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EL LIBERALISMO, LA CREACIN DE LA CIUDADANA Y LOS ESTADOS NACIONALES OCCIDENTALES EN EL ESPACIO ATLNTICO (1787-1880)

EL LIBERALISMO, LA CREACIN DE LA CIUDADANA Y LOS ESTADOS NACIONALES OCCIDENTALES EN EL ESPACIO ATLNTICO (1787-1880)

Coordinadores Pedro Prez Herrero e Inmaculada Simn Ruiz

Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga (Colombia) Instituto de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Alcal (Espaa)
MINISTERIO DE CIENCIA E INNOVACIN HUM2006-13180

Coleccin Bicentenario
Bucaramanga, 2010

Universidad Industrial de Santander Coleccin Bicentenario N 5: El Liberalismo, la creacin de la ciudadana y los Estados Nacionales Occidentales en el espacio Atlntico (1787-1880) . Direccin Cultural Universidad Industrial de Santander Rector UIS: Jaime Alberto Camacho Pico Vicerrector Acadmico: lvaro Gmez Torrado Vicerrector Administrativo: Sergio Isnardo Muoz Vicerrector de Investigaciones: scar Gualdrn Director de Publicaciones: scar Roberto Gmez Molina Direccin Cultural: Luis lvaro Meja Argello Impresin: Divisin Publicaciones UIS Comit Editorial: Armando Martnez Garnica Luis Alvaro Meja A.

Primera Edicin: noviembre de 2009 ISBN: Direccin Cultural UIS Ciudad Universitaria Cra. 27 calle 9. Tel. 6846730 - 6321349 Fax. 6321364 divcult@uis.edu.co Bucaramanga, Colombia Impreso en Colombia

Contenido
Introduccin Eduardo CAVIERES: Independencia, liberalismo y estado. Chile y sus contextos. Problemas y perspectivas de anlisis. Mara Eugenia CLAPS ARENAS: Liberalismo moderado y liberalismo exaltado en Espaa y en Mxico. Marco Antonio LANDAVAZO y Agustn SNCHEZ ANDRS: Instituciones polticas y libertades pblicas en el espacio provincial mexicano, 1812-1825. Del liberalismo espaol al constitucionalismo local.

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Armando MARTNEZ GARNICA: La agenda liberal de los estados provinciales de la Nueva 125 Granada, 1811-1815. Pedro PREZ HERRERO: El tratamiento de la fiscalidad en las constituciones del mundo atlntico (1787-1830). 163

Ins QUINTERO: Los liberales de Venezuela (1830-1846). 259 Eva SANZ JARA e Inmaculada SIMN RUIZ: De la palabra escrita al rumor. Viaje de vuelta al Antiguo Rgimen en 1814. 287 Jos Antonio SERRANO: Reformas fiscales a ambos lados del Atlntico: Mxico (1836-1842) y Espaa (1845-1854). 321 Nuria TABANERA GARCA: El pueblo, el otro ciudadano y la nacin en el liberalismo argentino, (1810-1880). 363

ste volumen recoge parte de los textos que se han discutido en el proyecto de investigacin El liberalismo, la creacin de la ciudadana y los estados nacionales occidentales en el espacio atlntico (1787-1880) (MEC HUM2006-013180) conformado por los siguientes investigadores: Pedro Prez Herrero (Universidad de Alcal, Espaa, investigador principal), Eduardo Cavieres (Pontificia Universidad Catlica de Valparaso, Chile), Mara Eugenia Claps Arenas (Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico), Ivana Frasquet (Universidad Jaume I, Espaa), Ivn Jaksic (Pontificia Universidad Catlica de Santiago, Chile), Armando Martnez Garnica (Universidad Industrial de Santander, Colombia), Rosario Peludo Gmez (Universidad Autnoma de Madrid, Espaa), Manuel Plana (Universidad de Florencia, Italia), Ins Quintero (Universidad Central de Venezuela, Venezuela), Jaime Rodrguez (Universidad de California, Irvine, EEUU), Eva Sanz Jara (Universidad de Alcal, Espaa), Agustn Snchez Andrs (Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, Mxico), Jos Antonio Serrano (El Colegio de Michoacn, Mxico), Inmaculada Simn (Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Espaa) y Nuria Tabanera (Universidad de Valencia, Espaa).
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Introduccin

Hasta la fecha no suelen ser comunes las investigaciones que desde una perspectiva comparada abordan el estudio de las mltiples y recprocas influencias entre los distintos pensamientos liberales de la regin atlntica (Amrica Latina, Espaa, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaa, Italia, Portugal) durante el perodo 1787-1880. Se han estudiado los distintos casos particulares de manera aislada (existen trabajos individualizados sobre el liberalismo en uno u otro pas o en uno u otro continente) y desde mediados de la dcada de 1970 comenzaron a publicarse trabajos que analizaron el tema del liberalismo en Amrica Latina, no como una peculiaridad ni como un fracaso, sino como parte de un proceso general que afect a las democracias occidentales. Con menos frecuencia se han realizado algunos anlisis de las relaciones entre los distintos pensamientos liberales pero casi siempre en una sola direccin, esto es, desde la influencia de los grandes pases mencionados que son considerados tradicionalmente como modelos en los dems y no desde stos a aquellos. Por esta razn, la historiografa ha aceptado que los principios del liberalismo fueron exitosos en los pases de referencia (Gran Bretaa, Francia y Estados Unidos) mientras que no maduraron convenientemente en el resto. No obstante, es evidente que la documentacin histrica demuestra que la comunicacin fue fluida en todas las direcciones entre los publicistas y polticos de ambos lados del Atlntico. Los textos que aqu se publican tienen como misin realizar una reflexin en torno a los distintos pases que conforman el rea atlntica a fin de analizar las conexiones mutuas y recprocas que se dieron entre ellos, para superar las visiones parceladas nacionales que hasta ahora han primado. Algunos lo hacen mediante una comparacin de largo alcance y otros ocupndose de realidades geogrficas 8
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concretas pero siempre procurando tener en cuenta que formaban parte de un todo y que, por tanto, compartan experiencias y expectativas. El volumen se abre con la aportacin de Eduardo Cavieres titulada Independencia, liberalismo y Estado. Chile y sus contextos. Problemas y perspectivas de anlisis. A este autor le preocupa la evolucin de Chile en su proceso de gestacin, a partir del ideario liberal, hasta llegar a las prcticas que lo hicieron posible. En este proceso se produjo un conflicto interno en torno al nombramiento de gobernador en 1808 que pone de manifiesto la existencia de, al menos, dos grupos antagnicos. Este enfrentamiento se manifest tambin durante la organizacin de la Junta de Gobierno y en el conflicto de intereses que supona la representacin local del cabildo capitalino y la de la representacin nacional. En un momento en que perda legitimidad la antigua representacin, todos, liberales o no, buscaban un modelo alternativo para asegurarse la gobernabilidad. En este sentido el sistema representativo propugnado por el liberalismo fue la solucin. Pero aceptarlo no significaba inmediatamente acatar los resultados ni estar dispuestos a hacer los esfuerzos necesarios para ponerlo en prctica. As, a lo largo del proceso se notan las divergencias en el seno de los nuevos estados en gestacin. Se produce, sobre todo, un divorcio entre el liberalismo poltico y el liberalismo econmico, como muestra Ins Quintero en su trabajo titulado Los liberales en Venezuela (1830-1846), en el que explica el modo como los liberales tendieron a defender el proteccionismo econmico alegando que el pas no reuna las caractersticas apropiadas para aplicar el liberalismo econmico.

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Para intentar poner freno a estos desencuentros entre poltica y economa, entre teora y prctica, tanto en Mxico como en la Nueva Granada se proyectaron modelos federales de estado. As lo ponen de manifiesto los trabajos de Marco Antonio Landavazo y Agustn Snchez Andrs, para el caso mexicano, y el de Armando Martnez Garnica, para el de la Nueva Granada. Los primeros autores analizan en el captulo titulado Instituciones polticas y libertades pblicas en el espacio provincial mexicano, 1812-1825: del liberalismo espaol al constitucionalismo local, la influencia de la constitucin gaditana en las primeras constituciones estatales mexicanas. Siguiendo a Antonio Annino, defienden que en Mxico los conflictos no se dieron en contra de la aplicacin de la Constitucin de Cdiz sino por la disputa en torno al ejercicio de la ciudadana que los pueblos haban logrado con ella. Prestan especial atencin a las atribuciones y a los lmites institucionales impuestos a los municipios para concluir que, en el diseo de estas primeras constituciones estatales y en el de la federal de 1824, se detecta que las periferias salieron fortalecidas ya que lograron grandes parcelas de poder frente a la Federacin y a los municipios. Partiendo de la base de que las juntas que se formaron a ambos lados del Atlntico durante la crisis de 1808-1810 haban sido ilegales y tumultarias, Armando Martnez Garnica seala que esa ilegalidad de origen slo poda solucionarse acudiendo a la celebracin de elecciones en las diferentes provincias para la organizacin de los primeros congresos constituyentes en el extinguido Nuevo Reino de Granada. Estas representaciones pusieron de manifiesto los conflictos derivados del cuestionamiento de la preeminencia de Espaa sobre Amrica pero tambin la de las antiguas capitales sobre el resto de las poblaciones de las provincias. Para facilitar las relaciones entre las provincias 10
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se elabor el Acta de Federacin de las Provincias Unidas, al tiempo que cada una de ellas aprob su propia carta constitucional. La experiencia legislativa de estos liberales sera el germen de la Repblica independiente. De la comparacin entre lo que se pudo hacer y lo que se hizo, entre lo que estaba en la cabeza de los legisladores y las posibilidades de aplicabilidad en los diferentes territorios a ambos lados del Atlntico, se ocupan Jos Antonio Serrano y Pedro Prez Herrero, introduciendo en la discusin el tema de la poltica fiscal. En al captulo Reformas fiscales a ambos lados del Atlntico: Mxico (1836-1842) y Espaa (18451854) Jos Antonio Serrano analiza las razones de los resultados tan dispares de las mismas en los dos pases pese a que ambos partieron del establecimiento de los impuestos directos como eje articulador de los nuevos sistemas impositivos. Apunta a dos razones concluyentes. Una de las diferencias ms notables en la aplicacin del nuevo modelo fue que en Mxico la base impositiva se calcul sobre el total de los bienes inmuebles mientras que en Espaa se hizo sobre la renta lquida. La otra diferencia radic en que en Mxico continu aplicndose el impuesto de capitacin, recayendo, por tanto, la mayor presin fiscal sobre las clases populares, mientras que en Espaa se hizo sobre los arrendatarios y los pequeos, medianos y grandes propietarios agrcolas y urbanos a travs de la contribucin territorial, con lo cual fue proporcional a la riqueza del contribuyente. Pedro Prez Herrero, en el captulo titulado El tratamiento de la fiscalidad en las constituciones del mundo atlntico (1787-1830), estudia la arquitectura fiscal que se dise en las constituciones de los diferentes pases integrantes de dicho rea para construir los
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nuevos estados. Pregunta si los pases analizados partieron de presupuestos comunes y se distanciaron posteriormente en las prcticas, o si las diferencias en el tratamiento de la fiscalidad en cada uno fue fruto de distintos principios ideolgicos plasmados en las constituciones. La necesidad de responder a este interrogante no es otra que la de establecer si la tan reclamada reforma fiscal para Amrica Latina de los ltimos aos sera suficiente para solucionar los problemas de la regin de cara al siglo XXI. La atenta lectura de los textos constitucionales pone de relieve que si bien todos los pases de la regin compartieron los principios bsicos liberales de la poca (uniformidad, igualdad, proporcionalidad), en Amrica Latina no se puso comparativamente el cuidado que hubiera sido necesario en la formacin de una administracin pblica eficaz e independiente, de mrito y capacidad, que gestionara de forma transparente los asuntos pblicos y que fuera capaz de recopilar y procesar la informacin necesaria (censos de poblacin, catastros) para poder llevar a cabo los compromisos constitucionales adquiridos por el Estado. Este estudio tambin pone de relieve que tampoco se definieron en dicha regin con suficiente claridad los mecanismos de control del poder para recortar las posibles arbitrariedades en la toma de decisiones, quedando en consecuencia vacos jurdicos que favorecieron la pervivencia de ciertas prcticas clientelares del pasado. En este juego de ilusiones y de discrepancias entre el pas imaginado y el pas real, los propios conceptos de representacin, de nacin y de pueblo fueron evolucionando (no necesariamente de manera positiva) en funcin de los intereses y de los acontecimientos. As lo demuestra Nuria Tabanera en su visin de El pueblo, el `otro ciudadano y la nacin en el liberalismo argentino (1810-1880), al revisar el concepto de pueblo y nacin, y al demostrar 12
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cmo en el discurso y en la elaboracin de las leyes prim el imperativo de mantener el orden antes que el de ampliar la libertad. En esta dinmica el pueblo pas de ser un obstculo para la Nacin como lo vieron los hombres de la Generacin del 37, el cual debera ser superado por medio de la educacin y la tutela, hasta convertirse en la dcada de 1880 en el pueblo inconsciente y, por ello, susceptible de exclusin. El clima que prim en el espacio atlntico a lo largo de casi todo el siglo XIX ese siglo que ha ganado en densidad como seala Nuria Tabanera parafraseando a Hilda Sbato fue el de la incertidumbre y del miedo. Incertidumbre antes los cambios constantes que se vivan en todos los mbitos pero tambin en el de sobre quin y cmo se organizaran las nuevas relaciones de poder. Dicha incertidumbre produca temor y bajo su influjo era difcil operar y establecer nuevas pautas de convivencia y gobierno consensuadas. De esta incertidumbre y de este miedo se ocupan Eva Sanz Jara e Inmaculada Simn Ruiz en su trabajo conjunto titulado De la palabra escrita al rumor. Viaje de vuelta al Antiguo Rgimen en 1814. Analizando los juicios a que fueron sometidos los liberales en Espaa tras el regreso de Fernando VII a la Pennsula, ponen de manifiesto que la vuelta al absolutismo en 1814 hizo que se radicalizaran las ideas de los conservadores y que se morigeraran las de los liberales quienes, al tomar en cuenta que lo que era discutible entre 18081813 haba dejado de serlo en 1814 bajo la amenaza de los tribunales civiles y eclesisticos, moderaron el contenido de su discurso en la defensa que hicieron de sus propias causas. Muchos de estos liberales lograron exiliarse en Inglaterra, en Francia y en Estados Unidos, y all establecieron nuevos vnculos que reforzaron, ah
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s, sus posiciones. De esta comunicacin de ideas y experiencias se ocupa Maria Eugenia Claps Arenas al mostrar las divisiones dentro del liberalismo espaol a partir de 1820. Sus idelogos reflexionaron en la prensa en torno al por qu del fracaso del rgimen liberal en 1814. Si se dio por la mediocridad de los logros del constitucionalismo gaditano o, por el contrario, por su radicalismo. Dicho enfrentamiento se prolonga al Mxico recin independizado. En un viaje de ida y vuelta entre Mxico y Espaa, establece los vnculos que unieron a los defensores de una u otra faccin ms por su ideologa o adscripcin que por sus intereses territoriales. Buena parte de las ideas de los captulos del presente volumen fueron discutidas en el seminario permanente que sobre el pensamiento liberal celebr el Grupo de Investigacin del mencionado proyecto en Madrid durante los cursos acadmicos 2006-2009. Algunas de ellas fueron presentadas en forma de ponencias en los siguientes congresos internacionales: V Congreso Europeo CEISAL de latinoamericanistas (Bruselas, 11-14/IV/2007), Congreso AHILA 2008 en la Universidad de Leiden (Leiden, 26-29/VIII/2008); XIII Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles, 1808-2008. Doscientos aos de estudios en ambos hemisferios, Universidad Jaume I (Castelln, 18-20/ IX/2008); Congreso Internacional Revoluciones liberales, guerras de independencia y construccin institucional. Los imperios ibricos y el mediterrneo europeo (1770-1830), Casa de Velzquez (Madrid, 25-26/IX/2008); Quinto Congreso Internacional Doceaista, Liberty, Libert, Libertad. De Filadelfia a Cdiz, el mundo hispnico en la era de las revoluciones occidentales, Universidad de Cdiz (Cdiz, 9-12/III/ 2009) y Congreso Internacional La Constitucin Gaditana de 1812 y sus repercusiones en Amrica, Universidad de Cdiz (Cdiz, 15-18/IX/2009).

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Los coordinadores del volumen damos las gracias a todos los investigadores que se adscribieron al proyecto de investigacin y a los participantes en el seminario permanente de discusin por su colaboracin. De forma especial queremos subrayar la labor que el ingeniero Luis lvaro Meja Argello y la Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga (Colombia), realizaron en el ltimo tramo de este proyecto al hacer posible la publicacin de estos materiales con prontitud y profesionalidad. Pedro Prez Herrero Inmaculada Simn Ruiz

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Independencia, Liberalismo y Estado. Chile y sus contextos. Problemas y perspectivas de analisis

Eduardo CAVIERES F.* Pontificia Universidad Catlica de Valparaso


El presente trabajo forma parte del Proyecto Fondecyt-Chile 108.5205.
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l presente trabajo tiene por objetivo central estudiar los alcances concretos del liberalismo ilustrado en la gestacin del Estado, las razones por las cuales se evolucion rpidamente desde los fundamentos doctrinarios sobre la naturaleza del hombre y de los cuerpos sociales hacia un pragmatismo poltico-econmico y hacia formas de readecuacin de las relaciones entre Iglesia y Estado en las primeras dcadas del siglo XIX. Por otra parte, se busca contextualizar situaciones a nivel latinoamericano en la discusin de los fundamentos doctrinarios del liberalismo y de sus consideraciones en los inspiradores del movimiento revolucionario independentista propiamente hispnico, o en sus influencias provenientes de Estados Unidos y Mxico. No hay duda alguna que la Independencia no fue una accin espontnea, sino que respondi a todo un proceso que se fue gestando internamente tanto a partir de la conjuncin de requerimientos de la modernizacin del siglo XVIII como en torno a las nuevas discusiones polticas y filosficas sobre las relaciones del Estado con la sociedad, discusiones que fueron, adems, creciendo dialcticamente en la medida que la nueva expansin capitalista del comercio superaba abiertamente las restricciones impuestas por el orden colonial.

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Siempre he considerado el perodo de Independencia no como un corte poltico entre Colonia y Repblica, sino ms bien como un hito importante dentro de un perodo ms largo de cambios socioculturales y polticos que configuran el verdadero escenario en donde por algunos aos actuaron los libertadores. La construccin de una idea republicana y del papel de las instituciones y de los individuos dentro de ellas fue mucho ms que la materializacin de algunos proyectos concretos que, en todo caso, sea por sinceras aspiraciones de cambio, por reales y urgentes necesidades econmicas del Estado, por adecuaciones del sector econmico criollo, o por alteraciones de los objetivos nacionales provocados por el mercantilismo y el capitalismo ingls, distaron mucho de alcanzar las metas discursivas de las primeras dcadas del siglo XIX. Dicho lo anterior, me parece que tenemos una excelente literatura acerca de temas polticos y de consideraciones respecto a las lneas de causa-efecto con que podemos mirar la crisis del rgimen colonial y nuestros procesos independentistas. Ms an, es igualmente importante lo que se ha estudiado y lo que sabemos respecto a las teoras del poder con las cuales los llamados precursores legitimaron su pensar y pavimentaron (aunque se discute si efectivamente iluminaron) la accin de quienes asumieron la emancipacin en los campos de batallas propiamente tales. El centro cronolgico de la historiografa chilena existente est centrado fundamentalmente entre 1808 y 1823 con la abdicacin del General OHiggins. La historiografa liberal del siglo XIX no slo entreg un exhaustivo y detallado anlisis de los desarrollos seguidos sino que, adems, sigue siendo el relato fundamental a partir del cual se han formulado los ms importantes estudios que 20
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conocemos para los ltimos cincuenta o sesenta aos de historiografa nacional, los cuales, en todo caso, han extendido el perodo de anlisis profundizando las miradas hacia a) las races polticas o econmicas: Jaime Eyzaguirre, Hernn Ramirez Necochea, Sergio Villalobos; b) la consideracin de elementos del pensamiento, especialmente como historia de las ideas y por ello analizando tambin influencias y efectos: Simon Collier, Alfredo Jocelyn-Holt; y c) la entrada directa a la discusin de los alcances de los intereses econmicos respecto a la soberana de los pueblos (Cabildos) o en definitiva acerca de la fisonoma que alcanza el Estado a partir de una defensa hegemnica del poder obtenido como est tratado en un reciente libro de Gabriel Salazar. De los ltimos desarrollos de estas temticas se podra decir, en general, que ahora el perodo de estudio se ha extendido ms consistentemente entre 1780 y 18301. Por cierto, me refiero slo a este tipo de obras por su importancia en trminos de la discusin especfica del perodo, sin desconocer el muy extenso listado bibliogrfico con que se cuenta para temas generales o particulares sobre el mismo, produccin escrita a lo largo de los siglos XIX y XX. Entre los historiadores es normal reconocer que la historia es siempre una materia posible de escribir una vez ms, pero al mismo tiempo, siempre se considera que los grandes temas ya han sido
1 Ver, entre otros, Jaime Eyzaguirre, Ideario y ruta de la emancipacin chilena, Editora Universitaria, Santiago 1957; Hernn Ramirez Necochea, Antecedentes econmicos de la Independencia de Chile, Santiago 1959; Sergio Villalobos R, El comercio y la crisis colonial [1968], Editora Universitaria, Santiago 1990 (2 ed..); Simon Collier, Ideas y poltica de la Independencia chilena, 1808-1833, A. Bello, Santiago 1977; Alfredo JocelynHolt, La Independencia de Chile, Mapfre, Madrid 1992; Gabriel Salazar, Construccin de Estado en Chile, Sudamericana, Santiago 2005.

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estudiados y que, en consecuencia, el problema es qu podra aportar un nuevo estudio respecto a los ya realizados. Especialmente durante los ltimos aos, ante el temor que despiertan esas consideraciones, se opta ms bien por estudios monogrficos sobre aspectos muy determinados que tratan de evitar el riesgo de ser insertados en los temas mayores a los cuales pertenecen. En este caso, combinacin de ambos, optamos por preguntas ms largas, por la necesidad de comparar, de observar y complementar miradas ya conocidas. De los estudios antes sealados, Simon Collier se refiri clara y profundamente a los autores e ideas que iluminaron o pudieron iluminar a los patriotas chilenos. Ms all de nombres en particular, como sntesis, se puede sealar que se reforz el sostenimiento o reconocimiento de dichas influencias a travs de los ejemplos revolucionarios de Francia y Norteamrica, agregando, en todo caso, que difcilmente se podra negar que esas ideas provenan, a la vez, del carcter liberal de la ilustracin. En todo caso, la admiracin por el mundo anglosajn (Constitucin britnica), por la Constitucin de los Estados Unidos, por los Cdigos de la Francia revolucionaria y la Constitucin espaola de 1812, serian la mejor imagen de esas influencias. No es por el lado de la discusin de las influencias filosficas por donde se focaliza el presente anlisis, pero s hay que dejar establecido que se requiere absolutamente tener presente dichas ideas para poder fijar los contextos en que se desarrollaron los procesos a los cuales hacemos referencia. Definitivamente, esas influencias corresponden al escenario del estudio. Desde ellas surgen algunas preguntas especficas sobre aspectos que no han sido profundizados. El ms general de ellos hace

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relacin a los fundamentos doctrinarios del discurso independentista, especialmente en lo que se refiere a las ideas bsicas referidas a la naturaleza del hombre, del cuerpo social y del papel que le corresponde al Estado respecto de ellos. Este es un tema central que puede ser tratado, si no en trminos profundos, al menos desde otras perspectivas a las conocidas, y se refiere al liberalismo en trminos de sus races ilustradas que inciden en los derechos y libertades individuales tanto como en las relaciones entre Estado y las instituciones, en particular con la Iglesia. El problema, en realidad, es uno slo: en la medida que emerge la sociedad civil, la relacin del individuo con el Estado, tericamente se resiente por la intermediacin corporativa y por ello un problema muy importante es la nueva centralizacin del Poder en el Estado Republicano, con otros fundamentos y legitimaciones, pero igualmente centralista. Salazar ha centrado precisamente su enfoque en visualizar de qu manera la tradicin corporativa de los cabildos, democracia de los pueblos, se estrell con el militarismo y la oligarqua del poder central, especialmente considerando los intereses econmicos existentes detrs de ambas instancias lo cual, efectivamente, explica parte importante de los conflictos suscitados, an cuando bien puede pensarse, igualmente, que las representaciones no tenan que ver necesariamente con grupos definitivamente independientes o antagnicos per se, sino simplemente como naturales divergencias de opinin y de modos de ser ocurridos en el interior de un mismo grupo (Salazar, 2005). En todo caso, de los planteamientos de Salazar se pueden deducir razones para explicarnos por qu el liberalismo filosfico y doctrinario termin rpidamente siendo superado por un tipo de liberalismo econmico sin grandes preocupaciones doctrinarias por el cuerpo social.

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En el trasfondo de la situacin hay dos ejes principales: por una parte, los contenidos ilustrados de la secularizacin del Estado que se convierten en un gran discurso de principios pero que no logran introducirse en las realidades sociales concretas. El objetivo del discurso es fundamentalmente que los individuos son todos iguales y que la sociedad civil debe representarse en el Estado y ser atendida por ste, pero en la prctica se trata de una discusin intelectual cerrada y circunscrita a pocas personas. Camilo Henrquez, en el primer nmero de La Aurora de Chile, pona atencin en esta relacin, an cuando lgicamente la pensaba en trminos positivos:
Todos los hombres nacen con un principio de sociabilidad, que tarde o temprano se desenvuelve. Sera infeliz si viviese sin reglas, sin sujecin, sin leyes. Quin podra darlas cuando todos eran iguales? Como el orden y la libertad no pueden conservarse sin un gobierno, ello compeli a los hombres ya reunidos a depender, por un consentimiento libre, de una autoridad pblica: En virtud de este consentimiento se erigi la Potestad Suprema, y su ejercicio se confi a uno, o a muchos individuos del mismo cuerpo social (La Aurora de Chile, n.1, 13 de febrero de 1812).

La pregunta, ya formulada reiteradamente, es a quines estaba dirigido ese discurso. No solamente respecto a quienes estuviesen o no de acuerdo con esos contenidos o comprendieran sus conceptos; tambin respecto a quienes efectivamente podan llegar a su expresin escrita. Debe considerarse que, prcticamente, entre 1812 y 1842, cuando se reabri la Universidad, ahora con el nombre de Universidad de Chile, no existi educacin superior en forma permanente y como proyecto nacional y que, por otro lado, la cultura del libro y de los lectores estaba poco desarrollada. El norteamericano Peter Will escribi sobre quines habran conocido y ledo La Riqueza 24
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de las Naciones de Adam Smith, pero el problema es extensivo a toda la literatura ilustrada y al cmo ella podra haber sido divulgada y dada a conocer a un crculo mayor de gentes. Sabemos, por un estudio realizado sobre bibliotecas y lectores entre 1790 y 1840 que, pese a los esfuerzos de hombres ilustrados y de iniciativas gubernamentales, fue muy poco lo que cambi o se avanz en estos aspectos durante esos aos (Guerrero, 2006). Por otra parte, despus de 1818, el Estado y sus gobernantes debieron privilegiar la accin poltica directa y enfrentar el problema del financiamiento pblico, todo lo cual signific administrar pragmticamente la situacin y dejar relegados a un futuro incierto los principios que haban sustentado doctrinaria y filosficamente la Revolucin; entre ellos, los principios de igualdad, de ciudadana y de democracia. Una situacin particular corresponde a las significaciones que pudo tener el liberalismo espaol, especficamente en lo que se refiere a las Cortes de Cdiz y a la Constitucin de 1812. Por cierto, en relacin a ello, tambin es importante distinguir, an para los miembros de la elite y para la mayor parte de los vecinos ms acreditados de Santiago, quines de ellos siguieron exactamente, y con real entendimiento, lo que vena sucediendo desde 1808, no slo en cuanto a las noticias de hechos o enfrentamientos, Carlos IV, Fernando VII, los Bonaparte, las guerras de independencia, Prncipe Po en Madrid, las Juntas en Espaa, el Consejo de Regencia, las Cortes, Cdiz, etc., etc., sino tambin respecto a lo que se discuta y a lo que se jugaba en trminos de intereses, discusiones legalistas y doctrinarias, en definitiva, entre el antiguo y el nuevo rgimen que se anunciaba. Quin conocera, por ejemplo, los sucesos de Espaa de 1808 y el papel de Jovellanos? Desde la crcel en Mallorca desde 1801, ste regres en las
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semanas siguientes al 2 de mayo de Madrid y en momentos en que rpidamente las ciudades que tenan derechos de representacin en las Cortes, iniciaban el proceso de constitucin de Juntas, primero como locales y enseguida como provinciales. Se trataba de una accin que no miraba slo hacia delante, sino que enlazaba con un pasado histrico que remontaba al movimiento comunero de 1520. Para el mismo Jovellanos, ello tena origen en los pactos que los pueblos haban establecido con el Rey. Sin embargo, al mismo tiempo, esos pueblos se haban saltado a las autoridades e instituciones tradicionales y ello rpidamente vena provocando roces con el Consejo de Castilla. Por otra parte, frente a los afrancesados y a las nuevas autoridades, Jovellanos representaba la divisin de Espaa en dos: una, la que aceptaba la renuncia de Bayona; la otra, la Espaa nacional. Las juntas provinciales terminaron reunidas en la Junta Central Suprema que no era la creada por Fernando VII, sino una Junta nueva sobre la cual se discuta sobre su soberana y legitimidad. Igual sigui adelante y mir hacia Aranjuez para su establecimiento en septiembre de 1808. All lleg Jovellanos como representante de Asturias. All encontr la confrontacin entre la tendencia absolutista plasmada en la Regencia y la tendencia ms moderna surgida en las nuevas juntas. En septiembre del mismo ao, Aranjuez reuna a Jovellanos con el Conde de Floridablanca y con Valds, el antiguo Ministro de Marina: estaban quince ttulos y cuatro hidalgos, seis miembros del estamento eclesistico y el estado llano representado por ocho juristas. Al mes siguiente, Jovellanos propuso la convocatoria de Cortes. Quizs all comienza a desencadenarse el proceso. Para muchos historiadores actuales, all comienzan a aparecer los primeros liberales. Jovellanos pensaba en las Cortes tradicionales. La mayora deseaba que se prescindiera de los viejos estamentos y se dirigiera 26
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a todos los espaoles como miembros de una Nacin. Cuando finalmente se renen en 1810, las condiciones haban cambiado notablemente, pero esos dos aos fueron cruciales para entender el derrotero tomado por los acontecimientos ya no slo para Espaa sino tambin para sus colonias americanas (Bellver Amar, 2009:164-165). El problema central que surge es el de la representacin. Obviamente, el concepto no refleja los significados actuales ni los contenidos historiogrficos vigentes en el presente sea en trminos de las consideraciones sociales de la expresin vista como representacin colectiva, o sea en trminos de sus incidencias de carcter poltico. Entre autonomas, pacto social y lealtades profundas a la Monarqua, la discusin bsica desarrollada entre 1808 y 1814 emerge de las fuertes tensiones, contradicciones e ideas contrapuestas de los diversos grupos de inters con algn tipo de poder o participacin, poltica, social, econmica o religiosa, dentro de las sociedades locales. El elemento comn, dicho en variadas formas o a partir de diferentes acciones, es cmo cada uno de ellos, independientemente de sus ms profundas convicciones o sentimientos de fidelidad, pueden tener cabida en medio de las turbulencias desatadas por los hechos, an cuando no se tenga claridad respecto a lo que viene en definitiva. A pesar de sus diferentes interpretaciones y modos de ser utilizado en virtud de conveniencias particulares, el nico elemento catalizador de todas esas energas, preocupaciones, dudas, o simplemente capacidades pragmticas de ubicacin en un perodo de incertidumbres, es el trmino representacin. La historiografa chilena poco ha considerado el problema. Recientemente lo ha planteado Sol Serrano, y lo ha hecho no por ser el nico elemento vlido para entender las incertidumbres y desconciertos en
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un perodo de vaco de poder ocupado por una serie de conflictos, sino porque siendo fundamental, no fue visto por los padres de la historiografa chilena en el siglo XIX, por los bibligrafos que recopilaron las fuentes de la Independencia a comienzos del siglo XX ni por la historiografa contempornea (Serrano, 2008: 491). Esta autora abre su trabajo observando la paradoja de que al mirar los hechos desencadenados en 1808 desde una provincia como Chile, lo que se vea sea la fortaleza de las instituciones coloniales por sobre el derrumbe de la monarqua. La resolucin del conflicto, vista a travs de las representaciones, la presenta a partir de sus tipos o modalidades: representacin corporativa, representacin territorial, representacin de la unanimidad, representacin de los pueblos en su fase militar. Al final del proceso, al asumirse a OHiggins como primera autoridad y al convocar a un Senado consultivo, concluye que esto habra sido un pequeo triunfo, antes de la derrota, de la lgica representativa de los pueblos que transitaba hacia la de los individuos por medio de la proporcionalidad y en contra de la representacin unanimista, ya fuera monrquica o militar. La representacin antigua mostraba toda su fortaleza, su flexibilidad para hacer un trnsito del rgimen poltico (Serrano, 2008:508). Por cierto, detrs de estas situaciones se esconden una serie de otros problemas que dan forma y fondo a la transicin del sistema monrquico al republicano. Entre ellos, la situacin de lo que pensamos y podemos definir como liberalismo para la poca. El concepto est siendo re-estudiado en la propia historiografa espaola y es obvio que se trata de una definicin (o redefinicin) compleja y de variados alcances. Es cierto, adems, que la situacin proviene del propio 1808, en una compleja situacin de visualizar como liberales a hombres reformistas o progresistas y que, el anlisis de lo realizado a travs 28
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de las Cortes de Cdiz ha dado, a muchos, mayores fundamentos para visualizar all el surgimiento del liberalismo. Este liberalismo, si as se puede aceptar, estuvo igualmente relacionado con el problema de la representacin, y sta, con unas respuestas diversas al vaco de poder. Como diputado suplente en dichas Cortes, sin haber sido nombrado por Santiago sino de acuerdo a los procedimientos dados para otorgar espacios a un nmero mayor de americanos, el chileno Joaqun Fernndez de Leiva, hijo de un comerciante de la capital de esa provincia, independientemente de su formacin poltica (todo un aspecto a estudiar en detalle, si es que ello es posible), no dudaba en reclamar que ante a la incertidumbre existente frente a las pocas definiciones dadas por el Rey ante el invasor, era necesario una pronta nueva Constitucin que garantizara el ejercicio de la soberana:
(Fernando) cuando se presente entre nosotros ver VM como llena de aplausos a este Congreso por haber sostenido sus derechos y los de la Nacin; pues slo un Rey es respetable cuando reina sobre un pueblo libre. Propongo a VM que se establezcan los principios fundamentales de la Constitucin. Esta es una medida que evita las arbitrariedades de los Reyes cuando est formada por principios liberales, y no suceda que los ecos de nuestra libertad se queden en los lmites de este corto recinto sin que pasen a las provincias. Hgase una Constitucin buena y que ponga trabas a las voluntariedades del Rey, y entonces el ms cruel de los hombres no podr hacernos infelices (Actas de la Cortes de Cdiz, 1810, pp. 267-269).

Qu haba pasado en Chile entre 1808 y 1812? Se sucedieron dos situaciones que corrieron en paralelo con los sucesos de Espaa. En febrero de 1808 falleci el Presidente Don Luis Muoz de Guzmn. La ley entregaba el gobierno al militar de ms alta graduacin de la jurisdiccin; la Real Audiencia, mal
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interpretando el sentido legal, resolvi entregar el Poder al Regente de la misma, Don Juan Rodrguez Ballesteros, decisin inmediatamente aceptada por el Cabildo. Sin embargo, el nombramiento fue rechazado en Concepcin en donde se encontraban los jefes militares de mayor jerarqua y, entre ellos, Francisco Antonio Garca Carrasco, que, aconsejado por el Dr. Don Juan Martnez de Rozas, ex asesor de la Intendencia y posteriormente reconocido patriota casado con la hija de uno de los comerciantes ms ricos de la regin y del pas, hizo valer sus derechos y ya en abril del mismo ao asuma la presidencia. Hasta el momento, ms que noticias de Espaa corran rumores, todava nada graves. El correo de la pennsula llegaba cada dos meses, de modo que los eventos producidos comenzaron a ser conocidos a partir del mes de agosto. Entonces se supo acerca de Aranjuez, de la abdicacin de Carlos IV y de la proclamacin de Fernando VII. Se anunciaba tambin que Napolen se encontraba en territorio espaol y, en correos paralelos, se informaba de su marcha hacia Bayona, de la liberacin de Godoy y de las sospechas que crecan con la presencia del ejrcito francs. Las noticias contradictorias dividieron a los habitantes santiaguinos: Por todas partes no se oan ms que protestas de fidelidad a la metrpoli y a sus reyes; pero mientras los espaoles de nacimiento y los funcionarios de la administracin crean ciegamente, o aparentaban creer, la parte favorable de aquellas noticias, y sostenan que Napolen era el noble e invariable aliado de los Borbones de Espaa, haba algunas personas que apoyndose en las piezas que hemos recordado, anunciaban la prxima catstrofe que poda precipitar a su ruina a la familia reinante. Esta divergencia de opiniones y de esperanzas, origen de acaloradas discusiones en todos los crculos, fue la primera manifestacin de los partidos que comenzaron a disearse muy poco ms tarde (Barros Arana, 2002: 27) 30
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El 10 de septiembre, procedente de Buenos Aires, un nuevo correo anunciaba el arresto de Fernando y la designacin de Jos Bonaparte en la corona espaola y que, mientras un gran nmero de altos dignatarios y cortesanos de Madrid apoyaban su gobierno, el pueblo espaol se levantaba en contra la dominacin extranjera. A nombre del nuevo gobierno, el Mariscal Murat organiz una asamblea de notables con representacin de americanos en la cual Chile no estuvo presente. El Cabildo de Santiago entr a discutir inmediatamente los medios para defender la metrpolis y al Reino de toda agresin extranjera y, de hecho, organiz todo un plan para ello, incluyendo aumentar las cargas tributarias. Sin embargo, en medio de esta exaltada lealtad y fidelidad al Rey cautivo, surgan serios cuestionamientos en contra de la Junta de Sevilla y en busca del verdadero rol que deban jugar las colonias. En todo caso, en medio de esas diferencias y controversias, el Cabildo intent canalizar la defensa de Fernando VII. En septiembre de 1808, celebr la proclamacin del Rey y, al mes siguiente, circul proclamas para recoger donativos en su causa y, adems, reconoci a emisarios americanos enviados por la Suprema Junta de Sevilla. La segunda situacin que se fue produciendo fue el paulatino y constante alejamiento entre el Presidente de gobierno y el Cabildo de Santiago. Por diversas razones y ante situaciones especficas que se manejaron con criterios muy diferentes, Garca Carrasco aument su desprestigio dentro del mundo santiaguino y a tal nivel que el rgano municipal decidi nombrar un apoderado que desde Espaa le mantuviese directamente informado de los sucesos que fuesen ocurriendo. Con acuerdo del 2 de diciembre de 1808, ese apoderado representara

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los sentimientos de lealtad, amor y eterna obediencia con que se ha manifestado esta capital y todo el reino, especialmente en medio de los acontecimientos del da, implorar su real beneficencia a favor de los habitantes de Chile, de su comercio, agricultura y dems ramos, procurar las preeminencias importantes del Cabildo que lo nombra, y har en fin cuantas gestiones e instancias convengan con arreglo a los poderes plenos que se le extendern, a las instrucciones que por ahora se le comunican y a las que se le dieren en adelante (Barros Arana, 2004: 59).

Muy interesante es el hecho de que como representante del Cabildo fuese elegido don Joaqun Fernndez de Leiva, hijo de un comerciante santiaguino, abogado, que haba desempeado sus oficios en la Universidad de San Felipe, en el Tribunal de Minera y en la Secretara del mismo Cabildo. En lo inmediato, Garca Carrasco observ muy negativamente dicha decisin y pens que el Cabildo optaba por un movimiento criollo o antiespaol; en el corto plazo, Fernndez de Leiva, como hemos sealado anteriormente, lleg a tener una destacada participacin como diputado suplente de Chile en las Cortes de Cdiz. A fines de diciembre se conocan las nuevas noticias respecto a la expulsin de los franceses y a la constitucin de una Junta Central constituida en Aranjuez en el pasado septiembre y que exiga su reconocimiento por parte de las provincias americanas como depositaria del poder real. Ello confortaba a quienes esperaban reformas liberales en el gobierno, pensando que la crisis deba ser el origen de ciertos cambios que moderaran el absolutismo hasta entonces conocido. En ese nimo, el Cabildo santiaguino prest solemne declaracin de vasallaje a esa Junta Central en enero de 1809, pero por las noticias siguientes conocieron las nuevos avances de 32
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Napolen, la ocupacin de Madrid y el repliegue de la Junta a Sevilla. Sin embargo, cuando sta solicita representantes americanos aduciendo que no se trata de colonias o factoras sino parte esencial e integrante de la monarqua espaola, las reacciones surgidas a nivel local no fueron en los trminos esperados. Desde Concepcin, el ya citado Dr. Rozas miraba con desconfianza dicha determinacin y presagiaba que pasada la crisis, se reestablecera igualmente el antiguo despotismo. Junto con ello se critic la mnima proporcionalidad entre el nmero de los diputados americanos en relacin con los de la pennsula y, adems, la situacin se agrav por la inusitada reaccin negativa de Garca Carrasco y la demora en meses en que incurri antes de transmitir el documento al Cabildo que deba ejecutarlo. Ello aument los distanciamientos entre ambas autoridades y se agrav por uno de los decretos de la Junta Central, en febrero de 1809, con la ratificacin del nombramiento de Garca Carrasco como Gobernador de Chile. De all en adelante, las diferencias fueron mayores y el Presidente aument sus recelos contra todo lo que pudiese advertir como crtica a su gobierno o prdida de las lealtades hacia la monarqua (Barros Arana, 2002: 43-80). Al finalizar 1809, la intranquilidad haba tomado fuerza y el descontento hacia la administracin local aumentaba considerablemente. Producto de sus temores y de sus criterios polticos, la posibilidad de que Chile tuviese un representante directo, y por eleccin, ante la Junta Central nunca se hizo efectiva y que, en consecuencia, en Cdiz no hubiese representacin legal chilena excepto por la presencia de dos diputados suplentes en las Cortes que fueron designados a partir de los procedimientos de la propia Junta Central. Por otra parte, una serie de situaciones acontecidas a lo largo de 1810, entre las cuales se cont la intencin de expulsin del pas de tres connotados vecinos santiaguinos, culminaron en la destitucin de Garca
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Carrasco, la toma del poder por parte de un viejo comerciante local, el Conde de la Conquista don Mateo de Toro y Zambrano y el llamado a Junta de Gobierno el 18 de septiembre de 1810. All don Mateo abdica a su posicin como gobernador y es nombrado inmediatamente como Presidente de la nueva Junta. Quizs con bastante ruido, pero en forma bastante pacfica, se iniciaba la transicin hacia el proceso de independencia del pas. Nuevamente, el Cabildo santiaguino fue el centro de los hechos y desde all surgieron las acciones que condujeron a la Junta de septiembre de 1810. Que dicho Cabildo representara los anhelos del pueblo o fuese el bastin de los mercaderes de la poca es una cuestin que merece ciertas discusiones y precisiones (Salazar, 2005: 84-93), pero no hay duda de que se constituy efectivamente en el mbito legtimo del conjunto de las teoras polticas traducidas en accin concreta respecto a la soberana. All, el 14 de septiembre, se conoci el dictamen del Procurador General de la ciudad, don Jos Miguel Infante, sobre el reconocimiento al Supremo Consejo de Regencia instalado en la Metrpolis. Parta sealando que su profesin de abogado le obliga estrechamente a exponer con libertad el derecho en todos los casos [en] que se le exige dictamen acerca de lo que en ste se dispone y respecto a ello, despus de hacer una sucinta descripcin de los hechos acontecidos, sealaba que la Suprema Junta Central, al constituirse no haba cumplido con lo establecido al exceder su nmero de integrantes: Las leyes emanan nicamente de la soberana y slo a ella toca el alterarlas, sin que a esto pueda tener derecho el unnime consentimiento de los pueblos: asentar lo contrario sera vulnerar los derechos de la Majestad. Incurrida en esa falta de legalidad, cmo podra transmitir lo que no tena?:

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Aunque no por esto (repito) creo que el noble corazn de los seores vocales que la componan fuese capaz de abrigar una sola idea de infidelidad al Rey y a la Patria; pero s basta para no asegurarse en lo contrario, deduciendo de aqu que an cuando hubiese tenido una representacin legtima de la soberana, como no haba todava sincerado su conducta contra las imputaciones del pueblo, mal poda depositar su autoridad en el Supremo Consejo de Regencia que instal Estos son los fundamentos que me impelen a opinar que el Supremo Consejo de Regencia no es legtimo cree el exponente que el mismo Supremo Consejo no ha tenido a bien expedir su real despacho con todas las formalidades que son necesarias Esto supuesto, parece al que representa que puede VS informar al muy ilustre Seor Presidente se esperen ulteriores y ms autenticas rdenes que emanen del mismo Consejo de Regencia, como es necesario para proceder a su reconocimiento, trayendo a consideracin que la Suprema Junta de Sevilla, no obstante haber sido reconocida y aclamada por muchos ms pueblos de la Metrpoli, no se jur en los de Amrica (Cabildo de Santiago, Actas, 14 de agosto de 1810).

Ante dichos predicamentos, y advirtiendo el Cabildo la variedad de opiniones existentes y pensando especialmente en el mayor bien de la Nacin y en la tranquilidad pblica, acord se informase al Superior Gobierno que por estas consideraciones se reconociese dicho Supremo Consejo de Regencia mientras exista en la Pennsula, del modo que se ha reconocido por las dems provincias de Espaa, sin que se haga juramento, como otras veces se ha hecho, reservadamente; y constando esto para la mayor seguridad y defensa comn (Cabildo, 14 agosto 1810). De aqu en adelante la situacin se comenz a agravar y ello ocurri especialmente por la diversidad de opiniones que comenzaron a circular, y siendo tan notorios los partidos y divisiones del pueblo, con que peligra la tranquilidad pblica y buen orden, el 11 de septiemColeccin Bicentenario

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bre, el Cabildo, nuevamente, se dirigi al Presidente del gobierno a objeto de solicitarle nuevas medidas e incluso a proponerle, ya directamente, la instalacin de una Junta Gubernativa ante lo cual ste dictamin que para cautelar los males expuestos por el patriotismo y celo de la Municipalidad, se publique por bando que no se trate por persona alguna, ni en corrillos, ni en casas particulares, de proyecto alguno que diga oposicin a las rdenes del Consejo de Regencia, ni sobre instalacin de Junta, descansando en el cuidado y esmero con que se tomarn las providencias ms convenientes para la conservacin y beneficio del reino (Cabildo, 14 agosto 1810). Quizs ste fue el momento de inflexin del proceso. El Presidente, Mateo de Toro y Zambrano, intent parar de una vez la dinmica de lo que vena ocurriendo, no lo consigui, o ya no tena fuerza o sencillamente las cosas haban tomado su propia inercia. El 13 de septiembre, el mismo Ayuntamiento segua recogiendo el aumento de los rumores pblicos, las mayores presiones por establecer una Junta de Gobierno y las defensas de quienes pensaban que haba que preservar el orden existente. No obstante, no haba retroceso posible. El Cabildo debi insistir en sus pretensiones y, finalmente, el Gobierno debi aceptar la convocatoria a Cabildo abierto para el 18 de septiembre, fecha en la cual, como se ha sealado, no slo se constituy una Junta de Gobierno sino que adems se inici el proceso que culminara con la Independencia Nacional. No obstante, algo importante de considerar: el 17 de septiembre, en la noche, 125 vecinos se reunieron en la casa de uno de los hijos del Presidente Toro y Zambrano. All se decidi que a la maana siguiente deba elegirse una Junta de Gobierno compuesta por 5 individuos, ninguno de ellos perteneciente al Cabildo. Para Salazar, tal decisin implic que la Junta conformara un gobierno nacional restringiendo al Cabildo de Santiago al gobierno local; la soberana continuaba de ese modo arraigada en lo local, en tan36
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to que la Junta iniciaba la instalacin de un sistema de representacin poltica supra-local, primer paso para establecer el Cabildo de los cabildos, o futuro Estado Nacional (Salazar, 2005: 95). La representacin. Seguramente fue uno de los vocablos ms utilizados y al cual ms se apel para explicar las difciles teoras para la mayora acerca de la soberana de los pueblos y de los derechos a gobernarse en ausencia de la autoridad legtima. El problema es que para un nmero creciente de criollos no se trataba slo de ello, no se trataba de pensar en la autoridad legtima slo en trminos exclusivos de lo atingente a un rgimen monrquico, sino tambin a un cambio de gobierno que llevase a otras formas como las republicanas. En todo caso, para el momento, 1808-1810, por ejemplo, la representacin tena que ver fundamentalmente con el derecho a estar representado; despus de 1810 con los procedimientos para elegir representantes, es decir, con participacin en el gobierno. El problema no era nuevo. Ya en la Inglaterra del siglo XIII, la representacin surgi como un modo de facilitar y obtener el consentimiento al gobierno del Rey. La manera en la que un grupo de sbditos fue convencido por primera vez para aceptar que uno de ellos iba a sustituirlos a todos no est totalmente clara, pero s existe una buena literatura sobre los desarrollos seguidos dentro de la monarqua constitucional y va desde las votaciones de municipio hasta la posibilidad de llegar a la Cmara de los Comunes. El ejemplo de la Independencia de los Estados Unidos a partir de la constitucin de un cuerpo de representantes de cada una de las colonias, muestra una larga experiencia que se vena conformando desde mucho antes (Morgan, 2006). Para Chile, en un libro ya clsico, su autor pensaba en que el Cabildo, el de Santiago en particular, haba arrastrado las representaciones locales y el derecho a representar sus inquietudes
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directamente hacia la Corona. Fruto de ello, fue la fuerza y madurez polticas de ciertos grupos criollos y no su inferioridad e inexperiencia el factor mas activo de la revolucin Trtase, pues, de la culminacin de un proceso con races en la Conquista; no de un salto que sera por lo dems incomprensible, si realmente hubiese existido ese rgimen de marasmo y despotismo, de timidez criolla y de unnime respeto por el rey (Alemparte, 1966: 294-295). Como sea, el problema conceptual radica no en saber cmo los criollos entendan sus posibilidades y sus capacidades de representacin durante el perodo colonial, sino ms bien cmo lo vendran a entender a partir del inicio del proceso que les llevara a la Independencia. Queda ya dicho que frente a la Junta Suprema y a las Cortes de Cdiz, Chile no tuvo representantes directos, de modo que a partir de 1810 el asunto particular fue el cmo resolver en forma efectiva el ejercicio de la soberana a partir de un gobierno legtimamente constituido desde y a partir de unos pocos, pero con el objetivo de ser un gobierno de las mayoras. La constitucin de la Primera Junta Nacional de Gobierno, en nombre de Fernando VII, la del 18 de septiembre de 1810, fue producto de la resolucin de los vecinos ms pudientes y acreditados de Santiago, invitados por esquela oficial del Cabildo y reunidos en el Cabildo bajo la forma de Cabildo abierto. En pocos meses, esa Junta recibe los mpetus y los zarandeos de las diversas corrientes que se fueron organizando, pero en su corta vida estableci la existencia del Congreso Nacional. ste se constituy el 4 de julio de 1811 y, previamente, en base a principios de representacin nacional se estableci un nmero de 36 diputados elegidos en proporcin a la poblacin de cada distrito. Podan ser elegidos por tales, habitantes que por sus virtudes patriticas, talentos y acreditada prudencia hubiesen merecido el 38
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aprecio de sus electores, personas mayores de 25 aos, que por fortuna, empleos, talentos o calidad, gozaran de consideracin en los partidos en que residieran. Posteriormente, Jos Miguel Carrera, en una primera asonada, irrumpi violentamente en la sesin del Congreso y logr cambiar a algunos de los diputados poniendo en su lugar a personas ms decididamente patriotas y enseguida, el 2 de diciembre del mismo ao procedi a disolverlo. No obstante, las elecciones para dicho Congreso no estuvieron exentas de dificultades y en octubre de 1810, cuando se pensaba precisamente en las primeras convocatorias para la eleccin de sus diputados, el Procurador General se haba dirigido al Cabildo capitalino para expresar sus inquietudes respecto de lo que observaba al respecto: desde el da que se instal en esta capital la Junta Superior de Gobierno, ha odo con bastante amargura el empeo que se hace para obtener el nombramiento de diputados de las dems ciudades y villas del reino, en tanto grado, que ya se nombran los que hayan de ser, contando para esto con el influjo que tienen algunos sujetos para ganarse partido. Horror, a la verdad, causa este detestable modo de pensar. En una poca en que todo debe respirar desinters y patriotismo, no faltan quienes traten de slo su negocio y de sacar ventajas, sin atender al detrimento que a la causa pblica infieren. Si an no se han librado convocatorias para que vengan dichos diputados cmo podr orse sin enfado el que ya se cuenten muchos de los que hayan de ser? Esto es hacer que preceda el nombramiento a la eleccin; es quitar la libertad a los pueblos de verificarla en los ms dignos y que con mayor pureza representen sus respectivos derechos, atendiendo slo al bien comn, del que emanar, seguramente, el de cada individuo en particular (Cabildo de Santiago, 2 de octubre de 1810).

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As entonces, entre ideas y acciones polticas propiamente tales, con las primeras elecciones de nuevo rgimen. Se puede hablar de un primer liberalismo? Difcil es precisarlo; influencias de Cdiz y de los discursos reformistas que desde all se extendan? Difcil constatarlo. Interesantes, en todo caso, los esfuerzos que abren las urnas, que comienzan a extender los principios de generacin popular de las autoridades polticas y que reiteran las bases de la representacin como elemento central de la organizacin poltica. Por cierto, los discursos avanzaron mucho ms aceleradamente que las realidades a que dieron lugar. En 1811 se dict un Reglamento Electoral para establecer la ciudadana legal y los procedimientos para las elecciones en manos de los cabildos locales. El 4 de mayo de 1811 fue precisamente el Cabildo de Santiago quin invit a la eleccin de diputados llamando a votar en la Sala de Juntas donde espera los votos por escrito en dos cuartillas de papel, una para los doce diputados propietarios, y otra para los doce suplentes. Durar la eleccin desde las 7 hasta las 12 del da, y no ms. Desde esta hora principiar el escrutinio hasta que resulten y se publiquen los sujetos electos, advirtindose que, al tiempo de dejar los votos, deber entregarse esta esquela, para con ella acreditar el convite (Urza Valenzuela, 1992: 13). Importante paso, pero no suficiente. A pesar de otros intentos y clarificaciones respecto a ciudadana y electores, los hechos militares y polticos fueron postergando o rectificando las decisiones tomadas y, a tal punto, que slo en 1823 se lleg a especificar, con bastante prolijidad, los requerimientos para ser ciudadano elector: 1, ser natural o residente en el partido por lo menos cuatro aos; 2, tener 24 aos cumplidos, o menos, si fuera emancipado; 3, saber leer y escribir, y gozar de su razn; 4, adems, uno de los siguientes: a) poseer una propiedad inmueble, b) un giro de 3.000$ para arriba, c) algn grado 40
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literario en alguna Facultad, o licencia para alguna profesin cientfica, d) ser eclesistico secular, e) tener sueldo o pensin del Estado que llegue a 300$, f) obtener algn cargo honroso, aun sin sueldo, g) haber ejercido algn cargo concejil, h) tener grado militar de milicias, alfrez hacia arriba, i) ser maestro mayor de un oficio (Urza Valenzuela, 1992: 2021). An cuando el anlisis al respecto necesitara de mayor profundidad, es evidente que el concepto propiamente tal de representacin segua siendo restringido y los principios ilustrados se adecuaban o simplemente se soslayaban a la hora de ejercer efectivamente el poder. Alcanzada la Independencia, y an antes, en pleno proceso hacia la misma, asomaron los problemas de fondo. Uno de ellos, la relacin liberalismo-ilustracin-Iglesia, fundamentalmente desde el punto de vista de la posicin de esta ltima en lo referido a hombre-cuerpo social y Estado. Llama la atencin que Simon Collier se refiera al punto en slo dos ocasiones mientras que Salazar, en variadas oportunidades, registra el hecho de que religiosos y curas santiaguinos o de provincias sin tener una clara representacin de la Iglesia como institucin, estn permanentemente participando en el debate poltico de la poca o son convocados por el gobierno de Santiago a ser elegidos como representantes al Congreso. Por ejemplo, en Carrera hay continuas alusiones al papel de frailes y curas; OHiggins no dud en desarrollar intervencin electoral apoyando o determinando candidaturas de curas al Congreso (Salazar, 2005, 116-122, 165). En este punto, me parece fundamental el tratamiento de la secularizacin proveniente de la Revolucin Francesa, particularmente respecto al rol y a las fidelidades que deberan prestar los religiosos, primero al Estado, despus a la Iglesia
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y cmo ello es presentado, por ejemplo, a travs de la Aurora de Chile y discutido en trminos de ser primero religiosos y despus ciudadanos o viceversa. No obstante la situacin ya se haba dado en la propia Espaa. En las llamadas guerras de Independencia de 1808 a 1813-14, el clero tuvo enorme participacin, no slo por su divisin entre jansenistas y no jansenistas, entre liberales y progresistas, entre el clero jerrquico y los curas de pueblo, sino en cuanto a particulares sentimientos y sensibilidades. Los curas de misa y olla, campesinos, aunque faltos de teologa, tuvieron una experiencia revolucionaria importante (Gil Novales, 1981: 267). Esta situacin, poco o casi nulamente estudiada en el caso de Chile, merece una atencin especial. En otros trminos y con diferentes objetivos, Serrano y Jaksic nos entregan indirectamente datos muy interesantes, por ejemplo, segn la documentacin oficial, an cuando su estudio se refiere especialmente al perodo posterior a 1830, la dificultosa comunicacin existente entre la jerarqua y los curas prrocos. De all que se seale, que dicha jerarqua, liderada por el Arzobispo Valdivieso, se debi abocar a un muy serio esfuerzo de organizacin y disciplinamiento interno entre 1840 y 1860... (que) responda tambin a la necesidad de defenderse tanto del regalismo estatal como de la naciente opinin liberal (Serrano y Jaksic, 2000: 449-450). Cul sera la situacin entre 1810 y 1830?; qu nivel de diferenciacin existira entre definiciones polticas y doctrinales? Obviamente estas preguntas tienen un trasfondo muy importante en la composicin social, econmica y cultural del clero secular, para la poca muchsimo menos estudiado que el clero regular. Una observacin interesante de considerar sobre los vaivenes de la Iglesia por las tensiones entre liberales y conservadores. Ya en el Proyecto de Constitucin de 1812, por ejemplo, se dejaba un Ttulo completo dedicado el estado eclesistico de la Repblica. En el texto se observaba a los religiosos como ciudadanos, 42
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sbditos del gobierno, sujetos a la calificacin por su civismo, mrito y costumbres. La Repblica no debiera permitir eclesisticos seculares o regulares que necesitaran distraerse de sus atenciones espirituales y sagradas para alcanzar una honesta y cmoda subsistencia, prohibindose adems a las Congregaciones admitir ms religiosos de los que pudieran mantener con sus ingresos. En otra situacin, en 1824, Ramn Freire separ de la dicesis al Obispo Monseor Jos Santiago Rodrguez Zorrilla para entregar la sede a Jos Ignacio Cienfuegos, de la lnea patriota, que lo ejerci primero con mandato de la autoridad civil y posteriormente con apoyo del Cabildo eclesistico y que siendo adems miembro del Congreso Nacional, como Vicario Capitular present un proyecto para la eleccin popular de los prrocos el cual, siendo aprobado como ley en julio de 1826, provoc tal impacto y desrdenes que debi ser anulado siguiendo la renuncia del prelado. Obviamente, el clero estaba tan dividido como la sociedad civil2. El problema bsico est en relacin con la tradicin regalista de la Corona y con la decisin de salvar la situacin con la presuncin del poder estatal sobre la Iglesia. En Chile, como casi a lo largo de Amrica Latina, pese a un momento lgido del liberalismo doctrinario, imper la visin de la Iglesia catlica, apostlica y romana como religin oficial del Estado. Sus fundamentos estaban basados en que en el Estado descansan las bases del orden ciudadano y de la nacin. No obstante, en ello precisamente, estuvo el origen de todos los problemas que se sucederan en el
2 Un reciente estudio de Mara Ins Concha C., La sede episcopal de Santiago de Chile a mediados del siglo XIX. Aspectos de la vida cristiana a travs de las visitas pastorales, Ediciones Universitarias de Valparaso, Valparaso 2007, se reere muy en general a estas situaciones a modo de Introduccin y contextualizaciones generales, sin entrar a detallar aspectos especcos.

