en la adual1
M
dad a personas que estan en terntoIlo extranjero Por ejemplo, el ESM
tado puede ordenar a todos sus CiUdadanos, cua1qUlera que sea el
terntono en que se encuentren, que se tncorporen a laLnlas del
EjercIto Pero estas ordenes carecen de sanClOn para los cmdadanos
que se encuentren en terntono extranjero, a no ser que cuenten con
el exequatur de los Estados extranjeros respectivos, o que los Ciuda-
danos aludIdos regresen a su terntono naCIOnal
DeCImos tambln, y esta es la nota mas ttplca del Estado moder-
no; que es una aSOClaClon orgamzada en poder soberano
(l) TrelSchke. Potlk
"
/
8

ELORRIETA y ART AZA

Ya antenormente, refinendonos nlcldentalmente a la
expuslmos que es todo poder que fiel) tIene en su actIvldad hmles JU- ,
ndlcos de ninguna clase F1Jandonos en este concepto, deducimos que
la soberama lmpltca como pnmera consecuencIa que el poder sobera-
no no puede reconocer nmgun poder supenor a SI mIsmo en el orden
Jundlco, lo que eqUIvale a deCir que es un poder mdependlente Ade-
para que un poder sea soberano es necesano que sus ordenes
obhguen }Undlcamente a todos los subdos 0, lo que es Igual, que-
nmguno de los subdltos se crea con derecho a ser dispensado del
cqmphmlento de sus ordenes
Exammando ahora cualqUier Estado moderno, observamos que S11.
poder carece de lImites Jundlcos Esto no obsta para que este fatalmen-
te sUjeto como todo poder humano a bmles flSlCOS, pSlcologlcos y
morales -La frase con que De Lolme descrlbla la autOrIdad del Parla-
,
mento mgles, cuando decla que puede hacer y deshacer todo menos
camblar un hombre en mUJer y una mUjer en hombre, se puede hoy
aplicar al rgano supremo de todos los Estados
La soberama del Estado se mamfiesta, ademas, en el hecho de
que aparece al mismo tiempo como un poder mdependlente y como-
el mas alto de los poderes El pnmer caracter se muestra especial-
mente en su Vida extenor, en las relclOnes mternaclOnales AS! ve-
mos que todos los Estados clvlh.za.dos se conslderan como personas
Iguales El segundo caracter se presenta en su VIda mtenor, en las
relaCIOnes que mantlene con las personas que 10 mtegran ASl vemos.
que en cualqUIer Estado cIV1lIzado de la epoca actual, quedan sUjetos
a sus leyes todos los mdlvlduos que lo constituyen desde el mas hu-
mllde subdlto hasta el mIsmo Jefe del Estado
El Estado perdena su soberama SI consmtIera que ,otro poder 'Im-
pUSIera llmltes a su actIv1dad Pero no, SI l mIsmo pdr su propia
convemencla se Impone CIertos lImites, y el Estado moderno por ello-
ha POdIdo Imponer ciertos limites a su propIa actIVidad Sin dejar de
ser soberano Esta autohmltaclOn del poder del Estado, que es la
base del Estado actual de derecho, forma, como veremos mas ade-
lante, unO de los fundamentos del derecho publIco moderno
El Estado moderno no solo se Impone lImites en el eJerCICIO de su
poder, smo que ademas se presenta muchas veces como una actIVI-
dad SOCIal desprOVIsta de todos los atributos de la autOrIdad Recor-
daremos, entre otros casos, aquellos en que Cop.struye y explota
lmeas ferrovlanas, establece industnas, edIfica casas, adqUIere terre-
nos y arnenda servICIOS en la mlsma forma que un partIcular' cual-
,
TEORA GENERAL DEL ESTADO 9
,
qUIera Estos actos no slgmflcan tampoco la prdlda de su sobera-
ma Un poder soberano puede renunCIar al eJercIcIo de s poder en
alguna esfera de su actIVIdad, sm dejar de ser soberano, sIempre que
se reserve el derecho de eJemtarlo cuando lo estime oportuno Y en
el derecho moderno, el Estado puede transformar su actIvIdad SOCial,
en actlvldad de autondad, siempre que ]0 crea convemente En prue-
ba de ello se pueden cItar muchos ejemplos En epocas normales, el

serVICIO de ferrocarnles se explota como una mdustna cualqUiera Pero
al sobrevemr cualqUIer CIrcunstancIa grave, una lllSUrreCClOn o una
guerra, el Estado convIerte el servIcIo ferroVIano en una activIdad d{;
su au10ndad
Ademas, la soberama del Estado es causa de que en la esfera in-
ternacIOnal se conSIderen todos los Estados como personas Iguales y
de que sea paslble el hecho de que vanos Estados se encarguen d ~ la
admlntstraclOn de un mlsmo terntono, o de que un Estado se arrogue
algunos derechos lImItados en otro terntono (1) Lo que es mdIspen-
sable para que una agrupacl0n sea caltficada de Estado, en la acep-
clon moderna de esa palabra, es que, por lo menos, tenga algun
terntono en el que sea soberana
El concepto de la soberama, como hace notar Jell!rlek, es una ca-
tegona hlstonca propIa de los tIempos modernos NI en la Edad An-
tigua, nI en la Edad MedIa se conOClO nI menos realIZO esta Idea
Pero ha llegado a compenetrarse en tal forma con el Estado moderno
que puede conSIderarse como su pnnclpal caractenshca
\
Los tres elementos que mtegran el Estado moderno, a los que
acabamos de referirnos, la NaclOn, el terntoro y la soberama, son la

base de dIversos problemas pobtlcos que han ongmado numerosas
ruscuslOnes entre los escntores que cultlvan estas matenas Y como
la trascendencIa de esos problemas es tar grande que Sin estudIarlos
no es pOSIble penetrar en el derecho publico moderno, vamos a exa-
mmarlos con algun detenImiento en los capItulas SIgUientes TermI-
nada dIcha matena. estudlaremos la cuestlon de los unes y los me-
r
dtos del Estado y despues entraremos en el derecho constltuclOnal
(l) Vase el cap III

CAPITULO II
LA NACION
1 Diversas doctnnas sobre la NaclOn SI la NaclOn es una unidad
etnlca SI es una umdad fllologlca SI es una unidad religIOsa SI
es una umdad geograflca SI es una umdad economlca SI es una
umdad pohtlca Concepto de la NaclOn El sentimiento naCIOnal
y el senhmlento patno -ll Factores que han contnbUldo al des-
arrollo del sentimiento naCIOnal La raza La rehglOn La lellgua
y el arte La geografla Los mtereses economlcos -I11 La tradl- ,
clOn El consenlmlento de los habitantes FormaclOn hlstonca de
las nacIOnes El pnilClplo de las naCIOnalidades El Estado nacIO-
nal Ideas de Burgess Influenc13 de las nacIOnes en la clvllIza-
clOn -IV Doctrinas disolventes de la NaclOn El hervelsrno El
mternaclOnahsmo paCifista El egolsmo La NaclOn y las de mas
formaCIOnes SOCiales PorvenIr de la NaclOn 11
CAPTULO 11
- I
La
I DIversas doctruuls sobre la Nacwn SI [a NaclOn es una umdad einzca
SI es una umdad ftlologlca SI es una umdad relIgIosa SI es una Unl
'dad geograflca SI es una umdad economzca SI es una urudad poldl '
ca Concepto de la NacIn El senttmlento nacIOnal y el sentzmlento
,
pairlO -1/ Factores que han contnbuido al desarrollo del sentImIen-
to naCIonal La raza La reltglOn La lengua y el arte La geografla
Los mtereses economlcos -IU La tradlClon El consenhmlento de los
hAbItantes Formaclon hIstrica de las nacIones El prmclplo de las
naCIonalIdades El Estado nacIOnal Ideas de Burgess InfluencIa de las
nacIones en la cLVtlzzacton -IV Doctnnas dIsolventes de la NaclOn
El hervelsmo El mternacwnalsmo pacIfIsta El egolsmo La Nacwn y
las demas formacIones sotlfales Porvemr de la Nacwn
1 La NaclOn es uno de los conceptos de que mas se habla actual-
mente en la ltteratura polltlca y de los que se habla mucho aun en las
pnvadas de personas ajenas a esta rama clentrnca A
pesar de ello, leJOS de haberse llegado a un acuerdo sobre la naturale-
za de las naCIOnes, hay graves dIscrepancias entre los tratadIstas que
han esfudlalio esa cuestlon Y es que las naCIones son agrupaCIones
humanas constltUldas con elementos tan dIversos, que es muy faClI
fijarse en uno de esos elementos y olVIdarse de los demas, o conceder
a cualqUIera de esos elemeatos una ImportanCia esenCial de que care-
ce La trascendenCIa alcanzada por algunas cuestiones relaCIonadas
con la NaclOn, espeCialmente con el motivo de la guerra europea, nos
obhga a tratar de ftJar con la clarIdad pOSible dicho concepto La labor
realmente encierra algunas difIcultades a pesar de que faClltta mucho
la tarea el hecho de que casI todos los autores estan conformes en
conSIderar como nacIOnes a cIertas agrupacIOnes por eJem-
plo, a Frartcla, ltaha, Alemama, Espaa, etc Y no es pequea venta-
Ja la de tener ltmltado el objeto que se ha de exammar
,
12 ELORRETA Y ARTAlA
Algunos escntores, fiJandose en el ongen etImologlco de la pala-
bra naClon, que proviene de la voz latma nascor, dicen que las nacIO-
nes se caractenzan por ser aSOCiaCIOnes de caracter etmeo Salta a la
vista que esa doctrma es erronea con solo analIZar cualqUiera de las
nacIOnes FranCia, Inglaterra, Italia, Espafa, etc, se presentan a nues-
tra observaclOn como agrupacIOnes consltuldas con la mezcla mas
grande de los mas heterogneos elementos etmcos FranCia es celtJ-
J
ca, Ibenca, german'ca La poblac'on bntamca es una mezcla de san-
gre celtIca y germamca Alemama es germamca, celbca y eslava Y
Espafa e Italia son paises que parecen verdaderos mosa'cos etno-
graficos \
En un error analogo Incurren los que consideran que el elemento
, mas caractenslco de las nac'ones es el Idioma Inglaterra y los Esta-
dos Umdos hablan el mismo IdIOma, y, Sin embargo, constituyen na-
cIOnes dlfetentes Lo mismo ocurre con Espafa y la Amenca espafo-
la, y con Portugal y el Bral>I1 Por el contrano, Belglca y SUiza, que
son paises de un gran espmtu nacIonal, estan constitUidos por pue-
blos que hablan IdIOmas diferentes Ademas, no hay mnguna naclOn
que ofrezca una completa umdad filologlca
En FranCia, a pesar de la fuerza del frances, se hablan todaVla el
vascuence, el catalan, el breton y numerosos patozs En Inglaterra
viven tamblen el ulandes, el gales y el escoces Y algo pareCido pasa
en las demas nacIOnes
En los libros de hlstona religIOsa, la palabra naclOn se emplea
muchas veces como smon'ma de agrupaclOn relIgiosa ASI hay auto-
res que hablan de las nacIOnes catolicas, protestantes, Clsmatlcas y
mahometanas Pero esos autores no se refieren a las entidades socia-
les, que en pohbca se denomman naCIOnes, SinO a los fieles de cada
rehglon, atendiendo solamente a sus lazos rehg osos y prescmdlendo
de los demas puntos de vista La relig.on, como ,reremos mas adelan-
te, ha ejerCido una influenCia conSiderable en la formaclOn de las na-
cIOnes Mas basta con fijarse en la mayor parte de las nacIOnes mo-
dernas para ver que hay en ellas personas que difieren en sus creen-
cias relIgiosas
En el Siglo XVIII y en los comienzos del XIX, se conced!a una im-
portancia capItal a la umdad geografica, y se conSideraba corno nacIO-
nes a los pueblos que habitaban reglones separadas por hmltes natura-
les Alberto Sorel (1) ha puesto <le mamfiesto lo que mfluyo esta Idea
(1) Alberto Sor.l, La Rl!'lIoluon franflllSe el 1 Euro pe
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 13
en las guerras de los reyes del siglo XVIII y en las de Napoleon Sm
embargo, esta Idea no puede caractenzar a las nacIOnes Las agrupa-'
clOnes naclOpales no cOinciden con los hmltes geograficos Espafia y
Portugal, Suecia y Noruega, son ejemplos mefutables Y todo esto,
aun prescmdlendo de que hay hmltes naturales, como los nos, que
,
mas bien unen que separan
En la epoca en que estaba en auge el matenahsmo hlstonco era
comente la Idea de que las nacIOnes son aSOCiaCIOnes fundadas sobre
los lazos que crean los Intereses matenales comunes Hoy la expe-
nencla ha demostrado con gran clan dad que las nacIOnes estan am-
madas por un sentimiento supenor a los Intereses matenales, que eXI-
ge muchas veces el sacnficlo de esos mtereses matenales
Tampoco el Estado es un elemento necesano para la NaclOn

Aparte de que el Estado ha ex'stIdo con antenondad a la NaclOn, hay
nacIOnes que se exhenden entre dlstmtos Estados, y Estados que
abrazan diversas nacIOnes El Impeno austro-hungaro es un Estado
formado con vanas nacIOnes Poloma es una naclOn repartida entre
vanos Estados Itaha era una naclOnantes de orgamzarse el Estado
ltahano
No han faltado escntores que han tratado de determmar la natu-
raleza de la NaclOn'por la comhlnaclOn de algunos de los factores que
hemos exammado Pero han mcurndo en analogas confuSIOnes que
los autores aludidos antes
uy es que la NaclOn-como dice Jelhnek-no 1ene una realIdad
extenor y objetIva Entra mas bien en la categona de esas grandes
mamfestaclOnes sociales que no se pueden determmar con los medIOS
de apreclaclOn extenor Es algo esencialmente subJelvo y como el
resultado de un cierto estado de concIencia. (1)
Alh donde haya una agrupaclOn de hombres que se sienten lIga-
dos por los lazos de un sentImiento en tal grado que se dan cuenta
de que forman una colectIvidad dlstmta a las demas colectlV1dades
humanas, de que neceslan VIVir Juntos para la satIsfacclOn de las mas
altas asplfaclOnes Intelectuales y morales, de que se borran ante la
Idea de esa umon todos los motIvos etmcos, filologlcos, rehglOsos y
pohtlcos que podlan dlvldlflos y de que desaparece la razon pnnclpal
de su Vida SI esa umon se rompe, alh eXiste una nacon
Las nacIOnes solo alcanzan un gran desenvolvimiento en los tiem-
pos modernos Pero el sentimiento que los amma ha eXistido en ger-
(1) Je hnek, obro cl'oda tomo 1
14 ELORRIETA y ARTAZA
men desde los tiempos mas anttguos, es el sentimiento patrio tan an-
lguo como el hombre
El Vae soll de los romanos, ,Ay del que esta solo', pnnclplO que
Indica la Imposlblhdad del hombre de VIVlT aislado, es la base del
sentlmlento patno ./
Durante mucho tlempo el sentlmlento patno solo se encarno en
las agrupacIOnes hum"nas formadas por razones tmcas, religiosas o
filologcas Despues, como hemos Visto, ha llegado a tal grado de
desenvolvimiento que ha producido las naCIOnes, que VIenen a ser
aSI una expreslOn mas alta y perfecta de la Patna
Una prueba bien clara de que en el fondo es el mismo sentimiento,
aunque en diverso grado de desenvolvimiento el que amma a las na-
cIOnes modernas y a las patnas antiguas, es el hecho de que en los
momentos de peligro de las nacIOnes modernas se repIten con gran
oportumdad las frases y dISCurSOS patnotIcos de los tlempos claslcos
Actualmente, hemos VistO la frecuencIa con que las nacIOnes que
toman parte en la presente guerra, citan para enardecer a sus solda-
dos hechos y sentencias de 16s atemenses y espartanos Y hoy, como -
en los tIempos anttguos, la verdadera fuerza del senttmlento patno se
mide por el sacnficlo que los hombres estan dispuestos a hacer en su
holocausto

Aun cuando las naCIOnes, segun declamos antes, 'son realidades o
subJetivas, tlenen tamblen ciertas mamfestaclOnes extenores que las
caractenzan, porque el sentImIento nacIOnal como todos sentimientos
energcos, llega a Impnmlr un sello especial a la producclon arlStIca
y clenttfica de los md1Vlduos que forman la NaclOn, a su vida Jundlca
y aun a su caracter ASI se dice que hay un arte nacIOnal, una mdus-
toa nacional, un derecho nacional, un temperamento nacIOnal, etc
II Veamos ahora el proceso que han segmdo en su formaclOn
las nacIOnes No es posible segutr paso a paso este proceso, pero SI
podemos exammar los factores que han contnbUldo a estrechar los
lazos de umon de los hombres, y a facilItar asl el desenvolvimIento
del sentlmlento nacIOnal
La raza es uno de los factores a los que se atnbuye una gran In-
fluenCia en la preparaclOn de las nacIOnes No hemos de negar que
sobre todo en los pnmeros tiempos de la humamdad, la raza era uno
de los dlsttntlvos de las agrupaClones humanas Pero perdlo pronto su
mfluencla porque la hlstona humana se diferenCia de la zoologa, en
que hay Ideas y sentlmlentos que unen a los hombres con mas fuerza
que sus analogas nSlcas
TEORA GENERAL DEL ESTADO 15
La religlon es otro de los factores que han contnbUldo muy eb-
cazmente a la apanclOn d'e las nacIOnes modernas En la epoca de la
ReonqUlsta, que es cuando se fragua la naclOn espaola, la rehglOn
era uno de los lazos que' mas uman a los espaples Y aun en la ac-
tuahdad hay pueblos, cuya naclOnahdad se apoya especialmente en
el sentmlento religtoso Tal es el caso de los croatas y los serblOs
que, a pesar de hablar el mismo IdIOma, han llegado a conshtulf na-
cIOnes diferentes a Impulsos de sus diferenCias reltglOsas, pues los
croatas son catohcos y los serblOs clsmatlcos griegos
La comumdad de lengua ha Sido tamblen uno de los elementos
que mas han InflUido en la formaclon de las' nacIOnes Ello se explica
facIlmente, porque ellenguale establece lazos estrechos y sobre todo
Inhmos entre los hbltantes de un patS Todos los conqUIstadores se
han dado perfecta Idea de esto, y han tratado por ello de exhrpar las
lenguas maternales de los pueblos anexIOnados Pero tamblen los
pueblos vencidos se han hecho la misma cuenta y han defendIdo su
Idioma propiO como el ulhmo baluarte de su Independencia esplrl1ual
La InfluenCia del lenguaJe vana segun la Importancia de Jas obras
l1teranas que en l se hayan escnto Y es que la ltteratura, como to-
das las artes, contnbuye al robusteCimiento del senlmlento patno,
porque Ideahza las cualtdades de un pueblo, presentandolas en su
mayor belleza a la contemplaclOn de los hombres Que el artlsta se 10
proponga o no, siempre se reflela en sus obras alguno de los matlces
del caracter de su patna Ello es causa de que toda obra artlshca ten-
ga siempre no solo un valor puramente arlstlco, SInO tambin un va-
lor social, porque Slfve de espep de las cualIdades mas Intlmas de un
pueblo ASI no hay mediO meJor para comprender en toda su plemtud
la naturaleza moral de una coleclvldad que estudiar sus diversas obras
arlslcas "
"No nos olVidemos lamas-dice BrunetIere-de 10 que debemos a
nuestros grandes poetas y a nuestros grandes escntores Que su glo-
na sea a los oJos de los extranJeros haber llegado o haberse aproxI-
mado a la perfecclOn de su arte Para nosotros, como pasa en los de-
mas paises con ~ u s respechvos artIstas, su glona conSiste, ante todo,
en haber dado al ahla nacIOnal una expreslon bel, una expreslOn du-
radera, una expreslOn mmortal Debemos venerarles porque todo 10
que pensabamos confusamente antes que ellos y al mismo tiempo que
ellos, 10 encontramos en ellos con una forma mas clara, con una for-
ma eterna Ellos son los teslgos de la contmuldad de la patna en el
tiempo y bnllan en la oscundad del pasado como faros de luz bJa que
,
16 ELORRIETA y ARTAZA
orientan nuestra actlVldad en la dlfecclOn de toda nuestra hlstona,! ved
por que, sefiores, SI dejamos alguna vez extinguIrse sus obras en la
IndiferenCia, no solamente nos veremos pnvados de nuestros placeres
mas nobles, SinO que habra dismInuido tamblen el bnllo de la Idea de
la patna (1)
Los lazos geograflcos constItuyen otro de los elementos que han
tenido una parte considerable en la formaclOn de las naCIOnes, no
solo porque la connguraclOn del terreno ha favorecido o hmltado la '
marcha de los pueblos, SInO especialmente por el afecto InstIntIVO que
el hombre profesa al terntono en que vive y a todo lo que en el eXIs-
te La hteratura nos ofrece numerosos testlmomos de este cantio que
une al hombre con la tierra natal
ConOCidos son aquellos versos de OVldlO que expresan este sen-
timiento
NeSCIO qua naiale solum dulcedme captos
dUClt. et lmmemores non SlVlt esse SUI
MNo se que encanto hene el suelo natal para cautIVamos Impe-
dirnos que lo olvIdemos nunca
Vlfg!lIO pone en boca de unos desterrados este. sentido verso
Nos patrzam lugmus nos dulca lmqumos arva
"HUimos lejOS de nuestra patna, abandonamos nuestros amados

campos
En la Edad Media estos lazos geograflcos se hacen aun mas sen-
SIbles El grIto de nuestra reconqUIsta, CIerra Espafia, mdlca bIen cIa-
Jamente la InfluenCia que los lazos geograncos eJercIan en nuestros
antepasados y la parte que corresponde al terntono en el desarrollo
del senhmlento nacional La_cancIOn de Roldan que nos habla de la '
dulce FranCia un hecho analogo
En los tiempos modernos el terrItono ha Sido conSiderado como
un elemento esencIal de la NaclOn Y no deCImos esto por los pretex-
tos en que han apoyado sus conqUistas algunos reyes, smo porque
es un comun sentIr de todos los pueblos Sully Prudhomme ha expre-
sado esta Idea en unos versos que no pierden su belleza a pesar de
las veces que han Sido repet
1
dos
(1) BrnneMre, L Idee de patrie

TEORIA GENERAL DEL ESTADO
La patrie a Jete, le plus fzer dans son moule
Elle est la terre en nous malgre nous mcarnee
par l' mmemoTlal et severe hymenee
d une race et d' un champ qUI se sont falts tous deux
17
Aun cuando estamos muy apartados del matenal!smo hlstonco,
no poliemos menos de reconocer la fuerza de los lazos que estable-
cen entre los hombres los mtereses economlcos Basta recordar, para
darnos cuenta de ello, la mfluencla ejercIda en la formaclon del lm-
peno aleman por el mOVImIento mdustnal desarrollado en aquel pals
.a la sombla de la umon aduanera de los Estados confederados Los
mtereses economlcos mfIuyen no solamente para la formaclOn de las
nacIones, smo para su robustecImIento Las campaas de las clases
'breras han puesto en eVIdencIa la necesIdad de atender a las cues-
tIOnes economlcas, no solo por el bIenestar matenal del pueblo, smo
por su elevaclOn moral El hombre que carece de mdependencla eco-
nomlca, SI no se halla dotado de un excepcIOnal espmtu, tIene amor-
tIguados todos sus senttmlentos, mcluso el de la dlgmdad propIa Ell
la guerra de seceslon de los Estados Umdos, cuando los eJercltos del
Norte trataron de abobr la esclaVItud ,en el Sur, se encontraron con
que los esclavos a qUIenes quenan lttlertar peleaban en favor de sus
amos La servIdumbre economlca en que esos esclavos hablan VIVIdo
les habla hecho olVIdar hasta el sentimIento de la dlgmdad humana
En nuestro mIsmo patS observamos que los pueblos castellanos se
dlstmgUleron por su temple y su espmtu poltttco en las epocas en que
las mstltuclOnes medloevales les garantizaban su mdependencla eco-
nomlca Y, en cambio, en los tiempos actuales, en que las leyes des-
amortIzadoras y otras mstttuclOnes del derecho moderno les han
arrebatado la poseslon de las tterras comunales, sometindoles a una
verdadera serVIdumbre economlca, han perdIdo toda su vltaltdad po-
llttca y se ha debllttado su temple moral
Mas no se debe conceder demasIada ImportancIa a los lazos eco-
nOmlCOS El prInCIpIO matenaltsta claslco, abl bene lbz patna a111
donde se goza, allt esta la patrIa, no solo es absurdo, es una de las
mayores mmoraltdades La Hlstona responde, afortunadamente, a ese
lema con este otro abl patna, lbz bene, allt donde esta la patna es
alll donde la VIda merece la pena de ser VIVIda, porque solo allt pue-
den alcanzar satlsfacclon plena esas aspuaclOnes morales, que son la
pnnclpal razon de la VIda para el hombre que no ltmlta su eXIstencIa
.a ser un arbolo un ammal, para el que qUIere ser un hombre en el
,
2

,
18 ELORRIETA y ARTAZA
'mas alto senndo de la dignidad humana El hombre no Vive solo de
pan, dicen los libros sagrados, hay Ideas y sentimientos ante los cua-
les debe sacnflcar y sacnflca el hombre todos sus mtereses matenales
III Nos queda por hablar de la tradlclOn, que constituye una de
las bases mas firmes del senlmlento nacIOnal
La NaclOn, como todas las grandes mSltuclOnes humanas, es el
producto de un largo pasado de esfuerzos y sacnflclOs La vida de un
hombre pasa rapldamente Pero queda la huella de su trabajo que um-
da a la que dejan los demas hombres, forma el cammo por el que ha
de avanzar la humanidad Por esto se ha dicho que la Patna, como la
humanidad, reposa sobre las cemzas de los muertos
Nada hay tan legitJmo, ni que una tanto como el cuIto de los ante-
pasados Ellos nos han hecho 10 que somos Por grande que sea la
personalidad de un hombre, necesanamente ha de apoyarse toda su
obra sobre el legado artiSlco y clentlfico heredado de las generaclOnes
antenores Y la conCienCia de este pasado comun, une mas que todos
los lazos geograflcos, economlcos y lmgulstlcos
No han faltado, sm embargo, qUienes han desconocido esa deuda
que cada hombre tiene con sus antepasados, y han lanzado esta fra-
se tan repetida despues "Dichosos los pueblos que no tienen hlsto-
na" Como escnbe BrunetJere, Iqu mgratltud y que blasfemia enCie-
rra esa frase I
"Sm duda alguna senan dichosos los pueblos sm hlstona SI no
tuvleramos otro destmo que hacer numero en la oscura multitud, SI
nuestro Ideal se limlara a.vegetar como una planta en el lugar en
que hublesemos naCido, Si pusieramos nuestra feliCidad en la mercla,
SI hlcleramos de nuestro ego,smo una pnslOn confortable Mas al
contrano, Si tener una hlstona es haber VIVido realmente, SI es haber
expenmentado tantos dolores como alegrlas, SI es poder reVIVir en la
imagmaclOn, o, mejor diCho, sentir como correr por las Venas la me-
mona flUida de todo un glonoso pasado, loh, entonces, sellores, bien
leJOS de enVidiar, compadezcamos a los pueblos que no tJenen hls-
tona' y no nos asombremos de que la Idea de la patna, falta en ellos
de su fundamento mas solido, carezca tamblen de extenslOn, fuerza y
generosidad No hay patna sm una larga hlstona, que pueda ser el
sosten, la justlfcaclon m el pnnclplO de Vida y de rejuvenecimiento
perpetuo"
Estos que desdellan la Hlstona parten del error de que la tradl-
clon es mcompattbk con el progreso Como dice M H Pomcar
"La tradlclon es un lazo de umon necesano entre 10 que ha Sido y le.
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 19
que sera La tradlclon es lo que nos sobrepasa en el nempo, lo que
pone algo de durable en el momento en que VIVimos, es la memona
. \
de un pueblo, es el espejo en que puede reconocerse todo entero" (1)
La tradlclOn sena un obstaculo para la vIda de los pueblos SI slg-
mfIcara la mmutablhdad de las mstItuclOnes pasadas, el mantem-
miento de las Ideas antiguas Nos hallamos muy leJos de tal creencia
al hablar de la tradlcIon Es natural que las mstltuclOnes de los pue-
blos vanen al compas de la marcha del tiempo Pero siempre quedan
ciertos rasgos y Ciertos sentimIentos comunes que forman el patnmo-
mo moral de un pueblo Y en la conservaclOn de ese patnmomo mo-
ral consiste la tradlclOn del pueblo A ello aludra Tame cuando ha-
blaba del gusano que cambIa de concha, y en ello pensaba DlSraeh
cuando decla que aunque las ctrcunstanclas modernas eXigen nuevas
mstltucIones, para que estas marchen bien necesitan ser Impulsadas
por la mIsma fuerza motrIZ que ammo a los pueblos en sus penados
de glona
He ahl por que se pueden combatIr las InstitUCIones, no ya del
pasado, SInO aun del presente, SIn dejar de ser tradICIOnalIsta, sIem-
pre que se reconozca la necesidad de que subSIstan las VIrtudes y
cualtdades que hayan formado la personalIdad del pueblo en la Hls-
tona Y este es el senttdo en que se debe Interpretar aquel hImno es-
partano conSIderado como un compendIO del patrIotismo "Nosotros
somos lo que vosotros fUIsteIS, nosotros seremos lo que vosotros
SOIS.
Las mIsmas nacIones amencanas, dandose cuenta exacta de este
hecho, culttvan ahora con gran Interes su hIstOrIa propia y nnden
culto a sus heroes naCIOnales
Pero la Naclon es una entidad que vIve y que, por lo tanto, mar-
cha haCIa el porvemr Y como todas las InstitucIOnes humanas, aun
cuando su ongen sea oscuro, puede ser siempre modIficada por la vo-
luntad del hombre Precisamente la lilferencla que hay entre una ms-
tltuclOn bumana y un hecho flSICO es que la pnmera esta sUjeta a la
aCClOn del hombre, mIentras que el segundo tIene que sOmeterse fa-
talmente a las leyes naturales
No hay doctnna mas falsa fU mas permclosa que la que nos habla
de las leyes fatales que rIgen la VIda de los pueblos Las nacIOnes se-
ran en el porvemr 10 que sus IndIVIduos qUieren que sean SI los ha-
,
bltantes de un palS desdefian el cumplImIento de sus deberes, la Na-
(1) H POIDcar L uJee de patne
I
20 ELORRIETA y ARTAZA
clOn dejienerara 51, por el contrano, se esfuerzan en el trabajo y cul- ~
tlvan altos Ideales, la NaclOn se elevar. a las IeglOnes de la glona ,
Por eso se ha dICho con razon que la NacIOn es al mIsmo tIempo nues-
tra madre y nuestra hIJa, porque ella mfluye en nosot1Os y nosotros
mflUlmos en ella
De donde se desprende la eXistencIa de otro elemento esencial para
la vida de las naCIones, la voluntad de sus habitantes (1), es decir,
el deseo actual de VIVIr Juntos y la aSpIraCIOn de conqUIstar un porve-
mr comun, l' untfa morale d' un penszero comune, que decla Mancml
La NacIOn, por todo ello, como dice M H POlllcare, contIene una
doble fuerza la fuerza del hecho y la ferza de la voluntad, y se
apoya a la vez sobre las tIadlClones y sobre un consentImiento pro-
longado
Las naCIOnes, como todas Jas grandes mshtuclOnes, han Ido ger-
mmando lentamente en la hlstona de la humantdad No es posible
precisar la epoca en que aparecen, pero SI podemos deCir que alcanzan
un gran desarrollo en la epoca del absolutismo, y se presentan con
una gran fuerza en las guerras provocadas por la RevolucIOn francesa
Algunos escntores dicen que no se puede hablar de las naCIOnes
con antenondad a la RevolucIOn, porque en la epoca del absolutISmo
el Rey encarnaba el Estado Es Clelto que el Rey persom1caba el Es-
tado, mas es mdudable tamblen que el sentimiento naCIOnal brotaba
ya entonces con gran pUjanza en todas partes, en la hteratura, en las
artes, en la dlplomac13, en el valor milItar Lo que no discutImos es
que hasta el Siglo XIX no se penso en cimentar el Estado sobre la Na-
clOn, es declf, en el pnnclplO de las naCIOnalidades, TI! menos en pa-
sar la soberama del Rey a la NaclOn, es deClf, en el pnnclplo de la so-
berama naCIOnal
Las naCIOnes, desde el momento en que cobran fuerza, tienden a
convertirse en Estados Es natural que una colect1vldad, en cuanto
tenga conclenc'a de su umdad, suee en fortJ1car esa umdad y des-
envolverla 10 mas pOSible Este objeto no puede conseguuse 'illl una
fuerte orgamzaclOn, y no cabe mnguna orgamzaclOn fuerte fuera del
Estado
A Impulsos de esta tendencla, la mayor parte de las nacIOnes se
han convertido en Estados, dando aSI ongen a los llamados Estados
naCIOnales, y al pnnclplo de las naCIOnalidades que defiende la nece-
s dad de que se respete la mdependencla polttlca de las nacIOnes
(\) Renan Qu esl ce q une nattOn?
/
TEORlA GENERAL DEL ESTADO 21
La formaclOn de los Estados nacIOnales ha constituido uno de los
hechos mas faustos para la humamdad por los grandes benefiCIOS que
ellos la reportan
"El Estado Burgess-es el producto mas moderno
de la hlstona pohtlca, de la ciencia pohtlca y de la polltlca practica Se
acerca a la soluc'on de todos los problemas de la orgamzaclOn poli-
tJca mas que mnguno de los sistemas desenvueltos hasta el presente
Libra al mundo de la monotoma del Impeno umversa'i, y esa es una
condlClon mdlspensable del progreso politlco Adelantamos pohtlca-
mente de Igual manera que mdlVldua1mente, a favor del contacto, 4el
antagomsmo y de la mcompetencla El Impeno umversal amqU1la
todo esto en su remado umversal de la paz que slgmfica en fin de
cuentas, estancamiento y despotismo Los Estados nac'onales pueden
resolver a la vez el problema de sus relaCIOnes recIprocas mediante el
desarrollo del derecho mternaclOnal, y con esto conservan muchas de
las ventajas del Impeno, sm su caracter exclUSIVO e mtolerante. (1)
El Estado naCIOnal ademas favorece la consol1daclOn y desenvol-
vimiento de los elementos de clvlhzaclOn encarnados en la NaclOn, y
contribuye asI a que cada llaClOn de su nota en ese gran concierto de
la humamdad que forma la clvlllzaclOn I
Por eso la NaclOn no es solo una neceSidad de hecho y el patno-
tlsmo no es solamente un deber Impuesto por las circunstanCiaS La
NaclOn es una necesidad humana y el patnot'smo la forma mas acce-
Sible, mas segura y mas verdadera de nuestros deberes para con la
humamdad
H Pomcare mserta en su discurso clado estas palabras de M, Jau-
res, muy adecuadas a 10 que vemmos dICIendo
"Destrozar las nacIOnes sena dernbar focos de luz y no dejar sub-
sistir mas que vagos resplandores dispersos de nebulosa Sena tatn-
bien supnmlr los centros de acclOn dlstmta y raplda, para no dejar
subSistir mas que la mcoherente lentitud del esfuerzo umversal Y
sobre todo, sena supnmlr toda hbertad, porque la humamdad, no
condensando mas su acclOn en nacIOnes autonomas, pedirla la umdad
a un vasto despotismo aSlalco (
La muerte de una naclOn Implica por todo ello una perdida dolo-
lOsa e meparable para la humamdad Es un centro de. clvll1zaclOn
que desaparece Es un sentimiento vlal de un pueblo, que se apaga
Es una fuerza esplfltual productora <ile arte, CienCia, mdustrla, Que se
(1) Burgess obra CItada tomo 1
22 ELORRIETA y ARTAZA
extingue Y aSI podemos decIr que la mdependencla pol1ttca de las
naCIOnes constituye uno de los postulados necesanos para el progreso
de la humamdad
IV La Idea de la Nacin ha sido combatlda recientemente de una
manera vIOlenta Un profesor frances, M Herve, se puso al frente del
movimiento, diCiendo 'que hay que acabar con las nacIOnes para umr
a los obreros de todos los pa ses, y sustituir las guerras IOternaclOna-
les por la lucha de clases La mejor contestaclon a esas palabras la ha
dado el mismo M Herve, sentando plaza de voluntano en el EjerCito
frances para defender la IOdependencla de su patria
Era de esperar que se extmgulera el mOVimiento, en cuanto peh-
grara la eXistenCia de la Patria, porque los mtereses morales que repre-
sentan las nacIOnes estan muy por encima de los lazos economlcos
que puedan umr a los hombres
Ademas, no debemos olVidarnos de que tamblen los IOtereses eco-
nomlcos tienen un aspecto naCIOnal, y que el sentimiento nacional es
fuente de fuerzas economlcas
En los comienzos del Siglo XIX hubo tamblen una comente mter-
naclOnaltsta en la que guraron hombres tan Ilustres como Lessmg,
Schlller, Lamartme, Vlctor Hugo, etc, que adopto como diVisa la fra-
se de Socrates "CIUdadano del murlc1o.
Este mOVimiento de caracter meramente platomco y que leJOS de
asptrar a la destrucclon de las nacIOnes trataba d ~ hermanar a las na-
cIOnes en el Ideal de la humamdad, se extmgulo al choque de las gue-
rras ltbradas en el Siglo XIX (1)
El enemigo mas grande de las naCIOnes, como hace notar A Crol-
set, es el egolsmo de los md1Vlduos y grupos que mtegran la Naclon
"En todo tlempo-escnbe el sabiO maestro-los mdlvlduos han
,
tendido a sustraerse de alguna parte de las cargas que Impone a cada
(1) Poco despus de la guen a franco prusiana. que acabo con tantas IlUSIOnes paCifistas
Sully Prudhomme canto en estos versos los desengailos dellDternaclonaltsmo paCifista
Je m ec"a'" avec Schlller
Je SUlS un tI/oyen da monde
en tous lleux ou la file abonde
le Clel m esl dollX ell homme che,
De mes lend,esses deloarnes
le me SUlS enhn repentl
ces tendresses le les ,amene
elroemenl sur mon pays
su, les hommes que J al Irah ...
po, amoar de 1 espece humame
TEORIA OENERAL DEL ESTADO 23
llno el mters publtco En las pocas de vida nacional mtensa, estas
deblltdades mdlVlduales son 'relativamente raras En los penodos de
decadencia pohtlca se multiplican Los atemenses del tiempo de Pe-
Tlcles eran prodlgos de su sangre y de su dmero por la grandeza de
Atenas Cien afios mas tarde, en los lempos de Demostenes, FoclOn
deCIa con amargura que SI el, general, era partIdano de la paz con
Macedoma, era porque m los ncos quenan dar su dmero, m los Jove-
nes exponer su vIda, m los oradores deCIr la verdad al pueblo La
vIda colectIva eXige la 'VIrtud, segun las palabras de MontesqUleu, es
declf, la devoclOn a la cosa publIca, y la voluntad, de ciertos sacn-
flclos (1)
La NaclOn no excluye la eXistenCia de otras formas sociales como
'la familia, la ciudad, la reglOn y las CorporacIOnes profeSionales
Antes, al contrano, todas estas orgamzaclOnes sirven para unir mas a
los hombres y vlgonzar aSI los lazos nacIOnales
Se puede discutir en cada momento la forma en que deben orga-
nizarse esas agrupacIOnes sociales, y la partlclpaClon que les corres-
ponde en el poder publico Mas esto no se opone al reconocimiento
del hecho de que contnbuyen a ennquecer el sentimiento ,naCIOnal con
nuevas mamfestaclOnes, y como dIce Dugult a reforzar la solidan dad
naCional dandola una estructura mas compleja (2)
,
Algunos escntores, aun reconociendo la necesidad de la eXisten-
cia de las naciones en la epoca presente, discuten SI desapareceran o
no en un porvemr mas o menos lejano para dejar su puesto a grupos
mas vastos, mas compresIvos
Es muy aventurado hablar del porvemr, y sobre todo de un por-
vemr lejano No hay profeslon mas necia m mas peltgrosa que la de
los que se entretienen en vatlcmar hechos SOCiales Por ello nos abs-
tenemos de entrar en ese problema y nos limitaremos a reconocer que
cualqUiera que sea el destmo que tendremos en el porvemr, la Naclon
es hoy una mstltuclOn necesana para que el hombre alcance el des-
envolVimiento de sus aptttudes fISlcas y morales, y el !.entlmlento na-
<Clonal un medIO necesano no solo para la Vida de las naCIOnes, smo
para los mtereses de la humamdad
Las consideraCiones hechas al tratar de la mlslon de las nacIOnes
nos excusan de mSlstu sobre este punto, porque entonces expusimos
(1) A Crolset, L Idee de patTle
!JI) L DUgUlt, obra cltad., tomo J num 21
24 ELORRIETA y ARTAZA
la funclOn espeCial que cada naClOn cumple en la vida de la huma-
mdad
Ademas, aSI como la Idea de la familia ayuda al hombre a s ~ n t l r
la Idea de la NaclOn, la Idea de la Naclon nos eleva a la Idea de la hu-
mamdad
La humamdad es algo lejano, vago, ante cuya mmensldad nos
perdemos La Patna es algo que nos envuelve, que vemos, sentimos
y tocamos Y la mejor manera de demostrar nuestro amor a la huma-
mdad no sera la de dilUIr nuestras fuerzas meflcazmente en una vasta
esfera en la que se pierde nuestra aCClOn, smo, por el contrano, la de
concentrarlas y emplearlas uttlmente sobre el nncon de la tierra en
que hemos de ViVir
Por eso, pensando no solo en los mtereses del mdlvlduos y en los
de la NaclOn, SIllO tamblen en Jos de la humamdad, debemos repetIr
esta frase que fue la dIVisa del pueblo atemense "El oraculo mas cier-
to es el que ordena defender a la Patna.
J
,
CAPITULO III
EL TERRITORIO DEL ESTADO
1 Naturaleza del terntono Clases de terntonos TerrItono pohtlco
Terntono comercIal El condomnum El protectorado colomal
Los terntonos arrendados El hinterland Las zonas neutras LI-
mItes de los terntorlos Fronteras naturales y artificIales -Il Pro-
blemas InternacIOnales planteados por el terntorlo La hbertad
de los mares Mares terntonales Mares lItorales Los estrechos
,
Los nos y lagos El dommlO aereo La telegrafla sm hIlos Acuer-
dos del Instituto de Derecho InternacIOnal La extraterntorlalIdad 25
CAPTULO III
EL TERRIT0RI0 OEL ESTa00
1 Naturaleza del terrztorlO Clases de terrztorzos TerntorlO polltlco Te-
rntorlO comercIal El El protectorado colo mal Los
terntonos arrendados El hinterland Las zonus neutras LImites de
los terntonos Fronteriis naturales y al tlflclales - 11 Problemas inter-
nacIonales planteados por el terntono La libertad de los mares Ma
res Mares litorales Los estrechos Los nos y lagos 1:.1 do
mimo aereo La telegrafza Sin hzlos Acuerdos del Instituto de Del echo
internacIOnal La extraterntonalldad
1 El territorio la parte del globo terraqueo en la que un Es-
tado despliega su actlVldad El terntono comprende no solo la lerra
firme, smo tamblen los nos que la atraViesan, los lagos y mares m-
tenores, la zona mantlma litoral, y el aire que cubre esa tJerra y esas
ag4ls
En los tJempos antJguos habla Estados que careclan de terntono
determmado Los pueblos nomadas, que entonces eran muchos, no
podlan orgamzar otro genero de Estados A medida que la clvlliza-
clOn ha Ido avanzando todos los pueblos cultos se han hecho seden-
tanos, yel Estado, cuyo pnmer elemento son los hombres, necesana-
mente habla de hacerse tamblen sedentano Ademas, el poder con
que Impera el Estado modernQ solo puede ejercerse en un terntono
fiJo, claramente limitado, porque de lo contrario chocana constante-
mente con la soberama de los demas Estados, y la Vida mternaclOnal
,serIa una guerra permanente
El terntono es por ello un elemento esem.lal del Estado moderno,
y la perdida de todo el terntono slgmfica la muerte del Estado, por-
que ya no tendra donde ejercer su actlVldad
,
)
I
26 ELORRIETA y ARTAZA
El terntono de un Estado puede ser de dos clases terntono poh-
tlCO y terntono comerCial Terntono polltlco es aquel en que el Esta-
do ejerce la soberama en toda su plemtud Terntono comerCial es
aquel en que el Estado solo ejerce algunas facultades lImitadas
El terntono pohtlco es una de las bases de la eXistenCia del Esta-
do Es alh donde desenvuelve sus multlples actiVidades y la VIda na-
CIonal va umda a la mdependencla de ese terntono En el terntono
comerCIal el Estado se preocupa, pnnclpalmente, de fines mercantlles,
aunque cumpla tamblen mdlrectamente otros fmes mas elevados Y
por eso los Estados venden y cambIan con frecuencia, y algunas ve-
ces abandonan sus terntonos comerCIales, sm que con ello padezca
nada la dlgmdad nac10nal Muchas veces, sm embargo, el terntono
comerCIal acaba por convertirse en terntono pOhtlCO, como lo de-
muestra la hlstona colomal
El terntono pohttco, a su vez, puede ser de dos clases terntono
nac10nal y terntono colomal El terntono nac10nal o la metropoh,
usando trmmos del lenguaJe cornente, es la regton en que se halla
establecido el GobIerno central, en que vIve el nucleo nac10nal mas
Importante y en que se ha desarrollado la tradlc10n nac10nal El te-
rntono colomal se constltuye por los patses apartados geograflcamen-
te de la metropolI, y como su nombre lo mdlca, colomzados por ella
En ambos terntonos ejerce el Estado la soberama, mas es natural
que tengan una orgamzac1On polItlca dIferente
Hay muchas clases de terntonos comerCIales, tantas como son las
formas en que un Estado puede mtervemr en un terntono Entre
otras, citaremos el condomznzum, el protectorado colomal, el arren-
damIento, el hznterland y las zonas neutras
El condomznlum es el reglmen de aquellos terntonos somettdos a
,
dos Estados diferentes Podemos sealar, entre otros casos, el de las
Nuevas Hbndas, que pertenecen por indIVISO a Inglaterra y FranCIa
Este rgtmen se ha aplicado a algunos terntonos europeos por mOl-
vos de polIttca mternaclonal ASI, los ducados de Scheleswlg-Holstem '
estuvIeron qurante algun 1empo someldos a PrusIa y Austna La re-
publica de Andorra esta tamblen somelda al GobIerno frances y al
ObiSpo de la Seo de Urgel
El protectorado colomal ttene lugar cuando un Estado adqUIere,
por ocupac1On o por compra hecha a los Jefes mdtgenas, un terntono
colomal, pero deja a las Autondades del patS que lo gobIernen direc-
tamente, reservandose el derecho de mspecClon, atnbuyendose cler-
t a ~ ventajas comerCIales y tomando las medidas necesanas para Impe-
TEORA GENERAL DEL ESTADO
dlr que otros Estados ejerzan alh su influenCia (1) El Egipto, por
ejemplo, esta' sometido al protectorado Ingls
Un Estado puede obtener tamblen en arrendamiento un terntono
, de otro Estado, o el (Ierecho a Implantar alil ciertos serVICIOS Gene-
ralmente, cuando un Estado adqUIere un terntono en arrendamiento,
acaba por someterlo a su poder
Alemama obtuvo de China en arrendamiento la coloma de Klao-
Tcheou, que acaban de conquistar los Japoneses Inglaterra y RUSia
han arrendado al Gobierno chinO el derecho a constrUIr y explotar
\
Ciertas Imeas ferrovlanas
El termmo hmterland es slnommo de esfera de mfluencla e in-
dica el terntorIo que geografIcamente esta situado aliado delas pose-
sIOnes de un Estado, y que se reserva ste, bien para colomzarlo en
el porvemr o para Impedu que otra potencia alcance algunas ventajas
mlhtares En el Tratado franco-espaflol relatiVO a Marruecos, se reser-
van ambas potencias sus correspondientes tierras de influenCia
Las zonas neutras son fajas de territOrIO que separan dos reglOnes
colOniales, en las que ordmanamente pueden ejercitar su autOrIdad los
paises frontenzos para perseguir piratas, contrabandistas y los delin-
cuentes que alh puedan refugiarse
LIMITES DEL TERRITORIO -No hay neceSidad de probar la Impor-
tancia que tiene para la Vida de un Estado que sus fronteras esten cla-
ramente determmadas, porque ellas indican hasta donde se exttende
el poder de un Estado y donde comienza la autondad de otro
La mayor parte de los eSCrItores que culttvan estos estudIOS, diS-
tinguen las fronteras naturales y las artifiCiales Las pnmeras estan
formadas por el mar, los nos, las montafias, los deSiertos y todos los
obstaculos naturales que se oponen a la facIl comumcaclOn de los
hombres Las fronteras artIfiCiales son las sefialadas en los tratados de
demarcaclon y consisten en una lmea geomtrica mdlcada por mediO
de mOJones, boyas, zanjas, etc
En otros tiempos se concedla una gran ImportancIa a las fronteras
naturales, porque se pensaba que daban una mejor configuraclOn al
pals y hasta mflulan en la fIsonomla moral de los pueblos Durante
los Siglos XVIII y XIX tuvo una gran aceptaclOn la doctrma que ms-
puada en esas Ideas defendla el deber de todo Estado de extender su
dommlO hasta donde llegaran sus fronteras naturales
En la actualtdad el progreso de las c'enclas de aphcaclOn ha Sido
(1) E L CdsteUam Les passesslo" aff/cames etle tlrOlt ro/ama/de / /talle
28 ELORRIETA y ARTAZA
causa de que muchas de esas fronteras naturales que antes eran com()
barreras entre los pueblos, se hayan convertido en lazos
estrechos de umon Esto ocurre con los nos, que son verdaderas ar-
tenas de comumcaCiOn internaciOnal, y esto pasa tamblen con el mar,
del que se ha dIcho que SI en otros tIempos era una muralla que sepa-
laba a los pueblos, hoyes un puente que los une Las mismas mon-
taas, despues de los grandes tuneles constrUIdos por la mgen:ena
moderna, han cesado de ser obstaculos a las relaCiOnes socIales
No se puede negal, Sin embargo, que las fronteras naturales en-
CIerran una gran Importancia estrateglca y por ello los Estados lenen
especial Inters en continuar poseyendo ese genero de flOnteras para
garantizar su independencIa
II El terntono, declamos antes, se compone de tres elementos
tIena, agua y aue Nunca se ha dIscutIdo el derecho de un Estado a
dominar en su terntono terrestre En cambIO se han suscltado dIver-
sas cuestIOnes sobre los derechos que debe ejercer en el mar, los nos,
los lagos y el alfe Y dada la trascendencia de esas cuestiOnes expon-
dremos a contmuaClan las soluciOnes que en ellas ha adoptado el de-
recho moderno
Hoy se admite por todos los pueblos como un postulado de la
clvllIzaclOn que el Oceano es completamente lIbre y no debe ejercer
en l su dommaclOn mngun Estado
Este pnnclplo de la lIbertad de los mares no hl! SIdo aceptadc>
/
hasta los tIempos modernos, y puede deC1fse que apenas SI tuvo de-
fensores hasta que Hugo GrocIo lo sustento en su obra Mare lzbe-
rum, publIcada en 1609
En nuestra epoca todas las legslaclOnes y todos los unstas estan
acordes en reconocer dIcha hbertad sm otras restncclones que las que
necesIta Imponer cada Estado para garantizar la segundad de su lI-
toral
Es muy dIstinta la sltuaclon de los mares mtenores o cerrados
que se hallan pnvados de comuntcaClOn con el Oceano, como, por
eemplo, el mar Carplo y el mar Muerto Estos mares pertenecen al
Estado en cuyo terntono esten enclavados
EI'pnnclplO de la lIbertad de los mares ha SIdo muy fecundo en
consecuencIas UndlCas y practIcas
El Oceano es hbre para la navegaclOn y las cOmUntCaClones de
todos los pueblos No se puede prohlbu a nmgun pueblo que se de-
dIque en alta mar a la pesca o a cualqUIer otra empresa liCIta Los
navlOS que se encuentran en alta mar quedan sometidos a la uns-
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 29
dlcclon de sus respectIvos GobIernos, debIendo por ello ser conSIde-
rados como partes de su patna
El pnnclpIO de la lIbertad de los mares ha sIdo mfnngldo con
inste frecuencIa en la presente guemi europea por diversas nacIOnes
beligerantes, unas veces detemendo, otras capturando y en algunas
ocasIOnes hasta echando a pique a barcos de Estados neutrales
La lIbertad de los mares no se opone a que los Estados extiendan
su autondad sobre la zona mantlma que rodea a sus costas Desde
los tIempos mas anlguos se ha conSIderado esta zona como una pro-
10ngaclOn del htoral Y era natural qu,e aSI ocurnera, porque el Esta-
do necesIta dommar en esa zona, no solo para la defensa de su mde-
pendencIa, smo tamblen para tomar medIdas lelacIOnadas con la ms-
peccIOn samtana, el contrabando, el comercIO nacIOnal, etc
Para determmar los derechos del Estado sobre la parte de mar
<ue baa sus costas, hay que dlstmgulI los mares lItorales y los ma-
res terntonales
Se llaman mares terntonales, los golfos, radas, bahIas, puertos y
en general todas las aguas rodeadas por las posesIOnes de un solo
Estado Es eVIdente que estos mares deben pertenecer al Estado,
cuyas tIerras bailan Y en ello estan de acuerdo todas las legIslacIOnes
modernas Por ese motIvo, todos los sucesos que ocurran en esa
zona quedan sUjetos a la )unsdlcclon del Estado nbereilo
Mares htorales son las fajas del Oceano que rodean las costas de
los Estados El derecho del Estado sobre una parte de esta zona ha
sIdo sIempre admitido, en cambIO ha habIdo glan dIversidad de doc-
tnnas sobre la extensIOn de esa zona Durante mucho tIempo Impero
el pnnclplO de que el poder del Estado se extendla hasta donde lle,-
gaba la fuerza de las armas, con arreglo al conocIdo afonsmo de
Bynkershoek, terree dOmlnlUm mdur ubl Imlur al morum VlS Este
pnnClplo se ha desechado ya, por el perfeccIOnamIento contmuo de
las armas de fuego Hoy, en vIItud de numerosos tratados celebrados
entre las dIversas potencIas, se ha acordado que el domInIO del Esta-
do alcance 3 mIllas mglesas del mar htoral El Estado espailol se
ha reservado el derecho de perseguIr el contrabando y regular la p ~
ca en una zona de 6 mIllas Pero acepta la extenslon de 3 mIllas,
para todas las demas aphcaclOnes de su autondad
Tamblen han SIdo objeto de cueslones los pnnclplOs que deben
regular la poseSlOn de lOS estrechos En el derecho moderno se ha
dIspuesto que SI un estrecho se encuentra baJO el alcance de los cao-
nes de un solo Estado, debe conSIderarse como dependiente de ese

30 ELORRIETA y ARTAZA
Estado y como parte de sus posesIOnes terntonales, y SI un estrecho
separa dos Eltados y no nene mas de 6 mIllas de amphtud, se
adopta como frontera una Imea trazada en medIO de las aguas
En matena de nos y lagos hay que dlstmgulr los que baan a un
solo Estado y los que bafian a vanos Estados En cuanto a los pn-
meros, todos estan conformes en reconocer que pertenecen
mente al Estado nberefio Y en 10 que se refiere a los segundos, hay
que dlstmgUlr los nos y lagos, cuyas margenes pertenecen a dIversos
Estados, de los nos que atravIesan sucesIvamente dIversos Estados
Cuando dos Estados se hallan separados por un no navegable,
se adopta como frontera una Imea trazada a lo largo del thalweg SI
el no no es navegable, se fija como frontera una Imea que pase por
el medIO del mIsmo En los lagos mternaclOnales las fronteras se han
sefialado por dIversos tratados, fundandose en monvos cucunstan-
clales No hay por ello mngun pnnclplO general en esta matena El
derecho moderno ha dIspuesto, ademas, que cada Estado 1ene el
derecho de tomar las medIdas que estIme oportunas en la faja del no
.() lago que le pertenezca De hecho se permie la navegaclon libre en
todos esos nos y lagos, y se han celebrado algunos tratados mterna-
clonales relalvos a ciertos nos Importantes como el DanubIO, el Elba,
el Escalda y el Rm, que garantIzan esa libre navegaclon por sUs
aguas
La cuestlOn del dommlO aereo ha procupado los Junsconsultos
desde los tiempos mas antlguos, pero casI siempre con miras a las
relaCiones )undlcas de los particulares A titulo de cunosldad hemos
de recordar que Juan de Solorzano Pereua explIcaba en la Umversl-
dad de Salamanca a fines del SIglo XVI, los pnnclplOs del dommlO
aereo y mantlmo La cuestlOn realmente no ha temdo ImportancIa
hasta la epoca presente en que tal desarrollo han alcanzado las aero-
naves de motor
Actualmente hay una gran dlspandad de cntenos sobre esta mate-
na Algunos autores enseflan que el Estado tiene la soberama sobre
todo el alfe que cubre su terntono Otros defienden la hbertad del
alfe, y hay qUIenes, aphcando en cIerto modo los prmclplOs del de-
recho mantlmo, dlstmguen entre la zona htoral area que es la que
se alza desde la tIerra hasta una cIerta altura, y la zona supenor aerea
En la zona htoral manda el Estado, y en la zona supenor debe remar
la hbertad mas absoluta
I
Con la cuestlOn del dommlo aereo se relaCIOnan dIrectamente
- los problemas planteados por la telegrafla SIn Mos Muchos Gobler-
TEORA GENERAL DEL ESTADO 31
nos han monopoltzado este nuevo medIo de comUnICaClOn, y algunos
han autorizado la constItuclOn de Compafhas de explotaclOn Todos
han permItido su uso a los buques
ReCIentemente se han celebrado dIversas conferencIas mternacIO-
nales para tratar de estos asuntos A contlnuaclOn Insertamos, por el
Interes que encIerran, las dISposIcIones que aprobo el InstItuto de De-
recho InternacIOnal el afio 1906 a propuesta de Paul Fauchllle
Articulo 1 o El alfe es hbre Los Estados, lo mIsmo en tiempo
de paz que de guerra, no tienen otros derechos sobre el aIre que los
necesanos para su conservaclOn
Art 2 o A falta de dIspOSIcIOnes especIales, las reglas apltcables
a la correspondencIa telegrafIca se aphcaran tamblen a la correspon-
denCIa telegrafIca sm hIlos
Art 3 o Cada Estado tiene la facultad, en el grado que requIera
su segundad, de tomar las medIdas necesanas y a la altura que estI-
me oportuno para oponerse a que pasen por encIma de su terntono y
sus aguas terntonales, ondas hertZIanas, ya sean el)utIdas por un apa-
rato de un Estado o bIen por un aparato pnvado colocado en tIerra,
a bordo de un barco o en globo
Art 4 o En el caso de que algun GobIerno prohIba la correspon-
denCIa por telegrafo sm hIlos, debe comUnIcar inmedIatamente esa
orden prohIbItIva a todos los demas GobIernos
Para termmar esta matena nos ocuparemos de la extraterntonalI-
dad, que es el pnvllegto que los Estados por su convemencla mutua,
han concedIdo a los buques de guerra y a los edIfIcIOs de las Emba-
Jadas, de conSIdera-las como partes del terntono de sus Estados res-
pectIvos Tamblen gozan de este pnvllegto los Consulados europeos
en cIertas reglones de Afnca y ASIa
La hbertad del Oceano es causa, ademas, segun mdlcabamos antes,
de que se reconozca este mIsmo pnvllegto a todos los barcos mercan-
tes, mIentras se hallen en alta mar Y por este motIvo cada Estado es
responsable de los actos que realIcen sus buques en pleno mar, y tIe-
ne obhgaclOn de velar para que la pesca y las demas empresas bCltas
de sus subdltos se venbquen de una manera regular y sm perJUICIO
para los demas Estados
I
CAPITULO IV
LA SOBERANIA DEL ESTADO
1 Concepto de la soberama JUICIO de Dlcey sobre la soberama del
Parlamento Ingles La soberama d ~ l Estado frances Los Estados
federales El ImperLum y el domtnlUm LImites Internos y exter-
nos de la soberama -Il Base del Poder publIco La obedIencIa
al Estado Doctrmas que explIcan este hecho Teorla de Bryce
La indolencIa La deferencIa La slmpalla El mIedo La razon
DesenvolvImIento actual de la obedIencIa pol!t1ca 33
CAPTULO IV
LR StlBERRNR DEL ESTRDtl
1 Concepto de la soberanla JUICIO de DlCey sobre la soberama del Par-
lamento mgles La soberanla del Estado frances Los Estados federa
les El y el dommlum LimItes externos e mternos de la
soberanla -II Base del Poder publico La obedienCia al Estado Doc-
trmas que exp/can este hecho Teorla de Bryce La mdolencla La
deferencia La slmpatla El miedo La razan Desenvolvimiento actual
de la obediencIa polltlCa
1 "El valor de una teona-dlce Dugult-depende de la medIda
en que sea una smtesls de hechos reales., yen tal Idea nos hemos ms-
puado al exponer las doctnnas que se estudIan en esta obra, y muy
especIalmente esta teona tan controvertIda de la soberama del Estado
Repetuemos una vez mas que segun las ensefianzas que se des-
prenden de los hechos, el Estado moderno es soberano o lo que es
Igual, en todo Estado hay un poder que no lene hmtes Jundlcos de
mnguna clase, o solo lene limItes undlcos Impuestos por SI mIsmo
Ese poder se encarna en los wstmtos Estados en dIversas esferas
En RUSIa se encaVla en la persona del Zar, en Inglaterra en el Rey en
Parlamento, en los Estados Umdos en la ConvencIOnal NaCIOnal, en
FranCIa en la Asamblea NaCIOnal, en Alemama en el Emperador y
las dos Camaras lmpenales, en Italia en el Rey en Parlamento, en Es-
pafia en las Cortes con el Rey, etc Y en todos los Estados cItados ese
organo supremo tIene lo que pudleramos llamar el monopolio de la
declaraclOn de la legahdad
Este hecho lo reconoce la mayona de los Junsconsultos que estu-
dIan el funCIOnamIento praclco de las mSltuclOnes pubhcas
3
34 ELORRIETA y ARTAZA
DlCey (1) eSCrIbe que es aceptado SIn dlscuslOn por todos los Juns-
tas Ingleses, el sIguIente parrafo tomado de los de Blacks-
tone, que confirma lo que venmlOs dIcIendo
"El poder y la unSdlCcIOn del Parlamento-dlce Su Eduardo
Coke-son tan trascendentales y tan absolutos, que no pueden ser
restnngldos por nmgun limite en todas las matenas concernientes a
las personas y las cosas Dicha asamblea tiene una autondad sober?-
na y SIn control para la confecclon de las leyes, su confirmacIOn, su
extenslOn, su restncclOn, su abrogaclOn, su renovaCIOn y su mterpre-
taclOn en todas las matenas CIvIles, mllttares, mantlmas y penales, es
ella a qU'en la ConstItucIOn ha mvestIdo del poder despotlco absoluto
que en todos los Estados debe residir en alguna parte El Parlamento
puede hacer todo menos 10 que sea matenalmente ImposIble hacer Y
por eso es de la mas alta ImportancIa para las libertades del remo que
los mIembros mvestldos, de tan alta mlSIOn, sean los mas emmentes
por su probidad, su ftrmeza y su saber n '
Este JUICIO relativo al Parlamento Ingles puede apltcarse al organo
supremo de los demas Estados ReCientemente algunos escntores en
FranCia han puesto en duda tal hecho, fundandose en algunas senten-
cias del Consejo de Estado que han reconocIdo la obhgacIOn del Es-
tado de indemnizar a CIertas personas por los perulcIOs que les fueron
ocasIonados por una lev (2)
Pero las aludIdas sentencias en nada contradIcen la doctnna que
sustentamos, porque no tratan de derogar la ley, SinO de completarla.
La ley a que ellos se reneren no prohlbla que se indemnizara a los
particulares perudlcados, y el Consejo de Estado completo la ley con
pnnclplos'de eqUidad
Para que la doctnna de la soberama del Estado hubiera Sido nega-
da, se requena que los Tnbunales pudIeran haber anulado las leyes
del Parlamento frances Y todos los unstas franceses reconocen unam-
tftemente gue los Tnbuna1es tienen obhgacIOn de cump]r y hacer
cumpl1r todas las leyes dictadas por el Parlamento, de acuerdo con el
art 3', cap V, tIt III de la Constttuclon de i791, que prohibe a
los Tnbunales inmiSCUIrse en el eJercIcIo del Poder legIslativo o sus-
pender la eJecuclOn de las leyes
Tamblen se ha dIcho que la doctnna de la soberama del Estado no
,
(1) IntroducllOn lo Ihe study o/ Ihe conslllllonallafIJ cap I
I
O) Dugult obra Cltach!, tomo 1, cap 11 Brulle La responsab,lIe de I Etat
a ralSon des actes leglSlall/S - Ttrard, De la responsab.l,te dela pUlSSance publlqJe
tEORA GENERAL DEL ESTADO 35
tIene aphcaclOn a los Estados federales Pero esto es un error que pro-
cede de no fijarse en cual es el organo supremo de los Estados fede-
rales En los Estados Umdos, la ConvenclOn NaCIOnal, que es el or-
gano supremo encargado de enmendar la ConstltuclOn, ttene un poder
sm ltmltes Jundlcos Y en Alemama los acuerdos tomados por el
Relgchstag y el Bundesrath y sancIOnados por el Emperador son oblt-
gatonos para todo el Impeno
DugUlt, y con el otros autores, han combattdo la doctnna de la
soberama del Estado, porque creen que esa doctnna lleva Impl1ctta la
Idea de que el Estado es una persona dlstmta de las personas que 10
mtegran y con una voluntad de calidad supenor a la de estos Y para
DugUlt la personahdad del Estado y la voluntad nacIOnal son teonas
meta:f:slcas que carecen de base real Hay, en efecto, numerosos es-
cntores que fundan la doctnna de la soberama del Estado en las Ideas
que DUgUit rechaza
, Para nosotros la doctnna de la soberan a del Estado es mdepen-
diente de las Ideas re
1
attvas a la personahdad y voluntad dEl Estado,
y no s'gmfica otra cosa que la expreslOn del hecho de que en todos
los Estados modernos hay un organo supremo, llamesele Estado,
usando termmos de Burgess, o gobernante, empleando las mismas
palabras de DugUlt, que ejercita un poder que carece de hmltes jundl-
cos, o concretando aun mas, puesto que DugUlt admite una especie e
derecho natural, un poder que carece de hmltes en el derecho escnto
De las Ideas eXpuestas se deduce que para nosotros no henen va-
lor alguno las diSCUSIOnes entabladas sobre el contemdo de la sobera-
Ola, entre los autores que sostienen que la soberama slgmfica solo el
lmpenum o derecho de mandar a las personas, y los escntoresl'Q.ue
dicen que representa tamblen el domznlum o derecho de disponer de
la popledad
El Estado, segun la Citada frase de Blackstone, puede hacer todo
10 que no sea matenalmente ImpOSible hacer, y por ello tiene en
Dotencla todos los derechos humanos
Como ya hemos mdloado antes, el hecho de que el Estado sea
soberano no qUiere deCir que carece su poder de limites reales En
pnmer termmo ttene todos los ltmltes flSICOS y morales que restnn-
gen la actIVIdad humana Ademas el hecho de que los organos del
Estado son hombres que se dmgen a otros hombres es causa de que
la soberarua tenga lo que Dlcey llama ltmltes externos e mternQs (1)
I
(1) Dlcey, obra CItada cap I

,
36
ELORRIETA y ARTAZA
El lImite externo del poder de un soberano, consiste en la posibi-
lIdad o la certidumbre de que sus subdltos desobedezcan o resistan a
ciertas leyes
NInguno de los Cesares antIguos hubiera podido dernbar a su :n-
tOJo el culto y las InstItucIOnes fundamentales de Roma El mismo
Febpe 1I con todo su poder no hubiese podido establecer el protes-
tantIsmo en Espaa, SI hubIese dejado de ser catohco La Asamblea \
nacIOnal francesa de 1871 estaba constltUlda con una mayona de di-
putados monarqulcos y no se atrevlO a restaurar la MonarqUla
El lImite Interno de la soberama depende de que las personas que
la ejercen estan modeladas por el medIO ambiente en que Viven, es
deCir, InflUidas por las opmlOnes y creencias de la poca y el pueblo
a que pertenecen Felipe II no hubiera podido establecer el protestan-
tismo en Espaa, pero el hecho solo de Imagmarnos a aquel Rey con
tal proyecto equlvaldna a conceptuarlo como algo diametralmente
opuesto a su figura hlstonca No es pOSlble tampoco que se le ocurra
a un Rey acaudillar un mOVimiento republicano Instaurar una repu-
bltca, m es veroslmll que, por ejemplo, el Parlamento frances abohe-
ra el sufragio umversal
La mfluencla combmada de las bmltaclOnes externas e mternas so-
bre la ~ o b e r a m a legislatIva, ha Sido admITablemente expuesta por
M Leshe Stephen en su obra SClencle 01 EthlCS (1)
"Los Junsconsultos-dlce-tlenen la costumbre de expresarse como
SI la legislatura fuera ommpotente, pqrque no tienen que IT mas alla
de sus deCISiones La legislatura es ommpotente en el sentIdo de que
ella puede hacer la ley que le plazca, en tanto que la ley deSigne una
regla que ha Sido hecha por la legislatura Mas desde un punto de
, I
vista clentIfico, el poder de la legislatura esta estnctamente ltmltado
Esta limItado, por as! deCIrlo, dentro y fuera, dentro, porque la legiS-
latura es el producto de una cierta condlclOn SOCial, mflUlda de todo
,
lo que Influye en la SOCiedad, fuera, porque el poder de Imponer las
leyes depende delmstmto de subordmaclOn que en SI mismo esta lt-
mltado SI una legislatura deCidiera que todos los mos de oJos azu-
les quedaran condenados a muerte, sena una cosa Ilegal ocultar los
mos de oJOs azules, pero es precIso suponer que los legsladores se-
nan unos locos SI aprobaban semejante ley, y los subdltos unos IdIO-
tas SI se som euan a ella
Los ltmltes externos e mternos que restngen la soberama del Es-
(1) Cltado por Dlcey en su ob a aludIda antes, cap J
TEORIA GENERAL DEL ESTADO
37
tado dIsIpan los temores de qUIenes pIensan que la soberama del Es-
tado puede slgmfIcar la anulaclOn de la lIbertad IndIvIdual En los
tiempos presentes, con las Ideas que domman en el mundo CIVilizado
no cabe mayor garantla para la libertad del mdlvlduo que la sobera-
ma del Estado Ademas, como veremos mas adelante, el Estado mo-
derno es un Estado de derecho
La compleJIdad de los fInes que el Estado moderno cumple ha
s'dl) causa de que el organo supremo en qUIen reSIde la soberama
necesite del concurso de otros numerosos organos Y estos organos,
leJos de ser soberanos, quedan sUjetos a estnctas lImJtaclOnes, en las
que la lIbertad de los Individuos halla una nueva garantla Las rela-
cIOnes entre el organo soberano y los demas organos publtcos, yen-
tre todos los organos publtcos y los IndiViduos, constItuyen la pnn-
Clpal matena del derecho constitUCIOnal del que nos ocuparemos mas
adelante (1)
JI SI grandes han Sido las dIscusIOnes sostemdas sobre el con-
temdo y los lImItes del poder del Estado, han Sido aun mayores las
suscitadas al plantearse el problema de la base de ese poder, es deClf,
los motIvos que Inducen a los subdltos a obedecer al Estado, y la
cuestlOn de la legItimidad del poder, o lo que es Igual, las razone!>
que Justifican la necesidad de la eXistenCia del Estado
La hlstona de la clenc a polttIca nos ofrece una nca van edad de
doctnnas relatIvas,. a los Citados puntos
En el presente capItulo examInaremos la pnmera de ambas cues-
tIones, dejando la segunda para cuando estudIemos los fInes del Es-
tado, porque no es pOSIble Justificar la conducta de una InstItuclOn
Sin conocer los fInes que cumple o aspIra a cumpltr
Las respuestas dadas por los filosofas a la cuestlOn de la base del
poder publico han SIdo muy dIversas, pero en su esencIa pueden re-
ducirse a dos Ideas, la que estima que es el miedo la base de toda
obediencia, y la que dIce que es la razon ,
Ambas tendencIas tIenen un abolengo muy antIguo en la hlstona
de la cIencIa pohtIca Platon nos habla del sofIsta Traslmaco que sos-
tema que el Estado eXiste por el mIedo que su fuerza Infunde a los
subdltos En cambIo Anstoteles sustento la doctnna de que la base
del Estado radIca en el sentimIento de la soclablhdad Innato en el
hombre
La dlscuslon ha contInuado hasta los tIempos modernos, en que la ,
(1) Vease el cap IX
/
/
38 ELORRIETA y ARTAZA
doctnna del mIedo ha s e r v ~ d o de base a toda la escuela Jundlca de
Bentham, y la doctnna de la razon a todo el mOVImIento de Ideas de-
rivado de Rousseau
Cada una de ambas doctnnas explica un aspecto de la cuestlOn
No se puede negar el fundamento de la doctrma del mIedo porque es
eVIdente que la fuerza coactiva del Estado detIene los Impulsos cn-
mmales de muchos hombres, y es la umca garantla de su eXIstencIa
en los penodos de msurrecclOnes y revolucIOnes Tampoco se puede
desconocer el fundamento de la doctrina de la razon, porque la fuerza
del Estado, en defimtlva, es la fuerza de los hombres que gobIernan,
y SI la razon no convencIera a esos hombres de la necesIdad del Esta-
do, acabana este por dIsolverse
Ademas, expresaba una gran verdad Rousseau cuando decla que
el mas fuerte nunca es bastante fuerte para ser sIempre el amo, SI no ,
transforma su fuerza en derecho y la obedIenCIa en deber
Por eso hay que tener en cuenta las dos doctrmas cuando se exa- ,
mma esta cuestlOn Pero el problema tiene tamblen' otros aspectos,
,por llil menos tan mteresantes como loS que acabamos de sefialar
J Bryce, en un estudIO muy mteresante que dedIca a esta matena,
hace notar que la cuestlon de la obedIenCIa al Estado es una fase del
ploblema general de la obedIenCIa, y que en el fondo los motivos
que lOducen a los subdltos a obeder al Estado son los mIsmos que
les Impulsan a someterse a otros poderes Y estudiando esos motlvo'S,
dIce que los pnnclpales son los sIgUIentes la mdolencla, la deferen-
CIa, la slmpatJa, el miedo y la razon (1)
La mdolencla es la propens'on del hombre a dejar que haga otro
lo que el no podna hacer sm cIerta molest
1
a
Hay personas que disfrutan y aun se deleItan en el eefC1CIO ftSICO
y el mental Y hay momentos en la VIda de los pueblos en que pa-
rece que todos los subdltos sIenten una sacudIda que les Impulsa a
la actIVIdad
Mas, ordmanamente, la mayona de la humamdad no encuentra
nada mas agradable que hUIr de la necesIdad del eJerCICIO mental y
fISICO, o 10 que es 10 mIsmo, aspuar solo a aquellos eJerCICIOS que
resultan agradables y poco fatigosos
Para mucha gente es una funclOn verdaderamente molesta la de
pensar Le resulta mucho mlS cornada apropIarse cualqUIer opmlOn
ajena s'n dlscuttrla que formarse un JUlClO mdependlente
(1) J Bryeo, StudL/!SIn HlStory and JurlSprudence tomo n, cap 1
TEORlA GENERAL DEL ESTADO 39
Todas estas personas, por la fuerza misma de la mdolencla, trans-
forman rapldamente los actos en habltos y acaban por ser esclavos de
ellos Y como es consiguiente, todos los mdolentes estan siempre rus-
puestos a adqulflr el habito de la ohedlencla a cualquier poder y con
mayor motivo al del Estado
La hlstona pohtlca esta llena de hechos que prueban la influenCia
de la indolencia en la vida del Estado El tnunfo de muchas revolu-
ciones que han llevado al poder a pequelias, mmonas pohtlcas, no
tiene otra exphcaclOn que la mdolencla de la mayona Por no citar
ejemplos recientes, recordaremos que los Jacobinos, que Implantaron
el reglmen del terror en FranCia, eran un grupo relaitvamente peque-
,
lio de hombres decididos En nuestros pals, las llamadas masas neu-
tras, y aun muchas que no son neutras, son otros tantos ejemplos de
indolenCia El poder del caciqUismo y la corrupclOn de los Ayunta-
mientos tampoco tienen otra exphcaclOn que la indolenCia de la ma-
yona del pueblo Y la indolenCia de los mdlgenas es la causa pnncI-
pal de la rapidez con que la raza blanca Impone su poder en muchos
pueblOS mendlOnales
La deferencia es la adheslOn que presta el hombre espontanea-
mente a la conducta de las personas en qUienes reconoce una cierta
supenondad sobre el
Puede nacer la deferencia del sentlmlento de reverencia que nos
mfunden hr piedad y las Virtudes de las personas religIOsas, de los
lazos del amor, de la esbmaclOn que profesamos a los hombres de
caracter bondadoso, de la admlfaclOn a las glonas guerreras, del bn-
110 de la nqueza, del respeto a la clenqa y el arte y sobre todo del
prestlgto que otorga el poder a qUIen lo ejerce
La mfluencla de esas diversas fuentes de la deferenCia y de otras
que no hemos Citado, vana en las dlstmtas regtones yen las diversas
epocas Cuando mejor se observa ese hecho es en los penodos elec-
torales ASI los electores se lJan no solamente en las Ideas pohtlcas
de los candidatos, smo que, ademas, unos atIenden a su conducta reh-
glOsa, otros a sus nquezas aunque no las gasten, algunos a su cyltura
o a sus serVICIOS patnotIcos, otros a la amabilidad d su caracter y
muchos a la ITIfluencla que ejercen en el poder pubhco, no solo por
la Idea de aprovecharse de ella, SITIO tamblen por la atracClOn que
t'ene el poder publtco
QUIenes conocen el mecamsmo electoral de Espafia saben que una
gran parte de los llamados distritos cuneros se ofrece espolltaneamen-
te al Gobierno por deferenCia a qUien ejerce el poder publIco
40 ELORRlETA y ARTAZA
Estos hechos nos prueban claramente que en todo habra
slempre un buen numero de ctudadanos dispuestos a acatar a las Au-
tondades por mOlvos de deferencIa Y cuando las personas que dtr1-
gen un Estado se hallan tambIn adornadas de las demas cualtdades
que hacen brotar el senttmlento de la deferencia, esa adheslOn de los
subdltos sera aun mas fuerte La Hlstona nos cIta numerosos casos de
,
Estados cuya eXIstenCIa se apoyaba pnnclpalmente en la deferencIa
de los subdltos a las personas reales En la Edad Media, sobre todo,
estos casos eran muy frecuentes
La slmpatIa en el sentido en que Bryce emplea esta palabra, es
el sentJmlento de la soclablltQad que Impulslf" al hombre a asocIarse
con sus semejantes Cuando Anstoteles deCla que el hombre que vIve
aIslado es un bruto o un dIOS, expresaba claramente la necesIdad que
sIente el hombre de V1VII en socIedad Y la Idea de la socIedad se
funda en el sentImIento de la obedIencIa En la socIedad se multJplt-
can las aClvldades del hombre, aumenta la extenslon de sus derechos
y ltbertades y alcanzan una gran proyecclOn sus actos, mas todos es-
tos resultados se obtJenen con la condlclOn de que el hombre coopere
a los trabajOS de los como estos cooperan al suyo La dlvlslon
del trabaJO, que es una de las leyes que presIden el desenvolvImIento
socIal, al mIsmo hempo que proclama la necesIdad de que el hombre
sea ltbre en una esfera de la actIvIdad social, es el mayor homenaje
al sentimIento de la obedIencIa, porque al reconocer al mdlvlduo un
campo pecuhar para el desarrollo de sus aptttudes, le pIde que obe-
dezca a las actIvIdades que desenvuelven los demas hombres en sus
terrenos propIos
y una de las fonnas mas elevadas de la socledad es el Estado Es
natural por ello que este sentimIento de la SOClablhdad Impulse a mu-
chos hombres a obedecer al poder del Estado
Del miedo y de la razon ya hemos hablado antes El mIedo sera
siempre un poderoso recurso para contener a los turbulentos y a los
hombres rudos de naturaleza brutal La razon es el pnnclpal gUIa de
los entendImientos poderosos, de los hombres que habItualmente ra-
clOcman sus actos antes de reahzarlos
Pero lo mIsmo los hombres que aceptan el Estado por los dIcta-
dos de la razon que los sometIdos por el miedo, constItuyen una gran
mmona La mmensa mayona de los subdltos de un Estado obedecen
al poder por los mot'vos antes sefialados Es mas, l mayor parte de
las conquIstas colomales de los pueblos europeos nunca se ha conso-
Itdado por el mIedo que mfunde la fuerza, nI por los mohvos de con-
TEORIA GENERA!- DEL ESTADO
41
vemencla que la razon haya msplfado a los vencllos Se ha consoh-
dado por la mfluencla que en los pueblos ejercen la mdolencla, la de-
ferencia y la slmpatta
En los tiempos del lIberaltsmo c1aSICO, cuando el mdlvldualtsmo
llego a su apogeo, se hallaba muy extendida la Idea de que el sentl-
miento de la obedIencIa tria desaparecIendo y acabana por extmgUlr-
se el Estado
Ha transcurndo un siglo desde aquella epoca., y estamos aSlstlendo
actualmente al penodo en que el sentlmlento de la obedIenCia ha al-
canzado mayor desarrollo, floreCIendo en actos de subltme herolsmo,
en que el tIldlVlduo ha sacnficado todos sus mtereses en holocausto
a la colectIvidad
No puede darse un ejemplo mas alto de obedIencia o, 10 que es
Igual, de sentimiento colectivo que el que nos ofrece la guerra pre-
sente, en la que se han realtzado actos del mas bnllante herolsmo por
mdlvlduos de todos los ejercltos beltgerantes, convencidos de que no
ha de guardarse m el mas ltgero recuerdo de sus hazafias, mas per-
suadidos tamblen de que su sacnftclp era necesano para la glona de
su patna
No es solo en la esfera de la guerra donde se ha mamfestado ese
desarrollo del senlmlento de la obediencia Las mstttuclones moder-
nas, cuya OJgamzaclon es tan compltcada, no podnan eXlsttr sm ese
sentimiento Yes que la orgamzactOn Impltca la dlsclpltna, porque la
dtrecctOn de toda empresa tiene que concentrarse en pocas manos
Lo mismo la orgamzaClon capltahsta que el mOVimiento obrero se
apoyan en la Idea de la obedienCia No cabe orgamzactOn mas ferrea
que la de un trust, en la que un ConsejO de Admmlstrac
1
0n, compues-
to de un numero muy reduCido de personas, maneja capitales mmen-
sos que representan los mtereses de millares de acctOmstas Por otra
parte, los Smdlcatos obreros estan sUjetos a la dlsclplma mas estre-
cha, hasta el extremo de que los Jefes de una federactOn obrera pue-
den detener en Ciertas CircunstanCias toda la Vida mdustnal de una
reglO n ~ lo mismo ocurre en las demas esferas de la Vida
LeJOS, pues, de debilitarse el sentlmlento de la obedienCia se va
robusteciendo cada vez nias, y no hay por ello mottvo para temer
que el poder del Estado se extmga Antes, al contrano, la Vida SOCial
del hombre va alcanzando mayor compleJidad, y el mdlvlduo ha de
estar mas dispuesto a obedecer al Estado, que por ser el representan-
te mas alto de los mtereses generales sera tamblen el pnmer organo
de la armoma SOCial
CAPITULO V
LOS FINES DEL ESTADO
1 DIversas doctrInas sobre este problema LImites de la activIdad
del Estado RelativIdad de los fInes del Estado FInes que cumple
actualmente el Estado Defensa de su eXIstencIa La realtzaclOn
del derecho ActivIdad SOCIal del Estado FInes comunes al Es-
tado y a las InstitucIones prIvadas La descentrahzaclon de servI-
CIOS -1I Fm supremo del Estado Justtflcaclon de la eXIstencIa
del Estado Doctrina de Anstoteles Ideas de Burgess El pro-
blema de la leglttmldad de las Autondades constituIdas . 43
,
CAPITULO V
Les PINES OEL EST1l0e
1 DIVersas doctrznas sobre este problema Limites de la actIVidad del Es
tado Relatividad de ios ftnes del Estado' Fines que cumple actual-
mente el Estado Defensa de su eoclStencla La reallzaclon del derecho
ActIVidad social del Estado Fines comunes al Estado y a las inStitu-
ciones prIVadas La descentralLZaclOn de servicIos -I1 Fin supremo
del Pstado JustlftcaclOn de la eXIStenCia del Estado Doctrina de
AlIsioteles Ideas de Burgess El problema de- la legitimidad de las
AutOridades consttiuldas
1 El problema de los fines del Estado aparece planteado en la
l.teratura pohtJca desde los pnmeros tiempos de su hlstona Ya Plato n
y Anstoteles se ocuparon de ello con gran detemmlento, y despues
ha contmuado Siendo estudiado por todos los pensadores que han
cultivado las CienCias polltlcas Hay aSI una gran diverSidad de doc-
trmas relatIvas a esta matena, desde los indiVidualistas que sostIenen
que el Estado debe llmltar su acclon a defender la segundad personal
y la propiedad, es decIr, a orgamzar la Guardia CIVil, hasta los eude-
momstas que defienden que el Estado debe dmgu mcluso la Vida pn-
vada del mdlVlduo
La mayor parte de estas doctnnas adolecen del defecto comun a,
la generalidad de los Tratados polltlcos antenores a nuestra epoca,
que es apoyarse en especulaCIOnes utOplcaS, desprovistas de base
real
FIrmes en el proposIto de apoyar nuestras Ideas 'sobre un estudiO
empmco de los hechos, estImamos que no se pueden determmar los
fines del Estado sm estudiar previamente los limites en que se mueve
su actiVidad, y las condiCiones SOCiales de la poblaclOn que lo mtegra
,
De otro modo nos expondnamos ~ mcurnr en los mismos errores de
\
44
,
ELORRIETA y ARTAZA
los tratadistas aludidos antes, aSignando al Estado fines que no puede
cumplIr o fines que senan funestos para sus habitantes, o, por lo me-
nos, sm mteres alguno
La mas simple observaclOn nos muestra que el Estado no puede
crear nada de lo que pertenece a la vida mlma del hombre (1) La re-
hglOn, las artes, la CienCia, la moralidad no podran nunca ser creadas
dlfectamente por el Estado porque representan aClvldades mtenores
del hombre El Estado solo puede establecer las condicIOnes exteno-
res favorables para que esas aClvldades se desenvuelvan El Estado
puede proteger el culto de una religlOn y prohlblf el culto de otras,
puede favorecer la propaganda de cIertas Ideas y castigar a los que
publicamente las combatan, no podra consegulf nunca que un hom-
,
bre mude de creencias o Ideas De haber sido pOSible lo contrano, no
hubiese podido tnunfar el Cnslamsmo de la resistencia que le opo-
ma el Estado antiguo, m hubieran podido vencer las Ideas democra-
1cas al absolutismo moderno El Estado puede premiar a los artistas
y a los hombres de CienCia, mas no podra mspuarlos SI fuera POSI-
ble lo contrano, senan unos gemos todos los artistas y sabios que
gozan del favor ofiCial
El Estado no puede tampoco dommar la Vida fIslca No puede lo-
grar por los medIOS que estan a su alcance que una persona determi-
nada goce de buena salud, y llegue a una edad avanzada, solo puede
favorecer mdlrectamente el mantemmlento de la salud publica, to-
mando medidas generales de higiene
El dommlo esencial del Estado tiene que limitarse a aquellos he-
chos del mundo extenor que puedan ser realizables por una acclOn co-
mun de los hombres Y los fines del Estado solo podran conslstu en
actos que favorezcan o contranen las acciones comunes de los hom-
bres, es decir, su Vida solidana
Estas Ideas tan claras han Sido desconocidas por muchos escntores
y, lo que es mas tnste, por murnos gobernantes
De lo expuesto dedUCimos la relatividad de los fines del Estado o,
lo que es Igual, la transformaclon contmua que han de sufnr en ar-
monla con las modificaCIOnes que en la Hls10na expenmenta la Vida
social humana
En los ttempos antiguos, los mtereses sobdanos de los hombres
eran muy bmltados, porque la Vida social humana era rudlmentana
I
y la mlSlOn que cumplta el E s t ~ d o tema tambin que ser muy lim -
,
(1) Vease Jelltoek, obra CItada, tomo 1 Los ftnes del Estado
I '
I {

TRORIA OENERAL DEL ESTADO
{ I
I
45
tada En los tiempos modernos, en cambIO'; la complejidad de la vida
;>oclal es causa de que se hayan multiplIcado las '3.clvldades del Estado
No se puede responder, por ello, de un modo concreto a la cues
tIOn relattva a cuales son los nes que el Estado debe cumplIr Lo
umco que podemos hacer para determmar las lmeas generales en que
se puede resolver ese problema, es enumerar las aClvldades que hoy
desempefia el Estado y exammar los debates planteados sobre ellas
Empezaremos por citar uno de los unes que han cumplIdo sIem-
pre todos los Estados de todos los tIempos, que es defender la mde-
pendenCia de la colectividad contra las agresiones de los enemigos ex-
tenores Es natural que este un sea el pnmordlal, porque a l va um-
da la vida del Estado En otros tIempos este nn tema toda la trascen-
dencia que lleva consigo la Vida de un Estado En la epoca moderna
tiene aun mas Importancia, porque el caracter nacIOnal de los Estados
hace que la d'soluclOn de un Estado ImplIque la dlsoluclOn de {na
naclOn con todas las consecuencias funestas que esto representa para
la callsa de la clvlltzaclOn Los servicIos que supone este un son hoy
los mas compltcados y costosos de todos los que 'ncumben al Estado
moderno por el desarrollo tan portentoso alcanzado ultlmamente por
las CienCIas de apltcaclon mllttar Se han celebrado diversas conferen-
cias mternaclOnales para tratar_ de lImitar los armamentos y hacer me-
nos costoso este n, pero todos esos proyectos han fracasado rUIdosa-
mente Y es que nmgun Estado se puede atrever a renunciar a nm-
gun mediO de defensa en esta epoca, en que la umca galant,a de su
mdependencla esta solo en sus propias fuerzas

