La Defensa Nacional en El S.xxi-DerGhourgassian - Tokatlian

DERGHOUGASSIAN/LARDCCA/MERKE/MONTENEGROITOKAnlAN
LA DEFENSA
EN EL SIGLO XXI
ARGENTINA Y LA SEGURIDAD REGIONAL
CLAVES PARA TODOS
COLECCiN DIRIGIDA POR JOS NUN
CAPITAL BIJ INTELECTUAL
DERGHOUGASSIAN / LAROCCA / MERKE
, MONTENEGRO / TOKATLlAN
LA DEFENSA
EN EL SIGLO XXI
ARGENTINA Y LA
SEGURIDAD REGIONAL
COMPILADOR KHATCHIK DERGHDUGASSIAN
CLAVES PARA TODOS
COLECCiN DIRIGIDA POR JOS NUN
BTI CAPITAL INTELECTUAL
Director Jos Nun
Coordinacin Cecilia Rodriguez
Edicin Luis Gruss
Correccin Laura Kaganas
Diagramacin Vernica Feinmann
Ilustracin Miguel Rep
Produccin Norberto Natale
02012, DerGhougassian, laroc:ca, Merke, Montenegro y Tol::atlien
02012, Capital Intelectual
Paraguay 1535 (10611 Buenos Aires, Argen:ina
Telfono: (+541114872-1300/Fax: 1+541114872-1329
I intoCkapin.oomm
'" edICin: 2500 ejemplares
Impreso en Grfica Artesud SA C. Afena14562, CABA. en abril de 2012_
Distribuye en Cap. Fed. y GBA: Vaccaro, Snchez y CIa. SA
Distribuye en interior: D.I.SA Queda hecho el depsito que prev la ley 11.723.
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355.4 LII delen311 on 01 siglo XXI: Argentinll y" regootWl
coo Khr.chak let.rll.\.
la Del. B_ Co:xtalln:\lIIICtuDI. 2012.
1&4 P .. ZOXl4 em.IOaves Pl!fa todos. dir9da pOI'..bse NurI, N" 1231
ISBN 97&Q'H'i14-3C9-3
1 O!r!ensa f'Iac:ionaI. 2. Argen'''''''. 3, l.JI:inoarn6ficl
NDICE
Prlogo
Evolucin de la poltica de defensa
Khatchik DerGhougassian
Defensa V poltica exterior
9
13
Valeria Laura Laracea 47
El entorno global
Juan Gabriel Tokatlian 95
Brasil, poltica exterior y programa nuclear
Federico Merke 119
El marco doctrinario
Germn Montenegro
Los autores
157
179
PRLOGO
Es para m un verdadero honor haber sido invitado por los res-
ponsables de la serie Claves para Todos a escribir unas breves
lneas a modo de prlogo a esta nueva edicin de la coleccin,
que propone esta vez la reflexin en torno a los elementos
centrales de una poltica de defensa argentina en el mundo del
siglo XXI.
Me permito empezar por celebrar la divulgacin de una tem-
tica que, si bien usualmente no forma parte de la agenda coti-
diana del debate pblico, es, sin lugar a dudas, una importante
contribucin a la reflexin acerca de cmo los argentinos
garantizamos, potenciamos y proyectamos en el tiempo nues-
tros valores e intereses, que constituyen los pilares que hacen
a nuestra forma de vida como comunidad poltica: la justicia,
la igualdad, el desarrollo y la libertad.
Es decir, la poltica de defensa nacional define las acciones y
estructuras necesarias para garantizar nuestra independencia
y soberana, esto es, la posibilidad concreta de decidir, como
pas, cmo queremos vivir.
LA DEFENSA EN El SIGLO XXI
,
Respecto a los lineamientos de politica desarrollados en los
ultimas aos, quizs ningn otro elemento sea tan elocuente al
respecto como el sostenido esfuerzo de avanzar y consolidar un
pleno gobierno civil de la defensa, profundizando el ciclo iniciado
hace casi 30 aos con la vuelta de la democracia, integrando la
polltica de defensa a la estrategia de desarrollo nacional.
Considero central este aspecto porque su concrecin implica
y permite avanzar en la senda de una verdadera modernizacin
institucional-material y funcional- de la detensa, cuya dilacin
constitua una deuda que la polltica en nuestro pais no habla
logrado saldar debido a una combinacin de factores histricos,
intereses involucrados y, muchas veces, liso y llano desinters.
De ahf el justo reconocimiento a un liderazgo poltico que desde
2003 a esta parte decidi incorporar plenamente la Defensa a la
agenda de gestin de los asuntos pblicos, una cuestin esencial
para la administracin de gobierno en una democracia institucio-
nalmente consolidada.
Esta visin profundamente democrtica y republicana de la
defensa va sin duda de la mano de una firme postura legalista
respecto de las relaciones de poder interestatales, mbito pro-
pio de la defensa nacional, con una decidida apuesta al mul-
tilateralismo y a la cooperacin, sobre todo, a nivel regional,
estructurando y ordenando dicha defensa en funcin de un
contexto internacional del cual es parte. La unin, la coopera-
cin y la integracin en el plano continental siguen siendo para
la Argentina la principal via para vehiculizar nuestras aspira-
ciones en materia de paz, desarrollo y libertad.
En este sentido, es sumamente pertinente detenerse en las
notas definitorias de la poltica de defensa del Brasil, nuestro
principal aliado y socio. Y tambin analizar en profundidad, en
clave regional latinoamericana, las posibitidads de una estra-
tegia efectiva y fructfera de relacionamiento con el mundo.
"
OERGHOUGASSIAN II..AROCCA I MERKE f MOrrrENEGRO I TOKATUAN
En este punto sobresale un aspecto que es sumamente alen-
tador respecto de la experiencia histrica en materia de imple-
mentacin de la poltica de defensa y que tiene que ver con la
intima relacin entre sta y el diseo y desarrollo de la poltica
exterior. Evidentemente, la poltica cobra toda su fuerza trans-
formadora cuando se aplica a la concrecin de un proyecto de
pas que da coherencia, y por ende mayor efectividad, al resto
de las polticas desarrolladas por un gobierno.
La poltica de defensa se articula como una pieza clave de ese
proyecto nacional democrtico, al buscar garantizar, entre otras
cosas, la proteccin y el uso prioritario para nuestros pueblos de
los recursos naturales, sobre los que se proyecta nuestra inser-
cin econmica internacional, y que constituyen, adems, el
hbitat y fuente de vida de las generaciones actuales y futuras.
La recuperacin y potenciacin del sistema de produccin
para la defensa, sustentado en un complejo de investigacin y
desarrollo de alta calidad e impacto, establece un objetivo abso-
lutamente alineado con un planteamiento estratgico orientado
a consolidar la posicin de la Argentina como un actor decidida-
mente volcado a la paz, promotor del desarrollo de los pueblos
y de fuerte prestigio, fruto de una larga tradicin de desarrollo
cientfico y tecnolgico, de cooperacin, apego y fomento de la
legalidad internacional.
Concluyo este sumario recorrido por algunos de los aspec-
tos centrales de una poltica de defensa para la Argentina en
el mundo de hoy, con la conviccin de que nuestro pas est
en excelente posicin para hacer un aporte valioso a la seguri-
dad internacional y a la convivencia pacfica entre las naciones,
promoviendo el valor de la democracia, la libertad, los dere-
chos humanos y el desarrollo integral de los pueblos.
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
Dr. Arturo A. Puricelli
Ministro de Defensa de la Nacin
EVOLUCiN DE LA POLTICA DE DEFENSA
KHATCHIK DERGHOUGASSIAW
INTRODUCCiN
Segn el Diccionario latinoamericano de seguridad y geopol-
tica, una "poltica de defensa" se define como "el conjunto de
principios y criterios con que el Estado orienta sus funcin de
defensa con vistas a preservar la soberana e integridad del
territorio y contribuir al logro de los dems objetivos naciona-
les. Entrega los lineamientos generales para estructurar, coordinar
1. Trabajo realizado con la financiacin del Geneva Center for the Democratic
Control of Armed Forces (DCAF). Una primera versin ha sido publicada en la
revista digital Debates Latinoamericanos, Ao 9, N2.17 (agosto de 2011).
* PhD en Estudios Internacionales de University of Miami. Profesor de Relaciones
Internacionales de la Universidad de San Andrs.
y armonizar los esfuerzos del Estado orientados a enfrentar los obs-
tculos, riesgos y amenazas que terceros puedan alzar contra el
inters nacional. Es una politica de Estado en tanto exige estar
por sobre la coyuntura politica y trascender los proyectos y la
accin de los sucesivos gobiernos del pals" (Barrios, Jaguaribe,
Rivarola y Calduch Rivera, 2009).
En esta definicin, el contexto interno y el contexto externo
de la seguridad se encuentran claramente separados, y la poH-
tica de defensa, que inevitablemente incluye el rol de las Fuer-
zas Armadas, queda restringida en la racionalidad de neutralizar
amenazas externas al inters nacional. Sin embargo, para el
estudio de las polticas de defensa en su evolucin histrica en
Sudamrica, y particularmente en el caso argentino, se nece-
sita ineludiblemente enfocar el rol de las Fuerzas Armadas en
la poltica interna, sus frecuentes intervenciones en forma de
golpes militares. y el impacto Que estos han tenido sobre las
instituciones estatales. Mas an, la perspectiva histrica revela
ser de suma importancia para entender las dificultades de los
sucesivos gobiernos democrticos en, precisamente. lograr
que en la Argentina se estructure una polltica de defensa "por
sobre la coyuntura politica". Recin a partir de mediados del
ao 2000, y en la iniciativa de la modernizacin de las Fuerzas
Armadas, se perciben los primeros esfuerzos en sentar bases
estructurales para una politica de defensa de la democracia
que se caracterice por su continuidad, y no cambios y abando-
nos o estancamientos de procesos iniciados.
Como en el caso de la mayora de los paises sudamericanos,
hasta la dcada del ochenta. la poltica de defensa en la Argen-
tina ha sido el monopolio de los militares, quienes la hablan
sometido a su visin particular del mundo, a su criterio ideol-
gico, y. sobre todo, a sus intereses corporativos, que a menudo
confundfan con el inters nacional o, incluso, los equiparaban.
"
DEAGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MEAKE I MONTENEGAO ITOKATUAN
Sin entrar en los detalles de la larga historia de la intelVencin
de las Fuerzas Armadas en la poltica interna desde el golpe de
Estado del 6 de septiembre 1930 de Jos Flix Uriburu
2
, cabe
subrayar que ms que cualquier otra dictadura en el pasado
golpista de la Argentina, fue el rgimen militar del llamado
Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983) el que defi-
ni y aplic la poltica de defensa en una suerte de contexto
de "guerra total", cuya vertiente interna segua el lineamiento
de la Doctrina de Seguridad NacionaP. En cuanto a su vertiente
externa, se basaba en: (1) las hiptesis de conflicto por disputas
territoriales con Chile, que estuvieron a punto de provocar una
guerra en 1978 evitada por la intermediacin del Vaticano; (2) la
competencia por el liderazgo regional con Brasil
4
; y (3) el inter-
vencionismo en los conflictos centroamericanos (ver Armony,
1997). Para entender la evolucin de la poltica de defensa en
la Argentina desde el regreso de la democracia, entonces, cabe
revelar tanto la importancia del impacto profundo que la Doc-
trina de Seguridad Nacional tuvo en el proceso poltico nacional
y en las estructuras del Estado, as como los cambios radicales
en la vertiente externa. Es importante anotar que las dos ver-
tientes de la poltica de defensa del Proceso se definieron en
total autonoma; de hecho, las hiptesis de conflicto no impidie-
2. Sobre la intervencin militar en la poltica interna argentina, ver, entre otros,
Potash (1984) y Rouqui (1981).
3. "La Doctrina de la Seguridad Nacional marc un cambie fundamental en
el rol de las Fue'r2as Armadas de los pases latinoamericanos. Su funcin ya
no era por la seguridad de las fronteras, sino buscar y tratar de identificar al
enemigo en el propio pafs" (Gallego. Eggers-Brass y Gil Lozano. 2006: 394).
4. Como sostienen Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian (2003), histrica
mente las relaciones entre la Argentina y Brasil se caracterizaron por la riva
lidad, pero nunca la enemistad. Ms an, el acercamiento inicial entre ambos
pases aconteci ya en 1979, cuando todava los militares estaban en el poder.
ron la cooperacin de los gobiernos militares en la represin de
los sectores opositores en el contexto del llamado Plan Cndor.
La derrota en la Guerra de las Malvinas (1982) marc un
punto de inflexin radical en la poltica de defensa argentina,
demostrando, entre otros, como lo sostuvo el Informe Rat-
tenbach, la incompetencia de la dictadura en la lectura que
habfa hecho de la realidad internacional, sus supuestos err-
neos a la hora de decidir lanzar una operacin que buscaba
"golpear para negociar" y, sobre todo, la falta do preparacin
de la Aviacin, la Marina y el Ejrcito para enfrentar una poten-
cia mundial de segundo rango como era Gran Bretaa.
"'Por otra parte, doctrinaria mente, desde mediados de la
dcada del cincuenta las Fuerzas Armadas seguan mante-
niendo hiptesis de conflicto externas (Chile, sin duda, era la
principal) pero se haban orientado a la 'guerra interna', en el
marco de la Doctrina de Seguridad Nacional impulsada por
los Estados Unidos. 1 ... 1 la decisin de 'institucionalizar' esta
prctica (hacer participar a todos los oficiales rotativa mente
por sus diferentes instancias) hizo que en 1982 la mayora de
los cuadros con responsabilidades de conduccin importante
hubieran tenido un pasaje por lo que llamaban 'guerra con-
tra revolucionaria' en la que haban vencido, inscribindola
adems en el historial de unas Fuerzas Armadas invictas, que
arrancaba en las guerras de independencia del siglo XIX y ter-
minaba en la guerra del Paraguay y la campaa del Desierto.
De los testimonios surge que efectivamente existfa en muchos
de los conductores militares de Malvinas un espritu triunfa-
lista basado en esa victoria" (Lorenz, 2009: 91-93).
El fin de la dictadura, adems, revel los horrores del poli-
ticidio cometido por el Proceso, que el informe "Nunca Ms"
detall. Tristemente "exitosas" en la violacin masiva de los
dorechos humanos y la desaparicin de los propios ciudada-
"
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE f MOf'ITENEGRO fTOI:ATUAN
nos que supuestamente debfan defender, las Fuerzas Armadas
argentinas resultaron ser un fracaso en su profesin
5
. De ah,
se entiende que en la redefinicin de la polftica de defensa del
gobierno democrtico haya tenido prioridad la restauracin
del control civil sobre los militares y el desmantelamiento de
la amenaza de su regreso al poder. Ms an, el desprestigio de
los militares fue de tal grado que por mucho tiempo, indepen-
dientemente del imperativo de la restauracin del control civil,
la cuestin de la defensa como polftica pblica desapareci
de los debates, tanto por la indiferencia de la sociedad como
por la irresponsabilidad de los polticos a la hora de competir
para ganar los votos del electorado. No falt desde la sociedad
hasta la formulacin pblica de un cuestionamiento irracional
acerca de la necesidad de mantener Fuerzas Armadas
6

Este trabajo propone analizar la institucionalizacin de la pol-
tica de defensa en la Argentina luego del regreso de la democra-
cia. Parte del argumento principal sostiene que la restauracin,
mantenimiento y consolidacin del control civil sobre las Fuer-
zas Armadas cobraron prioridad en el proceso de la institucio-
nalizacin de una nueva poltica de defensa; sin embargo, tanto
la urgencia de esta prioridad en la dcada del ochenta como el
cambio del contexto regional y global en la dcada siguiente no
permitieron incorporar a la institucionalizacin de la poltica de
defensa una visin estratgica del rol de las Fuerzas Armadas a
la hora de definir el lugar de la Argentina en el mundo; salvo,
5. Sin perjuicio de la valenta de los combatientes. De hecho, algunos epi-
sodios de la guerra, como por ejemplo la actuacin de la Fuerza Area en el
estrecho que los britnicos bautizaron como Bomb Alley, provocaron la admi-
racin de los enemigos mismos (Lorenz, 2009: 109-119).
6. Un ejemplo de este cuestiona miento es nAdis a fas armas", un articulo de
Martn Caparrs (2009) publicado por el desaparecido diario Crtica.
como se explicar, durante el gobierno de Menem, cuando ese
rol se circunscribi las misiones de paz, un emprendimiento
cuyo entendimiento como "defensa" es, desde la perspectiva
de este trabajo, por lo menos debatible, aunque no se cuestione
su importancia para el inters naciona1.
El segundo propsito del trabajo, por lo tanto, es discutir el
"olvido" de la visin estratgica del rol de las Fuerzas Arma-
das para tratar de argumentar que, a partir de mediados de
los aos 2000. y sin abandonar al imperativo de cuidar el con-
trol civil sobre el aparato militar. factores tanto internos como
externos, a saber, la iniciativa de modernizacin de las Fuerzas
Armadas y la creacin en el contexto de la Unin de Naciones
Suramericanas (UNASUR) del Consejo de Defensa Surameri-
cano (COS), vienen impulsando la incorporacin de una visin
estratgica de las Fuerzas Armadas en la institucionalizacin
de la polltica de defensa.
En lo que sigue, enfoco la institucionalizacin de la poltica de
defensa desde 1983 en un proceso de tres etapas sucesivas-res-
tauracin del control civil, reforma militar y modernizacin de
las Fuerzas Armadas-
7
, para ilustrar el argumento del "olvido"
del rol de las Fuerzas Armadas y las razones de su posible
reincorporacin a partir del xito y consolidacin de la ltima
7. Esta particular conceptuallzecin del proceso de institucionalizocin de lo
politica de defensa despus del regreso de la democracia en la Argentina es el
argumento de la tesis indita de Antonella Guidoccio. -ContrOl civil, reforma y
modernizacin de las Fuerzas Armedas
w
, p.!lra la obtencin del titulo de licen-
ciado en Relaciones Internocionales de 18 Universidad de San Andrs, bajo
la direccin del autor de estas lineas. lo elaboracin de la tesis termin en
noviembre de 2008, y su defensa -exitosa- se realiz en el eo siguiente. Este
trabajo rotoma la Idea desarrotlllda por la licenciada Guidoccio como parto del
argumento que propone enfocar ms bien el proceso de redefinicin del rol
de las Fuerzas Armadas en trminos estratgicos en la institucionalizacin de
la poltica de defensa.
"
OEAGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE f MONTENEGRO fTOKATUAN
fase de esta institucionalizacin. Mi hiptesis sostiene que la
apuesta a una mayor profesionalizacin de las Fuerzas Armadas
mediante las distintas iniciativas del proyecto de modernizacin
se inserta en la lgica de la "ciudadanizacin" de los militares,
un trmino usado por la impulsora del proyecto, la ministra de
Defensa, Nilda Garr -a cargo del Ministerio desde 2006 hasta
2010-, que apunta, entre otros, al acercamiento entre la insti-
tucin militar y la sociedad civil, y al entendimiento mutuo. La
"ciudadanizacin" exitosa de las Fuerzas Armadas terminara
con la percepcin de la amenaza que an persiste en la socie-
dad civil y, a la vez, permitida la reconsideracin de su rol en
una visin estratgica de la insercin argentina en la regin y el
mundo. En la conclusin propongo algunas reflexiones en torno
a la permanencia de las dificultades de la "ciudadanizacin" de
las Fuerzas Armadas y a la exitosa culminacin del proceso de
institucionalizacin de la poltica de defensa en la Argentina,
para que se termine con el "olvido" mencionado de ese pilar
esencial del Estado nacional.
El COMIENZO
Las bases de la institucionalizacin de la poltica de defensa en
la Argentina despus del regreso de la democracia se crearon
durante el gobierno de Ral R. Alfons!n (19831989), y el primer
paso concreto ha sido la sancin el18 de abril de 1988 de la Ley
N 23554, luego de derogar la antigua Ley N 16970 de Defensa
Nacional vigente desde 1966. La sancin de esa ley sucedi
conjuntamente con otras medidas drsticas que Alfons!n imple-
ment para restaurar el control civil sobre las Fuerzas Armadas,
luego de rechazar una transicin negociada que los militares le
haban propuesto con la intencin de preservar sus intereses y
su capacidad de presionar sobre el gobierno civil. Estas medidas
"
incluyeron particularmente el enjuiciamiento de los militares
responsables de la masiva violacin de los derechos humanos
durante la dictadura, la concrecin de medidas de proteccin de
la democracia frente a cualquier tentativa de sublevacin militar
en el futuro, y la reformulacin del rol de los militares, as como
sus funciones y misiones en el rgimen democrtico.
El juicio a los militares fue sin duda la piedra angular para
sentar las bases del control civil sobre la institucin castrense.
A tan slo cinco das de asumir su cargo como presidente
de la Nacin, Alfonsln emiti los Decretos N 157 y 158, que
declaraban la necesidad de promover una persecucin penal
contra los responsables de la violacin de los derechos huma-
nos, tanto del lado de los movimientos guerrilleros -el Ejrcito
Revolucionario del Pueblo (ERP) y los Montoneros- como de la
Junta Militar. Adems, Alfonsln envi al Congreso un proyecto
para derogar la Ley N 22924 de Autoamnista declarada por la
ltima Junta Militar en 1983, antes de la transicin democr-
tica, que fue sancionado como Ley N 23040 el20 de diciembre
de 1983 y que cre la Comisin Nacional de Desaparicin de
Personas (CONADEP) para esclarecer los crmenes de la dic-
tadura. Todas estas medidas, evidentemente, fueron cuestio-
nadas y rechazadas por las Fuerzas Armadas; pero, y pese al
rechazo de los altos mandos a cumplir con el Decreto N 158,
el juicio a la Junta Militar se llev a cabo basndose en las
pruebas del informe uNunca Ms" preparado por la CONADEP,
y el tribuna! emiti una sentencia condenatoria el 9 de diciem-
bre de 1985. A pesar de las controversias, hasta la frustracin
que en 1987 generaron las Leyes de Punto Final y Obediencia
Debida, asl como los levantamientos de los Hcarapintadas", la
condena a los militares rompi no slo con la impunidad de
los castrenses, sino tambin con su sensacin de omnipoten-
cia frente a los civiles. En este sentido, fue crucial tambin para
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTI:NEGRO ITOKATllAN
desautorizar a las Fuerzas Armadas en su pretensin de mono-
polizar la elaboracin de la polltica de defensa y decidir sobre
la mejor forma de su implementacin.
En cuanto a la Ley de Defensa. su aprobacin. como recuerda
Ernesto Lpez. "tard excesivamente". Despus de la sumi-
sin de parte del oficialismo del proyecto original en abril de
1985. recin e114 de abril de 1988. posterior a la sancin de la
Ley de Obediencia Debida (5 de junio de 1987) y al segundo
levantamiento "carapintada" (enero de 1988). el Senado ter-
min de aprobarlo y sancionarlo como ley. HTodo esto pone
de manifiesto las remezones del perlado. la voluntad de resis-
tcmcia militar y las moras y demoras de la clase poltica. En
pocas palabras. revela las dificultades de un proceso tributa-
rio de una transicin por colapso sin entera derrota poltica
de los militares ni plena ocupacin de los espacios y recursos
de poder por parte de los civiles. Que Qued abierto a juegos
y a contrajuegos. y Que por no disponer de acuerdos previos
entre los sectores en pugna, dio lugar a una por momentos
acuciante inestabilidad" (Lpez. 2007: 31). La importancia de
la sancin de la Ley de Defensa. sin embargo, nunca puede
ser desestimada. Pues es a travs de esa ley que se gan una
batalla ideolgica fundamental para la democracia argen-
tina: la destitucin de la legitimidad de la Doctrina de Segu-
ridad Nacional, la clara separacin entre la seguridad interna
y externa, la circunscripcin del rol de las Fuerzas Armadas
en la misin de defensa del pas contra una agresin de ori-
gen externo. y la restriccin de la actuacin de los militares en
ese campo. Para asegurar la aplicacin de este principio. [a ley
estableci los mecanismos de relaciona miento de los poderes
constitucionales con las instituciones castrenses, as como la
subordinacin de estas a los primeros. De esta forma. no slo
se cerraba todo espacio de legitimacin para la intervencin
"
militar en los asuntos internos del pas, sino que tambin se
delegaba al poder constituido la responsabilidad de definir la
polItica de defensa. Cabe subrayar que el consenso entre los
partidos en torno a no ceder ante las demandas militares de la
preservacin de un rol en la seguridad interna ha sido "abar-
cativo" y demostr que los uniformados no podrfan contar con
suficiente poder poltico para imponer condiciones a las autori-
dades civiles (Safn y Barbuto, 2002).
En trminos de reforma militar y ocupacin de espacios en
los institutos militares de parte de expertos civiles, los prime-
ros pasos se dieron con la eliminacin de los cargos de coman-
dantes en jefe de cada una de las tres Fuerzas, el intento de
fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto, la transferencia de
la toma de decisin del presupuesto militar, de la produccin
de armas (Direccin General de Fabricaciones Militares), de la
Comisin Nacional de Energa Atmica, y la absorcin de los
gastos de Gendarmera y Prefectura Naval que anteriormente
asumfan respectivamente el Ejrcito y la Fuerza Naval. Estos
avances, sin embargo. no lograron sacar de las manos de los
militares cierta autonoma en la gerencia de los asuntos cas-
trenses, tanto por la ya mencionada resistencia de los unifor-
mados como por la falta de capacitacin de parte de expertos
civiles en asuntos de defensa y estrategia, pues casi toda la
atencin se haba puesto en las relaciones civico-militares.
As, una primera generacin de socilogos, politlogos y
expertos en relaciones internacionales, que a partir del regreso
de la democracia se dedicaron a asuntos de seguridad en
general, se especializaron en forma casi natural y esperada en
los estudios cvico-militares y en los procesos de transicin sin
prestarles demasiada atencin a los aspectos ms estratgicos
de la polftica de defensa como es el rol de las Fuerzas Arma-
das en las relaciones internacionales del pas. Quiz incons-
"
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTEf'lEGRO I TOKATUAN
cientemente se asumi que el rol y la misin de los militares
prescriptos en la Ley de Defensa eran en si suficientes; quiz
el alargado proceso de la sancin de esa ley no permiti la
expansin del debate a la fase de la implementacin ms con-
creta de sus prescripciones, que, adems, hubiera necesitado
la formacin de expertos en asuntos estratgicos; y quiz tam-
bin una poltica exterior que apost al desmantelamiento de
las hiptesis de conflicto con los paises vecinos, a la profundi-
zacin del acercamiento con Brasil y la integracin regional, a
la defensa de la democracia y la diplomacia de intermediacin
para terminar con la opcin de la intervencin militar en sus
distintas variantes, y la legitimidad internacional, no percibi
la necesidad de involucrar a las Fuerzas Armadas en la proyec-
cin del pas en la escena mundial.
LA REFORMA
Con la exitosa represin al ltimo levantamiento "carapintada"
el3 de diciembre de 1990 por parte del gobierno de Carlos Sal
Menem (1989-1999), se acabaron los intentos castrenses de
querer asegurarse espacios de influencia, sino de intervencin,
en las decisiones polticas. El gobierno justicia lista design al
frente del Ejrcito sucesivamente a generales veteranos de Mal-
vinas y desvinculados del sector "cara pintada", que se com-
prometieron a asegurar una represin dura a cualquier rebeldla
militar contra el gobierno civil. Anterior al levantamiento del 3
de diciembre, y bajo la justificacin de la necesidad de "paci-
ficacin y reencuentro nacional", Menem, el 6 de octubre de
1989, haba emitido los Decretos N 1002, 1003 Y 1004, que
otorgaban el indulto a todos los condenados y/o procesados
militares, guerrilleros y participantes de levantamientos en
la dcada del ochenta. La decisin, fuertemente cuestionada
"
por las organizaciones de derechos humanos y la sociedad en
general. busc tranquilizar a la institucin castrense. estable-
cer nuevos patrones de relaciona miento y ganar su lealtad que.
de hecho. se averigu con el aislamiento del sector rebelde y
la definitiva neutralizacin de su influencia polltica dentro del
Ejrcito despus del 3 de diciembre de 1990.
El indulto a los militares y la neutralizacin del sector "cara-
pintada" fueron las mayores y nicas iniciativas oficiales en
el proceso de institucionalizacin de la politica de defensa
durante la dcada de la presidencia de Menem. El sucesor de
Alfonsrn. en las palabras de Ernesto Lpez (2007: 32). "archiv
toda pretensin de reforma militar pero oper un giro coper-
nicano en el posicionamiento internacional de la Argentina en
materia de misiones militares internacionales". Las reformas
econmicas de corte neo liberal del Plan de Convertibilidad y
los severos ajustes que suponan. asi como la decisin de ali-
nearse con los Estados Unidos a la hora de definir el lugar de
la Argentina en las relaciones internacionales en el mundo de
la Posguerra Fra. que Carlos Escud (1992) caracteriz como
"realismo perifrico
H
decidieron casi por defaultel proceso de
institucionalizacin de la polftica de defensa.
En trminos muy generales. por lo tanto, la poltica de
defensa en los aos de Menem qued marcada por el sello de
la globalizacin en la forma en que el proceso fue entendido
y practicado en el mbito nacional e internacional por la elite
gobernante. Una de las caracteristicas ms sobresalientes de la
polltica de Menem hacia los uniformados ha sido el replanteo
de los lazos corporativistas: "Negoci con los oficiales que se
mostraban ms leales y rompi con las cadenas corporativas.
lo cual contribuy a debilitar a los militares. aplac algunas
demandas y recompuso selectivamente aquellas funciones
que eran tiles a sus proyectos. Negoci con las cpulas bene-
"
DERGHOUGASStAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
ficios a cambio de lealtades" (Diamint, 2008: 102). Esta poltica
explica en buena parte la forma a menudo escandalosa en que
se llev adelante el desmantelamiento de la industria militar
V la privatizacin de Fabricaciones Militares, que condujeron.
entre otros, a la venta ilicita de armas a Croacia y Ecuador e
involucraron a militares en episodios mafiosos.
La reduccin del presupuesto de defensa del 1,88 por ciento
del Producto Bruto Interno (PSI) en 1989 al 1.32 por ciento en
1993 y su mantenimiento por debajo del 1.5 por ciento (en 1999
termin en 1.47 por ciento) deterioraron fuertemente el funcio-
namiento de la institucin: descendi la incorporacin anual de
soldados. coy la capacidad de su instruccin, se perjudic el
adiestramiento de los oficiales; en definitiva, se da conside-
rablemente la profesionalizacin de los militares V la polltica de
defensa; en las palabras de Thomas Sheetz (2002: 49). se convir-
ti en "bsqueda de renta". La derogacin de la Ley Ricchieri
del Servicio Militar Obligatorio y el paso a un sistema de volun-
tariado en 1994 que Menem impuso sin consultar previamente
a los militares ni basar su decisin sobre algn estudio con res-
pecto a su impacto. a su vez, afectaron a la institucin. Cabe
subrayar la motivacin esencialmente electoral de la medida.
que se bas en la indignacin que haba provocado en la socie-
dad la muerte del conscripto Omar Carrasco en el Grupo de
Artillerfa 161 del Ejrcito y el posterior intento de encubrimiento
por parte de Jos oficiales. suboficiales y otros conscriptos del
asesinato. y que no respondi a una planificacin especfica de
redefinicin del perfil de las Fuenas Armadas.
En este contexto interno, sin embargo, un paso positivo
hacia la institucionalizacin de la poHtica de defensa lo dio el
liderazgo de la institucin castrense. cuando en abril de 1995 el
jefe del Ejrcito, el general Martn Balza. pronunci un discurso
en el que hizo una primera autocrftica a la actuacin de las Fuer-
lA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
"
zas Armadas, reconociendo la utilizacin de medios ilegitimas
que inclufan torturas y asesinatos. El discurso de Balza no llev
a la reconciliacin de las Fuerzas Armadas y de la sociedad, por
la persistencia de la demanda de enjuiciamiento a tos indulta-
dos y la continuidad de los procesos indagatorios a los dems
culpables de la dictadura, asi como la intransigencia de algunos
sectores militares que, incluso, no le perdonaron al general su
postura. Constituy, sin embargo, un importante antecedente
en el reconocimiento explicito de la subordinacin militar al
poder constitucional y el alejamiento de las pretensiones de
considerar al Ejrcito como "la nica reserva de la Patria", que
haban estructurado una cultura e idiosincrasia castrense que
les haca imposible aceptar el imprescindible cambio hacia un
perfil de una institucin insertada en la tica y visin de una
repblica democrtica. Por lo tanto, y ms all de todas las con-
troversias que pueden generar consideraciones como las moti-
vaciones de Balza para pronunciar este discurso, o el alcance
de la autocrtica y su sinceridad, puesto que advena en un con-
texto de indulto consumado, la iniciativa sin antecedentes del
general se valora en lo que hemos caracterizado como el pro-
ceso de ciudadanizacin de las Fuerzas Armadas.
Si en el contexto interno la institucionalizacin de la politica
de defensa en los aos noventa sigui esta lgica de reforma
por ajuste, el giro de la poltica exterior del gobierno de Menem
pareca ofrecerle a este proceso una oportunidad de reestruc-
turacin. En realidad, la reformulacin del rol de los militares
en la polltica exterior del gobierno menemista respondi ms a
la lgica de "normalizar
n
la imagen del pas en el mundo para
aumentar la confianza de los organismos financieros interna-
cionales y de potenciales inversores hacia la Argentina, y no
tanto a una lgica inherente a la funcin propia de defensa. Evi-
dentemente, no se discute la coherencia interna de un proyecto
"
DERGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MERKE I MONTENt:GRO, TOKAnJAN
integral de poltica estatal que prioriz la salida de la profunda
crisis econmica mediante la adhesin, con ciertas reservas, al
lineamiento del conocido Consenso de Washington, el bienes-
tar de la ciudadana siguiendo una perspectiva filosfico-eco-
nmica particular --el neoliberalismo- y decidi la continuidad
y la profundizacin de algunas iniciativas de poltica exterior
de la anterior administracin, as como la innovacin del ali-
neamiento con los Estados Unidos en funcin de la demanda
de esa misma prioridad poltico-econmica. En otras palabras,
se entiende perfectamente que la reformulacin del rol de los
militares fundamentalmente en trminos de misiones comen-
dadas por las Naciones Unidas
S
haya respondido a una visin
de la proyeccin del pas en las relaciones internacionales
que limit el rol de defensa en este contexto. Pero tambin es
posible argumentar que el carcter circunstancial y casi opor-
tunista ---en el sentido literal del trmino- de esta reformula-
cin del rol de los militares no gener ninguna base estructural
para asentar una poltica de defensa que, como poltica estatal,
le permitiera adquirir cierta continuidad estable.