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tiempo. A diferencia de ello, queremos contraponer en el anlisis la situacin de los Estados Unidos en donde los constructores de la nacin, entre ellos Jefferson y Lincoln, impusieron ms bien un pensamiento desta que separaba las funciones polticas y religiosas en dos mbitos particularmente diferentes. La base doctrinal de su posicin fue de carcter moral. Desde una perspectiva poltica, fue el sentido moral de los hombres que le posibilitaban su self-governing. Jefferson sostena que este sentido era lo que posibilitaba a los individuos para dar una direccin moral no slo a sus propias vidas sino tambin al Estado. Por otra parte, l insista en que slo aquellos que fervientemente crean en el pecado original de la humanidad eran los mismos que pensaban a los hombres y al Estado como dependientes de fuerzas morales extrahumanas o divinas tal como el reino cristiano ungido y enviado por Dios va la Iglesia, la propia Iglesia, o por la Escritura de la cual la Iglesia es su guardiana. Seal al Congreso que aprob la Declaracin de Independencia creemos ... que el hombre es un animal racional, dotado por naturaleza con derechos, y con un innato sentido de justicia y que poda retraerse frente al mal y protegerse en derecho, a travs de poderes moderados, entregados a personas de su propia eleccin, y tomar sus responsabilidades dependiendo de sus propios deseos. Dcadas ms tarde, a comienzos de los aos 1860, Lincoln mantena similares conceptos. Deca que el pas mantena y tena el propsito de mantener los derechos de la naturaleza humana y la capacidad del hombre para su autogobierno: el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Los hombres deberan gobernarse por s mismos, no Dios, su Iglesia, su Escritura, su clero o su Rey (Jayne, 2007: 145-146). Nuestro anlisis no va por el lado del tratamiento teolgico ni filosfico, sino ms bien por considerar los fundamentos doctrinarios a travs de los cuales 44
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las relaciones Estado-Iglesia fueron tan diversas entre lo sucedido en Estados Unidos y en el caso latinoamericano. Tampoco se trata de argumentar equvocos o de considerar valoraciones histricomorales para los actores que en definitiva fueron decidiendo dichas relaciones. En un reciente libro de Jaksic, ciertas reflexiones o comentarios de norteamericanos de comienzos del siglo XIX ofrecen una manifiesta intencin de sobreponer unas iglesias sobre otras. Henry W. Longfellow, en carta dirigida a sus hermanas en 1828, no dudaba en asimilar al pueblo de los dominios papales con la esclavitud: en Roma el pueblo viva tan miserablemente que los esclavos negros en los precintos de los estados sureos son sus pares en libertad, e infinitamente superiores en cuanto a comodidad. Por su parte, William H. Prescott, sealaba que los protestantes estadounidenses del siglo XIX entendan que el propsito de los rituales catlicos era estimular los sentidos antes que el entendimiento, lo cual explicaba diciendo que, la Comunin Catlica Romana tiene, debe admitirse, algunas claras ventajas sobre el protestante para los propsitos del proselitismo. La pompa deslumbrante de la misa, y la tierna apelacin a los sentidos afectan la imaginacin mucho ms que las fras abstracciones del Protestantismo, las que dirigidas a la razn, exigen un grado de refinamiento y cultura mental para ser comprendidas por su audiencia. Segn el mismo Jaksic, es claro que Prescott estaba interesado en demostrar la superioridad de sus propias creencias protestantes unitarias (Jaksic, 2007: 221 y 341), pero eso no es lo que nos interesa discutir aqu. Una situacin concreta corresponde al peso de la tradicin de la Iglesia en los nuevos estados hispanos, otra al problema de precisar cules fueron en efecto las influencias, y sobre quines, del ejemplo norteamericano. En todo caso, estos nuevos Estados, y entre ellos el Estado de Chile, despus de un par de
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dcadas de discusin sobre el particular, terminaron rpidamente por convenir no slo una situacin de tratamiento especfico de la Iglesia catlica, apostlica y romana como religin oficial del Estado, pero con ello igualmente pusieron en un estadio subyacente la discusin liberal sobre los derechos naturales del hombre y los ciudadanos y convinieron un discurso y una accin poltica que se fue alejando rpidamente de sus races originarias. En estos aspectos, nuevamente conviene una relectura de las ideas y polticas de la Independencia tal como las trat y estudi Simon Collier, fundamentalmente desde un punto de vista sociocultural y generacional. El pensamiento liberal, representado, por ejemplo, en don Juan de Egaa efectivamente tuvo otros cultores, pero hay que pensar igualmente si los llamados padres de la patria tenan un similar y profundo desarrollo ideolgico o si ms bien eran hombres de accin enfrentados, adems, a decidir sobre la marcha. En este sentido, es necesario tambin detenerse un poco ms detalladamente sobre el perodo liberal de Ramn Freire. Ms que en trminos de sus hechos polticos, en cuanto a su pensamiento laico y sus razones para intentar reorientar el proceso por otras veredas que le alejaban de lo que vena sucediendo. Evidentemente, no tiene xito, pero ello no se debe slo al balance propiamente gubernamental de su gestin, sino tambin a un problema de tiempos no siempre apropiados para sus proyectos. Otro problema en la situacin concreta de las relaciones Estado-Iglesia, es que ellas se orientan cada vez ms por el lado de la discusin sobre los bienes materiales, algo que naturalmente proceda desde los propios ltimos tiempos monrquicos, especialmente con la firma del Decreto de Amortizacin del 26 de diciembre de 1804 que 46
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busc, aunque sin gran xito, someter las capellanas y fondos pos a la jurisdiccin real. Es importante visualizar, considerando los contextos doctrinarios tratados anteriormente, el cmo los nacientes estados republicanos, los gobiernos chilenos en particular, an siendo conservadores en sus principios generales (excepcin marcada de Freire), comparaban sus propias arcas con las potencialidades y posibilidades que implicara mantener el patronato sobre la Iglesia, no por cuestiones estrictamente religiosas, sino fundamentalmente por lo que ello significara desde el punto de vista de la administracin y posesin de sus bienes materiales. En este sentido, surgi tambin una actitud bastante pragmtica por parte de los gobernantes. Conocemos los hechos, ms bien los intentos de enajenacin y control de las riquezas materiales de la Iglesia, pero detrs de todo ello, interesa mucho ms ubicar el problema especfico del patrimonio eclesial en relacin a las polticas estatales y a las motivaciones y requerimientos de stas exteriorizadas precisamente en la legislacin tendiente a alcanzar esos fines. Hay dos cuestiones fundamentales que no se pueden soslayar en cualquier anlisis sobre el particular. En primer lugar, est el hecho de saber si efectivamente la Iglesia chilena estaba a la altura de lo que se supona que posea y cunto de lo que posea poda ser concretamente cuantificado. Se necesita entrar en especificaciones poco ms precisas acerca de lo que sabemos. Se trataba, como sigue sindolo, de una sola Iglesia, pero al mismo tiempo muy diversa en sus posibilidades y potencialidades econmicas, no slo en trminos regionales o locales, sino tambin en las diferenciaciones entre el clero secular y el regular. A la vez, en el ltimo caso, la conformacin de sus riquezas estuvo condicionada no slo por las actitudes y presencia de las diferentes Ordenes existentes, sino tambin con los grados de popularidad logrados
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en el interior de la sociedad, grados posibles de ser advertidos en las relacin censos-capellanas que manejaban y en su materializacin en los montos de riqueza disponible (Cavieres, 2004: 135-154). An cuando se sigue haciendo necesario el tratar de dimensionar esta riqueza con el objeto de poder observar ms fehacientemente la verdadera situacin existente al tiempo de la variedad de proyectos destinados a desamortizacin de bienes eclesisticos, hay que subrayar que prcticamente no se ha escrito nada en relacin a los bienes materiales del clero secular, salvo biografas de personalidades. De ms est sealar la importancia que tendra comenzar a construir una estadstica de los costos de la Iglesia y el clero secular para el Estado durante el perodo en estudio, al menos en sus lineamientos generales. En segundo lugar, pero bsicamente en relacin con lo anterior, est el replanteamiento de las relaciones de la Iglesia con el nuevo Estado, tanto desde los puntos de vista poltico y social como desde lo estrictamente econmico. En ello se puede indicar la necesidad de estudiar el pensamiento y las polticas de cada uno de los nuevos gobiernos respecto a la Iglesia, el mantenimiento del poder y la autoridad poltica del Estado sobre la administracin eclesistica y la bsqueda de formas consensuales de utilizacin de al menos parte de los bienes religiosos sin que se haya llegado a la expropiacin definitiva, situacin lograda fundamentalmente a propsito del reforzamiento de las obras pas y, muy especialmente, a partir del compromiso, reiterado a travs de las primeras dcadas de la Repblica, de una preocupacin particular en el financiamiento y desarrollo de la educacin pblica. Tambin debe consignarse el cmo, la propia Iglesia, ms bien las Ordenes conventuales, fueron expropiando sus propios haberes, usualmente bienes inmuebles urbanos y cmo, en algunos casos, se siguieron buscando frmulas eficientes para convertir 48
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antiguas dependencias conservadas bajo las formas tradicionales del censo en instrumentos de crditos e inversiones ms modernas. En este caso, las mayores incidencias se pueden observar en el clero secular, especialmente por la particular situacin de que sus miembros, de acuerdo a sus propias condiciones familiares, sociales y econmicas estaban bsicamente insertos, poltica y religiosamente, entre dos poderes: el poder civil representado por el Estado y el poder religioso representado a su vez por la Jerarqua eclesistica. Desde una perspectiva social, hoy en da, los nuevos anlisis sobre Independencia y formacin de las Naciones Estados, no slo en trminos de la historia europea o norteamericana, sino tambin para el caso de Amrica Latina, hablan de otras perspectivas de anlisis, disminuyen el efecto de corto tiempo de las experiencias de emancipacin y subrayan los diversos procesos, largos, que estn bajo los hilos conductores no slo del surgimiento del Estado como institucin, sino muy fundamentalmente sobre las relaciones de identidad y nuevos patrones de conductas, comportamientos, establecimientos de nuevas disciplinas y controles, etc. Surge el Estado Nacin, pero tambin se construye la nacionalidad, se inventa un nuevo concepto de pueblo y se desarrollan nuevas formas de sociabilidad popular, de representaciones colectivas y de relaciones con las elites y grupos de poder. Al terminar el siglo XVIII, segn un conocido escrito de Guillermo Feli Cruz, la sociedad chilena, en sus diferentes jerarquas, se cimentaba sobre dos grandes principios msticos que, sin embargo, mostraban prdidas de sus antiguas consistencias: los dogmas de la majestad real y el de la majestad divina. Las costumbres patriarcales comenzaban a transformase producto de hbitos y sentimientos
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extranjeros vinculados con familias chilenas. Casi tres cuartas partes de la poblacin era mestiza, con una vida ruda y triste, sin horizontes. Sobre ella, los criollos constituan el elemento bsico de la civilizacin europea, lo nacional genuino de la Colonia Era la elite intelectual, por misrrima que fuera. Jerarqua, virtudes, sobriedad y tenacidad, individualismo, falta de solidaridad social con las clases inferiores, seran elementos constitutivos de stos (Feliz Cruz, 1971: 215-222). Sobre estas y otras diferencias sociales, el mismo Feli Cruz destacaba los sentimientos de patria y chilenidad formados a comienzos del siglo XIX. No slo se refera a las divisin de la sociedad chilena experimentada entre 1810 y 1814 entre partidarios y enemigos de la emancipacin, situacin que igualmente haba alcanzado a los elementos de la clase baja que servan los intereses de sus patrones segn las consideraciones de aquellos, sino tambin a las nuevas construcciones ideolgicas que adoptaba la mayora de la clase alta del valle central y gran parte de sus relacionados del Norte, en Copiap y La Serena, igualmente favorables a la Independencia. Segn Feli Cruz, el roto se incorpor enhiesto y vengativo para el combate. Todos sintieron y comprendieron que con la defensa del patrn resguardaban lo propio, la casa, el rancho, el trabajo, la herramienta. Al fin, los espaoles no representaban lo propio y sus autoridades, crueles y altaneras, eran ajenas al pas. Fue este el primer sentimiento, vago, pero firme, de la nacionalidad que entrevi el pueblo en el concepto de Patria (Feliz Cruz, 1976: 151). Agregaba que los patrones fueron inculcando la idea de patria vinculada a la tierra en donde se haba nacido y que el guaso campesino haba formado un lenguaje caracterstico por la intencin, y profundo por las experiencias seculares.

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Aceptando o discutiendo las afirmaciones anteriores, ellas se refieren a caracterizaciones de la sociedad en un momento determinado y no necesariamente a las lgicas del funcionamiento de las relaciones entre los sectores sociales descritos. Obviamente no es posible aceptar un cambio de actitudes profundas en un lapso corto de tiempo, incluso cuando se producen fenmenos bastante anormales como seguramente se observaban los movimientos juntistas en 1810. Posiblemente, para la gran mayora mestiza y para muchos criollos que calzaban con los juicios de Feli, no era posible ni fcil darse cuenta por donde se desarrollaban los acontecimientos y menos an atisbar hacia donde se dirigan. Por el contrario, pese a los impactos de la coyuntura napolenica y a las malas decisiones de la Corona espaola, no hay duda alguna de que la Independencia no fue una accin espontnea, sino que respondi a todo un proceso que se fue gestando internamente a partir de la conjuncin de requerimientos de la modernizacin del siglo XVIII como en torno a las nuevas discusiones polticas y filosficas sobre las relaciones del Estado con la sociedad que fueron, adems de los efectos de las circunstancias polticas, creciendo dialcticamente en la medida que la nueva expansin capitalista del comercio superaba abiertamente las restricciones impuestas por el orden colonial. El contexto ms general de anlisis habla de relacin con la base doctrinaria del discurso independentista, especialmente en lo que se refiere a las ideas bsicas referidas a la naturaleza del hombre, del cuerpo social y del papel que le corresponde al Estado respecto de ellos. Uno de sus temas centrales, que puede ser tratado, si no en trminos profundos, al menos desde otras perspectivas a las conocidas, es el liberalismo en trminos de sus races ilustradas que
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inciden en los derechos y libertades individuales tanto como en las relaciones entre estado y las instituciones, en particular con la Iglesia. El problema, en realidad, es uno slo: en la medida que emerge la sociedad civil, la relacin del individuo con el Estado, tericamente se resiente por la intermediacin corporativa y por ello un problema muy importante es la nueva centralizacin del Poder en el Estado Republicano, con otros fundamentos y legitimaciones, pero igualmente centralista. Precisamente, Salazar ha focalizado su enfoque en visualizar de qu manera la tradicin corporativa de los Cabildos, democracia de los pueblos, se estrell con el militarismo y el oligarquismo del Poder Central, especialmente considerando los intereses econmicos existentes detrs de ambas instancias lo cual, efectivamente, explica parte importante de los conflictos suscitados, an cuando bien puede pensarse, igualmente, que las representaciones no tenan que ver necesariamente con grupos definitivamente independientes o antagnicos per se, sino simplemente como naturales divergencias de opinin y de modos de ser ocurridos al interior de un mismo grupo. En todo caso, de los planteamientos de Salazar se pueden deducir razones para explicarnos por qu el liberalismo filosfico y doctrinario termin rpidamente siendo superado por un tipo de liberalismo econmico sin grandes preocupaciones doctrinarias por el cuerpo social. Este estudio, ms que una descripcin acabada de una historia particular y de sus detalles, tiene por objetivo el ordenar problemas y elementos de anlisis que permitan hacer nuevos planteamientos y redescubrir, ms a fondo, lineamientos bsicos de lo que fue una coyuntura y un proceso, pero, ms an, de no visualizarlos slo en pasado, sino tambin en su relacin con el presente.

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Liberalismo Moderado y Liberalismo Exaltado en Espaa y en Mxico

Mara Eugenia CLAPS ARENAS Instituto Cultural Helnico marigencingen@yahoo.com

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n este trabajo me ocupar de la divisin que se present en el liberalismo hispnico a partir de la dcada de 1820, misma que se manifest con la aparicin de dos grandes vertientes, la moderada y la exaltada; si bien, cabe considerar que cada una de ellas tuvo a su vez subdivisiones y matices; es decir, el liberalismo hispnico decimonnico constituy un gran mosaico ideolgico que se movi desde las tendencias ms moderadas e incluso conservadoras, hasta las ms exaltadas y radicales. La divisin definitiva entre los liberales de la Pennsula se debi a la disolucin del ejrcito restaurador de la Constitucin, conocido como Ejrcito de la Isla, el 4 de agosto de 1820. En adelante, quienes se opusieron a dicha medida fueron conocidos como exaltados.3. Pero adems de esto, podemos establecer que ideolgicamente existieron diferencias de fondo entre moderados y exaltados. Una de las discrepancias parta de la interpretacin antagnica de las razones del fracaso del rgimen liberal en 1814. Para los primeros, la revolucin haba ido demasiado rpido, concitando contra ella una coalicin de enemigos tanto nacionales como extranjeros, por lo que para el momento de la restauracin constitucional en 1820 deba intentarse una frmula ms templada. Para los ltimos, la lentitud del proceso revolucionario era responsable
3 Alcal Galiano, 1955: 88.
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de la falta de solidez del sistema, que no se haba ganado a la masa de la poblacin, supuestamente deseosa de medidas ms radicales.4 De esta manera, los exaltados defendan la idea de que era necesario hacer de los integrantes del pueblo autnticos ciudadanos que participaran activamente en las decisiones de gobierno; en contraposicin a los moderados, que sostenan que un sistema liberal deba consistir en: [...] la existencia de una Constitucin, un aparato legislativo y una minora llamada a ejercer la labor de gobierno por delegacin de la soberana que, residiendo esencialmente en la nacin, [deba] ser ejercida a travs de los rganos constitucionales.5 Es decir, en la ideologa liberal moderada la participacin popular directa en el gobierno tena que estar muy restringida. En suma, los doceaistas confiaban en que una Constitucin que introdujera una segunda cmara, y que diera al poder ejecutivo cierto margen de libertad de accin, contara con la colaboracin del rey Fernando, ya que una Carta Magna con esas caractersticas respetara las prerrogativas del monarca.6 Ahora bien, la fuerza de los exaltados hacia 1820 estaba en las capitales de provincia y ante todo en el ejrcito de Rafael del Riego, patrimonio del radicalismo urbano del sur. En Madrid, el poder de los radicales estaba en los clubs y en la prensa, y en sus contactos con la masonera, factores que les permitieron someter al gobierno a una serie de revueltas callejeras. Los exaltados eran pues anti aristocrticos y detestaban la idea de una segunda cmara, considerada como un elemento identificado con las demandas de la nobleza.7
4 Artola, 1968: 539. 5 Ruiz Jimnez, 1999: v.1: 40. 6 Carr, 1970: 138. 7 Carr, 1970: 139-140.

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Conforme avanz el Trienio, la lucha poltica entre moderados y exaltados se increment. Los primeros sostenan que eran los excesos y desrdenes promovidos por las sociedades secretas y patriticas los que trastornaban al pas y fomentaban la oposicin de los absolutistas; mientras que la tesis de los exaltados destacaba la ambigedad poltica del monarca y la oposicin de los estamentos privilegiados, especialmente la Iglesia, a cualquier rgimen constitucional y desamortizador. En efecto, durante este perodo las sociedades secretas y la masonera sufrieron un proceso de vigorizacin, lo que las llev a un declarado intervencionismo poltico, que lleg al extremo de reproducir las sesiones de las Cortes en las tertulias de los cafs, y a tomar dentro de ellas iniciativas que luego eran elevadas al ministerio y a las Cortes, adems de que: los habituales de los cafs y tertulias patriticas solan ir con frecuencia a Palacio a manifestar sus quejas y pareceres.8 De esta manera, se constituyeron mltiples Sociedades Patriticas en toda la pennsula, que se reunan frecuentemente en los cafs, neveras (para el caso de ciudades como Cdiz) o a veces incluso en domicilios particulares, donde se comentaban las sesiones de las Cortes, se explicaban los artculos de la Constitucin a los asistentes, y se intercambiaban impresiones sobre las incidencias polticas ms importantes. Hacia 1821 surgi, desprendida del grupo de liberales exaltados, la Confederacin Comunera, que conform una especie de sociedad secreta que se deslind especficamente de la masonera al considerar que esta ltima haba perdido su carcter innovador y revolucionario y se haba convertido en un grupo acomodaticio frente al liberalismo moderado prevaleciente en la direccin del gobierno
8 Garca Len, 1999: 203.
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espaol entre 1820 y 1823. Sumado a esto, cuando el 4 de septiembre de 1821 el general Rafael del Riego fue destituido de su cargo como capitn general de la provincia de Aragn, los exaltados se declararon en pie de lucha contra el ministerio moderado. Las autoridades de Cdiz y Sevilla determinaron ponerse en rebelin contra el gobierno hasta lograr la cada de dicho ministerio. En Cdiz los extremistas llegaron a proponer volar el puente que una la ciudad con la tierra firme y se pronunciaron por la creacin de una Repblica a semejanza de la Hansetica en dicha ciudad.9 Asimismo, las provincias meridionales de Crdoba, Murcia y Valencia crearon una confederacin. A nivel nacional, los exaltados se declararon nicos intrpretes legtimos de la opinin pblica y, en su nombre, iniciaron una campaa de escritos contra la permanencia de los moderados en el gabinete. Con esta situacin de abierta rebelda en Cdiz y Sevilla, y con la efervescencia poltica en el resto del pas, algunos de los moderados trataron de consolidar su posicin y crearon una sociedad constitucional, la del Anillo, cuyos miembros fueron conocidos como los anilleros, quienes propusieron la introduccin de modificaciones en el texto constitucional, tales como: el establecimiento de una Cmara alta y el incremento de la influencia monrquica con objeto de atraer a Fernando VII. Vemos, pues, la forma en que ambos sectores del liberalismo fueron radicalizando sus posturas, que a la postre se convirtieron en irreconciliables.

9 Carr, 1970: 141.

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xodo del liberalismo


Despus del fracaso del Trienio, y una vez en el exilio, estos sectores del liberalismo espaol continuaron sus discusiones. A ese respecto resulta muy ilustrativa la polmica que sostuvieron los editores de El Mercurio (1825-1827), peridico veracruzano editado por Ramn Ceruti, comunero de origen gaditano, con los encargados de la revista londinense titulada Ocios de los espaoles emigrados, tambin elaborada por liberales espaoles pero stos residentes en la capital inglesa y adems todos ellos vinculados ms bien al sector doceaista. As, encontramos que los editores de los Ocios, entre quienes destacaron los hermanos Jaime y Joaqun Lorenzo Villanueva, Jos Canga Argelles, y Pablo de Mendbil, fueron atacados con dureza en la publicacin veracruzana, pues a travs de sus pginas se les exigi que en lugar de criticar, por medio del rgano del que eran responsables en Londres, a personas muy respetables de la Repblica mexicana, en clara referencia a las crticas de Jos Canga Argelles contra el ministro de Hacienda mexicano Jos Ignacio Esteva,10 se ocuparan de explicar y justificar su conducta durante el Trienio, dado que en El Mercurio se les responsabiliz del fracaso de la experiencia constitucional espaola y, en concreto, del desastre financiero del periodo, dado que, de acuerdo con la versin que encontramos en las pginas del peridico veracruzano, Espaa dej de existir por la falta de orden en las rentas y en la administracin,
10 Jos Canga Argelles, uno de los editores de los Ocios, elabor hacia 1826 una crtica a la Memoria presentada por Jos Ignacio Esteva, ministro de Hacienda de Mxico, relativa a su gestin durante el ao de 1825. En dicho texto, el autor espaol reprob el desempeo del ministro mexicano, entre otras cosas, por haberse deslindado del cumplimiento del pago de la deuda mexicana contratada en el extranjero, particularmente en Inglaterra, por gobiernos anteriores al de Guadalupe Victoria.
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por el incumplimiento en los contratos financieros y por los disparates que para su arreglo proyect el ministro de Hacienda de 1820, es decir, ni ms ni menos que el autor de la crtica a Esteva, Jos Canga Argelles.11 Asimismo, se acus a los moderados de no haber reconocido la independencia de los gobiernos de la Amrica emancipada cuando hubiera sido recomendable y oportuno hacerlo, en particular a Agustn Argelles, a quien se present como el principal responsable del gobierno moderado durante el Trienio y por lo tanto, del exilio de personajes como: Antonio Alcal Galiano, Juan Romero Alpuente, Jos Moreno Guerra, lvaro Flrez Estrada y tantos otros que no merecan verse sin patria. Con respecto al asunto de la independencia americana, algunos autores han sostenido que los comuneros estuvieron dispuestos a apoyarla e incluso alentaron la rebelin americana contra el gobierno espaol.12 El caso es que Argelles y sus allegados Francisco Martnez de la Rosa, Jos Mara Queipo de Llano, conde de Toreno, y Jos de Calatrava fueron, en opinin de Ceruti, culpables de capitulaciones vergonzosas, y de transigir con la Santa Alianza.13 Adems de que muchos de ellos estuvieron en palacio con los guardias o en la habitacin del rey el 7 de julio de 1822, tratando de dar el golpe de gracia al gobierno constitucional. Al cargo arriba mencionado, se le sum la acusacin de que durante su periodo gubernamental, los moderados persiguieron a destacados personajes espaoles cuya participacin haba sido fundamental
11 Sr. Descarado, El Mercurio, 26, agosto, 1826: 2. 12 Clararrosa, 2006: 56-57. 13 Los editores del Mercurio a los del Times de Londres, El Mercurio, 1, febrero, 1827.

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en la restauracin constitucional de 1820, como Rafael del Riego, quien fue incluso desterrado por Argelles. De hecho, los editores de El Mercurio apuntaron que fue el grupo de 1812 el que se hizo cargo del gobierno en 1820 y, en consecuencia, durante su administracin no castigaron a ningn conspirador y en cambio emplearon a muchos serviles en puestos de responsabilidad e influencia, como fue el caso de Pablo Morillo. Adems, en lugar de haber declarado que ya haban pasado los ocho aos constitucionales y con ello haber implementado directamente las reformas de la poca gaditana, volvieron a ponerlas a consideracin del pleno y titubearon en muchas de las medidas que acabaron por no implementarse. Por otro lado, el rey siempre pudo ejercer las facultades extraordinarias que le confera la Constitucin, y las utiliz especialmente contra ayuntamientos y particulares que eran muy patriotas y comprometidos, de acuerdo con la apreciacin de los exaltados. Sin embargo, los editores porteos vaticinaron que a la postre el mundo culto no olvidara los hechos de la ltima revolucin de Espaa, y terminara por aquilatar el sacrificio de Riego y de Juan Martn Daz (El Empecinado), reconocera la constancia y sufrimiento de Jos Mara Torrijos y de tantos otros militares, con lo que se hara justicia, pues la opinin pblica espaola atribua los males de la nacin al ejrcito, siendo que los verdaderos responsables del fracaso constitucional haban sido los moderados y sus ministerios.

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El caso mexicano
Una de las formas de hacer poltica en el Mxico independiente fue la organizacin de los ciudadanos en logias masnicas, las cuales funcionaron, en los hechos, como verdaderos partidos polticos, especialmente durante los inicios de la primera repblica federal; me refiero en concreto a los aos de 1825 y 1830. As, durante los gobiernos de Guadalupe Victoria y Vicente Guerrero, las logias de yorkinos y escoceses establecieron los principios de asociacin y lealtad ms frreos del Mxico independiente, llegando por momentos a controlar las intervenciones de los grupos polticos en la esfera parlamentaria y la opinin pblica.14 Ahora bien, se debe tomar muy en cuenta que, de acuerdo con algunas investigaciones recientes, fueron los yorkinos los que dieron a conocer pblicamente la existencia de los escoceses ya que los designaron con ese nombre en sus escritos. De esta manera, los yorkinos elaboraron una imagen pblica sumamente negativa de los escoceses, caracterizndolos como serviles, monrquicos, centralistas y borbonistas (caracterizacin que ha llegado a nuestros das y ha sido asumida sin mayores cuestionamientos). Esto oblig a dicho sector a formular su defensa y a crearse una identidad poltica que causara menos rechazo entre la poblacin.15 Pero de hecho, atendiendo a la hiptesis de la investigacin que acabo de citar, es difcil establecer el proyecto poltico de los escoceses entre los aos de 1826 y 1829, pues durante este periodo no hubo un grupo poltico que se asumiera como escocs. De cualquier forma, est claro que los escoceses existan y que como tales actuaban polticamente, lo que no se puede establecer con claridad es su ideologa durante estos aos en los
14 Rojas, 2003: 88-89. 15 Vzquez, 2008: 209.

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que ms bien trataron de defenderse y desmentir la caracterizacin que de ellos hicieron los yorkinos. No obstante, podemos establecer que las logias escocesas estaban integradas por el grupo de notables del polo aristocrtico del pas, con posiciones polticas influyentes y una cultura administrativa muy desarrollada. Estos personajes formaron un estamento que incorporaba lo mismo a masones escoceses como Francisco Molinos del Campo, Jos Mara Lus Mora y Francisco Manuel Snchez de Tagle, que a ministros no masones, o de quienes no se ha probado fehacientemente que lo hayan sido, como Manuel de Mier y Tern, Pablo de la Llave y Lucas Alamn.16 Despus de la consumacin de la independencia en 1821, surgi otro grupo que tambin busc su forma de expresin poltica y de insercin en el Mxico de esos aos. Individuos como Lorenzo de Zavala, Jos Mara Alpuche, Jos Ignacio Esteva y Miguel Ramos Arizpe, entre otros, decidieron cohesionarse en el mundo secreto de las logias para actuar polticamente contra un grupo no cohesionado, ni en el mundo masnico ni en el poltico, pero que representaba la posibilidad de crear un nuevo orden oligrquico en el pas (es decir, los escoceses).17 As, en septiembre de 1825 se estableci formalmente una nueva sociedad masnica en Mxico, misma que se adscribi al rito de York, procedimiento para el cual los iniciados recibieron la colaboracin del ya para entonces enviado extraordinario y ministro plenipotenciario de los Estados Unidos en la Repblica, Joel Roberts Poinsett, quien les
16 Rojas, 2003: 131. 17 Rojas, 2003: 131.

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proporcion las cartas para su instalacin.18 De esta manera, se fundaron cinco logias del rito de York en el pas. Los yorkinos se opusieron al centralismo en materia de organizacin poltica, a la hegemona de la Iglesia y sobre todo a los espaoles borbonistas que an residan en el territorio nacional, acogidos a los beneficios del Plan de Iguala. La retrica yorkina favoreci entonces asuntos como el federalismo, la tolerancia religiosa y la influencia estadounidense sobre la europea en el pas.19 Asimismo, la faccin liberal populista tuvo cabida en sus filas: El yorkinismo [sic], hbil para la movilizacin popular, pudo canalizar el poder residual de las masas urbanas y en parte de las rurales, desafiando as al grupo escocs, apoyado por la mayor parte de la Iglesia y el ejrcito.20

Conceptos en los liberalismos moderado y exaltado


Revisar ahora algunos de los conceptos que fueron utilizados por los moderados y los exaltados tanto en Espaa como en Mxico para presentar una comparacin de los mismos y subrayar sus diferencias ideolgicas. Utilizar para ello y a manera de ejemplo las ideas que expresaron algunos de sus pensadores ms significativos como fueron, para el caso de la
18 Lerdo de Tejada, 1857: tomo 2: 292-293. En todo caso, dadas las constantes sospechas que tena la opinin pblica mexicana con respecto a una supuesta injerencia de Poinsett en la poltica nacional, los yorkinos armaron que stas eran infundadas: Los yorkinos no dependen en nada absolutamente de los Estados Unidos del Norte, y la mayor parte de ellos ni aun conoce a su ministro en Mxico, ya que a sus reuniones no asiste el ministro ni mucho menos. Nota del Correo de la Federacin. El Mercurio. 17 de mayo de 1827: 1. 19 Fuentes Mares, 1960: 173. 20 Tella, 1994: 165.

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comunera espaola del diecinueve, Jos Joaqun de Clararrosa, editor de una de las publicaciones gaditanas ms controvertidas del Trienio: el Diario Gaditano; de Flix Meja, quien se encarg de El Zurriago; de Ramn Ceruti, quien public dos peridicos yorkinos en Mxico, El Mercurio y el Correo de la Federacin Mexicana y acudir tambin a las definiciones e ideas que fueron planteadas por Jos Mara Lus Mora, idelogo del liberalismo moderado en Mxico. Con respecto al concepto de libertad, es oportuno considerar que los hombres de la revolucin espaola de 1808 distinguieron entre liberad natural y libertad civil. La primera era ilimitada, ya que era la que corresponda a los individuos en estado de naturaleza, mientras que la segunda era establecida y por lo tanto estaba acotada por las leyes. Los liberales decimonnicos se ocuparon en suma de la libertad civil del hombre, es decir, de aquella que limitaba su libertad natural absoluta en beneficio de la convivencia en sociedad.21 En su Diccionario tragalolgico (Cdiz, 1821), Jos Joaqun de Clararrosa, comunero establecido en Cdiz durante el Trienio, confirmando los planteamientos arriba sealados, defini la libertad como el libre ejercicio de las facultades y acciones del hombre, constituido por la naturaleza como dueo absoluto de ellas. Para este autor, el hombre era libre en esencia, pero en estado de sociedad no era dueo de ejercer la plenitud de su libertad, ya que para convivir con los dems debi sacrificar espontneamente en beneficio de sus semejantes aquella parte que, por convencin especial de todos, se calcul o consider necesaria para la felicidad general.22
21 Antonio Rivera Garca. El concepto de libertad en la poca de las Cortes de Cdiz en Chust y Frasquet (eds), 2004. 22 Clararrosa, 2003: 273-274.
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Ahora bien, siguiendo con este concepto, en opinin de un sector de los yorkinos mexicanos exista tres tipos de libertad: la natural, la civil y la poltica, equivalentes respectivamente a la libertad del hombre, la del ciudadano y la de la nacin. La libertad natural era el derecho que gozaba el hombre para disponer de s a su albedro. La libertad civil era el derecho que garantizaba la sociedad a todo ciudadano para que pudiera hacer cuanto no fuera contrario a las leyes establecidas. Y por ltimo, la libertad poltica era el derecho que tena toda nacin a obrar por s misma sin depender de otra, ni mantener una sujecin servil respecto de ningn tirano.23 En la opinin de Jos Mara Lus Mora, idelogo del liberalismo mexicano de las primeras dcadas del siglo XIX, quien recopil en sus Obras Sueltas una serie de sus artculos periodsticos publicados en Mxico durante la primera repblica federal, y que se ubic del lado del liberalismo doctrinario y moderado de la poca, la palabra libertad haba sido el pretexto ordinario de todas las revoluciones polticas. En su concepto la libertad civil del ciudadano, que era la que deba conservarse, consista en la facultad de hacer, sin temor de ser reconvenido o castigado, todo lo que la ley no prohibiera expresamente.24 As, Mora explic que los pueblos seran libres bajo cualquier forma de gobierno, si los que los mandaban, aunque fueran reyes perpetuos, no podan disponer a su antojo y sin sujecin a regla alguna, de la persona del ciudadano; y agreg que de nada serviran las formas republicanas, que el jefe de la nacin fuese denominado presidente y que tuviera el cargo de forma temporal, si la suerte del ciudadano dependa de su voluntad omnipotente. Todos los depositarios de la autoridad en cualquiera de los poderes polticos,
23 A. B. Comunicados, Correo, 7, marzo, 1828: 2. 24 Mora, 1963: 504.

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tenan pues la obligacin de evitar las agresiones injustas a los particulares. Pasando ahora a los conceptos de orden y anarqua, tenemos que entre los comuneros espaoles encontramos claramente expresada la idea de que el orden que convalidaba un sistema carente de libertades atentaba contra la naturaleza del ser humano, por lo tanto, la lucha contra ese tipo de gobierno estaba plenamente justificada. En consecuencia, los comuneros apoyaron las insurrecciones que se sucedieron en Espaa a partir de mayo de 1821, y encabezaron varias asonadas a lo largo del Trienio, tales como los desrdenes en Sevilla y Cdiz. Entonces, la anarqua que produce una revolucin libertaria no puede considerarse un desorden gratuito o carente de sentido, antes al contrario, se le debe conceptuar como un evento plenamente justificado. Por su parte, los yorkinos expresaron, a travs de las pginas de su peridico Correo de la Federacin Mexicana, que en su diccionario el amor al orden era equivalente al deseo de sacrificarse por la independencia e instituciones federales, mientras que la anarqua era igual al empeo en trastornar las instituciones y privar a los mexicanos de la independencia. Siguiendo con la interpretacin de los correistas, stas definiciones eran inversas en el diccionario de los solares (editores de El Sol, o sea liberales moderados), donde amor al orden significaba afecto al gobierno espaol y a Fernando el Bruto; mientras que la anarqua era la oposicin a las inicuas maquinaciones del gabinete de Madrid.25 Ahora bien, como un ejemplo de la postura del liberalismo moderado con respecto a esta cuestin, tenemos que Jos Mara Lus Mora expres que era un
25 Mxico 21 de marzo, Correo, 21, marzo, 1828: 4.
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deber del ciudadano someterse a las leyes sancionadas por la Constitucin, independientemente de que estuviera o no de acuerdo con ellas: [] el orden pblico se mantiene por la puntual y fiel observancia de las leyes [] no hay cosa ms frecuente que ver hombres a quienes desagradan las leyes y cuyas ideas les son contrarias; pero que al mismo tiempo [] las observan religiosamente [].26 Es decir, el orden deba ser conservado ante todo y en cualquier circunstancia. Por lo que respecta al fenmeno de la revolucin, El Zurriago hizo referencia en varias ocasiones a lo largo de 1821 a que la guerra civil era un derecho de los pueblos para defenderse de los malos gobiernos, y en consecuencia, apoy a aquellos oradores que en la Fontana de Oro expresaron que dicha prerrogativa era un don del cielo.27 Por su parte, Clararrosa fue admirador de la Revolucin francesa, acontecimiento que deseaba ver extenderse a Espaa.28 El Mercurio de Ceruti present tambin una opinin bastante positiva del citado acontecimiento francs, que fue sin duda el evento revolucionario europeo por antonomasia: [] cualesquiera que hayan sido sus desrdenes y resultados hijos de la inconstancia, [la revolucin] fue tan gloriosa para Francia, como humillante le es hoy sufrir a los Borbones.29 Asimismo, el gaditano apunt que Napolen haba dado lecciones de gobierno a todos los reyes.30

26 Mora, 1963: 494. 27 Variedades, El Zurriago, Madrid, Imprenta de la Minerva espaola, 1821. No. 5: 7. 28 Clararrosa, 2006: 22. 29 Nota de los editores, El Mercurio, 12, mayo, 1826: 2. 30 A los papeles de Mxico, El Mercurio, 26, julio, 1826: 3.

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De acuerdo con la interpretacin que encontramos en las pginas del Correo, la revolucin era un proceso social legtimo, al que los pueblos podan recurrir para liberarse de un gobierno opresor y tirnico: Las revoluciones [] son como las tempestades, porque purifican la atmsfera [...].31As, los editores justificaron plenamente cuestiones tales como la revuelta de la Acordada en ciudad de Mxico (noviembre-diciembre de 1828), considerando que se haba tratado de una asonada liberadora. Y de hecho, amenazaron constantemente al gobierno nacional advirtiendo de que si ste no acataba la voluntad popular, o lo que ellos queran hacer aparecer como tal, estara fomentando un evento revolucionario, mismo que, una vez desatado, bien poda seguir una dinmica propia rebasando las intenciones originales de sus lderes, y otra vez el ejemplo utilizado fue el de la Acordada: [] las revoluciones no pueden ser detenidas hasta donde se quiere. Son torrentes que todo lo arrastran y se llevan muchas veces de encuentro a sus autores. La revolucin se precipit y no sabemos aun hasta donde se detendr.32 Pero, en todo caso, los correistas expusieron que vivan en un siglo de revoluciones, consecuencia del despotismo imperante, por lo que dichos fenmenos constituan una fermentacin regeneradora por dems positiva para las sociedades.33 Jos Mara Lus Mora expuso por su parte que existan revoluciones felices, como aquellas en las que los participantes saban lo que queran, se dirigan a ese objeto, y una vez que lo conseguan, todo volva al reposo.34 Pero tambin existan las que eran resultado de largas crisis a las que no se poda designar causa directa y precisa, que producan un
31 32 33 34 Mxico 4 de febrero, Corre,. 4, febrero, 1828: 4. Maniesto de Zavala, Correo, 31, enero, 1829: 4. Mxico 13 de junio de 1829, Correo, 13, junio, 1829: 4. Mora, 1963: 647.
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incendio general y que no contenan en s ningn principio saludable que pudiera dirigir sus progresos y a las que slo poda poner trmino el cansancio o la casualidad. La Revolucin francesa fue para Mora un ejemplo de este tipo de revoluciones. Durante su desarrollo, el desorden en que cay la sociedad dej desprotegidos a los hombres, entonces apareci en ellos su natural ferocidad, y el individuo antes moral por la sumisin al orden establecido, recobr toda la violencia de su carcter primitivo. La idea de una renovacin completa sedujo a los hombres, que no contentos con modificar el orden existente, aspiraron a crear uno totalmente nuevo. Esto hizo que en poco tiempo la destruccin fuera total:
Tales son los inconvenientes de toda revolucin emprendida sin objeto decidido y determinado y slo por satisfacer un sentimiento vago. Cuando los hombres piden a gritos desacompasados la libertad sin asociar ninguna idea fija a esta palabra, no hacen otra cosa que preparar el camino al despotismo, trastornando cuanto puede contenerlo. En este tipo de revoluciones se presentan, ms tarde que temprano, hombres educados en una clase inferior y no acostumbrados a vivir en una sociedad que suaviza el carcter y disminuye la violencia natural de la vanidad, civilizndola. Esta clase de individuos, encarnizados contra todo gnero de distincin que proporciona superioridad, a la que llaman aristocracia, comulgan con las doctrinas y teoras ms exageradas, tomando a la letra y sin modificaciones cuanto ciertos autores afirman acerca de conceptos como libertad e igualdad.35

Quedan claras pues las diferencias que en este punto presentaron el liberalismo exaltado y el moderado. Para el primero la revolucin era un derecho y un bien de las sociedades, para los segundos una calamidad cuando el fenmeno no estaba bien acotado.
35 Mora, 1963: 649.

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En este sentido, quiz la revolucin de independencia angloamericana sea un buen ejemplo del movimiento social contenido y perfectamente delimitado al que se refiri Mora como la revolucin ideal. Por otro lado, cabe subrayar que para los moderados el individuo moral era aquel que se someta al orden establecido, mientras que para los exaltados el ciudadano probo era el que estaba dispuesto a manifestarse contra un gobierno injusto. Por ltimo, abordar la cuestin de las sociedades secretas, puesto que fueron un fenmeno caracterstico del mbito hispnico a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX. En Espaa adquirieron las formas de reunin y retomaron los temas cuya discusin fue caracterstica en las Sociedades de Amigos del Pas. Para el caso de Hispanoamrica, tuvieron ms bien un carcter poltico de oposicin a las medidas tomadas en la Pennsula y que les afectaban como posesiones ultramarinas que eran. Ahora bien, las logias masnicas constituyeron una de las sociedades secretas ms extendidas tanto en Espaa como en Hispanoamrica ya en el siglo XIX. De acuerdo con los encargados del Correo, el beneficio o el perjuicio que pudieran causar las sociedades secretas dependan de la nacin en la que se establecieran y del origen de sus miembros. As, el grupo aristcrata americano, equivalente a los escoceses, constitua una sociedad secreta funesta a la nacin puesto que, en su concepto, se reuna con el nico propsito de elaborar planes contrarrevolucionarios y por lo tanto sus intereses eran contrarios a los del pueblo americano. Ahora bien, la manera de oponerse a la actividad de los aristcratas era, en su opinin, la creacin de una sociedad integrada por los verdaderos amantes de la libertad y de la patria, o sea, los yorkinos.36
36 Noticias Nacionales, Correo, 14, marzo, 1828.
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En opinin de Mora, las sociedades secretas de cualquier tendencia eran semilleros de la anarqua y el desorden. Este autor expres que la mayora de los gobiernos en cuyo territorio haba aparecido esta especie de asociaciones, se haban empeado en su entera y total abolicin, prueba inequvoca de lo pernicioso y perjudicial de las mismas, ya que por su naturaleza eran contrarias al orden establecido. No obstante, en el concepto de Mora, las asociaciones puramente cientficas y de beneficencia, mientras no pasaran de tales ni aparecieran con un carcter poltico, eran sumamente tiles a las ciencias, a la ilustracin pblica y en una palabra, a la humanidad. En cambio las asociaciones polticas que se formaban con objeto de ocuparse del Gobierno y de los asuntos pblicos, pretendiendo darle direccin o entorpecer su marcha: [] no dudo en afirmar que son intiles y perjudiciales a los intereses pblicos. Lo nico que justificaba la existencia de dichas asociaciones era la falta de libertad. Este liberal mexicano tambin apunt que en los sistemas libres las logias y tenidas masnicas resultaban, a ms de intiles, ridculas: Si no tienen por objeto la beneficencia pblica que les d algn inters, [no son ms que] una ridcula y despreciable reunin de locos mansos que se entretienen y pasan el tiempo en hacer gestos extraos, movimientos irregulares y contorsiones extravagantes [].37 Ceruti apunt, ya en Mxico, que en Espaa existieron los malos masones, y sus criaturas, los anilleros.38 De acuerdo con su opinin, los malos masones de Espaa dividieron a la sociedad, intrigando contra los verdaderos constitucionales. Ahora bien, si hubo los malos, es lgico suponer que existieron los buenos. En este sentido, el gaditano
37 Mora, 1963: 643. 38 Nota de los editores, El Mercurio, 13, enero, 1827: 1.

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afirm en El Mercurio que se deba considerar que la masonera fue en gran medida la que difundi la Ilustracin por todo el orbe, la que aliment al cristianismo cuando fue perseguido y la que resucit las libertades patrias oprimidas, por lo que mereca cierta consideracin.39 Siguiendo con su apreciacin, tenemos que los anilleros espaoles eran equiparables en Mxico a los novenarios e incluso a los imparciales, por eso haba que tener mucho cuidado con ellos, ya que, al igual que en Espaa, eran agrupaciones que haban cambiado de denominacin para confundir a los ciudadanos, pero cuyos fundamentos ideolgicos e intereses estaban del lado de la reaccin absolutista.

39 Nota de los editores, El Mercurio, 15, abril, 1827: 1.


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Conclusiones
A manera de conclusin podemos apuntar que el liberalismo para los exaltados fue aquel sistema que salvaguardaba los intereses y el pleno desarrollo de los individuos en sociedad. Sin embargo, deba garantizar los derechos polticos del ciudadano, que tena la obligacin de observar el comportamiento del gobierno para derribarlo a travs de un proceso revolucionario en caso de que atentara contra sus prerrogativas dentro de un rgimen liberal. Es decir, el ciudadano ideal tena que constituirse en un elemento vigilante y combativo. De esta manera, la revolucin era un proceso legtimo al que las sociedades deban acudir en defensa de sus intereses. De all que la indiferencia en cuestiones de ndole poltica fuera considerada incluso como un delito. En consecuencia, el elemento popular fue llamado por los exaltados a participar en los gobiernos, y se le trat de atraer y seducir a travs de medidas populistas de toda ndole. As, en Mxico los grupos emergentes de las ciudades, conocidos como lperos (los pobres de las ciudades), se prestaron a participar en motines y revueltas a cambio de la promesa, muchas veces incumplida, de obtener un cargo pblico o alguna otra prebenda. Ahora bien, como hemos visto, las diferencias ideolgicas entre el liberalismo moderado y el liberalismo exaltado fueron muchas y profundas. En la ideologa de los moderados el buen ciudadano, y particularmente el elemento popular, deba mantenerse al margen de la poltica, y para conseguirlo el gobierno tena que evitar desrdenes y anarqua, y sobre todo, los procesos revolucionarios. La administracin de los estados deba estar a cargo de los hombres de bien, es decir, de los individuos educados y decentes. En ese sentido los moderados 76
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estuvieron dispuestos a negociar con las formas tradicionales de gobierno. En suma, el ideario liberal en sus vertientes moderada y exaltada fue el mismo tanto en Europa como en Amrica, y slo experiment pequeas variaciones dentro de cada una de ellas dependiendo de los pases, sus circunstancias y las fechas en las que se fue estableciendo. Esto nos permite considerar la importancia del espacio Atlntico y su constante flujo e intercambio de ideas, sistemas filosficos y polticos a la par que de todo tipo de mercancas. En esta dinmica, despus de la cada del constitucionalismo en Espaa (1823), la mayora de los liberales espaoles de todas las tendencias apoyaron la emancipacin hispanoamericana como una forma de debilitar el absolutismo, y los que se refugiaron en los nuevos estados, se esforzaron porque los regmenes de la Amrica continental introdujeran en su orientacin poltica el ideario que ellos mismos haban tratado de implementar en Espaa.

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Instituciones polticas y libertades pblicas en el espacio provincial mexicano, 1812-1825: del liberalismo espaol al constitucionalismo local
Marco Antonio LANDAVAZO Agustn SNCHEZ ANDRS Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo Instituto de Investigaciones Histricas marcolandavazo@yahoo.com.mx asamadrid@hotmail.com

o parece haber duda acerca de la importancia que tuvo el liberalismo gaditano en la configuracin poltica e institucional de Mxico en el trnsito de la poca colonia a la vida independiente. La Constitucin de Cdiz ejerci en efecto una influencia fundamental en la dinmica poltica mexicana de los aos 18121814 y sobre todo entre 1820 y 1823, a travs de la introduccin del modelo de gobierno provincial que consignaba el ttulo VI de la Carta; pero adems, la participacin de diputados mexicanos en las Cortes, algunos de los cuales tuvieron una destacada actuacin en la hechura de la constitucin de 1812 como Miguel Ramos Arizpe y Jos Miguel Guridi y Alcocer, supuso un aprendizaje y un conocimiento que luego se advirti en la elaboracin de la primera constitucin poltica mexicana, la federal de 1824, y en las constituciones locales que cada una de las entidades federativas se dio para s entre 1825 y 1827. Aunque han sido bien estudiadas las figuras centrales del modelo de gobierno provincial tanto la Diputacin Provincial como los ayuntamientos constitucionales, quiz convenga volver la mirada a ese modelo transplantado a la realidad mexicana a partir de su dimensin constitucional local. Creemos que el anlisis de la manera en que fueron concebidos y diseados los rganos del poder local por las 85

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constituciones locales del rgimen constitucional de 1824 puede arrojar luz sobre los alcances y los lmites de liberalismo mexicano en su vertiente institucional. Es cierto que las constituciones como en general el conjunto de leyes, reglamentos y otros ordenamientos legales no siempre fueron observadas y cumplidas escrupulosamente; pero tambin lo es que constituyen un marco jurdico referencial indispensable para analizar no slo la concepcin del diseo institucional que en ellas se expresa sino tambin los comportamientos pblicos que buscaban alentar o reprimir.

Liberalismo, ciudadana y espacio local


Uno de los primeros efectos del constitucionalismo gaditano fue la ampliacin del espacio municipal en Mxico. Desde antes de Cdiz los ayuntamientos haban mostrado un papel protagnico en la vida pblica novohispana, sobre todo en la crisis poltica de 1808. Ante la forzada ausencia del monarca y el vaco de poder que se produjo en la metrpoli tras la invasin francesa de la pennsula, los cabildos civiles en Mxico reaccionaron casi en masa en un registro legitimista, tributando obediencia al rey y ofreciendo su colaboracin. A despecho de esa reaccin tradicional y conservadora, los cabildos mostraron una vitalidad institucional digna de notarse: las representaciones enviadas al gobierno virreinal fueron hechas a lo largo y ancho de la geografa novohispana, por casi todas las villas y ciudades, desde Chihuahua, Monterrey y Zacatecas, en el norte; Guanajuato, Valladolid y Tlaxcala, en el centro; Veracruz, Campeche y Mrida, en el Golfo; Oaxaca y Acapulco, en el Pacfico sur; y Puebla y Guadalajara que, junto a la ciudad de Mxico, eran los principales centros urbanos. (Nava Oteo, 1973)

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El ayuntamiento de la ciudad de Mxico, por su parte y como es sabido, encabez un movimiento que propuso al virrey Jos de Iturrigaray la integracin de un Congreso formado por representantes de las ciudades, la nobleza, el clero y los Tribunales superiores, que habra de ocuparse de las tareas de gobierno, en tanto el rey estuviese ausente. Miembros del Ayuntamiento como Juan Francisco Azcrate y Francisco Primo de Verdad, el oidor Jacobo de Villaurrutia o el fraile mercedario Melchor de Talamantes eran los principales exponentes de lo que se ha dado en llamar el partido autonomista, es decir, el grupo de polticos que pugnaban por la creacin de un gobierno americano, autnomo respecto de Espaa pero dependiente de la persona del monarca. En la carta que Azcrate envi al virrey el 19 de julio, afirmaba que por ausencia del rey la soberana resida en todo el reino, en particular en los tribunales superiores y en los cuerpos que llevan la voz pblica, o sea, los cabildos civiles; soberana que deban tomar a resguardo para devolverla a Carlos IV o al Prncipe de Asturias o a los seores infantes, una vez que salieran de la opresin a que estaban reducidos (Garca, 1985: 38; Villoro, 1984: 43-63; Rodrguez O., 1997: 40-47.). Ciertamente, el Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico se amparaba en los postulados pactistas segn los cuales si el rey faltaba la soberana regresaba al pueblo. Sin embargo, es posible encontrar ah los grmenes de una postura poltica que defenda el ejercicio de la soberana por parte de los ayuntamientos, aun y cuando esos orgenes se formulaban en un registro tradicional. Las cosas tomaron un giro distinto a partir de la promulgacin de la Constitucin de Cdiz en 1812. Como se sabe, la Carta postul, en su artculo 310, que deban establecerse gobierno locales en toda localidad que tuviese por lo menos mil habitantes. El artculo 312, por su parte, ordenaba que los funcionarios de
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los ayuntamientos alcaldes, regidores y sndicos deban ser nombrados por medio de una eleccin. El primer artculo propici, como ya sealamos, una notable ampliacin del espacio municipal mexicano, pues a partir de su aplicacin se establecieron cientos de ayuntamientos en todo el virreinato. El segundo concret la ciudadanizacin de los electores y llev el gobierno representativo a los niveles ms inferiores de la jerarqua poltico-administrativa. Segn la tesis defendida hace tiempo por Antonio Annino, la experiencia electoral que produjo en Mxico la vigencia de la Constitucin de Cdiz, en los aos de 1812-1814 y sobre todo 1820-1823, desencaden un masivo proceso de transferencia de poderes del Estado a las comunidades locales, gracias precisamente a la proliferacin de ayuntamientos constitucionales y a la difusin del voto, lo cual llev a su extremo, por otra parte, la desintegracin del espacio poltico virreinal. Es lo que se ha llamado una revolucin territorial de los pueblos mexicanos, en la medida en que la utilizacin selectiva de los principios liberales que trajo consigo Cdiz por parte de dichos pueblos llev a stos a defender sus tierras y sus privilegios en nombre de la soberana local, lo que, a su vez, permite advertir una reformulacin en clave liberal de la idea del territorio como fuente de derechos polticos y de libertades colectivas frente al Estado y no slo como un recurso econmico. El asunto de fondo estribaba en las ideas de soberana que estaban en juego: las comunidades indias y territoriales entendieron la idea abstracta de soberana del pueblo como soberana de los pueblos, y se sintieron por tanto autorizados a ejercerla a travs de sus ayuntamientos (Annino, 1995a: 177-226). Otros autores han cuestionado la idea de una soberana compartida por los ayuntamientos, en la medida en que la Constitucin de Cdiz y las constituciones mexicanas dieron a los ayuntamientos un carcter de 88
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entidades puramente administrativas y en lo absoluto como rganos de gobierno representativo, y por tanto subordinadas a otras instituciones polticas de mayor envergadura (vila, 2002: 113-120). Como quiera que haya sido, lo cierto es que los ayuntamientos actuaron a menudo como instituciones de gobierno que compartan el ejercicio de la soberana, amparados en una concepcin sui generis de los principios del constitucionalismo liberal gaditano. La idea de ciudadana establecida por Cdiz cobr por ejemplo una forma particular de concrecin en los pueblos y las localidades novohispanas, cuando stas supieron aprovechar los requisitos para definir quin era ciudadano y quin no, a partir de una asimetra que se observa en la Constitucin entre la idea de la soberana y la idea del territorio: la primera abstracta, nica y que tiende a homologar, pero la segunda ligada a las culturas locales. Esta asimetra propici, como observ Annino, que la idea de ciudadano estuviera asociada a la de vecino, el antiguo habitante de las ciudades ibricas y americanas. Esto significaba constitucionalizar el tradicional principio de notoriedad social, lo que a su vez transformaba a la comunidad local en la fuente de los derechos polticos liberales, incluidas las comunidades indgenas, pues los constituyentes extendieron la vecindad a los indgenas (Annino, 1995a, 209-226; Annino, 1999: 159-187). Se plante entonces el problema del voto: quin decida quin votaba? A menudo eran las denominadas juntas electorales de parroquia. Y como tambin existan otras juntas electorales de mayor jerarqua (las de partido y las provinciales) al establecerse un sistema electoral indirecto, se producan entonces dos tipos de ciudadana: la vertical que iba de la parroquia a la provincia, y la horizontal, la del ciudadano-vecino. En tanto los ayuntamientos proliferaron entonces
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con la carta gaditana, terminaron monopolizando la nueva ciudadana, aun cuando se les quiso convertir en entidades puramente administrativas. De esta manera, la difusin de la ciudadana moderna consolid las periferias sociales ms que los centros. A ello deba sumarse una cuestin de ndole jurisdiccional: Cdiz quit a los funcionarios locales 2 de las 4 causas (la civil y la criminal) para drselas a un cuerpo de jueces; pero la coyuntura de crisis poltica y de guerra impidi a stos ejercerlas, crendose un vaco jurisdiccional que terminaron por llenar los ayuntamientos. Considerando esos elementos, Annino ha planteado que el problema de la gobernabilidad en el Mxico republicano no se debi a una cierta herencia colonial contra la cual se tuvo que luchar para difundir el constitucionalismo liberal, sino a una disputa por el control de la ciudadana que los pueblos haban logrado (Annino, 1995b: 10-25). Quiz de mayor trascendencia poltica y administrativa fue la creacin de la Diputacin Provincial, como ha sostenido, por ejemplo, Nettie Lee Benson, pues su implantacin en Mxico y su actuacin estaran asociadas a los orgenes del federalismo mexicano en la medida en que dieron lugar a la conformacin de estados independientes (Benson, 1995). De hecho, la conformacin de los estados que daran forma a la Repblica Federal Mexicana en los aos 1823-1824 fue en realidad, como observ Marcello Carmagnani, la explicitacin de una preexistencia que databa, al menos, desde el siglo XVIII. A lo largo de ese siglo las diferentes reas que conformaban la Nueva Espaa desarrollaron una capacidad de autoadministracin, que no era otra cosa ms que la capacidad de los diferentes grupos de inters existentes en el mbito local y provincial para encontrar los mecanismos a travs de los cuales llevar a cabo las tareas de gobierno (Carmagnani, 1994: 39). 90
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Con la Constitucin de Cdiz y la creacin del modelo de gobierno provincial integrado por las figuras de los ayuntamientos, jefes polticos y diputaciones provinciales, las reas novohispanas asumieron una suerte de visualizacin al adoptar una nueva dimensin institucional mediante la asuncin y establecimiento del sistema de gobierno local. Ese proceso tuvo lugar durante los aos finales del periodo colonial, particularmente entre 18121814 y sobre todo entre 1820-1823. Durante el primer periodo de vigencia de la Constitucin se crearon siete diputaciones, pues el decreto de 23 de mayo de 1812 ordenaba que se establecieran diputaciones en cada una de las provincias designadas en el artculo 10 de la Constitucin, ms una adicional en San Luis Potos: Provincias Internas de Occidente, Provincias Internas de Occidente, Nueva Galicia, Nueva Espaa, Yucatn, Guatemala y la de San Luis Potos. Para agosto de 1814 se haban instalado ya al menos seis de ellas, pues se desconoce si la de San Luis lo hizo. Aunque la duracin de las primeras diputaciones fue efmera ya que la constitucin se derog precisamente en ese ao de 1814, Benson afirma que muchos actores polticos las reconocieron como medios eficaces para obtener ms autonoma local y provincial. No era gratuito que algunas provincias la de Chiapas, por ejemplo reclamaran el derecho de contar con una diputacin propia (Benson, 1995: 33-54). El segundo periodo de vigencia de la constitucin, entre 1820 y 1823, fue sin embargo mucho ms significativo, pues el gobierno provincial fue ampliando su extensin, al pasar de siete diputaciones a veintitrs, y sobre todo sus atribuciones, pues en algunos casos las diputaciones asumieron plenos poderes como gobiernos locales autnomos. Una vez restablecida la Constitucin, el Rey decret las instrucciones para reinstalar las diputaciones provinciales, y para noviembre de 1820 se haban renovado ya
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las seis asignadas a Mxico, descontando la de Guatemala. En las Cortes, mientras tanto, los diputados americanos propusieron que se ampliara el nmero de esos cuerpos, crendose una diputacin en Arispe con jurisdiccin sobre Sonora, Sinaloa y las Californias; otra en Valladolid de Michoacn que comprendiera la provincia de Guanajuato; y que a la de San Luis Potos se agregara la provincia de Zacatecas. La propuesta fue aprobada en noviembre de 1820. Sin embargo, otras provincias alzaron la voz para reclamar un trato igual y ser autorizadas para instalar sus propias diputaciones, entre ellas las de Puebla, Oaxaca y Veracruz, cuyos ayuntamientos escribieron representaciones que enviaron a travs de sus respectivos diputados a Cortes (Benson, 1995: 55-66). Para marzo de 1821, cuando las Cortes sesionaron en su segundo periodo de sesiones, los diputados americanos haban logrado forjar un amplio apoyo en su demanda de ampliar el nmero de diputaciones, sobre la base de que las intendencias, por su poblacin y sus instituciones, deban ser consideradas provincias. As, el dictamen de la comisin que conoci del caso recomend que se estableciera una diputacin provincial en la capital de cada una de las intendencias con jurisdiccin sobre su territorio. Despus de una larga discusin, las Cortes aprobaron el 9 de mayo de 1821 el decreto en esos trminos. Para fines de ese ao se haban instalado ya catorce diputaciones: Guadalajara, Provincias Internas de Occidente, Provincias Internas de Occidente, Mxico, San Luis Potos, Yucatn, Puebla, Chiapas, Arispe (Sonora y Sinaloa), Guanajuato, Michoacn, Oaxaca, Veracruz, Zacatecas. Pero el proceso de fragmentacin continu, y otras provincias, aunque no eran intendencias, reclamaron autonoma administrativa: Tlaxcala, Nuevo Santander, Quertaro y Nuevo Mxico. Para entonces Mxico haba proclamado ya su independencia respecto de Espaa, de modo que la propuesta 92
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de creacin de diputaciones, o la solicitud de sancin de su previo establecimiento, no tuvo que hacerse a las Cortes espaolas sino a los rganos de gobierno mexicanos. Para 1822 eran ya 18 diputaciones establecidas. Un ao despus, el nmero aument a 23, pues se agregaron las de Texas, Coahuila, Tabasco, Nuevo Len, Chihuahua, Durango, Sonora y Sinaloa, fruto del desmembramiento de las provincias norteas y de Yucatn (Benson, 1995: 67-69). Lo significativo de este proceso no es tanto el crecimiento del nmero de diputaciones sino la manera en que se hizo: como resultado de un impulso local, desde las propias provincias, pues en muchos casos, sobre todo una vez proclamada la independencia, no slo las provincias propusieron el establecimiento de ese cuerpo consultivo sino que lo instalaron sin autorizacin previa. De alguna manera, la independencia no slo fue la de Mxico respecto de Espaa sino la de las provincias respecto de un centro poltico que por lo dems estaba en proceso de construccin; o para decirlo de otra manera, la independencia de Mxico llev las aspiraciones autonomistas a la disolucin de los vnculos interprovinciales y al ejercicio en la prctica de una suerte de soberana local, ante la ausencia de un poder soberano supraprovincial. No resulta extrao por todo ello que durante 1823 varias provincias, las de Jalisco, Oaxaca, Yucatn y Zacatecas principalmente, empezaran a adoptar disposiciones que tendan al establecimiento de gobiernos estatales independientes y congresos constituyentes, y pugnaran por la federacin. Antes de la promulgacin del Acta Constitutiva de la Federacin se haban erigido ya 10 estados y cuatro congresos constituyentes estatales, y para septiembre de 1824, un mes antes de la promulgacin de la Constitucin Federal, estaban ya instalados todos los
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congresos y todos los estados. Es por ello, tambin, que el Congreso General Constituyente declarara, en el Manifiesto dirigido a la Nacin, que la divisin de estados y la instalacin de sus respectivas legislaturas podrn decir si el Congreso ha llenado en gran parte las esperanzas de los pueblos, y que ello impeda que se atribuyera toda la gloria de tan prsperos principios, as como la de la invencin original de las instituciones que ha dictado40. Se ha afirmado en el mismo tenor que el Gobierno Federal Mexicano, a diferencia del norteamericano, gobernaba no ciudadanos sino estados, hecho observable, por ejemplo, en el impuesto que cada estado deba pagar a la federacin, llamado contingente (Carmagnani, 1994: 54-57; Benson, 1995, caps. II-IV y VII; Barragn Barragn, 1994: 135-163; Vzquez, 1993: 24-25). Tampoco es para sorprenderse, en esa misma tesitura, que la constitucin federal de 1824 estableciera un modelo de gobierno casi confederal, en el que los estados de la federacin tenan un papel poltico fundamental. Como hemos dicho en el prrafo precedente, fueron los estados quienes constituyeron en los hechos la Repblica. En un punto se puede observar la importancia de los estados: la eleccin del presidente. La Constitucin Federal de 1824, en los artculos 79 al 93 de la seccin primera del Ttulo IV, estipulaba la forma en que debera elegirse al titular del poder ejecutivo: las legislaturas estatales elegiran cada una dos individuos, de los cuales sera nombrado presidente quien reuniera la mayora absoluta de los votos, una vez revisada y calificada por la Cmara de Diputados la eleccin. Dicha Cmara tena la facultad de decidir quin sera presidente si se produca un empate entre candidatos o cuando ninguno alcanzase la mayora de votos41.
40 El Congreso General Constituyente a los habitantes de la federacin en Coleccin, 1988, tomo I, p.21. 41 Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos.