Otro de los unes que el Estado ha cumpltdo desde los tIempos
mas antiguos es la OlgamzaclOn de las mstltuclOnes necesanas para
Imponer en su Vida mtenor la segundad y el orden publlcos Y un
tetcer fm que ha cumphdo tamblen con mas o menos extenslOn desde
los antiguos tiempos es la realIzaclOn del derecho Hemos mdlcado
antes que este un ha SIdo compart do durante ciertas epocas por otras
mstltuclOnes En la EiPoca actual es uno de los unes pnmordlales del
Estado, y slgmuca la declaraclOn del derecho, S\l' mterpretaclOn y su
apltcaclOn
Holtzendorff y Burgess dicen que uno de los nes pnmordlales
del Estado es la orgamzaclOn del Gobierno y de la ltbertad mdlvl-
dual Pero este un es un aspecto de los que acabamos de exponer,
porque el derecho moderno, segun veremos mas adelante, se apoya
sobre esas dos Ideas
Hay muchos escntores que qUieren lImitar la acclOn del Estado al
_ J
I
46 ELORRIETA Y ARTAZA
cumplImiento de esos tres fines Y: ha habido una epoca, la del ltbe-
raltsmo claSICO, en que el Estado tendla a hmltar su actividad dentro
de esos limites
En la epoca presente domman doctnnas muy dlstmtas, y el Esta-
do se ha encargado de otros muchos servicIos Entre ellos recordare-
mos todos los servicIos pU'bltcos relatiVOS a las colomas, la mdustna,
la enseanza, la aSistencia, las comUniCaCIOnes, la agncultura, las ar-
tes, etc , y leJos de IntClarse alguna comente que aspire a ltmlta.r la
aCClOn del Estado, domma la tendencia contrana, y es de esperar por
ello que se multlphcaran en el porvenir los serviCIOS pubhcos
Al refenrpos a estos nuevo serviCIOS que cumple el Estado he-
mos de hacer notar algunos hechos
En pnmer termmo, la mayor parte de estos servlClos son de ca-
racter teCnICO en los que el Estado no tiene que hacer uso de su P.o-
der de dommaclOn Esto ha dado lugar a la claSlTICaClOn que algLtnos
escntores hacen (le los actos del Estado en actos de autondad y actos
de gest on, segun que el Estado obra por mediO de ordenes o simple-
mente como un particular cualquiera La ImportanCia alcanzada por
estos actos de gestlon es causa de que el Estado sea hoy, no solo un
organo de autondad, smo al mism,o tiempo algo aSl como un gerente
de un gran numero de mtereses muy Importante de la colectiVidad
Estos servIcIos de gestin, aceptando termmos generahzados ya,
tienen tamblen la partlculandad de que no siempre son monopolIza-
dos por el Estado Hay un gran numero de seMclOs, y entre ellos
podemos citar los de la enseanz, la as.stencla SOCial y las comUnI-
cacIOnes postales, que en muchos Estados se ejercitan al mismo tiem-
po por el Estado y los particulares
y por ultimo, la multlplicaclOn de estos serviCIOS y su caracter
tecmco han serVido dcr base al pnnClplO de la descentral!zaclOn de
servicIos que cada dla va ganando mas tel')'eno en todas partes
La descentralIzaclOn de serviCIOS llamada tamblen descentralIza-
clon funclOnansta, es la doctnna que aspira a que los servicIos publI-
cos de gestlOn sean regidos por funclOnanos competentes, con una
mdependencla garantida en el correspondiente estatuto, e mspecclO-
nados, pero no dmgldos por los gobernantes centrales Trata esta
doctrma de lIbrar a esos servicIos de la mfluencla corruptora que eJer-
cen algunos pOlttlCOS mfluyentes, ya nombrando funcIOnan os mep-
tos, ya subordmando el funcIOnamiento del seMClO a sus mtereses
particulares El ejemplo mas tlplCO de esta clase de descentrahzaclOn
es la orgamzaclOn actual de las Umversldades francesas En Espaa
, , ? j
"
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 47
,
tenemos tamblen algunas lDstJtuclOnes que gozan de esta descentrah-
zaCIOn las Juntas de Puertos, el InstItuto de Reformas Sociales, el
InstItuto NacIOnal de Prevlslon y algunas otras
No todos los serVICIOS que modernamente se han lflcorporado al
Estado son de gestIon Precisamente hay dos problemas que lenen
hoy Importancia capital en la polttIca, que se relacIOnan con ciertas
aClvIdades- nuevas del Estado, de caracter mIxto, es decIr, en los que
mtervlene con actos de autondad y actos de gestIon,
Nos refenmos a los problemas planteados por el IntervenclOmsmo
y el ll<Jpenahsmo, a los que dedIcamos los dos capItulos SigUientes,
porque el Interes que hoy despiertan reqUiere que se les estudie son
detemmlento
II La generahdad de los autores modernos sefiala como fin ultJ-
mo del Estado el desenvolvimiento de la clvllizaclOn Intelectual y
moral usando termlnos de JelIlnek, o la perfecclOn de la humamdad
empleando una frase de Burgess
Al hablar los autores aludidos de ese fin ulbmo, no se refieren a
ninguna actlVldad especial del Estado, SinO a su actiVidad to+al Tra-
tan no de pedu un nuevo semclo publico, SinO de efialar el hecho
de que el Estado ha Sido una condlClon necesana para la clvlhzacIOn
de la humamdad y continuara Siendo uno de los pnmeros instrumen-
tos de la cultura
Nosotros compartimos tamblen esa Idea, que es la umca que legt-
tima la eXistencia del Estado El Estado es un poder de domlnaclOn,
yen este mundo nadie, llamese Emperador, Rey, Parlamento, o ma-
yona popular, bene derecho a mandar a nadie, por su cahdad perso-
nal, SinO por la naturaleza de lo que manda
'Las Autondades que ejercen el poder del Estado mandan a los sub-
dltOS, no porque sean de una casta o una sangre distinta a las de ellos,
SinO porque el perfeCCIOnamiento de la humamdad eXige la e'<lstencla
y la actuaCIJn de esas AutOridades I
SI el Estado no fuera una condlcIOn necesana para la cIV1hzaclon
humana, caena por su base la Idea dela autondad pubhca, porque no
tendna fuerza moral alguna
Podna continuar mandando el Estado, y habna Ciudadanos que
obedeCieran sus ordenes, eJ;1 vutud de los motivos que, segun vImos
mas arnba, Inducen a la obedIenCia Pero el Estado carecena de auto-
ridad moral para Imponerse a los Ciudadanos que Intentaran separarse
de su obedienCia Sena una orgamzaclOn brutal, una fuerza Sin base
Ideal alguna
,
/"/
48 ELORRIETA y ARTAZA
Mas la HIstoria entera nos atesttgua que el l:.stado ha sIdo la
base no solo de la cultura humana, smo aun de la mIsma vIda so-
cIal, conftrmando estas palabras de Anstoteles que tlenen un valor
eterno
"Del mIsmo modo que el hombre cuando llega en el,Estado a su
perfecclOn es la mejor de las cnaturas, aSl tamblen cuando escapa a la
ley y al derecho es la peor de todas las cnaturas Porque la mJusttcla
armada es lo mas peligroso que puede eXiStir, el hombre ha SIdo crea-
do con aptttudes para la vIrtud y el buen senttdo, pero puede facll:-
I mente emplearlas en un senttdo opuesto Y he ahl, por que SI no ttene
,
vIrtud es la cnatura mas salvaje y mas detestable, la peor de todas des-
de el punto de VISta de su mmorahdad y grosena La Jushcla, es de-
Clr, 10 opuesto a esta pehgrosa mJusttcla, esta ltgada al
Estado" '
Las palabras cItadas de Anstoteles, que pueden apltcarse a la ml-
SlOn que ha cumphdo sIempre el Estado en la Hlstona, se completan
con estas otras de Burgess, que responden a ataques dtngtdos
temente a la Idea del Estado
,
"Sobre la tJi'rra y entre hombres no ha habido nunca m 11-
bertad fuera de la orgamzaclon del Estado El mdlVlduahsmo barbaro
produce la tlranla y la esclaVItud y no ttene nada de comun con la In-
dependencIa que crea el Estado y regula la ley La humamdad no em-
pIeza Siendo hbre, adqUiere la hbertad medIante la clvlllzaclOn La lt-
bertad es una creaClOn del Estado, exactamente lo mIsmo que el Go-
bIerno, y cuanto mas se eleva en Clvl
1
1zaclon la poblaclOn del Estado,
mas extendera el Estado el dommlo de los derechos mdlvlduales y
mejor cumpltra con su concurso, as! los nnes espmtuales como mate-
nales de la clvlllzaclon, hasta que al hn ley y ltbertad lleguen a armo-
mzarse tanto en la teona como en la practtca "
El hecho de que el Estado sea una mstttuclOn necesana para la
VIda social del hombre, no JUsttfrca todos los actos de los Estados, m
,
obliga a los hombres a guardar reverencIa a todos los actos de las
Autondades constttuldas
La leglttmldad del Estado slgmftca la falta de base y la mmoralt-
dad de todas las doctnnas anarqUIstas que combaten la necesIdad del
Estado Pero leJOS de representar la legitimIdad de las AutOf'dades
que ejerzan el poder publtco, slgmftca que esas Autondades solo seran
legtttmas cuando eJerclen sus facultades para el cumpltmlento de los
altos fines del Estado Por lo mIsmo que el Estado tiene que cumpltr
una mls'on tan elevada, las Autondades que se apartan de ella con-
TEORA GENERAL DEL ESTADO 49
~ r a e n una responsabIlidad moral mas grave que los sImples partlcuk-
res que faltan a sus deberes
, Algunos escntores, Interpretando capnchosamente la frase de SZ"1
Pablo Non est potestas mSI a Deo, han llegado a decIr que el cnstu-
msmo declaraba la legitimIdad de todas las Autondades Pero la g<-
neraltqad de los teologos ha puesto especIal CUIdado en dlstmgUlr 1I
problema del ongen del poder y el del poder constttUldo Todo po-
der, segun la doctrIna catollca, vIene de DIOS, mas no son fil han sulo
nombrados por DIOs los gobernantes, con excepc10n de los reyes de
Israel (1) Y buena prueba de ello es que no se han escnto ataques
mas energlcos contra los reyes tlffilCOS que los lanzados en los libIOS
.de 105 teologos catohcos
El derecho espaol esta Impregnado de esta Idea de que la auto-
ndad solo se legItIma pQr su conducta, desde nuestros monumentoG
,
jundlcos mas anttguos
Al Forum Judlcum se atribuye la sIguIente frase que, sea no
autentIca, tendra sIempre un gran valor porque representa las Ideas do-
mmantes en aquella epoca Rex erzs SI lecta faclS, SI autem non faclS,
non erzs Como dIce Colmelfo, este apotegma declara que, segun nues
tros antepasados, no hay potestad legitIma SI no es Justa, y el rey m-
J LISto np es rey fil puede e'CIgu respeto a su autondad (2)
Las PartIdas recogen la mIsma Idea cuando dIcen (3) "e conVInO
.que un home fuese Emperador e que hoblese este podeno en la ne-
na por muchas razones La segunda para facer fueros leyes po"-
.que se Judguen derechamente las gentes de su seorlo.
Los procuradores de las Cortes de Ocaa d 1469 mamfestaban III
Rey que "propIO es a los reyes hacer JUICIO e JusticIa e por el eJerc -
\
<CIO de aquesta prometIO DIOS por boca de sus profetas a los reyes
perpetUIdad de su poder pnmero.
Los teologos de los SIglos XV y XVI aceptan el prInCIpIO de la
obra De reglmm:e prmclpum, atnbulda a Santo Tomas, regnum no"l
est propter regem, sed rex propter regnum Y llegan a establecer la
'Iilstmclon tan dIvulgada despues entre el Rey y el tIrano, llamando
(1) Mlgoe Patr%g'D GraeCD I X Jo. Chrys IX pag 615 - No hay poder que >,0
'flrovenga de DIOS Que dIces? que lodo Pnoclpe esta nombrado por Dios? No dIgo es"
No hablo del Pnnclpe SinO de la cosa mIsma esto es del mIsmo poder El que haya Prmc.
,pes y que no gobIerne cada cual todas las cosas digo ser o);tra de la sablduna dIVIna Por lo
mismo DO dice el Apostol No hay Pnnclpe que no VEnga de DIOs SIDO que se refiere a Lt
<osa Misma No hay poder que no provenga de DiOS
(2) Cplmeuo Derecho poUl,co
@) Ley 1 " 111 II Part 2 a
4
50 ELORRlETA y ARTAZA
Rey al Pnnclpe que msplra sus actos en los mtereses publlcos y tIra-
,
no al que explota los Intereses publicos en beneficIo de su provecho
particular, y proclamando al mismo tiempo el deber de los subdltos
de respetar y amar al Rey y desobedecer y en algunas ocasIOnes ata-
car al, tlfanO (1)
Las Cortes de Cdlz consignaron en el art 2 el de la ConstltuclOlJI
de 1812 que "la NaclOn no es patnmomo de mnguna famlha m per-
sona., yen el art 15 que "el objeto del Gobierno es la fehcldad de
la NaclOn, puesto que el fin de toda sociedad pohbca no es otro que
el bienestar de los mdlvlduos que la componen. Y el derecho actual
no solo se msplta en esa tendenCia, smo que, ademas, trata de hacer:
efectiva la responsabilidad de las Autondades que faltan a sus deberes.
(1) Jo\lanms Mananae Hlspanl e s J - De rege et regls InstltutlOne
CAPITULO VI
EL INDIVIDUALISMO, EL SOCIALISMO Y EL INTERVENCIONISMO
1 Importancia pol!Uca actual de los problemas economlcos Su lll-
fluencla en la vida del Estado IntervenClOlllsmo e unpenallsmo
Doctnnas llldlvlduallstas PnnclpiOs del mdlvldual!smo Influen-
cia del mdlvlduallsmo en la producclon llldustnal Influencia del
IndiVidualismo en la vida de los trabajadores ReacciOn contra el
mdlvlduallsmo -11 Doctrinas SOCialistas El marxismo El revI-
SiOnismo El fablanlsmo El smdlcallsmo Ellabonsmo -Ill Doc-
trmas intervencIOnistas La actiVidad mtervenClOlllsta del Estado
PrinCipiOS en que se apoya El derecho al trabajO InstltuciOnes
estableCidas en algunos Estados en relaclOn con la citada asplra-
CiOn de los trabajadores Influencia de esas institUCiOnes en las
luchas SOCiales 51
CAPTULO VI.
EL INDIVIDlJllLISlfte, EL SeelllLISlfte
y EL INTERVENeleNISlfte
1 Importanel{:, polltlea actual de los problemas economlcos Su influenCIa
en la vIda del Estado IntervencIonismo e ImperialIsmo Doctrinas Indi-
vIdualIStas PrinCIpIOS del zndlVlduallsmo InfluenCIa del zndlVlduallS-
mo en la producczon industrial Influencza del IndzvlduallSmo en la vida
de los trabajadores Reacclon contra el indIVIdualISmo -Ir Doct! Inas
SOCIalIStas El marXISmo El reVISIonISmo El fablanlSmo El szndzca-
_ J
1lSmo El laborzsmo -1Il Doctrznas IntervenczonlStas La actIVIdad
intervenCIOnISta del Estado PrincIpIOS en que se apoya El derecho al
trabajO InstItucIOnes establecidas en algunos Estades en relaczon con
la atada asplraczon de los trabajadores InfluenCIa de esas IntltuCZO-
nes en las luchas SOCIales
1 Una de las prmclpales caractensucas de la epoca presente es la
ImportancIa polttJca en ella alcanzada por los problemas economlcos
A la ftebre pohtlca que se apodero de los espmtus en el Siglo pasado,
haclendoles pensar que la feltcldad de un pueblo dependla de su for-
ma de gobierno, ha sucedido actualmente una verdadera fiebre eco-
nomlca Los problemas relatIVOS a las ventajas e mconvementes de
la Monarqula y la Repubbca, el sufragIO umversal,y la representaclOn
de clases e mtereses, el sIstema umcameral y el blcameral, que tan-
to apasIonaron a nuestra generaclQn antenor, han dejado el puesto
que ocupaban en las preocupacIOnes pubbcas a las cuestIOnes relacIO-
nadas <:on el desenvolVImiento de la mdustna y los medIOS necesa-
nos para lograr el maxlmum de producclon, el bienestar de los traba-
Jadores y la reforma de la leglslaclOn referente a la dlstnbuclon de los
beneftclos Nada expresa mejor la transformaclon operada en las Ideas
52 ELORRIET A Y ART AZA
de la sociedad moderna que la comparacIOn entre los nombres de los
partidos de nuestra epoca y los del siglo pasado En el sIglo pasado
los partidos se c
'
aslficaban en monarqUlcos, absolutistas, constltuclO-
nallstas, republicanos, federales, radicales, etc Hoy los partidos se
dividen en conservadores, agranos, soclahstas,
smdlcahstas, melcant<les, liberales, etc Y ese cambio de nombres no
significa una simple mutacIOn de etiquetas, representa una transfor-
maCIOn profunda en los programas '
Estos hechos teman que mflUlr necesanamente en la Vida del Es-
tado Yen efecto, en la epoca presente el Estado, respondiendo a esas
nuevas onentacIOnes de las preocupacIOnes pubhcas, ha otgamzado
numerosos serVICIOS, relaClOnados uyos con la Vida economIca mtenor
del paIs y encammados otros a favorecer la expanslOn mternaclOnal de
sus fuerzas economIcas
La Importancia creCiente de estas nuevas actiVidades del Estado y
los grandes debates sUSCitados sobre ellas en los momentos actuales,
nos ha Impulsado a tratarlas en capltulos distintos del que dedicamos
al estudlO general de los fines del Estado, para exammarlas aSI con
mas detemmlento
En este capItulo nos ocuparemos de las actIVidades del Estado re-
latIvas a su Vida mtenor, es declf, de 10 que se ha denomi-
nado polltIca mtervenClon
'
sta y dedicaremos el capitulo sigUIente al
estudiO dellmpenailsmo, o lo que es Igual, al de las medidas adopta-
das por los Estados para faCIlItar y garantlf el desenvolVimiento mun-
dial de sus fuerzas economlcas
Al analIZar la actlVldad del Estado relativa a su VIda economlca m-
tenor, nos encontramos con que los pnnclplos en que se msplra son
una transacclon entre dIversas doctrinas y muy espeCialmente entre el
mdlvlduallsmo yel SOCialIsmo Ello es causa de que sea ImpOSible dar
una Idea clara de esa aCClOn SOCial del Estado, sl refenrse a las doc-
tnnas que trata de armomzar Y por ese mOlvo empezaremos por el.-
poner preViamente, aunque sea muy a la hgera, las Ideas fundamen-
tales de las Citadas doctnnas
El mdlVldualIsmo es una comente de Ideas que domma a fines del
Siglo XVIII y tiende a emancipar al mdlvlduo de las trabas que en-
\ tonces opoman a su hbre desenVOlVimIento la pohtIca absorbente del
Estado y el poder de las Corporaciones prIvilegtadas Esta doctnna
, ,
TEORIA GENERAL DEL ESTADO
,
'nfluyo profundamente en los dIversas ramas de la actlvldad humana
En el cap X nos ocupamos con alguna extenslOn de los efectos que
prodUjO en la orgamzaclOn del Estado, ahora nos mteresa solamente
el estudIo de los pnnc
1
plos que proclamo en la esfera de la pohtIca
economlca
Concretando nuestro examen dentro de dIchos llmltes, vemos que
el mdlvldual'smo para lIbertar al hombre del provIdencIalIsmo deJ
Estado que trataba de dirigIr toda su vida, desde el aspecto religioso
hasta el eLOnomlCO, precomza la necesIdad de una pol1tll::a abstencIO-
nista, ellaLSsez falre, lalssez passer, usando la frase de los economIs-
tas ClaSICOS, para destrUIr las trabas de los gremIOs defiende la libertad
de trabaJO, la libertad de contrato y la hbertad de concurrenCIa, y para
completar su campaa contra el antlguo reglmen, asplfa a emancIpar
al mdlvlduo de la tutela SOCIal a que estaba sUJeto, sostemendo que
la mlclalva pnvada es la base de todo progreso mdustnal, y la pro-
piedad pnvada la base de una buena orgamzaclOn social
El mOVImiento md1Vlduallsta economlco defendido en Inglaterra
por Adam SmJth y los economIstas de la escuela de Manchester, se ex-
tendlO rapldamente por todo Europa, llegando a dommar en la VIda
pohtlca de todos los Estados durante una gran parte del SIglo XIX
Los pnmeros efectos producIdos por la practJca de este sIstema
fueron verdaderamente portentosos Rotos los obstaculos que dete-
man la VIda economlca y la expanslOn de las energlas mdlVlduales,
aumentan los mventos mdustnales, se desarrolla el maqUInismo y se
funda la gran mdustna, el comefe'O en alas de su llbertad alcanza un
floreCImIento sorprendente y la nqueza se multlplIca en todo Europa
Mas al poco tlempo de su ImplantaclOn, las doctnnas mdlvldualls-
tas resultan terriblemente funestas para la condlClon de los trabaJado-
res La llbertad de contrato puso frente a frente, sm la mtervenclOn
moderadora de mnguna autondad pohttca m religIOsa, a unos patro-
nos cuyo poder carecla de limItes legales y a unos obreros que todavla
no teman notIcIa de las armas de la orgamzaclOn smdlcal Y en esas
CIrcunstancIas los patronos pudIeron dIctar a su apncho las clausulas
del trabajO Y como el aumento de la nqueza acarreo una gran corrup-
clOn de costumbres, que mmo los fundamentos morales de la socIe-
dad, llbres los elementos patronales de limItes legales y frenos mora-
les, sometIeron a la clase obrera a una condlclOn mucho mlS dura que
en las epoca!> antenores No ha habIdo en la Hlstona nlngun penodo
en que las Jornadas de trabajO fueran mas pesadas, ni en que mas se
explotara abUSIvamente el trabajO de los mos y las mUjeres que en
,
54 ELORRIETA y AfIT AZA
los aflos de esplendor de los pnnclplOs IndIvIdualIstas Era natural que
los obreros echaran entonces de menos la orgamzaclOn socIal antIgua,
porque aunque opoma grandes obstaculos al desenvolvImIento mdus-
trIal, tambIn Impedla la explotaclOn de los trabajadores, regulando la
dlstrIbuclOn de los benefIcIOs de la IndustrIa I
Durante algun tIempo, las erases obreras, IlUSIOnadas con el Idea-
lIsmo polItlco que dommaba entre los elementos Intelectuales, pen-
saron que desaparecerIa su mlsena con la conqUIsta de las lIbertades
polIncas Y no se preocuparon de otra empresa que de conseguIr los
derechos pollncos La mayor parte de los dIscursos de aquella epoca
reflejan la Idea de que la lIbertad pohtIca transformana en tal grado
la socIedad, que su remado sena el del bIenestar matenal y moral del
pueblo Se Implanto al fIn la lIbertad pohnca en la I mayor parte de
los Estados, despues de grandes convulsIOnes populares, y los obre-
ros se encontraron con la mIsma mlsena de antes, y lo que aun es
peor, con que esta mlsena les mcapacltaba para el eJerCICIO de los de-
rechos polltIcos, porque no puede teher llbertad aquel cuya eXIstencIa
flslca depende de otro
VolVIeron entonces su mIrada a la esfera economlca, relegando a
segundo plano las cuestIOnes de Derecho consltuclOnal para reclamar
dIrectamente reformas economlcas Y esta nueva actItud de las clases
obreras se encamo en las Ideas socIalIstas El socIalIsmo surge asl,
como una protesta de las clases obreras contra las explotaCIOnes de
que eran'vIctlmas a la sombra del IndIvIdualismo, y se apoya por
ello en pnnclplOs opuestos a aquellos en que se fundan las teonas
mdlvlduallstas
JI Hay una gran varIedad de doctrInas socIalIstas, pero todas
pueden ser mclUIdas en la palabta soclahsmo, porque todas lenen
una base comun que es el pnnclplO de la soclahzaclOn de los medIOS
materIales de producclOn, la tIerra y el capItal, para hacer efectIvo el
derecho del hombre al producto Integro de su trabajO
Entre las prIncIpales mamfestaclOnes del socIalIsmo citaremos el
marxIsmo, el revlslOmsmo, el fabIamsmo, el smdlcallsmo y ellabo-
nsmo
El marxIsmo parte de la Idea de que el valor de un producto son
las horas de trabaJO, mejor dICho, el tIempo de trabajO socIalmente
necesano para su confecclOn, y acepta la teona del matenallsmo hls-
tonco que sostIene que todas las transformaCIOnes socIales han SIdo
ocasIOnadas por movlles economlCOS, y que, en consecueIlC1a, al re-
formarse la orgamzaclOII economlca actual se refonnara tambIn el
, I
TEORtA GENERAL DEL ESTADO 55
modo de ser de los hombres, la,ldea de que los capItales se van re-
.concentrando en ~ o c a s manos, lo que da lugar a que la humamdad se
.dlVlda en dos clases, la capltaltsta y la trabajadora, que han de estar
en constante lucha, y la necesIdad de una revoluclon SOCIal en la que,
umdos los obreros de todo el mundo, destruyan la orgamzaclOn so-
CIal vIgente y la reemplacen por un rgtmen colectlVlsta (1)
El reVlSlomsmo admIte los pnnclplOs fundamentales del soclaltsmo
citados antes, pero rechaza la mayor parte de las Ideas marxIstas Com-
bate el matenaltsmo hlstOrtCO, reconocIendo que aunque los factores
economlcos han mfluldo en alto grado en las transformacIOnes socIa-
les, hay otros elementos, como la reltgton, el arte, el amor, el honor,
la JustIcia, etc, que mfluyen tamblen muy eficazmente Ademas, SU6-
tenta la Idea de que puede moderarse la lucha de I clases, y reconoce el
:hecho de que, leJOS de reconcentrarse los capItales en pocas manos,
.se van extendIendo, sobre todo con la orgamzaclOn de las SOCiedades
anommas y el regtmen de parttclpaclOn de beneficIos que pueden con-
-vertlr a los mIsmos obreros en acclOmstas Y apartandose de toda
&:oncepclon catastrofica, sosttene que se puede llegar al sIstema colec-
tIViSta Sin necesIdad de apelar a la revoluclOn SOCIal, por la practtca
.de los medIOS legales (2)
El fa)namsmo es una escuela muy dIfundIda en Inglaterra, cuyos
:adeptos pertenecen a los mediOS Intelectuales, que trata de hacer am-
biente a favor de la orgamzaclOn colecttvlsta, defiende todas las medl-
1:ias que tIendan en esa dtrecclOn, cualqUIera que sea el partido que
, ,
tlate de llevarlas a la practica, y presCinde de todas las cuestIOnes que
no se refieran duectamente a la Vida economlca, como, por ejemplo,
las relatlvas.a la forma de GobIerno, orgahlzaclon de la famllta, etc
El fablamsmo ha escogido ese nombre porque acepta la tacttca del
General romano FablO Cunctator, el Prudente, vencedor de Ambal,
.que no ltbraba mnguna batalla hasta que la ocaslon le fuera muy pro-
I
'plcla (3)
El smdtcahsmo es la doctnna que trata de llegar a la soclaltzaClon
<de los medIOS de producclOn, agrupando a los obreros en SindIcatos,
<es decu, en asOCIaCiOnes profesIonales, porque no hay fuerza soctal
mas energtca que la de las aSOCIaCIOnes profeSIOnales Defiende, ade-
(\) 'l\arx, El cap.tDl-P Ptlrez Dlllz El soeUJSmo Fundamento del sIStema marxuta
F BemIS Carlos Marx
(2) Bernste'n, Soe.al18me theoTlque et SOCIal dmocrahe prachque
(3) Fabllln I18StuS, S. Webb. Bernard Saw, etc
"
56 ELORRI'FA y ARTAZA
mas, como re;,men polluco Ideal el de una federac'on de smdu:a-
tos (1)
" Hay que dlstmgUlr el smdlcaltsmo leformlsta y el rev01uclOnano
i
El pnmero aspIra al logro de los Ideales smdlcal!stas por la acclOn
de los SIndicatos dentro de las vlas legales El sIndicalismo revolu-
Cionano, que en el lenguaJe comente se llama smdlcallsmo sm mn-
gun otro adJetIvo, vuelve a las concepcIOnes catastroficas del pnml-
tIvo SocIaltsmo y den ende la necesidad de que los Smd'catos se apo-
deren del Estado, empleando Ja acclOn dIrecta y atemollzando a las
clases gobernantes por todo genero de mediOS Violentos, el boyco-
hge, el sabotage, las mamfestaclOnes tumultuosas, los motmes y la
huelga general El smdlca1!smo es un enemigo ureconcllJable de los
partldos soclahstas, porque supone que la acclOn parlamentana que
estos precomzan corrompe a los directores del mOVimiento obrelO y ,
mata el entUSiasmo de las masas obreras
EIlabonsmo (2), que es la doctnna del partido obrero dommante
en Inglaterra, aspIra a completar los pnnclplos del revlslomsmo con
los del smdlcalIsmo reformista Parte aSI de las mismas Ideas que el
revISlOnISmO,'pero se separa de l en que den ende que los partIdos
obreros deben ser no agrupaciones de personas de Ideas comunes,
... Ino federaCiones de SIndicatos Por ello el partido labonsta mgles es
analogo a nuestra FederaclOn general de trabajadores A pnmera ViSta
p:rrece que le debe restar fuerza al partido labonsta su exclusIVIsmo
de clase Y, sm embargo, ocurre todo lo contrano, porque como sus
lepresentantes y directores tienen que ser obreros, por ese mismo he-
cho, el partido se ocupa de las neceSidades reales de los trabajadores,
y de ese modo sostiene y aumenta la adheslOn dersus adeptos En
cambiO, uno de los motIvos de la cnsls que sufren los partldos socla-
1'3tas del ContInente es que, Impulsados por los elementos mtelectua-
les que de ellos forman parte, han gastado sus enegIas en campaflas
p:mtlcas y anlrehgIosas que en nada remediaban la mlsefla economl-
Cl de las clases obreras
,
A Impulsos de estas doctnnas se deCidieron los a
cJmbatu contra el mdlVlduahsmo economlco, desarrollandose a con-
sxuencla de ello todo ese mDVlmlento obrero que ha llegado a cons-
tlfwr UBa de las fuerzas SOCiales de mas Importancia de los tIempos
';1cruales
(1) F Challaye Syndt.ca/I$me revo/ut'onna". et S reforml$te - T Elorneta, La ag<ta-
r:w# obrera pn Europa
(2) Ram.ay Maedon.ld Soc/asm
TEORA GENERAL DEL ESTADO 57
III Entablada la lucha entre el mdlvldua1!smo y el soclabsmo
pronto surgteron diversas doctnnas que aspuaban a concIlIar a ambos
sistemas Entre ellas podemos mencIOnar el SOCialIsmo de Estado, el
SOCialIsmo de catedra, la escuela hlstonca economlca, el smdlcabsmo
catobco, y, en general, todas las teonas mtervenclOmstas (1)
Y como la esfera legtslatIva es un campo de transacclOn, porque
las leyes, segun la frase de Tarde (2), son tratados de paz, formulas de
eqUlbbno erttre fuerzas encontradas, al verse obbgado el Estado a
mtervemr en la contienda acepto en la esfera de los hechos los pnn-
ClplOS armomcos de e!\tas doctnnas que acabamos de citar
ASI vemos que todos los Estados en la actualIdad respetan el pnn-
ClplO mdlVldualIsta de la propIedad pnvada pero hacen concesIOnes a
las doctnnas SOCialIstas estableCiendo ciertas formas de propiedad so-
Cial, aceptan como pnnclplO general la mstltuclon mdlvldualIsta de la
lIbertad de contratos se mspuan en las doctrmas soclafIstas para
Imponer ciertas bmJtaclOnes a los contratos de trabaJO, como las rela-
tivas al trabajO de las mUjeres y los mfios, y a las horas y las condi-
cIOnes de ciertas labores especiales, reconocen de acuerdo con los m-
dlvlduabstas la gran eficaCia de la mlclatlva mdlvldual en la Vida eco- I
nomlca, pero explotan directamente de acuerdo con las onentaclOnes
soclahstas algunas wdustnas, dejan al mdlvlduo que labre l\u destino
/'
pero le ayudan en sus contratiempos y desgraCias por mediO de las
InstitUCIOnes de aSistenCia SOCial
La labor mtervenClOnIsta del Estado, leJOS de estaCIOnarse, va en-
sanchando su esfera con el del tiempo en tal grado que no
pasa un afio sm que se establezca alguna nueva mstltuclOn publIca de
caracter economlco
y esta accJOn SOCial del Estado ha ejerCido una mfluencla tan po-
derosa en el mejoramiento de la condlclon de los tIabaJadores, que ha
contnbUIdo muy eficazmente a que estos moderen su actitud, y se
alejen olda vez mas de las agl1clOnes revoluclOnanas de otros tiem-
pos Aun quedan orgamzaclOnes obreras de caracter smdlcahsta Pero
el nucleo pnnclpal los obleros orgamzados por las Vlas le-
gales y se observa que se preocupan cada menos tamblen de los
Ideales que solo pueden realIzarse en un futuro muy lejano, para m-
teresarse mas por las reformas que pueden efectuarse en la actualIdad
Es cIerto que los partidos obreros contmuan pOnIendo al frente de sus
,
-----
(1) A W Los fundamentos de la c enCla econo17llca, parte I
(2) G Tarde, Les fransformailons du PO.lUOIf P lbll:
58
ELORRIETA Y ARTAZA
programas los Id!ales ultImos del socialismo Pero las energlas del
movimiento obrero se dIrIgen hoya Id. conquista del llamado derecho
al trabaJo, es decIr, el derecho a ganar el salano necesano para soste-
ner decorosamente una familia o a cobrar un seguro del Estado equI-
valente a ese salano, cuando se hallen Incapacitados para trabajar
y tal desenvolVImIento va alcanzando la acclOn mtervenclomsta
del Estado que puede deCirse que en algunos paises, y muy espeClal-
mente en Inglaterra y Alemama, ha realizado en su mayor parte
esa aspIraclOn obrera a lograr el derecho al trabajo
En prueba de ello, y con el fin de dar una Idea mas completa de
los servIcIos publIcos que mtegran la acnv,ldad IntervenclOmsta del
Estado que hemos e,studlado, exammaremos ahora las pnnclpales InS-
titucIOnes de mtervenclOn social establecidas en los pueblos aludIdos
y para que ese examen sea mas facll, expondremos dichas
nes por el orden en que contnbuyen a que se hagan efectivas esas
pretensIOnes obreras relativas al derecho al trabajo
, Un obrero que no gana un salano familIar, es deClf, que no dlS-
iruta del llamado derecho al trabaJo, puede encontrarse en alguno de
los sIgUIentes casos IncapacItado para trabajar por motivos de salud,
mcapacltado para trabajar a causa de paro forzoso, trabajando con un
salano mfenor al precIo de las comodidades Indispensables para la
Vida famIliar
En el pnmer caso, los obreros eg Inglaterra y Alemama cuentan
con las pensIOnes para la vejez y los seguros contra la enfermedad,
estableCidos por el Estado
El) el segundo caso hay que tener en cuenta las dIversas formas
que pu!!de presentar el paro forzoso
Puede suceder que los obreros carezcan de trabajO en una CIUdad
determInada, y en cambiO se nece/;ten trabajadores en otra Previen-
do ese hecho se han Implantado en Inglaterra y Alemama las
de trabajO, que son InstitucIOnes destmadas a poner en relaclOn a los
patronos y los obreros de las dIVersas localidades
Puede ocurnr tamblen que los obrers se encuentren SIn trabajO
durante una epoca del afio porque pertenezcan a esas profeSIOnes que
'sufren cnsls penodlcas, como, por ejemplo, las mdustnas de la cons-
trucclon en cIertos paises En Inglaterra, para remedIar esas ;nSlS
penodlcas, ha orgamzado el Estado seguros obllgatonos, y aSI la es.-
taclon del descanso forzoso no sorprende desprevemdos a los traba-
Jadores Puede acontecer tambIn que no haya trabajO por alguna
CriSIS profunda que sufra la Industna Y en esos penados el Estado se
TEORIA GENERAL DEL ESTADO I ' 59
convierte en una verdadera providencia de los humildes, promoVien-
do obras publtcas de todo gnero y ayudando a la mdustna en su des-
envolVimiento
En el tercer caso hay que nJarse en la diferencia que eXiste entre
el salanQ real y el salano metailco Salario metahco es la can,tldad de
dmero que percibe un pbrero, y salano real es la cantIdad de como-
didades que puede adqumr con el dmero que cobra La diferencia en-
tre ambos conceptos salta a la vista con nJarse en que un obrero que
vive en un pueblo pequeo y gana un salano metahco Igual al de un
obrero que Vive en una gran poblaclOn, gana un salano real mayo',
porque la Vida cuesta menos ordmanamente en un lugar pequeo que
en una gran ciudad Esto nos Indica que la Importancia del salano
1
de un obrero depende de dos factores el precIO de las SubSistenCias
y la cantIdad metallca en que consiste el salano
En relaclOn con el pnmer factor, Inglaterra, Alemama y la mayor
parte de los Estados se han preocupado de abaratar los precIOs de los
artlculos de pnmera necesidad, mejorar las vIviendas y facll1tar las co-
modidades de la Vida Y en 10 que se renere al segundo, Inglaterra ha
entrado en la Vla de regular los salanos por medidas legIslatIvas
y son ya vanas las mdustnas en las que se ha estableCido el sa-
lano mlmmo por mandamiento de la ley
A las mstttuclOnes mdlcadas SIrven de complemento otras enca-
mmadas a mejorar las condiCIOnes del trabaJO, como l<ts leyes relati-
vas la Jornada maXlma de trabaJO, al descanso semanal, al trabajO
de las mUjeres y los mos, al contrato colectiVO, a la InspecclOn del
trabaJO, a los aCCidentes del trabaJO, etc
La fuerza tan grande alcanzada por el movimiento obrero en toda
Europa, hace pensar que en un plazo mas o menos breve seran Im-
plantadas en todos los paises InsttuclOnes analogas a las que acaba-
mos de mdlcar, ya Juzgar por la InfluenCia que ellas han e)eTCldo en
la Vida SOCial de los grandes Estados en que han Sido
podemos esperar que aunque las luchas SOCiales puedan subsIStir
Siempre, perderan en un plazo no muy lejano, gracias a la aClvldad
mtervenclOmsta del Estado, toda la acntud y ViolenCia con que se han
desarrollado en estos ullmos 1empos
CAPITULO VII
EL IMPERIALISMO
Caracteres pnnclpales del Impenahsmo Causas del movImIento Im-
penalista OpmlOn del Pnnclpe de Bulow DIferenCIas entre el
Impenallsmo moderno y los proyectos antiguos de dommaclOn
umversal Doctrinas contranas al Impenahsmo Cnlca de la doc-
trma del Derecho a 11 mdependencla de los pueblos barbaros
Cntlca del pacIfismo Porvemr del Impenahsmo 61
CAPTULO VII
I!L IMPBRIlILISM0
Caracteres princIpales del Imperzallsmo Causas del movlmzento Impe-
rzallsta Opznzon del Prmclpe de Bulw DIferencIas entre el Impl-
rlallSmo moderno y los proyectos antiguos de domlnaclOn untversal
Doctrinas contrarias al ImperzallSmo CritIca de la doctrma del De-'
Techo a la mdependencla de [os pueblos barbaros CritIca del paclfts-
mo Porventr del ImperzallSmo
Ellmpenahsmo es una comente poltttca que ha comenzado a do-
mlnllr en las grandes potencias en el ulhmo tercIO del siglo XIX, y
.que ttende a servlfse de la fuerza del Estado para favorecen la expan-
slon de los Intereses matenales y morales de un pueblo al traves del
mundo entero
Los caracteres que dIstinguen pnnclpalmente al Impenaltsmo son
los SIguIentes En pnmer termino, un deseo extraordmano de adquI-
nr nuevos temtonos, lo que ha dado lugar a una nueva preponde-
rancIa de la pohttca colomal en las preocupacIones naCIOnales En se-
gundo lugar, la asplfaclOn a utthzar la acclOn del Estado para protege
el desenvolVImIento mundIal del comercIo y las Industnas naCIOnales
Y, por ulttmo, la tendenCia a robustecer el EjercIto y conSIderarlo
como la InstttuclOn mas fundamental del Estado
En algunos pueblos, especIalmente en Alemama e Inglaterra, el
Impenallsmo revIste ademas otro caracter, que es el de pensar a Im-
pulsos del orgullo nacIonal en la supenondad de su cultura y en el
derecho a Imponerla al ml:mdo El hImno aleman Deutschland uber
a11es In der welt y el himno mgles Rule Bntanma son expresIones de
este sennmlento
Para formarse una Idea clara de las causas que han mottvadQ el
,
62 ELORRIETA y ARTAZA
mOVimiento ImperIalIsta, basta con la'lectura de la parte que dedica el
Pnntnpe de Bulow en su obra La Polltlca alemana al examen de los
hechos que han transformado la vida publica del Impeno, porque en
el fondo son analogos a los que han operado Igual cambIO en los de-
ms paises
"La evolUCIOn de las cosas-escnbe el antIguo CancIller-ha empu-
)ado desde hace algun tIempo la polItIca alemana fuera de los lImites
estrechos de la vieja Europa y haCia el mundo mas vasto No ha Sido
una vana agItacIOn ambICIOsa la que nos ha mCltado a Imitar a las
grandes potencIas que segUlan las vlas de la polItlca mundial Las
fuerzas de la Naclon, rejuvenecidas por el renacImIento pohhco, no
han cesado de hacer y han hecho estallar las fronteras de la antIgua
patrIa Y la polluca ha seguido a los nuevos ,ntereses y las nuevas
necesIdades de la NaclOn A medIda que nuestra Vida naCIonal se
transformaba en Vida mundIal, la pohhca del Impeno aleman se con-
vema tambin en las mIsmas proporCIOnes en polItIca mundial
"En 1871, el nuevo Impeno aleman reuma dentro de sus fronte-
ras 41 058 792 habitantes Todos ellos poruan encontrar en nuestro
paIS trabajO y sustento Pero en 1900 la poblaclOn se hatna elevado a
la edra de 56 367 178 indiViduos, y hoy pasa de 65 millones
"El creCimiento tan extraordmano de la poblaclOn planteo un grave
problema para la VIda economlca, y, por 10 tanto, para la pohtlca ale-
mana Se neceSitaba una solUCin para eVitar que este sobrecreclmlen-
to de las energIas alemanas no SlfVlera para aprovechar a los demas
paISes, porque solo en 1885 emigraron 171 000 alemanes
"El desenvolVImIento de la mdustna contnbuyo en prImer grado a
la soluclOn de ese problema Pero la enorme multlpbcaclOn y el en-
grandeCImIento de las explotaCIOnes mdustnales que hoy ocupan a
millones de obreros y empleados no podnan sostenerse SI la mdustrIa
no se apoderaha de los mercados del mundo SI la mdustna se hubiera
lImItado a las matenas pnmas summlstradas por Europa y no hubiese
tenIdo otro mercado para sus productos que nuestro VIeJo conhnente,
no se hubiesen pOOido sostener las gIgantescas fabncas modernas, y
los mIllones de alemaneS que hoy viven dlfectamente de la mdustna
se quedanan SIn salano y sm pan
"Segun las estarustIcas, en 1911, nuestra mdustna Importo una
cantIdad de pnmeras matenas valada en 5 393 millones de ,marcos y
exporto mercanclas manuiacturadas por valor de 5 460 millones de
marcos"sm contar una exportaclOn de pnmeras matenas, y sobretodo
, de productos mmerales por valor de 2 205 millones
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 63
.El comercIo mundial negocia estas masas enormes de mercanclas.
Solo una parte muy pequea de ellas es transportada por las Vlas te-
rrestres y fluviales del Contmente, la mayor parte atraviesa los mares
en buques de armadores alemanes Los mdustnales, los comerciantes
y los armadores han conquistado, para provecho de la anbgua vida
economlca de Alemama, las formas nuevas de la economla pohtlca
mundial, que han arrastrado a la pohtlca del Impeno mas alla de los
I
fines que el Pnnclpe de Blsmarck habla fijado a la diplomaCIa ale-
mana.
El Pnnclpe de Bulow, como es conSIgUIente, Justifica despus la
neceSIdad Impenosa de apoyar esa pohbca mundial sobre un ejercito
poderoso y una fuerte escuadra
SI estudIamos el Impenahsmo de los demas Estados, veremos.
segun declamos antes, que ha blOtado tamblen a Impulsos de los
mIsmos hechos el crecImIento de la poblaclOn y el desenvolvlmlCnto
del comercIo y la mdustna
Los hechos expuestos nos mdlcan que no se debe confundir el
Impenahsmo actual con los proyectos de dommaclOn umversal acan-
CIados por algunos Pnnclpes en tiempos pasados Napoleon I y'Car-
los V aspIraron a extender su poder para alcanzar una glona personal
y su amblclon no tema hmltes, no podlan colmarse sus asplfa-
ClOnes hasta llegar al Impeno umversal Hoy los Estados siguen el
cammo dellmpenahsmo empUjados por neceSIdades VItales de su po-
blaclon y no por el capncho de sus gobernantes Claro esta que la
,
pohtlca lmpenahsta puede ser conducIda a grados excesIvos por go-
bernantes mas atentos a su glona personal que a los mtereses de su
pals, y que puede haber gobernantes que sIgan el cammo lmpenahsta
cuando el pueblo no esta preparado para tales empresas Pero sIem-
pre resultara que ellmpenaltsmo de las grandes naClOnes es una polt-
tlca Impuesta por la fuerza expansIVa de los Intereses y sentimIentos
naCIOnales Por eso todos los grandes Estados tienen que ser necesa-
namente Impenatistas
Hace ya algunos aos que Inglaterra, Alemama, FranCIa y RUSIa
han adoptado esta polItlca, e msplrandose en ella han tratado de au-
mentar sus colomales y buscar mercados para su mdustna
en todas l,s partes del mundo Los Estados Umdos han entrado tam-
bIen en la mIsma Vla, e Italta guerreo contra Turqula empUjada por la
mIsma tendenCia
La polltlca Impenahsta ha SIdo combatida por los escntores que se
oponen a las conquIstas colomales, alegando el derecho a la mdepen-

64 ELORRIETA y ARTAZA
denCla de los Ind!genas Esta doctnna carece, en nuestro senttr, de
fundamento, porque sIendo una de las razones pnmordlales que JUs-
t'ncan la ex'stencla de un Estado los servICIOS que presta a la clvlllza-
<:lOn, no pueden tener derecho a su independencIa los pueblos que,
leJOS de contnbull a la obra de la clvlhzaclOn, la niegan permane-
I
clenda en un estado de barbane
Como dIce Burgess "son los Estados cIVlhzados los que lenen un
derecho y algunos deberes sobre ellos, el derecho de eXlglf que se Cl-
vJ!lcen, y SI ellos no qUIeren clvlhzarse, deber de Imponerles la
clvlhzaclOn, y SI las tnbus barbaras se oponen con obstinada VIOlen-
cIa a toda orgamzaclon, el deber de llbrar el terntono de su presen-
cia para convertlflo en morada de hombres clvlhzados.
A todo espmtu clvlhzado le repugnan las medIdas vIolentas y solo
acude a ellas cuando no tIene otro remedIO
, No hay por ello neceSIdad de deCIr que mIentras sea pOSIble, la co-
JomzaclOn debe llevarse a cabo por procedImIentos suaves y con los
mayores respetos y para los Indlgenas Pero tampoco
un Estado colomzador se debe dejar arrastrar por ninguna senslblella
femenma
"El hecho de que una poblaclOn no orgamzada polIttcamente-
aade el CItado autor amencano-vague por un enal o acampe en l, , 1
no crea derechos publIcos nt pnvados, ante los cuales debe detenerse
por ninguna obhgaclon legal nt moral una naclOn clvll!zada que pro-
sIgue su alto mlnlsteno Medrada moral sena la que reservase un tem-
tono capaz de sustentar a mdlones de hombres clvlhzados para coto
de caza de unos cuantos mIles de salvajes o hICIese depender su ocu-
paclOn de un contrato de compraventa
Tamblen ha SIdo censurada la polttIca Impenahsta por otros esCIl-
tores, fundandose en las guerras InternacIonales que por su causa pue-
den estallar La ternble guerra europea que actualmente sufnmos pa-
rece que da la razon a los que tal oplnlOn sustentan Sin embargo,
mIradas las cosas serenamente, el Impenahsmo mas bIen eVIta que
provoca guerras Yes que los negocIos Industnales y mercantIles al-
canzan un desenvolVImIento tan portentoso a Impulsos del 1m perta-
hsmo, que una guerra entre nacIOnes de pohttca Impenahsta puede
ocasIOnar una JUlna umversal Y es de pensar que los gobernantes
han de poner mas CUIdado que en otras epocas para lanzarse a una
lucha que puede poner en pelIgro la eXIstencIa de tantos Intereses El
largo penodo en que ultlmamente han vlVldo en paz las grandes po-
tencIas europeas se ha debIdo espeCIalmente a la preslOn ejerCIda e 1
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 65
-pro de una polltlca paClhca por los grandes mtereses creados baJo la
influencia de la fuerza expansiva mdustnal y comefC1al que mantiene
el tmpenahsmo Y no sera aventurado esperar que a la termtnaclOn
.de la guerra los mismos mtereses que ha obhgado a los Estados II
segulf una pohttca mundial daran lugar a que se establezcan altanzas
,
que renovaran el antIguo eqUlhbno europeo que durante tanto tlem-
\
po ha eVitado las luchas entre las grandes potencias ;'
Ellmpenahsmo ha sido tambin atacado por todos los antlmlh-
tanstas, porque a medida que aumentan los mtereses encomendados
-al Estado, aumenta en proporcIOnes la funclOn que le corresponde
.cumplir al Ejercito En el capltulo SIgUiente, al hablar del EJerclto,
<contestaremos al anlmlhtansmo
y ahora termmaremos este capltulo haCiendo notar que cualqUler:;
que sea el resultado de la presente guerra, ellmpenallsmo contmuara
siendo la pollttca dommante en los grandes Estados europeos, porque
responde a las necesidades creadas por el desenvolvimiento mundial
<le la mdustna y el comercIO que conslruyen la base de la Vida mate-
11al de los pueblos
r
,
CAPITULO VJlI
LOS MEDIOS ECONOMICOS -EL EJERCITO
1 Los medios del Estado Medios matenales ContribucIOnes pubh-
cas El prinCipIO de la umversahdad y el de la progreslvldad Re-
laclOn de estos pnnclplOs con las doctnnas IndiVIdualIstas y so-
ciales Bienes del Estado EficaCia de los serVICIOS pubhcos El
credlto pubhco -11 Los medIOs personales Medios voluntanos
y oblt;atonos Cntlca de las doctrmas conrranas al EjercIto El
EJerctto corno fuente de Idealtsrno El Ejercito y el caracter del
hombre El Ejercito y la educaclOn ftslca y moral El Ejercito y
la ltbertad El EJerctto y la democracia El rnlttansmo 67

CAPITULO VIII
Les MBDIes BeE>N6Mlees.-BL BJBRelTe
1 Los medios del Estado MedIOs mateTlales ContTlbuclOnes publicas El
pTlnClplO de la un/versalldad y el de la progreslVldad Relacwn de
es/()s principiOS con las doctrinas mdlVuJuallstas y soclales Bzenes del
Estado Eflcacza de los serviCIOS publiCas El credlto publico -II Los
medIOS personales MediOS voluntariOS y obllgatoTlos Critica de las
, \
doctrinas contrarias al El Ejercito como juente de IdealISmo
El Ejercito y el caracter del hombre El Ejercito y la educacwn jlslCa
y moral El Ejerczto y la libertad El Ejercito y la democracia El mi-
litarISmo
1 A la gran vanedad de fines, cuya realtzaclon se propone el es-
tado, corresponde necesanamente una gran vatledad en los mediOS
eficaces para su cumplimiento Sin embargo, pueden estos claSificar-
se, aceptando la doctnna del Sr Santamana de Paredes, en mediOS
matenales y personales (1) Los pnmeros consisten en las contnbuclo-
nes que pagan los subdltOS, en el credlto y en los bienes que explota
directamente el Estado Los segundos son los seMCIOS personales que
prestan los CIUdadanos
Los medIOS matenales denominados tamblen medIOS economlcos
,
han sufndo una gran transformaclon en los tiempos modernos en
armOOla con los cambIOS operados en la estructura del Estado No
entra dentro,de nuestros proposltos hacer un estudiO detallado de esta
ma"tena, qtie es objeto de otras disCiplinas y espeCIalmente de las
CienCias financieras Pero no podemos menos de indicar los pnncI-
,
plOS generales que domman en ella por la gran influencia que ejercen
en la Vida entera del Estado
(1) Vease Santamana de Paredes, Curso de Derecho polltlCO parte 1 8 seCC10n 1 a, ca ..
pltulo I1l
68 ELORRlETA y ARTAZA
En la esfera de las contnbuclOnes publicas ng-en actualmente el
pnnclplo de la umversaltdad y el de la progreslVIdad, 10 que eqUIvale
a deClf que en el Estado moderno el Impuesto pesa sobre todos los
habItantes, y ademas se hende a que cada uno de stos tnbute en re-
laclOn con su fortuna El art 3 o de nuestra Constltuclon dIce a este
efecto "Todo espaflol esta obhgado a contnbUlr en proporclOn
,
de sus haberes para los gastos del Estado.
Estos dos pnnclplOs son un reflejO de las dos tendencIas, la mdl-
vlduahsta y la socIal, que han Impulsado la VIda del Estado moderno
El pnnclplO de la umversahdad es un producto del mOVImIento
mdlvldualIsta del SIglo pasado En el mundo antJguo remaba una
gran deSIgualdad en la dlstnbuclon de las cargas publIcas Hasta una
epoca bIen recIente, la mayor parte de los tnbutos pesaba sobre el es-
tado llano, porque la nobleza se conSIderaba exenta del pago de Im-
puestos Y fue el mdlvlduahsmo moderno qUIen en su afan de borrar
las dderenpas SOCIales e Igualar la condlclOn J'undlca de los clUdada-
nos al mismo tJempo que proclamaba la Igualdad clVII y la Igualdad
polItlca, proclamo tamblen la Igualdad a!)te el pago de las contnbu-
ClOnes publIcas Y en garantla de ese pnnclplO se estableclO la com-
petencIa exclUSIva del Parlamento en la aprobaclOn de los Impuestos
El pnnclplo de la progreslVldad es efecto de las doctnnas de la so-
lIdandad SOCIal naCidas como una reaCClOn contra el mdlvldualIsmo
Para los mdlvldualIstas en toda empresa, y especIalmente en la esfera
mdustnal, no hay factor tan deCISIVO como la acclon personal del m:'
diVIduo Y por ello el Estado debe abstenerse de mtervemr en la VIda
mdustnal y no debe gravarla con otros Impuestos que los estrIctamen-
te necesanos para su eXIstencIa
Para las escuelas SOCiales la aCClOn del mdlvlduo sena mfructuosa
SI no contara con la acclon oscura pero activa de la SOCiedad La cul-
tura que llega a alcanzar un hombre se debe en gran parte a su es-
fuerzo personal, pero se debe mas todavla a la colaboraclOn de la so-
CIedad, porque todo trabajO clentlfico se tJene que apoyar sobre los
conOCImIentos adqumdos a costa de grandes esfuerzos por las gene-
racIones pasadas
Lo mIsmo ocurre en la esfera mdustnal
Parece a pnmera VISta que el capital que logra reumr un mdus-
tnal se debe umcamente a su esfuerzo personal Y sm embargo el es-
fuerzo personal del negocIante sena nulo SI no contara con la colabo-
raClon de dlstlntos factores SOCIales Aun prescmdlendo del grado en
que contnbuyen a la prospendad de una mdustna, los empleados y
,
TEORlA GENERAL DEL ESTADO 69
obreros, hay que reconocer que para que una mdustna llegue a pros-
perar es necesano que los pnnclplOs tecmcos que la regulan hayan
sIdo descubletos con anterioridad por otros hombres que qUlzas mu-
rieron en la nnsena y en la oscunddd, que el negocIo Industnal haya
sido planteado antes por otros negociantes cuya expenencla haya ser-
vido para rectIficar muchos errores, que diversas Empresas exploten
lmeas ferrovIananas y servicIos mantImos, que el Estado garanlce la
paz extenor e Intenor, que la moda dmJa el gusto en cierta dlrecclOn,
y que mtervengan ademas otros factores dlstmtos de la acclOn del m-
dividuo Donde se ve con mas clandad la lOfluencla de la SOCiedad en
,
los capItales pnvados es en la propiedad Inmueble Un terreno sItua-
do en una gran poblaclOn, aunque el propletano no realice en el nlO-
guna mejora, aumenta de valor con el transcurso del tiempo, por el
solo efecto del creCimiento de la poblaclOn Apoyandose en estos he-
chos, las doctnnas SOCiales han defendido la progreslvldad del 1m pues-
to como medIO de que revierta al Estado, que es el representante de
la SOCiedad, todo lo que corresponde en cada capital pnvado a la ac-
Clon SOCial Y este pnnclplo de la progreslvldad ha servido aSI de com-
ple'mento al de la umversalldad
En lo que se refiere a los bienes explotados directamente por el
Estado, ya hemos hecho notar en otros capItulos que va en aumento
su extenslOn
En otras epocas el Estado tema propiedades agncolas y forestales,
y las explotaba directamente, mas no mtervema en las demas mam-
festaclOnes de la mdustna, que entonces revestla un caracter gremial
Al advemmlento de la mdustna moderna, a pesar de la influenCia tan
grande ejercida por ella en toda la Vida SOCial, el Estado, baJO la lOfluen-
cla de las doctrlOas abstenclODlstas entonces dommantes, no solo se
abstuvo de lOfluu en lavld mdustnal,slOo que ademas tendlO a enaJe-
nar todas las propiedades que no estuviesen afectas dlfectamente a al-
gun serVICIO publico En los tiempos presentes han cambiado total-
mente las cosas El Estado no solo mtervlene en la mdustna smo que
ademas fabnca duectamente muchos de los productos que necesita
para el cumplimiento de sus fines, y ha abarcado en la esfera de su
actiVidad un gran numero de nuevos servIcIos SOCiales
y es que aparte de las eXigencias Impuestas al Estado por la Vida
SOCial moderna, el desenvolVimiento de la mdustna pnvada ha des-
truIdo muchos preJuIcIos antiguos En las pocas del malvldualismo
pasaba como un aXIoma mdlscutlble que el mteres que pone en el
trabajO un empleado de una Empresa pnvada es mcomparablemente
70 ELORRIETA y ARTAZA
,
mayor que el de un funclOnano pubhco y, en consecuencIa, los tra-
baJos del Estado tienen forzosamente que ser deficIentes
La expenencla moderna ha puesto en eVIdencIa que el trabajo de
los empleados publIcas o pnvados depende no de la naturaleza del
sefV1clO, smo de las medIdas de mspecclOn y contablhdad que se
pongan en praclca
SI una Empresa no lene bIen estableCIdos los servIcIos de conta-
blltdad e mspecClon, ITa a la ruma, lo mIsmo en el caso de que sea
publIca que pnvada Se explIca claramente que el propletano de una
pequefia mdustna tenga mas vIgtlanCla en su negoclO que un gober-
nante en un servicIo pubhco Pero ecual es la dIferenCIa que hay en
cuanto al mteres que se pueda poner en el trabajO entre los funclOna-
nos que dmgen un servIcIo publico y los empleados de esos negocIOs
mternaclOnales que muchas veces tIenen un numero de acclomstas
mayor que el de los subdltos de algunos Estados?
Comprendlendolo aSI todos los grandes estadIstas, han procurado
someter los servIcIos publlcos a una orgamzaclOn analoga a la de las
Empresas pnvadas La descentrallzaclOn de servICIOS, de que hemos
hablado antenormente, el estatuto de los funclOnanos, de lo que nbs
ocuparemos mas adelante, la admlnIstraclOn mumclpal por comlSlOn
y otras mstttuclones son el producto de esta tendenCIa Y el xIto de
estas expenenclas ha SIdo mmeJorable A ello se debe que cada dla
sea mayor la mdustnalIzaclOn del Estado y que este mOVImIento haya
alcanzado tambIn en la esfera de los Mumclplos la fuerza tan grande
que atestigua el gran numero de servICIOS mumclpaltzados en la ac-
tualtdad
,
El credlto publtco que constttuye el tercero de los grupos de los
mediOS economlcos es una mstttuclon propia del Estado moderno
Los empresltos y las deudas publtcas han temdo ciertamente pre-
cedentes mas o menos analogos en otras epocas Pero no era pOSIble
que se en un ambiente dlstmto al del Estado moderno
Un emprestlto obhga a la generaclOn vemdera a pagar gastos ve-
nficados por la generaclOn presente Yeso solo puede hacerlo una
InstttuclOn como el Estado moderno que se conSidera representante de
los mtereses nacionales en' su umdad, es declf, de los lazos que ltgan
a las generaclOnes pasadas con las vemderas Y por la mIsma razon
que las generacIones veOlderas se han de aprovechar de los saCrIfiCIOS
de las generacIOnes presentes, Justo es que en compensaclon soporten
tamblen cargas nuestras
II Los medIOS personales, es declT, los servIcIos que prestan al
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 71
Estado los Ciudadanos pueden subdlVldlfse en servicIos voluntanos y
obllgatonos Los pnmeros son los que prestan libremente los mlem-
, bros del Estado Sin Imposlclon de ste Dentro de esta categona se
(:omprende la mayor parte de los servicIos relatIVos a la actlVldad so-
del Estado y una gran parte de los relativos a su actividad auton-
( I
tarta ServicIOs obhgatonos son aquellos cuyo cumphmlento hace
efectivo el Estado mediante la coacclOn, y figura entre ellos como el
pnmero y mas Importante el servicIo mlhtar
La naturaleza Jundlca de estos serVICIOS ha Sido objeto de una
,gran diversidad de cntenos entre los tratadistas, y a ello nos refenre-
lIlOS al tratar de la funclon pubhca
Nadie ha puesto en duda la legitimidad de los medIOS personales
de caracter voluntano En cambiO se han suscitado grandes debates
,sobre los servicIos personales obhgatonos y espeCialmente sobre el
EjrCito
Los enemigos del EJerclO generalmente no condenan directamen-
te la eXIstencia de esta mstttuclOn porque eso equlvaJ.dna a negar la
.eXIstencia del Estado Pero 10 atacan mdlrectamente negandole las
virtudes que lo adornan y los servicIos que presta y exagerando los
pehgros que lleva consigo toda mstttuclOn de autontlad La actual
,guerra europea ha redUCido al SilencIO, por el momento, a los detrac-
tores del EJerclo
Pero como la cuestlon ha de volver a plantearse cuando se resta-
JJlezca la paz, vamos a exammarla con algun detemmlento
El EJrclo ha estado organIZado con caracter voltmtano hasta me-
"hados del Siglo XIX en todo el mundo Fue Prusia la pnmera que es-
o tableclO el servicIo mlhtar obhgatono Y el ex!to obtemdo por sus
armas en la guerra del 1870 Impulso a todas las demas potencias eu-
.opeas, con excepclon de Inglaterra, a Implantar el mismo sistema
Desde entonces el EjerCito ha Sido obJeto de grandes elogIOs y acerbas

Nosotros creemos que la ImplantaClOn del servicIo mlhtar obhga-
tono ha Sido fuente de grandes bienes en todas las nacIOnes
El EJrcito orgamzado con arreglo a ese sistema es, en pnmer lu-
gar, una escuela de altas Virtudes, porque re(,.uerda al pueblo la obh-
gaclOn de sacnflcar sus mtereses y su Vida en holocausto al Ideal de
la Patria Y SI es siempre necesana una mstttuclOn que difunda esos
sentimientos, lo es aun mas en estas epocas en que el espmtu mercan-
nI y el esceptlslmo que reman en el ambiente Intelectual hacen olVi-
darse de ello facllmente
72 ELORRIETA y ARTAZA
El Ejercito contnbuye ademas a la formaclOn del caracter del hom-
bre, tan necesano para su personalIdad como su mtelIgencla San
Agustm decla que el amor es el cammo del conocimiento Y, en efec-
to, amando llegamos a conocer las cosas Pero, en cambIO, no es
siempre el conocimiento cammo del amor Cuantos hombres conocen
sus deberes y, SIn embargo, nq los cumplen Precisamente el proble-
ma de la decadencia de Espafa ha Sido producido mas por falta de ca-
racter que de mtehgencla de nuestros gobernantes y nuestro pueblo
Han Sido muchos 103 poblicos que conoclan la dlrecclon que conve-
ma dar al pals, y que por debilidad no se han atrevido a defendt>rla
El EJfCltO es una escuela de dlsclplma Y SI las energIas mdlVldua-
les disciplInadas han Sido siempre un factor Importante para el pro-
greso de todos los pueblos, con mayor motivo han de ser para el
nuestro que siempre ha crudo en el extremo de un IndiVidualIsmo
exagerado Los progresos modernos de la ciencia y la uidustna se
apoyan sobre la Idea de la orgamzaclOn, y la orgamzaclOn eXIge como
condlclOn necesana la dIsciplina Una gran mdustna es una coleeb-
V1dad numerosa dmglda por uno o vanos dlfectores Una Investlga-
clon clenttfica es el producto de los trabajOS armomcos de diversos
especialIstas
El EjerCito es, ademas, uh Centro de educaclOn nSlca Y aparte de
lo que le mteresa a la Naclon la salud de sus habitantes, no debemos
olVIdamos de la mfluencla tan grande que la educaclOn nSlca ejerce
en la Vida moral del hombre La sangre fna, la seremdad, el valor, la
/
alegna son Virtudes que se adqUIeren mejor por el mfluJo de una edu-
caclOn nSlca bien onentada que estudiando tratados de moral Los
mgleses han I.tentado supltr la falta de educaclOn mIlitar con los de-
portes Y aun cuando han obtemdo buenos resultados no pueden estos
compararse a los alcanzados en el ambiente milItar, porque en este se
respIran sentImientos de lealtad, nobleza y caballerosidad
Representa tamblen el EJerclo algo mexpltcable para los paqfis-
tas la pnmera garantta de la lIbertad y una gran escuela de demo-
craCIa
La pnmera garanfIa porque el EjerCIto es el sosten de la mdepen-
dencIa patna, base de la lIbertad espmtual de un pueblo
La pnmera garantta, porque solo son lIbres los pueblos capaces de
luchar y mOrIr por la lIbertad, y el EjerCito educa al Joven a luchar y
mom por altos Ideales
Una gran escuela de democracia, porque en el EjerCito desapare-
cen todas las distinCIOnes SOCiales, desde el momento en que el peh-
\

TEORIA GENERAL DEL ESTADO 73
gro de la muerte se cierne de'lgual modo sobre el soldado pobre que
sobre el nco
La energ.a y la obedienCia son el honor del soldado, y aunque
pIensen muchos que esas Virtudes crean habitas contranos a la liber-
tad espmtual, se eqUivocan Goethe decla que la obedienCia silenCIOsa
,
a los supenores y la estncta dlsclplma en los inferiores revela una
gran mdependencla de caracter, como 10 confirma el hecho de que los
grandes generales han figurado siempre entre los espmt1;1s mas mde-
pendientes
El EJercito, dicen algunos, puede acarrear el peligro del mllitans-
mo, es deCIr, que los mlhtares constituyan una casta que se Imponga
Violentamente en la gobernaclOn del Estado como la anttgua guardia
pretonana en Roma, o la guardia de los Jenizaros en TurqUIa El ser-
VICIO mlhtar obltgatono es la mayor garantJ.a de que no puede resu-
CItar tal tlrama, porque en Virtud de ese Sistema, leJOS de constituirse
el EjerCito con personas de una clase, se forma con soldados de todas
las clases y todas las reglOnes que mtegran el Estado
El EJerCito, aun cuando no constttuya una casta, dicen otros,
puede eJew!r una mf1uencla funesta en la Vida naCIOnal, tratando de
mtervemr en las luchas pohtlcas
Realmente sena un mal muy grave para un pals que los elemen-
tos militares llegaran a mmlSCUlrse en la politlca
El EJercito, por lo mismo que representa a la Patna, debe ser
como el Jefe del Estado, como la bandera y como el himno naCIOnal,
algo que este por encima de todos los parttdos, y que se considere por
todos los elementos naCIOnales como una InstltuclOn propia a qUien
se ha encomendado el honor de la Patria, que es el honor de todos y
cada uno de los Ciudadanos Por ello todas las medidas que se tomen
para alejar de las luchas pohtlcas a los elementos mlhtares estaran
inspIradas en los mas altos mtereses de la Patria y del mIsmo
EjerCito
Con el servicIo militar obligatOriO es tambin muy dlftctl que el
EjerCito trate de Imponer una pohttca determmada
y es que con ec;e sistema el EjerCito es siempre upa encarnaclOn
y un Instrumento de la NaclOn entera Por eso se ha dicho que en los
tiempos presentes las guerras son examenes ngurosos en los que los
pueblos prueban no s610 sus energ.as ftSICas, SinO tambin sus ener-
gIas mtelectuales y morales
,


PagIDas
PARTE SEGUNDA
PrInCIpIOS generales del Derecho constitucIonal
CAPITULO IX
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
I El Estado de Derecho Pnnclpales mamfestaclOnes de este pnncI
plO El derecho publIco y el derecho pnvado ClaSIfIcaCIOnes del
derecho publIco -II Derecho constItucIOnal en sentIdo matenal
y en sentIdo formal Las fuentes del derecho constItucIOnal Las
ConstIluclOnes Las leyes constIluclOnales Las ConstItucIOnes rI-
gldas 11 fleXIbles El derecho pretorIo El derecho consuetudIna-
rIO La Common law Las convencIOnes constItucIOnales Su natu
raleza Jundlca GarantIas de las convenCIOnes consltuclOnales -
III El meto do de la leglslaclOn comparada Sus aplIcacIOnes al
derecho constltuclOnal 75
PARTE SEGUNDA
PBINCIPIOS DEBEBALES
DEL DEBECHO CONSTITUCIONAL
,
CAPITULO IX
EL DEREeR0 e0NSTITVeI0NilL
1 El Estrtdo de Derecho Prmclpales manifestaCIOnes de este pnnClplO
El dtlrecho publIco y el derecho privado ClasIfIcacIOnes del derecho
publICO -Il Derecho constitucIonal en sentido material y en sentido'
formal Las fuentes del derecho constitucIOnal Las ConstitucIOnes
Las leyes constitucionales Las ConstitucIOnes rlgldas y fleXibles El
derecho pretorio El derecho consuetudmarlo La Common law Las
convenLlones constitucIOnales Su naturaleza jUr/dlca Garantlas de
las convenc.ones constitucionales -I1I El metodo de la leglSlaclOn
comparada Sus aplicacIones al derecho constltuc lonal
1 En el capitulo relativo al concepto del Estado haclamos notar
que el Estado puede Imponerse hmltes en el eJercIcIo de su actiVidad,
Sin mengua de su soberama La soberama del Estado quedana anu-
lada SI esos limites fueran estableCidos por una entidad supenor a el,
pero leJOS de anularse se confirma cuando son Impuestos por SI
mismo
y como un poder se convierte en Poder Jundlco cuando pierde
todo caracter arbltrano y actua dentro de hmltes determmados, el
Estado se transforma tamblen en Estado Jundlco o Estado de derecho
aceptando el tecmclsmo moderno, cuando renuncia a ejercitar su po-
I
,
76 ELORRIETA y ARTAZA
der de un modo arbltrano, e Impone a su actividad ciertos limites
concrt;tos
El Estado, en todas las epocas de su hlstona, ha vivido sUJeto, en
mayor o menor grado, a los limites del derecho No es posible que
pudieran eXistir ni las mismas Monarqulas despotIcas onentafes, SIn
un cierto orden Jundlco, porque en el caso contrarIO hubiese remado
la anarqUla mas completa Sm embargo, hasta epocas muy reCientes,
estos lImItes eran muy deblles, y el Poder del Estado se mamfestaba
con tnste frecuencia como una fuerza completamente arf)Jtrana Aun
a fines del Siglo XVIII bastaba una carta sellada del Rey, en la mayor
parte de los Estados europeos, para encerrar en un calabozo al CIU-
dadano mas tlustre En el Siglo XIX, a medida que la cultura polItIca
se ba difundiendo por el pueblo, cobraba mayor fuerza la tendenCia
a encauzar la actividad del Estado dentro de hmItes claros y concre-
tos Y hoy podemos deCir que por las conqUistas modernas del de-
recho, el Poder del Estado ha perdido toda su arbltranedad, con-
Vlrtlendose el Estado en un Estado, de derecho, en un rechsstaat,
slrvlendonos de la expreslOn alemana El Poder del Estado con-
tmoo virtualmente Siendo Ihmltado Pero en su eJercIcIo se somete
a determInados hmltes, Impu"estos, como es conSiguiente, por SI
mismo I
En prueba de este caracter del Estado moderno nos hmltaremos a
recordar que la orgamzaclOn del Estado esta sUjeta a CIertas normas,
que el Estado puede dictar las leyes que estime oportunas, pero para
dictarlas lene que ajustarse a ciertos procedimientos seflalados de
antemano, y una vez dictadas debe respetarlas como un subdlto
cualqUIera El Estado puede derogar o modlfcar las leyes, pero mien-
tras esten vigentes no se puede cometer nmgun acto admmlstratlvo
m JudiCial, smo dentro de los hmltes fijados por la ley Y aun mas,
el Estado se despOja muchas veces de su autondad y se coloca en un
plano de Igualdad con los IndiViduos, contratando.. con ellos, some-
tlendose en sus diferenCias a la JunstllcclOn de sus propios Tnbunales
y pudiendo, mcluso, ser condenado por estos
La responsabilidad CIVil y penal de los funclonanos pubhcos y el
pnnclplo de que la umca autondad trresponsable de un Estado, el
Jefe del Estado, no puede dictar ordenes sm el refrendo de un Mmls-
tro responsable, son las pnnclpales garantIas legales de la Vida Jundl-
ca de un Estado Mas estas garantlas legales, para que sean eficaces,
necesitan ser completadas pot la resoluclOn del pueblo a VIVIr dentro
de un estao de derecho Y solo aSl se exphca que a pesar de las ana-
PRINCIPIOS OENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 77
logtas que existen entre las leyes pohbcas de los Estados modernos,
hay Estados que se ajustan escrupulosamente a las normas del derecho
y Estados qUe de hecho no son Estados de derecho, porque sus Auto-
ndades se burlan de las leyes y obran con una arbltranedad completa
,
La eXIstencia de estas normas que regulan la orgamzaclOn y la ac-
tIVIdad del Estado ha dado lugar a la c1aslficaclOn del derecho en
publico y pnvado
Derecho pnvado es el que nge las relaCIOnes entre los mdlvlduos
considerados en un plano de Igualdad Derecho publico es el que re-
gula la orgamzaclOn y la actividad del Poder publico, siempre que
este actue como tal Poder " '
No debe olVidarse esta ultima aclaraclOn, porque el Estado mu-
chas veces se coloca en la misma sltuaclOn Jundlca que un particular
cualqUiera, segun lo hemos mdlcado antenormente
Para el derecho pnvado todos los mdlvlduos son Iguales No hay
diferenCia de poder entre unos y otros En cambiO, para el derecho
publico hay una relaclOn de subordmaclOn entre los mdlvlduos y el
Estado Se podra negar, de acuerdo con muchos tratadistas, que el
Estado tiene una naturaleza supenor al mdlvlduo Pero es eVidente
.que cualqUiera que sea la calidad de la naturaleza del Estado, dispone
este de un poder mas fuerte que el del mdlvlduo, lo cual es causa de
que las relaCIOnes que mantiene el Estado con los mdlvlduos sean de
una forma dlstmta a las que sostienen los mdlVlduos entre SI
La c1aslficaclOn del derecho en publico y p n v a ~ o es muy antigua
en la hlstona de las CienCias Jundlcas
Los ]unsconsultOS' romanos desarrollaron una teora sobre esta
matena conceptuando como derecho pnvado al derecho msplrado en
el mteres particular, y como derecho publico al relativo al mteres ge-
neral Esta doctrma romana se ha segUido hasta epocas muy recientes
por la generalidad de los autores
La doctrma que nosotros hemos aceptado tiene muchos puntos de
contacto con la del derecho romano Y es que en la practica la mayor
parte de las relaCiones Jundlcas que unen a los mdlvlduos se propo-
nen fines particulares, y la mayor parte de aquellas en que mtervlene
.el Estado tienen por objeto mtereses generales
Sin embargo, hay tambin grandes drferenclas entre ambas doc-
tnnas La teona romana se fijaba en el fin que persigue el sUjeto Jun-
dICO, la doctnna que nosotros sustentamos se apoya en la forma de
las relaCIOnes ]undlcas Y por ello pueden darse muchos casos de re-
laCIOnes que sean de derecho pubhco con arreglo a una doctnna y de
I
78 ELORRIETA y ARTAZA
derecho pnvado con arreglo a la otra, y viceversa Muchas veces se
,
relacIOnan los particulares entre SI para lograr algun ftn de caracter
general y son tamblen muchos los actos del Estado que tienden a fa-
vorecer a algun indiViduo
La teona romana solo puede apltcarse en la practtca, haCiendo un
estudio pSlcologlcO del sUJeto Jundlco porque no hay otro mediO de
InformaclOn de los verdaderos fines que un indiViduo persigue con un
acto Jundlco La otra doctnna, en cambIO, puede apltcarse Sin necesi-
dad de acudir a ciencias exrafias al derecho, toda vez que se funda en
la forma de las relaCIOnes jundlcas
El coricepto que hemos expuesto del derecho pubhco mdlca clara-
mente que este abraza partes diversas que es convemente dlstmgulf
para estudiarlo slstemattcamente
En pnmer termmo, nos encontramos con el derecho mternaclonal
o derecho de gentes, que comprende las normas que se aphcan a las
relaciones entre unos y otros Estados, y el derecho publtco mterno,
llamado comunmente derecho del Estado o staatsrecht, usando una
expreslOn alemana, que abraza todas las reglas relativas a la orgamza-
clOn y Vida mterna del Estado
Al entrar en el estudiO del derecho del Estado, observamos mme-
dlatamente que esta dlsclpltna Jundlca abraza a su vez diversas ramas
As! distingUImos las reglas relativas a la orgamzaclOn del Estado, a
las facultades y obltgaclones de los organos del Estado y a las rela-
ciones que ellos manttenen entre SI, de las normas referentes a la ac-
tlVldad del Estado, a las relabones que el Estado sostiene dentro de
su esfera nacIOnal con los indiViduos y las demas enttdades SOCiales
Las pnmeras constttuyen el derecho poltttco o constitucional, que de
ambas maneras se denomina, y forma el objeto espeCial de esta obra
Las segundas Integran el derecho admmlstratlvo, el derecho JUdiCial,
el derecho penal y el derecho procesal
II La frase derecho constttuclonal se emplea en dos acepcIOnes
dlsb.ntas en sentido matenal yen senttdo formal Derecho constttu-
clOnal en senndo matenal es el conJunto de las reglas relattvas a la or-
gamzaclOn fundamental de un Estado Y tomando en esta acepclOn el
derecho consb.ruclOnal, no hay nlngun Estado que no tenga su dere-
cho constlruclonal correspondlmte Derecho constttuclOnal en sentido
formal es slnommo de Constttuclon escnta y slgmftca el Codlgo poll-
\
lco en que la mayor parte de los Estados modernos exponen ,los pnn-
ClPIOS fundamentales de su orgamzaClOn y espeCialmente los relattvos
a la hbertad pohtlca del pueblo Esta acepClOn del derecho consb.tuclO-
,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 79
na! ha servtd de base a muchos publiqstas para drvldlr los Estados
en constitucIOnales y absolutos
En esta obra aceptamos el senttdo matena1 del derecho constitu-
cional, porque tratamos de exponer los pnnclplos Jundlcos funda-
mentales de la orgamzaclOn del Estado moderno Y hay Estados, como
Inglaterra, que carecen de ConstltuclOn escnta, hay prmclplos funda-
mentales que no estan conSignados en las ConstitUCiones, smo en las
leyes ordmanas, y hay normas que para nada se refteren il la orgam-
zaclon del Estado y, smembargo, forman parte de algunas
clones
Las fuentf-' del derecho constitUCional entendido en su sentido
matenal son las ConstttuclOnes, las leyes ordmanas, el derecho pre-
tono y el derecho consuetudmano
Hasta el movimiento (1) Ideologlco que prodUjO en el Siglo XVIII
la revoluclOn amencana y la revoluclOn francesa, el derecho consti-
tucional europeo era emmentemente consuetudmano Por excepClOn
poselan algunos Estados ciertos fueros concedidos por los Mot;!arcas,
o algunas capitulacIOnes celebradas entre los elementos SOCiales que
mtegraban el pals Inglaterra, que hal permanecido alejada de ese mo-
vimiento revoluclonano del Siglo XVIII, ha conservado un derecho
constitucIOnal de esa naturaleza La mayor parte de su derecho es
consuetudmano, y solo una pequefla parte esta consignada en leyes
esentas
Por el contrano, uno de los pnnclplos predilectos de los publiCIS-
tas del Siglo XVIII em que la Constttuclon de un pueblo debe estar
I
contemda en una ley escnta, fundamental y slstemattca Este pnncI-
plO se apoyaba sobre dos Ideas muy en boga en aquella epoca Una
era la que conSideraba a la Constttuclon de un pueblo como una re-
novaClOn del contrato SOCial Y como' los tratadistas de aquella epo-
ca eran todos partldanos de la doctnna del contrato SOCial, era loglco
que defendiesen el pnnclplO de que las constttuclOnes fueran promul-
gadas por escnto y con la mayor solemmdad La otra Idea era aquella
que SlrvlO de base al despotismo Ilustrado, al auf' Klarung, segun la
cual basta que la mtellgencla humana vea escnta una verdad para que
la acepte y trate de llevarla a la practica Y claro esta, los ftlosofos de
aquella epoca, consecuentes con esa Idea, defendtan 1a necestdad de
redactar clara y slstemattcamente los pnnclplOs fundamentales de un
(1) EsmelD, TraJie lementazre de Droll constttuilonnel, ti! 1I cap V
- .. -------_ .. --._------- -- _. ._-- - _._-
80
ELORRIETA y ARTAZA
,
pueblo para que los cIUdadanos los conozcan, y al conocerlos los
acepten y obedezcan
Las primeras ConshtuclOnes redactadas con arreglo al pnnclpIO
citado fueron las proclamadas por algunas colonIas mglesas de Norte
Amrica a ralZ de su emanclpaclOn Despues vlmeron las ConstituCIo-
nes de los Estados Umdos, los artlculos de la ConfederaclOn de 1781
y la Constltuclon federal de 1787 En 1789 se promulgo en FranCIa la
clebre Dec1araclOn de los derechos del hombre, y eI el siglo XIX el
movimiento se extendlo por toda Europa, aceptando todos los pai-
ses representativos, con excepclOn de Inglaterra y Hungna, la forma
codificada para su derecho constitucional
,
Las Constituciones son, por 10 que acabamos de exponer, una
fuente nueva del derecho constitucional y una fuente particular de al-
gunos Estados
Pero no todo el derecho constitucIOnal moderno esta escnto, ni
todo el derecho escnto se reduce a las Constituciones en los patses
constitucIOnales Aun sm contar el derecho consuetudlnano, que lue-
go estudiaremos, hay fuentes del derecho consltuclOnal distintas de
las Constituciones Entre ellas podernos citar las llamadas leyes orga-
mcas que suplen a la ConstltuclOn, creando algunos organos del Es-
tado y bJando su estructura, y las dIspOSIcIOnes de caracter fundamen-
J tal contemdas en otros Codlgos y leyes y espeCialmente en el dere-
cho penal, del que forman parte todas las garanlas penales que ase-
guran el cumplimiento de los preceptos constitucIOnales
En algunos paises las ConstitUCIOnes se dlstmguen de las leyes
Qrdmartas constitucIOnales y de las demas leyes solo en las dlferen
clas externas que hay entre un Codtgo y' una ley parhcular En cam-
biO, en otros pueblos las Constltuclones se diferenCian de las demas
leyes por el procedimIento especIal en que son aprobadas y por su
fuerza obhgatona supenor a la de las otras leyes
Estas diferenCias que separan a unas y otras ConstitucIOnes han
/
serVido de base a su claslncaClon en ngdas y fleXibles (1) Constttu-
clOnes ngldas son aquellas que solo pueden por procedi-
mientos especiales dlstmtos de los que se aplican para la reforma de
las leyes ordlnanas y ConstitucIOnes fleXibles son las que pueden ser
reformadas por los mISmos procedImientos que una ley ordmana
cualqUiera
La Constttuclon ngIda mas tlplca es la de los Estados Umdos, que
(1) Bryce, essClIS obra laJa, 111
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 81
:segn su art 5 o solo puede ser enmendada por la Convenclon gene-
ral, convocada a petlclOn de Il\s dos terceras partes de los miembros
.de las dos Camaras del Congreso federal o de las dos terceras partes
.de las legislaturas de los Estados particulares Y para que sean vahdos
.sus acuerdos se reqUIere que sean ratificados por las tres cuartas par-
tes de los Estados particulares o por las tres cuartas partes de las Con-
-venclOnes reumdas en los Estados, segun que haya Sido propuesto por
.el Congreso, uno u otro modo de ratlficaclOn
Por el contrano, la ConstttuclOn fleXIble mas caractenshca es la de
Inglaterra, porque en dicho pals no hay diferenCia formal alguna en-
Ue las leyes constltuclOnales y las ordmanas El Parlamento mgls,
segun la frase de Tocqueville, es al mismo tiempo una Asamblea le-
.gslatlva y un cuerpo constituyente En Italia ocurre lo mismo El es-
tatuto consltuclOnal ha Sido enmendado por el procedimiento ordma-
no de reforma legislativa
ReCientemente, con motIVo de las diSCUSiones sostemdas en el
Parlamento mgles sobre la reforma de la Camara de los Lores, se en-
.cendlO de nuevo entre los publiCistas la antigua polemlca sobre las
ventajas e mconvementes de las dos clases de Constituciones que
.acabamos de exponer Y como la cuestlOn sigue en pie vamos a hacer
.algunas consideracIOnes sobre ella
Los defensores de las ConstitucIOnes ngtdas dIcen que la tlgtdez
,garantiza la permanencia y estabilidad de la ConstltuclOn y en prue-
ba de su opmlOn clan el caso de los Estados Umdos, cuya Consbru-
cln ha durado mas de cien aflos Los partIdanos de las ConstitucIO-
nes fleXIbles contestan que la fleXibilidad faCilita la adaptaclOn de las
ConstitucIOnes a la evoluclOn undlca de la Vida del pueblo Y apoyan
.su doctrma en la expenenc!a de la Consbtuclon mglesa, cuya fleXlblli-
41ad, ademas de no haber Sido obstaculo para que permaneciera mmL.-
iable durante Siglos enteros, ha eVitado en algunas ocasIOnes grandes
trastornos politlcos
Los defensores de las ConstltuclOnes ngtdas replican que la flexl-
.bllldad puede ser causa de que se Implanten reformas constltuclOna-
les Impremeditadas y prematuras que necesanamente han de ser fu-
nestas Y citan como ejemplos las ultimas reformas mglesas Los
partIdanos de las ConstlruclOnes fleXibles responden que la rgldez
puede prodUCir el estancamiento de la legsfaclOn constltuctonal, Sol
transformaclOn Violenta Y acuden al testlmomo de la Hlstona para
demostrar que los norteamencanos se han lamentado muchas veces
de la falta de expanslOn de sus leyes constitucIOnales, y para recordar
6
82 ELORRJETA y ARTAZA
,
que la ngIdez de las doce ConstitucIones de FrancIa no ha sIdo obs-
taculo para que todas ellas fueran de corta duraClOn y algunas'pere-
CIeran vIOlentamente, y que, por 10 menos, en un caso muy nptono,
fu la ngIdez de la ConstItucIOn la causa o, por 10 menos, la excusa
de una revoluclOn LUIs Napoleon trato de JustIficar el golpe de Estado
que dIO en 1851, dIcIendo que mientras el pueblo frances deseaba la
reeleCClOn del PresIdente de la RepublIca, la ngIdez de la ConstItucIon
Imposibilitaba dicha reeleccIOn
Muando serenamente el problema se observa que cabe una solu-
clon que armonice las ventajas de ambas clases de COn,stItucIOnes y
este libre de sus mconvementes Y esta es la adoptada en la pracnca
, por el pueblo mgles, al aceptar ~ o m o pnnclplo la flexlbll'dad consti-
tucIOnal, pero estableciendo la costumbre de que para reformar la
Constttuclon o dIctar cualqUIera otra ley trascendental se trate la
cuestIOn pnmeramente en el Parlamento, para preparar la oplnton
publica y se convoquen despues nuevas elecciones para que la cues-
tlon sea resuelta deftmtIvamente por el nuevo Parlamento De este
modo la ley tIene la flexibilIdad necesana para adaptarse a los cam-
bIOS operados en las Ideas Jundlcas del pueblo, y la establhdad mdls-
pensable para que no sea modIficada precipItadamente
Otra de las fuentes del derecho constitucIOnal es el derecho pre-
tono, es declf, los pnnclpIOs aceptados por los Tnbunales para resol-
ver algunos asuntos sometIdos a su declslon, por no eXlstu mnguna
ley m costumbre apltcables a dIchos casos
En algunos paises, y especialmente en FranCIa, los Tnbunales
r
ejerciendo esta funclon supletona de la ley, han creado mstItuclones
Jundlcas Importaattslmas La mayor parte de los prmclplos relativos
a las obligacIOnes del Estado en matena de contratos han SIdo as
formulados en FranCIa por el Consejo de Estado, mvocando razones
de eqUIdad Ademas los Tnbunales cumplen la tmsIOn de mterpretar
las leyes, y puede haber discrepancIa en la mterpretacIOn de las leyes
en el transcurso del tIempo Por este hecho, al estudIar el derecho
constitucIOnal, hay que exammar no sol010s nuevos prmCIplos formu-
~
lados por los Tnbunales, smo tamblen el sentIdo en que mterpretan
las leyes J
El derecho consuetudmano conSIderado como fuente del derecho
constItUCIOnal tIene dos mamfestacIOnes dlstmtas las reglas consue-
tudmanas aplicadas por los TrIbunales y las convencIones constrtu-
ctonales
Los tratadlstas/mgleses, cuando hablan del derecho consuetudl-
,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 83
nano constitUCIOnal, se refieren solamente a las convencIOnes constl"
tuclOnales, porque en el derecho mgles se denomman leyes a todas
las reglas aphcadas por los Tnbunales, cualquIera que sea el ongen
de esas reglas, 10 mIsmo SI se trata de normas dictadas por el Parla"
mento que de normas de caracter consuetudmano (1)
Las reglas consuetudmanas, la Common law de los mgleses, tie-
nen gran ImportanCia en los paises de larga tradlclOn constitucIOnal,
y espeCialmente en Inglaterra Pero apenas SI eXisten en los pueblos
que han entrado en el reglmen constitUCIOnal en la epoca moderna
Las convencIOnes constitUCIOnales son practIcas y usos que regu-
lan el ejerCICIO de los organos fundamentales de un pals, sm estar
sanCIOnados por los Tnbunales Las convencIOnes constitUCIonales
tienen tal ImportancIa que puede deCirse que forma parte de su esfe-
ra la generalIdad de los pnnclplos que sirven de base al derecho cons-
titUCIOnal moderno
Como eJemplos de convenciones constitUCIonales podemos citar
entre otros muchos los siguientes pnnclplOs
En los Estados parlamentan os, el Gabmete tiene la obhgaclOn de
presentar la dlmlslon SI es derrotado en el Parlamento '
En los Estados parlamentanos el Gabmete debe constituirse con
representantes del partIdo que cuente con mayona en el Parlamento
o en la Camara que domme en el Parlamento
El profesor Dlcey (2), en los capltulos de valor mcomparable que
dedIca a esta matena, conSIdera a las convenclOnes constitUCIOnales
como una especie de moral constuclonal A pesar de la autondad del
emmente maestro, nosotros las mclUlmos entre las fuentes del dere-
cho, porque partimos de un concepto del derecho dlstmto al que el
sustenta
El profesor Dlcey, msplrandose en las mismas Ideas que la mayo-
na de los JUflsconsultos mgleses, limita la esfera del derecho a la de
los Tnbunales El derecho para un unsta mgles es el conjunto de
reglas sanCIonadas por los Tnbunales, las demas reglas SOCIales per-
tenecen a la esfera de la moral
Para nosotros el derecho abraza todas las reglas SOCIales garanti-
das, ya por la sanclon de los Tnbunales o bIen por el concurso de
otros factores SOCIales Y aceptamos este concepto del derecho porque
queda Justlcado con la eXIstenCIa del derecho mternaclOnal y con la
(1) Laurenee Lowel The Oover/lment'/I };/lgland tomo 1, pag 6
(2) Dlcey, obra CItada, latrod y capltulos XIV y XV