En cuanto al alineamiento con los Estados Unidos y la partici-
pacin de dos iniciativas de intervencin militar-el Golfo Prsico
en 1991 y Hait en 1994- bajo coaliciones multinacionales lide-
radas por Washington, que para A. Bruno Bologna y Anabella
Busso rompan con la tradicional neutralidad argentina, sirvie-
8. "Del tolal de treinta y una misiones en que particip nuestro pais, veintids
se hicieron durante la gestin de Menem. El nmero de efectivos se incre-
ment desde 1989 hasta 1995 de veinte a ms de dos mil para luego decaer
abruptamente, en unos pocos aos, a unos seiscientos, estabilizndose en esa
cifra. La baja en la segunda mitad de los noventa es producto de un ajuste
donde nuestro pas 'sigue la curva de decrecimiento de la participacin gene-
ral de la ONU y obedece fundamentalmente a razones presupuestarias de los
paises contribuyentes'" (Simonoff, 2005: 130-131).
"
ron, segn Carlos Escud, al mejoramiento de la imagen de la
Argentina en Occidente'. Ese objetivo poltico que cobr
dad no estuvo exento de condicionamientos, como, por ejemplo,
el desmantelamiento del proyecto Cndor 11 (Busso, 1999), que
diffcilmente podran ayudar a mejorar las capacidades defen-
sivas del pars. Est claro que desde la Guerra de las Malvinas.
Washington habra comenzado a revisar su postura hacia los mili-
tares sudamericanos que en los aos sesenta y sotonta le haban
resultado tiles para la expansin de la estrategia de contencin
en la regin mediante la Doctrina de Seguridad Nacional. Es
bable que la decisin de la Junta de desafiar militarmente a su
mayor aliado haya constituido una suerte de alerta para
hington a la imprevisibilidad de los regmenes de facto, Pero. de
todas maneras, en los ochenta y los noventa, la estrategia de los
Estados Unidos en el hemisferio occidental empez a girar en
tomo a las implicancias en el rea de seguridad de los tratados
de libre comercio rraylor. 2006). Esta renovada perspectiva esta-
dounidense hizo que en la Posguerra Fra la cooperacin hemis-
frica en el mbito de la defensa no slo aumentara, sino que
tambin abriera un espacio para su institucionalizacin mediante
el establecimiento en 1995 del mecanismo de la Conferencia de
Ministros de Defensa de las Amricas. en el contexto de la
nizacin de los Estados Americanos (OEA). Evidentemente. no
se pueden negar los aportes en trminos de entrenamiento, pro-
fesionalizacin, intercambio de experiencias y debates frutos de
esta cooperacin en la formacin de expertos tanto civiles como
militares en el rea de defensa, que aun contina.
No obstante, la prioridad que a partir de la segunda mitad
de los noventa comenzaron a tener en la agenda de seguridad
9. Los tres autores son citndos por Simonoff (2005: 128).
"
DERGHOUGASSlAN ILAfIOCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
hemisfrica de Washington primero la llamada "guerra contra
las drogas", luego su expansin hacia las "nuevas amenazas" y,
despus del11 de septiembre de 2001, la "guerra contra el terro-
rismo", donde las sucesivas administraciones estadounidenses
proponan redefinir el rol de los militares latinoamericanos bajo
el patrocinio del Comando Sur, no podra convencer a la Argen-
tina por implicar un correctamente percibido peligro de involu-
cramiento castrense en asuntos internos. De todas maneras, los
planes de Washington para Amrica Latina, y la Argentina en
particular, nunca incluyeron reas de cooperacin en defensa,
como por ejemplo en el mbito industrial o la formacin con
Jos pases de la regin de una alianza militar de la naturaleza de
la OTAN. En definitiva, y sin negar su aspecto novedoso para la
poltica exterior argentina, ni la coherencia de los argumentos
que lo justificaron, y menos los beneficios concretos que aport,
el alineamiento argentino con los Estados Unidos del gobierno
de Menem se caracteriz ms por su pragmatismo y sus logros
simblicos'o que por un aporte sustantivo a la institucionaliza-
cin de la poltica de defensa en su dimensin estratgica.
10. Por ejemplo, la designacin por el presidente B1II Clinton a la Argentina
como uGran Aliado Extra OTAN" durante su visita al pars en octubre de 1997,
y su formalizacin a partir del la de noviembre, cuando en un lapso de 30 dlas
el Congreso estadounidense no le puso ninguna objecin a la iniciativa del
Poder Ejecutivo. Como lo analiza Juliana Lazagabaster (2003). el objetivo que
persigui el gobierno de Menem desde 1990-1991 haba sido la integracin de
la Argentina como miembro pleno de la Alianza Atlntica, que hubiera reque-
rido una reforma del trata.do fundacional de la OTAN por el impedimento que
les pona a pases del Atlntico del Sur, como la Argentina, el artculo lO. Si
el gobierno de Menem hubiera logrado su objetivo de integrar al pas en la
OTAN, que, de hecho, hubiera significado tambin un inters de Washington
para una alianza estratgica con la Argentina, la consecuencia para el proceso
de institucionalizacin de la politica de defensa habra sido muy distinta del
argumento sostenido en este trabajo. El anlisis contrafctico que requiere
esta perspectiva queda afuera de los propsitos de este trabajo,
29
SALTO CUALITATIVO
El proceso de institucionalizacin de la porflica de defensa
en la Argentina dio un salto cualitativo a partir de la formu-
lacin e implementacin de la iniciativa de la modernizacin
del sistema militar en enero de 2006, cuando Nilda Garr fue
designada ministra de Defensa por el entonces presidente de
la Nacin, Nstor Kirchner. Luego de una prolongada recesin
a partir de mediados de 1998, la economa argentina colaps
en diciembre de 2001 y el pafs atraves una grave crisis de la
cual comenz a salir recin a fines de 2003. Durante el estallido
social de diciembre de 2001, y a pesar de que el entonces pre-
sidente, Fernando De la Ra, haba decretado estado de emer-
gencia, los militares se abstuvieron de cualquier intervencin,
y fue la dinmica constitucional en el Congreso la Que logr
finalmente restablecer el orden institucional con, primero, el
nombramiento de Eduardo Duhalde como presidente (2001-
2003) y, luego, la eleccin de Nstor Kirchner (2003-2007), a
Quien sucedi su esposa, Cristina Fernndez de Kirchner, en
diciembre de 2007.
La polftica de defensa, entendiblemente, no ocup un espa-
cio prioritario en los afias de la crisis que, por supuesto, afect
tambin a la institucin castrense en su funcionamiento coti-
diano. Por lo tanto, poco y nada cambi de la situacin que
provena de los afias noventa. La decisin del nuevo presidente
de asumir con firmeza el mando y su compromiso con los dere-
chos humanos rompieron una suerte de statu qua que supona
un entendimiento mutuo entre el poder civil y las Fuerzas Arma-
das, resultante de la amnisHa del gobierno de Menem. "No ha
dudado en llamar a las cosas por su nombre y ha combatido
con tenacidad toda supervivencia ideolgica o simblica en
los institutos castrenses, de figuras, representaciones y valores
remanentes del trgico pasado inmediato. La exclusin de los
'"
DERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE ,MONT!NEGRO' TOKATUAN
retratos de los ex generales y presidentes de facto Jorge Videla
y Reynaldo Signone, ambos ex directores del Colegio Militar de
la Nacin, que se exhiban all en un espacio dedicado al efecto
junto a los de otros directores, fue una muestra de ello" (Lpez,
2007: 35). La otra decisin importante de Nstor Kirchner fue la
declaracin de nulidad de las leyes exculpatorias, que permiti
el reinicio del juzga miento de los militares responsables de cr-
menes de lesa humanidad para el establecimiento de la verdad
y justicia y la erradicacin de la impunidad.
El retorno a la atrasada reforma militar mediante el proyecto
de modernizacin a partir de 2006 se inserta en primer lugar
en esta lgica de institucionalizar la poltica de defensa de la
democracia terminando con el pasado marcado por la Doc-
trina de Seguridad Nacional y hace imprescindible llevar a su
conclusin el proceso iniciado en 1985 e interrumpido sucesi-
vamente en 1987 y 1990. Pero el proyecto de modernizacin
tambin responde a la necesidad de darles continuidad a los
logros que le dieron al proceso de reinstitucionalizacin sus
bases normativas con las respectivas Leyes de Defensa (23554)
en 1988, de Seguridad Interior (24059) en 1992, del Servicio
Militar Voluntario (24439) en 1994, de Reestructuracin de las
Fuerzas Armadas (24948) en 1998, y de Inteligencia Nacional
(25520) en 2002. Finalmente, no se puede desestimar la impor-
tancia del cambio estructural en Sudamrica en los inicios
del siglo XXI Que, adems, permite racionalizar la consolida-
cin del proceso de modernizacin de las Fuerzas Armadas y
la formulacin de la dimensin estratgica de una poltica de
defensa argentina consolidada en su reinstitucionalizacin en
el marco del Estado de Derecho.
El proyecto de modernizacin de las Fuerzas Armadas,
entonces, no signific ni ruptura con el proceso de reinstitucio-
nalizacin de la poltica de defensa despus del regreso de la
democracia. ni un cambio radical en el entendimiento de ese
pilar del Estado nacional. Refleja. sin embargo. la voluntad pol-
tica de acabar con dos negligencias en la gestin que caracteriz
a la defensa desde 1983. La primera es uno de los rasgos salien-
tes del proceso de transicin: "La significada y crnica reduccin
de recursos para la defensa que en los veinte afias posterio-
res vio mermada a la mitad de su participacin dentro de las
prioridades presupuestarias nacionales. sin haber obtenido por
parte de la dirigencia politica. en su conjunto. lineamientos de
ajuste" (Ministerio de Defensa. 2009: 11). la segunda es "una
modalidad de gestin basada en enfoques delegativos de las
responsabilidades pollticas en las propias Fuerzas Armadas
que convalid un proceso crnico y catico de degradacin de
las capacidades operativas del instrumento militar" (Ministerio
de Defensa, 2009: 11). Se puede argumentar, entonces. que los
emprendimientos resumidos en el documento "Modelo Argen-
tino de Modernizacin del Sistema de Defensa" (Ministerio de
Defensa, 20091. a base de los cuales se desarrolla el anlisis de
la etapa contempornea del proceso de institucionalizacin de
la poHtica de defensa en los prximos prrafos. constituyen en
su conjunto un esfuerzo de crear y consolidar estructuras que
permitan darle continuidad institucional a la defensa como poli-
tica estatal y evaluarla en su necesidad estratgica para la defi-
nicin del lugar de la Argentina en el mundo.
El proceso de modernizacin del sistema de defensa se
bas en diez puntos. explicitados en el documento mencio-
nado (pp. 17-18). en esta forma:
al Estructuracin orgnica V funcional del sistema.
b) Organizacin de una metodologa de planeamiento estratgico.
el Configuracin de un sistema optimizado de planea miento V
ejecucin loglstica.
"
OERGHOIJGAS$IAN I L.A1IOCCAI MERl<:E / ft.ONTENEGRO /TOKAT\..IAN
d) Articulacin de las reas de investigacin, desarrollo y produccin.
el Consolidacin integral regional y cooperacin internacional.
f) Promocin de la calidad educativa e integracin de las ins-
tancias de formacin y capacitacin.
g) Implementacin de la perspectiva de los derechos humanos
y de una poltica transversal en materia de gnero.
h) Activacin del sistema de inteligencia estratgica militar.
i) Fortalecimiento de la vinculacin del sistema con la sociedad civil.
j) Optimizacin de los mecanismos de transparencia y control pblico.
El proceso de implementacin comenz con la reglamenta-
cin de la Ley de Defensa mediante el Decreto N 727 que el pre-
sidente firm en junio de 2006. El decreto de reglamentacin,
demorado 18 aos, permiti, entre otros, diferenciar claramente
las funciones del Ministerio de Defensa, del Estado Mayor Con-
junto y de las Fuerzas Armadas, y trasladar a organismos civiles
funciones no militares que, sin embargo, hasta entonces haban
asumido los uniformados, como la administracin de la avia-
cin civil, el Servicio Meteorolgico Nacional y el Servicio de
Hidrografa Naval. "El nfasis en privilegiar la misin primaria
de las Fuerzas Armadas responde a la necesidad de evitar la
desnaturalizacin de su razn de ser como instrumento militar
de la Nacin, situacin que acaece al asignarles responsabili-
dades para dar cuenta de otras funciones que, aunque propias
del Estado nacional, no guardan relacin con su competencia
especfica" (Ministerio de Defensa, 2009: 19).
La creacin del Consejo de Defensa Nacional (CODENA)
mediante el Decreto W 1168/06, la aprobacin de la "Directiva
de Organizacin y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas"
(Decreto N 1691/06) y, luego, del "Ciclo de Planeamiento de
la Defensa Nacional" (Decreto N 1727/07) cumplieron con
el objetivo delineado en el punto B; a su vez, la creacin de
33
la Subsecretaria de Planificacin Logstica V Operativa de la
Defensa mediante el Decreto N 788/07 -consolidado por el
Oecreto N 1451/07- respondi a la necesidad de definir e
implementar las iniciativas programticas del Sistema Integral
de Gestin de Inversiones para la Defensa (SIGlO); el Programa
de Abastecimiento Conjunto de Insumas Comunes (PACIC); el
Plan de Equipamiento Conjunto para Operaciones de Manteni-
miento de Paz (PECOMP); el Sistema de Capacidades de Man-
tenimiento de las Fuerzas Armadas (SICAMAN); el Rgimen de
Aeronavegabilidad Militar (RAM); V el Comit de Polltica Pre-
supuestaria. Ante las fallas detectadas en el funcionamiento de
los programas, el Ministerio design una comisin compuesta
por especialistas que, luego de seis meses de investigaciones,
prepar un informe que se present en el seminario interna-
cional Modernizacin de la Defensa: Modelos Logfsticos de
Organizacin. "En trminos generales, el Informe prescribe
distintas tecnologfas de gestin en el campo del planea miento
estratgico militar, logstica gentica (obtencin V moderniza-
cin de sistemas de armas V medios de apoyo) V logstica de
sostenimiento (sostenimiento de medios en situacin de alista-
miento u operaciones) a los fines de construir un sistema logis-
tico integrado, donde exista una adecuada centralizacin de
las funciones que se determinen en el Ministerio de Defensa,
as como una planificacin V supervisin descentralizada de
aquellas que permanezcan en las propias Fuerzas" (Ministerio
de Defensa. 2009: 24). La propuesta dellnforme
ll
es la creacin
de una Agencia Loglstica de la Defensa de necesaria composi-
cin civil V militar.
11. El documento para la Modernizacin del Sistoma Logfstieo de la
Defensa'" se encuentra disponible en 01 sitio de Internet del Ministerio de Defonsa.
en www.mindef.gov.of
OERGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MERKE, MONTENEGRO I TOKATUAN
El proyecto de modernizacin incluy tambin la reactiva-
cin del rea de investigaciones cientficas mediante la reforma
de los lineamientos estratgicos, estructura administrativa y
rgimen de personal del Instituto de Investigaciones Cientfi-
cas y Tecnolgicas de las Fuerzas Armadas (CITEFAL rebau-
tizado Instituto de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas
para la Defensa (CITEDEF). Con la articulacin de la investiga-
cin en el rea de defensa con otros sectores de desarrollo y
produccin, "el Ministerio de Defensa foment la recuperacin
y potenciacin de las capacidades productivas de las Fuerzas
Armadas, las cuales afrontan una disminuida actividad opera-
tiva, carencias crnicas de lineamientos, y, en algunos casos,
fraudulentos procesos de privatizacin ocurridos dcadas
atrs" (Ministerio de Defensa, 2009: 25).
Basada en la reforma de la Ley de Inteligencia (25520 del
ao 2001), la modernizacin del sistema de defensa implic
medidas como la incorporacin de equipamiento sofisticado y
la reglamentacin del funcionamiento de la Inteligencia, orde-
nndola en su fase operativa siguiendo los lineamientos del
Plan Estratgico para la Inteligencia en Democracia.
En adicin a estas iniciativas estrechamente vinculadas al
objetivo de un funcionamiento eficiente del sistema de defensa,
el proyecto de modernizacin puso nfasis sobre reas ante-
riormente consideradas de poca relevancia o simplemente no
vinculadas a la institucin castrense: educacin y formacin,
derechos humanos y cuestiones de gnero. La reforma del sis-
tema educativo de oficiales y suboficiales tuvo como propsito
fundamental "integrar conocimientos producidos o difundidos
en el mbito acadmico nacional e internacional a la esfera
castrense y propiciar la calidad de los contenidos estricta-
mente militares a partir de los requerimientos funcionales de
las Fuerzas Armadas" (Ministerio de Defensa, 2009: 28). La for-
macin del militar sobre la base de los valores de una socie-
dad democrtica fue considerada esencial para la educacin
del soldado ciudadano y la promocin de la profesin militar
conforme a un servicio pblico. Con ese objetivo tambin se
dio el paso hacia la articulacin de los institutos universitarios
de las Fuerzas Armadas, y el Ministerio firm un convenio con
la Universidad Nacional de Tres de Febrero para la apertura del
posgrado de la carrera de Especializacin en Administracin
de Defensa, dedicada a la formacin de expertos civiles en la
gestin de asuntos de la defensa.
Con respecto a la implementacin de la perspectiva de
los derechos humanos en defensa, se cre en el Ministerio
la Direccin de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, cuya funcin radica en la coordinacin de los
esfuerzos y las iniciativas relativas. Un avance fundamental
en la direccin de la implementacin de la perspectiva de los
derechos humanos ha sido la sancin en agosto de 2008 en el
Congreso Nacional de la Ley N26394 de Reforma Integral del
Sistema de Justicia Militar, que derog el antiguo Cdigo de
Justicia Militar, para abrir paso a uno nuevo que contemple,
entre otros, la eliminacin del fuero privado militar, la simpli-
ficacin del derecho penal militar, la regulacin del derecho
disciplinario militar y la erradicacin del ordenamiento jurdico
argentino de la pena de muerte.
La perspectiva de gnero. finalmente, se centr "en la re la
ci n profesional. la posibilidad de acceso y progreso en con
diciones de igualdad y la erradicacin de diversas formas de
violencia contra las mujeres en el mbito militar" (Ministerio
de Defensa. 2009: 32). En este sentido. se tomaron medidas
con el fin de, entre otros, adecuar las condiciones de ingreso
y permanencia en las instituciones formativas militares de
mujeres embarazadas o con hijos (Resolucin Ministerial N
"
DERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO 1l0KATllAN
849/06); modificar el Decreto Reglamentario del Servicio Mili-
tar Voluntario, que impeda el acceso a quienes tuviesen per-
sonas a su cargo y afectaba fundamentalmente a las mujeres;
promover una agenda de cambios a favor de la integracin
de la mujer en la carrera militar mediante la convocacin del
Consejo de Polticas de Gnero para el mbito de la Defensa; y
detectar casos de violencia intrafamiliar.
CONCLUSIONES
Militares y ciudadanos
La modernizacin del sistema de defensa argentino tal como
se presenta en sus grandes lneas debe ser entendida y eva-
luada en dos ejes generales: los componentes explcitamente
vinculados al incremento de la eficacia del funcionamiento de
los diferentes elementos de este sistema -los puntos B, e, o y
H, incluyendo la creacin del CODENA la Agencia Logstica, la
promocin de la investigacin tecnolgica y la incorporacin
de equipamientos sofisticados para el anlisis de la Inteligen-
cia-, y las reas de educacin, derechos humanos y asuntos
de gnero -los puntos F y G-, cuyo impacto en trminos de
cambio sustantivo y cualitativo del sistema se ver ms bien
a mediano plazo. En ambos casos, sin embargo, el objetivo es
afianzar el control civil de las Fuerzas Armadas. De hecho, el
protagonismo de los civiles en todos estos emprendimientos
es ms que notable. Esta presencia, participacin en, y com-
promiso con los asuntos de defensa de parte de civiles, a su
vez, indican un creciente inters y especializacin de expertos
universitarios en temas de gestin, administracin y planifica-
cin de defensa que anteriormente se conocian como reas de
casi exclusiva competencia de militares.
Uno de los indicadores es la dinmica de produccin inte-
lectual entre proyectos de investigacin y debates pblicos
que se gener en el Centro de Estudios Estratgicos Manuel
Belgrano, que se cre en el mbito del Ministerio de Defensa
para coordinar las acciones del Ejrcito, la Armada y la Fuerza
Area, y cuyo fin, como se lee en el comunicado del Ministerio,
"es acentuar la perspectiva de considerar a la defensa como un
problema de todos los sectores de la Nacin, civiles y milita-
res. Al sumar a universidades y especialistas civiles a los estu-
dios militares de la materia se propone elevar la consideracin
de la temtica, plantearla en una perspectiva integral donde se
analicen con el mayor nivel cientfico las capacidades y dfi-
cit de la Nacin en esa esfera" (Veiras, 2008). Por lo tanto, se
entiende que el objetivo de "fortalecimiento de la vinculacin
del sistema con la sociedad civil" sea uno de los componentes
ms importantes del proyecto de modernizacin, incluyendo
los emprendimientos culturales, dilogos con intelectuales,
ciclos de debate, conferencias, actos de homenaje, recordato-
rio y reflexin sobre la Guerra de las Malvinas, exposiciones y
publicaciones entre cursos, revistas, informes, y otros temas.
Todos estos emprendimientos tienen como fin terminar con
el divorcio entre las Fuerzas Armadas y la sociedad, que, adems
de tener un fuerte componente histrico-cultural, era sobre todo
consecuencia de la intervencin militar en los asuntos internos
del pas que tanto sufrimiento les cost a los ciudadanos y, en
definitiva, fue nefasta para la profesin misma de los unifor-
mados. Es, en las palabras de la ministra Garr, el esfuerzo de
"ciudadanizar" a las Fuerzas Armadas y hacer de la carrera mili-
tar una profesin para ciudadanos. Esta es la primera novedad
en el aporte de la modernizacin del sistema de defensa como
ltima etapa en el proceso de reinstitucionalizacin de la poltica
de defensa despus del regreso de la democracia.
"
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO /TOKATLlAN
FACTOR EXTERNO
La modernizacin del sistema de defensa toma en considera-
cin la orientacin principal de la poltica exterior argentina
desde 1983, a saber: la integracin regional y la cooperacin
internacional. Las acciones concretas en este mbito del Minis-
terio "ponen de manifiesto la voluntad de avanzar en la senda
descripta, comenzando por afianzar la integracin en el plano
subregional y regional, y en el bilateral con aquellos Estados
u organizaciones internacionales de importancia para los inte-
reses nacionales" (Ministerio de Defensa, 2009: 27). En adicin
a la participacin del Ministerio en varios encuentros de coor-
dinacin de polticas, creacin de grupos de trabajo, empren-
dimientos de cooperacin, entre otros, el salto cualitativo, de
acuerdo con la caracter'lzacin prop'la del Ministerio en el docu-
mento "Modelo Argentino de Modernizacin del Sistema de
Defensa" (p, 27) en materia de integracin en el campo de la
defensa regional. ha sido la formacin de la fuerza de paz com-
binada argentino-chilena Cruz del Sur, para ser desplegada en
cualquier operacin de paz de las Naciones Unidas. Esta orien-
tacin de integracin regional y de cooperacin internacional
de la Argentina en s constituye una prueba del abandono de las
perspectivas pasadas fuertemente ancladas en consideraciones
de balance o proyeccin de poder e hiptesis de conflicto.
En otras palabras, la poltica de defensa como un pilar de la
poltica del Estado no tiene por qu necesariamente definirse
a partir de la existencia o percepcin de amenazas externas, ni
justificarse meramente en trminos de proyeccin de poder,
Ms an, el contexto geopoltico de una "zona de paz" sud-
americana donde pertenece la Argentina requiere una poltica
de defensa proactiva de todos los pases de la regin. Primero,
porque el giro estratgico de la integracin regional que signi-
fic la creacin de UNASUR y su CDS implica un importante
39
rediseo de la arquitectura de la seguridad (Chipman y Lockhart
Smith, 2009). Segundo, si bien la iniciativa del CDS se origin
en Brasil, la propuesta gener no slo inters sino entusiasmo
en la Argentina, donde se multiplicaron los debates pblicos
y la produccin intelectual sobre el tema (ver, por ejemplo,
DerGhougassian, 2009). La participacin de la construccin del
CDS requiere una visin estratgica que no existe, o carecer
de credibilidad, sin una poltica de defensa propia.
En definitiva, el mbito externo, regional e internacional,
pos 11 de septiembre de 2001, impone una racionalizacin de
la dimensin estratgica de las relaciones internacionales, o el
lugar en el mundo, de la Argentina, distinta de los paradigmas
dominantes de los ochenta y los noventa, y este factor externo
es el segundo aspecto novedoso de la etapa actual de la reins-
titucionalizacin de la poltica de defensa.
COMUNIDAD EPISTMICA
Este ensayo argument que la modernizacin del sistema de
defensa constituye la ltima, y quiz culminante, etapa del pro-
ceso de reinstitucionalizacin de la poltica de defensa en el
Estado de Derecho luego del regreso de la democracia. Podra,
por lo tanto, sostener que se ha puesto fin, en las palabras de
Fabin Calle (2009: 22) en su reaccin a la propuesta pblica
de Martn Caparrs (2009) de disolver las Fuerzas Armadas, a
"dos dcadas de absoluto descuido de la cuestin de defensa
como poltica de Estado".
Este trabajo se apoy sobre dos argumentos. El primero
se define como un factor en el mbito interno argentino y se
basa en la constatacin de que la modernizacin del sistema
de defensa persigue el objetivo de la ciudadanizacin de las
Fuerzas Armadas. El segundo argumento remite a la raciona-
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGRO ITOKATllAN
lizacin de la poltica de defensa proporcionada por el mbito
externo en el contexto propio del mundo pos 11 de septiembre
de 2001. Pero la ciudadanizacin de las Fuerzas Armadas es
un proceso lento, y necesita un esfuerzo sistemtico y conti-
nuo, sobre todo en el rea de la educacin y formacin de los
militares (Badar, 2009)12. En cuanto a la racionalizacin para
sostener la necesidad de una poltica de defensa a partir del
imperativo estratgico de un mbito externo -regional e inter-
nacional-, es, en definitiva, una decisin politica.
Ninguno de estos dos factores, la ciudadanizacin y el
mbito externo, puede garantizar que las estructuras que est
generando el actual proyecto de modernizacin de las Fuerzas
Armadas para llevar a su culminacin la reinstitucionalizacin
de la politica de defensa y consolidarla como un pilar de la
poltica estatal no sufrirn un revs, o abandono, por algn
giro poltico o decisin de recorte presupuestario. Queda ver si
una -ya por suerte activa- "comunidad epistmica" argentina
formada por especialistas en temas de seguridad y defensa,
que ha hecho una interesante inversin intelectual en forma
de debate y produccin en estas reas, lograr mantener vivo
el inters por el tpico de la defensa como poltica de Estado
en una democracia, frente al silencio de los medios de comu-
nicacin, la indiferencia de fa sociedad, y la irresponsabilidad
de la clase poltica.
12. Agradezco tambin a Germn Soprano por el intercambio de ideas sobre
el tema a partir de un trabajo indito de l junto con Sabina Frederlc, Anala
Bracamonte, Alejo Levoratti y Mariano Martnez Acosta sobre la formacin
militar que puso a mi disposicin para leer, comentar y discutir.
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DERGHOUGASSIAN f LAROCCA f MERKE f MONlENEGRO fTOKATUAN
DEFENSA Y POLTICA EXTERIOR'
VALERIA LAURA LAROCCA'
El presente artculo tiene por objeto responder el siguiente inte-
rrogante: la poltica interna adoptada por Argentina orientada
a la militarizacin de las Fuerzas Armadas, esto es, el retorno
de las mismas a su misin principal vinculada a la defensa nacio-
1. El presente artculo constituye una versin editada y acotada para su divul-
gacin de un trabajo de investigacin ms extenso, realizado con fines acad-
micos y rigor metodolgico, dirigido por el Dr. Juan Gabriel Tokatlian, a quien
va mi ms profundo agradecimiento. Tambin agradezco sinceramente los
valiosos aportes realizados por el Mag. Germn Montenegro y el Dr. Khatchik
DerGhougassian.
* La autora realiz la Maestra en Relaciones y Negociaciones Internaciona-
les de FLACSO/Universidad de San Andrs/Universidad de Barcelona. Actual-
mente cumple funciones como coordinadora general en la Escuela de Defensa
Nacional del Ministerio de Defensa de la Repblica Argentina.
nal. constituye un elemento contribuyente a la polltica exterior
de nuestro pals frente a la gran estrategia de la primacfa de los
Estados Unidos? Resulta particularmente interesante conside
rar esta cuestin, pues Washington ha impulsado en Amrica
Latina, como parte de la mencionada gran estrategia, el ere
ciente involucramiento de las Fuerzas Armadas en temas de
seguridad interior, especialmente en el combate de fenmenos
tales como el narcotrfico, el terrorismo y el crimen organi
zado, conocidos como "nuevas amenazas". Denominamos a
tal polltica "policiamiento" del instrumento militar. Contraria-
mente, el concepto de "militarizacin" de las Fuerzas Armadas
implica no asignarles una participacin directa en la conjura
cin de los mencionados flagelos'.
Frente a la citada polltica estadounidense para la regin,
algunos pases latinoamericanos han evidenciado una reac
cin ms bien colaborativa, asociada a la implementacin de
modelos en los que la seguridad interior y la defensa nacio
nal forman parte de un nico sistema. Al mismo tiempo, otros
Estados, como la Argentina, parecen mostrar cierta resistencia,
rechazando los intentos por convertir a las nuevas amenazas
en hiptesis de empleo del instrumento militar, aunque cola
boren con la superpotencia en otros aspectos de su inters.
los principales autores sobre el lema definen a este ltimo
comportamiento externo, que implica una polftica mixta de
colaboracin y resistencia a Washington en respuesta a su pri
macia, como H softbalancing" u oposicin limitada (Pape, 2005;
Walt, 2005; Paul. 2005; layne, 2006; Russel y Tokatlian, 2009).
En este artfculo argumentamos que Argentina ha exhibido un
2. los conceptos de -militarizacin- y policlamlento de llls Fuerzas Armadas
en el sentido en que son empleados en este trllbajo surgen de un proyecto de
anlculo elabOflldo conjunlam8nIO por la autora con el Lic. SergIo Elssa.
..
DERGHOUGASSlAN f LAROCCA. f MERKE f MOlflENEGRO fTOKATIJAN
comportamiento externo cercano al modelo de soft-bafancing
desde el ao 2003 en adelante y que, particularmente, ha evi-
denciado una posicin externa opuesta a la poltica estadouni-
dense de policiamiento del instrumento militar, sobre todo a
nivel polftico-diplomtico bilateral y multilateral.
No obstante, dado que el soft-bafancing se concentra en las
acciones externas adoptadas por los paises con relacin a la
Casa Blanca, nuestra propuesta consiste en avanzar hacia la
consideracin de medidas de poHtica domstica como instru-
mentos contribuyentes a la mencionada alternativa estratgica
en el plano de la poltica exterior. Especfficamente, es el inters
de este trabajo determinar si la militarizacin de las Fuerzas
Armadas, iniciada por nuestro pas en 2003, y materializada a
partir del ao 2006, a travs de la profundizacin de la distin-
cin entre los campos de la defensa nacional y de la seguridad
pblica en el ordenamiento legal domstico. constituye un ins-
trumento relevante y contribuyente a la opcin estratgica de
soft-balancing frente a los Estados Unidos.
A efectos de desarrollar cada una de las cuestiones planteadas
en los prrafos precedentes. el trabajo se encuentra dividido en
tres apartados principales y una seccin final. con los contenidos
que se detallan a continuacin. En el primer apartado se introducen
los conceptos bsicos del trabajo, tales como "gran estrategia" y
uprimaca". Asimismo. se analizan las alternativas de respuesta
disponibles para los pases del sistema internacional -especial-
mente para los latinoamericanos- frente a la gran estrategia de la
primaca estadounidense. En el segundo apartado describimos la
alternativa estratgica de soft-balancing implementada por nues-
tro pas. particularmente durante el periodo posterior a la guerra
en lrak de 2003 y hasta el ao 2009, ilustrando el argumento con
la enumeracin de algunas acciones que demuestran una mezcla
de colaboracin y resistencia frente a las preferencias de la super-
..
potencia. En el tercer apartado, sostenemos que determinadas
medidas de polltica interna pueden ser consideradas como ele-
mentos contribuyentes a una polltica externa de soft-balancing y
procuramos constatarlo para el caso argentino, a partir de la des-
cripcin de la polltica de defensa nacional adoptada por nuestro
pais en el perodo 2003-2009 y su articulacin con la polftica de
vinculacin externa con Washington. Por ltimo, exponemos las
reflexiones finales del trabajo, en las que no slo reafirmamos la
respuesta al interrogante inicialmente planteado, sino que ade-
ms introducimos algunas consideraciones relevantes sobre la
temtica abordada.
CONCEPTOS CENTRALES
"
Una primera cuestin radica en determinar en qu consiste
una "gran estrategia'" o .. grand strategy". Rosecrance y Stein
(1993) sostienen que dicha expresin refiere a la politica esta-
tal que delinea la respuesta de la Nacin -tanto en tiempos de
paz como de guerra- frente a las incertidumbres de un mundo
anrquico, teniendo en cuenta los desafos del sistema interna-
cional, as como las restricciones y presiones domsticas.
En sintona con lo anterior, entendemos que la nocin de
grand strategy resulta de la combinacin de la poltica exterior
y la polltica de defensa, la cual est presente frecuentemente en
los paises con una importante gravitacin en el sistema interna-
cional-como los Estados Unidos, Gran Bretaa, Alemania, China
y Rusia-. No es este el caso de las naciones latinoamecanas.
Los Estados Unidos han adoptado diferentes grandes estrategias
a lo largo de su historia poltica, pasando por el aislamiento y la
contencin hasta llegar a la actual gran estrategia de la primada.
En la Posguerra Fria y en el marco de un escenario interna-
cional unipolar, donde los Estados Unidos pasaron a ostentar
..
OEROHOUGASSIAN ILAAOCCA I MERKE I MONTENEORO ITOKATUAN
una posicin de preeminencia derivada de un inusitado poder
global multidimensional (militar, econmico, tecnolgico, cul-
tural y poltico). se fueron definiendo los lineamientos de la
"gran estrategia de la primaca", los cuales cobraron fuerza
a partir del ao 2002, con el protagonismo adquirido por los
neoconservadores en la Casa Blanca. Esta nueva poltica implic
el retorno de la geopoltica y la seguridad como prioridad de la
agenda estadounidense.
Los elementos centrales que definen a la mencionada gran
estrategia son su "estrategia" y su "doctrina". La primera es la pri-
maca, la cual establece que los Estados Unidos no tolerarn nin-
gn competidor -ni en el campo militar ni en el poltico-, sea
este un aliado tradicional o un potencial adversario. En cuanto
al segundo elemento, la doctrina que acompaa la estrate-
gia es predominantemente la guerra preventiva (preventive
war en ingls), sin desmantelar completamente la disuasin.
Estados Unidos trata de monopolizar la mayor fuerza mili-
tar global que le resulte posible, a efectos de disuadir a los
potenciales competidores de que ni siquiera aspiren a un rol
global o regional ms importante con la esperanza de equipa-
rar o sobrepasar a Washington. Adems, segn la nueva doc-
trina de la guerra preventiva, la superpotencia "se arroga el
poder de usar su podero blico (incluido el nuclear) contra un
pas, independientemente de que este se disponga a atacar de
manera inminente a los Estados Unidos y sin tener en cuenta
las condiciones mnimas de legitimidad, legalidad y moralidad
que exige el recurso al instrumento militar en las relaciones
internacionales" (Tokatlian, 2005).