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Liberalismo y poder local en las constituciones estatales del rgimen constitucional de 1824: alcances institucionales
Una vez promulgada la Constitucin Federal de 1824, las recin creadas entidades federativas los llamados estados libres y soberanos se dieron a la tarea, a travs de sus respectivos congresos, de establecer sus propios textos constitucionales. La Constitucin Federal reconoci la existencia de 19 estados, los que junto a cinco denominados territorios constituan las partes de la Federacin. Los territorios eran Alta California, Baja California, Colima, Santa Fe de Nuevo Mxico y Tlaxcala. Los estados eran Chiapas, Chihuahua, Coahuila y Tejas, Durango, Guanajuato, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla de los ngeles, Quertaro, San Luis Potos, Sonora y Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Jalisco, Yucatn, Zacatecas. Como hemos sealado, los estados se haban constituido con anterioridad a la promulgacin de la constitucin, de modo que slo esperaban que sta tuviese lugar para iniciar procesos de elaboracin de sus respectivos cdigos fundamentales. Eso mismo hicieron, justamente, a partir de octubre de 1824, y para el mes de marzo de 1827 se publicaba la ltima de las constituciones locales, la de Coahuila y Tejas. Las constituciones locales partan, en sus trminos bsicos, del modelo impuesto por la constitucin general y el acta constitutiva de la federacin; por tanto, todas ellas observaban, para su gobierno interior, una serie de principios fundamentales: la soberana popular, la exclusividad de la religin catlica, la forma de gobierno republicana, representativa y popular, el principio de la divisin de poderes. Lo ilustra muy bien, sea por caso, la constitucin de Coahuila: su artculo
1824 en Las Constituciones, 1989, pp. 82-83.
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3 estableca que la soberana del Estado resida originaria y esencialmente en la masa general de los individuos que lo componen; el 5 que le perteneca al Estado el derecho de establecer [] sus leyes fundamentales, conforme a las bases sancionadas en el acta constitutiva y constitucin general; el 9 que la religin catlica es la del estado y que se prohiba el ejercicio de cualquier otra; el 22 que el Gobierno del Estado era popular representativo federado; y el 29 que el Poder Supremo del Estado se divida para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial (Coleccin, 1988, tomo I: 196-203). Sin embargo, el margen de autonoma a la hora de elaborar las cartas locales llev a los congresos constituyentes locales a establecer disposiciones especficas en las que se pueden advertir los alcances del espritu liberal en el orden poltico institucional de los estados. Uno de los ms notorios fue, quizs, el de las atribuciones que se dio a los congresos locales, y el sentido que se dibujaba detrs de ellas. A menudo, los congresos locales se consideraban a s mismos depositarios y garantes de la soberana estatal. No es que las constituciones as lo proclamaran, pues, muy al contrario, en prcticamente todas se postulaba, como ya dijimos, la soberana popular y la divisin de poderes; mas en ocasiones actuaban en aquel sentido. Pero al menos una de las constituciones locales, la de Puebla, otorgaba expresamente al Congreso la residencia de la soberana. El artculo 25 de dicha constitucin estipulaba que el Gobierno del Estado era republicano, representativo, popular y federado; pero el 26 rezaba: El supremo poder del estado reside en su congreso (Coleccin, 1988, tomo II: 255). Resuma muy bien, esa estipulacin constitucional poblana, las tensiones entre los poderes legislativo y ejecutivo en el nivel local.

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Los congresos locales, como vimos, tenan la facultad de elegir al Presidente de la Repblica. La mitad de los estados conservaron esa facultad para la eleccin del titular del poder ejecutivo local. En los estados de Chiapas, Chihuahua, Durango, Mxico, Michoacn, Oaxaca, Puebla, Veracruz y Zacatecas, en efecto, sus respectivos congresos elegan al gobernador. En Michoacn, por ejemplo, la Junta Electoral que elega a los diputados deba formar una terna, de la cual el Congreso elega al Gobernador (artculos 63 y 64); en Oaxaca la Cmara de Diputados formaba una lista de seis personas y la Cmara de Senadores escoga de ella al Gobernador (artculos 126 y 126); en Puebla, el Congreso comparta la facultad con el Consejo de Gobierno (artculo 93); y en Zacatecas (artculo 99) se permita la participacin de los ayuntamientos (Coleccin, 1988, tomo II: 25-26, 207-208, 271; Coleccin, 1988, tomo III: 452-453). En el resto de los estados del grupo citado lneas arriba -Chiapas, Chihuahua, Durango, Mxico y Veracruz- la eleccin del Gobernador era facultad exclusiva de sus respectivos congresos, sin que participase ninguna otra autoridad o instancia electoral. Resulta evidente que la eleccin del Gobernador por parte del Congreso colocaba a aqul en una posicin de debilidad frente a ste; en estos casos se reproduca el esquema federal, en el que el Congreso de la Unin avasallaba al Presidente de la Repblica. Se buscaba, con esa y con otras medidas, contener al poder ejecutivo para proteger al individuo de posibles arbitrariedades; las constituciones locales queran evitar que los gobernadores cayeran en la tentacin de abusar del poder con fines de beneficio personal o poltico y convertirse en dspotas provinciales. La constitucin de Coahuila y Tejas, por ejemplo, estableci en su artculo 26, en un registro absolutamente ilustrado, que el objetivo del gobierno
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era la felicidad de los individuos puesto que el fin de toda sociedad poltica no era otro que el bienestar de los asociados; mientras que en el artculo siguiente, el 27, postulaba que los oficiales del gobierno investidos de cualquier especie de autoridad no eran ms que unos meros agentes o comisarios del estado responsables a l de su conducta pblica (Coleccin, 1988, tomo I: 203-204). La experiencia del reciente pasado colonial y del an ms reciente fallido experimento imperial de Agustn de Iturbide operaba, en el imaginario de muchos diputados constituyentes, a la manera de ejemplo de lo que el despotismo poda ocasionar y de lo que, por tanto, deba evitarse. En el manifiesto que dirigi a sus habitantes el Congreso Constituyente de Zacatecas, y que aparece como prembulo de la Constitucin, encontramos un encendido elogio de la independencia del pas, a la que se le considera una empresa que haba sido ardua y difcil pues tuvo que afrontar la degradante esclavitud en que vivan los mexicanos, regidos por el ms brbaro y atroz despotismo y acostumbrados a obedecer ciegamente. Haban triunfado finalmente, agregaba el manifiesto, a pesar de haber vivido
oprimidos bajo el enorme peso de una autoridad absoluta, ejercida por mandarines y gobernantes empeados todos a impedir, por cuantos medios les sugera su malicia y antojo, el ms pequeo rasgo de luz que pudiera ensearles el humillante y vil estado de abyeccin en que se hallaban (Coleccin, 1988, tomo III: 403-407).

La constitucin de Zacatecas era entonces, en la visin de sus diputados, la expresin particular del triunfo sobre ese estado de opresin en el que se viva hasta hace unos pocos aos; la carta local era, en el caso de los zacatecanos, la imagen de vuestra 98
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independencia y libertad. Y lo era, continuaba el manifiesto, por los principios que contena: que los zacatecanos constituan un pueblo libre, independiente y soberano; que sus derechos de libertad, igualdad, propiedad y seguridad estaban garantizados; que la forma de gobierno adoptada era la adecuada y la deseada por ellos mismos, pues la divisin de poderes, esa invencin admirable, tendra una benfica influencia; y que gozaban ahora la facultad y prerrogativa de elegir a sus gobernantes. En este ltimo punto insista el manifiesto en la arbitrariedad del poder que quedaba atrs: comparad, deca a los zacatecanos, esta facultad de eleccin que ahora gozan con la humillacin y respeto con que recibais un strapa famlico [] que despus de venir de ms all de los mares, nutrido de despotismo, [] se os presentaba con el formidable aparato de un poder absoluto (Coleccin, 1988, tomo III: 408). Las constituciones locales se afanaron, por esa razn, en brindar y asegurar derechos y garantas del hombre y del ciudadano. La constitucin de Guanajuato, en sus palabras introductorias signadas por el congreso constituyente, se refera a la constitucin como el cdigo de vuestras libertades pblicas, como el monumento consagrado a la proteccin de los derechos adquiridos por naturaleza, y garanta de la santa mxima de la igualdad ante la ley (Coleccin, 1988, tomo I: 320-321). La constitucin federal no estableci un captulo dedicado a las garantas individuales, sino disemin la afirmacin de esos derechos entre facultades del Congreso, prohibiciones al presidente y normas en el procedimiento judicial de orden criminal. Las constituciones de los estados procedieron de igual manera, y aseguraron en trminos generales cuatro garantas: igualdad, libertad, seguridad y propiedad, bajo el supuesto de que se trataba de derechos naturales e imprescriptibles (Castaeda Batres, 1988: 24 y 36).
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Prcticamente todas las constituciones declararon que protegan o amparaban los derechos de sus habitantes, como lo hizo por ejemplo la de Puebla, cuyo artculo 4 reza: Todo habitante del estado es inviolable en sus derechos de libertad, igualdad, propiedad y seguridad (Coleccin, 1988, tomo II: 251). As, las cartas locales prohiban los privilegios hereditarios (Guanajuato, Mxico, Puebla, Jalisco, Tamaulipas), los ttulos de nobleza (Chiapas, Durango y Veracruz) y las vinculaciones de sangre (Mxico y Puebla); prohiban igualmente la esclavitud (Durango, Guanajuato, Jalisco, Quertaro, Occidente y Tamaulipas), o por lo menos ponan trabas a su comercio (Coahuila y Tejas, Michoacn, Oaxaca, Nuevo Len, Tabasco, Yucatn, Zacatecas); postulaban la libertad de imprimir y publicar ideas polticas sin necesidad de licencia o aprobacin previa, con la nica restriccin de no tocar materias religiosas (Chiapas, Yucatn, Oaxaca) o perturbar el orden pblico; garantizaban el derecho a la seguridad de los individuos, ya sea de sus personas y bienes (Chiapas), ya sea en materia de administracin de justicia (Guanajuato, Yucatn, Mxico, Puebla); y en esa materia, precisamente, todas las constituciones prohiban las detenciones arbitrarias, la aplicacin retroactiva de las leyes o la aplicacin de tormentos, el allanamiento de la morada sin permiso judicial, etctera (Castaeda Batres, 1988: 24 y 36). El temor a que el titular del poder ejecutivo pudiera extralimitarse en sus funciones qued de manifiesto en la ausencia de facultades y medios extraordinarios para enfrentar con xito situaciones crticas. En la Constitucin Federal de 1824 efectivamente no fueron incluidas las facultades extraordinarias para el Ejecutivo; ni siquiera fue incluida la suspensin del habeas corpus, prevista en el artculo 308 de

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la Constitucin de Cdiz42, porque los diputados constituyentes pensaban que hacerlo supondra atentar contra el espritu liberal y federalista (Aguilar Rivera, 2000: 115-117). Lo mismo hicieron la mayora de las constituciones locales: Chiapas, Coahuila y Tejas, Guanajuato, Estado de Mxico, Nuevo Len, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas, Jalisco, Yucatn y Zacatecas le negaron a sus respectivos gobernadores las mencionadas provisiones de emergencia. Ms an, todas las constituciones estatales, con excepcin de las de Guanajuato y Michoacn, no incluyeron la suspensin del habeas corpus, esa vieja institucin jurdica que garantiza la libertad individual, con el fin de evitar los arrestos y detenciones arbitrarias, y la integridad personal. Salvo en el caso de los dos estados mencionados antes, los gobernadores no contaban pues con medios para enfrentar emergencias polticas o sociales, en aras de proteger al individuo. El rgimen municipal establecido en las constituciones estatales merece tambin la atencin, por las atribuciones que les fueron concedidas a los ayuntamientos y que apuntan en el sentido de darle concrecin institucional al postulado de la soberana popular, en la medida en que los ayuntamientos eran concebidos como los rganos del poder ms cercanos a las poblaciones y sus habitantes. Muchos de los diputados constituyentes locales pensaban, junto a Tocqueville y Constant de quienes eran atentos lectores, que los municipios eran un bastin de la libertad individual (Hale, 1985: 62-63). La Constitucin de Zacatecas, al defender en su prembulo la prerrogativa que tenan para elegirse a
42 El artculo 308 de la carta gaditana seala: Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarqua o en parte de ella, la suspensin de algunas de las formalidades prescritas en este captulo para el arresto de los delincuentes, podrn las Cortes decretarla por un tiempo determinado.
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s mismos, sealaba que las autoridades municipales eran las que tienen un contacto ms inmediato con los ciudadanos y por ello nadie ms podra intervenir en su eleccin conforme a los principios de libertad; de esa manera, los ayuntamientos podran desempear con mayor eficacia las tareas que se les encomendaban, que no eran otras que las que deseaba todo buen ciudadano: la promocin de lo bueno, til y cmodo, y remocin de todo lo malo (Coleccin, 1988, tomo III: 413-414). Una de esas atribuciones, de suma importancia, era en materia de administracin de justicia, tendencia que vena de Cdiz. La constitucin de Nuevo Len, en su artculo 151, otorgaba por ejemplo a los alcaldes constitucionales de los pueblos las facultades correccionales, conciliatorias y tambin las judiciales que les acuerden las leyes, especialmente la de tribunales de 9 de octubre de 1812. Los alcaldes, como mandaba el artculo 152 de la misma carta, fungan como jueces de primera instancia en los distritos que lleguen a tres mil almas; y en aquellos otros que no llegando a este nmero lo solicitaren y obtuvieran del congreso. En aquellos pueblos y localidades que no contasen con ayuntamiento, los alcaldes bajo cuya jurisdiccin se encontrasen tenan la atribucin de nombrar, segn el artculo 154, a un encargado de justicia, en quien delegar todas aquellas de sus facultades que considere necesarias. Todo esto, habra que sealar, en materia de justicia criminal; pero en lo civil, tambin los ayuntamientos tenan injerencia, no a travs del alcalde sino de los regidores, como mandaba el artculo 161, quienes se encargaban nicamente de juicios de conciliacin (Coleccin, 1988, tomo II: 114-119) Prcticamente todas las constituciones estatales, excepto las de Chiapas, Coahuila y Tabasco, otorgaron a los ayuntamientos, de una u otra forma, facultades 102
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en materia de administracin de justicia. La mayora, al igual que el ejemplo de Nuevo Len antes referido, dieron a los alcaldes constitucionales la tarea de actuar como jueces de primera instancia. Otras, como las de Mxico, Oaxaca, Quertaro y Yucatn, les otorgaban ms bien funciones auxiliares, como las de jueces de conciliacin (Yucatn). La del estado de Oaxaca estableca, en su artculo 204, que una ley sobre arreglo de tribunales determinara las facultades de los alcaldes de los pueblos en materia contenciosa y en la administracin de justicia correccional; pero los artculos 200 y 201 estipulaban que en cada partido habra jueces de primera instancia, nombrados por el gobernador a propuesta en terna de la suprema corte de justicia del estado (Coleccin, 1988, tomo II: 235-236). La de Quertaro, por otra parte, ordenaba en su artculo 148 la instalacin de juzgados de letras como tribunales de primera instancia, pero tambin de jurados para las causas criminales y jueces de paz. Los juzgados de letras deban ser nombrados por el gobernador y se ocupaban de negocios civiles de poca cuanta (no ms 500 pesos) y de causas criminales; los jurados eran nombrados anualmente por los ayuntamientos, y su funcin era declarar fundadas o no las acusaciones, la autora de los hechos sealados y calificar la naturaleza del delito; los jueces de paz, finalmente, deban ser nombrados por los electores que elegan al ayuntamiento, y atendan juicios de conciliacin, asuntos criminales sobre injurias y delitos leves y negocios civiles de no ms de cien pesos (Coleccin, 1988, tomo II: 347-351). Otra facultad de los ayuntamientos estaba relacionada, en algunos estados, con la eleccin del gobernador. En Zacatecas, por ejemplo, como ya sealamos, los ayuntamientos deban formar, cada uno, una terna que enviaran al Congreso y ste escogera al gobernador entre los individuos consignados en las ternas (Coleccin, 1988, tomo III:
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452-453). Pero en Nuevo Len y en San Luis Potos eran los ayuntamientos en realidad los que elegan al gobernador. En el primer estado cada ayuntamiento deba formar una lista de cinco individuos y enviarla al Congreso (o a la Diputacin Permanente si aqul estuviese en receso), para que ste nombrase gobernador a aquella persona, de las mencionadas en las listas, que hubiese obtenido pluralidad absoluta de votos (Coleccin, 1988, tomo II: 87-88). En San Luis, por su parte, los ayuntamientos votaban por el individuo de su preferencia, y el Congreso nombraba como gobernador a quien hubiese obtenido la mayora absoluta de los votos segn los artculos 163 y 164 (Coleccin, 1988, tomo II: 433-434). En ambos casos, el Congreso slo se limitaba a realizar un recuento de votos, pues estaba obligado a nombrar gobernador no a cualquiera de los individuos consignados en las listas sino justamente a aqul que hubiese obtenido el mayor nmero de menciones en dichas listas. Slo en caso de empate o de mayora relativa el Congreso poda nombrar al gobernador entre los candidatos con mayores votos recibidos. De hecho, la mayora de las constituciones dieron a los ayuntamientos atribuciones de ndole electoral. Las elecciones eran de tipo indirecto, de dos o de tres grados, y era en el primer nivel desde luego donde solan participar las autoridades municipales. En algunos lugares, siguiendo la Constitucin de Cdiz, se organizaban tres instancias electorales. Nuevo Len estableci juntas primarias o municipales, juntas secundarias o de partido, y generales o del estado (art. 31). Los nombres podan variar pero se mantena el sentido. Oaxaca formaba juntas de parroquia, de departamento y del estado (art 38); en Puebla se denominaban juntas electorales primarias, secundarias y una general del estado (art. 38); en Occidente juntas primarias, secundarias y de departamento (art 43); y en el Estado de Mxico juntas 104
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municipales, de partido y una general del Estado. En otros lados haba slo dos juntas o asambleas, como en San Luis Potos (juntas municipales y de partido), en Chiapas, en Quertaro y en Zacatecas (juntas primarias y secundarias), Coahuila y Tejas (asambleas electorales municipales y asambleas electorales de partido), Guanajuato y Tamaulipas (juntas electorales municipales y juntas electorales de partido); Tabasco (juntas municipales y junta de Estado); Jalisco (juntas electorales municipales y juntas electorales de departamento); Yucatn (juntas de parroquia y junta de partido). En algunas constituciones, como la de Chihuahua, se dejaba a una futura ley el arreglo de la cuestin electoral; en otras, como la de Quertaro, se ordenaba el establecimiento de juntas primarias y secundarias pero no se especificaba la participacin de los ayuntamientos. Pero en muchas otras se estipulaba expresamente la intervencin de las autoridades municipales. Las constituciones de Occidente (artculo 45), de Tabasco (artculos 18 y 19) y de Tamaulipas (artculos 52, 53 y 54) sealaban que las autoridades respectivas de cada pueblo deba convocar las juntas primarias o municipales. Otras constituciones eran an ms explcitas. La de Coahuila y Tejas sealaba que las asambleas municipales electorales deban ser convocadas por los presidentes de los ayuntamientos sin necesidad de esperar ningunas rdenes (artculo 48). En el Estado de Mxico, las juntas municipales deban ser convocadas y organizadas por los ayuntamientos segn el artculo 72. Y en San Luis Potos el artculo 46 ordenaba establecer juntas municipales en los lugares donde hubiese ayuntamiento y stos eran expresamente requeridos segn el artculo 47 para organizar la eleccin. Un hecho que es crucial puede ayudar a dimensionar la importancia de las funciones electorales de
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los ayuntamientos. La constitucin del estado de Occidente, en su artculo 63, estableca que de haber alguna duda sobre que alguno no deba votar o ser votado la junta electoral deba resolver en el momento previa defensa verbal de parte de quien diese la queja y del sealado (Coleccin, 1988, tomo III: 23). Lo mismo ordenaba la constitucin de San Luis Potos en su artculo 64, con el agregado de que permita a cuatro ciudadanos intervenir a favor o en contra sobre la controversia; si se produjese empate en la votacin que realizasen el presidente, el secretario y los escrutadores de la junta, otro ciudadano nombrado por stos intervendra para desempatar la votacin (Coleccin, 1988, tomo II: 390-391). Iba ms all la constitucin de Coahuila y Tejas, pues su artculo 56 sealaba que las dudas o controversias acerca de las calidades requeridas para poder votar se decidiran verbalmente por la asamblea electoral, y sta, segn el artculo 47, se compona de los ciudadanos que estn en el ejercicio de sus derechos, y que sean vecinos y residentes en el territorio del respectivo ayuntamiento (Coleccin, 1988, t. I: 210 y 213). En otras palabras, el principio de la ciudadana era sancionado en el espacio municipal, ya fuese por las juntas electorales municipales, ya por el conjunto de ciudadanos reunidos en asamblea.

Liberalismo y poder local en las constituciones estatales del rgimen constitucional de 1824: lmites institucionales
Los constituyentes locales no actuaron de la misma forma que lo hicieron los constituyentes federales. Estos ltimos disearon un rgimen de gobierno de tipo presidencialista que colocaba al poder ejecutivo en una situacin de subordinacin frente al legislativo. El presidente contaba desde 106

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luego con ciertas facultades de importancia como la de veto o la de publicacin y ejecucin de las leyes; pero su debilidad frente al Congreso era evidente, si consideramos una serie de estipulaciones de la Carta Magna, como la de su nombramiento por las legislaturas estatales o por la existencia de un vicepresidente, o algunas facultades otorgadas al poder legislativo como la revisin de la cuenta anual, la ratificacin de nombramientos o el juicio de responsabilidad poltica (Carpizo, 1977: 135-153). Las constituciones locales, en cambio y en trminos generales, tendieron a lograr un mayor equilibrio de poderes, y para ello otorgaron a los titulares del poder ejecutivo ms facultades y atribuciones que las que gozaba el presidente de la repblica. Es posible advertir en las constituciones locales, en otras palabras, disposiciones que promovan un fortalecimiento del ejecutivo estatal. En el tema de la eleccin de los gobernadores encontramos ese fortalecimiento. Ya veamos que la mitad de las constituciones otorgaban a los congresos locales la facultad de elegirlo; pero la otra mitad otorgaba esa misma facultad a los ciudadanos. Es el caso de los estados de Coahuila y Tejas, Guanajuato, Quertaro, San Luis Potos, Occidente, Tabasco, Tamaulipas, Jalisco y Yucatn. En algunos casos la eleccin era de dos grados -como en Guanajuato, donde haba juntas municipales y juntas de partidoy en otros de tres -como en Occidente-, y en casi todos, excepto en el de Tabasco, el Congreso intervena si se produca un empate en la eleccin. Como se sabe, un gobernador elegido popularmente se converta por principio en un gobernador fuerte, independientemente del desarrollo posterior que observase su gestin, en comparacin con un gobernador elegido por el Congreso. En este caso el ejecutivo quedaba en una posicin de debilidad frente al legislativo, por el simple hecho de haber sido ste
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su elector. As, en nueve entidades federativas de la Repblica Mexicana los ciudadanos elegan a su gobernador, otorgndole con ello una legitimidad de la que carecan los gobernadores de los otros estados, que al mismo tiempo los colocaba en una situacin de igualdad poltica frente a sus respectivos congresos. Otro asunto importante es el de la capacidad de iniciativa de leyes. En algunas constituciones no se aclara quin tena la facultad de enviar al Congreso propuestas de leyes o de reforma a las ya existentes, como las de Chihuahua, Coahuila y Tejas, Tamaulipas y Jalisco. Pero otras eran suficientemente claras: la de Guanajuato, en su artculo 94, prescriba: La expresin de la voluntad general como ley, slo tendr origen del congreso. La de Veracruz, por su parte, conceda esa facultad no slo a sus diputados y senadores sino adems a las legislaturas de otros estados. (Coleccin, 1988, tomo I: 362; Coleccin, 1988, tomo III: 246-247). Pero el resto de las constituciones, trece en total, otorgaban la capacidad de enviar iniciativas de ley a los gobernadores y algunas, como las de Nuevo Len y Zacatecas, se la concedieron a todo ciudadano. Otras nicamente al gobernador (Oaxaca, Occidente, Tabasco y Yucatn) y otras a ciertas combinaciones de autoridades: Gobernador y otras legislaturas estatales (Durango), Gobernador y tribunales para propuestas en materia judicial (Estado de Mxico), Gobernador y Consejo de Gobierno (Puebla), Gobernador y ayuntamientos (Quertaro). Algunas ms se la otorgaban a toda autoridad pblica como ayuntamientos, tribunales de justicia o consejos de gobierno, como el caso de Chiapas, San Luis Potos y Michoacn. Otro aspecto ms es la atribucin de nombrar a los magistrados de lo que comnmente se llam Tribunal Supremo de Justicia, mximo representante del Poder Judicial. Dicha atribucin se reparti entre 108
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el Congreso, el gobernador, los ayuntamientos y los ciudadanos. Ciertamente los estados en donde el poder legislativo tena esa facultad eran mayoritarios: Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Mxico, Michoacn, Oaxaca, Puebla, Veracruz y Yucatn, es decir, un total de nueve entidades federativas. Pero los matices cuentan dentro de este grupo, pues en dos de los estados al gobernador le corresponda proponer a los miembros principales del poder judicial, mientras que en otro caso el gobernador estaba facultado para enviar una terna al Congreso, de la cual elega a los funcionarios judiciales. En efecto, en Chihuahua, el artculo 78 del Ttulo XIV de la Constitucin estipulaba que el poder judicial resida en un Tribunal Supremo de Justicia nombrado por el Congreso, a propuesta del gobierno. En Coahuila el artculo 201, seccin nica del Ttulo III de la ley fundamental estableca, de una forma muy parecida a la anterior, que los magistrados del Tribunal Superior seran nombrados por el Congreso a propuesta del gobierno. Finalmente, en Puebla el artculo 165 constitucional ordenaba el nombramiento de magistrados y fiscales por parte del Congreso, a propuesta en terna del gobernador (Coleccin, 1988, tomo I: 183 y 266; Coleccin, 1988, tomo II: 288) En Nuevo Len, San Luis Potos y Tabasco la atribucin de nombrar magistrados le corresponda a los ayuntamientos, mientras que en Quertaro, caso nico, recaa en los ciudadanos, a travs de las mismas juntas electorales que elegan al Gobernador. Pero lo que importa para nuestros propsitos es destacar los casos de Guanajuato, Occidente, Tamaulipas, Jalisco y Zacatecas, estados en donde el nombramiento de los titulares del poder judicial era facultad del titular del poder ejecutivo. Existan variantes desde luego: en Guanajuato (artculo 205, seccin quinta, Ttulo III) el nombramiento de los llamados ministros del Supremo Tribunal de Justicia deban ser aprobados
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por el Congreso (Coleccin, 1988, tomo I: 394-395); en Occidente (artculos 273 y 274 seccin decimoquinta), Tamaulipas (artculo 219 seccin cuarta Ttulo III) y Jalisco (artculos 242 y 243 Captulo IV Ttulo III) los gobernadores elegan a los magistrados a partir de una terna propuesta por sus respectivos Consejos de Gobierno (Coleccin, 1988, tomo III: 89, 227228, 321); y en Zacatecas (180 captulo IV Ttulo V) la facultad era exclusiva del Gobernador (Coleccin, 1988, tomo III: 478). En resumen, en la mitad de los estados mexicanos los Congresos nombraban a los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia; la otra mitad descontando a Durango cuya constitucin no especfica cosa alguna al respectoestaba dividida entre aquellos estados que otorgaron tal facultad a los ayuntamientos y aquellos que lo hicieron a sus gobernadores. As, en un nmero importante de entidades federativas cinco, o sea la cuarta parte- los gobernadores posean la facultad constitucional de nombrar a los titulares del poder judicial, y por tanto contaban con la posibilidad de influir significativamente en la administracin de la justicia. Una importante atribucin concedida a los gobernadores estaba relacionada con el control sobre los ayuntamientos. Mientras que en Durango, Nuevo Len, Puebla, Yucatn y Zacatecas no exista ninguna autoridad intermedia entre el gobernador y los gobiernos municipales, en el resto de los estados, catorce, sus constituciones consagraban la existencia de los que habitualmente se llamaron prefectos. En Chiapas, Coahuila y Tejas, Guanajuato, Mxico, Michoacn, Quertaro, San Luis Potos y Veracruz se establecieron, incluso, prefectos y subprefectos; los primeros eran por lo general jefes del departamento y los segundos de partido. En Chiapas, sea por caso, 110
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la constitucin sealaba que el gobierno poltico de los partidos residira en prefectos y subprefectos que el gobernador nombrara, a propuesta en terna de la Junta Consultiva en el primer caso y a propuesta de los prefectos los segundos (artculo 68); para el efecto se dividira el estado en departamentos y partidos en los que aquellas autoridades ejerceran jurisdiccin (artculos 69 y 70) y ambos estaran inmediatamente sujetos al Gobernador (artculo 71). (Coleccin, 1988, tomo I: 134). Existan algunas variaciones interesantes: en Veracruz y Coahuila y Tejas los prefectos se denominaban jefes de departamento, en Guanajuato jefes de polica y en Jalisco jefes de polica de cantn; en Oaxaca existan slo gobernadores de departamento, al igual que en Occidente, Tabasco y Tamaulipas, donde se les denominaba jefes de polica de departamento. En algunos casos los nombraba directamente el Gobernador (como en Quertaro) y en otros participaba el Congreso, el Consejo de Gobierno o los propios ayuntamientos (como en Guanajuato y Coahuila y Tejas), pero en todos se encontraban sujetos al Gobernador. Las atribuciones del prefecto quedaban claramente ejemplificadas en la constitucin del Estado de Mxico: entre otras cosas, cuidar en su distrito de la tranquilidad pblica, del buen orden, de la seguridad de las personas y bienes de sus habitantes con entera sujecin al gobernador y vigilar que los ayuntamientos de su respectivo distrito cumpliesen con las obligaciones que les imponen las leyes (Coleccin, 1988, tomo I: 454). El artculo 94 de la constitucin michoacana, por su parte, ordenaba que en cada departamento deba haber un prefecto para su gobierno poltico-econmico, con entera sujecin al gobernador. ste, de acuerdo con el Consejo, nombrara a los prefectos segn el artculo
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95; mientras que el 98 estableca que deban servir de conducto de comunicacin de las rdenes del gobierno, pasndolas a los subprefectos y stos a los ayuntamientos (Coleccin, 1988, tomo II: 38-39). Las facultades que se le otorgaron al prefecto michoacano se consignaron en una ley reglamentaria aprobada el 15 de marzo de 1825, que en su artculo 12 detall 16 funciones; entre ellas, varias relativas al control sobre los ayuntamientos: 1. Cuidar del cumplimiento de las leyes y rdenes del gobierno; 2. Hacer que los ayuntamientos llenen sus deberes, cuidando que no falten a sus obligaciones, ni escedan (sic por excedan) sus facultades; 3. Resolver gubernativamente con conocimiento de causa, pero sin formalidades ni figura de juicio, en los recursos y dudas que se promuevan y susciten sobre nulidad de elecciones totales o parciales de los ayuntamientos, con tal que las representaciones acerca de ello se le dirijan dentro de ocho das contados desde las elecciones, despus de cuyo trmino no se admitir recurso alguno; 5. Velar sobre la recaudacin e inversin legtima de los bienes y propios de los ayuntamientos, y de los de comunidad de los pueblos; 6. Calificar las cuentas de ambos ramos y remitirlas con su informe al gobierno para su aprobacin; 13. Suspender con causa justificada a alguno o algunos de los miembros de los ayuntamientos de su departamento, dando cuenta inmediatamente al gobernador con el expediente respectivo (Actas, 1975, tomo II: 458-459). Esta ltima atribucin suscit un breve debate entre los diputados michoacanos. El diputado Manuel de la Torre Lloreda, quien se opona por perjudicial a la proliferacin de ayuntamientos, impugn no obstante esa atribucin alegando que el ayuntamiento era de eleccin popular, por lo que no vea adecuado que el prefecto, que era nombrado por el gobernador, tuviese 112
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esa facultad arbitraria; adems, el ayuntamiento, en su opinin, era una suerte de congreso pequeo y parte de la soberana nacional, sobre la cual no tiene poder alguno el gobierno. Otorgarle al gobierno, va los prefectos, la capacidad de destituir a los miembros del ayuntamiento, agregaba De la Torre Lloreda, era lo mismo que permitir que un individuo pudiera deshacer lo que hace el soberano, y no sera raro, terminaba, que el ejecutivo suspendiese a todos los ayuntamientos, lo que dara lugar en los hechos a un gobierno aristocrtico, repugnantes al sistema democrtico o popular que nos rige. Los ayuntamientos, conclua, deban corregir sus fallas ellos mismos (Actas, 1975, tomo II: 36-37). A pesar de la intervencin del diputado Lloreda, el Constituyente michoacano acord mantener dicha atribucin al prefecto, y para ello la mayora de los diputados ponderaron la eficacia en las tareas del gobierno. El Diputado Isidro Huarte argument por ejemplo que el gobierno, cuando es atacado en alguna forma, deba contar con los medios para defenderse, medios como el que provea el artculo en cuestin y que ayudaban a cerrar la puerta a toda arbitrariedad. El Diputado Juan Jos Pastor Morales afirm que si el Poder Ejecutivo careciera de facultades sobre los ayuntamientos y dems autoridades populares resultara enteramente nulo el poder que le concede la Constitucin. El Diputado Jos Mara Rayn seal por su parte que el pueblo, en uso de su soberana, haba separado los poderes, que todas las autoridades dimanaban del pueblo, y que la diferencia entre una y otra era la forma de ser electas nicamente, de lo que deduca no ver inconveniente en que los prefectos procedieran en contra de regidores y ayuntamientos. Huarte abund finalmente en que el Poder Ejecutivo haca parte de la soberana en tanto era uno de los tres poderes del estado (Actas, 1975, tomo II: 37-38).

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La mayora de las constituciones estatales, en sntesis, no slo llevaban a cabo una suerte de cuadriculacin del espacio estatal, es decir, una divisin en departamentos y partidos, con un propsito evidente de control, sino adems otorgaban a los gobernadores los instrumentos para ejercer dicho control: las figuras del prefecto y subprefecto, verdaderos agentes del gobernador. La autoridad del ejecutivo sobre el territorio, sus recursos y su poblacin, incluidos los ayuntamientos, contaba con condiciones para volverse ms eficaz y, en consecuencia, su poder aumentaba, aun a pesar de las advertencias que formularon algunos diputados de los riesgos que ello supona a las libertades y garantas de los individuos y los pueblos. Sobre esto ltimo resulta relevante el tema, ya tratado, de las facultades extraordinarias. Decamos lneas arriba que la mayora de las constituciones locales le negaron a sus respectivos gobernadores dichas facultades y que, incluso, todas ellas, con excepcin de las de Guanajuato y Michoacn, no incluyeron la suspensin del habeas corpus. Sin embargo, es necesario resaltar estas excepciones y aquellos casos en los que s se otorgaron a los gobernadores provisiones de emergencia. Concedieron dicha facultad a sus gobernadores los estados de Chihuahua, Durango, Michoacn, Occidente, Puebla, Quertaro, San Luis Potos y Veracruz; como ya sealamos, se lo negaron las de Chiapas, Coahuila y Tejas, Guanajuato, Estado de Mxico, Nuevo Len, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas, Jalisco, Yucatn y Zacatecas. Transcribimos a continuacin los artculos de las constituciones que estipulaban como atribucin de sus respectivos congresos la concesin de aquella facultad: Constitucin de Chihuahua, artculo 36 fraccin XVI: Conceder al gobierno facultades extraordi114

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narias por tiempo limitado, siempre que se estime preciso por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso. Constitucin de Durango, artculo 24, fraccin XIII: Ampliar las facultades ordinarias del gobierno, cuando se crea necesario, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes de ambas cmaras. Constitucin de Michoacn, artculo 42, fraccin VII: Conceder al gobernador, por tiempo limitado, facultades extraordinarias cuando lo requieran circunstancias graves de conveniencia pblica, calificadas por las dos terceras partes de los diputados que constituyan la legislatura. Constitucin de Occidente, artculo 109, fraccin XXII: Conceder al gobierno facultades extraordinarias por tiempo limitado, siempre que lo exija el bien general del estado, o para resistir alguna invasin el enemigo exterior, o para restablecer el orden y tranquilidad interior, conforme a las leyes. Constitucin de Puebla, Artculo 70, fraccin X: Dar al gobierno por tiempo determinado facultades extraordinarias que no se opongan a la independencia o federacin, siempre que lo juzguen indispensable las tres cuartas partes de los diputados presentes. Constitucin de Quertaro, artculo 35, fraccin V: Autorizar por tiempo limitado al gobierno con facultades extraordinarias, siempre que lo exija el bien general del estado. Constitucin de San Luis Potos, artculo 114, fraccin XXVIII: Conceder al gobernador por tiempo limitado, facultades extraordinarias en casos de imperiosa necesidad, calificada por las dos terceras partes de los individuos de todo el congreso. Constitucin de Veracruz, artculo 33, fraccin XII: Conceder al gobierno facultades extraordinarias por tiempo limitado, siempre que se juzgue necesario por
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el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en cada cmara. Es de destacarse que se trataba, en todos los casos, de una facultad concedida al gobierno por el congreso local; no poda ser de otra manera en un rgimen de gobierno liberal, por lo dems, pues pensar en un gobierno que se autoconcediera dicha facultad sera punto menos que sancionar el despotismo y la arbitrariedad. En todos los casos se trataba de facultades extraordinarias (o de ampliacin de las ordinarias como deca la Constitucin de Durango), y por lo tanto de duracin limitada, en tanto estuviera vigente la situacin de emergencia que deba ser atendida. Pero es de notar que en la mayora de los casos quedaba ambigua la definicin de esa situacin de emergencia siempre que se estime preciso, cuando lo requieran circunstancias graves de conveniencia pblica, cuando se crea necesario, siempre que lo juzguen indispensable, siempre que lo exija el bien general del estado, en casos de imperiosa necesidad, siempre que se juzgue necesario y slo en la Constitucin de Occidente se trat de explicar, as sea brevemente, en qu poda consistir dicha emergencia: para resistir alguna invasin el enemigo exterior, o para restablecer el orden y tranquilidad interior. Por otro lado, slo en tres casos se estableca que la concesin de las facultades extraordinarias deba ser sancionada por una mayora calificada del Congreso en su conjunto: las dos terceras partes de los miembros del Congreso en Chihuahua, las dos terceras partes de los diputados que constituyan la legislatura en Michoacn, y las dos terceras partes de los individuos de todo el congreso en San Luis Potos. En Durango, Puebla y Veracruz se estipulaba tambin una mayora de dos terceras partes, pero slo de los legisladores presentes, lo cual podra dar lugar 116
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a que, en los hechos, una mayora simple de todo el Congreso fuese la que terminara autorizando dicha concesin. En Occidente y en Quertaro ni siquiera se estableca una mayora calificada. Finalmente, debemos sealar el asunto igualmente significativo de la inclusin de la suspensin del habeas corpus. Decamos antes, tambin, que ni la constitucin federal ni la mayora de las constituciones estatales 17 de 19 lo hicieron, con el argumento de la observancia del espritu liberal y federalista. Pero dos de ellas s, las de Guanajuato y Michoacn, y vale la pena researlas. El artculo 183 de la constitucin michoacana, calcado casi del 308 de Cdiz, estipulaba lo siguiente: Si en circunstancias extraordinarias, o la seguridad del Estado exigiere la suspensin de alguna de las formalidades prescritas para el arresto y prisin de los delincuentes, las Legislaturas podrn decretarla por tiempo determinado.43 Mientras que la de Guanajuato mandaba, en su artculo 190, que: Las legislaturas sucesivas, por trmino preciso y por circunstancias particulares que lo requieran al bien y seguridad del Estado, podrn para el arresto y castigo de los delincuentes, suspender algunas de las formalidades prescritas en la presente seccin (Coleccin, 1988, tomos I y II: 389 y 56). Al menos en esos dos estados, gracias a sus respectivas constituciones, aquel espritu liberal y federalista que se quiso preservar por la mayora de los congresos constituyentes locales tuvo que convivir con la decisin de dotar a los gobernadores de instrumentos de accin en un contexto de situaciones extraordinarias, en aras de un ejercicio eficaz del gobierno.
43 La constitucin liberal de Cdiz tambin la haba incluido en efecto. El artculo 308 de la carta gaditana estableca: Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarqua o en parte de ella, la suspensin de algunas de las formalidades prescritas en este captulo para el arresto de los delincuentes, podrn las Cortes decretarla por un tiempo determinado.
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A manera de conclusin
Creemos que se pueden apreciar, en el anlisis de las constituciones locales del rgimen constitucional de 1824, las tensiones y contradicciones del primer liberalismo mexicano en el diseo poltico e institucional del pas. Al nivel general, el constituyente de 1823-1824, dominado por los grupos de poder local, elabor una Constitucin Federal que dotaba al Congreso, en el que estaban representados dichos grupos de poder, atribuciones que sobrepasaban a las del ejecutivo, empezando por la sancin de la eleccin de este ltimo que llevaban a cabo las legislaturas estatales. ste naci con una debilidad institucional que lo volvi ineficaz en muchos sentidos, siempre con el argumento de la proteccin del individuo y de las entidades integrantes de la Federacin. stas, por su parte, fueron consideradas estados libres y soberanos en lo relativo a su gobierno interior, de lo que resultaba una soberana compartida entre federacin y estados. Pero al nivel de cada una de las entidades federativas se dise un rgimen de gobierno local que tenda a un mayor equilibrio de poderes. Ah donde se otorgaban atribuciones que favorecan la libertad individual, por ejemplo a congresos y ayuntamientos, se dotaba al mismo tiempo a gobernadores de facultades que caminaban en el sentido de la eficacia gubernamental. Se puede ilustrar este hecho con un dato que no hemos mencionado: la mayora de los congresos locales fueron de tipo unicameral; pero en tres caso los de Durango, Oaxaca y Veracruz fueron bicamerales pues se instal una cmara de diputados y una de senadores. As, por ejemplo, la constitucin del estado de Durango en su artculo 22, captulo I, seccin tercera, estipulaba que el poder legislativo se depositara en un congreso compuesto de dos salas, con la denominacin de cmara de diputados la una, 118
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y de senadores la otra (Coleccin, 1988, tomo I: 282). El artculo 35 del captulo V de la constitucin oaxaquea depositaba el poder legislativo en una cmara de diputados y en el senado del estado, mientras que la de Veracruz, en su artculo 17 de la seccin III, divida el Congreso en una cmara de diputados y en una de senadores (Coleccin, 1988, tomo II: 178; Coleccin, 1988, tomo III: 239). El dato es importante porque se supone que el titular del poder ejecutivo, al contar con un poder legislativo dividido en dos cmaras, gozaba de un mayor margen de maniobra poltica al abrirse la posibilidad -simple posibilidad es cierto, pero existente al fin y al cabo- de poder entrar en alianzas y eventualmente controlar a una de ellas, tanto para enfrentar decisiones legislativas inconvenientes para su autoridad como para conseguir el apoyo para acciones que pensase llevar a cabo. Lo contrario pasaba con un rgimen unicameral. Lo interesante del asunto es que en ningn caso de los estados en donde el gobernador era elegido popularmente esto es, donde gozaba de mayor legitimidad, el Congreso fue dividido en dos cmaras; y en sentido inverso, en aquellos estados en donde el poder legislativo se deposit en dos cmaras los casos ya referidos de Durango, Oaxaca y Veracruz, el Congreso se reserv para s la atribucin de elegir a los titulares de los poderes ejecutivo y judicial. En otras palabras, all donde se abra la posibilidad de que un poder se fortaleciera se buscaba la manera, por otros flancos, de atajarla. Pero era en el tema de los ayuntamientos, como observ con atingencia Charles Hale hace ya tiempo, en donde las aporas del liberalismo en su dimensin institucional y local resultaban ms evidentes. Los congresos constituyentes debatieron largamente el tipo de rgimen municipal que necesitaban sus
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estados, pues la constitucin federal no dedic un solo artculo al asunto. Los casos del estado de Mxico y de Michoacn ilustran muy bien los debates que se suscitaron al respecto, pues los diputados no se pusieron de acuerdo en el grado de libertad que deba darse a los gobiernos locales. Jos Mara Luis Mora, el gran idelogo del primer liberalismo mexicano y diputado constituyente en el estado de Mxico, se opona por ejemplo al sistema de prefectos, y abog por el contrario por una mayor libertad y responsabilidad para los municipios. Lo mismo pensaba el diputado michoacano Manuel de la Torre, como vimos antes, quien aseguraba que los ayuntamientos eran una suerte de pequeos congresos en los que descansaba una parte de la soberana nacional, y por tanto no sujetos a gobierno alguno, mucho menos a los prefectos y subprefectos. Mora lleg a afirmar, incluso, que el someter a los ayuntamientos a la tutela ms degradante echara por tierra las bases del sistema federal. El tipo de debate mostr, como seal Hale, que el asunto del gobierno municipal era ms que un problema pragmtico una cuestin de principios liberales (Hale, 1985: 89-92). Sin embargo, termin por imponerse en la mayora de las constituciones locales a excepcin de los estados de Durango, Nuevo Len, Puebla, Yucatn y Zacatecas la figura de los prefectos, que significaba la introduccin en el nivel local de un modelo de centralizacin administrativa, tomado de la experiencia napolenica, en el marco de un sistema federal. Los diputados constituyentes advirtieron de los riesgos de proliferacin de ayuntamientos que haba trado consigo el constitucionalismo gaditano y, sobre todo, de la asimilacin de la idea de soberana popular a la soberana de los pueblos; teman que se consolidaran caciques locales y que se crearan situaciones de ingobernabilidad. Se dieron por eso a la tarea de acotar sus atribuciones, de limitar 120
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su actuacin y de mantenerlos como entidades puramente administrativas. Pero los ayuntamientos no habran de aceptar sin ms las disposiciones legales y durante buena parte del siglo XIX habran de levantarse a menudo para reclamar privilegios y derechos, amparados en una visin peculiar de los principios liberales de la ciudadana y de la soberana popular.

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La agenda liberal de los estados provinciales de la Nueva Granada, 1810-1815

Armando MARTNEZ GARNICA Universidad Industrial de Santander, Colombia armando@uis.edu.co

esde la ciudad de Popayn, un annimo observador buen patriota remiti el 20 de agosto de 1810 a un amigo cartagenero una misiva (Gmez Hoyos, 1962: 205-211) sobre los acontecimientos acaecidos en la capital del Nuevo Reino de Granada un mes antes. Se propuso en ella exponer unas reflexiones sobre la supuesta facultad que haba tenido la Junta de Santa Fe para deponer a los oidores de la real audiencia y al virrey Antonio Amar y Borbn, declarando audazmente que en ella haban recado las funciones del anterior gobierno con respecto a todo el virreinato. En circunstancias normales, opin, ninguna ley autorizaba a un pueblo para separar de su empleo a un real funcionario, dado que su nombramiento es una prerrogativa de la Soberana, cualquiera que ella sea en su forma, pues slo de esta fuente puede emanar una legtima jurisdiccin. Sin embargo, en las circunstancias extraordinarias que se vivan, en las que un rey legtimo haba sido cautivado contra todo el derecho de las naciones, era posible que las opiniones y los intereses de los diversos pueblos de la Monarqua se dividieran hasta el punto que la desconfianza permitiera que se privara de sus funciones a algunos empleados. En esta crisis tan nueva en la historia de las revoluciones poda entenderse que la junta santaferea argumentara contra la injusta y tirnica conducta de los funcionarios pblicos para justificar 127

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la deposicin del virrey y de los oidores, pero era imposible creer en su supuesto derecho a ejercer autoridad sobre los pueblos grandes y generosos del Reino por slo la autoridad y voto de aquel vecindario. Esta pretensin era ridcula, como no tena fuerza alguna la impugnacin que haca esa junta de la que se haba instalado en Sevilla durante el mes de mayo de 1808, pues no se podan censurar las faltas ajenas cuando al mismo tiempo se arrogaba una autoridad sobre las dems provincias sin haber precedido su voto y formal representacin. Hasta 1810 todas las provincias del Virreinato haban tenido relaciones polticas con el gobierno superior de la ciudad de Santa Fe solamente porque su autoridad emanaba de legtimos soberanos, pero cuando el pueblo de ella haba variado el anterior arreglo por s mismo se haban terminado los enlaces forzosos que nos sujetaban a la autoridad del gobierno, y no hay en el da quin pueda imponer yugo a las provincias. La Junta de Santa Fe apenas poda considerarse un cuerpo municipal con capacidad de decisin sobre los intereses de su distrito en la crisis poltica, pero nada ms puede ostentar, y mucho menos suponer refundidas en s todas las facultades del anterior gobierno. Si opinaba lo contrario era porque crea a las provincias demasiado ignorantes y apticas para que desconozcan sus derechos, pese a que ellas tenan los medios de su propia seguridad y prosperidad con razn a sus intereses. Para que el nuevo sistema establecido en la capital fuese legal tendran que haberse reunido previamente los hombres buenos de todas las provincias, para que por la voluntad general se decidiesen unas materias de que penden nada menos que la seguridad y felicidad de todo el Reino, conforme a la consulta de nuestras leyes constitucionales que en estos casos mandaban que ninguna materia ardua y grave puede decidirse sin consejo y deliberacin de los procuradores de 128
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las villas y lugares del Reino, reunindose en Cortes de los tres estados. Tan quijotesca haba sido la pretensin de superioridad de la Junta de Sevilla sobre las Amricas como la atribucin de suprema de la Junta de Santa Fe para subordinar por este ttulo pomposo a las provincias, cuando slo por la reunin de sus respectivos diputados se obtiene esta distincin calificativa de un poder general sobre el Reino. Frente a la quijotada santaferea, el nico arbitrio poltico era la rpida formacin de unas Cortes generales del Reino en el lugar ms conveniente, pues esta reunin servira de medio para cortar de raz toda divisin, las ideas mezquinas y la anarqua, porque solas las Cortes tienen representacin legal para inducir las novedades que puedan hacerse a nombre de Fernando VII en el sistema de gobierno, consultando la unin de estos reinos y an de la misma Pennsula, que tanto necesita de nuestros auxilios para resistir el tirano comn. Se poda aceptar el establecimiento de juntas en las provincias, tal como ya lo haba hecho Santa Fe, recomendando que se arreglaran a las leyes del Reino en lo que no fuese incompatible con las circunstancias de la crisis, pero era preciso que cada una de ellas enviara a la capital un diputado con instrucciones precisas para integrar una Junta Suprema Provincial, capaz de acordar el reglamento de las Cortes y convocarlas con prontitud. Con este procedimiento que propona saldra de ese congreso general del Reino una Constitucin que no sera la obra de la multitud tumultuaria, ni la expresin de la voluntad de un solo pueblo, sino la de todos los del Reino, y slo as podr tener la fuerza necesaria para obligarlos y estrecharlos a su cumplimiento. Es una lstima que an no conozcamos la identidad de este annimo publicista payans, pues su carta ofrece al lector de nuestros das una reflexin
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poltica brillante sobre la ilegitimidad del acto de deposicin de las autoridades virreinales y sobre la naturaleza espuria de las juntas que se formaron en 1810, as como una indicacin sobre el nico camino posible para restaurar la legitimidad perdida. Era exactamente lo mismo que don Jos Mara Blanco White aconsejaba en la primera entrega de El Espaol (30 de abril de 1810) para remediar el modo ilegal y tumultuario como haban sido formadas las juntas peninsulares, y la pretensin del ttulo de suprema de Espaa y las Indias que se haba concedido la Junta de Sevilla. Incluso la Junta Central que finalmente se instal en Aranjuez consagr el error y perpetu la ignorancia de sus antecesoras provinciales, restituyendo el vigor antiguo de las trabas contra la libertad de imprenta y hacindose llamar majestad. Cuando sus miembros fueron obligados a huir hacia Andaluca por la derrota de los ejrcitos espaoles ante los franceses qued claro para todos que no haba sino un solo remedio para salvar la nacin espaola: la reunin de un congreso legtimo de la nacin que, siendo dueo de la opinin pblica, eligiese un poder ejecutivo respetable a los ojos de los espaoles, y excitase con sus discusiones el espritu nacional que iba desapareciendo. Como su alter ego neogranadino, la reunin de las cortes generales de la nacin espaola fue presentada por este publicista sevillano como la solucin legtima a la ms grave crisis poltica de los reinos integrantes de la monarqua de la familia de los Borbones espaoles. Las juntas que se formaron en el Nuevo Reino de Granada durante el ao 1810 fueron, como las peninsulares, ilegales y tumultuarias. Para empezar, la Junta de Santa Fe se form en una sesin extraordinaria y nocturna del 20 de julio de 1810, cuya licencia le fue arrancada al virrey Amar y Borbn con presiones de toda ndole, y en la que un 130
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tribuno del pueblo propuso candidatos al tumulto congregado para que ste los confirmara con sus gritos. No era claro cules eran las facultades que el tumulto haba concedido a sus representantes en esta junta, y los chisperos que conducan a la turba energmena muy pronto mostraron con sus actos violentos cun poco les importaba la legalidad de sus acciones. El trato descomedido que dieron al virrey y a su esposa, as como a los oidores de la Audiencia, produjo tal escndalo que la junta se vio obligada a excarcelar a los virreyes y a aprisionar por un tiempo a los tres principales chisperos que haban azuzado a la turba santaferea. La Junta de la villa del Socorro tambin se haba formado tras el tumulto que oblig al corregidor Jos Valds a refugiarse en el convento de los capuchinos el 10 de julio de 1810, donde vencido por el asedio debi entregarse para salvar su vida.

Restableciendo la legitimidad perdida


La naturaleza ilegal de las juntas provinciales de gobierno tena que remediarse con un procedimiento de reforma a partir de jornadas electorales que implantaran el principio de la representacin poltica de los pueblos como la piedra de toque de la legitimidad de su existencia, y el restablecimiento de la unidad del Reino slo tena un remedio, expuesto por el zahor observador payans: un congreso general de las provincias. Cuando el procurador general del Socorro pidi a nombre del pueblo que la junta de esta villa convocara a los ciudadanos que componen esta repblica para que en una reunin procedieran a elegir su representante ante el congreso federativo, delimit los nicos derechos que poda depositar el pueblo en su representante y advirti sobre la dificultad que tendran los electores para acertar acerca de la persona en quien deban depositar una
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confianza tan difcil como delicada, pues sta debera ser conocida por su probidad, talento, luces, opinin y constante amor a la libertad de la patria. Como se vio en el fallido primer Congreso General del Reino, los diputados de las juntas provinciales fueron los ms brillantes abogados que ya se desempeaban en los estrados de la Audiencia. En todo caso, en esta temprana experiencia de delegacin de derechos tan importantes se consider necesario examinar la voluntad del pueblo (Rodrguez Plata, 1963: 114115). La Junta provincial de Cartagena de Indias advirti en su edicto de 14 de agosto de 1810 que slo ejercera una autoridad provisional mientras que con los conocimientos necesarios poda formarse de diputados elegidos por todos los pueblos de la provincia, para que fuese un cuerpo que legalmente la representase, nombrndose el nmero que la experiencia ensease necesario, bajo las reglas y el mtodo observado en la Europa y adoptado ya en la Amrica, en razn de la poblacin que comprende el departamento de cada cabildo. Una comisin de expertos fue nombrada para que calculara el tamao de la poblacin aproximada de cada uno de los partidos de la provincia, as como para formar la instruccin que explicase el mtodo que deba observarse para las elecciones parroquiales, de partido y capitulares, que es el nico modo de que todos los pueblos por medio de electores concurran con su sufragio a la formacin de un cuerpo representativo. Segn el plan electoral propuesto por la comisin, la provincia de Cartagena se dividira en cinco departamentos, correspondientes a sus cinco cabildos (Cartagena, Tol, San Benito Abad, Mompx y Simit), y la representacin de todos ellos seguira la distribucin de la poblacin que haba arrojado el estimado de los peritos. Conforme al plan de los doce diputados que integraran la junta provincial, sta tendra la 132
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representacin del generoso pueblo de su provincia, y con ella las facultades, no slo de los tribunales superiores que residan en Santaf, cuya falta impuls su creacin, sino tambin las que la necesidad o el estado de la Pennsula le atribuye naturalmente, en circunstancias tan difciles y peligrosas, y a tanta distancia, para procurarse su tranquilidad, su seguridad y felicidad. El 26 de julio se 1810 se erigi la Junta provincial de Tunja en un cabildo abierto que haba pedido el procurador general, quedando presidida por el corregidor e integrada por los miembros del mismo cabildo, diputados de los dos cleros, algunos oficiales reales y diputados de los cabildos subordinados de la Villa de Leiva y de Muzo. Pero su autoridad fue desconocida por otros cabildos y localidades de su antigua jurisdiccin provincial, obligando a convocar una junta electoral para escoger al diputado ante el primer congreso general del Reino. Esta Junta se instal el 18 de diciembre siguiente, reconociendo que la primera no haba tenido el efecto deseado por las divisiones que son bien notorias y que han agitado aquella gobernacin. Titulada Superior Gubernativa, declar que reasume en s el gobierno econmico y absoluto del departamento, sin otra dependencia del Supremo Congreso Nacional con el pacto federativo y de unin con todas las provincias que lo componen. Adems de la representacin de los barrios de Tunja, esta nueva junta incluy diputados de la Villa de Leiva y de 21 parroquias, pero los vecinos de Sogamoso prefirieron enviar su propio diputado ante congreso general del Reino. En la provincia de Neiva, que form una junta provisional el 27 de julio de 1810 mediante la destitucin del corregidor Anastasio Ladrn de Guevara, tambin fueron convocados los diputados de los cabildos subalternos de La Plata, Timan y Purificacin para restituir la legitimidad perdida por el acto de violencia ejercido
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contra el corregidor. El 22 de diciembre siguiente se realiz la junta de los diputados de todos los cabildos de la provincia, donde adems de elegir al diputado ante el congreso general del Reino se erigi una junta provincial integrada por los diputados de todos los cabildos de esa provincia. Una experiencia exitosa de representacin legtima de los antiguos cabildos en los nuevos estados provinciales fue la ocurrida en la Gobernacin de Antioquia. Recibidas las noticias de lo acontecido en la capital del Virreinato, los capitulares de la ciudad de Santaf de Antioquia convocaron a los cabildos de Medelln, Rionegro y Marinilla a un congreso provincial de diputados: Este ser el momento feliz y precioso en que, sepultadas las pequeas y antiguas divisiones que nos han distrado por largos aos, nos demos por la primera vez y nos saludemos con aquel sculo de paz y fraternidad que debe poner sello para siempre a nuestros sentimientos para que, formando un solo pueblo, trabajemos de acuerdo en nuestra comn felicidad. Fue as como entre el 30 de agosto y el 7 de septiembre de 1810 se realizaron las sesiones de este congreso provincial, integrado por dos diputados de cada cabildo. Se acord la integracin de cuatro representantes del pueblo mediante la ejecucin de una jornada electoral en la que podran participar todos los vecinos libres cabezas de familia, con casa poblada, que no sean vagos notorios ni vivan a expensas de otro. Producidas las declaraciones de reasuncin de soberana por las nuevas juntas provinciales que se erigieron en el Nuevo Reino de Granada durante el ao 1810, se puso en la agenda poltica de la Junta de Santa Fe la realizacin de un congreso general de las provincias del Reino que, defendiendo la independencia y soberana alcanzada contra toda agresin externa y no reconociendo sino la 134
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autoridad que los pueblos haban depositado en las juntas provinciales, excluyendo la que reclamaba el Consejo de Regencia instalado en Cdiz, procediera a comprobar la legtima representacin nacional, que es la que debe hacer la constitucin del estado (Pey, 1810). Era lo que haba pedido el annimo observador payans. El viernes 22 de diciembre de 1810 se instal en Santa Fe el primer Congreso de las provincias del Nuevo Reino de Granada con slo seis diputados de las juntas provinciales del Socorro, Neiva, Santa Fe, Pamplona, Nvita y Mariquita. Todos eran abogados y dos de ellos adems eclesisticos. Ninguno haba sido elegido por los pueblos pero en cambio s haban sido todos apoderados legalmente por las juntas provinciales. El juramento que todos prestaron confirma las lealtades bsicas de las provincias en ese momento: conservacin de la religin catlica, sostenimiento de los derechos de Fernando VII contra el usurpador del trono (Jos Bonaparte), defensa de la independencia y soberana del Reino contra cualquier invasin externa, y reconocimiento nico de la autoridad depositada por los pueblos en las juntas de las cabeceras provinciales. Religin, Patria y Rey era la consigna general de las juntas neogranadinas de 1810. La peticin de ingreso del representante de 21 pueblos agregados a la villa de Sogamoso plante el primer problema a examinar, que no era otro que el de la legitimidad de la representacin poltica de las juntas. Sogamoso era un antiguo corregimiento de indios que haba recibido este ao el ttulo de villa de manos de la Junta de Santaf y que haba proclamado su independencia respecto de la Junta de Tunja. Camilo Torres se opuso fundndose en una supuesta instruccin que la Junta de Pamplona le haba dado para que no fuesen admitidos en el Congreso ms que los diputados de las provincias habidas por tales en el antiguo gobierno. Pero el diputado Rosillo replic
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advirtiendo que la admisin de Sogamoso evitara que proyectasen agregarse a Barinas y resolvera el problema que ofreca el miserable estado de Tunja, que estaba consumida por s misma. Sometido el asunto a votacin, cinco de los diputados aceptaron la admisin del apoderado de Sogamoso, con lo cual el doctor Torres hizo certificar su oposicin a la mayora, basada en el principio de que este congreso era una confederacin de provincias sin facultades para decidir sobre el tema de admisin o repulsa de los pueblos que pretenden esa calidad (de provincia). De este modo, ni la totalidad de los diputados del Reyno puede trastornar las antiguas demarcaciones (provinciales), por no ser ste el objeto de su convocacin, sino el de mantener la unin y convocar las cortes que deben arreglar la futura suerte del Reyno (Diario, 1810). Obtenida esta certificacin, anunci que no concurrira a las sesiones en las que estuviera presente el bachiller Bentez. El 5 de enero de 1811 el apoderado de Neiva sostuvo el principio de la reasuncin de la soberana por los pueblos al faltar en el trono el rey Fernando VII, con lo cual Espaa ya no poda sojuzgar a Santaf y, por extensin, esta ciudad tampoco a las provincias neogranadinas, ni stas a todos los pueblos de sus respectivas jurisdicciones. La pregunta pertinente, en su opinin, era: pueden los pueblos libres ser obligados con armas a la obediencia de la cabeza de provincia?. Si se responda afirmativamente, entonces habra que aceptar que Santaf podra sujetar a las cabeceras provinciales y que Madrid podra sujetar a aquella. En sentido contrario del raciocinio, si se conceda la independencia a Santaf habra que concederla tambin a las provincias y a todos los trozos de la sociedad que pueden representar por s polticamente, quiero decir, hasta trozos tan pequeos que su voz tenga proporcin con la voz de todo el Reyno. Por tanto, las 40.000 almas 136
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del pueblo de Sogamoso eran libres, y las autoridades de Tunja no tenan derecho alguno para impedirlo, pues esa poblacin era suficiente para erigirse en una provincia, ya que la de Neiva tena apenas 45.000 y la de Mariquita 26.000 almas. Este nuevo principio de la poblacin para la ereccin de gobiernos provinciales independientes de las antiguas provincias pona sobre nuevas bases el asunto de la representacin poltica. Integrado desde la segunda semana de enero de 1811 por los diputados de siete provincias, ya que se haban incorporado los de Mompox y Sogamoso, el Congreso enfrent su segundo problema: podan estos diputados renunciar la soberana de sus provincias poderdantes en el Congreso nacional? Todo pareca indicar que los diputados estaban dispuestos a hacerlo para constituir un nuevo cuerpo soberano nacional que resolviera el problema de la transicin del estado indiano al estado republicano. Pero la Junta de Santaf dio la voz de alarma y se dispuso a impedir que su diputado continuara contrariando sus instrucciones y poniendo en peligro su soberana, pues ya era pblico que en el Congreso se deca que este cuerpo haba recibido la soberana delegada por las provincias representadas. El 17 de enero los chisperos de la capital provocaron un tumulto a los gritos de que se estaba intentado destruir la Junta Suprema de esta ciudad para levantar sobre sus ruinas el edificio de la soberana del Congreso, y sobre las de algunos particulares la fortuna de otros, que habiendo tal vez sacado el mejor partido de la revolucin, an no se hallan satisfechos. El tumulto se origin por la noticia que corri sobre un proyecto de constitucin nacional redactado por el secretario Antonio Nario, en la cual se cedan todas las soberanas provinciales al nuevo estado, cuyo poder legislativo lo encarnaba el Congreso. Sucedi entonces que el prurito de la soberana precipit de tal manera las medidas que se lleg al tumulto
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y a la adopcin de medidas de seguridad contra los perturbadores de la tranquilidad pblica por la Junta de Santaf, obligada a tomar partido por la soberana e integridad de las provincias bajo el argumento de que el sistema de su reposicin es el de la perfeccin del Congreso y el de la felicidad del Reyno (Junta Suprema, 1811). En su defensa de la conducta seguida por el Congreso, el doctor Ignacio de Herrera aclar que este cuerpo haba tenido a la vista dos posibilidades para transitar al nuevo estado republicano: transferir todas las soberanas provinciales al Congreso, para que ste representase el supremo cuerpo nacional y le diera una constitucin al estado neogranadino, o adoptar un rgimen federativo de provincias que conservasen su soberana. Neg entonces que el Congreso hubiese tenido ambiciones de soberana sobre el Reino y atribuy esa pretensin a otros, sealando que el nuevo tribunal que reemplaz en sus funciones a la Junta de Santa Fe haba seguido los pasos de sta al proclamarse soberano de la representacin nacional. La imposibilidad de concertacin de los abogados en las dos disputas planteadas en la primera experiencia de una diputacin nacional neogranadina -representacin provincial y cesin de las soberanas provinciales- forzaron la disolucin del primer Congreso General y cedieron el paso a la experiencia de constitucin de estados soberanos provinciales y a la construccin federal de las Provincias Unidas de la Nueva Granada.