,
84 ELORRlETA y ARTAZA
del derecho poht1co, ya que las normas mternaclOnales y la mayor
parte de los pnnclplos constItucIOnales no estan sancIOnados por los
Tnbunales, pero esta asegurado su cumplImiento por otras garanttas
Por ejemplo, SI el GobIerno en Espafla deja de cumpltr el precepto
constitucIOnal que le ordena presentar los presupuestos a las Cortes,
no puede ser denuncIado ante los Tnbunales Y es mnecesano declf
que no hay nmgun Tnbunal competente en matenas de derecho m-
ternaclOnal publtco Sm embargo, estas normas del derecho mterna-
clOnai y del derecho poltlco se cumplen en epocas normales con
mayor escrupulosidad que cualqUIer ley sancIOnada por los Tnbuna-
les, porque estan garantIdas por un gran numero de mtereses mtlma-
mente umdos a la marcha general de la clylltzaclOn ya la Vida naCIOnal
Admlldo este concepto del derecho hay que InclUIr a las conven-
cIOnes constItUCIOnales, no en la moral consbtuclOnal, SInO en el de-
recho constItucIOnal, porque aunque no estan sancIOnadas por los
Tnbunales, hay Intereses y fuerzas que garantizan su cumphmlehto
ASI, por ejemplo, aun cuando nmguna ley oblIga al Rey de Inglate-
rra a reumr las Camaras anualmente, se ve preCIsado a ello porque no
se puede Imponer mngun tnbuto que no haya Sido aprobado por el
Parlamento, m se puede seflalar el estado de las fuerzas de mar y be-
rra SIn el acuerdo de las Camaras De la mIsma manera el Rey se ve
obltgado a nombrar el Gabmete de acuerdo con'la Camara de los Co-
munes, porque solo con la confianza de esta se puede gobernar al
pals En caso contrano, la Camara de los Comunes le negana la apro-
baclOn de los Presupuestos y la VIda poltbca sena ImpOSIble
III
I
El derecho constItUCIOnal ofrece en cada Estado caracteres
partIculares en armorua con sus rasgos bpICOS, pero presenta tamblen
grandes analogas con el de los otros Estados Y es que las Ideas de los
pueblos modernos no solo son producto de su hlstona propia, smo
tamblen de la InfluenCIa que en cada uno de ellos ejercen los demas
y a medIda que la cIVllIzaclOn progresa se estrechan de tal modo las
relaCIOnes entre los dIversos palSes, que cada vez es mayor el numero
de factores que ejercen una InfluenCIa comun sobre todos ellos Por
eso en los tiempos actuales, aunque los pueblos conservan mstltucIo-
nes particulares, hay pnnclplos generales comunes al derecho de todos
los pueblos y comentes Jundlcas que tIenden extenderse por todos
ellos

I
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 85
Estos hechos expresan claramente 111 gran funclOn que cumple el
metodo comparado en el estudiO del derecho constttuclonal
En primer lugar, el metcldo comparado del derecho nos muestra
la naturaleza propia de las mstttuclOnes de un pals, sus notas caracte-
nsncas y excluslVas y sus rasgos comunes con las de los otros pue-
blos
Montesquleu, que puede ser reputado como uno de los fundado-
res del metodo de la leglslaclOn comparada, lo empleaba con dicho
objeto, y strvlendose de ese procedimiento llego a explicar la natura-
leza particular de las mstltucfones de diversos paises
En segundo termmo, el metodo comparado nos pone en conocI-
miento de los pnnclplOs Jundlcos comunes a dlstmtos pueblos, la
forma en que han sido aphcados y los diversos efectos que han pro-
dUCido en ellos (1) Y estas enseanzas son de una gran utilidad para
cualqUier palS por las profundas relacIOnes que unen a todos los pue-
blos
Claro esta que, como dice Bryce, al tratar de Implantar en un pals
una expenencla extranjera hay que Imitar, no al medico que estudia
una receta para cada enfennedad y la aplica a todos los casos de ella
que se le presenten, smo a aquel otro qUE! mvesbga los prinCipiOS ge-
nerales de la Patologla para adaptarlos a las clTCunstanclas especiales
de cada caso
Por ulbmo, el metodo comparado pone de relieve las grandes co-
mentes Jundlcas que tienden a dommar en los pueblos, mostrandonos
asilos nuevos factores que han de mflUlr en el desenvolvimiento fu-
turo de nuestro derecho Y, como escribe Lamaude, SI un legislador
observa que en los dlstmtos paises domman ciertas tendenCias, las se-
gUlfa o las tendra muy en cuenta, porque esas tendenCias no son otra
cosa que la resultante de grandes transformaCiones economlcas o so-
Ciales Ademas, Salell1es (2) dice con mucho aCierto que, estudiando
las legislaCIOnes de paises de fonnaclOn SOCial similar, temendo en
cuenta las ctrcunstanclas SOCiales y economlcas de cada uno de ellos,
se pueden determmar Ideales Jundlcos relativos que strvan de obJeti-
vos de onentaclon para la reforma legslatlva
IndUCidos por estas razones, hemos empleado tamblen nosotros el
metodo comparado en nuestras mvestlgaclones relativas al derecho
constitUCIOnal Y con ese procedimiento hemos preparado la segunda
,
(1) Lamaude, Drolt publte et Drolt compare
(2) Saledles, Conceptzon et obJet de la sClence du drolt compare
86 ELORRIETA y ARTAZA
parte de este ltbro, en la que tratamos de exponer los pnnclplos 'ge-
nerales del derecho constttuclonal vlgente, los dlversos ststemas en
que se han encarnado y las comentes )UndlCas que tlenden a dommar
en la V1da pubhca
Las conslderaciOnes hechas al tratar del metodo comparado nos
dlspensan de hablar del valor que enClerra, no solo para el conocl-
mlento general del derecho, smo tamblen para la vlda )undlca de
cualquler pals, el estudlo de estos pnnclplOs gerrerales del derecho

CAPITULO X
LA LIBERTAD INDIVIDUAL
1 Concepto de la lIbertad Individual La lIbertad Individual en el
mundo antiguo En la Edad Media En la monarqUla absoluta
Las doctnnas del estado de naturaleza y del pacto social Las doc-
tnnas sociales del derecho Dferenclas entre las doctnnas Indi-
Vidualistas y las sociales -11 Las declaraCIOnes de derechos y
las leyes pohtlcas Los derechos de la Igualdad cIvil Los dere-
chos de la libertad clVIl la libertad matenal y la libertad moral
Los derechos de la libertad pohtlca El derecho de resistencia a
la opreslOn La resistencia a las leyes Injustas La resistencia a los
actos ilegales de las Autoridades gubernalivas -I1I Las garan-
tias de los derechos Individuales Garantias contra el Poder legis-
lativo Garantias contra las Autoridades gubernativas Particu-
laridades de la leglslaclOn mglesa Las garantlas sociales La
suspenslOn de las garantlas consbtuclOnales -IV Los derechos
sociales Su concepto IndlcaclOn de las obligaCIOnes positivas que
cumplen los Estados Desenvolvimiento futuro de los derechos
sociales 87
.'
,
CAPITULO X
La LIBERTaD INDIVIDuaL
I Concepto de la lIbertad indIVidual La [bertad indIVIdual en el mundo
antIguo En la Edad MedIa En la monarquta absoluta Las doctrinas
del estado de naturaleza y del pacto soczal Las doctrznas SOCIales del
derecho DIferencIas entre las doctrznas Indlvldua/lstas y las SOCIales
II Las declaraCIones de derechos y las leyes pol!tlcas Los derechos
de la Igualdad CIVIl Los derechos de la lIbertad CIVIl la libertad mtJte-
I lal y la /bertad moral Los derechos de la lIbertad pollttea El derecho
de resIstencIa a la opreslOn La reSIStenCIa a las leyes Injustas La re
slstencla a los actos Ilegales de las Autorzdades gubernatIVas -I1I Las
garantzas de los derechos indIVIduales Oarantlas contra el Poder le-
gISlatIVo Oarantlas contra las Autorzdades gubernativas Partlcula-
ndades de la leglSlaclOn Inglesa Las garantlas soctales La suspenslon
de las garantlas constItucIOnales -IV Los derechos soczales Su con-
cepto IndlcaclOn de las oblIgacIones pOSItIVas que cumplen los Esta-
dos LJesenvolvlmlento futuro de los derechos SOCIales
1 Con el nombre de lIbertad indIVIdual denommamos al con-
Junto de limItaCIOnes Impuestas por las ConstitucIones modernas al
Poder publico para asegurar el ltbre desenvolvImIento de la actIVIdad
del indIVIduo
La hbertad indIVIdual como todos los pnnclplOs fundamentales de
la vIda moderna ha sIdo el producto de un comente de Ideas cuyas
fuentes se esconden en los tiempos mas antiguos La filosofla c1aslca,
y especIalmente las escuelas de los sofistas, nos ofrecen elocuentes
testimOnIOS de la larga tladlclOn de este pnnclplO Pero su reabzaclOn
practica es una conqUIsta del derecho moderno
En el mundo antiguo Impero una estatolatna tan abrumadora que
ante ella se esfumaba y desaparecla la personahdad del IndlvldUo_
.1
88 ELOruiJETA y ARTAZA
,
y esta concepclOn del Estado no era exclusIVa de las monarqufas.
onentales, dommaba con Igual fuerza en las repubhcas democratlcas.
de GrecIa
La/democracIa antigua concedlO al pueblo la plenitud de la liber-
tad polItlca, pero no le otorgo la lIbertad CIVIl Los CIUdadanos e1e-
glan las autondades y desempeaban la funclon legslatlva, eran sobe-
ranos mIentras se celebraban las asambleas pubhcas Mas al dIsolverse
estas, quedaban totalmente sometIdos al Poder publico que no adml-
tia en su eJercIcIo hmltes de mnguna clase
Pltagoras dIce que la mas alta dlgmdad del hombre es la de ser
miembro del Estado, el cual constituye el fin mas alto de la VIda de
los mdlvlduos Y Socrates predIca la sumlSlOn total a las Autondades.
publIcas porque encarnan la Idea suprema de la JustiCIa Y tan abso-
luta debe ser esta sumlslOn, que el mIsmo Socrates, al ser condenado
a muerte, desdeando los medIOS de hUIda que le ofreCIeron sus com-
paeros, beblO la cIcuta para no Violar la santidad de las leyes
El pueblo romano consohdo este pnnclplO tomandolo como b a ~
de todQ su derecho publico Prtnceps leglbas solutus est, dice una de
las maxlmas del DIgesto que mejor reflejan el espmtu del derecho ro-
mano Y en el Digesto se lee tamblen Inttw ctvttas huyas constat
leges omnem potestatem habutsse (1)
En la Edad MedIa la Idea del Estado se dISIpa casI por completo_
El Estado es solo una sombra de lo que fue en epocas antenores, y el
Poder publico pIerde la mayor parte de los atributos que le dlstm-
,guleron en el mundo claslco Las facultades del Rey se reducen en
Castilla a la JustIcIa, la moneda, la fonsadera e suos yantares, y Sin
embargo se conSIdera al Poder del Rey de Castilla como uno de los
poderes mas fuertes y extensos de los tiempos medlOevales
Esta debll!taclon del Estado sirve a algunas clases SOCIales para ele-
var su condlclOn conqUIstando grandes libertades Los fueros de la no-
bleza, el clero, los conceJos, los gremIOS, son ejemplos de esas liber-
tades SOCIales Pero estas hbertades son patnmomo de las clases
SOCIales, no del mdlvlduo La Edad MedIa no fu mdlvldual1sta, aun-
que tampoco fuera estabsta, fue una poca de espmtu corporattvo SJ '
el mdlV1duo tiene derechos, no es por su condlclon de hombre, stn<t
por ser mIembro de alguna clase SOCIal Y por eso las Cortes y todas.
las demas Asambleas publ1cas son en aquella epoca organos de repTe-
sentaclOn corporativa
(1) LID III Y II
, -
PRINCIPIOS GENERALES DEl. DERECHO CONSTITUCIONAL 89
En la Edad Moderna se restaura el concepto claslco del Poder ab-
soluto del Estado Las grandes monarqulas que se elevan en el Con-
tlfiente no admten Junto a ellas mngun poder nval y derogan los pn-
vIleglOs de que gozaron en la Edad Media las diversas clases sociales
Segun Bossuet, el poder del Soberano no tIene mas llmltes que los
que le Impone la reltglOn, m los Ciudadanos poseen otro recurso con-
tra los actos del Rey que la oraclon para que la providencia le haga
mudar de proceder (1)
La MonarqUla absoluta, aL no reconocer otro poder que el suyo,
Iguala a todas las clases sociales, contnbuyendo con ese hecho a su
mutua fuslOn p'ero no consigue extmgUlr el de la lIber-
tad Antes, al contrano, este sentJmlento sigue VIVO en el espmtu del
pueblo, y cobra nuevas fuerzas con el fuslOnamlento de las diversas
sociales Mas a consecuencia de esta fuslOn se debilIta la Idea
de clase t se desarrolla la del tndlVlduo, y el sentImiento de la ltber-
tad toma una forma distInta a la que revlstto en la Edad Media, trans-
formando su senttdo corporattvo en un senttdo mdlvlduahsta Y aSl
surgIo el mOVimiento que habla de mstaurar la ltbertad mdlVldual
Dos hlpotesls que tuvieron una gran aceptaclOn en aquella epoca
contnbuyeron muy eficazmente a que ese mOVimiento alcanzara un
desenvolvimiento extraordmano la del estado de naturaleza y la del
pacto social
Segun ellas, antes de la constttuclOn de la sociedad CIVil hubo un
penodo en el que los hombres VlVlan libremente, con mdependencla
,
absoluh, sm hallarse somettdos a nmguna autondad humana, regu- ,
landose su Vida por el derecho natural, que es el conjunto de las nor-
mas que la conciencia revela al genero humano Por su convemencla
mutua y mediante un contrato unamme, los hombres se comprome-
tieron a abandonar ese estado natural y orgamzar el Estado, y para el
establecimiento del Podel publtco renunciaron a una parte de sus de-
rechos Pero solo renunciaron a aquellos derechos absolutamente m-
compattbles con la eXistencia del Estado, reservandose, por el con-
trano, todos los demas derechos Y estos derechos, de los cuales no
abdiCO el hombre, deben sel respetados por el Estado, porque su po-"
der tiene que restrmglrse a los I,mltes que se le Impusieron en el con-
trato social Son por ello derechos subjettvos, es decir, tndependlen-
"-
tes del Estado, y ademas deben ser considerados como naturales,
porque los eJerclO el hombre en el estado de naturaleza, como mVlo-
,
(1) Bossuet. roz.,."que "tle d68 propre8 ,,role, de Z'&, dure Same.,

90 ELORRIETA y ARTAZA
lables porque estan garantldos por el contn,o social y como Impres-
cnptIbles porque no cabe prescnpclOn conu'J las clausulas del contra-
to social Tal es a grandes rasgos el fondo de la teona de los derechos
naturales expuesta entre otros muchos tratadistas por Locke, WOlf,
Blackstone, Rousseau y Sleyes
La acclOn de estas doctnnas, umda a la mfluencla ejercida por el
ejemplo VIViente de la ConstituclOn Inglesa, cuyas institUCIOnes fue-
ron divulgadas por Montesquleu y otros Ilustres Junsconsuitos, ro-
busteclo el sentimiento indiVidualista, haCiendo aSI brotar toda la co-
mente renovadora de fines del Siglo xvm que destruyo el absolutis-
mo y proclamo los derechos mdlVlduales I
La doctnna Indlvlduabsta continUO dominando durante una gran
parte del Siglo XIX, Siendo esto causa de que se hallen inspiradas en
ella caSI todas las ConstitucIOnes modernas
En los tiempos presentes atraviesa una cnsls muy profunda Y e:;
que, a parte de que las dos hlpotesls hlstoncas que la sirven de fun-
damento han Sido desmentidas por las ensefianzas de la hlstona y la
SOCIO lOgIa, ganan cada dIa nuevo terreno las doctrinas undlcas socia-
les o solIdanas que niegan al hombre todo genero de derechos natu-
rales y subJetIVOS contra el Estado, y por el contrano afuman que los
hombres han neceSitado siempre y continuaran necesitando VIVir en
SOCiedad para el desenvolVimiento de sus aptItudes m;llVldua
1
es y la
satIsfacclon de sus neceSidades comunes, que la Vida SOCial eXige la
eXistenCIaS de reglas que Impongan a todos los hombres el cumph-
miento de deberes mutuos, y que, en consecuenCia, los hombres no
tienen ongmanamente derechos smo deberes, los llamados derechos
del hombre no son poderes contra el Estado, smo en todo caso pode-
res para pedu al Estado que oblIgue a los demas hombres al cumplI-
miento de sus deberes respectivos
Todavla son muchas las mstltuclones pubhcas fundadas en los
pnnclplos mdlvlduabstas Mas en la leglslaclOn dictada reCientemente,
y sobre todo en el campo doctnnal, Impera el pnnclplo de que son
los deberes SOCiales la fuente de los derechos del hombre y no Jos de-
rechos la causa ongmana de los deberes, que los llamados derechos
_ naturales son derechos obetlvos y no subJetiVOs
En la esfera de la lIbertad lUdlvldual no difieren mucho los efectos
,
prodUCidos por li apbcaclOn practica de ambas doctnnas opuestas La
teona del derecho SOCial reconoce la neceSidad de que el Estado ga-
rantIce al hombre para la satlsfacclOn de sus necesidades mdlvlduales
y SOCiales, el eJercIcIO de los derechos mdlvlduales que proclamo la
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 91
escuela mdlvlduahsta -Hay, sm embargo, ciertas dIferencias en el eJer-
CICIO de algunos derechos Por eJemplo, con arreglo a la teona mdlVl-
dualista es mnegable el derecho del hombre a la Ignorancia y la OCIO-
sidad, porque como eJ derecho a la mstrucclOn y el derecho al trabaJo
son derechos naturales, mdependlentes del Estado, el hombre es lIbre
de ejercitarlos o no ejercitarlos
En la doctnna del derecho SOCial, por el contrano, puede y debe
I
el Estado Imponer al. hombre la obhgaclOn de mstrulrse y trabajar,
porque aSilo eXige la Vida SOCial Por a ~ mismas razones, el derecho
de la propIedad no ttene l1mttes segun la doctrma mdlvlduahsta,
mIentras que, con arreglo a la teona sol1dansta, debe tenerlos porque
la propiedad es una msttuclOn creada, no solo para el bien del Indi-
Viduo, SInO para el de la SOCIedad a qUien el mdlvlduo esta subordI-
nado
Donde son realmente dlsttntos los efectos de las dos doctrmas que
comentamos es en la matena relattva a los derechos socIales que mas
adelante estudiaremos
II Veamos ahora los termmos en que la l1bertad mdlvldual ha
SIdo ordenada en el derecho moderno, es declf, los derechos que
se le han reconOCido al mdlvlduo y la fonna en que puede eJercI-
tarlos
Dos clases de diSpOSICIOnes regulan en el derecho moderno el
eJercIcIo de la lIbertad IndIVidual Las declaraCiones de derechos que
itguran como el prologo, o la pnmera parte de la mayona de las Cons-
titUCIOnes y las leyes ordmanas d:w::tadas para la apl1caclon de esas de-
claraCIOnes
Las declaraCIOnes de derechos se hmltan a enumerar los derechos
reconOCidos al mdlvlduo y los pnnclplos generales en que se inSpI-
ran Son por ello mas bien declaraCIOnes de pnnclplos que diSpOSI-
cIones legales
En cambIO, las leyes ordmanas relattvas a los derechos IndiVI-
duales, las leyes polltlcas, como las llaman muchos autores, sefialan
los lImles a que debe ajustarse el eJercIcIO de esos derechos y la for-
ma en que pueden ser ejercItados
Por este motIVO, para conocer el reglmen Junalco que regula la
ltbertad mdlVldual hay que ftJarse mas que en la Constttuclon, en las
leyes polIbcas ASI observamos que exammando las Constlh1clones
VIgentes parece Identtco el regtmen de la lIbertad mdlVldual estable-
,cldo en toda Europa, porque es la mIsma la 11sta de los derechos
indiViduales conSignada en todas las ConstitucIOnes Y, SIn embargo,
92 ELORRIErA y ARrAZA
vana profundamente ese rgtmen en los dIversos Estados, porque dl-
fleren tamblen profundamente las dtsposlclones de las leyes especiales
dIctadas en ellos para la obltgaclOn de los pnnclplos constitucIOnales
, Atendiendo a los citados hechos, tendremos en cuenta no solo
las ConstitUCIOnes, smo tamblen las leyes pOhtlcaS, en el examen.
que en los parrafos siguIentes hacemos, del estado de esta cuestlOn
en el derecho moderno Y con el fin de que este examen sea mas facIl,
aceptaremos la claslficaclOn claslca de los derechos mdlvlduales, en
derechos relat1vos a la Igualdad civil, derechos de la ltbertad CIVIl y
derechos de la libertad pohtlca
Los derechos relativos a la Igualdad CIVIl, consIgnados en las Cons-
titucIOnes vIgentes, son los que siguen la Igualdad ante la ley, que
consISte en que las leyes estatuyan umforme e indistintamente para
todos los CIUdadanos, Sin que haya nadie que tenga el pnvllegto de
hallarse dispensado de su cumpllmlent9t la Igualdad ante la Justicia
que slgmfica la anulaclOn de las JunsdlcclOnes pnvllegladas, la Igual-
dad ante las funCIOnes y los empleos publtcos, que es la supreslOn
de los pnvIleglOs de clase para el desempefo de las funCIOnes y los
empleos pubhcos, y la Igualdad ante las cargas publtcas, o 10 que es.
, lo mismo, la obhgaclOn de todos los Ciudadanos de contnbUlr en
proporclOn a sus mediOS a la prestaclon de los semclos personales y
al pago de los Impuestos
La trascendencia SOCial de estO!! derechos se reconoce con solo re-
cordar que en el antiguo regtmen habla indiVIduos y clases SOCIales
dIspensados del cumplimIento de las leyes, habla clases SOCiales que
teman JUrIsdICCIones espeCIales y hasta el derecho de ejercer Junsdlc-
clOn sobre otras clases, pesaban los Impuestos pnnclpalmente sobre
el estado lItno y en compensaclOn el estado llano no podla aspirar al
desempeo de mnguna funclOn publica Importante
Aunque todos los Estados modernos han Implantado la Igualdad
CIVIl, subSisten todavla en algunos de ellos cIertas mstltuclOnes que
ltmltan dIcho pnnclplO La Camara de los Lores, en Inglaterra, y el
Senado, en Espaa, se apoyan sobre pnvIleglos de caracter heredlta-
no otorgados a la nob1eza Algunos escntores han conSiderado come)
otra lImltaclon de la Igualdad CIVIl el Impuesto progresIvo _bleclde)
en algunos Estados como Inglaterra y- Alemama Nosotros creemos
que ese Impuesto, leJOS de contradeClf, confirma el pnnclplo de l'a
Igualdad, porque la Igualdad CIvIl no SignIfica la Identldad matema-
Dca, smo la proporclOnahdad, ya que los hombres son naturalmente
desiguales
,
,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 93
Los derechos que constituyen la itbertad cIvil son aquellos que el
derecho moderno reconoce a todos los hombres Sin dlstlnclon de na-
cIOnalidades para el desenvolvimiento de su actlVldad Mica, mtelec-
tual y moral Segun se desprende de su concepto, estos derechos son
de dos clases derechos relativos a los mtereses matenales del hom-
bre y derechos referentes a sus mtereses mtelectuales y morales
Los pnmeros comprenden el derecho de segundad personal, que
consiste en el derecho del hombre a no ser detemdo arbltranamente,
smo con arreglo a las disposIcIOnes legales, el derecho a la mVlOlabl-
lldad del domlclho, verdadera prolongaclOn del derecho antenor, que
Impide penetrar en el domlClho ajeno a no ser en los casos sefialados
por la ley, el derecho de propiedad que prohibe la conscaclOn de
bienes y la exproplaclOn como no sea por motivos de utIhdad pubhca
y prevIO el pago de la mdemmzaclOn correspondiente, y el derecho a
,
la libertad del trabaJo, el comercIO y la mdustna, que permite al hom-
bre dedicarse al trabaJo, comercIo o mdustna que estime conve-,
mentes
Los derechos de segundad personal, mVlolabllldad del domicIlIo
o propiedad mdlvldual y hbertad de comercIo han Sido aphcados en
forma analoga en todos los Estados En cambiO vanan mucho de unos
a otros las dispOSIciones relatIVas a la hbertad de trabajo e mdustrla
ASI, aun cuando se nota en todo el mundo clvlhzado una tendencia
a ulllfonnar la leglslaClOn del trabaJO, hay todavla muchas diferenCias
entre las legislaCIOnes de los diversos Estados relativas a las huelgas y
los contratos de, trabajO Tamblen dlere profundamente el reglmen
mdustnal en los diversos Estados, porque hay Estados que monopo-
lizan la explotaclon de ciertas mdustnas, otros que declaran Ihcltas a
determmadas mdustrlas, muchos que regulan el eJerclclclO declertas
mdustnas, y algunos que tienden a la mas completa hbertad m-
dustnal
Los derechos relativos a la ltbertad Intelectual y moral conslgnaqos
en el derecho moderno son los siguientes la ltbertad reltglosa, que
permite a los clUdadados el culto de la rehglon que profesen dentro
de las condiCiones sefialadas por la ley, la ltbertad de oplmon, que es
el derecho de todo hombre a emitir las Ideas que estime oportunas,
siempre que no tiendan duectamente a mCltar a la comlSlOn de un
dehto, la ltbertad de ensefianza, que es un complemento de la ltber-
tad de opmlon Y' slgmca el derecho a educar e mstruu a los demas
hombres, y muy espeCialmente a la Juventud, la libertad de Imprenta,
que se relaCIOna directamente con las hbertades antenores, y es el de-
- - - - - - - ~ - - - - - - - - - - - _ . _ - ~ - - - - - - - - - - - ~ - - - . ------------
"
ELORRIETA y ARTAlA
,
recho a expresar el pensamiento 'por la Imprenta u otros mediOS me-
camcos, la libertad de reumon, que permite la agrupaclOn temporal de
personas para mamfestar o cambiar Ideas, la libertad de asoclaclOn,
que es el derecho de los hombres a forma. agrupaclOes de caracter
permanente para la consecuclOn de un fm comun, y el derecho de
pettclOn, que es el derecho de los mdlvlduos a dmgu a las Autonda-
des mstanclas, es declf, ruegos, quejas, reclamaCIOnes u observa-
cIOnes
Tamblen difieren mucho en los diversos Estados las dispOSIciones
que regulan el eJeCICIO de algunos de estos derechos
I En matena de libertad relIgIOsa, todos los Estados CIVIlIzados per-
miten el culto de todas las relIgiones, siempre que no se oponga a la
moral cnstIana, en sus respectivos edlfclOs Vana, sm embargo.
el reglmen relatIvo al eJerCICIO de este derecho en los lugares de tran-
SitO publIco En Espalia solo se permiten en la vla publIca las cere"
momas de la reltglon catolIca, en el resto de Europa se consienten
Jas de todas las reltglOnes, y en algunos Estados amencanos se pro-
hiben en dicho lugar las de todas ellas
En la Itbertad de ensefianza hay que dlstmgulf el sistema Implan-
tado en Inglaterra y en los Estados Umdos, que autonza a las Um-
versldades pnvadas para otorgar grados, del establecido en el Contt-
nente europeo, en el que se reserva el Estado ese derecho, y hay que
dJferenclar tamblen el sistema frances, que ha negado la ltbertad de
ensefianza a las CongregacIOnes rehglOsas del estableCido en la mayo-
na de los Estados que las autonzan en Igual forma que a todos los
Ciudadanos Vana tambin el reglmen de aphcaclOn de la libertad de
aSOClaClOn en algunos Estados En Inglaterra y Norte Amenca es 111-

mltado el derecho del hombre a fundar ASOCiaCIOnes que se propongan
fines hCltos Pueden fundarse Asociaciones sm necesidad de mscnblr-
las en el Registro pubhco, aunque, como es logtco, solo en el caso
de ser mscntas gozan de personalidad Jundlca En FranCia Imperan
analogos pnnclplOs con una hmltaclOn relatIva a las Ordenes rehgto-
sas, que consiste en que no pueden establecerse sm autonzaclon de
los Poderes pubhcos En Espafta,se eXige a las Asoc\aclOnes mscnbuse
, en el Regtstro pubhco, porque en caso contrano se las considera como
IhcItaS, y se excptuan de la ley general algunas Ordenes relIgIOsas
que se ngen por un Concordato con la Santa Sede
Los demas derechos mclUldos en el grupo que exammamos estan
regulados en una forma IdntIca en todos los Estados
Los derechos de la lIbertad pohtlca son aquellos que pertenecen
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 95
,
e'{c!uslvamente a los ciudadanos de un Estado que reunan determina-
das condiciones El derecho polttlcO fundamental es el sufragIO, cuyo
estudio lo aplazamos al capitulo en que se trata de la orgamzaClOn del
Poder legislatiVO
Tambin pueden conSiderarse como pOlttICOS, por los efectos poh
tlCOS que pueden producir los derechos de reumon, aSOClaClon, Opl-
mon, Imprenta y pettclon
ReCientemente en SUIza y en algunos Estados de la Repubhca nor-
teamencana, el derecho de pettclOn ha alcanzado una gran Importan-
Cia pohlca, al orgamzarse la InstttuclOn de la Imclattva popular Esta
doble naturaleza de los efectos producidos por los derechos clados.
ha Sido causa de que muchos autores los llamen dereclos mixtos
Algunas ConstitucIOnes han proclamado tambin el llamado dere-
cho de reSistencia a la opreslon, es decir, el derecho del indiViduo a
reslsttr cOlJtra las leyes que conSidere Injustas La dec!araclon de De-
rechos de 178910 consigna en la enumeraclOn de los derechos natu-
rales e Imprescnpttbles del hombre que se hace en el art 2', pero no
expltca su concepto
Por el contrano, la declaraclon tamblen francesa de 1793, deter-
,
m,na concretamente el fundamento y la extenslOn de ese derecho el
art 35, dice aSI "Cuando el Gobierno Viola los derechos del pueblo,
la InSllrreCClon es para el pueblo y para cada porclon del pueblo el
mas sagrado de los derechos yel mas indispensable de los deberes.
Nmguna de las ConstttuclOnes vigentes reconoce ese derecho Sm
embargo, constituye todavla un problema de gran mteres en la clen-
la del Derecho pubhco, desde el momento en que hay autores que
10 defienden y partidos pohtlcos que tienen caracter revoluclO-
nano
Para resolver esta cuestlOn b,ay que distinguir la reSistencia pasiva
y la resistencia acttva La resistencia pasiva es el acto por el que un
indIViduo protesta contra las leyes que estima Injustas y declara que
las obedece obhgado por su fuerza coactiva
Parece mdlscutlble que todo indiViduo ttene el derecho de oponer,
a las leyes que estima Injustas, una re51stencla pasiva La obedienCIa
a la leyes una condlclon necesana para la eXistenCia del Estado, mas
cada CIUdadano es l\bre de Juzgar esa ley con arreglo a su cnteno 10-
dlvldual y obedecerla gustosamente o quejarse de ella
El verdadero nudo de la cuestton esta en la resistencia acttva que
segun los teologos puede ser de dos clases resistencia defenSiva
cuando 103 Ciudadanos resisten Violentamente a la ViolenCia de una
96 ELORRIETA Y ARTAZA
ley y agresiva cuando los cIUdadanos se insurreccIOnan contra el Poder
pubhco con el fin de derrocarlo (1)
En nuestra opmlOn no puede Justificarse la resistencia activa en
mnguna de sus formas, en el reglmen representativo rectamente
aplicado
I
El rgimen representativo es la mayor garantla del remado de la
Justicia Y no es que nosotros digamos que todas las leyes dictadas
con el asentimiento naCIOnal sean Justas como en cierto modo soste-
man Rousseau y la escuela hlstonca La injusticia continua Siendo
una injusticia aunque sea sanclOnada por el pueblo entero Y desgra-
Ciadamente la Justicia es un Ideal en el que no siempre se Inspuan las
leyes, por muy democratlcos que sean los Parlamentos que las dicten.
Pero el sistema representativo garantiza un orden Junruco en el que
pueden usarse hbremente todos los mediOS de persuaslOn que son los
umcos que la Justicia neceslta para sobreponerse al fin a la conclenc'a
del pueblo, y, es el pueblo en dicho reglmen qUIen ehge las Asarr-
bleas legislativas En el rg.men representativo pueden, pues, dictarse
leyes injustas Mas hay segundad de reformarlas sm acudir a mngun
acto Violento que, como todas las VIOlenCias, siempre lleva consigo
algun elemento de injusticia
Ademas, en un rgimen representativo practicado con pureza, toda
resistencia activa es contraproducente, porque como hace notar Bry-
ce (2), el verdadero mento de este sistema pohtlco esta mas que en
su sablduna en su fuerza, y es que una ley, cuando refleja las aspua-
clOnes de la generahdad de los Ciudadanos, se Impone con tal Impe-
no que consohda la paz pubhca, ImpOSibilitando el xito de todo mo-
vimiento revoluclonano

No debemos olVidarnos tampoco de que la admlslon del derecho
a la reSistencia actIVa sena tanto como sembrar un germen de anar-
qUla BOIssy d'Anglas decla con razon que la ConstltuclOn de 1793,
al proclamar el derecho a la msurrecli:lOn habla orgamzado la anar_
qUla Y no hay terreno mas apropiado para el tnunfo de la arbltra-
nedad que un rgimen aarqUlco Cuando los lazos del derecho se
deblhtan, la fuerza bruta puede desplegarse con toda hbertad y come-
ter todo genero de ViolenCias Y SI estos pehgros que lleva consigo la
prodamaclon de pnnClplOS anarqUlcos son grandes en todos los Esta-
dos, resultan aun mayores en aquellos paises que por su orgamza-
(1) ~ a D t o Tom". Suma Trologl&a 11 2. parle -P J MarIana. De ,ege el ,eGIS IIISI<-
tuhone
(2) Bryce The American Commo1l1l1eal/h C3p LXXVII
,
l'
------------
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 97
clOn democratlca necesltan que el pueblo profese el mas profundo
-respeto a la ley. Por eso las ConstitucIOnes que proclamaron el dere-
oCho a la InsurreCClOn como una garantla suprema de la Justicia, real-
mente prepararon el tnunfo de la tIrama
Se expltca que en los sistemas pohttcos en que el pueblo 110 tema
Intervenc\on en el Gobierno, m habla hbertad paa la propaganda de
las Ideas,lse defendiera la resistencia aClva contra la opreslOn Y se
explica tamblen que en los pueblos de ConstltuclOn representativa,
cuyos Gobiernos falseen el reglmen, Impidiendo a los cIUdadanos el
hbre e]erC1Clo de sus derechos Civiles y pohtH:OS, haya partidos revo-
luclOnanos, porque, segun el concepto de Santo Tomas, los pnmeros
revolUClOnatlos son los gobernantes que faltan al cumplimiento de sus
deberes (1) Pero cuando el Parlamento es elegido normalmente y se
permIte a los CIUdadanos el' recto eJerCICIO de su libertad, el mayor
ataque que puede dmguse al pnnclplo fundamental de la Justicia es
defenderla con actos de ViolenCia Por estos hechos en los pueblos en
que se practIca con pureza el reg-men representatIvo no hay partidos
revolUCionarIos, y SI los hay carecen de fuerza
on la matena que estudiamos, se relaCIOna tamblen la cuestlOn
<le la resistenCia defenSIva a los actos Ilegales de las Autondades gu-
En el terreno de 10s,pnnclplOs, es eVidente la legitImidad
de esta reSistenCia, y en la esfera de los hechos ha Sido tamblen reco-
1loclda en la mayor parte de las legislaCIOnes
En FranCia, aunque el COdlgO penal actual nada habla de ello,
segun urto de sus mas Ilustres comentanstas, M Garraud, no se co-
mete mngun delito con "la resistenCia opuesta aunque sea por mediOS
Violentos y Vlas de hecho, a un acto Ilegal. (2)
-
En Alemama domma la misma doctnna (3) Y en Inglaterra no slo
se reconoce a los mdlvlduos el derecho de reslstu a los actos Ilegales
de la Autondad, SIDO que ademas es maxlma de la Junsprudencla in-
glesa que la obedienCia a las ordenes de un supenor no excusa del
dltnphmlel1to de la ley Y por ello, SI una Autondad ordena a sus agen-
tes cometer un acto Ilegal, seran estos responsables de 10 que hagan
A este propostto, cita Dlcey el caso de un OfiCial que ordena a
sus soldados dlsparat contra una multItud, Sin causa Justificada SI
disparan, Incurren en la misma responsabilidad penal que su Jefe. SI
----
(1) Santo Tomas, Summa Th,ol"g.a. U 2. parte, cues! 42
(2) Vt ... Duga.!, obr. c.tada tomo JI, pg 172
(3) Sentenc del Tribunal de Berlln en los sucesos d.1 barno Moab.t (1910) CItada por
D Fernando de los Rlos, Rn l!spalS, Rum 27
-------------------------
,
98 ELORRIETA y ARTAZA
,no dIsparan, cometen un deltto de desobedIencIa a su supenor, que
puede ser casttgado por ste en el acto, mcluso ma,tandoles (1)
E.n la prcttca se resuelve este conflIcto, ordenando el Lord C a n ~
cl11er el Secretano del Intenor en uso de sus facultades de graCIa,
que se suspenda todo procedImIento seguIdo contra los soldados y se
tramIte solamente el seguIdo contra el Jefe que los mandaba Pero el
pnnClplo de la responsablltdad queda en pIe, y el deber de reslsttr a
las ordenes Ilegales es firme
,
En el Derecho espafiol no cabe el conflIcto Jundlco del Derecho
Ingls, porque es una CIrcunstancIa eXImente de responsablbdad pe-
nal, la obedIenCIa debIda Por lo demas, Impera la mIsma doctnna
que en los otros patses, y aunque el Codlgo penal no habla de este
asunto, hay sentencIas del Tnbunal Supremo que han negado el de-
lIto de desobedIenCIa en los actos de reststencla a ordenes Ilegales de
las Autondades (2)
III Los derechos que mtegran la lIbertad mdlVldual se hallan de-
,
fendldos en el derecho moderno con dos clases de garantas, garan-
las contra el Poder legIslatIvo y garantas contra las Autondades gu-
bernatIvas
Las pnmeras consIsten en que los derechos indIvIduales se hallan
consIgnados en todos los Estados, en sus respectIvas ConsltuclOnes
o en leyes consIderadas como constItucIOnales que no pueden ser mo-
dificadas por el Parlamento smo en la mIsma forma que cualqUier otra
parte de la ConstttuclOn y al exammar las Consltuclones ngldas y
fleXIbles VImos que en todos los Estados, mcluso en los de Consltu-
clones fleXIbles, se sIguen en la practIca procedImIentos espeCIales
para la reforma de la ConstltuclOn
En la pnmera epoca del constttuclOnaltsmo se reputaba a las De-
claraclones de derechos, baJO la mfluencla de la doctrma del pacto
social, como textos perpetuos e meformables porque se consideraba
que los derechos mdlvlduales eran antenores y supenores al Estado
El Derecho moderno no admite mnguna ley lffeformable, pero en cam-
biO ha puesto la lIbertad mdlVldual baJO la salvaguardia de la Cons-
tltuclOn
En el Derecho frances la )unsprudencla del Consejo de Estado ha
estaqtecldo una nueva garantla de los derechos mdlvlduales contra l
Poder legIslatIvo y ~ la acclOn que puede eJefC\tar todo Ciudadano
(1) nll,ey, obra crtada, pg 300
( ~ J Sentencia del Tribunal Supremo de 1 o de O<;tllbre de 1818
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 99
ante dicho TrIbunal para reclamar al Estado la correspondiente mdem-
mzaclOn de perJuIcIos cuando una ley lesIOna sus mtereses hCltamente
adqumdos, sm disponer nada acerca de SI se debe o no Indemmzarle
Esta acclOn no hende a anular la ley, antes al contrano, trata de com-
pletarla, de suplIr su sIlencIO con un prmclplo de equidad, pomendo
a cargo del patnmomo colectIvo un perJuIcIo que ha Sido ocasIOnado
a un patnmomo particular n benefIcIO de la colect!V1dad (1)
Monsleur Telssler, M Roger Brulle y M Tlrard citan diversos de-
cretos del citado TrIbunal que confirman estos hechos (2)
Las garantlas de la I1bertad md!V1dual contra las AutOrIdades gu-
bernativas son las mtltuclOnes relativas a la responsabilIdad de los
funclOnanos y la mdependencla de los TrIbunales
Todas las ConstItucIOnes vigentes reconocen el pnnclplO de la
responsablhdad de los funclOnanos por los actos que ejecuten Pero
I entre todas ellas se dIstmgue la mglesa por ser la que proporcIOna
mas mediOS para hacer efectiva esa responsablhdad
En todos los Estados, con excepclon de Inglaterra, disfrutan las
AutOrIdades de ciertas facultades dzscrectonales, que como su nombre
lo Indica, pueden ejercitar lIbremente En Inglaterra no eXisten dichas
facultades discrecIOnales, porque aunque es cierto que las Autondades
admInistrativas tienen algunas facultades cuyo eJerCICIO no se halla
regulado expresamente por la ley, Impera, en cambiO, el pnnclplO
Jundlco de que solo pueden ejercitarlas en el lempo,y en el grado que
la neceszdad del caso lo requzera quedando la Interpretaclon de esta
ntaXlma a cargo de los TrIbunales ordtna;lOs
Para aclarar estos conceptos, pondremos un ejemplo Supongamos
que estalla un motm en cualquier poblaclon Inglesa y las AutOrIdades
se ven obhgadas, para restaurar el orden pubhco, disparar sobre los
revoltosos y causan algunas vlclmas En ese caso las vlctlmas o sus
familias tienen acclen para querellarse ante los Tnbunales, contra las
Autondades que hiCieron uso de las armas Las AutOrIdades, enton-
ces, deben demostrar que la neceszdad del taso les oblIgo a tomar
aquellas medidas energtcas Y el Jurado, en Vista de las pruebas apor-
tadas al JUICIO deCide SI la necesidad del caso JustIfIco o no las medi-
das de la Autondad, y, en consecuenCia, SI debe esta quedar sUjeta o
no a responsablhdad cnmmal
(l) DugUlt. obtl CItada tomo l. cap II nUllleros 38 y 39
(2) Monslour TelSSlor De la responsab,btd de la nus&I11rCIl pUbl'que ~ R o g o r 8,""110,
obra CItada - Tlrard, obra cItada 1" J
- --- --------------- ---
,
100 ELORRJETA y ARTAlA
Por el contrano, en los demas Estados europeos las Autoridades
gozan de hecho de mmumdad por los actos que realicen en Iguales
CIrcunstanCiaS
La leglslacIOn Inglesa ofrece tambIen la parttculandad de hacer
responsables clvllmente a todos los funclOnanos de los actos que eJe-
cutan en la VIa de gestlOn
En el ContInente, cuando un MIllIstro, u ~ Gobernador o un Pre-
fecto dIctan una orden que esta en pugna con las dISposIcIOnes de una
ley, el partIcular perJudIcado, en la mayona de los casos, tIene recur-
sos no contra el MInistro o el Prefecto, SIllO contra la AdmmIstraclOn
En Inglaterra, en los casos Citados, el IlldIVlduo perjudIcado dmge la
acclOn contra el funCIOnarIo autor de la orden 'legal, temendo dere-
cho a eXIgIrle que le pague de su peculIo partIcular la correspon-
dIente mdemmzaclOn de perJUICIOS (1)
Todas las ConstItucIOnes VIgentes han procurado tamblen garan-
tIzar la independenCIa de los TrIbunales para hacer efectiva la respon-
sablhdad de los funCIOnarIos Pero la leglslaclOn mglesa no se ha
contentado con eso, yen su atan de afIanzar la responsabilIdad gu-
bernatIva ha Implantado el pnncIplO de la umdad de fueros en su
mayor extenslOn, supnmlendo todo genero de Tnbunales espeCIales
y sometIendo aSilos delItos de las Autondades al fallo del Jurado y
los perJuICIOS que ellas ocaSIOnen a los parlculares al JUICIO de los
Tnbunales ordmanos La orgamzacIOn del EJefCIto ha Impuesto una
IImItaclOn a estos pnnclplOs con las leyes de JustIcIa mIlItar, pero es-
tas solo se aplIcan a los mlbtares y cuando cometan debtos mIlitares
Perturbado el orden pubhco en cualqUIer poblacIOn mglesa, y recla-
mado el auxIlIO del EjerCito por la Autondad ordmana, puede el Po-
der mdltar dIsparar contra los revoltoso y, SI es preCISO, matarlos,
pero no puede Juzgarlos
Todas estas garantIas, como hace notar Esmem (2), tIenen muy
poca efIcaCIa cuando la llbertad mdlvldual no penetra en las costum-
bres y en el esplfltu naCIOnal Pero esto no qUiere deClf que carezcan
de valor, porque SI las garantIas legales no bastan para asegurar los
derechos, sirven por 10 menos para que un pueblo dIspuesto a defen-
derlos tenga medIOS de eVitar los ataques que contra ellos se dlflJan,
y en todo caso de reparar las injusticias sufndas eXIgiendo las respon-
sabilIdades conSiguientes
(1) Dlcey obra CItada, oap XII
(2) EsmelD, obra CItada, ti! 11, cap IV
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 101
Hay momentos en la hlstona de los pueblos en que los peligros
a que se encuentran sometidos Imponen la necesidad de vlgonzar los
resortes de la Autondad, suspendiendo las garanttas de la ltbertad n-
dlvldual
"La practica segUIda por los pueblos mas hbres de la tierra-ha
dicho MontesqUleu-me hace creer que hay casos en que es precIso
poner por un momento un velo sobre la hbertad, a la manera como
los antiguos cubnan en ciertas circunstancias las estatuas de sus
dioses"
El Derecho moderno reconoce la necesidad de suspender las ga-
ranttas constluclOnales cuando lleguen los casos aludidos Y para
eVitar que esas medidas de suspenslOn de garantlas se lleven efecto
SIn motivos fundados, ha procurado que en
l
ellos Intervengan el Go-
bierno y el Parlamento
En Inglaterra la suspenslOn de las garantlas solo puede efectuarse
mediante la promulgaclOn de una ley a propuesta del Gabinete En
FranCia, estando abierto el Parlamento, solo ste puede suspender las
garanttas SI el Parlamento se halla terrado, puede el Gobierno de-
clarar el estado de SlttO, con la suspenslOn de garantlas que ello Im-
phca, pero las Camaras se reunen a los dos dlas Sin necesidad de con-
vocatona y dehberan sobre dicha medida En Espafa corresponde
tambin al Parlamento la facultad de suspender las garantlas Pero SI
el Parlamento esta cerrado y se_presenta un caso grave y de notona
urgencia, puede suspenderlas el Gobierno con la obhgaclOn de so-
,meter su acuerdo a la aprobaclOn de las Camaras con la brevedad po-
Sible
IV El examen de los derechos indiViduales, es declf, el de las
lImlaclOnes u obligaCiones negativas que el Estado ha Impuesto a su
poder para que los indiViduos puedan desenvolver hbremente su actt-
vldad, necesita como complemento el estudiO de los derechps SOCiales,
o 10 que es Igual, el de las obhgaclOnes posllvas, cuyo cumpltmlento
se ha Impuesto el Estado para benefICIO tamblen de los indiViduos
Ambas clases de derechos tJenen la misma naturaleza} undlca, son
]mltaclones que el Estado se Impone a SI mismo Y las dos clases de,
derechos afectan de Igual modo al indiViduo y a la sociedad, porque
tan necesanos son para la Vida indiVidual y la SOCial unos que otros
Se diferenCian solamente en la forma de las hmltaclOnes que el Esta-
do se Impone en uno y otro caso Por ello debieran denominarse '
obhgaclOnes negalvas y obhgaclOnes posllvas del Estado Pero como
se ha conservado la denomInaclOn de derechos IndiViduales a las obh-
102 ELORRIETA y ARTAZA
gaclones negativas en recuerdo de la doctnna mdlVIdualtsta que los
proclamo, llamamos a las obltgaclOnes positivas derechos SOCiales
como homenaje a las doctnnas sociales, a las que se debe su Im-
plantaclon
Nmguna de las ConstItucIOnes vIgentes consigna las obltgaclones
positIvas del Estado Y es que todas ellas estan Insplfadas en mayor
o menor grado en las teonas mdlviduallstas que parten de la Idea de
que el Estado cumple su prmclpal mlSlOn con garantizar la libertad
mdlvldual
Pero en la epoca actual, a Impulsos de las doctnnas mtervenclO-
mstas que ahora Imperan, se han dIctado numerosas leyes que han
llenado las lagunas de las ConstitucIones proclamando, el pnnclplo
de que el Estado necesIta para la consecuclOn de sus fmes, prestar ser-
VICIOS dlrect03 a los mdlvlduos, y estableCIendo las InstItucIOnes ade-
cuadas para su cumplimIento
En los capltulos V, VI Y VII estudIamos con cIerta amplltl1d las
doctrmas relativas a esta matena Y ello nos dIspensa de extendernos
nuevamente sobre ella Mas como entonces solo hablamos en trmI-
nos generales de estas obligaCIones positIvas, vamos ahora a comple-
tar aquellas notas enumerando los pnnclpales serVICIOS que hoy pres-
ta la mayona de los Estados
Estos serviCIOS son
1 o La protecclOn de los CIudadanos en el extranjero Una tnste
expenencla ha demostrado a nuestro pals que la eficacIa de esta pro-
tecclon depende de la fuerza y el prestigIO de cada Estado
2 o La mstrucclon pubhca y la protecclOn general de las cIencIas
y las artes
3 o La samdad publtca
4 o La beneficenCIa y la aSIstencIa SOCIal
5 o Las vlas de comumcaclOn y los servICIOS postales
6 o El fomento de la mdustna y el comerCIO, y
7 o La protecclon de los trabajadores (1), que abraza todasias
mstltuclOnes relativas al derecho al trabaJO, estudIadas en el capI-
tulo VII
Segun haclamos notar en los capltulos CItados, leJOS de debIlitar-
se, cada dla cobra mayor fuerza la tendenCIa que pIde un aumento
de las obltgaclOnes POSItiVas del Estado Y como algunas de estas
obltgaclOnes representan verdaderas negacIOnes de algunos dere-
(1) Vase el cap VII. 1I
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 103
chos mdlvlduales, numerosos publicistas han expresado sus temores
sobre la suerte que en el porventr espera a la libertad indiVidual SI
la tendencia IntervenClOntsta llegara a los extremos que muchos so-
CIalistas qUIeren, esos temores tendnan un fundamento seno Pero
se observa que al mIsmo tiempo que se robustece la comente mter-
\
venclOntsta, se consolida tamblen la Idea de la necesidad de la hber-
tad mdlvldual Y por eso, es de pensar que la expenencla sumlntstra-
ra solucIOnes que armontcen la hbertad mdlvldual, base de todo el
mOVimiento mtelectual contemporaneo con el mtervenclOntsmo del
Estado, condlclOn necesana para el bienestar matenal de la gene-
ralidad de los CIUdadanos y especialmente para el de las clases
()breras
,
I
CAPITULO XI
LA DIVISION DE PODERES
I Los organos del Estado Su c1aslficaclOn SIstema de la dlvlson de
Poderes Doctnna de Locke Teona de MontesquIeu Ideas domI-
nantes, en la Asamblea NacIOnal francesa PnnclplOs aceptados
por las ConslltuclOnes modernas TransformaclOn operada en es-
tos pnnclplos al ser aphcados en la pracllca -I!- Las funcIOnes
JundIcas del Estado Su concepto y c1asIfIcaclOn DIstInClOn entre
las funcIOnes en sentIdo matenal y las funCIOnes en senlldo for-
mal Los Poderes en el derecho moderno Caractensllcas del Po-
der legIslatIvo, del eJecutlvo y del JudICIal Otros Poderes orga-
Olzados en algunos Estados ReferencIa de las doctrInas relall vas
al Poder armoOlCO y al Poder gubernamental DoctrIna que mega
la IndependencIa del Poder JudICIal 105
CAPITULO XI
La OIVISlN DE P0DERES
1 Los organos del Su claslftcacwn SIStema de la dIVlswn
Pode/es Doctrma de Locke Teorla de Montesquleu Ideas dommantes
en la Asamblea NacIOnal francesa p/ mClplos aceptados por las Cons-
titucIOnes modernas Transformacwn operada en estos a[
ser aplICados en la practica -JI Las funcIOnes JUrldlcas del Estado
Su concepto y daslftcaclon Dlstmclon entre las funciones en sentidO"
material y las flincwnes en sentIdo formal Los Poderes en el derecho
moderno Caracterlstlcas del Poder legISlatIVO del ejecutIVo y del jU
dlclal Otros Poderes orgamzados en algunos Estados ReferenCIa de
las doctrmas relattvas al Poder armomco y al Poder gubernamental.
Doctrma que mega la mdependencta del Poder JudICial
1 El Estado, como toda agrupaclOn humana, solo puede actuar
por medIO de mdlvlduos o grupos oe mdlvlduos a los que denomI-
namos organos, empleando por analoga termmos de las ciencias na-
turales
Los organos del Estado son de dos clases organos que ejercen la
alta duecclon de las funCIOnes y ttenen una acclon mdependlente, y
organos cuya actividad se ajusta a lbs ltmltes sefialados por los or-
ganos aludidos antenormente
Los pnmeros se deSignan con diversos nombres, se les llama In-
dlstmtamente, Poderes, organos cent.rales y organos'duectos Algu-
nos autores denomman Gobierno al conjunto de esos <'lrganos cen-
trales de un Estado, otros tratadistas, en cambIO, reservan el termmO>'
Gobierno para designar a uno de los Poderes, al eJecuttvo Burgess
llama por antonomasia Estado, al organo encargado de reformar I,l!..
ConstJtuclon de un palS, y Gobierno a los organos centrales que po-
nen en practica la ConstJtuclon' ,\

106 ELORRlETA y ARTAZA
La doctnna de Burgess esta msplrada en la orgamzaclOn de la
Republtca norteamencana, porque en ella hay una separaclOn com-
pleta entre el organo constituyente y los demas organos centrales
La ConvenclOn general es un organo encargado umcamente de en-
I mendar la ConstltuclOn y todos los demas organos centrales, el Con-
greso, el PreSidente y el Tnbunal federal se hallan supeditados a la
ConvenclOn general Por el contrano en Europa, el Estado y el Go-
bierno, usando esos termmos en el senldo de Burgess, se confunden
Por ejemplo, en Inglaterra, el Parlamento es el organo soberano que
puede reformar la ConsntuclOn y es al mismo tiempo el organo que
.dIcta leyes ordmanas, pomendo aSI en pracNa la ConstltuclOn Bur-
gess estima necesano que se llegue en todos los Estados a separar en
ganos dlfercmtes, como ocurre en Norteamnca, la funclOn constl-
1uyente y las funclOnes del Gobierno Pero la tendenCia dommante
en el derecho moderno, es la contrana, como lo hiCimos observar al
bablar de las CopstltuclOnes fIex1bles y ngldas, pues en defimtlva 10
que defiende Burgess, es que las ConstItucIOnes sean ngIdas en el
mas alto grado, y ya hemos vIsto los mconvementes de las Consltu-
ClOnes ngIdas (1)
Los segundos se denomman organos secundanos, organos mdl-
o agentes gubernamentales
La estructura de los organos del Estado ha vanado y puede vanar
.de un modo mdefimdo I En lo que se refiere a los organos centrales,
son los umcos cuyo estudiO corresponde al derecho constitucIOnal,
se dlstmguen tres sistemas Puede un solo hombre ser el umco organo
central del Estado y ejercer todo el poder como ocurre en la MonarqUla
absoluta Puede tamblen ser ejerCido todo el poder del Estado por un
solo organo colegiado como pasaba en las RepublIcas c1aslcas y en to-
dos los pueblos orgamzados bajO el regImen de democracia directa Y
pueden hallarse distribUidas las funCIOnes del Estado entre diversos or-
g.anos mdlvlduales o colegiados Este ullmo sistema conOCido con el
nombre de sistema de la dlvlslon de poderes es el que domma en el
Estado moderno, y, por 10 tanto, el umco que nos mteresa exammar
en esta obra dedicada al estudiO del derecho c,onstltuclOnal moderno
El sistema de la dlvlslon de poderes ha Sido aplIcado en fol'mas
muy dlstmtas en los diversos Estados Y aSI observamos que rema
una gran vanedad de cntenos en las leyes relativas a la ConsltuclOn
,
(1) Vase cap IX

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 101
de lqs poderes, es deCIr, de los organos centrales, a sus funCiones res--
pecttvas ya las relaciones que deben mantener unos con otros
y como esta dlspandad de los cntenos legales refleja la diversidad
de las doctrinas clenlncas referentes a esta matena, para tener nocIo-
nes exactas del derecho actual, es necesano estudiar preViamente las
Ideas de los pnnclpales autores
Locke es el . primer publiCista que formula una teona sobre esta
materia Con anterioridad a el hubo muchos escntores que examma-
ron los diversos atnbutos del Poder El mismo Anstoteles se ocupo de
es asunto en su Politlca Pero hasta Locke, todos los autores partlan
de la Idea de que en todo Estado bien orgamzado esos atnbutos deben
ser ejerCidos por el mismo organo
Locke, en cambiO, den ende terminantemente la neceSidad de di-
Vidir el Poder en diversos organos. En sus Ensayos, tan comenta-
dos, dice lo siguiente "El Poder legslatlvo es aquel que tiene el
derecho de determinar la forma en que se debe emplear la fuerza de
la Repubhca para pteservar a la comumdad y sus miembros Como
las leyes cuya aCClOn debe ser continua pueden ser elaboradas en poco
tiempo, no es necesano que el Poder legslattvo este en constante ac-
tlVldad De otro lado, dada la fraglltdad humana, podia ser muy gran-
de la tentaclon de poner la mano sobre el Poder, SI las mismas per-
sonas que tienen el poder de hacer las leyes, tuvieran tamblen entre
sus manos el poder de ejecutarlas Y aSI, el Poder legslatlvo y el
Poder ejecutivo llegan con frecuencia a estar separados.
Las Ideas de Locke fueron recogIdas y completadas por Montes-
qUleu, qUien formulo una nueva teorla
Cuatro Ideas constituyen la esencia de la teona de MontesqUleu
,
relativa a la dIVISIOl'l de Poderes
La pnmera es que la hbertad carece de garantta cuando el Poder
se concentra en una sola mano "La ltbertad poltttca-dlce el Ilustre
JUrisconsulto-no se encuentra mas que en los Gobiernos moderados
Pero ni aun en los Gobiernos moderados esta siempre Solo esta cuan-
do no se abusa del poder, porque una experiencia eterna nos ensefta
que todo hombre que tiene poder hende al abuso, el va hasta donde
encuentra limites IQUln lo dma
l
La misma Virtud tiene necesidad
,de hmltes Para que no se pueda abusar del poder es necesario que
por la dlSposlclOn de las cosas, el poder detenga al poder. (1)
Otra de las Ideas fundamentales de la teorla de Montesquleu es
(1) Montesqu.eu, Esprtt de 101$, hb XI, cap IV
,
\

\
108 ELORRIETA y ARTAZA
que II!S funcIOnes del Estado son tres la legIslatIva, la ejecutIva y la
Judicial
,"Hay en cada Estado tres clases de poderes la potencIa legIslatI-
va, la potencIa ejecutIva de las cosas que dependen del derecho de
gentes y la potencIa eJecutlV11 de las que dependen del derecho civil
Por la pnmera, el Pnnclpe o los MagIstrados hacen las leyes por un
tIempo o para SIempre, y corngen o derogan las que estan vIgentes
Por la segunda, hacen la paz o la guerra, enVIan o recIben EmbaJado-
res, establecen la segundad, preVienen las InvasIOnes Por la tercera,
castIgan los cnmenes o J uzgart las dIferenCIas entre los partIculares
Denommaremos a esta ultIma la potencIa de Juzgar, ya la otra slm-
, plemente la potencia eJeculva del Estado. (1)
La tercera Idea tIende a armonizar las dos antenores, defendIendo
la necesIdad de q,ue la dlvlslOn de poderes sostenida en la pnmera se
ajuste a la dIversIdad de funCIOnes enunciada en la segunda
"Cuando la potencIa legslatlva se reune a la potencia ejecutIva en
la mIsma persona o en el mismo Cuerpo de magIstratura, no hay h-
bertad, porque se puede temer que el mismo Monarca o el mIsmo
Senado hagan leyes tIfanlcas para ejecutarlas tIranlcamente No hay
tampoco lIbertad SI la potencIa de Juzgar no esta separada de la po-
tencia legIslatIva y la eJeculva SI estuvIera Unida a la potencIa le-
gIslatIva el poder sobre la VIda y la lIbertad de los CIUdadanos, sena
arbItrano, porque el Juez sena legIslador SI estUVIera Unida a la po-
tenCIa eJeculva, el Juez tendna la fuerza de un opresor Todo estada.
perdIdo SI el mIsmo hombre o el mIsmo Cuerpo de notables, de no-
bles o del pueblo ejefCIeran los tres poderes, el de hacer las leyes, el
de ejecutar las resolUCIOnes publIcas y el de Juzgar los cnmenes o las
dIferencIas entre los partIculares. (2)
y la cuarta Idea consIste en que estos poderes, leJOS de ser mde-
pendIentes unos de otros, deben mflUlrse mutuamente para marchar
de acuerdo
"He aqUl la constltuclon fundamental del gobIerno de que habla-
mos Hallandose compuesto el Cuerpo legIslatlvo de dos paI1es, una
de ellas reducIfa a la otra por S1,1 facultad mutua de Impedlf Ambas
partes estan sUjetas por la potencIa eJecutlva, que, a su vez, esta ata-
da por la legtslatIva Estas tres potencIas parece que formaran un re-
poso o una macclOn Pero como se ven obllgadas a marchar por el
(1) MontesqUleu, obra cI'ada, lIb, XI, cap VI
(2) Idem Id
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 109
movlmlento necesano de las cosas, se veran forzadas a marchar de
j
concierto. (1)
La teona de MontesqUleu se propago rapldamente por toda Euro-
pa, mfluyo vIsiblemente en las pnmhvas ConstitucIOnes de los Es-
tados Umdos y jue abrazada con gran entusiasmo por los revoluclO-
nanos franceses. Mas como hace notar Dugult, la Asamblea nacional,
en su afan de armomzar la doctnna de la dlvlSlon de poderes con el
pnnclplO de la soberarua nacIOnal una e mdlVlSlble, modifico la teo-
!la de MontesqUleu
ASI, en la Dec1araclOn de Derechos de 1789 se aceptan las tres
pnmeras Ideas de MontesqUleu al proclamar la necesidad de que el
poder del Estado se divida en tres Poderes el legislativo, el eecutt-
vo y el JudiCial, y que cada 'Uno de estos Poderes cumpla su iunClon
correspondiente Pero se mtroduce un concepto nuevo de los pode-
res, y como consecuencia de ello se rechaza la cualta Idea de la teo-
na de MontesqUleu para defender la mdependencla, la separaclOn ab-
soluta de los poderes
"Los poderes-dice (en el citado Cuerpo legal) los
elementos mismos de la soberama mdlvlSlble y, en consecuenCia,
cada organo Inveshdo por representaclOn de un elemento de la sobe-
rarua es soberano en su dominIO, el Parlamento debe tener todo el
Poder legislativo, y solo el leg.slatlvo, el Rey todo el eJecutivo, y
solo el eJecutivo, el orden JudiCial todo el JudiCial, y solo el JudiCial,
y, en fin, cada organo debe quedar aislado o mdependlente, encerra-
do en el dominIO en que l representa la voluntad naCIOnal, Sin poder
ejercer nmguna acclOn sobre los demas organos. (2)
La influenCia eJercIda por la RevoluclOn francesa en todo el mo-
Vimiento constitucIOnal fue causa de que la mayona de las Constitu-
cIOnes de Europa proclamara el pnnclplo de la dlvlslOn de poderes en
el mismo sentido que la Asamblea NaCIOnal
Al ser apl1cado en la practica este pnnclplo se ha transformado :...
profundamente LeJOS de hmltarse cada Poder al cumpl1mlento de su
funclOn correspondiente, ocurre en todos los Estados que cada poder
desempefia funCIOnes dlshntas, que el Poder leglslahvo real1za no solo
actos legislativos, smo tamblen JudiCiales y admlfl1stratlvos y que algo
analogo pasa con los demas poderes
Ademas, no solo no se mueven con absoluta mdependencla los
(1) Montesquleu obra CItada, capItulo oltado
(2) Dugult obra eU_da, pCl\lleta parte, eap 111
110 ELORRIETA y ARTAZA
poderes, smo que, por el contrano, se mfluyen reclprocamente en to-
dos los Estados, aun en aqueUos, como la Repubhca norteamerIcana,
que mas empello han puesto en asegurar esa separaclOn de los po-
deres (1), y en todos los Estados hay un poder que se sobrepone a
los demas
Estos hechos han Sido reconocidos por la generahdad de los trata-
rustas modernos SIn embargo, algllnos, pariendo de un concepto
equivocado sobre la naturaleza de las funCIOnes )undlcas, se expresan
como SI cada poder cumpliera exclUSivamente su funclOn correspon-
diente Y como la matena encierra una gran Importancia en el dere-
cho pOIllco, vamos a exponer el concepto de las funCIOnes antes de
entrar en el estudIO de la orgamzaclOn de lo.l' poderes y las relaCIOnes
que ellos mantienen entre SI
II En el tecmclsmo clenlflco se denomlLlan funCIOnes a los di-
o
versas ramas de una aClvldad, y aSI se habla mdlstmtamente de la
actlVldad del Estado o de las funCIOnes del Estado
Tratandose de una InsltuclOn tan comple)a como el Estado, nece-
sanamente ha de extenderse su actiVidad por diversas esferas Y, en
aecto, la actlVldad del Estado lene un aspecto economlco, un aspec-
to mtelectual, un aspecto )undlco, etc
Ahora nos Interesa exclUSivamente la actiVIdad )undlca, o 10 que
es Igual, los'actos que el Estado realtza en el mundo del derecho, y
por ello en este capItulo, al hablar de las funCIOnes del Estado, nos e ~
fenmos concretamente a sus funCIOnes undlcas, es decir, a las diver-
sas ramas de su aClvldad Jundlca
La esfera del derecho es la esfera de la voluntad Cuando se habla
del derecho se sobreentiende que se trata de actos relativos a la vo--
luntad humana Y por esta causa, al tratar de las funCIOnes )undlcas
del Estado, hay que fijarse umcamente en la forma como actuan las
resolUCIOnes del Estado sobre las voluntades de los subdItos
Muchos escntores, olvldandose de la naturaleza espeCial del dere-
cho, al hablar de las funCIOnes undlcas del Estado, atienden a los
fines que el Estado se propone con sus actos y no a la forma jundlca
de esos actos, y clasifican las funCIOnes )undlcas del Estado, en fun-
Ciones economlcas, mtelectuales, de aSistenCia SOCial, rehgtosas, etc
Esas claSIficaCIOnes parten de un concepto confuso del derecho En la
esfera undlca, es mdlferente que al reahzar el Estado un acto, se
(1) W Wllson, CongresIonal government a study in amerItan pOlltlCS
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 111
proponga un fm economlco, un fm de fuerza, un n Intelectual 6
cualqUIer nn
Lo UnICO mteresante es la forma en que esos actos Influyen sobre-
las voluntades de los subdltos, y puede darse el caso de que actos en-
cammados a la reahzaclOn de nnes dIversos mfluyan ~ n la mIsma for-
ma, y tengan por ello la mIsma naturaleza jundlca
Concretando as nuestro estudIO a la forma como la voluntad del
Estado actua sobre las voluntades de los subdttos, observamos que el
Estado unas veces promulga reglas generales y abstractas que obltgan
1\ todos los subdttos, es deCir, formula el derecho objettvo, otras ve- I
ces crea SItuaCIOnes de derecho subjettvo, o lo que es Igual, obltga r
determmados mdlvlduos al cumphmlento de una prestaclOn o se obli-
ga a SI m l s m ~ , y en algunas ocasIOnes dIcta sentencias, o lo que es lo
mismo, estatuye sobre la vlOlaclOn del derecho objetiVO o comprueba
la eXistencia de una SItuaCin de derecho subjettvo
Estas tres, formas en que actua el Estado en la esfera JUrldlca, son:
la base de la c1aslncaclOn que en los modernos tratados de derecho pu-
,
bltco se hace de las funCIOnes del Estado en funclOn legIslattva, fun-
clon adminIstratIVa y funclOn JUrisdICCIOnal
De acuerdo con las Ideas expuestas, son actos leglstattvos no solO'
las reglas de caracter general y abstracto aprobadas por el Parlamen-
to, smo tambIn los emanados de los demas organos publtcos Los
Reglamentos dictados por los MInIstros y las Ordenanzas mUnICipales
acordadas por los AyuntamIentos son actos legtslatlvos, porque for-
mulan normas de derecho objetiVO Y el Tnbunal que por no haber
dISpOSICIones legales pertmentes al caso, aphca los pnnclplos genera-
les del derecho y sienta junsprudencla, reahza un acto legtslattvo
Por la misma razon son actos admlnlstrattvos no solo las sItua-
cIOnes de derecho subjettvo creadas por el Poder ejecuttvo, SinO tam-
bien las creadas por los demas organos
Una ley en que se conceden ciertos honores una pensIn a al-
guna persona determmada no es un acto legtslattvo, sIno un acto ad-
mlnlstrattvo Y una ley en que se condena a un Mlntstro o un decretO'
de un Gobernador en que se Impone una multa, son actos JUrisdIC-
CIonales, a pesar de no haber SIdo teahzados por los Tnbunales JU-
dICiales
I
Algunos autores, njandose en la distinta fuerza Jundlca de los
Poderes del Estado, han claslncado a los actos, segn el Poder que
los haya reahzado Y aSI denomman actos 1egts1attvos a todos los
actos realtzados por el Poder legtslatIvo, cualqUiera que sea la natu.-
/
112 ELORRIETA Y ARTAZA
-raleza jundlca de ellos, actos admmlstralvos a los ejecutados por el
Poder eJecutIvo, Y actos JUrIsdiccIonales a los comeMos por los Tn-
bunales de JustIcIa
No se puede negar que esta c1aslcaclon tiene una cIerta Impor-
-tancla practica, porque varIan los recursos que se pueden entablar
~ o n t r a los actos del Estado, segun el Poder que los haya reahzado
y para evitar confusIOnes, hoy todos los tratadIstas, al exammar las
funclOnes jundlcas del Estado, dlsbnguen su sentIdo matenal de su
senldo formal, segun se tenga en cuenta la naturaleza jundlca mter-
-na de los actos o el Poder que los haya ejecutado Con arreglo a esta
dlsbnclOn, son actos leglslatwos en sentIdo formal, todas las leyes
.dIctadas por el Parlamento, y actos legIslatIvos en sentido materIal,
-todas las reglas de derecho obJetiVO, cualqUiera que sea el organo que
las formule, actos admlUlstralvos en senldo formal, todos los actos
reahzados por el Poder eJecutIVO, Y actos adminIstrativos en sentIdo
-matenal, todos los actos que crean situacIOnes de derecho subJetivo,
y actos Junsdlcclonales en sentIdo formal, todos los ejecutados 'por
los TrIbunales de JustICIa, y actos JunsdlcclOnales en sentido matenal,
todos los actos que comprueban la eXIstencia de una norma de dere-
cho objetIVO o de una sltuaclOn de derecho subjetIVO
Pero la generalIdad de los tratadIstas reconoce que solo puede
hablarse con propiedad de las funcIOnes del Estado cuando se mter-
pretan en su sentido matenal (1)
De todo 10 expuesto se desprende que lejos de hallarse encomen-
.dada cada funclOn a un organo dlstmto, cada organo desempefia fun-
cIOnes dIferentes <
Aun cuando cada poder u organo duecto desempefia funcIones
dlstmtas, en la mayona de los Estados se han conservado tres Pode-
res con los mIsmos nombres con que los designo MontesqUleu el
Poder legIslabvc;>, el Poder ejecuttvo yel Poder JudiCial
Cada uno de estos tres Poderes ejerce, segun acabamos de ver,
-funcIOnes dlsttntas Sm embargo, cada uno de ellos ejerce prmclpal-
-mente las funciones que corresponden a sus respecttvos nombres ASI,
aun cuando el Poder legIslalvo cumple funcIOnes admmlstratlvas y
JudiCiales se halla encargado especialmente de la funclOn leglslabva,
y lo mismo podemos decir del Poder ejecutNo respecto de la funclOn
)
,
(1) (.aband (.eDroztpublzcdefEmpzrealflm.and I ad francesa lemoIl cap VI-Du
gwt, obra qrtada, 10"'0 1, parte 1 a ~ ~ p 11
\
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 113
admmlstratIva y del Poder udlclal en relaclOn con la funclOn uns-
<1IcclOnal
Pero lo que caractenza especialmente a los Poderes es su mdepen-
dencla de acclOn y la fuerza undlca especial de sus actos El Poder
legislatIvo actua con libertad absoluta y sus actos son obligatonos
para los demas Poderes y todos los subdltos El Poder udlclal esta
sometido a la ley, pero sus sentencias son obllgatonas para el Poder
eeculvo y los subdlos El Poder ejecutIvo esta sometido a la ley
y a las sentencIas de los Trtbunales, pero dentro de estos limItes,
y cuando no hay nada legislado, ttene acclOn duecta mdepen-
diente
Ademas, segun mdlca M Haunou, la orgamzaclon especial de los
Poderes es causa de que cada uno de ellos tenga una especial slg-
mftcaclOn El Poder legislatiVO, por su constltuclOn representatIva de
todo el pueblo, encarna el sentImiento democralco, el Poder eJecuti-
vo representa la Idea de 111 Autondad, y el Poder Judicial el esplrltu
legal (1)
Como veremos mas adelante, la diversidad de pnnclplos en que se
lUsplran las ConstitucIOnes modernas ha sIdo causa de que los Pode-
res ofrezcan tambin ciertos caracteres particulares en cada una de
ellas As!, en los Estados parlamentanos, el Poder ejecutivo esta so-
meldo al leglslabvo, qUIen de hecho lo nombra y lo destituye Por
el contrano, en los Estados representativos y preSidenciales son mde-
pendIentes ambos Poderes En las MonarqUlas el Jefe del Poder eJe-
cutivo es heredltano y en las Repubhcas electiVO
En algunos Estados hay otros poderes dlstmtos de los seialados
En los Estados Umdos, la ConvenclOn general, organo encargado ex-
clUSivamente de reformar la ConstltuclOn, es un poder completamen--
te dlstmto de los demas poderes En SUiza, la mstttuclOn del referen-
dum y la de la Imclabva popular representan un nuevo organo publt-
co y en FranCia, la Asamblea NaCIOnal em.argada de elegir Presiden-
te de la Republlca y enmendar la ConstJtuclon es un organo dlstmto
del Parlamento, aunque se constituya con Diputados y Senadores
Ademas, los Estados federales se caractenzan, como veremos lue
go, por tener dos clases de Gobiernos un Gobierno central y diver-
sos GobIernos locales
Algunos autores conSideran que el Jefe del Estado ejerce un poder
dlstmto al eJecutivo, y unos, siguiendo a BenJamm Constant, le deno-
,
(1) M Hautlou, Precl$ de Drozt adnunl$trat./, cap 1
8
114 EtORRIETA y ARTAZA
mman el poder neutro, y otros, aceptando la doctnll1 del Sr Santa-
mana de Paredes, le llaman el poder armomco
Nosotros no vemos nmgun hecho que demuestre la eX1stencla de
ese poder, porque en las ConsltuclOnes vigentes todos los actos del
Jefe del Estado, para que sean validos, necesitan estar refrendados:
por un Mmlstro Es mas, las funcIOnes que se tonslderan como ca-
ractenstlcas del Jefe del Estado, el nombramiento de nuevo Gobier-
no y la dlsoluclOn de las Camaras no pueden efectuarse SI las ordenes:
del Jefe del Estado no van refrendadas por un Mmlstro responsable
El Jefe del Estado por ello es el Jefe del Poder eJecutivo, y no otra
cosa
La doc1nna del poder armomco es una consecuencia de la hlpote-
SIS de los tres poderes mdependlentes, Igualmente replesentantes de la
soberama, que, como veremos, no se aplica en nmgun Estado, por-
que todos los poderes se relacIOnan mutuamente
Otros autores, como O Mayer (1), dlstmguen e1 Poder guberna-
mental y el Poder ejecutivo o admmlstratlvo, hallandose constituido el
pnmero por el Jefe del Estado y sus Mmlstros, que tienen la mlSlO1t
de Impnmu un Impulso central a toda la actiVidad del Estado, y el
segundo por los agentes subordmados al Gabmete Nosotros estima-
mos que no hay esa dlstmclOn entre ambos Poderes, smo que los dos
constituyen un solo organo, por la misma razon que los elementos que
constituyen el organo llamado en esa doctrma Poder ejecutivo o ad-
m'mstratlvo se hallan subordmados al Jefe del Estado y sus Mmlstr03
Hay tamblen tratadistas que megan la eXistencia del Poder Judi-
cial, y dicen que forma parte del Poder ejecutivo En algunas epo-
cas, en efecto, el Poder JudiCial era una verdadera dependenCia del Po-
der ejecutivo Pero en la mayor parte de los Estads se ha garant-
, zado en tal forma la mdependencla de los Tnbunales, que no se
puede dudar de que constituyen un poder dlstmto Ademas el Poder
ejecutivo esta sometido a las sentencias de los Tnbunales y hay E ~
tados, como los Estados Umdos, en los que los Jueces son electi-
vos y no tienen dependenCia alguna del Poder ejecutivo (2)
En los capltulos mmedlatos completaremos estas Ideas, estudian-
do los pnnclplOs en que se funda la orgamzaclOn de estos Poderes y
las relaCIOnes que ellos mantienen entre SI en los diversos Estados, y
comparando los diversos sistemas relatiVOS a estas matenas '
J
(1) o Mayer Le Dro.t adm'nlslra/ allemand, traducclon francesa, tomo 1, cap l.
(2) Vase el cap XIV
CAPITULO XII
EL PARLAMENTO
1 Naturaleza representativa del Parlamento La representaclOn civIl
y la representaclOn pollbca Origen y desenvolvimiento del SIS-
tema representalvo FuncIOnes del Parlamento -II Sistema bl-
cameral OpmlOnes de Bryce y Esmem Sistema umcameral Ideas
de Frankhn y Sleyes Cnlca de ambos sistemas -IlI La Camara
de Diputados El sufragio umversal Estados que lo han aceptado
Estados que no lo han admlhdo aun El sufragio corno funclOn y
como derecho -IV La cuestlon del sufraglO de la mUjer Facto-
res que han contnbuldo al mOVimiento femlmsta El mdlvldua-
lIsmo La abollclOn de la esclavitud La miserIa economlca Expo-
SIC IOn y cnlca de los argumentos empleados contra el femmlsmo
Estado del problema en las legislacIOnes vigentes ConslderaclOn
especial del estado de la cuestlOn en Espaa -V SufragIO di-
recto e mdIrecto -VI Dlstntos umnomlnales y escrulnIO de hs-
ta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIO-
nal Inconvementes del reglmen de mayonas Ventajas de la
representaclOn proporcIOnal El voto restnngldo El voto acumu-
lativo El sistema del cociente electoral El sistema de la con-
currencia de listas Sistema de d'Hondt Su funclOnamlento en
Belglca -VIII La Camara Alta Sistema democratlco Sistema
anstocratlco Sistema de la competencia Slstell'a federal SIstema
corporativo La representaclOn de los Intereses sociales Examen
de las Ideas en que se apoya ObservacIOnes de Ostrogorskl y
ESlJ1em SoluclOn democratlca del problema de la orgamzaclOn
blcameral -IX RenovaclOn total y parcial de las Ca'TIaras-
X PnvlleglOs de los miembros de las Camaras La invIOlabilidad
y la mmumdad parlamentanas El sueldo de los representantes
pariamentapos La incapacidad para desempear otras funclOnes
XI El referendum y la InICiativa popular ExposlclOn del refe-
rendum Sus antecedentes hlstoncos en FranCia LeglslaclOn VI-
gente en SUiza La iniCiativa popular Su desenvolVImiento en
SUiza AphcaclOn del refercndum y la InICiativa en los Estados
Umdos El referendum consultivo La InIclalIva popular en el
sistema de Des MOlnes CnlIca del referendum Efectos praclIcos
de dicha InstltuclOn 115
CAPTULO XII
El. PllRl.llMENTf>
1 Naturaleza representatIVa del Parlamento La representaclOn cIVIl y la
t:epresentaclOn polltlca Ongen y desenvolvzmlento del SIstema repre
sentatwo FuncIones del Parlamento -II SlSteTT{a blcameral Opznw-
neS de Bryce y Esmezn SIstema unlcameral Ideas de Franklzn y Sle-
yes ('ritlca de ambos szstemas - III La Camara de DIputados El su-
fragIO universal Estados que lo han aceptado Estados que no lo han
admItIdo aun El sufragIO como funclOny como derecho -IV La cues-
twn del sufragIo de la mUjer Factores que han contrIbuIdo al movI-
mIento femlnzsta El zndlvlduallsmo La abollclOn de la esclaVItud La
mIse, la econmIca Exposlclon y critIca de los argumentos empleados
contra el femznlsmo Estado del problema en las legIslaCIones vIgentes
ConslderaclOn especial del estado de la cuestlOn en Espafla -V Su-
fragio dIrecto e Indirecto -VI Dlstntos unlnomlnales y escrutzmo de
lIsta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIonal
Inconvementes del re gImen de mayorlas Ventajas de la representaclOn
proporcIonal El voto restrzngldo El voto acumulatzvo El sistema del
cocIente electoral El sistema de la concurrencia de lzstas SIstema de
d' Hondt Su funCIOnamiento en Belglca -VIII La Camara Alta SIS-
tema democratlco SIstema aflStocratlco SIstema de la competencia
Szstema federal Sistema corporatzvo La representacwn de los zntereses
SOCiales Examen de las Ideas en que se apoya ObservaCiones de Os-
trogorskl y Esmezn SoluclOn democratlca del problema de la orgam-
zacwn blcameral-IX RenovaclOn total y parCial de las Camaras-
X PrzvlleglOs de los mlembros de las Camaras La znvlolabllldad y la
mmumdad parlamentarlas El sueldo de los representantes parlamen-
tarzos La Incapaadad para desempeflar otras funcIones -XI El re-
ferendum y la /mclatlva poplllar ExposLClOn del referendum Sus
antecedentes hlstorzcos en Francla LegISlaCin vigente en SUIza La
mlclatzva popular Su desenvolvlmlento en Suzza Apllcacwn del
referendum y la lmc/atIVa en los Estados Umdos El referendum.
COnsUltIVO La Imclatwa popular en el sIstema de Des Moznes Crltr.ca
del reJerendum Efectos practlCos de dIcha znstltuclOn
I Al Poder legIslatiVO se le denomma comunmente Parlamento,
palabra que vIene del baJO latm pclamentum y sirve en Inglaterra
desde lempos an{guos para deSignar a las dos Camaras que con la
Corona ejercen el poder soberano
,
116 ELORRIETA y ARTAZA
,
La orgaUlzaclOn del Parlamento vana consIderablemente en los
dlstmtos Estados, en algunos se compone solo de una Camara, en
muchos de dos, en unos se ehgen ambas Camaras por sufragIO UUl-
versal y en otros se hallan constItuIdas con elementos dIversos nom-
brados por procedImIentos dIferentes Pero en todos los Estados, el
elemento dommante en el Parlamento es el formado por mIembros
elegIdos duectamente por la generaltdad de los clUdaaanos Y como
de hecho en la mayona de los pueblQs, los CIudadanos representan la
opmlon de las mUjeres y los menores de edad que constttuyen sus
respectIvas famlhas, o lo que es Igual, representan a la naclOn entera,
se consIdera al Parlamento como un organo de representaclOn na-
cIOnal J \
Algunos autores dIcen que el Parlamento en el derecho moderno
es un organo electtvo, pero no un organo representatIvo Y fundan esa
oplUlon en el hecho de que aun cuando los DIputados son elegIdos
por los CIUdadanos, estos carecen de poder ll!gal para Imponerles una
opmlon determmada, y, por 10 tanto, los Diputados, una vez eleg-
dos, pueden desempefiar su cargo con absoluta mdependencla de sus
electores
Es CIerto, en efecto, que no hay entre los representantes en Cor-
tes y sus electores un vmculo legal como el que eXIste entre los re-
presentantes y los representados del derecho pnvad6
Segun las leyes CIviles y mercanttles, la representaclon es el poder
qu,e una persona confiere a otra para que eJercite, en su nombre, fa-
cultades que a ella competen, reservandose sIempre el derecho de re-
vocar o hmltar ese poder Por el contrano, en la esfera pOlttlca no hay
una ConstttuclOn que admIta el mandato Imperattvo, algunas lo
prohIben expresamente, y no hay una ConstttuclOn que reconozca a
los electores el derecho a destttulT a sus DIputados
A pesar de esto, el Parlamento es un organo representatIvo, por-
que 1m, hechos nos atesttguan que aun cuando no haya entre los DI-
putados Y los electores un- vmculo legal analogo al eXIstente ehtre un
gerente y una SOCIedad mercanttl (por eJemplo), hay un lazo estrecho
de uUlon fundado en dIversos motIvos SOCIales, en el honor poltttco
del DIpUtado, en el deseo de la reelecclOn, en la sohdandad de Ideas
e mtereses subSIstente entre el DIputado y su dlstnto, y en otros he-
chos que en la mayora de los casos tIenen tanta fuerza real como los
preceptos legales o los contratos Rotanales
Buena prueba de 10 que deCImos es que en la practica, cuando un
DIputado se pone en pugna con sus electores, renuncIa al acta Ade-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 111
mas, el Parlamento procura siempre inspIrarse en los dictados de la
oplnlOn publica, y la facultad de disolver las Camaras, concedida en
la mayona de las ConstltuclOnes al Jefe del Estado, tiene por objeto
poner en armoma el Parlamento con las aspiraCIOnes nacIOnales
La representaclOn polltlca no es nmguna mstltuclOn nueva e el
Derecho La conocieron ya las republ1cas claslcas de Grecia y el Dere-
cho romano Yen la Edad MedIa, las Cortes teman caracter represen-
tatJvo
Deben conSIderarse, en cambiO, como hechos propIOs de los tJem-
pos modernos la representaclOn tan Importante que tiene en el Parla-
mento el elemento mdlvldual y la fuerza poliuca cada vez mas incon-
trastable con que el Parlamento domma en todos los Estados Ade-
mas, no debemos olVIdarnos tampoco de que aun cuando los Parla-
mentos eXlstleron en la Edad MedIa, se extingUIeron despues a la
sombra del absolutJsmo en toda Europa, con excepclon de Ingfate-
rra, y que solo en los tiempos modernos han renaCido y se han con-
solidado
El caracter representatlvo del Parlamento respondlO, en pnmer
termmo, al deseo de la anstocracla y el pueblo de poner limites, por
mediO de un organo de su elecclOn, a las arbltranedades pOSibles del
Poder real A Impulsos de este sentimiento se estableCieron los Parla-
mentos medIOevales, cuya pnnclpal mlSlOn era consenhr los tnbutos,
y se mantuvo y desenvolvlO el Parlamento mgles, cuya orgamzaclOn
ha ejerCIdo tanta influenCIa en el derecho moderno Pero lo que mas
contnbuyo a que la RevoluclOn francesa estableCIera el Poder legIsla-
tIVO con caracter representatJvo y a que despues se estableCIera en toda
Europa, fue)a teona de Rousseau sobre la soberama Segun ella, sIen-
do el ongen del Estado el pacto SOCIal, la soberama que se compone
de los sacnclOs indIVIduales solo puede resIdir en la colectIVIdad en-
tera, en el cuerpo SOCIal Y como la soberama tJene por organo a la
voluntad general de los CIudadanos cuya expreslOn es la ley, el Poder
soberano y el Poder legIslaflvo se confunden, son una mlsl'na cosa (1)
La doctnna del pacto SOCial, segun hemos mdlcado antes, ha SIdo
ya desterrada del campo de la CIenCIa, y el Poder real ha quedado 11-
mltado en todos los Estados con el pnnclplo de que sus ordenes no
son obhgatonas cuando no van refrendadas por un MinIstro res-
ponsable
Sin embargo, el caracter representativo del Parlamento y su fuer-