Esto ltimo qued evidenciado en la Operacin Iraqi Free-
domo Si bien Washington argument que la misma consisti en
una accin anticipada, en realidad se trat de una guerra pre-
ventiva (Pape, 2005). Este curso de accin, fuera del derecho
internacional y de las normas de comportamiento establecidas
por Naciones Unidas, no slo ha mostrado la disposicin de
los Estados Unidos a recurrir a l, sino adems la voluntad de
hacerlo unilateralmente. Este tipo de comportamiento es per-
cibido por el resto de la comunidad internacional como ambi-
cioso e incluso provocativo Clkenberry, 20031. Ello, sumado a la
incertidumbre e inseguridad que genera la existencia de una
nica superpotencia, por primera vez desde la creacin del
sistema de Estados modernos en 1648. y la evidente enorme
disparidad de poder existente han dado lugar a diferentes reac-
ciones por parte de los distintos pases.
Opciones estratgicas
La literatura realista desarrollada durante la Guerra Frra -tanto
en la versin del realismo clsico de Hans Morgenthau (1948)
como en la del neorrealismo o realismo estructural de Kenneth
Waltz 11979l-- predice que, en un sistema internacional unipo-
lar, los paises cuyas capacidades no difieren en gran medida de
las de la potencia dominante tendern a desarrollar estrategias
de ubalancing", es decir buscarn contrabalancear al actor pre-
ponderante incrementando su poder o forjando una coalicin
contraria con otros Estados para contenerlo y mantenerlo con-
trolado (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993). Por su parte, los pases
que han quedado muy detrs del pas predominante y carecen
de capacidad para influir en la distribucin de poder a nivel sist-
mico tendern a implementar estrategias de "bandwagoning" o
plegamiento a la potencia dominante, lo cual implica adaptarse
y acceder a los deseos de esta ltima.
Por lo tanto, en la era de la Pax Americana, la teora realista
sugiere que debemos esperar que las alianzas de los Estados
Unidos se tornen cada vez ms frgiles y difciles de conducir,
"
DERGHOUGASSIAN I LAAOCCAI MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
y predice que los principales pases desarrollarn estrategias
orientadas a restablecer el equilibrio de poder internacional,
movilizando recursos internos para resistir el predominio nor-
teamericano ("balance internal/V') o uniendo sus fuerzas en
aras de limitar la libertad de accin estadounidense (" balance
externally")' Asimismo, de acuerdo con la teora mencio-
nada, los pases con menor poder relativo se vern forzados
a plegarse ("bandwagon") al hegemn. Este sera el caso de
la mayora de los Estados, debido a la notable asimetra de
poder existente.
Sin embargo, destacados tericos de las relaciones inter-
nacionales
3
coinciden en que en el sistema uniporar actual se
observa una ausencia relativa de alineamientos completos
(bandwagoning) y de comportamientos del tipo balancing, y
que, en todo caso, el contra balance existente es muy modesto
o menor al esperado, y no pretende forjar una coalicin a nivel
global para contrarrestar el poder estadounidense.
No obstante, si miramos ms detenidamente, vemos que ya
desde el ao 2002 se ha producido un cambio en la respuesta
de los actores del sistema internacional frente a la preeminen-
cia de Washington, alentados a buscar mecanismos para limi-
tar su poder.
De esta manera, ha surgido una suerte de soft-balancng o
resistencia moderada a los Estados Unidos, que luego de la
guerra en Irak se est transformando en un tipo de poltica ms
asertiva. En otras palabras, los Estados estn utilizando varios
mtodos para perseguir sus intereses en este mundo unipolar,
tratando de evadir el control de los Estados Unidos y restringir
3. Tales como Pape (2005), Paul (2005), Waltz (2002), Walt (2005), Ikenberry
(2003) y Chong (2004).
su poder, aunque este comportamiento no logre socavar Su
primacla, al menos en el corto plazo.
A diferencia del balancing tradicional o .. hard-balancing",
el soft-boloncing no persigue alterar la distribucin de poder
actual. sino Que la acepta, pero busca obtener mejores resul-
tados dentro de ella -incluso contrarios a las preferencias de
los Estados Unidos-o Ello, a travs de la coordinacin de accio-
nes diplomticas informales y limitadas, para tornar ms difcil
el ejercicio unilateral e impune del poder estadounidense, o
mediante la movilizacin de sus propios recursos y divisando
estrategias particulares orientadas a mejorar su capacidad de
resistir las presiones de Washington.
As pues, las estrategias tradicionales de balancing y band-
wagoning, propias del desarrollo del enfoque realista durante
la Guerra Fra, no permiten dar cuenta acabadamente de las
alternativas de accin Que estn desarrollando los paises frente
a la primacia estadounidense en la actualidad.
En efecto, en la Posguerra Fria es posible constatar la emer-
gencia de un men de opciones estratgicas disponibles para
los actores del sistema internacional, que se ubican entre esos
dos extremos y Que pueden ser de dos tipos: de resistencia
-pollticas orientadas a obtener resultados diferentes a las pre-
ferencias estadounidenses- o de complacencia -eooperar con
los Estados Unidos para influir en cmo el poder estadouni-
dense es ejercido-. Algunos pases llevan adelante ambos Cur-
sos de accin al mismo tiempo.
Amrica latina
Existen relativamente pocos estudios acadmicos destinados a
elaborar construcciones tericas sobre las diversas respuestas
ofrecidas por los paises de la comunidad internacional frente
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOlCATUAN
a la gran estrategia de la primacfa Vale notar
que dentro de este grupo limitado de trabajos, muy pocos inclu-
yen alguna referencia sobre Amrica Latina. El problema que
surge de la situacin planteada es que las conceptualizaciones
construidas para los paises centrales no son directamente asi-
milables al caso de los pases latinoamericanos. debido a que
esta regin presenta especificidades que es necesario recordar.
En trminos coyunturales, Amrica Latina no es una zona
de relevancia estratgica para la poltica exterior de los Esta-
dos Unidos. Por un lado. porque ningn pas latinoamericano
cuenta con los recursos de poder necesarios como para trans-
formarse en una gran potencia en el mediano plazo, es decir
que no ofrece amenazas a la posicin de superioridad estado-
unidense en el sistema internacional. Por otro lada, porque no
existe en la regin un alto grado de amenaza a la agenda norte-
americana de seguridad global-bsicamente, terrorismo trans-
nacional y armas de destruccin masiva- semejante a la que se
observa en otras partes del mundo (Russel y Tokatlian, 2009).
En trminos histricos y estructurales. la relacin entre Am-
rica Latina y los Estados Unidos est signada por la asimetra. es
decir, por una gran disparidad de poder. donde el pafs ms pode-
roso es el actor externo ms importante para cada uno de los Esta-
dos latinoamericanos, lo que condiciona adems las atternativas
de comportamiento de estos ltimos. No obstante, la relacin
entre Amrica latina y los Estados Unidos no puede reducirse a
un simple vinculo de dominacin y subordinacin, pues los paises
del subcontinente pueden procurarse determinados mrgenes de
accin y perseguir ciertos objetivos de politica exterior.
". Para mayor Informacin sobre IlIs mencionadas rllspuestas, recomendamos
consultar tkenberry (2003), Chong f2004J y Walt 12005J.
"
En este punto nos interesa senalar que, segn Russell y
Tokatlian (2009), las respuestas ensayadas por los pases
de la regin frente al desarrollo de la gran estrategia de la
primaca estadounidense implican una combinacin de dis-
tintas formas de acomodamiento V de oposicin a las prefe-
rencias de la superpotencia, que pueden ser agrupadas en
cinco modelos de polftica de vinculacin con Washington: el
acoplamiento, el acomodamiento, la oposicin limitada, el
desafio V el aislamiento.
Lo cierto es que, hasta el momento, la mayorfa de los
paises sudamericanos no slo no han mostrado una nica
respuesta frente a la primaca de los Estados Unidos, sino
que incluso un mismo Estado bajo diferentes gobiernos ha
exhibido comportamientos divergentes. Esto demuestra que
en Amrica latina no est presente el concepto de H gran
estrategia" que, como hablamos sealado, resulta de la com-
binacin de la poltica exterior y de la politica de defensa.
No obstante, es posible analizar separadamente las polticas
mencionadas y, en todo caso, considerar su posible inte-
raccin. Ello supone evaluar el comportamiento de politica
exterior de estas naciones, a efectos de identificar si las alter-
nativas de accin implementadas denotan la escogencia de
un modelo predominantemente de resistencia o de colabo-
racin con Washington. y, luego, continuar con el estudio de
la evolucin de su politica de defensa, en tanto posible ins-
trumento contribuyente a la estrategia de vinculacin externa
del pals en tiempos de paz. En lo Que resta del trabajo nos
proponemos efectuar este anlisis para el caso argentino.
5. los citados autores introducen la mirada latinoamericana de la que carecen
los estudios seflelados ms arriba.
OERGHOUGASStAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGAO I TOKAlUAN
LA OPCiN ARGENTINA
El segundo apartado del presente trabajo est dedicado a
caracterizar la respuesta ofrecida por nuestro pals frente a
la gran estrategia de la primacfa estadounidense, particular-
mente durante el perEodo posterior a la guerra en Irak de 2003,
abarcando asr el gobierno de Nstor Kirchner y parte de la
administracin de Cristina Fernndez de Kirchner.
En esta direccin, sostenemos que Argentina, en lnea con
el comportamiento de paises grandes y medianos, no adopt
una poltica exterior de puro alineamiento ni de pura confron-
tacin con Washington. sino que se inclin hacia distintas for-
mas de colaboracin y de resistencia frente a los intereses de
la Casa Blanca. En otras palabras, entre el men de opciones
estratgicas disponibles para los paises latinoamericanos,
nuestro pars escogi lo ms cercano al soft-ba/ancing o a la
oposicin limitada de Russe!! y Tokatlian (2009).
A continuacin. exponemos las principales acciones exter-
nas desarrolladas por nuestro pas con relacin a los Estados
Unidos durante el perodo 2003-2009, en trminos de compor-
tamientos que denotan colaboracin o resistencia a las prefe-
rencias de la superpotencia.
Resulta relevante advertir que las decisiones de poltica
exterior que describimos a continuacin no corresponden a
meras reacciones frente a las polticas estadounidenses, sino
que responden tambin -y a veces principalmente- a razones
de naturaleza domstica, as como a otros factores que provie-
nen del escenario mundial y regional.
Al respecto, cabe mencionar que Nstor Kirchner lleg a
la presidencia de la Nacin en el ao 2003, en un contexto
caracterizado, en el plano internacional, por el escenario pos-
terior a los atentados del 11 de septiembre da 2001 (11/9) y
por un comportamiento estadounidense crecienlemente uni-
LA [)!;FENSA EN El SIGLO XXI
"
Brasil y Paraguay como una zona de amenaza terrorista real.
(Rebagliatti y Tobella, 2009; Busso, 2006)_ El rechazo al uso de
bases colombianas por personal militar estadounidense en la
lucha contra el narcotrfico y el terrorismo.
La promocin de mecanismos y mbitos puramente regio-
nales para resolver conflictos entre los pases del subconti-
nente sin la participacin de Washington, como el Grupo de
Ro, la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el Con-
sejo de Defensa Suramericano (COS).
Es de destacar que las conductas de resistencia detalladas
precedentemente responden a diferentes motivaciones. Algu-
nas de ellas estn basadas en "divergencias ideolgicas", otras
encuentran sustento en Hdivergencias pragmticas" y otras se
explican por un mix de ambas categoras de divergencias. La
divergencia ideolgica est asociada a la no coincidencia de
las ideas que inspiran las politicas exteriores de las partes,
como el caso del rechazo al ALCA por parte del gobierno de
Kirchner. La divergencia pragmtica tiene que ver con el hecho
de no compartir el diagnstico sobre un determinado tema,
como por ejemplo los beneficios de la relacin con Venezuela
para nuestro pars. Finalmente. el tipo de divergencia que com-
bina elementos de principio y de practicidad puede ilustrarse
con la posicin argentina de no apoyar la guerra en Irak de
2003. porque se rechazaba la violacin del derecho internacio-
nal pero tambin porque se temfa la posibilidad de un ataque
preventivo en un contexto de debilidad interna.
la colaboracin
A pesar de las acciones de resistencia mencionadas y de la
ocasional retrica antinorteamericana del gobierno argentino,
la dirigencia estadounidense no percibi ni percibe verdaderos
60
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MOHTEta:GRO /TOKATUAN
conflictos de inters o de poltica en la relacin bilateral. Esto se
debe a que las autoridades argentinas colaboran con las estado-
unidenses en los temas ms sensibles de la agenda, es decir, la
lucha contra el terrorismo, el combate al narcotrfico, la defensa
de los derechos humanos y la democracia, y la no proliferacin
de armas nucleares (Corigliano, 2008). Tambin se valora el rol
de Argentina como actor regional estabilizador.
Las gestiones de Kirchner y de Fernndez de Kirchner han
confirmado la posicin argentina a favor de la lucha contra el
terrorismo transnacional, a travs de la participacin en diver-
sos organismos multilaterales especializados y de la adopcin
a nivel interno de aquellas medidas aprobadas por la comuni-
dad internacional sobre la materia. En relacin con este tema,
debemos resaltar que en lo que hace a la Triple Frontera, nues-
tro pas ha propiciado transparentar la informacin y estrechar
los lazos de confianza entre los pases vecinos y tambin con
los Estados Unidos, a travs de diversos mecanismos. Adems,
durante el perodo bajo anlisis, Buenos Aires y Washington
combinaron esfuerzos para presionar al gobierno de Irn,
para que dicho Estado colabore en la resolucin de los ata-
ques terroristas sucedidos en nuestro pas durante la dcada
del noventa (De la Balze, 2009). Por otra parte, las autorida-
des argentinas y las estadounidenses coinciden y expresaron
pblicamente en reiteradas oportunidades que ambos pases
comparten valores esenciales para sus sociedades, como son
la defensa de los derechos humanos y de la democracia.
Otro componente positivo de la agenda bilateral tiene que
ver con el fuerte compromiso que Argentina mantiene con la
no proliferacin nuclear desde la dcada del noventa. En esta
direccin, nuestro pas se ha sumado a la mayora de los acuer-
dos y convenciones internacionales que limitan o prohben el
uso de armas de destruccin masiva y convencionales, en una
61
clara politica de transparencia (Ministerio de Defensa, 2007).
Casos itustrativos do este comportamiento cooperativo en el
perlado 2003-2009 son los acuerdos multilaterales y bilaterales
suscriptos por Argentina sobre la materia V las declaraciones
de los representantes argentinos en el marco de la Comisin
de Desarme de la ONU. Por caso, Argentina ha sido el primer
pas latinoamericano en sumarse a la Iniciativa de Seguridad
de Contenedores (CS!, por sus siglas en ingls), impulsada por
el gobierno de los Estados Unidos.
El rol de Argentina como actor regional estabilizador cons-
tituye una labor Que tambin ha sido valorada positivamente
por Washington. Hemos mencionado anteriormente como
una actitud desafiante hacia la superpotencia la promocin
por parte de nuestro pals de la resolucin de los conflictos de
la regin en el marco de mbitos sudamericanos sin la par-
ticipacin de los Estados Unidos. Pero es igualmente cierto
Que el papel desempeado por las autoridades argentinas
en la contencin de diversas crisis latinoamericanas, tanto
en los mbitos de cooperacin hemisfricos como por fuera
de ellos, resulta un comportamiento funcional a los intereses
de Washington, al frenar los focos de turbulencia procedentes
del subcontinente. Ejemplos de este accionar son: las inter-
venciones a favor de la estabilidad y continuidad democrtica
en Bolivia (2003, 2005 Y 2008), los esfuerzos de la diploma-
cia argentina orientados a mediar en la crisis desatada entre
Colombia, Venezuela y Ecuador, el rol de interlocutor con Hugo
Chvez y la ayuda a Hait.
Vale resaltar que las acciones de colaboracin con la
superpotencia encuentran sustento en diferentes tipos de
convergencias. De esta manera, sostenemos que existen: 1)
"convergencias naturales", como el compromiso argentino
con los derechos humanos, la democracia y la no proliferacin
"
DERGHOUGASSIAN I I..AROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITO!<AlUAN
nuclear; 2) "convergencias basadas en la conveniencia", como
la cooperacin en materia de la Triple Frontera, tema sobre el
cual a Argentina de todos modos le conviene transparentar y
mejorar la informacin sobre la zona; 3) "convergencias fun-
dadas en cierto grado de coercin", representadas quizs por
la decisin de nuestro pas de convertirse en la primera nacin
latinoamericana en sumarse a la CSI. lo cual obedeci en parte
a la preocupacin y presin estadounidenses luego de hacerse
pblico el caso Southern Winds; y 41 "convergencias inadver-
tidas", como las presiones ejercidas sobre Irn, para las cua-
les Argentina encuentra razones propias, diferentes de las que
tiene Estados Unidos para adoptar el mismo comportamiento.
Para concluir. los gobiernos de Kirchner y de Fernndez de
Kirchner no introdujeron una modificacin radical en la politica
exterior argentina. como hubiera sido el pasaje del plegamiento
irrestricto a una confrontacin extravagante, Resulta conveniente
hablar entonces de un cambio moderado en la polltica exterior
~ n lnea con el comportamiento de los paises grandes y media-
n05-, a partir de la adopcin de una alternativa estratgica con-
sistente, en nuestra opinin, en una variacin atenuada del
soft-balancing, pues a diferencia de otros pases, como Brasil,
Argentina no cuenta con los recursos de poder ni con el peso
relativo derivado. por ejemplo. de una activa participacin en
clubes econmicos internacionales que le permitan ejercer un
fuerte o hard soft-balancing frente a los Estados Unidos.
RELACiN CON lOS ESTADOS UNIDOS
En el apartado anterior hemos caracterizado la opcin estrat-
gica adoptada por Argentina en respuesta a la gran estrategia
de la primacfa estadounidense como "soft-balancing atenuado".
Sin embargo, tanto las acciones descriptas como las previsio-
"
nes tericas sobre esta opcin estratgica se concentran en el
mbito de la poltica externa.
Tal como hemos anticipado en la introduccin, interesa a
este trabajo incorporar ciertas variables endgenas al anli-
sis, lo cual implica examinar determinados comportamientos
exclusivamente internos, y evaluar su posibilidad de contribuir
al posicionamiento del pas en el campo externo. En esta direc-
cin, nos proponemos abordar una dimensin de la poltica de
defensa nacional: la decisin del gobierno argentino, adoptada
en 2003 y materializada a partir de 2006, de profundizar en el
ordenamiento jurdico domstico la separacin entre los mbi-
tos de la defensa nacional V de la seguridad interior. y, luego,
determinar la contribucin de esta medida a un aspecto de la
potrtiea exterior argentina, que es la resistencia al empleo de
las Fuerzas Armadas en la lucha contra las nuevas amenazas,
promovido por los Estados Unidos.
Segun altos funcionarios argentinos y destacados intelec-
tuales latinoamericanos, es posible considerar una correlacin
entre estas dos carteras de la polrtica nacional, debido a que
en tiempos de paz la politica de defensa constituye un compo-
nente activo y un elemento coadyuvante de la politica exterior.
(Canessa et aL. 1996; Ministerio de Defensa, 2003).
Militarizacin V policiamiento
El punto de partida para comprender los conceptos de Hmili_
tarizBci6n" y "policiamiento" de las Fuerzas Armadas consiste
en definir y distinguir las polticas de defensa V de seguridad.
La poltica de defensa refiere a las acciones y medidas institu-
cionales decididas e implementadas por el gobierno nacional.
destinadas a prevenir o enfrentar distintos tipos de situacio-
nes de riesgo, conflictos o amenazas, potenciales o efectivas,
"
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONT'EM:GRO / TOKAlUAN
que provengan de agresiones estatales de origen externo, que
hagan peligrar la integridad territorial y la capacidad de autode-
terminacin del Estado. Estas situaciones requieren del empleo
de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, como
instrumento estatal especfico de apoyo.
Por su parte, la seguridad interior como poltica pblica est aso-
ciada a la proteccin de la poblacin, a garantizar el orden social,
para lo cual el Estado detenta dentro de su territorio el monopolio
legtimo de la violencia fsica. Las fuerzas policiales, cuyo empleo
es exclusivamente interno, constituyen la fuerza especfica para
garantizarle al ciudadano una vida social en la que impere el orden
y tambin la previsibilidad, dada por la aplicacin de un rgimen
jurdico nico en todo el territorio nacional (Saint Pierre, 2008).
As pues, tanto la poltica de defensa como la poltica de segu-
ridad contribuyen a un estado de seguridad. Sin embargo, la
defensa tiene que ver con la proteccin del Estado frente a otras
naciones en un sistema internacional anrquico y competitivo,
siendo las Fuerzas Armadas el instrumento estatal especfico para
garantizarla, mientras que la seguridad pblica est asociada a
la proteccin de los ciudadanos al interior del Estado y el instru-
mento estatal especfico para asegurarla son las fuerzas policiales.
Resulta oportuno sealar que no todos los pases pre-
sentan el mismo sistema de defensa nacional. "Las Fuerzas
Armadas pueden estructurarse para hacer frente a amenazas
externas ylo internas al Estado" (San, 2001). El primer caso se
da cuando dichas Fuerzas estn limitadas a tareas especfica-
mente castrenses, y el segundo, cuando se les asigna funcio-
nes no militares, ms vinculadas con cuestiones de seguridad
interna, ayuda humanitaria y asistencia social.
A los efectos del presente trabajo, cuando cuestiones de segu-
ridad interna, como las llamadas "nuevas amenazas", constitu-
yen hiptesis de empleo del instrumento militar, entendemos
que nos encontramos frente a un caso de "policiamiento" de
las Fuerzas Armadas. Contrariamente, cuando los cuerpos mili-
tares ven acotadas sus funciones estrictamente a los asuntos de
la defensa y, por ende, no se les asigna participacin directa en
la conjuracin de los citados nuevos flagelos, sostenemos que
se trata de un caso de "militarizacin" de las Fuerzas Armadas.
Poltica estadounidense
La gran estrategia de la primacfa estadounidense ha sido
acompaada con la definicin de una lgica subalterna para
la regin consistente en la denominada "doctrina de inseguri-
dad nacional". En virtud de la misma, Washington demanda a
los pases latinoamericanos el "pollciamiento" de las Fuerzas
Armadas, es decir, su involucramiento en la lucha contra las
nuevas amenazas -que por su naturaleza esencialmente delic-
tiva pertenecen al mbito de la seguridad pblica-, desdibu-
jando as la divisin entre seguridad interna V defensa externa,
V planteando un entrecruzamiento entre las labores de los
cuerpos policiales V de las organizaciones castrenses.
Lo anterior encuentra su fundamento en Que, en la Posguerra
Fra, la principal preocupacin de Washington en Amrica Latina
pas a ser la existencia de Estados con serias dificultades para
controlar y afrontar estas problemticas dentro de sus propios
territorios. Como consecuencia de ello, desde los atentados del
1119 la accin externa de la Casa Blanca hacia el subcontinente
pas a enfatizar cada vez ms la asistencia materializada en la
provisin de armamento y adiestramiento para el combate de
los nuevos flagelos (Shulz, 2004, Loxton, 2007).
En este punto cabe advertir que la polftica estadounidense
hacia la regin no es homognea. La superpotencia ha esta-
blecido pases prioritarios y compromisos selectivos para la
'"
DERGHOUGASSIAN/LAROCCAfMERKE/MONTENEGRO/TOKATUAN
distribucin de la mencionada asistencia, en funcin de sus
intereses estratgicos. Los principales estados recipiendarios
de tal ayuda son las naciones de la Cuenca del Caribe, del rea
andina y Mxico.
En el caso argentino, resulta necesario aclarar que la lgica
subalterna impulsada por los Estados Unidos en la regin no
se tradujo, como s ocurri en los mencionados pases, en acti-
vidades concretas de financiamiento y asistencia de la super-
potencia dirigidas a agencias gubernamentales del sector de la
defensa nacional para promover un proceso de militarizacin
de la lucha contra las nuevas amenazas, sino que los mencio-
nados esfuerzos estuvieron destinados a los organismos de
seguridad de nuestro pas, con responsabilidad directa en el
control y represin de estos flagelos (Montenegro, 2000). Sin
embargo, donde s se verific la intencin estadounidense de
imponer su doctrina ha sido en los foros internacionales y en
la relacin poltico-diplomtica bilateral.
Sistema de defensa
La Argentina presenta en la actualidad un sistema de defensa
nacional caracterizado por una distincin categrica entre los
mbitos de la defensa externa y la seguridad interna. Ello, como
reaccin al modelo vigente desde mediados de la dcada del cin-
cuenta y principios de los aos ochenta, segn el cual la defensa
nacional abarcaba tanto "la proteccin frente a las agresiones
militares perpetradas por otros Estados como los riesgos surgi-
dos en la esfera de la seguridad interior" (Ministerio de Defensa,
2009). Este modelo, sustentado en la doctrina de la seguridad
nacional, permiti a las Fuerzas Armadas producir reiterados
golpes de Estado, instaurar dictaduras militares y desarrollar
una estrategia contrasubversiva destinada a controlar y repri-
mir el accionar de actores polticos y sociales opositores (Garr,
2006). Dicho modelo, que alcanz su mxima expresin durante
la ltima dictadura mititar (1976-1983), sent las bases para que,
con el regreso a la democracia en 1983, se reformulara el sis-
tema de defensa nacional, adoptando como criterios bsicos la
supremacfa civil en los asuntos de la defensa -hasta entonces
reservados exclusivamente a los militares- y una clara diferen-
ciacin entre esta ltima y la seguridad interior (Sain, 2001).
la mencionada reestructuracin del sistema de defensa nacio-
nal fue cristalizada en un cuerpo normativo, cuyos pilares son la
Ley de Defensa Nacional (Ley N23554 de 1988) -sancionada en
el marco de un amplio consenso social y polltico (Saln, 2000}- y
la Ley de Seguridad Interior (Ley N 24059 de 1992). Tales nor-
mas diferencian claramente los campos materiales menciona-
dos y prohiben explfcitamente su interaccin, salvo situaciones
excepcionales contempladas en sus propios lextos
1
.
la Ley W 23554 establece que la defensa nacional tiene por
finalidad "garantizar de modo permanente la soberanla e inde-
pendencia de la Nacin Argentina, su integridad territorial y
capacidad de autodeterminacin; proteger la vida y la libertad
de sus habitantes". A tal efecto, define a la defensa nacional
como "'a integracin y la accin coordinada de todas las fuerzas
7. A efectos de complotar la descripcin del plexo normativo que en nuestro
pafs se dio a partir de 1988 y hasta el afio 2002, contribuyendo a la diferencill-
cin de los mbitos do lo defensa nacional y la segurIdad interior, es precIso
mencionor: el Dacrato N660/96, que transfiri la Prefectura,la Gondarmorla y
la Direccin Nacional de Defensa Civil desde la rbita del Ministerio de Defensa
81 Ministerio del Interior; la Ley N 24948 de Reestructuracin de las Fuemls
Armadas Idel ao 1998), que estableci ta!Catlvamentalos cuatro supuestos de
empleo del instrumenlo militar; y la ley N25521 da Inteligencia Nacional Idel
al'lo 2001) -y su Decreto Reglamentario N950/02-, qua dispuso que las cues-
tiones relativas 8 la pOlltica intarna del pars no podrn constituir an ningn
caso hiptesis de trabojo de los organismos de intaligencia militares.
"
OERGHOUGASS1AN I LAROCCA I MERItE I MONTENEGRO ITOKATUAN
de la Nacin para la solucin de aquellos conflictos que requie-
ran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o
ofectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo".
La expresin Hagresiones de origen externo" fue objeto de
numerosos debates durante la dcada del noventa -vincula-
dos con la intencin de emplear al instrumento militar en el
combate de las nuevas amenazas-, que se extendieron hasta
el ao 2006, cuando la discusin qued saldada con la sancin
del Decreto N727/06 que, como veremos ms adelante, expli-
cit que la agresin referida debe ser perpetrada por Fuerzas
Armadas de otro Estado.
Por otra parte, la Ley N 24059 de 1992 concibe a la segu-
ridad interior como "la situacin de hecho basada en el dere-
cho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y
el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantfas y la
plena vigencia de las instituciones del sistema representativo,
republicano y federal Que establece la Constitucin nacional
H
.
Adems, expresa que para alcanzar el estado de seguridad
interior, se emplearn "los elementos humanos y materiales
de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nacin".
En la misma linea, el Decreto N 1273/92, reglamentario de
la ley de Seguridad Interior, aclara que la preservacin de la
seguridad interior "remite al debido y ms eficaz tratamiento
policial, preventivo o represivo, frente a desastres naturales
o causados por el hombre y a ilicitos que, por su naturaleza,
magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modali-
dades, comprometan la libertad, la vida, el patrimonio de los
habitantes, sus derechos y garantias, los servicios pblicos
esenciales y, en particular, la plena vigencia de la Constitucin
nacional y de las leyes dictadas en su virtud".
Argentina ha optado por distinguir enfticamente los mbi-
tos de la defensa nacional y la seguridad interior, basando tal
"
distincin en el origen V sujeto de la amenaza y en el instru-
mento especifico para responder a la misma. Mientras que la
defensa nacional est dirigida a repeler agresiones estatales de
origen externo V el instrumento estatal especffico para hacerlo
son las Fuerzas Armadas, la seguridad interior tiene que ver
con las amenazas al orden domstico relacionadas con ilfcitos
o desastres y el instrumento estatal especffico para enfrentar-
las son las fuerzas policiales V de seguridad.
Sin embargo. cabe resaltar que el consenso poltico V social
que dio lugar al nuevo sistema de defensa nacional a partir del
ao 1988 fue objeto de ciertos intentos de vulneracin durante
la dcada del noventa, especficamente entre 1991 V 2002. Tales
acciones incluyeron principalmente declaraciones pblicas de
los ms altos funcionarios civiles V militares, contrarias a los
criterios legales vigentes, es decir, a favor de la intervencin de
las Fuerzas Armadas en la lucha contra las nuevas amenazas,
La ambigedad de los distintos gobiernos tambin se vio refle-
jada en la promulgacin de ciertas normas y en el anuncio de
determinadas iniciativas oficialeS-.
8. A fin de ilustrar este argumento, citaremos brevemente las manifestaciones
ms representatives en el sentido indicado. En 1990 V en el contoxto de una
polltica exterior orientada a forjar une relecin especial con Estedos Unidos,
el entonces vicepresidente do le Nacin, Eduardo Duhelde, sostuvo publica-
mente que en la lucha contra el narcotrfico necesario que las Fuerzas
Armadas realizaran tareas de inteligencl.!l, leles como I.!I deteccin radrica de
aviones lIogales o la localiz.!Icin de labor.!ltorios de eleboracin de narcticos
{emplazadosl en territorio (Citado on Saln, 2001). Ms tarde. el propio
presidenta Menem oxpres que los militares doblen plen.!lmente capaci-
tados V preparados para enfrentar a las nuevas agresiones que sufre el mundo
actU.!ll, como los fundamentelismos, la depredecin de los recursos neturales,
el narC01rfico y el terrorismo (e/arin, 1997). Posteriormente,
bajo el gobierno do la Alianza y con la crisis econmica y financiero como teln
de fondo, el ministro de Defenso Ricardo Lpez Murphy se menifest a favor
de modificar la normativa vigente a fin de habllltar e las Fuerz.!ls Armadas
"
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE / MONTENEGRO I TOKATUAN
Militarizacin
Desde el comienzo de su gestin el gobierno de Nstor Kirchner
se plante la necesidad de repensar la polftica de defensa nacio-
nal. convocando para ello a un dilogo amplio y participativo
sobre este tema, a travs de la sancin del Decreto N 545 en
agosto de 2003, que dio inicio al proyecto "La Defensa Nacio-
nal en la Agenda Democrtica". En este marco, se sentaron
las bases para, posteriormente, disear y poner en marcha un
proceso de modernizacin del sistema de defensa nacional.
Sin embargo, fue recin a partir de 2006cuando se comenzaron
a adoptar medidas concretas orientadas a avanzar hacia la pro-
fundizacin de la separacin entre defensa y seguridad, restrin-
giendo el accionar de las Fuerzas Armadas al primero de dichos
campos. Ello se materializ mediante una produccin legislativa
destinada a operacionalizar las normas ya sancionadas.
El primer paso en este sentido fue la sancin del Decreto
N727 de 2006, reglamentario de la Ley de Defensa Nacional.
La formulacin y promulgacin de este decreto no constituy
un dato menor si consideramos que lIeg6 18 aos despus
de sancionada la Ley de Defensa. Adems de tornar operati-
vas cuestiones centrales del sistema de defensa establecidas
en la norma de 1988, el mencionado decreto procur forta-
a inlervenir en el combalO & la$ nuevas omenazas, especialmente el narco-
trfico, aseverando que sl cambio la coracterlstica de la amenlllll, entonces
tendrla que cambiar el marco legislativo para enfrentarla (Le Nsci6n. 2000).
Posteriormente. el nuevo titular de la mencionada cansro, Horacio Jaunarena,
propuso fusionsr la Armada Argentina -una institucin con funciones propias
del mbito de la defensa- con la Prefectura Naval Argentino -una orgonllo,
cin con atribuciones especIficas en el campo de la seguridod interior-, dando
lugar a una sola fuerza militar-policial denominada -Marina Argentinl!t-. Paro
un anlisis ms exhaustivo sobre las manifestacIones contrarias a los criterios
legales vigentes en la materia durante el periodo seehldo, recomendamos
consultaf Saln (2001), Diamint (2008) V Larocca (2010).
"
lecer el gobierno civil de la defensa y definir con precisin
las misiones y funciones del instrumento militar, al que le
asign la inequvoca responsabilidad primaria de la defensa
contra agresiones militares estatales externas (Ministerio de
Defensa, 2007). A los efectos de eliminar cualquier interpre-
tacin en contrario. entre los "considerandos" del decreto se
afirma que Hdeben rechazarse enfticamente todas aquellas
concepciones que procuran extender y/o ampliar la utilizacin
del instrumento militar hacia funciones totalmente ajenas a
la defensa, usualmente conocidas bajo la denominacin 'nue-
vas amenazas'''. Tal como lo explicara el entonces subsecre-
tario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa. Germn
Montenegro (2006), el conjunto de amenazas de naturaleza no
militar asociadas al terrorismo internacional y a las diversas
modalidades de la criminalidad organizada deben ser aten-
didas por medio de las agencias estatales que legal y funcio-
nalmente estn preparadas para ello: las fuerzas policiales,
las fuerzas de seguridad federales y los organismos de inte-
ligencia especializados. Ello, sin perjuicio de que las Fuerzas
Armadas puedan contribuir eventualmente con tales agencias
cuando asf lo requiera el sistema de seguridad interior y de
acuerdo con la normativa vigente.