Los colegios constituyentes de los estados provinciales


El fracaso del primer Congreso General del Reino oblig a las juntas provinciales a realizar la tarea ms importante de la agenda poltica de 1811 en una 138
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escala menor: los colegios provinciales de diputados elegidos por las localidades para el nico fin de debatir y aprobar cartas constitucionales de alcance provincial. Era la vieja frmula norteamericana que permita resolver el problema de la restauracin de la legitimidad del gobierno derivndola de un cuerpo constituyente y de una constitucin que el pueblo jurara. Fue as como durante los dos primeros aos de la Primera Repblica se reunieron las constituyentes provinciales de Cundinamarca, Tunja, Antioquia y Cartagena de Indias, seguidas de los colegios revisores de las primeras constituciones. A diferencia del congreso general de los diputados de las juntas provinciales de Venezuela que se instal en Caracas el 2 de febrero de 1811, cuyas deliberaciones no solamente permitieron la aprobacin de una temprana declaracin de independencia absoluta (5 de julio de 1811) sino la sancin de una constitucin federal para todas las provincias de la antigua Capitana General de Venezuela (21 de diciembre de 1811), el fracaso del congreso de las provincias neogranadinas abri el camino hacia la experiencia constitucional de las provincias, antes de una experiencia constitucional para toda la nacin neogranadina. Fue en estos colegios electorales donde tambin se aprobaron las declaraciones de independencia de Cundinamarca, Tunja y Antioquia, si bien en Cartagena de Indias esta declaracin antecedi a la instalacin de su colegio constituyente. La tarea de redactar, debatir, aprobar, sancionar y hacer jurar la carta constitucional de los estados provinciales resolvi el problema de la ilegitimidad de las juntas provisionales de 1810 y puso en marcha la agenda de las reformas de estirpe liberal. El doctor Jos Manuel Restrepo, uno de los dos redactores del proyecto constitucional de Antioquia, advirti que el colegio electoral y constituyente de esta provincia
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deba integrarse por pocos diputados elegidos por los cabildos entre los padres de familia, dotados con amplios poderes para gobernar al pueblo del modo ms liberal y acomodado a la felicidad pblica, tal como se haba erigido la junta suprema provincial en reemplazo de los cabildos que no eran legtimos representantes del pueblo. En su opinin, era de absoluta necesidad escoger para electores a los hombres ms ilustrados, los ms ntegros y, sobre todo, aquellos que reconozcan la soberana del pueblo [y] sus sagrados derechos y que no sean esclavos vendidos a la Regencia y a los gobernadores de Espaa. Redactar un proyecto de constitucin era la obra ms difcil que tiene la poltica y tendra que ser el fruto de largas meditaciones en el silencio y retiro del gabinete, por lo cual se opuso a las urgencias del cabildo de Medelln y sostuvo que no debera precipitarse la apertura de las sesiones del colegio constituyente (Restrepo, 1811). El 29 de diciembre de 1811 se instal en la ciudad de Santaf de Antioquia el Colegio Electoral y Constituyente de esta provincia, integrado por los diputados electos por sus cuatro departamentos. Despus de trasladar las sesiones a la ciudad de Rionegro para complacer a los diputados de la villa de Medelln, este Colegio aprob la siguiente declaracin preliminar de su carta constitucional:
Los representantes de la Provincia de Antioquia en el Nuevo Reino de Granada, plenamente autorizados por el pueblo para darle una Constitucin que garantice a todos los ciudadanos su Libertad, Igualdad, Seguridad y Propiedad; convencidos de que abdicada la Corona, reducidas a cautiverio, sin esperanza de postliminio las personas que gozaban el carcter de soberanas, disuelto el gobierno que ellas mantenan durante el ejercicio de sus funciones, devueltas a los espaoles de ambos hemisferios las prerrogativas de su libre naturaleza y a

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los pueblos las del Contrato Social, todos los de la nacin, y entre ellos el de la Provincia de Antioquia, reasumieron la soberana, y recobraron sus derechos; ntimamente persuadidos que los gobiernos de Espaa por su estado actual, y por su inmensa distancia es imposible que nos liberten de la tirana y del despotismo, ni que cumplan con las condiciones esenciales de nuestra asociacin; viendo, en fin, que la expresin de la voluntad general manifestada solemnemente por los pueblos es de que usando de los imprescriptibles derechos concedidos al hombre por el Autor Supremo de la Naturaleza se les constituya un gobierno sabio, liberal y domstico, para que les mantenga en paz, les administre justicia y les defienda contra todos los ataques as interiores como exteriores, segn lo exigen las bases fundamentales del Pacto Social, y de toda institucin poltica.

La constitucin que los representantes del bueno y virtuoso pueblo del Estado de Antioquia aprob en este colegio constituyente empez acogiendo una nutrida coleccin de derechos naturales, esenciales e imprescriptibles de todos los hombres, los cuales podan reducirse a cuatro principales: la libertad y la igualdad legal, la seguridad y la propiedad. Se declar que la soberana, una e indivisible, imprescriptible e inenajenable, resida originaria y esencialmente en el Pueblo Soberano, entendido ste como la universalidad de los ciudadanos. En consecuencia, se declar que todos los reyes eran iguales a los dems hombres, y que solamente haban sido puestos en el trono por la voluntad de los pueblos para que les mantengan en paz, les administren justicia y les hagan felices, de tal suerte que cuando no cumpliesen este sagrado pacto se pondran en situacin de que su reinado era incompatible con la felicidad de los pueblos, y as stos tendran derecho para elegir otro, o para mudar absolutamente la forma de su gobierno extinguiendo la Monarqua.

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Una revolucin poltica se haba declarado en este colegio constituyente antioqueo, el cual introdujo tambin la separacin del poder pblico en tres ramas (Legislativa, Ejecutiva y Judicial), presentada como la constitucin esencial de la libertad, pues de su reunin en una sola persona, o en un solo cuerpo, resulta la tirana. El pueblo que habitaba el territorio de la Provincia de Antioquia se consider erigido en Estado libre, independiente y soberano, pues no reconocera otra autoridad suprema ms que aquella que expresamente delegara en el Congreso General de las Provincias Unidas de la Nueva Granada (acta de federacin del 27 de noviembre de 1811), por el cual este Colegio Electoral eligi dos diputados. El Gobierno soberano de este Estado se defini como popular y representativo. Adems de la funcin constituyente, el Colegio Electoral de la provincia de Antioquia ejerci la funcin gubernativa: nombr empleados de los tres nuevos poderes pblicos y fij sus sueldos, se declar en ejercicio del vicepatronato de la Iglesia Catlica, defini las divisas de los empleados pblicos y de todos los ciudadanos (religin e independencia), auxili a Cartagena, dispuso medidas de defensa militar y decisiones sobre ramos fiscales, reconoci la deuda pblica anterior, erigi dos nuevas villas. El 21 de marzo de 1812 fue aprobada y firmada por los 19 representantes de los pueblos de Antioquia la Constitucin que se orden publicar, y adems celebrar tan fausto acontecimiento como la poca ms memorable de su historia poltica, en que el bueno y virtuoso pueblo del Estado de Antioquia despus de tantos aos de la ms brbara tirana y despotismo ha entrado en el pleno goce de todos sus derechos, adquiriendo la facultad de gobernarse por s mismo. Convoc tambin a un Colegio Revisor para que solamente enmendara y reformara la Constitucin en todo aquello que juzgue conveniente. 142
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El Serensimo Colegio Constituyente y Electoral de la provincia de Cundinamarca, reunido en Santa Fe desde el 6 de marzo de 1811, debati dos proyectos de constitucin: uno fue presentado por Jos Mara del Castillo y Rada y el otro por una comisin integrada por Luis Eduardo de Azuola, Miguel Tobar y Jorge Tadeo Lozano. Fue adoptado como prefacio de la Constitucin el texto siguiente:
La Representacin, libre y legtimamente constituida por eleccin y consentimiento del pueblo de esta provincia, que con su libertad ha recuperado, adopta y desea conservar su primitivo y original nombre de Cundinamarca, convencida y cierta de que el pueblo a quien representa ha reasumido su soberana, recobrando la plenitud de sus derechos, lo mismo que todos los que son parte de la Monarqua espaola, desde el momento en que fue cautivado por el Emperador de los franceses el seor don Fernando VII, Rey legtimo de Espaa y de las Indias, llamado al trono por los votos de la nacin, y de que habiendo entrado en el ejercicio de ella desde el 20 de julio de 1810, en que fueron depuestas las autoridades que constantemente le haban impedido este precioso goce, necesita de darse una Constitucin, que siendo una barrera contra el despotismo, sea al mismo tiempo el mejor garante de los derechos imprescriptibles del hombre y del ciudadano, estableciendo el Trono de la Justicia, asegurando la tranquilidad domstica, proveyendo a la defensa contra los embates exteriores, promoviendo el bien general y asegurando para siempre la unidad, integridad, libertad e independencia de la provincia, ordena y manda observar la presente a todos los funcionarios que sean elegidos, bajo cuya precisa condicin sern respetados, obedecidos y sostenidos por todos los ciudadanos estantes y habitantes en la provincia, y de lo contrario, tratados como infractores del pacto ms sagrado, como verdaderos tiranos, como indignos de nuestra sociedad y como reos de lesa Patria.

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Reconociendo a Fernando VII como rey de los cundinamarqueses, este Colegio Constituyente adopt el rgimen de monarqua constitucional para que moderara el poder del Rey una Representacin Nacional permanente y dividi el poder pblico en las tres ramas cannicas. El ejercicio del Poder Ejecutivo correspondera entonces al Rey, auxiliado de sus ministros; y en defecto de aquel lo ejercera el presidente de la Representacin Nacional, asociado de dos consejos. El ttulo XII acogi una declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano, que como en el caso de Antioquia podan reducirse a la igualdad y libertad legales, la seguridad y la propiedad. En esta seccin se reconoci que la soberana resida esencialmente en la universalidad de los ciudadanos. De este modo, todos los ciudadanos tenan igual derecho a concurrir directa o indirectamente a la formacin de la ley, y a nombrar sus representantes. Este Colegio Constituyente contrajo su accin a su objeto propio, que fue el debate y aprobacin de la primera Constitucin del Estado de Cundinamarca (30 de marzo de 1811), as como a la eleccin del representante ante el Congreso general del Reino y de los funcionarios que integraran en adelante las atribuciones de la autoridad soberana en lo Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La frmula con la que fue sancionada (4 de abril siguiente) esta primera Constitucin dirigi a los ciudadanos y padres de familia las siguientes palabras:
Veis aqu al americano por la primera vez en ejercicio de los derechos que la naturaleza, la razn y la religin le conceden, y de que los abusos de la tirana le haban privado por el espacio de tres siglos. No es esta la voz imperiosa del despotismo que viene del otro lado de los mares; es la de la voluntad de los Pueblos de esta Provincia legtimamente representados. No es para vivir sin ley que habis conquistado vuestra libertad sino para que

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la ley, hecha con vuestra aprobacin, se ponga en lugar de la arbitrariedad y caprichos de los hombres. Leedla, estudiadla, meditadla, y luego que en los corazones de vuestros parroquianos, de vuestros hijos y de vuestros domsticos se hayan profundamente gravado los santos misterios y mximas del Cristianismo, poned en sus manos este volumen, enseadles a apreciar el don que hemos adquirido, y hacedlos sensibles a los intereses de la libertad y felicidad de su Patria.

De modo similar procedieron las reuniones del Colegio Constituyente del Estado de Tunja (21 de noviembre a 9 de diciembre de 1811) y de la Serensima Convencin del Estado de Cartagena de Indias (21 de enero a 14 de junio de 1812). El resultado en esos primeros cuatro estados provinciales fue el mismo: la ereccin de nuevas autoridades legtimas que resolvieron el problema de la naturaleza espuria de las juntas de 1810. La tarea constitucional de la agenda liberal temprana fue cumplida satisfactoriamente a esta escala provincial, mientras el acta de federacin y la promesa del congreso nacional mantenan la expectativa de cumplimiento de la tarea a escala nacional. El asedio de la antigua capital del Virreinato por las tropas de dos generales venezolanos, Bolvar y Urdaneta, forz la anexin de Cundinamarca y la instalacin del poder ejecutivo del Congreso de las Provincias Unidas en ella. Mientras ello ocurri, las tareas liberales que emanaron de las cartas constitucionales fueron cumplidas por las legislaturas de los estados provinciales.

La agenda liberal en los estados provinciales


Las constituciones fueron la fuente de las tareas de la agenda liberal de los nuevos estados provinciales, en concordancia con el Acta de federacin de las
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Provincias Unidas aprobada el 27 de noviembre de 1811 por los representantes de las provincias de Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja. Se negaron a firmar estos tratados interprovinciales los diputados de Cundinamarca y Choc por considerar inconveniente el sistema federal adoptado. Esta asociacin federativa intentaba ceder a un gobierno general las facultades propias y privativas de un solo cuerpo de nacin, conservndole a cada una de las provincias asociadas su soberana e independencia en lo que no sea del inters comn. Se reservaba para mejor ocasin o tiempos ms tranquilos la Constitucin que arreglar definitivamente los intereses de este gran pueblo. Las provincias asociadas por estos tratados se comprometieron a desconocer la autoridad del Consejo de Regencia o de las Cortes de Cdiz y a darse gobiernos populares y representativos, con divisin tripartita del poder pblico; a crear milicias provinciales para auxiliarse mutuamente, mirando al gran pueblo de la Nueva Granada en todas sus provincias, como amigos, como aliados, como hermanos y como conciudadanos. Durante el primer ao de su existencia todas las juntas que se haban formado en 1810 dictaron medidas fiscales de gran liberalidad, tales como la supresin de los monopolios que pesaban sobre los tabacos y los aguardientes, as como la reduccin de buena parte de las cargas fiscales. Pero muy pronto la realidad fiscal las oblig a volver sobre sus pasos. El Estado de Cundinamarca comprob que la libertad de comercializar los tabacos haba permitido la circulacin de tabacos de baja calidad y un alza de sus precios, sin que el Estado llevase beneficio alguno. As fue como su Cuerpo Legislativo tuvo que restablecer el estanco de tabacos como uno de los arbitrios fiscales menos gravosos al pblico para sostener las cargas del Estado, y encarg al presidente Antonio Nario para dictar las medidas necesarias para tal efecto. 146
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ste orden entonces (14 de mayo de 1813) a todos los introductores y mercaderes de tabacos de Girn y Zapatoca que presentasen todas sus existencias en la casa de la Administracin Principal del Ramo de Tabacos, donde se les comprara de contado a cuatro y medio pesos la arroba de primera clase, y a tres y medio la de segunda clase. En adelante qued prohibido a los particulares este comercio, pues pas a ser exclusivamente de cuenta del Estado, que lo comprara en sus factoras de Girn, Ambalema y Longaniza. Este decreto fij los nuevos precios que tendran en adelante las arrobas y los tangos de todas las clases en cada uno de los estanquillos (AGN, Anexo, Historia, 7: 491-492v). La Factora de Tabacos de Piedecuesta se cerr en el ao de 1810 por la quiebra o falta de caudales para su compra por la disidencia de las provincias, y as se mantuvo hasta la restauracin de 1816. En la provincia de Popayn, el gobernador Miguel Tacn aboli el monopolio de aguardientes siguiendo el consejo del comisionado Carlos Montfar. As que su Junta Provincial slo agreg la abolicin del monopolio de los tabacos, la nica renta productiva despus de los ingresos que dejaba la Casa de Moneda. Un clculo imaginario sobre las alcabalas que producira el comercio libre de los tabacos justific esta medida, que muy pronto fue juzgada como una enorme equivocacin. La Junta del Socorro tambin haba liberado la venta de aguardientes, pero muy pronto tuvo que prohibir la venta de mistelas sin control y defender a los consumidores de aguardiente en los estanquillos y las pulperas, comisionando al contador de aguardientes para practicar rondas dirigidas a verificar que se vendiera con la medida [de latn] de la administracin. La crisis fiscal que la liberalidad de esta Junta produjo se vio claramente al final del primer ao, cuando los ciudadanos se resistieron a pagar el derecho de alcabala, que era
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el nico impuesto que la Junta haba mantenido. Por ello se vio obligada a dictar, el 11 de septiembre de 1811, un decreto sobre rentas que obligaba a todos los mercaderes a portar las guas de las mercancas que transportaran, incluidas las carnes saladas, y a sellar las piezas o rollos de lienzo o manta. Todos los comerciantes quedaron obligados a pasar por la Aduana todas las cargas que transportaran, donde deban mostrar las guas y hacer los pagos de las alcabalas correspondientes. La Junta de Antioquia haba liberado el comercio de tabacos y aguardientes, imponiendo a cambio una contribucin anual de un peso a todos los ciudadanos libres mayores de 18 aos. Aboli el derecho que pagaban los mazamorreros del oro y redujo la tasa de las alcabalas al 2% del valor de las mercancas, pero antes de un ao tuvo que corregir el impacto fiscal restableciendo la renta de aguardientes y el estanco de los tabacos. Puso en marcha las obras de apertura de tres caminos (el del Choc, el de Marinilla y el de Yarumal) y multiplic las escuelas de primeras letras. En su primer informe ante la Cmara de Antioquia, el presidente Juan del Corral expres su satisfaccin con las realizaciones de su agenda: Quin creyera, seores, que en tan pocos meses se haba de ver la Repblica de Antioquia con fundamentos slidos para su engrandecimiento, con nitreras, molinos de plvora, Casa de Moneda, caminos, armas y guerreros que la pongan en respeto y le den una independencia que de otra manera sera puramente nominal? (Corral, 1814). La Suprema Junta de Cartagena de Indias tambin decret, el 17 de enero de 1811, una serie de medidas que liberaban el comercio en su puerto: se permiti la exportacin de toda clase de granos, vveres, carnes y ganado de todas clases en pie, que se cran y se cosechan en esta Provincia y en todas las dems del Reino, a fin de animar a los criadores y cosecheros para que aumenten sus labores y cras 148
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con al expectativa de poder vender sus frutos a los ms altos precios que puedan, sin limitacin ni tasa. Complementariamente, los mercaderes y capitalistas fueron autorizados a adelantar dinero a los labradores, quienes pagaran a sus habilitadores en frutos de sus cosechas, o en dinero, quedando privados los jueces de mezclarse o estorbar esta clase de negocios. Los puertos de Sabanilla y Zapote fueron habilitados para el embarque de vveres, granos, ganados, tablazn, maderas, esteras, sombreros de paja y dems efectos de la industria de esta Provincia. Fueron liberados los precios de los vveres, las aves, los cerdos y ganados menores, y tambin dej de cobrarse el derecho de puestos o mesitas. La liberacin del comercio dej de controlar el nmero de revendedores, pues en adelante todo el que quisiera poda revender granos, aves y carnes, verduras y toda clase de comestibles. Tambin fueron liberados los valores de los fletes de las embarcaciones de cabotaje que transportaban vveres por la costa de sotavento y el ro Sin. Los estados provinciales reclamaron para s el derecho de patronato que el rey de Espaa haba ejercido sobre la Iglesia indiana. El artculo 14 de la Constitucin de Antioquia le confiri al presidente de ese Estado, de acuerdo con la autoridad eclesistica, el ejercicio del patronato de todas las iglesias de su provincia. El artculo 3 de la Constitucin de Cundinamarca encarg que a la mayor brevedad posible y con preferencia a cualquiera negociacin diplomtica se entablara correspondencia directa con la Silla Apostlica, con el objeto de negociar un Concordato y la continuacin del patronato que el Gobierno tiene sobre las iglesias de estos dominios. Aprovechando la transformacin poltica, la renta de diezmos eclesisticos sobre las producciones agropecuarias fue reclamada, en su totalidad, por el den y Cabildo Catedral de Santaf, con el argumento de que desde el momento en que se haba declarado
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la independencia haba cesado el derecho del rey de Espaa a varios novenos de la mitad de la masa de los diezmos, as como a las rentas de los curatos vacantes. El doctor Juan Marimn, cannigo y diputado de Cartagena, fue comisionado por el Congreso de las Provincias Unidas para examinar esta pretensin. Su informe record que desde la Real Instruccin de Intendentes haba quedado claro que los diezmos deban mirarse como un ramo de la Hacienda Real, y que varias bulas pontificias haban secularizado los diezmos eclesisticos. Al cesar la soberana del rey, esas rentas correspondan en adelante a la potestad civil de los nuevos gobiernos. Por tanto, aconsej retener la parte de diezmos que correspondan a la cuarta arzobispal, las vacantes menores, los dos novenos reales y el de consolidacin, y la pensin que se haba impuesto por Carlos III a la cuarta capitular. Esta cantidad debera invertirse en la defensa militar de los pueblos. Ante las censuras y excomuniones con que haban amenazado algunos eclesisticos a los colectores de diezmos, aconsej seguir el ejemplo de la conducta de la Corte de Espaa con la de Roma en casos semejantes, por estar consignada en las leyes que no se han derogado, y que nuestro eclesistico mismo ha obedecido y sujetndose a ellas constantemente (Marimn, 1814). Visto este informe, complementado por un erudito estudio sobre el tema que fue presentado por el doctor Frutos Joaqun Gutirrez, el Congreso de las Provincias Unidas decret, el 22 de octubre de 1814, la retencin de los caudales de diezmos identificados por el doctor Marimn. Como consecuencia, se decret la continuidad de la administracin de la Junta General de Diezmos y la tradicin que se segua en el Arzobispado para su administracin y recaudacin, con algunas modificaciones administrativas que fueron incluidas en la ley sobre Junta de Diezmos del 17 de marzo de 1815. La contribuciones antiguas lla150
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madas mandas forzosas ex testamento y ab intestato, incluidas las ramas de redencin de cautivos y lugares santos de Jerusaln, tambin fueron incorporadas a las tesoreras de las Provincias Unidas por la va de emprstitos (ley del 26 de mayo de 1815). Las herencias, fideicomisos y legados ex testamento fueron gravados (ley del 2 de diciembre de 1815) con una contribucin comprendida entre el 2% y el 8%, segn los herederos, y durante el tiempo de la guerra. El Congreso de las Provincias Unidas, en los tiempos en que ya haba reducido al Estado de Cundinamarca a la obediencia, estableci una Contadura General de Hacienda (ley del 20 de mayo de 1815) por el procedimiento de aprovechar los restos del edificio (poltico) antiguo, al que solamente se le dara una nueva forma: se mantuvieron los empleos de tres contadores generales, tres segundos, un archivero secretario, tres oficiales de pluma y un portero escribiente. Refundi entonces las atribuciones del antiguo tribunal de cuentas y las de la contadura de cuentas, disponiendo que habra que atar, por decirlo as, el hilo una vez roto: todas las cuentas anteriores de los ramos de hacienda seguiran cobrndose para poder atender las graves urgencias del estado. La antigua Direccin General de Correos fue agregada a la Contadura General de Hacienda (ley del 23 de mayo de 1815). La renta de papel sellado, en sus cuatro denominaciones y bajo las mismas reglas que tenan al tiempo de la transformacin fue mantenida, aunque cambiando el sello de las armas del rey por el sello de las Provincias Unidas (ley del 7 de diciembre de 1815). El Acta de federacin impuso a los estados provinciales la creacin de milicias ciudadanas para la defensa comn. Antioquia cre entonces un batalln provincial de milicias voluntarias de pardos y compaas de milicias urbanas de la nobleza en
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cada uno de los cabildos asociados. Se dijo entonces que el Pueblo del Estado de Antioquia se haba transformado en un Pueblo militar, gracias a la difusin del espritu guerrero por todas partes. Bajo la conduccin del coronel Jos Mara Gutirrez, las milicias antioqueas contribuyeron a liberar la provincia del Valle del Cauca, enseando a todos sus vecinos que las repblicas deben cultivar el arte de la guerra. El establecimiento de una maestranza de artillera, de fbricas de nitro, plvora y cobre, de una escuela militar y de obras de fortificacin del punto de Buf, fueron tareas vinculadas a esta agenda de defensa militar de los antioqueos. El Estado de Antioquia combin los embargos contra los desafectos al nuevo gobierno con los emprstitos forzosos entre sus ciudadanos. El presidente Juan Bautista del Corral asumi las funciones dictatoriales que le permita la primera carta constitucional del Estado de Antioquia (de mayo de 1812), y pudo as legalmente decretar destierros y embargos de los bienes de los enemigos insolentes, recaudando 61.126 pesos en confiscaciones y multas, a los que agreg 37.800 pesos de los emprstitos forzosos entre los ciudadanos. Como complemento, todos los empleados pblicos de este Estado fueron conminados a acreditar por escrito su amor a la libertad, considerando que cada uno de ellos deba ser un verdadero republicano y cumplir su obligacin de conservacin de los derechos del Pueblo. Dos tareas primarias en la construccin de nuevas naciones de ciudadanos son la abolicin de la esclavitud y la supresin de la condicin de minora de edad de los indgenas. La Legislatura provincial de Antioquia se propuso abolir hasta la sombra de la esclavitud, mediante la tarea de la manumisin universal de los esclavos legados por el rgimen anterior. Dado que no existan recursos fiscales para comprar los esclavos a sus dueos, se dict un 152
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decreto sobre libertad de los vientres de las esclavas y manumisin paulatina de los esclavos gracias a fondos de un montepo que sera creado para tal propsito. El presidente de este Estado declar que ante los legisladores que el rgimen republicano deba tener este fundamento moral en su proceso de formacin. La ley de manumisin de la descendencia de esclavos africanos (20 de abril de 1814) intentaba sacar a la poblacin esclava de su funesto estado y colocarla en la clase de ciudadanos, restableciendo en lo posible el equilibrio de condiciones para que goce de la beneficencia de un gobierno justo y equitativo. Los hijos de esclavas nacidos desde el momento de la expedicin de esta ley entraran al goce de la libertad al cumplir los 16 aos de edad, se prohibieron las importaciones de esclavos y se proveyeron procedimientos para la manumisin paulatina de los dems. Por su parte, el Estado de Cundinamarca acometi la tarea de incorporar a los indios al cuerpo ciudadano, declarando abolida la divisa odiosa del tributo y concedindoles el goce de todos los privilegios, prerrogativas y exenciones que correspondan a los dems ciudadanos. Para tal efecto se orden el reparto de las tierras de resguardo en propiedad familiar, aunque prohibi que las enajenasen antes de 20 aos, para evitar que fuesen timados por comerciantes de tierras. La libertad de la imprenta, definida por los constituyentes de Antioquia como el ms firme apoyo de un gobierno sabio y liberal, concedi a los ciudadanos el derecho a examinar los procedimientos de cualquiera ramo de gobierno o la conducta de todo empleado pblico, as como a escribir, hablar, e imprimir libremente cuanto quiera; debiendo s responder del abuso que haga de esta libertad en los casos determinados por la ley. Los constituyentes de Cundinamarca tambin garantizaron a los ciudadanos la libertad de imprenta, fijndole a los autores la
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responsabilidad de sus producciones para conceder inmunidad a los impresores, pero exceptuaron de este derecho a los escritos obscenos y a los ofensivos del dogma catlico, as como la edicin de los libros sagrados que siguieron sujetos a las disposiciones del Concilio Tridentino. El bumangus Sinforoso Mutis Consuegra, quien haba heredado de su to Jos Celestino Mutis la direccin de la Expedicin Botnica, protagoniz uno de las ms sonadas defensas de la libertad de imprenta en el Estado de Cundinamarca. Ciento cincuenta ejemplares de una Proclama salida de la Imprenta del Estado (febrero de 1814), escrita por Jos Mara Arrubla (uno de los firmantes del acta de independencia del 16 de julio de 1813) y financiada por Mutis, fue depositada en la tienda de Pedro Caldern para su venta a los transentes. Se trataba de una denuncia patritica contra los enemigos de la independencia que de da en da engrosan el infernal partido de Regencia, contando con el silencio de los republicanos. Se refera, en particular, a aquellos enemigos revestidos con el carcter piadoso de Religin que abusaban de la simplicidad y fanatismo de nuestros compatriotas, presentando como crimen religioso lo que era un deber del hombre de bien. La proclama adverta en los siguientes trminos: Americanos! Desengaaos, la religin santa de Jesucristo y la libertad se hermanan. Dios no quiere esclavos observantes de su ley, y los hombres verdaderamente libres son los nicos que se parecen al hombre grande en su primero ser. La adulacin y la hipocresa han sido las armas de que se han valido para su engrandecimiento los adoradores de los reyes, de los reyes que han sido por lo comn la degradacin de la especie humana y el oprobio de todo sistema religioso. Agregaba que los eclesisticos partidarios de la Regencia trabajaban desde los plpitos para seducirnos y atados unirnos al carro 154
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destrozado de la moribunda Espaa, presentando la regeneracin poltica acaecida desde 1810 como una cada en errores y desplegando todo su influjo para desorganizar el nuevo sistema adoptado, fomentar la discordia, la guerra civil y sacrificarnos, a nombre de Dios. La Proclama pretenda poner en estado de alerta a los ciudadanos contra quien en adelante se atreviera a hablaros en contra de la justa causa, sea del estado que fuese, declarndolo enemigo de nuestra Religin. Durante la tarde del 15 de febrero de 1814, al parecer por peticin de los dos gobernadores del Arzobispado, el alguacil mayor de Santaf - Jos Malo - recogi, por orden del Poder Ejecutivo de Cundinamarca, los 131 ejemplares de la Proclama que an no haban sido vendidos en la tienda. Al da siguiente, Mutis represent ante el Senado de este Estado la violacin de la libertad de imprenta consagrada en el artculo 8 (Ttulo 2) de la Constitucin estatal cometida por el Poder Ejecutivo. Partiendo de una proposicin publicada por el peridico liberal El Espaol (N 8, 1813), segn la cual la libertad de la imprenta no depende de la censura anterior posterior, sino de la libre circulacin de los escritos, Mutis argument que con esa expropiacin haba sido violado el derecho de propiedad, pues haba sido privado de ella sin ser legalmente convencido en juicio y por competente autoridad. Exceptuando las causas por conspiracin, el Poder Ejecutivo no tena facultad alguna para mandar recoger impreso alguno. Solamente el Poder Judicial tena facultades para hacerlo, una vez probado que el impreso fuese obsceno o adverso a la Religin. En consecuencia, el Ejecutivo haba incurrido en tirana, deprimiendo los derechos del ciudadano. Record que la Constitucin solamente reconoca las dos causas mencionadas para decomisar
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impresos (obscenidad y atentado contra la Religin), pero ello tendra que calificarlo el Poder Judicial. En consecuencia, la libertad de imprenta no poda existir si se permita al Poder Ejecutivo recoger alguna obra salida de la imprenta con destino a su expendio al pblico. Aunque l no era el firmante de la Proclama, acuda ante el Senado solamente en defensa de su derecho de propiedad sobre los ejemplares decomisados contra una accin inconstitucional y desprovista de autoridad cometida por el Poder Ejecutivo. Como propietario de esos ejemplares, poda disponer de ellos a su antojo, sin perjuicio de que se castigue al autor de la obra si es delincuente. Pero tambin lo haca en defensa de la libertad ciudadana porque ya se acabaron las esposas del anciano Gobierno, los calabozos, y las llamas de la Inquisicin en que el fanatismo sacrificaba tantos inocentes. En adelante, cuando cualquier autoridad ejecutiva abusara de sus facultades e intentara atropellar a algn ciudadano, corresponda al Senado segn lo prevenido por el artculo 62 (ttulo 4) de la Constitucin - impedirlo. Esta representacin fue publicada por Mutis en la imprenta del Estado y reproducida en el Argos de la Nueva Granada, dada la calidad de su argumentacin y en procura de establecer jurisprudencia respecto de la inhabilidad del Poder Ejecutivo para efectuar decomisos de impresos sin orden judicial (Mutis, 1814). La difusin de las luces y de los conocimientos tiles por todas las clases del Estado es uno de los primeros elementos de su consistencia y felicidad: as expresaron los constituyentes cartageneros su voluntad de ligar la tarea de la instruccin pblica a la difusin de los derechos del hombre y el odio consiguiente de la opresin y de la tirana. La instruccin pblica fue entonces acogida como tarea de los nuevos estados bajo el principio de que ella era la que mejor iguala a todos los ciudadanos, les inculca 156
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y hace amables sus deberes, aumenta la propiedad individual y las riquezas del Estado, suaviza las costumbres y en gran manera las mejora y previene los delitos; perfecciona el gobierno y la legislacin. Entendida como amiga inseparable de la humanidad y de los sentimientos sociales y benficos, la tarea de fomentar la instruccin pblica fue acogida en todas las cartas constitucionales provinciales. En Cartagena se orden el establecimiento de escuelas de primeras letras en todos los poblados, fijando el contenido de la enseanza en los siguientes temas: doctrina cristiana, derechos y deberes del ciudadano, lectura, escritura, dibujo y los primeros elementos de la geometra. Se convoc a las sociedades patriticas a apoyar la realizacin de esta tarea y se concedi libertad a todo ciudadano que quisiera abrir una escuela de enseanza pblica en su casa. La Constitucin de Antioquia adopt el principio de la ilustracin pblica como absolutamente necesario para sostener un buen gobierno y para la felicidad comn, comprometiendo al gobierno con la tarea de hacer progresar la razn pblica facilitando la instruccin a todos los ciudadanos. Impuso a las legislaturas y al presidente la tarea de cuidar que la buena educacin, las ciencias y las virtudes pblicas y religiosas se difundan generalmente por todas las clases del pueblo, con el propsito de que todos los individuos fuesen benficos, industriosos y frugales, y para que todos los ciudadanos conozcan sus derechos, amen la patria con la libertad y defiendan hasta la muerte los inmensos bienes que con ella han adquirido. Para tal fin se dispuso que en todas las parroquias de la provincia se abrieran escuelas gratuitas de primeras letras, en las que se ensease a todos los nios a leer, escribir, religiosidad, derechos del hombre y los deberes del ciudadano, principios de aritmtica y de geometra. Orden tambin establecer un colegio provincial para la enseanza de gramtica,
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filosofa, religin, moral, derecho patrio y poltico de las naciones. Los constituyentes cundinamarqueses tambin consideraron que las escuelas de primeras letras que ordenaron establecer en todos los poblados seran la clave para que la nueva sociedad obtuviera ciudadanos robustos e ilustrados. Los dos colegios mayores y la universidad tomstica que existan en la capital fueron puestos bajo la inspeccin y proteccin del nuevo gobierno, sujetos a las reformas que les correspondan como establecimientos de la instruccin pblica y a los planes de la universidad pblica. Uno de los constituyentes argument que uno de los cargos ms terribles que podan hacerse al anterior Gobierno de Espaa era su brbara y miserable conducta con las Amricas en este asunto: aunque un virrey lleg a gozar de 40.000 pesos de sueldos, pudiendo crear nuevos empleos y acomodar a sus familias, nunca existi una renta disponible para dotar una miserable escuela donde se aprendiesen los rudimentos de la fe y las primeras obligaciones del Cristianismo, donde se ensease siquiera al pobre y al infeliz el primer conocimiento que debe tener un hombre en sociedad el arte de leer y escribir (Actas, 1811).

Eplogo
La experiencia constitucional, legislativa y gubernamental de los estados provinciales de la Nueva Granada defini las tareas de la agenda liberal temprana y restaur la legitimidad del ejercicio del nuevo poder pblico en buena parte de la jurisdiccin del Virreinato de Santa Fe. No obstante, en su nueva sede de Panam continuaron operando las instituciones virreinales en coordinacin con las provincias que se mantuvieron fieles a la autoridad del Consejo de Regencia. La inminencia de la llegada 158
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del Ejrcito Expedicionario de Tierra Firme enviado desde la Pennsula tras la restauracin de Fernando VII en el trono produjo una mayor concentracin del poder ejecutivo en la figura del presidente de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, asistido por un Consejo de Estado y un Consejo Supremo de la Guerra. Batido por la superioridad militar del ejrcito llegado por la ruta de Venezuela, el gobierno general del Congreso de las Provincias Unidas se disolvi y sus ltimos presidentes terminaron fusilados en la Huerta de Jaime durante el ao 1816. La suspensin de la agenda republicana fue un hecho cumplido, as como el restablecimiento de las instituciones virreinales. Pero solamente por tres aos, pues el sorprendente resultado de la Batalla de Boyac (7 de agosto de 1819) permiti a las tropas del general Bolvar consolidar la independencia definitiva de este Reino respecto de la Monarqua Espaola. En el Copiador de rdenes que Alejandro Osorio abri en Santa Fe, el 11 de agosto de 1819, el Libertador dict el siguiente encabezamiento a su decreto de devolucin de bienes secuestrados: Restablecido felizmente el Gobierno Liberal de la Repblica, por la fuga de los tiranos que la opriman, para dar un da de consuelo a los fieles hijos del pas, que han gemido por su horrible depredacin, he determinado a mi ingreso en esta capital.. No se trataba entonces de un comienzo de la experiencia republicana en este extinguido Reino, sino del restablecimiento de la agenda liberal de la Primera Repblica. En efecto, pronto se vio en el Congreso de la Villa del Rosario de Ccuta que constituy la Repblica de Colombia que todas las instituciones polticas incorporadas a su carta constitucional ya haban sido debatidas, sancionadas y probadas en los estados provinciales del perodo 1810-1815. Puede entonces concluirse que la temprana agenda liberal colombiana es un legado de la agenda poltica que ejecutaron los estados provinciales del tiempo de la Primera Repblica.
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Fuentes y Bibliografa
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El tratamiento de la fiscalidad en las constituciones del mundo atlntico (1787-1830)*

Pedro PREZ HERRERO Universidad de Alcal pedro.perezherrero@uah.es

* Este texto forma parte del Proyecto de investigacin El liberalismo. La creacin de la ciudadana y los Estados Nacionales occidentales en el espacio atlntico (1808-1880) (MEC HUM2006-013180) conformado por los siguientes investigadores: Pedro Prez Herrero (Universidad de Alcal, Espaa), Mara Eugenia Claps Arenas (Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico), Ivana Frasquet (Universidad Jaume I, Espaa), Ivn Jaksic (Ponticia Universidad Catlica de Santiago, Chile), Armando Martnez Garnica (Universidad Industrial de Santander, Colombia), Rosario Peludo Gmez (Universidad Autnoma de Madrid, Espaa), Manuel Plana (Universidad de Florencia, Italia), Ins Quintero (Universidad Central de Venezuela, Venezuela), Jaime Rodrguez (Universidad de California, Irvine, EEUU), Eva Sanz Jara (Universidad de Alcal, Espaa), Jos Antonio Serrano (El Colegio de Michoacn, Mxico), Inmaculada Simn (Consejo Superior de Investigaciones Cientcas, Espaa) y Nuria Tabanera (Universidad de Valencia, Espaa). Las ideas centrales de Proyecto fueron discutidas en el seminario permanente que sobre el pensamiento liberal se celebr durante los cursos acadmicos 2006-2009. Agradezco a todos los integrantes del grupo de investigacin y a los asistentes asiduos a este seminario permanente sus ideas y comentarios a las ideas vertidas en este texto. Algunas de las conclusiones de los miembros del grupo de investigacin fueron presentadas en las siguientes reuniones cientcas internacionales: 1) V Congreso Europeo CEISAL de latinoamericanistas (Bruselas, 11-14/IV/2007). 2) Congreso AHILA 2008 Universidad de Leiden (Leiden, 26-29/VIII/2008). 3) XIII Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles. 1808-2008. Doscientos aos de estudios en ambos hemisferios, Universidad Jaume I (Castelln, 18-20/IX/2008). 4) Congreso Internacional Revoluciones liberales, guerras de independencia y construccin institucional. Los imperios ibricos y el mediterrneo europeo (1770-1830), Casa de Velzquez (Madrid, 25-26/IX/2008). 5) Quinto Congreso Internacional Doceaista, Liberty, Libert, Libertad. De Filadela a Cdiz, el mundo hispnico en la era de las revoluciones occidentales, Universidad de Cdiz (Cdiz, 9-12/III/ 2009). 6) Congreso Internacional La Constitucin Gaditana de 1812 y sus repercusiones en Amrica, Universidad de Cdiz (Cdiz, 15-18/IX/2009). Agradezco a todos los integrantes del grupo de investigacin y a los asistentes asiduos a este seminario permanente sus ideas y comentarios.

asta la fecha no se dispone de una investigacin que aborde el estudio detallado de las mltiples y recprocas influencias que se dieron entre los distintos pensamientos liberales de la regin atlntica (Europa, Amrica Latina, Estados Unidos, Canad) a comienzos del siglo XIX con la profundidad acadmica deseada. Sin duda los tradicionales enfoques historiogrficos nacionalistas y la reducida tradicin de los estudios comparados han tenido bastante que ver en el asunto. Se han analizado los distintos casos particulares de forma aislada (existen trabajos individualizados sobre el liberalismo en uno u otro pas o en uno u otro continente) y desde mediados de la dcada de 1970 comenzaron a publicarse ensayos que abordaron el tema del liberalismo en Amrica Latina, no como una peculiaridad ni como un fracaso, sino como parte de un proceso general que afect a las democracias occidentales. Dichas investigaciones, si bien tienen la virtud de contemplar las prcticas polticas de los nuevos pases americanos sin perder la perspectiva de las de los europeos, no abordaron el tema desde una perspectiva comparada interdisciplinar (BotanaGallo, 1997; Guerra, 1992; Sbato, 1999; AnninoBuve, 1993). Con menos frecuencia se han realizado algunos anlisis de las relaciones entre los distintos 165

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pensamientos liberales, pero casi siempre se han efectuado en una sola direccin; esto es, desde la influencia de los pases europeos mencionados tradicionalmente como modelos a imitar y no desde stos a aquellos. Por esta razn, la historiografa ha tendido a aceptar que los principios del liberalismo fueron exitosos en los pases de referencia (Gran Bretaa, Francia y Estados Unidos) mientras que no maduraron convenientemente en el resto. No obstante, sabemos que la comunicacin fue fluida entre los tericos y polticos de ambos orillas del Atlntico. Los enfoques atlnticos tuvieron un primer impulso a mediados del siglo XX. Tras el debate suscitado por las obras de Robert Palmer (Palmer, 1959-1964) y Jacques Godechot (Godechot, 1947) de mediados del siglo pasado, en el que se describan los procesos revolucionarios realizados en el espacio atlntico a finales del siglo XVIII con especial nfasis en el caso de los Estados Unidos y Francia, fueron apareciendo diversas obras en castellano que reclamaron la necesidad de incorporar las experiencias hispnicas en el conjunto atlntico (Rodrguez, 1980; Rodrguez, 1996; Guerra, 1992). A partir de la dcada de 1990 diferentes historiadores estadounidenses, partiendo de los enfoques culturales, introdujeron el caso de frica (Black Atlantic Studies), se centraron en el anlisis de los problemas derivados de la esclavitud y reclamaron adems la necesidad de superar la interpretacin hasta entonces extendida de las revoluciones burguesas en el marco de las tradiciones anglosajonas. A su vez, investigadores franceses dedicados al estudio de la influencia de la revolucin francesa en el Caribe (Hait) y de la evolucin de las poblaciones creoles abrieron nuevos temas subrayando la necesidad de lograr que los estudios atlnticos no estuvieran exclusivamente 166
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centrados en los enfoques derivados de las revoluciones burguesas44. En 2002 se realiz un Congreso en Espaa (Congreso Internacional: Orgenes Del Liberalismo, Universidad de Salamanca, 1-4 de Octubre de 2002) que marc un antes y un despus en los planteamientos sobre la comprensin de las ideas polticas en el espacio atlntico. En dicho encuentro un nmero considerable de investigadores subray la necesidad de rescatar los significados plurales y cambiantes del liberalismo espaol del siglo XIX desde una perspectiva comparada europea y latinoamericana. En concreto, se discutieron los primeros desarrollos del liberalismo poltico y econmico en Espaa y Amrica Latina y se analizaron las distintas modalidades del pensamiento liberal durante el siglo XIX. A comienzos ya del siglo XXI una cantidad considerable de historiadores de tradicin anglosajona subrayaron la necesidad de estudiar el nacimiento de los Estados-Nacin latinoamericanos en el contexto de las revoluciones atlnticas (Pestana, 2004; Geggus, 2001; Giles, 2001; Gould-Onuf, 2005; Linebaugh-Rediker, 2000; Langley, 1997; Racine, 2003; Sepinwall, 2000; Verhoeven, 2001), a la vez que historiadores espaoles, alemanes y latinoamericanos siguieron publicando slidas monografas en las que recordaban la importancia de incorporar los casos hispnicos en el conjunto de las dinmicas atlnticas (Guimer-Ramos-Butrn, 2004; Kagan-Parker, 2001; Lucena, 2004; Pietschmann, 2002; Portillo, 2006; Brea, 2006; Chust-Frasquet, 2009; Roig, 2000). Paralela44 Los estudios sobre el denominado Atlantic World fueron impulsados en las universidades de los Estados Unidos por Bernard Bailyn y Jack P. Green (Universidad de Harvard y College de Charleston). Ira Berlin impuls los estudios sobre las poblaciones creoles; Randy Sparks foment las investigaciones sobre los ujos migratorios por el Atlntico de las poblaciones de Malabar; y David P. Geggus reiter la necesidad de superar los tradicionales enfoques de las revoluciones burguesas.

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mente, otros campos del conocimientos se fueron incorporando a estos enfoques (Bolster, 2008). Recientemente, Federica Morelli y Alejandro E. Gmez recordaron la necesidad de establecer enfoques globales en las investigaciones para sacar del aislacionismo a las historiografas de ciertas reas culturales euro-americanas (como en los casos franco-antillano, hispano-americano y anglocaribeo) a la vez que para ayudar a contrarrestar las visiones nacionalistas (Morelli-Gmez, 2006). Una buena prueba de los resultados que se pueden obtener cuando se aplican estos enfoques comparados puede verse en el excelente libro editado por Marcela Garca Sebastiani y Fernando del Rey Requillo dedicado a estudiar los desafos del liberalismo (casos europeos y latinoamericanos) a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX (Garca Sebastiani-Rey Reguillo, 2008). Con respecto al tema de la comprensin de la historia de la fiscalidad como un elemento bsico para entender las distintas dinmicas de la construccin del Estado a comienzos del siglo XIX, se comprueba tambin que en los ltimos aos se han realizado importantes aportaciones. Hay que destacar que estos estudios no son el resultado de una mera curiosidad acadmica, sino que responden a la necesidad de mejorar el conocimiento del pasado para responder a los reiterados llamados de la mayora de los gobiernos de Amrica Latina durante los ltimos aos de acometer reformas fiscales integrales (Gonzlez, 2009). En las dcadas de 1980-1990 se estudiaron en profundidad las relaciones comerciales entre la Pennsula Ibrica y los territorios ultramarinos, sealando de qu modo afectaron en el desarrollo econmico y las finanzas de las diferentes partes que componan el complejo entramado del sistema imperial de la monarqua hispnica (Klein, 1998; 168
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Prados de la Escosura, 1988; Marichal, 1999; Prados de la Escosura-Amaral, 1993; Bernal, 2004; Bernal, 2005; Prez Herrero, 2009). Paralelamente, a la vez que una avalancha de obras de calidad profundizaron en la comprensin de la formacin de la Nacin a comienzos del siglo XIX (Junco, 2001; Cavieres, 2006; Colom, 2005; Chiaramonte-Marichal-Granados, 2008; Colom, 2005; Fontana, 2007; Iwasaki, 2008; Navarro Garca, 2006; Ortiz Escamilla-Serrano Ortega, 2007; Prez Ledesma, 2000; Rodrguez, 2008) se avanz en el estudio de la evolucin del pensamiento econmico (Martnez Lpez-CanoLudlow, 2007; Romero Sotelo, 2005; Romero Sotelo, 2008), se pusieron slidas bases en la comprensin de las influencias que el constitucionalismo gaditano haba tenido en Amrica Latina (Chust, 2006; ChustFrasquet, 2004; Prez Garzn, 2007), se discuti la estructura poltica de las repblicas y las monarquas en Amrica Latina y Espaa (Rodrguez, 2005; Landavazo-Snchez Andrs, 2008) y se hicieron adelantos significativos en repensar y reinterpretar los procesos de independencia aprovechando el contexto de los bicentenarios (vila-Guedea, 2007; vila- Prez Herrero, 2008; Brea, 2000;. CaldernThibaud, 2006; Chust-Serrano, 2007; ChustFrasquet, 2009; Guzmn Prez, 2006). Conforme fueron avanzando estos estudios, se fue poniendo de manifiesto la necesidad de profundizar ms en la comprensin de las estructuras fiscales para conocer mejor de qu modo se haban construido las estructuras hacendsticas del los nuevos Estados. En consecuencia, se comenzaron a recuperar fuentes documentales, procesar datos hasta ahora desperdigados o escasamente conocidos, reconstruir las series estadsticas de los ingresos y los gastos (diferenciando los ingresos brutos de los netos, los directos de los indirectos, as como los correspondientes a la Federacin, los estados
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y los municipios), recuperar las discusiones en los legislativos sobre las polticas fiscales, comparar los valores recaudados con los totales del los respectivos PIB, ordenar la legislacin y ensayar nuevas metodologas de estudio (Aguilar-Juregui, 2005; Amaral, 1988; Ardant, 1975; Artola, 1986; Bordo-Corts Conde, 2001; Comn, 1996; Fontana, 1973; Fuentes Quintana, 1999; Juregui, 2006; Juregui-Serrano Ortega, 1998; Marichal-Marino, 2001; Lpez Castellano, 1995; Lpez Castellano, 1999; Prez Herrero, 1991; Pro, 1993; Serrano, 2007; Serrano, 2008; Soux, 2008; Peralta, 1991; Avendao, 1996; Tenenbaum, 1985). Un buen nmero de contribuciones fueron despejando el panorama a la vez que sealando la necesidad de profundizar en nuevos campos de estudio, tales como saber ms sobre cmo se gestionaban las cuentas pblicas, qu tipo de balanzas se llevaban, y con qu servicios contaba el Estado para administrar la Hacienda Pblica (recoleccin de los impuestos, contabilidad, catastros, control del gasto y de la evasin). Tambin en este campo de especializacin se constat que no se dispona de un ensayo general que de forma global comparara el funcionamiento de las haciendas pblicas en el mbito atlntico; as como tampoco se tena un trabajo que analizara la legislacin vigente de los pases de la regin atlntica desde una perspectiva comparada45. En este caso las visiones nacionalistas retrasaron tambin la comprensin del conjunto, pero en este caso se aadi que los estudios jurdicos y los econmicos caminaron con pocas vinculaciones entre si ponindose de relieve una vez ms la urgencia de emprender investigaciones con enfoques interdisciplinares.
45 La obra de Webber-Wildavsky, 1994 no incluye al mundo hispano.

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Por ltimo hay que mencionar que las investigaciones especializadas en el estudio de las Constituciones son numerosas para este perodo, pero se comprueba que tampoco suele ser habitual encontrar estudios comparados que tengan como referencia la regin atlntica en los que se investiguen las experiencias cruzadas de los casos de Europa (Gran Bretaa, Francia, Espaa, Portugal, Italia), Estados Unidos y Amrica Latina (Alexander, 1998; Artola, 2005; Caenegen, 1950; Varela SuanzesCarpegna, 1983; Garca Pelayo, 1950; Biscaretti di Rufia, 1996; Nez Rivero, 1995). Tambin en este caso se echa en falta una mayor interconexin entre los estudiosos, ya que la produccin generada por los constitucionalistas con una formacin jurdica no ha estado debidamente vinculada con la de los investigadores especializados en historia econmica o poltica. El presente texto tiene como finalidad poner de relieve cules fueron los principios constitucionales bsicos de los que partieron a comienzos del siglo XIX los Estados del conjunto del espacio atlntico (EEUU, Amrica Latina, Europa) para construir las estructuras fiscales. Se emplea para ello un enfoque comparado. Se ha elegido para el anlisis el perodo cronolgico comprendido entre el ao de 1787 (Constitucin de los Estados Unidos de Amrica) y la dcada de 1830 por considerar que representa la primera fase de formacin constitucional del espacio atlntico. Por motivos de espacio y de comodidad de la lectura se ha limitado lo ms posible la reproduccin textual de los respectivos artculos constitucionales manejados y se ha modernizado y unificado la sintaxis de los textos originales. Conscientemente se han reducido al mximo las referencias al ejemplo de Inglaterra por su complejidad, ya que (es junto con Israel) uno de los pocos casos del mundo que establecen una codificacin del funcionamiento de
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sus instituciones y de los derechos y deberes de los ciudadanos sobre el derecho consuetudinario, adems del estatutario y las convenciones, no disponiendo en consecuencia de una Constitucin escrita y votada por un congreso constituyente en un momento nico. El Reino Unido tiene documentos constitucionales bsicos como la Carta Magna de 1215, que protegi los derechos de la comunidad frente a la Corona; la Declaracin de los Derechos Fundamentales de 1689, que ampli los poderes del Parlamento para que el rey no pudiera gobernar de espaldas a la Cmara; y el Acta de la Reforma de 1832, que modific el sistema de representacin parlamentaria. Existen importantes obras que reproducen los textos de las constituciones de los pases de la regin atlntica durante el siglo XIX, pero suelen tener una perspectiva nacional o cuando mucho regional, por lo que no contamos con una publicacin que rena todas las cartas magnas del mbito atlntico. El investigador tiene en la actualidad la facilidad de consultar los textos de las distintas constituciones en diferentes pginas de Internet46. La pregunta bsica de la que se parti para el diseo de esta investigacin fue si los distintos desarrollos fiscales apreciables entre los distintos pases de la regin atlntica estuvieron basados en principios constitucionales dismiles o por el contrario se iniciaron los procesos de construccin de los Estados partiendo de normativas hasta cierto punto semejantes y despus se fueron estableciendo las diferencias conforme se fueron desarrollando
46 Es recomendable visitar para el caso de Iberoamrica la pgina http://www.cervantesvirtual.com/portal/Constituciones/. Para las constituciones de los pases del continente americano existe una buena informacin en http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/constudies.html.

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las respectivas dinmicas econmicas, sociales y polticas en cada uno de los pases. La pregunta no es ociosa, pues si la respuesta es la segunda debemos entender que las reformas fiscales integrales que se estn programando en la actualidad a comienzos del siglo XXI son necesarias, pero no suficientes. Con ello se pone de relieve que una transformacin en la normativa constitucional es imprescindible, pero al mismo tiempo se pone de manifiesto que debe estar acompaada de reformas estructurales en los sistemas econmicos, sociales, polticos y administrativos.