(1) Contrato soe.al. ltb 111. cap J
/
118
ELORRIET A Y ART AZA
za polItlca se han consolidado defimtlvamente porque se armomzan
con la Idea, cada dla mas arraigada, de que el Gobierno ha sido inS-
tituido no para beneficIO de los gobernantes, SinO para el bien de todo
el pueblo y con la aspuaclOn legitima, cada dla mas firme del pue-
blo, de Intervemr duectamente en el Gobierno establecido para su
bienestar Y en armoma con esa asplraclOn el Parlal1lento, leJOS de 11-
mltarse a desempefiar la funclOn legislativa, interviene en toda la Vida
del Estado, aprobando los Presupuestos, fijando las fuerzas de mar y
tierra, regulando la adlvldad de los demas organos del Estado, ms-
pecclOnandolos, y en algunos Estados, como veremos mas adelante,
mcluso nombrando y destituyendo a los MInistros
La naturaleza representatlva del Parlamento ha Sido causa de que
a los Estados modernos se les llame Estados representatIVos, para di-
ferenciarlos del rgImen absoluto en que el Rey eJefCla directamente
el Poder y del regImen de democracia dlres;ta en que gobernaba di-
rectamente el pueblo Sin medlaclOn de representantes
II SISTEMAS BICAMERAL y UNICAMERAL -En la epoca actual, el
Parlamento en todos los Estados de Europa y Amerlca, con excepclOn
de Grecia, Servla y el ducado de Luxemburgo, se compone de dos
Camaras, de constltuclon diferente, y que actuan con mdependencla
mutua
Esta casI unammldad con que ha Sido aceptada la orgamzaclon
dual del Parlamehto revela las neceSidades reales que satisface
En pnmer trmmo, la dlVlslOn del Parlamento en dos Camaras
debilita su poder y evita aSI el despOlsmo parlamentano que, segun
ha demostrado la exprrlenCla, no es menos funesto que el de los Re-
yes o los dictadores El ejemplo de la ConvenclOn francesa nos mues-
tra los extremos a que puede llegar la tlrama de una Asamblea deh-
berante "La necesidad de dos Camaras-dlce Bryce-se ha converti-
do en un aXIOma de la ciencia politlca, que se funda en la Idea de que
la tendenCia mnata en toda Asamblea a ser precipitada, ttramca y co-
rrompida debe quedar reprimida por la eXistenCia de otra Camara Igual
en autOrIdad Los amen canos restrIngen el Poder legislatiVO dlvldlen-
dolo, del mismo modo que los romanos restringieron su Poder eJe-
cutivo reemplazando un Rey por dos Consules. (1)
La duahdad de Camaras tlene ademas la ventaja de remediar los
errores y preCipitacIOnes a que se expone con tanta faCilidad toda
Asamblea deltberante "Cuando eXisten dos Camaras- escnbe Es-
(1) J Bryce. The Amertcan Com""'Rwealter ti! 1, pig 461
I
,
"
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 119
,
meln-hay muchas probablhdades de que los extravlOs de una Cama-
ya no ganen a la otra, y de que los olvidos de una de ellas sean sub-
.sanados por la otra Esto encierra un gran valor, sobre todo SI se le-
ne en cuenta el uso, cada vez mayor, que se hace de la iniCiatIva
parlamentana, las proposIcIOnes de ley presentadas por los miembros
llldlVlduales del Parlamento se redactan frecuentemente a la lIgera y
-en forma poco clentIfIca, y su dlscuslOn por dos Asambleas distintas
-es una precauclOn tan necesana que muchas veces resulta insuficiente
Con mayor razon podemos declf esto de las enmiendas que se intro-
ducen en la dlscuslOn de un proyecto. (1)
A pesar de estas razones en que se apoya, la dualIdad de Camaras
lene numerosos adversanos y durante algun tIempo tuvo mas acep"'
taclOn el sistema contrano de la umdad cameral En FranCia las
ConstItucIOnes de 1791 y 1848 orgamzaron el Parlamento con una
sola Camara El mismo pnnclplo fue Implantado en la ConstItuclon
de CadlZ y en Norteamenca, baJO la influenCia de Frank1m fue esta-
blecido en algunos Estados locales Actualmente, segun hemos mdl-
cado antes, subSiste todavla el sistema umcameral en Grecia, Servla
y el ducado de Luxemburgo
El pnnclpal argumento empleado contra la dualIdad de Camaras,
.es que Imposlblilta la aprobaclOn raplda de las leyes Con dicho siste-
ma, en efecto, se necesitan ordmanamente algunas legislaturas para
<ue un proyecto sea aprobado en ambas Camaras "Un Cuerpo leg-s-
lalvo-decla Franklm-es como una carreta tIrada delante por un ca-
ballo, y detras por otro en sentIdo opuesto. (2)
No tenemos nmgun mteres en discutIr los hechos en que se apoya
el argumento antenor, porque estImamos que leJOS de ser un mal, es
un bien que los proyectos de ley se discutan detemdamente, ya que
10 Importante para un pals no es tener muchas leyes, smo buenas
leyes
"Cuando la leglslaclOn se reforma con demasIada frecuencla-escn-
be Esmem-, aunque las modificacIOnes mtroducldas en ella parezcan
Justificadas en la esfera de la razon, acarrean en la praclca mas mcon-
vementes que ventajas Los mtereses que dlflgen una SOCiedad tIe-
nen necesidad de una cierta segundad que solo puede ser garantIda
por una relatIva estabilIdad de la leg-slaclOn Las solUCIOnes de
tiansacclOn que resultan frecuentemente de los conflictos entre dos
(1) EsmelD. obra CItada tlt 1 cap III
(2) Story Commenta"es. pg. 527
120 ELORRIETA y ARTAZA
Camaras, son caSI siempre las mejores en la practica Es la sablduna
media, la medlocndad, qUIen gobIerna al mundo. (1)
TambIn ha mfluldo poderosamente para que la duahdad de Ca-
maras tenga adversanos, el argumento usado por Sleyes en la Asam-
blea NaCIOnal "La leyes la voluntad del pueblo, un pueblo no puede
tener al mismo ttempo dos voluntades dIferentes sobre un mismo
punto, luego el Cuerpo legslattvo que representa al pueblo debe ser
esencIalmente uno.
"Aun admlttendo que la ley sea la voluntad del pueblo-escnbe el
Sr Santamana de Paredes-, se mcurre en error cuando se presenta
esta voluntad como mdlVlsa, lo cual se adVIerte faclimente por el he-
cho de eXIstir mayonas y mmonas en una sola Asamblea que repre-
senten tendencias dIversas en el pals La opmlOn p6bhca es una re-
sultante de opIniones mdlVlduales, yal ser representada en la Camara,
refleja sus elementos dIversos en la dlscuslOn y su caracter general en
la deltberaclOn Por esto pudo deCIr Laboulaye, y no hallamos moti-
vo para que se le censure, que la ley sIempre sera una, cualquIera que
sea el modo de mterpretar la voluntad del pueblo (dIgamos mejor la
oplDlon publtca), que eXIsta una, que eXIstan dos Camaras, sIempre
resultara que la voluntad general se forma medIante el sacnfIclO par-
cIal de las voluntades partl:ulares, que la voluntad de la NaclOn es la
ley y no la deltberaclOn que a ella precede, y que toda la cuestlOn
consIste en avenguar SI con dos Camaras habra mas garantlas que con
una sola para la buena formaclon de aqulla Sleyes, para ser loglco,
debIera haber exclUIdo de la Asamblea unlca a todos los que no pen-
sasen como la de no hacerlo, no podla dedUCir una con-
secuencia contrana a la duahdad de representacJOn parlamentana, pues
que en ultimo trmmo, SIendo una la ley, no deja de uno el Cuer-
po legislativo, lo mismo habiendo dos Camaras que eXistiendo una
sola diVIdIda en mayona y mmonas. (2)
El sIstema de la dualIdad de Camaras contnbuye, ademas, a que
la representaclOn nacIOnal sea mas perfecta desde el momento en que,
SIendo ambas Camaras de composlclOn dlstmta, pueden reflejar la dl--
versldad de elementos que mtegran una naclOn
Los tratadistas de Derecho polttlco discuten amplIamente la cues-
tlon de los prmclplos en que debe apoyarse la constltuCJOD de cada
una de las Camaras
(1) Esmem obra Cllada, capitulo cllado
(2) V Sanlamarl. de Paredes obra Citad. parte 3 ., seccin 2' cap I
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 121
Constantes en nuestro proposIto de apoyar todos nuestros razo-
namIentos sobre el estudIO de las InstttuClOnes vIgentes, examInare-
mos prevIamente la soluclOn que a esos problemas se ha dado en el
derecho moderno y las comentes que hoy domman en Jos dlsttntos
Estados, y expondremos despues nuestra doctnna sobre el asunto
III LA CAMARA DE DPUfADOS -En todos los Estados, SIn ex-
cepclOn algu1l1l, en que Impera el sIstema blcameral, la Camara de-
SIgnada con el nombre de Camara bala o con el de Congreso de DI ...
putados, es totalmente electIva
El derecho que regula las eleccIones de los mIembros de la Cama-
Ta cItada ofrece cIertas parttculandades en algunos Estados Pero po-
demos dem que en la Inmensa mayona de ellos se ha establecido el
sufragIo universal, conslderandose como electores a todos los cIUda-
danos, sm dlstmclOn de/clases SOCiales ni medIOs economlcos, y que
en los demas Estados se observa que hay un mOVimIento IrresIstIble
que hende a supnmu todas las restncclones opuestas a dIcho pnn-
ClplO
-El prtmer documento legal en que se proclamo por pnmera vez el
sufragIo universal, fue la ConstltuclOn francesa de 1793, que no lleg()
a aphcarse Y la pnmera vez que se prachco el CItado sIstema fu tam-
bIn en FranCia, en las eleCCIones de 1848 convocadas por el GobIer-
no provIsIOnal, estableCIdo por la revoluclOn de aquel afio
Actualmente, el sufragIo universal se haya garantIdo en FranCIa
por el decreto organlcq aun vIgente de 1852 y por el art 1 o de la ley
ConstituCIonal de 25 de Febrero de 1875, que dIce aSI L ~ Camara
de DIputados es nombrada por sufragIO universal, en las condICIOnes
determmadas por la ley Electoral.
En el Impeno aleman, I segun la ConstttuclOn vigente del 16 de
Abnl de 1871, el Relchstag del Imperto se elige por sufragIo UnIver-
sal duecto y con escruttmo secreto En SUIza, la Constttuclon de 1874-
establece el mIsmo prtn<;IPlo para todas las eleCCIOnes federales En
GreCIa, el sufragIo universal proclamado por la ConstttuclOn de 1864,
fue estableCIdo por la ley de 1877 En Espaa, el sufragIo universal
,
se Implanto por pnmera vez en la ConstttuclOn de 1869 Pero supn-
mIdo por la RestauraclOn, ha SIdo restableCIdo por la ley de 1890 y
conftrmado por la ley Electoral de 8 de Agosto tle 1907
En BlgIca se practIca el sufragIO umversal desde el afio 1893.
aunque atenuado con el prtnclplo del voto plural, que atnbuye a.
cIertos electores dIversos votos Todos los CIudadanos mayores de
vemttcmco aos tIenen derecho al sufragIo Pero se concede un voro
- -- -----------,.--"------_._ .... _ .. _--_._'",._--
122 ELORRIETA Y ARTAZA
suplementano a los electores que tengan treInta y CInCO aos, sean
casados o vIUdos con descendencIa legltlma y paguen cIerta contn-
buclOn, y a los que tengan veIntIcInco aos y sean propletanos de
tnmuebles que valgan cuando menos 2 000 francos o de valores pu-
blIcos que produzcan, por lo menos, 100 francos de renta, y se otor-
gan dos votos suplementanos a los electores mayores de veIntICInCO
.aos que tengan un tItulo de ensefianza supenor Nmgun cIUdadano
puede reunIr mas de tres votos
En Bulgana eXIste el sufragIo unIversal desde el ao 1897, en
SuecIa desde 1906, en NOlUega desde el mIsmo ao, en Austna desde
1907 yen MQntenegro desde 1910 En ItalIa desde 1911 ttenen de-
recho al voto todos los que saben leer y escnblr
En Portugal, la ConstItuclOn vIgente de 1911 confirma el pnncI- '
plO del sufragIO unIversal
En los Estados Umdos de Norte Amenca, cada,Estado local tIene
su leglslaclOn electoral partIcular Mas, la mmensa mayona de ellos
ba aceptado el sufragIO umversal El mIsmo pnnclplo Impera en la
RepublIca ArgentIna y en la mayona de las RepublIcas hlspano-ame-
!1canas
Entre los Estados que aun no han aceptado el sufragIO umversal
cItaremos en pnmer termIno a Inglaterra Segun la legslaclOn VI-
gente, hay DIputados elegIdos por los dlstntos y por las UnIversIda-
des En los distritos tIenen derecho al voto todos los CIUdadanos
mgleses mayores de vemtlUn afios, con un ao de residencia legal en

un pueblo y que ademas reunan alguna de las condIcIOnes sIguIentes
Qcupar como propletanos o arrendatanos una proptedad, cuya renta
anual no baje de 10 lIbras esterlmas, ocupar como propletanos o
mqUllInos una casa entera o una parte IndependIente de una casa,
cualquIera que sea su valor, ocupar algun cuarto que, arrendandose
SIn amueblar, rentana 10 lIbras por lo menos al ao, o habltar por
tazon de un cargo o empleo en alguna parte mdependtente de un
edIfiCIO publtco o mercantIl (1)
En las Umversldades votan los Profesores y todos los graduados
inscntos en ellas
La leglslaclOn Inglesa ofrece tamblen la parttculandad de que ad-
mIte el voto multIple, o sea, el derecho de un CIUdadano a figurar en
las hstas electorales de dlstmtos dlstntos, por poseer en ellos propIe-
dades o casas Y como las eleCCIones se celebran en dlas dIferentes en
(1) A Laurence Lowell, obra citada cap IX
\
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 123
~
mucho,s dlstntos, hay electores que pueden emItir el sufragIO en dls-
tmtos distritos Lo que no puede un elector es votar mas de una vez
en un mismo dlstnto
Actualmente se halla pendiente de votaclOn en el Parlamento un
proyecto en que se proclama el sufragIO unIversal en su mayor am-
plltud, y se supnme el voto multIple
En Chile se necesita, para ser elector, saber leer y escnblr, no de-
dIcarse a nmgun trabajO domestIco y poseer una cierta propiedad o
ganar un cierto salano
En Holanda, la ley de 1897 ha extendido el derecho de sufragIO,
pero eXige el pago de un pequefo Impuesto En Hungna ha presen-
tado el Gobierno un proyecto de sufragIO umversal, que esta pen-
diente de votaclOn En TurqUla son electores todos los contnbuyen-
tes, y en Rusia los miembros de la Duma se nombran por diversas
c'ases 3e electores rurales y urbanos, propletanos y obreros, graJil-
des y pequefos contribuyentes
,
Aun cuando hemos dicho que el sufragIo umversal es el sistema
establecido en la generalIdad de los Estados cIvIlIzados, debemos
aclarar ese concepto haCIendo notar que el sufragiO unIversal no se
opone a que se eXIJan ciertas condIcIOnes a los ciudadanos para ser
electores El sufragIO umversal se opone a que se establezcan dlstm-
clones entre los CIUdadanos, por razones de naCImiento o de fortuna
Pero no a que se les eXIJa una edad determmada, un tIempo de re-
SidenCia en un mismo pueblo y otras condiCiones que pueden reUnIr
todos los CIUdadanos ASI vemos que en todas las leyes electorales se
eXige una capacidad especial para ser elector, que consiste en tener
cierta edad y ser vecmo de algun pueblo
Estas condIcIones eXIgIdas para ser elector, mdlcan claramente
que en el derecho vIgente en la epoca actual se conSIdera al sufragIO
como una funclOn y como un derecha Como una funclOn, en cuanto
slgmftca una rama de la actlvldad publica, la de votar, para expresar
la opmlon nacIonal Como un derecho, en cuanto se reconoce a todo
CIUdadano la facultad de eXlgrr que se le permita eJ ercer la funclOn
electoral, cuando reuna la capacIdad debida
SI el sufragIO, segun dIcen algunos autores, no fuese una funclOn,
smo un derecho analogo, por ejemplo, al de propiedad, 10 dlsfru-
tarlan todos los hombres, cualqUiera que fuese su edad, y podna
ejercitarse por delegaclOn o representaClOn
124 ELORRlETA y ARTAZA
Pero desde el momento en que se exige una capacidad determi-
nada, es prueba de que se le considera como una funClOn Y es mas,
en algunos Estados, como Itaha y Espafa, se ha declarado o b h g a t o ~
na la emlslon del voto, aplicando el pnnclplO general de derecho pu-
bho de que todo funclOnano tiene la obhgaclOn de desempefar la
funclOn de que se halla mvestldo Y puede deCirse tamblen que la
funclOn electoral es obligatona en los demas Estados, aunque no
haya una sanclOn para los que no la ejerzan
IV LA CUESTlON DEL SUFRAGIO DE LA MUJER -El pnnclplo del
sufragIO umversal sufre en la generhdad de los Estados otra limlta-
clOn ademas de las que acabamos de sefalar, yes que solo pueden ser
electores los varon$, quedando exclUidas de esa funclOn las mUjeres
Son muy pocos los Estados que han concedido el sufragIO a la mUjer
Sm embargo de ello, la cuestlOn del sufragiO fememno ha llegado a
despertar tal mteres en la epoca actual, que no podemos menos de
dedicar alguna atenclOn a la matena
El problema de los derechos politlcos de la mUjer ha Sido plantea-
do en el terreno clentlnco desde 1empos muy anlguos, y puede de-
cirse aun mas, en la dlscuslOn planteada entre los defensores y los
adversanos del sufragiO fememno se emplean razonamientos, que en
el fondo son los mismos que sirvieron a Platon para sustentar la Igual-
dad de derechos entre el hombre y la mUjer en la CIUdad Ideal, y los
mismos que expuso Anstoteles para oponerse a que la personahdad
de la mUjer se extenonzara fuera del hogar Lo que ocurre, como
hace observar LUIS Frank, es que hasta una epoca reciente solo hubo
algunas tentalvas a!S1adas en defensa del femmlsmo pohlco, y que
en realidad el movimiento femlmsta activo no se desenvuelve hasta
el siglo XIX! (1)
Tres factores han contnbUldo pnnclpalmente a la formaclon y
fuerza creciente de esa cornente feminista
El pnmero lo consltuyeron las doctnnas mdlvldualistas, tan difun-
didas en el siglo XVIII, que forman la base de lo que pudleramos lla-
mar el penodo precursor del femmlsmo En Virtud de esas doctnnas,
sI1a naclOn soberana es la reumon de todos los mruvlduos, para te-
ner una expreslOn de la soberama nacIOnal es necesano consultar a
todos los mdlvlduos que mtegran la naClOn, SI se excluye a algunos
de ellos, la operaclOn sera falsa Y es natural que muchos escntores,
aplIcando 10glcamente estos pnnclplOs, dijeran que hay que reCOnO-
(1) LUIS Frank, Essa. sur la cond.on pol.qae de la lemme
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 125
,
cer el sufrago femenino, a no ser que se megue a la mUjer su condl-
clOn humana
En estos pnnclplos se inspIraron las damas norteamencanas que
dmgeron al Congreso de Filadelfia en 1787 una petrclOn reclamando
el derecho electoral, que les fue denegada, en ellos se apoya la escn-
tora Inglesa Mary W ollstonecraft cuando en 1792 reclamo la Igualdad
pohnca de ambos sexos, yen ellos se fundaron Ohmpe de Gouges al
pedu en 1789 a la Reina Mana Antometa la declaraclOn de los dere-
chos de la mUJer, porque la ley debe ser la eKpreslOn de la voluntad
general, y Condorcet, al declarar la Igualdad de derechos de todos los
CIUdadanos, Sin dlstlnclOn de sexos, en el proyecto de ConstltuclOn
para la,Repubhca francesa, que redacto por encargo de la ConvenclOn
El segundo factor que Influyo eficazmente en el mOVImIento femI-
nista fue la abolIclOn de la esclavItud en Norteamenca, porque ha-
bIendo tomado las mUjeres una parte tan pnnclpal en la campaia abo-
lICIOnIsta se desperto en ellas la aSplTaClOn de que se les reconOCIeran
los derechos que se hablan -otorgado a los negros que ellas hablan re-
dImIdo de la servIdumbre
Esta asplraclOn ~ o m o cuerpo en una activa propaganda feminIsta
dmgda por Lucrecla Mott e Isabel Cady Stanton, que, segun sus pa-
labras, tendla a completar la obra de la abohclOn de la esclaVItud, en
la que ellas hablan colaborado con tanto entUSIasmo, abohendo la
serVIdumbre de la mUjer
El tercer factor, que es el que mas ha contnbUldo a la fuerza alcan-
zada por el feminIsmo en la epoca presente, es la neceSIdad que hoy
nene la mUjer de la aSIstencIa del Estado, P!?rque como ya no encuen-
tra las faclhdades de otros tIempos para constItuIr su hogar, nI el am-
paro y la protecclOn de la famlha que antes no sohan faltade, se ha
VIStO obhgada a reclamar un puesto en la Industna y trabajar compl-'
tIendo con el hombre
"Las estadlstlcas de la aSIstencIa pubhca-escnbe Lesueur (1)-
nos muestran que por un varon que sufre hambre hay tres mUjeres
que mueren de mlsena Y es necesano no olVIdarse de que esos hom-
bres son casI sIempre vlclmas del alcoholIsmo o de la Imprevlslon,
hechos de los que en parte son responsables, mIentras que esas pobres
mUjeres son vlctlmas de la presente OlgamzaclOn SOCial, que las deja
Sin el debido amparo y muchas veces las condena a una muerte lenta
por no comer 10 necesano "
(1) Lesaear, L euolut.on !emzrnne
126 ELORRIETA Y ARrAZA
El Ideal de la mUJer, dicen los enemigos del femInismo, debe
ser constituir un hogar Los femlmstas contestan con razon, que
aparte de que la mUjer puede cumpltr una misin social muy alta
aunque no contraiga matnmonto, cada dla es mayor el numero de
mUjeres que no se casan porque no pueden casarse, y no es que no
pueden casarse por amor, smo que no pueden casarse de nmgun
modo, porque es mayor el numero de mUjeres que el de hombres y
son cada dla mas los hombres que no qUleren casarse Y Siendo los
lnos famlhares cada vez mas deblles en las grandes poblacIOnes, la
mUjer de clase modesta que no qUIere vIvir Indignamente o monr de
mlsena, necesita ganar su sustento como un hombre Y la expenencla

demuestra que los obstaculos que la mUjer encuentra en el campo pro-
feSional, la escasa retrlbuclOn de sus labores y las fatales condicIOnes
en que se realtza, generalmente, el trabajo fememno (1), se deben en
gran parte a la falta de atenclOn prestada por los Parlamentos a la vida
de la mUjer Y es de pensar que aS! como las leyes protectoras de los
obreros han COInCidido con el sufragio umversal y la orgamzaclOn po-
lthca de los trabajadores, aS! tamblen el sufragIo femenInO y la orga-
mzaclOn social de las mUjeres senan causa de una leglslaclOn que pro-
tegIera a la mUjer El afio 1911 se declararon en huelga en Nueva
York algunos miles de mUjeres que trabajaban en diversos talleres
de costura Y una comlSlOn de huelguistas sohclto del Alcalde mls-
ter Me Clellan que Intervlmera en el conflicto El Alcalde les contesto
que no tema ttempo para dedicarse a ese asunto porque estaba muy
ocupado con los trabajos de su reelecclon Entonces una de las mUJe-
res comisIOnadas le repltco que seguramente se hubiera convertido en
su defensor SI las mUjeres tuviesen votos Y el Alcalde les confeso
que SI, porque con los miles de votos que en tal caso le hubieran ellas
proporcIOnado, tendna asegurada la elecclOn
Cuando se penetra en la mlsena de muchas familIas, y sobre todo
cuando se leen las descnpclOnes que los Inspectores del trabajO pu-
bltcan en todos los paises, de la forma en que se lleva a cabo el tra-
baJO fememno a domICIlIo, la mlsena con que se le retnbuye, las
angusttas mortales de tantas obreras, y la IndiferenCia de los polthcos
ante tales problemas, se ve claramente que el mOVImiento femInista
no es como cree mucha gente un enh;.emmlento de mal gusto de mu-
Jeres oCiosas y lIgeras, SInO, por el contrano, una empresa redentora
(1) Sldney .nd Beatnz W'bb, Problems on nwdern uullUtry
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 127
I
a la que hay que asocIarse no solo por razones de Justtcla, SInO tam-
bIn por motIvos de humanidad
El presttglO de la causa femInIsta se ha empafiado algo reclente-
mente,por cIertos extravlOS comettdos por algunas femlmstas mglesas,
de peor consejo que mtenclOn Pero nada ttene que ver la bondad de
una causa con la conducta de algunos de sus defensores
El sufragIO fememno ha SIdo combatIdo por muchos pohttcos, dI-
cIendo que solo deben votar qUIenes pueden llevar las armas Los
femlmstas han contestado que hay gran dIferenCIa entre la funClOII
parlamentana y la mlhtar, que en muchos pueblos el servicIO mll1tar
es voluntano, y que SI las mUjeres no son soldados, son las madres:
de los soldados Algunas feministas candldas han aadido, ademas,
que uno de los motIvos por que piden el voto de la mUjer es porque
creen que cuando las mUjeres domInen en los Parlamentos termInaran
las guerras
El sufragIO, han dicho tamblen algunos autores, es una funCJOIl
pubhca y no un derecho, y las funCIOnes publicas solo deben ser eje -
cldas por qUienes tengan capacIdad para ello Para esgnmlr este argu-
mento contra el sufragIO femenmo, sena necesano demostrar la mc::-
pacldad polItlca de la mUjer No han faltado ciertamente autores que-
han sostenido la mfenondad mental de la mUjer La mUJer, dice Me-
redlth, es el ammal que mas tardara en domesticar el hombre Cono-
Cida es tamblen la dehmclOn que Schopenhauer daba de la mUjer dI-
ciendo que es un ammal de pelo largo y entendImiento corto BIen es
verdad que algunas mUjeres no se han quedado tampoco cortas en sus
JUICIOS sobre los hombres G Elhot decla que el hombre es una cala-
mIdad necesana Todas estas frases pueden pasar como mamfestaclO-
nes de un mgemo de mejor o peor gusto Pero nadIe ha probado con
argumentos senos que la constltuclOn Slca y mental de la mUjer la
Impos.}blltta para el buen eJercIcIO de las funCIOnes publtcas Lo que
no hemos de negar nosotros es que en muchos pueblos, por las con-
diCIOnes especIales en que se desarrolla su VIda, la mUjer no tIene aun
la educaclOn pohtlca necesana para praclcar el sufragIO Pero en la
mayor parte de las nacIOnes europeas, la mUjer esta mlmamente h-
gada a la Vida publtca, trabaja en el taller, en la fabnca, en los alma-
cenes, lee la prensa, paga los Impuestos, dlflge instItucIOnes de ense-
anza y aSistencIa socIal, y revela aSI una capacidad polttIca Igual a a
del hombre Y se observa que este mOVImIento emancIpador de la
mUJer, leJOS de debllttarse, se extIende rapldamente por todos los P21-
ses, aun por aquellos como el nuestro que pareclan mas apegados a
" ,
128 ELORRlETA y ARTAZA
las costumbres tradlC)onales Estimamos por ello que las causas de la
lncapacldad pohtlca de la mUjer son pasajeras, y que la comente que
"tiende a establecer el sufragIO femenino acabara por Imponerse en to-
dos los pueblos clvlhzados
En la epoca presente son ya vanos los Estados que han admltldo
/ sufragIO femeninO

En Noruega, la ley de 14 de JUniO de 1907 concede el sufragto a
todas las mUjeres mayores de velntJcl!).co aos, Sin dlstlnclOn de es-
tados, que paguen el Impuesto correspondIente a una renta de 400
.coronas (533 pesetas), SI vIven en las CIUdades, y 300 COlOnas (400 pe-
:setas) SI habltan en el campo
En los Estados Unidos hay dIeCIsIs Estados que han proclamado
sufragIO de la mUjer Hablando en terminas generales puede declfse
que la causa del sufragIO femeninO ha tnunfado en todos los Estados
del Noroeste, que se conSIderan como los mas puramente amencanos,
algunos obstaculos en los Estados del Este, que son los
.centros de la gran InmlgraclOn europea, y es combatido resueltamente
los Estados del Sur, porque las mUjeres dI; la raza negra que alh
tIene tanta ImportanCIa se hallan en un lamentable estado de Incultura
En Austraha, en todos sus Estados, con excepclOn de Vlctona, se
ha reconocIdo a las mUjeres no solo el derecho electoral activo, SinO
tamblen el pasIvo El mismo derecho se les ha otorgado en la Isla de
Man Y en Nueva Zelanda gozan del derecho de sufragIo, pero no
pueden ser elegIbles para el Parlamento
En Inglaterra tletlen las mUjeres el sufragIO activo y pasIvo para
las eleCCIOnes de las parroqUIas, los burgos y los consejos de Con-
dado RepetIdas veces se han presentado en la Camara de los Comu-
nes dIversas propOSICIOnes que tendlan a concederles el sufragIO para
,
las eleCCIOnes de DIputados Pero ninguna de ellas ha SIdo aprobada
a pesar de que, sobre todo ultJmamente, habla un gran numero de
DIputados que defend,an con entusiasmo la causa femInista
En los demas Estados es de pensar que tambin acabara por esta-
blecerse el sufragIO femenino, porque en todos ellos el movImIento
feminIsta tiene una fuerza creciente En los Estados inflUIdos por los
VreUIClOS contranos a la mUjer del Derecho romano, el movimiento
feminIsta tardara aun algun tiempo en desenvolverse, porque son
muchos los obstaculos SOCIales con que ha de luchar Por el contrano,
los pueblos inflUidos por el Derecho germano que tanto ha elevado
la condlclon de la mUJer, la causa del suftagto fememno quedara pron-
io trlunfa11te 'l no ha de mflulf poco en ello el resultado tan bene-
/
PRINCIPIOS GENERALES bEL DERECHO CONSTITUCIONAL 129
ilclOso alcanzado con el sufragio femenmo en los Estados que 10 han
lmplantado
El Parlamento de Wyommg envIO el 1894 a todos los Parlamentos
del mundo una exposlclOn en pro de los derechos pOhtlCOS de la mu-
Jer que empezaba con estas palabras "Atendiendo a que el sufrago
femenmo, sm haber acudido a mnguna leglsJaclOn vIOlenta y opresi-
va, y sm causar nmgun dafio, ha contnbUldo a desterrar del Estado
la cnmmahdad, el paupensmo y el VICIO "
En Australia todos reconocen la gran mtervenclOn que han temdo
las mUjeres en la leglslaclOn protectora de los trabajadores y de los
mfios, yen las medidas tomadas para combatir los Juegos de azar, y
en Noruega han Sido las mUjeres las que han logrado las leyes dicta-
das contra el alcoholismo
En Espaa la ,muJer puede ejercer el cargo mas elevado del Esta-
do Puede ser Rema Y dicho sea en honor de la capacidad politlca
de la mUJer, en nuestra hlstona patna bnlJan los nombres de algunas
Remas con un glonoso esplendor Mas baJO la preslOn del Derecho
TOmano, la mUjer no solo carece de los demas derechos polltlcos, smo
que, ademas, se encuentra en la esfera del derecho pnvado en una
sltuaclOn de mdlgna mfenondad La mUjer en Espafia no puede ser
testigo en el otorgamiento de un mstrumento publico, y lo pueden
ser los mos de catorce afios La mUjer solo puede ser tutora legtI-
ma, no puede ser testamentana l}l dativa, a pesar de su ternura por
los mfios El padre que contrae segundas nupcias conserva la patria
potestad sobre los hiJOS del pnmer matrJmomo, la mUjer la pierde Un
mando VICIOSO, SI al celebrarse el matnmomo no se celebro un con-
trato de separaclOn de bIenes, y todos los matnmomos obreros se ce-
lebran sm contrato, puede cobrar el salano que gane la mUJer con su
trabajO y gastarlo en sus VICIOS En cambIO, una mUjer no puede Im-
pedir que su mando se Juegue los bIenes de su dote estimada o las
Tentas de los demas bienes
y menos mal que ultlmamente se consiente a las mUjeres casadas,
burlando la ley, admlmstrar libretas de las cajas de ahorros Y no ha-
blemos nada de las explotaCIOnes de que son vlctlmas las mUIeres
obreras, y especIalmente las que consumen su eXistencia en las labo-
res del trabajO a domicilio
ReCIentemente se nota en nuestra Patna una gran preocupaclOn
por los problemas femenmos Una prueba de ello tenemos en la pal-
tlclpaclOn que se ha concedido a la mUjer en algunas mstltuclones de
aSistencia SOCial, y entre otras en el ConseJo de protecclOn a la mfan-
9
130 ELORRIETA Y ARTAZA
cla, en las Juntas locales y provInciales de ensefianza, en el Patronato
contra la trata de blancas, en los Dlspensanos antituberculosos, etc.
y todos rconocen que la mUjer espafiola, por los tesoros de piedad.
ternura yabnegaclOn que encierra en su espmtu, cumple en la esfera
de la aSistencia social una mlSlOn en la que no puede ser Igualada ni
reemplazada por el hombre
V SUFRAGIO DIRECTO E INDIRECTO -El sufragIo pol!tco puede
e)efC1tarse de dos modos Pueden los electores deSignar directamente
a los miembros de las Camaras legislativas, en cuyo caso el sufragio
se llama directo, y pueden los electores deSignar un numero restnn-
gIdo de nuevos electores, que son los encargados de nombrar los re
presentantes, yen ese caso el sufragio se llama Indlfecto o en dIVer-
sos grados
Todos los Estados europeos practican hoy el sufragIO dlfecto para
la elecclOn de la Camara de Diputados En cambiO, como veremos
luego, son muchos los Estados en que se halla establecido el sufragio
mdtrecto para la elecclOn de la Camara Alta
En las pnmeras epocas del regImen constitucIOnal se estableclO el
sIStema del sufragio mdlfecto aun para la elecclOn de los Diputados
en la generalidad de los Estados Despues se desterro para esas elec-
CIOnes, por conSiderar que es mas democratJco el sistema en el que los
electores elijan dlfectamente a sus representantes
VI DISTRITOS UNINOMINALES y ESCRUTINIO POR LISTA -Siendo
los miembros de las Camaras representantes de todo el Cuerpo elec-
toral, todos los electores deblan organIZarse, a ser pOSible, en un solo
colegIo electoral Pero eso resulta Imposible en la practica cuando se
trata, como ocurre en la epoca presente, de Estados que reunen un
gran numero de habitantes Las tareas del escrutInIO ofrecenan dlf-
cultades matenales msuperables, y ademas, la mayor parte de los CIU-
dadanos no conocenan un numero bastante de candidatos para que
pudieran ocupar todos los puestos de la Camara El numero de per-
sonas conOCidas en cada reglOn es muy pequefio, y la mayor parte de
los candidatos no podnan reumr el numero necesano de votos para
ser elegIdos Hay, pues, neceSidad de diVidir el pals en seccIOnes o
clrcunscnpclOnes electorales para que cada una de ellas elIja un nu-
mero limitado de representantes Esta neceSidad ha planteado el pro-
blema de SI cada una de esas seccIOnes debe elegir uno o vanos re-
presentantes, es decir, Silos dlstntos deben ser pequefios o grandes y
51 se debe aceptar el escrutinIO unmommal o el escrutinIO de lIsta
El sIstema practlcado en la generalidad de los Estados es el pnme-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 131
ro, mas hoy se observa en todos los paIses una gran oplmon que
tIende a reemplazar los pequefios dlstntos por grandes clfcunscnp-
nes para establecer aSl el escrutlmo de hsta
Monsleur Esmem dIce que "el escruhmo umnommal ttene la ven-
taJa de ser facIlmene manejable por todos, hace posIble y hasta segura
una elecclOn personal por parte de los electores Esta al alcance de to-
dos, los candIdatos que se presentan en un dlstnto no pueden ser ex-
trafios Son generalmente conocIdos de todos, su populandad es una
condlclOn de su eXlto Todo elector al dar su voto ehge un hombre de
connanza Sm duda el escrutmlO umnommal restrmge el honzonte
electoral La preocupaclOn de los mtereses estnctamente locales podra
frecuentemente ser la dommante Mas esto no puede desagradar a los
que qUIeren dar por base a las Asambleas legtslatlvas la representaclOn
de los mtereses De otro lado, conserva mejor su expreslOn electoral la
oplmon de las vulas con las elecciOnes unmommales que no con el
escrutmlO de 11sta que la ahoga en el sufragIO de los pueblos rurales
En nn, se puede anrmar que con la dtfuslOn de la Prensa dIana, sIem-
pre que se plantee una cueshon Importante ante el pals, se Impondra
lo mIsmo a los dlstntos unmommales que a las grandes clfcunscnp-
ClOnes Quedan la preslOn y la corrupclon que SIendo mas faclles son
mas de temer Pero la comprobaclOn de poderes otOlga a las Asam-
bleas medIOS encaces de represlOn y la leglslaclon puede actuar en caz-
mente contra estos fraudes como 10 muestra el ejemplo de Ingla-
terra. (1)
La pnmera ventaja del escrutmlO por pequefios dlstntos que sefia-
la Esmem, que es la de que el elector puede tener connanza en el
candIdato, nos parece mas bIen un grave mconvemente El DIputado
no es un mandatano del elector, smo un representante del pals, y la
naclOn no gana nada con que el DIputado y sus electores sean amIgos
personales, basta con que el elector conozca, sm duda alguna, el par-
tIdo en que se halla anbado el candIdato o en todo caso sus Ideas
pobbcas Las relaCIOnes de mbmldad que el escrutmlo umnommal
establece entre los electores y su DIputado conVIerten a este en un
comlSlOmsta u ordmano de los asuntos pnvados de los habltant;!s del
dlstnto, y por ello se ve obhgado a pasar el tIempo en las antecama-
ras mlmstenales, y acaba por desentenderse de los asuntos generales
de la NaclOn para solo preocuparse de los mtereses de los electores
que le dan el acta El caso de aquel DIputado SUIZO que se nego a
(1) Obra CItada tlt 11 cap JI, SecCIOR 2 s, num 2
132 ELORRIETA y ARTAZA
votar un credlto para eXlrpar la fIloxera, porque en su distrito no
habla vlflas, es un ejemplo algo caRCaturesco, pero muy expresIvo
del espmtu publIco que crean los pequefios dlstntos
Como ha dICho M Waldeck Rousseau, los peql1efios dlstntos tIenen
el mconvemente de dar mas bien la medida de la populandad de las
personas que la medida exacta de la opmlOn de las CIrcunscnpclOnes
Ademas la expenencla ha demostrado que la acclOn de las Cama-
ras no es bastante efIcaz para acabar con la corrupclOn electoral Y en
los paises centralIzados como Espafia y Francia, la preslOn del 00-
blemo se efectua con mas facIlIdad en los dlstntos pequefios que en
las grandes C1fcunscnpclOnes Y a esto hay que afladu que se presta
mucho mas un pequefio distrIto que una gran clrcunscnpclOn a la
compra de votos y fI las diversas formas de corrupclOn pohlca
Por otra patte, el escrutmlO de lista lene el mento de multiplIcar
y exaltar en cierta forma el derecho de cada elector, permllendole
contnbUlr a la elecclOn, no de uno, smo de vanos Diputados, y el de
dar a las eleCCIOnes una slgmfcaclOn polIca mas grande En los pe-
quefios dlstntos, los candidatos alenden pnnclpalmente a los intere-
ses locales, y en las grandes cIrcunscnpclOnes necesitan ensanchar
los lImites de sus programas, y puede declIse que los problemas que
afectan a una gran C1IcunscnpclOn son los problemas generales de la
NaclOn, los que deben plantear y resolver las Asambleas legislatIVas
Ademas, el escrutmlo de lista es una condlclon mdlspensable para
el estableCimiento del regmen de representaclOn proporcIOnal que,
como veremos mas adelante, nos parece muy Justo
VII EL REGlMEN DE MAYORIAS y LA REPRESENTACION PROPOR-
CIONAL -Las eleccIOnes se venfIcan hoy en la mayona de los Esta-
dos por el reglmen llamado de mayonas, que consiste en elegir re-
presentante de un dlstnto al mdlvlduo que haya obtemdo mayor nu-
mero de votos Pero los Inconvementes de este sistema son tan eVi-
dentes, que la generalidad de los tratadistas lo combaten y es de pen-
sar que pronto sera desterrado en la generalIdad de los Estados
Con el regImen de mayonas puede darse el caso de que mInO-
o nas muy numerosas queden SIn representaclOn alguna, y aplIcando
logcamente este Sistema, en la hlpoteslS de que toda la NaclOn cons-
tItuyera un solo colegiO electoral, un partido que reumese la mitad
mas uno de votos monopollzana la representaclon publica
"Los Estados generales (o lo que es Igual, el Parlamento)-d.ecla
Mlrabeau-son para la NaclOn lo que un mapa para una extenslon
mica, sea en pequefto, sea en grande, la copia debe tener siempre
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 133
las mismas proporcIOnes que el ongmal" (1) Yeso solo puede lograrse
con un sistema que benda a que en las Asambleas legislativas tengan
representaclOn todas las doctnnas en que se divide la opmlOn publIca
Los defensores del reglmen de mayonas dicen que generalmente
los partidos lenen mfluencla dlstmta en l a ~ diversas reglones de cada
pals, y que por ello las mmonas de Importancia domman siempre en
algunos dlstntos, y tienen as! representacin Es 'Cierto, en efecto, que
en Inglaterra yen algun otro pa!s hay reglOnes que sImpatIzan siem-
pre con las Ideas liberales y otras con las conservadoras Pero en la
mayor parte de los paIses no ocurre eso, y puede darse en ellos el
caso-de que una parte de la NaclOn, por el hecho de contar algunos
votos mas que la otra, llegue hasta a prescIndir de la OpInlOn de ella
Charles BenOlst ha hecho notar tamblen, que el menor mal del re-
gImen de mayonas sena que monopobzara la representaclOn pubbca
el partIdo que tuviera la mayona absoluta de votos El mal puede ser
mas grande, porque puede suceder que la mayona de los representan-
t<!s haya Sido elegida por una mayona relatIva, y represente aSl una
mayona aparente, y no la mayona real de los electores Y casI siem-
pre ocurre ese hecho por el gran numero de electores que se absle-
nen de emItIr el voto (2)
"SI la NaclOn expresara dIrectamente su voluntad-escnbe Du-
gUI-, sena la NaclOn compuesta de sus diferentes parldos, es precI-
so, pues, que el Parlamento se componga de los mismos elementos
que la NaclOn y que los partidos que eXisten en la NaclOn se encuen-
tren en el Parlamento Y hay que afiadlr que solo un sIstema de re-
presentaclOn proporcIOnal puede atenuar la InJusticia flagrante que Im-
pera baJO el regmen de mayonas, que puede hacer pOSible que la mI-
tad mas uno de los CIudadanos vIva solo la Vida pobtlca, quedando el
resto como SI no eXistiera, como SI estuviera condenado a muerte CI-
Vil La mitad mas uno es lIbre y SI se qUIere soberana, la otra mItad es
SIerva, atada a la urna como en otros tiempos a la gleba. (3)
Los partldanos del mayorztzsmo dicen, en cambIO, que la repre-
sentaclOn proporcIOnal al aumentar la representaclOn de las mmonas
Impos1bIlItana la formaclOn de mayo nas parlamentanas compactas,
LUya eXistenCia es necesana para.el buen funCIOnamIento del Gobier-
no La expenencla de Belglca ha demostrado que, por el contrano, la
representaclOn proporcIOnal, al aumentar la slgmftcaclOn pohtJca de
(1) CItado por Esmem Obra tItada, pag 318, nola
(2) Ch Boom.! RapporU off Chambre de Dep , 1905, pag 472
(3) DuguI!. obra cllada tomo 1 cap III num 66
134 ELORRIErA y ARrAZA
las eleccIOnes, ha vlgonzado la disCiplina de los partidos y ha produ-
cido mayonas mas umdas y fuertes que con el sistema electoral anti-
guo Ademas, aun cuando la representaclOn proporcIOnal debilitara
las mayonas, siempre sera mas Importante para un paIS que su Parla-
mento sea un fiel reflejo de la opmlon publica, que no que tenga una
mayorJa compacta Se explica que los adversanos de los pnnclplos
democrabcos tengan poca confianza en los dictados de la oplmon pu-
blica, pero no que parbclpen tamblen de esa desconfianza autores tan
democrabcos como Esmem, porque, en defimbva, desconfiar de la
representaclOn proporcIOnal es desconfiar de la opmlOn publica, que
es la resultante de todas las opinIOnes
Mayor valor bene la obJeclOn que se ha dmgldo contra la repre-
sentaclOn proporcional al deCir que ese sistema entromza el Impeno
de los parbdos polibcos y anula la influenCia poilbca de los hombres
mdependlentesque no qUieren someterse a la dlsclpllna de los parbdos
LeJOS de tener preJuIcIOs contra los parbdos polittcos, esbmamos
que son Instrumentos necesanos del Gobierno parlamentano, y que
,
por ello todo cuanto contnbuya a su robusteCimiento y desarrollo 10-
fluua beneficlOsamente en la vida del Estado De ello hablaremos ex-
tensamente en otro capitulo
Yen lo que se refiere a los hombres que actuan fuera de los parti-
dos, es de pensar que encontranan mayores obstaculos aun, en el
regmen de mayonas que en la representaclOn proporcIOnal para ob-
tener una representaclOn parlamentana, porque SI su labor fiscalIza-
dora o sus Ideas mteresan a una parte de la opmlOn publIca, se for-
mara a su alrededor alguna agrupaclOn que, como todas las mmonas,
tendra mas mediOS de extenonzarse con la representaclOn proporcIOnal
Para remediar en 10 pOSible los Inconvementes del reglmen de
mayonas, se han Ideado diversos Sistemas, que pueden claSificarse en
dos grupos sistemas de partlclpaclon de mmonas y sistemas de repre-
sentaclOn proporcIOnal
Los pnmeros se lImitan a garanttzar una cierta representaclOn a
las mmonas, los segundos aspiran a asegurar en cada clfcunscnpclon
a todos los partidos que tengan un numero Importante de adeptos
una representaclOn eqUivalente a su valor numenco Ambas clases de
sistemas admIten como base el escrutinIO por hsta
Entre los pnmeros nos ocuparemos del sistema del voto restnng-
do y del sistema del voto acumulabvo
1-
**
,
---------- ----------
1

,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONStiTUCIONAL 135
El sistema del voto restnngldo consiste en limitar el derecho del
elector, no consmtlndole que vote mas que a un numero de candi-
datos menor que el de Diputados que hayan de ser elegidos por su
clrcunscnpclOn SI, por ejemplo, en una clrcunscnpclOn se eligen
tres Diputados, el elector solo vota a dos, SI se ehgen cuatro, vota a
tres, etc
,Este sistema se halla establecido en Espaa para las eleCCiones de
Diputados a Cortes en las grandes ClfcunscnpClOnes, y como sistema
general para las eleCCiones mUnicipales y provmcIales El art 21 de
la ley Electoral vigente (8 Agosto de 1907) dispone que "en los dls-
tntos en que deba eleg:trse un Diputado o un Concejal, cada elector
no podra dar vahdamente su voto mas que a una persona, cuando se
elijan mas de uno hasta cuatro, tendra derecho a votar uno menos del
numero de los que hayan de eleglfse, a dos menos SI se eligieron mas
de cuatro, a tres SI se eligieron mas de ocho ya cuatro SI se eligieron
mas de diez. Este sistema se ha Implantado tamblen en la Repubhca
Argentma y en Portugal
El Sr Santa mana de Paredes expone las Siguientes observaCiones
Incontestables sobre este sistema (1) "La clan dad y sencillez de este
sistema le hacen esenCialmente practico, por mas que Bnght, su Im-
placable adversano, lo calIficase de Simple absurdo en matena de le-
glslaclOn Pero aunque tienda a corregir los VICIOS del regmen de
las mayonas, no consigue que las mmonas esten representadas justa
y proporcIOnalmente, lo cual constituye su gran defecto
.Desde luego se adVierte que es completamente arbttrana la rela-
clOn numenca que establece entre los representantes de la mayona y
los de la mmona, no pudiendo deCirse que una Asamblea asl elegl(la
sea espejo fiel de la opmlon eSe acepta o no el pnnclplO de que las
mmonas deben estar representadas en el Parlamento? Pues SI se
acepta econ que derecho se reduce a priOri su representaclon legal a
la tercera o cuarta parte de la que tenga un partido dommante? Es
mas ,con que derecho se cercena tamblen la voluntad del elector, no
permlbendole que vote el numero total de los Diputados que han de
representar su dlstnto? Admltase este sistema y se tendra de un lado
una hmltaclOn de todo punto arbltrana al derecho de las mmonas, y
de otro una ImposlclOn no menos discrecIOnal al derecho de las ma-
yanas, Impidiendo que estn representadas en la proposlclOn que les
corresponda en los colegiOS donde tnunfen por completo
(1) Obra Citada, parte 3 ., seCCIOD 1 a, cap 11
136 ELORRIETA y ARTAZA
.Esto Sin contar qte dentro de las mlnonas solo aparecera repre-
sentada la que alcance un voto ms, aunque sean de hechos Iguales.
no wnslgUlendose tampoco la proporcIOnalidad de su represen-
taclOn
*
* *
El sIstema del voto acumulat!vo concede al elector tantos votos
como representantes hayan de ,eleglfse en el dlstnto, con la facultad
de dlstnbuu esos votos en la forma que estime mas oportuna, ya
otorgando un voto a un candIdato, o ya dos, tres o todos los votos.
que tenga Supongamos que en un dlstnto se eligen cuatro DIputa-
dos Cada elector tendra cuatro votos y podra dar cuatro votos a un
solo candIdato, o dos a uno y dos a otro, o a cada uno a cuatro
candIdatos, o podra dlstnbUlr en otra forma sus votos
Este sIstema se halla estableCIdo en ChIle, en la Coloma del Cabo
y en los Estados Norteamencanos de Pens!lvama e llllnOlS Tamblen
estuvo establecIdo en Inglaterra para las eleCCIOnes de los Consejos es-
colares recIentemente supnmldos
La proporclOnahdad de este sIstema-dice el Sr Santa mana de Pa-
redes-es mas aparente que real y mas bIen de calculo que de JuslCla
En tanto vale el voto de un c1Udadano, en cuanto expresa su oplmon
respecto al representante que ehge, por las Ideas que slgmflca, aSI es
que por mas que el elector de tres, cuatro o CinCO votos a su candI-
dato, todos estos votos no tendran mas valor moral que el de uno
solo, porque solo expresan una oplnlOn indIVIdual Se dua que lo
que se procura ante todo es la representaclOll, del partIdo, esto servlfa
umcamente para indicar que ha de buscarse la pToporclOnahdad de
otro modo diferente, no multlpltcando la oplmon del mdlvlduo, SlnOo
refleando fielmente el numero de opinIOnes indIVIduales con que
cuenta cada agrupacIQn pohtlca Por otra parte, como hace notar
Mr GIgon, no sena pOSible dar en la practlca a cada parttdo el nu-
mero de representantes proporcIOnado al numero de sus aflltados,
defendiendo el eXlo en la lucha electoral de la mayor o menor exac- ,
tltud con que los duectores de la eleCClOn calculen previamente el
numero de votos de que dIsponen, para aconsear a los electores el
numero de veces que,han de escnblf el nombre de cada candIdato en
la papeleta, con lo cual el tnunfo sena de los mas hablles, desestl-
mandose casI por completo la inICIatIva del elector. (1)
(1) Obra CItada, capItulo Clt Ido
*
* *
,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 137
Entre los sistemas que tIenden a una representacIOn proporcIOnal
expondremos, en pnmer termIno, el del cOCiente electoral, por ser el
primero de ellos que se llevo a la practica
Andrae, Mmlstro de DInamarca, conslgulO que se pusiera en VI-
gor el afta 1855, y poco despues lo expuso teoncamente el publiCista
mgls Tomas Hare, este sistema fue tamblen defendido por Stuart
MIli
Dos elementos forman dicho Sistema, el cociente electoral y la
lista de preferenCia Se divide el numero de electores por el numer()
de puestos que se han de elegIr, y el cociente es la cifra necesana
para ser elegido el cociente electoral Supongamos aSI una clrcuns-
cnpclOn que elIge cmco Diputados y tIene 50 000 votantes El co-
ciente electoral sera 10 000, y, en consecyencla, seran elegIdos DIputa-
dos toaos los candidatos que reunan 10 000 votos Pero como mu-
chos candidatos pueden tener mas votos que los del cociente electo-
ral, con el fin de que no se pierdan los que exceden de esa clita y
puedan servIr para otro candidato, se concede a cada elector el dere-
cho de votar a tantos candidatos como Diputados se hayan de elegir.
Se cuentan, en primer termmo, los nombres que ocupen el pnmer
lugar, al que se llama lista de preferenCia Y en cuanto un candldat()
llega a reumr la cIfra del cociente e\f'ctoral que en el ejemplo pro-
puesto sena 10 000, es proclamado Diputado y todas las 'demas can-
didaturas en que fIgure su nombre en pnmer lugar, se apbcan al can-
dldato cuyo nombre figure en segundo lugar, y aSI sucesivamente
Este slstema parece sencillo y de facIl manejo Pero tIene dos
grandes defectos que han Sido la causa de su escaso eXlto En pnmer
termmo, cada elector lene facultad de colocar en la papeleta los nom-
bres de los candidatos en el orden que qUiera, y esto puede dar
lugar a que los votos sobnmtes de un candidato aprovechen a uno Sl
el escrulmo empieza con unas papeletas, y a otro SI corruenza con
otras papeletas Supongamos que 20 000 candidaturas llevan en pn-
mer lugar el nombre de A, y que de esas 20 000, la mitad lleve el
nombre de B en segundo lugar, y la otra mitad el nombre de C, tam-
bien en segundo lugar Segun que el escrutmlO empiece por las pa-
peletas que llevan el nombre de B en segundo lugar, o por las que
llevan el de C, aSI los votos sobrantes a A, aprovecharan a C o a B
El segundo mconvemente del sistema es que como el escrutml()
hay que realIzarlo en un solo ColegiO, las operaciones escrutadoras
resultan verdaderamente complicadas e IntermInables El sIStema s,.
gue en vigor en Dmamarca para la elecclOn de 52,mlembros del Lands-
138 ELORRIETA Y ARTAZA
thmg y el afio 1894 fue Implantado en la Repubhca de Costa RIca
para la elecclOn de DIputados Ademas, este sIstema parece que da
una representaclOn que expresa mas bIen las slmpauas personales de
los electores que la fuerza de los partIdos
El sIstema que hoy tIene mas aceptaclOn entre losl defensores de
la representaclOn proporcIOnal, es el sistema de la concurrencia de lis-
tas, que debla llamarse con mas propIedad de la concurrencia de par-
tIdos Con arreglo a este sistema el elector solo puede votar a la lista
de un partIdo y por ello no puede figurar el nombre de un candIdato
en mas de una lista Pero dentro de una lista puede votar a uno, a
vanos o a todos los candIdatos de la lista Termmada la votaclon, se
determma el COCIente electoral, y se conceden a cada hsta tantos pues-
tos como el numerd de veces en que contenga el COCiente electoral Y
dentro de cada lIsta se elIgen Diputados a los que hayan obtemdo ma-
yor numero de votos En este sistema el elector expresa al mIsmo
tiempo sus Ideas pohtlcas al votar la lista de un partido y sus prefe-
rencIas personales al quedar en hbertad de votar a los candIdatos de
la hsta que estIme oportuno ,
, El citado sistema ha SIdo perfeccIOnado con nuevos procedImIen-
tos y espec'almente con el de la CIfra repartldora propuesto por
Mr D'Hondt, que es el que con algunas lIgeras modificacIones fun-
cIona en BlgIca desde la ley de 29 de DICIembre de 1899, y el que
algunos partidos qUlelen Implantar en FranCIa
Segun el art 262 de la ley belga Citada, el sistema funCIOna del
modo sIgUIente "La oficma pnnclpal (la Junta provmclal.del Censo,
que dmamos en Espafia) diVide sucesIvamente por 1,2, 3, 4, 5, etce-
tera la CIfra electoral de cada una de las hstas y coloca los cocIentes
en el orden de su ImportancIa hasta que concurra un numero de co-
CIentes Igual al de los miembros que se han de elegu El ultImo cocien-
te SIrve de dIVIsor electoral La repartlclOn entre las hstas se reahza
atnbuyendo a cada una de ellas tantas actas como veces este com-
prendIdo este numero dIVIsor en su CIfra electoral.
Para comprender con mas c1andad este sIstema expondremos la
forma en que lo exphca Klotl (1) "Supongamos una ClfcuncnpclOn
que ehge 5 dIputados Los radIcales proponen una hsta, los hberales
otra y los democratas soclahstas otra Sobran asl tres listas, J, 11 Y I1I,
que obtIenen los SIguIentes votos, hsta J 1 500 votos, hsta 11 800, lIs-
ta III 600 A qUIen concederemos el pnmer puesto? A la hsta 1, por-
(1) Klott, D .. ProporlzOnalflJahl In der SChflJelZ, pag 375
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 139
que eVldenjemente obttene por 10 menos un puesto cA qUIen otorga-
remos el segundo puesto- SI se 10 damos a la lista 1, tendra 1m acta
por cada 750 votos (la mitad de 1 500) Mas la 11sta 11 ha obtemdo
800 votos, por conSigUIente, le concederemos el segundo puesto No
podemos otorgar el tercer puesto a la 11sta m, porque esto hana un re-
presentante para 600 votos, y la lIsta 1 no ha obtemdo mas que un acta
en la reparttclon, temendo el doble de,750 votos El tercer puesto co-
rrespondera por ello a la 11sta 1 SI concediramos el cuarto lugar a la
11sta 1, los radicales tendnan un representante por cada 500 votos
(1 500 = 500 x 3), SI se 10 dleramos a la 11sta n, tendna esta un acta
por cada 400 votos (800 = 400 x 2) Pero la Itsta m ha reumdo 600
votos y no ha obtemdo aun nmgun representante, luego se la debe
conceder este puesto (el cuarto) El qumto lugar se debe dar a la 11s-
ta 1, p<;>rque de este modo ttene un representante por cada 500 votos,
mientras que SI se 10 concedemos a la I1sta n o a la m, tendremos un
acta por cada 400 votos en el pnmer caso y por cada 300 en el segun-
do He ahl la reparttclOn venficada El resultado final se establece aSI
lista 1, 1 500 votos y 3 actas, 11sta n, 800 votos y un acta, Itsta m,
600 votos y un acta La repartlclOn es todo 10 proporCional que puede
ser dada la tndlvlslblltdad de las actas Desde el punto de Vista mate-
mattco, el metodo de D'Hondt es matacable Y ahora, epor que for-
mula mecamca puede e x p r e ~ a r s e este modo de repartlclOn- En el
ejemplo propuesto hemos escnto alIado de cada lista el numero de
votos que ha obtemdo Aliado del numero mas glande, pongamos la
cdra 1, despues dividamos este numero 1 500 por 2, y escnbamos al
lado del mas grande de lqs tres numeros, 750, 800 Y 600, la cifra 2,
dividamos entonces 800 por 2 y comparemos los tres nuevos numeros,
750, 400, 600, Y pongamos aliado del 750, la cifra 3 DIvidamos des-
pues 1 500 por 3, yveremos quede los tres numeros nuevos, 500, 400,
Y 600, el ultimo es el mas grande, y aSI contmuanamos hasta el nu-
mero de representantes que se hayan de elegir"
En lo que se refiere a la forma en que han de dlsfnbulrse las ac-
tas conced'das a una ltsta entre los candidatos de ella, la ley belga
dispone que cuando el numero de candidatos de una ltsta es Igual al
de actas que se le hayan atribUIdo, todos los candidatos seran elegI-
dos Cuando el numero de candidatos es supenor al de actas, seran
elegidos los candIdatos que hayan obtemdo mayor numero de votos
En caso de pandad de votos, prevalece el orden de presentaclOn (1)
(1) Art 265
140 ELORRIETA y ARTAZA
Hay que tener, ademas, en cuenta que cada elector puede votar
uno, a vanos o a todos los candidatos de la lIsta y en el orden que
qUIera Lo que no puede es votar a candidatos de dos hstas diferen-
tes Y cuando el elector solo vota a uno o a vanos candidatos, 'pero
no a todos los de la lIsta, su voto se cuenta para la lIsta, pero dentro
de la hsta solo para el candidato o los candidatos sealados
El sistema mdlcado de D'Hondt se halla tambin establecido en
la generalIdad de los cantones de SUIza y en algunos Estados norte-
amencanos
VIII EL SENADO O LA CAMARA ALTA-La orgamzaclOn de la
Camara Alta vana de IIna manera profunda de unos a otros Estados
Hay algunos Estados, como FranCia, SUiza, los Estados Umdos y
la RepublIca Argentma, en los que la Camara Alta tiene una orgamza-
clan democratlca, aunque se diferenCia de la Camara Baja en que sus.
miembros se ehgen por sufragIO mdlfecto ASI, en FranCia los Sena-
dores son elegidos por compro misan os de los Ayuntamientos, por los.
Consejeros departamentales y por los Diputados a Cortes, en SUlza y
los Estados Umdos por las legislaturas locales, y en la Argentma por
las provmclas y la capital Tamblen en Portugal es democratlco el Se-
nado, con la parhculandad de que, segun los articulas 8 o y 9 o de la
Constttucln, los Senadores se ehgen por sufragiO directo, a razon de
tres Senadores por cada dlstnto del contmente e Islas vecmas, y uno
,
por cada provmcla de Ultramar Ademas, en todos los paises citados se
diferenCian ambas Camaras en que el Senado se renueva parCialmente,
mientras que la Camara de Diputados se renueva totalmente, en que se
eXige mas edad para ser Senador que para ser Diputado y en que es de
mayor duraclOn el cargo de Senador que el de Diputado Parece que en
dichos paises se ha buscado con esta diverSIdad de orgamzaclOn que
cada una de las Camaras pelsomflque, por su espmtu, una de esas dos.
tendennas necesanas para la Vida de todo pueblo, la tendenCia activa
que agla y mueve las Ideas y la tendenCia moderadora que refrena los.
movimientos preCipitados Como veremos despues, en SUiza yen los.
Estados Un dos el Senado es, ademas, una garanha de la orgamzaclOn
federal
En Inglaterra, por el contrano, la Camara de los Lores es esenCial-
mente anstocratlca La mayor partes de los Lores son heredItanos, y
los demas unos son elegidos por los nobles de ESCOCia e Irlanda y los.
otros son los que ocupan las altas erarqUlas ec1eslastlcas Esta orga-
mzaClOn anstocratlca se ha mantemdo en pie a pesar del mOVimiento
democrahco moderno, porque la anstocracla mglesa ha sabido soste-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 141
ner su prestigIO polttlco dando ejemplo de desmtrs pubbco, estu-
diando las cuestIOnes politlcas, abnendo sus rangos a las personas de
alta slgmflcaclOn mtelectual y, sobre todo, procurando ponerse en
contacto con 1<1 opmlOn pubbca
En otros Estados, como !taba y el dommlO del Canada, los miem-
bros del Senado son elegidos por el Gobierno En Itaha son, ademas,
vltabclOS Este sistema responde a la Idea de que deben tener partlcI-
paclOn en la funclOn legislativa todos aquellos hombres que por su
competencia tcmca, los serviCIOS que han prestado al Estado, su labor
clentlflca o por otros mntos Ilustres pueden ser muy utlles a la pa-
tna, y que por su edad, por su modesta poslclOn economlca o pOi
haber vIvido apartados de los partidos polItlcos no este n en condicIo-
nes de lanzarse a luchas electorales
En los Estados federales como Alemama, SUIza y los Estados Um-
dos, la Camara Alta cumple prmclpalmente la funclOn de defender las
libertades de los pueblos federados, y por eso representa a las dls-
tmtas colectividades autonomas o umdas en la federaclOn En Alema-
ma, el Bundesrath se constituye con Delegados de los Gobiernos de
cada uno de los Estados que mtegran el ImperIo En SUIza se compo-
ne de Delegados de los Cantones y en los Estados Umdos de repre-
sentantes de los Estados Tamblen en Chile y en la Argentma el Se-
nado se elige por las provmclas
y por ultimo, hay Estados, como Espaa y Austria, que ademas
<le aceptar alguno de los pnnclplOs expuestos, conceden tamblen re-
presentaclOn en la Camara Alta a dIVersas CorporacIOnes mtelectuales
y SOCiales ASl en Espaa henen representaclon las Umversldades, las
Academias, las provmclas, las dlgmdades ecleslastlcas y las SOCIedades
economlcas de amigos del pals, yen Austna, las Camaras de ComeJ.-
<:10 y de Industna
Los pnnclplOs en que se debe msplrar la orgamzaclOn politJca de
un pals solo pueden dedUCIrse de su estado SOCial Por ello no debe
plantearse el problema de la constltuclOn que conviene a la Camara
Alta de un pueblo determmado sm tener en cuenta la fuerza pohtlca
<le los dlvefsos elementos que lo mforman Pero como es un hecho
.que el espIrltu 19uahtano y democratlco, y ahora prescmdlmos de que
ese hecho sea bueno o malo, se va apoderando de todos los Estados
con una fuerza meslstJble, y en un plazo mas o menos largo destrUlra
<> deblbtara las mstltuclQnes fundadas sobre pnvIleglOs de clase, cabe
discutir cual es la orgamzaclOn de una Camara Alta que mas se armo-
nIza con esos pnnclplOs democrahcos dommantes
142 ELORRIETA y ARTAZA
Muchos autores, fundandose en la concepclOn orgamca del Estado
que establece un paralelismo completo entre la sociedad y un orga-
nismo humano, han Ideado la teona de que la Camara de Diputados
debe representar a los llldlVlduos, al elemento lllorgamco, y el Sena-
do a los llltereses sociales, al elemento organlco Esta doctnna cuenta
en Espafia con muv Ilustres representantes (1)
En nuestra opllllOn, la concepclOn orgamca del Estado carece de
fundamento, y confunde la analogla con la Identidad ,Una agrupa-
clOn humana tiene llldudablemente muchas analoglas con un orga-
nismo Pero de ahl a equiparar ambos conceptos hay un abismo En
un grupo de personas no hay mas personas que las que componen el
grupo Puede el Estado considerar a ese grupo como una persona JU-
ndlca, del mismo modo que Cahgula con Idero a su caballo como un
Consul, o que en los banquetes' antiguos se teman por presentes a
los muertos y se les serVla un plato Pero aunque no puede ser mejor
la dlSposlclOn en que nos encontramos a asentir a tantos Ilustres
maestros, no podemos convencernos de que en un grupo de diez per-
sonas hay once personas
Esto de traducir la CienCia Jundlca en ciencia natural como se po-
nen los versos en mUSlca, usando la frase de Ostrogorskl, esta bien
para produclf efectos Ilteranos, para usar metaforas que adornan un
discurso Pero puede acarrear resultados muy funestos cuando se trate
de sacar de esas semejanzas, consecuencias polltlcas, reformas de las
lllstttuclOnes I
La representaclOn de clases ha Sido tambin defendida por algunos
autores como DugUlt, que han combatido energlcamente la concep-
clOn orgamca del Estado Y es que segun DugUlt en el Parlamento
deben estar representados todos los elementos, opllllOnes e llltereses
que mueven a un pals
No nos oponemos a que tengan cierta lllfluenCla en las dehbera-
clones leglslatlvas los representantes de los llltereses sociales de un
pals Pero SI a que haya una Camara constltUlda exclusIVamente con
representante de los llltereses sociales y que tenga Igual poder que la
Camara elegida por sufragIO
"SI se orgamza la representaclOn polltca-dlce Ostrogorskl (2)-
sobre la base de las agrupacIOnes sociales, solo se lograra orgamzar
los egolsmos en el Estado Los llltereses SOCiales se hallan demasIado
(1) Gmer de los RIOS La persona sOCIal -Santamana de Paredes, obra Gatada -Posa-
da Tratado de Derecho polfttco
(2) M Ostrogorskl La democrafle el I organlSPtzon des partzs pol.tzques, tomo n, cap 11
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CON$TlTUCIONAL 143
representados en las Asambleas pol!tJcas, Ya este propOSltO recorda-
remos la frase de aquel norteamencano que decla que en las Camaras
se hallan representados todos los mtereses, menos el mteres general
Por todas partes no se hace mas que obedecer a preocupacIOnes de
Smdlcatos, AgrupaCIOnes y localidades Por ello todos los esfuerzos
deben dmguse a lograr que los electores, y en consecuencia los ele-
gidos, se desprendan de lo particular y se coloquen sobre el terreno
nacIOnal general Sera una gran falta y una enorme desgraCia que
despus de tantos Siglos de lucha por la emanClpaclOn se revista a
los antagomsmos de mtereses y a los egOlsmos de clase de una forma
legal que les comumque la personalidad politlca Sm duda, una So-
Ciedad vive de mtereses, como el hombre Vlve de pan, pero en una
SOCiedad en que la Vida no se reduce a la lucha agna de apetitos, los
mtereses deben quedar subordmados a las Ideas, que despOjadas del
elemento personal, es deCir, de lo estrecho y mezqumo, son las um-
cas fuerzas capaces de establecer la armoma y la JustJcla entre las ten-
dencls divergentes"
Son tamblen muy mteresantes estas palabras que Esmem dedica
al mismo asunto
"La misma razon de ser del Gobierno representativo y libre es la su-
poslclOn de que el voto de los CIUdadanos y sus representantes expre-
sara el mteres general y Jo hara pasar a la leglslaclOn Pero hace falta
para esto que unos y otros hagan abstracclOn, en lo que ello sea po-
Sible, de sus mtereses particulares, deJandose gUiar por la razon y la
Justicia Para asegurar este resultado, algunos pensadores del SI-
glo XVIII, Rousseau y Sleyes mismo en 1789, quenan prohibir todas
las ASOCiaCIOnes y CorporacIOnes que crean entre sus miembros un
mters comun y poderoso, y, sm embargo, particular en relaclOn con
la NaclOn entera Era eso un error grave, era sacnftcar uno de los de-
rechos mdlvlduales mas precIOSOS, pero sena un error no "menos grave
en senbdo contrano, orgamzar el sufragIO poltbco en tal forma que
los CIUdadanos senan InvJtados, casI forzados por esta orgamzaclOn
misma a no consultar mas que sus Intereses particulares y a olVidar
el mteres general Sena favorecer la lucha de los mtereses y las fuer-
zas que Sin neceSidad d; estImulos extraos sufren ya muy dlflCll-
mente el yugo de la razon" (1)
A pesar de que acabamos de demostrar que la teona que tiende a
orgamzar una Camara de Igual pode! que la elegida por sufragIO um-
(1) Obra CItada, pag 230
I
144 ELORRIETA y ARTAZA
versal, con representantes de los Intereses sociales, carece de funda-
mento Clenltflco porque no pueden eqUIpararse las llamadas personas
sociales a las personas mdlvlduales, y sena funesta para la vida nacIo-
nal, esto no se opone a que reconozcamos la convemencla de que los
grandes mtereses economlcos y las agrupacIOnes profesIOnales pue-
dan expresar y hacer Olf al Gobierno sus votos, por organos que los
representen y sean ltbremente elegidos Ciertamente hay un gran fon-
do de justlcla en la queja formulada por mucha gente de que el Par-
lamento acaparado de hecho en su mayor parte por Abogados y poh-
tlcos Sin competenCia se desentlende con demasiada frecuencia de los
grandes mtereses economlcos del palS Mas todo esto solo puede con-
duclf, como dice Esmem, "a orgamzar Asambleas elegidas segun el
pnnclplO de la representaclOn de clases, pero Simplemente consultivas,
Asambleas que servman para Ilustrar a los Poderes publtcos, pero sm
partlclpar en el ejerClClO de la soberama.
Ademas, las ventajas del sistema blcameral subSisten lo mismo
cuando las dos Camaras tienen el mIsmo poder, que cuando una de
las Camaras queda subordmada a la otra En vlftud de la ulttma re-
forma parlamentana, la Camara de los Lores ha quedado completa-
mente subordmada a la Ca mara de los Comunes, sm que el Parla-
mento mgls haya perdido nmguna de las ventajas que proporcIOna
la duahdad de Camaras y esto nos indica que acaso la soluclOn mas
acertada del problema de la orgamzaclOn de las Camaras en un pals
democratIco sera una Camara elegida por sufragiO umversal, sobera-
na, y otra Camara en la que haya representantes de los Intereses so-
Ciales, miembros deSignados por el Gobierno atendiendo a sus condi-
cIOnes relevantes, y miembros elegidos por sufragIO mdlfecto, que
este subordinada a la pnmera, con ImclatIva parlamentana y con fa-
cultades para obhgar a la Ca mara popular a del1berar nuevamente so-
bre sus acuerdos, pero Sm facultades para anularlos De este modo el
Parlamento tendna todas las ventajas del sistema blcameral, los inte-
reses sociales tendnan un organo de expreslOn y de mfl uenCIa en la
VIda pubhca y la Camara populareJercena el supremo poder leglslattvo
IX RENOVACION TOTAL y PARCIAL DE LAS CAMARAS -En todos
\
los Estados actualmente la Camara Baja se renueva en su totahdad
En cambIO el Senado se renueva pafClalmente en la mayor parte de
los Estados, y ademas debemos aadIr que en muchos Estados hay
en la Camara Alta miembros vItaltclOs
El Sistema de la renovaClOn total parece que es el que mas se ar-
mOllIza con la naturaleza representattva del Parlamento
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 145'
"Cierto es-dice el Sr Santamana de Paredes-que la renovaclOn
total produce agitacIOnes en todo el pals, pero prescmdlendo de que
el haber agliaclOn no siempre es malo por ser seal de vida, aceptese
el sistema de renovaClOn parcial, y entonces, como dice Chateau-
bnand, la fiebre electoral sera contmua TIene razon Stuart MIll, SI
la renovaClOn de las Camaras se exphca por el cambio de opmlOn,
debe procurarse que el nuevo Parlamento sea plenamente expreslOn
de esta Como se ve, el problema parece resuelto en el terreno
'clenuco en favor de la renovaclOn total, con objeto de que siempre
los Parlamentos representen el estado actual de la opmlOn pubhca (1)
X PRIVILEGIOS DE LOS MIEMBROS DE LAS CAMARAS -La trascen-
denCia de las funCIOnes que desempea el Parlamento ha sido causa de
que en todas las legisla ClOnes se concedan a los miembros del Parla-
mento ciertos pnvlIeglOs necesanos para garantizar su mdependencla
El pnmero de estos pnvlleglOs es el de la mVlOlabllidad por los
votos que emitan en las Camaras En este punto esta n acordes todas
las legislaCIOnes vigentes
Otro de los pnvlIeglOs es el que se ha llamado de la mmumdad
parlamentana, que consiste en el derecho de todo representante, a