Otra norma complementaria que reforz el enfoque de
separacin entre defensa y seguridad es el Decreto N" 1714 de
2009. mediante el cual se aprob la "Directiva de Politica de
Defensa Nacional", el documento de ms alto nivel de planea-
miento. del que se derivan los principales lineamientos de la
polltica del sector. Este decreto es importante en trminos de
la dimensin que nos interesa estudiar. debido a que incluye
un diagnstico y apreciacin del escenario de defensa global y
regional actual, que expresa la visin del gobierno argentino.
En este marco, si bien se reconoce el desarrollo de situaciones
"
DERGHOUGASSlAN I LAROCCAJ MERKE I MOmENEGRO ITOKATUAN
_J
de naturaleza no militar, con capacidad para incidir de manera
significativa en la seguridad internacional y regional, tales
como diversas modalidades de la criminalidad organizada, se
deja claramente expresado que el abordaje de tales fenme-
nos en nuestro pas no corresponde a las Fuerzas Armadas.
Otro avance normativo orientado a profundizar la diferen-
ciacin entre las tareas de seguridad interna y defensa nacio-
nal fue el reordenamiento del Sistema de Inteligencia para la
Defensa. En este sentido, en 2006 se dictaron las Resoluciones
del Ministerio de Defensa W 381 y W 386, orientadas a refor-
zar la prohibicin que rige para el instrumento militar en esta
materia, reiterando que a la cartera castrense le corresponde
nicamente la produccin de inteligencia estratgica militar,
y colocando definitivamente bajo la rbita y conduccin del
Ministerio de Defensa las actividades de inteligencia de las
Fuerzas Armadas. En suma, la produccin normativa aqu rese-
ada, destinada entre otras cuestiones a restringir el accionar
militar al mbito de la defensa nacional, dio lugar a un proceso
de "militarizacin" de las Fuerzas Armadas, es decir, al retorno
de las mismas a su misin primaria.
En este punto, resulta oportuno sealar que la evolucin
de la poltica de defensa argentina en los aspectos resumi-
dos hasta aqu permite notar, en trminos de la teora de
las relaciones civil-militares
9
, que durante los gobiernos de
Alfonsn y de Menem, si bien se haba logrado la subordina-
cin castrense a la institucionalidad democrtica, no se con-
sigui avanzar en la ejecucin de la conduccin civil efectiva
y especfica sobre los asuntos defensivo-militares. A pesar de
9. Para mayor informacin sobre la teoria de las relaciones civil-militares en
Amrica latina, ver Marcelo Sain (1999; 2011) V Ernesto Lpez (1994).
lo dispuesto en las normas, persistfa una autonomia militar
funcional V una delegacin de hecho de la conduccin de los
temas de esta cartera en las autoridades castrenses. Slo a
partir del ao 2006, bajo el gobierno de Nstor Kirchner, se
comenzaron a implementar medidas orientadas al ejercicio
efectivo y competente de la conduccin gubernamental, eje-
cutiva V legislativa, sobre las Fuerzas Armadas, avanzando
as' hacia el control objetivo de las autoridades civiles sobre
las organizaciones castrenses, indispensable para la consoli-
dacin democrtica (Montenegro, 2011).
Posicin argentina
Tal como hemos anticipado ms arriba, en el marco de la
alternativa estratgica de soft-balancing atenuado frente a los
Estados Unidos, Argentina ha demostrado un comportamiento
resistente a la doctrina de inseguridad nacional promovida por
Washington en la regin como parte de su gran estrategia de
la primaca. Este comportamiento ha quedado evidenciado
tanto en los foros multilaterales como en la dimensin poltico-
diplomtica bilateral.
En el mbito multilateral, una de las instancias iniciales en
las que se pudo observar la existencia de intereses divergen-
tes en esta materia fue durante la Conferencia Especial sobre
Seguridad, celebrada en la ciudad de Mxico en el mes de
octubre de 2003. En ese contexto, se plante la necesidad de
actualizar el concepto de seguridad hemisfrica para incluir a
las nuevas amenazas V, adems, Estados Unidos intent impo-
ner su preferencia a favor del recurso al instrumento militar
para hacer frente a las mismas. Consecuentemente, Argentina
concret una alianza informal con Brasil V Mxico para impedir
que la visin estadounidense prosperara, adoptando un claro
"
OERGHOUGA$SIAN f I.AROCCA f MERICE I MONTEN'EGRO f TOAATUAN
comportamiento de soft-balancing, basado en las restriccio-
nes del ordenamiento legal interno. Como resultado de ello,
la "Declaracin sobre Seguridad en las Amricas
H
(OEA 2003),
suscripta por los pases participantes de la mencionada con-
ferencia, consagr una nueva definicin de seguridad para el
hemisferio que pas a incluir tanto las amenazas tradicionales
como las nuevas amenazas. Sin embargo, los Estados ameri-
canos no llegaron a un acuerdo respecto de las estrategias de
respuesta ni sobre los instrumentos adecuados para enfren-
tar cada una de ellas, (ViJlagra Delgado, 20071. Esta diferencia
qued plasmada en el texto de la mencionada "Declaracin".
Argentina tambin se opuso al intento estadounidense de
que la Junta Interamericana de Defensa se ocupara de temas
como el terrorismo y el narcotrfico, cuyo abordaje, nuestro
pars considera, compete a los organismos especfficos, es decir,
al Comit Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y a la
Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas
(CICAD). En esa direccin, la "Declaracin" citada precedente-
mente ratific que "corresponde a los foros especializados de
la OEA, interamericanos e internacionales desarrollar la coope-
racin para enfrentar estas nuevas amenazas".
El rechazo a la participacin del instrumento militar en la
lucha contra las nuevas amenazas tambin fue evidenciado
en la dimensin poltico-diplomtica bilateral. A modo ilustra-
tivo, en ocasin de su visita a los Estados Unidos en el mes
de septiembre de 2009, la entonces ministra de Defensa, Nilda
Garr, expuso ante la Universidad Nacional de Washington
los lineamientos del proceso de modernizacin del sistema
de defensa nacional implementado en Argentina, enfatizando
que la "piedra angular de esta reforma es la Ley de Defensa
Nacional
H
, la cual "veda la intervencin de las Fuerzas Arma-
das en asuntos polticos internos y regula, desde una perspec-
"
tiva restrictiva, la participacin militar en seguridad interior"
(citada en Ministerio de Defensa, 2010). En virtud de ello, la
funcionaria anunci que le haba planteado al secretario Gates
la necesidad de actualizar "los trminos que rigen las relacio-
nes de cooperacin entre la Argentina y los Estados Unidos
en materia de defensa", dado que "los principales acuerdos
(, .. 1 fueron suscriptos por ambos gobiernos en 1956, 1960 Y
1964". En este sentido, agreg que "muchos de los contenidos
de tales instrumentos y sus posteriores convenios especficos
involucran temas y actividades tfpicas de concepciones asocia-
das a la Guerra Fra, a aspectos relativos a la seguridad interna
del pas, a actividades o intercambios de inteligencia en mate-
rias hoy vedadas a las Fuerzas Armadas, como narcotrfico,
terrorismo y otras amenazas a la seguridad".
As pues, del anlisis realizado surge que es posible cons-
tatar para el caso argentino la existencia de cierta correlacin
positiva entre la dimensin de poltica de defensa interna, con-
sistente en la profundizacin de la separacin de los campos
de la defensa nacional y la seguridad interior, y un aspecto
de la opcin estratgica de soft-ba/ancing atenuado frente
a los Estados Unidos, dado por la resistencia a la intencin
de la Casa Blanca de convertir en una doctrina hemisfrica el
empleo del instrumento militar para el combate de las nue-
vas amenazas. En este sentido, observamos que si bien las
acciones en materia de polftica castrense no respondieron
principalmente a motivaciones externas, lo cierto es que han
contribuido al posicionamiento externo argentino, tanto en el
mbito multilateral como en la relacin bilateral. donde nues-
tro pais utiliz como un argumento para sustentar discursiva-
mente la propia posicin y coordinar acciones diplomticas
informales contrarias a la voluntad estadounidense la existen-
cia de restricciones legales internas.
"
OERGHOUGASStAN IlAROCCA I MERKE I MONTE NEGRO ITOKATUAN
REFLEXIONES FINALES
Como primera reflexin final del presente trabajo, resulta
oportuno introducir algunas consideraciones sobre la incon-
veniencia de policializar el instrumento militar, a pesar de que
algunos Estados de Amrica Latina han avanzado en el sentido
de las preferencias de Washington, sobre todo a partir de 2001.
Buena parte de los expertos sudamericanos coinciden en que
los problemas tales como el narcotrfico, el terrorismo y las
migraciones ilegales constituyen asuntos propios del campo
de la seguridad interior, y sostienen que pretender combatir-
los con los cuerpos militares no slo no resulta efectivo sino
que adems genera importantes riesgos, especialmente para
naciones como las latinoamericanas, con un pasado reciente
vinculado a dictaduras militares (Mathas y Fazio, 2004; Dia-
mint, 2007; Villagra Delgado, 2007; Tokatlian, 2010).
Es de destacar que las Fuerzas Armadas no estn prepara-
das para enfrentar a los nuevos flagelos no militares. Su funcin
bsica reside en proteger la soberana del pas, una tarea emi-
nentemente de defensa, para la que se preparan en la lgica de
aniquilar al enemigo. Esta ltima implica una especializacin,
un poder de fuego, un entrenamiento, una doctrina y una orga-
nizacin totalmente diferentes a la lgica que debe inspirar a las
fuerzas policiales (Garr, 2008).
De manera que la asignacin a las Fuerzas Armadas de
roles que no les son propios -como tareas relacionadas con
el cumplimiento de las leyes y con la vigilancia interna- con-
lleva el riesgo de desnaturalizar la funcin especfica de aque-
llas, que es prepararse para enfrentar a un pas enemigo.
Ello conduce a su desprofesionalizacin y a la posibifidad de
ser infiltradas por la corrupcin que generan delitos como el
narcotrfico y el crimen organizado, tal como se observa en
algunas experiencias latinoamericanas (Vargas Llosa, 2010).
Si esto ltimo ocurriera, representara un gran problema,
considerando que las Fuerzas Armadas constituyen la ltima
reserva de una nacin para su defensa. Asimismo, debemos
advertir que la militarizacin de la respuesta para combatir las
nuevas amenazas tampoco resulta efectiva, debido a que no
contempla los componentes polticos, sociales V econmicos
que el abordaje de una problemtica tan compleja requiere
para su resolucin (Busso, 2007).
Adicionalmente, desde el punto de vista de la teorla de las
relaciones civil-militares en clave latinoamericana. atribuir
a las Fuerzas Armadas misiones militares limitadas o no a
las funciones castrenses condiciona el patrn de relaciones
civil-militares resultante en cada caso y, por ende, afecta la
posibilidad de ejercer un efectivo gobierno civil de la poltica
de defensa. Segn Desch (San, 2001), "las Fuerzas Armadas
que desarrollan exclusivamente misiones militares externas
permiten estructurar patrones saludables de relaciones civil-
militares, es decir, relaciones civil-militares asentadas en el
control objetivo y en la conduccin civil sobre los militares
I. .. l. Al contrario de ello. aquellas fuerzas castrenses que com-
binan las misiones externas con misiones internas no milita-
res dan lugar a ciertas 'patologas' que tienden a complicar
y empobrecer las relaciones civil-militares, debido a que ello
conduce a la 'politizacin' de los militares y de esas relaciones
(, .. 1. tal como ha ocurrido en los paises del Cono Sur de Am-
rica Latina durante los aos setenta".
Lo anterior est directamente asociado con la institucio-
nalidad democrtica. En este sentido, la superposicin entre
funciones militares y policiales no slo complica la efectiva
conduccin civil, sino que recrea viejas tradiciones de control
militar sobre la ciudadanfa y fortalece las capacidades represi-
vas y coercitivas, erosionando la institucionalidad democrtica.
"
DERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKAlUAN
Una segunda reflexin final, tal vez la ms importante, est
relacionada con el argumento central del presente articulo y
consiste en que la creciente separacin de los mbitos de
la defensa y de la seguridad en el ordenamiento jurdico de
nuestro pars constituye la piedra angular o el caso de prueba
de la adopcin del soft-bafancing atenuado, como opcin
estratgica frente a la gran estrategia de la primacia estado-
unidense. Ello, en virtud de que esta dimensin interna tiene
un impacto en la relacin bilateral, donde entran en juego
intereses prioritarios para ambas partes, que a partir de cierto
punto resultan contrapuestos.
Uno de los objetivos principales de los Estados Unidos en
relacin con los pa(ses de la regin pasa porque estos adopten
la "doctrina de la inseguridad nacional", es decir, el empleo del
instrumento militar en la lucha contra las nuevas amenazas. Es
justamente a travs de esta lgica subalterna que la gran estra-
tegia de la primaca se hace presente en Amrica Latina.
Por su parte, las autoridades argentinas comparten con las
de Washington el inters de hacer frente a los nuevos flagelos
transnacionales, pero disienten respecto de los instrumentos
para dar respuesta a los mismos. Para Argentina, las nuevas
amenazas son asuntos propios del mbito de la seguridad inte-
rior y el instrumento estatal especfico para enfrentarlas son
las fuerzas policiales y de seguridad.
Si bien es cierto que durante el perodo 1991-2002 existi un
intenso debate interno en el que altos funcionarios civiles y mili-
tares, nacionales y extranjeros, se pronunciaron a favor del poli-
ciamiento de las Fuerzas Armadas, tambin debemos advertir
que las gestiones de gobierno que tuvieron lugar en ese lapso
culminaron sin que se legitimara el recurso al instrumento mili-
tar para la conjuracin de las nuevas amenazas. De esta manera,
el consenso politico y social en materia de defensa. que data de
"
la dcada del ochenta, sostuvo su vigencia. El indicador ms
importante de ello es Que la Ley de Defensa Nacional no fue
modificada durante el periodo mencionado y Que las iniciativas
destinadas a vulnerarla no lograron prosperar.
Ms tarde, con la llegada de las administraciones de Kirchnery
de Fernndez de Kirchner no slo se mantuvo el ordenamiento
jurfdico inspirado en el precitado consenso, sino que se busc
garantizarlo a travs de la produccin de normativa destinada
a operacionalizar y complementar la legislacin existente, ten-
diendo a la militarizacin de las Fuerzas Armadas.
De este modo, podemos decir que, por su persistencia en
el tiempo, a pesar de los cambios de gobierno, la separacin
entre los campos de la defensa nacional y la seguridad interior
en Argentina se aproxima bastante a lo que se conoce como
una poltica de Estado.
Adems, esta dimensin endgena de la estrategia de soft-
balancing atenuado, vale decir poco estudiada, ha contribuido
a que el gobierno argentino pudiera ejercer una resistencia
efectiva frente a la polftica de Washington a favor del policia-
miento de los cuerpos militares. ya que al encontrar sustento
en nuestra historia y en nuestro ordenamiento jurldico interno.
le imprimi consistencia a la posicin argentina sobre este
tema en el contexto internacional.
Sin embargo, debemos advertir que no slo durante la
dcada del noventa se constataron voces a favor del po licia-
miento del instrumento militar, sino que ms recientemente
tambin aparecieron pronunciamientos en esa direccin. El
dato importante es Que estos planteas provinieron de reteren-
tes del espacio polltico bipartidista que dio lugar al consenso
bsico en materia de defensa en la dcada del ochenta. Espec-
ficamente. nos referimos tanto a las declaraciones pblicas de
los ministros de Defensa del gobierno de la Alianza -Ricardo
.,
OERGHOUGASSIAN / LAflOCCA/ MERKE I MONTENEGRO ITOKAT1JAN
Lpez Murphy y Horacio Jaunarena-, detalladas en el tercer
apartado, como a las de Carlos Menem y Eduardo Ouhalde
durante el ao 2010.
En relacin con esto ltimo, el ex presidente Eduardo
Ouhalde expres pblicamente que "las Fuerzas Armadas
son necesarias y hay que darles participacin" en la lucha
contra la inseguridad, "como en Mxico y en Brasil" (citado
en Jnfobae, 2010). Tambin el ex presidente Carlos Menem,
en consonancia con Duhalde, afirm que "las Fuerzas Arma-
das deben salir a las calles y saturar las zonas ms conflic-
tivas. Hay que cambiar en forma urgente las leyes para que
haya seguridad para todos los argentinos" (citado en Buenos
Aires Econmico, 2010).
Lo cierto es que el discurso de los citados referentes no
ha logrado imponerse en el interior de sus partidos polticos.
An ms, contrariamente a lo pretendido por tales actores, se
produjeron algunos hechos emblemticos que fortalecieron y
apuntalaron la poltica vigente en la materia: la presentacin
del Acuerdo para la Seguridad Democrtica a fines de 2009, la
creacin del Ministerio de Seguridad de la Nacin en diciem-
bre de 2010 y el lanzamiento del Operativo Escudo Norte en
julio de 2011.
El Acuerdo para la Seguridad Democrtica (ASO) consis-
ti en un documento presentado por un grupo multisectorial
ante el Congreso Nacional, como contrapeso a las posiciones
ms represivas de combatir el delito y a las propuestas de
otorgar mayores atribuciones a los cuerpos policiales -cues-
tiones promovidas principalmente desde el gobierno de la
provincia de Buenos Aires y por el jefe de Gobierno porteo-o
La iniciativa estaba orientada a advertir sobre la inconvenien-
cia de reeditar polticas probadamente desacertadas y fraca-
sadas, y obtuvo un amplio apoyo, contando con la firma de
LA DEFENSA EN El SiGlO XXI
"
ms de doscientos dirigentes polticos, referentes de la Justi-
cia y de organizaciones sindicales, titulares de organismos de
derechos humanos, renombrados especialistas en la materia
y destacadas personalidades acadmicas (Pgina/12, 2010).
Cabe aclarar que, si bien esta iniciativa no tuvo por objetivo
profundizar la distincin entre los campos de la seguridad
interior y la defensa nacional, la reforz de facto, mostrando
el compromiso poltico y social existente con los principios
que la sustentan 10.
El segundo acontecimiento emblemtico ocurri a mediados
de diciembre de 2010, con la creacin por parte del gobierno
de Cristina Fernndez de Kirchner del Ministerio de Seguridad
de la Nacin", un rea que hasta entonces habfa permanecido
bajo la rbita del Ministerio de Justicia, con rango de Secreta-
ria. De esta forma, por primera vez en Argentina se le otorg a
la temtica de la seguridad interior un nivel ministerial, preser-
vando y profundizando la institucionalizacin de la separacin
de la misma respecto del mbito de los asuntos castrenses.
Asimismo, la designacin de Nilda Garr como titular de la
nueva cartera mostr la intencin oficial de adoptar una pol-
tica garantista para abordar la problemtica de la inseguri-
dad, alejndose del enfoque de "mano dura" propuesto por
10. Por ejemplo, uno de los puntos del Acuerdo propicia un sistema de forma
cin y capacitacin policial no militarizado (Pjgln8/12, 2010), promoviendo
alejar les prcticas militares del campo de la seguridad interior.
11. El citado organismo fue creado mediante 01 Decreto N- 199312010, publi-
cado en et Soledn Oficial el 15 do diciembre de 2010. la medida promulgada
tuvo lugar luego de una sucesin de hechos de violencia policial que en los
meses antorloros hablan puesto en evidencia la crisis del sistema de seguridad
y el fracaso de la modalidad do 8utogesti6n do las fuerzas policiales, tanto a
nivel provincial como nacional. El factor dotan ante fue el accionar de la Policia
Federal y de la Pollcra Metropolitana en el conflicto por la ocupacin del Par-
que Indoamoricano en Villa Soldati, que deriv en la mueno do tres personas.
"
DERGHOUGASSIAN I LAAOCCA J MERKE ,MONTENEGRO fTOKATUAN
determinados sectores polticos y sociales de centroderecha.
Adicionalmente, se plante el objetivo de formular polticas
integrales para el sector y de llevar adelante reformas destina-
das a garantizar la conduccin poltica del sistema federal de
seguridad. Estas iniciativas fueron recibidas con beneplcito
por la alianza multisectorial que suscribi el ASO (Sabbatella,
citado en Tlam, 2010).
En tercer lugar, debemos destacar el lanzamiento del Opera-
tivo Escudo Norte a mediados de 2011. A travs del Decreto W
1091 de ese ao, el gobierno nacional puso en marcha un plan
destinado a incrementar la vigilancia y el control del espacio
terrestre, fluvial y areo en las fronteras noreste y noroeste
del pas, como parte de una poltica para combatir delitos vin-
culados con el trfico ilcito de drogas, la trata de personas y
el contrabando de bienes. Esta medida fue articulada por el
Ministerio de Seguridad y estableci la participacin de las
Fuerzas Armadas en el operativo. A fin de despejar cualquier
tipo de dudas, el ministro de Defensa, Arturo Puricelli, efectu
declaraciones pblicas aclarando que en el marco del plan "lo
nico que hacen las Fuerzas Armadas es controlar el trnsito
areo, y cuando detectan vuelos irregulares, transmiten los
datos a las fuerzas de seguridad, que son Gendarmera y Pre-
fectura", para que estas intervengan segn sus competencias
(Tiempo Argentino, 2011). De esta manera, el instrumento mili-
tar contribuye con el sistema de seguridad interior de acuerdo
con la normativa vigente, dando continuidad y reforzando la
poltica estatal en materia de defensa nacional.
Para concluir, resulta necesario mencionar que, en la coyun-
tura electoral del ao 2011, Y pretendiendo desconocer la
batera de medidas en contrario adoptadas por el gobierno
nacional a partir del ao 2006 y del gran respaldo poltico
y social con el que cuentan tales polticas, una vez ms los
83
candidatos y representantes de los espacios polticos pro-
motores del involucramiento de las Fuerzas Armadas en
asuntos de seguridad interna replantearon su posicin en el
debate poltico nacionallz. Sin embargo, dichas voces fueron
nuevamente sofocadas; en osta oportunidad, tras el apoyo
expresado por el pueblo argentino a la gestin de Cristina
Fernndez, otorgndole una victoria rotunda en las eleccio-
nes presidenciales del 23 de octubre de 2011 con el 54 por
ciento de los votos.
Asr pues, de cara a un nuevo mandato, debemos esperar
una continuidad y consolidacin del consenso bsico de la
democracia en materia de defensa y de los principales ejes que
definen a la poHtica actual para el sector, especialmente en lo
que hace al inters del presente trabajo, es decir, la categ-
rica separacin entre defensa externa y seguridad interna, y la
plena conduccin poltica de los asuntos del rea.
En virtud de esto ltimo, tambin es posible prever una conti-
nuidad en la posicin argentina de resistencia, en el plano pol-
tico-diplomtico, a la preferencia estadounidense de expandir
en la regin su doctrina de inseguridad nacional.
No obstante, y pese a los diversos contratiempos que tuvie-
ron lugar entre los dos pases durante el ao 2011
13
, se augura
12. En este sentido, por caso, el candidato a presidenta de lo Nocin Eduardo
Duholde, en diversas entrevistas realizadas entre febrero y octuhra de 2011,
expres que se requiere adecuar la legislacin para permitir el valioso aporte
de las Fuenas Armadas paro enfrentar las nuevas amannzas provenientes dal
terrorismo, el narcotrfico V el crimen internacionalmente organizado" (lnfor
madorPublico.com, 20111.
13. Como los Incidentes ocasionados por el avin militar norteamericano
reQuisado en el pals en febrero do 2011 V In decisin del presidonto Barack
Obama de no vIsitar 111 Argontine on su gira por le regin en el mos de mano
del mismo afio.
..
OERGHOUGASSIAN IlAROCCAI MERICE I MONTEN'EGRO I TOKATUAN
una recomposicin de la relacin bilateral. pues no pasa inad-
vertido para los Estados Unidos que la victoria electoral de
Cristina Fernndez no slo le otorga un importante respaldo
favorable a su capacidad de gestin a nivel interno, sino tam-
bin un reconocimiento a nivel regional e incluso mundial que
posiciona al pas en un lugar de cierto peso, generando el inte-
rs de la superpotencia. Por su parte, se espera que Argentina
mantenga su poltica externa de colaboracin y resistencia
frente a las preferencias de Washington, en funcin de sus inte-
reses nacionales y regionales.
85
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Nueva York: Cornel! University Press.
El ENTORNO GLOBAL
JUAN GABRIEL TOKATLlAW
El propsito fundamental de este texto es abordar el estado
actual y la proyeccin de corto plazo de la poltica mundial
para poder situar las condiciones en que se desenvuelven la
defensa y la integracin en Amrica Latina. En esa direccin,
se tratarn de observar dos aspectos centrales: el alcance pol-
tico de la crisis econmico-financiera de 2008-2011 y algunas
tendencias principales que, antes que aquella y hacia el futuro,
se divisan como notas sobresalientes del escenario contempo-
rneo. Cabe remarcar que este escrito pretende introducir una
lectura de lo mencionado desde el ngulo de las relaciones
internacionales. Asimismo, es importante indicar que se busca
combinar una mirada histrica y una perspectiva comparada,
al tiempo que se intentan analizar tanto la dinmica estructural
como la contingencia coyuntural.
.. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Di Tefla.
LA CRISIS
En ese sentido. para comprender mejor el sistema global y
sus manifestaciones clave es imperativo remitirse a la crisis
econmico-financiera de 2008-2011. A pesar de que para algu-
nos esta crisis ha cedido y. en consecuencia. la percepcin de
que ella generarla una fuerte depresin y tendrfa efectos dra-
mticos en la economfa politica mundial ha perdido fuerza,
lo cierto es que esa es una mirada excesivamente optimista:
nada indica que las ms importantes economlas de Occidente
se hayan estabilizados. que las tradicionales locomotoras del
comercio internacional se hayan recuperado, que los ajustes
adoptados en Estados Unidos y la Unin Europea resulten
sostenibles. y que Washington y Bruselas tengan sus casas en
orden. tanto en trminos productivos e institucionales como
sociales. En esencia, esta crisis expresa y dinamiza una redis-
tribucin del poder internacional y es esta su caracterstica
politica ms relevante.
Nos encontramos ante la constatacin del traslado del cen-
tro del poder desde Occidente hacia Oriente y de un reaco-
modo de la influencia desde el Norte hacia el Sur. El auge de
Asia, que era una tendencia observable y previsible frente a
la reaparicin de China e India como actores dinmicos en la
economa global, se ha acelerado y profundizado. Este resurgi-
miento asitico. en el inicio del siglo XXI, se comprende mejor
si se tiene en cuenta que en el siglo XI Asia detentaba ms del
70 por ciento del Producto Bruto mundial. Este gradual y deci-
sivo trnsito del locus de poder (un nuevo reequilibrio o un
viraje decisivo?) est acompaado de ciertos procesos especI-
ficas que conviene subrayar.
Desde mediados del siglo XX la dinmica demogrfica ms
significativa se localiza en Asia. Al repasar los indicadores. se
observa que el factor demogrfico ubica a Oriente en un lugar
"
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTE NEGRO I TOKATUAN
destacado y, particularmente despus del fin de la Guerra
Fra, se hizo evidente que tambin la dinmica geopoltica se
traslada en la direccin de Asia. Esto significa que Europa, el
anterior escenario de potencial gran confrontacin en el marco
de la bipolaridad sovitico-estadounidense, resulta menos
preponderante, y los asuntos centrales de Asia y del Pacfico
empiezan a cobrar ms trascendencia porque lo que all ocurre
en trminos de paz y guerra tiene un efecto sistmico y no slo
regional o continental. El eje principal de la geopoltica pas
a ubicarse en Asia. En los ltimos aos a esta situacin se le
uni el crecimiento econmico as como la capacidad cient-
fica, tecnolgica y productiva. Frente a un Occidente cada vez
ms ocioso, especulativo, despilfarrador y que perda su din-
mica creativa, surga con gran fuerza un Oriente industrial e
industrioso. Aunque, simultneamente, el declive de uno y el
ascenso del otro se produjeron en clave ruinosa para el medio
ambiente planetario.
Entonces, la demografa, la geopoltica y la economa se
orientan as cada vez ms en direccin a Asia. La presente cri-
sis econmico-financiera ahonda y complejiza ese proceso.
Este es un dato crucial, ya que toda redistribucin de poder
implica una pugna: nadie pierde o gana poder de manera gra-
tuita. Cuando el centro de poder se ha movido en el seno de
Occidente, los costos han sido elevados. El fin de la hegemo-
na britnica y el comienzo de la estadounidense generaron
un difcil proceso de reacomodo y conflictividad. Es de espe-
rar, en consecuencia, que la mutacin de poder de Occidente a
Oriente no est exenta de disputa y tensin. No se trata de for-
zar una analoga inexorable. sino de observar el pasado como
modo de eludir su repeticin.
En ese contexto, existen elementos tanto inquietantes como
alentadores. Por una parte, en Asia se ha produc"ldo en las
ltimas dcadas el mayor nmero de casos de proliferacin
nuclear: el tcitamente aceptado por Occidente, Rusia y China
arsenal nuclear de Israel; las toleradas pruebas nucleares de
India y Pakistn; el limitado programa nuclear de Corea del
Norte, y la cuestionada ambicin nuclear de Irn. Oc persistir
el fracaso de las iniciativas globales y regionales de desarme
ante las inconsistencias de las polticas de no proliferacin de
las potencias nuc'leares y si se concreta el proyecto iranl, habr
importantes incentivos para que ms naciones del continente
-por ejemplo, Arabia Saudita, Turqua, Indonesia y Japn, entre
otras- opten por proliferar. Asimismo. cabe recordar el delicado
entrecruzamiento de mltiples y diversos dilemas de seguridad
asiticos: entre las dos Coreas, entre Japn y China, entre China
y Rusia, entre Pakistn e India, entre India y China, entre diver-
sos paises de Medio Oriente, para mencionar apenas algunos de
ellos; muchos histricos, la mayorla latentes. Adicionalmente,
es relevante observar que el principal poder emergente de Asia
-China- muestra en los ltimos aos severos problemas socia-
les internos: se han incrementado las protestas y el desorden
pblico, se ha agudizado la desigualdad, ha aumentado el delito
y se ha ampliado la brecha de ingresos rural-urbana; todo lo
cual coloca constreimientos y retos al vertiginoso ascenso de
Beijing. A su vez, el papel de los Estados Unidos es de enorme
impacto: por ejemplo. Washington puede entorpecer el sensible
equilibrio de poder en el este de Asia, impedir un regionalismo
asitico en el que los Estados Unidos jueguen un papel discreto
o estn ausentes, convertirse en un generador de mayor insegu-
ridad como ha sido su presencia en Irak y Afganistn, y provocar
en el rea. adrede o involuntariamente, nuevas fricciones que
deriven en ms conflictividad.
Por otra parte, hay factores moderadores. Si se toman en
consideracin los ltimos ciento cincuenta aos, se comprueba
"
OERGHOUGASSlAN I LAAOCCA I MERKE I MONTEr-lEGRO ITOKATUAN
que Occidente ha sido ms blico e inestable Que Oriente. Si
bien esto no quiere decir que en Oriente no haya habido com-
petencia, que Japn no haya sido, en su momento, un violento
actor revisionista y que no hayan existido guerras entre varios
pases, los niveles de belicosidad han sido ms altos y virulen-
tos en Occidente. Adicionalmente, el ascenso de China en el
ltimo cuarto de siglo ha tenido connotaciones ms pacficas
que revisionistas y no ha implicado una amenaza para la paz
y la seguridad internacionales. Por ejemplo, y a modo de indi-
cador de su relativo ajuste a las "reglas de juego" y de su pon-
deracin en el uso de un instrumento diplomtico de poder,
China es el miembro permanente del Consejo de Seguridad de
la ONU que menos ha recurrido al veto; apenas 7 veces (2,66
por ciento del total), frente a 125 de la Unin Sovitica/Rusia,
82 de los Estados Unidos, 32 de Gran Bretaa y 18 de Francia.
En ese marco, los pases vecinos de China han desplegado
una variedad de estrategias -bandwagoning, bafancing y hed-
ging, en clave anglosajona- para incidir sobre dicho ascenso,
no tanto para impedirlo o transformarla, sino para canalizarlo
a los fines de reducir la incertidumbre poltica, asegurar la
flexibilidad diplomtica y afianzar los beneficios econmicos.
Por ltimo, han surgido nuevos modoS de articulacin regio-
nal que, en el campo de la seguridad, pueden tener efectos
provechosos. Por ejemplo, la creacin en 2001 de la Organi-
zacin de Cooperacin de Shanghi (China, Rusia, Kazajis-
tn, Kirguistn, Tayikistn y UzbekistnL a la que se sumaron
miembros observadores (India, Irn, Mongolia y Pakistn) y
socios para el dilogo (Bielorrusia y Sri Lanka), se ha consti-
tuido en un foro significativo que pretende generar confianza
mutua y estabilidad regional; lo cual, a su vez, apunta a limitar
la potencialidad de una intervencin estadounidense directa
en los linderos de Ch,na y Rus,a, en particular.
Otro dato elemental en cuanto al tema de la redistribucin
de poder es la comprensin ingenua, o apresurada, de lo que
algunos han llamado el fin de la unipolaridad y la consolida-
cin de la multipolaridad -tal como en su momento se pro-
clam el fin de la historia y el declive de las ideologfas-. Esa
es una visin limitada y confusa de la cuestin de la distribu-
cin de poder, porque no da cuenta de las complejidades y
contradicciones actuales. Si se mira el sistema internacional
en su dimensin militar, para poner un ejemplo, sin duda no
se asiste a una condicin multipolar. Un indicador de lo afir-
mado es el ltimo presupuesto de defensa del presidente
George W. Bush y el primero del presidente Barack Obarna
(que son idnticos en materia militar): estos equivalen a la
suma de los presupuestos de defensa de los restantes ciento
noventa y un pases con asiento en Naciones Unidas. Ahora
bien, esta equivalencia es, estrictamente hablando, errada,
pues slo contempla el presupuesto militar que corresponde
al Departamento de Defensa. Si se agregan gastos adicionales
de seguridad contemplados, entre otros, en los Departamentos
de Estado, Energfa, Tesoro y Homeland Security. la cifra efec-
tiva del presupuesto militar anual de los Estados Unidos es
superior. As. los gastos del Departamento de Defensa para el
ano fiscal 2009 fueron 636.500 millones de dlares. pero si se
agregan los ftems vinculados a la seguridad de otras agencias.
el total fue de 1.027.500 millones de dlares.
El presupuesto del Departamento de Defensa aprobado en
2010 fue de 725 mil millones de dlares. Cabe aclarar que el
incremento real de los presupuestos de defensa entre 1998 y
2010 ha sido del 52 por ciento y del 95 por ciento. si se inclu-
yen los costos adicionales por guerras. Los clculos de gas-
tos en defensa de la administracin Obama para el perfodo
2010-2017 son de aproximadamente 5 trfllones de dlares, lo
".