Los principios constitucionales atlnticos en perspectiva comparada


En el caso de Bolivia se comprueba que los principios liberales y las buenas intenciones que se trataron de seguir en los primeros aos de la vida independiente para establecer la arquitectura fiscal del Estado se tuvieron que enfrentar a una realidad que se resista a cambiar. En la Constitucin de 1826 se estipul que entre los deberes de los bolivianos estaba el contribuir a los gastos pblicos (art. 12) del nuevo Estado; que recaa en los miembros del Congreso la iniciativa de establecer las contribuciones anuales, fijar los gastos pblicos, establecer el valor de la moneda y autorizar al Ejecutivo para negociar emprstitos (art. 43); y que el Presidente estaba encargado de cuidar que la recaudacin de los impuestos y los gastos pblicos se hicieran siguiendo lo establecido por la leyes, debiendo nombrar para ello los empleados que fueran necesarios (art. 83). Los principios de los que se partieron fueron claros, pero la inexistencia de una administracin pblica eficaz, de catastros de la propiedad detallados y de informacin precisa de las actividades econmicas y laborales se tradujo en que el nuevo Estado indeColeccin Bicentenario

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pendiente tuviera que seguir basando buena parte de sus ingresos en la pervivencia de instrumentos fiscales del pasado. Durante las primeras dcadas de la vida independiente, la minera de plata sigui constituyendo la base central de los ingresos de los nuevos gobiernos, las contribuciones directas pagadas por los miembros de las comunidades tnicas continuaron siendo elevadas (los antiguos tributos se denominaron capitacin, impuesto fijo por persona); y los propietarios trataron por todos los medios de impedir que se realizara un catastro que facilitara imponer una tributacin sobre las propiedades. A su vez, los gobiernos independientes comenzaron a tratar de recabar los fondos que necesitaban para intentar cubrir los gastos pblicos crecientes a travs de la desamortizacin de los bienes eclesisticos (el diezmo pas a ser cobrado por el Estado) y la emisin de moneda (generadora de inflacin). Todo ello ayuda a explicar por qu la deuda externa de Bolivia no creci con la intensidad de otras regiones de Amrica Latina, y por qu el sector de la minera (y por extensin el de la produccin vinculada a ella) se sinti agraviado por tener que soportar en trminos corporativos con otras actividades productivas una carga impositiva elevada. Tambin hay que subrayar que una de las consecuencias polticas de la incorporacin de los principios liberales constitucionales fue que, en contra de lo esperado, las comunidades tnicas no se opusieron a la nueva capitacin, pues vieron en su aplicacin no slo el reconocimiento legal de su articulacin comunitaria y el de sus propiedades, sino al mismo tiempo un nuevo espacio de negociacin poltica con el nuevo Estado liberal basado precisamente en el ejercicio de derechos y obligaciones de los individuos. No fue casual por tanto que al no fijarse una estructura fiscal adecuada a partir de 1826, el rgimen comunitario y las relaciones de poder propias del pasado (Antiguo Rgimen) pervivieran durante aos (Abendroth, 2006; Soux, 2008; Irurozqui, 2000; Irurozqui, 2005). 174
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En la Constitucin de 1831 se trat de definir con ms exactitud que los bolivianos tenan el deber de contribuir a los gastos pblicos en proporcin a sus bienes (art. 11) estableciendo en consecuencia el principio conceptual de la progresividad en las recaudaciones fiscales; y se sigui recordando que la Cmara tena la iniciativa para proponer las directrices que se deban seguir para organizar las contribuciones anuales y los gastos pblicos, autorizar al Ejecutivo para negociar emprstitos y adoptar arbitrios para la amortizacin de la deuda pblica, designar los sueldos de los magistrados, jueces y empleados de la Repblica, fijar los gastos, con vista del presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo, y examinar y aprobar las cuentas del ao anterior (art. 36). El Presidente de la Repblica sigui estando comprometido a cuidar de la recaudacin e inversin de los caudales pblicos con arreglo a las leyes (art. 71). Las constituciones de 1834 y 1839 no introdujeron cambios sustanciales en materia fiscal. Como puede comprobarse, las Constituciones de 1831, 1834 y 1839 fueron algo ms explcitas en cuestiones de la Hacienda Pblica que la de 1826, pero al no existir un padrn general detallado de las propiedades, ni informacin adecuada sobre las rentas, as como tampoco una administracin pblica eficaz de mrito y capacidad que pudiera llevar a cabo con precisin estas cuestiones, las declaraciones constitucionales quedaron obligatoriamente en papel mojado. Exista la declaracin formal poltica de que todos los bolivianos eran iguales ante la ley, pero en la prctica el peso de la contribucin sigui recayendo en la minera y en los cuerpos habituales (tributarios) del pasado con la novedad de que ahora se llam capitacin. La vida constitucional independiente del Per comenz con la Carta Magna de 1823. En ella se estableci, tras declarar que todos los ciudadanos
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son iguales ante la ley (art. 23) que recaa en el Congreso la capacidad de establecer los medios de pagar la deuda pblica mientras se fuera liquidando; decretar las contribuciones, impuestos y derechos para el sostn y defensa de la Repblica; aprobar la reparticin de las contribuciones entre los departamentos y provincias; arreglar anualmente la tarifa de los gastos pblicos en vista de los datos que suministre el poder ejecutivo; abrir emprstitos en caso necesario, dentro o fuera de la Repblica, pudiendo empear el crdito nacional; examinar y aprobar la inversin de los caudales pblicos; y determinar la moneda en todos sus respectos, fijar y uniformar los pesos y medidas (art. 60). Ms adelante se estableci que el presupuesto de los gastos pblicos fijar las contribuciones ordinarias mientras se establece la nica contribucin () a fin de disminuir las imposiciones en cuanto sea posible (art. 149); que la administracin general de la Hacienda pertenece al Ministerio de ella (art. 150), el cual debera presentar anualmente al Gobierno para que lo haga al Congreso los planes orgnicos de la Hacienda en general y de sus oficinas en particular, el presupuesto de gastos precisos para el servicio de la Repblica, el plan de contribuciones ordinarias para cubrirlos, y el de las contribuciones extraordinarias para satisfacer los emprstitos nacionales y sus crditos correspondientes (art. 151); y que se creara en la capital de la Repblica una contadura general con un Jefe y los empleados necesarios en la que debern examinarse, glosarse y fenecerse las cuentas de todos los productos e inversiones de la Hacienda (art. 152), as como una Tesorera General compuesta por un contador, un tesorero y los empleados correspondientes (art. 153 ). De forma explicita se aclaraba que una ley reglamentaria de Hacienda ordenar todas estas oficinas y las dems dependencias que sean necesarias en este ramo, fijando las atribuciones, escala, nmero 176
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y responsabilidad de los empleados y el modo de rendir y liquidar las cuentas (art. 154); que quedaban abolidos los estancos en el territorio de la Repblica (art. 155); que las aduanas se situarn en los puertos de mar y en las fronteras en cuanto sea compatible con la recta administracin, con el inters del Estado y el servicio pblico (art. 156); y que se supriman las aduanas interiores (art. 157) para facilitar la expansin del mercado interno. Al mismo tiempo, se subray que las contribuciones se repartirn bajo la regla de igualdad y proporcin, sin ninguna excepcin ni privilegio (art. 162); y que las asignaciones de los funcionarios de la Repblica son de cuenta de la Hacienda, cuyo arreglo se har por un decreto particular con concepto a la representacin y circunstancias de los empleos o destinos (art. 163). En suma, los principios normativos en materia de Hacienda Pblica quedaron claros en el Per de los primeros aos de su vida independiente. En las constituciones de 1828 y 1834 no se hicieron cambios sustanciales en materia de Hacienda Pblica con respecto a la de 1823, Se comprueba, por tanto, que en el caso de Per se hizo una referencia explcita a los principio de universalidad y proporcionalidad en las cargas impositivas, se abolieron los estancos y aduanas de la poca colonial y se establecieron los mecanismos para crear una Hacienda Pblica con una administracin propia, unas reglas unificadas y una gestin de control centralizada en la capital de la Repblica. No obstante se aprecia tambin que se dej una puerta abierta en la Constitucin de 1823 para que pervivieran las desigualdades del pasado al permitir discrecionalmente al Congreso conceder premios a los benemritos de la Patria () y otorgar privilegios temporales a los autores de alguna invencin til a la Repblica (art. 60). Este portillo se ampli an ms en la Constitucin de 1834 al facultarse a los
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miembros del Congreso que pudieran conceder premios de honor a los pueblos, corporaciones o personas que hayan hecho eminentes servicios a la nacin () y amnistas e indultos generales cuando lo exija la conveniencia pblica (art.51). A su vez, hay que subrayar que la aplicacin de una legislacin tan definida se enfrent rpidamente a mltiples problemas al no existir censos detallados de propiedades y rentas, ni contarse con los mecanismos apropiados para llevar una contabilidad adecuada tanto en la capital como en los departamentos. La realidad demostr ser ms tozuda que los planes legislativos. En 1823 se elimin el tributo, pero ante la falta de ingresos suficientes procedentes de rentas alternativas, se tuvo que restablecer con el nombre de contribucin personal. En origen, a diferencia del tributo colonial, se dispuso que el nuevo impuesto lo tuviera que pagar todo varn mayor de edad, pero en la prctica este principio liberal se acab subvirtiendo, debido a que los grupos sociales no indios rechazaron la nueva propuesta por entender que supona un agravio al equipararse las obligaciones tributarias de todos los ciudadanos. Lo ms sorprendente para la teora liberal, fue que para sostener sus argumentos defendieron que la sociedad no estaba compuesta por ciudadanos iguales ante la ley, sino por estamentos con obligaciones y derechos diferentes. El gobierno trat de compensar la prdida de las contribuciones personales con la incorporacin del derecho de patentes y contribuciones sobre las propiedades (rurales y urbanas), pero como el catastro no se realiz con la prontitud y la transparencia requeridas, ni se dispona de una administracin pblica capaz de hacer cumplir la normas existentes, los propietarios pudieron evadir sus obligaciones fiscales sin muchos problemas. De esta forma se cre un sistema dual

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(fiscalidad indgena y criolla) en palabras de Carlos Contreras (Juregui, 2006, p. 27-28). Uno de las consecuencias en el corto plazo (a diferencia del caso boliviano) del sistema tributario peruano fue que un nmero considerable de los miembros de las comunidades tnicas comenzaron a darse de alta en los padrones como no indios (mestizos, castas,) para reducir o eludir sus obligaciones tributarias. No obstante, se constata que a comienzos del siglo XIX el 40% de los ingresos del Estado peruano sigui estando vinculado a las contribuciones personales. Era evidente que haba que seguir manteniendo una relacin de poder colonial. A partir de mediados del siglo XIX la aparicin del negocio del guano permiti a los gobiernos peruanos no acometer las reformas fiscales necesarias. Los ingresos derivados de las exportaciones de este producto ofrecieron a los respectivos ejecutivos a partir de 1850 la posibilidad de poderse financiar la mayora de los Gastos Pblicos con esta partida. En consecuencia, no fue casual comprobar que los gobiernos crearon un estanco del guano similar al modelo de los monopolios coloniales. Este hecho permiti la reduccin de los tributos y la minoracin de las contribuciones de los propietarios. Una vez ms, se comprueba que el Estado creci sobre la base de la pervivencia de las diferencias, las exclusiones y los privilegios. La fuerte heterogeneidad estructural de la sociedad peruana dificult aplicar los principios liberales a comienzos del siglo XIX (Peralta, 1991). El ejemplo de Mxico muestra algunas diferencias con los casos anteriores descritos. En el documento Los Sentimientos de la Nacin (1813) firmado por Jos Mara Morelos se dijo de forma explcita que se eliminaran la infinidad de tributos, pechos e imposiciones que nos agobian, y se seale a cada individuo un cinco por ciento de semillas y
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dems efectos u otra carga igual, ligera, que no oprima tanto, como la Alcabala, el Estanco, el Tributo y otros; pues con esta ligera contribucin, y la buena administracin de los bienes confiscados al enemigo, podr llevarse el peso de la guerra y honorarios de empleados (art. 22). Era evidente que la idea central de los primeros momentos fue rechazar los gravmenes coloniales, identificando la libertad recin conquistada con la reduccin de las contribuciones. Se interpret que la vinculacin del virreinato de la Nueva Espaa en la estructura del sistema de la monarqua imperial hispana se haba traducido en contribuciones onerosas para los habitantes novohispanos para poder pagar los abultados gastos requeridos por el sistema imperial gestionados por una administracin poco eficaz; y que la Hacienda Pblica haba bombeado ingentes recursos hacia el exterior (situados, contribuciones forzosas, prstamos, donativos, etc.) haciendo que buena parte de los ingresos recolectados en el virreinato se enviaran fuera de las fronteras para ayudar a financiar parte de los compromisos de la monarqua, ocasionndose en consecuencia una continua fuga de recursos hacia el exterior de las fronteras del virreinato. No fue casual, por tanto, que en los primeros textos de la vida independiente de Mxico se defendiera que la reduccin de los gravmenes no tena por qu traducirse en un aumento del dficit en la Hacienda Pblica al interpretar que se cortaran de raz las fugas hacia el exterior y se garantizara una gestin ms transparente de las cuentas pblicas al eliminar la vieja maquinaria administrativa. Menos gastos mejor gestionados se traduciran en una reduccin de los esfuerzos en la recoleccin tributaria. Se subray el principio de la universalidad al definir la imposicin del 5% de semillas y dems efectos u otra carga igual, pero no se lleg a concretar cmo se deba traducir dicha contribucin. Los grupos de poder tradicionales tampoco debieron de apoyar mucho esta 180
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medida al comprobar que a partir de entonces todos los ciudadanos tenan igualdad de obligaciones con la Hacienda Pblica quebrndose en consecuencia las jerarquas y privilegios del pasado. Al ao siguiente, en la Constitucin de Apatzingan de 1814, tras reconocer la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, se especific que las contribuciones pblicas no deban entenderse en la vida independiente de Mxico como extorsiones de la sociedad, sino como donaciones a la que estaban obligados todos los ciudadanos para garantizar la seguridad y defensa de la Patria (art. 36 y 41). La relacin de servidumbre del pasado de los vasallos con el rey se converta ahora en el escenario del nuevo clima de libertad y de igualdad en la obligacin de los ciudadanos de contribuir al mantenimiento del edificio del Estado, quedando el Congreso comprometido a arreglar los gastos del gobierno, establecer las contribuciones e impuestos, recaudar y administrar a travs de una Intendencia General y tesoreras forneas los fondos pblicos, examinar y aprobar las cuentas de la hacienda pblica, as como en caso de necesidad tomar caudales a prstamo (arts. 113, 114 y 175). En el Reglamento Poltico del Imperio Mexicano de 1822 se trat de definir mejor la arquitectura fiscal del Estado. Para asegurar la continuidad de los prstamos, se declaro que el Imperio garantizaba el pago de los emprstitos (art. 14); para aumentar los ingresos pblicos se estableci que todos los habitantes deberan contribuir en razn de sus proporciones (art. 15); y para garantizar una buena gestin pblica y asegurar la proporcionalidad del pago de las obligaciones fiscales con respecto a la riqueza de los territorios se estableci un Ministerio de Hacienda que contaba con el apoyo de los respectivos intendentes en cada una de las provincias
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(arts. 81-86). Las buenas intenciones chocaron con la cruda realidad, pues al tratar de establecer una contribucin provincial basada en la poblacin y la riqueza de las provincias y no tener la informacin adecuada (censos, catastros) para realizar los clculos oportunos, no se pudo llevar a la prctica el principio constitucional, quedando en consecuencia el impuesto de la capitacin (consistente en el pago de un canon igual a todas las personas de ms de 14 ao y menos de 60 aos) como el ms capaz de ser cobrado en el corto plazo para hacer frente a las urgencias del erario (Juregui, 2006, p. 29). Tras la cada de Iturbide y la proclamacin de la Repblica Federal se pusieron nuevas bases en la estructura de la Hacienda Pblica. En la Constitucin de 1824 se estableci que el Congreso deba fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos de forma proporcional entre los estados de la Federacin, arreglar su recaudacin y llevar anualmente las cuentas, adems de tener la responsabilidad de contraer deudas sobre el crdito de la federacin y designar las respectivas garantas para cubrirlas (arts. 49-50), As mismo, se especific que ninguno de los estados de la Federacin podra establecer sin el consentimiento del Congreso derecho alguno de tonelaje ni otro alguno de puerto, ni imponer contribuciones sobre importaciones o exportaciones (arts. 162); y que los respectivos Congresos de los estados de la Repblica deberan remitir anualmente al Congreso de la Federacin nota circunstanciada y comprensiva de los ingresos y egresos de todas las tesoreras que hubiera en sus respectivos distritos (art. 161). Qued en manos del Presidente cuidar de la recaudacin y nombrar a los jefes de las oficinas generales de Hacienda (art. 110). En consecuencia, los Estados de la Repblica se convirtieron en responsables de la recaudacin y gestin de los impuestos federales generados en sus 182
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territorios, pero qued en manos de la Federacin la responsabilidad de diagramar los ingresos y gastos de la Federacin. Por medio del contingente la Federacin trat de establecer una solidaridad entre los distintos estados a fin de equilibrar las diferencias en los ingresos de los distintos territorios. Dado que a los estados les qued una cierta autonoma para organizar los ingresos y los gastos que les corresponda gestionar dentro de sus territorios, se fue estableciendo una cierta diferencia regional en materia de la Hacienda Pblica. Aunque los textos de las Constituciones de los estados fueron por lo general una adaptacin de la Federal de 1824, en la prctica diaria se fueron dibujando unas distinciones notables amparadas en la precariedad de las comunicaciones internas, la extensin del territorio y la urgencia de solucionar problemas concretos. En Jalisco, por ejemplo, se aplic una contribucin directa personal a partir de 1824 con la finalidad expresa de reducir las alcabalas por considerar que frenaban los intercambios comerciales. No obstante, esta medida no perdur mucho ya que para finales de la dcada se restablecieron de nuevo los gravmenes sobre las actividades comerciales, tras comprobar que la medida no slo haba originado tensiones (los propietarios de la tierra y la Iglesia se opusieron a que se gravaran sus rentas), sino que adems no se haban obtenido en los ingresos los resultados esperados (la contribucin directa era complicada de gestionar con los censos existente). En el estado de Mxico se introdujeron modificaciones fiscales en los momentos de mayor urgencia de fondos para solucionar de forma coyuntural los problemas de liquidez. El estado de Zacatecas, regin rica por la existencia de minas de plata, sigui basando sus ingresos en las imposiciones tributarias derivadas de las actividades mineras heredadas de la poca colonial. En Yucatn se intent en 1823 aplicar una contribucin directa fija sobre
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todos los hombres de entre 16 y 60 aos (capitacin), pero el proyecto acab desvirtuado, ya que tras la oposicin de los terratenientes y los comerciantes locales, el nuevo impuesto acab en la prctica siendo recolectado bsicamente entre la poblacin indgena por ser la mayoritaria y por existir la prctica del tributo heredado de siglos de colonizacin. En el estado de Chiapas se dio un comportamiento similar al de Yucatn. No obstante, en Oaxaca (con una poblacin indgena tambin voluminosa) las prcticas impositivas se acercaron ms al modelo de Jalisco que al de Yucatn y Chiapas, al disear el cobro de impuestos sobre jornales, capitales y rentas (Juregui, 2006, pp. 34-35; Serrano, 2007; Marichal, 2003; Carmagnani, 1994). En consecuencia, se constata que en la prctica las comunidades tnicas acabaron sufragando los ingresos de algunos de los estados en los que la poblacin indgena era mayoritaria y no haba otras fuentes de financiamiento alternativas viables y fciles de cobrar, ponindose en entredicho el principio liberal de igualdad (Juregui, 2006, p. 30). Hay que explicar que en su gran mayora las poblaciones indgenas aceptaron seguir pagando impuestos personales (al igual que en el caso de Bolivia) por representar en la prctica un mecanismo que facilitaba como contrapartida el reconocimiento por parte de las autoridades de los estados y la federacin de los derechos de propiedad comunales. As, el principio liberal de respeto a la propiedad privada acab resquebrajndose precisamente cuando se trat de aplicar el de universalidad e igualdad en las obligaciones tributarias. A su vez, hay que subrayar que la autonoma presupuestaria de los estados que componan la Federacin qued mermada al tener (segn la teora constitucional) que someter sus decisiones al permiso del Congreso. En suma, la capacidad de maniobra fiscal de algunos de los 184
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estados de Mxico qued mermada al depender sus decisiones del visto bueno del Congreso y al tener que vincular la gestin del cobro de los impuestos emanados de las comunidades con la participacin de sus respectivas autoridades, generndose con ello un intercambio de reciprocidades que durara dcadas. En medio de este juego de fuerzas las finanzas de los municipios quedaron atrapadas y desamparadas (Simn, 2004). Ante las tensiones acumuladas no convenientemente resueltas entre la Federacin y los estados en las Bases constitucionales expedidas por el Congreso Constituyente de 1835 se plante la necesidad ir hacia un sistema centralista que fortaleciera las contribuciones directas, organizara el tribunal de revisin de cuentas y estableciera los mecanismos adecuados de las cuentas pblicas (art. 14). El texto recogi algunas de las ideas plasmadas en la Constitucin de Cdiz de 1812 (Serrano, 2007). En las Leyes constitucionales de 1836 de carcter centralista (la Repblica qued conformada por Departamento, distritos y partidos) se estipul, tras declarar que todos los mexicanos estaban obligados a cooperar a los gastos del Estado con las contribuciones que establezcan las leyes (art. I-3), que el Congreso era el responsable de establecer las directrices de Hacienda Pblica en toda la Repblica, vigilar el desempeo de las cuentas a travs del Contadura mayor, nombrar a los empleados de dicha oficina y examinar y aprobar las cuentas de ingresos y gastos anuales (art. III-44). Las atribuciones de los departamentos quedaron reducidas en materia fiscal a meros gestores de las decisiones tomadas en la Ciudad de Mxico por el Congreso (art. VI15), comenzndose con ello a incorporar el principio de la uniformidad y proporcionalidad fiscal entre los distintos territorios que componen el Estado
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expuestos con nitidez tanto en la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica de 1787 como en la de Cdiz de 1812 (art. 344). A su vez, para impedir la acumulacin del dficit fiscal en aos consecutivos se estipulo que el ejercicio fiscal se deba cerrar cada ao no pudiendo en consecuencia prorrogarse los gastos (art. III-44); y para controlar el aumento de la deuda se estableci que el Ejecutivo tena que contar con la aprobacin previa del Congreso para contraer cualquier deuda (arts. IV-18). Paralelamente, se estableci que los Departamentos, distritos y partidos deban fomentar el progreso econmico de sus respectivas regiones en un clima de orden y paz, expandir la educacin de sus vecinos y construir infraestructuras (Ley VI). El problema fue llevar a la prctica los principios de la Constitucin de 1836, ya que no se estableci de qu medios se dispona para realizar todos los fines que declaraba perseguir. A ello se sum que los pensadores de la poca tanto liberales como conservadores (Lorenzo de Zavala, Valentn Gmez Faras, Jos Mara Luis Mora) no plantearon la necesidad de avanzar en una reforma fiscal basada en una contribucin nica sobre los impuestos directos. Los ingresos del Estado segn dichos pensadores podan adquirirse a travs de emprstitos y de la llegada de capitales extranjeros, coincidiendo en sealar que para ello el gobierno deba ofrecer la credibilidad y confianza en el pago de los intereses y en los potenciales beneficios obtenidos por los capitales invertidos. Zavala no vea ningn problema en aumentar la deuda externa. Jos Mara Luis Mora propona, siguiendo a Jean Batiste Say, gastar menos de lo que se recaudaba pare evitar el dficit (hablaba de disminuir los gastos en el Ejrcito) y aumentar los ingresos del Estado con la confiscacin de los bienes de la Iglesia y de las comunidades, a fin de incluir en el mercado los bienes (manos muertas) 186
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que permanecan no cultivados, al mismo tiempo que con las exportaciones generadoras de impuestos indirectos (Romero Sotelo, 2005, pp. 13-62). Lucas Alamn y Esteban de Antuano coincidan en que se deba desarrollar la industria concediendo crditos (Banco de Avo) y aumentar la capacidad productiva de los operarios, pero no llegaron a subrayar que los ingresos del Estado deban descansar en los impuestos directos. Tenan claro que haba que impulsar el desarrollo econmico, pero no acertaron con la clave de la forma en cmo se deba organizar la Hacienda Pblica. Como ha sealado Jos Antonio Serrano, el acierto de la Constitucin de 1836 con respecto a las anteriores fue comenzar a plantear que los ingresos de la Hacienda Pblica deban basarse en los impuestos directos, en vez de en los indirectos, a fin de superar la dependencia de las oscilaciones del sector externo, pero a diferencia de Francia y Espaa se opt por gravar el valor de las fincas rsticas y urbanas en vez de la renta neta o lquida de las mismas limitndose con ello la aplicacin del principio de la progresividad en el pago de los impuestos. Es verdad, como dice el mismo autor, que no exista en dicha fecha un verdadero catastro, sino slo un padrn de propiedades (no se destinaron los medios para levantarlo), pero no es menos cierto que no se destinaron los medios oportunos para realizarlo (bien por no existir fondos suficientes, por falta de voluntad poltica o por oposicin directa de algunos de los grupos de poder y econmicos que podan verse afectados por la medida) (Serrano, 2007). Las urgencias fiscales ocasionadas por guerra de Texas complicaron ms la situacin ya que se tuvo que imponer un gravamen extraordinario sobre el valor de las fincas urbanas y rurales, as como sobre los derechos de patente y de giros. La invasin francesa (Guerra de los pasteles) y las luchas entre federalistas
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y centralistas no ayudaron mucho a crear un momento de tranquilidad para plantear las reformas fiscales que necesitaba el pas (levantamiento de un catastro, creacin de una administracin que gestionara adecuadamente los ingresos y gastos del Estado). Sirva de ejemplo que en 1837 el Congreso autoriz -en una situacin desesperada- una recaudacin extraordinaria de 4 millones de pesos para la defensa contra las tropas invasoras francesas, que se bas en un impuesto fijo sobre las propiedades rurales y urbanas, capitales, establecimientos industriales, sueldos, salarios y objetos de lujo (Juregui, 2006, p. 37). En los aos siguientes la invasin de los Estados Unidos y la guerra de castas en Yucatn hicieron que el gobierno dictatorial de Santa Anna tuviera que renunciar a los adelantos cosechados en aos anteriores en materia fiscal teniendo que decretar una contribucin personal fija a todos los hombres mayores de 18 aos para tratar de aumentar los ingresos. Con ello se retras ms la aplicacin del principio liberal de progresividad y proporcionalidad, al mismo tiempo que se potenci la accin violenta de los comandantes militares (nicos capaces de cobrar la contribucin personal en ciertas regiones); y se retras la transformacin de parte de la sociedad, ya que las regiones en las que las comunidades tnicas tenan un peso demogrfico relevante mantuvieron buena parte de las antiguas relaciones de poder heredadas de las sociedades estamentales de Antiguo Rgimen al funcionar como una pieza clave en la arquitectura de la Hacienda Pblica (el rgimen comunitario y la prctica del pago del antiguo tributo facilitaron el cobro del nuevo impuesto personal) (Juregui, 2006, p. 39-40; Marichal, 2003). Centroamrica se caracteriz por la existencia de una notable distancia entre la teora poltica liberal defendida en la mayora de los textos constitucionales y la realidad de las dinmicas regionales. Las guerras 188
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de independencia siguieron un modelo parcialmente diferente al de Mxico o Per. La guerra y la violencia no actuaron como la pieza esencial de la forja unitaria de la Patria (la independencia fue votada en septiembre de 1821 por los municipios), sino que las ideas defendidas y debatidas en los respectivos municipios (en los que las oligarquas de las familias tradicionales siguieron ostentando un fuerte peso) fueron la base de la construccin de los nuevos Estados. No por casualidad el intento de incorporacin de algunos de los municipios a Mxico bajo el gobierno imperial de Agustn de Iturbide I no cuaj (1821-1823) y la experiencia del modelo de las Provincias Unidas de Centroamrica (1823-1825) no pudo frenar las fuerzas centrfugas derivadas de los intereses particulares de los municipios y de los grupos de poder conformados por las familias ms prominentes (Avendao, 2007). La Constitucin de 1824 de las Provincias Unidas de Centroamrica, pactada entre conservadores y liberales, se bas en la defensa de los principios liberales (libertad, igualdad, respeto a la propiedad privada, prohibicin de la esclavitud) (arts. 2, 10). Estableci el modelo republicano federal (art. 1) (en realidad funcionaba como una confederacin inspirada en parte en el modelo estadounidense y bolivariano), segn el cual se conformaron cinco estados autnomos (Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala, quedando la provincia de Chiapas a la espera de que decidiera libremente sumarse a la Federacin) (art. 6) en los que cada uno tena un consejo representativo y elaboraba su propia constitucin (art. 177- ) con un Senado que actuaba como Cmara de representacin territorial (arts. 9, 10, 89-105). En materia fiscal se fij que el Congreso quedaba facultado para fijar los gastos de la administracin general, definir los ingresos con los que deban contribuir los Estados de acuerdo a su poblacin y riqueza (cupo), vigilar
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las cuentas, y permitir en casos excepcionales la realizacin de impuestos extraordinarios o la firma de prstamos, adems de vigilar y controlar su correcta ejecucin (art. 69). Los Estados de la Federacin podan establecer los impuestos necesarios en sus respectivos territorios para cumplir con el cupo asignado por el Congreso, pero en ningn caso se les permita imponer contribuciones a las importaciones o exportaciones tanto en el comercio externo como en el realizado entre los mismos Estados de la Federacin, especificndose que estas partidas solo podan reglamentarse por el Congreso y que sus ingresos deban destinarse a las arcas generales de la Federacin (art. 178). Dado que las partidas mayores de ingresos tributarios eran dependientes del comercio exterior, los ingresos de los Estados quedaron sensiblemente mermados, ponindose en entredicho su autonoma poltica. Los principios de universalidad, igualdad y proporcionalidad quedaron fijados desde la creacin de las Provincias Unidas de Centroamrica. En el art. 4 se estableci que los habitantes estaban obligados a obedecer y respetar la ley, a servir y defender la patria con las armas y a contribuir proporcionalmente para los gastos pblicos sin exencin ni privilegio alguno; y se estableci que se deba considerar como ciudadanos a todo aquel habitante de la Repblica (natural del pas o naturalizado) casado, mayor de dieciocho aos, siempre que ejerza alguna profesin til o tenga medios conocidos de subsistencia (art. 14). En las Reformas que se introdujeron a la Constitucin Federal de Centroamrica (13 de febrero de 1835) no se seal ningn cambio sustancial en materia fiscal con respecto a la reglamentacin de 1824 (Avendao, 1996). Una vez ms, la inexistencia de una informacin adecuada (censos, catastros) sobre la que basar las contribuciones fiscales, la ausencia 190
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de una administracin profesional de mrito y capacidad capaz de gestionar los ingresos y llevar la contabilidad, el rechazo de las familias de los notables a ser equiparados como iguales al resto de la poblacin a la vez que su deseo de impedir que su patrimonio tuviera que contribuir fiscalmente de forma proporcional a su riqueza, los impedimentos que puso la Iglesia a que sus posesiones participaran en el sostenimiento del Estado, junto con la concentracin de los ingresos tributarios en las partidas derivadas del sector externo en la Federacin quedando los ingresos de los Estados limitados, hicieron que se dificultara sobremanera la puesta en prctica de los principios de igualdad y proporcionalidad fiscales liberales constitucionales. No fue casual por tanto, que, dada la existencia de un importante volumen de poblacin indgena, acabara recayendo en sta buena parte del peso de las cargas fiscales de la Federacin (capitacin). La pervivencia de las dinmicas de las corporaciones, junto con la de los intermediarios locales y regionales (independientemente de si fueran conservadores o liberales), se tradujo as en una pervivencia de las relaciones de poder del pasado. El Estado, en teora liberal, republicano, defensor de los derechos ciudadanos, acab convirtindose en un defensor de los intereses de las elites regionales, en el gestor de polticas racistas y en el garante de la pervivencia de los mecanismos de poder clientelares propios de las sociedades estamentales de Antiguo Rgimen. Todo ello contribuy a que las desigualdades sociales no slo no se redujeran, sino que se vigorizaran (Prez Brignoli, 1993; vol. III, p. 93; Casas, 2006; Avendao, 2007). En la historia constitucional de Argentina durante los primeros aos del siglo XIX se comprueba tambin que los principios liberales de universalidad, igualdad y proporcionalidad fiscal se tuvieron presentes desde un comienzo. En el proyecto
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de Constitucin de las Provincias Unidas del Ro de la Plata (27 de enero de 1813), tras subrayar en el proemio la importancia de la defensa de la libertad, la igualdad y la seguridad, se estableci que todas las contribuciones, establecidas para utilidad comn, deban repartirse igualmente entre todos en razn de sus facultades (art. 4); que la Sala de Representantes tena el derecho exclusivo de formar los proyectos de ley sobre contribuciones, subsidios e impuestos necesarios para el sostenimiento de los gastos del Estado, examinar, aprobar y publicar las cuentas del gasto anual del Estado (arts. 73 y 74), y fijar las cantidades con las que deban contribuir los Pueblos. La Sala de Representantes qued comprometida a pagar las deudas del Estado y se subray que todas las contribuciones se deban hacer en proporcin a la poblacin y la riqueza de cada provincia, as como de los contribuyentes (art. 88). Qued asimismo capacitada para pedir prstamos sobre el Crdito Nacional, reglar el comercio con las naciones extranjeras, determinar el cuo y valor de las monedas, arreglar el sistema de las rentas del Estado en todos sus ramos y fijar las distribuciones de los impuestos generales en las respectivas Provincias (art. 88). Para facilitar y agilizar dichas labores se estableci una Secretara de Hacienda (art. 111). Finalmente, se termin subrayando que siendo los indios iguales al resto de los ciudadanos quedaban suprimidas todas las tasas y servicios personales, bajo cualquier pretexto o denominacin cualquiera, debindose repartir las tierras de sus mayores entre los padres de familia de las respectivas comunidades sin ms condicin que la de cultivarlas (art. 177). El Proyecto de la Constitucin de la Confederacin de las Provincias Unidas de Amrica del Sur de 1813 bsicamente reprodujo los principios de la Constitucin de las Provincias Unidas del Ro de la Plata de 1813 en materia fiscal, pero en 192
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este caso se aadi que ninguna provincia podra establecer impuestos o derechos que pudieran entrar en colisin con los estipulados por la Confederacin, que los gobiernos provinciales no podran grabar sin el consentimiento del Congreso ninguna de las actividades derivadas de las importacionesexportaciones por entenderse que stas eran una atribucin slo del gobierno confederal, y que todos los derechos impuestos y sisas deberan ser iguales en todas las provincias (arts. 29, 35, 39), quedando de manifiesto en este caso la influencia de los principios de la constitucin de los Estados Unidos de 1787. En la Constitucin de las Provincias Unidas de Sudamrica de 22 de abril de 1819, de nuevo con un claro carcter unitario y vinculando el espritu que en materia fiscal haban desarrollado las Cartas Magnas de 1813 (tanto centralista como confederal), se subray que el Congreso se reservaba en exclusividad la reglamentacin de los impuestos y los gravmenes para dotar al Estado de los ingresos necesarios para hacer frente a las necesidades publicas, as como el derecho de imponer gravmenes extraordinarios para atender las urgencias del Estado (nunca por un tiempo superior a dos aos), pero cuidando que las contribuciones fueran siempre proporcionales en todo el territorio (art. 33), y el de firmar emprstitos (art. 36). Con la reforma fiscal que se introdujo en 1820 se incorpor la contribucin directa para reducir la dependencia de los ingresos respecto de las aduanas. Fue una imposicin sobre los beneficios obtenidos de los capitales ocupados en negocios y sobre las propiedades inmuebles, pero una vez ms fue difcil de materializar ante la inexistencia de un catastro de las propiedades, la ausencia de informacin detallada sobre la cuanta y propiedad de los capitales, y falta de una administracin pblica capaz de recaudar con transparencia los impuestos y llevar al da las cuentas pblicas.
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La Constitucin de 1826 potenci el carcter centralista en materia fiscal. Se estipul que el Congreso debera fijar cada ao los presupuestos generales de ingresos y gastos (art. 44), revisar y aprobar anualmente las cuentas pblicas (art. 45), establecer los derechos de importacin y exportacin, imponer contribuciones extraordinarias proporcionalmente iguales en todo el territorio para atender a las urgencias del Estado (art. 46), aprobar los prstamos (art. 47) y fijar el valor, peso y tipo de la moneda (art. 48). A su vez, se estableci que corresponda a los gobernadores de las provincias proveer, con las formalidades que los Consejos de Administracin estipularan, todos los empleos dotados por las rentas particulares de las provincias (art. 134) para promover la prosperidad de la regin, la polica, la educacin y las obras pblicas (arts. 141-144). Los Consejos de Administracin quedaron encargados de establecer anualmente el presupuesto de los gastos que demandara el servicio interior de las provincias (art. 145), debiendo enviar al Presidente de la Repblica y al Congreso el presupuesto regional para su aprobacin (art. 146). Para cubrir tales fines se especific que los mencionados Consejos de Administracin estableceran las rentas particulares y reglarn su recaudacin (art. 147), basndose stos en impuestos directos, ya que toda contribucin indirecta quedaba adscrita al tesoro comn de la Nacin (art. 148). Los dficit en las cuentas regionales seran cubiertos anualmente por el Tesoro Nacional (tendran que devolverlo una vez que mejoraran sus rentas) (art. 150); y si se produca un remanente se destinara a promover el desarrollo y bienestar de la provincia, teniendo que ser aprobado por el Congreso (art. 151). Se prohibi de forma explcita que las provincias exigiesen a los ciudadanos servicio alguno ni impusiesen multas o cualquier otra exaccin fuera de las establecidas por

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leyes generales sin la especial autorizacin de los Consejos de Administracin (art. 152). En los aos siguientes a la aprobacin de la Constitucin de 1826, el aumento del gasto pblico como consecuencia de la elevacin de la inversin en el captulo de guerra (resultado de la campaa del desierto, la invasin de las Malvinas por los ingleses, las tensiones blicas con Per y Bolivia en 1837, los ataques franceses al puerto de Buenos Aires y la guerra de la Triple Alianza), unido a la reduccin de los ingresos y al desorden de la gestin administrativa de los gobiernos de Juan Manuel de Rosas (entre 1827-1852 no se presentaron con el tiempo debido ante la Cmara los presupuestos para ser debatidos, no se publicaron con la claridad debida los gastos pblicos, ni se especificaron las contribuciones que recaan en cada una de las provincias), se tradujo en un aumento de la presin tributaria sobre los aranceles del comercio externo, en un uso discrecional de los presupuestos por parte del poder ejecutivo central para establecer relaciones clientelares con los gobiernos de las provincias casi siempre en presencia de balances presupuestarios negativos y en un aumento de la utilizacin de los canales financieros para ampliar la capacidad de maniobra del Ejecutivo (Irigoin, 2006, pp. 56-7). Una de las formas que se ensay durante la primera mitad del siglo XIX para ampliar los ingresos sin tener que utilizar de forma masiva los impuestos directos fue mediante la fabricacin de moneda (lo cual se tradujo en una elevacin de la inflacin), la elevacin continua de los gravmenes sobre el comercio externo, y la ampliacin de los emprstitos (internos y externos, asegurados con la hipoteca de los recursos aduanales). Los procesos inflacionarios deterioraron as los ingresos fiscales y acabaron beneficiando a los comerciantes, al no estar los ingresos del sector externo debidamente indexados a la depreciacin de
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la moneda. La realidad indic adems que como parte de las contribuciones se realizaban sobre el valor de las propiedades y stas no se actualizaban con respecto a la cada del valor de la moneda, la presin fiscal real fue bajando; y como los contribuyentes comenzaron a ser conscientes de que el proceso inflacionario aumentaba anualmente retrasaron al mximo los pagos para reducir el valor real de las contribuciones fiscales, dndose origen en consecuencia a un proceso circular de difcil solucin. El efecto Olivera-Tanzi hizo por tanto que la inflacin deteriora los ingresos reales del gobierno, y que los comerciantes acabaran apoyando el sistema fiscal existente (Juregui, 2006, p. 24-25; Irigoin, 2006, p. 73; Amaral, 1988). Hay que recordar que durante los primeros aos de la vida independiente se crearon algunos impuestos directos (papel sellado, patentes, contribucin sobre la propiedad) para diversificar las fuentes de ingresos, pero los resultados prcticos fueron escasos (los ingresos derivados de las contribuciones directas no llegaron ni para pagar el servicio de la deuda interna). Si bien las alcabalas fueron abolidas con la independencia y los impuestos de emergencia creados durante la revolucin fueron rpidamente derogados, se constata que en 1810 el 61% de los ingresos fiscales proceda del comercio externo, en 1816 la proporcin subi al 70% y en 1820 al 87%. El resto de los ingresos procedan de una variedad de pequeas contribuciones (tasas, derechos, papel sellado, impuestos menores) y no superaban el 10% de los ingresos totales. Evidentemente, los ingresos reales se redujeron notablemente con los bloqueos martimos de 1825-1828, 1837-1840, 1845-1848 y con el proceso inflacionario (Irigoin, 2006, pp. 4850; 73). Con la derrota de Rosas en Montecaseros en 1852 se inici el experimento de la Confederacin de las Repblicas del Ro de la Plata (1852-1859). La Constitucin de 1853 introdujo cambios sustanciales, 196
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pero no fue sino hasta el establecimiento de la Repblica Federal Argentina (1861) con Bartolom Mitre cuando se comenzaron a poner bases ms slidas en la estructura fiscal del Estado al tratar de establecer unos ingresos proporcionados provincialmente a la vez que progresivos en funcin de los bienes y las rentas de los contribuyentes. Una vez ms, se comprueba que la falta de una adecuada administracin pblica y de informacin pertinente (catastros, censos) dificult la puesta en prctica de dichas intenciones (Irigoin, 2006, pp. 58-60, 61, 6264, 67, 68-69, 71). El ejemplo de Chile es bastante ilustrativo por las especificidades que presenta la regin. La Constitucin de 1822 fue un reflejo de la larga gestacin de Chile como repblica independiente. Tras el convulso gobierno centralista leal a Fernando VII (Patria Vieja en el que se aprobaron el Reglamento Constitucional Provisorio de 1812 y el Proyecto de Constitucin Provisoria de 1818) y una vez consumada la independencia definitiva con la participacin directa de Jos de San Martn, Bernardo OHiggins Riquelme fue designado por el Cabildo de Santiago Director Supremo de la Patria Nueva. En aquel momento Chile estaba compuesto por una poblacin escasa (de alrededor de un milln de habitantes en 1821) y mostraba una heterogeneidad sociocultural reducida (la poblacin de origen africano era mnima y las comunidades araucanas del sur se ubicaban en un espacio geogrfico separado del ncleo de los colonos sin haber sido requerida su mano de obra para potenciar la economa colonial). En la ciudad de Santiago se concentraba el poder del pas y tanto las provincias del norte (desierto minero) como las del sur (agrcola-ganadero-indgena) no tenan ni entidad ni fuerza suficiente para oponerse a las decisiones tomadas en Santiago. La realidad geogrfica y la red de comunicaciones no facilitaban tampoco
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mucho las comunicaciones. Agricultores, ganaderos, comerciantes, y mineros no estaban tan enfrentados como en el resto de los espacios americanos a finales del siglo XVIII al no estar conformada la economa de la antigua capitana general de Chile por una estructura claramente colonial (exportacin de materias primas competitivas sobre la base de una mano de obra barata compulsiva de origen africano o americano). A su vez, la ausencia de un poder colonial central fuerte (Santiago no fue capital de un virreinato) hizo que el poder no mostrara altos niveles de concentracin. No es, por tanto, extrao comprobar que las dinmicas sociales chilenas de comienzos del siglo XIX no heredaran una estructura colonial fuerte. Se trataba de sociedades estamentales de antiguo rgimen que vieron en la independencia la posibilidad de convertirse en sociedades liberales bajo la cobertura del funcionamiento de instituciones republicanas. La Constitucin aprobada de 30 de octubre de 1822, tras declarar sus redactores que tuvieron como texto de referencia la de los Estados Unidos de Amrica, otorg el poder ejecutivo a un Director Supremo (por eleccin con un perodo de mandato de 6 aos, pudiendo ser reelegido nicamente por otros cuatro aos mas) y estableci una composicin del Senado que priorizaba todava el peso de los antiguos estamentos, facilitando con ello el paso de las formas monrquicas de Antiguo Rgimen a las republicanas. En materia fiscal seal de forma explcita que, dado que todos los chilenos eran iguales ante la ley, sin distincin de rango ni privilegio (art. 6), todos sin excepciones deban contribuir para los gastos del Estado en proporcin de sus haberes (art. 8), quedando as desde el comienzo de la vida independiente claramente fijado el principio de universalidad y proporcionalidad. El Congreso quedo facultado, entre otras cuestiones, 198
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para fijar las contribuciones directas e indirectas y aprobar su repartimiento; examinar la inversin de los gastos pblicos; reglamentar el comercio, las aduanas y aranceles; decretar la adquisicin o enajenacin de bienes nacionales; organizar y vigilar el funcionamiento de la administracin pblica; determinar el valor, espesor, tipo y peso de las monedas; fijar los pesos y medidas; y recibir emprstitos (art. 47). El poder Ejecutivo, a travs del Director Supremo, qued capacitado para nombrar a los funcionarios que se requirieran para gestionar los compromisos adquiridos por la Constitucin (art. 96), hacer los pagos necesarios librando contra la Caja Nacional (art. 99), encargar a cada uno de los Ministerios que hicieran sus respectivos presupuestos de ingresos y gastos cuidando de que no se confundieran las partidas entre los mismos (arts. 100, 101) y observar la ms rigorosa economa de los fondos pblicos, no aumentando gastos, sino en casos muy precisos, y con aprobacin del Poder Legislativo (art. 109). De forma concreta se especific que el Director Supremo no podra firmar emprstitos sin la autorizacin del Legislativo (art. 113). Para poder crear la maquinaria que gestionara los asuntos pblicos se crearon tres Secretaras de Estado (Gobierno-Relaciones Exteriores, Hacienda y Guerra-Marina) (art. 124) y se estableci que en cada capital de departamento hubiera un teniente de la Tesorera General, propuesto por sta al Poder Ejecutivo encargado de recaudar y responder de los asuntos fiscales (art. 154). Dicha constitucin fue de trnsito, pues tras la cada de OHiggins, Ramn Freire Serrano fue designado Director Supremo impulsando de forma inmediata con el apoyo de Juan Egaa la aprobacin de una nueva Carta Magna en 1823 con claros tintes centralistas. En la misma se volvi a defender que todos los chilenos sin excepcin deban contribuir a
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sufragar las cargas del estado en proporcin de sus haberes (art. 7) y se record que slo el Legislativo estaba facultado para imponer contribuciones directas o indirectas, prohibindose de forma explcita que lo pudiera hacer cualquier autoridad provincial (art. 235). En esta ocasin la nueva Constitucin introdujo cambios en la ordenacin en la gestin de la Hacienda. En el ttulo XXI de la Constitucin (dedicado de forma monogrfica a la Hacienda Pblica) se estipul que debera publicarse anualmente (con la aprobacin del Senado) un estado detallado por partidas de los ingresos y gastos generados (art. 236); se cre la Tesorera Central con oficinas subalternas en las provincias (art. 238); se organiz la Contadura Mayor para obtener una mejor gestin de los recursos pblicos (art. 239); y se orden que dos inspectores fiscales (uno con sede en Santiago y otro en permanente visita a las provincias y municipios) velaran por la buena gestin de la recaudacin y los gastos, as como por la correcta puesta al da de las cuentas pblicas (arts. 241-243). Tampoco esta vez, la Constitucin de 1823 dur mucho tiempo. Con el triunfo de los liberales y la eleccin de Francisco Antonio Pinto a la Presidencia se procedi a redactar un nuevo texto (1828) que subray esta vez de forma clara la estructura federal de Chile. Por lo que respecta a los asuntos fiscales subray los principios de universalidad y proporcionalidad (todos los chilenos deben contribuir a las cargas del Estado en proporcin de sus haberes, segn el art. 126), pero fue ms generalista que la de 1823, al dejar mayores facultades al Congreso para reglamentar todo lo relacionado con la Hacienda Pblica (art. 46). Tampoco esta vez se especific el monto y caractersticas de los impuestos (directos, indirectos, nacionales, provinciales, municipales) ni se hizo referencia a la proporcionalidad territorial de las obligaciones con el Fisco. A diferencia de la Constitucin de 1823, el 200
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texto de 1828 seal que las Asambleas Provinciales deberan autorizar anualmente los presupuestos de las municipalidades, aprobar o reprobar los gastos extraordinarios que stas propusieran, as como sus reglamentos; examinar las cuentas; velar por el correcto funcionamiento de la administracin pblica; proponer las medidas y planes conducentes al bien de la provincia en cualquiera ramo; distribuir las contribuciones entre los pueblos de la Provincia; y formar un censo estadstico (art. 114). La Constitucin de 1828 tampoco fue muy duradera en el tiempo. En 1829 los conservadores (los tradicionalistas o pelucones, los defensores de OHiggins y los estanqueros liderados por Diego Portales defensores de los privilegios del monopolio del tabaco de Valparaso) iniciaron una revuelta contra los liberales. Tras un par de aos de luchas, los conservadores se impusieron inicindose con ello un perodo de gobiernos tradicionalistas (1830-1859). Bajo los gobiernos de Diego Portales, convertido en el lder poltico del momento, se logro crear una frmula basada en el respeto al funcionamiento de las instituciones capaz de combinar la tradicin autoritaria colonial heredada de finales del XVIII con la liberal constitucionalista del siglo XIX. La expansin de las exportaciones y el empuje de la produccin minera del Norte Chico (provincias de Atacama y Coquimbo) hicieron que las fuentes de financiamiento del Estado estuvieran garantizadas a travs de los ingresos arancelarios (aduanas) y que, por tanto, se pudieran mantener los compromisos del gasto pblico sin fuertes fluctuaciones (no por casualidad se creo un Ejrcito digno de tal nombre desde fechas tempranas a diferencia del resto de los pases de la regin). Todo ello hizo que la Constitucin aprobada en 1833 se mantuviera vigente durante todo el siglo XIX (hasta 1891) y que el sistema electoral funcionara sin muchas estridencias. Conservadora y centralista (los
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intendentes de las provincias se convirtieron en la mano derecha del presidente) permiti la reeleccin presidencial en dos mandatos de 5 aos, restringi algunos derechos polticos al limitar el derecho al voto, pero logr que las elecciones se convirtieran en una maquinaria capaz de permitir el juego poltico que alimentaba las reciprocidades entre los grupos de poder en una sociedad que heredaba desigualdades sociales del siglo XVIII. En materia fiscal, la Constitucin de 1833 repiti una vez ms el principio de universalidad y proporcionalidad de los textos constitucionales anteriores (segn el art. 12 los chilenos deban tributar en proporcin de sus haberes); y de nuevo se facult al Congreso para que fuera el nico organismo que pudiera aprobar cualquier propuesta de ingreso o gasto pblico, teniendo las autoridades provinciales y municipales que tener siempre su visto bueno para poder realizar cualquier innovacin al respecto (arts. 36 y 128). El Congreso qued obligado a fijar los gastos de la administracin pblica y fue declarado como el nico organismo capacitado para contratar emprstitos (art. 37). Una vez ms, al quedar sin especificar con claridad la participacin en las cargas fiscales de las provincias, departamentos, subdelegaciones y distritos, as como el reparto en el gasto pblico, se abri un amplio margen de maniobra poltico para gestionar las relaciones de poder entre las regiones y el centro. La Hacienda se convirti, as, en un mecanismo poltico para la gestin del poder, en vez de ser un instrumento para la consolidacin y perfeccionamiento del Estado. En el caso de Colombia se aprecian algunas diferencias con respecto a los ejemplos analizados anteriormente. En el Acta Constitutiva de la Federacin de las Provincias Unidas de la Nueva Granada (27 de Noviembre de 1811) de forma explcita se subray la necesidad de dotar de los fondos apropiados a la 202
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Federacin, ponindose desde el comienzo el acento en la necesidad de salvaguardar los principios de universalidad, igualdad y proporcionalidad en las obligaciones fiscales de las diferentes partes constitutivas de la nueva entidad federativa (art. 20). No obstante, se estableci a rengln seguido que los impuestos originados por las actividades del comercio externo (aduanas) seran gestionados por las autoridades de la Confederacin no pudiendo, en consecuencia, las autoridades de las regiones donde se ubicaban los puertos imponer nuevos contribuciones sobre las actividades comerciales (art. 21). Finalmente, se permiti al Congreso que pudiera suscribir prstamos o emitir moneda si los ingresos no fueran suficientes para hacer frente a las necesidades del momento y en especial a la defensa del territorio (art. 29). Para garantizar la observancia del principio de la proporcionalidad se declar que cualquier modificacin en el rgimen impositivo se tendra que aprobar al menos por las dos terceras partes de los diputados del Congreso (art. 57). Como se puede comprobar, se parta en la definicin de los principios programticos de la Hacienda Pblica de la aceptacin de las tesis clsicas, pero se acept que dada la ausencia de la informacin (censos) y de la administracin requeridas se tena que optar por seguir anclando los ingresos del Estado en los recursos derivados del comercio externo. En la Constitucin de Cundinamarca (1811), que reconoci a Fernando VII como Monarca, no se introdujeron cambios sustanciales en materia fiscal con respecto a la estructura de la Hacienda de la poca de los Borbones. Subray la obligatoriedad de todos los ciudadanos de contribuir para el culto divino y la subsistencia para los Ministros del Santuario, para los gastos del Estado, la defensa y seguridad de la patria, el decoro y la permanencia de su Gobierno, la administracin de justicia y la Representacin
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Nacional (Tt. X, art. 1), pero no incorpor en el texto los conceptos de igualdad, proporcionalidad, universalidad, ni menos an de progresividad en el pago de los impuestos. Fue a todas luces un texto legal continuista. En la Constitucin de Antioquia (1812), que declar la total independencia del territorio con respecto a la Monarqua espaola, partiendo del reconocimiento explcito de los conceptos de libertad, igualdad y seguridad, adems del de divisin de poderes, estableci en materia fiscal que ningn hombre, ninguna clase, corporacin o asociacin de hombres puede, ni debe ser ms gravada por la ley, que el resto de la comunidad (art. 6); no puede establecerse contribucin alguna sino para la utilidad general: ellas deben ser repartidas entre los contribuyentes en razn de sus facultades, y todos los ciudadanos tienen derecho para concurrir a su establecimiento, para velar sobre su inversin, y para hacerse dar cuenta de ellas (art. 16); y ningn subsidio, carga, pecho, impuesto o contribucin, debe ser establecida, fijada, puesta o abolida bajo de pretexto alguno, sin el consentimiento de los representantes del pueblo en la Legislatura (art. 17). Adems, en el ttulo VII desarroll cmo se deba gestionar el tesoro comn, declarando que como se trataba de una poca de transicin entre el antiguo sistema monrquico y el nuevo republicano liberal haba que permitir la pervivencia de ciertas prcticas del pasado hasta que se legislara cmo se deba proceder en el futuro. La Constitucin de la Provincia de Antioqua (revisada en convencin de 1815) no introdujo cambios sustanciales en materia fiscal con respecto a la de 1812 (salvo mostrar una redaccin ms sinttica del ttulo IX referido al Tesoro Pblico). Como se puede comprobar, los planteamientos tericos que manejaron los redactores de la Constitucin de Antioquia estuvieron enraizados 204
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con los principios liberales. Sin duda, representaron un antecedente importante de las constituciones republicanas posteriores. La Constitucin de Colombia de 1821, que integraba a la antigua Capitana general de Venezuela y los territorios del Virreinato de Nueva Granada, tras declarar que quedaban abolidos todos los fueros personales, dispuso que todos los ciudadanos estaban obligados a contribuir a los gastos del Estado (art. 5) y seal que era responsabilidad del Congreso fijar los ingresos y gastos del Estado anualmente, as como establecer los mecanismos adecuados para su adecuada gestin (art. 55). Como novedad, se cre una Secretara de Hacienda (art. 136), pero en ninguno de sus artculos se seal de forma explcita cmo deban establecerse los ingresos, ni se estableci de qu forma se repartiran los recursos pblicos del Estado entre los respectivos departamentos, provincias, cantones y parroquias (Martnez Garnica, 2006, p. 155-161). En el Decreto Orgnico de la Dictadura de Bolvar (1828) la atencin se concentr en garantizar la integracin territorial de la Gran Colombia a fin de eliminar los continuos intentos que se haban dado de segregacin, por lo que los asuntos de la fiscalidad quedaron relegados a un segundo plano. Se mencion de forma genrica que el Poder Supremo deba cuidar de la recaudacin, inversin y exacta cuenta de las rentas nacionales (art. 1); se cre una Secretara de Hacienda (art. 4); y se sigui mencionando que los colombianos deban contribuir para los gastos pblicos en proporcin a su fortuna (art. 24). La Constitucin de 1830, referida todava a los territorios del antiguo Virreinato de Nueva Granada y la Capitana general de Venezuela, reprodujo en lneas generales las reglamentaciones en materia fiscal que haba fijado el texto de 1821 (arts. 11, 36).
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A fin de asegurar la continuidad de los emprstitos necesarios para financiar los elevados gastos pblicos derivados de las acciones militares, se especific que se garantizaba constitucionalmente la deuda pblica (art. 155), dejando con ello patente que en poca de convulsiones era complicado no slo organizar los ingresos de la Hacienda Pblica sino adems lograr un equilibrio presupuestario. En la Constitucin Poltica del Estado de Nueva Granada de 1832, referida ya al departamento central de la extinguida Gran Colombia tras la separacin de Venezuela y Ecuador, se volvieron a repetir las ideas centrales del articulado del texto de 1821. Tampoco en este caso se hizo una referencia explcita en materia fiscal a la proporcionalidad territorial y a la progresividad del pago de los impuestos (el art. 7 estableci que los granadinos deban contribuir a los gastos pblicos; y el art. 74 especific que entre las atribuciones del Congreso estaba el establecer impuestos, derechos y contribuciones nacionales). Esta tnica se mantuvo durante bastantes aos pues la Constitucin de 1843 no introdujo tampoco cambios sustanciales con respecto a la de 1821 y 1832. Las de 1853, 1863 e incluso la de 1886 siguieron con esta tnica, aadiendo que los gastos deban ajustarse a los ingresos para evitar aumentar el dficit (Martnez Garnica, 2006; Morelli, 2005). La historia constitucional de Venezuela es interesante por varias cuestiones. En la Constitucin de 1811 (redactada por los representantes de las regiones de Margarita, Mrida, Cuman, Barinas, Barcelona, Trujillo y Caracas, reunidos en Congreso General, y firmada por Francisco de Miranda), tras establecer de forma explcita un marco republicano confederal y una estructura bicameral, se especific que slo la Cmara de representantes podra establecer normas y acuerdos en materia fiscal, quedando en consecuencia 206
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el Senado para sancionar los acuerdos tomados por quella (arts. 5, 71, 166); se estipul que las provincias que componan la confederacin no dispondran de la libertad para legislar sobre asuntos fiscales (art. 122), por lo que se limit su autonoma de facto; y en este caso no se hizo referencia alguna al principio de universalidad, de igualdad o de proporcionalidad, aunque se dej claro que quedaban desde entonces prohibidos los tributos directos sobre las personas (especialmente sobre las poblaciones indgenas habituales en pocas anteriores), especificndose que no se permitiran tampoco bajo la forma de capitacin (art. 219). La constitucin de 1819 reprodujo con pocos cambios el tratamiento de los asuntos fiscales (art.7) que se haban incluido en la de 1811. En la Constitucin de 1830 se volvi a marcar que era deber de cualquier ciudadano venezolano contribuir a los gastos pblicos (art. 12), pero se incluyeron ya de forma explcita los conceptos de igualdad y proporcionalidad en el pago de los impuestos (art. 215). De nuevo se seal que los asuntos fiscales eran competencia de las Cmara de Representantes (art. 57) y en especial del Congreso (art. 87); y que se deba crear una Secretara de Hacienda (art. 133); pero no se dijo nada de forma detallada de cul deba ser la estructura fiscal de la Hacienda Pblica (no se mencion si deban los ingresos apoyarse en impuestos directos, indirectos, proporcionales a la riqueza de las rentas, etc.). Se estableci la novedad de que las Diputaciones provinciales tendran a partir de entonces una cierta autonoma para establecer impuestos especiales sobre sus territorios a fin de poder cubrir los gastos derivados del ejercicio del gobierno, pudiendo incluso concertar prstamos y crear bancos provinciales (art. 161). En todos los casos las decisiones de las Diputaciones provinciales deban ser supervisadas por el gobernador (art. 162) y por la Cmara de Representantes (art. 163), por lo

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que la autonoma de las provincias sigui quedando limitada. Los conceptos de libertad e igualdad de los ciudadanos ante la ley quedaron claros en las primeras constituciones de la vida independiente de Venezuela, pero al no definirse adecuadamente la arquitectura fiscal del Estado, las instituciones quedaron debilitadas, perpetundose en consecuencia las formas autoritarias y el centralismo. El clima de guerra permanente y las tensiones entre los distintos territorios hicieron que en una coyuntura de descenso de los ingresos del Estado por concepto de entradas aduaneras (reduccin de la actividad exportadora), se tuviera que acudir inevitablemente al recurso de los impuestos extraordinarios, a los embargos y a la ampliacin de la deuda externa. La huda de capitales hacia plazas ms seguras ayud a su vez a hipotecar el desarrollo (Sosa Llanos, 1995; Bruni Celli, 1966). Todo ello se tradujo en un reducido aumento de la productividad interna y de la competitividad de la economa en los mercados internacionales y en la perpetuacin durante dcadas de la desigual distribucin del ingreso. Con una precaria estructura fiscal, el nuevo Estado venezolano naci con las alas mermadas. La Constitucin francesa de 1791, que incluy la declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, fue el modelo que buena parte de los constituyentes latinoamericanos tuvieron presente a comienzos del siglo XIX cuando discutieron sus textos constitucionales fundacionales, junto con la de Cdiz de 1812 y la de los estados Unidos de Amrica de 1787. La Constitucin francesa de 1791 instaur una monarqua parlamentaria unicameral en la que se comenzaba declarando en el prembulo la igualdad de todos los hombres ante la ley (desterrando los privilegios, las excepciones, los derechos gremiales 208
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y corporativos, la nobleza, los estamentos). Segn el artculo 56 no haba en Francia autoridad alguna superior a la de la Ley, por lo que el Rey no reina si no es por ella, y slo en nombre de la Ley puede exigir obediencia (art. 56). En el artculo 100 se estableci que la Asamblea Nacional era la responsable de fijar los gastos pblicos, as como establecer las contribuciones pblicas (naturaleza, cuotas, duracin, modo de percepcin, el reparto de la contribucin directa entre los departamentos del reino) y fiscalizar las cuentas pblicas (art. 100). A su vez, los administradores quedaron encargados de gestionar las contribuciones directas que les correspondan en sus territorios (departamentos y distritos) y de vigilar la recaudacin de las contribuciones y rentas pblicas generadas en sus demarcaciones (art. 147). A fin de garantizar la transparencia en la gestin de lo pblico, los funcionarios de la administracin quedaron obligados a presentar todos los aos al Cuerpo Legislativo un resumen de los gastos a realizar en sus departamentos y a dar cuenta del empleo de las sumas que les han sido destinadas, as como a indicar los abusos que se hubieren podido cometer (art. 98). Por lo que respecta a los asunto de la Hacienda Pblica, la Constitucin de 1791 estableci que las contribuciones pblicas deberan ser fijadas anualmente por la Asamblea Nacional no pudiendo prorrogarse ms all del ltimo da del siguiente perodo de sesiones (a no ser que se renovara el presupuesto de ingresos y gastos) (art. 195); que bajo ningn pretexto se podran rechazar o suspender los fondos necesarios para el pago de la deuda nacional (indicndose que no se podra comprometer el pago de ninguna suma a ningn individuo) (art. 196); que se deberan publicar anualmente las cuentas de ingresos y gastos (nacionales, regionales y locales) (art. 197); y que los departamentos y municipios no podran establecer contribucin pblica alguna, ni efectuar ningn reparto ms all del tiempo y de las
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sumas fijadas por el Cuerpo Legislativo, as como tampoco autorizar ningn emprstito local a cargo de los ciudadanos del departamento (art. 198). El poder ejecutivo deba dirigir y vigilar la percepcin y el pago de las contribuciones (art. 199). En suma, estableci un sistema fiscal centralizado y se ocup en alcanzar buenos niveles de transparencia en la gestin de los caudales pblicos, pero no especific cmo deban ser los impuestos (directos, indirectos, proporcionales, progresivos). La Constitucin de 24 de junio de 1793 por la que se instaur la Primera Repblica (Constitucin francesa del ao I, segn el calendario republicano francs), aunque nunca se lleg a aplicar, estableci partiendo de los conceptos de la libertad, la igualdad ante la ley, la seguridad y el respeto a las personas, los derechos y las propiedades privadas (arts. 1-35), que el cuerpo Legislativo era el nico capacitado para reglamentar los asuntos relacionados con los ingresos y gastos del Estado (art. 54). Para garantizar el principio del bien pblico de los impuestos se dispuso que no se podra establecer ninguna contribucin que no tuviera un destino general; y para garantizar la transparencia de las cuentas pblicas se indic que todos los ciudadanos tienen el derecho de concurrir al establecimiento de las contribuciones y vigilar su empleo (art. 20). A fin de asegurar el principio de fraternidad se dispuso que las ayudas pblicas eran una deuda sagrada por lo que la sociedad deba ayudar a la subsistencia de aquellos ciudadanos desgraciados ya sea procurndoles trabajo, ya sea proporcionando los medios de existencia a lo que no estn en condiciones de trabajar (art. 21). La educacin fue declarada como una necesidad para todos (art. 22). A fin de lograr la igualdad se dispuso que ningn ciudadano estuviera dispensado de la obligacin de contribuir a las cargas pblicas (art. 101). Para alcanzar la correcta gestin de la Hacienda 210
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Pblica se cre una Tesorera General (art. 102), administrada por contables nombrados por el consejo ejecutivo (art. 103) que a su vez seran supervisados por comisarios nombrados por el cuerpo legislativo (art. 104). Las cuentas pblicas seran revisadas anualmente (arts. 105-106). Una vez ms, estuvo en el nimo de los padres de la constitucin, partiendo de los principios de la igualdad, la libertad y la seguridad, establecer una maquinaria fiscal que funcionara de forma transparente para evitar cualquier abuso o malversacin de los fondos pblicos. Tampoco en este caso se definieron las caractersticas que deban tener los impuestos, pues exista la conciencia de que previamente al establecimiento de uno u otro sistema impositivo haba que tener informacin fidedigna de las propiedades y rentas de los ciudadanos y de las diferentes actividades econmicas realizadas en cada una de las demarcaciones de la Repblica (censos), adems de contar con una maquinaria administrativa capaz de gestionar de forma adecuada el Estado por funcionarios profesionales que hubieran demostrado convenientemente y de forma previa al ejercicio de sus funciones, sus mritos y capacidades. Obviamente, no fue casual que los legisladores subrayaran que el buen funcionamiento de la Repblica deba basarse en el ejercicio de una administracin pblica eficaz y transparente. Para ello se estableci que los funcionarios pblicos deban tener claras sus competencias y responsabilidades (art. 24); que las funciones pblicas eran esencialmente temporales (no pudiendo ser consideradas como distinciones ni como recompensas, sino como deberes) (art. 30); y que los delitos de los mandatarios del pueblo y de sus agentes nunca deban quedar impunes (nadie tiene el derecho de considerarse ms inviolable que los dems ciudadanos) (art. 31). La conclusin era clara. Cuando el gobierno viola los derechos del pueblo, la insurreccin es, para el pueblo y para cada una de sus