no ser procesado sm autonzaclOn de la Camara a que pertenezca En
esta matena, la leglslaclOn espaola es la que mas protege a los DI-
putados y Senadores porque, segun nuestra leglslaclOn vIgente, un
Diputado o un Senador no pueden ser procesados, esten abiertas o
.cerradas las Cortes, Sin la autonzaclOn de la Camara respeclva, salvo
el caso de que sean sorprendidos en flagrante delito Y ademas solo
pueden ser procesados por el Tnbunal Supremo En la mayona de
las legislaCIOnes extranjeras, la previa autonzaclOn parlamentana para
procesar a un Diputado o Senador, solo se reqUIere cuando el Parla-
mento esta abierto SI esta cerrado, los miembros del Parlamento
quedan sometidos a los Tnbunales como cualqUIer otro CIUdadano
En algunos paIses, los DIputados y Senadores tIenen ademas el
derecho a cobrar un sueldo o una mdemmzaclOn por el desempeflo
de su cargo En FranCia, los Diputados y Senadores cobran 15 000
francos anuales En Inglaterra, los Diputados cobran 400 Ilbras es-
1erlmas anuales (10000 pesetas) En Alemama, los mIembros del
Relchstag reCiben una mdemmzaclon de 3 000 marcos anuales En
Italia y en Espaa, los Diputados y Senadores tienen derecho a via-
Jar gratUItamente por ferrocarnl Y en la mayor parte de las Repubh-
- - - ~
(1) Obra citada parte 3 a, secClOn 2:1., cap Il
10
146 ELORRIETA y ARTAlA
cas amencanas cobran un sueldo los miembros de las dos Camaras.
El pnnclplO de las dietas parlamentanas ha sido muy vivamente
atacado Sm embargo, estlmamos que en un reglmen democratlco no
puede ser discutido con fundamento SI se reconoce a todo cIUdada-
no nco o pobre el derecho a formar parte del Parlamento es necesa-
no ponerle en condicIOnes de que' pueda dedicar su vida a las funcIO-
nes parlamentanas, y esto aparte de que todo trabajO publico o
pnvado debe ser retnbUldo Ademas, el derecho de los electores a es-
coger su representante queda limitado SI no se admiten las dietas par-
lamentanas, porque no podran ser representados por qUlen carezca de
una buena poslclOn economlca, y el pals puede verse pnvao del con-
curso de hombres distingUidos a qUienes la faIta de grandes medIOs de
fortuna les Impide abandonar sus negocIOs o su profeslOn para Ir a sen-
tarse en el Ptlamento Muchos dicen que el sueldo de los Diputados
servma para aVivar el deseo de entrar en el Parlamento de los politlcos
de oficIO Creemos que, por el contrano, la falta de sueldo sirve a mu-
chos politlcos Inmorales para excusar los negocIOs corrompidos en que
se mezclan Cuando las funCIOnes parlamentanas no son retnbUldas,
los Parlamentos solo pueden componerse de personas acomodadas, de
personas que ejercen sus profeSIOnes o tienen sus negocIOs en la ca-
pital en que se celebran las sesIOnes de las Camaras o de gente inmo-
ral Y solo retnbuyendo los cargos parlamentanos podra lograrse que
el Parlamento se constituya con verdaderos representantes de los elec-
tores, con personas morales de todas las categonas SOCiales
Con el mismo fin que los pnvileglOs citados, es deClf, para garan-
tizar su mdependenCla, en todas las legislaCIOnes se limitan los d e r e ~
chos de los miembros de las Camaras, mcapacltandoles para el eJercI-
CIO de otras funCIOnes publicas y para ser premiados con honores y
comiSIOnes retnbUldas Esta limltaclOn de los derechos de los repre-
sentantes parlamentan os es altamente necesana, porque aSI pueden
sustraerse de la acclOn del Gobierno que es qUien concede los cargos.
empleos y honores
XI EL "REFERENDUM" y LA INICIATIVA POPULAR -En la epoca
actual han alcanzado un gran desenvolvimiento en SUlza y en los Es-
tados Umdos, y han ganado muchos adeptos en el campo de la cien-
CIa, dos mstituclOnes que tienden a completar la acclOn parlamentana
el referendum y la ImCJatlVa popular
El/eferendum es el sistema que tiende a que una ley no pueda ser
puesta en vigor SI despues de haber Sido aprobada por las Camaras
no es aprobada nuevamente por el Cuerpo electoral La palabra rele-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 147
rendum ha sIdo tomada de la frase ad referendum, que se usa en los
Tratados mternaclOnales y que mdlca que necesItan estos, para ser
valIdos, la ratIflcaclOn de los respectIvos Estados
El refeJendum, como vemos, es una aplIcaclOn del reglmen de
democraCla dIrecta a los tiempos presentes La ConvenclOn francesa
estableclO por pnmera vez este sIstema con el nombre de voto popu-
lar al declarar el 21 de Sephembre de 1792, que "no puede haber
ConslttuclOn hasta que ella sea aprobada por el pueblo n Y dIcho SIS-
tema fue apltcado a la ConstItuclon de 1753, a la del 5 Fructtdor,
ao IlI, y a la del 22 Fnmano, ao III La tradlclOn as! establecIda se
conservo para el estableclm'ento del Consulado vltahclO y del Impeno
Napoleon III hIzo leaparecer este pnnclplO con un nuevo nombre, el
de pleblsclo, y con una nueva forma, porque pldlo al pueblo poder
pala conservar la autorJdad suprema y dIctar una ConstltuclOn con
arreglo a los pnnclplOs consignados en la proclamaclOn
Pero donde realmente se ha desenvuelto y ha arraigado ellefe-
I endum es en SUIza
El referendum ttene como complemento el prmclplO de la IntClatt-
va popular que reconoce el derecho de un cIerto numero de clUdada-
nos a pedIr que una ley se someta al refelendum, o que el Parlamen-
to dIscuta un proyecto de ley determmado
En SUIza, en vtrtud de la enmIenda constttuclOnal de 1874, seran
somettdas al 1 efel endum todas las leyes federales cuando 10 soliCIten
50 000 clUdadanos o cmco Cantones por lo menos Ademas, la Asam-
blea federal hene tamblen la facultad de someter al referendum las
leyes que esttme oportunas Y segun la enmIenda constttuclOnal de
189)., la mlclattva popular puede ejercitarse tamblen por 50000 CIU-
dadanos para reclamar la adopclOn de un nuevo articulo conshtuclO-
nal y la derogaclOn o la modlficaclOn de los artlculos vigentes (1)
Las leyes sometIdas al refeTendum se votan por los electores en
bloque, aprobando o rechazando toda la ley Y la IntClatlva popular
puede ejercitarse presentando una proposlclon concebida en termmos
generales, o un proyecto con todo el arttculado ReCIentemente la ml-
clattva popular se ha extendIdo tamblen, en la practica, a matenas
que no son constitucIOnales
El referendum y la mlclatlva popular se hallan tamblen estableCI-
das en las leglslaclOnes parlculares de la mayor parte de los Estados
locales de la Republtca norteamencana, para las matenas conshtuclO-
(1) CurtI, Le refelendum tradUCClOn francesa de J Rou]at
148 ELORRlET A Y ART AZA
nales Ultlmamente ha alcanzado una gran Importancia el llamado re-
ferendum consultlvo, por el cual una antes de legislar, so-
mete al sufragio popular los pnnclplOs fundamentales de un proyecto
en ella presentado Tamblen la IniciatIva popular ha obtemdo nuevas
aplicacIOnes en el reglmen mumclpal de algunos Estados de la Umon
Con arreglo al sistema llamado de Des Momes, por haber sido Im-
plantado por pnmera vez en esa cIUdad, y que hoy se halla estable-
cido en muchos MumclplOs, el 25 por 100 de los electores, cuando no
este conforme con la gestIon del Alcalde o de cualqUIer Consejero
mumclpal, puede pedirles que se sometan a nueva elecclOn, SI ha pasa-
do un cierto plazo desde la elecclOn en que fueron nombrados (1), y SI
no ganan esa elecclOn lenen que presentar la dlmlslOn de sus cargos
La campaa que emprendlO en las eleCCIOnes de 1910 el partido
conservador mgles en defensa del referendum como medIO de resol-
ver los confhctos que podlan surgu entre las dos Camaras del Parla-
mento, ha motivado una abundante hteratura relativa a este asunto
en toda Europa Y es digno de hacerse notar el hecho de que el
referendum lene en su favor a los conservadores y a los elementos
de la extrema IzqUIerda, y es combatido por los hberales mgleseb y
los republicanos gubernamentales de FranCia
Todas las slmpa!ias que nos despierta el reglmen de democracia
dlfecta cuando se trata de pequeos pueblos, se trocan en descon-
fianzas cuando se trata de las nacIOnalidades modernas Y es que el
refe! endum tiene mconvementes muy graves, como ha puesto en claro
M Esmem (2) "Este sistema-dice el Insigne maestro-es VICIOSO en
el fondo porque la mayona de los clUdaddnos, muy capacitada para
elegir representantes de opmlOnes conOCidas y onentar aSI la leglsla-
clOn y el Gobierno, es Incapaz de apreciar las leyes o los proyectos
de ley que le sean somebdos Le faltan para esto, como decla Sleyes,
dos cosas necesanas la mstrucclOn para comprender estos proyectos
y el tiempo para estudiarlos Supongamos que un Codlgo de comer-
CIO o una ley sobre la Manna se someten al voto de labnegos y mon-
tafieses Sucedera faltamente una de estas dos cosas, o votara la ma-
yona a ciegas un proyecto que no comprende, o 10 rechazara por
motivo de cualqUier dlSposlclOn qUlzas secundana, contra la cual se
haya formado uno de esos preJUICIOS populares tan rapldos en nacel
como dflclles en destrulf
(1) L S Rowe, El Gobierno de la CIudad y sus problemas traduCClOn espaola de Lu
clla Posada
(2) Esmem obra CItada tlt II cap Il secClOn 3 s, num 4
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 149
"El sistema es no menos VICIOSO en la forma Aparta, desde luego,
toda dlscuslOn sena ante el Cuerpo que debe dar a la ley su sanclOn
definitiva Esta dlscuslOn era posible todav!a en las pequeas Repu-
bhcas anttguas, cuando la Asamblea del pueblo entero podla presen-
tarse sobre una misma plaza pubhca al rededor de la tnbuna, a la que
sublan uno tras otro los cIUdadanos mas Ilustres y los pnmeros ora-
dores de la NaclOn Es Imposible entre los millares de Asambleas pn-
manas, entre las que se repartwa necesanamente una gran NaclOn,
para proceder a un voto popular Se nos dlra qUlzas, que las Socie-
dades modernas poseen en la Prensa dIana un medIO de mformaclOn
y un mstrumento de dlscuslOn mas poderoso mll veces que las aren-
gas de los oradores ant1guos La voz de la Prensa es radicalmente
msuflClente para mstrUlr al pueblo sobre las leyes en dlscuslOn, por-
que no establece de hecho mngun debate contradlctono, SI cada
hombre del pueblo lee hoy un penodlco, ordmanamente no lee mas
que el suyo De otro lado, la expenencla demuestra desgraciadamen-
te cuan apaSIOnados, y sobre todo superfiCiales, son los debates que
se manhenen en los penodlcos destmados espeCialmente a las clases
populares Y esto no es todo, el sistema es mas defectuoso todavIa
en otro de sus aspectos Lo que se somete al voto del pueblo es una
ley toda entera, un bloque mdlvIslble, porque praclcam ente se caena
en comphcaclOnes mesolubles, SI se qUIsiera hacer votar separada-
mente cada uno de los arlculos Y el voto en estas condICIOnes no es
ya hbre, desde el momento en que el elector se ve frecuentemente en
esta alternativa, o rechazar una ley que eSlma buena en su prmclplO,
porque conlene alguna dlSposlclOn que Juzga madmlslble, o admllr
esta dlSposlclOn por no rechazar la ley entera
"Elleferendum tiene todavla otro mconvemente mcontestable
y es que menosprecia el Gobierno representativo sm supnmlrlo
c. Que autondad pueden tener las Camaras, SI las leyes dIscutJdas y
votadas por ellas pueden a cada mstante ser rechazadas por capncho
o IgnoranCia, por la mayona mIsma que ha elegido sus miembros
sobre un programa determmado? QUIenes son los hombres que en
tal medIO querran aceptar el mandato de Diputado?"
Hay que reconocer tamblen que la expenencla SUlza no habla
muy en favor del referendum ASI han Sido rechazadas por referen-
dum, entre otras leyes Importantes, una que sealaba retiros a los
funcionan os que hubieron serVido durante la mayor parte de su Vida
al Estado, otra que Impoma la vacuna obhgatona y otra que reorga-
mzaba el EJerclo sobre base naCional
CAPITULO XIII
EL PODER EJECUTIVO
I Concepto del Poder ejecutivo Naturaleza de los actos que reahza
Doctrina de O Mayer El GobIerno -I1 SIstema indIvIdual y
sIstema colegIado del Poder ejecutivo Los MinIstros La InVIO-
lablhdad del Jefe del Estado y la responsablhdad mlnlstenal -
III EvoluclOn hlstorlca de este pnnclplO En el Derecho romano
En el Derecho germano En el absolutismo La
penal de los Mllllstros en la hlstona mglesa SIstema constitucIO-
nal Ideas del Sr Conde LUIs -IV DIversas clases de responsa
bllldad mmlstenal -V La responsablhdad penal de los MinIstros
SIstemas relativos al Tnbunal que debe Juzgar a los Mmlstros
SIstema legIslativo SIstema JudIcIal SIstema del Tnbunal espe-
cIal -VI DeterrnmaclOn de la cnmmahdad de los actos mmlste-
nales SIstema arbltrano SIstema legal ConslderaclOn especIal
de la leglslaclOn espaola -VII La responsabIlidad cIvIl de los
Mlntstros Doctnna legal mglesa SIstema Implantado en Francia
y Alemania Leglslaclon espaola Estudio comparado de dIchas
doctnnas -VIII La responsabilidad polttlca de los MInistros Su
desenvolvimiento actual Sus diversas manifestacIOnes 151
CAPTULO XIII
EL peDER EJEeUTIve
1 Concepto del Poder ejecutIVo Naturaleza de los actos que realiza Doc-
tnna de O Mayer El Gobierno -ll Sistema zndIVldualy sistema co-
legiado del Poder ejecutIVo Los MInistros La znvlOlabllldad del Jefe
del Estado y la responsabllldad mlnlsterzal -IlI EvoluclOn hlstorzca
de este pnnclplO En el Derecho romano En el Derecho germano En
el absolusmo La responsabilidad penal de los MInistros en la hlsto-
na znglesa Sistema constztuclOnal Ideas del Sr Conde LUIs - IV DI-
versas clases de responsabllldad mlnlsterzal - V La responsabilidad
penal de los MInistros Sistemas relatIVos al Trzbunal que debe uzgar
.a los MInistros Sistema legislatiVO Sistema j udlczal Sistema del
Tribunal especzal -VI DetermznaclOn de la cnmInalldad de los actos
mznlsterlales Sistema arbltrano Sistema legal ConslderaclOn especzal
de la leglslaclOn espaola -VII La responsabllldad CIVil de los Mmls-
iros DoctrIna legal mglesa Sistema Implantado en Francla y Alema-
ma LeglslaclOn espaola Estudio comparado de dichas doctnnas
VIII La responsabllldad pollflca de los Ministros Su desenvolvlmzen-
to actual Sus dIVersas manzfestaclOnes
1 En el capItulo XI haclamos notar que no hay correspondencIa en
la reahdad entre los poderes y las funCIOnes que llevan sus nombres,
y que, en consecuenCIa, es un error deflmr al Poder ejecutIvo como el
organo encargado de desempear la funclOn admlmstratIva, porque
tamblen los demas Poderes desempean funCIOnes admmlstratIvas y,
ademas, el Poder ejecutIvo realiza actos legIslatIvos y Junsdlcclona-
les Por ello, para formarnos una Idea de la acclOn del Poder eJecuti-
vo, empezaremos por enumerar los prmclpales actos que realIza
Es un enteno segUIdo en todas las ConstItucIOnes vIgentes que al
Poder eJeculvo corresponde, en pnmer termmo, representar a la to-
talidad del Estado, y en armoma con esa Idea el Jefe del Poder eJe-
cutivo es el Jefe del Estado El Poder ejecutivo es el encargado tam-
bIen de dar un Impulso central, una alta 'duecclOn a todos los asuntos
152 ELORRIETA y ARTAZA
nacIOnales Y aSI el Poder ejecutIvo ejerce el derecho de 11lIC1atlva en
las Camaras, inspeccIOna los Tnbunales de JustJC1a, dmge las ramas
de la AdmllllstraclOn y se aSOCIa a todos los actos rehglOsos, economl-
cos, clentJficos y artJstlcoS, aunque sean orgalllzados por entidades
pnvadas, SI pueden alcanzar alguna trascendencIa nacIonal El Po-
der eJeculvo vela por el orden pubhco en el mtenor y por la segun-
dad del Estado en lo extenor El Poder ejecutivo promulga y pubhca
las leyes, y en algunos paIses, ademas, las sancIOna (1) El Poder
ejecutivo cUIda de la eJecuclOn de las leyes y dIcta los Reglamentos
oportunos El Poder ejecutIvo confIere los empleos y honores y tiene
el derecho de gracIa, y el Poder ejecutivo admmlstra JustJcla en ma-
tena admmlstratJva
En algunos paises real!za otros actos mas En Espaa, en Italia y
en Inglaterra el Poder eJecUlvo mtervlene en la constJtuciOn del Se-
nado, y en la mayor parte de las MonarqUlas el Poder ejecutIvo tiene
la facultad de disolver el Parlamento
Ademas, es necesano tener presente que los Poderes, segun dice
O Mayer (2), son fuerzas Jundlcas y no Simples competencIas, lo que
nos mdlca que aunque se aSigne en la ConstJtuclOn una funclOn de-
termmada al Poder ejecutJvo, no queda este obhgado a desempear
siempre esa funclOn y a no poder desempear llInguna otra
Cada Poder actua con CIerta lIbertad, y segun la dlrecclOn que
tome en su aCClOn, aSI seran los actos que reahce Y esto nos explica
el hecho de que a pesar de la analogla que eXIste entre los preceptos
constJtuclOnales que en los diversos Estados regulan el Poder eJecu-
tiVO, vaflen tanto los actos que este realiza de unos a otros Estados
Todos estos actos que acabamos de enumerar son de contellldo di-
verso, ya que unos se refieren al mantelllmlento del orden, otros a la
sanclOn de las leyes, otros a la enseanza, al comercIO, a la protecclOn
de la mdustna, etc, etc, y tJenen ademas una natUlaleza mterna Jun-
dI ca diferente porque estos actos no son todos admllllstralvos, algu-
nos son leglslalvos como los relativos a la InICIalva parlamentana y
la sanclOn de las leyes, y otros JunsdlcclOnales como las sentencias
que dictan los funclOnanos admmstralvos Pero todos ellos 1enen
una nota comun que los reduce a la ullldad, y es su fuerza vutual El
(1) Es muy frecuente confundir la sanClOn que es el acto con el que el Jefe del Estado
presta su aSentimIento a una ley aprobada por las Camaras y la promutgaclon. que eS el
acto con el que declara que en la aprobaclon de la ley se han observado todos los reqUISItos
necesanos para su vahdez
(2) O Mayer obra c!lada, capItulo cItado
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 153
Poder ejecutivo tiene una fuerza jundlca supenor y obhgatona para to-
dos los subdJtos, mas esa fuerza esta subordmada a los lltmtes q u ~ le
seala el Poder legislativo De modo que considerado en uno de sus
aspectos, el Poder ejecutivo es un Poder su penar , pero considerado
en otro es un Poder subordmado Y estos caracteres del Poder eJecuti-
vo se reflejan en sus actos, que ofrecen aSI una naturaleza jundlca ex-
terna distinta de la que tJenen los actos reahzados por los otros Po-
deres
El Poder ejecutivo, ademas, no solo debe obedecer a la ley, SinO
tamblen a las sentenCias del Poder JudiCial, y tiene que respetar los
derechos del mdlvlduo, protegidos por las leyes, por las sentencias
de los Tnbunales y por declaraCIOnes antenores del mismo Poder eje-
Ctltlvo Por esta \JmltaclOn del Poder ejecutivo, el Estado moderno es
un Estado de derecho, y tiene una eXistencia real el Derecho pubhco.
"Para que sea pOSible el Derecho pubhco-escnbe O Mayer-es
necesano que el Poder pub\Jco pueda quedar hgado en las formas del (
Derecho, sm perder su naturaleza de Poder soberano La separaclOn
de Poderes es el medIO de lograr este doble fin, el Poder leglslatJvo
guarda la soberama absoluta, el Poder ejecutivo esta alIl para repre-
sentar el aspecto en que se puede hgar al Estado ASI, en cuanto se
establece el Poder legislativo con sus caracteres propIOS, se establece
tamblen como una consecuencia loglca el pnnclplO de que el Poder
ejecutivo puede ser !Jgado jundlcamente Y del mismo modo que las
Constltuc'ones no tienen neceSidad de ser exp!Jcilas para atnbUlr a la
ley sus fuerzas espeCiales, porque lo da por supuesto la Idea general
de la sepalaclOn de Poderes, as! tampoco tJenen neceSIdad de mdlcar
las diferentes maneras en que un Poder jundlco puede ser susceptIble
de quedar lIgado jundlcamente, el modelo del Poder JudiCial los de-
termma de una manera sufiCiente e Inmutable Cuando una ConstJtu-
con se hmlta a deClf que "el Poder legislativo es ejerCido por el Pnn-
c!pe con el consentJmlento de la representaclOn nacIOnal", expresa ya
todo el Sistema, tal como acabamos de exponerlo" (1)
Aunque el Poder ejecutivo es esenCialmente un Poder hmltado
por la ley, puede suceder que por el s!enclo de la ley se encuentre
con una esfera en la que puede actuar con hbertad Pero aun enton-
ces podra ser hmitado por la ley en cuanto aSI lo acuerde el Poder
legislativo Y aunque el Poder ejecutivo es supenor a los subdltOS, es
pOSIble tamblen que la acclOn del Estado salga completamente de la
(1) o Mayer obra CItada tomo l. secclOn 2 a cap VI
154 ELORRIETA Y ARTAZA
esfera de la potencia pubhca y caiga baJO el reglmen del Derecho c'-
VII, esta actIvIdad completa el SIstema del Derecho publIco, pero sm
formar parte del mismo
Muchos autores se sirven de la palabra Gobierno para deSignar al
Poder eJeculvo Y en el lenguaJe comente es caSI general el uso de
la palabra GobIerno en la acepcIOn de Poder ejecutIvo Esta confusIOn
de ambos termmos se exphca facJlmente En pnmer termmo, aunque
.el Poder legislativo ejerce la soberama, el Poder ejecutIvo es el que
se manIfIesta de un modo permanente, el que h'lce sentIr su aCClon de
un modo directo y el que dlflge todos los asuntos naCIOnales Ade-
mas ha contnbUldo tamblen mucho a ese hecho la mfluenCla ejerCida
en las Ideas y en el lenguaje constItucIOnal por Rousseau, en cuya
teona eran termmos smOnImos el Gobierno y el Poder eJeculvo
JI Actualmente en todos los Estados, con excepclOn de SUIza,
el Poder ejecutIvo se encarna en una sola persona, que es el Jefe
del Estado En SUIza, como en el anlguo DirectorIO de FranCIa, el
Poder ejecutIVo tiene una orgamzacIOn colegiada
El Consejo federal, compuesto de siete mIembros elegidos por tres
aos, es el que ejerce eLPoder ejecutIvo Hay un Presldenfe de la Con-
federaclOn elegido por un ao entre los mIembros del ConseJo, pero
sus poderes son tan restnngldos que en realtdad llO es otra cosa que
el PreSIdente del Consejo
En algunos paises republ1canos, y espeCialmente en FranCIa, no
han faltado escntores que han defendIdo la orga:mzaclOn colegIada
del Poder eJeculvo Pero sus palabras no han temdo eco en la Opl-
mon La Inmensa mayona de los poJtIcos ha reconOCIdo que en los
paIses de cIerta extenslOn y de Vida SOCIal agItada, el Poder ejecutIvo
necesIta una fuerza, una independenCia y una rapIdez en la aCCIOn
que solo puede prestarle su umdad En las MonarqUlas modernas,
<como es eVidente, el tItular del Poder ejecutivo tIene necesanamente
que ser una sola persona En los tiempos antIguos hubo monarqUlas
Duales (Esparta) y consulados duales y tnunvlratos (Roma)
Pero aunque el Poder ejecutIvo se encarne en un mdlvlduo, en el
Jefe del Estado, este no ejerce el Poder por SI solo, smo que se
aconseja de cIertos funclOnanos elevados, puestos a sus mmedlatas
(rdenes, qUIenes adema s son los encargados de dictar en su nombre
todas las resolUCIOnes que estime oportunas Estos funcIOnanos que
generalmente tienen tamblen a su cargo la DlreccIOn general de alguna
-rama de la AdmmlstracIOn publica, se denomman Mmlstros, y no hay
Estado, exceptuando a SUlza, en que no haya Ministros En SUiza
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 155
cada miembro del Consejo federal:eJerce, en nombre propiO, la duec-
ciOn suprema de un serVICIO, porque, como mdlcabamos antes, son
todos los vocales del Consejo los titulares del Poder eJecuhvo
En todas las MonarqUlas, el Jefe del Estado es mVlOlable Por
el contrano, en las Republtcas se considera al Presidente responsable
de los delttos de alta tralCiOn
La mViOlablhdad del Jefe del Estado parece un contrasenttdo
dentro del Derecho moderno que, segun acabamos de ver, parte del
prmclpiO de que el Poder ejecutivo debe quedar sometido a la ley
y esto hubiera sido causa de que la MonarqUla fuera un reglmen m-
compatible con las doctnnas Jundlcas dommantes, SI no se hubiera
encontrado soluclOn al problema de someter a la ley a un Poder lffes-
ponsable, con el pnnclplO considerado como piedra angular de Id Mo-
narqUla constttuciOnal, qlle proclama que nmgun mandato del Rey ten-
dra fuerza obltgatona SI no va refrendado por un Mmlstro responsable
III Para formarse una Idea de la genesls de este pnnclpiO, hay
que parttr de la OposlclOn eXistente entre la concepciOn romana y la
concepclOn germana relativas a la poslclOn del Jefe del Estado (1)
Segun las Ideas del Derecho romano, el Pnnclpe es mViOlable, y
no solo es mVlOlable, S1110 que es augusto La mterpretaclOn que se
diO a la cGnoclda maXlma prmceps leglbus solutllS est y al pnnclplO
de Derecho canon'co, summa sedes a nenune !Udzcatur, dicen mas
que todo cuanto sobre ello pudleramos escnblr
Por el contrano, en los pueblos germanos en virtud de la con-
cepclOn dual!sta que teman del Estado, se consideraba al Rey res-
ponsable de sus actos
El Welchblldrecht de SaJoma (art 9) enumera tles casos en que
el Emperador podla ser responsable cnmmalmente, Siendo el Pfalz-
grafen del Rhm el encargado de ejecutar la sentencia, que SI era la
de pena capital la efectuana con un hacha de oro Y conoCidas son
las garantJas que tomaron los Barones mgleses, los nobles hungaros
y los brazos aragoneses para Impedu los pOSibles abusos de sus res-
pectivos Monarcas
"Las destItUCIOnes de los Reyes en la J;:dad Medla-escnbe Jelh-
nek (2)-no pueden llamarse revolUCIOnes, atendiendo a las Ideas JU-
(1) En el estudlo de este pnnclplo nos hemos gU1ado especIalmente por el notable tra
balO Ensayo sobre la responsabllldad mmlsterzal e'l la Monarqula de nuestro quendo
compaero D Juhan Conde LUIS muerto en la fior de la edad cuando era una verdadera
esperanza para los estudIOS polttlcos
(?) Jelhnek obra CItada pag 672
156 ELORRIETA y ARTAZA
ndIcas de aquella epoca, eran una consecuenCIa de la concepclOn
dualIsta del Estado entonces dommante, segun la cual, el remo era
una parte del contrato
.La Idea de la responsabhdad del Monarca, tal y como se nos
presenta en los COdlgOS alemanes, solo puede desarrollarse en un
Estado dualIsta donde no eXIste una representacIOn clara de las re la-
,
ClOnes de ambas partes del Estado ASI, pues, responde a las relacIO-
nes entre Rey y remo el derecho que aSIstla a los Barones mgleses
en garanla de lo estIpulado en la Magna Carta para embargar al
Rey, el de los nobles hungaros para levantarse en armas, y el de los
brazos aragoneses para desligarse del juramento de fIdelIdad al Rey>
SI fuese laslmado su derecho"
Al adVenImIento del absolutIsmo en la Edad Moderna, aparente-
mente tnunfa el Derecho romano Los JUrIsconsultos proclaman que
el poder del Rey no lene hmltes de nmguna cIase y hacen reVIVIr la
antIgua maXlma quod pllnclpl placad legls habet vIgO/em Los ca-
nomstas completan la obra de los JUrIsconsultos declarando que el
Rey no es solo la fuente del Derecho, SInO tamblen una persona sa-
grada de cuya cualidad queda mvestIdo por la ceremoma de la con-
sagracIOn que algunos conSIderaron como un octavo sacramento Y
un Rey LUIS XIV, esteleotIpa todo ese mOVlm'ento en su celebre frase
L'Etat e'es! mOl De este modo tnunfa completamente de nuevo el
prInCIpIO de la InVIOlabIlIdad del Rey
y tal es el mfluJo del Derecho romano en todas paltes, que en la
mIsma Inglaterra, que con tanto teson defendIO las prerro15atIvas del
Parlamento ImpOSIbIlItando el estableCImIento del absolutIsmo, se
arraIga el pnnclpIO de la IrresponsabIlIdad regla conten'do en el cono-
Cido afOrIsmo the kmgean do no wlong(el Rey no puede hacer mal).
Pero la Idea germamca de la responsabIlidad del Monarca se ha-
bla arraIgado en tal forma en el espmtu popular, que no era fanl que
el pueblo se olVIdara de ella ASI a las concepCIOnes absoluttstas cons-
truidas por los JUrIsconsultos y canomstas InspIrados en el Derecho
romano, responden los teologos estableCIendo una dlstmcIOn entre el
Rey y el tuano y jushfcando las sublevaCIOnes populares contra la
brama Mas como los Monarcas reumeron fuerza sobrada para repn-
mlr todas las lllsurreCCIOnes que contra su poder pudlemn alzarse, el
pueblo, ante la Imposlbldad de luchar con el Rey, trato de hacer res-
ponsables a los MllllstroS de los desaCIertos que el Rey cometIera
Inglaterra es el pals que en esta cuestIOn dIO la pauta al resto de
Europa Se enumeran 22 procesos dmgldos contra los Mmlstros por
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 157
el Parlamento De ellos citaremos dos por el especIal mteres que en-
cIerran el lmpeachment (proceso de un Mlmstro) lllcoado contra
Eduardo Herbert (1642), Procurador general de Carlos r, en el que se
proclamo el pnnclplO de que la obedIenCIa a las ordenes del Rey no
eXIme de responsabIlidad al MIlllStro, y ellmpeachment segUIdo con-
tra el Conde de Danby (1678), que en nombre de Carlos II habla pe-
dIdo en secreto al Rey de FrancIa 6 mt110nes de pesetas por la con-
servaclOn de la paz, en el que se confIrmo el precepto de que, Imcla-
do un unpeaclzment, no debe este mterrumplrse m porque se dIsuelva
el Parlamento, m porque perdone el Rey al acusado
En el resto de Europa, habIendo sIdo anulado el poder de las
Asambleas populares por la MonarqUla absoluta, carecla el pueblo
del procedimiento parlamentano usado en Inglaterra para acusar a los
MllllStros Pero 10 reemplazo por mOVImientos sedIcIOsos que obhga-
,
ban a los Reyes a desterrar a los MllllStroS odiados Por estos hechos,
al mIsmo ttempo que se consohdaba la Idea de la mVlOlablltdad del
Rey, se robustecla la Idea de la responsablltdad de los Mmlstros, ar-
mOlllzandose de ese modo en la concIencIa pubhca los pnnClplOs
-opuestos del Derecho romano y del Derecho germalllco
La mVlolablltdad regla y la responsablhdad mmlstenal son, pues,
dos Ideas que se desar ollaron en el curso de la Edad Moderna Pero
faltaba un gUlOn que umera esas dos Ideas, y ese gUlon 10 proporcIo-
no el reglmen constItucIOnal moderno, proclamando el pnnclplO de
<ue nmgun mandato del Jefe del Estado sera obltgatono SI no va re-
frendado por un Mmlstro
Por ello son tres los pnnclplOs de que consta la doctrma legal,
boy vigente en todos los Estados monarqUlcos, relativa a la responsa-
blhdad del Poder eJecuttvo La mVlOlablhdad del Jefe del Estado La
falta de fuerza obhgatolla de sus mandatos cuando no estan refrenda-
dos por algun Mlmstro La responsablhdad de los Mlmstros por los
actos del Jefe del Estado que hayan refrendado Tamblen los Estados
repubhcanos, e'{ceptuando a los Estados amencanos que estan orga-
mzados baJO el sIstema presidencIal, han aceptado la doctnna expuesta,
reconociendo el hecho de que el Jefe del Estado es en las Repubhcas
practtcamente trresponsable, porque son tantos los req UlSttOS necesanos
para condenarle que es ImpOSIble eXigIrle nmguna responsablhdad
El Sr Conde LUIS comenta el pnnclplO de la responsablhdad mlms-
tenal en las lmeas que msertamos a lOntmuaclOn, por su gran mteres (1)
(1) Obra Citada secclOn 2 1
158 ELORRIETA y ARTAZA
"No es problema m lo ha sido nunca declarar al Jefe del Estado
uresponsable, la dificultad consiste en que lo sea de hecho, es deCIr,
que nunca pierda tal cualidad y que el mismo pnnclplO que se Ideo
para evItar males y trastornos que por sabidos se callan, no sea fuen-
te de otros mayores Con el constltuclOnahsmo han desaparecIdo ta-
les temores c.Como?
"El Monarca debe mantenerse en el eJerCICIO de la funclOn que le
es propia, dentro de los hmltes que la ConstltuclOn le deSigna, y tal
conformidad a las leyes y a la ConstltuclOn es el dique de su poder,
pero como es caractenstlca Illseparable del Rey (ya se diga porque
persomflca la sobelama, ya porque es gobernante, ya porque es el
mas alto Poder del Estado, etc) la mesponsablhdad, se Impone la
manera de evl1ar que amparado en ella traspase los lImltes que se le
Impusieron, y nos encontramos de nuevo ante la paradOja que ence-
rraba el absolutismo un 11 responsable que Illcurno en I esponsablll-
dad, paradOja que para salvarla dIO lugar a la dlstlllclOn entre Monarca
y tIrano, Siendo hClto emplear contra este, ya que no habla otro me-
dIO de hacer efectiva su responsablhdad, las razones de un pual, el
SIl es feret, neque alttel l espubllca tue/l posstt (llcebtt) eodem defenslO-
n/S lU/e ad ve/o potlOn auctolltate et plOpla Pllnczpem publzcum
hostem declmatum ferro penme/e" (1) Y aun hay algun prlVllegla-
do talento que aguza todo su claro Illgemo para rebatlr el constltuclO-
nahsmo Impelante (2) como sIstema constrmdo sobre absurdos y fic-
cIOnes y siente la nostalgIa del antiguo reglmen' BIen hallados sean
todos los absurdos, todas las fiCCIOnes, SI con ellos el salto de Monar-
qma a brama no es pOSIble, y el pueblo no necesita acudlf a su "de-
recho de defensa" para vengar los agravIOs que se le hlClelen
"c.Como ha resuelto el Derecho pohtlco moderno el problema?
Creando la IllstltuclOn mllllstenal, el muro dIamantlllo, que dIJO
Gladstone, entre el pueblo y el Soberano
"No basta el compromiso moral que el Soberano, al Jurar la Cons-
tttuclOn, contrala de guardarla, SIllO que se le Impuso una hmttaclOn
efectIVa, mngun mandato suyo tendra vahdez mIentras no sea refren-
dado por el Mllllstro, de suerte que este se hace responsable no solo
porque con su firma mostro su conformIdad y le hiZO suyo, silla por-
que con el refrendo le dIO Vida, le dIO fuerza de obhgar
"AsI como los actos puramente etIcos no caen dentro de la esfera
,
(1) Manana obra CItada cap VI
(2) J Vazquez Mella entlca del constauclOnahsmo imperante .rbculos pubhcados
en El Correo };spatio[
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 159
Jundlca y por eso de ellos solo una responsablhdad moral se denva,
Igualmente los mandatos o actos del Rey sm la fuma mmlstenal son,
constJtuclOnalmente hablando, sImplemente morales, pues les falta un
reqUIsIto esencIal para entrar en la VIda del Derecho, es aSI que el re-
frendo es la condlclOn mdlspensable y el MIlllstro es el UlllCO que pue-
de refrendar, luego es autor del acto jundlco y, por tanto, jundlca-
mente responsable No otra cosa slgillfica el Poder en su fuente y el
Poder en su acclOn
"Como no exIste lesponsablhdad Slll hbertad, el Mmlstro debe ser
lJbre en refrendal o no lefrendar Su facultad de dlml(r es la garantla
de su hbertad "He sldu Mmlstro-dec!3 Thlers-, he teilldo el honor
" de hablar a los Reyes, he tellldo el honor, guardandoles todo el res-
" peto, de reslstJrles Pues bIen, lo que me ha hecho fuerte ante ellos
" ha SIdo la responsaolhdad mmlstenal, se es fuerte cU1ndo se dICe al
"Rey Seor, VOS SOIS lllvlOlable, a mI y no a Vos, alcanzaran las
" consecuencIas de los malos actos, yo MIlllstro, que me Juego la VIda,
" tengo el derecho de opmar y reslstlfos" c.De que hubIera servido
esta reSistencia, ese derecho de opmar, SI no se hubIera amparado al
MInIstro en su derecho, facultandole para retIrarse- ASI, pues, (ene
la oblIgaclOn de negar su fIrma a aquellos actos por los cuales mcu-
rna en responsdblhdad y la facultad de dImItIr como medIO de no lll-
curnr en ella Tal derecho debe ser admitIdo Slll restnccJOnes, tanto
eqUlvaldna el negarlo como declarar al MmlstJo responsable de los
actos ajenos a su voluntad
(
"A mas de la responsablhdad especIal que alcanza al Mllllstro
como representante y consejero del Rey, le corresponde la que con-
trae como Jefe supenor del Poder eJecutJvo, responsabIlidad que, aun-
que dIferente de la antenor, no por eso deja de ser especial, tanto
como lo es la excepcIOnal poslclOn que el MIlllstro ocupa entre los
funclOnanos del Estado "
IV CLASIFICACION DE LA RESPONSABILIDAD NUNISTERIAL -En el
penodo antenor al reglmen constitucIOnal, al hablar de la responsa-
bilIdad mmlstenal, se slglllflcaba Ulllca y exL!uslvamente la responsa-
bilidad penal Pero el desenvolvmlento del reglmen constitucIOnal ha
ongmado otras dos malllfestacJOnes de la responsabilidad mlll1stenal
la responsabilidad CIVil y la polltJca
La responsab,hdad clVll es la obhgaclOn del Mmlstro de mdemill-
zar a los partJculares o al Estado por los perJuIcIos que les ocasIOne
con aquellos actos realIzados en el desempefo de sus funCIOnes que
sm constitUIr dehto mfnnJan alguna ley Claramente se ve que esta
160 ELORRIETA y ARTAZA
responsabllldad no ha podIdo eXlglfse al MinIstro SinO desde el mo-
mento en que se ha aceptado el prinCIpIO de que el Poder ejecutIvo
debe quedar sometIdo a la ley La separaclOn de Poderes Implantada
en el reglmen constItucIOnal es, pues, la base de esta responsablhdad
En la MonarqUla absoluta no habla separaclOn entre el Poder legIsla-
tIvo y e\ eJecutIvo, las funCIOnes encomendadas hoya ambos organos
eran entonces desempeadas por una mIsma persona, por el Rey, y
no cabla, por 10 tanto, hablar de la supenondad del Poder leglslatJvo
sobre el eJecutIvo, porque ambos Poderes se confundlan, m eXIgIr
responsablhdad CIVIl a los MinIstros por los actos que reahzaran, por-
que tenIendo de hecho Igual valor Jundlco todos sus actos no se po-
dla deCIr que unos eran supenores a otros
La responsabIlIdad po]tIca es la obllgaclOn del MIlllstro de pre-
sentar la dlmlslOn de su cargo cuando as se 10 eXIJa el Parlamento
No creemos que tengamos necesIdad de demostrar que tamblen esta
responsabIlIdad solo ha podIdo establecerse en el reglmen constItu-
CIOnal
EstudIaremos, por el mIsmo orden en que han SIdo CItadas, las tres
dases de responsabll1dad en que puede un Mmlstro Pero an-
tes de pasar adelante, haremos prevIamente la de que nos
refenmos solo a los actos que el Mmlstro realIza en el desempeo de
.su cargo, porque name ha puesto nunca en duda que los MIlllstros
por los actos que rea[cen como SImples partIculares, deben Illcurnr en
las mIsmas lesponsab!lldades que los demas CIUdadanos Es cIerto que
la forma en que se procede contra un Mmlstro por los delItos comu-
nes que cometa es dIstinta, en algunos Estados, de la que se sIgue
contIa los particulares ASI, en Espaa, compete al TrIbunal Supremo
Juzgar a los MinIstros por los del1tos comunes que cometan Pero las
leyes y las penal1dades aplIcables a esos delItos son las mIsmas que SI
se tratara de un SImple CIudadano '
V LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS MINISTROS -Esta matena
abarca dos cuestIOnes dlstmtas la relatJva al Tnbunal que debe JUZ-
gar a los MinIstros y la referente al cnteno JundlCO con el que debe
aprecIarse la cnmlnalIdad de los actos del Mmlstro
Tres son los sIstemas en que se han msplfado las legIslaCIOnes VI-
gentes en los dIstIntos Estados, para la resoluclOn del pnmer proble-
ma el sIstema leglslatJvo, el JudICIal y el de TrIbunal espeCIal
El sIstema legIslatJvo es el que encomIenda a la Camara de DIpu-
tados la acusaclOn contra los MinIstros y constltuye a la Camara Alta
en el Tnbunal que ha de Juzgarlos Este sIstema tIene sus pnme-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 161
TOS precedentes en Inglaterra Y actual mente se halla establecido en
dICho palS, FrancIa, Itaha, Espaa, Estados Ullldos, Repubhca Argen-
tma y Chile
ROSSI, en su obra ya claslca de Derecho, conshtuclOna1 defiende este
.."Istema dIciendo que "como los delItos de los Mmlstros son de una
naturaleza especIalmente polttIca, solo pueden ser juzgados por un
-cuerpo polItlco La acusaClOn mIlllstena1 es un acto a la vez pohtlco y
JudICial No se puede aprecIar la conducta de un Mmlstro en talo
cual caso SI no se mIde la tendenCia polttIca de su admmlstracIOn Un
Ministro no refrenda un acto eVidentemente cnmmal, es precIso ex-
traer el entena mllllstenal de un gran conjunto Un Cuerpo polItIco
acusa, un Cuerpo pohtlco debe juzgar, el uno Impetuoso, el otro mas
trdnqUl10, cada uno tiene su papel" (1)
El sistema JudiCial es el que concede al Tnbunal Supremo o a otros
Tnbunales JudiCiales la competencia para juzgar a los Ministros
En Belglcd, Dmamarca, Holanda, Rumallla, Portugal y en algunos
Estados locales alemanes, como Prusia y Sachsen-Melmgen, es el
Tnbunal Supren
1
0 qUIen Juzga a los Mmlstros
En Be1glca y Dmamarca pertenece exclUSIvamente a la Camara de
Diputados la facultad de acusar a los Mmlstros, y en Rumallla a ambas
Camaras
En GreCia, segun el art 80 de la ConsbtuclOn, "la Camara de los
Dlputaaos tendra el derecho de acusar a los Mmlstros y hacerles com-
parecer ante un Tnbunal presIdido por el Presidente del Tnbunal Su-
premo y compuesto de doce mdlvlduos elegidos por suerte en una
lista de todos los Magistrados del refendo Tnbunal Supremo y de los
MagIstrados y Presidentes de los Tnbunales de segunda mstancla.
Los defensores de este sistema se apoyan en la mdependencla po-
htlca de los MagIstrados, que no son hombres de partIdo como los
Senadores Pero nosotros estImamos que los Magistrados, por lo mis-
mo que no son polItlcos, no tienen la competencia 1lI el cnteno nece-
sanos para Juzgar hechos pol!tIcos, y que ademas se exponen los Tn-
bunales a perder su autondad moral al mezclarse en hechos pohtIcos y
exponerse a los ataques VIOlentos de los partldos
El sistema del Tnbunal especIal es el que atnbuye el conOCImiento
de los delitos mlmstenales a Tnbunales compuestos de personas m-
dependIentes, o a Tnbunales mixtos forenados con elementos pohtIcos
y JudICIales
(1) ROSSI Cours de Drod cO/lSltlullonnel tomo IV pag 397
11
162 ELORRETA y ARTAZA
Esta Implantado este sistema en Austna Segun el art 16 de la
ley de ResponsabIlIdad mmlstenal de 1867, "la acusaClOn contra los
MInistros se segUlra ante el TrIbunal de Estado, que es el llamado a
entender en ella Para formar este Alto Tnbunal, desIgnara cada una
de las dos Camaras en los remos y paises que representen, doce ClU-
dada nos Independientes, versados en el conOCimiento de las leyes,
pero que no pertenezcan a nmguna de las dos Camaras.
TambIen InclUImos en este sistema a Sachsen y Wurtemberg, por-
que en dIChos paIses los Mmlstros son Juzgados por un Tnbunal
compuesto de seis Jueces, elegidos por el Rey entre los funclOnanos
JudIcIales, y otros seis designados por el Parlamento, sm otra hmJta-
clOn que la que nmguno de ellos pertenezca a su seno, y un PresI-
dente nombrado por el Monarca
En Baden, los MInistros son Juzgados por un Tnbunal constltUldo
con la Camara Alta, el PreSidente del Tnbunal Supremo y ocho Jue-
ces elegidos por suerte entre los Tnbunales colegiados
El sistema del Tnbunal espeCial responde a la aspuaclOn de que
las personas encargadas de Juzgar a los MInistros reunan los conocI-
mientos Jundlcos y pollbcos necesanos para apreciar los hechos, y
tengan la mdependencla y el desapaSIOnamiento necesanos para fa-
llar con JustICIa Esa aspuaclOn no puede ser mas elevada, pero no es
pOSIble que las personas alejadas de la polltIca tengan la competen-
cIa necesana para Juzgar debIdamente una gestlOn pollbca, porque la
polItlca, como cualqUIer otra actIVidad humana, solo puede ser apre-
Ciada con competencia por qUien se dedica a ella
VI LA CRIMINALIDAD DE LOS ACTOS MINISTERIALES -Dos son
los pnnclpales sIstemas estableCidos actualmente para determmaJ el
cnteno Jundlco con que debe aprecIarse la cnmmal1dad de los actos
comettdos por los Mmlstros el llamado sIstema arbltrano, y el slste-
malegal
El sIstema arbttrano es el que sustenta que el Tnbunal que ha de
Juzgar al Mmlstro no debe sUjetarse a ley nmguna para conSiderar
como del1ctuoso un acto de un Mmlstro, m para Imponerle la pena
que estime oportuna
Inglaterra es el pals, por excelenCIa, del sistema arbttrano El zm-
peachment puede mcoarse contra cualqUIer Mmlstro siempre que co-
meta hlgh crtmes and mlsdemeanors (altos cnmenes y mala conduc-
ta), dejando al Parlamento la mterpretaclOn hbre de esos termmos
Ademas, el Parlamento puede aprobar un bzll 01 attamder, un pro-
yecto de ley en el que se declaren delIctuosos hechos que, al ser co-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 163
metldos, no eran consIderados como delItos por la ley, y en el que se
Imponga al MInIstro o persona que los haya ejecutado una pena
Este sIstema ha sIdo tamblen Implantado en los Estados Unidos,
en Belglca y en FranCIa Como caso notable de aplIcaclOn del sIstema
arbltrano se mencIOna el proceso segUIdo en FranCIa contra los MI-
nistros de Carlos X a ralz de la RevoluclOn del 25 de JulIo, en el que
fue condenado Poltgnac a cadena perpetua por el cnmen de alta tral-
clOn que no estaba deflTIldo en TIlnguna ley
BenJamm Constant es uno de los que mas se han dlstmgUldo en-
tre los defensores del sIstema arbltrano "Hay mIl maneras de empren-
der mJusta o mutIlmente una guerra, de dmglr con demasIada precI-
pltaclOn, lentItud o negltgenCla la guerra emprendIda, de ser dema-
SIado mflexlble o debIl en las negOCIacIones, de trastornar el credlto
ya por operacIOnes atreVIdas, ya por economlas mal concebIdas, ya
por mfldelIdades dIsfrazadas con dIferentes nombres SI cada una de
estas maneras de perjudIcar al Estado debIese estar especIfIcada e m-
dI cada en una ley, el Codlgo de responsablltdad mmlstenal sena un
tratado de hlstona y de polItIca y aun as! sus dISpOSICiones no se re-
fennan mas que al pasado Los MITIlStroS encontranan sIempre me-
dIOS de eludIrlas en 10 futuro. (1)
ROSSI, msplfandose en Iguales Ideas, aade "El cnmen mmlste-
nal, SI exceptuals algunos hechos que casI son mconceblbles, es un
hecho complejo Es un cnmen constructivo, como dIcen los mgleses,
es deCIr, un cnmen que resulta de un conjunto de cosas, de actos, de
tendenCIas, de dlfecclOnes, he aqUl por que el procesamIento de un
MInistro sera sIempre un acto esenCialmente polIttco, porque eXIge
una apreclaclOn poltttca de su vIda mmlstenal. (2)
Tales son los pnnclpales argumentos que se emplean en pro del
sIstema arbltrano
El sIstema legal es el que fundandose en el pnnclplO claslco, nu-
l'um cnmen, nulla poena sme lege, sostIene que los Mmlstros solo
deben ser persegUidos por la comlSlOn de actos que prevIamente ha-
yan SIdo penados en las leyes
Este sIstema se practIca en todos los Estados, exceptuando a los
que han aceptado el sistema arbItrarIo que hemos cItado antes
La mayor parte de los Estados que han aceptado el sIstema legal,
determman en el Codlgo penal los delttos que pueden cometer los MI-
(1) B Constant, Coars de polltlqae conslltallonneile, pag 405,
(2) ROSSI, obra CItada pag 386
164 ELORRIETA y ARTAZA
nIstros PelO algunos Estados, en atenclOn a la naturaleza partIcular
de la responsab]ldad mllllstenal, la han regulado con leyes espeCiales
Entre dichos Estados mencIOnaremos a Holanda (ley 1815), SUlza (ley
1850)"Austna (ley 1867), Grecia (ley 1876) y Rumama (ley 1879)
Hay tamblen Estados que han sealado en la ConstItuclOn los casos
de responsablltdad mmlstenal Cltaremos entre ellos a Portugal, Ser-
Vla, Chile, Venezuela y Ecuador
En Espaa f1Ja el Codlgo penal una sene de debtos que solo pue-
den ser comeldos por los MInIstros Y esto ha sIdo causa de que al-
gunos escntores opmen que solo puede persegUIrse a los Mllllstros
por la comlSlOn de esos hechos penados en el Codlgo A pesar de ello,
estlmamos nosotros que el poder del Parlamento no tJene lImites le-
gales en esta matena nI en nmguna otra, porque, como demostraremos
en su lugar oportuno, el Parlamento en Espaa es soberano
Solo se cIta un caso en que se haya eXIgIdo responsabilIdad a un
Mllllstro en Espaa Y fue el proceso vulgarmente conOCIdo con el
nombre de "proceso de los 130000 cargos de pIedra., mcoado el 1859
contra el ex Mmlstro de Fomento D Agustm Esteba-n Collantes, qUIen
fue absuelto por el Senado
En algunas otras ocasIOnes se han presentado diversas propOSICIO-
nes de acusaclOn que quedaron pendJentes de dlctamenes o de nom-
bramiento de ComlslOn Entre estas propOSICIOnes merece espeCIal
,menClOn una en que se pedla la exoneraclOn de cargos y honores de
D SaIustIano Olozaga, por haber obl.gado VIOlentamente a la Rema
a f1rmar el decreto de dlsoluclOn de Cortes Este hecho tIene una Im-
portancia espeCIal, porque entonces se trato de condenar a un MInIS-
tro por el procedImIento ordmano de un proyecto de ley, aceptando
la tea na en que se fundan los blll 01 attemder de Inglaterra, de que el
poder del Parlamento no lene bmles legales y puede resolver, por el
procedImIento de las propOSICIOnes de ley, todo genero de cuestIOnes,
cuando lo eslme oportuno
VII LA RESPONSABILIDAD CIVIL -Inglaterra es el pals en que se
ha estableCIdo mas claramente la responsabIlIdad CIVI! de los Mlllls-
tros y en que se hace mas efectIva praclcamente
Segun la leglslaclOn mgIesa vIgente, en el caso de que un Mmls-
tro u otro funcIOnan o cualqUIera perudlquen a un partJculal con un
acto Ilegal, ya se trate de una falta personal o de una falta de servI-
CIO, SI este acto no constJtuye un delIto, el partIcular perjudIcado pue-
de demandar la correspondIente mdemnIzaclOn al funcJOnano que le
haya ocaSIOnado los perUlclOs Esta demanda se tramita en los Tn-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 165
bunales ordmanos como SI se tratara de un pleito pnvado, y el fun-
clOnan o lene que demostrar que su acto fue legal, de lo contrano es
condenado a mdemnlzar los perJUIcIOs con su pecuh\l partIcular (1)
En los demas paises europeos se acepta tamblen el pnnclplo de la
responsabilidad CIVil de los Mmlstros, pero no se aplica nunca porque
tIenen los cIUdadanos otro medIO mas facIl y seguro para lograr su
derecho, que es el recurso contenclOso-admllllstratlvo
Es doctnna legal en FranCia y en Alemania que en todo acto !le-
gal de un Mmlstro o de otro funcIOnan o que no constItuya un delito
hay que dlstmgUlr SI el funclOnano autor del acto mcumo en una fal-
ta personal o en una falta de serVICIO Se entIende por falta personal
el error que comete el funclOnano por una Ignorancia, una negligen-
cia o una mala fe mexcusable Y se enlende por falta de serVICIO el
elfor en que puede mcurnr de buena fe un funclOnano probo
En el pnmer caso, el cIUdadano pefJudlcado puede eXIglf respon-
sabilidad CIVil al MInistro por medIO de una demanda que se tramIta
ante los Tnbunales ordinariOS
En el segundo caso es responsable de los perjUIcIOs causados el
Estado, y el partIcular debe reclamar la llldemll1ZaClOn al Estado por
medIO de un recurso que se tramita ante los Tnbunales administra-
tivos Los Tnbunales admllllstratlvos no lenen competenc'a para de-
clarar SI un acto del Mmlstro es una falta pelsonal o una falta de
serVICIO, y por ello, presentada una demanda, deben limitarse a fallar
SI el acto discutIdo fue leg''l o Ilegal, absolViendo al Estado en el Pri-
mer caso y condenandole en el segundo Ademas, los Tnbunales}d-
mlnlstratIvos, a dlferenCla de los ordlllanos que deben ajustarse a la
ley, pueden msplfar sus fallos en motivos de eqUidad, llegando in-
cluso a reconocer a un partlcular el derecho a una mdemll1zaclOn por
los perJUICIOS que le haya ocaSIOnado un acto legal Y como, ademas,
ocurre en la praclca que es mas facII para un CIUdadano consegUir
que le hagan JustiCia cuando htlga contra el Estado que cuando litiga
contra un Mllllstro, ocurre que de hecho los particulares perjudica-
dos por un acto mlnlstenal entablan siempre un recurso admmls-
tralvo contra el Estado, y no entablan nunca un recurso personal
contra el funclOnano
j Es tamblen precIso tener en cuenta que, segun la leglslaclOn fran-
cesa, en el caso de que un parlcular entable un recurso personal con-
(1) A Laurenee Lowell, obra clada cap LXII - Dlcey, obra c.tada ap(nd.ce 9-
W R Anson, The law and custom 01 the ConslttutlOn, tomo 11, parte 2 a cap X, num 6
166
ELORRIETA y ARTAZA
tra un funclOnano, el Tnbunal de conflictos, que responde al pnnclplO
de la separaclOn de las Autondades admmlstratlvas y JudIcIales, de-
termmara previamente SI es procedente o no dicho recurso, es declf,
SI el acto dIscutJdo pudo ser una falta personal o fue SImplemente una
falta de serVICIO, lo que slgmflca, como es consIgUIente, una nueva
complicaclOn para el particular perjudicado y un nuevo motIvo para
no entablar el recurso personal (1)
En Espaa, la ley de 5 de Abnl de 1904 proclama la responsablh-
dad CIVIl de los Mmlstros por los daos y perJulclOs que ocasIOnen
cuando en el eJercIcIO de su cargo mfnnJan con actos u omISIOnes
algun precepto cuya observancIa les haya SIdo reclamada por escnto
El conoc}mlento de la demanda mtegra queda reservado a una ComI-
SIOn de Senadores nombrada por el Senado Pero como nge tambIen
en Esp4a la doctnna de que el Estado es responsable de las faltas de
serVICI de sus funCIOnan os, sucede 10 mIsmo que en FranCIa Los
partJculares perjudIcados por un acto llegal de un MlmstJO entablan
un recurso contenclOso-admmlstratIvo, sm que se haya dado todavla
un solo c.;so, nt es facIl que se de nInguno, en que se haya entablado
un recurso de responsabIlidad CIVIl contra un Mmlstro
Monsleur Haullou (2), en un estudIO muy mteresante sobre las
dlfelenclas que separan a la doctnna Inglesa ya la francesa aceptada
por el resto de Europa, hace notar que SI se estableCIera en FranCIa el
sistema mgles, los recursos personales contra los funclOnanos toma-
nan el aspecto de represalIas polltlcas, y los funclOnauos eJercenan
toda la pleslOn pOSible para que no se les condenara Y eJ..ammando
las ventajas del sistema frances, aade que sobre el telfeno neutral
del acto admInistratIvo desaparecen el amor propIO y las susceptibIlI-
dades Los funclOnanos, tranqUIlos porque se combate contra sus ac-
tos y no contra sus personas, dejan que se desenvuelvan facllmente
los recursos contra la AdmlntstraclOn Ademas, las sentenCias de los
I
Tnbunales admmIstratlvos han contnbUldo a que se forme un verda-
deJO derecho de eqUIdad
De otro lado Dlcey (3), defendiendo el sistema mgles, dice que los
recursos personales contra los funclOnanos constituyen la mayor ga-
rantla de que estos procuraran ajustar sus actos a la ley, quedando aSl
asegurados los derechos de los mdlvlduos, y aade que la mdepen-
(1) DUgUlt obra cItada tomo 1, cap IV num 91 -H Berthelemy, Tralte elementazre
de Dro,1 adm,mslra/j IIb III
(2) Maunce HaurlOu
t
obra CItada 8 a edICton cap
(3) Dleey, obra c(ada apendlces numeros 9 y lO
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 167
denCla, cultura, prestigIO y tradlclOn de Justicia que adornan a los
Tnbunales ordmanos Ingleses son causa de que sus actos vayan ro-
deados de una autondad moral que es muy dificil lograra alcanzar un
nuevo Tnbunal administratIVo
Por nuestra parte, pensamos que, como concluye M Haunou en
su trabajO citado, las diferenCias eXistentes entre ambas doctnnas se
a.Justan a las dlferenclas de caracter y temperamento que dlstmguen
a. los pueblos respectivos en que se hallan Implantadas
La responsabilidad cIvil de los Mlmstros tiene ademas otro aspecto
y es aquella en que pueden mcurnr los MIlllstros por los perJUICIOS que
ocasIOnen al Estado En este punto, la doctnna legal dominante, en la
generalidad de los Estados, es que debe segulfse el mismo procedi-
miento que para eXigirle la responsabilIdad penal Sm embargo, en
Espaa, por excepclOn, la responsabilidad CIV[ de los MIlllstros se
eXige del mismo modo cuando se trata de perJUIcIOs ocasIOnados a
particulares o al Estado, con arreglo a ,la ley de 5 de Abnl de 1904,
Citada antes
VIII LA RESPONSABILIDAD POLlTICA -De la responsabilidad po-
htlca nos ocupamos con alguna extenslOn en el capitulo XV Sm em-
bargo, haremos notar ahora, que se ha desarrollado en tal forma en
los tiempos presentes, que ha recho caer en desuso a la responsabl-
l1dad penal
"El desenvolvimiento progresIvo de la responsabilidad parlamen-
tana-escnbe Pernn-, arma desde ahora ducttl y facll en manos de
la representaclOn naCIOnal, ha temdo, por consecuencia natural, dar a
la responsa blhdad penal de los Mmlstros un caracter de gravedad ex-
cepcIOnal, conVlftlendola en un mstrumento de peligroso y raro ma-
neJO Nuestra hlstona pohhca, desde el stglo pasado solo ha registra-
do un numero muy redUCido de condenas de Mmlstros Los votos de
censUla han reemplazado a las sentencias de muerte, la desgraCia tem-
poral ante el Parlamento al taJo y al hachan (1)
La responsablJdad parlamentana de los Mlmstros es propia exclu-
sivamente de los Estados parlamentanstas En los demas Estados los
Mmlstros no dlmen mientras cuenten con la confianza del Jefe del
Estado, que es aSI qUien les eXige la responsabilidad pohhca Sm em-
bargo, m aun en esos Estados se podna mantener un Mmlsteno con
la hoshhdad obstmada de vanos Parlamentos consecutivos La dlml-
(1) H Perno De la responsablille penale du che! de I E/ill el des Mmlslres en France
pag 46
168 ELORRIETA y ARTAZA
SlOn del Canc1l1er aleman von Capnvl es una prueba de este aserto.
Al hablar de la responsabIlidad pohtlca hay que tener tamblen en
cuenta que cabe la responsabIlidad IndiVIdual de un MInistro y la co-
lectiva de todo el Gabmete, segun se trate de actos que afectan sola-
mente a un Mmlstro, o de actos que forman parte de la polltlca gene-
ral del Gabmete En el capitulo XV nos ocuparemos de la responsabI-
lidad pohhca que puede eXIgIr a un MIlllstro el PreSIdente del Conse-
JO, y de la que puede eXigir a todo el Gabmete el Jefe del Estado
En las pagmas que en este capltulo hemos dedIcado a la respon-
sablhdad mllllstenal,' hemos hablado salame n te de los MIlllstroS y no
hemos estudiado la forma en que se eXige la responsabIlidad en los
Estados republIcanos al Jefe del Estado, que, segun queda dicho ya,
es responsable Pero, como se deduce Imphcltamente de 10
la responsablhdadd el PreSIdente de la Repubhca en todos los Estados
actuales se eXige por el mIsmo procedImIento que se mcoa contra s\Js
Mmlstros Y esto nos dIspensa de dedIcar mayor extenslOn a esta
matena
CAPITULO XIV
EL PODER JUDICIAL
1 Concepto del Poder JudICIal Dferencla entre la tunclOn Judicial y
el Poder Judicial Desenvolvimiento hlstonco del Poder Judicial
Independencia de la aCClOn JudICIal Caracteres de la aCClOn Judi-
cial SubordlhaclOn del Poder Judicial a la ley Superioridad del
Poder JudiCial sobre el ejecutivo Sistemas relatI vos a la compe-
tencia del Poder JudiCial Sistema mgles Sistema trances Sistema
mtermedlO El Poder JudiCIal y la libertad mdlvldual -II Orga-
mzaclOn del Poder JudICIal Jueces de derecho y Jueces de hecho
DIferenCias entre el hecho y el derecho Sistemas para la deslgna-
clon de Jueces SIstemas electIvos SIstema de nombramIento por
el Poder ejecutivo La mamovlhdad de los Jueces La responsa-
bllzdad JudiCIal -II1 OrgamzaclOn del Jurado Ventajas del Ju-
rado Inconvementes del Jurado en matena clvH La lenIdad del
Jurado La corrupclon en el Jurado FunclOn de educaclOn social
del Jurado Ideas del Sr Azcarate 169
,
CAPITULO XIV
EL veDER JUDH.'nllL
1 Concepto del Poder judlctal Dlferencta entre la funclOn JudIcIal y el
Poder JI dlclal DesenvolvimIento hlstonco del Poder JudIcial Inde-
pendencIa de la aCClOn Judicial Caracteres de la aCCLOn JudICIal Su-
bordmaclon del Poder jUdlClal a la ley SuperIOrIdad del Pode! judl-
ctal sobre el ejecutlVo SIstemas relatIVos a la competencta del Poder
JudIcIal Sistema Ingles Sistema frances SIstema ntermedlO El Po-
der judicial y la ltbertad ndIVldual -11 OrgamzaclOn del Poder jU-
dicial Jueces de derecho y Jueces de hecho DiferenCIas entre el hecho
y el derecho SIstemas para la deslgnaclOn de Jueces Sistemas elecfl-
vos SIstema de nombramiento por el Poder ejecutLvo La namovl[-
dad de los Jueces La responsahlltdadjudlcIaI-I1I OrgamzaclOn del
Jurado Ventajas del Jurado Inconvementes del Jurado en matella
cvz! La lemdad del Jurado La corrupc!On en el Jurado FunclOn de
educaclOn SOCIal del Jurado Ideas del Sr Azcarate
1 La mayor parte de los tratadIstas, confundIendo el concepto del
Poder con el de la funclOn, dIcen que el Poder JudICIal es el organo
encargado de la funClOn JudIcial o JunsdlcclOnal PelO segun hemos
demostrado antenormente, la funclOn JunsdlcclOnal, leJOS de ser exclu-
sIva del Poder JudiCial, es tamblen desempeada por los otros Poderes
Cuando el Parlamento juzga a un Ministro, y cuando los Tnbunales
admInIstratIvos fallan un recurso contencIOso-adminIstrativo realizan
actos de naturaleza JudICIal Ademas, el Poder JudICial, no solo reahza
actos JUrisdIccIOnales, smo tamblen admmlstralvos y leglslahvos
Cuando el Mmlsteno FIscal se encarga de la protecclOn de un huerfa-
no, cuando un Juez nombra un tutor o cuando un Tnbunal Informa
en un expedIente de mdulto, cumplen una funclOn adminIstratIva Y
sIempre que el Tnbunal Supremo funda una sentencIa en los pnnCl-
PIOS generales de Derecho por no haber dIspOSIcIOnes legales aphca-
bies al caso que se dIscute, desempea una funclOn legIslativa
170 ELORRIET A Y ART AZA
Es Cierto que la mayor parte de los actos que el Poder Judicial
realIza son de naturaleza jUnSdlCcIOnal y ello explIca el nombre con
que dIcho Poder se denomma Pero desde el momento en que rea!tza
actos de otra naturaleza Jundlca y en que Jos demas organos realIzan
tamblen actos junsdlcclonales, no se pueden fIjar las notas que le ca-
ractenzan atendIendo a la naturaleza Jundlca de sus actos, y hay que
buscarlas en algun otro de sus aspectos Y es que segun mdlcabamos
antenormente las funcIOnes jUndlCas del Estado son las dIversas cla-
ses de actos que el Estado realIza y los Poderes son los organos que
realIzan dIchos actos y pueden co'mcldu con esas funCIOnes o no co-
Illcldlr con ellas Y pueden ser en mayor o menor numero segun los
pnnclpIOs en que se apoye la orgamzacwn pojtIca del Estado
Las funcIOnes jundlcas del Estado sIempre han sIdo tres y no
pueden ser mas que tres El numero de Jos Poderes u olganos ha
vanado en los dlstmtos penodos de la h1si.ona y puede vanar mden-
mdamente
Por lo expuesto se ve, claramente, que lo caractellshco de un
organo no sera la naturaleza Jundlca de los actos que reabce, smo la
mdepepdencla de su aCCIOn SI una entIdad pubbca se halla totalmen-
te somettda a otra, no es un Poder, es un OIgano Il1dlrecto o secvn-
dan o Por eso durante mucho tiempo, cuando el Rey eJerCla todos los
actos supremos del Estado, no habla mas que un Poder, el Poder
Real Y el Poder JudiCIal hoy un Poder porque tiene una acclOn lll-
dependIente con su fuerza Jundlca espeCIal
M Moreau dIce (1) que, "SI lo calactenslco del Poder JUdl
clal es su mdependencla, la ley posItIva podra aumentar o reduClJ
el numero de Poderes, estableCIendo o anulando esa Il1dependencl1
Indudablemente SI el Poder JudICIal careCIera de Il1dependenCla)
fuera una SImple rueda de otro Poder, como sucedla en algunas Mo
narqUlas absolutas, deJana de ser Poder Lo que ocurre es que Mo
reau usa un tecmclsmo dlstmto al nuestro, y llama Poderes a 10 qw
nosotros denommamos funCIOnes, y organos a 10 que llamamos Po
deres u organos supremos
El Poder JudICIal comIenza a destacarse con Il1dependencla en 1
epoca del En algunos Estados de Europa, la venabda
de la Corona, que para aumentar sus recUlSOS economlcos enajen
los cargos JudICIales, convut'endolos en puestos patnmomales, fu
causa de que los Tnbunales de JustIcIa admmlstraran la JustICIa sobt
(1) M Moreau Trazte de Dro1 consflluonnel cap III
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 171
ranamente con mdependencla del Rey Los Parlamentos de Francia
son un caso muy expresIvo de esta clase de Tnbunales mdepen-
dIentes
El derecho por cuyo cumplimIento velan los Tnbunales en las CI-
tadas epocas se compone de costumbres y ordenanzas dictadas por el
Rey Pero estas ultimas no son reconocIdas por el Parlamento mas
,
que con la condlclOn de que le hayan SIdo previamente y debIdamen-
te dmgldas y que hayan SIdo regIstradas en su colecclOn leglslab va
Ademas, no debemos olvIdarnos de que en Inglaterra alcanzaron los
Tnbunales de JustIcIa una gran mdependenCla con el Act of Settle-
ment
El tnunfo del reglmen constJtuclOnl consol1da la mdependencl'l
de la acclOn JudICIal en todo Europa, apoyandola sobre nuevas ga-
lanlas
La mdependencla de la acclOn del Poder JudiCial en el Derecho
moderno es IndIscutible desde el momento en que los Tnbunales tie-
nen libertad para dIctar las sentencIas que estimen Justas, y estas sen-
tenciaS son firmes
No hay en la leglslaclOn vIgente de nmgun Estado, en la epoca
actual, mngun Poder que pueda obl1gar legalmente a un Tnbunal de
JustIcIa a fallar en un sentlt!o determmado m pueda anular sus sen-
tenCias
y esto solo basta para conSIderar a los Tnbunales de JustIcia como
elementos constitutIvos de un Poder u organo supremo La acclOn
del Poder JudICIal se caractenza por hallarse confinada dentro de los
hmles de la ley, y pOI ser al mIsmo tIempo obhgatona para el Poder
ejecutivo y para todos los subdJtos El Poder JudiCIal ocupa aSI una
poslclOn IntermedIa entre el Poder leglslabvo y el ejecutIvo
Las leyes dIctadas por el Parlamento son obhgatonas para los
Tnbunales de JustiCia, que no pueden anularlas m dIspensar de su
cumphmlento En cambIO, las sentencIas de los Tnbunales son obll-
gatonas para el Poder ejecutivo
Hay un Estado en el que aparentemente el Poder JudiCIal, no solo
no esta suborchnado al leglslatJvo, smo que en cIertos casos es supe-
nor a el En los Estados Umdos el Congreso carece de atnbuclOnes
para enmendar la ConstltuclOn, y SI dIcta una ley que atente contra
ella, el Tnbunal federal puede anular esa ley a mstancla de parte A
pesar de lo expuesto, el Poder JudICial esta tamblen en los Estados
Umdos sometldo al legIslativo Lo que ocurre es que hay vanos or-
ganos legislativos y que el organo legislativo supremo no es el Par-
172 ELORRIETA y ARTAZA
lamento como en Europa, SIllO otro organo, la ConvenclOn general,
cuyos acuerdos son obhgatonos para el Poder Judicial
La supenondad que ejerce el Poder Judicial sobre el ejecutIvo es
muy distinta de aquella con que actua el Poder leglslatlvo
En el Derecho moderno el Parlamento puede dictar todo genero
de leyes que obhguen al ejecutivo, siendo, por 10 tanto, la supenon-
dad con que actua Il!mlada En cambIO, el Poder JudlClal solo puede
dictar sentencias obhgatonas para el Poder ejecutivo, dentro de la
competencia especial que le haya sido sefalada por la ley, y por ello
la supenondad de la acclOn Judicial es muy I!mlada En todas aque-
llas maten as que se hayan sustraldo a la junsdlcclOn del Poder Judi-
Cial, el Poder eeculvo actua con absoluta mdependencla del mismo
y por eso los funclOnanos Judiciales, cuando no se trata de los asun-
tos atnbmdos expresamente a su competenCia, no pueden mmlscmrse
en el dommlO admmlstratlvo, III menos contranar la acclOn admmls-
tratlva Esto ha sido la causa de la diferenCia estableCida en muchos
Estados entre la Junsdlcclon ordmana y la JunsdlcclOn contenclOso-
admllllstratlva
La extenslOn de la competencia Judicial vana plOfundamente en
105 diversos Estados, y en consecuenCIa son tamblen muy dlstmtas
las relacIOnes que mantienen el Poder ejecutivo y el Judicial
A tres sistemas pnnclpales pueden reduC1fse los pnnclplOs en que
se han mspuado los diversos Estados para la resoluclOn de estas cues-
tIOnes El sistema mgles, el sistema frances y el sistema mtermedlO
El sistema mgles, al que denommamos de ese modo por ser el que
esta Implantado en Inglaterra, somete en tal grado el Poder eJecutlVo
al Poder Judicial, que, como ya mdlcamos en el caplulo antenor, los
Tnbunales ordmanos son los encargados de eXigir la responsabllldad
penal y cIvil a los funclOnanos admmlstratIvos, tienen facultad para
mtervelllr en las operacIOnes admllllsttatlVas y obltgar a los funclOna-
nos al cumpl!mlento de actos cuya real!zaclOn hubieran deSCUIdado,
j entJenden en la decIslOn de todas las cuestJones htJglOsas mOlvadas
por la actlVldad del Poder eJeculvo (1)
El sistema mgles se halla tamblen estableCido en los Estados
Ullldos
Por el contrano, el sistema frances tJende a que el Poder ejecutivo
sea lo mas mdependlente pOSible del Poder JudiCial M Haunou lo
descnbe en los parrafos sigUIentes
(1) Dlcey, obra cltada, apendlces 9 y 10 -Anson, obra c!lada, capltulo cltado
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 173
"Los rasgos dlstmt1vos del reglmen administrativo frances pueden
reduclfse a las propOSICIOnes sigUIentes
"1 a La actividad admmlstratlva que se halla provista del pnvI-'
1eglO de la acclOn dlfecta esta completamente al abngo de las mge-
renclas de la Autondad JudiCial, esta no puede mtervemr en las ope-
raCiones admmlstlalivas, y en el caso de que mtente mflUlr en ellas
con motivo de las accIOnes en que se eXIJa la responsabilidad perso-
nal de los funclOnanos, puede la activIdad administratIva lIbrarse de
esa mtervenclOn JudiCial apelando al Tnbunal de conflictos, a poco
que guarde un cierto caracter admmlstratlvo el acto discutIdo
"2 a La reso1uclOn de los htlglOs sUSCitados por la actIVidad ad-
ministratIva, por 10 menos cuando las prerrogatIvas de la acclOn di-
recta han Sido empleadas, queda sustralda de la competencia de la
AutOrIdad JudiCIal y confiada a una J unsdlcclOn admlmstratlva
"3 1 La AutorIdad'judlclal por su forma de orgamzaclOn y por la
faIta de amplitud de sus Poderes de mterpretaclOn de la ley, se In-
dIna ante la AdmmlstIac
1
0n, la AdmInlstraclOn es mas fuerte que la
juslicla, y
,,4 a Hay dos clases de leyes unas, cuya aplicaclOn se confIa a
los Jueces de Derecho comun, otras, cuya aphcacIOn se confIa a la
AdmlnlstraclOn y al Juez administratIvo (1)"
El sistema mtermedlO es aquel en el que pueden mclulfse a todos
los demas Estados, porque todos se hallan mflUldos en mayor o me-
menor grado por el sistema mgles y el frances
E Lafernere diVide en dos grupos a los Estados que siguen el
sistema IntermedIO
"Co1qcamos en un pnmer grupo a los Estados que mas se acel-
can al sistema frances, y en los que domInan los mismos elementos
separacIOn de Poderes, Tnbunales admInistratiVos y TrIbunales para
la resoluclOn de los conflictos entre la junSdlCcIOn ordInarIa y la Ad-
mInlstraclOn Estos Estados son Espaa, Portugal, Itaha, el Impeno
aleman y la mayor parte de sus Estados componentes, (PruSia, Ba-
Viera, Wurtemberg, Baden), el Impeno austro-hungaro y algunos can-
tones de SUiza
"En un segundo grupo colocamos a los Estados en que no hay
Tnbunales admmlstrabvos, pero en los que la funclOn admlmstrabva
, permanece distInta y separada de la JudiCial En esos Estados, los
Tnbuna1es JudiCiales estatuyen sobre todas las reclamaCIOnes que
(1) M Haunou, Precls de Drolt admtnlstratzl, 8 a edlclon, hb l. num 3
174 ELORRIETA Y ARTAZA
tengan el caracter de accIOnes contencIOsas, pero no pueden Inmis-
cUIrse en las atnbuclOnes de la AdmInlstracJOn aClva, il1 pronunciar
la anulaclOn de sus actos, en todo caso, la Independencia de la fun-
clOn admmlstratIva respecto de los Tnbunales, puede ser relVmdlcada
por medIO del conflIcto A este grupo de Estados pertenecen Belglca,
SueCIa, Noruega, Dmamarca, Grecia, la mayona de los cantones de
SUIza y algunos Estados secundanos del Impeno aleman (1).
A pesar de estas diferencias que eXisten, segun acabamos de ver,
entre los prinCipIOS que regulan la competencia del Poder Judicial en
los diversos paises, en todos ellos pertenecen a los Tnbunales de Jus-
tiCIa, la Junsdlcclon cIVIl y penal Este hecho ha sido considerado
como una de las garantJas de la lIbertad IndIvidual Yes que SI el Po-
der eJecutiVO, con los prejUIcIOs y apasIOnamientos en que puede caer
faCllmente a Impulsos de las luchas polItlcas en las que necesanamen-
te ha de mtervemr, ejerciera la junsdlcclOn cIvil o penal, la libertad
individual carecena de garanlas Por el contrano, el Poder Judicial,
por el alejamiento en que debe VIVlf de las luchas polItlcas, puede
convertuse en un vlgllante sereno de la ley Inspuandose en estas
Ideas, las ConstJtuclOnes modernas han autonzado al Poder eJecul-
va para tomar medidas prevenlvas o provIsIOnales relacIOnadas con la
libertad IndIVIdual, pero han dejado al Poder Judicial la resoluclOn de-
flmtlva de esas cuestiones ASl el Poder ejecutivo puede detener a un
indiViduo, pero solo el Poder Judicial puede procesarle y condenarle,
el Poder ejecutivo puede suspender el funCIOnamiento de una Asocla-
clOn, pero solo eJ Poder Judicial puede disolverla, el Poder ejecutivo
puede cercar un domiCilio, pero solo el Poder Judicial puede penetrar
en el, el Poder ejeculvo puede Imponer limitaCIOnes a la ltbertad in-
divIdual, pero SI no son confirmadas y sanCIOnadas por el Poder jU-
diCial, quedan SIn efecto
II Al estudiar la orgamzaclOn JudiCial nos encontramos en todo",
los Estados con dos clases de Jueces de derecho y de hecho
Los pnmeros que forman lo que ordInanamente se llama la Ma-
gistratura o el Cuerpo Judicial, son funcIOnan os revestidos de conOCi-
mientos jundlcos espeCiales, que lenen por pnncipal mlslOn mterpre-
tar las leyes y aplicarlas a los casos litigIOSOS Los segundos que cons-
tituyen la mstItuclOn del Jurado, son funCIOnarios que se [mltan a
apreciar la eXistenCia de los hechos En Inglaterra y en los Estados
Umdos el Jurado mtervlene en maten a cnmmal y en cIvil En los
(i) E Lalemere TraIte de la jurlSdlcon admmlstrallve tomo l. pg 26
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONL 175
demas Estados solo ejerce sus funclOnes en los JUICIOS cnmmales
La unammldad con que todos los Estados han admlttdo esta dua-
lIdad de mstItucIOnes JudicIales,' IndICa la necesidad de su eXistencIa
Hay, sm embargo, autores que no solo combaten el Jurado, smo que
dIcen adema s que es absurda esa dualtdad de Jueces, porque en la
practica no pueden separarse el hecho y el derecho, ya que la apre-
ClaClOn del pnmero ha de hacerse precIsamente con el cnteno del se-
gundo
Como dIce el Sr Santamana de Paredes "una cosa es distIngUIr y
otra separar, no puede separarse el hecho del derecho, pero SI dlstm-
guuse en las funclOnes del Poder JudICIal El hecho antes de ser cah-
flcado como Jundlco o no Jundlco es hecho, y como tal y solo para
el efecto de saber SI ha eXIstIdo o no, puede ser apreclado sm neceSI-
dad de poseer conocimientos especIales en Junsprudencla Cuando el
Jurado al pronuncIar el veredIcto resuelve por entero la cuestton del
hecho, no solo declarando su eXIstenCia, SInO su cahflcaclOn legal,
claro es que deja reducIda a bIen poco la funCIOn del Juez absorbIendo
en la cuestlOn de la reahdad del hecho la de su apreCIaClOn Jundlca
Pero cuando el Juez ante qUien se plantea la cuestlOn lttIglOsa o cn-
mmal, determIna prevIamente los pnnclplOs Jundlcos que son apltca-
bIes a la mIsma, fija las CIrcunstancias legales que han de tener los
hechos, define en forma hlpotetlca estos hechos hasta en sus menores
detalles, para el efecto de la ley que se ha de aphcdr, y en VIsta de
todo pregunta al Jurado en forma llana y senCilla, despojada de todo
tecUlClsmo legal, SI esta convencido de la reahdad del hecho o de tal
o cual CircunstancIa del hecho, atendiendo al orden natural y ordma-
no de las cosas, entonces quedan perfectamente dlstmgUldas las cues-
tIones de hecho y las de derecho y resuelta S1l1 1llVaSlOnes reclprocas,
la competencia respeclva del Jurado y del Juez" (1)
Tres sistemas se praclcan en la legls1aclOn actual para la deslgna-
CIOn de los Jueces de derecho el de e1eccIOn por la generahdad de los
CIUdadanos, el de elecclOn por el Parlamento y el de nombramiento
por el Poder eJecutlvo
El prImer SIstema, que fue estableCIdo en Francia por la Asamblea
NaclOnal, se halla. hoy Implantado en la mayo na de los Estados loca-
les de la Repubhca norteamencana para la deslgnaclOn de sus Jueces
partlculares
Este sIstema tiene la ventaja de que asegura al Poder JudICIal una
,
(1) Vase Santamana de Paredes, obra cItada, secCIn 3 ., num 2 o cap 1II
176 ELORRIETA Y ARrAZA
gran mdependencla respecto de los otros Poderes, pero, en cambiO,
tIene mconvementes aun mas grandes
En pnmer termlllo, SI los Magistrados electivos son Illdepend1en-
tes del Poder ejecutivo y del Parlamento, dependen, lo cual es peor,
de los partIdos pohtIcos que manejan las elecclO'les Ademas, la fun-
clOn JudlClal reqUle1e una cultura Jundlca especial y una aptItud pro-
fesIOnal, el Magistrado, para desempefiar dignamente su mmon, ne-
cesIta conocer el derecho teonca y practIcamente Y el Cuerpo electo-
ral, que puede apreCiar las onentaclOnes politIcas de un Dlpu(ado, y
aun su capacidad moral, no esta en condiCIOnes de Juzgar la cultura
Jundlca y las aptItudes profeSionales de un candidato a los puestos JU-
diciales
Bryce, en sus Illteresantes estudios sobre los Estados Umdos,
atnbuye al sistema electIVO la falta del prestIgIO del Poder JudiCial
local, y que aunque es raro que los Jueces se vendan por dmero,
es muy frecuente que cedan a la preslOn polihca de sus electores, y
e, muy grande el numero de Jueces que tIenen una gran competenwl
para ganar eleCCIOnes y una gran Illcompetencla clentlfica para el de-
sempefio de las funCIOnes JudiCiales Y afiade que SI los Jueces electI-
vos no son mas funestos, se debe al alto ejemplo que dan los Jueces
federales, los cuales no son electIvos, y a las lImItaCIOnes que sufren
sus facultades con la IlltervenClOn del Jurado (1)
El segundo sistema fue puesto en vigor por la ConvenclOn Fran-
cesa, y hoy se halla estableCido en SUIza para el nombramiento del
Tnbunal federal, y en algunos cantones SUIZOS y en algunos Estados
de la Repubhca Norteamencana para la deslgnaclOn de sus Jueces par-
tIculares
Este sistema tIene los mIsmos mconvementes, aunque algo ate-
nuados del anterior En el domman tamblen la preslOn pohtIca y la
falta de garantIas de competenCia clentlfica y de altura moral
El sistema mas generahzado en el mundo es el tercero, el que t.n-
wmlenda el nombramiento de los Jueces al Poder eJecutIvo, pero h-
mItando sus facultades, al requenr que el nombramiento se funde en
la capaCidad clentIfica y en la conducta moral que acredIten los candi-
datos en un concurso o en una OposlclOn
A pnmera Vista, parece que con este sistema puede ejercer una
mfluencla funesta el Poder ejecutivo en la orgamzaclOn JudICIal Pero
esa mfluencla queda anulada, o por lo menos restnnglda, en grado ex-
(1) Bryce, The Amorzcan lwealth, tomo 1 parte Il cap XIX
l

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 177
traordmano, por el procedImIento preVIO del concurso o de la OPOSI-
<CIOn Ademas, la mdependencIa del Poder JudICIal se halla consohda-
da en los Estados que sIguen ese sIstema con el pnncIplO de la In-
amovhd-d y el de la mesponsabhdad ante el Poder ejecutivo
Alh donde los funclOnanos JudICIales no sean mamovIbles, carece
de mdependencla el Poder JUdICIal, y se conVIerte faclimente' en un
Instrumento de los polItIcos Pero en los tIempos actuales, aunque esa

Inamovlhdad no sea completa, porque puede mtervemr el Poder eJe-
cutIvo en las JubilaCIOnes y en los ascensos, tiene garantlas sobradas
un Juez probo para admmlstrar JustIcIa sm temor a nadIe
Los autores del Federahsta se daban ya cuenta exacta de la Impor-
tancIa de la mamovIlIdad JudICial, cuando declan comentando la Con s-
tItuclOn Norteamencana "por 10 mIsmo que el Poder JudiCial por su
debilIdad llatural esta constantemente expuesto a ser dommado, ate-
rrado o mflUldo por los Poderes con los que esta coordinado, por 10
mismo que nada puede contnbUlr tanto a darle fuerza e mdependen-
cla como la permanencla en el cargo, esta cualIdad puede ser conSIde-
rada como un elemento mdlspensable en su constItuclOn y en una
gran medIda como la CIUdadela de la JustIcIa publIca y de la segundad
pubhca (1)
La lffesponsablhdad del Poder JudICIal ante el Poder ejecutivo es
un complemento de la porque de 10 contrario podla el
Poder ejecutIvo coaccIOnar a los funclOnanos JudiCiales, amenazando-
les con eXIgIrles responsabIlIdades
Por eso este pnnclplO ha Sido aceptado por todos los Estados en
los tiempos modernos
En Inglaterra solo las Camaras pueden eXIgIr responsabIlIdad a los

Tnbunales de JustICIa, y SigUIendo los mismos tramites con que se
eXIge la responsabIhdad penal a un MIniStro En los demas Estados
son los mismos Tnbunales de JustICIa los que eXIgen la responsabIlI-
dad a los funCIonarIos JudICIales
III Los Jueces de hecho, es deCIr, los mIembros del Jurado se
distInguen de los Jueces de derecho no solo en la funclOn que de-
sempean, smo en la forma de su desIgnaclOn y en la duraclOn de
sus cargos En la forma de su deslgnaclOn, porque los Jurados se
eligen por sorteo entre la generalidad de los CIUdadanos, y en la du-
raCIOn de sus cargos, porque solo son deSIgnados para un asunto o
un numero determmado de asuntos
(1) The Jede allst on the new C01stzlutzon, cap LXXVIII
12
\
178 ELORRIETA y ARTAZA
La mstItuclOn del Jurado ha sido objeto de grandes debates en el
campo de la pohtIca Pero al fm se ha Impuesto en los lempos ac-
tuales en todos los pueblos Y es que, como dice Esmem, "los jura-
dos tienen la excelencia de que son los Jueces mas mdependlentes
que se puede Imagmar Jueces de un dla o de una hora, que llevan
una carga, sm mtngas por la adqmslclon de mngun honor, no tienen
nada que temer m nada que esperar, m del Poder ejeculvo m del
pueblo Simples ciudadanos que desde mafiana, desde hoy, van a
volver a entrar en su rango, lenen que sentIr vivamente la fuerza
del derecho mdlvldual, y este sentImiento, mfluyendo en ellos con
mas fuerza aun que el Juramento del que reciben su nombre, los con-
verlra en mtrpretes heles de la uslcJa.
Se ha dicho, en cambio, contra el Jurado que hay pruebas que no
pueden apreciarse bien sm cierta competencia undlca Y, en efecto,
en matena cIvil hay muchas pruebas de ese genero, como, por eJem-
plo, la mterpretaclOn de las clausulas de un contrato o un testamen-
to Pero por ese mismo motivo, la mstItuclOn del Jurado funCIOna en
matena cIvil solo en Inglaterra Y hay que tener en cuenta que aun
en ese pals umcamente mtervlene el Jurado cuando lo pIden las par-
tes htlgantes En los demas Estados la funclOn del Jurado se lImita a
los JUICIOS cnmmales, y en stos es siempre facIlla apreclaclOn de los
hechos, y mas SI se tiene en cuenta la Importancia que el Derecho
moderno concede a las pruebas morales e mdlfectas, es deCir, la ten-
denCia moderna a dejar que el Juez falle atendiendo, mas que a los
detalles de las pruebas, a los hechos dIrectos o mdlfectos que hayan
llevado a la mtImldad de su conCienCia una conVlCClOn hrme
Se puede temer tamblen que el Jurado, compadecido de un reo,
falsee el veredicto para favorecerle En los procesos por delItos pohtl-
cos es muy frecuente el caso de que el Jurado declare la inculpabili-
dad de reos cuyos delitos fueron probados con exceso Pero aun en-
tonces este mconvemente queda compensado con el hecho de que en
la-mayor parte de estos casos el Jurado VIOlenta el veredicto para ar-
momzar la ley con la concenCla Jundlca naCIOnal, que reclama una
penalidad mas leve para el debto en cuestlOn
Tambin es cierto que el Jurado en algunas ocasIOnes da veredic-
tos falsos, y no poi la Idea elevada de humamzar la ley, smo por la
VII InfluenCIa de la amenaza, el dmero, el halago u otro cualqUIer me-
dIO de corrupclOn Y esto ocurre en las reglOnes pobladas por gente
depravada mmoral, porque necesanamente el Jurado ha de reflejar
el mediO SOCial en que viven sus miembros Pero aun entonces hay
..
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 179
que defender el Jurado, porque su funcIOnamiento educa a los CiU-
dadanos, despertando en ellos el sentido de la responsabilidad El
Sr D Gumersmdo de Azcarate desenvuelve y demuestra esta Idea en
los parrafos que a contmuaclOn msertamos
"Encontramos en el Jurado las sigUientes ventajas pnmera, que
contnbuye a crear caracteres energlcos despertando el sentimiento de
responsabilidad de los cIUdadanos, segunda, que al asociar a estos a
la obra de la Justicia, facilIta su e1evaclOn moral e mtelectua1, tercera,
que por el mismo motivo se popularIza el derecho, en cuya suerte se
mteresan todos los miembros de la SOCiedad, cuarta, que ademas de
ser para todos una escuela donde se adqUIere la expenencla de estos
asuntos, reviste a cada Ciudadano de una especie de magistratura,
como dice Tocquevllle, haCIendo conocer a todos que tienen deberes
que cumphr con la SOCiedad y que entran a formar parte de su go-
biernan
"Nada qUlza tanto como la AdmmlstraclOn de JustIcia pide energla
e mtegndad de caracter, porque con el supremo mteres de aquella
luchan casI siempre el egOlsmo mdlvldual y a veces sentimientos no-
bles en su ongen, pero que es precIso subordmar a la necesidad de
mantener VIVO e11mpeno del derecho, ongmandose de aquI en el m-
tenor del espmtu del hombre contIendas que pomendo a prueba a
cada momento su propIa responsabilidad, concluyen por desarrollar
en el este sentimiento tan nece,sano en los CIUdadanos de un pueblo
lIbre, como es propIO el contrano de los someldos al despOlsmo
.De Igual modo esta mtervenClOn en la AdmmlstraclOn de JusticIa
oblIga a todos a estudiar y conocer la VIda y la SOCiedad de que for-
man parte, cuyos actos son los que caen baJO su JunsdlcclOn, y, sobre
todo, crea habItas de legalIdad y JustICIa que no pueden menos de
redundar en benefiCIO comun, puesto que todo el que como Jurado
ha contnbuldo al castJgo de un dehto, SI llega a senlr la tentaclOn
de cometerlo, parece como que se mterpone en su cammo el recuer-
do de aquel proceso en que el fue Juez, con todos sus acldentes,
hasta aquellos extenores que tanto ImpreSIOnan a los CIUdadanos mas
senCillos y mas cultos
nLa tercera ventaja no es menos mamfiesta EVidentemente el de-
recho lende a hacerse mas y mas popular, perdiendo hasta el ullmo
veshglO de aquel caracter mlstenoso que en lempos pasados le pres-
taban la rehglOn en cuyo seno se engendrara o el pnvIleglO que
llego a converttrlo en una CienCia de casta, y hasta la tecnologIa que
lo haCia solo acceSible a los mlclados Sm desconocer la neceSidad de
180 ELORRIETA y ARTAZA
que esta esfera particular de conOCimientos sirva como todas y cada
una de las demas de base a la eXistenCIa de una profeslOn, de la que
procederan siempre los Jueces de derecho, Importa divulgar este, co-
sas que no son mcompatlbles, como no lo son en el orden de la cien-
cia los que por vocaClOn se consagran a su mvestlgaclOn y adelanto,
y los que se dedican a difundirla y populanzarla Pues bien, el Jura-
I
do puede contnbUlr eficazmente a este fm, haCiendo que todos los
ciudadanos se mteresen en la obra de la JustICIa al asociarse a ella con
la mtehgencla y con el senlmlento
"Por ultimo, al modo que el filosofo gnego demostraba el mOVI-
mIento andando, el Jurado hace ver a todos que el CIUdadano forma
paJte de uno de los Poderes del Estado, del JudICIal, como el sufraglO
le muestra que partiCIpa del legslahvo, y como el derecho a ser
mIembro de una junta economlca le prueba que mtervlene en el eJe-
cutivo Este resultado nos Importa consignarlo en pnmer termmo,
puesto que en suma consiste en poner de mamfiesto y mostrar rea[-
zado en la practica el prmclplO del self-government con relaClOl1 al
Poder JudiCial. (1)
(1) G de Azcara!. El Sel! government, cap VII
CAPTULO XV
EL VllRLllMENTllRISM0 y EL SISTEMlllMVERI1lL
,
I Caracteres principales del parlamentarismo Idea fundamental que
encarna este sistema DesenvolVimiento hlstorlco del parlamentaris-
mo Estados en que se halla establecido -11 Caracteres prinCipales
del sistema Imperial Idea en quc se funda este sistema Pueblos que
han aceptado este reglmen -IIl La guerra europea y los sistemas CI-
tados -IV El sistema parlamentano en Inglaterra DeslgnaclOn del
Gabinete Determlnaclon de la polittca general El primer Mlmstro
RelacIOnes entre el Gabinete y la Corona deberes mutuos de ambas
institucIOnes MlslOn que cumple la Corona -V El sistema Imperial
en Alemama Responsabilidad de los Ministros Politlca personal del
Poder real RelacIOnes entre el Parlamento y el Poder real El Can-
ciller y el Emperador Homogeneidad de la polit!ca del CanCiller y los
Mlmstros El CanCIller y el Parlamento -VI Critica del parlamen-
tarismo La IgnorancLa de las mayorlas La educaclO1t polltlca Inglesa
La Umversldad Inglesa Defectos de los parttdos po[tlcos Sus venta-
Jas Influencza de la elocuencia en la polltlCa El parlamentarismo y
la libertad -VII Critica del sistema Imperial TendenCia al absolu-
tismo El sistema Imperial y el Gobierno de los competentes La Um-
versldad alemana y la Inglesa Robustecimiento de la autondad La
fuerza del EjerCito -VIII PrinCipIOS opuestos que encarnan ambos
sistemas Modernas cornentes de la Ciencia poli/tca
1 EL PARLAMENTARISMO -Al examInar en los capttulos anteno-
res los caracteres que distInguen a los Poderes en el derecho moder-
no, haclamos notar la diverSidad de sistemas pohtJcos a que han dado
lugar las distIntas formas en que se relacIOnan los Poderes en los di-
ferentes Estados, y los diferentes prinCipIOS que regulan la orgamza-
clOn de esos Poderes en algunas ConstJtuclOnes
En este capltulo empezamos el estudiO de esos sistemas ocupan-
donos, en pnmer termIno, de los referentes a las relacIOnes entre los
Poderes, porque son los que mas mfluencla ejercen en las onenta-
182
ELORRIETA y ARTAZA
ClOnes polttlcas de los pueblos Cuatro son los pnnclpales sIstemas
polItlcos de este genero, el sIstema parlamentansta, el sIstema Impe-
nal, el sIstema presIdencIal y el sIstema dIrectonal
El sIstema parlamentansta, conocIdo comunmente con el nombre
de Parlamentansmo, se caractenza por las sIguIentes notas
l' El Gabmete o Consejo de Mmlstros se constltuye con perso-
nas de la mIsma fllIaclOn poilhGa, que, por lo tanto, se hacen res-
ponsables soildanamente de las cuestIOnes pohhcas fundamentales
llamadas ordmanamente cuestIOnes de Gabmete
2 a El Gabmete se compone de hombres que tlenen la confianza
del parhdo que domma en el Parlamento o en la Camara que ejerza
la supremacla en el Parlamento
3' El Gabmete se halla completamente subordInado al Parla-
mento en tal grado que debe dlmItIl en cuanto se vea por el resulta-
do de cualquIer votacIOn que ha perdIdo su confIanza ,
4 a El GabInete vIve en estrecha relaclOn con el Parlamento, no
solo porque a elle debe su eXIstencIa y de el depende su suerte, smo
espeClalmente porque tJene la mlSlOn de dmglr la VIda parlamentana,
ejercIendo la InICIatIva parlamentana y emItIendo su opmton sobre
todas las proposIcIOnes que se presenten
5 a El Jefe del Estado es el tltular del Poder ejecutIvo y qUIen
nomInalmente nombra y separa a los MInIstros Pero en la reaildad
su mlSlOn se reduce, segun la frase de Anson, a ser consejero de los
MInIstros en vez de ser sus consejeros los Mmlstros como ocurre en
otros sIstemas La funcIOn del Jefe del Estado queda aSI muy restnn-
glda, pero a pesar de ello conserva una gran En todos
los casos los actos de los MInIstros necesItan la fIrma del Jefe del Es-
tado, y aunque no es de pensar que este la rehuse categoncamente
porque entonces podla dlmllr el Mlntsteno, no dejara de hacer ob-
servaCIOnes que han de pesar en el antmo de los MIlllStroS, por su
gran prestglo y expenencla Eduardo VII ha ejercIdo en la polttca
mglesa de ese modo una mfluencla personal casI tan grande como la
que pudo ejercer cualqUIera de sus antecesores, cuando el Rey nom-
braba a su agrado los Mlntstros Como vemos, la mlSIOn que cumple
el Jefe del Estado en este SIstema, aun hallandose muy hmItada, es
mucho mas trascendental que el papel decoratIvo que le aSIgnaba Ba-
gehot en su doctnna de los poderes Imponentes y efiCientes, y mucho
mas Importante que la que le sealaba la teona de el "Rey rema y no
gobIerna. que Leopoldo Il de Belglca ndlcuilzaba dICIendo que se-
gun ella su funclOn se reducla a marcharse de paseo cuando los MI-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 183
mstros contaban con la may;ona de las Camaras, y a mandarlos de pa-
seo cuando quedaban en mmona
En otros sIstemas es el Jefe del Estado qUlen determma la pohtl-
ca del pals, con la condlclOn de obtener el refrendo de un Mmlstro,
en el parlamentansmo son, en efecto, los Mlmstros qUIenes deCIden
esa poftlca, pero con la condlClon de consegUlr la sanClOn del Jefe
del Estado
6 a Gomo la fuerza del Parlamento se funda en la representaclOn
nacIOnal que ostenta, el Jefe del Estado, y en su nombre el Gabme-
te, tienen la facultad de disolver la parte electIVa de las Camaras
cuando estlmen necesano consultar a la opmlOn publica En FranCia,
sm embargo, el PreSidente de la Republica solo puede disolver la
Camara de DIputados con el consentlmlento prevIO del Senado, y en
Portugal carece en absoluto el PreSidente de esa facultad
7 a El Estado se halla diVidido en partldos polilcos, de los que
uno con sus propias fuerzas, o aliado con otros, domma en el pals
en el grado necesano para obtener una mayona parlamentana
Todos los caracteres del parlamentansmo que acabamos de expo-
ner reflejan una Idea fundamelltal, que es la confianza en los aCiertos
de la opmlOn publica, o, 10 que es Igual, en las excelenCias del self-
government
Mlster AsqUlth ha expresado repeldas veces esta Idea en la Ca-
mara de los Comunes al contestar a los que expresaban temores so-
bre los resultados que podlan acarrear algunas reformas, con su cono-
CIda frase "Trust m the people. (Confiad en el pueblo)
El sistema parlamentansta naclO en Inglaterra, Siendo producto de
una larga evoluclOn hlstonca
Desde lempos antiguos los Reyes en Inglaterra' se servlan del
consejO de una Asamblea denommada Consejo pnvado Pero como
las Asambleas numerosas no son las mas propias para gobernar, se
mtroduJo la costumbre de que el Rey consultara los asuntos mas ar-
duos con un pequeo grupo de consejeros, los que mas confianza le
mspuasen, a los que se deSigno en el transcurso del tiempo con el
nombre de Come de Estado o Gabmete
En un pnnclplO este Gabmete era el Mmlsteno del poder perso-
nal del Rey
El Parlamento solo podla combalr a los Mmlstros eXIgIendo les
responsabIlidad cnmmal por medIO de un tmpeachment, y una acusa-
Clon cnmmal contra un Mmlstro no se sostlene facllmente y tnunfa
mas dl1cllmente aun
184 ELORRIETA Y ARTAlA
En tales cIrcunstanCiaS era natural que los Mmlstros dependIeran
del Rey y no del Parlamento
Ademas, como la generalIdad del pueblo no se mteresaba por las
cuestIOnes pohtIcas, y la corrupclOn de los electores y de los DIputa-
dos llegaba al ultImo grado, el Gabmete dommaba facIlmente al Par-
lamento, y SI el Parlamento era hoslllo dIsolvla y ganaba la mayo-
na en las eleCCIOnes
El sIstema parlamentarIsta surglO cuando el pueblo se mtereso por
la VIda pohlca y las eleCCIOnes se moralIzaron dando aSI lugar a que
el Parlamento cobrara la mdependencla y fuerza popular necesanas
para eXIgIr a los MmIstros no solo la responsabIlIdad penal SIllO tam-
bIn la pohtIca
Durante el sIglo XVIII hubo' dos MmIstenos que dImItIeron por
un voto de censura de la Camara de los Comunes el de R ' Walpole
en 1741 y el de Lord Shelburne en 1783
Fue a medIados del sIglo XIX, cuando este SIstema se consolIdo
defInItIvamente por la fuerza polItIca que alcanzo el Parlamento con
la extenslOn de la franqUICIa electoral y el crecIente mteres del pueblo
por las cuestIOnes pohtlcas
El parlamentansmo se ha extendIdo despues a la mayorIa de los
Estados de Europa FranCIa, Belglca, Holanda, Haha, Austna, Hun-
gna, GreCIa, RumanIa, SueCIa, Noruega, Dmamarca y Portugal lo
praclcan actualmente
JI SISTEMA IMPERIAL -Este sIstema tIene algunos caracteres ana-
logos al parlamentansmo Comclde aSI con el, en que el Gabmete se
constItuye con personas que estan de acuerdo en las lmeas fundamen-
tales de la polI!ca y vIve en estrecha relaclOn con el Parlamento, dI-
rIgIendo la VIda parlamentana por medIO de la InIcIalva parlamenta-
na y la facultad de emitir su opmlOn sobre las propOSICIOnes que se
presenten Pero se dIferenCIa tambIn profundamente del sIstema par-
lamentansta en que
1 o Los MInIstros son nombrados lIbremente por el Jefe del Es-
tado, sm tener en cuenta las opmlOnes que domman en el Parla-
mento
2 o Los MInIstros son separados lIbremente por el Jefe del Es-
tado
I
3 o Los Mmlstros se conSIderan tan mdependlentes del Parla-
mento, que no se creen en la oblIgaclOn de dImitIr por los votos d-
censura que puedan sufrIr en las Camaras
4 o El Jefe del Estado es el tItular del Poder eJeculvo, y qUIen
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 185
10 ejerce realmente, siendo los Mmlstros Simplemente sus Consejeros
responsables
Con el fin de armomzar la independencia de los Mmlstros y su.
funclOn de dlflglr la vida parlamentana, el Jefe del Estado tiene tam-'
bien en este sistema la facultad de disolver el Parlamento, y la eJer-
cita cuando las Camaras ofrecen una obstinada hostilidad a los MI-
nistros
A diferenCia del parlamentansmo, el sistema Impenal refleja un
sentimiento de desconfianza en el cnteno de la opmlOn publica y una
gran confianza en la acclOn dlfecta del Jefe del Estado secundado por
funcIOnan os de competencia pol1tlca y moderado por la oplmon pu-
blica
Blsmarck ha desenvuelto con gran c1andad esta Idea fundamental
del sistema Impenal en sus "Recuerdos y Pensamientos.
"El absolutismo (1) sena la ConstltuclOn Ideal para los Estados
europeos SI el Rey y sus agentes no fuesen hombres como los demas
a qUienes no es dado gobernar con sablduna, Justicia y conOClmlen
to sobrehumanos Hasta los mas sabiOS y benevolos Monarcas abso-
lutos sucumben a las deblhdades e ImperfeCCIOnes humanas, aSI como
al aprecIo elevado de su propiO talento, a la mfluencla y elocuenCia
de sus favontos, sm mencionar las influenCias de mUjeres legIlmas e
IlegItimas Para que la MonarqUla y el mismo Ideal de los Monarcas no
resulten peligrosos en su Idealtsmo por el bien publtco, necesitan de
la cntlca entre cuyas espinas vuelven a encontrar el camino SI estan
en pehgro de perderlo Jose Il es un ejemplo fehaCiente de ello
.La cntIca umcamente puede ejercerse mediante una Prensa hbre
y un Parlamento de senldo moderno Ambos correctlvos pueden gas-
tarse y luego perder su acclon abusando de ellos Prevemr este caso
es una tarea de la polttIca conservadora y puede resolverse SIU com- ,
balr al Parlamento m a la Prensa Es cuestlOn de tacto y perspicaCia
pohttca medu los limites que hay que respetar en esta lucha para no
Impedu la mdlspensable mtervenClOn del pals en el Gobierno m de-
Jarle tampoco tomar demaSiado Incremento Cuando un Monarca po-
see sunclente perspicacia para ello es una dicha para su pals
.En la Vida constuclonal no solo ha de ser pOSible encargar el
Gobierno a Mmlstros que tengan,la competencia convemente, smo
tamblen sostenerlos tanto contra las votacIOnes aCCidentales de la
mayona como contra todas las mfluenclas de la Corte y la camanlla
(1) BlSmarck, Recuerdos y PensamIentos, cap XXI
186 ELORRIETA y ARTAZA
Este fm se logro en el grado posIble, dentro de lo que cabe en la Im-
perfecclOn humana durante el remado de GUIllermo I
El sIstema Impenal se halla estableCIdo actualmente en el Impeno
aleman, y dentro del Impeno en PruSIa y la mayor parte de los Esta-
dos locales Este sIstema es el que nge tamblen en el Impeno austro-
hungaro, para la VIda pol1tJca comun a todo el Impeno En cambIO,
10 mIsmo Austna que Hungna han aceptado el parlamentansmo para
sus respectivas esferas particulares A este sIstema se aproxIma mucho
el Implantado en RUSIa con la orgamzaclOn de la Duma Y este fue el
Implantado en FranCIa por Napoleon III y el que dommo en Inglate-
rra hasta el SIglo XIX
III LA GUERRA EUROPEA Y LOS SISTEMAS POLlTICOS -La guerra
que actualmente ensangnenta a Europa, al poner frente a frente a In-
glaterra, Belglca, FranCIa e Italia, Estados parlamentanstas, y a Ale-
mama y Austna-Hungna, Estados Impenales, ha SIdo causa de que se
haya suscitado en la literatura pohtJca una verdadera lucha entre los
defensores respectivos de ambos sIstemas poJtJcos Esta lucha se ha
e'{tendldo a los mIsmos pueblos neutrales, hasta el extremo de que
los partidos pohtJcos, al eJ..presar sus slmpalas por alguna de las po-
tenCIas behgerantes, las fundan pnnclpalmente en el sIstema polltlco
que en ella este Implantado
y es que una guerra se reduce aparentemente al choque sangrien-
to de dos ejercltos con todos los problemas estrateglcos, escenas tla-
glcas y modIfIcaCIOnes de la geografla pohlca que tal suceso puede
ocasIOnar
Pero toda guerra, cuando no es el producto de algun capncho de
un GobIerno, cuando responde a verdaderas asplfaclOnes naCIOnales,
es sIempre algo mas que el choque de dos ejercltos, es un epIsodIO
de una contienda mas profunda, es la extenonzaclOn de una lucha
mVlslble sostemda desde aos antenores entre dos pohtlcas, dos co-
mercIOS, dos mdustnas, dos hteraturas, dos mtereses, dos sIstemas
de gobIerno, dos Ideologlas
y aSI en esta guerra, puede deClfse que tras de los dos ejercltos
luchan tamblen dos sIstemas poJtJcos
Esta profundIdad de las causas de la guerra nos mdlca que sus
efectos no se limitaran tampoco a modifIcaCIOnes de la geografla po-
Jtlca y a transformaCIOnes de la cIencIa estrateglca, smo que trascen-
deran a toda la vasta esfera en que se libra la lucha lllvlslble a que
aludlamos antes
Pero donde se ha de sentlf con J,lIas fuerza la mfluencla de la pre-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 187
sente contlenda es en la esfera polttlca Todas las grandes guerras
han Ido acompaadas de profundas transformaclOnes en la organIZa-
clOn de los Estados Basta, para darse cuenta de ello, con recordar los
sucesos que provoco la guerra franco-prusiana Y es natural que aSI
ocurra, porque Siendo la funclOn prmclpal de las mSltuclOnes publt-
cas dlflgIr los mtereses comunes a todos los subdltos, necesanamente
han de repercutl[ en ellas todos los hechos que conmuevan la vIda
del paIs, y muy especialmente las guerras de cIerta ImportancIa Por
ello, es de pensar que contmuara SIendo una preocupaclOn central de