DERGHOUGASSIAN f lAROCCA f MERKE f MONTENEGRO f TQKATUAN
cual implica que los promedios anuales de los presupuestos
del Departamento de Defensa fueron de 380 mil millones de
dlares durante Clinton y 582 mil millones de dlares durante
Bush (hijo), y seran de 601 mil millones de dlares durante
Obama. Otro indicador que refuerza la capacidad de proyec-
cin de poder de los Estados Unidos es el nmero de bases
que posee en el extranjero: en la dcada del noventa, tuvo
entre 720 y 725; ms tarde, el total aument a 770 en los aos
2000, y ya para 2008 ascenda a 826 bases de diferentes tipos,
entre pequeas, medianas y grandes. A ello se debe aadir
que a la existencia de 4 comandos funcionales y 5 comandos
geogrficos se ha agregado en 2007 el United States Africa
Command. Ninguna otra potencia o coalicin de poderes
posee ese dispositivo de despliegue y presencia. Estos indi-
cadores militares no se toman en cuenta con frecuencia o se
confunden con la aptitud de alcanzar metas, lo que es desmen-
tido por los ejemplos de Irak o Afganistn. El mayor dispositivo
blico no conduce siempre a la obtencin del mejor resultado
poltico. Sin embargo, en trminos estrictamente militares,
nadie tiene todava la capacidad de contrabalancear solitaria-
mente o mediante una alianza cohesiva a los Estados Unidos,
ni existe coalicin explcita alguna que lo pretenda. Es proba-
ble que esta situacin se mantenga un tiempo ms, porque
el desequilibrio entre el componente militar y el componente
diplomtico en la poltica exterior de Estados Unidos se ha ido
alterando: el poder institucional, recursivo, burocrtico y admi-
nistrativo que tienen hoy las Fuerzas Armadas en Estados Uni-
dos es de excepcional magnitud. Ello ha sido tan notorio que
en 2009, tanto el secretario de Defensa, Robert Gates, como el
comandante del Estado Mayor Conjunto, el almirante Michael
Mullen, advirtieron sobre la "progresiva militarizacin de la
poltica exterior" estadounidense.
'"'
Ahora bien, lo indicado no implica que se asiste a un esce-
nario unipolar pertinaz y prolongado, sino que se debe tener
claridad acerca de los distintos "tableros" -el militar, el diplo-
mtico, el econmico, el tecnolgico, el cultural. el del poder
duro, el del poder blando- que se despliegan y entreveran en
la polftica mundial contempornea. Es, por tanto, necesario
matizar y afinar la idea de unipolaridad o de multipolaridad
para no exagerar, de manera apresurada y liviana, la velocidad
y el alcance de la declinacin de los Estados Unidos. Este fue,
tambin, un asunto presente, y con mucha fuerza, en la dcada
del setenta. En aquel entonces muchos observadores asegura-
ban que se estaba produciendo el inminente declive de Esta-
dos Unidos y la eventual consolidacin del podero de la Unin
Sovitica. El error -conceptual y poltico- fue maysculo. Es
de subrayar, en consecuencia, la capacidad que ha tenido los
Estados Unidos de recomponer su podero, de volver a arti-
cular estrategias ambiciosas, de resurgir como un referente
incuestionable del sistema internacional. Washington ha emer-
gido y reemergido en diferentes ocasiones. Por lo tanto, lo que
se considera la erosin inminente de su podero parece ser una
fase particular de una parsimoniosa decadencia. Su progresiva
prdida de poder ser, probablemente, un proceso dilatado y
difcil, y sus efectos sern formidables y globales. Tampoco
se puede aventurar su modo "aterrizaje" en materia de decli-
nacin: una cosa fue el ocaso de Gran Bretaa sin armas de
destruccin masiva y otra el de un competidor como la Unin
Sovitica, que vivi una implosin relativamente benigna para
el sistema mundial. Los Estados Unidos se conciben como
una nacin excepcional con un destino extraordinario, y que
vive cruzadas (en este caso, contra el terrorismo) peridicas
y perennes, por lo que su eventual cada es imprevisible. En
todo caso, si se distingue poder militar de influencia poltica, la
'"
DERGHQUGASSIAN I LAROCCA' MERKf' MQNTENEGRO' TOKATUAN
condicin de unipolaridad no est acompaada de una plena
hegemona. Si adems se diferencia lo estable y lo legtimo,
es evidente que la unipolaridad militar reafirma una precaria
estabilidad, pero no brinda ms legitimidad el ejercicio del
poder por parte de Washington: las acciones y los discursos
de los Estados Unidos no son hoy ms deseables, justificados
y consentidos que en los inicios de la Posguerra Fra por parte
de un buen nmero de actores que poseen creciente podero y
buscan ms autoridad en la poltica mundial.
Los lmites de la unipolaridad no pueden, a su vez, llevar a
sobredimensionar las virtudes y el alcance de la multipolari-
dad; esta no es, naturalmente, sinnimo de paz y estabilidad.
El pasado ensea, otra vez, que ha habido momentos de mul-
tipolaridad con mucha confrontacin. Buena parte de la expe-
riencia europea entre finales del siglo XIX y principios del siglo
XX es una muestra de ello. La relacin multipolaridad, esta-
bilidad y paz no denota paridad en la distribucin de poder,
ni certidumbre o armona. En consecuencia, la superposicin
de mbitos de unipolaridad con tendencias a la multipolaridad
ofrece un escenario de incertidumbre. De all la importancia de
la precaucin y la buena lectura de las tendencias internacio-
nales. Por ejemplo, un argumento muy difundido orientado a
subrayar la consumacin de la unipolaridad y la materializa-
cin de la multipoJaridad consiste en que el denominado Con-
senso de Washington en materia econmica ha sido sustituido
por el llamado Consenso de Beijing. Es indudable que la orto-
doxia que caracteriz al "consenso estadounidense" se ha ero-
sionado significativamente, pero el nuevo "consenso chino"
-con su mayor acento en el desarrollo (en vez del crecimiento)
econmico, el papel central del Estado (y no slo del mercado),
cierta ligera regulacin (en vez de la total desregulacin) de
los mercados y mayor atencin (en vez de un marcado des-
'"
dn) por las cuestiones sociales- no expresa una innovacin
categrica y sustentable. Si existe un tenue Consenso post-
Washington, este se concibe en el marco de la globalizacin
vigente, acepta parmetros bsicos del capitalismo actual y no
afecta intereses criticas de los sectores ms poderosos a nivel
domstico e internacional. En todo caso, las ambigedades y
restricciones que ha mostrado hasta el momento el G-2Q frente
a la regulacin profunda y vigorosa de los flujos financieros
demuestran que un nuevo consenso alternativo como pilar de
un multipolarismo efectivo est an distante.
Un tercer, y ltimo, dato de la redistribucin del poder inter-
nacional que se debo mencionar exige tambin una mirada al
pasado distante y cercano, tanto en los paises industrializados
como en las naciones en vas de desarrollo. Prevalece en ciertos
circulas una lectura algo simplista de la crisis econmico-finan-
ciera actual. As, se sugiere que el capitalismo est herido de
muerte, que las medidas de estatizacin adoptadas indican una
tendencia alentadora y slida en la polltica mundial y que, por
lo tanto, las posibilidades de cambio y de nuevas alianzas socia-
les y pollticas superadoras se estn abriendo paso en el centro
y la periferia, por igual. Los interrogantes y cuestionamientos
frente a este tipo de argumento -particularmente extendido en
Amrica Latina- surgon a partir de una lectura comparativa e
histrica. Las salidas de los ltimos dos momentos crticos no
fueron progresistas. La crisis de 1929-1930 estaba parcialmente
resuelta en su dimensin financiera entre 1935-1937, pero a
finales de esa dcada se produjo la Segunda Guerra Mundial.
Otra crisis importante fue la de la dcada del setenta, cuando se
cuadriplic el precio del petrleo, hubo altas tasas de inflacin
y Estados Unidos abandon el patrn oro. La salida de esta
crisis fue por derecha: se generaron y consolidaron alianzas
sociales conservadoras, particularmente en los paises centra-
,,.
DfRGHOUGASSIAN 'tAROCCA' MERKE' MONTE NEGRO T O K A ~
les (preservando la democracia), aunque tambin en los pases
de la periferia (con distintas variantes autoritarias), al tiempo
que se inici el desmantelamiento (inicialmente acotado en las
naciones del Norte y ms exhaustivo en las naciones del Sur)
del Estado de Bienestar. De alguna manera, la "reaganomlcs"
y el "thatcherismo" simbolizaron dos expresiones de este
reacomodo de fuerzas, a lo largo y ancho del sistema global.
Lo anterior no implic la imposibilidad de experiencias social-
demcratas en Europa; sin embargo, la adopcin del recetario
econmico convencional por parte del progresismo europeo
min, casi fatalmente, su aptitud para el cambio y la renovacin:
cada vez fue ms elocuente el desmantelamiento del Estado
de Bienestar, la retraccin del Estado y la ampliacin del papel
de un mercado escasamente regulado. La actual crisis enfrenta
al mundo progresista tradicional con una notable carencia de
horizonte e innovacin conceptual. Quizs ello explique el per-
sistente avance de las derechas en Europa; esto es, de partidos
conservadores, movimientos reaccionarios, grupos populistas
y fuerzas extremistas. Al mismo tiempo, la victoria de Obama
en los Estados Unidos no signific una recuperacin firme de
sectores demcratas, grupos liberales y fuerzas alternativas:
los neoconservadores y fundamenta listas continan en el cen-
tro de la escena poltica y delimitan la agenda interna y externa
del gobierno.
En breve, se debe tener un diagnstico suficientemente
realista para disponer de una poltica preventiva y propositiva
desde el lado de las fuerzas progresistas. En efecto, la gran
mayora de los anlisis coinciden -ya sea en su versin opti-
mista o pesimista- en que los resultados de la presente crisis
sern bajas tasas de crecimiento global en el corto y mediano
plazo, un mayor grado de concentracin derivado de fusiones
de conglomerados financieros y ms n'lveles de desigualdad
'"
social como producto, entre otros, del desempleo. Es posible
entonces preguntarse: por qu ha de ser progresista la salida
a esta crisis? En realidad. asistimos a un escenario bifurcado
Que puede conducir a un progresismo defensivo o a un avance
reaccionario. En todo caso, una u otra alternativa sern el
resultado de fenmenos y fuerzas sociales y poHticas que se
nutren de experiencias del pasado que las condicionan pero
no lo sobredeterminan.
Lo anterior, a su turno, remite a dos cuestiones esenciales:
cmo manejar y moderar el powershihde Occidente a Oriente.
y cmo estimular y establecer un mejor orden global. Frente a
lo primero, serfa indispensable contar con regimenes mundia-
les densos, instituciones internacionales efectivas y acuerdos
moderadores entre los actores principales. Por el momento,
ello no parece muy prximo. Las resistencias de diverso tipo a
modificar el Consejo de Seguridad de la ONU son un ejemplo
elocuente de lo dicho. Las sugerencias acerca de nuevas opcio-
nes de gobernabilidad internacional al estilo del Concierto de
Europa del siglo XIX -desde el limitado G-2 (Estados Unidos-
China), al G-5 (Estados Unidos-Unin Europea-Japn-China-
India), al G-20 existente a travs de "conciertos regionales
H
(en Amrica, Europa y Asia, siempre con la presencia clave de
Washington)- ponen en evidencia la dificultad de gestar pactos
legitimas y viables, de avanzar en la construccin de reglme-
nes ms consensuales y eficaces, y de robustecer instituciones
transparentes y plurales.
En materia de orden despus de los atentados del 11/9,
el gran desafio fue la construccin de uno que superase las
mayores deficiencias de la Guerra Fra y de la Posguerra Fria.
El interrogante bsico giraba (y de hecho an gira) en torno
a cmo establecer un orden que combinase y armonizase las
lgicas de la poltica, del derecho y de la moral. La lgica poll-
".
OERGHOUGASSIAN II..AROCCA I MtRKE f MONTENEGRO J TOKATUAN
tica, sustentada en la eficacia del poder, y la lgica del derecho,
basada en la validez de las normas, deben apoyarse en una
slida tica capaz de brindarles legitimidad. Prcticas, reglas y
valores se entrelazan y refuerzan: legitimidad, legalidad yefi-
cacia no pueden estar desligadas.
Durante la Guerra Fra prim el cdigo pragmtico de la
realpolitik, que llev a consecuencias indeseables. En la Pos-
guerra Fra sucedi algo semejante: la incipiente legitimacin
jurdica -la idealpolitik- de las intervenciones humanitarias a
favor de la proteccin de los derechos humanos en el marco de
las instituciones multilaterales como las Naciones Unidas se
fue desmoronando desde mediados de Jos noventa y colaps
despus de Kosovo (1999). El 11/9, la guerra punitiva contra
Irak (2003) liderada por Estados Unidos y la crisis econmico-
financiera de 2008-2011 han hecho imperativo concretar un
orden eficaz y legal, pero sobre todo justo. Sin embargo, lo que
parece predominar es la preservacin de orden deformado
(en su nfasis en el statu qua y la seguridad, y su desatencin
hacia el cambio y la justicia), que no tiene la capacidad de tras-
cender la erosin de la hegemona estadounidense, el acento
en lo interestatal y la posglobalizacin.
TENSIONES Y TENDENCIAS
En este escenario incierto, potencialmente escindido, de fluc-
tuacin y una de las tareas ms importantes de
cualquier poltica exterior -y para el caso, la de los pases de
latinoamrica- ser cmo reducir los daos, cmo no contribuir
(intencional o inadvertidamente) a la inestabilidad, cmo estar
preparados para un escenario disputado y tenso, y cmo apro-
vechar los limitados espacios y oportunidades para incrementar
la autonoma externa y satisfacer los intereses nacionales.
'"
Si por el momento so pone un parntesis a la presente crisis
econmico-financiera, se podr observar que, con anterioridad
a su surgimiento y despliegue, ya se perciban tendencias pre-
ocupantes, lo cual le agrega ms mutabilidad, mayor compe-
tencia y suficiente hostilidad al panorama mundial. En primer
lugar, antes de esta crisis ya existfa una elocuente conflictivi-
dad de clases en el centro y la periferia, debido a que ha ido
aumentando la desigualdad en el Norte y el Sur. Casi el 85 par
ciento del ingreso mundial est en manos del20 por ciento ms
alto en la escala socioeconmica y el 6 por ciento del ingreso
mundial se reparte entre el 60 por ciento ms bajo. Estados
Unidos tiene hoy indicadores de inequidad social semejantes
a los de los aos veinte. En China e India, dos de las principa-
les potencias en auge, enfrentan desafos notables en materia
de desigualdad. La brecha social en Europa muestra signos de
empeoramiento que se han exacerbado en el ltimo bienio.
A pesar de ciertos logros en la superacin de los indices de
pobreza y de las elevadas tasas de crecimiento econmico de
Amrica Latina en los aos recientes. la regin sigue siendo la
ms desigual del mundo. As entonces, con independencia de
la crisis y sus efectos de corto plazo, el sistema internacional
est cruzado por agudos niveles de tensin clasista. difciles de
revertir aun con pollticas ligeramente heterodoxas. A su vez,
Occidente se ha ido acostumbrando a la prdida de equidad, al
tiempo que muchos paises de Oriente tienen serios problemas
para reducir la desigualdad existente.
En segundo lugar, antes de esta crisis ya era visible el
retorno del nacionalismo polltico. la defensa de lo propio y una
actitud cada vez ms refractaria ante la globalizacin: se trata
de la inclinacin a proteger lo que ha quedado de un Estado
menos robusto. de reconstruir un leviatn cojo y de reintegrar
o cohesionar a las sociedades. la herencia de los noventa ha
.o, OERGHOUGASSIAN J lAROCCA J MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
sida, en muchos pases, el gobierno de unos pocos y un Estado
para pocos: de all los reclamos cada vez ms masivos de un
mejor gobierno y ms Estado. No se observa, a principios de
este siglo XXI, una marca ideolgica geogrfica determinada
con relacin al resurgimiento del nacionalismo. Por ejemplo,
una parte de la derecha europea, una porcin de la izquierda
latinoamericana, sectores neoconservadores estadounidenses
y movimientos variados en Asia cuestionan casi con la misma
fuerza la globalizacin y reactivan mitos nacionales de agluti-
nacin, ya sea en clave poltica, religiosa, secular o tnica, ya
sea bajo regmenes autoritarios o democrticos. La idea medu-
lar es recapturar la nacin/lo nacional como un estandarte.
Pero este no parece ser siempre un nacionalismo prudente;
tiende a ser ms bien, en algunos casos, un nacionalismo anti-
cosmopolita, proclive al ensimismamiento interno y la insatis-
faccin externa.
En tercer lugar, antes de esta crisis ya estaba instalado el
proteccionismo econmico. El estancamiento de la Ronda de
Doha era palpable y los acuerdos entre, por ejemplo, la Unin
Europea y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) o en el
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) ya mostraban
su dificultad de materializacin. La tentacin proteccionista
estaba latente y est presente: existen escasas seales de que
la promocin del libre comercio adquiera el dinamismo que
tUYO en los noventa. No se vislumbra en lo inmediato un pro-
teccionismo tout courty ofensiyo, pero s uno parcial y defen-
sivo. Si, como resultado de la enorme inyeccin de recursos,
la recuperacin econmica se asienta slo en el salvamento
del sector financiero, entonces, ms temprano que tarde, los
incentivos para el proteccionismo perdurarn y se podran
multiplicar. Si, por otro lado, se conciben formas de regula-
cin inteligente al sistema financiero, al libre mercado y a la
'"
apertura indiscriminada. entonces los esHmulos a un interven-
cionismo ms agresivo se reducirn. En todo caso. la protec-
cin ya se haba instalado en varias economas importantes.
mostrando la creciente tensin entre intereses y concepciones
nacionales y compromisos y retricas internacionales.
En cuarto lugar. antes de esta crisis se habla extendido de
manera alarmante la xenofobia social. La construccin de
muros. desde Medio Oriente hasta la frontera entre Mxico y
los Estados Unidos. y la aprobacin de legislacin migratoria
restrictiva --como la de la Unin Europea respecto a Amrica
Latina- indicaban una tendencia preocupante que ser difcil de
revertir en las actuales condiciones. Distintos indicadores ilus-
tran los factores subyacentes a este fenmeno. Por ejemplo. el
gradual avance musulmn en distintos paises europeos y el de
diversas minoras (afroamericanas. asiticas e hispnicas) en
los Estados Unidos estn generando transformaciones hondas
en las sociedades y provocan demandas de voces y sectores
recalcitrantes. Como corolario de ello se afecta la movilidad de
las personas. se refuerza el racismo y se aumenta la polariza-
cin social. As. ciertas elites se sirven de aquellos reclamos
chauvinistas para propsitos electorales y objetivos de poltica
nterna. Mientras tanto. en vez de aclimatar un gradual ajuste
domstico ante los cambios producidos por la transnaciona-
lizacin y el multiculturalismo. se facilita. de facto. el auge de
la xenofobia; una xenofobia que adquiere contornos cada vez
ms alarmantes y violentos.
En quinto lugar. antes de esta crisis se detectaba una retrac-
cin democrtica. La dinmica democratizadora. que habra
mostrado signos promisorios con el final de la Guerra Fria. ha
ido cediendo y a partir de 2008. en particular. muestra seales
inquietantes de declinacin. Con antelacin y desde el 11 de
septiembre de 2001 en adelante. se fue esbozando el crepsculo
,,,
OERGHOUGASSlAN J l.AROCCA f MERKE f MONTE NEGRO fTOKATUAN
del ciclo de ampliacin de los derechos que se haba iniciado
a mediados de la dcada de los setenta y adquiri ms inten-
sidad el intento de justificar, desde el plano poltico, jurdico
y militar, el recurso a la fuerza. En la sutil y compleja ecua-
cin libertad-seguridad, algunas democracias, en especial en
los pases desarrollados de Occidente, se han inclinado -con el
respaldo tcito o la aquiescencia pasiva de las sociedades- por
limitar varios derechos fundamentales en pos de una eventual
mayor proteccin. Dos ejemplos emblemticos han sido Esta-
dos Unidos y el Reino Unido. En los casos de regmenes tanto
hbridos como autoritarios, se han agudizado prcticas arbi-
trarias que vulneran el imperio de la ley. En ese sentido, los
ejemplos de Rusia y China son elocuentes. En Amrica Latina,
aunque la democratizacin ha mostrado logros, tambin se han
hecho evidentes en aos recientes los defectos de la demo-
cracia en la regin. Pero una dificultad que ha surgido -y los
casos de Honduras y Ecuador parecen apuntar en esa direc-
cin- es la gestacin de lo que podra llamarse un "neogol-
pismo": a diferencia del golpe de Estado tradicional, el "nuevo
golpismo" est encabezado ms abiertamente por civiles y
cuenta con el apoyo tcito (pasivo) o la complicidad explcita
(activa) de las Fuerzas Armadas, pretende violar la constitucin
del Estado con una violencia menos ostensible, intenta preser-
var una semblanza institucional mnima (por ejemplo, con el
Congreso en funcionamiento ylo la Corte Suprema temporal-
mente intacta), no siempre involucra a una gran potencia (por
ejemplo, Estados Unidos) y aspira ms a resolver un impasse
social o poltico potencialmente ruinoso que a fundar un orden
novedoso. Ms all de este espectro golpista que ha resurgido
en Amrica Latina, lo importante es subrayar que en el Norte
y el Sur, en Occidente y Oriente se vienen advirtiendo indicios
de regresin democrtica.
En sexto lugar, antes de esta crisis la proliferacin militar se
manifestaba con amenazadora fuerza. Desde el este de Asia
hasta Medio Oriente el tema de las armas nucleares y el incre-
mento de los gastos en defensa en diversas regiones -incluida
Amrica latina- estaban ya instalados. Si tomamos el actual
total de ojivas nucleares que tienen los nueve paises que poseen
armas nucleares (China, Corea del Norte, los Estados Unidos,
Francia, Gran Bretaa, India, Israel, Pakistn y Rusia) -un inven-
tario de una 22.600 segn la Fcderation of American Scientists-,
se tiene una capacidad destructiva idntica a la de aproximada-
mente un milln de bombas como las lanzadas en Hiroshima
y Nagasaki, que produjeron unos 220 mil muertos. El peligro
generado por estos arsenales ya efa tal que el prestigioso
Bullerin of the Atomic Scientists ~ n consulta con su Consejo
de Patrocinadores que rene, entre otros, a 18 premios Nobel-
acerc a la medianoche la aguja del denominado "reloj del da
del fin del mundo" (doomsday c1ock). La revista inaugur el
reloj en 1947 con el objetivo de alertar sobre la posibilidad de
una hecatombe nuclear. La aguja -que originalmente se situ a
7 minutos de las 12- se ha movido ms prxima o lejanamente
de la hora infausta en varias ocasiones. Cuando en 1991 se
cerr la tensa era de la Guerra Fria, la manecilla se ubic a 17
minutos de las 12, el punto ms lejano de la hora trgica. Desde
2010 est a apenas 6 minutos de medianoche. La eventualidad
de una catstrofe mayor preocupa seriamente a la comunidad
cientlfica, que convoca a una amplia V activa movilizacin para
evitar un desenlace apocalptico. La pasividad o la resignacin,
en este caso, podran ser fatales para la humanidad.
En sptimo, y ltimo lugar, antes de esta crisis era por dems
elocuente el hecho de que la degradacin ambiental haba alcan-
zado grados dramticos. Ni Kioto antes ni Copenhague ahora
parecen haber tenido la fuerza para compeler a los pases a
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
cumplir rigurosamente con los estndares mnimos estableci-
dos ni para facilitar que el mundo en desarrollo y los poderes
emergentes depreden menos el hbitat. la situacin planetaria
tiende a empeorarse y la dimensin de la crisis econmico-
financiera puede incluso servir de subterfugio para no hacer
lo suficiente en materia de cuidado ambiental y un desarrollo
ecolgica mente sustentable.
En sntesis, al observar estas tendencias ya presentes en
el escenario internacional antes de la crisis de 2008-2011 es
pertinente remarcar, nuevamente, que se asiste a un escena-
rio global de profunda incertidumbre, alta zozobra y potencial
conflicto. Es posible, entonces, aseverar que el tercer lustro del
siglo XXI se despliega con contradicciones significativas que
exigirn un gran esfuerzo y mucha voluntad para eludir tensio-
nes inmanejables y fricciones descontroladas.
CODA I RUMBO A SOUTHFAlIA7
la paz de Westfalia remite a los tratados de Osnabrck y Mns-
ter firmados en 1648 y que finalizaron la Guerra de los Treinta
Aos en Europa Central (principalmente Alemania) y la Guerra
de los Ochenta Aos entre Espaa y las Provincias Unidas de los
Pases Bajos. En esencia, Westfalia fue un acuerdo diplomtico-
institucional que procur organizar la vida poltica en Europa.
Estuvo basado en los principios de la soberana nacional y de
la no intervencin, fue validado por un derecho internacional
concebido en clave de equilibrio interestatal y se fundament
en la idea de que, ante la ausencia de una autoridad superior,
cada Estado actuaria en funcin de su autodefensa.
Con su extensin, este esquema europeo se convirti en
mundial: Occidente, por va de la expansin de sus distin-
tos imperios, fue propagando el sistema westfaliano Estado-
cntrico, formalmente soberano y sustentado en la integridad
territorial de las unidades. Con su universalizacin, Westfalia
irradi instituciones, reglas, prcticas e ideas que las distintas
periferias fueron asimilando. Sin embargo, terminaron con-
viviendo con un modelo asimtrico que expresaba una pro-
funda disparidad de atributos y capacidades. Para los pases
perifricos, lo fundamental era restringir la arbitrariedad de los
Estados ms poderosos. Con su globalizaci6n Westfalia ase-
gur. por mucho tiempo, el podero, la influencia y la manipu-
lacin de los principales actores mundiales: bsicamente de
las potencias occidentales que fueron dominando, en ciclos
distintos, la poltica internacional.
La mayor novedad del ltimo cuarto de siglo ha sido el gra-
dual despegue y creciente auge de poderes del Sur. China,
India y Brasil, entre otros, constituyen ejemplos de nuevas
potencias que irrumpen en el escenario internacional desde
una posiCin de relativa fortaleza y sin pedir permiso. El surgi-
miento afirmativo. en materia econmica, polftica y militar, de
estos actores se produce en el marco de un aprovechamiento
de los parmetros bsicos de Westfalia pero con notables dife-
rencias con el pasado.
Durante la Guerra Fra los tradicionales poderes medios y
regionales eran, en general. paises occidentales (Canad, Suecia,
Australia) prximos a las naciones centrales, democrticos,
estables. satisfechos. con una reducida brecha de desigualdad
interna, de poco peso en la economla mundial, moderados
en su comportamiento externo y ligeramente reformistas en
cuanto a promover una difusin del poder internacional. Asr,
esos poderes reforzaron, de hecho, el sistema westfaliano en
trminos de sus normas, valores y compromisos.
Los nuevos poderes emergentes provienen de la periferia,
poseen regmenes polticos diversos, sus casas no estn ple-
OERGHOUGASSIAN IlAFtOCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATl..lAN
na mente ordenadas, gravitan significativamente en la econo-
ma mundial, estn descontentos con los equilibrios de fuerza
vigentes, tienen altos niveles de desigualdad domstica, des-
pliegan una conducta externa heterodoxa y se encuentran muy
inclinados a favor de una reparticin de poder en el terreno
global. En breve, si bien estos poderes han sabido usufructuar
de Westfalia, tambin cuestionan el sistema imperante. En ese
contexto, es pertinente preguntarnos si estamos en el camino
de Southfalia.
Este interrogante requiere respuestas diversas de acuerdo
con la perspectiva que se considere. Primero, en el tema de
los valores, y ms all de las declamaciones y promesas,
Westfalia puso el nfasis en el orden. Southfalia, por necesida-
des domsticas y por exigencias externas, debera subrayar el
valor de la justicia. De no hacerlo, sus principales protagonis-
tas corroborarn lo que algunos temen: que apenas desean ser
parte del exclusivo club de los ms poderosos, sacrificando sus
urgencias sociales domsticas y varias de sus banderas diplo-
mtkas. En la fase presente de su paulatina influencia global,
los pases ms emblemticos de Southfalia parecen contar, a
nivel domstico, con una coalicin compleja de capitalistas
proexportacin, burocracias profesionales capacitadas, polti-
cos vidos de poder, lderes con lenguaje progresista, sectores
medios movilizados y una base popular con nuevos e inditos
beneficios. No se trata de naciones gobernadas por fuerzas
contestarias y radicales que administran un modelo de desa-
rrollo socialmente alternativo y ecolgica mente sustentable.
Segundo, en trminos de su modo de actuar, Westfalia
se caracteriz por la actitud pro statu quo de las principales
potencias y sus socios ms importantes. Southfalia parecera
estar insatisfecho combinando diferentes estrategias orienta-
das a constreir las opciones de los poderosos y a incrementar
las alternativas autnomas propias. Sin embargo, esa insa-
tisfaccin no implica que necesariamente los poderes emer-
gentes de mayor peso se comporten hoy y hacia el mediano
plazo como actores revisionistas que tratan de destruir las
reglas de juego actuales. En todo caso, ms que representar
un desafo sistmico, constituyen un conjunto de protago-
nistas que continuarn operando de modo dual: para seguir
ascendiendo necesitan de algunos de los ms poderosos pero
tambin deben diferenciarse de ellos y hacer avanzar sus inte-
reses nacionales. Por otro lado. desde la mirada de las poten-
cias ms beneficiadas de Westfalia. los mayores exponentes
de Southfalia deberla n comportarse constructivamente con
mesura y responsabilidad. En buena medida se equipara ser
constructivo con ser pro Occidente y pro statu qua. Cuando.
por ejemplo. Brasil adopt la posicin reciente en el caso de
Irn. fue calificado por Estados Unidos y algunos gobiernos
de Europa como un proceder disruptivo e irresponsable. Hacia
el futuro puede haber ms acciones de este tipo y difcilmente
Southfalia. como contra modelo. logre avanzar si se resigna a
prcticas y estilos conservadores.
Tercero, respecto a sus mbitos de desarrollo institucio-
nal, Westfalia fue construyendo un entramado de regmenes
y mecanismos internacionales que legitimaron el predominio
de los ms poderosos. En ese sentido, Southfalia se vale de
mucha de la arquitectura normativa e institucional existente.
pero le aade su voluntad de transformarla para que incorpore
otros intereses y necesidades. Para ello, y ante el creciente
dficit o estancamiento de instancias multilaterales como la
ONU y la OMC, entre otros, los poderes emergentes parecen
dispuestos a introducir, al menos en el terreno de los espacios
y foros, alguna originalidad. Por un lado, estos actores han
ido activando distintas dinmicas multi-minilaterales; esto es,
'"
OfRGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE J MONTErlEGRO I TOICATUAN
varios mbitos en los que convergen un nmero limitado de
participantes, con una agenda precisa y con propuestas con-
cretas. IBSA (India, Brasil y Sudfrica) y BRICS (Brasil, Rusia,
India, China y Sudfrica) expresan lo anterior. Por el otro, varios
pases buscan impulsar un regionalismo de nuevo cuo desti-
nado a dialogar y consensuar posturas e iniciativas en materia
de seguridad: la Organizacin de Cooperacin de Shanghi,
promovida por China, y el Consejo de Defensa Suramericano
(CDSl. sugerido por Brasil, apuntan en esa direccin. En resu-
men, se trata de aumentar la cooperacin y el compromiso
Sur-Sur, al tiempo que se opta por un multilateralismo selec-
tivo y diferenciado ante la parlisis o la regresin de organiza-
ciones universales. Y en ambos frentes los principales paises
de Southfalia procuran demostrar que su diplomacia opera en
dos planos, el de los intereses y el de los valores.
Cuarto, en cuanto a las ideas, Westfalia estableci aque-
llos principios fundacionales que continan siendo la piedra
angular de las relaciones internacionales. En algunas naciones
de Southfalia han surgido ideas que intentan llevarse y plas-
marse en la poltica mundial. Desde mediados de esta dcada
Hu Jintao ha proclamado la nocin de hexie shijie ("mundo
armnico") como gua de la proyeccin externa china y como
referencia para que el ascenso de Beijing sea interpretado en
un sentido pacfico. India, por su lado, ha venido impulsando la
nocin de Gandhi trusteeship ("tutela") como expresin de la
bsqueda de un desarrollo colectivo espiritual y material ms
igualitario. Muy probablemente se producirn ms aportes de
otras naciones en el futuro que, en esencia, apunten a darle
un carcter ms humanitario a un ordenamiento internacional
Posguerra Fria tan poco sensible a los ideales de equidad, soli-
daridad y concordia. De algn modo, Southfalia podra contri-
buir a conciliar las lgicas de la poltica, el derecho y la moral,
que ya mencionamos. en donde el poder, las normas y la tica
se entrelacen y refuercen. De lo contrario, las relaciones inter-
nacionales seguirn oscilando entre una reaJpofitik inmode-
rada y una ideaJpolitik vacua.
Quinto, en trminos de prcticas y liderazgo. Westfalia se
ha sustentado en procesos deliberativos poco democrticos
y en estilos de liderazgo convencionales. Southfalia no se ha
mostrado en este campo innovador: ni ha propiciado todavfa
formas V procedimientos ms participativos y pluralistas. ni ha
implementado modos de liderazgo mltiple, concertado, con-
junto, colaborativo o distributivo. En sntesis. Southfalia mues-
tra ciertos elementos de continuidad. readaptacin y cambio
con respecto a Westfalia. El sistema westfaliano no ha colap-
sado, pero muestra signos de agotamiento evidentes. Mien-
tras tanto. el Sur global avanza gradualmente aportando. con
marchas V contramarchas, novedades significativas. El desafo
para Latinoamrica es entender mejor y aprovechar ms esta
oportunidad; el reto de las potencias de Occidente es aceptar
o asimilar el ascenso de una periferia distinta a la del pasado y
con ello no tentarse con "mantener en su lugar". como dijera
en 1958 A.F.K. Organski en su obra Worfd Pelities, a los inquie-
tos poderes emergentes.
."
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTE NEGRO I TOKATUAN
BRASIL, POLTICA EXTERIOR
Y PROGRAMA NUCLEAR
FEDERICO MERKE'
El objetivo de este captulo es ofrecer un conjunto de obselVa-
ciones sobre la poltica exterior de Brasil en general, y el lugar
que ocupa en ella el programa nuclear en particular. Es claro
que el ascenso de Brasil y el renacer nuclear estn vincula-
dos, no slo por los cart:lbiantes patrones del ambiente nuclear
a nivel global, sino tambin por el ascenso de coaliciones
domsticas en Brasil a favor de un programa nuclear que arti-
cule la ciencia y la tecnologa con la economa y la defensa en
el marco de una proyeccin regional y global del Pas. En este
captulo realizo dos cosas. En la primera parte. expongo algu-
nas observaciones sobre el patrn de insercin internacional
que viene desarrollando Brasil. En la segunda, elaboro ms en
* Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de San Andrs e
investigador del CONICET.
profundidad el programa nuclear de Brasil y los dilemas que
tiene por delante. Por ltimo, en la conclusin, brindo algu-
nas consideraciones finales y presento sugerencias que tienen
relacin con el rol de la Argentina.
TRES GEOGRAFfAS
La potrtica exterior brasilea se ha convertido en un asunto
cada vez ms discutido entre los estudiantes de relaciones
internacionales. Su mayor intensidad en trminos de proyec-
cin y su mayor amplitud en trminos geogrficos han mere-
cido ser tomadas seriamente para considerar sus fundamentos
y sus resultados. Cuestiones de espacio y tono limitan mis
observaciones a un conjunto de trazos gruesos sobre la pol-
tica exterior brasilea, para luego concentrarme en particular
en su programa nuclear.