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porciones, el ms sagrado de los derechos y el ms indispensable de los deberes (art. 35). La carta constitucional de 1830 por la que se regres al sistema monrquico, se restableci la Nobleza y se recuperaron los privilegios [el Rey nombr discrecionalmente a los integrantes de la Cmara de los Pares, pudiendo variar a su antojo sus dignidades y perodo de vigencia (arts. 20-29)], estableci que la responsabilidad de legislar sobre el sistema impositivo recaa exclusivamente en la Cmara de Diputados (arts. 14, 40). En este caso se especific que los impuestos indirectos, a diferencia de los territoriales, podan perdurar ms de un ejercicio fiscal (art. 41). Hay que mencionar que a partir de la Segunda Repblica (Constitucin de 4 de noviembre de 1848), se indicaron de forma clara los principios de universalidad, igualdad, proporcionalidad en matera fiscal. En el prembulo de la misma se estableci que Francia se constituye en Repblica. Al adoptar esta forma definitiva de gobierno se propone como finalidad el marchar ms libremente por la va del progreso y de la civilizacin, asegurar un reparto cada vez ms equitativo de las cargas y de las ventajas de la sociedad, aumentar el bienestar de cada uno por la reduccin gradual de los gastos pblicos y de los impuestos, y conducir a todos los ciudadanos, sin nueva conmocin, por la accin sucesiva y constante de las instituciones y de las leyes, a un grado cada vez ms elevado de moralidad, de conocimiento y de bienestar (art. I). En el articulado constitucional se repitieron los mismos conceptos (Todo impuesto se establece para la utilidad comn. Cada uno contribuye en proporcin a sus facultades y a su fortuna, Cap. II, arts. 15) y se hicieron distinciones entre las distintas modalidades de los impuestos (el impuesto directo no es consentido ms que para un ao. Las imposiciones indirectas pueden ser consentidas para 212
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varios aos, art. 17). Una vez ms, se subray adems la importancia de que la gestin de lo pblico recayera en un cuerpo profesional de administracin pblica seleccionado por sus mritos y capacidades (Cap. II, art. 10). Qued claro que el correcto funcionamiento del Estado necesitaba de buenos funcionarios, informacin adecuada y leyes apropiadas. El Consejo de Estado qued responsabilizado de vigilar su buen funcionamiento (cap. VI). El caso de Espaa ha sido bien estudiado en los ltimos aos (lvarez Junco, 2001; Artola, 2005; Artola, 1986; Bernal, 2004; Bernal, 2005; Chust, 2006; Chust-Frasquet, 2004; Chust-Serrano, 2007; Colom,, 2005; Comn, 1996; Fontana, 2007; Fuentes Quintana, 1999; Klein, 1998; Prez Garzn, 2007; Prez Ledesma, 2000; Prados de la Escosura-Amaral, 1993; Prados de la Escosura, 1988; Rodrguez, 2008). En el Estatuto de Bayona (6 de julio 1808) se realizaron apreciaciones interesantes en lo que respecta a la administracin de la Hacienda Pblica. Para comenzar hay que sealar que se hizo referencia de forma expresa a la Corona como el conjunto integrante de los pueblos de las Espaas y las Indias (en plural) (arts. 3, 4, 7) subrayando con nitidez el reconocimiento de la pluralidad dentro de la unidad de la nueva Monarqua que comenzaba, as como de la igualdad de derechos de todos los reinos a ambos lados del Atlntico (art. 87). No obstante, siguieron perdurando algunas herencias del pasado pues sigui quedando un Ministerio especfico de Indias (art. 27), as como una seccin del Consejo de Estado dedicada a tratar los asuntos de los reinos americanos (art. 52). En cuanto al Tesoro Pblico qued claro que como se trataba de una monarqua, la Corona deba recibir anualmente la cantidad total de dos millones de pesos fuertes (art. 22). Resulta llamativo que ya en 1808 el Estatuto especific que las cuentas de la Hacienda Pblica tendran que desglosarse por
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cargo y data con distincin del ejercicio de cada ao y deberan ser publicadas anualmente, pudiendo hacer las Cortes las observaciones que se considerase oportuno (art. 84); estableci que los vales reales, juros y emprstitos reconocidos constituiran la deuda nacional (art. 115); suprimi todas las aduanas interiores en Espaa e Indias (art. 116); declar --siguiendo el principio de universalidad-- que el sistema contributivo sera igual en todos los reinos integrantes de la Corona (art. 117) y aboli los privilegios que existan concedidos a cuerpos o a particulares (art. 118). Para la gestin de la Hacienda Pblica se dispuso que hubiera un Tesorero Pblico distinto y separado del Tesoro de la Corona (art. 119); se cre la figura del director general del Tesoro Pblico (art. 120) que sera nombrado por el rey (art. 121); y se form un tribunal de Contadura general (nombrado por el rey) para examinar las cuentas (art. 122). Como puede comprobarse, el Estatuto de 1808 parti de algunos presupuestos liberales novedosos para su tiempo (igualdad), pero todava mostr herencias del pasado (al seguir legitimando un sistema social estamental se generaban conflictos con el principio declarado de la igualdad adems de no poder plantear la incorporacin de principio de proporcionalidad fiscal), aparte de dejar algunos huecos normativos (no defini qu tipo de impuestos deba integrar el Tesoro Pblico). En la Constitucin de 1812, tras definir la Nacin espaola como la reunin de todos los espaoles de ambos hemisferios (art. 1) y que la base para la representacin nacional es igual en ambos hemisferios (art. 28), estableci que todo espaol, sin distincin alguna, est obligado a contribuir en proporcin de sus haberes para los gastos del Estado (art. 8), quedando claro desde un principio los principios de igualdad y proporcionalidad. En materia fiscal, la constitucin gaditana de 1812 estableci 214
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que las Cortes se encargaran de fijar los gastos de la administracin pblica, establecer anualmente las contribuciones e impuestos, tomar caudales a prstamo en casos de necesidad sobre el crdito de la Nacin, aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las provincias, examinar y aprobar las cuentas de la inversin de los caudales pblicos, establecer las aduanas y los aranceles, as como disponer lo conveniente para la administracin, conservacin y enajenacin de los bienes nacionales (art. 131). Para la correcta gestin de las caudales pblicos se cre una Secretara de Despacho de Hacienda (art. 222) y a su vez el rey qued facultado para decretar la inversin de los fondos destinados a cada uno de los ramos de la administracin pblica (art. 171), quedando expresamente prohibido que pudiera imponer por s directa ni indirectamente contribuciones, ni hacer pedidos bajo cualquier nombre o para cualquiera objeto que sea, sino que siempre los han de decretar las Cortes y que concediera cualquier privilegio exclusivo a ninguna persona ni corporacin alguna (art. 172). Los ayuntamientos quedaron obligados, adems de a vigilar la seguridad y promover la educacin y la sanidad, a promover las obras pblicas necesarias para facilitar el progreso en sus demarcaciones. Para garantizar todas estas acciones, se estableci que los ayuntamientos deban vigilar la administracin e inversin de los caudales de propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos, as como hacer el repartimiento y recaudacin de las contribuciones y remitirlas a la tesorera respectiva (art. 321). En previsin de que los ingresos propios generados en los municipios no fueran suficientes para cubrir los gastos, se estableci que no podran establecer ningn gravamen sin la aprobacin de las Cortes generales (art. 322). A su vez, las diputaciones provinciales quedaron encargadas de intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las contribuciones que hubieren cabido a la provincia,
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velar sobre la buena inversin de los fondos pblicos de los pueblos y examinar sus cuentas, as como formar el censo y estadsticas de la provincias (art. 335). De forma concreta se dispuso en el apartado VII (titulado De las Contribuciones) que las Cortes tenan que establecer o confirmar anualmente las contribuciones (directas, indirectas, generales, provinciales o municipales) (art. 338); que las cargas impositivas se deban repartir entre todos los espaoles con proporcin a sus facultades, sin excepcin ni privilegio alguno (art. 339); que los impuestos deban estar proporcionados a los gastos que se decreten por las Cortes para el servicio pblico en todos los ramos (art. 340); que las Cortes fijaran los gastos pblicos indicando las contribuciones con las que deban ser cubiertos (art. 341); que el secretario del Despacho de Hacienda quedaba encargado de presentar el presupuesto de gastos y el plan de las contribuciones que deban imponerse para llenarlos (art. 342); que el rey tena la posibilidad de manifestar a las Cortes si alguna contribucin le pareca gravosa o perjudicial (art. 343); que las Cortes deberan fijar la cuota de la contribucin directa y aprobaran su reparto entre las provincias en funcin de su riqueza (art. 344); que una tesorera general para toda la Nacin dispondra y gestionara el conjunto de las rentas del Estado (art. 345), para lo que contara con el apoyo de las tesoreras provinciales (art. 346); que no se podra realizar ningn pago sin ser refrendado por el secretario del Despacho de Hacienda (que a su vez deba tener el respaldo del gasto autorizado por las Cortes) (art. 347); que el cargo y la data de la tesorera general deberan ser supervisados por las contaduras de valores y de distribucin de la renta pblica a fin de garantizar la transparencia en las cuentas pblicas (art. 348); que una instruccin particular se ocupara de organizar adecuadamente 216
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las oficinas de la Hacienda Pblica (art. 349); que una Contadura Mayor examinara todas las cuentas de caudales pblicos (art. 350); que las cuentas anuales de la tesorera general (ingresos y gastos de todas las contribuciones y rentas) se publicaran una vez aprobadas por las Cortes y se distribuiran entre todas las diputaciones de provincia y los ayuntamientos para su cabal conocimiento (art. 351); que lo mismo se hara con las cuentas que deban rendir los secretarios de despacho en sus respectivos ramos (art. 352); que la gestin de la Hacienda Pblica sera efectuada siempre de manera independiente de cualquier otra autoridad que aquella a la que est encomendado (art. 353); que slo habra aduanas en los puertos de mar y en las fronteras (art. 354); y que la deuda pblica reconocida sera una de las primeras atenciones de las Cortes, ponindose especial cuidado en ir reducindola (art. 355). Es til recordar que en las discusiones sobre el tema fiscal que se dieron en Cdiz se presentaron dos tesis. Por un lado se encontraban los diputados que sostuvieron la necesidad de basar la Hacienda Pblica del nuevo Estado liberal en un sistema tributario que partiera de un impuesto directo nico; y por otro estaban los que defendan las ventajas que suponan los impuestos indirectos. El primer grupo era consciente de que ante la dificultad de aplicar la contribucin nica directa por falta de la informacin necesaria (censos, catastros) y de la administracin requerida era altamente probable que no se cosecharan ingresos suficientes para cubrir todos los gastos programados; y el segundo saba que su modelo, aun teniendo la desventaja de ser regresivo, permita en el corto plazo coyunturalmente seguir ingresando en las arcas pbicas una cantidad suficiente de fondos para lograr alcanzar el equilibrio presupuestario. No por casualidad, finalmente se aplic un modelo mixto que trat de vincular ambos
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posicionamientos doctrinarios (contribucin directa sobre la riqueza inmueble, industrial y comercial, cobrada fundamentalmente en zonas rurales; y pervivencia de los impuestos indirectos sobre el consumo de determinados bienes que se exigiran en los ncleos urbanos a travs del derecho de puertas (Gonzlez Alvarado-Malo Guilln, 2004). En suma, la constitucin gaditana de 1812 asumi de forma explcita los principios de universalidad, igualdad y proporcionalidad (entre todos los territorios y el conjunto de las rentas), a la vez que especific la importancia que tena la buena gestin de los ingresos y los egresos pblicos para la creacin del Estado liberal. Hay que subrayar, adems, que los redactores de la Constitucin de 1812 tuvieron presente la importancia que tena la obtencin de una buena informacin estadstica de la actividad econmica (censos, catastros) para la construccin de un sistema fiscal moderno; y que pusieron el acento en asegurar que la gestin de la Hacienda Pblica fuera independiente de cualquier otro poder a fin de garantizar que no hubiera injerencias de otras autoridades. Tras el regreso de Fernando VII en 1814 y la anulacin de la Constitucin de Cdiz, la contribucin general ideada por Martn de Garay en 1817 trat de ajustar los gastos con los ingresos distribuyendo el nuevo tributo entre todas las provincias y pueblos contribuyentes del reino, pero la falta de informacin y de medios para llevar a cabo el proyecto dio al traste con la medida, adems de que el nuevo sistema contributivo provoc mltiples reclamaciones tanto entre las regiones para tratar de reducir el aumento en la presin fiscal, como entre algunos colectivos que hasta entonces haban tributado proporcionalmente menos o que directamente haban permanecido al

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margen de las obligaciones fiscales (Artola, 1986, p. 57; Fontana, 2002; Fontana, Barcelona, 2007). Una vez que el rgimen constitucional fue restablecido en 1820 con el golpe de Riego en Cabezas de San Juan, Jos Canga Argelles en su calidad de Ministro de Hacienda volvi a establecer los principios fiscales establecidos en Cdiz concentrando todos sus esfuerzos en imponer la contribucin directa, que concibi como un impuesto sobre la renta. No obstante, una vez ms la falta de informacin estadstica adecuada y la escasez de los medios administrativos para ponerla en prctica pusieron en evidencia la brecha que exista entre la defensa de los principios tericos y la dificultad prctica de llevarlos a cabo (Artola, 1986, p. 89). Con posterioridad al Trienio Liberal (finaliz con la intervencin de las fuerzas militares francesas de los Cien mil hijos de San Luis) los intentos de aplicar los principios liberales establecidos en la Constitucin de Cdiz de 1812 terminaron. Luis Lpez Ballesteros Varela, ministro de Hacienda de 1823 a 1832 (dcada ominosa) realizo una poltica dirigida a conservar el poder y mantener los ingresos de la Corona. Para ello se alej de todos los ensayos previos de aplicar una contribucin directa (recuper las rentas provinciales en la Corona de Castilla, los equivalentes en la de Aragn, el servicio en Navarra y un donativo de tres millones anuales en las Provincias Vascas; y adems restableci antiguos impuestos que ampliaron an ms las desigualdades contributivas regionales) y concentr sus esfuerzos en enjugar el dficit presupuestario con la firma de emprstitos (Artola, 1986, pp. 113-159. Con la muerte de Fernando VII y la entrada de Mara Cristina como regente ante la minora de edad de Isabel II, los planteamientos de reforma fiscal
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defendidos en Cdiz en 1812 quedaron de nuevo en el olvido. El Estatuto Real de 10 de abril de 1834, que incorpor el sistema estamental en la composicin de las Cortes, signific un claro retroceso en los valores y principios liberales. En materia fiscal se regres a los impuestos indirectos y a las rentas provinciales y equivalentes; se estableci que las contribuciones no podran imponerse ms que por un tiempo mximo de dos aos (art. 35); y se dispuso que los Secretarios de Despacho y el Ministro de Hacienda deban revisar y dar el visto bueno a los planes de ingreso y gasto antes de ser pasados a las Cortes para ser sometidos a votacin (art. 36). El sistema centralista y la falta de controles volvieron a garantizar la perpetuacin de los privilegios y las desigualdades tanto territoriales como personales. En el Proyecto de Constitucin de 24 de julio de 1834, elaborado por la sociedad poltica La Isabelina como alternativa al Estatuto Real de 1834, cuyo redactor fue D. Juan de Olavarra, no introdujo grandes cambios en materia fiscal. Dispuso que los impuestos deberan ser votados anualmente, no pudindose en consecuencia exigir el pago de ninguna contribucin que no hubiera sido autorizada previamente por los dos Estamentos y a su vez sancionada por el rey (art. 37); y se reforz el sistema centralista al disponer que los ayuntamientos, diputaciones provinciales y las juntas municipales y de provincia deberan ocuparse solamente de negocios puramente locales y administrativos (art. 54), no pudiendo las autoridades subalternas eludir el cumplimiento de las rdenes superiores (slo se les respet el derecho de reclamacin) (art. 55). Los principios liberales quedaron mermados al establecerse una monarqua con un legislativo conformado por un Estamento de Prceres y otro de Procuradores. Los privilegios se perpetuaron con rango constitucional.

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El Proyecto de Constitucin de la Monarqua espaola de 20 de junio de 1836 (firmado por Javier de Istriz, Manuel Barrio Ayuso, Santiago Mndez de Vigo, Antonio Alcal Galiano, Flix DOllaberriague y Blanco y el duque de Rivas) repiti en materia fiscal los principios insertos en el Proyecto de Constitucin de 1834 y en el Estatuto de 1834. La nica diferencia que incorpor fue el aadir que la dotacin de la familia real debera ser fijada al principio de cada reinado (art. 53, 54, 55). Quedaba claro que constitucionalmente la mayor preocupacin de los redactores de la Carta Magna era asegurar las rentas de la Monarqua, algo que estaba en consonancia con el principio mismo del Estado del que se parta. La Constitucin de 18 de junio de 1837 (firmada por Mara Cristina en su calidad de reina regente) estableci una Monarqua con un legislativo bicameral (no estamental) en el que los senadores eran nombrado por el rey y los diputados eran elegidos por voto directo por los ciudadanos. En materia de Hacienda Pblica fue una continuacin de los textos de 1834 y 1836. Se especific que las leyes sobre contribuciones y crdito pblico se deberan presentar primero al Congreso de los Diputados, pasar al Senado y ser finalmente sancionadas por el rey (art. 37), no pudiendo, en consecuencia, imponerse ninguna contribucin ni autorizarse ningn prstamo que no fuera aprobada por este mecanismo (arts. 73, 74); que todos los aos las Cortes deban discutir los presupuestos de ingresos y gastos para el ao entrante, as como examinar y aprobar las cuentas pblicas del pasado (art. 72). En esta ocasin se especific en un articulado adicional que las provincias de ultramar seran gobernadas por leyes especiales (art. 2). La Constitucin de la Monarqua espaola de 23 de mayo de 1845 (firmada por Isabel II) repiti
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(arts. 36, 75, 76, 77 y 78) los principios de los textos constitucionales de 1834, 1836 y 1837. Habra que esperar a la reforma a la Hacienda Pblica impulsada por Alejandro Mon y Ramn de Santilln de 1845 para ver cambios sustanciales en la concepcin de la misma y al Proyecto de Constitucin Federal de 17 de julio de 1873 para observar una transformacin sustancial en el diseo de la arquitectura territorial de la misma. Como puede comprobarse, la Constitucin de 1812 introdujo en materia fiscal unos principios liberales que tardaran dcadas en aplicarse (Comn, 1987; Comn, 1996; Artola, 1986). La historia de la incorporacin de los principios liberales en el sistema fiscal italiano durante la primera mitad del siglo XIX es especial por las caractersticas del proceso de construccin del Estado. El Estatuto Albertino de 1848 puede considerarse como la nica constitucin que se aplic a todo el pas previamente a la unificacin poltica que tuvo lugar en 1861. Con anterioridad se dieron una serie de Cartas y Estatutos que reflejaron los intentos liberales (en sus diferentes variantes regionales) por luchar contra el absolutismo y que conforman el Archivio Storico delle Costituzioni Italiane (constituciones preunitarias que tuvieron una breve vigencia temporal e incluso en ocasiones una nula aplicacin). El Estatuto Albertino del Regno di Sardegna e del Regno dItalia de 4 marzo de 1848 estableci una Monarqua parlamentaria (bicameral) por el que, tras asegurar las rentas de la Corona (art. 19), se estableci que todos los habitantes del reino eran iguales ante la ley (art. 24) y que, por tanto, todos deban contribuir a los gastos del Estados proporcionalmente a sus averi (art. 25). Subray que ningn tributo podra ser impuesto sin el consentimiento de la Cmara de Diptados y la sancin del rey (art. 30); y que el pago de la deuda quedaba garantizado (art. 31). El principio de la proporcionalidad se mantuvo, pero no 222
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se fijo el de la igualdad por el que deban contribuir los distintos territorios a los gastos del Estado. Tampoco se especific en ningn artculo de qu modo se deba proceder para la gestin y administracin de la Hacienda Pblica. Era evidente que dada la situacin de Italia en aquel momento se opt por redactar una Carta Magna de mnimos para tratar de que fuera aceptada por todas las regiones. En el caso de Portugal se aprecia que la primera constitucin de 1822 (aprobada el 23 de septiembre de 1822 y jurada por el rey VI Joo el 1 de octubre del mismo ao) tuvo una clara influencia de la gaditana de 1812 y de la francesa de 1791 como ha sido subrayado en mltiples ocasiones (Snchez-Arcilla, 2002). A diferencia de la espaola, la portuguesa limit las prerrogativas del rey una vez que la experiencia haba demostrado la peligrosidad de dotar al Monarca de amplios poderes. La Constitucin portuguesa de 1822 estuvo vigente en dos perodos breves (1822-1823 y 1836-1838), pero tuvo una fuerte trascendencia en la historia constitucional tanto de Portugal como de Brasil. Al igual que la Constitucin de Cdiz, especific que la nacin portuguesa era la unin de todos los portugueses de ambos hemisferios y que el territorio estaba compuesto por los reinos y establecimientos existentes en Portugal, Amrica, frica y Asia (art. 20); que todos los portugueses eran iguales ante la ley (art. 9); y que todos los ciudadanos estaban obligados a contribuir a los gastos del Estado (arts. 19 y 225). De forma particular estableci que haver no reino do Brasil uma delegao do poder executivo, encarregada duma Regncia, que residir no lugar mais conveniente que a lei designar. Dela podero ficar independentes algumas provncias, e sujeitas imediatamente ao Governo de Portugal (art. 128); y que a Regncia do Brasil se compor de cinco membros, um dos quais ser o Presidente, e de trs Secretrios; nomeados uns e outros pelo
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Rei, ouvido o Conselho de Estado. Os Prncipes e Infantes no podero ser membros da Regncia (art. 129). Las Cortes quedaron responsabilizadas de fijar los ingresos y los gastos pbicos, distribuir las contribuciones directas entre los distintos distritos, fiscalizar las cuentas pblicas y autorizar al gobierno la firma de emprstitos (art. 103). Para agilizar la gestin y administracin de la Hacienda Pblica se cre la figura del Secretario de Hacienda (art. 157). De forma especial (Cap. III, Da Fazenda Nacional) se estipul que debera haber un equilibrio entre ingresos y gastos (art. 226); que el Ministro de Hacienda deba presentar anualmente a las Cortes un presupuesto general de ingresos y gastos del ao venidero y de las cuentas del ao antecedente (art. 227); y que las Cortes repartiran las cargas directas entre los distritos de las juntas de administracin en proporcin a sus respectivos rendimientos (art. 228). Para garantizar el buen funcionamiento de la gestin y administracin de las cuentas pblicas se estipul que en cada distrito hubiera un Contador de hacienda nombrado por el rey a propuesta del Consejo de Estado (art. 229), al que las Cmaras deberan remitir anualmente el listado de los impuestos directos que deba vigilar y controlar (art. 230); se dispuso que un Tesorero Mayor llevara el detalle de las cuentas (art. 231); se orden que anualmente se llevara la cuenta de ingresos y gastos (art. 232), la cual debera ser aprobada por las Cortes y publicada anualmente (art. 233); se estableci que el gobierno fiscalizara que el cobro de los impuestos se hiciera de forma correcta como indicaban las leyes (art. 234); y se estipul que se creara la administracin pblica competente necesaria para llevar correctamente todo lo relacionado con la Hacienda Pblica (art. 235). Asimismo, reconoci la deuda pblica existente (art. 236). Finalmente, en el ttulo VI se especific cmo deban funcionar la Administracin General, las Juntas de Administracin (art. 212-217) y los 224
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municipios (arts. 223) quedando delimitado cules eran las competencias de cada cuerpo en el cobro y gestin de cada una de las partidas del Tesoro Pblico a fin de evitar solapamientos o posibles huecos. En suma, la Constitucin de 1822 hizo suyos los principios liberales de universalidad, igualdad y de proporcionalidad, dispuso que la base de las rentas del Estado fueran los impuestos directos y describi con detalle los instrumentos de gestin que se deban crear para garantizar el correcto funcionamiento de la Hacienda Pblica en manos de administradores pblicos competentes seleccionados por el principio de mrito y capacidad. En la carta Constitucional de 1826 (vigente en tres periodos: 1826-1828, 1834-1838 y 1842-1910) --con notables influencias de la Constitucin imperial de Brasil y de la Carta Otorgada por Luis XVIII en Francia en 1814--, estableci una monarqua hereditaria representativa (art. 4), con un poder legislativo compuesto por una Cmara de Diputados y otra de Pares. Al rey como Jefe Supremo de la Nacin-- se le otorg el poder moderador de los poderes pblicos. En materia fiscal, se preservaron algunos de los principios liberales de la Constitucin de 1822 relacionados con la arquitectura y gestin del Tesoro (art. 136-138), pero en general la Constitucin de 1826 represent un retroceso al remarcar el protagonismo del rey (la Carta fue presentada como una concesin regia en vez de como la representacin de la soberana popular), subrayar la centralizacin del Estado y limitar algunos de los derechos y libertades alcanzados. Reconoci la independencia de los territorios ultramarinos en el continente americano (Brasil) y sigui declarando como portugueses los dominios en frica y Asia. Se estableci en un nico artculo (art. 132) que todo lo relacionado con la administracin pblica de las
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provincias siguiera quedando como estaba hasta la fecha (a excepcin de los cambios efectuados por ley). La Constitucin de 20 de marzo de 1838 de nuevo rescat los valores liberales de la Carta de 1822. Sin duda, los movimientos revolucionarios de Francia de julio de 1830 debieron influir en el recorte de poderes de la monarqua. Con respecto a la Hacienda Pblica se dispuso que la Cmara de Diputados deba fijar anualmente los impuestos (arts. 37 y 132), no pudindose hacer cambios entre las partidas de los gastos programadas (art. 133); que la oficina del Tesoro Pblico deba llevar la administracin y el control de las cuentas pblicas (art. 134) teniendo para ello la ayuda del Tribunal de Cuentas (cuyos miembros seran elegidos por la Cmara de Diputados) (art. 135); y que el Ministro de Hacienda deba presentar anualmente a la Cmara para su examen la cuentas nacionales del ao ejercido y la propuesta de ingresos y gastos para el ao venidero (art. 136). Todos los portugueses deban contribuir en proporcin a sus haveres para sufragar los gastos del Estado (art. 24). A diferencia de la Constitucin de 1822, las provincias ultramarinas pasaron a ser gobernadas por leyes especiales, subrayndose en consecuencia su condicin especial (art. 137). Remarcaba, por tanto, los principios de igualdad y de proporcionalidad en materia fiscal, una vez que aclar que no todos los territorios de la Nacin Portuguesa tenan las mismas caractersticas. La Constitucin de 25 de marzo de 1824 de Brasil (reinado de Pedro I), de corte liberal pero con un fuerte sesgo centralista, reprodujo algunos de los principios del texto constitucional portugus de 1822 y adopt algunas de las ideas de Benjamn Constant (poder moderador). A diferencia de la mayora del resto de los pases de Amrica Latina fue uno de los 226
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pocos casos que adopt el sistema de gobierno de una monarqua hereditaria constitucional representativa (art. 3). El modo en que alcanz Brasil la independencia tuvo sin duda mucho que ver en esta decisin (MotaLpez, 2009, p. 273). En los asuntos relacionados con los temas fiscales la Constitucin brasilea de 1824 estableci que todos los ciudadanos estaban obligados a contribuir a los gastos del Estado en proporcin a sus haveres, quedando abolidos todos los privilegios (art. 179); y que el poder Legislativo deba fijar anualmente los impuestos (a excepcin de lo juros, la amortizacin de la deuda pblica) y repartir las contribuciones directas, adems de autorizar la firma de emprstitos y asegurar el pago de la deuda (arts. 15 y 171). Al emperador y a su familia se les concedi con rango constitucional una dotacin econmica especial (arts. 105-115), volvindose a vincular como en el pasado los gastos del rey (privados) con del reino (pblicos). Un Tribunal denominado Tesoro Nacional qued encargado de organizar y dirigir la Hacienda Pblica, teniendo para ello la ayuda de una administracin pblica central que deba articularse con las tesoreras y autoridades de las provincias (art. 170), las cuales quedaron pendiente de la elaboracin de una ley que fijara sus caractersticas, atribuciones y competencias (art. 166). Al igual que en el resto de la mayora de los constituciones del mundo atlntico de comienzos del siglo XIX, se estableci que el Ministro de Hacienda deba presentar anualmente a la Cmara de los Diputados la cuentas generales de los de ingresos y gastos del ao fiscal ejercido y una propuesta general de ingresos y gastos para el venidero (art. 172). Finalmente, se dispuso que la educacin (instruccin primaria gratuita de todos los ciudadanos) y la sanidad-beneficencia (socorros pblicos) deban ser subsidiados con fondos pblicos (art. 179). En suma, si bien se parti de los principios de igualdad y proporcionalidad, dej algunas lagunas en los temas de la administracin pblica,
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los controles de las cuentas pblicas y la recoleccin de la informacin necesaria para la construccin de censos y catastros sobre los que montar los impuestos directos. El ejemplo de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica de 1787 es importante por su forma y contenido. Fue el texto que tuvieron siempre presente la mayora de los constituyentes de las repblicas latinoamericanas a comienzos del siglo XIX. Fue aprobada el 17 de septiembre de 1787 por la Convencin Constitucional de Filadelfia (Pensilvania) y luego ratificada entre el 7 de diciembre de 1787 y el 21 de noviembre de 1789) por las convenciones de los respectivos estados de Delaware, Pensilvania, Nueva Jersey, Georgia, Connecticut, Massachusetts, Maryland, Carolina del Sur, Nueva Hampshire, Virginia, Nueva York y Carolina del Norte (ordenados por la fecha de su ratificacin). La Constitucin de 1787 comenz a aplicarse con la legislatura que se inici el 4 de marzo de 1789 bajo la presidencia de George Washington (1789-1797). Muchas de las ideas que dieron vida a la Constitucin de 1787 partieron de la tradicin republicana de los propios congresistas, pero no hay que olvidar tampoco que algunas de las ideas centrales haban sido previamente manejadas por Montesquieu o Locke vinculndose en consecuencia tanto la tradicin jurdica anglosajona como la continental europea. La Constitucin se compuso de 7 artculos y 10 enmiendas (Carta de los Derechos de los Estado Unidos), reflejando con ello parte de la tradicin jurdica inglesa basada en textos bsicos como la Carta Magna de 1215, la Declaracin de los Derechos Fundamentales de 1689, y el Acta de la Reforma de 1832, a los que se fueron sumando adendas procedentes del derecho consuetudinario. El modelo poltico que aplic fue diferente al que se ensayara en las primeras dcadas en Europa, ya que se adopt el sistema republicano 228
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federal presidencialista y bicameral (Senado y Cmara de Representantes) desde un comienzo. Los sistemas monrquicos, unicamerales y centralistas fueron rechazados. En cuanto a la arquitectura fiscal de la Federacin la Constitucin de 1787 se bas de forma clara en los principios de igualdad y proporcionalidad. Segn el art. 1, 2 Seccin, clusula 3 los impuestos directos deban ser prorrateados entre los distintos estados de la Unin de acuerdo con su poblacin respectiva, la cual se determinara sumando al nmero total de personas libres (inclusive las obligadas a prestar servicios durante cierto trmino de aos y excluyendo a los indios no sujetos al pago de contribuciones) y las tres quintas partes de todas las personas restantes. A rengln seguido se estableci que el recuento de la poblacin debera hacerse dentro de los tres aos siguientes a la primera sesin del Congreso de los Estados Unidos (y posteriormente cada 10 aos en la forma que se dispusiera por medio de una ley). La Decimocuarta Enmienda (de 9 de julio de 1868) elimin la clusula de los tres quintos, una vez que fue abolida la esclavitud tras la Guerra de Secesin; y la decimosexta (3 de febrero de 1913) facult al Congreso para establecer y recaudar impuestos fuere cual fuere su origen sin tener que prorratearlos entre los distintos estados y sin atender a ningn censo o recuento de la poblacin (a fin de legitimar el cobro de los impuestos sobre la renta de las personas fsicas). Por el artculo 1, seccin 8, clusula 1 se facult al Congreso para establecer y recaudar contribuciones, impuestos, derechos y consumos; contraer emprstitos a cargo de crditos de los Estados Unidos; acuar monedas y determinar su valor; as como para pagar las deudas y proveer a la defensa comn y bienestar general de los Estados Unidos, pero se subray que todos los derechos,
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impuestos y consumos sern uniformes en todos los Estados Unidos. Para hacer efectivos estos compromisos se facult al Congreso para expedir todas las leyes que fueran necesarias y convenientes para llevar a efecto los poderes otorgados haciendo especial referencia a la necesidad de crear un cuerpo especializado de funcionarios. Por la clusula 9 se subray que el Congreso no podra imponer ningn impuesto directo ni de capitacin, a menos que lo hiciera de forma proporcional al censo o recuento indicado en el art. 1, seccin 2, clusula 3; que ningn impuesto o derecho se podra establecer sobre los artculos exportados desde cualquier Estado; y que ningn puerto de ningn Estado tendra preferencia sobre los de ningn otro. En la seccin 10 se subray que sin el consentimiento del Congreso ningn Estado podra imponer derechos de tonelaje o sobre los artculos importados o exportados; y que el producto neto de todos los derechos e impuestos recaudados en los Estados sobre las importaciones y exportaciones seran gestionados por el Tesoro de los Estados Unidos. Finalmente, por el artculo 6 se dispuso que todas las deudas contradas y los compromisos adquiridos previamente a la aprobacin de la Constitucin seran reconocidos como vlidas. En suma, desde los primeros momentos de la vida independiente de los Estados Unidos de Amrica se aplicaron los principios de universalidad, igualdad y proporcionalidad en materia fiscal, tenindose que advertir que hasta la Guerra Civil (1861-1865) no hubo un impuesto directo federal. En consecuencia, la Federacin tuvo que recaudar sus ingresos sobre los impuestos de internacin (excises) y las tarifas aduaneras, quedando en consecuencia en manos de los estados de la Unin y de los condados la posibilidad de aplicar gravmenes personales (poll tax) y tasas sobre la propiedad (Silla, 2000). Esta caracterstica de la arquitectura fiscal de la federacin tendra una 230
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amplia repercusin en las cartas constitucionales de Amrica Latina durante todo el siglo XIX.

Estado, ciudadana y fiscalidad en el espacio atlntico


De todos los casos analizados se pueden extraer algunas enseanzas y propuestas de investigacin para futuros trabajos acadmicos. 1.- Los principios terico-polticos de los que se partieron para redactar las constituciones fueron bastante semejantes a uno y otro lado del Atlntico a comienzos del siglo XIX, pudindose detectar adems que, por regla general, durante las dos primeras dcadas se defendieron y aplicaron las tesis liberales relacionadas con los temas de la estructura y gestin de la Hacienda Pblica con ms rigor que a partir de 1830. En el continente americano los diferentes grupos polticos llegaron a un acuerdo de mnimos relativamente rpido durante los primeros aos de la vida independiente cuando se sentaron a redactar las constituciones. Dado que tuvieron que dotar de una arquitectura poltica al nuevo Estado que naca no fue complicado coincidir en que las formas republicanas no slo facilitaban la aplicacin de los principios de libertad e igualdad, sino que tambin ayudaban a establecer distancias con respecto al sistema monrquico constitucional parlamentario apoyado por la mayora de los liberales en Europa (en muchos casos interpretado como el mal menor que al menos permita afianzar los principios bsicos de igualdad y libertad). No obstante, finalizada la dcada de 1820, se detecta que la defensa casi cerrada de las libertades polticas que se haba hecho durante los primeros momentos fue encontrndose en Amrica Latina con escollos al comprobarse que el establecimiento de normas generales para dirigir la economa se traduca
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de forma casi inmediata en el resquebrajamiento de antiguos privilegios y en la ruptura de la legitimidad de los monopolios y las barreras aduanales proteccionistas que an perduraban. En consecuencia, no fue extrao comprobar que muchos de los grupos poderosos de comerciantes, hacendados y hombres de negocio que durante los primeros aos del siglo XIX haban abrazado las tesis liberales para apoyar la independencia comenzaran a partir de la dcada de 1830 a defender tesis fisiocrticas o mercantilistas con la finalidad de preservar sus intereses (muchos de ellos estaban ligados con la produccin agrcola tradicional y con las frmulas monoplicas comerciales). Liberales en lo poltico, algunos de ellos bascularon hacia posiciones tradicionales en lo econmico para defender sus negocios y patrimonios. No poda ser de otra forma ya que la estructura productiva no cambi drsticamente con los movimientos de independencia. Es evidente, que los estudios comparados tendrn todava mucho qu indagar al respecto, poniendo de relieve las posibles diferencias regionales. 2.- Con la aparicin del Estado liberal a comienzos del siglo XIX se modific la relacin del individuo con el poder en el espacio atlntico, pero hay que subrayar que ese proceso no fue homogneo, ni tuvo la misma intensidad ni direccionalidad en todas las regiones. Uno de los cambios importantes que supuso el paso de las relaciones de poder de las sociedades de Antiguo Rgimen a las liberales fue que todos los ciudadanos comenzaron a tener participacin directa en la financiacin de los gastos del Estado a travs del pago de obligaciones fiscales. Como lo manifestaron la mayora de las constituciones de la regin atlntica durante el siglo XIX los impuestos pasaron a cobrarse a todos los ciudadanos de forma general sin que ello pudiera interpretarse como en el pasado como una contraprestacin directa a un 232
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servicio u obra especfica entregada por el Estado. Las tasas y las contribuciones quedaron referidas a una prestacin concreta cuantificable e individualizada del Estado, de modo que slo las personas que se beneficiaban de ellas estaban obligadas a su pago (Borja, 2003). En las sociedades de Antiguo Rgimen --marcadas por la presencia de las desigualdades, los favores, las exclusiones y las relaciones de lealtad personal-- no se aplicaban los principios liberales de uniformidad, igualdad ni proporcionalidad en el pago de las obligaciones fiscales; no haba una homogeneidad ni territorial ni por sectores sociales en las contribuciones; los grupos privilegiados estaban exentos del pago de ciertos impuestos (nobleza, Iglesia); amplios colectivos estaba sujetos a obligaciones especiales (tasa del tributo a las comunidades indgenas en el continente americano); y otros grupos estaban obligados a contribuir con dinero o armas para el sostenimiento del orden y la defensa del territorio (impuesto de lanzas). La estructura fiscal de las sociedades de Antiguo Rgimen se caracteriz por no contar con una estructura de ingreso y gasto general que se discutiera anualmente en unos presupuestos, sino que los impuestos variaban regionalmente y se dividan a su vez en ordinarios (masa comn, ajenos, especiales), extraordinarios (suplementos) y contribuciones forzosas (prestamos patriticos al final del perodo colonial y durante las guerras de independencia). Adems, no se estableca una separacin clara entre los recursos-gastos del monarca (privados) y los de la monarqua (pblicos). Otra de las caractersticas de este sistema fue que, a excepcin de los impuestos de la masa comn, el resto de las contribuciones tenan aparejado un gasto o destino especfico, no entrando en consecuencia a formar parte de los ingresos totales. Cada ingreso estaba comprometido
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en un gasto especfico, por lo que para financiar una actividad concreta (defensa de la ciudad, un puerto o la carrera de Indias; la construccin de una obra pblica) se poda ampliar coyunturalmente por un tiempo prefijado un gravamen sobre uno de los ramos de la Real Hacienda. En particular, el pago de las alcabalas, almojarifazgos, averas y diezmos variaron en su tasa continuamente en funcin de la situacin coyuntural. Un ataque extranjero o el bloqueo martimo de un puerto se reflejaba casi de forma inmediata en un amento de la alcabala y la avera respectivamente. A todo ello hay que aadir que los escasos impuestos directos que se aplicaron nunca fueron progresivos, debido a que el principio fiscal sobre el que estaban concebidos no se basaba en que quien ms ingresos, propiedades y rentas tuviera pagara ms al fisco a fin de tratar de igualar las rentas de los ciudadanos. La Hacienda era empleada por el rey para obtener fondos en primer lugar, pero al mismo tiempo poda ser utilizada como mecanismos para fijar relaciones de poder. El Monarca tena la capacidad de conceder el privilegio a un colectivo, gremio o persona que pagara menos a las arcas reales como contraprestacin de los servicios prestados a la Corona; y los sbditos podan hacer donaciones y contribuciones al Tesoro para adquirir a cambio favores reales. Como la lealtad y los favores del rey podan ser comprados y vendidos, se afianzaron los privilegios y las desigualdades (Tutino, 2003). En el marco del Estado liberal, todos los ciudadanos fueron declarados iguales ante le ley adquiriendo semejantes responsabilidades fiscales, eliminndose por tanto los antiguos privilegios y desigualdades que disfrutaban la nobleza y los estamentos; los ingresos dejaron de tener, como en el pasado, un gasto especfico comprometido; y casi todas las constituciones coincidieron en sealar que la propuesta general de los presupuestos generales del 234
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Estado (ingresos y gastos) tuviera primero que ser presentada anualmente por el Ministro de Hacienda ante el legislativo para ser debatida y aprobada en sesin pblica y que posteriormente fuera publicada a fin de garantizar la transparencia en la gestin de los asuntos pblicos. Al mismo tiempo se dispuso que el legislativo examinara (y aprobara en su caso) el balance de ingresos y gastos del ao fiscal ejercido (excepcionalmente en el caso de la Constitucin de Portugal de 1822, art. 226, se hizo mencin de la necesidad de alcanzar un equilibrio entre la cuenta de ingresos y gastos). La Hacienda Pblica adquiri no slo la misin de cubrir los gastos generales del Estado, sino que adems se estableci por constitucin que deba promover el desarrollo econmico (construccin de infraestructuras y diseo de planes de progreso), financiar adelantos en la productividad y la cultura de la ciudadana (educacin) y mejorar la salud pblica. Conforme fue avanzando el tiempo se fue incorporando la labor de contribuir a equilibrar la distribucin del ingreso de la poblacin imponiendo tipos impositivos proporcionales y progresivos, a la vez que ofreciendo servicios pblicos por debajo de su coste real a los sectores sociales ms desfavorecidos. El pago de impuesto comenz a ser una obligacin constitucional de los ciudadanos con el Estado, en vez de una contraprestacin de los sbditos con el rey. Otra de las diferencias entre el funcionamiento de la Hacienda de los sistemas de Antiguo Rgimen de la fiscalidad liberal del Estado Moderno fue que adems se comenzaron a hacer diferencias claras entre los impuestos directos y los indirectos, as como a introducir (tmidamente durante la primera mitad del siglo XIX) el sentido progresivo o regresivo de los mismos. Con ello no debe entenderse que los impuestos directos no existieran hasta el siglo XIX o que fueran algo exclusivo e inherente al liberalismo.
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Sirva de ejemplo que Inglaterra aplic contribuciones directas desde el siglo XVII; y que en EEUU no hubo impuestos directos federales (s en los estados) hasta despus de la Guerra Civil (Halperin Dongui, 1978; Halpern Dongui, 1972; Juregui, 2006, p. 18-20). 3.- Las distintas dinmicas regionales del espacio atlntico fueron dando como resultado la aparicin de escenarios especficos en los que los ciudadanos desarrollaron diferentes estrategias de negociacin con el Estado. Estas prcticas lejos de reducirse se fueron ensanchando con el paso del tiempo. En Amrica Latina, tras la consumacin de las guerras de independencia y la aprobacin de los textos constituyentes, todos los ciudadanos pasaron a ser iguales ante la ley, adquiriendo iguales obligaciones y derechos. No obstante, algunas recientes investigaciones han comenzado a mostrar que la realidad fue algo ms compleja, adems de plural (Chust-Frasquet, 2009). Por una parte se est comprobando que en algunas ocasiones ciertos grupos de poder emplearon las guerras de independencia, adems de para lograr la independencia poltica de la Madre Patria (cuestin bsica incuestionable), para posibilitar la pervivencia de algunas estructuras heredadas del pasado. Por otro lado, se est constatando que en ciertas ocasiones la aplicacin de los principios liberales fueron utilizados por algunos grupos sociales para mantener privilegios del pasado. En concreto, Mara Luisa Soux para el caso de Bolivia ha puesto de manifiesto que el reconocimiento discursivo de la igualdad civil como fundamento de la Constitucin gaditana implic en el caso indgena una opcin de negociar el pacto colonial, modificando al mismo tiempo aspectos que no les convenan a los indios del comn, como la dependencia de los caciques. Tambin pudieron negociar el pago de un monto menor con el compromiso de no cancelar otras contribuciones (Soux, 2008), p. 45). Las futuras investigaciones tendrn que calibrar si se 236
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trata de casos excepcionales o fueron prcticas generalizadas. En todo caso hay que recordar que como a comienzos del siglo XIX la diversidad cultural era un hecho incuestionable en Amrica Latina, los pensadores de la poca prefirieron manejar el concepto de Nacin poltica en vez de Nacin cultural (Chiaramonte-Marichal-Granados, 2008). La propiedad colectiva fue presentada como un enemigo del individuo, base del principio liberal; los derechos sociales y culturales se entendieron como una extensin de los derechos individuales (las desigualdades sociales y econmicas no ponan en entredicho el principio liberal de la igualdad ante la ley); y se generaliz la tesis que interpretaba que el progreso promovera una aculturacin generalizada pacfica casi automtica con la consiguiente extensin de los valores occidentales. En la actualidad, algunos historiadores siguen defendiendo estos planteamientos decimonnicos (Krauze, 2005), mientras que otros han comenzado a abrir nuevas vas de anlisis ms acordes con la pluralidad de situaciones (Daz-Polanco, 2006, p. 52). En los casos europeos analizados (Francia, Espaa, Italia, Portugal) la incorporacin de las nuevas reglas de comportamiento poltico derivadas de la aprobacin de las constituciones implic un cambio en las relaciones de poder de los ciudadanos con el Estado que se fue modificando en el espacio y en el tiempo segn las circunstancias. Para muchos de los tericos de la poca (un buen ejemplo fue el liberal gaditano Agustn de Argelles) por pueblo (en singular) se entenda al conjunto de la poblacin, dejando el trmino de Nacin para referirse al Parlamento en tanto que representante del conjunto de la poblacin. Cuando se utilizaba el trmino de pueblos (en plural) se sola hacer referencia a la multiplicidad de vecinos organizados en corporaciones (municipios, comunidades, gremios). En consecuencia, no es de extraar que para algunos
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pensadores y actores polticos el Parlamento no representara la voluntad popular entendida como sntesis de las voluntades personales, sino el inters de la Nacin (la voluntad de la nacin es la de la Asamblea nacional). Por ello, no les represent una contradiccin terica cuando (tras aceptar la soberana popular legitimadora del nuevo sistema poltico) optaron por la defensa del sistema electoral indirecto de segundo o tercer grado que permita que el poder quedara concentrado entre los antiguos notables (sufragio censitario o capacitario); consideraron nocivo (en palabras de Condorcet, Danton, Robespierre, Madison, Washington) el papel de los partidos polticos; y apoyaron el sistema monrquico centralista (que posibilitaba no tener que acudir a las frmulas federales en espacios caracterizados por una pluralidad de situaciones polticas especficas). Es de sobra conocido que durante el primer liberalismo muchos tericos se ocuparon de idear formas legtimas que permitieran volver a concentrar y controlar el poder en el nuevo marco constitucional de libertades y de igualdad, en vez de abrir una lucha ideolgica entre diferentes sectores sociales de cmo organizar la sociedad como acabara ocurriendo pasado el tiempo (Blanco, 2007; Fernndez Sebastin-Fuentes, 2002). Por ltimo, hay que mencionar que en los Estados Unidos, que parti de la existencia de una sociedad con menos conflictos de intereses polticos internos que la europea, opt desde el comienzo de la vida independiente por la frmula republicana federal presidencialista, en vez de la monrquica constitucional centralista utilizada en la Europa atlntica, para garantizar la centralidad del ejecutivo. La frmula republicana federal estadounidense fue la ms adoptada en las recin creadas repblicas latinoamericanas a comienzos del siglo XIX (salvo en algunos experimentos fallidos de monarquas 238
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imperiales en Brasil en 1824 o en Mxico en 1822; o regmenes centralistas como el chileno de 1822 o el mexicano de 1836) por facilitar la integracin territorial de las diferentes regiones que haban quedado aglutinadas en los proyectos nacionales. El taln de Aquiles lo constituy, como veremos a continuacin, la financiacin del nuevo Estado. 4.- La arquitectura de los ingresos de las Haciendas Pblicas del espacio atlntico mostraron diferencias regionales. En Europa, desde los comienzos de la vida constitucional se plante la necesidad de que se aplicara el sistema de una contribucin nica recaudada sobre las rentas del trabajo y del capital de las personas fsicas. La falta de informacin estadstica detallada de la actividad econmica (censos, catastros), la ausencia de una administracin pblica debidamente preparada y la participacin poltica de los grupos conservadores interesados en mantener sus prebendas sin duda ayudaron a retrasar la aplicacin de los impuestos directos (durante los perodos de los gobiernos ms progresistas se avanz ms en la aplicacin de este sistema). No obstante, se observa en el largo plazo que las rentas pblicas derivadas de los impuestos sobre el trabajo y el capital (generalmente progresivos) tendieron a crecer de forma paulatina a lo largo del tiempo en comparacin con los ingresos generados por los impuestos indirectos sobre las actividades mercantiles (generalmente regresivos). En Estados Unidos el salto de los ingresos derivados de los impuestos directos se dio una vez que se aboli la esclavitud tras finalizar la Guerra Civil (1861-1865). Es necesario sealar que tanto en los casos europeos analizados como en el de Estados Unidos el aumento de los impuestos directos pudo hacerse debido, adems, a que la productividad de los sectores fue creciendo, la distribucin del ingreso mejorando, la pobreza disminuyendo, el funcionamiento institucional
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mejorando y los sindicatos y los partidos polticos actuando. Comparativamente, en Amrica Latina los ingresos de las Haciendas Pblicas derivados de los impuestos indirectos y especialmente los que gravaban el comercio externo siguieron ocupando durante todo el siglo XIX una parte importante de las arcas del Estado, no aprecindose en consecuencia una tendencia a disminuir en la proporcin que lo hicieron los pases europeos analizados (Juregui, 2006). Hay que advertir que dicha tendencia se dio con ms claridad en los pases con densidades de poblacin indgena menores. En las regiones como Bolivia, Centroamrica, Mxico y Per en las que las comunidades tnicas originarias mantuvieron una elevada densidad de poblacin durante el siglo XIX, los tributos (pasaron a denominarse con otros calificativos) siguieron representando la parte ms importante de los ingresos del Estado; mientras que en las regiones donde estas comunidades fueron minoritarias como en Argentina, Chile, Colombia y Venezuela los ingresos tendieron a recaer con ms intensidad en las rentas derivadas de las exportaciones, en la firma de emprstitos y en la emisin de moneda. Los resultados de estas dinmicas se hicieron patentes en el corto, medio y largo plazo. La pervivencia de las capitaciones, basadas en el mantenimiento de las relaciones de poder coloniales, no ayudaron a equilibrar las rentas, sino que consolidaron las diferencias, las exclusiones y los privilegios propios de las sociedades de Antiguo Rgimen. A su vez, los ingresos derivados de las aduanas (fciles de controlar y administrar, adems de representar una gestin con costos reducidos) permitieron a los gobiernos tener ingresos suficientes sin variar las relaciones de poder, con lo que consecuentemente tambin se mantuvieron en parte los privilegios y las diferencias de antao. La Hacienda se acab convirtiendo en 240
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bastantes ocasiones ms en un mecanismo poltico para la gestin del poder, que en un instrumento para la consolidacin y perfeccionamiento del Estado. Todo ello se tradujo en el retraso de la conformacin de los mercados nacionales integrados (marcados por economas regionales con productividades bajas y eslabonamientos internos hacia adelante y hacia atrs reducidos), generndose consecuentemente procesos circulares. Como no crecan lo suficiente las economas internas, los Estados se tuvieron que apoyar en los mercados externos para captar los ingresos que necesitaba (Artola, 2005; Bordo-Corts Conde, 2001; Klein, 1998; Juregui, 2006; MarichalMarino, 2001; Serrano, 2007; Marichal, 2003; Carmagnani, 1994). 5.- Los constituciones del rea atlntica de las primeras dcadas del siglo XIX revelan que todos los pases de la regin compartieron los principios bsicos de la construccin de sus arquitecturas fiscales (uniformidad, igualdad, proporcionalidad) y que se subrayaron con bastante precisin las bases de la soberana, el Estado, la Nacin, las formas de organizacin del poder, el territorio, el sistema electoral, la divisin de poderes, el sistema judicial, la defensa del territorio, la religin y las relaciones exteriores. No obstante, se detecta que comparativamente en Amrica Latina no se puso en bastantes ocasiones el cuidado que hubiera sido necesario en poner las bases en la construccin de una administracin pblica eficaz e independiente de mrito y capacidad que gestionara de forma transparente los asuntos pblicos y que fuera capaz de recopilar y procesar la informacin necesaria (censos, castros) para poder llevar a cabo los compromisos constitucionales adquiridos por el Estado. Tampoco se definieron con la precisin que hubiera sido necesario los mecanismos de control del poder, quedando en consecuencia en algunas ocasiones amplios huecos
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jurdicos que potencialmente pudieron ser utilizados para tomar decisiones arbitrarias que sin el debido control quedaron como actos impunes. En las constituciones de Per (1823), Chile (1822), Francia (1791 y 1793), Espaa (1812) y Portugal (1822) se defini cmo deba funcionar la administracin pblica a fin de facilitar la gestin de lo pblico, pero slo las de Francia (1793) y Espaa (1812) subrayaron la importancia de recolectar la informacin adecuada para poder implementar sistemas fiscales basados en impuestos directos (Prez Herrero, 1991; Artola, 2008). No resulta por tanto extrao comprobar que en las constituciones de Amrica Latina se concediera por lo general a los presidentes un amplio margen de accin para nombrar (o destituir) cargos pblicos con labores de gobierno y de gestin en los asuntos pblicos (sin establecer claramente cules eran los controles a los que se deban someter estos nombramientos, ni especificar cules eran los mecanismos de rendicin de cuentas que se deban cumplir para evitar los potenciales abusos que se pudieran cometer), en vez de potenciar la formacin de una administracin independiente que redujera las relaciones clientelares derivadas de los nombramientos personales, y afianzar la divisin de poderes para disminuir los potenciales abusos. Parecidas competencias concedieron las constituciones ms conservadoras europeas (Cartas Otorgadas de Francia, 1814; Espaa, 1833; y Portugal, 1826) a los reyes, generndose similares dinmicas. La constitucin francesa de 1791, la espaola de 1812 y la portuguesa de 1822 establecieron monarquas constitucionales parlamentarias hereditarias pero recortaron las atribuciones del rey (tena la capacidad de ejercer el veto suspensivo pero ste qued limitado en el tiempo) y ampliaron las del Parlamento. Georg Jellineck las denomin a finales del siglo XIX como repblicas coronadas o repblicas con jefe de Estado 242
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hereditario (citado en Blanco, 2007, p. 345). Para evitar estas posibles arbitrariedades, la Constitucin de 1787 de Estados Unidos reforz la divisin de poderes, limit el mandato de los presidentes a cuatro aos (Art. 2, Seccin 1, clusula 1; la enmienda 22 de 27 de febrero de 1951 posibilit una nica reeleccin) y dot al sistema presidencialista de mecanismos de control explcitos (el presidente tena facultades de hacer nombramientos pero siempre deba hacerlos con el consejo y el consentimiento del Senado (Art. 2, Segunda Seccin, clusula 2). El mismo James Madison public reiteradamente en El Federalista la necesidad de acotar las atribuciones del ejecutivo por medio de la divisin de poderes y del establecimiento de mecanismos de control (checks and balances). La constitucin republicana francesa de 1793 (aunque no lleg a aplicarse) fue ms drstica, pues no slo elimin la figura del monarca y recort las funciones del presidente, sino que estableci que las funciones pblicas son esencialmente temporales, no pudiendo considerarse como distinciones ni como recompensas, sino como deberes (art. 30).

Conclusiones
Lo que nos muestra esta investigacin es que las revoluciones liberales europeas y americanas de comienzos del siglo XIX tuvieron bases ideolgicas similares (creacin de ciudadanos iguales ante la ley, divisin de poderes) como lo indican las constituciones analizadas. No obstante, los datos ensean que la realidad social, poltica y econmica de Amrica Latina evolucion de forma distinta a Estados Unidos y los pases europeos de la vertiente atlntica. En consecuencia, parece obligado plantear que si las historias de todos los pases de la regin atlntica analizada compartieron un origen ideolgico-poltico bastante similar a comienzos del siglo XIX habr
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que buscar en qu momento y por qu comenzaron a ser divergentes sus trayectorias. En el presente texto no se ha pretendido ofrecer una explicacin global a este interrogante (que requerira de la incorporacin de un nmero elevado de variables para entender la diversidad de situaciones en el espacio y en el tiempo). Simplemente se ha querido mostrar que no se puede seguir empleando el argumento de que en Amrica Latina no se pusieron los principios constitucionales en materia fiscal correctamente al iniciar su vida independiente, y que por tanto la realizacin de una reforma fiscal integral ser suficiente para recuperar los pasos perdidos volviendo en consecuencia a engrasar la maquinaria para que de nuevo los caminos de los pases de la regin atlntica sean confluyentes. En la mayora de los pases de Amrica Latina a comienzos del siglo XXI los ingresos tributarios directos (renta y capital) captados por el Estado son reducidos en relacin con el PIB, adems de poco progresivos, descansando en consecuencia buena parte de la recaudacin pblica en los impuestos indirectos (bienes y servicios domsticos, aduanas) por lo general de carcter regresivo y en la recaudacin generada por canales financieros (deuda internaexterna, ampliacin de la oferta monetaria). Dado que con esta estructura fiscal se hace complicado mejorar la distribucin del ingreso, avanzar en la cohesin social y perfeccionar la calidad de la democracia (ciudadana consciente de sus derechos civiles, polticos y sociales), se han ensayado en los ltimos aos distintos proyectos para impulsar reformas fiscales integrales. No obstante, se constata que por diferentes razones no se han alcanzado las modificaciones programadas con la intensidad deseada. Casi todos los autores (economistas, instituciones internacionales como el FMI, el BM, el BID) coinciden en sealar en la actualidad la 244
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necesidad de acometer de forma urgente una reforma fiscal integral en Amrica Latina, pero pocos subrayan que para alcanzar el pretendido triunfo hay que partir de la existencia de una voluntad poltica clara, de la participacin de la ciudadana y de la accin adecuada de los partidos polticos y de los sindicatos en el contexto de unas relaciones internacionales adecuadas y del funcionamiento transparente de las instituciones. La deslocalizacin del empleo, la precarizacin laboral, la baja productividad de los sectores y la reducida competitividad internacional no parecen ser buenos acompaantes de viaje para alcanzar el xito en esta misin. En suma, todo parece indicar que no se puede seguir sosteniendo que la reforma fiscal es condicin necesaria y suficiente para modernizar las sociedades latinoamericanas. Para realizar una reforma fiscal, se necesita tener una administracin pblica profesional adecuada, unos censos precisos, una correcta legislacin laboral, un mercado de trabajo extenso, una productividad de la mano de obra elevada, un funcionamiento transparente de las instituciones, una insercin adecuada en los mercados internacionales, un verdadero sistema de partidos, una labor sindical digna de tal nombre, y un sistema correcto de rendicin de cuentas de los cargos pblicos, entre otras cuestiones. La reforma fiscal no puede ser entendida como la solucin de todos los males, ni tampoco debe entenderse que es un simple problema tcnico gerencial. Habra que preguntarse si no sera mejor interpretar que si no se ponen las bases para acometer las reformas fiscales pendientes no es por desconocimiento o por falta de tradicin jurdica sino adems como resultado de la existencia de fuertes intereses que lo impiden. Tampoco se puede pretender que el cambio de la constitucin sea la solucin de todos los problemas. Es condicin necesaria, pero no suficiente. No se puede poner en
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duda que para aumentar la cohesin social se tiene que emprender una reforma fiscal integral, pero tambin hay que recordar que esta no se alcanzar sin previamente crear un amplio mercado laboral con una productividad elevada en un contexto poltico e internacional adecuado. Tratar de sostener que el 50% de la poblacin que vive en la pobreza en Amrica Latina pague impuestos directos no parece ser la solucin. Que los paguen proporcionalmente las rentas ms altas (la desigualdad en la distribucin del ingreso en Amrica Latina es una de las ms altas del planeta) no ha tenido apoyos claros y decididos entre los grupos que ostentan el poder. No por casualidad los impuestos indirectos (regresivos) siguen ocupando a comienzos del siglo XXI un porcentaje amplio entre los ingresos totales del Estado. Parecera por tanto prudente que habra que emprender una reforma econmica y laboral capaces de garantizar el desempeo de un trabajo digno en condiciones aceptables al mismo tiempo que emprender las reformas fiscales. Ambos proyectos estn entrelazados, pero no deben confundirse sus efectos. El liberalismo poltico tuvo unos fines a comienzos del siglo XIX diferentes a los que se manejaran posteriormente para construir las democracias y la sociedad del bienestar. Identificar unos con otros como similares implica en el mejor de los casos desconocimiento. Lo triste del caso es que en muchas ocasiones se utiliza de forma inapropiada el discurso liberal poltico progresista de comienzos del siglo XIX para asegurar los privilegios abusivos de unos pocos y ahondar de forma profunda las diferencias sociales (bautizado inapropiadamente como neoliberalismo). Las constituciones de comienzos del siglo XIX pusieron bases polticas coherentes para la construccin de los Estados. No hay necesidad de reformarlas cada legislatura para conseguir fines coyunturales espurios (reeleccin); 246
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bastara con conocerlas y comenzar a cumplirlas. Muchos declaran que la Historia es la maestra de la vida, pero los mismos suelen desconocerla o lo que es peor la utilizan de forma torticera para tratar de legitimar sus abusos y mentiras.

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Los liberales de Venezuela (1830-1846)

Ins QUINTERO Universidad Central de Venezuela ines.quintero@gmail.com

a armona existente entre propietarios, jefes militares y hombres de letras que caracteriza los aos iniciales de la edificacin de la Repblica en 1830, desaparece luego de un accidentado periplo de desencuentros, discordias y definiciones que culmina con la separacin del grupo dirigente en dos banderas enfrentadas. Los motivos del deslinde no tienen su origen en la presencia de diferencias con respecto al proyecto formulado al inicio del ensayo. Por el contrario, la propuesta de inspiracin liberal que consagra la Constitucin de 1830 no se cuestiona ni se convierte en fundamento de la discordia. Es su ejecucin, plasmada en la continuidad poltica de un grupo y en las disposiciones que norman la economa, el germen que provoca la divisin. Las disensiones se expresan inicialmente de manera aislada e individual, a excepcin de la revolucin de las Reformas (1835-1836). No obstante, en 1840, aquellos que por separado haban manifestado sus diferencias, los que disienten del rumbo poltico y quienes han visto afectados sus intereses de manera directa, no vacilan en hacer causa comn constituyndose en asociacin poltica. Es el nacimiento del Partido Liberal, nombre que rpidamente identifica al bando. Son sus promotores Toms Lander, Antonio Leocadio Guzmn, Manuel 261

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Mara Echeanda, Toms Sanabria, Mariano Mora, Jos Gabriel Lugo, Manuel Felipe Tovar, Valentn Espinal, Jacinto Gutirrez, entre muchos otros. Algunos, al breve tiempo, optan por retirarse de la bandera; otros, la mayora, se sostienen en el empeo y progresivamente, nuevos y numerosos partidarios se suman a la iniciativa. Es un grupo heterogneo: confluyen grandes hacendados, propietarios ms modestos, letrados, artesanos, comerciantes, impresores, hombres de oficio e industria til poseedores de rentas o ilustracin. Si bien el partido Liberal en defensa de los hacendados, al mismo tiempo, se convierte en referente de numerosos sectores de la sociedad que ven en el discurso liberal la posibilidad de una mudanza que propicie la incorporacin de quienes, hasta ese momento, se han mantenido al margen de la poltica. El divorcio de la elite, diez aos despus de haber comenzado el ensayo republicano dentro de un ambiente de frgil armona, es un hecho de especial relevancia e importancia indiscutible. Se trata de una contienda por el poder cuyo fundamento son los principios y reglas establecidas de manera comn al comienzo del ensayo. Adems, constituye la confrontacin entre los diversos intereses del grupo dirigente, lo cual da lugar a una rica controversia cuyo fin es determinar a quin le corresponde obtener los mayores beneficios de la actividad econmica. Ello ocurre como parte de un intenso debate sobre los modelos, doctrinas y principios que deban regir la conduccin econmica del pas. El discurso elaborado y defendido por quienes se definen a s mismos como liberales es, pues, un cuerpo de planteamientos estrechamente vinculado a las circunstancias y contingencias en las cuales se establecen los linderos polticos y econmicos de su 262
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actuacin. El resultado, una muy peculiar paradoja: constituirse al mismo tiempo en defensores y crticos del liberalismo.