los partdos pohlcos esta cuestJon del parlamentansmo y el sistema
Impenal que estamos tratando en este capitulo
La ImportancIa que ha alcanzado este problema por los hechos
mdlcados, nos mduce a completar las notas expuestas, msertando al-
gunos datos de la mteresante obra Law and Custom of the Constlfu-
tLOn, en que el Ilustre tratadIsta SIr WIllIam R Anson explIca el fun-
CIOnamiento del parlamentansmo en Inglaterra, y algunos trozos de
los diSCursos del PuncIpe de Blsmarck, en que se expone y defiende
el funclOnarnlento del reglmen Impenal en Alemama
IV EL SISTEMA PARLAMENTARIO EN INGLATERRA -Desde la epo-
ca de la RevoluclOn (1), la umca dificultad Importante que ha dIVidI-
do a la Corona y al Parlamento es la relalva al nombramiento de los
Mmlstros
El Rey ha pretendido deSIgnar los Mmlstros hbremente, sm ocu-
parse de los deseos de la Camara de los Comunes, y la Ca mara ha
mSlstldo para que los Mmlstros sean tomados del partIdo que tenga
en ella la mayona, y para que solo se mantengan en sus puestos
mIentras cuenten con la confianza de esa mayona
Actualmente, los Mmlstros son los servIdores del Rey, mas tIene
que nombrarlos segun el resultado de las elecclOnes legislativas o los
votos de la Ca mara de los Comunes En este, como en otros puntos
de la ConstluclOn mglesa, la teona legal y la reahdad practica estan
en desacuerdo
Desde 1867 hasta el momento actual ha habido nueve cambIOS de
Mmlstenos (2), en cmco casos los Mmlstros dlmltleron por haber sido
derrotados en la Ca mara de los Comunes y en cuatro porque el resulta-
do de las eleCCIOnes generales fue contrano a la pohtJca que defendlan
El Poder que asegura la eXistenCIa de los Gabmetes o que la pone fin,
(1) Anson obra CItada tomo 11 cap 1, seCClOn 4 a, num 11
(2) ldem cap 1II, seCClOn 3 a, num IV
188 ELORRIETA y ARTAZA
ha pasado pnmero de la Corona a los Comunes y despues de los Co-
munes al pals
En la segunda mitad del SIglo XIX, el mteres crecIente del pubhco
por las cuestIOnes polItlcas, y las extensIOnes sucesIvas de la franqUI-
CIa electoral han convertIdo a la Camara de los Comunes en un espe-
JO fiel de la opmlOn del pals Esta opmlOn se pronuncIa frecuentemente
en favor de medidas legislatIvas de trascendenCIa Un Mmlsteno que no
dIspone de una mayona fiel y compacta no puede en tales CIrcunstan-
CIas responder a los votos de la NaclOn, y Si por neglIgencIa o de m-
tento, no da una sabsfacclOn mmedlata a las aspIracIOnes naCIOnales,
los electores haran sufnr a los Diputados que le hayan sostemdo las
consecuencias de tal actItud De otro lado, a consecuencia de la cre-
Ciente actiVidad polItIca de los electores, las Imeas de separaclOn de
los dIversos partIdos se han hecho mas netas, las clTcunSCnpclOnes
han eXigIdo con mas mSistencla que sus Diputados secunden a Cier-
tos hombres o se esfuercen para consegUIr ciertas reformas El resul-
tado de las eleCCIOnes generales mdica, pues, claramente lo que seran
los votos de la mayona de la Camara en las grandes cuestIOnes del
momento, y los Jefes de los partIdos no lenen neceSIdad de perdel el
tJempo en tantear, provocando votaCIOnes, la mdependencla o la do-
clhdad de los mIembros de la Camara de los Comunes Y he ahllo
que explIca los cambIOS que se han prodUCIdo desde 1867, y la causa
de que antes de esa epoca los Gabmetes esperaban las mdlcaclOnes de
las camanllas pol!tIcas, mientras que desde 1867 aceptan el veredIcto
de las eleCCIOnes generales
La poJbca general del pals (1), sus relaCIOnes con otras potenCIas,
las leyes que han de presentarse en las Camaras y los prmclplos que
regulan el funCIOnamIento de la AdmlnIstraclOn, son asuntos que se
dIscuten hoy en las sesIOnes del Gabmete sm la aSIstencIa del Mo-
narca
En otros tJempos el Rey preSIdIa el Consejo pnvado y el Consejo
de Gabmete (Consejo de MWistroS) Hoy preSIde el Con!>eo pnvado
en que ya solo se trata de cuestJones de pura formula Pero no preSi-
de el Consejo de Gabmete que es donde se resuelven los asuntos po-
IIbcos
La ausencia del Monarca de los Consejos de Gabmete data de la
epoca de Jorge 1 que por ser de ongen aleman expenmentaba dIficul-
tades tan grandes para comprender la lengua mglesa, que su presen-
(1) Anson, obra CItada, cap l. secclOn4,a. num III
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 189
Cla en los Consejos resultaba lnutJl y enojosa Y dandose cuenta de
ello, deJo de aSlstJr a sus seSIOnes, y su ejemplo ha sido segUIdo por
sus sucesores en forma tan constante que ha dado naCimiento a una
costumbre establecida
Esta costumbre Implantada por JOlge 1 ha producido unos efectos
de la mayor trascendenCia, porque el hecho de que el Soberano no
aSista a las reUlllones del grupo encargado de discutir y deCIdir la po-
IItlca general del Gobierno, no altera los derechos legales de la Coro-
na, m las relacIOnes legales de la Corona y los Mlmstros, mas reduce
forzosamente la influencia polrtlca del Rey a un plano secundano
Es cierto que los Mlmstros no pueden practJcar su pohtJca SinO
por medio de la Corona Pero hay eVidentemente una gran diferenCia
entre la mf1uencla de un Soberano que preSide una dlscuslOn, que
cierra una declslOn y la mfluencla de un Soberano que no hace mas
que reclbu la deClslOn tomada por los MinIstroS, que es la resultante
de su opmlOn colectIva Los papeles se han cambIado desde 1714, en
esa epoca, el Rey o la Reina gobernaban por medIO de los Mmlstros,
hoy son los MIllIStroS los que gobiernan slrvlendose de la Corona
como de un Instrumento
El prmer Ministro es el organo por el que se comUlllcan la Co-
rona y los MIlllStroS conSiderados colectIvamente (1), pero esto no
Impide que cada Mllllstro tenga el derecho en su cuahdad de serVidor
y confidente de la Corona de exponer a su Soberano los asuntos de
su Departamento, Sin que suva de intermedian o el pnmer MinIStro,
aunque un Ministro lei\ no elevara Jamas a la Corona sus comUnIca-
cIOnes sobre asuntos Importantes o nOlcJas extraordlnanas, sm haber
contado prevIamente con el pnmer MIlllStro, o SI fuera precIso con el
Gabmete entero El pnmer Ministro ejerce una especie de control ge-
neral sobre todos los Departamentos gubernamentales
Los MinIstros 1enen derecho a la plena connanza de la Corona, y
esto slgmnca
1 o Que el Soberano no puede pedu m reCIbir los consejos de
otras personas sobre los negocIOs de Estado
2 o Que no debe expresar publlcamente sus opinIOnes sobre mn-
gun asunto pohtico, como no sea de acuerdo con su ConseJo, y
3 o Que debe darles prueba de su connanza aceptando sus con-
seJos, no solo en 10 que concIerne a las medIdas que debe tomar el
GobIerno, SIllO tamblen en cualqUIer otra cuestlOn, y especIalmente
( I ~ Ansoo, obra CItada, cap IlI, secclOO 3 ", num IIJ
190 ELORRIETA y ARrAZA
en 10 que se refiere a las personas que conviene llamar para las fun-
cIOnes que dependen del Rey
El pnmero de estos puntos se pone en claro por un capItulo de la
hlstona del Mmlsteno de Lord Grey El Duque de Welhngton habla
conversado dIrectamente con el Rey sobre el armamento de las so-
Ciedades pohtIcas en un momento en que se temlan disturbios por la
excltaclOn de ammos que hablan provocado las diSCUSIOnes relatIvas
al Reiorm BIII
El Gabmete estimo que aquellas conferenCias eran anticonstItucIO-
nales, y Lord GreyescnbIO a S M que "podla haber mconvementes
en que S M expusiera sus opmlOnes ante cualqUIer persona que no
fuera uno de sus servldores confldenclales, sobre asuntos que hablan
de ser exammados por eIlos., y el Rey prometIo que en adelante se
IImltana a acusar recibo de las comumcaCiOnes que le dmgleran las
personas que no formaran parte del Gabmete
El segundo punto se confirma con un episodiO ocurndo en el Go-
bierno de Lord Melbourne Con ocaslon del Juramento que presto
SIr C Grey en el Consejo pnvado como miembro de la Canadlan
CommlssiOn, GUillermo IV hiZO una alusIOn clara, y en termmos se-
veros, al consejo que habla recibido del Secretano de Estado de las
Colomas
El Gabmete dmglO sus quejas al Rey por aquel acto, obtemendo
la satIsfacclOn mas cumplida
En cuanto al tercer punto, se pueden clar mnumerables eJem-
plos Basta con recordar que los cambIOS poiltlcos ongman cambiOS
de personal hasta en las damas de la Casa Real Desde 1839, en que
se planteo la conOCida cuestlOn de la alcoba (Bed-Chamber Ques-
hon), se sigue la regla de que la Mlstress oi the Robes que es atten-
dant, dama de la Rema, en las grandes ocasIOnes cambia con cada MI-
msteno
Tales son las atencIOnes que el Gabmete tIene el derecho de espe-
rar de la Corona Por su parte, el Soberano lene el derecho recipro-
co de pedIr a los Mmlstros algo mas que el respeto y la dIlIgencia en
el serVICIO
y aSI los Mmlstros antes de emprender algun asunto de Importan-
cia cambIan ImpreSIones con el Rey, 10 mIsmo cuando se trata de ac-
tos legIslatIvos, de actos admmlstrahvos o de cambIO de personal
Ademas, elleader de cada Ca mara debe, al fin de cada seslOn, dmglf
al Soberano un resumen de lo que ha pasado en ella
El hecho hlstonco que ha puesto mas de relIeve la neceSidad de
t
I
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 191
mformar al Rey de todas las medidas Importantes tomadas por el Go-
bierno, es la comUlllcaClOn que dmglO la Reina, por medIO del pnmer
Ministro, a Lord Palmerston, Ministro de NegocIOS Extranjeros (1851)
sobre los deberes que mcumben a dicho Secretano de Estado
"La Reina desea, en primer termmo, que Lord Palmerston expon-
ga claramente lo que se propone hacer en cada caso, a fin de que ella
sepa tamblen claramente que es 10 que va a sanCIOnar, en segundo
termmo desea que toda medida que haya Sido aprobada por ella, no
sea cambiada o modificada arbltranamente por el Ministro Todo acto
de esta naturaleza sera necesariamente considerado por ella como un
testimonio de falta de smcendad haCia la Corona, al que eJla debera
contestar haCiendo dimitIr a ese MInistro Desea, ademas, la Rema
estar al comente de lo que pasa entre el y los MInistros extranjeros,
y esto antes de que se tomen deCISIOnes Importantes basadas sobre
este cambIO de opmlOnes Espera, Igualmente, recIbIr los despachos
del extranjero en tiempo oportuno, y pide que se le dtrlJan los pro-
yectos de declslon que ha de aprobar con el tiempo necesano para
que ella pueda darse cuenta de su contemdo antes de la fecha extre-
ma en que deben ser devueltos.
En resumen (1), aunque la Corona haya dejado escapar de sus ma-
nos el eJercIcIo dIscrecIOnal de sus Poderes legales, aunque se haya trans-
formado en el mstrumento por el cual los Mmlstros ponen en eJecu-
clon la poltica que creen aprobada por el pals, la mf1uencIa real del
titular de la Corona no debe ser medIda por sus Poderes legales o efec-
t)VOS de organo ejecutIvo del Estado El Rey, actualmente, no es una
SImple pIeza de un mecanismo, es una inteligenCIa preparada especIal-
mente para los negocIOs pohtIcos en mediO de Ctrcunstanclas que ofre-
cen medIOS excepcIOnales para mstrulrse en la VIda polttlca Un perso-
naJe de tal naturaleza no puede ser tratado o conSiderado como un
Simple mstrumento, es eVidente que en todos los casos que mteresan
al Estado, y particularmente en 10 que concIerne a las relaCIOnes de
Inglaterra con las demas potenCias, el Soberano esta plenamente mfor-
mado yen estado de hacer pesar, SI no de hacer tnunfar, su opmlOn
Esta opmlOn puede en el curso de un largo remado adqUirir un alto
valor Es ImpOSIble que una persona pueda ser consultada e mteresada
sm cesar durante afios, en asuntos de Importancia conSiderable, sm que
adqUIera una gran expenencla SI es que no adqUIere una gran ciencia
Los MInistros pasan, y la pohttca de un Gabinete puede no ser la
(1) Anson, obra CItada, cap 1, s e ~ c l 6 n 4', num IV.
192 ELORRIETA y ARTAZA
del SIgUIente, pero todos los MInIstros, suceSIvamente, deben explI-
car su pohtIca al Soberano eJecutivo, l es elmstrumento al cual tIe-
nen que acudu forzosamente para hacerla efectIva, en este Juego, su
espmtu se Impregna de sus metodos suceSIVOS y de los resultados de
estos metodos, en tal grado, que puede mfluIr sobre los actos de sus
sucesores Es CIerto que los Reyes y las Remas de Inglaterra no pue-
den ejercer ya a su antoJo los Poderes ejecutIvos del Estado y que no
pueden tampoco elegIr lIbremente sus MInIstros Sm embargo, los
Reyes y las Remas contInuan SIendo el Instrumento sm cuya mter-
venCIOn no pueden actuar los Mmlstros, y son consejeros que utIlIzan
una sluacIOn partIcularmente favorable, para adqUIrIr conOCImIentos
que dan a su OpInlOn peso y autOrIdad, consejeros cuya experIenCIa
puede ser verdaderamente excepcIOnal, ya qUIenes conVIene consul-
tar, no solo 'por cortesla, SInO por razones mas poderosas
V EL SISTEMA IMPERIAL EN ALEMANIA (DISCURSOS DE BIS-
MARCK) -"La ConstItucIOn dIce que los MInIstroS del Rey son res-
ponsables Bien (1) CIertamente nosotros lo somos, y yo no re-
trocedo ante esta responsabIlIdad MI nombre esta al pIe de este res-
cnpto real, y yo comparezco hoy aqUI porque mI nombre refrenda
ese acto Los MInIstros son responsables, yo puedo asumIr una res-
ponsabIlIdad por mIS propIOS actos, pero yo puedo tamblen hacerme
responsable salIendo fiador de los actos de algun otro, y yo me he
hecho aSI responsable de todos los actos de mI Rey, actos que he re-
frendado, y de los que, despues de todo, me hana SIempre res-
ponsable, aunque no los hubIera firmado Pero del hecho de que
los actos del Rey necesItan ser refrendados por un Mmlstro, se de-
duce que en tales actos el Reyes 10 acceSOrIO y el MInIstro 10 prIn-
clpa!?
.La firma del Mmlstro que se coloca debajO de la del Rey, en una
esquIna de la hOJa, puede conSIderarse como la mas Importante pOI
qUIenes blasonan de respeto a la AutOrIdad rea!?
.Para explIcarse esto, es necesarIO figurarse que querels colo cal
al Rey a tal altura, tan por enCIma de las nubes, que nadie le vea)
nadie pueda buscar su huella Y no es el deseo de que domme lo qu<
os Impulsa a colocarlo tan alto, es por puro respeto a la Realeza, par,
que al fin, como en otros tIempos el Emperador esplfltual del Japon
el Rey se muestre una vez al ao, un dla de gran fiesta, marchand<
sobre una reja, de modo que solo se pefClban las sandalIas
(1) BIsmarck D1SCOUts, edlclOn francesa, tomo XI pagmlS 184 y s g u i e n t e ~
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 193
.En nuestro pals, el Rey gobierna por SI mismo, los Mlmstros
pueden redadar,lo que el Rey les ordena, pero no gobiernan
.Al Rey solo, dice la ConstttuclOn, pertenece el Poder eJecuttvo,
no se nombra en este artJ.culo a los Mmlstros Y en los demas ar-
tlculos relativos al Poder Real apenas SI se menciona tampoco a los
Mmlstros ' ASI el Mmlstro es en la ConstttuclOn algo aSI como 10 que
llamamos, vulgarmente, una pantalla
.Que esto concuerde o no con la teona constttuctonal, me da lo
mismo, esta escnto en la Constttucton prusiana y yo no conozco
mnguna otra ley fundamental, segun la cual se deba VIVir y gobernar
en Prusia -
.Las tradicIOnes prusianas son tamblen enteramente conformes a
1as dispOSIcIOnes de la ConstltuclOn Jamas los Reyes de Prusia han
considerado su sluaclOn desde el punto de ViSta de sus derechos
siempre la han mirado desde el punto de vista de sus d e ~ e r e s
.Nuestros Reyes, remontandonos hasta los Electores de Branden-
burgo, no han creldo nunca que eranfruges consumere nafl, y que se
encontraban por su placer a la cabeza del Estado, han temdo siempre
el senttdo nguToso del servIcIo publtco, de su deber de gobernantes,
como lo probo Federico el Grande, declarandose el mismo el pnmer
servidor del Estado prusiano
.Esta tradlclOn permanece aun tan VIviente, que en Prusia en el
seno del Gabmete el Rey ordena y los Mmlstros obedecen, por 10
menos mientras crean poder asumir la responsablhdad SI no pueden
asumir esa responsabilIdad, la cosa no es muy difiCil, porque tenemos
un nco surttdo de hombres polIttcos de toda especie en el almacen
(RISas J, y el Rey, cuando no qUiera nada de excentnco, encontrara
facllmnte Mmlstros dispuestos a refrendar todo aquello a que se
<>pongan sus actuales Consejeros Pero amas se nos ha pedIdo mn-
guna excentncldad, leJOS de ello, S M el Rey de PrusIa qUIere que
el Gobierno se mantenga en las vlas bien trazadas, profundamente
sondeadas, que son las untcas que pueden ser seguIdas por la pohttca
prusiana dentro dellmpeno aleman
.Es pOSIble, sm duda alguna, que muchas veces los Mmlstros ten-
gan una opmlOn dIferente a la del Soberano, y en ese caso se llega a
una transaccton, como ya lo he dicho otra vez, la Vida constItucIOnal se
compone de transaccIOnes, y un Rey que no qUIera separar a un MI-
nistro sm graves causas, transige muchas veces con las opmtones de
este, aunque difieran de las suyas propias Ocurre tamblen con fre-
cuencia que los Mmstros no pueden obtener la aprobaclOn Real para
13
194 ELORRIETA y ARTAZA
un trabajo o un escnto que en su opmlOn es conveniente, y entonces
tIene que plantearse este dIlema cDebo yo hacer cuestlOn de Gabme-
te este asunto, o debo encontrar mas uttl para el pals y el serVICIO
hacer concesIOnes a la voluntad Real?
"En realtdad es la voluntad Real la unlca que decIde Su Majestad
el Reyes y permanece sIendo el verdadero, el real MInistro PresIdente
en PrusIa YO,sefores,no tengo nada que ordenar a mIs colegas del MI-
nIsteno, yosolo puedo rogarles y escnblrles cartas que no les convencen
SIempre, pero cuando yo creo que una cosa deba hacerse y mI opllllon
no tnunfa en el ConseJo, entonces me dlflJO al verdadero MIlllStro-
PresIdente, a S M el Rey SI mI opmlOn no encuentra una acogIda
favorable, deJo caer el asunto, SI por el contIano es comparlda, Inter-
vIene una orden Real de hacer esto o aquello, y la orden se ejecuta, o
sIgue una cnSIS mlnlstenal que se resuelve tranqutlamente
"Los Reyes de PrusIa estaban en poseslOn del Poder legIslatIvo
como de los demas Poderes cuando la ConstttuclOn fue promulgada.
Aquellos que Juraron conmIgo el 1851 esta Constltuclon, saben cuan
leJOS estabamos entonces de la teona polttJca del GobIerno de las ma-
yons parlamentanas y con qu genero de reservas presto Juramento
el finado Rey a la ConstJtuclOn Las pretensIOnes de las mfluenclas
parlamentanas (SI es que querels consIderar a la ConstltuclOn como
un pacto) estaban entonces bIen leJOS del Ideal parlamentansta que
hoy ha trazado el DIputado Dr Haenel Y ha SIdo una gran suerte
que haya sucedIdo eso en PrusIa Pensad, sefores, SI hubIera pasado
otra cosa, no estanamos aquI CIertamente, no eXlstma el Relchstag
aleman
"Suponed que a partlf de 1860, S M , nuestro Rey constttuclOnal,
hubIese mterpretado la ConstttuclOn segun los pnnclplOs de Mr Hae-
nel y que hubIese escogldo,sus Mmlstros de acuerdo con los deseos
de la mayona de la Camara del Landtag, y que aSI el Rey hubiese su-
bordmado su polttJca a la de la, mayona, entonces en pnmer lugar no
hubleramos temdo EJerclo reorganizado, esto salta a la VIsta, porque
los Sres DIputados Ignoraban demasIado las poslblltdades pobtlcas
,
de Europa para darse cuenta de que SI se quena la Unidad alemana, la
pnmera cosa que se necesJtaba era un fuerte EjerCIto prusIano y la fir-
ma del Rey de PrusIa
"La segunda consecuenCIa, SI el Rey no hubIera podIdo segUIr su
propIa poltttca y se hubIera somettdo a la pohtlca parlamentana, ml-
nlstenal, legendana, hubIera SIdo que en 1863, baJO la dlrecclon del
VIcepresIdente de la Camara de DIputados M Behrend de Danzlg,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 195
hublesemos tomado parte en la lllsurreCClOn polonesa contra RusIa
I
cuando necesItabamos contar con RusIa para las guerras que nos Iban
a sobrevemr en el porvemr
.Mas tarde, en 1864, en el asunto de Ducados del Elba, SI la
Corona hubIese obedeCIdo a la mayona parlamentana, se hubIese
puesto al servIcIo de la mayona de Frandort Tal era entonces la po-
Itlca popular en la Camara de DIputados Y con esa poltttca hublese-
mas temdo que romper con Austna, y sm Austna es mas que proba-
ble que el Cuerpo de Decanos de Europa nos hubIera hecho sufnr un
segundo Olmutz
hubIeran sIdo las consecuencIas de haberse practtcado en-
tonces la po]t1ca parlamentana y no la Real Pero en vez de esto, el
Rey sostuvo firmemente su propIa poltttca, y aunque la mmona Real
se reduJo en las Camaras a solo 11 votos, se atuvo firmemente a
lp que las tradICIOnes de la dmasla pruSIana, las tradICIOnes de sus
abuelos le mdlcaban como polttlca que debla segUIr, a lo que su
corazon aleman, su sentImIento aleman le mdlcaban como Ideal a
reahzar
.Esta es la forma en que los 'Senttmlentos de S M entraron en
las Vlas nacIonales, y esta es la polttlca por cuyo eXlto debemos
agradecer al EJerctto, y la glona de la IUlclalva y la eJecuclOn de esta
,
pohttca que ha engrandecIdo a Alemama no me pertenece a mI, per-
tenece umcamente, en lo que se refiere a la concepclOn polltlca, a
S M el Rey, y SI esta concepclOn ha podIdo realtzarse es porque el
Rey ha cambIado sus Mmlstros hasta encontrar un Mmlsteno dIspues-
to a cumpltr la voluntad Real, dIspuesto a marchar resueltamente con
el, un Mmlsteno que, emanclpandose de la lmldez de mis tres pre-
decesores, se deCidIera a seguIr una pohtlca naCIOnal a punta de es-
pada, es porque el Rey precisamente no ha quendo formar una al-
ca1dla de palacLO mmlstenal, apoyada sobre mayonas aplastantes que
haClan OposlclOn a la politlca de la Corona El Rey mantuvo fHme-
mente su pohttca y la puso en eJecuclOn, Y lo que poseemos hoy 10
debemos, no a la acclOn parlamentana, silla a la accton Real
.Por eso creo yo que no debemos tocar a la acclOn Real, a las re-
laCIOnes vIvIentes entre el Rey y el pueblo, en la forma en que sIem-
pre han eXlstldo en PrusIa y Slll que la MonarqUla haya sufndo nunca
10 mas mlmmo
.Nuestros Monarcas ganan cuando se les conoce de mas cerca
Todas las cosas en el mundo cuando se las mete baJO llave y no se
sIrve de ellas, pierden su propiedad ap]caclOn, su utlltdad prctica,
196 ELORRIET A Y ART AZA
y ello pasana 10 mismo con el elemento que nos domma, en este
pueblo alllmado fuertemente de sentimientos monarqulcos
.Nosotros hemos apreCIado por la expenencla alcanzada antes y
despues de la ConstItuclOn, la fuerza fecunda con que la MonarqUla
actua en nuestro pals Yen verdad, cuando miramos en derredor nues-
tro, y contemplamos el porvelllr de los demas pueblos de Europa, de-
bemos conservar con cUIdado todo lo que tenemos estableCido sola-
mente con hierro y clavos, y que parece servirnos de muralla Esto
es por lo que digo dejad al Rey su caracter de fuerza atractlva y fe-
cunda, permitId que no se encIerre en el mcoglllto mllllstenal para
que pueda hablar directamente al pueblo
En otro discurso desarrolla Blsmarck esta mIsma Idea refinendose
mas concretamente al Impeno que al remo de Prusia
"La s!uaclOn (1) queda estableCIda en tal forma por la ConstItu-
ClOn, que la polttlca del Emperador no puede practlcarse SI el CancI-
ller no la refrenda haclendose responsable de ella, es declf, SI el Can-
CIller no expresa su conformIdad con dIcha polttIca, o que por otros
mOlvos esta dispuesto a defenderla y representarla aunque no este
conforme con ella, porque puede ocurnr muy bIen que haya cosas en
las que dIscrepen las opInIOnes del Emperador yel CanCIller, y, sm
embargo, sIga este las opmlOnes de su sefor, porque no crea que el
asunto tenga tal 1mportancta que deba resistIrse a la voluntad Im-
penal
.SI el Emperador lene un CanCIller que no qUIera refrendar lo
que constItuye la pohtIca Impenal, puede en todo momento separarle
de su cargo El Emperador tIene una libertad de que carece el Can-
CIller
.El CancIller no puede dar un paso sm la aprobaclOn Impenal, y
si dIera un paso sm ella, cometena, segun nuestras Ideas sobre el ser-
VICIO, una especIe de prevancaclOn, un abuso de sus funCIOnes, al
sustraer alguna cosa al conocImIento del Emperadop, para hacer el
mIsmo una pohtIca Impenal mdependlente Ello constItuma una m-
fracclOn de semclo tan censurable, que entrafana seguramente la
desltuclOn del CancIller
.ASI, pues, mientras el Emperador tIene en la pol1lca una lIbertad
t
de acclOn porque puede cambIar de CancIller, este no puede dar un
solo paso, no puede defender nmguna opmlOn SI no esta seguro de
contar con la aquIescencia de S M Yo no puedo presentaros nm-
(1) Obra CItada, tomo X pagmas 85 y sIgUIentes
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 197
guna proposlclOn que no vaya firmada por S M , Y SI creels, seores,
que es sIempre facII obtetrer esta firma, estals en un gran error
"Yo represento la pohbca Impenal y creo que tengo el deber de
afirmar ahora aqUl mis conVICCIOnes, vosotros no lograreis, seores,
Impedir que el Emperador GUillermo hable a su pueblo en el Impe-
no aleman Es una tarea vana la de pretender que despues de los ul-
bmos vemte aos de nuestra hlstona, se pueda prohibir que se OIga
la palabra Impenal
" Querels qUitar la pOSibilIdad de que tenga una opmlOn perso-
nal, y SI la tiene de expresarla al Monarca que ha hecho baJO su res-
ponsab!1ldad y a sus nesgas y peligros la polItlca nacIOnal? <,-Como
querels prohIbir a un Rey que tenga opmlOn propIa sobre los desti-
nos del pals que gobierna y de hacerle conocer esta opmlOn? SI
tnunfara vuestra opmlOn sena mdIferente que gobernase cualqUIer
persona
"<,-De donde viene que en PruSIa, el GobIerno del f m ~ d o Rey se
haya msplIado en pnnClplos totalmente diferentes a los que domman
hoy, smo de que una pohtlca Real, monarqUlca, ha dado ImpulslOn y
sello a todo este Goble-no?
.El seor preopmante decla que el Monarca es un punto fiJO Y
bien' <,-PensaJs que yo estoy a vuestro servIcIO? Yo sIrvo al Empera-
dor, el punto fiJO que vosotros reconocelS
.Este es el motIvo que me hiZO entrar al serVICIO Real en 1862,
en una sItuaclOn muy dIfiCil, con grave pelIgro de mi segundad per-
sonal y de mI fortuna, yo VI que mi Soberano heredltano neceslaba
un serVidor y no lo encontraba, y diJe entonces, vedme aqUl
.El mismo pnnclplO de fidelidad como subdlto y vasallo, de
celo por el servlClO, es el que me determmo hace vemte aos dejar
a un lado todas las otras consideracIOnes y a ponerme al serVICIO del
Rey Y es todavla eso hoy la base de mI pohtlca Este sentImIento yo
espero que no moma conmIgo, pero en tanto que yo VIva, habra un
reahsta y un seguro serVIdor del Rey Y yo aado que el Rey esta
resuelto a no dejarse arrancar m dlsmmUlr sus derechos constItucIO-
nales, a no consenlr que se le eleve a tal altura que no pueda eJefCl-
tar los derechos que le son Impuestos por la tradlClon de sus antepa-
sados y su deber de Soberano, y yo, en mI cahdad de Mmlstro, estoy
dispuesto a combatir por el Rey en este terreno y a servirle SIempre,
no como un tutor, smo como un servidor.
En el parrafo que a contmuaClOn msertamos expone Blsmarck la
homogeneidad polltlca del Gabmete
198
ELORRIET A Y ART AZA
"Los MmIstros (1) del Impeno no responden ante mI smo cuando
me sustituyen en virtud de la ley de suplencia, soy yo, por el con-
trano, qUien es responsable de sus actos Necesito aSI tener CUIdado
para que sean hombres polItIcos que se mantengan de acuerdo con-
migo sobre la dlrecclOn general de la pol1t1ca del Impeno, cuya res-
ponsabilidad me toca asumIr, y SI alguno de ellos no esta de acuerdo
conmigo constantemente y en los pnncIplOs fundamentales, mI deber
es deCirle "no podemos permanecer en nuestros puestos al mismo
tiempo. Y debeIs creer, seores, que mngun Mmlstro necesIta mu-
chas mdIcaclOnes para abandonar su puesto, porque el puesto de MI-
mstro es honorable, pero muy poco agradable
En otro discurso mSlste en la neceSidad de que el Gabmete no se
arredre por la hostIhdad del ReIchstag
"Nuestros,proyectos han Sido rechazados, pero mSlstlremos en su
presentaclOn porque son el fruto de una elaboracIOn moderna El pue-
blo esta fatigado de ocuparse de la pohtlca de los partidos QUIere
pensar en sus mtereses practlcos, las dIsputas de los partidos le abu-
rren y molestan. (2)
Pero el CanCIller no debe luchar por SIstema con la Camara, smo
solo en cuanto sea necesano ASI dice en otro parrafo "Toda lucha (3)
tiene un momento de acntud y ardor, mas nmguna lucha mtenor
entre los partidos y el Gobierno, nmgun conflicto pueden ser conSI-
derados por el CanCiller como una sltuacIOn durable y utll Yo debo
sostener luchas, pero solo con el fin de obtener la paz. Y mas ade-
lante aade "La pol!tIca constitUCIOnal es una sene contmua de tran-
saccIOnes.
VI CRITICA DEL PARLAMENTARISMO - Los enemigos del parla-
mentansmo dicen, repitiendo frasas de los antiguos sofistas, que el
Gobierno parlamentano, como todo GobIerno de mayonas, eqUIvale
al remado de la IgnoranCia, porque los sabIOS estan en mmona y los
Ignorantes en mayona
Pero ya Anstoteles (4) deshiZO este argumento cuando decIa que,
aparte de que tamb!en estan en mmona los cnmmales y un Gob!erno
de mmonas puede, segun eso, ser un Gob!erno de cnmmales, es ne-
cesano reconocer que nunca aparecen en la real'!dad formando grupos
opuestos los sabIOS y los Ignorantes, smo que, por el contrano, las
(1) Tomo IX pag 157
(2) Blsmarck DIscurso sesIn de 5 de Marzo de 188!
(3) Idem Id
(4) Anstote!es, Pollllca, lIb 1lI cap V!
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 199
mayonas se componen de sabIOs e Ignorantes de Igual modo que las
mmonas, y aunque no fuera aSI, habna que admJtlr la supenondad
de los pnmeros "a la manera que una comida a escote es mas expln-
dlda que la que puede dar un particular a sus solas expensas.
Cierto es, sm embargo, que los frutos del parlamentansmo estn
en relacIOn directa con la cultura pohtlCa de los pueblos, y que como
todo reglmen de opmIOn pubhca hene que apoyarse en el espmtu
pohhco de los electores Y por eso una de las causas pnnclpales de la
conso]dacIOn de este rgimen en Inglaterra es el sistema de educa-
CIOn que se practica y que parece tiende a formar hombres polltlcos,
es decir, hombres serenos capaces de comprender todas las Ideas y
todos los sentimientos y llevar su mirada a las regIOnes en que apa-
Tecen marcados los destmos del pals
En prueba de ello podemos fiJarn9s en la vida de las Umverslda-
des y veremos que atlenden mas a formar buen03 cIUdadanos que
hombres de ciencia
La Umversldad Inglesa se ocupa de la cultura en la acepcIOn c\a-
slca de la palabra, es declf, del desarrollo armomco de todas las fa-
cultades humanas, la mtehgencJa, las aptitudes flslcas, los sentimien-
tos, las creencias, etc
Por ello, leJos de ser la preparacIOn clentlfica dela Juventud el pnn-
clpal objeto de la Umversldad, es uno de sus vanos objetos AlIado
de la preparacIOn clentlfica estanel cultlvoarlshco que eleva la Imagl-
nacIOn, el estudiO de la I1teratura que analiza la Vida y la ensalza y
ennoblece, las prachcas rehgIOsas que punfican las creencias, los deba-
tes pohhcos que mi clan en la Vida pubhca y los deportes que desarro-
llan las aphtudes flSlcas del hombre y robustecen sus vlftudes morales
ASI, la Umversldad se constituye, no solo con las Facultades, smo
tamblen con los ColegIOS umversltanos, Centros arlshcos, SOCiedades
deportivas, Clubs poJtJcos y Conferencias religIOsas Y con el fin de
no romper la armoma que debe remar entre la mfluencla de todos es-
tos factores, los examenes de las Facultades son relalvamente bemg-
nos y es mas, el examen de latm o gnego que se eXige para mgresar
en Oxford y Cambndge no responde a la Idea de la utIlIdad clentJfi-
ca de esas lenguas, porque salta a la vista que es mucho mayor la de
un IdIOma hablado por cualqUiera de las grandes nacIOnes europeas
Tiene por fin ese examen despertar en los Jovenes el culto a las lite-
raturas claslcas que son las que con mas amor cantaron la Vida y con
mas arte la ennobleCieron, las mas Impregnadas de humamsmo en su
mas alto sentido
200
ELORRIETA y ARTAZA
El ambiente umversltano Ingles, como vemos, no es el mas pro-
piCIO para la formaCion de espeCialIstas pero SI el mas
completo para el desenvolvimIento total d el hombre y su preparaclOn
para la vida publIca
y estos pnnclplOs que Informan la Vida umverslana son los
mos, aunque en dlstmto grado, en que se msplfan los demas Centros
de educaclOn
Tamblen se ha combatIdo al parlamentansmo diCiendo que deja
el pals en manos de los partIdos pOlItICOS, y que los partIdos, en su
afan de alcanzar el poder, combaten por sIstema las Ideas de los de-
mas partIdos, aunque sean convementes para el palS, atienden a lo, m-
tereses partIculares de los electores Influyentes antes que a los Intere-
ses generales y ahogan las mlcIatIvas de los hombres mdependIentes
Sm per)UlCI0 de mSIsttr en esta matena en el capttulo dedIcado a
los parttdos, hemos de recoger ahora la repltca de las parlamentans-
tas, qUIenes dIcen que el gobIerno de los parttdos tIene, en efecto,
grandes ImperfeccIOnes, pero que son mayores las que teman el go-
bIerno de las ohgarqUlas o el de los favontos, a qUlenes han reem-
plazado los partIdos Ademas, como escnbe L Lowell (1), los partt-
dos estan cpn la naclOn en la mIsma relaclOn que los Abogados con
el Jurado I Y aparte fe que la responsablltdad de los )UlCIOS corres-
ponde al Jurado y la de la pohlca a la naClOn que sostiene a un par-
ldo, la expenencla ha demostrado abundantemente que los Aboga-
dos, con todos sus defectos, han elevado el senldo Jundlco de los
Tnbunales de Juslcla
El sIstema parlamentano es tambIen objeto de censuras por la
gran mfluenCIa que en el ejerce la elocuencIa
"El don de la elocuencIa-decla Blsmarck (2)-es algo pehgroso,
ttene un poder que arrastra, pareCIdo al de la muslca y la Improvlsa-
clOn En todo orador que actua sobre las muchedumbres debe haber
algo de poeta Y pregunto yo cvamos a confiar al poeta y allmpro-
vlsador el tlmon del Estado, que eXIge una madura y fna reflexlOn?"
Realmente, se exagera mucho cuando se habla del poder de la
elocuenCIa en el sIstema parlamentano En otros tlempos, cuando la
relaclOn entre los DIputados y los electores no era muy estrecha y la
dlsclplma de los parttdos era dbIl, se podla dar el caso de que algu-
nos Diputados votaran arrastrados por la elocuenCIa de un orador
(1) Obrac1lada. tomo l. cap XXIV '
(2) BIsmarck, DIscursos, tomo IX, pag 247, edlclon francesa
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 201
Pero actualmente no puede ocurnr nada de eso Los DIputados
van al Parlamento despues de haber tomado sus resolUCIOnes, de
acuerdo con el partJdo, y no cambIan de resoluclOn por muy elocuen-
tes que sean los oradores de los demas partJdos Ademas, el Parla-
mento tIene que desempear tantas funcIOnes, que no hay tJempo m
ocaslOn para los torneos ora tonos de otros tJempos Cada dla es mas
senclllo y ;;onClSO el estJlo de la oratona parlamentana, y todos los
grandes parlamentanos de la epoca actual solo aspIran a expresar con
clan dad y brevedad sus Ideas La elocuenCIa de grandes vuelos cum-
ple su mlSlon en las campaas electorales 'Mas en el Parlamento do-
mma lo que se ha llamado la elocuencIa de los negocIOs Y una prue-
ba clara de ello es que, salvo muy contadas excepclOnes, lllnguno de
los estadIstas europeos del momento actual se dlstmgue por su faSCI-
nadora elocuenCIa
Y, por ultJmo, se ha acusado al parlamentansmo de que' los partJ-
dos, para atraerse el favor popular, deblhtan las fuerzas de la Auton-
dad pubhca, y consIenten al pueblo un exceso de hbertad Los defen-
sores del sIstema parlamentan o conSIderan esa censura como el ma-
yor de los elog1Os que se le pueden tnbutar, porque en el fondo,
segun ya hemos dicho antes, la base del parlamentansmo es la con-
Danza en el aCIerto de un pueblo hbre
VII CRITICA DEL SISTEMA IMPERIAL -El sIstema Impenal tlene
enfrente a toda la opm1On democratJca porque lo conSidera como un
reglmen absoluto atenuado, pero absoluto al fin, y teme que a su
sombra se repitan los abusos de otros tJempos
Blsmarck ha defendido este sIstema dICIendo que la hlstona del
Remo de PrusIa y del Impeno de Alemallla ha demostrado que los
Reyes de PrusIa tienen mas concIencIa de sus deberes y de los desti-
nos del pals que el Parlamento, y que por ello, aunque se debe res-
petar al Parlamento para que ejerza una func10n de cntJca y de onen-
tac1On, se debe dejar la duecclOn de la poht1ca en manos del Empe-
rador
Ademas, el gobIerno de un pals es una labor que encierra tantas
complicaciOnes, que solo puede ser dmgldo oportunamente por per-
sonas que demuestren una especial competencIa polItlca Y la expe-
nencla-aade Blsmarck-atestlgua que aparte de que estos hombres
no se encuentran sIempre en los Parlamentos, los Reyes de PrusIa
han tellldo un aCIerto especIal para descubnrlos y elevarlos a sus con-
seJos
Este argumento de Blsmarck, que no hubIese encontrado amblen-
202 ELORRIETA y ARTAZA
te ni en Inglaterra m en Francia, donde tanto se alende a la cultura
general del hombre, ha contnbuldo extraordmanamente a la consoh-
daclOn del sIstema Impenal en Alemallla, por el culto rendido en este
palS al pnnClplo de que cada persona debe I!mlarse al cultlvo de la
matena especial por la que siente vocaclOn, pensando que la glona
de la coleclvldad sera aSI mas grande porque armonizara trabajos de
mas Intensidad y valor
Para formarse Idea clara de esto no hay medio mas efIcaz que com-
parar el espmtu de la Ulllversldad Inglesa con el de la alemana
La Universidad Inglesa, segun declamos antes, se dedica a la cul-
tura en el sentido c1aslco de la palabra, es deCIr, al desenvolvimiento
mtegral del hombre, sIendo la preparaclOn clenlfIca, no un objeto de
la Umversldad, smo uno de,tantos objetos La Universidad alemana
se preocupa especialmente del culttvo de la CiencIa, considerando
como ajenas a su funclOn todas las demas funCIOnes que desempefia
la Universidad mglesa Y ello da lugar a que las Sociedades deporl-
vas, los Centros artlstlcoS" las ASOCIaCIOnes rehglOsas y los ColegIOS
umverslanos, que son los nervIOs de la Umversldad mglesa,sean reem-
plazados en Alemama por los Instttutos, Laboratonos y semmanos
clentIflcos que llllClan a los alumnos en la teclllca y les mfunden la
vutud de la preclslOn, preparandoles as! para el cullvo de una espe-
clahdad ClenlfIca
Por eso las Umversldades mglesas son los Centros donde se for-
ma el gentleman, hombre modelo de correCClOn, gusto art!slco y cul-
tura general, y las Umversldades alemanas son los Centros en que se
forma el especlahsta ClenlfIco, hombre a veces obseSIOnado con la
dlsclplma clen,lca objeto de sus lllvestlgaclOnes, hasta el punto de
desdear las demas esferas de la Vida, pero que es el pnmer Impulsor
del mOVimiento clentIfico moderno
En Salamanca estuvieron dos Profesores, uno aleman y otro m-
gles, tan representattvos del espmtu petuhar de sus respectivas Ulll-
versldades, que nada puede servir mejor para completar 10 que vem-
mos diCiendo, que relatar lo que se cuenta de ellos
Ambos Profesores fueron a Salamanca con el fm de estudiar uno
de los manuscntos gnegos de la BiblIOteca universItaria, y permane-
cieron al1l Igual lempo, aunque en dlstmtas epocas
El Profesor aleman, al regresar a su pals, llevo un trabajO comple-
to sobre el manuscnto, objeto de sus mveslgaclOnes, pero tan obse-
SIOnado estuvo con su estudIO durante su estancia en la glonosa CIU-
dad salmantma, que no se acordo de vIsitar sus artJstJcos monumen-
PRINCIPIOS GENI;RALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 203
tos, ni se preocupo de observar las notas peculiares de la vIda es-
paola
El Profesor mgles regreso tamblen a su pals con un buen trabajo
sobre el manuscnto, aunque no tan perfecto como el de su colega
aleman Pero, en cambIO, estudIO al detalle los monumentos de la
cIUdad, trato a personas de dIversas clases socIales, llego a mteresar-
se por una bellIslma Joven y publIco un lIbro de notas de VIaje, de
tanto Interes como el manuscnto que VInO a examInar
Este tema de la orgamzacIOn unlversItana en ambos paIses es
verdaderamente Interesante Pero no podemos InSIStIr mas en dIcha
matena, porque al refenrnos a ella nos hemos propuesto umcamente
poner de relIeve el culto rendIdo en AlemanIa al prInCIpIO de la es-
peclahdad, para exphcar aSI uno de los motIvos que ha Impulsado al
pueblo aleman a aceptar el pnnclpIO de que la dlfecclOn de la VIda
pubhca debe quedar en manos de personas competentes con acclOn
IndependIente del Parlamento
Al sIstema Impenal se le combate, ademas, porque concede tal
fuerza al Jefe del Estado, que puede redundar en mengua de la lI-
bertad lllC1IVldual Los defensores del sIstema Impenal contestan que
uno de los males de la socIedad presente es la debIlIdad de la Auton-
dad, que permIte el desenvolvImIento de los germenes de la anarqma
y que la Autondad, cuando su aCCIOn esta reglada por la ley, lejOS de
ser un pehgro, es la mejor garantIa de la lIbertad, porque somete por
Igual a todos los elementos naCIOnales, poderosos y deblles
Ademas, dicen que cada dla se Impone con mas fuerza la necesI-
dad de vlgonzar la autondad del Estado, no solo por las comphca-
ClOnes de la VIda InternacIOnal, SInO especIalmente para hacer factIble
la pohlca IntervenclollIsta, es deCIr, el estatIsmo, que al mIsmo tIem-
po reclaman los elementos obreros para lograr una leglslacIOn socIal
que aumente su bIenestar y los elementos capltahstas para consegUIr
una pohlca de protecclOn y expanslon que faCIlIte el desenvolmlento
\
de las fuerzas economlcas del pals
Tamblen se acusa al sIstema Impenal de que contnbuye por la
fuerza de la tradlclon monarqmca y el escaso poder del Parlamento
al entromzamlento del EjerCIto Pero los polItlcos Impenales dIcen con
Trelstschke que "la poseslOn de un poderoso y dISCIplInado e)erctto
es un sIgno de gran excelenCIa para una naCIOn, no solo porque el
ejercIto es necesano para que un pueblo ocupe un lugar dIgno en el
concIerto mternacIOnal, SInO tamblen porque un pueblo noble, con
un glonoso pasado, puede usar el ejefC1to durante largos penodos
204 ELORRIETA y ARTAZA
como una garantIa de la paz El EjercIto ademas es una escuela popu-
lar de altas vutudes en una epoca como la presente en la que los ne-
gocIOs y los placeres hacen olVidarse de las cosas mas elevadas" (1)
Y aade el Pnnclpe de Bulow "el Impeno aleman, situado en el cen-
tro de Europa, IllsuflClentemente protegido por la naturaleza en sus
vastas fronteras, es y debe ser un Estado mllttar (2)
VIII CONCLU5ION -Las consideracIOnes antena res nCls demues-
tran claramente que los dos sistemas estudiados encarnan pnnclplOs
necesanos para la vida politJca moderna
El parlamentansmo representa el pnnclplO democratJco que va do-
mlllando con fuerza meslstJble en todos los pueblos clvlltzados Pue-
de haber qUien se lamente de ese hecho, pero no qUien megue su rea-
ltdad
En los mismos Estados Impenales cada dla es mayor la fuerza del
Parlamento Y aSI vemos que ulttmamente en Alemama, los CancI-
lleres, lejOS de chocar con el Parlamento, han procurado por todos los
medIOS ganarse su benevolenCia
"Es necesano-dlce el Pnnclpe de Bulow-que el Gobierno se
procure mayonas en vista de la labor que debe realizar, el gobernar con
mayonas de ocaslOn, segun las epocas, presenta algunas ventajas, pero
tamblen muy grandes peltgros Yen todo caso no es una panacea
para todas las cnsls pohtIcas Se alude con mucha frecuencia a Bls-
marck que tomaba las mayonas donde las encontraba Pero siempre
que se mvocan los hechos de la era blsmarcklana se olVida lo pnncI-
pal, y es que ahora falta 10 esenCial, es declf, Blsmarck a la cabeza del
Gobierno" (3)
El sistema parlamentano representa tambin el sentimiento de 11-
bertad Illdlvldual que ha Impulsado todo el movimiento clennco,
artlstJco y economlco moderno
Por su parte el sistema Impenal aspua a satlsfacer la neceSidad de
que la maquma pohttca, cada dla mas comphcada y de manejo mas
delicado, este en manos competentes 'y sobre todo responde a la Idea
del estattsmo moderno que aspira a armonizar todas las actIVidades
mdlvlduales en una organlzaclOn SOCial que favorezca la expanslo
n
de la mdustna y el comercIO, desenvuelva las mstJtuclOnes mtelec-
tuales y eleve la condlclOn matenal y moral de los trabajadores
En la neceSidad de combmar estos pnnclplos opuestos, se msplra
(1) Trelstschke obra cltada cap 1
(2) Obra cltada conc1uslon
(3) Obra cltada, parte 2

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 205
toda esta moderna lIteratura polttlca que trata de buscar el medIO de
armonizar la democracia y la eficacia, la lIbertad Individual y el esta-
tismo, la ciencia y la cultura, el desenvolvimiento Industnal y el mo-
vimiento obrero
Los doq sistemas estudiados son los lpos a que se ajusta en ma-
yor o menor grado la mayo na de los Estados modernos Hay, SIn em-
pargo, otros sistemas Implantados en algunos Estados, que difieren
profundamente de los antenores y que por sus caracteres especiales
son objeto de la atenclOn de los publICistas en estos momentos en
que tanto se discuten los mentos y las ventajas del parlamentansmo
y del reglmen Impenal Nos refenmos al sistema presidencial y al dl-
rectonal que examInaremos en el capItulo mmedlato
CAPITULO XVI
EL SISTEMA PRESIDENCIAL Y EL DIRECTORIAL
REGIMEN POLITICO DE ESPAA
I Caracteres del sIstema presIdencIal Forma en que actua en los Es-
tados UnIdos FuncIOnamIento de las Camaras OrgamzaclOn del
Poder eJeculvo -11 Cntlca de este sIstema JUICIO de Bagehot
Ideas de Bryce ComentarlOs de WIIson -111 El sIstema dlrecto-
nal Sus caracteres pnnclpales Su funcIOnamIento en SUIza -
IV Cnlca de este sIstema OpmlOn de Esmem -V Reglmen
pol!tlco de Espaa Sus pnnclpales caracteres Analoglas entre el
sIstema espaol y el r ~ g l m e n de Inglaterra en el sIglo XVIII
Cntlca de este sIstema 207
CAPTU LO X VI
EL SISTEMa PRESIOENel1lL y EL DlREeTeRI1lL
RGIMEN veLTletl DE Esvaa
1 Caracteres del sIstema presIdencIal Forma en que actua en los Estados
Umdos FunCIOnamIento de las Camaras OrgamzaclOn del Poder eJe-
cutIVo -II CritICa de este Sistema JuICIO de Bagehot Ideas de Bryce
Comentados de W[son -JI1 El sistema dlrecio,al Sus caracteres
prmclpales Su funCIOnamIento en SUIza -IV CritIca de este sIstema
Opll1/On de Esmetn -V Reglmen polltlco de Espaa Sus princIpales
caracteres Analoglas entre el SIstema espaol y el reglmen de Ingla-
terra en el sIglo XVIJI CritIca de este SIstema
1 Se conoce con el nombre de sistema presidencial al reglmen
pohtlco que regula las relaCIOnes entre el Poder leglslalvo yel eJecu-
tivo en los Estados Umdos y baJo la mfluencla de este pueblo en la
mayor parte de las Repubhcas amencanas
Este sistema tiene una nota comun con el parlamentansmo y es
que se apoya en un sentImiento de confianza en el pueblo y trata de
realizar el pnnclplo del self-government Tiene tamblen una nota co-
mun con el sistema Impenal, y es que temiendo los abusos del Parla-
mento proclama el pnnclplO de la Independencia de ambos Poderes
y tIene una nota caractenslca, y es que para garanlzar esta mdepen-
dencla de los Poderes y asegurar las libertades populares establece la
separaclOn de ambos Poderes
ASI vemos, fiJandonos en la ConstJtuclOn de los Estados Unidos,
que aplica el pnnclplo del self-govemment en tal grado, que los
miembros de ambas Camaras son eleclvos y el PreSidente de la
Repubhca es de elecc!On popular Al mismo tIempo observamos
tamblen que los dos Poderes son Independientes, porque de Igual
modo que en el !.Istema Impenal, el Jefe del Estado nombra hbre-
208 ELORRlETA y ARTAZA
mente los MInistros (1), y estos dependen solo de el, permane-
Ciendo en sus cargos a pesar de todos los votos de censura que les
dlflJan las Camaras Y, por ultImo, notamos que leJos de relacIOnarse
mutuamente ambos Poderes como ocurre en el parlamentansmo o en
el reglmen Impenal, se hallan completamente separados Los Mmls-
tros no pueden formar parte de las Camaras segun la ConstltuclOn,
nI aSlstlr a sus sesIOnes segun una practica establecida, y, en conse-
cuenCia, nI los Mmlstros dmgen la vida parlamentana ejercltando la
ln!clalva de las leyes y emllendo su opmlOn sobre las proposIcIOnes
que se presenten, nI las Camaras pueden mterpelar a los Mmlstros
por su gestlOn admmlstrava
Cierto es que el Congreso (nombre con el que se designa a las dos
Camaras, la Camara de Representantes yel Senado) tlene, dentro de
los !Jmltes constuclOnales, amplias facultades leglslavas, y puede,
como es consigUiente, entorpecer la actuaClon del Presidente, negar-
le credlos, rechazar sus proyectos o aprobar otros contranos a su po-
!Jtica
Mas para que estas facultades del Congreso no anulen 105 efectos
que se buscan con la separaclOn de Poderes, el Presidente puede de-
fenderse opa menda su veto a los acuerdos de las Camaras, y en ese
caso para que esos acuerdos sean validos necesitan ser nuevamente
aprobados por las dos terceras partes de los miembros que de ellas
forman parte
Aparentemente este veto es suspensIvo De hecho es casI absolu-
to, porque resulta muy dificil que se reunan las dos terceras partes de
votos en favor de un proyecto rechazado pot el Presidente A su vez
el Congreso, para el caso de que el Presidente abusara de su poder y
tratara de anular la labor parlamentan a con el veto, tiene la facultad
de acusarle y juzgarle De la acusaClOn se encarga la Camara de Re
presentantes, y el proceso se sustancia ante el Senado, Siendo necesa
no, para condenar al Presidente, que voten pbr la condena las do'
terceras partes de los Senadores
La separaclOn de Poderes, que, segun acabamos de ver, constItuy
la clave de este Sistema, es causa de que tanto el Poder legislativo
como el ejeculvo, ofrezcan en su funCIOnamiento caracteres especia
les que contnbuyen tamblen a que este sIstema se dlstmga de los an
tenormente estudiados
(1) Segun la ConshluclOn, el Senado puede oponer el velo al nombramIento de los Mmls
tros Pero en la practIca nunca lo eeml.
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 209
En el parlamentansmo y el sIstema Impenal, el Gabmete dmge
toda la labor legIslatIVa, dando una CIerta UnIdad polItlca a la labor
parlamentarIa Por el contrarlo, en el sIstema preSIdenCIal, como los
MInIstros no pueden aSlsbr a las sesIOnes de las Camaras, no hay un
organo dIrector de la funclOn legIslatIva Las Camaras nombran dI-
versos ComItes para el estudIO de las propOSICIOnes de ley que se pre-
senten Estos Comltes se constItuyen con personas de dIversos partI-
dos, y sus dlctamenes se aprueban casI sIempre, SIendo por ello los
dIrectores de la VIda de las Camaras
"Los leaders de la Camara de Representantes-escnbe W WII-
son-son los PreSIdentes de los Comles permanentes En realIdad,
para ser exactos, hemos de deCir que la Camara tIene tantos leaders
>como matenas de leglslaclOn, en el examen de cada maten a la Cama-
ra va gUIada por un leader espeCIal, que es la persona del PreSIdente
del ComIte permanente, encargado de dlTlgu las medIdas de la clase
parttcular a que esta matena pertenece
"Los PreSIdentes de los Comttes permanentes no constItuyen un
Cuerpo cooperatIVO, como un Mmlsteno, no se consultan reclpro-
camente, no concurren a la adopclon de medIdas homogeneas des-
tmadas a ayudarse mutuamente, no hay entre ellos una Idea de
una acclOn concreta Cada Comlte sIgue su propIO cammo por su pro-
pIO Impulso Es ImposIble descubnr nInguna UnIdad o nmgun meto-
do en la aCClOn deSUnIda, no slstemattca y confusa de la Camara, nI
algun objeto comun en las medIdas que sus Comltes preconIzan de
tiempo en tIempo
"El efecto practJco de esta organIzaclOn de los ComItes de la Ca-
mara es transfenr a cada uno de ellos la dlIecclOn entera de la leglsla-
clOn sobre las matenas que por su naturaleza quedan sometJdas a su
examen En estas matenas, le pertenece la mlclatIva y queda baJO su
dlrecclOn toda la acclon legislativa El Comlte da aSI forma y dlrec-
clOn a las determmacIOnes de la Camara. (1)
Hay pues, una dIferenCIa esenCIal entre el funCIOnamIento del Par-
lamento en el slslema preSIdencIal y en los sIstemas estudIados en el
capItulo antenor En el parlamentansmo y el sIstema Impenal, el Par-
lamento se halla dlflgldo por un organo responsable que encarna una
polItlca determmada, en el reglmen preSIdenCIal se halla dmgldo por
una gran multJphdad de organos, que por 10 mIsmo que no pertene-
\
(1) W Wllson obra CItada. cap II
II
210 ELORRIETA y ARTAZA
cen a un mismo partido, m se conCiertan mutuamente m representan
una polltlca comun
Tamblen el Poder eJeculvo funcIOna en el sistema presidencial
baJo pnnclplOs dlStllltos a los que regulan su aCClOn en los otros SIS-
temas
Los sigUientes parrafos de la obra claslca de J Bryce confirman 10
que decimos
"El Presidente (1) es personalmente responsable de sus actos no
ante el Congreso, SlllO ante el pueblo que le ha elegido La acusaclOn
parIamentana es el umco medIO de poner en practica esta responsa-
blhdad Sm embargo, como el poder presidencial no dura mas que
cuatro aos y se encuentra muy hmJtado, el hecho no acarrea graves
consecuencias El Presidente no puede sustraerse a esta responsabll!-
dad dec1arandose cubierto por el consejo de los MIll1stroS, porque no
esta obhgado a segUirlo, y ellos, en camblO, lenen que obedecerle o
dimitir Los MllllStros no forman parte del Congreso, nada deben al
Congreso, SIDO todo al Presidente, su supenor Cuando son llamados
ante una ComlslOn, es como testigos con el mIsmo tItulo que cual-
qUier otra persona, y no tienen ocaSlOn de exphcar y Justificar ante el
Congreso su pol!tJca, mejor dicho la de su Jefe Ademas, un voto de
censura del Congreso no les alcanza en nada m tiene mfluencla sobre
su sltuaclOn SI ellos proponen una medida que reqUIere ciertos cre-
dltos, y el Congreso mega esos credltos, la medida no sera practJca-
da, pero DI esto DI una docena de votos de censura po les obhgara a
retIrarse DI obllgara al Presidente a separarse de su mea pollllca Este
hecho, por muy extrao que nos parezca a los europeos, es una con-
secuencia necesana de que el Presidente y su Gabmete no llenen su
autondad del Congreso Supongamos, como ocumo en 1878-79, un
Presidente repubhcano con una mayona democral1ca en las dos Ca-
maras del Congreso El Presidente, a menos que se convenza de que
ha cambiado la opmlOn publIca despus de su eleccIOn, esta moral-
mente obhgado a contmuar la pohtlca que haya defendido como can-
didato en su profesIOn de fe y que ha sido aprobada por la mayo na
de la nacIOn, puesto que ella ha elegido su programa Puede suceder
que esta pohtlca sea opuesta a las opmIOnes de la mayo na del Con-
greso y esta mayona hara bien en poner todo genero de obsta culos
al Presidente Por su parte, el Presidente hara bien en contmuar, a
pesar de esa Oposlclon, la rea(zacIOn de sus proyectos personales y la
(1) Bryee, obra CItada, tomo 1, cap IX
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 211
aplicaclOn de sus prmclplOs tan leJos como le permitan la Consltu-
,
clOn y los credltos de que disponga Este antagolllsmo puede condu-
CIf a un choque Pero los choques eXisten baJo todos los sistemas
polilcos, salvo baJo aquellos de una autondad absoluta, que esta auto-
ndad sea un individuo o una Asamblea El peligro de los choques des-
pues de todo, (no es el precIO que paga la NaclOn por la garantla de
sus ruedas constJtuclOnales-
"Se ve, por lo que acabamos de exponer, que no hay pOSibilidad
de concebir al Gabmete como separado del Presidente Una admlllls-
traclOn amen cana no se parece tanto a los Gabmetes de Inglaterra o
Francia como al grupo de Ministros que rodean al Zar o al Sultan, o
a aquellos que ejecutaban en otras epocas las ordenes de un Empera-
dor romano como Constantmo o Justllllano ASI, mientras el PresI-
dente confla cada rama de la AdmlnlstraclOn al Mmlstro que deSigna
la ley y puede, SI lo Juzga oportuno, dejarle los mas amPlIOs poderes,
los actos eJecutJvos de su subordmado seran sus propIOs actos y el
pals le Juzgara por esos actos Se puede deCir que la polltlca segUIda
es mas bien su propia pol!tlca que la pohlca de su Gabmete Los
MIll1stroS se reunen en ConseJo, pero tienen relatIvamente pocos
asuntos que tratar, puesto que no tienen que concertarse sobre la
tactlca parlamentana que han de segUIr, no lenen proyectos de ley
que preparar, y apenas SI tJenen cuestiones de polJtlca extranjera que
dIscutir No constituyen un Gobierno en el senldo que se da en Eu-
ropa a esta expreslOn, son un grupo de Directores de administracIO-
nes diferentes, su Jefe les consulta separadamente casI Siempre, los
reune, sm embargo, algunas veces, para hablar con ellos de po!Jlca
o para resolver alguna cuestlOn admmlstralva que no se vea con cla-
ndad a que Mmlstlo pertenece El ejemplo mas expresIvo de este
contraste que eXIste entre el sIstema mgles y el amencano, puede en-
contrarse en este hecho, que mIentras que el Rey de Inglaterra no
preSIde S1,1 propIO Gabmete para no tener que tomar la responsabIli-
dad de sus deCISIOnes, un PreSidente amen cano lo preSide Siempre,
porque el es el responsable y tiene neceSidad de consejos para Ilus-
trarse y no para cubnrse "
II CRITICA DEL SISTEMA PRESIDENCIAL -El sistema preSidencial
ha alcanzado tal aceptaclOn en Amenca, que ha Sido estableCido en la
mayor parte de las Republtcas amencanas Tamblen en Europa algu-
nos escntores han defendido este sistema como una soluclOn prefen-
ble al parlamentansmo
Sm embargo, algunos publICIstas tan emmentes como Bagehot,
,
212 ELORRIErA y ARrAZA
Bryce y WIlson que han comparado el sIstema poltttco de los Estados
Umdos con el parlamentansmo Ingles, han puesto en eVIdencIa que
el reglmen presIdenCIal encIerra grandes defectos, han demostrado la
supenondad del parlamentansmo, a pesar de todos sus mconvemen-
tes, y han sustentado la Idea de que el desenvolvimIento de la vIda
poltttca amencana se debe, no a su ConstttuclOn, SinO al espmtu po-
1Itlco del pueblo, que ha salvado todos los defectos de sus mstttu-
clOnes
"La ConstttuclOn mglesa-dlce Bagehot (l)-tlene por pnnclplO
eleglf una sola autondad sobelana y hacerla buena, el pnnclplO de la
ConstttuclOn amen cana es tener diversas autondades soberanas, en la
esperanza que su numero compensara su mfenondad Los amencanos
se envanecen de su ConstttuclOn y se pnvan aSI de los verdaderos
elOgIOS a, que son acreedores Y es que SI no tuvIeran el gemo de la
poltlca, SI no pusIeran en sus actos una moderacwn mesperada en un
pals donde las palabras supelftclales son tan Violentas, SI no tuvieran
por la ley un respeto que nunca ha demostrado nmgun otro gran pue-
blo y que estamos muy leJOS de encontrar en el nuestro, la multlplt-
cldad de autondades creada por la ConstttuclOn amencana hubiese
causado, hace largo ttempo, la ruma de esta Constttuclon Yo he Oldo
deCir a un abogado mgemoso que unos acclOmstas razonables pue-
den sacar parttdo de cualqUIer escntura SOCIal, yo creo que los habl,
tantes de Massachussets fabnan sacar parttdo de cualqUIer Constttu-
clOn "
J Bryce expresa una Idea analoga en un estudiO en que se com-
para la pohtlca europea y la amencana, del que hemos tomado los
sIgUIentes parrafos (2)
"El GobIerno amen cano, fonslderado en su conjunto, carece de
umdad Sus brazos no estan organIzados, y como sus esfuerzos no se
dmgen a un mIsmo punto, no producen un resultado armomoso Los
manneros, el ttmonel y el mecamco no parece que tIenden haCIa el
mIsmo fin nI que obedecen a la mIsma voluntad, y la nave, en lugar
de segulf una lmea recta, se !fa deSVIando o en zigzag, o algunas ve-
ces cambIara completamente de rumbo
"Un PreSIdente ttene poco poder, porque no dIrIge m el Congreso
nI la naclon El Congreso, por su parte, es tan mcapaz de gUIar o es-
tImular al PreSIdente como de reemplazarle por un hombre mas dlg-

(1) Bagehot, obra Citada, pag 296
(2) J Bryce, obra Citada tomo 1, cap XXV
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 213
no de ocupar sus altas funCiones El Gabmete no recibe su politlca
del Congreso y no se la da tampoco Cada Poder va por su propIO
cammo o pierde momentos precIOsos discutiendo la ruta que debe
segulf
"Esta falta de umdad se hace sentir penosamente en las pocas de
cnsls Cuando una cnsls surge repentmamente en un pueblo libre, el
Poder ejecutivo reclama dos cosas disponer de una suma Importante
de dmero y robustecer su autondad En el sistema europeo, el deber
de hacer frente a una cnSIS de esta naturaleza mcumbe tanto a la Ca-
mara representativa como a los Mmlstros, que son sus agentes A la
Camara se soilcltan los credltos y las leyes que las clTcunstanclas eXI-
Jan y una vez que se hayan obtemdo esas cosas, el Mmlsteno tiene
tras de SI al pueblo, y como esta acostumbrado a marchar todo el
ttempo con la Camara y esta con el, el Juego de plston en el cIlmdro
es facll y rapldo En Amenca, en epoca ordmana ~ l PreSidente ttene
pocas relaCIOnes con el Congreso, y por su parte el Congreso no esta
habJtuado a tratar las cuestIOnes eJecuttvas Su mecamsmo, y sobre
todo la ausencia de leaders mmlstenales hacen que el Congreso no
este en condiCIOnes de poder afrontar las situacIOnes CTIlcas con la
prontitud necesana La desconfianza que el Congreso tIene en el Pre-
Sidente, que se exphca en las epocas de calma y que es natural cuando
se trata de personas con las cuales lene pocas relaCIOnes, puede en-
tonces ser pehgrosa
Y, sm embargo, C.como puede tener confianza el Congreso en per-
sonas que no forman parte de el y no estan someldas directamente a
su control? Que los peligros se multipliquen, y la umca solUCIOn po-
Sible entonces es la adoptada en Roma en otros tiempos, la creaCIOn
de una dictadura temporal Es, aproximadamente, lo que ocumo en
la guerra de SecesIOn, los poderes que fueron confendos al PreSIdente
Lmcoln o ejerCIdos por el en esta epoca sm la censura del Congreso,
sobrepasaban a los que le concedla la ley ordmana, tanto como sobre-
pasaba en Roma la autondad de sus dIctadores a la de un Consul
Afortunadamente, los habltos de legalidad, tan mherentes en el pueblo
amencano como en el romano, reapareCIeron despues de la guerra,
como ocurna en Roma en los pnmeros tiempos de la Republica, en
los mejores dlas de su hlstona Cuando Ja tempestad paso, la nave se
!TgUIO y contmuo su rumbo, tan estable como antes
.Las ImperfeCCIOnes de los mstrumentos del trabajO son la glona
del obrero Cuanto mejor funCIOne por SI misma una maquilla, menos
mtehgencla se neceSIta para hacerla marchar