Brasil viene desplegando una politica exterior en tres geo-
grafas. La primera es la que vincula el Sur con el Norte, la
segunda es la que tiene que ver con el Sur global. y la tercera
encuentra su punto de apoyo en Amrica del Sur. Dado el
enfoque de esta publicacin, comentar brevemente las pri-
meras dos para concentrarme en la tercera. Mi argumento
general en este apartado es que estas geografas muestran
un cambio en la politica exterior brasilea que se vincula con
la amplitud y diversificacin de su agenda internacional, que
va del comercio al cambio climtico, pa.sando por los dere-
chos humanos, la seguridad internacional, las migraciones
o la ayuda al desarrollo. Este cambio se ve reflejado en un
importante proceso de internacionalizacin de agencias esta-
tales y empresas privadas brasileas, lo cual crea, a su vez,
nuevas bases de sustentacin domsticas en el mbito de la
poltica exterior y la defensa.
'"
DEROHOUGASSlAN/lAROCCA/MERKE/MONTENEORO/TOKATIJAN
En la geografa Norte-Sur, Brasil demuestra varios intereses
en juego. Es claro que en esta geografa quizs el punto cen-
tral sea la relacin con los Estados Unidos, pero existen ms
cosas en juego que tienen que ver con los organismos interna-
cionales y el mercado globalizado de los pases desarrollados.
Cuando se trata del eje Norte-Sur, Brasil ha mostrado dos ros-
tros diferenciados, apuntando a un equilibrio entre una poltica
exterior "normal" y una poltica exterior "reformista". La pol-
tica exterior normal se enlaza esencialmente con la idea de un
Brasil responsable, que participa activamente en los organis-
mos internacionales de un modo constructivo y que se ha con-
vertido en un jugador imposible de soslayar. En este sentido,
Brasil quizs no tenga el poder relativo para construir agenda
internacional ni liderar posturas, pero si se ha transformado en
un jugador de veto capaz de bloquear iniciativas multilaterales
que no son de su preferencia. Este equilibrio entre jugar con
las reglas pero afirmar no estar muy de acuerdo con ellas no se
expresa necesariamente en un asunto en particular, sino que
es ms blen transversal a los distintos temas de discusin.
De este modo, tanto en la agenda de comercio internacio-
nal, de cambio climtico, de no proliferacin nuclear como de
derechos humanos, Brasil ha proyectado simultneamente la
imagen de un actor responsable pero insatisfecho con algunas
reglas del orden internacional. El pragmatismo brasileo ha sido
notable. Por un lado, Brasil percibe que las reglas diseadas por
Jos pases del Norte bloquean las posibilidades de su ascenso
y su desarrollo. Por el otro, sabe que el reconocimiento a su
mayor poder relativo slo vendr de este mismo conjunto de
parses. Este equilibrio quizs est bien claro en la relacin con
Estados Unidos, distante a la hora de compromisos sustantivos,
pero cercana a la hora de buenos gestos, y muestre tal vez una
superacin de la tradicional dicotomia brasilea entre un grupo
de hacedores de poltica exterior ms inclinado a la autonoma
y el globalismo y un grupo ms cercano a una relacin estrecha
con Occidente en general y Estados Unidos en particular.
La dinmica Sur-Sur muestra en cambio un rostro ms refor-
mista y un Brasil con mayor proyeccin de poder e influencia.
Esta dinmica posee varias dimensiones, pero el comercio, la
diplomacia y la asistencia al desarrollo dominan la agenda.
Es en este eje en donde Brasil hace sus declaraciones ms
asertivas acerca de la necesidad de diseflar nuevos arreglos
institucionales que aseguren mayor desarrollo y democracia
a todo el planeta. Es en este espacio en donde Brasil encuen-
tra oportunidades para ejercer influencia a travs de la ayuda
al desarrollo, las alianzas estratgicas y la participacin en
los distintos foros con Sudfrica, la India, Rusia y China. El
impulso proviene de varios lados. Primero, el Sur global ocup
un lugar marginal entre los aos ochenta y noventa, caracte-
rizados por la Guerra Fra y el unipolarismo, respectivamente.
Hoy el cuadro es otro. Se trata de paises que han venido cre-
ciendo a un ritmo sostenido y mayor que los parses desarro-
llados. Segundo, el aumento relativo de los flujos de comercio
e inversin Sur-Sur ha sido mayor en los ltimos aos que el
crecimiento en el Norte. En este sentido, Brasil ha visto crecer su
comercio e inversiones con los paises del Sur, en particular con
China, hoy su socio comercial nmero uno. Tercero, el aSCenso
relativo de estos pases, en clave realista, los convierte en acto-
res insatisfechos que buscan en conjunto promover cambios en
el mbito de las instituciones globales. Cuarto, se trata de pafses
que claramente no comulgan con el credo neoliberal ortodoxo
pero Que tampoco se desprenden de l, articulando economa
y poltica de un modo heterodoxo. En este contexto, Brasil ha
sido un firme impulsor de los bloques IBSA (India, Brasil y Sud-
frica) y BR1C (Brasil, Rusia, India y China). La reciente incorpora-
'"
Df:RGHOUGASSIAN IlAFIOCCA I MERKE I MONTfNEGRO I TOKAlUAN
cin de Sudfrica al grupo BRIC abre interrogantes acerca de la
naturaleza del grupo IBSA, esto es, si IBSA se convertir en un
subgrupo dentro del ahora BRICSA o si IBSA tendr una agenda
diferenciada. Quizs a Brasil le convenga un IBSA con identi-
dad propia como espacio para ejercer ms influencia relativa
en comparacin con la influencia que puede ejercer en el otro
grupo dominado por Rusia y China.
La ltima geografa es Amrica del Sur. Hasta los aos setenta,
el inters de Brasil por Amrica del Sur pasaba esencialmente
por el dominio diplomtico y militar. Amrica del Sur fue hist-
ricamente percibida por Brasil como una regin inestable, de
compromisos poco crebles y con potenciales rivales, como la
Argentina, que podan limitar las aspiraciones brasileas. Fue a
comienzos de los ochenta y luego con el regreso de la democra-
cia que Brasil comenz un proceso de "sudamericanizacin" de
su poltica exterior. La misma nocin de Amrica del Sur como
espacio ptimo para pensar la integracin regional tiene que
ver con una intensa labor brasilea por hacer de esta regin el
espacio natural para su proyeccin de poder.
Existen por lo menos dos estilos de razonamiento para com-
prender el lugar de Brasil en Sudamrica. El primero, quizs
el ms conocido, consiste en analizar a Brasil de "afuera hacia
adentro", esto es, comparar los atributos materiales de Brasil vis
a vis sus vecinos, para luego concluir en la idea muy en boga del
ascenso brasileo y el inicio de una etapa de hegemona a nivel
regional y de proyeccin global. El segundo estilo consiste en
analizar a Brasil "de adentro hacia fuera", es decir, indagar en sus
indicadores domsticos de pobreza, brecha social, corrupcin
policial, narcotrfico y violencia, para luego concluir en la idea de
que Brasil est an muy lejos de ser un actor hegemnico en la
regin. Como toda simplificacin analtica, ambos razonamien-
tos tienen puntos a favor y en contra.
El primer estilo de razonamiento acierta al mostrar el rela-
tivo ascenso de Brasil en la regin y en el mundo. Miembro del
G-20, de IBSA y de BRIC, e invitado al G-a, Brasil se encuentra
en un momento de plena expansin diplomtica. En el plano
regional. Brasil ha sido el principal constructor gramatical
de Amrica del Sur como una regin cognitiva que necesita
ser pensada como un todo. Itamar Franco sent las primeras
bases para la creacin de una Comunidad Sudamericana de
Naciones (hoy UNASUR); Fernando Henrique Cardoso realiz
la primera Cumbre de Presidentes de Sudamrica; lula cre
en 2003 la Subsecretaria de Amrica del Sur en la estructura
de Itamaraty, y luego, a fines de 2007, introdujo la idea de un
Consejo de Defensa Suramericano ICDS). la "triple cumbre"
de Costa do Saupe confirm el liderazgo brasileo y su cre-
ciente capacidad para introducir iniciativas, articular posicio-
nes regionales y aumentar su capital simblico en la regin
y el mundo. El cuadro pintado por los realistas, sin embargo,
deja de lado algunos elementos mucho ms presentes en el
pintado desde la economa poltica.
Primero, Brasil intenta tener una proyeccin verdadera-
mente global y jugar, aunque en segunda linea, junto a las
grandes potencias para discutir los temas de la agenda global.
Se trata, sin embargo, de una potencia que an debe hacer un
trabajo intenso en el nivel domstico y a lo largo de todo el
tablero polltico, econmico y social. As, una potencia media
como Brasil se comporta a veces como influyente y pode-
rosa, a veces como dbil y deseando mayor autonoma. las
potencias medias de reciente industrializacin, se podra decir,
sufren de un dilema crucial en trminos identitarios: ser las
ms ricas de las naciones pobres (y aparecer como las repre-
sentantes de ellas) o las ms pobres de las naciones ricas (y
aparecer como intermediarias entre el capital y el trabajo). Esta
Of:RGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO tTOKATUAN
tensin entre aspiraciones globales y restricciones domsticas
hace que Brasil sea, al mismo tiempo, una potencia media y
una potencia a medias.
Segundo, la historia de la poltica exterior de Brasil mues-
tra una actitud ms defensiva que ofensiva, ms concentrada
en su desarrollo econmico que en alcanzar una hegemona
regional. Existe, en este sentido, una tensin permanente
entre la bsqueda de poder y la bsqueda de desarrollo. Si
a esto se suma la imagen pacifista, conciliadora y satisfecha
territorial mente que Brasil tiene de s, el resultado es una bs-
queda de protagonismo internacional pero no estrictamente
por la (clsica) va de las capacidades militares ni de la difu-
sin de una ideologa de Estado hacia el resto de la regin,
sino por la de la diplomacia y el dilogo poltico. En este sen-
-tido, Brasil no busca ser un ejemplo de poder, sino un poder
del ejemplo. Ejemplo en cmo reducir la pobreza y la violen-
cia, cmo resolver fas conflictos a travs de la diplomacia y
cmo ascender materialmente sin que esto presente una ame-
naza para la regin.
Tercero, Brasil es uno de los pases ms desiguales de la
regin, y aunque en los ltimos aos ha hecho importantes
avances, an queda mucho por hacer. Un pas de estas carac-
tersticas no tiene ni el poder militar para actuar a travs de la
coercin y la amenaza ni el poder econmico para ser gene-
roso. A partir de estas limitaciones, el xito brasileo consis-
ti en ejercer el liderazgo conceptual y juntar a los vecinos a
lo largo de reas' temticas para dividir los costos de la inte-
gracin. Esto lo hizo con el proyecto IIRSA y es lo que est
haciendo con el CDS.
Cuarto, el desbalance regional no est del todo claro como
para hablar de hegemona. Si entendemos hegemona como con-
centracin material de poder, es claro que Brasil lidera la regin.
'"
Pero si entendemos hegemona en trminos gramscianos, como
poder legitimado, el camino a recorrer por Brasilia an es largo.
Aunque las dinmicas de balance de poder en Amrica Latina
no reflejan el patrn realista de un balance confrontativo, sino
ms bien asociativo, an perdura en la regin un ethos antihege-
mnico, construido principalmente como oposicin a los Estados
Unidos, pero tambin como oposicin a la idea de que un Estado
de la regin "baje la ley" a otros, como sola decir Hedley Bull.
La reciente creacin del CDS es quizs uno de los eventos
ms relevantes para comprender la arquitectura de seguridad
regional que desea Brasil. Existen por lo menos tres explicacio-
nes que dan cuenta de la decisin de Brasil de impulsar el CDS.
Aunque cada una pone el acento en un aspecto distinto, no hay
nada que impida pensarlas como explicaciones complementa-
rias y no excluyentes.
La primera explicacin es de corte realista y apunta a una
lgica de la hegemona brasilea. La hiptesis principal podra
presentarse del siguiente modo: Brasil crea el CDS para legiti-
mar su hegemona, prevenir el balance y disminuir los incenti-
vos para la defeccin. En los manuales realistas, es el poderoso
el que crea un rgimen porque lo puede hacer en funcin de
sus preferencias. De hecho, el CDS consolida la preferencia de
construir Amrica del Sur como regin cognitiva y poltica, y, al
mismo tiempo, excluye a Estados Unidos y a Mxico de la ecua-
cin de seguridad regional. Para construir una hegemona sus-
tentable, sin embargo, es necesario contar con por lo menos tres
factores: recursos de poder, un proyecto hegemnico claro y un
firme apoyo poltico nacional. No est del todo claro que Brasil
posea una cuota sustancial de cada uno de estos recursos, y por
lo tanto, es difcil que pueda ejercer esta hegemona de manera
solitaria. De ah que el CDS aparece como una estrategia realista.
Por un lado, Brasil construye un nuevo rgimen esencialmente a
",
DERGHOUGASSIAN ILAROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKATLlAN
partir de sus preferencias en trminos de geografa y de profun-
didad institucional. Por otro lado, el CDS aparece como un ele-
mento ms que puede servir para dotar de mayor estabilidad a
la regin. Como afirm recientemente el general retirado Carlos
Alberto Pinto Silva (2008), la "consolidacin del estatus de lder
regional depende del esfuerzo de Brasil en promover el entendi-
miento y en contribuir para la prosperidad de todos".
La segunda explicacin proviene de la economa poltica y
apunta a una lgica del desarrollo. La hiptesis principal podra
definirse as: Brasil crea el CDS para impulsarel desarrollo indus-
trial brasileo mediante la creacin de un mercado regional de
defensa liderado por l. Esta hiptesis sostiene que el incentivo
principal para la creacin del CDS no es la bsqueda de hegemo-
na regional, sino la articulacin de un programa de defensa con
un programa de desarrollo en donde la regin ocupa un lugar
central. Los primeros prrafos de la nueva "Estrategia Nacio-
nal de Defensa" afirman que la "estrategia nacional de defensa
es inseparable de la estrategia nacional de desarrollo". Esto
implica, en la prctica, cuatro objetivos: (a) asegurar una articu-
lacin de la estrategia de desarrollo brasileo con su integracin
al mundo; (b) asegurar la independencia tecnolgica en lo espa-
cial, lo ciberntico y lo nuclear; (c) asegurar una economa de
mercado incluyente, y (d) construir iniciativas de capacitacin
de los brasileos a travs de una profunda modernizacin de la
educacin pblica. Ms adelante, el documento afirma que entre
sus objetivos se encuentra "estimular la integracin de Amrica
del Sur", y luego agrega: "Esta integracin no solamente con-
tribuir a la defensa de Brasil sino que posibilitar fomentar la
cooperacin militar y la integracin de las bases industriales de
la defensa. L .. ] El Consejo de Defensa Suramericano, en debate
en la regin, crear el mecanismo consultivo que permitir pre-
venir conflictos y fomentar la cooperacin militar regional en la
m
integracin de las bases industriales de la defensa". Visto desde
esta lgica, el CDS puede ser pensado como la cara externa de
la "Estrategia Nacional de Defensa", y ambos, como instrumen-
tos que vinculan la defensa con el desarrollo.
As lo dej saber Nelson Jobim (2008) en julio de 2008 al
afirmar que "la industria de defensa demanda inversiones
significativas que s610 se justifican por la existencia de una
demanda adecuada. En este sentido, cabrfa estudiar la estruc-
turacin de cadenas de produccin de material para la defensa
de la regin. Se podran aprovechar las posibilidades de cada
pars, generando ganancias de escala que justificaran las ele-
vadas inversiones". Y Lula (2008) fue ms enftico al vincular
defensa, autonoma y desarrollo al decir que cuando se trata
de defensa "tenemos que depender solamente del uso de tec-
nologa de dominio nacional".
La tercera explicacin es de corte ms liberal o institucio-
nalista. La hiptesis podra ser la siguiente: Brasil crea el CDS
para canalizar la cooperacin en el sector de la defensa, distri-
buir informacin entre los miembros, disminuir la incertidum-
bre y promover un entramado de normas colectivas acerca
del rol de los militares y del uso de la fuerza. En esta hiptesis,
la lgica que est detrs no es la del poder ni la del desarro-
llo, sino la de la gobernanza regional. El artrculo 1 del CDS
afirma que ser un "rgano de consulta, cooperacin y coor-
dinacin" en cuestiones de defensa, basado en la Carta de
las Naciones Unidas y la OEA. En sus objetivos declara "con-
solidar Amrica del Sur como una zona de paz", "construir
una identidad sudamericana en materia de defensa" y "gene-
rar consensos para fortalecer la cooperacin regional". Est
muy claro que el CDS no ser una OTAN, ni pretende serlo
en el corto y mediano plazo. la seguridad colectiva supone
una comprensin compartida acerca de Qu tipo de fuerza ha
".
DERGHOUGASSLAN I LAROCCA, MERKE f MONTENEGRQ {TOI<ATUAN
sido prohibida. Tambin, una aceptacin compartida de que
la amenaza a la paz pone en juego los intereses de todos los
Estados y, por lo tanto, implica la voluntad, al menos en teo-
ra, de hacer cumplir la ley y proteger los intereses de todos
ellos, incluso llegando al uso de la fuerza. Si bien la regin
tiene un alto nivel de cooperacin en materia de seguridad,
an est lejos de alcanzar este tipo de acuerdos fundamenta-
les que requiere el libreto de la seguridad colectiva.
Aunque el CDS no ser una OTAN del Sur, sin embargo, es
necesario aclarar que ni siquiera la OTAN (de hoy) se parece a
[a OTAN (de ayer). La "vieja" OTAN fue una alianza de seguri-
dad colectiva de acuerdo con el libreto recin explicado. Pero
lo realmente distintivo de la "nueva" OTAN no es su artculo
V, sino el poder normativo que ha logrado para socializar a
sus nuevos miembros en un marco de reglas democrticas,
imperio de la ley y deseguritizacin de la relacin con los
vecinos. En este sentido, el CDS podrfa, aunque de manera
muy lenta, asemejarse a este nuevo rasgo de la OTAN yofre-
cer un espacio para la socializacin de normas relativas al
uso de la fuerza, la relacin entre civiles y militares, [a trans-
parencia del gasto militar, la adquisicin de armamentos y
la cooperacin en cuestiones de seguridad regional e inter-
nacional. En los manuales institucionalistas, las organizacio-
nes regionales sirven como anclaje de normas compartidas,
ofrecen voz a los Estados ms pequeos y pueden ayudar a
restringir las preferencias de los ms poderosos. Ms all,
las organizaciones regionales plantean costos de exclusin,
en particular para [os ms pequeos. Estas ideas explican en
parte por qu la propuesta brasilea goz de amplia acepta-
cin y cmo diversos Estados vieron en el CDS la posibili-
dad de controlar o restringir las movidas unilaterales de sus
miembros mayores.
'"
dos de los aos treinta. Ms adelante, el presidente Juscelino
Kubitschek busc desarrollar capacidades nucleares autno
mas examinando la naturaleza del acuerdo con Washington.
En 1956 decidi6 crear el Instituto para la Investigacin y Ener
ga Nuclear (IPEN) y en 1957 se construy el primer reactor
nuclear de investigacin, localizado on San Pablo, bajo la
cooperacin de Estados Unidos en el marco del Programa
tomos por la Paz. Los sucesivos presidentes, Janio Quadros
y Joo Goulart, continuaron con esta polltica nuclear basada
en uranio natural. En 1960 se cre el segundo reactor nuclear
de investigacin, ubicado en Belo Horizonte. En 1962 se cre
la Comisin Nacional de Energla Nuclear (CNEN). Tres aos
despus, Brasil construy su primer reactor nuclear de inves
tigacin de manera independiente, esto es, sin la cooperacin
de los Estados Unidos en la construccin, pero con la coope
racin de estos en la provisi6n de uranio procesado para ali
mentar los reactores.
Fueron los militares, en panicular los aos de Ernesto Gei
sel, quienes ms nfasis pusieron en el programa nuclear.
la Marina tuvo un rol crucial dentro del programa por varios
motivos. Primero, sali6 en busca de conocimiento civil, lo cual
le permiti6 contar con cientficos y tcnicos de buena calidad.
En segundo lugar, mantuvo un rol central en la coordinacin
y logr6 manejar descentralizada mente una serie de proyectos
geogrficamente dispersos. Tercero, se contaba con ingresos
propios por la provisin de servicios de control martimo. Por
ltimo, la continuidad, El xito del proceso de enriquecimiento
favoreci6 que el programa siguiera contando con recursos. El
apoyo del gobierno era tal Que la restitucin del rgimen demo
crtico no signific la terminaci6n del programa, por ms Que se
trataba de un rea que, por lo menos organizacionalmente. se
encontraba bajo la esfera de las Fuerzas Armadas y que estaba
DERGHOUGASSIAN 'LAROCCAI MERKE I MONTEM:GRO I TOICATUAN
rodeada por cierto secretismo en cuanto a la cantidad real de
fondos que se destinaban.
El presidente Sarney decidi que el programa paralelo deba
continuar y era informado regularmente por el CSN sobre
el estado del mismo. Fue el gobierno de Fernando Collar de
Mello el que resolvi modificar la poltica nuclear. Una de sus
primeras decisiones fue revocar la posicin brasilea de defen-
der el derecho a conducir explosiones nucleares pacficas.
As, Collar de Mello dio el puntapi inicial para poner fin a la
autonoma de los militares en los asuntos nucleares, los cuales
sufrieron varias restricciones
2
En el plano externo, Collar hizo
todo esfuerzo posible por apoyar el Tratado para la Proscrip
cin de Armas Nucleares en Amrica Latina y el Caribe (Tlate-
loIca) y dejar en claro que Brasil dara a la energa nuclear un
uso estrictamente pacfico. De este modo, decidi abrir para
su inspeccin el silo de pruebas nucleares ubicado en Serra
do Cachimbo, en el estado de Par. Esta postura tomada por
Collar de Mello abri paso para una mejor cooperacin bilate-
ral con la Argentina en temas nucleares. En noviembre de 1990,
Collar y Menem firmaron la Declaracin de Iguaz sobre una
Poltica Nuclear Comn, en la que ambos pases renunciaban
formalmente a las armas nucleares y establecan coordinar un
sistema de control mutuo en el sector nuclear. As, en 1991,
la Argentina y Brasil establecieron un sistema comn de con-
tabilidad y control de instalaciones nucleares (ABACC). Este
acuerdo, junto con la firma del Acuerdo de Salvaguardas de
diciembre de 1991 entre la Argentina, Brasil y la Agencia Inter-
2. El Centro Experimental Aramar, por ejemplo. se vio en la necesidad de
dejar de lado a 700 de sus 1.600 empleados entre agosto de 1994 y marzo de
1995. la fecha para finalizar el submarino nuclear fue sufriendo alteraciones,
y de 1995 se pas a 2010.
nacional de Energra Atmica (AEIA). permiti que la Agencia
de Energfa Atmica de Naciones Unidas (OlEA) pudiera inspec-
cionar las instalaciones nucleares en la Argentina V Brasil. El
18 de julio de 1991, Brasil V Argentina firmaron en Guadalajara
el Acuerdo para el Uso Exclusivamente Pacfico de la Energfa
Nuclear. En septiembre del mismo ao, Brasil firm con Chile
y la Argentina el Compromiso de Mendoza, por el cual los sig-
natarios renunciaban a las armas qumicas y bacteriolgicas'.
la gestin de Cardoso intent maximizar la influencia inter-
nacional de Brasil a travs de una activa participacin en foros
internacionales. Se trat de buscar la autonomfa por la partici-
pacin. El discurso de la autonomfa se acomod al discurso de
un Brasil integrado al mundo V dispuesto a dar batalla diplom-
tica en los foros internacionales en temas tan variados como
la seguridad, el medio ambiente, los derechos humanos o el
comercio internacional. Otra batalla que el gobierno de Cardoso
emprendi fue ratificar el Tratado de No Proliferacin (TNP). la
diplomacia brasilea fue tradicionalmente reacia a aprobar el
TNP. El argumento central fue que el acuerdo era esencialmente
discriminatorio en tanto dejaba de lado las capacidades nuclea-
res de aquellos pases que integraban "el club nuclear", V por
lo tanto el TNP converta una diferencia poltica y militar en una
diferencia jurrdica.la negativa de Brasil a entrar al TNP no impli-
3. Ell!cucrdo de la ABACC entr6 en vigencia el12 de diciembre de 1991. luego
de la ratificacin de las legislaturas de ambos peises. Con sede en Aro do
Jeneiro. le ABACC comenz e orgenizar inspecciones en los sitios de fecilida
des nucloares en la Argentina y Brasil. y a desarrollar y mentener une beso de
datos dal material nucloar en ambos palsos. En 1994. un acuerdo cuatripartlto
entre la Argentina, Bresil. le ABACC y le OlEA estableci un sisteme ms an;
culado de contabilidad y control de insteleciones nuclollres, y un sistoma do
salvaguardas que permitirfa e la OlEA monitorear todas las instalaciones y
meteriales en le Argentina y Brasi1.
,,.
OERGHOL/GASSIAN I LAROCCA f MERICE I MONTENEGRO ITOKATUAN
caba un plan de armas nucleares, sino que pasaba ms por el
rechazo a un acuerdo que segua siendo visto como injusto. Bra-
sil no necesitaba adherir para demostrar su actitud pacfica. Sus
credenciales se encontraban en su propia Constitucin nacio-
nal. Esta posicin se mantuvo con Sarney, con Collar de Mello
y con Itamar Franco, mostrando hasta qu punto la posicin
brasilea era compartida ya fuera entre militares como entre
diplomticos. Fue Cardoso quien oper el giro en esta materia.
La resistencia, que la hubo, no pudo durar por mucho tiempo y
en 1998 Brasil finalmente ratific el TNP bajo el argumento de
que la firma dara al pas mayor proyeccin internacional y pun-
tos extra para su deseado ingreso al Consejo de Seguridad en
calidad de miembro permanente. El mismo mes, Brasil entreg
los instrumentos de ratificacin del Tratado de Prohibicin Com-
pleta de Pruebas Nucleares (CTBT).
LOS DESAFos
Las transformaciones en marcha en el ambiente internacio-
nal, la crisis de legitimidad del rgimen de no proliferacin y
el aumento del poder relativo de Brasil han vuelto a colocar
la cuestin nuclear en el centro de la agenda. En particular, el
gobierno de Lula puso nuevamente el acento en la relacin
entre desarme y no proliferacin, y en la necesidad de que Bra-
sil desarrolle al mximo sus capacidades nucleares con fines
pacficos, vinculadas con la energa, la medicina, la investiga-
cin y la propulsin nuclear de submarinos. En Brasil, el pro-
grama nuclear es visto no slo como instrumento estratgico
sino tambin como instrumento simblico de soberana, auto-
noma y desarrollo nacional.
Al ratificar el TNP Brasil tuvo que enfrentar el desafo acerca
de cmo abandonar una posicin de barricada sin renunciar al
lA DEFENSA EN EL SIGLO XXI
mismo tiempo a una postura critica hacia el rgimen. dema-
siado concentrado en la cuestin de la no proliferacin y poco
interesado en avanzar hacia el desarme. En este sentido. Brasil
ha venido desarrollando un intenso liderazgo diplomtico que
los aos de Lula no hicieron ms que incrementar. Primero.
Brasil es miembro de la New Agenda Coalition, creada en 1998
para acelerar los pasos hacia al desarme. Es tambin miembro
del Grupo de Proveedores Nucleares y del Rgimen de Con-
trol de Tecnologla Misilstica. En el ao 2000 presidi la Con-
ferencia sobre Desarme y en 2005, la Revisin del TNP. En
2007 Jos Goldemberg, reconocido fsico brasileo, copre-
sidi el Panel Internacional de Materiales Fisibles. En todos
estos foros Brasil ha venido insistiendo en el desarme como
condicin de no proliferacin, recriminando intensamente a
los Estados poseedores de armas nucleares los pocos avances
conseguidos en materia de desarme, mientras que la atencin
se ha centrado en medidas contra la proliferacin, incluso en
detrimento del derecho de los Estados de hacer uso pacifico
de la tecnol091a nuclear. Consiguientemente, en la Conferencia
de Revisin del TNP que tuvo lugar en Nueva York en mayo de
2010, su posicin estuvo centrada principalmente en el des-
arme ms que en la no proliferacin. liderando la New Agenda
Coatition, que se reuni dlas antes de la Conferencia de Revi-
sin, present un informe urgiendo a los Estados nucleares a
eliminar sus arsenales. El representante de Brasil, embajador
Luiz Filipe de Macedo Soares (2010), expres que "los proce-
sos de desarme y no proliferacin estn estrechamente inte-
rrelacionados. Una implementacin balanceada del TNP con
igual atencin a estos pilares es esencial para que los desaflos
actuales a las tareas en que se basa el Tratado puedan ser supe-
rados". 8rasil aprovech este foro para sealar que mientras los
Estados no poseedores estn en cumplimiento permanente de
'"
OERGHOUQASSlAN IlAROCCA I MERKE I MONT1:NEGRO I TOKATUAN
sus obligaciones de no proliferar, tos Estados armados nuclear-
mente han pospuesto sus deberes de desarme indefinidamente.
Segundo, Brasil ha jugado, y juega, un rol crucial en el con-
flicto que la comunidad internacional tiene con Irn. Aprove-
chando la pausa que estaban atravesando las negociaciones entre
rn y los miembros del Consejo de Seguridad y Alemania (P5+ 1),
Brasil y Turqua se lanzaron a conseguir que Irn aceptara un
acuerdo por el cual entregara 1.200 kilogramos de uranio enri-
quecido al 3.5 por ciento (uranio de bajo enriquecimiento).
Este uranio permanecera en Turqua por un ao a cambio de
recibir 120 kilogramos de uranio enriquecido al 20 por ciento,
que seria utilizado en un reactor que produce istopos para
uso mdico (Joint Declaration by Iran. Turkey and Brazi/, 2010).
Este trato lleg en un momento delicado. puesto que Esta-
dos Unidos estaba muy cerca de lograr. luego de meses de
negociaciones. que los miembros permanentes del Consejo
de Seguridad aceptaran una nueva ronda de sanciones contra
Irn. Sin embargo, mientras estuviese abierta la posibilidad de
que Brasil y Turqua consiguieran algn tipo de avance con
Irn. seria difcil que el Consejo actuase, ya que la iniciativa
turco-brasilea fue recibida con entusiasmo por la mayor parte
de la comunidad internacional y ninguno de los P5+1 Quera
ser visto como el responsable de su fracaso.
Aun a riesgo de parecer excesivamente rgido, Washington
expres claramente sus pobres expectativas para el acuerdo
sobre la base de que se trataba de una estrategia de Irn para
ganar tiempo V demorar la adopcin de nuevas sanciones.
Esperando que se repitiese el antecedente del acuerdo fallido de
octubre de 2009, el cual Irn acept y rechaz en varias oportuni-
dades. para Estados Unidos la nica forma de lograr verdaderas
concesiones de Irn seria a travs del accionar del Consejo de
Seguridad. los europeos V Rusia tambin estuvieron ms cerca
LA OEFENSA EN EL SIGLO XXI
de esta posicin que de la confianza en el xito de las gestiones.
Para Brasil V Turqula, esta vez la diferencia fundamental esta-
rla en quines se sentaran a negociar con Irn, dejando ver
que ninguno de los dos representaba la "voz" de Washing-
ton V, por lo tanto, cualquier acuerdo que lograran gozarfa de
mayor legitimidad. Dicho de otro modo, teniendo en cuenta
que Brasil tambin ha defendido sus aspiraciones nucleares
frente a la presin internacional, la identificacin positiva de
los actores sera un incentivo para aceptar el acuerdo y mante-
nerlo. Segn Celso Amorim y Ahmet Davutoglu (2010). respec-
tivos ministros de Relaciones Exteriores de Brasil V Turqufa, la
importancia del acuerdo radic en su potencial para fomentar la
confianza entre las partes, "el elemento clave que est faltando
hasta el momento". A su vez, la opinin pblica iranl estuvo mejor
predispuesta a aceptar concesiones gestionadas por Brasil y
Turqufa que por las potencias nucleares.
El acuerdo fue celebrado como una victoria de la diploma-
cia de los desarmados en un campo en el Que las sanciones
no haban logrado prcticamente nada. En Brasilia se habl
de extender el P5+ 1 a P5+3, incluyendo obviamente a Bra-
sil y Turqua. Sin embargo, la exaltacin no dur mucho. A
pesar de que Irn notific a la Agencia Internacional de Energra
Atmica sobre el acuerdo, mantuvo su postura de continuar
enriqueciendo uranio al 20 por ciento. Viendo entonces confir-
madas sus sospechas de que la declaracin no sera el inicio
de una nueva y positiva etapa en esta controversia, el 9 de
junio Francia, Rusia y Estados Unidos presentaron en la OlEA
su respuesta oficial a la declaracin tripartita de Tehern, en la
cual listaron la serie de deficiencias del acuerdo que llevaron al
Consejo de Seguridad a emitir una nueva resolucin. La princi-
pal deficiencia fue que el acuerdo permiti a Irn continuar con
sus actividades de enriquecimiento en violacin de las dife-
'l'
OERGHOUGASSIAN/LAROCCA/MERKE/MONTENEGRO/TOKATUAN
rentes resoluciones de Naciones Unidas que se 10 prohben.
Esto provoc un importante malestar en el gobierno de Brasil.
ya que ese requerimiento no estaba incluido en la versin del
acuerdo que circul entre el P5+ 1 ya la que dieron. con mayor
o menos conviccin. su visto bueno. El Consejo de Seguridad
(Naciones Unidas. 2010) finalmente adopt una nueva ronda
de sanciones en junio. Brasil vot en contra de la Resolucin
N 1929 Y en el discurso que acompa su decisin conden
esta medida por ser perjudicial a los esfuerzos que estaban
llevando a cabo conjuntamente con Turqua para lograr una
solucin negociada. De esta forma. no slo Estados Unidos
aplic nuevas sanciones. sino que la Unin Europea. el mayor
socio comercial de Irn. le impuso las restricciones ms duras
que haba aplicado hasta entonces.