La defensa del liberalismo: La lucha por la conquista del poder


Si bien, al constituirse la Repblica, no hay mayores tropiezos para llegar a una frmula poltica conveniente a todos los miembros de la elite dirigente, tal como sealamos al inicio, un lustro despus comienzan a aparecer las fisuras que finalmente determinan la ruptura del acuerdo inicial. En efecto, cuando se organiza la Repblica, se persigue la instauracin de un modelo adecuado a las pautas del liberalismo poltico de la poca. Se piensa en un rgimen de libertades individuales como pieza fundamental de la organizacin social y de rechazo al ejercicio autoritario del poder. Se pretende erigir un sistema en el cual exista una clara reglamentacin del poder pblico, donde estn ausentes privilegios de carcter aristocrtico, regido por una Constitucin en la cual se establezcan los lmites del poder del Estado, los derechos y deberes de cada ciudadano y las normas del pacto social que se procura llevar a cabo. Se trata de un estado de derecho en donde estn previstas la alternancia republicana, la libertad de cultos, la independencia del poder civil frente al de la Iglesia y la libertad de imprenta y de opinin47.
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Hay, pues, una clara disposicin a establecer una ruptura con el esquema poltico basado en las costumbres y tradicin absolutista, as como una firme decisin de impedir el autoritarismo como frmula de control social. Sin embargo, algunos notables manifiestan su disensin con respecto a lo que consideran desviaciones en la orientacin del modelo adoptado. La armona inicial comienza a debilitarse y, tempranamente, surgen las primeras crticas. El autor de ellas es Toms Lander quien condena la actividad de los legisladores, y los califica de haber contribuido muy poderosamente a poner las bellas instituciones de Venezuela en el borde del abismo que hoy las circunda (Lander, 1835:347). En 1835, los hombres de armas, despojados de sus privilegios polticos, se levantan contra el rgimen para expresar su vocacin de poder. Son unnimemente condenados y militarmente derrotados. No obstante, la pena impuesta divide la opinin de los notables: debemos penar a sus autores no de un modo que los extermine, sino de una manera que los corrija (Lander, 1836:425), argumentan los amigos de la clemencia. Las distintas contiendas electorales enfrentan a los notables en la disputa por el control de los organismos gubernamentales locales y nacionales. Los resultados no cubren las expectativas de todos los miembros de la elite y surgen las desavenencias propias de la lucha por el poder. En 1839 tienen lugar dos sucesos que definen el desenlace final de la discordia. La aprobacin del cdigo de imprenta el 27 de abril, el cual establece un tribunal de censura para evitar los abusos y, ya finalizando el ao, la separacin definitiva de Antonio Leocadio Guzmn del tren gubernativo.

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El primer asunto, con el tiempo, genera enconadas controversias como veremos ms delante, el segundo, aun cuando pareciera contingente, se convierte en factor crucial del divorcio de la elite. Cuando Antonio Leocadio Guzmn sale de su cargo de Oficial Mayor de la Secretara del Interior y Justicia por exigencia de ngel Quintero, candidato de Pez para el cargo ministerial, el ambiente poltico es de enorme tensin. Es el primer ao del segundo mandato del General Pez, acompaado por Carlos Soublette en la Vicepresidencia; est pendiente todava el debate sobre la amnista a los proscritos de la revolucin reformista; los temas econmicos dividen la opinin y las divergencias entre los bandos son un hecho notorio. En 1840, la escisin de la elite es un hecho irrevocable. Apenas han transcurrido unos pocos meses de su separacin del gobierno cuando Antonio Leocadio Guzmn se encuentra formando parte activa del movimiento disidente. El objetivo de la agrupacin es la conquista del poder dentro de las frmulas y esquemas del diseo liberal que todos comparten. Su programa resume las expectativas de quienes aspiran a modificar el rumbo de la nacin a partir del rechazo de una gestin gubernamental cuyos resultados, despus de una dcada, no satisfacen a la totalidad del colectivo que formul el proyecto de 1830. La argumentacin de los descontentos se sostiene sobre tres fundamentos cuyo eje es la toma del poder basndose en la defensa de lo que consideran principios del liberalismo: el respeto a la alternancia republicana, la necesaria presencia de partidos y el derecho a la libertad de imprenta. Sobre estos tres aspectos se funda la legitimacin de la novel agrupacin en su lucha por el poder.

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Alternancia republicana
La defensa de la alternancia como principio rector del esquema poltico adoptado desde 1830 surge en ocasin de la primera contienda electoral, en 1834. En las recomendaciones escritas por Toms Lander a los electores, insiste de manera especial en la necesidad de respetar lo establecido por la Constitucin de 1830, la cual prohiba explcitamente la reeleccin como nica forma de superar los hbitos polticos del pasado, incompatibles con la igualdad y contrarios a las costumbres republicanas. La defensa de los principios va seguida de una severa condena al gobierno. A juicio de Lander, el gobierno ha establecido una prctica en el manejo de los cargos pblicos que no se encuentra apegada al ejercicio de la alternancia. Han llegado a creerse los nicos venezolanos con aptitudes de gobernar (Lander, 1834:42), violentando as la mayor garanta de un pueblo libre. La misma opinin sostiene en 1835, cuando el congreso deba seleccionar al presidente de la Repblica que sustituira al general Jos Antonio Pez. Descalifica a Soublette como candidato ya que su eleccin anulara totalmente el canon alternativo. Ha vivido veinticinco aos mandando o pegado al que manda, y pasa de un destino a otro con tanta facilidad como los jugadores de mano pasan las bolas de un cubilete a otro (Lander, 1835b:59). Y, nuevamente en 1838, insiste sobre el tema al denunciar las omisiones del gobierno en relacin al cumplimiento de este cardinal precepto del liberalismo, nico instrumento de los ciudadanos para desalojar del poder a quienes han actuado equivocadamente.

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En 1840, las observaciones de Lander forman parte del cuerpo doctrinario que fundamenta la creacin del Partido Liberal. La defensa del principio alternativo es ahora no slo un derecho que debe ser respetado porque est consagrado constitucionalmente, sino que se convierte en el recurso mediante el cual se condena el usufructo del poder por parte de los godos y en formidable bandera para justificar el derecho de los liberales a conquistar el poder. A partir de 1840, de acuerdo al diagnstico que elaboran, se abre una nueva era para Venezuela. La experiencia poltica acumulada durante diez aos de ejercicio republicano ha consolidado los derechos ciudadanos y, la voluntad general tendr la oportunidad de expresarse electoralmente para modificar la situacin y hacer imperar el principio alternativo. Ser, pues, la voluntad general la encargada de desalojar del gobierno a esa gavilla de traficantes ambiciosos, de impedir que un solo hombre se sostenga en el poder despus de 21 aos de gobierno ininterrumpido, de corregir esa anomala de la democracia y acabar con esa usurpacin del poder. El discurso liberal pretende as descalificar a quienes han detentado el mando por espacio de una dcada. Se condenan sus arbitrariedades, se censura la iniquidad de sus leyes, la ignavia de los comisarios pblicos, la corrupcin en las asambleas, el personalismo, el engao y la desnaturalizacin del sistema que ha terminado por destruir la moral civil. La sentencia liberal no deja lugar a dudas: slo el relevo de tan perjudicial colectivo puede devolver la tranquilidad pblica a Venezuela. La prctica de
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la alternancia constituye entonces el antdoto contra los males de la oligarqua y ellos, los liberales, la nica opcin de poder capaz de dar cumplimiento al preciado derecho liberal, de all la pertinencia de agruparse en un partido poltico.

Los Partidos Polticos


A juicio de los liberales, la constitucin de partidos es una de las esencialidades del sistema republicano. Son indispensables para la conservacin de la libertad civil y poltica de los pueblos regidos por gobiernos representativos (El Agricultor, 1845) en la medida que representa la nica posibilidad de dirimir las opiniones sin encarnizamiento ni persecucin. Son, pues, inevitables en un rgimen de libertades. Representan la ms legtima ruptura con el modelo absolutista de poder en el cual los partidos constituyen un delito en virtud de la omnipotencia del monarca, de la ausencia de derechos civiles, del predominio de la opresin. Al igual que ha ocurrido en las naciones civilizadas, en donde los dismiles intereses de la sociedad se encuentran representados en partidos opuestos, en Venezuela, al alcanzar su madurez poltica, es a todas luces conveniente la presencia de dos partidos que dividan de manera pacfica la opinin de los venezolanos. Ello contribuira, sin duda, al perfeccionamiento de las instituciones, a la defensa de los principios constitucionales, a garantizar el equilibrio del sistema. Su accin civil ordenara y canalizara la opinin en las contiendas electorales. Cada agrupacin, de acuerdo a sus principios, estara en la posibilidad de enarbolar sus propias banderas, combatir cvicamente a sus adversarios y disputarse la preferencia de los electores.

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La legitimidad de su iniciativa al constituirse en partido est sostenida, en trminos doctrinarios, por lo que consideran un indiscutible factor civilizatorio y de progreso. En los hechos, se trata de consolidar un vehculo que les permita acceder al poder para impedir retrocesos en la marcha del liberalismo. Le corresponder a la prensa libre difundir este mensaje libertario.

La libertad de imprenta
Si bien en un principio no hay mayores diferencias en torno a la pertinencia de un rgimen de libertades en el cual la prensa ocupe destacado lugar, tambin es cierto que en torno al punto estn presentes diversidad de matices. No estaba ntidamente perfilado cules eran los lmites adecuados y convenientes de la libertad de expresin. De all que tempranamente surjan diferencias de criterios sobre el punto, hasta culminar en una clara confrontacin entre los bandos. Al comenzar la edicin de sus Fragmentos, en 1833, Toms Lander alertaba sobre los peligros que podra acarrear restringir o condicionar este derecho. En su criterio, siguiendo a Constant: La esclavitud de la imprenta ser siempre compaera o precursora de la esclavitud civil (Lander, 1833:163) Al ao siguiente, Rufino Gonzlez, editor de El Demcrata, sale en defensa de la libertad de imprenta. La concibe como el paladin de las dems libertades, sin ella no hay justicia, ni repblica, ni patria (El Demcrata, 1834). Posteriormente, en ocasin de discutir la aprobacin de un nuevo cdigo de imprenta, la opinin se encuentra dividida, al punto que es devuelto el proyecto por los mismos hombres del gobierno, hasta que, finalmente, en 1839
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se aprueba el nuevo estatuto fijando los linderos en los cuales podra ejercerse el preciado derecho liberal. La reaccin no es virulenta. En el programa y escritos de los liberales se sealan las ventajas que promueve, en la maduracin poltica de la sociedad, el debate abierto de la opinin a travs de la prensa libre. La defensa de este derecho inspira la edicin de numerossimos peridicos que se encargan de divulgar las bondades de la libertad de expresin en la difusin de los principios liberales. No ser sino a raz de la exacerbacin de las tensiones entre los bandos cuando el asunto de la libertad de imprenta se convierte en materia de severos conflictos. En ocasin del juicio seguido contra Antonio Leocadio Guzmn por las seguidillas contra Juan Prez48 y luego de las persecuciones de que es objeto a raz del tenso ambiente electoral del ao 1846, se desata en la prensa liberal un frreo ataque a la poltica punitiva y restrictiva del gobierno a travs de la prensa contra quienes disienten de sus actos y ejecutorias. En opinin de los liberales, los actos del gobierno constituyen un intento por destruir la ms hermosa
48 Al nalizar el ao 1843, El Relmpago edit unas seguidillas del poeta Rafael Arvelo, en las cuales se satirizaba al seor Juan Prez, albacea testamentario del seor Juan Nepomuceno Chaves, director fundador del Banco Nacional. Al intentar juicio contra el autor de los versos, apareci como responsable el Sr. Juan Villalobos. No obstante el tribunal de censura, a solicitud del abogado de Prez, declar sin responsabilidad al seor Villalobos y abri causa contra Antonio Leocadio Guzmn en su calidad de dueo de la imprenta. El juicio seguido a Guzmn fue un escndalo pblico y su absolucin el 9 de febrero de 1844, en medio del clamor de sus seguidores, motivo de jbilo para el Partido Liberal. El asunto est ampliamente desarrollado en Francisco Gonzlez Guinan, Historia Contempornea de Venezuela tomo III, pp. 365-367 y 385-399.

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de las garantas constitucionales. Iniciativas como la de la Secretara de Interior y Justicia, calificando de sediciosa la prensa liberal, no son sino un paso ms en el camino del desenfreno opresor de los gobernantes, del ultraje de la soberana, de su desprecio hacia la mayora. Con este ltimo acto se pretende colocar a la libertad de imprenta, ese derecho supremo del liberalismo, como la culpable de la perturbacin del orden, cuando no ha sido sino la encargada de ensearle al pueblo sus derechos e instruirlo en el ejercicio de los principios republicanos. En su defensa, los liberales recurren a diversos autores europeos de todos los tiempos para demostrar el derecho que los asiste y reiterar, una vez ms, los desaciertos y arbitrariedades de quienes se encuentran en el usufructo del poder. La defensa del liberalismo y sus principios cardinales llevada adelante por el Partido Liberal, ms que un problema de doctrina, constituye un asunto poltico. La crtica va dirigida a quienes, encargados de ejecutar la propuesta liberal de 1830, lo han hecho equivocadamente: se trata de descalificar a sus oponentes con el fin de sustituirlos en el poder. La defensa de la alternancia, de la presencia de partidos polticos y del derecho a la libertad de imprenta eran parte de la disputa por el control del poder. Algo parecido ocurre a la hora de dirimir las diferencias existentes en torno a la orientacin de la economa. El problema que est en juego no es meramente doctrinario; se trata ms bien de una contienda que tiene su origen en la disparidad de beneficios que acarrea la ejecucin de las medidas gubernamentales, lo cual los lleva a convertirse en crticos del liberalismo econmico, como veremos a continuacin.
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La crtica al liberalismo: el predominio econmico de la mayora


Al igual que ocurre con el ordenamiento poltico, al establecerse la Repblica en 1830, se fijan los propsitos que deben regir la conduccin econmica de la nueva nacin. Se establece como prioridad fundamental alcanzar la prosperidad material e iniciar un proceso de recuperacin de la devastada economa, que permita sostener en la direccin del proyecto a los poseedores de la riqueza. Al comienzo no existen diferencias. Se trata de llevar adelante un proceso de crecimiento econmico que favorezca el desarrollo agrcola del pas como principal fuente de recursos. Para ello se considera indispensable atender dos asuntos de trascendental importancia: resolver los problemas de comunicacin a fin de garantizar la circulacin de mercancas hacia fuera y dentro del territorio, y propiciar la inmigracin para, de esta manera, solventar la dramtica escasez de mano de obra que afecta la posibilidad de generar actividades productivas. No hay, pues, mayores divergencias programticas en relacin a los objetivos a alcanzar, ni se plantean opciones que promuevan una modificacin sustancial del esquema de produccin y distribucin de la riqueza. Sin embargo, la convivencia no es duradera. Si bien no hay diferencias en cuanto al contenido general del proyecto, la instrumentacin de un conjunto de medidas inspiradas en el liberalismo se enfrentar a la realidad de una estructura econmica en ruinas y atrasada, y provocar la reaccin de los dismiles intereses existentes entre los notables. Las carencias econmicas generalizadas, el atraso o inexistencia de mecanismos e instrumentos comerciales, financieros y productivos que dinamicen 272
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la economa, la falta de numerario, los obstculos para obtenerlo, las desavenencias que genera su colocacin y, finalmente, la lucha por apropiarse de los beneficios, constituyen los puntos neurlgicos de la controversia. En 1834, por iniciativa del Ministro de Hacienda, Santos Michelena, se sanciona la Ley de Libertad de Contratos cuya finalidad era favorecer la libre concurrencia de los particulares en las transacciones econmicas. Se pretenda con esta frmula eliminar las trabas existentes para la libre fijacin de las tasas de inters y el monto del remate de las propiedades en hipoteca. El objetivo era dar mejores garantas al capital para superar los problemas del financiamiento de las actividades productivas. Esta ley se vio acompaada de otras medidas. En 1836 se sanciona el establecimiento de los Tribunales Mercantiles, responsables de dirimir los asuntos que se desprendiesen de la aplicacin de la Ley de 10 de Abril; luego en 1841, se aprueba la Ley de Espera y Quita, segn la cual, para la ejecucin de las acreencias, no era necesario el consentimiento de todos los poseedores de exigencias contra una propiedad. Tambin, ese mismo ao, se crea el Banco Nacional de Venezuela para la emisin, descuento y giro de libranzas y letras de cambio. El Estado participaba con una quinta parte de las acciones y el resto eran suscritas por el capital privado, 50% para 4 accionistas mayoritarios: Juan Nepomuceno Chaves, Guillermo Ackers, Juan Elizondo y Adolfo Wolf; el resto seran ofrecidas en venta al pblico. Las iniciativas del gobierno, al poco tiempo, crean malestar en el grupo de los propietarios, en particular entre aquellos que comienzan a ver afectados sus intereses como consecuencia de la ejecucin de las medidas econmicas gubernamentales. La disensin
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comienza como asunto individual, aislado, pero rpidamente va cobrando cuerpo hasta convertirse en problema colectivo. El objetivo es alcanzar una modificacin sustancial de la situacin, cuyos resultados se traduzcan en un mejoramiento significativo de las condiciones en las cuales desempean los agricultores su actividad econmica. No se trata exclusivamente de condenar la Ley del 10 de abril y lo que para sus oponentes son sus nefastas consecuencias, sino de construir una argumentacin en la cual se ataca y descalifica una determinada concepcin en el manejo de la cosa pblica y el predominio de los intereses de un sector econmico, los comerciantes, en desmedro de los principales generadores de riqueza, los agricultores. Aun cuando en un primer momento estn presentes diversos matices y algunas apreciaciones encontradas, a medida que el fortalecimiento poltico de los liberales se convierte en realidad incontrovertible, la crtica al modelo del liberalismo econmico llevado a cabo por el gobierno se hace ms frrea y exacerbada. Los momentos culminantes de la contienda son precisamente los que transcurren entre 1844 y 1845, poca de definiciones electorales y de agudizacin de la crisis econmica como consecuencia de la cada de los precios de los productos de exportacin. No obstante, desde el surgimiento de las primeras diferencias, en 1837, la base de la disputa se sostiene sobre tres elementos claves: la condena al liberalismo excesivo, la defensa de la actividad agrcola como fuente bsica de recursos y la necesaria e impostergable intervencin del Estado en la vida econmica con el objetivo de normar y regular su equilibrio. En torno a estos puntos los voceros del llamado Partido Liberal exponen las reservas que 274
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les inspira el liberalismo econmico de la cpula gobernante y presentan su propia teraputica.

Los excesos del liberalismo


El malestar originado por las medidas econmicas del gobierno despierta, entre muchos propietarios, especiales reservas. Tres aos despus de la aprobacin de la Ley del 10 de abril y dos aos ms tarde de haber empezado a funcionar los tribunales de comercio previstos en la Ley Mercantil, se alzan las primeras voces de protesta: Toms Lander, quien es citado en calidad de deudor por el Tribunal Mercantil de Caracas, discute su carcter inconstitucional y expone sus opiniones adversas a la legislacin imperante: leyes absurdas y estrafalarias depravan la razn de los asociados inducindolos a absurdos y a peligrosas extravagancias (Lander, 1837: 483) Pero no est solo Lander en su rechazo a la legislacin vigente, Jos Flix Blanco y Juan Bautista Calcao, redactores del peridico La Bandera Nacional, manifiestan opiniones adversas a la citada normativa. El editorial del 23 de enero de 1838, expresa sus reservas ante el excesivo liberalismo que encierra el instrumento legal y los peligros que podra acarrear la elevacin de las tasas de inters en virtud de las condiciones reinantes: escasez de mano de obra y notoria ausencia de capitales. A mediados de ao, se pronuncian por su reforma. A partir de 1840, la opinin en contra de la polmica ley se compacta y la argumentacin se formula alrededor de un axioma primordial: los que se ocupan de conducir la orientacin de la economa han cometido excesos en la aplicacin de los principios del liberalismo econmico. Segn los liberales, los
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jerarcas del gobierno, inspirados en los dogmas de la economa poltica inglesa y considerndolos infalibles, no repararon en las especificidades de la realidad venezolana, pas eminentemente agrcola al cual no pueden aplicrsele preceptos vlidos slo para los pases cuya economa se sostiene en la actividad comercial. Las leyes mercantiles aprobadas por las legislaturas han liberado el precio del dinero, un bien cuya alta demanda favorece el incremento de su valor, mxime en un pas como Venezuela, pobre, endeudado y en el cual escasea an ms el numerario. Para ellos, tal desacierto ha provocado desacomodos de especial gravedad: los intereses han elevado a niveles que superan la rentabilidad de la produccin, la propiedad agrcola, cuyo precio ha dejado de ser estable para convertirse en un valor efmero y eventual. Ello ha dado lugar a una prdida del equilibrio econmico. Se ha aumentado el poder de los dueos de la riqueza metlica en detrimento de los propietarios y productores agrcolas, se ha oprimido a la industria y arruinado a la clase laboriosa. Al liberar a la usura se han favorecido el abuso y el agio. Los que en otra poca fueron capitalistas honrados que cobraban tasas de inters guiados por la moderacin, se han transformado en agiotistas y, los usureros de siempre, son ahora buitres que se alimentan de los despojos de sus vctimas. Es, pues, el despotismo de la usura, la esclavitud del trabajo, la sancin del abuso, el desnivel de la sociedad, el predominio de la minora improductiva sobre la mayora laboriosa. Al argumento del desequilibrio econmico se suma otro cuyo fundamento es de carcter moral. Consideran los hombres del Partido Liberal que los excesos del liberalismo han socavado los valores de la sociedad. La generosidad ha dado paso a la codicia, 276
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el honor ha sido sustituido por la insaciable avaricia, se premia la indolencia y se castiga al laborioso, el hombre honrado es perseguido y el inmoral se mantiene en la impunidad. En definitiva, para los liberales no ha sido certera la conduccin de la economa nacional ni los conceptos e ideas del liberalismo europeo que la inspiran. Sus juicios intentan rescatar criterios morales y especificidades nacionales que claramente contradicen el esquema terico que, en ese momento, dio explicacin y base conceptual al surgimiento y desarrollo del moderno capitalismo comercial e industrial en Europa. Los llamados liberales, en su incesante campaa de condena al gobierno, demudan en furibundos antiliberales. Al contradecir a sus oponentes, como bien apunta Eduardo Arcila Faras en su prlogo al libro de Elas Pino (1987) acuden a las anticuadas frmulas mercantilistas y, cuando dan un paso adelante, se quedan a medio camino de la Fisiocracia. Desbrozado el camino que los convierte en enemigos del dogmatismo liberal sostenido por sus contrarios, afianzan su alegato en la defensa de la larga tradicin agrcola de los venezolanos.

La agricultura: manantial nico de la riqueza


El 25 de junio de 1838, los agricultores se agrupan en una sociedad, cuyo objetivo es procurar medidas eficaces tendentes a proporcionar los fondos capaces de cubrir las necesidades de la agricultura. Entre sus promotores se encuentran Jos Antonio Pez, Toms Lander, Manuel Mara Echeanda, Toms Jos Sanabria, Claudio Viana, Manuel Felipe de Tovar, Juan Bautista Calcao, Manuel de Ibarra y muchos otros

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Esta es la primera iniciativa mediante la cual, el gremio agricultor se plantea defender de manera colectiva los intereses de quienes se dedican a lo que consideran la fuente fundamental de la riqueza nacional. No hay, pues, divergencias entre los miembros de la elite en relacin a la importancia de la agricultura como fuente de la riqueza nacional. No obstante, el argumento mediante el cual se sostiene que las medidas del gobierno afectan a la agricultura como manantial nico de la riqueza, constituye parte central de la controversia que en materia econmica se produce entre los notables. En opinin de los liberales, la deplorable situacin en la cual se encuentra la agricultura es consecuencia directa de los exabruptos cometidos por el gobierno y su funesto dogmatismo doctrinario. Es el gobierno el nico responsable de la exnime y moribunda actividad agrcola, no obstante constituir ella la fuente primordial de la riqueza venezolana. En apoyo a esta afirmacin sealan que es de la produccin agrcola de donde provienen las rentas del tesoro pblico, las mercancas que surcan las fronteras y animan el comercio exterior de Venezuela; es ella la que emplea y alimenta a su poblacin, es la generadora de la riqueza individual de los ciudadanos, la nica fuente capaz de ofrecer prosperidad, la verdadera y ms importante industria nacional, la que conserva y moraliza las costumbres, a ella se han dedicado los venezolanos desde los ms remotos tiempos. Es pues, la agricultura la nica esperanza que tiene la Repblica para solventar sus males, deudas y atraso. De all que condenan con vehemencia la conducta oficial, la cual, lejos de favorecerla, la ha colocado en el deplorable estado en el cual se encuentra, sometida al rigor e impudicia de los prestamistas.

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Pero de la defensa a la agricultura, esa divinidad en cuya presencia deben desaparecer todas las otras, tal como seala Toms Lander, se transita el camino que permite reivindicar al productor agrcola, vctima primera de la quiebra material de la nacin. Si la agricultura es la madre de la riqueza, los agricultores son los encargados de hacerla realidad. Son estos abnegados, laboriosos y honrados ciudadanos quienes, a pesar de la adversidad y las dificultades, sostienen con su trabajo la regularidad del ingreso y el incremento de la produccin exportable. Son ellos, inspirados en su patriotismo y perseverancia, quienes han realizado los mayores sacrificios esperanzados en la proximidad de mejores tiempos. Es a ellos, de acuerdo al criterio de los liberales, a quienes les corresponde determinar el destino que ha de tomar la economa de la nacin, no solamente porque constituyen la mayora y porque poseen virtudes dignas de crdito y consideracin, como son la perseverancia, la abnegacin y la laboriosidad sino porque, adems, son los nicos que, de manera natural, se identifican con el bienestar de la actividad que desempean. El discurso del Partido Liberal, tambin en este aspecto, se encuentra mucho ms cerca de los fisicratas al plantear que slo el trabajo empleado en el cultivo de la tierra es generador de riqueza, al contrario de lo que sostena Adam Smith, el padre del liberalismo, cuando afirmaba que todo trabajo industrial, tanto el realizado en la fbrica como en el comercio o la industria, era productor de riqueza (Pino, 1987: 36). La posicin de los liberales, atada a la tradicin agrcola, reivindica el lugar protagnico para quienes estn vinculados a la tierra, nico e insustituible
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manantial de riqueza. De manera que la recuperacin de la economa y del equilibrio social, alterados por la errada prctica gubernativa de los godos, impone la incorporacin inmediata de los hombres de la tierra a funciones polticas y un cambio en la orientacin del Estado: su intervencin se hace imprescindible para salvar a la agricultura y enderezar los entuertos.

El Estado interventor
La manera de solventar los excesos ocurridos como consecuencia de los abusos en la aplicacin de los postulados liberales es abandonar, drstica e irrevocablemente, la poltica del laissez faire y comprometer al Estado de manera activa en la recuperacin del pas. Al constituir Venezuela un pas nuevo, endeudado, pobre y agrcola, deban aplicrsele principios acordes con su condicin. Al contrario que en los pases viejos, en Venezuela abundan los elementos primitivos de riqueza, campos feraces, ricas canteras, abundante pesca, millares de leguas de tierra virgen y escasea lo que a ellos les sobra: brazos y capital, es decir, los principales agentes de riqueza (Guzmn, 1845) Resolver las enormes dificultades que enfrentan los pases nuevos en su proceso de crecimiento no puede estar al alcance de los particulares: no es un esfuerzo individual sino de todo el cuerpo social. Le corresponde al Estado actuar para crear y favorecer las condiciones que permitan la prosperidad del pas. La proteccin de la agricultura con el concurso de capitales en condiciones favorables, ajustadas a la renta de la produccin; legislar para proteger el trabajo del hombre; herir de muerte a la usura; 280
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propiciar medidas que den valor a la propiedad; ofrecer auxilios directos a la produccin; colocar los excedentes fiscales en beneficio de la agricultura con un organismo de crdito del Estado, son algunas de las tareas que debe asumir el cuerpo social para resolver los desequilibrios existentes. A juicio de los liberales, el gobierno debe propender a garantizar la suerte y el bienestar de la mayora a travs de una clara, incesante y solcita intervencin directa del Estado en los asuntos econmicos. El vehemente respaldo al proyecto del Instituto de Crdito Territorial, formulado por Francisco Aranda en 1845 ante el Congreso Nacional y rechazado por el Ejecutivo; la solicitud expresa de contratar un crdito en el exterior a fin de resolver los problemas de escasez de capital; las frreas crticas a la poltica de mantener en depsito los excedentes del erario pblico sin incorporarlos a la actividad productiva, constituyen el cuerpo de propuestas concretas de los hombres del Partido Liberal y de su alegato en defensa de la intervencin del Estado como recurso fundamental para impedir una catstrofe nacional. La frmula del Partido Liberal es, a todas luces, contraria al liberalismo econmico de la poca: su inspiracin obedece ms bien a las exigencias de quienes, afectados directamente por la orientacin de la poltica del rgimen, procuran un cambio de direccin que les permita acceder a mayores y mejores beneficios en el usufructo de su riqueza. Se trata de un rico e intenso debate sobre los problemas econmicos y polticos del pas a la luz de las expectativas e intereses que mueven a la elite dirigente. La lucha por el poder y la confrontacin que genera entre los bandos se expresa, entre los
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llamados liberales, en la defensa de los principios del liberalismo como recurso de legitimacin de su propia actuacin poltica. La alternancia republicana, el libre juego de opinin y la participacin electoral en partidos polticos, son las piezas argumentales con las cuales enfrentan a sus contendores. La discordia sobre los problemas econmicos tiene otros ingredientes. En este caso se trata de una confrontacin por la obtencin de mayores cuotas de beneficios. El asunto se procura dirimir a travs de la confrontacin de ideas en torno a los principios de la teora econmica y su aplicabilidad en Venezuela, de donde resulta una exposicin, por parte de los liberales, en la cual se condena la ejecucin de las medidas liberales adelantadas por el gobierno. Los principios de la doctrina liberal en materia econmica no se ajustan a las especificidades venezolanas, de acuerdo a la ptica de los hombres del Partido Liberal, quienes al ver afectados de manera directa sus intereses se erigen en sus principales crticos, condenan sus excesos, reivindican a la agricultura y solicitan la intervencin del Estado. El debate, por lo dems, trasciende a los hombres de la elite. Progresivamente, los estratos inferiores pretenden incorporarse a la contienda en calidad de protagonistas, lo cual no forma parte ni del discurso ni de las expectativas de los notables; se trata ms bien de los cambios que en la sociedad venezolana produce la difusin de las ideas liberales (Pino, (1987:134-144). Las desavenencias y disparidades no finalizan con la salida de los hombres de Pez de la direccin del gobierno ni con el aparatoso y breve ingreso de los liberales al poder como compaeros circunstanciales de Jos Tadeo Monagas. Si bien durante los primeros aos de la administracin del jefe oriental se suprimen 282
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las leyes ms polmicas y se disuelve el Banco Nacional, muchos de los asuntos que se discutieron en las dcadas iniciales de la Repblica, no slo determinaron el ritmo de la poltica y el rumbo de la economa, sino que adems se han sostenido como aspectos cruciales de las discordias y enfrentamientos polticos desde el siglo XIX hasta nuestros das. La defensa de la libertad de imprenta, el esquema bipartidista, la discusin sobre reeleccin y alternancia en el mando, la va electoral como mecanismo idneo para acceder al poder, la discusin sobre la agricultura como base de nuestro desarrollo, la presencia de libertades econmicas, el papel que debe ocupar el Estado en el desenvolvimiento de la economa, no son acaso temas de un debate que an permanece pendiente entre nosotros?

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De la palabra escrita al rumor. Viaje de vuelta al antiguo rgimen en 1814

Inmaculada SIMN RUIZ Escuela de Estudios Hispanoamericanos, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas Eva SANZ JARA Centro de Estudios Histrico-Culturales, Instituto de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Alcal

ntre 1809 y 1812 se convocan Cortes en la Pennsula y en Ultramar en distintas ocasiones, tanto con carcter ordinario como extraordinario. Las Cortes extraordinarias se renen entre 1810 y 1812 para la elaboracin y la aprobacin de la Constitucin; las ordinarias tienen lugar una vez promulgada la Carta Magna. Todas ellas se desarrollan en circunstancias excepcionales, puesto que tienen lugar sin la presencia del Rey. Dos tipos de documentos resultan particularmente relevantes en este contexto: los Poderes y las Instrucciones. Ambos son portados por los diputados que asisten a las sesiones en representacin de las diferentes provincias que conforman la Monarqua. Los primeros siguen la siguiente frmula: A los Diputados de Cortes se les otorgan poderes ilimitados a todos juntos, y a cada uno de por s, para cumplir y desempear las augustas funciones de su nombramiento y para que con los dems Diputados de Cortes puedan acordar y resolver cuanto se proponga en las Cortes, con plena, franca, libre y general facultad, sin que por falta de poder dejen de hacer cosa alguna, pues todo el que necesitan se les confiere, sin excepcin ni limitacin. Y los otorgantes se obligan por s mismos, y por el de todos los vecinos de este reino o provincia, en consecuencia de las facultades que les son concedidas como electores nombrados 289

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por este acto, a tener por vlido y obedecer y cumplir cuanto como tales Diputados de Cortes hicieren y se resolviere por estas.49 Frente a los Poderes, que como puede observarse confieren cierta autonoma de accin a los diputados, se encuentran las Instrucciones,50 que los limitan en parte, al recomendarles la actuacin a seguir en Cortes. Estas recomendaciones, sin embargo, en ningn momento eran imperativas que el diputado deba defender, ya que ste tena, como hemos visto, poder para discutir y defender lo que juzgue conveniente. Las Instrucciones son documentos a travs de los cuales las provincias indican a los diputados que las representan sus demandas, reclamaciones, inquietudes y propuestas. Las provincias aprovechan, pues, el envo de representantes a Cortes para reclamar cuestiones que en la mayor parte de los casos no son nuevas ni estn relacionadas especficamente con la coyuntura poltica en la que se produce la convocatoria. Normalmente, las redactan los ayuntamientos; sin embargo, en ocasiones, las elabora algn personaje importante de la provincia que es designado a tal efecto. Estos documentos guardan cierta semejanza con los Cuadernos de Quejas de la
49 Espaa, Consejo de Regencia, Frmula de los diputados suplentes de las provincias ocupadas y de Indias, reproducido en http://www.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/ c1812/01383864266915620201802/p0000001.htm, consultado el 18 de mayo de 2009. 50 En los ltimos aos se han publicado algunas compilaciones de Instrucciones de los diputados a la Junta Central y a las Cortes de Cdiz. Beatriz Rojas, Juras, poderes e instrucciones: documentos para el estudio de la cultura poltica de la transicin. Nueva Espaa y la capitana General de Guatemala, 1808-1820, Mxico, Instituto Mora, 2005; ngel Rafael Almazara Villalobos y Armando Martnez Garnica, Instrucciones para los diputados del Nuevo Reino de Granada y Venezuela ante la Junta Central Gubernativa de Espaa y las Indias, Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga, 2008.

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Revolucin francesa; no obstante, al igual que stos no pueden ser calificados de revolucionarios, aunque s son crticos con el sistema en ciertos aspectos. Esta crtica no suele aparecer de manera explcita. Tienen un fuerte carcter propositivo, pero no postulan cambios estructurales sino reformas concretas. El contenido de estas Instrucciones es sumamente variado. Aparecen en ellas crticas a algunas cuestiones relativas a la forma de gobierno -aunque no directamente contra la monarqua- as como remedios a los problemas que se plantean, entre los que tiene relevancia la peticin de respeto a las leyes. Tambin hay crticas de carcter poltico, encubiertas siempre bajo la forma de propuestas. Como decamos, no se trata de demandas revolucionarias, en el sentido de que no exigen en ningn caso un cambio de rgimen, pero s constituyen una revolucin imperceptible, porque bajo un imaginario poltico que todas ellas comparten, se pretenden cambios leves, moderados, que, unidos, supondran una modificacin importante del panorama poltico del momento. Se busca un cambio pero todava no queda demasiado claro cul. Por otra parte, se manifiestan en estas Instrucciones peticiones econmicas y sociales. No obstante, predominan las demandas concretas de las provincias frente a otras ms generales. Pareciera, por ello, que las provincias tienden a asumirse a s mismas como un todo, como entes independientes. Aunque no puede afirmarse que se ponga en duda la pertenencia a un ente superior, priman los intereses particulares e inmediatos sobre los generales. Tanto los Poderes como las Instrucciones se convertirn en un instrumento de persecucin por parte del Rey cuando retome el trono en 1814. Como se ver, la posesin o no de dichos documentos y la defensa que de ellos hicieron los diputados, fueron utilizados como pruebas en los juicios a que fueron
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sometidos algunos representantes peninsulares y americanos. Tanto en 1814 como en 1824, Fernando VII llev a cabo una labor de persecucin de los diputados que, lo mismo en las Cortes extraordinarias que en las ordinarias como en las de 1822-23, defendieron ideas contrarias a la continuidad del sistema absolutista. Las actuaciones y las opiniones de los diputados en Cortes fueron muy diversas, puesto que en ellas influyeron distintos factores. Por una parte, como es lgico, el deseo de defender sus ideas polticas. Pero hubo otros, no siempre compatibles con la defensa de los ideales. Entre ellos, la conciencia de estar participando en una coyuntura histrica excepcional, en un momento de cambio radical respecto a la estructura poltica del Antiguo Rgimen. Sin embargo, junto a la esperanza de cambio y a la oportunidad de contribuir a l, el temor a posibles represalias polticas -no debe perderse de vista que en ese momento reinaba la incertidumbre respecto al futuro poltico- tambin debi ser un condicionante importante que convivi, con dificultad, con la certeza de estar actuando conforme a la legalidad vigente en aquella convulsa situacin. Todos estos factores a veces contrapuestos como la defensa de ideas, la conciencia de participar en una coyuntura excepcional, el miedo y la tranquilidad de estar actuando legalmente, aparecen reflejados de uno u otro modo, unidos o de manera independiente, en los documentos relacionados con los diputados. Aparecen en las Instrucciones y en las intervenciones registradas en los Diarios de Sesiones, en sus testimonios de defensa cuando fueron acusados y detenidos, as como en los escritos que algunos realizaron como respuesta al proceso judicial en que se vieron envueltos. 292
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Los procesos de depuracin que tienen lugar al restaurarse el absolutismo en 1814 y en 1824 vienen a dar la razn a los que se mostraron cautelosos, aunque no puede afirmarse -debido a la diversidad de situaciones- que la cautela fuera un rasgo generalizado. En los procesos de 1814, que son los que trataremos aqu, los principales afectados por las persecuciones del gobierno fueron diputados cuya labor fue cuestionada por los firmantes del Manifiesto de los Persas51 o que sufrieron acusaciones particulares realizadas en su mayora por otros diputados. Estas ltimas se concretan en un texto conocido como el Memorial de Cargos52. La persecucin recay especialmente sobre ellos, as como sobre intelectuales y como consecuencia de ella hubo un exilio masivo53. A diferencia de esta primera persecucin, la represin de 1824 es ms conocida y se orient de manera ms general hacia los enemigos de la Corona, afectando por igual a causas polticas y criminales. En esta segunda ocasin se organizaron Comisiones Militares para llevar a cabo la represin54. Uno de los argumentos que los absolutistas utilizaron en contra de los diputados encausados en 1814 fue el de la extralimitacin de funciones de algunos de ellos, que actuaron como representantes de la nacin, cuando, segn los acusadores, sus poderes
51 Reproducido en Mara Cristina Diz-Lois, El maniesto de 1814, Universidad de Navarra, Pamplona, 1967. 52 Citado en las causas en las que los diputados se deenden. Archivo del Congreso de los Diputados (en adelante ACD), Papeles Reservados de Fernando VII, Tomo XII. 53 Las cifras oscilan entre los 10.000 exiliados segn los datos que ofrece Vicente Llorens, Liberales y romnticos, Castalia, Madrid, 2006 y los 12.000 de Miguel Artola, La Espaa de Fernado VII, Espasa, Madrid, 1999. 54 Han sido trabajadas por Pedro Pegenaute, Represin poltica en el reinado de Fernando VII: las comisiones militares: 1824-1825, Pamplona, Universidad de Navarra, 1974.
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nicamente los acreditaban para defender lo estipulado en sus Instrucciones y, sobre todo, porque se supona que lo que deban hacer no era legislar sino defender al Rey. Otro argumento fue que se les consideraba representantes ilegtimos en tanto en cuanto muchos de ellos, dada su condicin de suplentes, no haban sido elegidos por sus provincias. Estos suplentes fueron designados para representar a aquellas provincias peninsulares o americanas que no haban podido o no haban querido enviar representante. En estas provincias o bien no se convocaron elecciones a causa de la guerra, o bien no haba dinero disponible para cubrir los gastos del viaje del diputado. Por ello, se designaron representantes originarios de estos lugares que residan en esos momentos en la Pennsula. En los abundantes casos en los que se produce esta situacin, las dudas sobre la legitimidad y representatividad de los suplentes quedan patentes an a pesar de que todos ellos portaban los Poderes reglamentarios ya citados. Con el primer argumento, los absolutistas se acogen a la legislacin del Antiguo Rgimen segn la cual las Cortes slo se reunan para defender ante el Rey los argumentos de sus vasallos con mandato imperativo55 y para aprobar los impuestos o reconocer al nuevo monarca; mientras que con el segundo se acogen a la nueva legislacin liberal que contempla la representacin por medio de elecciones. Para demostrar la culpabilidad de los imputados se recurri a la incautacin y revisin de documentacin que los diputados tenan en su poder: notas
55 Inmaculada Simn Ruiz y Eva Sanz Jara, Las instrucciones de los diputados americanos a la Junta Central en Alfredo vila y Pedro Prez Herrero (comps.), Las experiencias de 1808 en Iberoamrica, Universidad de Alcal/Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2008.

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personales, informacin que les mandaban de sus provincias, instrucciones, peridicos, propaganda... No obstante, cuando se vio que sta era insuficiente, se acudi a los Diarios de Sesiones y, por ltimo, se procedi a atender denuncias de todo tipo en las que no se presentaba ninguna prueba de lo imputado. Nos interesa, particularmente, la importancia que se dio a los documentos incautados a los diputados que pasaron en estas circunstancias a ser motivo de persecucin y el intento de apropiacin de dichos documentos por parte de los acusadores en el desarrollo general del los procesos fernandinos. Por ltimo, nos parece relevante revisar los argumentos utilizados por los imputados en su defensa mientras se realizaban los procesos.

Mayo de 1814: Comienza la persecucin


El Tratado de Valenay, firmado el 11 de diciembre de 1813, supuso el reconocimiento de Fernando VII como Rey de Espaa e Indias por parte de Napolen, si bien no se aluda en l al carcter, absolutista o constitucional, en que este reinado se llevara a cabo. La Constitucin de 1812 ya haba entrado en vigor y las Cortes se reunieron de manera secreta para emitir un decreto el 2 de febrero de 1814 que estableca que el Rey deba firmarla si quera acceder al trono. Poco despus, el 24 de marzo de 1814, Fernando VII fue entregado por los franceses a las autoridades militares espaolas que lo escoltaron hasta Gerona. Las mismas Cortes haban trazado un itinerario que el monarca deba seguir a su regreso a Espaa y lo primero que hizo ste fue eludirlo para dirigirse a Zaragoza bajo invitacin de la Diputacin Provincial56. sta fue, y no la anulacin de todo lo legislado en las Cortes, la primera decisin poltica
56 Miguel Artola, La Espaa de Fernado VII, Espasa, Madrid, 1999.
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de El Deseado al volver a territorio espaol. Como relata Artola, los primeros das los dedic el Monarca a comprobar quines eran sus aliados y cules las posibilidades que tena de recuperar el trono por completo o de hacerlo sometido al dictado de las Cortes. El da de su entrada en Valencia, el 16 de abril de 1814, recibi la Constitucin que deba firmar segn decreto, pero tambin un diputado, Mozo de Rosales, le entreg un documento en el que se le animaba a no hacerlo, alegando su ilegalidad. Se trata del texto conocido como Manifiesto de los Persas. Una vez barajadas sus posibilidades, Fernando VII, por Real Decreto del 4 de mayo de 1814, declar nula toda la obra de las Cortes de Cdiz basndose precisamente en dicho manifiesto57. El decreto podra ser calificado como conciliador si tenemos en cuenta que se esforzaba en argumentar la ilegalidad de las Cortes y, por tanto, de todo lo legislado por ellas, apoyndose en la supuesta ilegitimidad de los diputados. Ms conciliador parece an si lo comparamos con los posteriores decretos de persecucin y con la radicalidad con la que Fernando VII terminara restituyendo el absolutismo. Pocos das despus de la emisin del Real Decreto, el mismo da en que se hizo pblico, el 10 de mayo de 1814, el Capitn General Francisco Egua, fue comisionado por el Rey para cerrar el Congreso, sellar el archivo y la biblioteca del mismo y detener a 24 diputados acusados de haberse extralimitado en sus funciones. La Real Orden de detencin instaba, adems, a que se les ocuparan aquellos papeles que pudieran servir para calificar su conducta ilcita58.
57 Decretos del Rey Don Fernando VII. Ao Primero de su Restitucin Al Trono de las Espaas, Madrid, en Imprenta Real, ao de 1819, pgs. I y ss. 58 ACD, Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12, Expo-

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Durante algunos das se examinaron los documentos incautados y por otra Real Orden de 20 de Mayo se mand a los jueces de polica que formaran las causas sin otros hechos, por entonces, que los que pudieran sacarse de los papeles personales porque -como se aseguraba en ella- en las Secretaras de Despacho no se tena noticia de que existieran documentos que pudieran influir para la instruccin de estos expedientes.59 Como no se encontraba nada en los archivos particulares, un Auto del 21 de Mayo mandaba agregar a estos documentos las Actas y Diarios de Sesiones porque como sealan los encausados en su defensa: No habiendo los Sres. Jueces hallado en ellos [los papeles incautados] sombra de crimen, la convirtieron en un proceso general contra las Cortes ms bien contra nosotros como diputados de ellas. En este contexto aparece Miguel Lardizbal y Uribe, diputado originario de Tlaxcala, aunque residente en Espaa. Nombrado representante por Nueva Espaa para la Junta Central de 1808, en 1810 form parte de la Regencia, pero fue desterrado por escribir un manifiesto contra las Cortes. A su regreso, Fernando VII lo nombr Ministro Universal de Indias. Cuando ese ministerio fue suprimido el 18 de septiembre de 1815, pas a ser consejero de Estado. Durante el proceso de incautacin de documentos, Lardizbal solicit a los diputados americanos que antes de regresar a sus respectivas provincias u ocupaciones entregaran las Instrucciones que les
sicin original de varios diputados a Cortes procesados el ao de 1814, dirigida al Ministerio de Gracia y Justicia, con varios documentos relativos a ella y respuesta a los cargos de su causa, referencia del documento escaneado en el Archivo: H3-120004r, f.1. A partir de ahora y si no se indica lo contrario, todas las referencias a este documento aparecern como Exposicin original seguido del nmero de foja. 59 ACD, Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12, Exposicin original, f.1 y v.
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haban hecho llegar sus representados (oralmente o por escrito) para solucionar los problemas de Amrica. De este modo, las Instrucciones pasan a convertirse en pruebas para los juicios que estamos tratando. Viene a corroborar su importancia la insistencia de Lardizbal que sealaba a los diputados que, de no tenerlas en su poder, dieran noticia de si estaban pendientes de resolucin de las Cortes o en las Secretarias de Despacho. Cuando Lardizbal solicit al Rey permiso para pedir esta documentacin seal que tambin deban hacer que la entregaran los diputados suplentes porque, aunque la mayora eran representantes de provincias sublevadas, y por tanto no habran mandado instrucciones al diputado, poda suceder que algn grupo de partidarios de continuar unidos a la Pennsula hubieran elaborado algunas para enviarlas all. Tambin solicit las Actas Secretas para [] proceder a la instruccin de las causas en que estn entendiendo de Real Orden contra varios ex-diputados de las Cortes Generales y Extraordinarias,60 recibindolas poco despus. El que pidiera ambas cosas a la vez muestra que no tena precisamente intenciones conciliadoras sino que estaba buscando pruebas acusatorias. Aunque la peticin de Instrucciones de manera aislada podra interpretarse como una intencin de conocer los problemas de las provincias para procurar ponerles remedio, la solicitud simultnea de las Actas Secretas deja ver que su pretensin era encausar a los diputados por su participacin en los debates para detectar si dicha participacin estaba de acuerdo o no con lo indicado en sus Instrucciones. Esta afirmacin sera contraria a la opinin de Beatriz Rojas, que sostiene que la solicitud de dichos textos se trataba
60 Archivo General de Indias (en adelante AGI), Indiferente General, expediente 1354, aos 1812-1814.

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de un acto de buena fe para tener constancia de los problemas americanos y no como el prembulo de las represiones posteriores61. Creemos que esta ltima explicacin es ms acertada porque explica la escasa respuesta recibida por los diputados que quedaron en la Pennsula, que no se dieron por enterados y evitaron a toda costa presentar ningn documento que pudiera comprometerlos. Slo las presentaron los que consideraban que su contenido no los comprometa, como el ex-diputado por Puebla, expresidente de las Cortes recin cerradas y firmante del Manifiesto de los Persas, Joaqun Antonio Prez, que present un resumen de las que le haba entregado el Ayuntamiento de Puebla, aclarando, eso s, para evitar posibles represalias sobre su persona, que l no las haba defendido en las Cortes por considerarlas irrelevantes62.

Los perseguidos
En la caza de brujas desatada en 1814 contra afrancesados, diputados e intelectuales liberales no se hizo distincin entre peninsulares y americanos; ni entre suplentes y diputados electos por sus provincias; ni entre clrigos y seglares; o diputados de las Cortes extraordinarias y los de las ordinarias. En muchos casos se libraron los americanos porque ya haban regresado a sus hogares al finalizar su perodo legislativo, pero una buena parte de ellos sufri penas y castigos tanto en la Pennsula como en Amrica. Tenemos constancia de las primeras detenciones segn quedaron registradas en El Procurador63.
61 Rojas, 2005. 62 Simn Ruiz, 2004. 63 Reproducido en Jorge Mario Garca Laguardia, Centroamrica en las Cortes de Cdiz, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.
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Fueron presos los dos Regentes Ciscar y Agar; los diputados de las Cortes extraordinarias, Muoz Torrero, presidente de la comisin de la Constitucin, Argelles y Oliberos, y otras miembros de la misma como Villanueva, Calatrava y Zumalacrregui; algunos diputados de las Cortes ordinarias como Cepero, Garca Page, Martnez de la Rosa o Canga Argelles; tambin diputados de ambas asambleas como Tern, Ramos Arizpe, Larrazbal y Feli; secretarios de despacho, como Garca Herreros, lvarez Guerra, ODonoj y Cano; y, tampoco se libraron varios particulares como el conde de Noblejas y su hermano; Quintana, Domnech, los Pereiras, los cmicos Gil y Maquez, y editores de peridicos como Manrique, del Redactor General y Ramago, del Conciso. Despus fueron apresados algunos ms, todos aquellos que no lograron huir a tiempo del pas como fue el caso del Conde de Toreno, Joaqun Caneja, Daz del Moral, Istriz, Cuartero, Tacn, Rodrigo- y que fueron denunciados ante las autoridades por sus ideas liberales o sus expresiones negativas contra la figura de Fernando VII.64 Algunos, como el ex - diputado Villanueva Astengo, no quisieron marcharse a pesar de las amenazas que se cernan sobre ellos; otros se presentaron, incluso, voluntariamente ante los requerimientos de las autoridades en un esfuerzo por demostrar la normalidad del proceso constitucional. Como veremos ms adelante, estos ltimos y varios otros apresados la misma noche del de 10 de mayo no mostraron temor porque consideraban que su labor haba sido perfectamente legtima y quisieron
64 Una lista ms completa de los perseguidos a lo largo de todo el perodo la presenta, en un documento localizado en la Biblioteca Nacional de Espaa, el diputado y tambin preso Joaqun Lorenzo Villanueva Astengo, Apuntes sobre el arresto de los vocales de cortes ejecutados en mayo de 1814, Madrid, 1820.

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llevar esta idea hasta el final. A causa de esto sufrieron prisin, incautacin de bienes y rentas, destierro y desprestigio social, si bien los que sobrevivieron a todo esto lograron el perdn en 1820. De entre los que sufrieron prisin vamos a destacar dos casos que nos llaman la atencin porque evidencian el temor que los absolutistas tenan a la propagacin de ideas contrarias a las suyas. Se trata de dos religiosos, Antonio Larrazbal, diputado por Guatemala para las Cortes extraordinarias y para las ordinarias; y Manuel Lpez Cepero, diputado por Cdiz para las ordinarias de 1813, de los que se tema que a travs del plpito propagaran aquello que ya no se poda difundir a travs de la prensa una vez restituida la censura. El primero sufri prisin aun a pesar de que varias comunidades religiosas y civiles guatemaltecas enviaron al Rey cartas solicitando su indulgencia. Fue condenado a seis aos de reclusin en el convento que sealara el obispo de Guatemala, que todava perteneca a la Corona, para que bajo su direccin se dedicara a aprender religin y fidelidad a su Rey65. Despus de sufrir un largo periplo por prisiones de Cdiz y de La Habana, lleg a Guatemala donde lo destinaron al convento de Beln, del cual, segn instrucciones estrictas dadas al prior, no podra ni salir del recinto del convento, ni recibir vistas, ni enviar o recibir correspondencia. Tanto teman a su posible influencia que incluso se lleg a rogar desde Guatemala a las autoridades espaolas que lo retuvieran en la Pennsula para evitar que imitara las actitudes sediciosas practicadas por otros ex diputados que haban regresado de las Cortes con ideas peligrosas para la continuidad del Antiguo Rgimen. Lpez Cepero, tras un intento de asesinato fallido sufrido en abril de 1814, fue enjuiciado y enviado a
65 Garca Laguardia, 1994.
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prisin en la Cartuja de Santa Mara de las Cuevas de Sevilla. Como comprobaron que se las ingeniaba para mantener cierto contacto con el exterior, lo mandaron a la Cartuja de Cazalla de la Sierra, un lugar donde permaneci totalmente incomunicado y del que no sali hasta 1820, ao en que fue designado diputado por Sevilla.

Las acusaciones
Como hemos visto, varios son los documentos acusatorios utilizados antes y durante los procesos fernandinos: el Manifiesto de los Persas, el Memorial de Cargos y las propias Causas de Estado abiertas por Fernando VII contra los diputados66. Como sealbamos con anterioridad, una acusacin previa, sin nombres concretos, es la realizada en el Manifiesto de los Persas del 12 de abril de 1814. En l se afirma en el punto 41 con claridad que los diputados no tenan derecho a legislar porque carecan del voto de la Nacin para ello; tambin se asevera en el punto 47 que no contaban con la voluntad de sus provincias. Por otra parte, se protesta en el punto 100 de dicho manifiesto porque en la Constitucin se haba establecido que en el poder otorgado por los electores se dira que los diputados: [] puedan acordar y resolver cuanto entendieren conducente al bien general de la Nacin en uso de las facultades que la Constitucin determina y dentro de los lmites que la misma prescribe, sin poder derogar, alterar o variar alguno de sus artculos bajo ningn pretexto. Se preguntan en el punto 100 si eso es libertad y dicen: Unos emigrados sin representacin legtima han de atribuirse autoridad para sellar los labios de la nacin entera, cuando junta en Cortes va a tratar de lo que ms le interesa?, Cundo jams se puso
66 Archivo Histrico Nacional (en adelante AHN), Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajos 6289-6314.

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tal coartacin a las Cortes de Espaa, cuyo primer encargo era la concurrencia con amplios poderes?, Y aqu hubo valor de privar la libertad de las Provincias, para que cerrasen sus ojos a cuanto en Cdiz se haba escrito? Ms adelante, aparecen crticas por la obligacin de los diputados a jurar guardar y hacer guardar la Constitucin porque juzgan que es irreconciliable con la libre funcin de un Diputado de Provincia porque dicha provincia podra juzgarla, incluso, perjudicial a sus derechos. El Memorial de Cargos, redactado por el licenciado Segovia, es ms especfico segn sealan los inculpados67. Hay varios cargos, como el nmero 28, en los que se dice que los diputados no tenan derecho a legislar, que sus poderes y el motivo de la reunin era para proporcionar auxilio al Rey, no para cambiar las leyes del reino. En este punto la acusacin incurre en un error, no sabemos si premeditado o no, al confundir las antiguas convocatorias a Cortes durante el Antiguo Rgimen y no contemplar la convocatoria que ya en el momento de su preparacin, en la denominada Consulta al Pas de 1809, realizada para establecer cmo y para qu se convocaran dichas Cortes, prevea que una de las funciones de las nuevas, sera que deban establecer medios para mejorar la legislacin y desterrar los abusos.68
67 ACD, Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12, Exposicin original. 68 Decreto sobre reestablecimiento y convocatoria de Cortes expedido por la Junta Suprema Gubernativa del Reino, 22 de mayo de 1809. Edicin digital a partir de Fernndez Martn, Manuel, Derecho parlamentario espaol. Tomo II, Madrid, Imp. de los Hijos de J.A. Garca, 1885, pp. 559-561. Tomada de http://www.cervantesvirtual.com/FichaObra. html?Ref=12179&portal=56 el 15 de abril de 2009.
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Las causas de Estado emprendidas a partir de 1814 contra numerosos diputados a Cortes constituyen el ncleo de la persecucin de Fernando VII contra las corrientes anti-absolutistas en general, y contra los diputados a Cortes en particular. En ellas se evidencian muchos de los temas apuntados hasta ahora. La acusacin en general se hace por la conducta poltica. Las causas pretenden, en principio, apoyarse en pruebas extradas de documentos de los diputados que les son confiscados. Por ello, insistimos, en todas ellas se ordena la incautacin de papeles a los detenidos. En la causa de los ex regentes Manuel Ciscar y Pedro Agar se manda secuestrar y sellar todos los papeles, as como proceder inmediatamente a un escrupuloso examen de todos los papeles aprendidos69; en la de Miguel Antonio Zumalacrregui se utilizan como documentos inculpatorios los Poderes del diputado a Cortes. Al acusado le interrogan sobre ellos y se ordena el reconocimiento de sus papeles que tienen relacin con su conducta poltica70. En la causa contra Nicols Garca Page se manda tambin la ocupacin de sus papeles por los abusos que hizo como diputado en Cortes y otros varios excesos.71 Llama la atencin el caso de Zumalacrregui, al que se le piden los Poderes por considerar que no estaban en regla, ya que haba una comisin especialmente encargada de revisar dichos documentos antes de otorgar a los portadores la credencial de diputado. Si los Poderes (que, como
69 AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo 6289, exp.1. 70 AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo 6290, exp.3 71 AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo, 6292, exp.1.

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ye hemos visto, tenan que contemplar segn la convocatoria un contenido especfico) no estaban bien redactados, la responsabilidad no deba recaer sobre Zumalacrregui sino sobre quien los redact o sobre la comisin que los dio por vlidos. Otro caso igualmente cuestionable es el presentado contra Antonio Larrazbal,72 Diputado por Guatemala, a quien se incautaron las Instrucciones que un sector del Ayuntamiento de la capital le haba entregado para que hiciera su defensa en las Cortes. El caso de Larrazbal ha sido ampliamente estudiado73, y sus Instrucciones han sido publicadas en diversas ocasiones74. No es tema de este trabajo analizarlas, pero s es importante sealar que la comisin encargada de juzgarlo no tena derecho a enjuiciarlo por el contenido del texto, ya que ste haba sido redactado por otras personas y entregado al diputado para su defensa como especificaba la ley y, por tanto, el guatemalteco no haba incurrido en ninguna falta al cumplir su cometido. Las crticas contra el texto
72 AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo, 6292, exp.1. 73 Garca Laguardia, 1994. El primero en publicarlas fue el propio Larrazbal en Cdiz en 1811, edicin que fue reeditada en Guatemala en 1953 modernizando la ortografa. Se trata de una edicin muy especial que se halla en el AGI y que fue anotada por el General Bustamante y Guerra para utilizarla en el juicio contra Larrazbal. Agradecemos a Xiomara Avendao Rojas que nos proporcionara esta noticia y una copia del texto. De este ejemplar se han hecho impresiones en los anales de la Sociedad Geogrca e Historia de Guatemala en 1943 y en la Editorial del Ministerio de Educacin Pblica, diez aos despus. 74 Instrucciones para la Constitucin fundamental de la Monarqua espaola y su gobierno, que ha de tratarse en las prximas Cortes generales de la nacin. Dadas por el MI Ayuntamiento de la MN y L Ciudad de Guatemala, a su diputado el Sr. Dr. D. Antonio de Larrazbal, cannigo penitenciario de esta Santa Iglesia Metropolitana. Formadas por el Sr. D. Jos Mara Peinado, regidor perpetuo y decano del mismo Ayuntamiento. Las da a luz en la ciudad de Cdiz el referido Diputado.
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se centran sobre todo en la influencia que tuvo en la elaboracin de la Constitucin de 1812, pero no podemos olvidar que dicha Constitucin fue firmada por todos los diputados, algunos elegidos, otros suplentes, pero todos representantes de sus provincias y muchos de ellos, como Antonio Joaqun Prez, reconvertidos en censores de la misma tan slo dos aos despus de haberla redactado. Cuando no se encontraron evidencias que inculparan a los detenidos en los papeles incautados, se pas a sustentar la acusacin en pruebas mucho ms vagas, tales como: haberse repartido papeles subversivos en esta Corte o haber impedido que se restableciera el Consejo de la Suprema Inquisicin, como es el caso antes referido de Pedro Agar y Gabriel Ciscar. No obstante, suele afirmarse que los supuestos documentos que probaran tales acusaciones no se han encontrado y, por tanto, forman parte de lo que se denomina papeles perdidos. Debido a que son papeles perdidos, no sabemos a ciencia cierta su contenido; ni siquiera podemos asegurar su existencia. Sin embargo, todo parece indicar que esta cuestin de los papeles perdidos fue bsicamente un argumento usado para denostar a los acusados. Hipotticamente, dichos papeles contenan informacin subversiva y de alguna forma aparece implcito que fueron perdidos por los inculpados a propsito. No obstante, es necesario tener en cuenta que los diputados que fueron detenidos, especialmente los primeros, no tuvieron tiempo de desembarazarse de ningn documento porque no fueron alertados de su inminente apresamiento. Por otra parte, tambin se acusa a los diputados de haber vertido afirmaciones como que la soberana reside en la nacin75 o de haber proferido expresiones
75 Caso contra Manuel Lpez Cerero, AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo 6290, exp.1.