214 ELORRlETA y ARTAZA
n El pueblo amen cano tiene una aptitud prachca para la pohhca,
una clandad de Jll1CIO y un Impeno de SI mIsmo que Jamas lWn sIdo
Igualados por nmguna otra naClOn Un pueblo de tal naturaleza pue-
de hacer funclOnar cualqUIer ConshtuclOn El peligro para el consIste
en que la confianza en su hablhdad y en su estrella no le hagan perder
de vIsta los defectos de su orgamsmo pollhco y no le ImpIdan apro-
vechar los penados de calma pala realizar las reformas necesanas n
No son solos los e"'{tranJeros los que han cntJcado el sIstema pre-
SIdencial Son muchos y muy Ilustres los pubhClstas amencanos que
han reconocIdo los mconvementes de que adolece su ConstluclOn y
tratan de reformarla en senldo parlamentano
W Wllson (1) formulJ en los sIgUIentes termmos su JUICIO sobre
la orgamzaclOn del GobIerno
"Tal como hoy esta constttUldo el GobIerno amencano, carece de
fuerza porque sus Poderes estan d1Vldldos, no tlene rapIdez porque
los Poderes encargados de actuar son muy numerosos, es dIfICIl de
manejar porque no procede dlfectamente y' le falta eficaCia, porque su
responsablhdad es vaga y su acclOn no tIene dlfeCClOn competente
Es un GobIerno en el que cada funclOnano puede hablar de los debe-
res de los otros funclOnanos sm estar obligado a e"'{plIcar ngurosa-
mente por que no ha cumplido su deber el mIsmo, yen que los servI-
dOles _se oponen a los amos y los contradIcen Mlster Lowell 10 ha
llamado "el Gobwrno por la dec1amaclOn
n
y el mIsmo autor, estudIando el funcIOnamIento del Congreso, de-
muestra claramente, en los parrafos que msertamos a contmuaclOn,
por su gran mteres, las grandes ventajas que ofrecen los SIstemas
po]tlcos en los que un Gabmete representante de un partido dmge la
v1da parlamentan a sobre aquellos en que los Parlamentos se ven pn-
vados del concurso de los MmIstros que por lo mIsmo que represen-
tan a un parhdo y estan adema s encargados de ejecutar las leyes, son
los que mejor deben estudIarlas y los que mejor deben conocer la
actlVldad de la opmlOn publIca
"Yo se bIen (2) que este plan de dIstnbuclOn del Poder y de des-
mtegraclOn de la Autondad parece a algunos una combmaclOn exce-
lente que nos permJte escapar al peligro del Poder de uno solo y a
una concentraclOn fasldlOsa de funCIOnes Es muy facII comprender
y apreCIar las conSIderaCIOnes que hacen tan popular esta opmlOn
(1) WIIson obra Citada conc1uslOn
l ~ ) Wllson, obra Citada cap II
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 215
sobre el Gobierno por ComJtes, se funda sobre un temor muy Justo y
muy saludable de un Poder Irresponsable, y aquellos que la sostienen
con mas resoluclOn se colocan siempre sobre este terreno, que es
m uy difICIl lImItar las funcIOnes del leader por razon de su extensIOn
y de la fuerza de las prerrogativas que le esta n umdas y que diViden
y facll1tan su comprobaclOn Afaman ademas que cuanto menos que
hacer tiene un hombre, mas mtel!gente y concienzudo sera su tra-
baJo Defienden los Comltes precisamente porque son numerosos y
deblles, aceptando gustosamente que sean despotlcos en sus estrechas
esferas
.Parece eVIdente, sm embargo, cuando se conSidera la cuestlon
desde otro punto de vista, que segun 10 revela la expenencla, cuanto
mas diVIdIdo esta el Poder es mas uresponsable Un seor poderoso
que puede alIstar la mitad del pals baJO las armas es VIgIlado con mas
escrupulosidad, y contemdo con mas CUIdado que el propletano debII
de un castIllo solJtano El prImero no puede salIr de su casa sm atraer-
se la- atenclOn sospechosa del pals entero, el segundo puede molestar
y atormental al vecmdano entero sm temor de encontrar obstaculos
Son siempre los pequeos zorros los que roban las uvas Sea de ello
10 que fuere, volVIendo de los ejemplos a los hechos de la cuestlOn,
es eVidente que la escasa Importancia de la funclOn del leader en los
ComItes asegura el despotismo, al qUItar mteres a las funCIOnes
.c.En que consiste que tantas gentes mtehgentes y patnotas de
nuestro pals, desde Vlfgmla a Cahforma, se suscnben a penodlcos de
Londres para devorar los debates padamentanos mgleses, cuando Ja-
mas se les ocurre la Idea de tomarse la pena de hOjear un solo eJem-
plar del ConglesslOnal RecOld? c.Es porque se hallan cautivadas por
la dlgmdad real de Inglaterra, con su anstocraCla yla pompa de su
Corte, o porque lenen el deseo bastante vulgar de aparecer mas ver-
sadas que sus vecmos en los asuntos extenores y afectar un gran co-
nOCimiento de los estadistas mgleses';> No, cIertamente no Es porque
los debates parlamentanos mgleses son mteresantes, y los nustros
no En la Camara de los Comunes de Inglaterra las funCIOnes y los
pnvIleglOs de nuestros ComJtes permanentes se hallan todos concen-
trados en las manos del Mmlsteno que ttene, ademas, pnvlleglOs de
dlrecclOn que nuestros Comltes no poseen, y aSI resulta que estos
pnvIleglOs y funCIOnes engendran una entera responsabJldad al mIs-
mo tiempo que un gran poder y que todos los debates presentan un
mteres mtenso en cuanto a las personas y a los partIdos Toda dlscu-
SIOn Importante es una acusaClOn que dmge la OposlcIon contra el
216 ELORRIETA y ARTAZA
MmIsteno, la mmona contra la mayona, y toda votacIOn de Impor-
tancia es la derrota de un partIdo y el tnunfo de otro Toda la con-
ducta del Gobierno descansa sobre lo que se dice en los Comunes,
porque las revelacIOnes que salen del debate cambian frecuentemente
los votos y un Mmlstro pierde el poder cuando pierde la confianza de
los Comunes Este gran ComIte permanente dImIte cada vez que con-
trana la voluntad de la mayona Son estas razones claras y sImples,
las que motIvan que los debates parlamentanos mgleses apasIOnen
mas que los debates del Congreso En los debates Ingleses IntervIe-
nen los MInIstroS, que son personas sIgmncadas, que despIertan In-
teres a todo el mundo Intelectual, y se determIna en su curso la po)-
tIca de un gran Impeno El dla fijado para un debate parlamentano es
un gran d,a de batalla en el que ls hberales y los conservadores se
oponen con todas sus fuerzas y despierta sIempre gran curIOsidad co-
nocer el resultado del combate
"Por el contrano, nuestros debates del Congreso no lenen la decl-
ma parte de este mteres, porque no tienen la declma parte de esta slg-
mficaclOn y esta Importancia Los dlctamenes de los Comles que Slf-
ven de base a los debates no son sostemdos m por uno m por otro
parbdo, representan pura y simplemente las opInIOnes de un pequeo
grupo de personas pertenecientes a ambos partidos SI los dictamen es
se aprueban no se puede declf que tnunfa un partIdo, m SI se rechazan
slgmfica la derrota del parbdo Son proposIcIOnes de un Comle mixto
que pueden ser rechazadas sm menoscabo del prestIgio de un parbdo
m ofensa para el Comlte y que pueden ser aprobadas sm glona para
el Comlte m ventaja poJlca para un partido
"Los parbdos nacIOnales solo actuan baJO la preslOn que Impone
el sentImiento de una responsablhdad mmedlata La responsabilidad
en el Congreso amencano esta dispersada y mngun voto m debate
puede reumrla, descansa aSI menos sobre los partidos que sobre los
IndiVIduos, y no se apoya sobre los mdlvlduos en una forma que
permita reprocharles con JustIcia y eficaCia la ImqUldad de un acto
legislatIvo Considerando el Gobierno desde un punto de vista prac-
tico y de negociOs mas que desde un punto de vista teonco y moral,
parece mdlscutlble y altamente deseable que toda la leglslaciOn re-
presente la aCCIOn de los parbdos en tanto que partIdos
"Yo se bien que algunos reformadores entusiastas, pero muy poco
practlcos, han propuesto la supreslOn de los partidos y su sustltuclOn
por una reforma gubernamental acompaada y completada por la res-
tauraclOn que es necesano desear smceramente, de las vutudes que
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 217
domman menos, ordmanamente, en la vida humana, pero me parece
que sera mas dificil y menos deseable de 10 que piensan estas persc-
nas estimables dlflglr un Gobierno popular por medIO de otro SIS-
tema dlstmto al de la orgamzaclOn de los partIdos, y yo creo que la
gran necesidad conSiste, no en desembarazarse de los partJdos, smo
en encontrar y emplear un medIO que permla dlflgulos y hacerlos
,
JustIciables dla por dla ante la opmlOn publica"
"Este resultado no puede obtenerse castigando de tIempo en tiem-
po a los miembros del Congreso que voten algun proyecto mamfies-
tamente deshonesto 1"\ menos que el cashgo no pueda ser extendido
al partido con el cual votaron estos miembros, nmguna ventaja resul-
tara del self-government, mngun tnunio habra obtemdo la opmlOn
publica Sena de desear que los parldos actuasen como orgamzaclO-
nes dlstmtas, segun pnnclplOs reconocidos, bajo la dlrecclOn de lea-
ders slgmfll:ados, para que los electores puedan estar en condiciOnes
de mamfestar por sus votos, no solamente su desaprobaclOn a una
politlsa pasada retirando su apoyo al paltldo que sea responsable de
ella, smo tamblen su opmlOn sobre la politIca futura del Gobierno,
elevando al Poder al partido que persiga el tnunfo de un programa
aceptable
"Es, pues, un hecho de la mas sena ImportanCia que nuestro SIS-
tema de Gobierno congresiOnal no ofrece nmgun medIO apropiado
para controlar la leglslaclOn Fuera del Congreso, la orgamzaclOn de
los partIdos es muy tangible)' determmada, pero en el mtenor de las
Camaras es oscura e ImperceptIble
"Evidentemente, el hecho de que los dos parldos esten represen-
tados en los Comles Impide que se concrete la responsabilidad de
los partidos y hace Imposible una acclOn orgamzada de los partidos
"La concluslOn que se desprende de todo 10 expuesto es que la
opmlOn publica no puede Ilustrarse m elevarse por los debates del
Congreso"
III EL SISTEMA DlRECTORIAL -El sIstema dlrectonal, que es el
estableCido actualmente en SUiza, trata de hacer coexistIr en la practIca
un Parlamento soberano que domme al Poder ejecutivo y un Poder
ejecutIvo constlUldo con personas de especial competencia tecmca
Para dar una Idea clara del mismo, expondremos con algun deta-
lle la forma en que funcIOna en SUiza (1)
(1) Adams, Confedera/IOn $U1SSe -5 Deplolge, The referedum tn Swlizerland edlclOD
mglesa
218 ELORRIETA y ARTAZA
El Poder eJeculvo o Consejo federal es elegido cada tres aos por
las dos Camaras, que consltuyen la Asamblea federal Y como cada
Asamblea dura tamblen tres aos, cada nueva Asamblea esta en ar-
moma con el ConseJo, y SUIza se libra aSI de una CIlSIS presiden-
cial
Una vez nombrado el ConseJo, no puede ser destitUIdo por la
Asamblea, pero en cambIO el Consejo carece de veto y de poder para
dIsolver las Camaras BIen es verdad que los confhdos entre el Con-
seJo y la Asamblea son totalmente desconocIdos ,
Los mIembros del Consejo no pueden formar pdrte de las Cama-
ras, pero aSIsten a las seSIOnes, ejercitan la mlclatlva parlamentana y
emiten dlctamenes sobre todos los asuntos Importantes que en las
Camaras se discutan Ademas, es muy frecuente que las Camaras to-
men una resoluclOn llamada postulat, mvando al Consejo federal a
presentar un proyecto de ley sobre una maten a determmada
Los mIembros del Consejo no dimiten porque sus dlctamenes sean
rechazados, y aunque son elegIdos por tres aos, pueden sel reele-
gIdos mdeflmdamente, y la reeleCClOn no es una excepClOn, es la Le-
gla Raramente se camblan las personas que fOlman el ConseJo, y al
nombrarlas se atJende a su competencia tecmca y no a su flhaclOn po-
]tJca Ordmanamente se compone de mIembros pertenecientes a dI-
versos partJdos En 1891, un mIembro de la extrema derecha, el doc-
tor Zempt, lepresentante c1encal de Lucerna, fue elegIdo Consejero
por una Asamblea cuyas dos terceras partes de mdlvlduos pertene-
Clan al pdrhdo radIcal (1)
Y es que la mIsma razon que hay en una SOCIedad mercanll para
que los aCClOmstas ehJan a un PreSIdente en qUIen tengan
sm fijarse en sus Ideas pohtlcas, eXiste en el sIstema SUIZO para que
se ehJa a un Consejero, sm fijarse en su flhaclOn po1!tJca
Claramente se ve por lo expuesto que el Consejo federal SUIZO no
es un Gabmete, un Mmlsteno en el sentJdo en que se emplean esos
termn10s en el resto de Europa Mas bIen debe ser conSIderado como
un Consejo de Dlfectores encargado de dmglr los asuntos federalf's,
segun los ,acuerdos de la Asamblea
IV El sistema dlrectona1 que lleva ese nombre en recuerdo del
GobIerno del dlfectono frances que era elegIdo por las Camaras, cuen-
ta con grandes admtradores entre los escntores democratlcos que
aceptan el pnnClplO de la sobe rama nacIOnal y abomman del reglmen
(1) Llham Tomo Prologo a obra Citada de Deplolge
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 219
,de partIdos Sm embargo, salta a la vIsta que esta forma de gobierno
solo puede practIcarse en un pueblo pequeo
Como escnbe Mr Esmem, "en SUIza no hay una aCClOn plOp!a:
del Poder eJecuhvo porque no hay necesidad de ella La funclOn de
los tItulares de este Poder puede limitarse a preparar las leyes y ha-
cerlas ejecutar Por el contrano, en los grandes paises, en los Estados
que no esta n neutralizados, la acclOn del Poder eJeculvo consIste,
pnnClpalmente, en actos que la ley no puede prever 111 determmar
Se trata, en pnmer termmo, de dlflglr la pohlca extenOl en forma
que asegure la fuerza y la segundad del pals Se trata, ademas, de
velar constantemente en el mtenor, no solamente para que reme la
libertad, smo tamblen para que sean favorecidos los grandes mtere-
ses economlCOS, y asegUlados los servIcIos publicos Y para esto se
necesitan hombres de Ideas propias, elegIdos por el pals para apli-
carlas Es precIso en el Gobierno voluntad, declslOn y homoge-
neIdad
"En SUIza no ocurre nada de eso Su pohtlca extenor es sImple,
y las facultades del Consejo relativas a la Vida mtenor son poco Im-
portantes, por la autonomla de que gozan los cantones
"He ahl por que el Consejo ejecutivo puede no tener 111 voluntad
propIa, 111 proyectos colectivos, y por que sus miembros pueden so-
meterse a las Ideas mudables de las Camaras, ejecutar leyes que ha-
yan combatido y permanecer en el Poder cuando no hayan podido
lograr las que ellos estimaban necesanas
"El sistema SUIZO hene hoy un numero bastante grande de admi-
radores Esta bien que se le admue, pero siempre que no se hate de
sacarle de su verdadero medIO" (1)
V REGIMEN POLITICO DE ESPAA -Todos los Estados moder-
nos, salvo algunas excepCIOnes, han aceptado alguno de los sistemas
pobtIcos que' acabamos de estudiar Una de esas excepcIOnes es Es-
paa, que por las clfcunstanclas espeCIales de su Vida po!Jtlca se halla
sUjeta a un reglmen que lene caracteres del sistema parlamentansta y
caracteres del sistema Impenal
Considerado en uno de sus aspectos, el GobIerno espaol es par-
lamentansta, porque el Gabmete dlflge la Vida del Parlamento yade-
mas presenta la dlmlslOn cuando cualqUIera de las Camaras aprueba
un voto de censura o rechaza cualqUIer proyecto que los Mmlstros
conceptuan como necesano para el desarrollo de su pohtlca
(l) Esmelfl, obra CItada, tlt II, cap III, seCClon 2 a, Dum lV
220
ELORRIETA y ARTAZA
No hay un solo caso en que un Gabmete espaol, en la epoca de
, la RestauraclOn, no haya planteado una cnSIS total al ser derrotado en
una de las Camaras
Pero considerado en otro de sus aspectos, el Gobierno espaol
acepta los pnnclplOs del sistema Impenal, porque el Rey, en uso de
sus facultades consltucIOnales, de Igual modo que el Emperador de
Alemama, separa y nombra a los MmIstros en algunas ocaSiOnes, es-
tal1do cerradas las Cortes, y, por lo tanto, por causas extraparlamen-
tanas Un pohtICO mgles pensara seguramente que son pllllClpiOS lll-
conclhables en la praclca que el Jefe del Estado pueda nombrar libre-
mente los MlllIstros y que los Mlmstros esten someldos a las Camaras
El hecho lene, sm embargo, una exphcaciOn facIl Y es que como el
pueblo espaol no lene el espmtu pohtlco del pueblo mgles, m los
parldos pohlcos espaoles lenen la dIsclplma y cohesIOn de los m-
gleses, el Gobierno, cualqUiera que el sea, gana SIempre las eleCCIOnes
con solo usar de los preslglOs y elementos que otorga el Poder De
modo que cualqUiera que sea el pol!tJco a qUien conceda el Rey el
Poder yel decreto de dlsolucIOn de Cortes, puede contar, en esta
epoca, con la segundad de ganar las eleCCiOnes y tener aSI mayona en
las nuevas Camaras
Se dice frecuentemente que los Gobiernos ganan las eleCCiOnes a
fuerza de corromper al Cuerpo electoral No se puede negar que algu-
nos GobIernos han abusado de su poder Pero ordlllanamente no ne-
cesitan emplear mnguna medida exagerada para ganar las eleCCiOnes
La falta de espmtu pohtIco de los electores en la g e ~ e r a h d a d de los
dlstntos es tan grande, que la orgamzacIOn pOhlca qu representa un
Gobierno es bastante para obtener un tnunfo electoral Y, ademas,
son muchos los dlstntos que, atraldos por los prestJglOs e mfluenCla
del Poder, votan gustosamente a los candidatos mlmstenales Y una
prueba de lo que deCimos es el hecho de que en los dlstntos en que
hay lllteres poblco y parttdos orgamzados, representa muy poca
fuerza poblca la lllfluencla que puede prestar el Gobierno Parece
natural que un Gobierno que hace el Parlamento, debla tener sumisas
a las Camaras Pero la misma falta de cohesiOn de los parldos, la m-
dependenCia y elevacIOn de muas de otros, la amblciOrt de algunos
poblcos y la mfluencla de la opmlQn pubbca, que aunque no sea
muy grande no deja de tener ImportanCia, contnbuyen a que las ma-
yonas se descompongan y queden los Gobiernos en mmona
SI en el sistema polIlco espaol dommara la nota Impenal, al
ocurnr una cnsJ.<; total el Rey concedena el decreto de dIsolUCIOn
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 221
al GobIerno derrotado en las Camaras, en el caso de que contara con
la confianza regla Pero una practica pohtlca aceptada por nuestros'
Monalcas, y que ha dado lugar al llamado turno de los dos partIdos,
establece que al ser derrotado en las Camaras uno de los partidos tur-
nantes sea reemplazado por el otro De este modo el sistema espafiol
alcanza una nueva nota parlamentana, porque cada uno de los partIdos
turnantes representa una de las fuerzas fundamentales de la Vida polI-
tlca, la progresiva o liberal, y la conservadOJa o tradiCIOnal, y sube al
Poder cuando domllla en 1"1 pals la tendenCia que el represente
Algo analogo ocurna en Inglaterra a fines del Siglo XVIII Las des-
cnpclOnes que hacen los hlstorJadores Illgleses de la Vida parlamenta-
na de aquella epoca en que el GobICrno dlspoma de tantos dlstntos,
parece un retrato fiel de lo que hoy ocurre en Espafia
El sistema actual es objeto de Cflhcas muy acerbas por parte de
muchos pohtJcos, y especialmente por los que pertenecen a los partI-
dos extremos Sm peT)ulclO de IllSlstIr amplIamente sobre esta maten a
en la parte espeCial que dedlcalemos al Derecho espafiol, estImamos
\
que el sistema actual contll1uara nglendo durante largo tIempo, por
10 menos hasta el dla en que a consecuenCia de una mtensa labor de
educaclOn publIca, y esta labor no es de pocos afias, el pueblo se m-
terese por la cosa publIca y los partIdos se orgamcen con gran dISCI-
plll1a Entonces tnunfara en Espafia el sistema parlamentansta, como
ocumo en Inglaterra, sm VIOlenCia nmguna, por la fuerza de las cosas
Son los partIdos los UlllCOS elementos que deben realIzar esta obra
y al hablar de los partIdos, no nos refenmos umcamente a los par-
tidos turnantes Tan responsables como ellos son los demas partIdos
del atraso pohtIco de nuestro pueblo Con solo recordar que en las
Cortes elegidas el 1913 habla doce mmonas, podemos Juzgar el espl-
ntu polittco de los partIdos extremos de Espaa c.Qu ll1strumento de
gobierno puede formarse con unas agrupacIOnes que, por no renunciar
a la vamdad y la comodidad de su mdependencla, prefieren dlvldlfse
en guernUas a contnbulf a la conshtucJOn de un gran eJercIto?
CAPITULO XVII
LA MONARQUiA y LA REPUBLlCA
1 Concepto de la MonarqUla y la Repubhca Examen de la doctnna
c1aslca relatIva a estos sIstemas pohtIcos Teona de Jelhnek -
II TrascendencIa socIal de ambos sIstemas -IIl ClaslflcdclOn de
las MonarqUlas -IV ClasllcaclOn de las RepublIcas -V Valor
relatIvo de ambos sIstemas ObservacIOnes de Bagehot soble las
ventajas de la MonarqUla Ideas del Sr Sanchez de Toca IndIca-
cIOnes de L Lowell sobre el mIsmo asunto -VI Ventajas de la
RepublIca segun los republIcanos claslcos La Repubhca como or-
gamzaclOn SOCIal Palabras de M F BUlsso'l 223
CAPTULO XVII
Lll MCNllRQUll y Lll REPUBLIell
I Concepto de la Monarqua y la Republlca Examen de la doctrzna
claslca relatIVa a estos sIstemas pOlztlCOS Teona de Jellmek -II Tras-
cendencIa socIal de ambos sIstemas -IIl ClasIficacin de las Monar-
qUlas-IV ClaslflcaclOn de las Republlcas-V Valor lela/lvo de
ambos sistemas ObservacIOnes de Bagehot sobre las ventajas de la
Monarqula Ideas del Sr Sanchez de Toca IndicacIOnes de L Lowell
I sobre el mIsmo asunto -VI Ventajas de la Republlca segun los re-
publicanos claslcos La Republzca como organzzaclOn social Palabras
de M F BU/sson
I La Monarqma y la Repubhca son dos conceptos que se prestan
a grandes confusIOnes cuando no se tienen en cuenta las dIferencias
que separan al Derecho constItucIOnal antIguo del moderno
LImItado nuestro estudIo a este ulttmo y fiJandonos aSI pnnclpal-
mente en los caracteres que ofrecen las MonarqUlas y las Republtcas
modernas, esttmamos que la MonarqUla es el sIstema pohttco en el
que el cargo de Jefe del Poder eJecuttvo es vltaltclO, heredltano e
mesponsable, y la Republtca el sIstema en el que el Citado puesto ES
temporal, electIvo y responsable (1)
Un examen de las tea nas mas generaltzadas sobre estos dos con-
ceptos es la mejor prueba de la doctnna que sustentarnos
La mayona de los tratados de Derecho pohhco, aceptando la doc-
tnna claslca, definen a la MonarqUla dICIendo que es el gobIerno de
uno solo, y a la Republtca dICIendo que es el gobIerno de vanos Es-
tas definicIOnes pudIeron tener su razon de ser en la epoca antenor al
constttuclOnaltsmo, porque entonces, en efecto, habla dos ttpos de
Estados, unos, como todas las Monarqmas absolutas en que el Go-
bIerno era ejercIdo por una sola persona, otros, como las Republtcas
(1) Vase Posada, Tratado de Derecho poU/co, hb VII, cap III
224 ELORRIETA y ARTAZA
ItalIanas o las Repubhcas c1aslcas de Grecia y Roma en que era eJel-
cldo por una comumdad
Pero en la epoca actual no concuerda con los hechos esa doctnna
SI se emplea la palabra gobierno en el senldo de soberama todos fos
Estados son Repubhcas, porque en todos ellos la soberama esta en
manos del Parlamento que es un organo coleclivo Y SI se usa la pa-
labra gobierno en el senlido de Poder eJecutivo, todos los Estados,
exceptuando a SUiza, son monarqUIcos, porque en todos ellos el Jefe
del Poder eJeculivo es una sola persona
Otros autores, dandose cuenta de la madaptablhdad de esta doc-
tnna a los tIempos actuales, han procurado armomzar los pnnclplOs
en que ella se msplra con las mslttuclOnes modernas ASI, Jelhnek
exp]ca en la sIgUIente forma la naturaleza de la MonarqUIa (1)
"La MonarqUIa es el Estado gUIado por una voluntad flslca
"El caracter esencial del Monarca consiste umcamente en expresar
el mas alto Poder del Estado, el Poder que pone en movlmlento,al
E ~ t a d o y lo mantIene Visto- de mas cerca, este Poder consiste en la
facultad de actuar hbremente dentro de una cierta esfera que la ley se-
fiala sm determmar la naturaleza de esta acclOn y en forma que pue-
da dmglf al Estado El derecho de sancIOnar la ley, es declf, la facul-
tad de deCIdir 10 que sera derecho, la hbre actiVidad que se mamnes-
ta en la geslion de las relaCIOnes mternaclOnales, en la conc1uslOn de
los Tratados, en el derecho de ajustar la paz y declarar la guerra, en
el mando supremo del EJerclo, en el nombramiento de los Mmlstros
y otros funcIOnan os, en el derecho de gracia, contttuyen la verdadera
competenca del Monarca fuera de toda ncclOn
"Mientras este Poder supremo, que pone en movimiento al Estado
y lo mantiene, permanece en las manos de uno solo, el Estado es una
Monarqula, aunque otros Poderes persIgan tamblen fmes pohttcos
"La Repubhca se ha desenvuelto opomendose conscientemente a
la MonarqUla, en la Idea de sus fundadores era Simplemente una no
MonarqUla, su contemdo en su ongen no es otra cosa que la nega-
ClOn de la dommaclOn de uno solo y esto es 10 que expresa la palabra
con que se la deSigna
"Para los romanos la expreslOn res publlca corresponde exacta-
mente a la palabra mglesa commonwealth y deSIgna pura y Simple-
mente a la comumdad
"Todavla hoy puede denmrse la Repubhca como la negaclOn de
(1) Jelhnek, obra CItada. cap XX. aum 10
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 225
1a duecclOn del Estado por una persona fislca Se comprendera la gran
ImportancIa de esta OposlclOn SI se piensa que en la MonarqUla la vo-
luntad mas alta pertenece a una persona y esta representada por esta
persona corporalmente, por aSl decIrlo, mIentras que en los Estados
no monarqUlcos, cualqUIera que sea su desenvolvimIento partIcular,
el organo del Poder supremo no comclde Jamas con la voluntad de la
persona flslca que constItuye este organo y no puede Jamas llegar a
una expreslOn vIsible El Poder del Estado mas elevado en la Repu-
bhca no esta nunca formado por un sImple proceso pSlcologlco, es
sIempre la voluntad de un colegIO mas o menos vasto"
No podemos admitIr tampoco esta doctnna porque los hechos nos
demuestran que en los Estados modernos es de Igual naturaleza el
organo supremo 10 mismo SI se trata de MonarqUlas que de Repubh-
cas Jellmek Incurre en un error de hecho al decir que el Rey de In-
glaterra es un organo supremo y no lo es el Presidente de la Repubh-
ca francesa, por ejemplo
Las mismas facultades que el Rey de Inglaterra ttene el Presidente
de la Republtca francesa Iguales atnbuclOnes poseen ambos en lo que
se refiere a la labor legislatIVa, la admlnlstrahva y la mternaclOnal
Cierto es que Jellmek habla de la facultad de sancIOnar las leyes que
tIene el Rey de Inglaterra Pero como lo reconoce el Ilustre maestro,
esta en desuso el derecho de la Corona a oponer el veto a las leyes
que no esttme oportunas Y no vale deCir que no habIendo sido de-
rogado expresamente por el Parlamento puede volver a ser ejercitado
A parte de que ha habido una ley tan Importante como la de Presu-
puestos de 1910 que se considero puesta en vigor desde el dla en que
se aprobo en la Camara de los Comunes, y, por lo tanto, antes de haber
sido firmada por la Corona, es sabido que se considera en Inglaterra
el desuso en que puede caer una ley como una forma de su deroga-
non Ademas, como dIce el mismo Jellmek en otro capItulo (1), "una
hlpotesls cuya reahzaclOn polthca es ImpOSIble, no entra en el domI-
niO de la CienCIa Jundlca" Y no pasa de ser una hlpotesls cuya reah-
zaclOn pohttca es ImpOSible, suponer que el Rey de Inglaterra puede
oponer el veto a un acuerdo de las Camaras
y es mas, el Presidente de la Repubhca francesa, por el solo hecho
de que preside los ConseJos de Mmlstros, ejerce una acclOn directiva
mas efIcaz que el Rey de Inglaterra, que por una practica establecida
no puede aSlstu a ninguna de las seSIOnes del Gabmete
(1) Obra cItada. cap ( tlt 111
15
226 ELORRIErA y ARrAZA
El estudIO de la realtdad polttIca demuestra tamblen que la Cama-
ra de los Comunes ejerce en Inglaterra una influencia mas preponde-
rante que el Parlamento en cualqUIer pals repubhcano, y, por lo tanto,
solo olvldandose de los hechos se puede deCir que en las Repubhcas
actuales el organo supremo es un organo colegiado y en las Monar-
qUlas un organo personal Son IdentJcos en su naturaleza Jundlca los
organos supremos de las MonarqUlas y Repubhcas modernas
No hay, pues, otras dIferenCIas fundamentales entre la MonarqUla
y la Repubhca que las sefialadas antes, las que se refIeren a la duraclOn
del cargo de Jefe del Estado, a la forma de su deslgnacIOn ya su res-
ponsabll1dad
Se puede objetar a la doctnna que hemos aceptado que en otros
hempos hubo MonarqUlas electivas Realmente, esa observaClOn ca-
rece de fuerza, porque nosotros nos refenmos a la poca presente, y
hoy no eXiste nmguna MonarqUla electiva Pero es que, ademas, las
llamadas MonarqUlas electivas en cierta manera eran heredltanas,
porque solo podlan ser elegIdos Reyes los que perteneclan a determI-
nadas famIlIas nobles, cuyos pnvlleglOs eran heredItanos Y los Re-
yes poselan la Corona con caracter vltahclO
II Las dIferenCias que separan a la MonarqUla y a la Repubhca
aparentemente son muy aCCIdentales Pero en la esfera de los hechos
encIerran una mayor trascendenCIa, porque contrIbuyen a la formaclOn
de medIOS socIales muy dIversos Y aSI se ha dIcho con razon que
para hacer un estudIO completo de la MonarqUla y la RepubIJca es
necesano consldelar a ambas mstJtuclOnes no solo como formas poh-
hcas, smo tamblen como estados socIales
Y, en efecto, la MonarqUla contnbuye a sostener la dIferenCIa de
clases socIales, a proteger el desenvolVImIento de una rehglOn deter-
mmada, a rendIr culto a la tradlclOn Para convencernos de ello no te-
nemos mas que fijarnos en la MonarqUla mas democratJca, en Ingla-
terra, que ha SIdo caltficada de una Repubhca coronada Y veremos la
mfluencla y los pnvilegtos que tJene la anstocracla, las prerrogativas
de la rehglOn OfICIal, la fuerza del sentimIento tradiCIOnal
Por el contrano, la Republica fomenta un espmtu Iguahtano que
hende a anular toda jerarqUla socIal, dIfunde un ambIente de ampha
ltbertad y debIlita el respeto a las fuerzas tradICIonales, porque educa
al pueblo a gUiarse mas por la razon que por el sentImiento
En la Hlstona han eXistIdo algunas Repubhcas ohgarqUlcas, que
sostuvieron la dIferenCIa de clases con mas tesan que cualqUIer Mo-
narqUla Pero este no es el caso de las Repubhcas modernas, a las
\
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 227
que nos refenmos ahora, y que son todas esencialmente democratl-
cas Tamblen es cierto que ha habIdo Republtcas que han protegido
a una reltgIOn determInada, tanto como pudiera hacerlo una Monar-
qUla La Republlca del Ecuador fue dedicada al Corazon de Jesus
Pero la misma extraeza con que se relata este hecho IndIca su natu-
raleza excepcIOnal La-Republtca, por el desenvolvimiento natural de
sus pnnclplos Iguahtanos, tIende a acabar con todos los derechos es-
peCIales y, por lo tanto, con las conslderaclOnes de que goza una
reltglOn ofIcIal La hlstona de la mayor parte de las Republtcas mo-
dernas demuestra, SIn dejar lugar a duda, la exactttud de este hecho
y ello nos expltca tamblen la razon con que los catoltcos en las Mo-
narqUlas catohcas, y los protestantes en las MonarqUlas protestantes,
miran con hoslltdad o, por lo menos, con desconfianza a los partI-
dos republtcanos
III Se han hecho dIVersas c1aslfcaclOnes de las MonarqUlas y
las Repubhcas
Segun una doctnna aceptada por la generaltdad de los autores, la
MonarqUla puede ser despolca, absoluta y l!mlada
MontesqUleu ha estableCIdo con perfecta clan dad la dIferenCia que
hay entre la MonarqUla despotIca y la absoluta Pero hay que tener
en cuenta, para Interpretar con fidelidad sus palabras, que llamaba
GobIerno monarqUlco a lo que hoy se denomma Monarqula absoluta
"El GobIerno monarqmco es aquel en que gobIerna uno solo, pero
,
con arreglo a leyes fIjaS y estableCIdas, mientras que en el Gobier-
no despottco uno solo, SIn ley y sm regla, arrastra todo por su vo-
luntad y sus capnchos. (1)
MonarqUlas lImItadas son aquellas en que el Poder publIco esta
en manos del Rey y de algun otro organo Las MonarqUlas medlO-
evales y las modernas son limItadas Pero no debemos olVIdarnos de
una diferenCia esenCial que separa a ambas Monarqmas, como conse-
cuenCia de la OposlcIOn eXistente entre la concepclOn dualtsta del Es-
tado, propIa de la Edad MedIa, y la concepclOn umtana de nuestros
ttempos En la Edad Media, el Estado era el producto de un contrato
entre dos elementos diferentes, el Rey y el Remo Por eso, como de-
clamas en otro capItulo (2), los brazos aragoneses, o los Barones In-
gleses podlan separarse del servIcIo del Rey En la epoca actual, se
conSidera al Rey como un organo del Estado, de Igual naturaleza que
(1) Obra Citada !lb 11, cap
(2) Capltulo Xlii
228 ELORRIETA y ARTAZA
el Parlamento YasI, lo mIsmo el Rey que el Parlamento, no ejercen
derechos subJetIvos, derechos personales, smo derechos obJetIvos,
derechos que se fundan en la ley del Estado
En la epoca actual todas la MonarqUIas europeas son lImItadas,
porque las dos MonarqUIas absolutas que aun habla en Europa, Tur-
qUIa y RUSIa, se han transformado reCIentemente RusIa cuenta desde
la nueva edlclOn de las leyes fundamentales publIcadas del 25 de Abnl
al 6 de Mayo de 1906, con un organo representatIvo, la Duma, que
comparte el Poder publIco TurqUIa acepto en 1908 el sIstema constI-
tucIOnal, y aunque fue supnmldo al poco lempo por una revoluclOn,
ha SIdo restablecIdo reCIentemente
Las Monarqmas modernas pueden clasIficarse a su vez, temendo
en cuenta los cntenos estudIados en el capItulo XV en MonarqUlas
parlamentanstas e Impenales Las consIderacIOnes que entonces hICI-
mos sobre el parlamentansmo y el reglmen Impenal nos dIspensan
de mSlslr sobre este punto
En el capItulo mmedlato hablaremos de otra claslfIcaclOn que pue-
de hacerse de las MonarqUlas en umtanas y federales
Jellmek dIstIngue las MonarqUlas temendo en cuenta las dIversas
maneras de comprender al Monarca Y aSl estudm las MonarqUlas en
que se consIdera al Rey como un DIOS o un representante de DIOS,
aquellas en que se le consIdera como un propIetarIo del Estado, y
aquellas en que aparece como mIembro y LOmo organo del Estado
Entre otros ejemplos del pnmer grupo se pueden cItar las Monarqmas
onentales, la MonarqUla de Alejandro y el Impeno romano El se-
gundo lpo de Monarqmas es el que domma en la eppca feudal, cuan-
do los Reyes repartIan los remos entre sus hIJOS En ambas clases de
Monarqmas hay una dualIdad de termmos entre el Rey y el remo El
Reyes algo dlstmto que esta fuera del remo La tercera clase de Mo-
narqUla corresponde a la concepclOn moderna del Estado
Tamblen se ha clasIficado a las Monarqmas en agnatlclas y cog-
nalcIas, segun que excluyen o admlen a las hembras en la suceSlOn
a la Corona
IV La claslfIcaclOn mas conocIda de las RepublIcas es en ansto-
cratlcas y democratlcas En las pnmeras, la facultad de elegn a los
tltulares de los organos supremos del Poder resIde en las manos de
una sola clase, y en las otras en las de todo el pueblo
En las RepublIcas democratlcas hay que dlstmgulr a su vez la de-
mocracIa antIgua y la moderna La democracIa anlgua parha de la
Idea de que todos los CIUdadanos lIbres teman Igual capacIdad poJtlca
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 229
y por eso todos los puestos se desIgnaban por 11 suerte La democra-
CIa moderna acepta la Idea de la dIversIdad de aptItudes de los cIUda-
danos, y hace electIva la generalidad de los cargos publicas
Como ahora solo nos refenmos a la cuestlOn del nombramIento de
los htulares del Poder supremo, prescIndImos de las demas dIferen-
cIas que hay entre ambas democracIas y de las que nos ocupamos ya
en el capItulo X
Las Repubhcas democratIcas pueden dIVIdIrse, temendo en cuenta
pnncIplOs que hemos expuesto en otros capItulas, en Republtcas de
democracIa dIrecta y Repubhcas representatIvas, Republtcas con tItu-
lar IndIVIdual del Poder ejecutIvo y con tItular colegIado, Republtcas
parlamentanstas, preSIdencIales y duedonales Los conceptos de estas
dIstIntas clases de Repubhca se deducen de las Ideas examInadas en
los capItulas aludIdos Tamblen como veremos en el capItulo sIgUIen-
te se pueden dIVIdIr las Republtcas en umtanas y federales
Jelhnek hace notar que las tres pOSICIOnes dIversas en las que se
puede encontrar el Rey en relaclOn con el Estado, se encuentran en
las relaCIOnes que pueden eXlshr entre las Autondades supremas re-
publtcanas y la comumdad Las domInaCIOnes teocra1.!cas y las socIe-
dades colomales representan, respecttvamente, el tIpo teocratlco y el
patnmomal de la Republtca Las de mas RepublIcas representan el tIpo
en que todas las Autondades son mIembros y organos del Estado
Algunos autores dIVIden tamblen a las Republlcas en parlamen-
tanas y pleblscItanas, segun que el PreSIdente sea elegIdo por el Par-
lamento o por el pueblo
V Reptldas veces hemos dIcho en esta obra que el valor de las
InstItUCIOnes po]tIcas solo puede medlfse en termInaS relatIVOS, es
dectr, temendo en cuenta las condICIones espeCIales de los pueblos
que han de ser reg'ldos por ellas Una InstItucIon publIca puede ser
muy oportuna en una epoca o en un pueblo y muy funesta en otra
epoca y en otro pueblo De este pnnclplO esencIal en el Derecho po-
htIco se olVIdan con harta frecuencIa los autores que dIscuten los me-
ntos e Inconvementes de la MonarqUIa y la Republtca La MonarqUIa
puede ser una forma de GobIerno mdlspensable para pueblos de
CIerta condlclOn SOCIal y la Republtca para otros ASI, solo a htulo
de hlpotesls fantastIca, se puede hablar de la convemencla de esta-
blecer una Repubhca en Inglaterra o una MonarqUla en los Estados
Umdos
Pero esto no se opone a que reconozcamos cIertos mentos espe-
CIales a cada uno de los dos sIstemas poltttcos CItados
230 ELORRIETA y ARTAZA
Bagehot (1), en su obra repetIdas veces CItada, tan breve como
mteresante, seala, entre otras ventaJas que ofrece la MonarqUla, la
fuerza con que llega al sentimiento del pueblo
"El valor de la Monarqma como poder Imponente es Incalculable,
la FamIlia Real sirve para llevar los rayos de la soberanta hasta las
profundIdades de la VIda comun Nada mas puenl en apanencla que
el entusIasmo de los Ingleses por el matnmonto del Pnnclpe de Ga-
les Se dIO las proporcIOnes de un gran suceso polttIco a un hecho
que en SI mismo tema bIen poca ImportancIa Pero ntngun senlmlen-
to podla estar mas en armoma con la naturaleza humana tal como es
y tal como sera sIempre plobablemente Las mUJeres, que componen,
por lo menos, la mItad de la raza humana, se preocupan cIen veces
mas de un matnmomo que de un Mlnlsteno Todo el mundo, salvo
algunos espmtus hoscos, disfrutan al ver que el encanto de una nove-
la delIcada se mezcla un mstante a las escenas austeras de la Vida
sena.
"Unas bodas reales son la expreslOn deslumbradora de un hecho
usual, y por este titulo fIJa la atenclOn general Muchas veces nos son-
relmos al leer la cromca de la Corte y, SIn embargo, cuanta gente
!ee con ansiedad esa cromca' Su utIltdad procede, no de 10 que en ella
se encuentra, SInO del publico a que se dmge Los amen canos han
acogido, segun dicen, con mas sattsfacclOn la carta de la Rema a ma-
dame Lmcoln que cualqUIer acto del Gobierno mgles Este acto es-
pontaneo, comprendIdo por todos, ha aclarado con una luz generosa
la Vida confusa y enervante de las negocIOs He ah! como la eXisten-
cia de una Famllta Real suaviza las asperezas de la polttlca, Introdu-
Ciendo en ella ocasIOnalmente la gracia y el encanto Sm duda estas
cos-as son accesonas en la Vida polttlca, pero hablan a los corazones
de los hombres y ocupan sus pensamientos
"En resumen, la MonarqUla es una forma de Gobierno que
concentra la atenclOn pubhca sobre una persona cuyas accIOnes
mteresan a todo el mundo y en tanto que la raza humana tenga
mucho corazon y poca razon, la MonarqUla sera un Gobierno
fuerte, porque se armomza con los sentimientos extendidos por todas
partes"
El Sr Sanchez de Toca conSidera a la Realeza como una expresIOn
VISIble del Ideal tradicIOnal de un pueblo
Dice aSI en su obra La cnSIS de nuestro parlamentansmo, muy
(1) The Engltsh ConsMa/lOn, cap IlI,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 231
dIgna de ser estudIada por qUIen qUIera conocer nuestra vIda polItl-
.ca (1)
"En la hIstOrIa de Espaa la MonarqUla es la mstItuclon que ha
hecho al pueblo fuerte El culto casI Idolatnco tnbutado por nuestro
pueblo a su realeza responde a la expreslOn de su sentu, que ella es la
que le ha hecho fuerte y de que en ella encuentra un Ideal realIzado
en que se encarnan la ley y la PatrIa Otros Ideales tIenen tamblen que
realIzarse, ellos a su vez podran surgIr del fondo de nuestra con clen-
na nacIOnal, como resultante de un gran floreCImIento hlstonco de
IdealIsmos anhelados en transcurso de SIglos Que estas IdealIdades
nos advengan bIen en la hora de su remo Pero entretanto para la ge-
neraclOn presente el respeto de la Monarqma es clave de todos los de-
mas respetos y la pIedra angular para la construcclOn de la clUdada-
ma de la Espaa mayor
"Para nosotros tamblen representa lo mas VIVO de la realidad de
nuestra constJtuclOn mterna aquella pagma admuable en que Car-
dUCCI, con todo el vIgor de expreslOn de su gran numen, deJO trazado
el cuadro de las emocIOnes que embargaron su espmtu al presenCIar
una de esas efUSIOnes entre el pueblo y el Rey, en las que la pSI colo-
gla del alma popular da expanslOn a sus sublImes esplfltualldades
" A los fuegos artIfiCIales y a las frases retoncas de la gente dIscurSIva,
" yo no respondo, o respondo encogIndome de hombros Pero el en-
" tuslasmo de los trabajadores, de los obreros manuales, el entuslas-
" mo de las mUjeres y los mos, me arrastra, me exalta, me humede-
" ce alguna vez los oJos He aqm, me dIgo, esta parte, la menos ra-
" zonable, y menos culta de la raza humana, lo mas rudo y humIlde
" de un pueblo que cree que fuera de 10 matenal todo en el mun-
" do es charlatanena e Impostura, he aqUl esta parte feroz de la raza,
" esta clase del pueblo esceptJco, toda ella repentmumente mOVIda por
" un Impulso espontaneo a amar, a gozar, a aclamar algo que esta
" fuera de ella y que no le aplaca el hambre EL IDEAL Porque no se
" venga ahora a explicarme esto con servIlIsmos, con VIlezas, con Ig-
" noranclas y otras frases hechas Aquellos operan os, aquellas mUJe-
"res, aquellos mos, que esperan o que se prometen para SI de
" nuestros Reyes? Que los hagan MInIStroS, como a vosotros, repu-
" blIcanos revoluclOnanos y borbomcos de ayer? Que les otorguen
" una Prefectura, una DlrecclOn, un estanco o una Catedra de Econo-
" mla? No La MonarqUla ha SIdo yes un gran hecho hlstonco y Sl-
(1) La CflSIS de nuestro parlamentarISmo, pag 112
232 ELORRIETA y ARTAZA
" gue siendo para mucha gente un Ideal realizado y en la persomflca-
" Clon de ese Ideal realizado, el pueblo aclama y adora al que le ha he-
" cho fuerte"
"Prosigue luego CarduccI descnblendo las VISIOnes que, aguar-
dando audiencia en la antecamara real, cruzaron por su mente en
medltacJon acerca de lo esencial y perenne respeto a la encarnaclOn
del rectorado del Gobierno, de la ley y de la Patna Y llegando a la
concluslOn de que el Jefe de la eSlrpe de Saboya representa la sobe-
rama del Estado y de la naclOn italiana, termma subltamente su mo-
nologo exclamando "ASI, pues, viva Haha' Lacayos, levantad la
cortma y hare mI acatamiento al Rey'"
El profesor norteamencano Laurence Lowell, a qUien hemos CItado
tamblen numerosas veces, reconoce las grandes ventajas que en
Europa encierra una MonarqUla consIderada como fuerza pol1tIca
como fuerza social y moral, como elemento ceremomal y decoratIvo,
y como simbolo ViSIble del Estado (1)
VI Los republtcanos claslcos defienden la Repu bit ca fiJandose en
los gastos que representa una Casa Real, en el prmclplo de la respon-
sablhdad, en las ventajas de la elecclon sobre el naCimiento, y en la
Igualdad politIca de los cIUdadanos (2)
Como la expenencla ha demostrado que los gastos del Jefe del
Estado son secundanos en la vida de un Estado, que los PresIdentes
de la RepublIca son de hecho tan Irresponsables como los Reyes, y
que las elecCIones presIdenciales no han produCido los frutos que se
esperaban, los republIcanos se fijan hoy mas en el aspecto social de
la Repubhca que en su aspecto pOhtlCO, y consideran a la Repubhca
mas que como un problema de Derecho constItucIOnal, como un pro-
blema de orgamzaclOn eCOnOITIlca y educaclOn SOCial
A contmuaclOn msertamos unos parrafos de una conferenCia de
M F BUlsson que expresan la manera como hov comprenden la Re-
publIca los duectores del mOVimiento mtelectual mas genumamente
repubhcano de FranCia (3)
"Dos condiCIOnes son necesanas para poner en pIe una Repubh-
ca una facll, dictar una consltuclOn repubhcana, otra dIfiCil, formar
un pueblo de repubhcanos El pnmer resultado puede obtenerse en
algunos meses, el segundo reclama muchas generacIOnes Se puede
,
(1) Obra ctlada, tomo 1, cap "
(2) PI Y Margan, 'Las luchas de nuestros d.as Monarqu(a y Republ.ca edItada el
ao 1890
(3 r BUlsson, Le de1JOlf present de la jcunesse
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 233
cambiar mas de una vez de Gobierno, de sobra lo sabemos en Fran-
Cia, sm haber cambiado en nada el temperamento nacIOnal
"Algunos se asombran o se mdlgnan de que la Republtca no haya
hecho brotar repubhcanos, que leyes viejas de diez aos no hayan
transformado las costumbres envejecidas de dle siglos, que baJo otros
nombres u otras mascaras polttlcas los mismos mtereses guarden la
misma aspereza en la misma ceguera, que el mismo fondo de egOls-
mo, grosero en las masas populares, sutil y reflnado en las clases di-
rectoras, paraltce el desenvolvimiento de la naclOn c.Pero es que esos
que aSI piensan han creldo que se Impondna por el mismo decreto, al
mismo tiempo que la Republtca, la mentalIdad republIcana y la mora'"
lidad republiLana?
"De la democracia, tal como ha Sido soada por todos los gran-
des pensadores desde hace un Siglo, solo tenemos los cuadros, y nada
mas que los cuadros c.Es necesano romperlos? No Es necesano lle-
narlos
"Y he ahl precisamente la obra de vuestra Vida, Jovenes que me
escuchals
"Segun la vieja teona c1aslca, hay tres Poderes en el Estado el
Judicial, el legislativo y el ejecutIvo Os corresponde crear un cuarto,
aquel que puede dar a los otros todo su valor y correglf como por
encanto todas sus ImperfeCCIOnes Llamemosle, SI querels, el espmtu
publIco, la conCienCia naCIOnal, el alma de la Repubhca
"Para esta obra falta alguna cosa a este pals Pero no es un prm-
ClplO, un dogma, un programa nt una formula La cosa que deCidida-
mente es muy debll entre nosotros, es el hombre mismo La Republ!-
ca no carecena de nada SI no le faltaran repubhcanos
"Dad a la FranCia nueva franceses que la comprendan, fundad la
CIUdad sobre los CIUdadanos, que m111ares de verdaderos democratas
hagan de sus almas el alma comun de este gran cuerpo democratlco,
como se mfunde sangre a un orgamsmo anemlco, solo hay un meto-
do de salud y es este
"En otros tiempos, la euestlOn que nos preocupaba era 10 que
FranCia sera en fln de cuentas, monarqUlca o republicana
"Ella sera 10 que vosotros querals que sea, no 10 olvldels y no es-
qUlvels las responsablhdades que os corresponden Tomad partido, os
digo yo, y no me respondals que os reservals por ahora, que estudlals
y luego resolverels Se trata de una cuestlon de voluntad mas que de
CienCia
"No sabrels mejor que hoy dentro de vemte aos SI debels traba-
234 ELORRIETA Y ARTAZA
lar por la creaclOn de una Francia republicana o contentaros con la
otra
"Sm duda, el estudIO y la expenencla os permllran tener una Idea
clara sobre mil puntos tecmcos que no podels resolver hoy Pero una
razon para adoptar de una vez por todas el pnnclplO msplfador de
todas las leyes sociales y de otras analogas, una razon para prefenr
en todo, el progreso a la reacclOn, la hbertad de conCienCia a la opre-
slOn, la protecclOn por el Estado del nio, del vieJo, de la mUJer, del
enfermo a los sistemas tan seductores que descargan esas funcIOnes
sobre la candad pnvada, una razon para buscar sm fatiga, por difiCil
que ello sea, una reparlclOn mas eqmtalva de las cargas del Impues-
to, o un mejoramiento de las condicIOnes de eXistencia del trabaJadOl,
una razon de esa naturaleza, no la encontrareis Jamas SI no la encon-
trals hoy en vosotros mismos, porque esta razon no es otra cosa que
un senlmlento de Justicia y una firme voluntad de hacer, cueste lo
que cueste, que la SOCiedad humana sea mas humana No es un des-
cubnmlento que se hace a fuerza de palidecer sobre los 1!bros, es un
rayo de luz que viene del corazon como los grandes pensamientos, es
un gnto que parte del fondo de la conCienCia y que no admite repl1ca
alguna"
CAPITULO XVIII
EL UNITARISMO Y EL FEDeRALISMO
PlanteamIento del problema -11 El umtansmo La centrahzaclOn
La desconcentraclOn admlmstralva La descentrahzaclOn local
La descentrahzaclOn de serVICIOS -III El federahsmo CondIcIO-
nes socIales necesanas para la formaclOn de un Estado federal
Caracteres de los Estados federales ConslderaclOn especIal del
reglmen federal de los Estddos Umdos, SUIza y Alemania -
IV Dferenclas entre la confederaclOn de Estados y el Estado fe-
deral Doctnna de Laband -V ComparaclOn entre los Estados
federales y los umtanos -VI Ventajas e IUconvementes de am-
bos sIstemas DebilIdad de los Estados federales TendencIa Unl!J-
cadora de la leglslaclOn El mOVImIento reglOnabsta en los Estados
unitarios El federahsmo economlco CriSIS actual del problema 235
,
CAPITULO XVIII
EL UNITllRISM0 y EL FEDERllLlSM0
I Planteamiento del problema -11 E' unitarismo La centrallzaciOn La
desconcentraclOn administratIVa La descentralizaciOn local La des-
centralizaCin de serVICIOS -III El federalismo CondicIOnes SOCiales
necesarias para la formaclOn de un Estado federal Caracteres de los
Estados federales ConslderaclOn espeCial del reglmen federal de los
Estados Unidos, SUlzayAlemanla -IV !JIJerenclas entre la confede
1 aCiOn de Estados y el Estado federal Doctnna de Laband -V Com-
paraciOn entre los Estados federales y los unitarios -VI Ventajas e
inconvenientes de ambos sistemas Debilidad de los Estados federales
TendenCia Unificadora de la leglslaclOn El movimiento reglOnaltsta en
los Estados UnitariOS FI federalismo economlco Cnsls actual del pro-
blema
1 UNITARISMO y FEDERALISMO -En el capitulo dedicado al es-
tudIO del pnnclplO de la dlvlslOn de Poderes hadamos notar que en
la mayona de los Estados solo hay Poderes centrdles o, 10 que es
Igual, usando los mismos termmos de la generalidad de los tratadistas,
no hay otro Gobierno que el central, pero deClamas tamblen que habla
algunos Estados en que coexlsttan dos clases de Poderes, los centrales
y los locales, es declf, un Gobierno central y diversos Gobiernos lo-
cales
Antes de pasar adelante no estara de mas deClI que esta diferen-
cia entre los Poderes centrales y los locales no depende, como dicen
algunos escntores, del lugar de la reSidenCia ni de la forma de deslg-
naclOn de las personas titulares de esos PodE:res, smo de su Junsdlc-
clOn
El Parlamento espaol sena un Poder central aunque celebrara
sus sesIOnes en un pueblo de la costa Y el Lantadg prusiano es un
Poder local a pesar de que se reune en BerlIn
En los capItulas antenores hemos exammado los diversos slste-
236 ELORRIETA Y ARTAZA
mas que en el derecho moderno responden a la dlstmta organIzaclOn
que los Poderes centrales presentan en los diferentes Estados y a la
vanedad de los pnnclplOs que regulan sus relacIOnes mutuas Ahora
vamos a estudiar los dos sistemas que resultan del hecho de que haya
Estados que solo tengan Poderes centrales y Estados que tengan po-
deres centrales y locales o, como dice Bryce (1), Estados en los que
domman las fuerzas centnpetas y Estados en los que Imperan las fuer-
zas centnfugas Estos dos sistemas son los que en la ciencia Jundlca
se denomman el UnItansmo y el federalismo
II EL UNITARISMO - El concepto de este sistema se desprende
claramente de lo que acabamos de declf Los Poderes centrales eJer-
cen su J unsdlcclOn en todo el Estado y no hay persona nI entidad so-
cial que puedan conSiderarse deshgadas de ellos, como no sea por al-
gun reglmen especial que ellos les hayan reconocido y ellos 10 puedan
modificar El sistema UnItano domma en la mayor parte de los pue-
blos europeos Inglaterra, FranCia, ItalIa, Espaa, son ejemplos de
Estados UnItanos
El UnItansmo no es un sistema que ofrece los mismos caracteres
en todos o s paises en que se halla estableCIdo Antes al contrano,
presenta modalIdades muy distIntas que han dado lugar a los dos
tipos de organIzaclOn UnItana conOCidos con el nombre de centralIza-
clOn y descentra]zaclOn
"La centralIzaclOn pura-escnbe el Sr Posada (2)-, tal cual se
ha prodUCIdo en la Hlstona, se caractenza de este modo 1 o La Ad-
mlnIstraclOn del Estado se conSidera obra del Poder central, Siendo
los funclOnanos que adminIstran agentes subordmados de dicho Po-
der 2 o Los Centros poJtIcos terntonales son dependenCIaS del Esta-
do central 3 o El Poder central es qUIen da la ley a que deben some-
terse las manIfestaCIOnes terntonales adminIstratIVas 4 o Los funclO-
nanos de la Vida local son deSignados por el Poder central y, aunque
no 10 sean, estan baJO su mspecclOn y dlfecclOn 5 o El Poder central
asume la mayor suma pOSible de los serVICIOS admmlstratIvos, ya por
agentes subordmados, ya por reacclOn en Virtud de los recursos que
supone la subordmaclOn JerarqUlca 6 o La AdmmlstraclOn es esen-
Cialmente burocraca, la mtervenclOn del elemento representatIvo es
lImItada y esta baJO la vlgtlanCla o tutela del Poder central 7 o Las
CorporacIOnes, y en su caso las colOnIas, no son personas Jundlcas,
(1) Bryce Sfudzes zn hlsfory and Jurzsprudence, essay IV
(Z) A Posada, Tratado de Derecho admmlstratlvo tomo l. pag 249
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTlrUCIONAL 237
SInO dependenCIas del Estado 8 o La funclOn admInIstratIva depende
del Poder eJecutIvo, el cual recaba ante el regImen JudIcIal una Sl-
tuaclOn pnvIleglada "
La centralIzaclOn se desenvolvlO a la sombra del absolutIsmo, fue
dIvulgada en Europa por los revoluclOnllf1os franceses, y alcanzo su 1
mayor desanvolvlmlento en la epoca del pnmer Impeno napoleonIco
En la epoca .actual, aunque con muchas atenuacIOnes, sIgue domI-
nando en FrancIa, Espaa e Itaha
Algunos autojes hablan de la desconcentraclOn admmlstratrahva
{;omo de un sIstema especIal Nosotros la conSIderamos como una
malllfestaclOn de la centrahzaclOn porque se reduce al hecho de que
los Poderes centrales aumenten las atnbuclOnes de sus delegados o
subordmados SIn otorgarles nmguna mdependencIa Cuando un MI-
mstro delega cIertas facultades en los DIrectores generales o Coml-
sanos provIncIales, pero reservandose el derecho de confIrmar o re-
vocar sus actos, dIcta una medIda de desconcentraclOn admInIstratIva
La desconcentraclOn admllllstfatIva puede ser una medIda muy con ve-
mente Por ejemplo, para admmIstrar una UlllverSIdad o una provmcIa
puede ser ventajoso que el Rector o el Gobernador, aunque esten su-
bordlllados al Poder central, reSIdan en la Ulllversldad o en la pro-
VInCIa, y tengan un amplIo poder de declslOn Pero estas medIdas en
nada se opondnan a los pnncIplOs de la centraJzaclOn
La descentralIzaclOn es aquella forma de orgalllzaclOn en que los
Poderes centrales reconocen a las AgrupacIOnes locales o a los fun-
clOnanos encargados de algunos servICIOS una CIerta IndependencIa,
aunque reservandose sIempre la facultad de InspeccIOnar sus actos
La descentrahzaclOn tIene dos manIfestaCIOnes dIversas, la des-
centralIzaclOn local y la descentra!lzaclOn de serVICIOS
La descentrahzaclOn local es el reglmen que reconoce a las entI-
dades locales, ReglOnes, Provmclas y MUlllClplOS la facultad de elegIr
representantes para que admInistren los Intereses locales y una esfera
de autonomla para la admllllstraclOn de esos mtereses La descen-
trahzaclOn local tIene la ventaja eVIdente de que deja los llltereses del
pueblo en manos de personas que por el amor que se tIene al medIO
en que se VIVe, trabajaran con un deslllteres que no se puede pedIr
a un extrao, y que por el conOCImiento especial que cada uno tiene
de los problemas de la reglOn en que reSIde, ofrecen una competenCia
especIal para la resoluclOn de los asuntos que les han de ser enco-
mendados
Inglaterra y Noruega son los Estados ullltanos que mas se carac-
238
ELORRIETA Y ARTAZA
tenzan por su descentrahzaclOn local Repetidas veces hemos hecho
observar que las diferencIas JUlldlcas son fecundas en dIferencIas de
caracter y temperamento de los pueblos Y as! ocurre con la centrah-
zaClOn y la descentrahzaclOn Como hace observar Jenks, "en los
paIses cuyas ruedas locales estan totalmente sometidas a la Autondad
central, la admlmstraclOn puede ser buena, pero el caracter pohtlco
del pueblo es forzosamente malo, a la apatIa que reina durante lar-
gos penados sucede una pehgrosa excltaclOn, de ah! la Instabllldad y
la corrupclOn del Poder central Por el contrano, un pals de vIda lo-
cal fuerte, podra ser lento para ponerse en marcha y poco hablhdoso
en sus metodos, pero sera un pueblo de progreso constante y de esta-
blhdad y honestidad pOlItJcas" (1)
La descentrahzaclOn de se! VIClOS es el reglmen que con el fin de
lograr que los serVIClOS pubhcos de un caracter especIalmente tecmco
lleven una buena marcha y sobre todo esten hbres de la influenCIa fu-
nesta de la polltJca, concede a los funclOnanos encargados de ellos
una gran independencIa y una cIerta autonomla patnmomal
"La descentrahzaClOn de serVICIOS o descentrahzaclOn funclOnans-
ta-dlce el Sr Royo Vlllanova (2)-, se puede resumu en una formula,
dICIendo que no se trata de dar a la descentrahzaclOn una base geo-
grafica cambIando de lugar el eje de la aCClOn admllllstralva (adml-
mstraclOn local, reglOnallsmo, etc ), SIllO que conSIderando obJetIva-
mente el serVIClO pubhco, se busca rebajar su dependenCia respecto del
Poder central, constltuyendolo con personalidad propIa y con cIerta
autonomla de geshon, todo ello en Interes general y como mayor ga-
rantIa para la eficaCIa del serVICIO mismo
"La descentrallzaClOn de serVIClOS se Impone por una doble eXI-
gencIa de la reahdad SOCIal, porque m el Estado puede desentenderse
de aquellas cosas que Interesan a la coleclvldad, ll! la Admlll!straclOn
central puede atender debIdamente a los multlples servIcIos que co-
rren a su cargo
"Esta Imposlblhdad de que la AdmlmstraclOn centralizada atienda
con efIcaCIa a los serVICIOS pubhcos, puede conSIderarse en dos aspec-
tos, a saber matenal y tecllIco
"Uno de los caracteres del Estado moderno es el aumento progre-
SIVO de sus neceSIdades y la complejIdad crecIente, por 'lo tanto, de
los serVICIOS pubhcos
(1) Jenks Essaz sur le Gouvernement local en Angleterrc, tradUCClon francesa de J WI-
Ihelm, pag 7
(2) A Royo Vlllanova, La nueva descentrallzaClOn, numeraS II y III
PRINCIPIOS GENERALES DL DERECHO CONSTITUCIONAL 239
.Los Mmlstros y Gobernadores, como agentes del Poder central,
son prmclpalmente funclOnanos pol1t1cos que no tienen III la estabi-
lIdad 111 la aptItud profesional de los funcIOnan os teclllCOS Puede,
por Jo tanto, procurarse, en mteres del serVICIO mismo, que los fun-
clOnanos teclllCOS que a el alenden gocen de cierta autonomla respec-
to de los funclOnanos po1!tIcos, descentrahzando aSI ese serVICIO pu-
blico
La descentrahzaclOn de serVICIOS ha alcanzado recientemente un
gran desarroIlo en la mayona de los Estados, y esta llamada a desen-
volverse aun mas por la comphcacIOn y caracter teclllCO de los nuevos
serVICIOS que las neceSidades modernas Imponen al Estado
En Espaa podemos sealar como ejemplos de la descentrahza-
clOn de serVICIOS el reglmen de las Juntas de Puertos, el InstItuto de
Reformas SOCiales, el InstItuto NaCIOnal de PrevlslOn y la Junta de
AmpliaCIOnes ClentIlcas
III EL FEDERALISMO -Para comprender la naturaleza del siste-
ma federal es necesano exammar previamente las condiCIOnes esen-
,
clales de la formaclOn de un Estado federal, y el fm con que se es-
tablece
Dos condiCIOnes son necesanas para la formaclOn de un Estado
federal
La pnmera es que eXista un conjunto de pueblos UnIdos por lazos
fISICOS, economlcos y morales, en el grado necesano por que sientan
la asplfacIOn de formar una organIzaclOn pohtJca mdependlente
La segunda es que cada uno de esos pueblos tenga tal senlimlento
de su personalIdad particular, que desee agruparse con los otros, no
para formar una umdad, smo una UnIon, usando trmmos de Dlcey
"Por conSIgUiente, como escnbe el mIsmo autor (1), el sentimIen-
to que crea un Estado federal es el predommlO entre CIUdadanos de
dIversos paises mas o menos analogos, de dos voluntades que son
mcompalibles hasta cIerto punto, el deseo de una UnIdad naCIOnal y
la asplraclOn de mantener la mdependencla de cada Estado El obJeto
del federalismo es armOnIzar en lo pOSible estos dos sentImientos.
(. y como se logra ese obJeto? Los Estados federales han aceptado
pnnclplos diversos Pero todos ofrecen los sigUientes caracteres co-
munes
1 o OrganIzaclOn de dos clases de Poderes o Gobiernos, centra-
, les y locales Al declf dos clases de Poderes, queremos dar a enten-
(1) Dlcey, obra Citada, cap. m
240 ELORRIETA y ARTAZA
der que los Poderes locales son mdependlentes de los cen ale s por-
que, segun hemos Visto antenormente, una de las caractenstIcas de
un Poder es la mdependencla de su aCCiOn
2 o SubordmaclOn de ambas clases de Poderes '! la Conslltu-
ciOn, y
3 o ConstItuciOn nglda que no puede reformarse sm mterven-
CiOn de los representantes espeCiales de los pueblos que mtegran el
Estado federal
El pnmero de los caracteres que hemos sealado es esenCial para
la vida de todo Estado federal, porque sm Poderes centrales, no puede
VIVIf un Estado, y sm Poderes locales no se puede conservar la per-
sonalIdad particular de los pueblos que 10 mtegran
El segundo caracter es una consecuencia necesana del pnmero,
porque SI los Poderes centrales tu viesen facultades para reformar la
ConstltuclOn, los Poderes locales estanan subordmados a los cen-
trales y deJanan de ser Poderes
Pero SI eXiste una ConStltUClOn de la que dependen unos y otros,
aunque su J unsdlCCiOn vane, es Igual su mdependencla Esta doctnna
de la supremacla de la ConstltuclOn slgmfica, por lo que vemos, que
el Parlamento central no es soberano, es un Cuerpo leglslavo subor-
dmado, cuya competencia no puede extenderse fuera de los l1mles
que le hayan sido sealados en la ConstltuciOn
El tercero de los caracteres que hemos sealado es una garantla
de los antenores Silos Poderes centrales estan hmltados por la Con s-
tltuclOn, no hay mas que dos medios para poder reformarla o enco-
mendar esa funclOn de las enmiendas constitUCIOnales a un organo
dlstmto del Parlamento, o dejarlo en manos del mismo Parlamento,
pero por un procedimiento distinto del que se use para dictar las leyes
ordmanas En ambos casos, la ConshtuciOn tiene que ser nglda Y
parece natural que para evlar que esas enmiendas atenten capncho-
samente contra la personalidad de los pueblos federados, se conceda
a cada uno de estos una representaclOn o en el organo constltuclOnal
o en una de las Cmaras del Parlamento
Los Estados federales mas t1pICOS son los Estados Umdos de Nor-
teamenca, la Repubhca SUIza y el Impeno de Alemama
En los tres Estados citados vemos la dual1dad de Poderes En
'Norteamenca y en SUIza tenemos las Autondades federales y las
Autondades locales Y en Alemama no solo eXiste esa duahdad de
Poderes, smo que ademas el hecho de que dUlJa el Estado un Empe-
rador no se opone a que remen dmastIas diversas en dlstmtos Estados
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 241
locales, y a que haya hasta algu!1os Estados locales de orgamzaclOn
repubhcana .
En dichos Estados federales queda garantizada la mdependenCla
de los Poderes lOcales, por la sumlSlOn de todos los Poderes, lo mismo
los locales que los centrales, a la ConstItuclOn ASI vemos que las Ca-
maras federales en los tres p a l s e ~ cItados solo pueden legislar sobre
las matenas cuya competencia les ha sido sealada taxatIvamente en
la ConstJtuclOn No pueden mtervemr en los asuntos reselvados a la
JunsdlcclOn de los Poderes locales Y en los tres Estados la ConstJtu-
clOn es nglda y solo puede enmendarse con la mtervenclOn de los re-
presentante de los pueblos federados
En los Estados Umdos la ConstItuclOn solo puede ser reformada
por la ConvenclOn general convocada para este objeto, Siendo ademas
necesano que las enmiendas aprobadas por ella sean ratificadas pOI
las legIslaturas de los tres cuartos de los Estados partJculares, o por
convencIOnes reumdas en los tres cuartos de los Estados partIcula-
res, segun que haya Sido propuesto uno u otro medIO por el Con-
greso (1)
En SUIza la ConstJtuclOn se reforma por la Asamblea federal, una
de cuyas Camaras se forma con representantes de los cantones, sien-
do ademas necesano que las resolUCIOnes de las Camaras sean ral-
flcadas por elleferendum
En Alemallla la ConstJtuclOn se reforma por el Parlamento Impe-
nal, pero con la partlculandad de que se necesla para que se aprue-
be una reforma que no se opongan a ella, 14 votos en el Bundesrath,
Camara compuesta de representantes de los Estados
La ConstltuclOn de los Estados Ullldos presenta otra nota ademas
de las sealadas, y es que para lograr que las Camaras federales no
abusen de su poder dictando leyes que mfnngan los pnnclplOs consti-
tUCIOnales, ha mstltUldo un Tnbunal federal con la funclOn de anular,
a mstanCla de parte, las leyes que contradIgan a los preceptos de la
ConstltuclOn
IV LA CONFEDERACION DE ESTADOS y EL ESTADO FEDERAL-
La orgalllzaclOn espeCial de los Estados Federales es causa de que
muchos autores los confundan con las ConfederaCIOnes de Estados
Sm embargo de ello, no puede ser mas clara la diferenCia que eXIste
entre ambos sistemas En la ConfederaclOn de Estados hay tantos Es-
tados como Estados confederados En la FederaclOn hay un solo Es-
(1) ConslltuclOn. art 5 o
16
242 ELORRIETA y ARTAZA
tado A los llamados Estados partculares se les conserva el nombre de
Estados por deferencIa, como se contmua llamando Reyes a los Sobe-
ranos destronados
Los acuerdos de una ConfederaclOn de Estados solo son validos
en tanto que sean aceptados por cada uno de los Estados confedera-
dos Por el contrano, en el Estado federal las dIspOSIcIOnes constJtu-
clOnales son tan obhgatonas para los pueblos federados, como 10 es
una ley para todos los elementos componentes de un Estado umtano
No tenemos mas que bjarnos en cualqUIera de los Estados fede-
rales, para ver como hay un poder soberano cuyas deCISIOnes son
obligatOrias para todos los pueblos federados En los Estados Umdos,
las resolUCIOnes constJtuclOnales adoptadas por la ConvenclOn y ratJ-
ncadas en la forma ya expuesta antenormente, son jundlcamente
obhgatonas para todos los Estados partJculares SI la ConvenclOn,
en umon de los organos que rabcan sus acuerdos, no ejercIera la
soberama, sena necesano, para que sus acuerdos fueran vahdos en
todo el terntono federal, que fueran aceptados por todos y cada uno
de los Estados federales Lo mIsmo ocurre en Alemama El Parla-
mento Impenal puede, por el procedImIento mdlcado antes, reformar
la orgamzaclOn de los Estados que mtegran el Impeno Y como de-
Clamas en el capltulo 1 de esta obra, la caractenslca del Estado mo-
derno es la soberama
En la FederaclOn de Estados hay solo un organo soberano, y por
ello solo eXIste un Estado En la ConfederaclOn de Estados hay tan-
tos organos soberanos como Estados confederados, y por eso hay
vanos Estados
P Laband expone con gran clandad la dIferenCIa que separa a la
naturaleza jundlca de la Federaclon y la ConfederaclOn de Estados
"La dIferenCIa pnnclpal (1) eXIstente entre la Confederaclon de Es-
tados y el Estado federal, es analoga a la que se hace en Derecho pn-
vado entre la persona jundlca y la SOCIedad
.EI contraste entre la persona jundlca y la SOCIedad puede reduClf-
se a esta formula la persona jundlca es un sUjeto de derecho, (Rechts-
subJect), la SOCIedad es una relaclOn )undlca (Rechtsverhaeltmss)
Del mIsmo modo la ConfederaclOn de Estados es tamblen una rela-
clan )undlca entre Estados y no un sUjeto jundlco Por el contrano,
el Estado es una uJudad orgamzada, una persona, no es una relaclOn
de derecho Claro esta que ello no excluye la eXIstenCIa de relaCIOnes
(1) P Laband, obra CItada, tomo 1, cap Il
PRINCIPIOS GEj'-ERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 243
de derecho entre el Estado y sus mIembros como las que hay en el
Derecho pnvado entre la corporacIOn y sus mIembros La Confedera-
CIOn de Estados, cualqUIera que sea la extensIOn de las funCIOnes po-
lItIcas que la mcumban, es por su naturaleza Jundlca una formacIOn de
Derecho mternacIOnal y no de Derecho poJtIco, en cambIO, el Estado,
por muy dbIles que sean su estructura y la coherencIa de sus mIem-
bros, excluye en todo el dommIO de su orgamzacIOn la aphcacIOn de
los pnnclpIOs del Derecho mternacIOna1 El fundamento Jundlco de la
ConfederaCIn de Estados, como el de la SOCIedad, es el tratado, el
fundamento Jundlco del Estado como el de la corporacIOn de Derecho
pnvado, es la ConstItucIOn, el estatuto
"La persQnaltdad jUndICa del Estado conSIste en que posee los de-
rechos de soberama, necesarIOS para el cumplimIento de su mlSIOn y
sus oblIgaCIOnes, y una voluntad soberana mdependlente Este es el
punto fundamental en que se dIferencla; todas las formas de Estados
umtanos o federales, de todas las formas deConfederacIOn deEstados
"En la ConfederacIOn de Estados, la voluntad de la ConfederaclOn
es la expreslOn de la voluntad comun de sus mIembros, y esto aun en
el caso de que se haya acordado que la mmona se conformara con la
voluntad de la mayona En el Estado, al contrafIo, la voluntad del
Estado es dIferente de la voluntad de los mIembros, no es la suma de
las voluntades mdlvlduales, smo una voluntad mdependlente de
ellos, aun en el caso de que estos sean llamados a contnbUlr a la for-
maCIOn de dIcha voJuntad y a la reahzaClOn de sus efectos En la
ConfederaCIn de Estados, los derechos publIcas de soberama de los
dIversos Estados confederados pertenecen a cada uno de ellos sobre su
terntono, aunque hayan convemdo en ejercer esos derechos conJun-
tamente y de comun acuerdo Los derechos de soberama del Estado,
sea umtafIo o federal, no son derechos de sus miembros que el ejerce
e; cualidad de admlmstrador comun, por aSI deCIrlo, son derechos
que pertenecen en propiedad al Estado, los mIembros no tIenen parte
en ellos, aunque sean llamados a ejercItarlos Los derechos del Esta-
do federal no son los derechos de los miembros del Estado, smo los
derechos del Estado sobre sus miembros
"De lo expuesto se deduce que en una ConfederacIOn de Estados,
basada sobre el Derecho mternacIOnal, los mIembros son los pro ple-
tafIaS de la autondad soberana, mientras que en una cOll!umdad po-
htIma federal, hay un poder SItuado por enCIma de los Estados y que
los domma Jundlcamente, 'yen consecuenCia, estos ultimas no tIenen
potestad suprema A la autondad jUndICa supenor, a la autofIdad su-
244 ELORRIETA y ARTAZA
prema por enCima de la cual no hay nmguna otra, la denommamos
soberana Y la dIferencIa esencIal, fundamental, caractellslca entre la
ConfederaclOn de Estados regulada por el Derecho InternacIOnal y el
Estado federal corporatIvo, constItucIonalmente organrzado, consIste
en que la sobera11la reSIde en la ConfederaclOn en el poder de cada
Estado partIcular, y en la FederaclOn en el Poder central"
V COMPARACION ENTRE LOS ESTADOS FEDERALES Y LOS UNI-
TARIOS -Algunos autores dIcen que SI el Estado federal constItuyera
un solo Estado, no se dJferenclana esencIalmente del Estado umtano
Y, en efecto, nosotros creemos que tIenen un caracter esencIal comlln,
y es que lo mIsmo en el Estado unrtano que en el federal, hay soja
un organo soberano Pero salta a la vIsta por el examen que hemos
hecho de ambas clases de Estados, las dIferenCIas plOfundas que los
dIstInguen En el Estado unrtarIo, las orgamzaclOnes locales estan su-
bordInadas a los Poderes centrales, y, por lo tanto, tIenen estos facul-
tades )undlcas para reformarlas y aun supllml1las No hay nmgun h-
mIe legal que pueda oponerse a un cuerdo del Parlamento su-
pnmlendo las franqUICIas munrcIpales Por el contIarIo, en el Estado
federal hay Poderes locales, es deClf, las entIdades locales son mde-
pendIentes en su esfera partIcular de los Poderes centIales SI el Con
greso de los Estados Umdos dIctara una ley reformando los
reconOCIdos en la ConstItuclOn a un Estado partIcular, esa ley podna
ser anulada por el Tllbunal Federal
Puede darse el caso de que un Estado umtarIo, practIcando una
polI!ca descentralIzadora, otorgue a sus entIdades locales una esfera
de autonomla tan amplIa como la que posean los Estados partIculares
en un Estado federal Pero aun entonces, el Estado seguma Siendo
umtal1o, porque la dIferenCIa fundamental entre ambas clases de Es-
tados radIca no en las facultades que de hecho ejercIten las entIdades
locales, smo en las facultades que los Poderes centrales puedan eJer-
cer sobre ellas, es declf, en la mdependencla mutua de ambas mstI-
tuclOnes garantIzada por una ConstItuclOn a la que se hallen sometI-
das unas y otras
VI VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL DERECHO FEDERALISMO Y
DEL UNITARISMO -El umtansmo y el federalIsmo son SIstemas que
responden a espeCIales condiCIOnes SOCIales de los pueblos Por lo
tanto, no se puede hablar en termmos absolutos de la supenondad de
un reglmen sobre abo Hay pueblos que no pueden organrzarse
que en forma federal, y pueblos tan umdos que forzosamente han de
formar un Estado umtano
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 245
Pero como hay parhdos pOlttlCOS que desean transformar los Es-
tados umtanos en federales, aunque no se den las cucunstanclas cIta-
das, y hay partidos que se oponen a que los Estados federales se
centralicen cuando las diferencias locales han sido fundidas en un VI-
goroso senlmlento nacIOnal, cabe plantear el problema de las venta-
Jas mconvementes de ambos sistemas '
Gobierno federal es SIllOnlmo de Gobierno debll, escnbe DI-
cey (1) Yes que esa dlstnbuclOn constante de los Poderes entre dls-
tmtos organos, conduce necesanamente al resultado de que mnguna
Autondad pueda reunir toda la fuerza necesana para actuar, en un
caso apurado, con la rapidez y la energla debidas Y en los tiempos
presentes, en que el desenvolvimiento eco no mico ha ongmado tales
nvalldades entre los pueblos, y en que la organlzaclOn militar se ha
desarrollado en tal grado, nmgun Estado puede conservar su mdepen-
dencla o su podeno SI no dispone de grandes fuerzas que puedan ser
utilizadas con rapidez
Los Estados Umdos en la guerra de SeceslOn y el Impeno aleman
en la actual guerra europea han salvado los mconvementes del regl-
men federal, organizando de hecho verdaderas dictaduras Y en pai-
ses de un profundo espmtu legal como son los Estados Umdos y Ale-
mama, no ofrecen estas dictaduras graves peligros, porque al norma-
hzarse la vida vuelve normalmente el Imperio de la ley Pero en los
paises que carecen de ese profundo espmtu legal, esas solUCIOnes se-
nan funestlslmas
Ademas, el partlculansmo local opone grandes obsta culos a los
avances de la leglslaclOn Las Ideas nuevas que sealan nuevas onen-
taclOnes a los pueblos y tienden a transformar las condICIOnes de su
Vida publica tnunfan mas facllmente en aquellas grandes Asambleas
que por hallarse constitUIdas de representantes de opmlOnes
r
costum-
bres, mtereses y sentimientos diversos, estan ammados de un espm-
tu amplIO, dispuesto siempre a elevarse sobre toda clase de mmuclas
locales En cambIO, dichas doctnnas hallaran casI siempre grandes
obsta culos en las Camaras locales, entre cuyos representantes necesa-
namente han de abundar personas que por el ambiente en que viven
no pueden levantar la muada a mas altura que a la de sus respeclvos
campananos
ASl vemos que aparte de la tendenCia umficadora del derecho que
en todos los pueblos domma, y aun de la tendenCia a hacer mterna-
(1) Dleey, obra e l t a ~ a , cap JII
246 ELORRIET A Y ART AZA
clOnales algunas ramas de la leglslaclOn, tales como las referentes a
las condicIOnes del trabajo y a la aSistencia sOCIal, la mayor parte de los
pueblos federales marchan a pasos gigantescos hacia un reglmen mas
umtano Cada nueva reVlSlOn constitucIOnal es en SUIza una nueva
ley centralizadora El Codlgo CIVil, el Codlgo de comercIO y la legls-
laclOn social de Alemama son seales bien eVidentes de su tendenCia
contmua a la centralizaclOn Las ultimas leyes federales de la Austra-
lIa y las de la Col ama del Cabo prueban el mismo hecho Y la
fuerza con que van arraigando en los Estados Umdos las doctrmas
nacIOnales es otra prueba del terreno que van ganando en dicho pals
las fuerzas centnpetas sobre las centnfugas
Por otra parte, el sistema umtano, cuando no se msplra en un
amplio esplfltu descentralIzador, puede produClf el resultado funesto
de ahogar el caracter particular de las reglOnes, que leJos de debilItar
al Estado lo robustecen, contnbuyendo a ennquecer el senlmIento
nacIOnal con nuevas mamfestaclOnes y a reforzar la solidan dad nacIO-
nal, dandola una estructura mas compleja Y es de tener en cuenta,
como hace observar Bryce (1), que a medida que la cIvllizaclOn avan-
za, leJOS de amortlguarse se desenvuelve el senlmIento particular de
los pueblos y el deseo de conservar su personalidad Buena prueba de
ello nos ofrece la fuerza tan grande que ha alcanzado en la epoca ac-
tual el mOVImiento reglOnaltsta en Inglaterra, Espaa, italIa, y aun
en la misma FrancIa
Al mismo 1empo, gana tamblen cada dla nuevo terreno una co-
mente de Ideas naCida de las condiCIOnes de la Vida economlca actual,
que contradice los fundamentos del sistema umtano Nos refenmos al
mOVimIento encarnado en las doctnnas relatIvas al fedelaltsmo eco-
nomlCO, y al smdlcahsmo, que asplfan a converlr al Estado en una
federaclOn de ASOCiaCIOnes economIcas y que, por el momento, tien-
den a aumentar en 10 pOSIble la fuerza poltlca de las ASOCiaCIones ya
constituIdas
El desenvolVimiento tan extraordmano alcanzado ul1mamente por
los Smdlcatos obreros, las Camaras de ComercIO, los Smdlcatos agn-
colas, las ASOCiaCiones profeSIOnales, y sobre todo, por las Coopera-
lvas de consumo y producclOn, y la mfluencla pohlca creciente de
todas estas enbdades confirman plenamente lo que acabamos de
declT
Todo lo expuesto nos mdlca el estado cnlco en que se halla ac-
(1) Bryce, obra y ensayo Citados en este capitulo
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 247
tualmente el problema del umtansmo y el federalismo, por la vane-
dad de fuerzas pobtlcas, economlcas y sentImentales que por camInOS
tan dIversos tienden a umr y a separar a los pueblos Y no ha de contn-
bUlr poco a la dlrecclOn que en defimva adopten los pueblos en esta
cuestlOn, las consecuencIas que acarree la actual guerra europea
CAPITULO XIX
LOS FUNCIONARIOS PUBLlCOS
1 Los organos secundanos del Estado -Il Doctnnas rela h vas al
concepto del funclOnano -1lI Doctnnas referentes a la condlclOn
)undlca del funclOnano -IV El Estatuto de los funcIOnan os
Opmlon de Dugult ObservaciOnes de Busquet -V La huelga de
los funCiOnan os -VI Las AsociaciOnes de los funciOnanos 249
CAPTULO XIX
L0S PUNeI0ND.RI0S V.BLH20S
I Los organos secundarIOs del Estado -ll Doctrinas relatlvas al con-
cepto del funcIOnarIO -1lI Doctrmas referentes a la condlclOn Jur!
dlca del funcIOnarIO -IV El Estatuto de los funclOnanos Oplmon
de DugUlt ObservacIOnes de Busquet -V La huelga de los unclO
nanas -VI Las AsociacIOnes de los funclOnanos
I Los ORGANOS SECUNDARIOS DEL ESTADO -Los Poderes del
Estado, segun declamos en el capItulo XI, cumplen sus funCIOnes res-
pecvas vahendose de la cooperaclOn de personas o grupos de perso-
nas a los que usando el tecnicIsmo comente denominamos organos
secundan os o agentes
Todos estos organos secundanos ttenen como nota comun ha-
llarse subordinados a los Poderes Pero ofrecen tamblen CIertos ca-
racteres partIculares que permIten agruparlos en categonas dIferentes
ASI se dIVide a estos organos en funcIOnanos que son las perso-
nas que cooperan de un modo permanente a la aClvldad del Estado
y SImples agentes que son las que intervIenen aCCIdentalmente en las
funCIOnes pub1!cas Tamblen se claSIfica a los organos secundanos en
organos representalvos y delegados Los organos representatIvos
son los orgamzados para representar la voluntad general, y los dele-
gados los que representan la voluntad partIcular de otro organo (1)
Las DIputaCIOnes provincIales son un organo representativo Por el
contrano, los Gobernadores no son organos representavos porque
no hm SIdo constitUIdos para representar a la voluntad general del
pals, son organos delegados, aunque se les reconozca una cIerta auto-
nomla, porque han sIdo constttUldos para representar al Poder eJecu-
tivo en cada una de las provincIas
(1) M Haunou, obra CItada, lIt JI, cap 1
250 ELORRIETA Y ARTAZA
El estudIO de los pnnclplOs que regulan la constJtuclOn de estos
organos, las relaCIOnes que ellos mantienen entre SI y las que sostie-
nen con los subdItos, sale fuera de los hmJtes del Derecho constttu-
clOnal y forma parte de la esfera de otras disciplinas clentlficas A pesar
de esto no se puede prescmdu en el Delecho constItuciOnal de exponer
algunas notas sobre los prmclplOs fundamentales relalvos a estas
matenas, porque no se puede tener una Idea completa del funCIOna-
miento de los Poderes fundamentales del Estado sm una nOCiOn de
los organos que han de cumplir sus deCISIOnes Ademas es eVidente
que la constItuciOn de estos organos secundan os puede mflUlr en tal
grado en el funclOnamKnto de los Poderes que llegue a modificar la
Vida consltuLlonal de un Estado Por este hecho en la mayona de las
ConsltuclOnes se consignan algunos arlculos relatIvos al Estatuto de
los funclOnanos o de algunos funclOnanos y a la orgamzaciOn local
Vamos a ocuparnos tamblen nosotros de estos dos problemas,
para completar aSilos capItulos que hemos dedicado al estudiO de los
Poderes
II Los FUNCIONARIOS PUBLICO S -Son muy diversos los cnte-
nos aceptados por las legislaCiOnes y los tratadistas para determmar el
concepto del funcIOnan o Algunos Codlgos, y entre otros nuestro
Codlgo penal (1) y el Codlgo penal aleman (2), conSideran como fun-
CiOnano a toda persona que mtervlene en el eJercIciO de las funCiOnes
pubhcas
Muchos escntores deSignan con el nombre de funclOnanos sola-
mente a las personas que partIcipan de las funCiOnes publicas me-
diante una retnbuciOn economlca Este sentIdo es el que ha Sido acep-
tado en el proyecto de ley presentado por el Gobierno frances el 26
de Mayo de 1909 (3)
P Laband conceptua como funcIOnan os a las personas umdas al
Estado por una relaciOn de serVICIOS Y Monsleur DugUlt llama fu n-
(1) COdlgo penal, ar 416 Se reputara fUnClOnarlO publtco todo el que por dlSposlclon
mmedlata de la ley o por elecclOn popular o por nombramiento de autondad competente par
hClpa del eJerCICIO de funCIOnes publIcas
(2) COdlgO penal aleman 3rt 359 Para los efectos de esta ley se reputan funCIOnariOS a
todas las personas empleadas por toda <;.u Vida temporal o prOVISionalmente al serVICIO del
1m peno o al serVICIO mmedlato de un Estado confederado, hayan o no prestado Juramento
de entrada y tamblen los Notanos
(3) Art 1 o Son consIderados como funcIOnanos para la aphcaclOn de la presente ley,
todos aquello<; que en cahdad de delegados de la autortdad pubhca empleados, agentes o
subagentes ocupen en un serViCiO pubhco del Estado un empleo permanente remunerado
por un sueldo mensual o por un tanto por ciento de lo que recauden para el Estado, y c o n ~
cedIendO derecho al beneficIo eventual de una penslOn de retiro
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 251
clOnanos a las personas que cooperan de un modo normal y perma-
nente al funcIOnamIento de un serVICIO publIco
En nuestro concepto, funclOnano es toda persona que coopera
con una cierta permanenCia a la actividad del Estado Tiene este con-
I
cepto grandes puntos de contacto con el que expone DugUlt Pero se
aparta en que DugUlt no conSidera como servIcIos publIcos a todos
los ramos de la actlVldad del Estado ASI dice que no pueden consI-
derarse como serVICIOS publIcas las fabncas de porcelana de Sevres y
de tapices de Gobelmos, que son explotadas por el Estado frances
Nosotros no vemos mnguna diferenCia esenCial entre este serVICIO y
cualqUIera de los demas que realiza el Estado Es cierto que la In-
dustna de Sevres es Igual a otras Industnas pnvadas Pero eso mismo
ocurre con los ferrocarnles del Estado y en general con toda la actI-
VIdad pubhca de gestlOn, usando el lenguaJe en boga
El caracter pubhco de un serVICIO depende solamente de que este
o no en manos del Estado, porque desde el momento en que el Esta-
do se encarga de una rama cualqUIera de la actIvIdad humana, es
porque la estIma necesana para la colectIVIdad La mayor parte de
los servIcIos que parecen hoy esenCIales y exclUSIVOS del Estado estu-
vo en algun tiempo en manos de entIdades pnvadas La misma ad-
mlmstraclOn de JustIcIa fue en muchos pueblos, durante una epoca
de la Edad Media, una func5n famlhar mas que una funClOn pu-
blIca
No aceptamos la doctnna de Laband porque, como veremos lue-
go, partImos de la Idea de que no hay mnguna relaclOn contractual
entre el Estado y el funclOnano
y nos apartamos de la doctnna que caractenza a los funcIOnan os
por el sueldo, porque salta a la vista la IdentIdad de las funCIOnes
,
que desempean algunas personas que cobran sueldo y otras que no
10 cobran
El cargo de Alcalde y el de DIputado son retnbuldos en unos pai-
ses y gratUItos en otros En muchas Umversldades hay profesores
con sueldo y profesores honoranos Y es eVidente que las funCIOnes
que cumplen unos y otros son de la mIsma naturaleza Jundlca
Ademas, ,con el cnteno que dIscutImos no podnan ser consIde-
rados como funclananos los Alcaldes, m en general los funclOnanos
que renuncIaran a su sueldo
y en 10 que se refiere a la defimclOn de nuestro Codlgo penal, dI-
remos que empleando la palabra funclOnano en el sentIdo amplIo en
que alh se usa, habna que dlstmgUlr dos clases de funclOnanos Una
252 ELORRIETA Y ARTAZA
la que nosotros denommamos de ese modo y otra la que hemos lla-
mado simples agentes Y de lo que se trata precisamente es de deter-
mmar las diferencias que separan a estas dos clases de organos secun-
danos
De modo que la defimclOn de nuestro Codlgo no resuelve el pro-
blema que hemos planteado
De acuerdo LOn el concepto que hemos expuesto, funclOnanos son
todas las personas que cooperan con cierta permanencia en todos los
ramos de la actividad publica Y, por 10 tanto, mcIlllmos entre los
funclOnanos lo mismo a los mIembros de la carrera admmlstralva o
la carrera JudICial que a los empleados de Correos, Telegrafos, ferro-
carnles, fabncas y demas serVICIOS explotados duectamente por el
Estado
No conSideramos, en cambIO, corno funcIOnanos a los jurados,los
electores, los empleados y obreros temporeros, m a nmguna de las
, personas que mtervlenen solo aCCidentalmente en las funCIOnes pu-
blIcas
Dentro de los funcIOnan os se puede dlstmgmr, como hace Meuc-
CI, a los empleados, que son los que cobran un sueldo, de los que no
lo cobran
"FuncIOnano y empleado no son la misma cosa El empleado es
retnbmdo El funCIOnano puede no serlo, por ejemplo, un Alcalde
Todo empleado es funclOhano lato ~ e n s u , pero no todo funclOnano
es empleado" (1)
III NATURALEZA JURIDICA DEL ACTO DEL NOMBRAMIENTO DE LOS
FUNCIONARIOS -Tamblen es muy grande la dlspandad de cntenos
que separa a los tratadistas para determmar la naturaleza jundlca de
los lazos que unen al Estado y al funcIOnano Pero pueden reduclfse
todos esos cntenos a tres doctnnas fundamentales La que soslene
que el nombramiento de los funclOnanos es el producto de un con-
trato pnvado analogo al arrendamiento de serVICIOS, al mandato, etc
(Dareste, MeucCl, Lafemere) La que supone que es efecto de un
contrato de Derecho publIco (Laband) La que dice que es un acto
umlateral del Estado (Esmem, Haunou yen cierto modo Dugmt)
Exammando solo aparentemente el problema, parece que las doc-
trmas que se ajustan a la realIdad son las conttactuales, porque obser-
vamos qUe para que el nombramiento de un funcIOnano sea efeclvo,
se necesita la aceptacIOn de la persona nombrada y la toma de pose-
(1) MeuCCJ. obra cllada, pag 179
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 253
SIOn Parece pues, que hay un verdadero contrato entre el Estado que
demanda un serVICIO y el funcIOnano que se ofrece a cumplIrlo me-
dIante un sueldo o una proteccIOn especial
Pero anahzando el problema mas profundamente se ve que en el
Derecho moderno se trata de un acto umlateral del Estado, que en
el fondo, el nombramiento de un funcIOnano es una forma de reqUI-
sIcIOn, analoga al nombramIento de un Jurado o al llamamlento de un
soldado
Es eVIdente que cuando el Estado acuerda la creaCIOn de un ser-
VICIO, y ordena se encargue del mIsmo un numero determmado de
funcIOnanos, realIza un acto mdlvldual Tamblen es claro que el Es-
tado puede decretar que esos funCIOnan os se nombren por eleccIOn,
por concurso, por deslgnacIOn duecta o por cualqUIer otro medIO y
.que la aceptacIOn de los nombramIentos sea oblIgatona o renuncIable
Cuando la funcIOn representa una CIerta carga, es natural que se
nombre al funcIOnano sm contar con su anuenCIa Pero cuando se
trate de una funcIOn remunerada que concede a qUIen la desempea
una sItuacIOn economIca ventajosa, es probable que habra muchas
personas que la solIcIten Y en este caso el Est,ado puede muy bIen
hacerla renuncIable, porque tIene la segundad de que SI un funcIO-
nano renuncia al cargo, habra muchas personas que deseen reempla-
zarlo Por lo tanto, la aceptacIOn del fUnCIOnarIO en este ultImo caso
es un acto que perfeCCIOna el nombramIento, pero no un contrato con
el Estado Y en prueba de ello no tenemos mas que fijarnos en el
hecho de que en circunstanCIaS extraordmanas, cuando por motIvos
de guerra o epIdemIa emIgra la gente o se puede temer que emIgre de
alguna localIdad determmada, el Estado oblIga a las personas que es-
tIme oportuno al desempeo de cargos que ordmanamente se conSI-
deran voluntanos, como oblIga al reservIsta a formar parte del EJer-
CItO En el fondo, pues, tan umlateral es el acto con que el Estado
llama a las filas a un o l d ~ d o que aquel con que nombra a un magIS-
trado o un catedratIco
De las consIderacIOnes expuestas se deduce que el funqonano se
encuentra en una sItuacIOn objetIva o legal, y no como dicen los par-
tIdarIos de la teona contractual, en una sluacIon subjetIva Es deCIr,
que el Estado, que ha creado el serVICIO pubhco por un acto mdlvI-
dual (una ley, un decreto, etc) puede modlncar su orgamzacIOn, y la
condlcIOn de los funCIOnan os afectos al mIsmo, por otro acto mdlvI-
dual, 10 cual no podna ocurnr SI el funCIOnarIo estuvIese umdo al Es-
tado por medIO de un contrato
254 ELORRIETA Y ARTAZA
Esto no se opone de nInguna manera a que se garanhce a los fun-
clOnanos el mayor numero pOSible de ventajas para el mejoramiento
de su sttuaclOn, o lo que es Igual, a que se les reconozca un estatuto
digno
IV EL ESTATUTO DE LOS FUNCIONARIQS -La palabra estatuto,
que tanto se ha usado durante estos ultJmos aos, proviene de la pa-
labra 1atma status, que generalmente se traduce con el termmo estado
y aSI se habla del estado CIVil, estado rehglOso, etc La palabra esta-
tuto, como la palabra estado, designa la sItuaclOn legal que pertenece
a una persona, y por ello el estatuto de los funclOnanos slgmTIca la
sJtuaclOn legal de los funclOnanos, sus derechos y sus oblIgacIOnes.
Sm embargo, actualmente la frase estatuto de los funclOnanos se em-
plea en un senldo mas preCISO, porque se qlllere expresar con ella
una sltuaclOn legal determmada, un estado en que los funclOnanos
tengan garanlda su mdependencla y su mamovlhdad y cuenten con
la segundad de que se recompensen con Juslcla sus serVICIOS
Alemama es el pnmer pueblo que reconoclO, por una ley, la mde-
pendencia e mamovllidad de la generalIdad de los funclOnanos publi-
cas Nos refenmos a la ley Impenal de 1873
En Inglaterra hay una ley antenor, la del 1870, que concede las
ventajas del estatuto a numerosos funclOnanos Pero no es una ley
general como la alemana
En los demas Estados hay diSpOSICiones que garantIzan derechos
especIales a ciertas categonas de funcIOnan os Pero no hay nmguna
ley de caracter general, y por ello son muchos los funclOnanos que
quedan someldos, Slll garantla alguna, a las arbJtranedades capncho-
sas de la polilca
ReCientemente se ha mlclado en FranCia un movimiento que se ha
extendido al resto de Europa en pro de un Estatuto general de fun-
ClOnanos, que al mismo tiempo que mejore la sJtuaclOn de estos, les
garanlce contra los pehgros de la arbJtranedad gubernamental Este
movimiento fu recogido por el Gobierno en 1909, en un proyecto de
ley que ha quedado detemdo con movo de la guerra
Las pretensIOnes de los funclOnanos fueron y siguen Siendo muy
dlscudas Algunos polItcos, ImbUIdos completamente en las doctn-
nas de la centrahzaclOn admllllstratIva, las combaten diCiendo que los
funclOnanos deben ser los agentes doclles del Gobierno, que es qUIen
asume la responsablhdad pohlca, y debe ser, por lo tanto, este hbre
para nombrarlos, separarlos, suspenderlos, hacerlos ascender o hacer-
les retroceder en su carrera
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 255
Nosotros pensamos que, .por el contrano, el Estatuto de funclO-
nanos se Impone tanto por el bIen del funclOnano como por el bIen
del serVICIO mIsmo
Como dice Dugmt, "el mejor medIO de asegurar un buen funclc-
namlento de los serVICIOS publIcos es confenr legalmente al funclO-
nano una sItuaclOn estable, emanCIparle completamente del favon-
tIsmo y de las IllflUenClas pohtIcas, asegurarle un ascenso regular en
su carrera y garantlfle contra todo peligro de revocaclOn, traslado o
retrogradaclOn fundados en motIvos arbItranos, la ley, en cambiO,
puede Imponerle ciertas obligaCIOnes especiales a las que no estan
sometIdos los partIculares, y especialmente la de establecer cIertas
restncclOnes a la ltbertad de asoclaclOn, y, sobre todo, la de consI-
derar como delito toda tentatIva de coallClon que tienda a la suspen-
slOn de un serVICIO publtco
" Tal es la Idea a que responde el estatuto de los funclOnanos No
se establece en ellllters dlfecto e Illmedlato del funclOnano, smo en
el mteres del serVICIO publico IndIrectamente aprovecha al funclOna-
no Se puede declf que el Illteres del serVICIO y el del funclOnano son
sohdanos De una parte, SI el funclOnano tiene una sltuacwn segura
y estable, se umra al serVICIO y trabajara tanto mas y tanto mejor
cuanto que su sluaclOn quede mas solidamente asegurada Y de otra
parte, SI la sltuaclOn del funclOnano es protegida legalmente, ellegls-
lador puede a su vez Imponerle legllmamente una sene de obliga-
cIOnes que tiendan a eVitar toda Illterrup1:wn en el serVICIO y a asegu-
rar, de una manera general, el mejor funCIOnamiento pOSible" (1)
Ademas, como hace notar Busquet, el Estatuto de funclOnanos es
el umco medIO de prevemr todas estas perturbaCIOnes en el funCIOna-
miento de los serviCIOS publtcos que hace temer la sltuaclOn precana
de una gran parte de los empleados publicos
"Esta dentro de la loglca SOCIal (2), que cuando una categona Im-
portante de CIUdadanos no encuentra en la ley mnguna protecclOn
eficaz para su sltuaclOn, sobre todo cuando se trata de una cuestlOn
tan VItal como la sltuaclOn profeSIOnal, esta categona de CIudadanos
se mc1llle naturalmente haCia los medIOS, SI no Ilegales, por 10 menos
antlJundlcos Y estos medIOS son, preCIsamente, los mas capaces de
llevar la perturbaclOn socJal y de arrojar la confuslOn en la orgamza-
clOn del Estado Exammaremos solo uno de ellos, la huelga No tra-
(1) DugUlt, obra Citada, cap V, num B2
(2) J Busquet Les fonctwnnalres el la lulte pour le DrOlt, pag 12