Para concluir, si estos sucesos significaron un xito o un fra-
caso, es necesario mirar las motivaciones que estaban detrs
de los esfuerzos de Brasil por gestionar un acuerdo para el
intercambio de combustibles con Irn y observar si se logra-
ron o no ventajas en esos puntos. Esto implica prestar atencin
tanto a factores polticos como econmicos. Por el lado poHtico-
diplomtico, existen dos cuestiones principales. Primero, un
punto muy preciso que se vincula con una meta tradicional de
la diplomacia brasilea: la silla permanente en el Consejo de
Seguridad. Para ello, un pas que no cuenta con poder duro sig-
nificativo debe demostrar que en la administracin de la segu-
ridad internacional el poder militar no es lo nico que cuenta
para enfrentar los eventuales desafos. Negociar un acuerdo
con Irn como un primer paso para lograr algn avance en el
problema ms serio en la agenda del Consejo en la actualidad
ha sido una clara movida en esta direccin. En segundo lugar,
aparece una motivacin ms de tipo declarativo, y que pasa
por aparecer como un pas con un rol de peso en la comunidad
""
internacional Que desde ese lugar defiende consistente mente la
igualdad soberana de los Estados, en este caso, el derecho Que
todos los paises tienen de dominar la tecnologfa nuclear para
fines pacificas. Por otro lado, la politica de Brasil en el Medio
Oriente responde tambin a una estrategia de diversificacin de
socios comerciales. Segn Eduardo Fujii y Sarah Diehl (2010),
"para la estrategia de Brasil en el Medio Oriente Irn es central,
un pas de 70 millones de personas, vastos recursos petroleros
pero limitada capacidad de refinerla y una potencial demanda
de etanol brasileo". De esta forma, un objetivo central de la
mediacin era evitar nuevas sanciones comerciales y financie-
ras, y proteger asl las oportunidades de hacer negocios de las
empresas brasileas, especialmente en el sector energtico.
Partiendo del hecho de Que finalmente hubo una nueva
ronda de sanciones, el objetivo de Brasil de evitar cualquier
medida Que pudiera perjudicar sus intereses comerciales en
Irn no se consigui. En cuanto a los intereses diplomticos, es
ms difcil evaluar si esto da o no sus posibilidades de con-
vertirse en miembro permanente, sobre todo porque no existe
certeza acerca de si la membresa se abrir efectivamente a
nuevos paises, menos an cundo y cmo. Sin embargo, en
lo Que hace a la capacidad de Brasil de realizar aportes signi-
ficativos a la gestin de la paz y seguridad internacionales, a
primera vista el acuerdo no gener cambios significativos. Irn
seguir incumpliendo las resoluciones y el P5+ 1 seguir apli-
cando sanciones. De todas formas, Brasil y Turqua buscaron
oxigenar el proceso, fomentar de alguna manera la confianza
y traer a Irn de vuelta a la mesa. Que ello no haya sucedido
puede ser atribuido. y es lo que han hecho los diplomticos
brasileos, a la falta de voluntad de Estados Unidos y del resto
de las potencias para dar tiempo a la diplomacia. Es decir. aun
reconociendo el fracaso, Brasil puede transferir la responsabi-
",
OERGHOUGASSIAN I LA.ROCCA I MERKE I MONlENEGRO I TOAATUAN
lidad a la injustificada dureza de los miembros permanentes.
Por otro lado, ya el hecho de haber gestionado el acuerdo y
que Irn lo haya aceptado le es favorable para avanzar en la
idea de que Brasil debe estar involucrado en los asuntos globa-
les. El intento de pasar a un esquema de P5+3 responde a esta
lgica, por la cual la participacin en este tipo de iniciativas
construir eventualmente la idea de que es totalmente normal
que Brasil est sentado a la mesa para discutir asuntos que
exceden el marco de la regin.
En lo que hace a los efectos domsticos, surgieron crticas
desde el interior del sistema poltico brasileo. Estas apunta-
ban principalmente a que involucrarse con gobiernos cuanto
menos "controversiales" como el de Irn afectara negativa-
mente las posibilidades de obtener un asiento permanente
en el Consejo de Seguridad y perjudicara las relaciones con
los Estados Unidos. A su vez, se critic que toda la jugada se
basaba en un mal clculo de las posiciones de China y Rusia,
dos pases que respaldaron la ltima ronda de sanciones a
pesar de la firma del acuerdo.
DESPEJANDO DUDAS
Quienes miran la poltica nuclear brasilea con sospecha
suelen sealar al menos cuatro elementos que no terminan
por generar confianza. En primer lugar, las declaraciones del
entonces vicepresidente de Lula, Jos Alencar, tomadas lite-
ralmente, deberan ser materia de preocupacin y de exigencia
de explicaciones. Una segunda lectura, sin embargo, sugiere
que Alencar se expres de manera estrictamente personal y
sin mucha informacin precisa sobre el programa nuclear de
su pas. Como sea, el gobierno brasileo no debera haber per-
mitido que este tipo de declaraciones pasaran sin ser cuestio-
",
nadas por la propia administracin. No slo daa la confianza
puesta en Brasil. sino que tambin alimenta visiones argenti-
nas acostumbradas a distinguir en Brasil un Estado muy racio-
nal y coherente en sus movidas diplomticas.
En segundo lugar se encuentra la cuestin de las salvaguar-
das. Como se sabe, en 1991 Brasil y la Argentina acordaron el
establecimiento de una agencia bilateral para el control de las
instalaciones nucleares, la ABACC. Se trata de una agencia con
inspectores de ambos pases, en donde los argentinos visitan
las instalaciones brasileas y viceversa. Sobre el control bilate
ral se agreg una segunda instancia, a partir de 1994, en donde
la Argentina, Brasil, la ABACC y la OlEA firmaron el acuerdo
cuatripartito, el cual supone que cada pas recibe inspeccio-
nes tanto de la ABACC como de la OlEA. cruzando informa-
cin pero presentando cada agencia un informe separado. Esto
implica que Brasil est comprometido con la no proliferacin en
varios niveles, del domstico (la Constitucin) al global (TNP)
pasando por el bilateral (ABACC) y el regional (Tlatelolco). El
punto critico, sin embargo, tiene que ver Con la negativa de
Brasil a firmar el Protocolo Adicional, un suplemento jurdico
impulsado por la OlEA que otorga derechos expandidos a la
organizacin para acceder a sitios declarados y, este es el pro-
blema, a sitios sin declarar. El argumento oficial de Brasif es
Que el Protocolo Adicional no es necesario, hace peligrar el
secreto industrial y aumenta los costos financieros del rgi-
men de salvaguardas, adems de ser injusto en trminos de
una asimetra de presiones a favor de los Estados nucleares.
Dicho de otro modo, Brasil considera que las normas a las que
se lig y las inspecciones que recibe son mecanismos suficien-
tes para verificar que en Brasil no hay desvo de material sen-
sible o enriquecimiento ms all de lo permitido. Una mirada
sospechosa afirmara que la negativa a firmar el Protocolo Adi-
'"
OERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERl<E I MONTENEGRO I TOKAlUAN
cional se vincula con el inters brasileo en ocultar actividad
nuclear no declarada. Pero una mirada ms global del asunto
sugiere que la negativa brasilea es ms una posicin diplo-
mtica que una movida tctica. Dicho de otro modo, Brasil no
est dispuesto a que el rgimen nuclear contine aumentando
su presin por el lado de la no proliferacin mientras privilegia
el statu qua por el lado del desarme.
En tercer lugar est la cuestin del enriquecimiento de ura-
nio. Brasil es uno de los ocho Estados en el mundo con capa-
cidad para enriquecer uranio. Su planta se halla en Resende y
est d"lseada para enriquecer uranio al 3,5-4,0 por ciento. La
planta de Resende tiene como objetivo no slo producir uranio
para alimentar las plantas nucleares de Brasil, sino tambin para
vender uranio enriquecido en el mercado global. Ms all, la
planta tambin es parte de un programa ms amplio que apunta
a diversificar las fuentes de energa de Brasil, un pas que des-
cansa fuertemente en la energa hidroelctrica'. Como afirm
el entonces ministro de Ciencia y Tecnologa de Lula, Eduardo
Campos (citado en Squassoni y Fite, 2005), "sabemos que en
los prximos 20 aos, el 25 por ciento de toda la electricidad
generada en el mundo vendr de una fuente nuclear y Brasil
podra ser uno de los pocos pases proveyendo combustible".
Pero Resende despierta tambin algn grado de sospecha. Esto
4. Los descubrimientos de petrleo en alta mar realizados por Petrobras desde
2007 han elevado las expectativas acerca del poder energtico que tendr Bra-
sil. Pero no se debe confundir proyeccin con realizacin. Los costos de perfo-
racin, transporte y procesamiento harn muy dificil transformar recursos en
poder energtico. Se trata de petrleo ubicado entre 3 y 4 millas bajo el mar,
entre varias capas de sal. Las plataformas de perforacin se encontrarn a
casi 300 kilmetros, lejos del alcance de helicpteros para trasladar personal e
instrumentos, lo que probablemente requiera plataformas a mitad de camino
para hacer que la logstica funcione.
'"
se debe a que a fines de 2003, mientras Brasil negociaba con la
OlEA el esquema de salvaguardas que se aplicarIa a las nuevas
instalaciones una vez que comenzara a enriquecer uranio, sur-
gieron diferencias en cuanto a si los inspectores podrIan tener
lotal acceso al equipamiento utilizado. Al ano siguiente, mien-
tras las instalaciones de enriquecimiento estaban aun en cons-
truccin, en ciertas oportunidades se les restringi el acceso a
los inspectores de la Agencia Internacional y las centrifugas fue-
ron cubiertas con paneles. Brasil y la OlEA llegaron a un acuerdo
en 2009, por el cual se reducirla el tamao de los paneles, pero
el acceso de los inspectores sigui siendo menos que total. El
argumento brasileo fue que una inspeccin visual completa
de las centrifugas revelara un diseo de vanguardia que Brasil
desea proteger. Ms all, Brasil argument que no era necesa-
ria una inspeccin visual de las centrfugas para determinar si
estaba teniendo lugar o no el desvo de uranio. En esta linea
oficial, Brasil sostiene que sus centrfugas son innovadoras, con
rotores que levitan girando sin friccin gracias a impulsos elec-
tromagnticos que las hacen un 25 por ciento ms efectivas que
las centrifugas comunes. Esta tecnologfa, afirma Brasil, es com-
pletamente local y desarrollada principalmente por la Marina.
De ah el celo brasileo por proteger el secreto industrial.
Existen versiones no oficiales que son ciertamente distintas
y que hablan tanto de un traspaso de tecnologa de Pakistn, a
travs de la red de A.a. Khan, como de Alemania. Si bien no hay
evidencias de que Brasil haya obtenido algn tipo de informa-
cin a travs de la red Khan, el reconocido cientlfico pakistan
que dedic una buena cantidad de aos a vender informacin
nuclear en el mercado negro, sI existieron informes de los ser-
vicios de inteligencia de Alemania y Estados Unidos. segn los
cuales cientlficos y empresarios alemanes. ms conocidos por
haber provisto a Irak con tecnologra sensible, tambin habran
, .. DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
tenido tratos con Brasif (lnternational Institute for 5trategic 5tu-
dies, 2007). La razn del ocultamiento serfa que si Brasil mos-
trara las centrfugas, el diseo sera inmediatamente reconocido
por los inspectores V' de ser as, la pregunta que cabra hacer es
cmo fue posible que Brasil consiguiera acceso a este diseo.
Ms all de la tecnologa utilizada por Brasil para sus centrfu-
gas, su calidad V su origen, el hecho de que las oculte no deja de
despertar inquietud. Como explica Maria Rost Rublee (2010: 55),
la planta de Resende implica un cierto desafo para el desarme
nuclear porque, en primer lugar, la falta de acceso irrestricto hace
que el potencial de obtener un breakout capability an exista, ya
que los paneles podran esconder una produccin extra de uranio
de bajo enriquecimiento que Brasil podrfa acumular hasta obte-
ner la capacidad de saltar a un grado de enriquecimiento de uso
militar (elevar el uranio de bajo enriquecimiento a un nivel alto
toma menos tiempo que convertir uranio natural en uranio enri-
quecido a bajo nivel). Ms importante an es lo que el precedente
de las restricciones impuestas por Brasil a las inspecciones puede
generar en trminos de proliferacin por parte de terceros pases.
La preocupacin en Estados Unidos, V en las potencias nuclea-
res en general, no es que Brasil pueda llegar a proliferar, sino
que el gobierno brasileo est tomando posiciones que hagan
ms fcil para otros proliferar, teniendo particularmente a Irn en
mente. De por s el rgimen de no proliferacin nuclear, al otorgar
a todos los pases el derecho a dominar la energa nuclear para
fines pacficos, genera una situacin de riesgo permanente, por-
que permite a los Estados no nucleares adquirir, aun en el marco
de un programa civil, tecnologa capaz de producir el material
fisible necesario para una bomba nuclear si un Estado decidiera
avanzar hacia esa opcin luego de abandonar el TNP (Squassoni
y Fite, 2005). De ah la importancia de las inspecciones para deter-
minar la naturaleza yfines de los diferentes programas nucleares.
'"
Por lo tanto, cuando Brasil declara que quiere para los dems
pases lo mismo que quiere para s mismo", su cuestionamiento
a la autoridad verificadora de la OlEA puede no ser peligroso con
relacin a sus propias ambiciones, pero s puede crear un pro-
blema si otros Estados, que s estaran interesados en alcanzar
capacidad de enriquecimiento militar, demandan para s mismos
lo mismo que Brasil, es decir, un cierto nivel de autonoma res-
pecto de los controles a los que cada Estado soberano se somete.
Otro tema es la construccin de dos submarinos nucleares
(Rublee, 2010). Si bien se sabe que para operar un submarino
nuclear no es necesario producir uranio altamente enriquecido,
tambin se sabe que es necesario enriquecerlo al20 por ciento, lo
que constituye el umbral entre el uranio de bajo enriquecimiento
y el de alto enriquecimiento, Este proceso se hara tambin en
Aesende, en donde las centrfugas no pueden ser inspecciona-
das visualmente en su totalidad. El submarino es un punto sen-
sible en el momento de pensar en el rgimen de inspecciones
de la ABACC y la OlEA. Dado que an resta bastante tiempo, sin
embargo, hoy el punto ms sensible se relaciona con el enrique-
cimiento de uranio y la negativa a firmar el Protocolo Adicional.
Entre quienes sospechan del programa nuclear brasileo
la voz de Hans Rhle (2010), ex funcionario del Ministerio de
Defensa alemn y ex funcionario de la OTAN, ha sido la ms
difundida, no slo en publicaciones especializadas del campo
nuclear, sino tambin en diarios de la regin y revistas de
5. En relacin con el programa nuclear de Irn, Lula ha expresado que "we
in Brazil have uranium enrichment to produce electric power. And that's what
we want for Iran. It is the same that Brazil has" (citado en The Tehran Times
Oai/y, 2010), y Amorim declar que "lo que queremos para el pueblo brasileo
es lo mismo que queremos para el pueblo iran. Es decir, lo que deseamos es
la expansin de las actividades nucleares en este pas con fines no blicos"
(citado en Pgina/12, 20101.
",
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN
divulgacin. Rhle es bien explcito al decir que "Brasil firm el
Tratado de No Proliferacin nuclear, pero los expertos sospe-
chan que puede estar trabajando en una bomba nuclear". Los
argumentos de Rhle para hacer esta afirmacin se basan en
una combinacin de historia y datos empricos del programa
nuclear brasileo. Pero el punto a destacar es que Rhle en
realidad no posee datos muy convincentes para concluir que
Brasil buscar tener la bomba. Sus razonamientos apuntan
ms bien a mostrar que Brasil tiene, y cada vez tendr ms,
las capacidades para hacer la bomba; por ejemplo, dominando
el ciclo completo de combustible nuclear y desarrollando dos
submarinos de propulsin nuclear. Lo que hace Rhle es,
como suele suceder en el campo nuclear, derivar intenciones
de capacidades. Afirma, por ejemplo, que los submarinos bien
podran servir para encubrir un programa de armas nucleares.
Por el lado de la historia, Rhle recuerda que Brasil cont
con tres programas nucleares secretos entre 1975 y 1990,
llegando prcticamente a probar el programa mediante una
explosin nuclear pacfica. Rhle concede que con el regreso
de la democracia y el trabajo hecho por Fernando Collor y Fer-
nando Henrique Cardoso, Brasil abandon paulatinamente
su proyecto nuclear. Pero advierte que el arribo de Lula al
poder ha significado de algn modo el regreso de ambicio-
nes nucleareS que caminan por la cornisa del TNP. De hecho,
seala Rhle, Lula critic al TNP tildndolo de injusto y obso-
leto. Tambin subraya las restricciones burocrticas que Bra-
sil le impuso a la OlEA para poder realizar sus inspecciones
de manera eficiente (particularmente en abril de 2004, cuando
Brasil limit el acceso de los inspectores a sus nuevas instala-
ciones en Resende), y la n-egativa a firmar el Protocolo Adicio-
nal del TNP, el cual le otorgara a la OlEA ms capacidad para
inspeccionar. Por qu estas negativas, se pregunta Rhle. y
",
su respuesta es que "Brasil est probablemente desarrollando
algo ms en las plantas que ha declarado como facilidades de
produccin para submarinos nucleares: armas nucleares". El
argumento de Rhle es que para tener submarinos nucleares
es necesario enriquecer ms all de la cuenta, y que de ah a
la bomba no habrla mucha distancia, menos an si las insta-
laciones para enriquecer quedan fuera de las inspecciones de
la OlEA. Basa tambin su conjetura en la declaracin del vice-
presidente Jos Alencar de septiembre 2009, en la que favore-
cla que el pas contara con una bomba nuclear, no slo como
disuasivo, sino tambin como herramienta de prestigio en la
escena internacional. Aunque puestos todos juntos los argu-
mentos de Rhle parecen convincentes, una segunda lectura
muestra que su sospecha es slo eso, una sospecha. No es
esta la visin predominante ni en Brasil ni en la Argentina ni
en el resto de la comunidad internacional. Esto no significa que
Brasil est siendo todo lo transparente que demanda el rgi-
men. De hecho, nuestro trabajo apunta a sealar estas incon-
sistencias que minan la legitimidad internacional de Brasil.
Pero de ahl a suponer que Brasil "va por la bomba" implica un
salto cognitivo que deja de lado la tradicin diplomtica brasi-
lea, el apego por la soberanfa, la naturaleza de una regin sin
conflictos interestatales, las inspecciones dobles de la ABACC
y la OlEA, y la intensa socializacin de normas nucleares a las
que Brasil ha estado expuesto.
Otra forma de argumentar en el sentido de que Brasil tendra
incentivos para "ir por la bomba" se conecta con el razona-
miento, supuestamente realista, de que el ascenso internacio-
nal de Brasil al club de potencias globales creara presin en
Brasilia para adquirir el arma nuclear, no slo como muestra
de poder duro, sino tambin como signo de una nueva iden-
tidad internacional. Este argumento es hecho con frecuencia
".
OERGHDUGASSlAN IlAROCCA I MERKE (MONTENEGRO I TOl<ATUAN
cuando se compara a Brasil con el resto de los miembros del
grupo BAle. Brevemente, consiste en sealar que Brasil es el
nico miembro del grupo que no posee armas nucleares y, por
lo tanto, se vera tentado a tenerlas para estar a la altura de
sus socios. Es un razonamiento atractivo, pero tiene al menos
dos problemas. Primero, el grupo BRIC no recibi su identidad
a partir de una mirada sino de proyeccin
econmica. Fue Goldman & Sachs quien agrup a estos cuatro
pases, generando ms satisfaccin en Brasil y la India que en
China y Rusia, bajo la idea de que estbamos ante los cuatro
emergentes ms slidos y con ms proyeccin hacia la
ma mundial. Bajo esta lgica de equivalencia (los cuatro son
emergentes), que Brasil no tenga la bomba no es un dato que lo
coloque bajo una lgica de diferencia con el resto de sus socios
del grupo. En otras palabras, Brasil no ser "ms BRIC" por
tener la bomba, sino por mantener su crecimiento econmico
a partir de variables macro slidas que ofrezcan seguridad en
los mercados. Segundo, la idea de que el ascenso internacional
necesariamente implica ir por la bomba es al menos
mtico. El ciertamente un grupo de Estados bastante ms
arriba que los del BRIC, est compuesto por cuatro pases que
poseen la bomba (Estados Unidos, Rusia, Francia y el Reino
Unido) y cuatro que no (Alemania, Canad, Italia y Japn).
Ninguno de estos cuatro ltimos afirma que para mantener su
posicin dentro del grupo o aumentar su proyeccin
cional seria conveniente ir por ella. El prestigio de estos cuatro
pases tiene que ver con la forma en que conjugan desarrollo
econmico, democracia liberal, libertad de mercado, derechos
humanos y cuidado del medio ambiente. Incluso Alemania y
Japn, dos de los candidatos que ms posibilidades tendran
de ingresar a un Consejo de Seguridad reformado, no buscan
entrar al Consejo a partir de mostrar poder militar, sino por
'"
la contribucin material (financiera) y simblica (poltica) que
podrfan hacer a una organizacin muy sujeta a la concentracin
de poder en unos pocos.
Lo que tenemos ac, entonces, es Que la idea de que el
ascenso en el sistema internacional genera mayores incentivos
para tener la bomba debera ser tomada con cautela. No ha sido
esta la trayectoria de Canad ni de Alemania ni de Japn y tam-
poco, hasta ahora, la de Brasil o Sudfrica. El caso de la India
es dificil de ser explicado a partir de su ascenso internacional y
ms fcil de ser comprendido en el contexto ms regional de su
relacin histricamente conflictiva con Pakistn. Por otro lado,
ni los Estados Unidos ni la Unin Sovitica fueron por la bomba
para ascender, sino como consecuencia de haber ascendido y
para asegurar sus respectivas posiciones a partir de un clculo
estratgico. Francia y el Reino Unido, por su parte, no fueron
por la bomba en una etapa de ascenso, sino ms bien en una
etapa de declinacin internacional con respecto a las posiciones
que haban tenido hasta la Segunda Guerra Mundial.
CONCLUSIONES
La polltica exterior de Brasil viene mostrando importantes ras-
gos de continuidad, como el pragmatismo o su vocacin de
proyeccin global, con elementos que apuntan a un cambio.
no slo en tos temas y geografas adonde se proyecta, sino
tambin en las bases domsticas de sustentacin y en la inter-
nacionalizacin de diversas agencias estatales.
Uno de los sitios en donde es posible reconocer una articu-
lacin entre el Ministerio de Defensa, universidades naciona-
les, Fuerzas Armadas y empresas del sector tecnolgico es el
campo nuclear. Desde tiempo atrs, Brasil persigui un pro-
grama secreto para desarrollar armas nucleares en respuesta
'50
DERGHOUGASSIAN' LAAOCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKAlUAN
al programa nuclear argentino. El rgimen militar fue parte de la
explicacin, pero tambin la rivalidad con la Argentina. Nin-
guno de estos dos elementos hoy est presente. Segundo,
Brasil avanz con un programa de energa nuclear, capaci-
dades para enriquecimiento (incluyendo una planta de enri-
quecimiento con ultracentrfugas y varios laboratorios) y un
limitado programa de reprocesamiento, adems de un pro-
grama de misiles, una industria de minera y procesamiento
de uranio, y capacidades para fabricar combustible. Tercero,
Brasil fue provisto de material nuclear y de equipos por Ale-
mania, Francia y Estados Unidos, demostrando que est en
su inters la cooperacin nuclear cuando existe transferencia
de tecnologa. Cuarto, Brasi, posee una buena industria base
para desarrollar energa nuclear, tambin cientficos altamente
capacitados, tecnologas de enriquecimiento de uranio y
varios centros de investigacin nuclear en marcha. Esto sig-
nifica que tiene un conjunto de capacidades para responder
positivamente a los incentivos del sistema internacional, desa-
rrollando un programa nuclear que vaya desde la investiga-
cin hasta los submarinos nucleares, pasando por la medicina
y la energa elctrica. Ms all, Brasil apunta a posicionarse
como un pas proveedor de uranio en el mercado internacional
y aspira a ganarse su reputacin como proveedor confiable.
Claro que an persisten dudas que se relacionan con la pro-
teccin de la tecnologa de enriquecimiento y los intereses con-
cretos puestos en Resende y los submarinos nucleares. Pero
mientras el rgimen de no proliferacin contine sin avanzar
en la agenda de desarme, lo ms probable es que Brasil per-
sista en retener soberana y control sobre sus instalaciones,
defendiendo a viva voz el derecho al dominio completo del
combustible nuclear. En trminos de riesgos de proliferacin,
lo ms inmediatamente preocupante de la poltica de Brasil
'"
seria el potencial menoscabo que su nfasis en la soberanfa
y en la necesidad de avanzar en desarme para avanzar en no
proliferacin pueda generar a la autoridad del sistema de ins-
pecciones de la OlEA. Preservar la legitimidad de esta institu-
cin se vuelve ms importante an a medida que percibimos
cada vez con mayor claridad un mundo ms inclinado hacia la
energia nuclear.
Cul deberia ser el rol de la Argentina? Primero, el punto de
partida, y esto es bueno. es que la Argentina es vista como parte
de la solucin y no como parte del problema. Argentina no proli-
fera. no tiene programas nucleares escondidos, no restringe las
inspecciones de la OlEA y est a favor de presionar a Irn. Tam-
poco es un Estado dispuesto a flirtear con grupos terroristas ni
sus instalaciones corren riesgo de caer en manos de ellos.
Segundo, la Argentina lidera el campo de la energla nuclear
para usos pacficos, comerciales y de investigacin, y por lo
tanto su inters material est puesto en que se garantice el
desarrollo nacional de sus capacidades tecnol6gicas.
Tercero, el compromiso de la Argentina con la no proliferaci6n
es clave para sumar legitimidad internacional y mostrarse como
un pafs a lona con la normativa vigente. Esto no s610 es simb6-
lico. sino que genera confianza para atraer inversiones y ganar
mercados para un pas que ya export6 cinco reactores nucleares.
Cuarto, la politica nuclear argentina se inscribe en un rgi-
men bilateral de cooperaci6n nuclear con Brasil, hoy modelo de
trabajo conjunto. Esto implica que toda posici6n argentina ser
conversada con Itamaraty y viceversa. La creacin del sistema
de control bilateral fue un hito, porque dos paises que hablan
atravesado perodos de fuerte rivalidad comenzaban a coope-
rar para asegurarse de que ninguno hiciera lo que no debra
hacer, es decir, cooperar para impedir. Hoy so ya no es sufi-
ciente. El imperativo ahora es cooperar para hacer. Esta ventaja
'"
OERGHOUGASStAN f LAAOCCA I MEru:E I MONTEfIlEGRO ITOKATUAN
comparativa que es la confianza mutua debe ser aprovechada
para que ambas sociedades se beneficien de las posibilidades
que el campo nuclear provee en trminos de desarrollo. En este
sentido, la declaracin sobre cooperacin nuclear adoptada por
Argentina y Brasil en la ltima Cumbre de San Juan es un buen
paso en esta direccin. Sera deseable que la voluntad expre-
sada por ambos presidentes de profundizar la cooperacin y la
integracin entre los respectivos sectores nucleares nacionales
se materializara en proyectos productivos que sirvieran para
resolver fas dificultades energticas de cada pas y fortalecer su
posicin en el mercado global de la tecnologa nuclear.
Quinto, dada la densidad de la relacin bilateral en materia
nuclear, es tambin importante notar que el rol de la Argentina
ser clave para moderar la posicin brasilea, reacia a sancio-
nar a Irn y a mostrar la totalidad de sus instalaciones a la OlEA.
Sexto, la postura nuclear argentina debera ser materia de
debate pblico en un pas demasiado consumido en asuntos
domsticos y poco dispuesto a mirar el mundo como una
oportunidad. Sera relativamente fcil acordar polticas entre
gobierno y oposicin en materia nuclear. No slo generara
confianza en el exterior, sino que servirla para buscar puntos
de encuentro entre las fuerzas polticas. En sntesis, la Argen-
tina debera orientar su estrategia evitando los extremos del
fatalismo nuclear y el optimismo de la disuasin. El primero
sin duda limitar la autonoma de los pases en desarrollo. El
segundo pondr lmites a fa ambigedad de aquellos Estados
que se arriman a la cerca pero afirman no querer saltarla.
'"
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'"
OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKATUAN
El MARCO DOCTRINARIO
GERMN MONTENEGRO'
El proceso de conformacin histrica de las Fuerzas Armadas
"modernas" en la Argentina, es decir, el inicio del desarro*
110 sistemtico de sus bases institucionales, organizacionales
y doctrinarias, reconoce sus comienzos durante la segunda
mitad del siglo XIX, en el marco del proceso de constitucin y
posterior consolidacin del Estado nacional. Inicialmente, las
mismas se establecieron en torno a un conjunto de misiones
bsicas: el afianzamiento de las fronteras interiores, la defensa
* Magster en Ciencias Sociales con mencin en Relaciones Internacionales
por la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales (Buenos Aires), licen-
ciado en Ciencia Politica por la Universidad de Belgrano y doctorando en Cien-
cias Sociales en la Universidad Nacional de Quilmes. Actualmente es director
de la Escuela de Defensa Nacional.
",
de los lmites exteriores V el apoyo al proceso de ocupacin y
vertebracin territorial de la Nacin1.
Con el tiempo. algunas de estas misiones fueron mutando a
la luz de los cambios en las condiciones vigentes. en particular
la situacin de organizacin de la sociedad y el Estado nacio-
nal. De modo tal que para principios del siglo pasado, las Fuer-
zas Armadas se estructuraron principalmente sobre la base
de la problemtica planteada por la posibilidad de una guerra
convencional vecinal. Adems, se debe sealar que especial-
mente durante esos aos las instituciones castrenses fueron
regularmente convocadas por las autoridades pollticas civiles
para atender desafios de naturaleza no militar. Estos abarcaron
desde el empleo de las mismas para reprimir y controlar movi-
lizaciones sociales y sindicales, hasta el envio de oficiales en
actividad para desempearse como funcionarios en las inter-
venciones a los gobiernos provinciales. que principalmente se
produjeron durante las administraciones radicales.
Esto ocurri fundamentalmente porque la temprana profe-
sionalizacin de las mismas vis a vis el endeble desarrollo de la
administracin pblica y la limitada institucionalizacin de las
fuerzas policiales de la poca convirtieron a las Fuerzas Arma-
das en un instrumento eficiente al cual podla acudir el gobierno
para atender este tipo de circunstancias. Por otra parte, no
debe perderse de vista que a partir de 1901, con la vigencia
del Servicio Militar Obligatorio, las Fuerzas Armadas recibie-
ron una misin que excedla largamente la finalidad militar. El
hecho de que fueran las responsables de la "conversin" de
los hijos de inmigrantes en ciudadanos argentinos contribuy
fuertemente para que especialmente el cuerpo de oficiales del
1. Para una aproximacin a OS1a tomtica, ver Oszlack (1982) y De Marco (2003).
".
OERGHOUG.ASSlAN J LAROCCA f MERKE I MONTENEGRO fTOKAnJAN
Ejrcito Argentino se autopercibiera como un actor llamado a
cumplir una misin trascendente y superior al resto de las ins-
tituciones y organismos de la Nacin (Rouquie, 1994).
Adems, a partir del golpe de Estado del 30 de septiembre
de 1930, y no sin apoyo de fuerzas polticas asociadas circuns-
tancialmente, las Fuerzas Armadas comenzaron a protagoni-
zar un proceso de injerencia en el sistema poltico interno, el
cual se incrementara progresivamente durante los aos sub-
siguientes y adoptara diversas modalidades, desde el tutelaje
hasta la intervencin institucional directa, que alcanzara su
mxima expresin con la dictadura militar entre 1976 y 1983,
A partir de la segunda mitad de los aos cincuenta, se
comenz a configurar progresivamente en la Repblica Argen-
tina un tipo de organizacin de la defensa y de las fuerzas
militares que se bas en la consideracin de la defensa nacio-
nal como el esfuerzo estatal destinado a lograr la "seguridad
nacional", Esta comprenda tanto la proteccin frente a agre-
siones militares convencionales perpetradas por otros Estados
como, principalmente, la prevencin y eventual supresin de
riesgos surgidos en la esfera de la seguridad interior, Bajo este
modelo, que se extendera hasta la restauracin democrtica
en 1983, la defensa nacional deba atender un conjunto de
amenazas y conflictos derivados de tres mb'ltos, a saber:
Las disputas limtrofes y/o territoriales sujetas, en su gran
mayora, a resolucin 'militar, y que estaban vigentes desde
haca algunas dcadas,
Los antagonismos y competencias derivados de la confron-
tacin estratgica Este-Oeste, en tanto los pases latinoameri-
canos constituan las reservas tcticas de Estados Unidos en el
marco de su lucha contra la Unin Sovitica,
En la esfera interna, los conflictos resultantes del enfrenta-
miento contra grupos polticos internos, de carcter insurgente
'"
o apenas opositores, en el marco de la denominada "lucha
contra la subversin".
Hacia 1966 se estableci un marco legal, la Ley N 16970,
Que oficializ la implementacin de la doctrina de la seguri-
dad nacional y suprimi la anterior Ley de Organizacin de
la Nacin para liempos de Guerra, la cual haba sido sancio-
nada en 1948 durante el primer gobierno de Juan Domingo
Pern. Cabe consignar que esta ley concebla la posibilidad de
una confrontacin militar externa y de carcter convencional,
y fijaba un mecanismo institucional de defensa, en el cual las
Fuerzas Armadas asuman un rol relevante pero subordinado a
las autoridades pollticas. A contrapelo de estos criterios, en la
nueva legislacin la seguridad pas a ser concebida y estructu-
rada de manera integral como un esfuerzo dirigido a preservar
la Nacin de circunstancias tanto externas como internas, mili-
tares y poltico-sociales. En ese marco, al comps de un papel
politico superior que se consolidaba, las Fuerzas Armadas asu-
man un rol institucionalmente preponderante en la direccin
del sistema de seguridad y defensa.
Por otro lado -yen un proceso que por cierto es bastante
comn en el desarrollo histrico de los sistemas militares-, a lo
largo de todos estos aos se fue configurando un sistema mili-
tar conformado por tres Fuerzas Armadas literalmente inde-
pendientes. que adoptaron criterios de organizacin propios
sin que establecieran ni ejecutaran, pese a algunos intentos
fallidos, parmetros de organizacin conjunta consistentes.
Esto ocurri en algunos casos alentado por intereses institu-
cionales especificas en el marco del desarrollo propio ~ o m o ,
por ejemplo, apropiarse de alguna misin o rol en particu-
lar, procurar una porcin mayor de recursos presupuestarios
o adquirir algn tipo de armas cOdiciado-o y en otros. con la
intencin de fortalecer la estructura y el poder especifico frente
'"'
OERGHOOGASSIAN J LAAOCX:A J MERICE J MONTENEGRO /TOKATUAN
a las otras fuerzas, en un contexto de "competencia" poltica
interna, en el marco del creciente rol poltico protagonizado
por las mismas fuerzas.
De hecho, cada institucin se convirti, a lo largo de estos
cincuenta aos, prcticamente en una Fuerza Armada inde-
pendiente en materia de doctrina, organizacin, estructura
operacional, formacin, material y personal, sin responder a
ningn tipo de consideracin relacionada con el accionar mili-
tar integral, ni estar determinada por una poltica de defensa
general, por cierto ausente. La Guerra por nuestras Islas Malvi-
nas (1982) puso de manifiesto, adems del desatino poltico y
estratgico que signific la decisin, un conjunto de errores y
deficiencias organizacionales y funcionales que se haban ido
instalando en el sistema militar argentino.
En definitiva, en el marco de un patrn de relacin civil-
militar en el cual las Fuerzas Armadas asuman un papel pre-
dominante con respecto a la dirigencia poltica civil, se fue
construyendo y consolidando un modelo poltico-militar, que
se caracteriz por los siguientes rasgos. En lo poltico-institu-
cional, el desempeo de un rol poltico autnomo y corpora-
tivizado y la inexistencia de una conduccin poltica civil de la
defensa. En lo estratgico-militar, la existencia de tres grandes
"hiptesis" de empleo: una externa regional-vecinal de rai-
gambre territorial e histrica, otra externa vinculada a la Guerra
Fra, y una interna relacionada con el control y la confrontacin
poltica interna asentada en la doctrina de seguridad nacional.
V, finalmente, en cuanto a lo organizacional-militar, la estructu-
racin de un sistema militar de una gran envergadura relativa
y profundamente fragmentado en tres fuerzas prcticamente
independientes entre s, sin casi atisbos de un funcionamiento
unificado, como ya exigan claramente las demandas de la
guerra moderna, despus de la Segunda Guerra Mundial.
'"
LA ETAPA DEMOCRAnCA
Con el advenimiento de la democracia en 1983 y a lo largo
del ltimo cuarto de siglo se manifestaron, tanto en el mbito
domstico como en el internacional, una serie de procesos y
acontecimientos que derivaron en la evaporacin de las condi-
ciones que habla permitido la estructuracin del modelo pol-
tico-militar mencionado entre 1930 y 1983.
El desastroso desempeo poltico. econmico y social de
la ltima experiencia de las Fuerzas Armadas en el ejercicio
del poder poltico, el denominado Proceso de Reorganizacin
Nacional (1976-1983). la derrota militar argentina en la Guerra
por las Islas Malvinas (1982) y la creciente toma de conciencia
por parte de la sociedad sobre la cuestin de los ciudadanos
detenidos-desaparecidos durante la represin a las organizacio-
nes polticas armadas socavaron de manera drstica las bases
de legitimidad de las Fuerzas Armadas como actor social, limi-
taron a la casi inexistencia sus apoyos poHticos y sociales tradi-
cionales, y contribuyeron para que se gestara una transicin por
colapso hacia el establecimiento de un rgimen democrtico.
En este marco, la reinstalacin democrtica deriv en la des-
articulacin de la impronta intervencionista que haba signado
la participacin de las Fuerzas Armadas en el sistema poltico
durante los cincuenta aos anteriores. A partir de ese momento,
termin imponindose un claro predominio institucional por
parte de los sucesivos gobiernos civiles, y las instituciones mili-
tares comenzaron a desempear un rol crecientemente secun-
dario y subordinado a las autoridades constitucionales.
Cabe consignar aqu que durante la fase inicial de la admi-
nistracin del presidente Ral Ricardo Alfonsln, se sancion un
conjunto de iniciativas tendientes a fortalecer el manejo pol-
tico efectivo sobre las Fuerzas Armadas y se intent emprender
un proceso de reforma militar integral. que apunt a reade-
'"
DERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONlENEGRO ITOICATUAN
cuar la organizacin militar a los cambios que se comenzaban
a registrar en el plano poltico-institucional y a la reduccin
presupuestaria en marcha
2

Por otro lado, se debe resaltar el establecimiento de un nuevo
marco legal para el sector, la Ley de Defensa Nacional N
2
23554
de 1988, sancionada en el marco de un amplio consenso pol-
tico-partidario. La misma estableci las bases orgnicas y fun-
cionales del sistema de defensa nacional en torno a parmetros
generales que apuntan a garantizar el ejerclclo de la autoridad
civil, la subordinacin poltica de los institutos castrenses, la
no intervencin de las Fuerzas Armadas en asuntos polticos'
internos y la regulacin desde una perspectiva restrictiva de la
participacin militar en seguridad interior, y dando cuenta de la
experiencia reciente de la Guerra por las Islas Malvinas, a cons-
truir de manera efectiva una organizacin militar basada en cri-
terios de eficiencia y organizacin conjunta. No obstante, con
el correr del tiempo, el proceso de fortalecimiento de las facul-
tades ministeriales. la reforma militar y la implementacln de
la nueva Ley de Defensa Nacional languidecieron en el marco
2. Ejemplo de estas iniciativas fue la ley N 23023 de 1983, acordada entre el
gobierno entrante y la dictadura en retirada, que suprimi el cargo de coman-
dante en jefe de cada una de las Fuerzas Armadas y transfiri las funciones
de estos al presidente de la Nacin, al mismo tiempo que determin que las
Jefaturas de Estado Mayor General fueran el ms alto escaln de conduccin
institucional de cada fuerza. Asimismo, el Decreto PEN N 436f84 estableci
la delegacin de ciertas funciones del presidente de la Nacin al ministro de
Defensa, y una discriminacin de funciones entre este y los Estados Mayores
Generales en materia de administracin de personal. De tal manera, quedaba
reservado al ministro de Defensa el nombramiento y cambio de destino de los
oficiales superiores de las tres Fuerzas Armadas, as como la decisin sobre
las bajas y retiros de esa categorla de oficial. En tanto a los jefes de Estado
Mayor General les quedaban reservadas esas decisiones con respecto al resto
del personal. Ver Lpez (1994: 73-75).
'"
de tensiones militares internas, de falta de empuje poltico V de
creciente debilidad poltica del gobierno.
Por cierto. el panorama se vio bruscamente alterado a partir
de 1987 por una serie de situaciones conflictivas que deriva-
ron en sucesivos amotinamientos (1987. 1988 Y 1990) prota-
gonizados por sectores minoritarios. pero muy activos. dentro
del Ejrcito Argentino que dieron en llamarse "carapintadas".
Esta situacin se debi. inicialmente. al avance que la Justi-
cia estaba efectuando en materia de revisin judicial del terro-
rismo de Estado durante la dictadura Y. con posterioridad a la
aprobacin de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final.
al enfrentamiento de visiones militares confrontadas con res-
pecto a la manera en que esta fuerza deba relacionarse con
las autoridades polticas en la nueva etapa democrtica. pro-
yectarse porftica e institucionalmente y ponderar el pasado
reciente'. Esta situacin polticamente conflictiva fue defi-
nitivamente zanjada mediante una fuerte represin de estos
sectores dIsco los. ejecutada por la nueva administracin de
Carlos Sal Menem (1989-1999) y articulada con la aplicacin
de indultos con relacin a la represin ilegal.
Desde un punto de vista estratgico y militar. la desactiva-
cin del enfrentamiento Este-Oeste. el desarrollo de procesos
de integracin y cooperacin econmica y de dilogo poltico
en el plano sudamericano (particularmente en el Cono Sur).
sumados a la ausencia de sectores o grupos polfticos insurgen-
tes o revolucionarios que impugnaran el rgimen democrtico.
diluyeron el conjunto de amenazas y conffictos potenciales
sobre los cuales se hablan organizado y estructurado hist-
3. Para un detallado estudio sobre estas rebeliones y el conflicto polftico-mililor
en que se baSllbzln. ver San (19941.
".
DERGHOOGASSIAN ILAROCCA I MERI<E I MONTENEGRO I TOKATUAN
ricamente los institutos armados argentinos. Ahora bien, no
obstante la inexistencia de enemigos externos concretos c o n ~
tra la Repblica Argentina, la normalizacin politica del frente
castrense a partir de principios de la dcada del noventa y
la subordinacin militar a las autoridades constitucionales,
estos acontecimientos estuvieron articulados con el ejercicio
de un control civil marcadamente deficitario por parte de la
dirigencia poltica. Esto se manifest en la ausencia de linea-
mientos e iniciativas tendientes a reorganizar y adaptar de
manera integral las instituciones militares al nuevo escenario
estratgico y de seguridad internacional, en los cambios en
materias legales e institucionales, y en la existencia de presu-
puestos en franca cada.
Las sucesivas administraciones gubernamentales limitaron
los esfuerzos a un conjunto de medidas menores y de coyun-
tura, sin que el cambio en las condiciones fuera acompaado
por una reforma integral orgnica y funcional del sistema
defensivo-militar. De hecho, lo que Se observ con especial
nfasis durante la dcada del noventa fue una virtual "delega-
cin" de aquellos aspectos vinculados a la conduccin efectiva
de los asuntos castrenses y de la politica de defensa en general
en las mismas Fuerzas Armadas. Un espectro de situaciones
de orden legislativo, reglamentario, ejecutivo y orgnico fun-
cional reflej la falta de voluntad desde la perspectiva de la
autoridad civil.
Si bien la Ley de Defensa Nacional de 1988 se trat de un
avance histrico trascendente en materia de control civil sobre
las Fuerzas Armadas, la misma no fue reglamentada y, de esta
manera, las prescripciones que se establecan nunca adquirie-
ron estado concreto, aunque incluso algunas de ellas fueran
muy precisas y de posible ejecucin sin necesidad de regla-
mentacin alguna. Por cierto, la ausencia de lineamientos y
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI ,ss
definiciones pollticas para el sector dio lugar a que las Fuerzas
Armadas intentaran establecerlos de manera autnoma e indi-
vidual, ante la falta de directivas superiores, planes V criterios
de organizacin, modernizacin y reestructuracin. Esto dio
lugar al establecimiento de un patrn de relacin civil-militar
paradjico, que conjugaba una clara subordinacin poltica del
instrumento militar a las autoridades civiles y, a la vez, el des-
empeo de una acentuada autonoma funcional del mismo.
Este contexto se conjug con cambios en el escenario estra-
tgico y en la agenda de seguridad regional e internacional, con
la emergencia de situaciones de orden no militar reconocidas
como "nuevas amenazas", como el narcotrfico. el terrorismo
y la criminalidad organizada. Esto llev a que, por ejemplo, de
manera reiterada durante la segunda mitad de los noventa y
principios del siglo XXI. se manifestaran intentos protagoniza-
dos por actores pOliticos, funcionarios y jefes militares, tendien-
tes a asignar roles vinculados a los asuntos de seguridad no
militares, bsicamente el narcotrfico y el terrorismo, y poner
en discusin las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas
establecidas en la Ley de Defensa Nacional y en la Ley de Segu-
ridad Interior posteriormente sancionada (1992)4.
Una de las manifestaciones ms contundentes de la desaten-
cin civil con respecto a la poltica de defensa se relaciona con el
devenir del Ministerio de Defensa durante esos aos. Con parti-
cular nfasis durante la segunda mitad de la dcada del noventa,
la organizacin de este Ministerio fue desarticulndose, reducin-
dose y perdiendo capacidad de intervencin, gestin y control
sobre el quehacer de los asuntos castrenses y de la defensa. a la
4. Para un abordaje amplio de la cuestin de las ver
Lpez V Saio (20031.
".
OERGHOUGASSIAN IlAAOCCA I MERK!: J MONTENEGRO I TOKATlIAN
luz de necesidades y demandas de orden econmico-presupues-
tarias, y de una falta de inters poltico por adecuar y optimizar
estas estructuras en orden de asegurar una capacidad de formu-
lacin, gestin y evaluacin de la poltica de defensa.
Del mismo modo, no obstante el sentido de la Ley W 23554,
el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas qued limi-
tado a desempear un rol estrictamente ajustado al ejercicio
de la asesora militar del ministro de Defensa en materia de
estrategia militar, y a un conjunto de responsabilidades rela-
cionadas con el accionar conjunto, que durante estos aos
tuvieron una relevancia menor, casi insignificante, en la orga-
nizacin general del sistema de defensa, pese a la experiencia
de la Guerra por las Islas Malvinas (1982).
Confirmando la impronta delegativa y sin que mediara nin-
guna iniciativa por reglamentar la Ley W 23554, diez aos des-
pus de la sancin de la misma, en 1998, se sancion la Ley
de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas N 24948, la que
expresaba el compromiso de mantener a las Fuerzas Armadas
alejadas de tareas vinculadas a la seguridad interior y revali-
daba los principios de organizacin y accionar conjunto, y asi-
mismo, estableca una serie de incrementos presupuestarios
graduales que apuntaban a recuperar un extenso perodo de
baja en la inversin de defensa. Sin embargo, esa ley tampoco
fue reglamentada y los aumentos presupuestarios asignados
tampoco fueron ejecutados.
En un contexto democrtico como el existente en la Argentina,
en el que es evidente la subordinacin castrense al Estado de
Derecho y en el cual los asuntos de la agenda militar dejaron de
asumir un carcter politicamente turbulento, la responsabilidad
primaria en materia de elaboracin, planificacin, implementa-
cin, ejecucin y control de una poltica de defensa y militar,
es decir, el ejercicio de la conduccin civil de los asuntos de la
LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI 167
defensa. es responsabilidad directa V especifica de las autori-
dades civiles gubernamentales y. en este sentido. las sucesivas
administraciones gubernamentales hasta la llegada de Nstor
Kirchner consolidaron el esquema delegativo sealado.
GOBIERNO EFECTIVO
En el contexto histrico precedente. la llegada de la administra-
cin Kirchner (2003-2007) signific el inicio de un cambio drs-
tico en la modalidad de la gestin de los asuntos de la defensa
y una alteracin del patrn de la relacin civil-militar que se
haba estructurado con anterioridad. A partir de entonces. se
impuls el rol de la poltica para conducir de manera efectiva a
la defensa y las Fuerzas Armadas. a contramarcha del enfoque
delegativo. Adems. es necesario sealar que desde el principio
de esa gestin. el gobierno desarroll un fuerte compromiso
con la vigencia de los derechos humanos V, en esta direccin,
impuls el proceso de revisin judicial de la represin ilegal eje-
cutada durante la dictadura militar. que haba sido congelado a
comienzos de la gestin del ex presidente Carlos Sal Menem.
Especialmente con la llegada al Ministerio de Defensa de la Ora.
Nilda Garr, esta impronta se vio fuertemente materializada. V
el ejercicio del gobierno de la defensa comenz a ser institucio-
nalizado de manera sistemtica.
En este sentido. se debe sealar que la conduccin poHtica
efectiva de los asuntos de la defensa nacional y de las Fuerzas
Armadas no se trata slo de un ejercicio formal del mando.
del cumplimiento de actos V procedimientos simblicos o del
desarrollo de una gestin meramente administrativa. Supone
la injerencia directa de las autoridades civiles especfficas. es
decir, el Ministerio de Defensa, en Jo concerniente a diseo.
elaboracin, planificacin, control y evaluacin de las pollti-
'"
OERGHOUGASSIAN IlAAOCCA' MERItE I MQNTENEGRO I TOKATUAN
cas y estrategias de defensa, y a las diversas dimensiones que
constituyen la poltica militar.
La puesta en marcha de una poltica efectiva para la jurisdic-
cin implic la necesidad de desarrollar y/o precisar, en su caso,
un cmulo de definiciones conceptuales y doctrinarias que per-
mitieran orientar el proceso de diseo e implementacin de la
poltica de defensa, establecer una serie de normas, directivas
y regulaciones, y estructurar un conjunto de dispositivos tcni-
cos y polticos que posibilitara implementar de manera concreta
y coherente esa poltica. La adopcin oficial de una concepcin
estratgico-militar defensiva, autnoma y cooperativa, la defini-
cin especfica de la misin de las Fuerzas Armadas, el estable-
cimiento de prioridades en materia de misiones subsidiarias, la
generacin de una concepcin orgnico-funcional para la estruc-
tura de las fuerzas en torno a criterios conjuntos, la implemen-
tacin de un proceso institucionalizado de diseo de la poltica
de defensa y la planificacin militar, y la determinacin de la
magnitud, dimensin y despliegue de la organizacin militar son
aspectos centrales que deben ser adecuadamente encuadrados y
definidos para garantizar un desenvolvimiento institucional pol-
ticamente coherente de las actividades de las Fuerzas Armadas".
Estos tems, entre otros, se encontraban en gran medida
ausentes como consecuencia de la concepcin delegativa con
la cual la poltica haba encarado la gestin de la defensa y
la conduccin de las Fuerzas Armadas, y comenzaron a ser
objeto de atencin y definicin por parte del gobierno nacio-
nal. Mediante el Decreto N545/03 el Poder Ejecutivo convoc
al proyecto "La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica",
5. Para un detallado recuento de las iniciativas que se implementaron en el
periodo de referencia, me guio por Ministerio de Defensa (2009).
LA DEFENSA EN El SiGlO XXI
'"
mediante el cual se propici un mbito de debate plural y
pblico para la actualizacin de la politica de defensa, y que
se desarroll con la participacin de universidades, especialis-
tas, organismos no gubernamentales dedicados a la temtica,
representantes del gobierno y de las Fuen:as Armadas.
Sin embargo, la piedra angular de este proceso fue la san-
cin del Decreto W 727/06, reglamentario de la Ley W 23554
de Defensa Nacional, a travs del cual se comenz a plasmar
la vigencia de un conjunto de principios relacionados con la
materializacin del gobierno politico sobre las Fuen:as Arma-
das, que estaban establecidos en esa ley pero no implemen-
tados. El mencionado decreto defini con precisin y en el
esplritu de la Ley de Defensa Nacional cul es la misin de las
Fuen:as Armadas, sealando que sern empleadas ante agre-
siones de origen externo perpetradas por Fuerzas Armadas
pertenecientes a otros Estados, sin perjuicio de aquellas pre-
visiones y escenarios en los cuales se prev el empleo de las
mismas establecido en el marco de la Ley de Seguridad Inte-
rior y en la Ley de Reestructuracin de las Fuenas Armadas.
Adems, de manera significativa defini tambin el signifi-
cado de "agresin de origen externo" tal cual est establecido
en la Ley de Defensa Nacional. entendiendo por tal al uso de
la fuerza armada por un Estado contra la soberanla, la inte-
gridad territorial o la independencia politica, o en cualquier
otra forma que sea incompatible con la Carta de las Nacio-
nes Unidas, conforme lo dispuesto por la Resolucin N3314
de la Organizacin de las Naciones Unidas. De esta forma, se
contribuy a cercenar cualquier iniciativa que tuviera relacin
con comprometer de manera directa a las fuen:as militares en
actividades vinculadas a la seguridad interior y a consolidar
la defensa militar de la Nacin como el principio rector de la
actividad de las Fuerzas Armadas.
'"
DEAGHOUGASSLAN IlAROCCA I MERKE f MONTENEGAO ITOKATUAN
mas tradicionales de funcionamiento de las Fuerzas Armadas,
se designaron a este organismo responsabilidades permanentes
de carcter operacional, establecindose que tendr el control
funcional sobre las Fuerzas Armadas con autoridad para impartir
rdenes. En este marco y para instrumentar este nuevo compro-
miso, se estipul la creacin del primer organismo militar ope-
racional conjunto de carcter permanente, dependiente de ese
organismo, denominado Comando Operacional, cuyo jefe debe
ser designado por el presidente de la Nacin. Este comando per-
manente comenz a ser conformado de inmediato, y a partir de
2007 empez a recibir la responsabilidad de planificar y ejecutar
una numerosa cantidad de operaciones militares que, tanto en el
plano nacional como internacional, llevan adelante las Fuerzas
Armadas. De hecho y de derecho, el jefe del Estado Mayor Con-
junto se convirti en la ms alta autoridad militar de las Fuerzas
Armadas y debe ostentar el mximo grado militar de la Nacin.
Por otro lado, a partir de instrucciones vertidas por el Minis-
terio de Defensa y en el marco de lo establecido en el artculo
21 de la Ley de Defensa Nacional, se comenz a avanzar pro-
gresivamente en lo concerniente al desarrollo integrado de
todas aquellas funciones, actividades y servicios que no fue-
ran especficos de cada una de las Fuerzas Armadas o, por lo
menos, a integrar algunas fases de estas actividades como, por
ejemplo, la formacin y capacitacin inicial, organizando este
conjunto de actividades sobre la base de criterios de organi-
zacin y eficiencia conjunta. De este modo, a 10 largo de estos
aos se pusieron en marcha, entre otras iniciativas, la Escuela
Superior de Guerra Conjunta, el curso bsico conjunto de avia-
dor militar y el curso bsico conjunto de piloto de helicptero.
Finalmente el Decreto W 727/06 dispuso la convocatoria del
Consejo de Defensa Nacional (CaDENA). Este es un organismo
interjurisdiccional de asistencia al presidente de la Nacin en
m
DERGHOUGASSIAN { lAROCCA { MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN
En el artculo 23, se establece que el instrumento militar de
la defensa nacional est conformado por el Ejrcito Argentino,
la Armada de la Repblica Argentina y la Fuerza Area Argen-
tina, y que el mismo debe concebirse como una nica instancia
integradora de las formas y modalidades de accin propias de
cada una de esas fuerzas. Tambin define especficamente la
misin de las Fuerzas Armadas como organismos individuales
e integrantes del instrumento militar de la Nacin, sealando
que las mismas estarn dedicadas con exclusividad a alistar,
adiestrar y sostener los medios puestos a su disposicin, a
efectos de garantizar su eficaz empleo en el marco del planea-
miento militar conjunto, en sintona con parmetros organi-
zacionales que caracterizan el rol institucional de las Fuerzas
Armadas entre los pases ms avanzados (artculo 24).
Por otra parte, el Decreto W 727/06 desactiv de manera
definitiva la planificacin militar basada en hiptesis de con-
flicto y orden la puesta en funcionamiento de otra metodolo-
ga, basada en capacidades. As, se atendi a la necesidad de
suprimir una modalidad de planificacin que ataba la organi-
zacin, el despliegue y el funcionamiento de las Fuerzas Arma-
das a la presencia de un enemigo determinado y especfico
propio de la etapa anterior, posicin que no est en sintona
con la existencia de una situacin internacional caracterizada
justamente por la inexistencia de certezas, cambiante, y que es
objeto de una evolucin constante.
Con respecto al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Arma-
das, se le asignaron dos grupos de actividades. Por un lado, se
reforz su rol tradicional, ya establecido en la Ley de Defensa
Nacional, aunque dbilmente ejecutado hasta ese momento,
en materia de elaboracin de doctrina y planificacin, coordi-
nacin del esfuerzo militar y adiestramiento militar. Adems,
y produciendo una notable innovacin con respecto a las for-
tivos polticos centrales de la poltica de defensa y militar. Se
trata de un documento conformado por tres captulos, los cuales
contienen, respectivamente: i) un diagnstico y apreciacin del
escenario de defensa y seguridad global y regional, que identi-
fica y analiza las tendencias del mismo, los riesgos y las amena-
zas actuales a los intereses nacionales desde la perspectiva de la
defensa; ii) la explicitacin de la concepcin y posicionamiento
estratgico nacional en materia de defensa y de los lineamientos
centrales de la poHtica de defensa nacional, con la descripcin
general de las acciones destinadas a prevenir o enfrentar los
riesgos V amenazas oportunamente identificados y analizados,
V ji) la determinacin, el establecimiento vio la actualizacin de
los parmetros V criterios que deben orientar y dirigir el accionar
de las Fuerzas Armadas respecto a su estructuracin y desarro-
llo orgnico-funcional, doctrina, adiestramiento, planea miento
estratgico, despliegue, capacitacin de personal y planificacin,
administracin y empleo de los recursos humanos V materiales
disponibles, as como tambin a las tareas de modernizacin,
recuperacin y eventual adquisicin de material.
A partir de esta y en el marco de los parmetros polticos esta-
blecidos por la misma, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas
Armadas formula el "Planeamiento Estratgico Militar", que se
materializa en una serie de documentos:
1) "Directiva para la Elaboracin del Planea miento Estratgico
Militar" .
2) "Apreciacin V Resolucin Estratgica Militar".
3) "Directiva Estratgica Militar".
4) "Plan Militar de Corto, Mediano V Largo Plazo".
Debe destacarse que el "Plan Militar de Mediano Plazo" cul-
mina con la elaboracin de un "Proyecto de Capacidades Mili-
tares" y este, una vez aprobado por las autoridades polticas, se
convierte en el "Plan de Capacfdades Militares". Se trata de un
DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGRO f TOKATLlAN
materia de defensa nacional, que haba sido creado por la
Ley N23554 pero que nunca haba sido convocado para des-
empear sus tareas. Con posterioridad, a travs del Decreto
W 1168/06 el presidente de la Nacin dispuso que el mismo
elaborara un diagnstico estratgico desde la perspectiva de
la defensa, para que este constituyera la base del proceso de
diseo de la defensa nacional que se pondra en marcha.
A iniciativa del Ministerio de Defensa, el Poder Ejecutivo emiti
el Decreto N1691/06, a travs del cual el presidente de la Nacin
aprob la "Directiva de Organizacin y Funcionamiento de las
Fuerzas Armadas", el primer documento poltico de carcter
amplio que comenz a establecer criterios y parmetros concre-
tos en materia de organizacin, despliegue, misiones y capacida-
des. Este documento inici un proceso de definicin de un nuevo
modelo de Fuerzas Armadas, procurando readecuar la estructura
actual hacia un modelo de naturaleza estrictamente defensiva, y
organizado sobre la base de criterios de racionalidad funcional
y optimizacin de recursos y logstica, concentracin proporcio-
nada de medios -en atencin a la magnitud territorial del pas-,
capacidad de proyeccin regional y sustentabilidad operacional.
Asimismo, el Decreto N 1729/07 promulg el "Ciclo de Pla-
neamiento de la Defensa Nacional" I documento que fija una
arquitectura normativa y de procedimientos que permitieron
poner en marcha un dispositivo de diseo, ejecucin y supervi-
sin de la poltica de defensa y la poltica militar derivada de esta,
institucionalizando este proceso. Esta iniciativa permitir la con-
catenacin secuencial y la actualizacin regular de los documen-
tos de planificacin de defensa y militar, garantizando el sentido
poltico y estratgico a lo largo del proceso. El "Ciclo de Planea-
miento" se inicia con el dictado de una "Directiva de Poltica de
Defensa Nacional", suscripta por la presidenta de la Nacin a
propuesta del Ministerio de Defensa, en la cual se fijan los obje-
progresiva en la readecuacin y modernizacin del sistema de
defensa en su conjunto V, en su interior, de las Fuerzas Arma-
das, tanto en sus aspectos organizacionales como materiales.
En este sentido, y como se resea en este artculo, el gobierno
de la Nacin, a travs del Ministerio de Defensa, ha dado
comienzo a un proceso dirigido a saldar aquellas ausencias
y vacos normativos, institucionales, conceptuales y doctrina-
rios de los que adoleca el sistema de defensa nacional, sin
lo cual difcilmente se podra emprender seriamente la tarea
de modernizar V readecuar las Fuerzas Armadas al escenario
vigente en la actualidad.
El conjunto de leyes, normas reglamentarias y procedimien-
tos institucionalizados, as como la concepcin doctrinaria que
se expresa y se ha ido materializando en la Repblica Argentina,
permite avanzar en un proceso tendiente a organizar a sus Fuer-
zas Armadas bajo un modelo caracterizado por: al la presencia y
el ejercicio efectivo de una conduccin poltica civil de la defensa
como contraparte de instituciones castrenses subordinadas a esa
conduccin, zanjando de este modo la deuda de la poltica con
respecto a esta jurisdiccin y asegurando la plena democratiza-
cin de la poltica de defensa, bl la adopcin de una concepcin
estratgica militar de carcter defensivo que apunte a garantizar
la proteccin militar del territorio de la Repblica Argentina, pero
que a su vez contribuya a consolidar la regin latinoamericana
como un mbito de paz y estabilidad, y c) la estructuracin de un
sistema militar integrado por las tres fuerzas Armadas, orientado
esencialmente al cumplimiento de su funcin especfica, es decir,
la defensa militar de la Nacin, y organizado sobre la base de cri-
terios de accin V organizacin conjunta, contribuyendo de esta
manera a modernizar institucionalmente, optimizar y racionalizar
la organizacin militar, honrando la experiencia blica de nuestro
pas en ocasin de la Guerra por [as Islas Malvinas.
DERGHOUGASSIAN IlAAOCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN
modelo de desarrollo de fuerzas, es decir, de priorizacin y selec-
cin de proyectos de desarrollo, adquisicin y/o reparaciones
y actualizaciones de armas y sistemas de armas, que orientar
las inversiones en los medios operativos y de apoyo. De este
modo, se procura que la conduccin polftica de la Nacin fije
los criterios que permitirn configurar y dotar de medios y orga-
nizacin a las Fuerzas Armadas en el futuro, concretando as la
conduccin efectiva de la defensa por parte del gobierno electo
por la ciudadana. Es de destacar que este proceso que se inici
en 2007 contina su ejecucin, y que a lo largo del ao 2011,
bajo la conduccin ministerial de Arturo Puricefli, se concluy la
elaboracin del "Plan de Capacidades Militares", dando cuenta
de la continuidad y sostenimiento de la poltica iniciada en el
~ o m i e n z o de la administracin de Nstor Kirchner.
El "Ciclo de Planea miento de la Defensa Nacional" establece
un doble nivel de supervisin, una Supervisin Estratgica Miti-
tar, bajo la responsabilidad del Estado Mayor Conjunto, y una
Supervisin Ministerial, a cargo del Ministerio de Defensa. La
primera est encargada de controlar el diseo de la planifica-
cin militar en funcin de los parmetros tcnicos y estratgicos
militares determinados, y la segunda evala la correspondencia
entre la planificacin en el nivel militar con los lineamientos pol-
ticos fijados previamente por el Poder Ejecutivo de la Nacin, a
travs de la "Directiva de Poltica de Defensa Nacional".
En definitiva, como se ha sealado con anterioridad, las
condiciones vigentes tanto en el mbito regional de Amrica
del Sur como en el plano interno de la Repblica Argentina,
sumadas a la existencia de un gobierno que ha dado muestras
de voluntad concretas para avanzar en la desarticulacin de
problemas estructurales que obstaculizan el desarrollo nacio-
nal en diversas dimensiones, dan cuenta de que se abre una
oportunidad importante para continuar avanzando de manera
m
Rouquie, Alain. 1994. Poder militar y sociedad pOltica en la Argentina,
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San, Marcelo F. 1994. Los levantamientos carapintada (1987-1991),
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m
hizo su Maestra en Relaciones Internacionales en la Univer
sidad de Warwick, Reino Unido y su Doctorado en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales. Ha sido docente en las
Universidades del Salvador, Belgrano y Siglo 21.
Germn Montenegro es director de la Escuela de Defensa
Nacional del Ministerio de Defensa de la Repblica Argen-
tina, profesor concursado de Ciencia Poltica, e investigador del
Departamento de Ciencias Sociales en la Universidad Nacional de
Ouilmes y Profesor de la Escuela de Defensa Nacional. Estudi
Ciencia Poltica en la Universidad de Belgrano, realiz la Maes-
tra en Ciencias Sociales con mencin en Relaciones Interna-
cionales en la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales
(Buenos Aires) y es doctorando en Ciencias Sociales en la Uni-
versidad Nacional de Ouilmes. Entre 2006 y 2010 se desem-
pe como subsecretario de Asuntos Tcnico Militares y como
secretario de Estrategia y Asuntos Militares del Ministerio de
Defensa de la Nacin.
Juan Gabriel Tokatlian es director del Departamento de Ciencia
Poltica y Estudios Internacionales de la Universidad Di Telta.
PhD en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins Uni-
versity School of Advanced International Studies.
'"'
OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN
lOS AUTORES
Khatchik DerGhougassian es PhD en Estudios Internaciona-
les de Un;versity of Miami, profesor adjunto de Relaciones
Internacionales de la Universidad de San Andrs, y profesor
concursado de Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Lans.
Valeria Laura Laracea se desempea como coordinadora general
en la Escuela de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa de
la Repblica Argentina. Estudi Relaciones Internacionales en la
Universidad de San Andrs y realiz la Maestra en Relaciones
y Negociaciones Internacionales dictada por la Universidad de
San Andrs y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSOl en cooperacin con la Universidad de Barcelona.
Federico Merke es profesor de Relaciones Internacionales en la
Universidad de San Andrs e Investigador del CONICET, Estu-
di Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador,
CLAVES PARA TOOO
CE[ AGUANTE PABLO ALABARCES CRITICA DE LA ROBERTO GARGARElLA .IJ, HISTORIA DESBOCADA HI PABLO fEINMANN
POL!TlCA, pOLlelA y nELno MARCELO lA HISfORIA OESBOCIDA (11) JOSt P.IJllO FElIfWJIN CUENTEUSMO potlneo IAVlER AUYERO lA HIREKCll
SOCIAL DEl AJUSTE SUSi'W. TORRADO' POllerAS v UDRONES AlBERTO BINOER ECONOMISTAS o ASTlILOGOS? ALFREDO ZAIAT LOS P.lJlTlDOS POlICOS
ruM ABA!. MEDlNA (11) EL FIN UU DESEMPLEO ENRlQ\JE MAIll1NU LOS LTIMOS CUAREtm ARos OANIEL MUCHNIK RICOS fLACOS Y SORnos POBRES
PATRICIA AGUIRRE lA DENSIDAD NACIONAl. ALO{) FERRER COALICIONES POlITIC,IS TORCUATO 01 TEUA LOS PISES CHORROS Oi\NIEl MIGUEl' LA BRECHA
URBAItA MAR1STEl.lA S'lmn. CRISIS Y REFORMA H. VAllE/M. WJ!C DEL POOT 'lOS ARSmTlNOS y SUS INmECI1lAllS MEMPO GIARDINELLI LA
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BRIEGER o DIEZ TEDRIAS QU!. CONMOVIERON AL MUNDO UI L MOlEDO I E. MAGNANI LA HATURALEZA V Hosomos CARLOS REBORAm o DIEZ TEORIAs QUE
CONMOVIERON AL MUNDO [11) L MOliDO I L 1.\AGItANI EL PROBLEMA CARCELARIO RAL SAUW<S El CIUDAOMO SHERIFF DARfo KGSOVSKY lA REVOWCIN
DE EVO MORALES P. STEFANONII H. 00 ALTO o laS ENIGMAS DE IRH lUCIANO ZACeARA o El MACIOIlAUSMO DE DERECHA DANIEllVOVfCH o 2010, OnlSEA
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EsCribanos a Inlo@capmcomar
Hasta la dcada del ochenta la palita de defensa
ergentina estuvo signada por la gravitacin del
podor militar, Las Fuerzas Armadas Ilctuaron
dominadas por un espfritu triunfalisto y se guia-
ron en todo momento por la Doctrina do Seguri-
dad lIIlragedia do MaMilas y el fin de
la dictadura dieron lugar a un nuevo ClIpltulo de
institucionalizacin de Il'ls pollticas do defenstl
que se manene con altibajos hasta hoy, la
nueva etapa abri un intenso debato Acerce del
rol que debe'n jugar los uniformados en demo-
cracia pero tambin sobre las hiptOSis de con-
flicto. el entorno global y las rell'lciones con los
pl'lfses vecinos entre otras cuestionos, Khetchlk
DerGhougassian, Velaria lauralarocca. Juan
Gabriel Tokatlian, Federio Merita y Germn Mon-
tonagro -cinco expertos de primor nivel- anali-
7o!m on este libro el ten dificil como apasionante
proceso iniciodo, Los cambios se desarrollan en
un mundo multipolar. poco afecto IJ los dogmas
y ms propicio, como afirman los autores, I!I una
modernizacin de las politices de Estado en este
campo,
KHIJCHiK DERGHOl.lGASSlAN (COMPILADOR)
Es PilO en Estudios Internacionales do University
of Miami, profesor adjunto de Relaciones Intar-
nocionales de le Universidad de Sftn Andrs y
profesor concursado de Relaclonos Internacio-
nolos dala Universidad Nacional do Lamis,
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