256 ELORRIETA y ARTAZA
tamos de dlscuttr ahora SI el derecho a la huelga pertenece o no a los
funclOnanos En este momento nos colocamos en un punto de vIsta
mas general y elevado Aceptemos por el momento que la huelga sea
un derecho para los funclOnanos con el mIsmo titulo que para los
obreros
"Del mIsmo modo que SI se tratara de obreros, no dudamos en de-
cIr de los funCIOnan os, que la huelga puede ser un procedImIento l ~
gal, pero no sera un procedImIento Jundlco No es nI puede ser otra
cosa que un exutono de medIOs vIolentos Es una conceslOn para eVI-
tar la barncada y no la eVIta sIempre, es una transacclOn entre el motm
y la lucha Jundlca, es deCIr, entre la guerra y la paz socIales ('. Y puede
conSIderarse la agltaclOn causada por una huelga como una sltuaclOn
envIdiable? Seguramente no Pero entonces, 10 que es precIso tener
presente en la reflexlOn, es que no basta, como 10 hacen muchos espl-
ntus slmphstas, con Ir gntando "Es necesano prohiba a los funclO-
nanos que se declaren en huelga" Eso es hacer mucho rUIdo, y nada
mas SI no se qUIere que los funclOnanos se declaren en huelga, hay
que tomar los medIOS para evItarlo Y no hay mas que dos medIOS Se
puede Illstaurar un reglmen de compulslOn, hacer respetar por una
coacclOn de cuartel la arbitran edad y el capncho de las deCISIOnes de
la Autondad relalvas a los funCIOnarIos Pero, que dIficultoso sena
tomar medidas de esa naturaleza' Aparte de que repugnanan profun-
damente a nuestras costumbres y sublevanan a la opmlOn publica,
<-qUIen no ve la ImpOSIbilidad de que se empleen semejantes procedI-
mIentos contra la enorme masa de funclOnanos? CoacclOn dlfecta, ('.se
hara condUCIr por un gendarme a la ofIcma a cada funCIOnarIo que se
megue a trabajar? CoacclOn mdlrecta por una amenaza de destltuclOn,
pero, ('.se destttuye de un golpe a 50 000 o 100 000 funclonanos?
"Este sena un medIO de tratar de evItar la mterrupclOn del funcIO-
namiento de los organos del Estado, hacIendo los parar completamen-
. te Y no se reemplaza en vemlcuatro horas a una masa de empleados
teCnICOS Yen 10 que concierne a los mismos empleados no tecnIcos,
tampoco pueden ser susltUldos por la pnmera persona que se en-
cuentre en la calle El Estado, la Provlllcla, el MunlClplO, no pueden
otorgar su confianza al pnmer mdlvlduo que se presente para una
I
plaza de mmlma Importancia, con mayor razon no podran tampoco
concederla cuando se trate de unos mlles de puestos que repartir
"Ademas, ('.eomo olVIdarnos de la ola de col era que provocana la'
destltuclOn de 100000 funclOnanos? La paz SOCIal quedana defimt1-
vamente turbada
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 257
"Cuando la huelga de carteros (1914) el Gobierno decreto un gran
numero de destltuclOnes Aparte de que esa huelga no podla compa-
rarse, por su escasa Importancia, a un mOVimiento mas generahzado
de funclOnanos, los carteros destitUIdos han sido restitUIdos a sus
puestos en aras de la paclficaclOn
"Estos medios son poco eficaces, en todo caso, son medIOs Clfcuns-
tanclales, con los que no debe contarse para la marcha normal y regu-
lar de los negocIOs pubhcos
"Queda otro medIO, que consiste en proteger a los funclOnanos
contra la arbJtranedad, otorgandoles, en pnmer termmo, derechos re-
lativos a su sJtuaclOn, derechos destmados a lmpedu que sea esta pre-
,cana, concediendo les despues accIOnes legales para hacer respetar esos
derechos, en una palabra, sustUlr con un estado de derecho un esta-
do de hecho, reemplazar por hechos Jundlcos pacifico s los procedi-
mientos de la guerra SOCial "
V LA HUELGA DE LOS FUNCIONARIOS -Los mteresantes parra-
fos de M Busquet que acabamos de msertar aluden a una cuestlOn
mlmamente relaCIOnada con la sltuaclOn legal de los funclOnanos de
que venimos ocupandonos Tienen derecho los funclOnaflos a decla-
rarse en huelga, como"por ejemplo, los empleados de una Empresa
pnvada?
El derecho de la huelga solo slgmfica que los contratos de trabajO
que celebran los patronos y los obreros pueden dar lugar, como todos
los contratos, a una aCClOn CIVil, pero no a una aCClOn penal La Sl-
de los funclOnanos es esenc13lmente dlstmta a la de los obre-
ros, porque no son contratantes con el Estado, smo cumphdores de
una ley Y la mfracclOn de la ley debe lf acompaada de la sanclOn
correspondiente
Ademas, desde el momento en que el Estado orgamza un servlClO
con caracter pubhco, es porque lo conSidera necesano por el bien de
la colectividad Y ello es causa de que haya tamblen una diferencia
entre los mtereses que se amenazan con las huelgas, cuando se trata
de huelgas obreras o de huelgas de funclOnanos En el caso de una
huelga en una fabnca de propiedad particular, luchan dos mtereses
particulares, el del patrono y el del obrero En el caso de una huelga
de funclOnanos, luchan dos mtereses de dlstmta naturaleza Jundlca,
elmteres general representado por el serviCIO publIco y el mteres par-
ticular de los funclOnanos Creemos por ello que los funclonanos no
tIenen derecho a la huelga, y que el Estado puede y debe persegulf a
los que traten de orgamzar huelgas funclOnanstas
17
258 ELORRIETA y ARTAZA
Esta doctnna es la que Impera en todas las legislacIOnes vigentes,
porque todas ellas, sm excepclOn, prohiben las huelgas de funclOna-
nos
Pero las huelgas, como todas las grandes luchas sociales, no pue-
den combatirse eficazmente con medidas represivas
"Nuestra expenencla hlstonca-decla M Churchlll, siendo Mmls-
tro del Intenor-nos ensea un hecho Importante, y es que siempre
que se ha notado en cualqUIer reglOn mglesa una agItaclOn oblera
sena, ha sido ocasIOnada por causas profundas Es necIO y proplO de
gentes fnvolas pensar que tales sucesos pueden ser efecto exclusIvo
de la aCClOn de unos cuantos agitadores y pueden supnmlrsc con me-
didas penales Siempre lenen alguna otra causa natural que los poh-
tleos deben deseubnr para remediar o, por lo menos, mientar smce-
ramente su remedIO. (1)
Iguales conslderaclOnes podemos hacer sobre la agltaclOn presente
de los funCIOnarIos No basta con prohibir las huelgas de funCIOnarIos
para evItarlas La agltaclOn de los funclOnanos responde a una nece-
Sidad real, que es la sltuaclOn precana y aun misera en que se en-
cuentran muchos de ellos Y como dice M Busquet en sus frases CI-
tadas, solo mejorando su sltuaclOn, solo otorgandoles un estatuto
digno se cortanan de ralz los germenes de las huelgas funt:1onanstas
(Por que no se habla de huelgas de funclOnanos m en Alemama, m
en Inglaterra, a pesar de que hay en esos paises un numero de huel-
gas obreras mucho mayor que en FranCia? SenCillamente porque los
funcIOnan os lenen un estatuto que les asegura la estabilidad de sus
puestos y la regulan dad de sus ascensos
VI LAS ASOCIACIONES DE LOS FUNCIONARIOS -El hecho de que
las huelgas obreras son orgamzadas casI siempre por las ASOCiaCIOnes
obreras, ha Sido causa de que muchos escntores se opongan a que se
reconozca a los funcIOnan os el derecho de asociarse con el fin de eVI-
tar aSI que algun dla se declaren en huelga
En nuestra opmlOn el derecho de aSOClaClOn para fmes lIclos no
puede prohlblfSe a mngun CIUdadano Ademas, pensamos que son
tantos los bienes que produce el derecho de asoclaclOn, que sobre-
pasan por mucho a los males que puede provocar
Las ASOCiaCIOnes pueden servlf a los funcIOnan os de medIO eficaz
para ayudarse en sus necesidades, mejorar su condlclOn y aumentar
su cultura Y en estos lempos en que la po!ltlca ejerce con tnste fre-
(1) DIScurso pronuncIado en Dundee. Octubre 1912
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 259
cuenCla una InfluencIa tan corruptura en la AdmInlstraclOn, es de
pensar que las AsocIacIOnes pueden servu adema s a los funclOnanos
de armas de defensa contra las arbltranedades temIbles de Jos polt-
lcos poderosos
Claro esta, que siendo la huelga de los funclOnanos un hecho
IlIclto, las AsocIacIOnes de funclOnanos que preparen o sostengan una
huelga _ de funclOnanos, se convierten en AsociacIones I licItas, que
deben ser someldas a la JunsdlcclOn de los Tnbunales de Jushcla
El Derecho vIgente en Europa, Insplfandose en las mismas Ideas,
reconoce la eXIstenCIa legal de las AsoCIacIOnes funcIOnan stas
En FrancIa la ley de 1901 otorga a los funclonanos un derecho
amplio para la J'ormaclOn de AsocIacIOnes, pero deja subsIstente los
artlculos del Codlgo penal que caslgan las coaltclOnes (1)
A la sombra de esta ley se han creado cerca de un mIllar de
AsocIacIOnes, cuya ltCltud ha SIdo confumada por 'un decreto del Con-
seJo de Estado de 11 de DIcIembre de 1908, se dIcto esta resoluclOn
con mOlvo de un recurso por exceso del poder l'1tentado por la Aso-
ClaCIOn profeSIonal del Mlmsteno de Colomas, contra el nombra-
mIento tachado de Ilegal de un empleado, realIzado por el MIllIStro
del mIsmo Departamento La AsoclacIOn tnunfo completamente, por-
que no solamente se anulo el nombramIento, silla que ademas se
declaro que, dentro del derecho vIgente, los funcIOnan os pueden
constitUIr AsociacIOnes profeSIOnales, y que estas AsocIacIOnes tIe-
nen derecho a comparecer ante los Tnbunales en defensa de los Inte-
reses de su carrera
En Alemama la ley de 1908 reconoce el derecho de asocaClOn
de los funclOnanos En Inglaterra se consIdera que forma parte del
derecho de aSOClaClOn reconocIdo a todos los CIudadanos Y en Espa-
a se han fundado tamblen algunas aSOCIaCIOnes de funclOnanos al
amparo de la ley Orgamca de AsocIacIOnes Pero en cambIO han SIdo
prohIbIdas otras, y entre ellas la AsoClaclOn de RegIstradores de la
PropIedad y la de funclOnanos JudICIales
Nosotros estlmamos que esas son Ilegales y que en
nue,tro pals estan los funclOnallos publicas como todos los
CIUdadanos, por la ley Orgamca de AsocIacIOnes de 1887, para fundar
aSOCIaCIOnes beneficas de cultura, recreo, etc sIempre que se ajusten
a los preceptos de esa ley
(1) Recaredo F de Velasco, El Estatuto defuncLOnarlOs Vzda admInistrailva, numeros
de Enero a Juho I
CAPITULO XX
ORGANIZACION MUNICIPAL
I Problemas mUnicipales -Il El Gobierno central y la esfera mUni-
cipal -IlI La mUnlclpalIzaclOn de serVICIOS -IV ConstItuclOn
de los organos locales -V ConslderaclOn espeCial de la evolu-
clOn del reglmen mUnicipal en los Estados Unidos -VI El espl-
ntu mUnicipal 261
CAPTULO XX
0RGllNIZIU21>N MUNH21VllL
1 Problemas mUnicipales -Il El Gobierno central y la esfera munICI-
pal -I1I La mUnlCLpa[zaclOn de serVLCIOS -lV ConsfttuclOn de los
organos locales -V Conslderacwn espectal de la evolucwn del regL-
men munICIpal en los Estados Unidos -VI El esplrtu mUnicipal
,
1 PROBLEMAS DE ORGANIZACION MUNICIPAL -SIr Roberto Mo-
ner escnbIa a medIados del Siglo pasado (1) u Ao tras ao, y cada
vez mas fuerte, esta llamando a las puertas de todos los Parlamentos
de Europa la cuestlOn del gobIerno local, y ao tras ao nacen y
mueren proyectos SIn que la soluclOn del problema adelante un paso"
Estas palabras pueden ser cItadas con oportullldad en los momen-
tos presentes, a pesar del tJempo transcurndo desde la epoca en que
fueron escntas, porque las mstluclOnes locales contInuan en el mIsmo
estado cntJco del Siglo pasado
La cuestlOn de las relaCIOnes entre los MUlllClplOS y el Gobierno
central, planteada en el Derecho pubhco al orgalllzarse los Estados
nacIOnales, sIgue aun esperando soluclOn
El desenvolvImIento Industnal y el aumento de las necesIdades
humanas han comphcado todavIa mas la esfera del gobIerno local, ha-
cIendo surgIr un nuevo problema el del mdustnahsmo mumclpal
Umdas a estas dos cuestIOnes se presentan ademas las relatIVas a
la constltuclOn de los organos mumclpales, y el desenvolvImiento de
la contablhdad e mspecclOn de los serviCIos mUlllclpales
Y, por ultImo, como marco de todo este cuadro, se ofrece un pro-
blema motIvado por el desarrollo de la democracia moderna, y es el
referente a las relaCIOnes que deben mantener la pohtIca local y la na-
CIonal, los partidos pobtJcos locales y los naCIOnales
(I) R Moner, Local Oovernrnent 1875
262 ELORRIEl'A y ARTAZA
II EL GOBIERNO CENTRAL Y LA ESFERA MUNICIPAL -La forma-
Clon de los Estados naclDnales sefiala el comienzo de una epoca en la
que se entrofllza un centrahsmo que restnnge la esfera de aCClOn al-
canzada por los MumclplOs en la Edad Media
El MUfllClplO, que, a consecuencia de la RevoluclOn comunal, re-
conqUIsto las libertades que le fueron arrebatadas por el Impeno ro-
mano, vuelve a perderlas al desenvolverse los Estados modernos,
quedando estrechamente sUjeto a la autondad del Gobierno central
Se halla muy extendida en nuestra Patna la Idea de que el centra-
hsmo ha sido un fenomeno proplO y exclusIvo de los llamados pue-
blos latlllos, pero el centrahsmo se arraigo tamblen en los demas
paises
En Inglaterra ha Imperado e Impera todavIa un centrahsmo muy
grande Lo que pasa es que en Espaa y FranCia los MumclplOs que-
daron sUjetos al Poder Real, y al establecerse el regImen consltuclO-
nal, al Poder eJecutivo, mientras que en Inglaterra fuelOn somedos
al Parlamento Mas este organo ha ejerCido y ejerce sobre los MumcI-
plOS una acclOn tan directa como el Poder ejecutivo en FranCia y Es-
pafia
Buena prueba de ello es el hecho de que el MUlllClplO lllgles ne-
cesita una previa autonzaclOn parlamentana para adoptar planes de en-
sanche de poblaclOn, mUfllclpahzar servlclOs, emitir emprestos, re-
formar los serVIClOS de enseanza y benencencla, y hasta para engu
monumentos pubhcos (1)
Bien es verdad tamblen que Inglaterra ha respetado la constltuclOn
pecuhar de los diversos organos locales, a dlierencJa de Espafia y
FranCia, que han estableCido la mas monotona ulllformldad admlllls-
trava
Pero la esfera de la actiVidad mUlllclpal sufrlo Iguales mgerenclas
del Gobierno central en Inglaterra que en las otras dos nacIOnes cita-
das Del mIsmo modo, en Alemama los MUlllClplOS quedaron sUJetos,
en algunos Estados, a las legislaturas, y en otros, al Poder eJeculvo
Debemos, Slll embargo, hacer notar que, por excepclOn, las cIUdades
libres conservaron su autonomla
Hoy, en cambiO, es general la tendenCia en pro de la descentrall-
zaClOn munlClpal Las Ciencias SOCiales han puesto de mamnesto que
el MumclplO es una SOCiedad necesana de nnes totales que, como to-
(1) Ashley, Local Oovernment zn England -Laurence Lowell The Oovernment zn En
gland -J A Fatrhe, Local Government
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 263
das las entidades del mIsmo genero, necesJta el reconpclmlento de su
autonomla para el cumpltmlento de sus fines Y estos pnnclplOs han
trascendIdo a la esfera polItlca (1)
Los debates susCitados en nuestras Camaras legIslativas con moti-
vo del proyecto de AdmlnlstraclOn local de 1907 reflejan una asplra-
clOn general a descentraltzar la vIda de las entIdades locales En Fran-
<:Ia e Itaha se observa la mIsma comente En Alemania se respeta ya
la autonomla mUnicIpal, yen Inglaterra ha declarado reCIentemente
el primer MinIstro, Mr AsqUlth, los proposJtos que tiene el Gabinete
de encomendar a los MUniCIpIOS el gobIerno de sus asuntos pnva-
ti vos
Algunos escntores han considerado este mOVimiento a que veni-
mos refmendonos como una restauraclOn de las antiguas l1bertades
mUnicipales y aunque, en efecto, la Itbertad mUnicipal que se de-
fIende actualmente tiene cIertos pnnclplOs comunes con la antIgua
democracia mUnicIpal, se diferenCIa tamblen profundamente de ella,
porque la CIUdad moderna tiene un caracter completamente distinto
al de los MUniCIpIOS antiguos
No se puede pensar en esta epoca de los Estados nacIOnales en
volver a los tiempos en que la CIUdad era la encarnaclOn del Estado,
el UlllCO aSiento de la soberanla pohtlca, ni menos en restaurar las
Ciudades de la Edad Media que debla n su Importancia a los pnv]e-
glOs comerClaJes e Industnales que disfrutaban
La CIUdad moderna, ademas de esos caracteres tlplCOS que ofrece
por la organlzaclOn pohtJca e mdustnal de estos tiempos en mediO de
la cual vive, se distingue de las Ciudades antiguas porque tiene que
atender a necesIdades y sentimientos del pueblo nacidos al calor de
la cultura moderna
Basta para darse cuenta de la transformaclOn operada en la natu-
raleza de la CIUdad con fiJarse en que la mayor parte de las funCIOnes
que cumpha en la Edad Media y en la Edad Antigua se hallan hoy
encomendadas al Estado, y que en cambIO se encarga ella de la satls-
facclOn de necesIdades sociales, fines mtelectuales, recreos y comodI-
dades en los que III siqUIera soaba el pueblo en los tiempos pasados
Por todos estos hechos, los problemas mUnicipales en la actuali-
dad son muy dlstmtos de los de otros tIempos y reqUIeren soruclOnes
espeCiales y estudIOs especIales
(1) Azcarate Dlscurc;,o de apertura del Atene 1891 -Esta cueslon se halla tambfen e s ~
tudlada en la obra de P Perez DI3Z. La caestlOn regIOnal y la autonomia Vease tambIn
Oed. Soclologlcal paper.
264 ELORRlETA y ARTAZA
ASI, al exammar las funcIOnes que el Municipio debe cumplIr nos
encontramos con un problema que echpsa a todos los demas, y que
no ha alcanzado Importancia hasta la epoca presente el problema de
la mUnIclpahZaclOn de serVICIOS
III LA MUNICIPALIZACION DE SERVICIOS -La mUnIclpahZaclOn
de serVICIOS ha sido practIcada, aunque en forma modesta, desde tIem-
pos muy antIguos
Ya el fuero de Cuenca regulaba la explotaciOn de un balneano mu-
nIcipal En Pamplona eXiste, desde epocas remotas, una panadena mu-
nIcipal, denommada El Vmculo La taberna mUlllClpal fue mstJtuclOn
muy familiar en nuestros Concejos medlOevales Y fueron tambIen
muchos los MumclplOs que poselan tlerras y las cultIvaban dlfecta-
mente
En los MumclplOs medlOevales de los demas paIses encontramos
tamblen analogas manIfestaCIones de la mUnIclpahZaclOn de serVICIOS
Pero, en reahdad, la mUnIclpahZaclOn de servIcIos no alcanzo Im-
portancIa hasta una epoca muy reCIente
La poht1ca emprendIda por J Chamberlam en Bummgham, al
ocupar la PresIdencIa del Consejo mUnIcipal el ao 1872, puede con-
SIderarse como el verdadero comienzo de la era del mdustnahsmo
mUnIcIpal
BaJO los auspIcIos del Ilustre pohtlco citado, el MumclplO de Blr-
mmgham mumclpahzo el serVICIO de suminIstros de agua, el del
alumbrado electnco y de gas y el de tranvlas, y edIfICO bamos obreros
y hasta casas para la clase media Y fue tal el exIto obtenIdo en esas
empresas, que la mayor parte de las grandes clUdades mglesas adopta-
ron inmediatamente la pohtlca de Blfmmgham
El ejemplo cundlO luego por todo el mundo CIVIlIzado, pudIendo
conSIderarse hoy al Industnahsmo mUnIcIpal como un hecho practl-
cado, en mayor o menor grado, en todos los paIses (1)
Los resultados obtemdos con la mumclpallzaclOn de servlCIos han
SIdo muy dlstmtos y aun opuestos en las dIversas CIUdades En Blr-
mmgham, Llverpool, Olasgow y otras Ciudades Inglesas, las mdus-
trIas mUnICIpales han rendido grandes benenclos Por el contrano, en
West-H,am y Londres, en Chlcago, Nueva York y la mayor parte de
las CIUdades amen canas, en Catama y otros MunICIpIOS italIanos, el
mdustnallsmo mUnICIpal ha SIdo un fracaso completo, por las enormes
perdIdas que ha ocaSIOnado
(1) T Elorneta La mumclpalzzaclon de servICIOS
PRINCIPIOS GENCRALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 265
Estos hechos tan opuestos han sido causa de que la pohtlca de la
mUnlclpahzaclOn de servIcIos cuente con partida nos y adversa nos de-
cididos
Estudiando la copIOsa hteratura esenta por unos y otros se obser-
va que todos ellos plantean la cuestlOn en trmmos absolutos y te-
menda en cuenta solamente su aspecto poht!co Para los adversanos
de la mumclpahzaclOn, esta polltJca fracasara, en la genera!Jdad de los
casos, por la falta de eficacia de los funcIOnan os pubhcos y la faclh"
dad con que se desarrolla la corrupclOn en los orgamsmos pubhcos
cuando encuentra un campo de operacIOnes tan apropiado como el
que ofrece la explotaclOn de una mdustna
Para sus defensores, la mumclpahzaclOn, de Igual modo que todas
las medidas que hendan a ensanchar la esfera de actividad de los or-
gamsmos pubhcos, servlra en defimhva para despertar el mteres de
los CIUdadanos en los asuntos pubhcos, aumentar el sentido de res-
ponsablhdad de los funclOnanos (1) y mejorar la condlclOn de los
obreros, por el ejemplo que puede dar el MUllIClplO con el buen trato
que preste a sus trabajadores
Pero, segun mdlca el dlstmgUldo pubhclsta norteamencano
F A Cleveland (2), el problema del mdustnahsmo mumclpal debe
exammarse fiJandose mas en su aspecto admmlstratlvo que en su as-
pecto polItIco, y de ese modo se ve que hay algunas cucunstanclas
en que puede ser muy oportuna la munlClpahzaclOn de CIertos servI-
CIOS y otras en que puede ser muy funesta
Aclaremos estas consIderaCIOnes la explotaclOn de una mdustna
mUnicipal es un negocIO de la mIsma naturaleza que la ell.p10tacIOn de
una mdustrIa pnvada
Vana la forma en que se distrIbuyen los benefiCIOS obtemdos con'
la mdustna Mas todas las cuestIOnes referentes al planteamiento del
negocIO ya su gestlOn son analogas en uno y otro caso
La mdustna pnvada aspua a distrIbUIr entre sus aCClOllIstas CIer-
tos beneficIOS en forma de diVIdendos activos La mdustrIa mUlllclpal
trata de mejorar el serVIlIO que explota, baJO el precIO que por su
aprovechanuento paga el pubhco, y en el caso de que rInda grandes
ganancias, aumentar los recursos del MumclplO para sus gastos ge-
nerales
Por 10 demas, como hemos dicho ya, la explotaclOn de una m-
(1) Esta matena se halla tratada en dIversos traets de los {ablanos
(2) Cleveland, Munzezpal admznzstratzon and accountzng, 1009, cap XIV
266 ELORRlETA y ARTAlA
dustna debe sUjetarse a las mIsmas reglas, cuando se trate de empre-
sas publlcas que de pnvadas No hay razan alguna para que un ser-
VICIO mUnICIpal de tranVlas se explote en forma dIversa que uno
pnvado El mIsmo matenal, Igual numero de empleados y analoga
dlfecclOn tecnIca necesitan ambas empresas
Por consIgUIente, cuando se trate de establecer una mdustna mu-
mClpal, debe estudIarse la cuestlOn del mIsmo modo que cuando una
CompaIa pnvada trata de Implantar una Industna
ASI, antes de mUnICIpalIzar una Industna debe tenerse en cuenta
SI esta es o no explotada por alguna CompaIa pnvada
En el pnmer caso se debe estudIar SI el MUnIClplO puede explotar
dIcha Industna en condICIOnes mas ventajosas que la CompaIa pn-
vada encargada de ella
Aceptando la hlpotesls de que el MUnIClplO perdena con la explo-
taclOn de la mdustna, es necesano conSIderar que puede haber oca-
SlOnes en las que convenga al MUnICIpIO, en aras del bIen general,
mUnIcIpalIzar CIertos serVICIOS, aunque salga perdIendo en dIcha Em
presa Esto puede suceder cuando, por ejemplo, las Compalas pn-
vadas eleven los precIOs de cIertos serVICIOS en forma tan exagerada e
InjustIficada que sea precIso establecer servIcIos mUnIcIpales para re-
gular los precIOs Y esto puede ocurnr tambIen con el sumInIstro de
agua, que responde a una neceSIdad pnmana del vecmdano
En estas condICIOnes, el MUnICIpIO debe encargarse del serVICIO de
que se trate, pero, en caso contrano, no
En la hlpotesls de que el MUnICipIO pueda explotar una Industna
en condlclOnes mejores que las Compalas encargadas de ella (1), es
convenIente examInar ademas SI las Autondades mUnICipales ofrecen
las garantIas debIdas de honradez y competencIa Y, supOnIendo que
las reunan, se reqUIere todavla una nueva condlclOn para establecer
una mdustna mUnICIpal, y es la de que se organIce esta baJO las mis-
mas normas que conducen a un buen xIto en la esfera pnvada
En este punto, los enemIgos de la mUnIclpalIZaclOn de servIcIos
nos atajaran diCIendo que eso es ureahzable, porque sena una locura
pedu Igual eficaCia a un obrero mUnICipal que a otro de una Empresa
pnvada
Pero a este razonamiento podemos contestar que la meflcacla de
los funclOnanos pubhcos, de Igual modo que la de los empleados de
(1) Este caso puede darse, por (")emplo con el serVICIO del alumbrado, por el gran consu
mo de luz que hace el MUnICipIO
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 267
,
muchas casas particulares, depende caSI SIempre de la falta de conta-
bIlIdad e mspeCClon, segun lo demostraremos mas adelante
En el caso de que se trate de un serVICIO no explotado por alguna
Compaia pnvada, es precIso tamblen anahzar prevIamente algunas
cuestIOnes, y entre ellas las SIgUIentes
1 a SI el negocIO propuesto sera o no lucratIvo
2 a SI en el caso de que no sea lucrativo, convIene explotarlo
por los beneficIOS que pueda reportar a la Comullldad
3 a SI en el caso de que sea lucrativo, sera oportuno arrendarlo a
una CompaIa pnvada, reservandose el MUnICIpIO la facultad de Im-
poner condICIOnes a su explotaclOn, y
4 a En el caso de que no haya Compalas que puedan explotarlo,
no convengan sus propuestas, SI el personal del MUnICIpIO reune las
condICIOnes antes sealadas
Los MUlllClplOS que han examinado bIen todas estas cuestIOnes
han obtemdo grandes frutos con la mumclpal!zacIOn Esto ha ocurn-
do en Bummgham, Glasgow y Llverpool, cuyos Consejeros mUlll-
clpales han dado pruebas de ser unos hombres de negocIOS de pnmer
orden
Por el contrano, los MumclpIOs que han Ido a cIegas a estas em-
presas han expenmentado grandes desastres La VIda mUnicIpal de
los Estados Ullldos esta Ilustrada con muchos ejemplos de esa clase
CIUdades como Nueva York y Chlcago se han VIStO obhgadas a
arrendar a Compalas pnvadas la explotacIOn de los SerVICIOS de
tranvlas y alumbrados, que estuvIeron mumclpahzados en otra
epoca
En Londres se ha ViSto obhgado el Consejo del Condado a aban-
donar la mUlllclpahzacIOn del servICIO de obras urbanas y la de va-
pores para vIajeros del Tamesls, por las grandes perdIdas que dIchos
negocIOS le ocaSIOnaban Yen West-Ham, la meficaCla de los obreros
mumclpales ha Sido causa de que se haga proverbial la frase de que
en dIcho dlstnto se ha mumclpal1zado la pereza (1)
La hlstona de la mUlllclpahzacIOn de serVICIOS en !taha ofrece
tambIn argumentos muy expresIvos para la doctnna que hemos des-
envuelto
Todo ello nos mdlca que es OCIOSO hablar en termlnos generales
del mdustnahsmo mUlllclpal El hecho de que la mumclpahzaclOn de
tranvlas haya SIdo en Blrmmgham fuente de pmgues mgresos no
(1) A G,got Le soclallsme mUnlClpal en Angleterre
268 ELORRIETA Y ARTAZA
qUiere decir que producIrla IdentIcos resultados en Madnd, como
tampoco el hecho de que haya fracasado la panadena mumclpal de
Catama puede slgmficar que sena tamblen una ruma la ImplantaclOn
de. panadenas mumclpales en Bilbao, por ejemplo
Es necesano, por lo tanto, emplazar el problema de la mumclpal!-
zaclOn dentro de los termmos de cada MumclplO, partiendo del estu-
dIO de los mtereses y aspnaclOnes del vecmdano y de las condiCiones
de los funclOnanos encargados de su admlmstraclOn
En caso contrano, el MumclplO marchara en medIO de la OSCUTI-
dad mas completa\ expuesto a malgastar en una empresa ruinosa los
recursos que los contnbuyentes le entregan, no sm pena, para el 10-
gro del bienestar general
En conslderaClOn a esta sene de factores tan dehcados que han de
concurm para el buen eXlto de la mumclpalIzaclOn de serVICIOS, se
eXige en Inglaterra a los MumclplOs para explotar una mdustna la
autonzaclOn del Parlament, y en !taha y en algunos Estados de la
RepublIca norteamencana la aprobaclOn del referendum de los elec-
tores
IV CONSTITUCION DE LOS ORGANOS MUNICIPALES -La orgam-
zaclOn adoptada por las entidades mumclpales para el cumplimiento
de sus fines vana en los diversos paises
En pnmer lugar, nos encontramos con dos sistemas dlstmtos de
orgamzaclOn Uno de ellos es e' establecido en Inglaterra y Norte
Amenca, que encomienda las funCIOnes mumclpales a organos dife-
rentes y completamente mdependlentes unos de otros
ASI, por ejemplo, dentro del recmto de Londres nos encontramos
con los Consejos de parroqUIa para los asuntos de beneficenCIa, las
Juntas de los Burgos para las cuestIOnes de poltcla urbana, las Juntas
de Samdad para las matenas de salubndad y el Consejo del Condado
para todos los demas asuntos (1)
El otro Sistema, que es el Implantado en FranCia y Espaa, cen-
trd.ltza toda la admmlstraclOn mumclpal en manos de un solo organo
el Ayuntamiento o Consejo nlumClpal (2)
Pero desde hace algun tiempo se deja sentn en Inglaterra una
marcada tendenCia a la reumon de las dlstmtas Asambleas mumclpa-
les en un solo Cuerpo, como lo demuestra la ley de reorgamzaclOn
de los Consejos de Condado, que concede a dichas Asambleas las fun-
(1) Sldney Webb, Engllsh local government -Jenks, t.ssal sur le gouvernement local
en Angleterre trac1ucclOn francesa
(2) Berthelerny, Tra,te elementalfe de Dro,t admzn,stratzve
PRINCIPIOS GENERALES DEL DEReCHO CONSTITUCIONAL 269
ClOnes que desempeaban los ya supnmldos Consejos escolares y,
ademas, algunas atnbuclOnes para IllspecclOnar en Clertol'. casos a las
Juntas de los Burgos
En camblO, en Francia se nota una comente hacia la dlvlslOn de
las funClOnes del Consejo mUlllclpal entre diversos Cuerpos teclllcos,
e3 declf, a la descenflallzaclOn de serVIClOS, de que hemos hablado en
o tros capitulas (1)
A los dos sistemas expuestos debemos aadtr el de la democraCla
di! ecta, estableCida en los MUlllClplOS rurales de SUiza, Inglaterra,
Alemania y RUSIa, y el del referendum Implantado en Norteamenca,
SUIza e Itaha, que someten la admllllstraclOn mUlllclpal a la supenor
autorIdad del Cuerpo electoral
La democracia dlfecta, que fue el sistema propIO de la Edad Me-
dia, va siendo aceptado pOI todos los pueblos para la orgalllzaclOn de
sus MUnIClplOS rurales El proyecto de ley de 1907, recogiendo, con
muy buen acuerdo, la tradlclOn de nuestro claslco Concejo able! io,
admie dIcho sIstema para CIerta clase de MUlllClplOS
Tamblen va aumentando el numero de partldanos del referen-
dum en la esfera mUlllC1pal, sobre todo en los pueblos latmos (2) Y
es que hay una razon muy poderosa para la adopclOn de esa medIda
En todos los pueblos latmos, los Concejales son elegidos atendIendo
a sus doctrmas pobtlcas generales, sm parar mientes en su competen-
cia admmlstrativa, siendo este hecho causa de que reabcen con dema-
SIada frecuencIa actos que, Slll H contra los dogmas de su parbdo,
atentan contra los Illtereses locales del MUlllClplO Y parece que la UnI-
ca manera de eViar, o, por 10 menos, de ammorar, los peligros que
acarrea este hecho, al parecer memedlable, de que se ebJa a los Con-
ceJales por su f]aClOn politlca, y no por su competencia admllllstrati-
va, es la de someter a la aprobaclon de todo el vecmdano las cuestio-
nes de alguna ImportanCIa, y espeCIalmente las que afectan al credJto
mUlllclpal
Los mIembros de las Asambleas representattvas se ebgen en los
dIversos pueblos por dos procedImientos por el de sufraglO Univer-
salo por el del censo
Este ultimo, que se halla todavla en vigor en SUIza, Alemania y
Austna-Hungna, se IllSplra en la Idea de que los MUl11ClplOS son Illl'.-
tltuClones de caracter espeCialmente economlco, y, en consecuencia,
(1) P Deschanel, La decenfralzsaltoll -H Rlpert La reforme admmlstratwe
(2) P Puez Dlaz, en su obra cItada, estudia un procedimiento para adaptar la Asamblea
veclOal a todos los MUnICIpIOS
270 ELORRIETA y ARTAZA
solo deben mtervenIr en su admmlstracIOn los que contnbuyan en
clelto grado a sus gastos
Pero en todos los pueblos va dommando ya la doctnna de que
los MUnICIpIOS son Sociedades de fmes totales, y es de esperar por
ello que acabara de Imponerse el sufragIO umversal en las eleCCIOnes
mUnICIpales, como se ha Impuesto en las eleCCIOnes parlamentarIas
Hemos de anotar tamblen que en Inglaterra y sus cololllas, en la
mayor parte de los Estados norteamencanos y en Noruega, gozan las
mUjeres del derecho de sufragiO aClvo y pasIvo
El proyecto de AdmlnIstracLOn local del Sr Maura mtroducla un
nuevo pnnclplO en la eleCCIOn de los Consejeros mun'clpales, y es el
de la representacIOn corporatIVa
Otro problema digno de ser estudiado, dentro de esta matena de
Derecho constItucIOnal mUlllClpal, es el relativo a la ulllformldad o
dIVersidad local
Sabido es que Francia y Espaa se distInguen del resto de Europa
por haber orgamzado todos sus MUnIcipIOS sobre el mismo modelo,
sm tener en cuenta las diferenCias que a unos y otros separan En
cambIO, en Alemallla e Inglaterra hay diversos tipos de orgalllzaclOn
para los MumclplOs rurales, urbanos, mantImos y las grandes CIU-
dades '
Afortunadamente, ya nadie se atreve a sostener que los MUnICI-
piOS son Simples ruedas admlm;tratIvas, umca forma de defender la
umformldad de la orgamzaclOn local Todos reconocen que el Mum-
ClplO, como SOCiedad natural que es, tIene derecho a orgamzarse en
armoma con su espeCIal y propIa manera de fer
"La VlSlOn moderna de la VIda lt>cal-escnbe el Sr Posada -esta,
sm duda, muy leJOS de la conceptuaclOn legal de los MumclpIOs, con
sus Ayuntamientos Incrustados en el sIstema de una funclOn adml-
n'strahva, como pnmer grado de una orgamzacIOn Jerarqmca Esa
VlSlOn moderna Impone el MumclplO, grande o pequeo, smtelzado
en un centro de Vida que entraa un complejO de mtereses comune,
(vecmales), mtereses del hombre moderno, economlcos, elcos, cul-
turales, de la salud del cuerpo y del espmtu, aunque comprendida la
formaclOn munICIpal en el sistema mas amplIO de una VIda nacIOnal,
que sera tanto mas nca y progresiva cuanto mas Intensa sea la de los
MUlllClplOS (1)
Las Asambleas mUnICIpales son presididas en todos los paises por
(1) Posada E'UolucLOn legislatIVa del reglmen local en Espaa
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 271
un Magistrado, denommado en Espaa Alcalde, en FranCIa, Malre,
en Itaha, Smdaco, en Inglaterra, Mayor, y en Alemallla, Burgo-
maestre
Este Magistrado se encarga de ejecutar, por SI solo o en umon de
otros representantes, los acuerdos del Consejo mumclpal (1)
Es necesano, por ello, que el Alcalde y el AyuntamIento este n
lillmamente umdos y compenetrados, porque, en caso contrano, pue-
de aquel dilatar la aprobaclOn de los acuerdos mumclpales, eJecutar-
los malo retardar su eJecuclOn
Por eso el Sr Azcarate dice que, mIentras el Alcalde no sea de-
sIgnado por el MumclplO, no se puede hablar de descentrahzaclOn
local Y de hecho es elegido en la mayor parte de los paises
Ocurre, sm embargo, que en algunos pueblos, como Espaa, el
Gobierno central delega en el Alcalde un gran numero de atnbuclo-
nes, y, en consecuenCIa, no puede permanecer mdlferente a su nom-
bramiento
La orgamzaclOn espeCial de Pans y Lyon encIerra qUlzas la ver-
dadera soluclOn que puede darse a este problema en Espaa
En dichas poblaCIOnes, todas las facultades delegadas del Poder
_ central quedan en manos de funclOnanos designados por el dlfecta-
mente, y se deja al Consejo mUniCipal en libertad de eleglf su Presi-
dente ASI, en Pans, el Prefecto de Pollea y el Prefecto del Sena, que
representan al Gobierno central, son nombrados por este, y el PresI-
dente del Consejo mUniCipal, que se lImJta a ejecutar los acuerdos de
dicha Asamblea, es nombrado por ella (2)
Tres sistemas se siguen para la deslgnaclOn d los Alcaldes
Uno es el Implantado en Espaa, que deja al Gobierno central el
derecho de nombrar Alcalde a uno de los Concejales en todos los Mu-
niCipiOS que sean cabeza de parldo JudiCial o tengan cierto numero
de habitantes (3)
Otro es el estableCido en FranCia y algunos Estados de Alemama,
que encomienda a los Consejos mumClpales la facultad de elegIr di-
cho cargo
y el tercero es el SIstema propIO de Inglaterra y Norteamenca,
donde los Alcaldes son elegidos duectamente por el Cuerpo electoral
En algunos Estados de Alemama no se reqUIere, para ser Alcalde,
la condIcJOn de pertenecer al Consejo munICIpal Muchas veces se ehge
(1) Vease Azcarate, obra Citada
(2) Haunou Precls de Drolt admznlstrauj
(3) Ademas el Gobierno nombra hbremente el Alcalde de Madnd yel de Barcelona
,
- - - - - - - - - - - - ~ - - _ .. _-
272 ELORRIETA y ARTAZA
a personas extraas al mismo MUlllClPIO, y es que se considera que
dicho cargo es de naturaleza tecllIca, y solo puede ser bien desempe-
ado por qUIen reuna cierta competencia admmlstratJva
El sistema que, al parecer, cuenta hoy, entre los publtclstas de De-
recho mUlllclpal, con mayor numero de partldanos, es el de la elec-
clOn directa por el Cuerpo electoral, porque, de ese modo, ~ e presen-
tan candidatos de mas reJeve, y ademas el Alcalde se rodea de una
gran fuerza moral
Las funCIOnes del Alcalde vanan mucho en los dlstmtos MUlllci-
pIOS, segun la mayor o menor frecuencia con que se r('unen los Con-
seJos mUlllclpales
En Espaa, por ejemplo, donde los Ayuntamientos celebran se-
sIOnes semanales, las funCIOnes del Alcalde son menores que en Bel-
glca, Inglaterra y Alemama, cuyos Consejos mumclpales solo celebran
dos o tres sesIOnes anuales
En e"tos ultlmos paIses, el Alcalde cumple sus funCiones aU,{i-
hado de una ComlslOn, denommada ComlslOn pe! manente, e!l Bel-
glca, Conseja de Alde! mens, en Inglaterra, y Maglsfl at, en Alema-
ma (1)
Al dlscutJrse el proyecto del Sr Maura, algunos eswtores defen-
dIeron el Sistema actual espaol, dlClendo que las sesIOnes semanales
de los Ayuntamientos permIlan a los Concejales fIscalIzar constan-
temente toda la gestlOn munICIpal
PodIan tambIen haber aadIdo que ese procedimiento favOIece el
desenvolVImiento de la oratona mUniCipal, en la que bflllalOn tantos
gemos atenienses
A pesar de esas razones, es hoy general en todos los paIses la Idea
de que las sesIOnes contmuas de los Consejos mumcIpalcs solo suven
para entorpecer la marcha de los asuntos locales
Dos seSlOnes al ao, celebradas en dos epocas dtferentcs, son bas-
tantes para sealar la duecclOn de la polltlca mumClpal y e'{ammar la
conducta de la ComlslOn eJecuhva Ademas, encomendando la fun-
Clon ejecutiva a una ComlslOn reducida, es facII eXigir a sus miem-
bros la responsabilidad en que mcurran por sus actos En cambIO,
con el sistema Imperante en nuestra Patna, la responsabilIdad mdl-
I
vIdual se dIsuelve en la colecttva, que Siempre es muy dIfICil de pre-
cisar
(1) '1eyer Derecho admlmstratiVo tradUCclOn espaola -Goodnow, Comparaflve ad
mmlstratzve law -Ashley, Local and central government
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 273
Actualmente hay un gran mOVImIento en los Estados Um10s ha-
<Cla la centraltzaclOn de la funclOn eJecuttva, no en manos de un Co-
mtte, SinO solo en las manos del Alcalde inspeccIOnado por la oplnlon
pubhca, pensando que este es el UlllCO medIO de combatu raplda y
enrgIcamente la corrupclon remante en las grmdes cIUdades, y tener,
.al mIsmo tIempo, la segundad de que hay una persona responsable
-de la polttlca mumclpal (1)
La gran trascenden1:1a alcanzada por ese mOVImIento y el mters
que ha despertado en Europa, nos Impulsan a dedIcarle una especIal
atenclOn
V EVOLUCION DEL REGlMEN MUNICIPAL EN LOS ESTADOS UNI-
DOS (2) -Los MuntclplOs norteamencanos, sigUIendo la tradlclon m-
glesa se hallaban somettdos, en los comienzos del SIglo XIX, a las le-
gislaturas de los Estados, en tal forma, que podlan estos revocar los
acuerdos mumclpales y hasta reformar la orgamzaclOn mumclpal
Esta faIta de autonomla fu causa de que decayera el espmtu mu-
mClpal, y de que algunos polItIcos, a la sombra de la mfluencla que
eJercmn en las legIslaturas, se apoderaran de los MuntclplOs y los ex-
plotaran en serVICIO de sus mtereses parttcu1ares ASI naclO el graft o
corrupclOn mumclpal y se formo la mstltuclOn de los boss o cacIques
Con el fm de acabar con esta corrupclon, los poltIcos honestos em-
prendIeron una campafa en favor de la mdependencla muntclpal que
tuvo un eXlto mmedlato en la mayor parte de los Estados de la Unton
Se logro la autonomla mUntcIpal, mas a pesar de ello, contmua-
ban los MuntclplOs con una admmlstraclOn defiCIente, y se penso en-
tonces en la reforma de su orgamzaclOn ,
Los MUntCIplOS en la epoca cItada, sIgUIendo la tradlclOn mglesa,
tentan su admmlstraclOn en manos de una Asamblea electIva y un Al-
calde elegido por ella, que eJercla las funCIOnes de PreSIdente Y como
las Asambleas numerosas son sIempre de hecho trresponsables y ello
es causa de que caIgan con faCIlIdad en la deSIdIa o en la corrupclOn,
en la mayor parte de la Umon se reformo la orgamzaclOn mUniCIpal,
aplicando en dIcha esfera los mIsmos pnnclplOs del GobIerno federal
Se adopto, aSI, el sIgUIente sIstema Un Consejo legIslativo com-
puesto de dos Camaras electIvas ImItando al Parlamento federal La
Camara baja que se elegla por todos los vecmos y la alta por compro-
mlsanos de dlstntos El Alcalde era elegIdo por el pueblo y tema, Iml-
(1) Rowe obra CItada
2) Vase Rowe, obra Citada
18
,
274 ELORRIETA y ARTAZA
tanda al Presidente de la Republica, facultades para hacer ciertos:
nombramientos y veto suspensIvo para los acuerdos de las Camaras
mumclpales
Al adoptar esta orgamzaclOn la opmlOn publica en Norteamenca,
contmuaba pensando eqUivocadamente que las funcIOnes del MUnICI-
pIO, son analogas, aunque en otra esfera, a las del Gobierno central
Pronto se VIO en la practica que las funcIOnes de ambas entidades
son dIstmtas y su organIzaclOn debla ser tamblen diferente
El SIstema de los "frenos y contrapesos", que es el nombre con que
se denommo a este reglmen que acabamos de descnblf, porque sepa-
ra completamente el organo ejecutivo del legislativo y diVide a este
en dos Camaras, tIene su razon de ser como forma de un Goblern
central en un Estado federal, porque dificulta, 51 no ImpOSibilita, que
las Autondades centrales puedan atacar a los derechos de los Estados
particulares y a la libertad mdlvldual
I Pero como no hay mediO de que los MUnICipiOS atenten contra
los derechos de los Estados o los CIUdadanos, la aphcaclOn del siste-
ma cItado a la esfera mUnIcipal solo podla produclI grandes perJulClos
sIU ventajas de nmguna clase
y aSI se observo que este reglmen ocasIOnaba una lentitud muy
grande en la resoluclOn de los asuntos mUnICipales, y que, ademas,
el hecho de que el Poder fuera compartido por tres organos, el Al-
calde y las dos Camaras, era causa de que desapareciera la responsa-
bll!dad de todos ellos, porque cada uno descansaba en los demas
A consecuencia del fracaso de este sistema surglO una comente
de opmlOn que, msplIandose en las analogIas que hay entre algunas
funCIOnes mumclpales y las funCIOnes de las Empresas mdustnales
prIvadas, se declaro partldana de que aceptando los pnnclplOs de or-
ganIzaClOn de las Empresas pnvadas, se concentraran los poderes mu-
nICIpales en manos del Alcalde para convertirlo en una especie de ge-
rente, y se limitaran las facultades del Consejo hasta reduClIle al pa-
pel pasIvo de los Con_seJos de AdmlnIstraclOn
La CIUdad de Nueva York acepto en su nueva Carta esta tendenCia,
y con arreglo a ella aumento las facultades de Alcalde, encargandole
del nombamlento de todos los funclOnanos, y hmio de tal modo las
funCIOnes del Consejo mUnICipal, que aun la formaclOn del presu-
puesto, que se habla conSiderado siempre como su funclOn esenCial,
se encomendo al Alcalde, aUXiliado por el Registrador, el PreSidente de
los Alder,mens y los PreSidentes de los cmco Burgos en que esta diVidi-
da la CIUdad El presupuesto necesIta, para ser puesto en vigor, ser 80-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 275
metido al Consejo mumclpaJ, pero este o ~ g a n o solo puede reducn la
cantidad aSIgnada a cada concepto, Slll poder aumentar mnguna con-
slgnaclOn Y aun las reduccIOnes esta n supeditadas a la aprobaclOn del
Alcalde, porque SI este opone su veto, las reduccIOnes tienen que ser
nuevamente aprobadas por una mayona de CIllCO sextos del Consejo
ASI, no debe extraar que las eleCCIOnes mumclpales hayan alcanzado
en dIcha cIUdad la slgmficaclOn de un veredIcto sobre la pohtlca del
Alcalde mas bien que sobre la del Consejo
El sIstema de Nueva York fue Implantado, al poco tiempo de ha-
berse establecido en dIcha cIUdad, en otras muchas mumclpahdades
Y en todas ellas se observo que mejoraba notablemente la admlms-
traclOn, que los asuntos se resolvlan con gran rapIdez y que los
Alcaldes, al sentir la gran responsabIlidad que en este reglmen
contralan, teman mas cUIdado en el nombramiento e InspecclOn de los
funclOnanos, y al verse hbres de los obstaculos que el qUIsqUIlloso
parlamentansmo mumclpal opoma a sus planes, tomaban con mas
entusIasmo las InICIatIvas necesanas para el desenvolvImIento de la
cIUdad
Como vemos, con este sistema se logro la eficaCia de la admlllls-
traclOn mumclpal Pero las aspiracIOnes de la opmlOn pubJca no
quedaron aun satlsfechas, porque este sIstema sacnficaba, en CIerto
modo, los pnnclplOs democrahcos Es verdad que el Alcalde se nom-
bra por el pueblo, mas los senlmlentos democratlcos modernos no
quedan satisfechos con que el pueblo mtervenga solo en las eleccIO-
nes penodlcas
La cIUdad de "Des Mames. villa a salsfacer estas eXigencias de-
mocralcas, Implantando el ao 1907 una reforma que aspIro a armo-
mzar las condiCIOnes de la eficaCIa con los prmclplos de la demo-
cracia
Esta reforma otorga los Poderes eJecutIvo, leglslalvo y admlnts-
tratlvo del MUntcIPIO plenamente a una Junta compuesta del Alcalde
y cuatro Consejeros, deSignados por elecclOn popular
El Gobierno esta dIVIdIdo en los cmco departamentos siguientes
1 o Departamento de NegocIOS pubhcos
2 o Departamento de HaCIenda y Cuentas
3 o Departamento de Segundad pubhca
4 o Departamento de Mejoras pubhcas y calles
5 o Departamento de Parques y Propiedad pubhca
Cada uno de estos Departamentos es dmgldo por uno de los Con-
seJeros, el cual es elegIdo con ese objeto
,
276
, .
ELORRIETA y ARrAZA
Se dispone, ademas, que el Alcalde y cualqUier Consejero deberan
someter su conducta a la aprobaclOn del Cuerpo electoral cuando lo
solIcle el 25 por 100 de los electores Y SI no consiguen mayona en
esa votaclOn, cesan en el desempeo de su cargo Por tal modo se
ofrece la posibilidad de mf1Uir constantemente sobre la eficaCIa de la
aCClOn y la honradez de todos los miembros del Consejo
La ley concede tamblen a los electores de la cIUdad el derecho de
la mlclahva SI una propuesta de ordenanza se presentase acompaa-
da de una petlclOn fumada por el 20 por 100 de los electores, el Con-
seJo esta obligado, ya sea a aprobarla en el termmo de diez dlas des-
pues de presentada la petJclOn, ya sea a ordenar una elecclOn espeCial
con el objeto de decidIr sobre la aprobaclOn de la ordenanza
El pueblo tiene tamblen el derecho de protesta y el leferendum
SI el 20 por 100 de los electores protestan contra una ordenanza, el
ConseJo, SI no anula la ordenanza, debera someterla a la aprobaclOn
del Cuerpo electoral, ya en la elecclOn mumclpal general, ya en una
espeCIal La ley (J.spone, ademas, que toda con cesIO n de derechos a
las CorporacIOnes de serVICIOS publicos ha de ser sometida previamen-
te al voto popular para su aprobaclOn
Esta reforma ha prodUCido una profunda ImpreslOn en todo Norte-
amenca, porque transforma las Ideas tradICIOnales sobre la orgamza-
clon del regImen mumcIpal
En tJempos aun recIentes, segun hemos VistO, se tema tal des-
confIanza en los funclOnanos y en el pueblo, que se tendla a compli-
car la maquilla admllllstratJva para que cada organo Vigilase a los
demas y fuera muy dlfcJ! que el publico ejerciera preslOn sobre todos
ellos
, Con la reforma de "Des Momes. se Simplifica la admmlstraclOn y
se pone la responsabilidad para el buen gobierno, en donde precisa-
mente le corresponde, en el pueblo mismo, haCiendo necesano aSI el
desenvolVimiento de una oplnlOn publica bien orgamzada
Las reformas Citadas hubiesen inflUIdo por SI solas profundamente
en el mejoramiento de la AdmmlstraclOn mUlllclpal Pero su eficaCia
no hubiese Sido completa SI no se hubiesen realizado al mismo tJempo
otras reformas en el funCIOnamiento de la maquina mumclpal, es de-
Cir, en la orgamzaclOn de los trabajos mumclpales
El ao 1905, un vecmo de Nueva York tuvo la feliz ocurrencia de
orgalllzar una AgenCia de mvesgaclOnes mUlllclpales, con el fin de
mformar a los particulares que tUVIeran asuntos pendientes con el
MumclplO del estado en que se encontraban sus negocIOs y de las
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 277
causas de que se retrasara su resoluclOn, y estudIar, al mIsmo tIempo,
la marcha de toda la AdmlnIstraclOn mUnIcIpal (1)
Antes de los dos pnmeros afias de su funCIOnamIento, dos capIta-
lIstas, convencIdos de la trascendencIa que podla tener dIcha Agen-
CIa, donaron a su DIrector la cjIhttdad de 150 000 dollars para que pu-
dIera desenvolver su empresa con gran amplItud
y con la ayuda de este capItal y nuevas cantIdades cedidas por
otras personas, yel concurso de hombres tan emmimtes como A Cle-
veland, Metz, Me Clellan, Hughes, etc, la cItada oficma ha realIzado
una sene de estudIOS de mters extraordmano que han descubIerto la
manera de cortar los abusos de la burocracIa mUnICIpal (2)
Tres prmClplOS deben, segun dIchos trabaJOS, servlf de norma a
los funclOnanos mUnICIpales, para que la admmlstraclOn publIca lleve
una marcha tan regular como la admlnIstraclOn de cualqUIer Empresa
pnvada prospera la fidelidad, es deCIr, la lealtad y el amor de los
empleados a la mstItuclOn en cuyo serVICIO trabajan, la economla, o
lo que es Igual, el procurar que los serVlCtos mUnICIpales se practtquen
con el menor coste pOSIble, y la eficaCIa, esto es, el lograr que el
trabajO de los funclOnanos alcance el grado mas elevado de produc-
tIVIdad
La fidehdad solo puede asegurarse pOnIendo gran CUIdado en la
designa clan de los funCIOnarIos y procurando el desenvolVImiento del
espmtu mumclpal, es deCIr, del amor al MumclplO La economla y la
eficaCia pueden consegUIrse estableCiendo el mismo sistema de con-
tabilIdad y el mismo procedimIento de II1speccton del trabajO personal
de los empleados, puestos en praclca por la mdustna pnvada
Mlehtras los grandes MumclplOs contmuan con mstrumentos ru-
dimentarIOS de contablhdad, su admmlstraclOn sera desordenada y se
hallara tan expuesta a grandes fracasos como la de una gran Compa-
fila comerCIal que usara todavla la contabilIdad por partIda SImple
y mIentras no se orgamce un serVICIO de mspecclOn del trabajO de los
empleados analogo al que se establece en un estableCImIento privado,
seran muchos los Mumclplos de los que se pueda deCir como de
West Ham que han mun!ClpalIzado la pereza
La contabllldad y la mspecclOn requIeren el complemento de la
pubhcaclOn de todos los datos reumdos por dichos medIOS, para que
puedan aUXIlIar los partIculares a los Jefes de la Admlll1straclOn pu-
(1) eleveland, obra CItada
(2) Papers 01 the Bureau 01 MUniCIpal Research, New-York
\
278 ELORRIETA y ARTAZA
bhca en su labor de estudIar la gestlOn de los servIcIos publtcos, pre-
mIar a los buenos funclOnanos y eXlgu las correspondIentes responsa-
blltdades a los que no cumplan con su deber
Las grandes CIUdades norteamencanas que, aprovechandose de las
expenenclas de la ComlslOn aludIda, han establecIdo los sIstemas de
contablhdad e mspecclOn con arreglo a los pnnclplos estudIados, son
un testlmomo vIvIente de los beneficIOsos resultados que dIchas refor-
mas producen ,
La CIUdad de Nueva York, segun los mformes del Alcalde (Mayor),
Me CleIlan ha logrado mejorar todos los serVICIOS y ahorrar algunos
mlllones de dollars con las reformas mtroducldas en su contabIlidad e
mspecclOn, porque ellas reflejan mmedlatamente el dmero que se mal-
gasta en los serVICIOS mumclpales y los funclOnanos que no trabajan
con la eficaCIa debida EIMumclplo deChlcago, que ha reformado tam-
bien los sistemas de contablhdad e mspecclOn, ha obtemdo IdentJcos
resultados, logrando acabar con abusos que pareclan memedlables
Ademas, y a esto conceden los norteamencanos una Importancia
extraordmana, un buen sistema de contabilidad e mspecclOn hace mas
efectJva la responsabIlIdad del Alcalde y de los Jefes supremos de la
AdmllllstraclOn Y es que, cuando elA1calde carece de mediOS para m-
formarse mmuclOsamente del estado de los diversos ramos de la Ad-
mmlstraclOn, no hay derecho a eXlglfle responsabilidad por las defi-
CienCias que en esta;;e noten Y debemos tamblen aadir que el Al-
caIde, en esas cucunstanclas, se vera obligado numerosas veces a
resolver asuntos que no conoce, es declf, a firmar en blanco, so pena
de aplazar la resoluclOn de los negocIOs, ocasIOnando aSI una lentJtud
admmlstralva que es un mal mas funesto, SI cabe, que el de una sen-
tencia eqUIvocada En cambIO, orgamzadas debidamente la contabili-
dad y la mspecclOn, el Alcalde cuenta con los elementos necesanos
para conocer la marcha general de la admmlstraclOn y resolver con
competencia todos los asuntos, debiendo, en consecuenCia, ser res-
ponsable de todos los actos que ejecute y de la duecclOn de la polit1-
ca del MumclplO
Aun cuando los grandes MUlllClplOS de Espaa se hallan tan nece-
sItados, por no decir mas: que los norteamencanos, de adoptar medi-
das que garanticen la economla y eficaCia de su admlmstraclOn, no se
han preocupado todavla de establecer los nuevos sistemas de contabi-
lidad e mspecclOn Y lo mas senSible del caso es que tampoco se ha
ocupado el Parlamento de estos problemas tan trascendentales en los
debates sostemdos con motJvo del proyecto de reglmen local del ao
,
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 279
1907 Esperamos, sm embargo, que al plantearse de nuevo la cuestlOn
local en las Camaras se dedIque alguna mayor atenclOn a estas mate-
nas,\para ver la manera de Implantar en nuestras grandes cIUdades el
remado de esos tres pnnclplos que, segun hemos dIcho ya, constItu-
yen la clave de tasia buena admmlstraclOn, aSI pubbca como pnvada
la fideltdad, la economla y la eficacIa
VI EL ESPIRITU MUNICIPAL -Mlster AsqUlth, en un notable dIs-
curso que pronuncIO ante la Mumclpabdad de Glasgow, enalteclO el
espmtu mumclpal que sIempre ha remado en dIcha cIUdad, contnbu-
yendo poderosamente al bIenestar general de sus vecmos
La frase del pnmer Mmlstro mgles que acabamos de subrayar ex-
presa ese senhmlento que Impulsa a los mgleses a mteresarse en los
negocIOs locales, como SI fueran personales, apartandolos de la esfe-
ra de los apasIOnamIentos y preJUIcIOs en que luchan los parhdos po-
111lcos
El espmtu mumclpal conshtuye una de las bases fundamentales
de la vIda pubhca mglesa Basta, para darse cuenta de ello, con ob-
servar la atenclOn que despIertan en el pueblo todas las reformas lo-
cales
Pero donde mas espeCIalmente se refleja ese senhmlento es en las
eleCCIOnes mumclpales
ConOCIdo es el caso de J Chamberlam, que por su cotnpetencla
admlnIstrahva fue elegIdo repetIdas veces Alcalde de Blrmmgham,
\
con el voto unanIme de todos sus convecmos, sm dlstmclOn de par-
tIdos
y mas elocuente es aun, SI cabe, el hecho de que nI el parhdo h-
beral nI el conservador se mezclen nunca en las eleCCIOnes mumclpa-
les de Londres, que quedan, pnnclpalmente, en manos de dos agru-
pacIOnes de caracter local la de los reformadores y la de los progre-
sIstas
Estas dos agrupacIOnes son tan mdependlentes de los parhdos po-
ltlcos, que mlhtan en ellas mdlstmtamente los ltberales y los conser-
vadores, y solo se diferenCIan una y otra en las cueslones relattvas
a la forma de emllr los empresltos mUnICIpales, la orgamzaclOn de la
ensefianza popular, la naturaleza de los serVICIOS que actualmente de-
ben mUnIclpabzarse, los planes de embelleCImIento de la poblaclOn y
el desenvolVImIento de la aSIstenCIa SOCIal
LIbres aSI de los preJUICIOS poblcos y el amor propIO, que tanto
entorpecen la VIda de nuestros MunICIpIOS, los organos locales mgle-
ses han podIdo desarrollar serenamente y sm mterrupclon esa gran
280
ELORRlETA y ARTAZA
obra socIal que ChamberlaIn expresaba dIcIendo que "el Mumclplo
Ingls es la ProvIdencIa de las clases humIldes.
Por ello, para hacer un estudIO acabado de la vIda lo.cal Inglesa
es necesano completar el examen de sus InstItucIOnes pohcas con el
del medIO socIal en que ellas han alcanzado su bnllante florecI-
mIento
El estudIO de las cIUdades ,mas prosperas de otros Estados nos
conducen a la mIsma concluslOn, pOnIendonos tambIn de mamfesto
que el desenvolvImIento de los MUnICIpIOS ttene su base mas firme
en ese senttmlento mUnIclpa1 que Impulsa a los veCInOS de un pueblo
a compenetrarse mttmamente con los mtereses locales colectIvos
El espmtu mumclpal es efecto, en gran parte, de las mshtuclO-
nes polItlcas Implantadas en cada pals ASI, cuando el pueblo carece
de organos adecuados para la expreslOn de sus necesIdades y aspua-
ClOnes, y los elementos dIrectores pueden desentenderse y aun bur-
larse Impunemente de ellas, el espmtu mUnIcIpal se amortIgua, SI no
muere
En cambIO, cuando el pueblo tIene una organIzaclOn pohtlca ade-
cuada a su espeCIal manera de ser que le permIta VIVIr en relaclOn es-
trecha con sus elementos dIrectores, y aun eXigirles, en los momentos
oportunos, las responsabIlIdades que hayan contraldo con su conduc-
ta publIca, el espmtu mumclpal se encuentra en un ambIente muy
favorable a su desenvolVImIento
Pero la InfluenCIa de las mstItuclOnes pohttcas no basta para el
desarrollo del esplfltu mumclpal Depende este senttmlento, prIncI-
palmente, de los complejOS factores que mtegran la VIda de un pue-
blo, y entre ellos con espeCialIdad del mvel cultural y economlco en
que se encuentre
Solo aSl puede explIcarse el hecho de que muchos pueblos tengan
una VIda mUnICIpal langulda, a pesar de haber adoptado la organIza-
clon de los MUnICIpIOS mas floreCIentes
Esto deben tenerlo muy presente los que esperan un renaCimIento
de nuestra VIda mUnICIpal al conjuro de una nueva ley de AdmInls-
traclOn local Las reformas legIslatIvas pueden contnbUlr, CIertamen-
te, al desenvolVImIento del espmtu mUnICIpal, cortando muchos de
los Inveterados abusos de nuestra AdmlnlstraclOn, adaptando el regl-
men local a la espeCIal manera de ser de nuestros pueblos, acabando
con muchas corruptelas mUniCIpales y faCIlItando medIOS para que
puedan encargarse de la dlrecclOn de nuestras CIUdades personas com-
petentes y responsables
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 281
Y claro esta que estos resultados, que pueden obtenerse baJo el
mfluJo de. una ley, dan motJvos sobrados para que hagamos votos
fervorosos en pro de una reforma legislatIVa de nuestra orgamzaclOn
local
Pero nuestra vida mUnIcIpal no alcanzara el florecImIento deseado
SI esas leyes no van acompaadas de otras medIdas que eleven el
grado de cultura de nuestro pueblo
\
CAPITULO XXI
LOS PARTIDOS POLITICOS
I DIficultades que encierra el estudIO de los partIdos polltlcos Natu-
raleza de los partIdos Ideas del Sr Azcarate JUICIOs de M G Tar
de -11 Diferencias entre los partidos y los clanes, las castas y las
clases SOCiales Diferencias entre los partidos y las religIOnes y
las escuelas clentlflcas y artlshcas Semejanzas de los partidos
con las organizacIOnes milItares El tono SOCial de los partidos -
III ClaslflcaclOn de los partidos ClaSificaCIOnes de Bluntschh y
de Lona ObservaCIOnes de Lord Macaulay -IV Las luchas de
los partIdos Sus caracteres actuales TransformaclOn operada en
la epoca moderna en las relacIOnes entre los parhdos AcclOn que
los parhdos ejercen en los pueblos -V CritIca de los parhdos
Ideas de Ibsen Doctnna de Ostrogorskl JUICIOs de Wllson, Lo-
well y Sldney Low ; 283
CAPTULO XXI
,
Las plIRTIDas P0LTH!aS
1 DifICultades que encIerra el estudIO de los partIdos po!ttlcos Naturaleza
de los partidos Ideas del Sr Azcarate JUIcIOs de M G Tarde-
JI DIferencIas entre los partIdos y los clanes, las castas y las clases
socIales Dlferenczas entre los partIdos y las ,re!tglOnes y las escuelas
clentiflcas y artlsllcas Semejanzas de los partIdos con las orgamza-
clones mIlitares El tono soczal de los partidos -1Il Clasl!cacwn de
los partIdos ClasIfIcacIOnes de Bluntschlz y de Lorza ObservacIOnes
de Lord Macaulay -IV Las luchas de los parfldos Sus caracteres ac-
tuales TransformaclOn operada en la epoca moderna en las relacIOnes
entre los partidos AcclOn que los partidos ejercen en los pueblos -
V CritIca de los parfldos Ideas de lbsen Doctnna de Ostrogorsk
JUICIOS de Wlson, Lowell y Sdney Low
1 NATURALEZA DE LOS PARTIDOS -En 10s capltulos precedentes
hemos estudiado los pnnclplOs fundamentales del Derecho cortstltu-
clOnal del Estado moderno Pero este estudiO quedana Incompleto SI
no exammaramos tambin los pnnclplos que regulan la orgamzaclOn
y aCClOn de esos grupos extralegales de mdlVlduos llamados partidos
politJcos Y es que aun cuando no se habla de los parhdos polItJcos
en ninguna de las ConstitucIOnes vigentes, son los parhdos, como
dice Bryce (1), "tan necesanos al funCionamiento de la maquina gu-
bernamental como lo es el vapor para la locomotora o, cambiando
de comparaclon, los partidos son para los organos del Gobierno algo
analogo a lo que son los nervIOs motores para los musculos, los ten-
dones y los huesos del cuerpo humano Ellos transmiten la fuerza
motnz e indican la dlfecclOn en la cual deben actuar los organos La
descnpclOn de estos partidos es, pues, un complemento necesano de
un estudIO sobre la ConstJtuclOn y el Gobierno.
(1) J Bryce, The American Commonwalth, cap Lln
284
ELORRIETA Y ARTAZA
El estudIO de los partido pohticos ofrece mayores dificultades que
el de las mstItuclOnes legales, porque de estas podemos mformarnos
exammando las legislaCIOnes y los tratados que a ellas se refieren En
cambIO, carecemos de elementos para el estudIO de los partidos
Sumner Mame dice con razon que "entre (1) las fuerzas que agitan a
la humanIdad no hay nInguna que haya sido menos estudiada que el
espmtu de partido, y, sm embargo, no hay nmguna que merezca una
atenclOn mas sostenIda. Y Laurence Lowell aade que "la carencia
de tratados sobre los partidos es una cosa mexplIcable porque estos
constituyen un fenomeno casI UnIversal en todos los Gobiernos mo-
dernos que encierran algun elemento popular La expenencla de-
muestra que en un gran pals donde el numero de los electores tiene
necesanamente que ser conSiderable, la democracia supone la eXIs-
tenCia permanente de los partidos polItlcos, y podIa probarse sm gran
esfuerzo que la naturaleza de las cosas 10 Impone aSI. (2), y, en 'efec-
to, la eXistencia de los partidos poiltlcos aparece en todos los pueblos
cultos, como un fenomeno natural por aSI deCirlo, porque responde a
la diversidad de Ideas y sentimientos que necesanamente ha de remar
en toda comUnIdad CIVIlizada
"En el seno de la socledad-escnbe el Sr Azcarate-acontece lo
propIO que en el mtenor del mdlvlduo Este antes de obrar dIscute
consIgo mismo hasta fijar el pnnclplO que le ha de servir de gUla en
su espmtu, luchan las eXigencias del pensamiento con los Impulsos
del sentImIento, la paslOn y el mteres pugnan por dommarse y al cabo
debe-termmar esta empeada contIenda subordmando todos los mo-
Viles mfenores a la mflexlblhdad de los pnnclplOs, cuyo absoluto
valor muestra constantemente la conciencia Pues de Igual manera
en el seno de las SOCIedades luchan las Ideas, los sentImIentos, los
mtereses, con frecuencia las pasIOnes y las preocupacIOnes, determi-
nando aSI tendenclds generales, cuyos organos son los partidos, y de
cuya reciproca accin resulta el cnteno que ha de preSIdIr a la VIda
Jundlca, de la cual solo entonces puede declfse que es verdadera-
mente una obra SOCIal. (3)
Monsleur Tarde (4), despues de exphcar tamblen la naturaleza de
los partJdos por la dIVersIdad de Ideas, sentImIentos e mtereses que
diVIden a los pueblos, aade
(1) S MaIne, Essa, sur le (jouvernement Populatre, ~ d l c l 6 n francesa, cap 11, pag 143
(2) L Lowell, obra CItada, cap XXIV
(3) G de Azcarate, Es/udzos j,losojICos y POI,tICos, cap VI
(4) G Tarde Les transjorma/lOns da Puvo." pig 1.53
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 285
"He ahl por que todo 10 que favorece y facllJta las comumcaclO-
nes mentales entre los hombres es propio para nutnr el espmtu de
partido He ahl por que en las tnbus o cIUdades pnmltlvas la dlvl-
slOn en parldos no eXiste, porque no hay posibilidad o por 10 menos
faClhdad de comumcaclOnes mentales fuera de cada grupo familIar, por
lo que las dlvlsonas sociales se producen siempre dentro de los llml-
tes de cada casa He ahl por que en los Estados poliglotas como Aus-
tna, la dlvlslOn de partldos esta subordmada con demasiada frecuen-
Cia a la diversidad de IdIOmas, porque la conciencia de una comumon
de Ideas no es verdaderamente raplda, facll y cdmpleta smo entre
gentes que hablan la mIsma lengua He ahl por que, en fm, a medida
que la clvlltzaclOn progresa, el numero decreCiente de IdIOmas y su
extenslOn creCIente, y sobre todo el desenvolvImiento de la Prensa
que se sIrve del progreso de las lenguas y lo sirve al mismo tlempo,
tienden a desenvolver el espmtu de parldo y a movlltzarlo, y movl-
lIzandolo a transformarlo Podemos, pues, atnbUlr en gran parte a
la clvlhzaclOn este robustecimiento del espmtu de partldo que Sum-
ner Mame Imputaba exclusIVamente a la democracia y que, en efecto,
le es Imputable aunque solo pamalmente Porque tamblen la demo-
craCIa, debllttando o 'supnmlendo las barreras de las clases, multIpltca
sus contactos espmtuales, sus conversacIOnes y sus cambIOs de Ideas
"La dlvlslon de partJds es tanto mas profunda y vIVa cuanto mas
apasIOnada, 10 cual no qUIere deCIr mas Importante, sea el motIVo
que los dIVida Y los pueblos se apasIOnan mas por las personas que
por las Ideas, por 10 mIsmo que se apasIOnan mas por las Ideas que
por los caIculos, y mas por las palabras sonoras que por los pnnCl-
plOS precIsos y fnos "
El hecho de que los partIdo,> politlcos son un producto de la dl-
I ,
versldad de Ideas e mtereses que asplfan a dmglr la vida de un
pueblo, es causa de que en los momentos cnlcos de las naCIOnes,
cuando peligra su mdependencla, cuando se sacnflcan todas las dIfe-
rencIas de Ideas e mtereses en aras de la salud publtca, cesen las
luchas de los partIdos, y se confundan todos ellos ASI vemos que-la
guerra europea actual ha dado lugar a que se hayan estableCido
treguas entre todos los partIdos de cada uno de los Estados behgeran-
tes y se hayan constttUldo gobIernos nacIOnales formados con per-
sonas pertenecIentes a dIversas fraCCIOnes poltttcas
II COMPARACION DE LOS PARTIDOS CON OTRAS AGRUPACIONES
SOCIALES -No son los partIdos las untcas agrupacIOnes que respon ...
den a la dIversIdad de Ideas, sentimIentos e mtereses de los pueblos
~ 2 8 6
ELORRIETA y ARTAZA
La Hlstona nos habla de clanes, castas y clases Y en la actualidad
nos encontramos con las reilglOnes y las escuelas centIficas y ar-
tIstIcas
Los clanes, las castas y las clases son comentes sociales que arras-
tran al individuo, pero con la partlculandad de que le arrastran for-
zosamente El mdlvlduo pertenece a una casta o a un clan por su
nacimiento, no por su voluntad Los parttdos, por el contrano, son
agrupacIOnes voluntanas La diferenCia que hallamos dentro de la es-
fera mdlvldual del hombre entre los actos que reallza por la fuerza
del Instmto, y los que reahza por efecto de la reflexlOn, despues de
haber dudado entre dlstmtas Ideas, es analoga a la que eXiste entre la
fuerza que obhga a un hombre a formar parte de un clan, o los mo-
Viles que le Impulsan a entrar en un partido Por eso los partidos
solo se han desarrollado en la epoca moderna, comcldlendo con el
dominIO de las facultades mtelectuales sobre las Instmt1vas
La diferenCia que separa a los partIdos de las relIgIOnes, y las es-
cuelas clentlficas y artIsttcas, depende de los fines que se proponen
estas diversas agrupacIOnes Los partidos son agrupacIOnes que tien-
den a apoderarse del Poder publIco, para practIcar con su ayuda cier-
tas Ideas Las rehglOrtes y las Escuelas clentlficas y artlstlcas se mue-
ven fuera de la esfera pohca Aspiran Simplemente a adorar a DIOS,
a descubnr la verdad y a contemplar la belleza Bien es verdad que en
algunas ocasIOnes las agrupaciones relIgIOsas, clenficas y artlstIcas
baJan a la arena de las luchas pohtlcas Pero entonces se convierten
en partidos poiltIcos Por ello, una de las notas mas caractenstlcas de
los partldos polItlcos es su asplraclOn a apoderarse del Poder pubilco
para Implantar una poltttca determmada, cuyo contemdo puede estar
msplrado en los pnnclplOs de una reltglOn o una Escuela clentlfica o
artlstlca determmadas Y es que no debemos olVidarnos de que las
I
matenas polttIcas no tienen una naturaleza dlstmta a las matenas re-
hglOsas, clentIftcas o artlstIcas La matena pohttca se forma con todas
aquellas cuestIOnes que en un momento dado agitan con cierta mten-
sldad a un pueblo Es, pues, la mtensldad de la agltaclOn SOCial que
provocan y no la naturaleza de su contemdo 10 que caractenza a las
cuestIOnes pohtIcas Por eso pueden ser pobtlcas todas las cuestIOnes
rellgosas, clenficas yarhsttcas
La Hlstona esta llena de episodIOS en que los partidos han lucha-
do por dIferenCias rehglOsas En los tiempos actuales las diversas Es-
c.uelas de la Ciencia economlca han ahmentado a parhdos diferentes
y en la epoca del RenaclmHmto comcldleron muchas veces los ban-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 287
dos polItIcos de las repubhcas ItalIanas con dlstmtas escuelas artJs-
tlcas
Los partJdos pohtJcos, por lo mismo que son agrupacIOnes que
tJenden a apoderarse del Poder, tJenen grandes semejanzas con las or-
gamzaclOnes mlhtares Tienen sus himnos y sus banderas yestan um-
dos sus aftliados por una cierta dlsclplma Y, como ocurre con todas
las agrupaciones dIscIplinadas, contnbuyen a crear en sus adeptos
ciertas virtudes y Ciertos defectos, que acaban por darles un caracter y
un tno espeCIales Ello es causa de que los partJdos se dlstmgan unos
de otros, no solo por sus programas, SInO tamblen por el tono social
que representan, y de que muchas personas Ingresen en un partJdo
atendiendo mas a su representaclOn social que a las Ideas cuya reab-
zaclOn persiga Y es mas, en la Hlstona ha habido partJdos que han
contmuado subslstJendo aun despues de haber SIdo resueltas las cues-
tJones que ocasIOnaron su fundaclOn, solo por la fuerza de los lazos
socudes con que llegaron a umrse sus adeptos
Los guelfos y los glbeltnos sigUIeron guerreando por esa causa
durante algunos Siglos despues de que el Emperador ceso de amena-
zar al Papa y el Papa de sostener las Villas de la Lombardla Y en
Norteamenca el partido federal y el partIdo democrata, fundados
para defender, respectivamente, las tendenCIas umtanas y las centn-
fugas, contmuaron subslstJendo despues de haber Sido resuelto de-
fimlvamente el problema constJtuciOnaJ, porque los diferentes am-
bientes SOCiales en que llegaron a envolverse ambos bandos, sostuvie-
ron la necesidad de su eXistencia
III CLASIFICACION DE LOS PARTIDOS -Bluntschh (1), aceptando
la teona de Rohmer, claSifica a los parttdos aplicando los pnnclplos
que separan a las diversas edades del hombre El partJdo radical re-
presenta, segun esa teona, a la mfancla con sus IlUSIOnes, ImprevI-
sIOnes y precipItacIOnes El partIdo ltberal responde a la Juventud
creadora y emprendedora El parldo conservador es la madurez tran-
qUila y ,fuerte Y el partIdo absolutIsta es como la vejez, debll e
IrrItable que busca apoyo en un despotIsmo_ mmutable, dlplomatIco
y astuto Segun el mismo autor, el orden de suceSlOn de los partIdos
tnunfantes es el mdlcado en la enumeraClOn precedente, y compa-
rando las pnnclpales Ideas que han agItado a Europa en los ultImos
aOS, se puede convencer de que van desde el radICahsmo al lIbe-
ralIsmo
(1) M Bluntschll, La Polltque, edlClon Irancesa, hb XII cap V
I
288 ELORRIETA y ARTAZA
"Yo no se (l)-escnbe con gran aCierto M Tarde-, cnhcando
la doctnna expuesta, por que ha calificado B1untschli a su teona de
pSlcologlca, es mas bien blologlca como la ley de las edades en que
reposa Es uno de los numerosos errores sugendos por la metafora
del orgamsmo social que, aun antes de ser formulada exp[cltamente,
hIZO verdaderos estragos en muchos
A declf verdad esta.-doctnna es maplicable a los hempos anhguos
en que las diVISIOnes sociales correspondlan a la diversidad de tnbus,
corporacIOnes, sectas, lenguas y religIOnes, y no lo es menos a los
hempos modernos, en que ademas de las causas antiguas de nvalidad,
religIOsas, dmashcas, economlcas que subSisten todavla, hay tantos
hechos que no henen nada de blOloglcos que dan lugar al nacimiento
de nuevos parhdos NaCidos de la Prensa, no son mas que publicas
formados por pub[clstas que todo el mundo conoce Carlos Marx,
padre del socialismo actual, Drumont, padre del anhsemltlsmo fran-
ces c'.Que tiene que ver aqUlla ley de las edades?
Segun AqUiles Lona (2), la dlvlslOn de partidos representa las ,di-
versas formas de la propiedad No hemos de negar nosotros la gran
Influencia que los mohvos economlCos ejercen en la Vida ge la huma-
mdad y la gran Importancia que tienen en la dlvlslOn de los partidos
Pero en la hlstona humana hay algo mas que apetitos Hay tamblen
ideales que muchas veces hacen que los hombres sacnfiquen en sus
aras todos sus Intereses matenales
No es pOSible hacer una c1aslficaclOn completa de los parhdos
Antes deClamas que estas agrupacIOnes encarnaban la diversidad de
Ideas, senttmlentos e Intereses que domma en los pueblos clvl[zados
y es natural que los partidos vanen segun los hempos y segun los
pueblos
Lo que SI puede deCirse es que en todas las epocas y en todos los
pueblos, a pesar de la diversidad de programas y temperamento so-
Cial de los partidos, se ha observado que se han mclinado todos ellos,
en mayor o menor grado, a una de estas dos tendenCiaS que mfluyen
constantemente sobre la humamdad, la conservadora y la mnova-
dora
Lord Macaulay explica la acclOn de estas dos fuerzas en los Si-
guientes parrafos, que dedica a la apanclOn de los dos grandes parh-
dos de Inglaterra, el de los WhlgS y el de los tones
(1) G Tarde obra CItad., pag 141
(2) A Lona, AnallSl della Propela Caplailsfa
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 289
"Seis semanas duraron aquellas vacacIOnes del Parlamento largo
(1641) El dia en que las Camaras reanudaron sus tareas fue uno de
los mas memorables de la hlstona de Inglaterra, que data de el la
eXistencia perfectamente defllllhva de los dos grandes partidos que
han gobernado alternatIvamente la naclOn desde aquella fecha No
decimos con esto que antes no eXlstleran, que tales dlerenClas han
eXistido y exstuan siempre, pues tIenen su ongen y pnncplO en la
dIVersidad de caracter, de mtehgencia y de mtereses que se hallan en
todas las socledades y que contmuaran Siendo mientras el humano
espmtu se dlflJa por rumbos opuestos, atraido del encanto del habito
y del no menos meslstlble de la novedad, smo que se hicieron sensI-
bles entonces NI como tampoco suponer otra cosa, SI las diferencias
de modos de ser eXisten no solo en la pohtlca, SlUO en la literatura,
en las artes, en las CienCias, en la medlcma y la mecamca, en la nave-
gaclOn, en la agncultura y hasta en las matematJcas' Porque alh don-
de eXiste una clase de hombres que aman ciegamente todo cuanto es
secular y tradicional, y que aun cuando esten persuadidos, en fuerza
de razones mcontrovertJbles, de la convemenCla, necesidad y saluda-
bles efectos de Ciertas novedades, no los consienten sm mamfiesto
temor y VISible repugnancia, tamblen hallamos otra clase de mdlvl-
duos rebosando esperanza, penetrados de fe ardiente, llenos de atre-
vimiento en sus tea nas, lUcansab1es en su marcha progresiva, pron-
tos en advertu las ImperfeccIOnes de cuanto eXiste, desdeosos de los
pehgros e mconvementes que son el seqUito de las reformas y diS-
puestos en toda ocaSlOn a reputar los cambIOS y mudanzas por pro-
gresos Pero SI bien hay siempre algo digno de aplauso en las ten-
denCias de ambas maneras de hombres, los mejores ejemplares de las
dos no deben buscarse leJOS de la lmea divisan a que los separa, por-
que a Cierta distanCia de ella solo hay mogigatos y egOlstas de una
parte y de la otra emptncos superficiales e Improvisadores y sempI-
ternos charlatanes
"Conviene aadir que ambos bandos no han sumado nunca la
otahdad de la NaclOn, m siqUiera entre ambos la mayor parte de ella,
( que Siempre ha eXistldo mtermedla una gran masa de CIUdadanos
lue Jamas ha quendo formar en las filas de mnguno, de una manera
~ s t a b l e y constante, silla permanecer neutral respecto de ellos, y a
as veces OSCilante y como dudosa y sm saber a cual dar la preferenCia,
Jasando y volViendo a pasar de uno a otro en el transcurso de algu-
lOS aos y mudando de opmlOn, cansada de apoyar a los mismos
10mbres, o temerosa de sus excesos o acaso tamblen porque se hu-
19
290 ELORRIETA y ART AZA
blera prometldo cosas ImposIbles de su mtervenclOn en los negocIOs
y no vIera realizado lo absurdo merced a ellos, pero tan prepotente
SIempre, que en cuantas ocasIOnes ha echado su peso en la balanza fa-
vorecIendo a uno o a otro de los contranos, luego al punto ha decI-
dido el tnunfo por ser Imposible reslsrla" (1)
IV LAS LUCHAS DE LOS PARTIDOS -Despues de haber expuesto
la naturaleza y las dIVISIOnes de los partldos exammemos ahora la
forma en que luchan
DesgraCiadamente la lucha de los partldos no se manene en la
esfera serena de los Ideales, y no se hmla a una dlscuslOn de Ideas
que oriente debidamente a la opllllOn pubhca El ardor de la lucha, el
deseo muy humano de la vlctona y, sobre todo, las maqumaclOnes de
los hombres que qUieren explotar las luchas pol!cas para sus mtereses
partlculares, dan lugar a que la pelea de los parhdos se desarrolle con
demaSiada frecuencia en el fango de las m)unas, las calummas y la
corrupclOn
De sobra son conOCidas de todos, esas lllJurlas que contmuamente
se lanzan unos partIdos sobre otros, aunque no llegue nunca la san-
gre al no, y que hacen pensar en aquellos desaflos que en la Edad
Media se hbraban entre los caballeros bardados, que despus de pe-
lear durante horas enteras volvlan con sus armaduras mtactas, pero
despues de haber lanzado y reCibido todo genero de msultos
La corrupclOn ejerce una mf1uencla tan grande en la lucha de los
partIdos que Sumner Mame (2) cuenta una anecdota segun la cual el
honorable pohhco amencano Mr Hamllton crela que sm la corrup-
clOn pohlca no era pOSible el Gobierno de Inglaterra Y en tal forma
han llegado a fa,m!llanzarse las gentes con la corrupclOn pohtlca, que
en el mundo de la pohtlca hay una moral dlstmta de la moral vulgar
Solo aSI se puede explicar el hecho de que personas que en su esfera
pnvada son escrupulosamente honestas, dechado de hombres morales,
empleen sm miramiento alguno en una lucha electoral todas las
armas de la corrupclOn pohtlca, desde la compra de votos hasta la
preslOn del Poder publIco
Afortunadamente, aun cuando la corrupcclOn pohtlca se halla muy
arraigada en todo el mundo, se observa que hay una vuelta al Ideal,
y que, aunque lentamente, van saneandose y punficandose las cos-
tumbres pohcas La actltud de los partldos pohhcos de cada uno de
(1) Lord Macaulay, HlStorza de la RevolaclOn de Inglaterra traduclda por M Judenas
Bender, tomo 1, pag 134
(2) S Mame, obra Citada, capitulo Citado
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 291
)s pueblos behgerantes, en estos momentos de la ternble guerra que
lsangnenta a Europa, ofrece una demostraclOn esplendida de la fuer-
I que tienen en todos los partidos, aun en aquellos que pareClan mas
lUompldos, las Ideas morales y los sentimientos desmteresados
A pesar de la vIOlencia con que todavla combaten los partidos en
s penodos normales, hay un abismo profundo entre las luchas poll-
as actuales y las de las epocas antenores
Nadie podla pensar en los comienzos del Siglo pasado en la trans-
rmaclOn tan grande operada en las relacIOnes entre los partidos
1sta entonces todas las luchas de los partidos teman algo de gue-
IS CIViles Cada partido conSIderaba a los demas como faCCIOnes de
tngantes y egOlstas que quena n apoderarse del Poder, para su pro-
cho particular Y por eso luchaban sm cuartel, y casI SIempre el
unfo de un partido sIgmflcaba la muerte, o por lo menos el destierro,
los personajes mas slgmficados del otro partido Las luchas entre
, guelfos y gIbelmos, las luchas entre 105 bandos de Espafia, los
)tmes de los Paises BaJOS, las peleas mtestmas de FranCia, la guerra
'11 y las nvahdades polJtlcas del siglo XVII en Inglaterra, las gue-
's CIViles de Espafia y las revolUCIOnes francesas del Siglo XIX, son
os tantos ejemplos de la forma sangnenta en que lucharon los par-
os en epocas antenores
Por el contrano, en nuestra epoca, los partidos gubernamentales,
)S de conSIderar como enemigos ureconclllables y traidores a sus
versanos, los conceptuan como sus colaboradores
"La OposlclOn de Su Majestad" (1), esta frase que, segun se dice,
formulada por pnmera vez por Juan Cam Hobhouse al dlscutlfSe
~ e f o r m BIll, y que no hubiera Sido comprendida en una epoca an-
or, encierra la Idea mas precIOsa que el Siglo XIX ha podido apor-
al arte de gobernar, la de un partLdo que a pesar de no estar en el
ier, es conSiderado como enteramente fiel a las mstltuclOnes del
ado, y en dlSposlclOn de SUblf al Poder en todo tiempo sm pertur-
con nmguna sacudida las tradiCIOnes polltlcas de la NaclOn En los
;es en que la mtervenclOn del pueblo en los negocIos publIcos ha
ado el tiempo necesano para que quede firmemente estableCida,
se conSidera a una oposlclon como algo antlpatnotlco por defml-
1 Por el contrano, el partido que disfruta del Poder, no desea ver
aparecer la OposlclOn QUIere permanecer en el Poder, y con ese
eto tiende a conservar en su apoyo a la mayona del pals, pero sabe
) L LowelI, obra CItada, capItulo CItado
292 ELORRIETA y ARTAZA
perfectamente que SI la OposlclOn se debilitara tanto 'que no fuera te-
mible, comenzanan mmedlatamente a disgregarse sus propios rangos"
Todavla hay algunos Estados, como Espaa, Francia e Itaha, que
tienen partIdos de caracter revoluclOnano, que entienden las luchas
polIlcas en el mismo sentido Violento que en las epoca s pasadas Pero
en las naCIOnes bIen establecidas, todos los antiguos partIdos revolu-
clOnanos se han convertido o tIenden a convertIrse en gubernamen-
tales, transformando aSI su aCCIOn de cntIca negativa en una labor de
1ilIClatIvas, en una obra de Gobierno responsable
Cuando en la RevolucIOn francesa un orador, defendiendo la res-
ponsabilIdad mlillstenal, exclamo "Por la responsabilidad entende-
mos la muerte
l
", sostuvo un pnnclpIO lffeconclltable con el Gobierno
actual de los partidos La pnmera condlclOn del sistema moderno de
los paJ tIdos es el reconOCimiento del derecho de la OposlclOn a llegar
al Poder por las vlas legales, y el reconOCimiento por parte de la opo-
SIClOn cuando llegue la hora de su tnunfo, de la sIncendad de mten-
clOnes del partido derrotado Y es que, como dice Laurence Lowell (1),
refmendose a los partJdos mgleses, "los partJdos modernos no son
realmente agrupacIOnes de hombres uilldos por su fe en un credo
polItlco determInado, son mas bien mstrumentos de gobierno que
representan las tendenc13s polItcas generales y se encuentran diS-
puestos a gobernar la naClOn, de acuerdo con sus tendenCias, solo
en el grado que las Clfcunstanc13S lo permItan En un cierto sentido,
y no en mal sentido, se puede deCir que son oportumstas La ml-
slOn de los hombres de Estado en una democracia es preCipitar,
cnstahzar y redUCir a formulas los dictados de la oplillon publica
tanto como crearla El fin proxlmo de los grandes partIdos es llegar
al Poder, y por ello no pueden defender pnnclplOs abstractos, dese n-
tendlendose de su populandad Solo se ocupan, en pnmer termmo,
de los proyectos que, por 10 menos, tIenen alguna probablhdad
de ser aceptados, y en cuanto una poht1ca se hace Impopular la
abandonan Los dos partidos mgleses, sm perJUIcIO de mantener
el contacto con ciertos elementos esenCiales de sus rangos (por
ejemplo, los conservadores con la Igles13 y la propiedad terntonal
y los liberales con los no conformistas y los adeptos de las Ideas
radIcales), tienden a aproximarse al centro de gravedad de la esfera
polItIca Todo esto tiene su bueno y su mal aspecto El mal aspecto
es eVidente es la sustItuclOn de los pnnclplos por el eXlo como fIn
(1) L I owell, obra CItada cap XXXV
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 293
e la vida publica Mientras que el buen aspecto se encuentra en el
lecho de que los Jefes polllcos se esfuerzan por reallzar sus programas
n el grado pOSible, Sin enlazarse obstinadamente a Ideales que no
lueden ser realizados Tal estado de cosas hende a faclhtar que se
:lrme en todos las cuestiones esenciales de Gobierno, un acuerdo
'opular, al que nmguno de los prinCipales hombres de Estado perma-
,ece extrao, y tiende a ehmmar del Estado los elementos meduc-
Ibles y revolUCIOnarios
n Este caracter espeCial de los partIdos modernos explica el hecho
e que haya tantos pohlcos que cambien de partIdo SI los parldos
stuvleran fundados en diferencias de raza o de creencias po]tIcas o
ehglOsas, un cambIO de partIdo sena una apostasla e ma siempre
compaado de la perdida de la eSlmaclOn pubhca Pero como los par-
Idos modernos son mstrumentos de gobierno, un hombre de Estado
e asocia a uno o a otro, no por la fuerza de una conVlCClOn irreduc-
Ible, smo porque en todo caso estima que la balanza de la Justicia
e mclma entonces haCia aquel lado, y por esto puede ocurnr un su-
eso o puede presentarse una cuestlOn nueva que le haga discrepar de
a opmlOn de sus amigos e meJmar la balanza haCia el otro lado ASI,
mentras permanezca en un partido, debe segUIrlo, debe saCrificar las
uestlOnes Secundanas al resultado general, pero desde el momento
n que no se encuentre de acuerdo con el conjunto de la pohtIca de
u partIdo, debe romper con el y recobrar su hbertad Ahora que en
l sistema mgles todo pohtIco, al separarse de un partIdo, debe volver
mgresar en su antiguo parhdo o umrse al otro, so pena de perder
oda su autondad
.Por 10 mismo que los partIdos eXisten para fines practIcos, cada
lilO de ellos sufre una tenslOn, porque los diversos elementos de que
e compone tuan haCia sus lados respeclvos Penodlcamente la tenslOn
lomma a la fuerza de coheslOn el lazo se rompe y una fraCCin del
lartldo se aparta Pero este mismo hecho de que los partidos son
IgrupaclOnes de hombres umdos, no por la poseslOn en comun de
IreJUlclOs meduclbles, smo por la Idea de dmglr el Gobierno, per-
mte a sus adeptos sacnficar las cuestIones secundanas de detalle a la
mdad general y permle al Jefe cambiar de lado sm abandonar nece-
.anamente sus pnnclplOs y sm traiCIOnar su fe
La acclOn que los partIdos ejercen en las diversas nacIOnes de-
lende de los pnnclplOs con que estan orgamzados y de la fuerza so-
lal con que cuentan
En los pueblos en que los partIdos se preocupan pnnclpalmente
294 ELORRIETA y ARTAZA
de las cuestIOnes que mteresan a la generahdad de los cIUdadanos y
tIenen fuerza sufIcIente para conqUIstar la mayona del pals, el GobIer-
no se conVIerte forzosamente en GobIerno parlamentan o Una de las
causas que mas han contnbUldo a que Inglaterra sea un Estado par-
lamentano y Alemama un Estado Impenal, es que, mIentras en In-
glaterra ha habIdo SIempre alguna agrupaclOn pol1hca que dommaba
en el Parlamento, en Alemama no ha habIdo mas que mmonas, y
mmonas que defendlan tal dIverSIdad de doctrmas que era ImposIble
que se estableciera entre ellas una alianza duradera Blsmarck 10 re-
conoce as! en uno de sus dISCursos (1)
"El sIstema parlamentano funCIOna con faclhdad y se puede deClf
que con eleganCIa cuando eXIsten dos parttdos fuertes, como ocurre
en Inglaterra, SI ocurnera eso en nuestro pals, la marcha de los asun-
tos no sena dudosa Hubo un trempo en Inglaterra en que se puede
deCIr que habla cm ca fraCCIOnes Pero los mglese'i han perCIbIdo que
baJO este regmen sufna el pnnclplo consltuclOnal, y su sana razon
les ha hecho volver a que no haya mas que dos parhdos de Impor-
tancIa, de los que uno, segun las Circunstancias, guarda la mayona en
el Parlamento
"SI en nuestro pals hubIera un parldo que contara con la mayona,
el Mmlstro que este en el Poder tendna un gran placer en trabajar en
umon mtJma y de conCierto con ella Pero estamos muy leJOS de ese
Ideal Tenemos actualmente aqm algo aSl como ocho fraCCIOnes, y no
hay medIO, que yo sepa, de lograr que se fUSIOnen, aunque solo sean
dos de ellas Es cIerto que en todas las S!uaClOnes de los ultlmos aos
nos hemos encontrado en presencIa de la coallclOn del parldo pro-
greSIsta, el centro, los polacos y los guelfos, mas SI esos elementos
aSOCIados lIegasen a reumr un dla la mayona y se vIesen en la pre-
ClSlOn de formar un GobIerno, c.podnan marchar de acuerdo? c.Podnan
entenderse, no para atacar, smo para gobernar, los progresIstas con
el centro y los poloneses con los guelfos?" En la epoca actual contmua
diVIdIdo el Relgchstag en numerosos parhdos, sm que mnguno de
ellos haya podIdo reumr la mayona de Diputados
En los pueblos en que los parhdos anteponen los problemas par-
lculares de una parte de la NaclOn, los derechos de una reglOn, los
pnvIleglOs de una rehglOn, las ventajas de un ldlOma, los mtereses
de una clase, etc, hay verdderos germenes de dlsoluclOn nacIOnal,
y solo un Poder eeculvo, habil y energlco puede armomzar esa
(1) Blsrnarck, Discursos, edlClon francesa, tomo VIII, pag 71
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 295
Iversldad de problemas en la Idea elevada de una naclonaltdad
omun
V Aunque, segun hemos VIsto, los parttdos son mstttuclOnes
ecesanas en la epoca actual, no han faltado escntores que han com-
atldo la eXIstencIa de los parttdos
Ibsen dIce que los parttdos solo Slrven para anular la acclon de
)s hombres mdependlentes (1) Es mdudable que un hombre solo no
.uede luchar contra un partzdo, pero SI no hubIera parttdos, el Go-
'Ierno no quedana en manos de los mejores, quedana en manos de
)S Soberanos en las MonarqUlas, como ocuma en el absoluhsmo, o
le los dIctadores, como ocurre en muchas Republtcas amencanas
y no creemos que haya mnguna persona serena que pueda prefe-
Ir cualqUIera de esos dos GobIernos al de los parttdos con todos sus
[efectos
"La lzbertad pohtzca-dlce Esmem-es esencIalmente la partzclpa-
IOn de los CIUdadanos en el GobIerno por SI mIsmos o por sus repre-
entantes Y es natural e mevltable que los CIUdadanos que tengan
as mIsmas oplntones traten de mflUlr sobre el GobIerno con su co-
nun esfuerzo, para hacer tnunfar y aplicar sus Ideas, y SI la ley per-
mte las ASOCIaCIOnes poltttcas, SI los CIUdadanos saben serVlrse de
as lzbertades mdlvlduales, estos grupos se orgamzaran en estado per-
nanente
"No puede haber llbertad pollhca sm partJdos, esto lo recono-
lan ya los flslOcratas del SIglo XVIII Y era ello una de las causas
lor las que condenaban la ltbertad pohhca y prefenan el absolu-
Ismo. (2)
M Ostrogorskl (3), haclendose eco de una Idea bastante extendIda,
Jropone que se sustztuyan los parhdos por hgas temporales fundadas
Jara la resoluclOn de los problemas que mteresen en cada momento
Esta Idea se apoya en un olVIdo completo de la VIda pohhca, por-
lue hay tendenCIas generales de un caracter permanente, tradICIOnes,
ntereses y sentimIentos que unen a los hombres, haclendoles ver las
jlversas cuestIOnes polltJcas con un cnteno Igual Ademas, la relaclOn
:ue une a los dIversos problemas de un paJs es tan honda, que las
(1) Ibsen El enemzgo del pueblo qumto acto -'Stockmann Los partldos matan todas
[as verdades nuevas, capaces de VIVlf por SI solas, y tIenden a matar la personahdad de los
nombres haCiendo con todos ellos una masa homogenea, como esas maqulnas de triturar
arne Un Jefe de partido es como un lobo, pero un lobo voraz, que neceSIta para VIVir gran
numero de borregos 8
() Esmem, obra cllada, pag 214
(3) Ostrogorskl, obra cItada, tomo n, hb VI, numeros lO, 11 Y 12
296
ELORRIETA Y ARTAZA
ligas momentaneas acabanan por converurse fatalmente en parudos
pollhcos
No hemos de negar las grandes ImperfeccIOnes que encIerran los
partIdos pOlltICOS, LOmo todas las mstttuclOnes humanas De ello ha-
blamos al exammar el sIstema parlamentansta, y no vamos a mSlstlr
nuevamente sobre la mIsma cuestlOn (1)
Como dIce el PresIdente WIlson
"Yo se bIen que algunos reformadores entusIastas, pero muy p o c ~
practJcos, han propuesto la supreslOn de los partidos y su sustItUClOfl
por una reforma gubernamental acompaada y completada por la res-
tauracIOn, que es necesano desear smceramente, de las VIrtudes que-
domman menos, ordmanamente, en la vIda humana, pero me parece
que sera mas dIfIcIl y menos deseable de lo que pIensan estas perso-
nas estimables dmglr un GobIerno popular por medIO de otro sIste-
ma dlstmto al de la orgamzaclOn de los partIdos, y yo creo que nuestra
mayor necesIdad conSIste, no en desembarazarse de los partIdos, Slll()
en encontrar y emplear un medIO que permIta dlflglrlos y hacerlos JUS-
hClables, dla por dla, ante la opmlOn publica. (2)
y Laurence Lowell dIce tamblen
"El gobIerno de los partJdos no es un reglmen Ideal Como t o d ~
lo que eXIste, tIene de bueno y de malo Mas sena ImposIble concebIr
una orgamzaclOn pohtlca que evttara todas las luchas y todas las co-
rrupCIOnes, ademas, es probable que se condenara a SI mIsma, ener-
vando el esfuerzo y dIsolvIendo los restos de la naturaleza humana. (3).
Ademas, el sIstema parlamentano no puede funCIOnar sm la eXIs-
tencIa de partIdos fuertes Sldney Low escnbe sobre este asunto las
meas que msertamos a contmuaclOn, por su gran mteres (4)
"El sIstema de los parttdos (party system) se conSIdera por la
generalidad de las gentes como algo anormal y poco recomendable.
Se esta dIspuesto a mom por su parttdo, pero rara vez se le elogIa.
Desde hace dos SIglos los mgleses, sm perUlclo de gastar una canttdad
mcrelble de ardor y energla en la lucha de los parttdos, han condenad()
slstemattcamente el sIstema de parldos CasI mnguno de los escn-
tores de pnmer orden, exceptuando a Burke, y casI mnguno de los
hombres de Estado, exceptuando a M Balfour, han temdo la pre-
ocupaclOn de mIrar deliberadamente los hechos cara a cara
(1) 'Vase cap XV
(2, Wllson obra CItada, cap II
(3) L Lowel1, obra CItada, capllul0 CItado
, .
'(4) Sldney Low, The Gapernance m England pag, 117
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERJ;:CHO CONSTITUCIONAL 297
.Desde el gran Duque de Malborough, que hacia el crepusculo de
su carrera declaraba que no deseaba otra cosa en el mundo que VIVIf
en un pals donde los nombres tan detestados de Whlg y Tory fuesen
desconocidos, hasta la poca presente, se ha producido una comente
mmterrumplda de CrItlCOS y condenacIOnes
.Nmgun sentlmlento tlene mas probabilidades de provocar un
aplauso general en una reumon publica que esta dec1araclOn "Esto,
Sr PreSidente, no es una cuestlOn de partido, y yo no tengo tn-
tenclOn de tratar la cuestlOn desde un punto de vista partidista. Sm
embargo, la dlvlslOn en partidos es un hecho esencial para el funcIO-
namiento del sistema parlamentarIo Nuestro Gobierno, como dice
Bryce, es un sistema cuyo funCIOnamiento normal supone la eXistencia
de dos grandes partidos y nada mas, partidos de los que cada uno es
lo bastante fuerte para contener la vIOlencia del otro, pero de los que
sm embargo uno tlene una preponderancia mamfiesta en la Camara
de los Comunes SI las ImitaCIOnes y adaptaCIOnes que se han hecho
en otros paises del sistema parlamentano no han producido los resul-
tados esperados, se debe en gran parte a que no se ha trasplantado
esta condlclOn, que representa la eXistenCia de dos fuertes partidos La
Constltuclon de la tercera Republica francesa se apoya, tanto como
la nuestra, sobre un Gabmete parlamentano electiVO, pero aunque se
ha aSimilado facIlmente este pnnclplO, no ha logrado establecer esta
permanente dualidad de una optnlOn orgamzada que ha prevalecido
entre nosotros desde el fin del Siglo XVII En lugar de partidos en
FranCia hay grupos '
FIN
,
tJ.N.A.M.
MARIO D LA CUEVA.

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