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ofensivas contra el Rey, como la de es necesario cortarle el pescuezo76 o como que el Rey era un tirano cruel, un indigno y proclamar la necesidad de una revolucin para librarse del yugo tirnico77. Todo ello estaba basado, nicamente, en el testimonio de personas que decan haber escuchado tales declaraciones. Otras veces son an ms vagas las acusaciones, como en las causas formada por ser tumultuarios, sostener la causa de la Constitucin y promover a los liberales o por sospechar que trataban de formar partido para que en la noche del 17 de mayo, en que haba de salir el Rey a ver la iluminacin, se gritasen consignas del tipo: viva la Constitucin y muera el Rey si no la jura. Otras causas se forman a imputados por afrancesados, por proferir vivas a Napolen, por participar en charlas de caf o por colaborar con peridicos liberales, cosas todas ellas que no estaban prohibidas en 1812 pero que se queran prohibir en 1814. Destacan otras acusaciones, todas ellas basadas en rumores, en denuncias de supuestos testigos contra detenidos que no eran diputados:
[] los que eran conocidos por los corifeos en las Cortes y dems sitios pblicos, donde ganaban y dirigan a sus proslitos; y los que no eran diputados y promovan desde las galeras el desorden con palmadas y palabras injuriosas contra los diputados; [] constaba igualmente que haba varios clubs que se correspondan entre s y preparaban las materias que se haban de tratar en las Cortes, convidndose mutuamente para asistir a ellas a sostener el partido [] donde se juntaban varios clrigos, tenidos por jansenistas, y algunos seglares
76 Contra Matas Monteagudo, AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo 6291, exp.1. 77 Causa contra Miguel Garca, subteniente del Regimiento de Infantera de Galicia, AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo 6291.
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declarados por la faccin; [] sin duda haba un plan secreto a que se conformaban todos estos clubs y sujetos, pues siempre haban entrado muy unidos en opinin, y lo que uno deca en cualquiera parte, luego se aprobaba en todas y por todos los liberales; que de estos clubs salan propagandistas a las provincias para formar la opinin pblica, como ellos decan; [] para estos cargos eran designados los hombres ms inmorales e impos y republicanos en sus principios, observando que tenan preferencia los que haban sido penitenciados por la Santa Inquisicin []78

Aparecen tambin acusaciones por injurias contra la real persona de Su Majestad y por ser sospechosos en general, como declar un acusador contra Marcos de la Pea Garca que [] escondi al hijo del boticario de la calle de Santiago el que haca el Redactor Francs, quien expres tena dos pistolas para matar a SM el da de la entrada a su real corte []79.

La defensa
Las dos lneas generales utilizados por los diputados en su defensa a nivel individual fueron insistir en la lealtad al Rey y afirmar que en todo momento se haba actuado con ella como gua y que siempre se comportaron conforme a la legalidad vigente; legalidad que, por otra parte, estaba siendo infringida con esta persecucin. Por otro lado, un grupo de diputados conformado por Diego Muoz Toreno, Manuel Lpez Cepero, Ramn Feli, Miguel Ramos Arizpe,
78 AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo 6298, exp.2. 79 AHN, Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajo 6300, exp.4.

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Jos de Zorraqun, Joaqun Lorenzo Villanueva, Nicols Garca Page y Juan Nicasio Gallego, prepar una larga exposicin en su defensa a las acusaciones vertidas tanto en el Manifiesto de los Persas, y en el Memorial de Cargos, basado en el primero, como en las Causas de Estado que se ordenaron para cada caso en particular. Dicha exposicin consiste en una serie de documentos de 779 hojas y unas 2000 citas en la que la principal lnea de defensa es el argumento de que respondan a la solicitud de Fernando VII de reunirse para dar nuevas leyes a la Nacin espaola realizada el 1 de enero de 1810 por la Junta Central. Sealan que los firmantes del Manifiesto de los Persas estn acusndolos de haber hecho lo mismo que ellos, ya que todos haban participado en las sesiones de Cortes y aprobado la Constitucin. Es ms, en muchas ocasiones votaron juntos a favor o en contra de las mismas leyes. Por esta razn, se dice, el proceso est lleno de contradicciones y de calumnias.80 Otro de los principales argumentos utilizado por quienes elaboraron esta exposicin se concentr en la defensa de la inviolabilidad de los diputados, asegurada para todos ellos incluso despus del regreso al antiguo orden de cosas cuando por Real Decreto de 1 de junio de 1814 se mand expresamente y en general que a nadie se persiga por sus opiniones81. Dentro de esta defensa frente a los Persas, los diputados imputados alegaban que los primeros mentan al decir [] que no tenamos poder
80 ACD, Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12, Exposicin original 81 ACD, Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12, Exposicin original, Dentro de este tomo se encuentra un documento, el nmero 5, Exposicin de los diputados sobre su derecho de inviolabilidad donde se presenta una muy elaborada defensa de dicho derecho. El documento se puede consultar en este fondo escaneado por el Archivo con la referencia H3-12-0741r.
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especial ni general de las provincias82 cuya falsedad se demuestra con el poder ilimitado que se nos dio a todos bajo la formula que circul la Junta Central en la instruccin que acompaaba a su decreto del 1 de enero de 1810. Los Persas decan que los que formaron la Constitucin no tenan la voluntad de las provincias que estaban en guerra y por eso no haban podido enviar poderes a sus representantes y que esta imposibilidad no supla el consentimiento expreso que es necesario. Se trata de una argucia legal de los firmantes del Manifiesto cuyo contenido no deja de ser cierto pero tambin hay que insistir en que la comisin de poderes dio algunos de estos Poderes por vlidos (y que adems contaban con una frmula oficial redactada por la Regencia y aceptada por todos), como sealbamos en el caso de Zumalacrregui, y que eso deba ser considerado como vlido mxime teniendo en cuenta que durante todo el perodo constituyente se acept su presencia y su opinin como la del resto de los diputados que s traan poderes desde sus provincias. En la exposicin de su defensa, los encausados al referirse a la inviolabilidad de los diputados afirman que ellos jams la reclamaron en las Cortes para sostener sus opiniones pero que es un derecho antiguo:
[] se convencer V.E. de que la inviolabilidad o esencin de responsabilidad en sus opiniones por derecho natural y de gentes es esencial al caracter de los individuos de todo cuerpo representativo de una Nacin -y subrayan carcter- que por lo mismo han sido siempre inviolables los diputados de las Cortes de Espaa sin que pueda citarse uno solo que fuese reconvenido en juicio, aun por dictmenes o votos, de que se citan exculpos83.
82 ACD, Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12, Exposicin, f.11. 83 ACD, Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12, Exposicin, f 19v.

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Efectivamente, el Decreto de 28 de noviembre de 1810, por el que se dio la prerrogativa de inviolabilidad a los diputados, deca que:
[] jamas debe molestarse e inquietarse los Diputados por las opiniones y dictmenes que manifiesten, para que tengan la libertad que es tan indispensablemente precisa en los delicados negocios que la Nacion confia a su cuidado Que ninguna autoridad, de cualquiera clase que sea, pueda entender proceder contra los Diputados por sus tratos y particulares acciones durante el tiempo de su encargo y un ao despus84.

Pero llama la atencin que acudan tambin al derecho de gentes para reclamarlo, ya que es cierto que en las Cortes medievales se goz de tales prerrogativas pero no fue as en las Cortes modernas. La inviolabilidad de los diputados entendida como se entendi en Cdiz no es heredera de las Cortes castellanas, barridas del mapa por la presin del absolutismo, ni siquiera del viejo parlamentarismo ingls, sino de la Revolucin Francesa85, no obstante, los diputados en su defensa no se atreven a alegar dichos principios y se retrotraen al pasado. Tomar como antecedente las antiguas leyes podra dar ms legitimidad a su defensa frente a los defensores del absolutismo. Ello se debe a que tras 19 meses de arresto lo que queran sealar en el documento es que no estaban defendiendo ni la obra de las Cortes ni las opiniones vertidas entonces sino que
84 Conrmacin de la inviolabilidad de los diputados de Cortes y declaracin de los trminos, en que civil criminalmente se puede intentar accin contra los mismos en Coleccin de los decretos y ordenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordinarias desde su instalacin el 24 de septiembre de 1810 hasta su igual fecha de 1811, Imprenta Real, Cdiz, 1811. 85 Salustiano de Dios, Notas sobre la inviolabilidad e inmunidad de los diputados en las Cortes de Cdiz, Revista catalana dhistoria del dret, n 1, 1996, p.668.
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tenan derecho a hacerlo y a no ser detenidos por ello. Que los redactores del Manifiesto y del Memorial de Cargos lo saban pero que venganza y sed de sangre era lo que los haba movido a hacer las denuncias adems de constituir una manera de acercarse al monarca para obtener de l recompensas. Citaremos una ltima fuente en lo que se refiere a la defensa, un impreso elaborado por uno de los diputados encausados, Villanueva Astengo. En l se esgrimen bastantes argumentos a favor de los inculpados y en contra del proceso que contra ellos se emprendi, ms all de las defensas basadas en la fidelidad al Rey que aparecen en las testificaciones de la mayora de los acusados (lgicas si se tienen en cuenta las circunstancias, y ciertas ya que ellos verdaderamente estaban actuando en la legalidad que se estableci ante el vaco de poder). Villanueva se erige en adalid de los encausados, de ah la importancia de este documento y de ah que consideremos conveniente citarlo de modo extenso. En general, el impreso relata quejas de cmo fue llevado a cabo el proceso y lo califica de ilegal por muchos motivos. Afirma Villanueva para empezar que, segn la ley, los diputados no pueden testificar contra sus compaeros. Habla de modo bastante negativo sobre los informantes y tambin critica la actuacin de los jueces para concluir que todo el proceso fue muy irregular. El autor describe la cuestin que hemos tratado ms arriba, de la exigencia a todos los acusados de que entregaran sus papeles para revisarlos y de cmo estos documentos no aportaron ninguna prueba para la acusacin. El diputado achaca a la mala fe que se siguiera adelante con el proceso a pesar de todo. En sus palabras:
Arrestadas estas personas [] y ocupados y examinados sus papeles, dieron parte los jueces a SM

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[] En aquel momento no apareca an cuerpo del delito, ni papel ninguno en las casas de los presos que sirviese de apoyo legal al deseado proceso. Si en este escrutinio procedieran los jueces como jueces, esto es, con imparcialidad, no buscando nicamente lo malo que no haba, sino lo bueno que haba, y al parecer incomodaba; mostrarn que haban hallado pruebas del decidido amor de algunos de los presos al Rey y a la patria.

Aun no habindose encontrado ninguna causa en los documentos para que los detenidos siguieran estndolo, as permanecieron, lo que Villanueva califica de ilegal. Sin papeles que inculparan a los acusados, seala, se decide pasar a interrogar a informantes, a los que el ex - diputado por Valencia se refiere en estos trminos:
[] antes de comenzar esta causa se dio por cierto a nombre del Rey que hubo crimen, y que este crimen lo cometieron algunos diputados; quin hubiera osado poner en duda estos dos hechos, o dar por incierto lo que a nombre del Rey se haba dado por cierto? As es que nadie habl sobre si hubo o no crimen: ni sobre si ese crimen fue o no cometido por diputados, porque lo uno y lo otro se haba asegurado en reales rdenes, sino sobre qu diputados eran los delincuentes [] Viendo los informantes que los presos lo estaban de orden del Rey: cuando no dirigiese su pluma el odio o la venganza personal, era fcil que influyese en ellos la lisonja; y aun estaba expuesta la buena fe a recelar que la anticipada prisin, cuando menos, era indicio de ser estos presos los delincuentes que se deseaban hallar.86

86 Villanueva Astengo, Apuntes sobre el arresto de los vocales de Cortes, ejecutado en mayo de 1814 escritos en la crcel de la Corona por el diputado Villanueva, uno de los presos, Imprenta de Don Diego Garca Campo y Compaa, Madrid, 1820, p.45.
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Villanueva niega, por ltimo, que los diputados pagaran a los asistentes a las galeras para que profirieran insultos en contra de sus enemigos polticos, alegando que se trataba de comentarios espontneos. Tambin trata la autorizacin de los escritos y peridicos insolentes y subversivos y las tertulias en los cafs, que se utilizan como pruebas para acusar a los diputados. Villanueva dice en defensa de los stos, que en todo momento se persigui el objetivo de la unin de Espaa, adems de que son acusaciones vagas y carentes de base. Lo que ms llama la atencin de la defensa de Villanueva como la del resto de los imputados es que no acuda, sin embargo, a la defensa de la libertad de imprenta. Deba existir una consigna entre los acusados de no basar su defensa en disposiciones emanadas de las Cortes siempre que esto fuera posible. Tambin afirma que no hubo excesos por parte de los diputados puesto que stos contaban con poderes que les permitan actuar como lo hicieron:
Excedieron de sus poderes, dice el fiscal. Dnde estn las pruebas de ese exceso? No pudieran ser otras sino perjuicio de la Nacin y ofensa de los derechos del Rey. Mas decretos que trajesen consigo ese estrago, pudieran haber sido jurados y respetados y aplaudidos por los tribunales, por las autoridades civiles, por los obispos, por los cabildos, por el clero todo y el pueblo espaol, que sostena tan sagrada lucha por conservar ilesos sus derechos y los de su monarca?87

87 Villanueva Astengo, Apuntes sobre el arresto de los vocales de Cortes, ejecutado en mayo de 1814 escritos en la crcel de la Corona por el diputado Villanueva, uno de los presos, Imprenta de Don Diego Garca Campo y Compaa, Madrid, 1820, p.370.

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Conclusiones
Tras el anlisis detenido de las causas de estado contra los diputados e intelectuales, del Manifiesto de los Persas y de la Exposicin que hicieron algunos diputados de manera conjunta en su defensa, podra afirmarse, como lo hace el diputado Villanueva Astengo en su revelador documento, que no se trat de un verdadero juicio. Todo parece indicar que el proceso haba sido llevado a cabo de manera previa; que la decisin ya estaba tomada y lo que se denomina juicio es en realidad una bsqueda de pruebas que corroboraran dicha decisin inculpatoria. La consigna es inculpar, las razones que justifiquen la acusacin se buscan con posterioridad y si no se encuentran en los impresos se hace uso de testimonios orales basados en rumores. Se da inicio a la bsqueda de pruebas acudiendo a los papeles de los diputados; al no obtenerse resultados, se recurre a los Diarios de Sesiones y otros papeles de Cortes y, como stos tampoco arrojan suficientes evidencias de culpabilidad, se termina prestando odos a testimonios, inducidos por los propios acusadores, difcilmente comprobables y a rumores de todo tipo. A travs del anlisis de los procesos, contemplamos como se regresa al Antiguo Rgimen en poco menos de un mes: el tiempo necesario para que se abandone la confianza en la palabra escrita y se pase a la confianza en el rumor. Desde el texto que definamos como moderado ms arriba, el Real Decreto del 4 de mayo de 1814, basado en el Manifiesto de los Persas, a los procesos transcurren menos de treinta das; tiempo que coincide con el viaje de Fernando VII desde que es entregado por los franceses a las autoridades espaolas, desoye las indicciones del congreso al dirigirse a Zaragoza,
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recibe la Constitucin y el Manifiesto de los Persas en Valencia y llega a Madrid. Podra afirmarse que el Rey hace su entrada en la Pennsula con cierta prudencia, de ah el carcter tmido del documento del 4 de mayo y que no fuera impreso hasta el da 10, pero segn avanza hacia la capital va recibiendo muestras de apoyo incondicional que hacen que sus intenciones de gobierno se radicalicen, llegando as al momento ms ilegal de los procesos. Consideramos necesario terminar apuntando algo importante sobre uno de los temas con que inicibamos este texto: la persistencia del miedo. Aunque nosotros nos hemos centrado en el de los diputados encausados, no es exclusivo de ningn grupo, sino que fue sufrido por unos y otros sucesivamente. Tenan temor los polticos proabsolutistas antes del regreso de Fernando VII, tambin el propio Rey en esos aos previos a 1814 y al llegar a la pennsula, lo tuvieron los anti-absolutistas en Cdiz y en el perodo de procesos, lo padecieron nuevamente en 1820 los anti-absolutistas, cuando los liberales alcanzan el poder, y, de nuevo, lo sufren los liberales en 1824. El miedo funciona, as, como una forma de autocensura pero tambin empuja a salir a la calle a reivindicar lo que sea con tal de que a uno no lo sealen o a denunciar a los dems para permanecer del lado del poder, como seala Artola al dudar de la espontaneidad de los absolutistas en 1814 y de la de los liberales en 182088. En ocasiones, las provincias emitieron unas Instrucciones y los diputados y publicistas defendieron unas ideas cuyo contenido poda parecer subversivo en 1814 aunque no lo era en 1810-12 y mucho menos antes de 1808. La ocultacin de las pruebas y el empeo en legislar sobre inviolabilidad de los
88 Miguel Artola, La Espaa de Fernado VII, Espasa, Madrid, 1999.

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diputados as como la renuncia de los mismos en su Exposicin a basarse en las leyes nuevas, hacindolo por el contrario en las antiguas para asegurar su lealtad, hablan de este miedo. La represin explica el olvido historiogrfico de algunos documentos (como las Instrucciones) y tambin el que se mantengan idas equivocadas en torno a las pretensiones de las provincias americanas. Afortunadamente, cuestiones como stas estn siendo revisadas en estudios ms recientes y vamos constando que las iniciativas y las ideas evolucionan y que las influencias ideolgicas son de ida y vuelta. Efectivamente, la Constitucin de 1812 influy en Amrica pero es que la Constitucin de 1812 tambin es americana, como lo eran muchos de los diputados que la redactaron. La represin sufrida sobre ellos por parte de Fernando VII as lo evidencia.

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Fuentes de archivos Archivo del Congreso de los Diputados (ACD), Fondo Reservado de Fernando VII, Tomo 12. Archivo General de Indias (AGI), Indiferente General, expediente 1354, aos 1812-1814. Archivo Histrico Nacional (AHN), Comisin de Causas de Estado, Consejos, Legajos 6289-6314. Bibliografa Almazara Villalobos, ngel Rafael y Armando Martnez Garnica, Instrucciones para los diputados del Nuevo Reino de Granada y Venezuela ante la Junta Central Gubernativa de Espaa y las Indias, Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga, 2008. Artola, Miguel, La Espaa de Fernado VII, Espasa, Madrid, 1999. Coleccin de los decretos y ordenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordinarias desde su instalacin el 24 de septiembre de 1810 hasta su igual fecha de 1811, Imprenta Real, Cdiz, 1811. Decreto sobre reestablecimiento y convocatoria de Cortes expedido por la Junta Suprema Gubernativa del Reino, 22 de mayo de 1809. Edicin digital a partir de Fernndez Martn, Manuel, Derecho parlamentario espaol. Tomo II, Madrid, Imp. de los Hijos de J.A. Garca, 1885, pp. 559-561. Tomada de http://www.cervantesvirtual.com/FichaObra. html?Ref=12179&portal=56 el 15 de abril de 2009. Decretos del Rey Don Fernando VII. Ao Primero de su Restitucin Al Trono de las Espaas, Madrid, en Imprenta Real, ao de 1819 Dios, Salustiano de, Notas sobre la inviolabilidad e inmunidad de los diputados en las Cortes de Cdiz, Revista catalana dhistoria del dret, n 1, 1996, p.668. Diz-Lois, M Cristina, El manifiesto de 1814, Universidad de Navarra, Pamplona, 1967.

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Garca Laguardia, Jorge Mario, Centroamrica en las Cortes de Cdiz, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994. Instrucciones para la Constitucin fundamental de la Monarqua espaola y su gobierno, que ha de tratarse en las prximas Cortes generales de la nacin. Dadas por el MI Ayuntamiento de la MN y L Ciudad de Guatemala, a su diputado el Sr. Dr. D. Antonio de Larrazbal, cannigo penitenciario de esta Santa Iglesia Metropolitana. Formadas por el Sr. D. Jos Mara Peinado, regidor perpetuo y decano del mismo Ayuntamiento. Las da a luz en la ciudad de Cdiz el referido Diputado. Llorens, Vicente, Liberales y romnticos, Castalia, Madrid, 2006. Pegenaute, Pedro, Represin poltica en el reinado de Fernando VII: las comisiones militares: 1824-1825, Universidad de Navarra, Pamplona, 1974. Rojas, Beatriz, Juras, poderes e instrucciones: documentos para el estudio de la cultura poltica de la transicin. Nueva Espaa y la capitana General de Guatemala, 1808-1820, Instituto Mora, Mxico, 2005. Simn Ruiz, Inmaculada, Los actores polticos poblanos contra el centralismo. Contribuciones al primer federalismo mexicano, Fundacin Municipal de Cultura, Cdiz, 2004. Simn Ruiz, Inmaculada y Eva Sanz Jara, Las instrucciones de los diputados americanos a la Junta Central en Alfredo vila y Pedro Prez Herrero (comps.), Las experiencias de 1808 en Iberoamrica, Universidad de Alcal/Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2008. Villanueva Astengo, Joaqun Lorenzo, Apuntes sobre el arresto de los vocales de Cortes, ejecutado en mayo de 1814 escritos en la crcel de la Corona por el diputado Villanueva, uno de los presos, Imprenta de Don Diego Garca Campo y Compaa, Madrid, 1820.

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Reformas fiscales a ambos lados del Atlntico: Mxico (1836-1842) y Espaa (1845-1854)*
Jos Antonio SERRANO ORTEGA El Colegio de Michoacn jserrano@colmich.edu.mx

* Este artculo se basa en Serrano, 2007.

espus de la disolucin del imperio espaol, a principios del siglo XIX, tanto Espaa como Mxico entraron en un amplio proceso de fundacin de sus respectivos Estados nacionales. Espaa sigui el camino de convertirse de imperio en nacin, y Mxico, de colonia a nacin. Un elemento central de este proceso de cambios polticos e institucionales fue el ciclo de reformas que se emprendi a ambos lados del Atlntico con el fin de transformar las estructuras impositivas del Antiguo Rgimen89. Las clases polticas de ambos pases enfrentaron aejas y recientes circunstancias que definieron el desarrollo del sistema tributario: la reorganizacin de la burocracia encargada de cobrar los impuestos; la definicin de las jurisdicciones fiscales entre el gobierno nacional y los gobiernos locales; la definicin de las nuevas bases imponibles, y la extensin de la carga tributaria entre los distintos sectores productivos. En el centro de este proceso de reformas fiscales siempre estuvieron presentes las contribuciones directas. O para decirlo con otras palabras, los impuestos de naturaleza directa fueron uno de los principales medios considerados y apoyados por la mayora de las clases polticas mexicanas y espaolas para asentar las bases de la estructura fiscal de los nuevos estados.
89 Para la estructura scal del Antiguo Rgimen; Fontana, 1971; Artola, 1982; Mina Apat, 1981; Bonney, 1995; Marichal, 1998, y Juregui, 1999.
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Las contribuciones directas fueron los ejes articuladores de las dos reformas fiscales ms importantes que durante el siglo XIX se emprendieron a ambos lados del Atlntico: en Mxico, la que formul el Congreso Constituyente de 1835, y en Espaa el Congreso Constituyente de 1845. Ambas tenan como objetivo central el de reducir drsticamente la importancia de las tradicionales figuras impositivas indirectas. Ambas configuraron las respectivas estructuras tributarias hasta las reformas finiseculares decimonnicas de Jos Limantour en Mxico y de Raimundo Fernndez Villaverde en Espaa. Los diputados mexicanos de 1835-1836 y los diputados espaoles de 1845 basaron sus proyectos y diseos institucionales de sus respectivos sistemas hacendarios en el modelo francs, en el que se haba dibujado durante las Cortes de Cdiz de 1810-1814, y los del trienio liberal. En la contribution foncire se haba establecido que el impuesto se derramara sobre la renta neta o lquida de las propiedades rsticas, definida sta como la renta bruta menos los gastos de explotacin considerados normales90. A lo largo del siglo XIX francs, la renta neta continu siendo la base imponible de la directa real. En las Cortes de Cdiz, se discuti ampliamente sobre qu parte de los haberes de los ciudadanos contribuyentes debera incidir la contribucin91. Despus de un largo debate, se concluy que la contribucin de 1813 se basara en la renta neta. El mismo concepto fiscal fue rescatado durante el Trienio92. Los hacendistas espaoles posteriores a 1820, como Flores Estrada,
90 Pro Ruz, 1992, p.39. Tambin Segura y i Mas, 1988, p.175 y siguientes y Vallejo Pousada, 2001. 91 Para la discusin en las Cortes de 1810-1814 consultar Lpez Castellanos, 1996 y Lpez Castellanos, 1999, p. cxxxvii. 92 Para la contribucin de 1821 consultar Garca Gutirrez, 2002.

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Canga Arguelles y Senz de Andino, quien influy de manera notable en el ministro Lpez de Ballesteros, ofrecieron distintos argumentos para justificar el producto lquido como base de la contribucin territorial. En especial, este era el nico medio para lograr la neutralidad econmica del sistema tributario, es decir, no desalentaba la reinversin de los capitales en las distintas actividades productivas93. Pero si los diputados espaoles y mexicanos emprendieron bajo los mismos supuestos las dos reformas fiscales ms importantes del siglo XIX, por qu sus resultados fueron diametralmente diferentes? En este artculo propongo varias respuestas.

Intentar cambiar de raz: las contribuciones directas en Mxico


En 1836, con la promulgacin de la llamada Constitucin de las Siete Leyes los diputados nacionales intentaron transformar desde la raz la estructura poltica e institucional de la repblica mexicana. En materia fiscal, los diputados constituyentes de 1835-1836 abolieron las dos jurisdicciones que haban funcionado, la mayora de las veces enfrentadas, durante la primera repblica federal: la soberana de los estados y la del gobierno nacional. En efecto, en 1824 se estableci un sistema federal que implic un cambio abrupto en la historia de las finanzas pblicas de Mxico cuando se crearon dos potestades fiscales, la del gobierno nacional y la de cada uno de los estados, soberanas facultadas para administrar, usufructuar, eliminar y crear nuevos impuestos, para organizar sus respectivas burocracias
93 Al respecto consultar Pro Ruiz, 1992, cap. 2 y Vallejo Pousada, 2001, cap. 2. Sobre el debate en los economistas clsicos en Espaa, Fuentes Quintana, Economa, 2000; Comn, Canga, 2000; y para otros pases europeos, OBrian, 1996.
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fiscales y tambin para vigilar que las otras potestades no traspasaran sus respectivas jurisdicciones. Este sistema fiscal confederal que funcion hasta 1835, enfrent continuamente al gobierno nacional con las elites regionales, lo que a la larga trajo consigo la crisis de las arcas tanto nacionales como estatales. En claro contraste, los legisladores mexicanos de 1835-1836 pretendan que la Hacienda Pblica, a fuerza de leyes y decretos, fuera nacional, es decir, que su dominio y control abarcara toda la geografa de la Repblica. En este sentido, se estableci el principio de la uniformidad territorial fiscal, un objetivo altamente valorado por el liberalismo desde la Constitucin de 1812. Y la uniformidad fiscal se encontraba estrechamente relacionada con las contribuciones directas. El proyecto hacendario impulsado por el gobierno nacional a partir de 1836 intentaba instaurar una nueva base impositiva de la Hacienda Pblica nacional, fundada ms en los directos y menos en los tradicionales impuestos al comercio interno y aduanal. Era necesaria una reforma fiscal de tabla rasa es decir, que los ciudadanos contribuyeran a las necesidades pblicas, con lo que se evitara la dependencia hasta aqu de las vicisitudes del comercio martimo.94 La Comisin de Hacienda del Congreso, integrada por los diputados Snchez de Tagle, Berrueco y Gorospe, present su dictamen sobre las nuevas bases fiscales de la Repblica. Hasta 1835, el Gobierno Nacional, para sobrevivir, se haba visto obligado a exigir prstamos onerosos, a confiscar cuantiosos caudales y a tomar otras medidas desesperadas. La principal causa de la permanente crisis tributaria y del creciente endeudamiento pblico era la nulidad de las rentas interiores y la dependencia crnica de los ingresos aduanales: (son) ningunas las rentas interiores con que contamos, por cuya causa
94 Tenenbaum, 1985, p. 68; Congreso, 1836 y Piquero, 1845.

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en cualquier accidente que obstruya las aduanas martimas (an cuando slo sean las principales) el gobierno se queda sin recursos y tiene que apelar a inmensos sacrificios95. Era imprescindible revertir la estructura de ingresos del erario nacional, es decir, que los ramos de ingresos interiores proporcionaran el grueso de los dineros recaudados y que los gravmenes de internacin, siempre sujetos a los vaivenes del comercio internacional, slo fueran complementarios. Y por ramos de ingresos interiores los diputados consideraban tres cargas directas reales: una contribucin sobre las fincas urbanas, otra sobre las rsticas y un derecho de patentes. Es interesante hacer notar que los integrantes de la comisin no enumeraron las razones que justificaban que esas tres figuras impositivas se convirtieran en una de las principales bases de la Hacienda Pblica. Slo en el proyecto de patentes se referan a que Francia haba sido el modelo inspirador96. Y tal parece que esa referencia era contundente, como afirmaba el Ministro de Hacienda en su memoria de 1838: hasta que la leccin prctica que nos ha dado Francia ha desvanecido todas nuestras ilusiones, y nos ha colocado en la necesidad de hacer hoy lo que debi intentarse desde que la Nacin se hizo independiente97. En el Congreso tampoco se debatieron los pros y los contras. El proyecto de la Comisin fue aprobado por una gran mayora de diputados, sin que mediara un amplio debate parlamentario98. Por consiguiente, el Congreso decret el 30 de junio de 1836 una contribucin anual de dos pesos al millar sobre el valor actual y verdadero de todas las fincas urbanas99. Estaran exceptuados
95 96 97 98 99 Congreso, 1836. Congreso, 1836. Mxico. Ministerio de Hacienda, 1838, pp. 11. Sordo, 1993, pp. 247-248. Ley del 30 de junio de 1836. Establecimiento de una conColeccin Bicentenario

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los edificios de las comunidades religiosas de ambos sexos, los que sirvieran de manera inmediata a objetos de instruccin o beneficencia pblica, y aquellas construcciones que no valieran ms de 200 pesos. La Tesorera General de la Repblica sera la nica responsable de recaudar y administrar esta imposicin, y eventualmente podra facultar a las tesoreras departamentales para cumplir esas funciones, pero ninguna inversin podr darse a los productos de esta exaccin, sino por orden de la administracin general. Para fijar el monto asignado a cada propiedad, el dueo debera presentar ante los funcionarios designados en cada poblacin la escritura de compraventa de su bien inmueble. En caso de que no contara con este documento comprobatorio, el propietario declarar el valor en que la estime. Si el funcionario de la hacienda nacional no estuviera de acuerdo con el valor declarado designara a un perito que fijara una cantidad. En caso de que ninguna de las partes, es decir el propietario y el funcionario, estuvieran de acuerdo se nombrara a un tercer perito que resolvera la discordia. Los escribanos nacionales, facultados para expedir la escritura de compraventa, tenan la obligacin de informar a los recaudadores de cualquier traslado de dominio de los inmuebles gravados por la de fincas urbanas. En caso de contravenir esta orden, los escribanos seran inhabilitados perpetuamente. El propietario deba tambin informar a los empleados de la Tesorera Nacional sobre cualquier mejora e inversin en su propiedad. En la Ley se estableca que a los dos meses contados desde su publicacin debern estar concluidos padrones exactos de todas las fincas urbanas.

tribucin sobre el valor de las ncas rsticas, y reglamento del gobierno supremo para la exaccin de ella Dubln y Lozano, 1876-1911.

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Por su parte, la ley sobre fincas rsticas fue publicada el cinco de julio de 1836, y los legisladores nacionales reprodujeron los mtodos de la contribucin de fincas urbanas para asignar la cuota y los trmites de recaudacin100. En el artculo primero se sealaba: Se establece una contribucin anual de tres al millar sobre el valor actual y verdadero de todas las fincas rsticas de la Repblica. Dos especificaciones eran importantes. Primero, la base imponible sera todo el fondo dotal, es decir, sus terrenos, aguas, aperos, ganado, utensilios, edificios y oficinas, y en general todas aquellas cosas que sirven peculiarmente a sus labores y dems especulaciones de dichas fincas. En consecuencia, quedaban exceptuados las semillas y frutos en berza, los cosechados y almacenados para su venta, los muebles de uso del dueo y lo dems objetos de ornato, as como los destinados a su comodidad. Segundo, para incentivar la buena acogida del impuesto rstico, todos los frutos de la agricultura, desde junio del ao prximo venidero, podran circular libremente sin pagar derecho alguno, que no sean puramente los municipales. As, se abolan todas las cargas que incidan en la comercializacin y consumo de las mercancas agrcolas. Para liberar ms a los propietarios rurales de sus gravmenes, tambin se anulaba la alcabala por la venta de las fincas. Es importante comentar varios apartados de las leyes de junio y julio de 1836. En primer lugar, el Ministerio de Hacienda del Gobierno Nacional sera la nica instancia facultada para conocer de los temas relacionados con la rstica y la urbana. Los dineros obtenidos ingresaran a las arcas del Ministerio de Hacienda y slo el gobierno central podra disponer de ellas. Los empleados y funcionarios
100 Ley del 5 de julio de 1836, establecimiento de una contribucin anual de tres al millar sobre el valor de las ncas rsticas en la Repblica en Dubln y Lozano, 1876-1911.
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del Tesoro Nacional cobraran las contribuciones en cada uno de los departamentos de la repblica, y en caso necesario, el Ministerio podra utilizar como empleados subordinados a los burcratas de las tesoreras de los departamentos o a los sndicos y regidores de los ayuntamientos. En 1836 se decretaba que los gobernadores y las juntas departamentales no tendran ninguna injerencia en el manejo de los gravmenes de las fincas rurales y urbanas. Las anteriores medidas sobre las urbanas y rurales implicaban necesariamente la centralizacin fiscal de la Repblica Mexicana, es decir, la relacin inmediata entre hacienda y contribuyente sin la intromisin de poderes paralelos, llmense ayuntamientos, diputaciones provinciales o gobiernos estatales. En segundo lugar, la base imponible de la exaccin directa real sera el valor total de las fincas rsticas y urbanas. En este punto fundamental los legisladores mexicanos se separaban de los modelos fiscales europeos, en especial del francs y del espaol, que se basaban en la renta neta o lquida de las propiedades rsticas. A contracorriente de este concepto clave de los modelos francs y espaol, los diputados mexicanos de 1836 optaron por considerar como materia imponible el valor total de las fincas rsticas y urbanas. Por qu se tom esta decisin? La respuesta muy seguramente reside en que los integrantes de la comisin de hacienda saban que centrarse en la renta neta o lquida implicara necesariamente levantar un catastro, es decir, una estadstica fiscal que registrara puntualmente el tamao y la calidad agrcola de las tierras, as como la produccin y tipo de sus cultivos. Y un catastro requerira destinar una gran cantidad de recursos que el erario nacional no tena, emplear una gran cantidad de funcionarios pblicos que cubrieran todo el territorio de la Repblica, y a quienes el gobierno central no poda pagar ni tampoco entrenar, y 330
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consumir tiempo, mucho tiempo, lujo que no se poda otorgar el Ministerio de Hacienda. Seguramente las autoridades y los legisladores mexicanos saban que una estadstica implicaba un esfuerzo maysculo y mucho tiempo, como lo demostraban las experiencias de otros pases, como Francia y Espaa101. En el Mxico de 1836 se busc incrementar de inmediato la capacidad recaudatoria de las contribuciones directas, sin destinar una gran cantidad de recursos y tiempo. Y el medio que se encontr fue basar las exacciones de junio y julio de 1836 en el valor de las fincas rsticas y urbanas. En lugar de un catastro se opt por un listado de propiedades. Los funcionarios del Ministerio de Hacienda consideraban que la gran mayora de los inmuebles contaban con una escritura en la que se declaraba su valor, dato que permitira fijar rpidamente el porcentaje que cada propietario entregara al fisco nacional. Ese documento pblico se volvi esencial para determinar la base imponible, por lo que no es extrao que los notarios recibieran tamaa sancin, perder su fiat, en caso de que no informaran a los funcionarios fiscales de las compraventas en las que directamente participaran. Cul fue la suerte de las contribuciones directas de 1836? Un fracaso. Un ao despus de que se haba comenzado a cobrar las directas, el ministro de Hacienda cuantificaba su desilusin: slo 570, 580 pesos102.

101 Para el caso espaol es imprescindible consultar Pro, 1992; para Francia, Segura i Mas, 1988. 102 Mxico. Ministerio de Hacienda, 1837, p.26.
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Cuadro 1 CONTRIBUCIONES DIRECTAS julio de 1836 a junio de 1837 En pesos corrientes


Depto. Dos al millar 60 450 9 176 20 616 16 944 6 421 5 498 9 294 Tres al millar 651 52 247 29 686 8 491 8 062 16 013 9 270 Patente 74 192 25 026 23 109 26 554 16 444 7 418 9 335 6 368 5 706 2 483 2 285 3 944 4 550 2 446 3 159 3 457 1 287 152 943 218 867 Total 135 293 86 451 73 413 51 990 30 929 28 931 27 900 25 862 23 581 19 471 12 757 10 598 9 232 7 259 7 405 6141 4 850 4 520 1 624 1 421 943 570 580 Gastos 29686 5 554 9 403 4 049 672 1 961 1 178 693 1 249 751 261 287 470 190 293 212 70 644 62 57696 Lquido 105606 80 897 64 009 47 941 30 929 28 258 25 938 24 684 22 887 18 222 12 757 9 846 8 971 6 972 6 934 5 951 4 556 4 307 1 554 776 881 512884

C. Mxico Mxico Puebla Veracruz S.L Potos Zacatecas Yucatn Guana/to Michoacn 4 444 12 769 Quertaro Jalisco 2 901 4 149 Ags. 2 708 5 406 N.L. 2 583 4 364 Coahuila 1 133 2 181 Tamauli. 1 387 1 467 Durango 1 413 2 280 Oaxaca 1 175 514 Tabasco 364 699 Sonora 250 86 Chiapas 409 860 Chihuahua Total 147 174 159 203

Fuentes: Mxico, Ministerio de Hacienda, Memoria, 1838

Muchas razones se han dado para explicar al fracaso del fisco, y tomadas en conjunto ayudan a explicar en gran parte la historia de las contribuciones directas durante la repblica centralista. Ya en 1838, Manuel Eduardo de Gorostiza, Ministro de Hacienda, enumeraba los principales obstculos que slo haban 332

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permitido que entre 1837 y 1838, se recaudaran 500 000 pesos, cantidad muy inferior en verdad a lo que el legislador prometa cuando se propuso abolir todas las dems contribuciones y rentas del interior de la repblica103. Estas ltimas palabras dan cuenta del primer obstculo que identific el ministro: los legisladores haban prometido abolir las alcabalas en un corto plazo, ya que confiaban en que las cargas pblicas proporcionaran suficientes recursos como para eliminar el aejo impuesto a la circulacin. Se at la suerte de las directas a la abolicin de las alcabalas. Los diputados dieron este paso legislativo buscando el apoyo de los comerciantes nacionales y regionales a las contribuciones directas. El Ministro de Hacienda puntualiz otro elemento ms que haba entorpecido el cobro de las directas y que se convirti en un argumento muy utilizado en contra de su cobro: las altas cuotas que estaban obligados a pagar los contribuyentes. Y por si fuera poco todo lo anterior, las rebeliones federalistas que estallaron en Nuevo Mxico, California y Sinaloa haban impedido recaudar las nuevas exacciones. Otra serie de obstculos de orden administrativo fue enumerada por Gorostiza. Sobre todo, no se haba previsto tener a la mano los datos fidedignos que permitieran cobrar las directas, sin dejar ningn resquicio para que los causantes pudieran evadir sus altas responsabilidades con la Repblica. Se festin antes, sin preparar los datos para cobrar104. Tampoco se haba previsto contar con un crecido nmero de funcionarios fiscales que abarcaran cada uno de los suelos impositivos, y que conocieran con exactitud el manejo especializado de las contribuciones directas. Ignacio Piquero, en su importante libro Breve instruccin sobre las contribuciones directas
103 Mxico. Ministerio de Hacienda, 1838, p. 22. 104 Mxico. Ministerio de Hacienda, 1838, p. 22.
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establecidas en la Nacin desde el ao de 1836, publicada en 1845, indicaba otras causas de orden administrativo que haban impedido que las directas de 1836 se cobraran con regularidad y mtodo y, por consiguiente, que no se convirtieran en uno de los principales ramos de ingreso del tesoro mexicano. En primer lugar, el desconcierto que haba ocasionado el cambio de sistema federal al central, lo que se haba reflejado en varios aspectos de la organizacin tributaria del pas. Los funcionarios, acostumbrados al antiguo sistema, no saban si desapareceran sus oficinas. Pero sobre todo, muchos conservaron en toda su fuerza las simpatas con la anterior organizacin social105. Muchos de esos funcionarios pensaban que el sistema central durara poco tiempo, y prefirieron conservar su lealtad, no hacia el Gobierno Nacional, sino a las autoridades de los Estados que acababan de desaparecer. Los escritos de Piquero y Gorostiza permiten identificar los principales factores administrativos que entorpecieron, mejor dicho, que hicieron fracasar las leyes de fincas y de patentes. En contraste, sabemos mucho menos sobre los motivos de los contribuyentes durante la Repblica Centralista. Para identificar esas razones contamos, en primera instancia, con las numerosas iniciativas y protestas que elevaron las juntas departamentales en contra de las exacciones de 1836. En cuanto se comenzaron a recaudar las contribuciones directas, se levant la oposicin de los contribuyentes. En Guanajuato, a principios de septiembre de 1836, los integrantes de la Junta Municipal de la capital del Departamento se quejaron de que era injusta la cuota asignada a cada uno de los contribuyentes, por lo que era necesario reducirla para no daar las actividades productivas y la capacidad de inversin en la economa local. En segundo lugar, en las leyes de 1836 se haba asignado
105 Piquero, 1845, p. 314.

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una cuota proporcional a los giros de la misma especie, sin considerar las notables diferencias entre cada una de ellas. Se daban casos muy injustos ya que la ley obligaba a pagar cincuenta pesos anuales tanto a un miserable panadero, que se calificaba su tienda de panadera porque vende pan que elabora en su misma casa, como a la principal y ms rica repostera de la capital. Para remediar estos dos males, la Junta haba exentado a una gran parte de los pequeos comercios e industrias y rebajado el cupo a los restantes contribuyentes. La oposicin se multiplic en toda la repblica a raz de la publicacin del decreto del 17 de abril de 1837, sobre los jefes superiores de Hacienda106. En su artculo dcimo se estableca que el gobierno nombrar a los jefes superiores de hacienda sin propuesta previa; y ms adelante se ordenaba que
Ninguna autoridad, corporacin o persona, podra librar rdenes bajo pretexto alguno a los jefes superiores ni a las oficinas de Hacienda, sobre puntos relativos al desempeo de sus deberes. Dichos funcionarios no obedecern otras rdenes que las del supremo gobierno y las de sus respectivos jefes, comunicadas por los conductos que hayan establecido las leyes. Los infractores de este artculo sern juzgados por los tribunales competentes.107

Por consiguiente, estaran a cargo de los jefes superiores de hacienda todos los ramos de ingreso del erario nacional, integrados por las rentas,
106 Decreto del 17 de abril de 1837, Rentas que por ahora continan formando el erario nacional; su direccin, administracin y distribucin; establecimiento de los jefes superiores de Hacienda y de ocinas de recaudacin y distribucin en Dubln y Lozano, 1876-1911. 107 Decreto del 17 de abril de 1837, artculos 10 y 67 en Dubln y Lozano, 1876-1911. Los subrayados son mos.

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contribuciones y bienes de que esta en posesin el supremo gobierno, y las rentas, contribuciones y bienes que establecieron y adquirieron los departamentos bajo el sistema federal y existan al publicarse el decreto del 3 de octubre de 1835. A partir de abril de 1837 se pretenda que ninguna autoridad pudiera intervenir en los ramos de ingreso del Tesoro Pblico de la Repblica, salvo los funcionarios del Ministerio de Hacienda. Y las palabras ninguna autoridad y sin previa consulta tenan destinatarios precisos: los gobernadores de los departamentos. Desde el establecimiento del rgimen central, en octubre de 1835, los gobernadores, designados por el Presidente de la Repblica de una terna presentada por las juntad de cada departamento, haban gozado de cierta autonoma para administrar los ramos de ingreso en su respectiva jurisdiccin poltico administrativa. En cambio, los diputados del Congreso Constituyente de 1835-1836 haban intentado eliminar la participacin de las autoridades departamentales en aspectos esenciales y secundarios de la administracin fiscal de la Repblica. El decreto de abril de 1837 fue recibido en los departamentos con gritos irritados. Y no exagero cuando describo as las iniciativas que enviaron las juntas departamentales de Oaxaca, Michoacn, Quertaro, Zacatecas, Jalisco y Guanajuato al Gobierno Nacional. Se utilizaron palabras muy duras. En todas las iniciativas se coincida en que al dejar en la pobreza extrema a las tesoreras departamentales, el Congreso y el Gobierno de la ciudad de Mxico estaban ocasionando la ruina del edifico social, condenaban a la miseria a los empleados pblicos, dejaban sin libertad a las autoridades locales y obstaculizaban las obras pblicas y el sano desarrollo de la educacin infantil.

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El impacto negativo de las directas sobre la economa del Pas fue la razn que ms se destac en las iniciativas de las juntas departamentales de 1837. Al respecto, en la iniciativa guanajuatense de agosto de 1837 tambin se argumentaba que las directas consumen los capitales sin ser fciles del reembolso a los contribuyentes, menos cuando son sobre tierras y sobre fincas... son soportadas por los dueos disminuyendo su capital, y se desalientan en esa clase de empresas. Mas adelante, se agregaba que era particularmente daina la de patentes porque ella tiene el carcter de odiosa que trae consigo toda contribucin directa: arruina el comercio por el capital que se pone fuera de la produccin; inmoraliza al pueblo porque las ms crueles vejaciones nunca sern bastantes para arrancar la confesin ingenua del importe de capitales; aniquila el crdito con que se alimenta el comercio. Y la de fincas era igualmente perjudicial, porque los dueos se contentarn con sacar el producto sin gastos de reparacin que en nada disminuyen el pago de aquel derecho y todos huirn de mejorar las fincas, dndoles ms valor, cuando las mejoras aumentan el impuesto. As, las de patentes y de fincas de 1836 afectaban a los propietarios, por lo que era necesario abolirlas.

La capitacin: el convenio fiscal de 18411842


Despus de 1837 las contribuciones directas siguieron siendo consideradas una de las fuentes de la Hacienda Pblica; sin embargo, proporcionaron pocos recursos al Gobierno Nacional debido a la oposicin de las elites econmicas y polticas y la misma incapacidad del Ministerio de Hacienda de gravar a los actores econmicos y a las actividades productivas. Frente a esta realidad fiscal, el Congreso Nacional busc otros medios para extraer recursos de
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la Repblica, y el dato que encontr fue la existencia humana, es decir, la demografa: todos los habitantes de la Repblica varones desde 18 aos cumplidos que tengan bienes o se hallen capaces de trabajar pagaran una pensin personal que variara entre varn y varn de acuerdo a sus haberes: los que contaran con utilidades o salarios mayores a 3 000 pesos aportaran 2 pesos mensuales; los de ms de 2 000 pesos, 1 peso; los de ms de 1 000, 4 reales; los de ms de 500, 2 reales y todos aquellos cuyos provechos, salarios o jornal puedan computarse anualmente en menos de quinientos pesos, daran 1 real al mes. Los nicos exceptuados seran los cabos y soldados del ejrcito. Las autoridades departamentales nombraran en cada lugar una junta calificadora integrada por tres propietarios y dos suplentes que, a su vez, designaran a comisionados para cada una de las manzanas, en las poblaciones numerosas, o para cada seccin de ms de 500 personas. Estos comisionados levantaran padrones de todos los varones comprendidos en su jurisdiccin, en un plazo no mayor a treinta das. Por ltimo, pero no menos importante, se determinaba que la mitad de los recursos lquidos generados por la personal se destinaran a los gastos de cada uno de los departamentos, adems de que los representantes de las juntas locales podran dictar las medidas que consideraran ms oportunas para cobrar con puntualidad y rigor este impuesto. En caso de cualquier duda, los funcionarios se ceiran a lo estipulado en el decreto del Estado de Yucatn de 1823, sobre la pensin personal. La contribucin personal de 1841 implicaba un paso importante en el proceso de masificacin de la base tributaria de la Hacienda Nacional. Ms que intentar que las clases propietarias incrementaran sustancialmente su participacin en los ingresos de las arcas pblicas, se intent masificar el nmero de causantes, masificar la base impositiva de la Hacienda 338
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Pblica Nacional, es decir, incorporar al fisco a los grupos populares tanto del campo como de la ciudad; ya ningn trabajador rural o urbano estara exento. Varias son las razones de que se haya adoptado la pensin personal o capitacin. En primer lugar, la resistencia de las elites regionales a satisfacer las contribuciones directas que se haban impulsado desde 1836. Los funcionarios del Ministerio de Hacienda no pudieron vencer la resistencia social, por lo que buscaron en la pensin personal incrementar los recursos que no proporcionaban los otros tipos impositivos directos. Segundo, la incapacidad del Gobierno Nacional de gravar las actividades econmicas lo oblig a basar la carga impositiva en la demografa, es decir, en la poblacin de hombres mayores de 18 aos. En este sentido, ms que buscar levantar un catastro, se opt por el tradicional remedio de elaborar un censo de poblacin. Y las expectativas en parte se cumplieron, como se puede seguir en el cuadro 2 para el ao de 1841.

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Fincas urbanas 91 719 5 513 27 085 14 937 4 131 2 651 8 996 3 422 5 991 2 497 2 414 2 110 2 404 751 Fincas Rsticas 601 256 2 090 227 1 721 1 321 327 138 1 033 299 2 946 925 1 040 496 Contrib. Personal Buenas Cuentas 7 949 58 245 111 085 2 694 1 746 27 820 3 292 11 190 1 533 13 115 15 976 20 6 747 191 8 838 4 364 5 829 16 1 863 2 349 1 185 115 655 20 126 492 160 359 290 114 52 175 085 297 25 3 13 755 Total 158 514 119 548 58 741 29 646 20 500 19 948 16 090 12 589 11 388 8 625 7 239 5 384 4 629 1 362 655 587 159 55 475 691

CUADRO 2 Contribuciones Directas . 1841 EN PESOS CORRIENTES

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Periodos. Meses abril-diciembre abril-diciembre abril-diciembre abril-diciembre mayo-diciembre abril-diciembre abril-diciembre mayo-diciembre abril-diciembre abril-diciembre mayo-diciembre mayo-diciembre mayo-diciembre julio-diciembre

Dptos. Mxico Oaxaca Puebla Veracruz Zacatecas Guanajuato Jalisco Michoacn Quertaro S.L Potos Aguascalientes N. Len Durango Chihuahua Sinaloa Coahuila Tamaulipas Chiapas Total

junio-julio junio-diciembre abril-diciembre

Fuente: Mxico. Ministerio de Hacienda, Memoria, 1844, nmero 15, estado, 1; nmero 12, estado 1 y nmero13, estado 1.

La pensin personal se convirti en el segundo ramo de ingresos por contribuciones directas de la Tesorera Nacional, por debajo de la de fincas urbanas. Y esa cantidad se obtuvo a pesar de que Yucatn se haba separado de la repblica mexicana desde 1839, de que no se recaud en Chiapas y de que en algunos departamentos no se cobr o se comenz a recaudar hasta junio o julio de 1841. El Departamento de Oaxaca se convirti en la segunda entidad en aportar ingresos a la Federacin por concepto de exacciones directas, en razn de la recolecta de la pensin personal. Este lugar no variar de manera notable entre 1842 y 1844, como veremos ms adelante. Tambin vale la pena destacar los mnimos recursos que aport la contribucin de fincas rsticas en 1841, a sabiendas del peso de las actividades productivas agrcolas en la economa mexicana. nicamente se pudieron cobrar 13 755 pesos, muy por debajo de los dineros aportados por la pensin y la contribucin de fincas urbanas. El campo era un territorio que, fiscalmente, el Gobierno Nacional no poda administrar. O contemplado desde el lado de los contribuyentes, fue muy eficaz la oposicin de los propietarios agrcolas. Ahora bien, esta dbil relacin entre el campo y la Hacienda Pblica no era privativa de Mxico, era un rasgo estructural de las haciendas de Antiguo Rgimen y de los sistemas tributarios en transicin entre la Real Hacienda y la economa pblica liberal.108 En Mxico, primero se comenzaron a cobrar las contribuciones de fincas rsticas con la esperanza, como deca el Ministro de Hacienda, de que pronto se levantara el catastro. En contraste, las zonas urbanas aportaron significativas cantidades al erario pblico. En 1841, el impuesto sobre las fincas urbanas fue el principal ramo de ingresos del Ministerio de Hacienda. Las ciudades y
108 Ardant, 1975.
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villas del pas fueron en ese ao las principales dadoras de recursos por concepto de contribuciones directas. Y de estas poblaciones, seguramente la ciudad de Mxico aport la parte mayor de los 175 000 pesos, siguiendo una tendencia que ya se haba mostrado desde el establecimiento de las contribuciones directas al inicio de la Repblica Centralista. Entre 1836 y 1837, la ciudad ms poblada de la Repblica aport el 41% de la recaudacin total por concepto de impuesto de fincas urbanas. Seguramente esta tendencia no vari para 1841, y de los 91 719 pesos que aport el Departamento de Mxico, una parte mayor provino de los bienes inmuebles de la capital del Pas. A continuacin le siguieron en importancia Puebla, Veracruz y Quertaro. Si ahora se observa la capitacin desde el punto de vista de los contrastes entre las sociedades rural y urbana, se puede proponer que esta imposicin fue uno de los medios privilegiados que utiliz el Ministerio de Hacienda para extraer recursos de la poblacin campesina, mayoritariamente de los jornaleros, los sirvientes, los arrendatarios, y claro, de los propietarios de ranchos, haciendas y latifundios. Con la abolicin del diezmo, en 1833 desapareci el principal impuesto que haba incidido, a lo largo de la etapa colonial y de las primeras dcadas del Mxico independiente, sobre las diversas actividades agrcolas, y no haba sido substituido por otro de igual magnitud y naturaleza. No es aventurado decir que la presin fiscal sobre el campo haba disminuido sensiblemente despus de 1833, aunque ser necesario realizar trabajos especficos. Aunque aqu recordara que la abolicin del diezmo y del monopolio del tabaco en 1833 haba facilitado la quiebra de varios de los tesoros pblicos de las entidades federativas. Sin el impuesto proporcional sobre la produccin bruta, el sector agrcola dej de aportar recursos a la Hacienda Nacional, y las alcabalas se convirtieron 342
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en la principal figura impositiva capaz de extraer recursos de la poblacin campesina. Durante la Repblica Centralista se intent que la contribucin de fincas rsticas compensara las prdidas provocadas por la abolicin del diezmo y del estanco del tabaco en 1833. Sin embargo, los resultados no concordaron con las expectativas. La rural entreg pocos recursos, y as sucedi desde su aparicin en 1836 hasta 1844.

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344 Cuadro 3. CONTRIBUCIONES DIRECTAS. 1844 En pesos corrientes


Establec.. Sueldos Industria Salarios 2 222 18 494 90 871 26 913 14 275 16 665 10 505 15 079 7 774 4 351 Profes. Ejerc. Objetos Patentes Lujo Capitacin Buenas Cuentas 64 057 45 733 5 396 2 228 220 43 850 27 798 3 125 6 972 9 857 13 274 8 335 380 1 909 6 932 780 864 1 621 867 708 669 6 842 2 979 1 310 1 979 3 352 930 5 777 4 780 1 047 1 359 122 2 917 1 021 217 533 1 583 204 299 309 222 87 110 9 260 979 268 628 402 135 1 890 494 1 109 696 266 10 776 3 588 642 2 333 10 058 1 108 1 439 1 785 1 573 951 819 Rezagos Contrib. Directas 19 873 6 459 7 197 14 797 5 363 917 7 562 6 808 4 342 2 729 1 570

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Depto.

Fincas Urb.

Fincas Rst.

Total

Mxico Puebla Oaxaca Mich. Veracruz Gto. Jalisco Zacateca S.L.P. Durango Qro.

95 616 27 302 5 407 10 009 24 803 4 915 8 778 6 518 3 451 2 924 5 694

855 2 344 2 909 22 776 8 687

871 16 196 7 070 2 972 4 143

225 692 117 234 114 597 84 105 75 675 69 504 65 783 53 590 30 580 23 749 23 250

178 368 238 2 312 771 358 998 223 263

Tam. Tabasco Ags. Chihua. N.L. Sinaloa Chiapas Coahuila Total 34 352 8 929 18 123 39 915

509 41 154 942 313 317 2 779 5 543 694 1 743 1 634 1 187 1 860 522 196 1 017 41 683 21 30 25 313 500 204 609 77 455 39 603

117 563 209 282 111 137

150

583 706 407 1 445 289 1 406

927 3 535 2 514 903 375 1 477 134 571 88 062

5 520 7 436 959 2 742 4 119 328 4 655 16 232 929

10 240 3 034 3 165 5 457 3 958 605 202 235 905

18 419 17 214 16 866 13 246 13 152 10 081 5 470 1 602 979 882

Fuente: Mxico. Ministerio de Hacienda, Memoria, 1845, nmero 19-2, estado 1, cuadro 1 y nmero 19-3 estado 1 cuaderno 2.

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Entre julio de 1836 y 1837, el impuesto del tres al millar aport 159 203 pesos, convirtindose en la segunda fuente de ingresos de las contribuciones directas. Y esos fueron sus mejores aos. En 1841, con la misma tasa, los propietarios rurales aportaron pocos recursos, monto que aument en 1842 hasta 84 000 pesos. Lo interesante es que en 1843 y 1844 no aument la cantidad recibida por el Ministerio de Hacienda. Al contrario de la capitacin, que tuvo un crecimiento espectacular, la de fincas rsticas se mantuvo en su modesta proporcin. En este sentido, la mayor presin fiscal sobre el campo aument con la incorporacin de un mayor nmero de varones, es decir, con la extensin social de la capitacin, y no con la mayor incidencia sobre los propietarios de ranchos, haciendas y latifundios. Ahora se puede evaluar el cuadro tributario de 1841. Y lo primero que hay que decir es que lleg para quedarse, al menos sus cuatro principales componentes: de fincas rsticas, de fincas urbanas, de establecimientos industriales y la capitacin. En lo que rest del siglo XIX y algunas dcadas del XX, esos cuatro impuestos, y en particular los tres primeros, se convirtieron en una las columnas de las haciendas pblicas de gran parte de los estados de la repblica109. Desde 1842-1844, ya estaban presentes y en franca actividad varios factores que explican la permanencia y la importancia que llegaron a adquirir esos cuatro gravmenes. Sobre todo, su baja incidencia sobre las clases propietarias, tanto rurales como urbanas. El crecimiento de las contribuciones directas se dio en la capitacin, es decir, en un impuesto que incorpor
109 Servn, 1956; Carmagnani, 1994, p. 69; Riguzzi, 1994 ; Riguzzi, 1998 y Riguzzi,, 1999 y Zuleta, 2000 y Zuleta, 2003. Aqu solo apunto, ya que es un tema que desarrollar con mayor cuidado en las conclusiones, que la capitacin se aboli en Yucatn despus del boom del henequn, es decir, despus de los aos sesenta del ochocientos, Zuleta, 2000.

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masivamente a los grupos populares al esfuerzo de sostener la tesorera nacional. En cambio, los tipos impositivos directos que afectaban con tasas proporcionales las propiedades de los pudientes no sufrieron un aumento significativo, sino que se petrificaron. En segundo lugar, los funcionarios del Ministerio de Hacienda aceptaron la resistencia social de las clases propietarias, es decir, no se hicieron esfuerzos efectivos por cobrar impuestos directos que incidieran no progresivamente, sino proporcionalmente sobre los mayores contribuyentes. Si bien en los discursos pblicos y en las memorias de hacienda se insista en la necesidad de que el Ministerio contara con instrumentos para mediar la riqueza pblica y con ellos repartir equitativamente la carga tributaria, en los hechos no se realiz ningn esfuerzo eficaz. La renuncia al catastro de 1838 continu durante todo el siglo XIX. Sin duda los obstculos tcnicos y la falta de recursos fueron factores relevantes que impidieron levantar padrones y catastros; pero la razn fundamental fue el acuerdo poltico a que se lleg de no cobrar imposiciones directas proporcionales a las clases propietarias. En este mismo sentido, tampoco se intent buscar un sustituto fiscal a los diezmos abolidos en 1833. Se lleg al acuerdo de que sera baja la presin fiscal basada en las contribuciones directas. La expresin fiscal de este acuerdo entre fisco y grandes contribuyentes fue el cuadro tributario de 1842, cuyos ejes principales eran tipos impositivos que slo crecan con el aumento de la poblacin masculina, y la contribucin sobre fincas proporcional que tenda a la petrificacin, es decir, que tenda a la disonancia entre valores reales y valores fiscales.

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Las contribuciones directas en Espaa


En Espaa, en 1845, el Congreso Constituyente aprob la denominada Reforma Mon-Santilln, que en gran medida se basaba en cuatro figuras impositivas directas: la contribucin sobre inquilinatos, el derecho de hipotecas, el impuesto sobre bienes inmuebles, cultivos y ganadera, y la contribucin industrial y de comercio110. Las dos primeras figuras tuvieron una vida efmera, la primera, y errtica, la segunda. El impuesto de inquilinatos gener una resistencia mayscula en la ciudad de Madrid y en otras grandes aglomeraciones urbanas, de tal forma que para 1846 dej de cobrarse. Por su parte, el derecho de hipotecas, que pretenda gravar la traslacin de dominio, no aport al erario pblico espaol grandes cantidades de recursos. Por el contrario, la contribucin territorial, que as fue conocida la imposicin que incida sobre los bienes inmuebles y la produccin agrcola y agropecuaria, y la industrial y de comercio fueron respaldadas por el Gobierno Nacional sin atender la oposicin que gener. Como estableci el decreto de mayo de 1845 sobre la contribucin territorial, se cobrara en Espaa una contribucin de repartimiento sobre el producto lquido de los bienes inmuebles y del cultivo y ganadera. Los bienes inmuebles se diferenciaban entre las tierras agrcolas y los edificios urbanos: los primeros abarcaban los terrenos cultivados, y los que sin cultivo producen una renta lquida a favor de sus dueos o usufructuarios, as como los no cultivados ni aprovechados en otras forma por sus dueos, pero que pueden serlo dndoles una aplicacin igual o semejante a la que de a otros terrenos de la misma calidad respectiva. Con respecto a los bienes inmuebles urbanos, estaran sujetos a la contribucin territorial: Los edificios urbanos o rsticos, ya estn
110 Estap, 2001, que originalmente fue publicado en 1971, Pro, 1992 y Vallejo Pousada, 2001.

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destinados a casas de habitacin, ya al almacn, fbricas, artefactos, tahonas, molinos, labranza. Por ltimo se aada que estaran gravados la cra de ganado. Con respecto a la contribucin industrial y de comercio, se estableci que estar sujeto al pago de la contribucin... todo espaol o extranjero que ejerza en la Pennsula e islas adyacentes cualquier industria, comercio, profesin, arte u oficio. La patente o matrcula que deberan de pagar los profesionistas consistira en el 10% del alquiler de sus oficinas. Por su lado, los industriales y comerciantes pagaran un porcentaje que sera asignado por el Gobierno Nacional111. En la historiografa fiscal espaola se ha debatido y se sigue debatiendo acerca de mltiples aspectos de la reforma de 1845. Por ejemplo, si en la Reforma Mon-Santilln privaron ms las continuidades que los cambios en los aspectos de la recaudacin y administracin impositiva; si fue benfica la relacin entre la presin fiscal generada por las figuras impositiva y el desarrollo econmico de Espaa del Ochocientos; si la presin fiscal se concentr en los medianos y pequeos propietarios agrcolas, y acerca de la naturaleza misma de las figuras impositivas, entre otros temas112. Lo que ahora me interesa destacar es que las contribuciones directas de la reforma de 1845 aportaron un alto porcentaje de los ingresos ordinarios recaudados por el erario pblico nacional espaol: en 1846 constituan el 27.6% del total de los ingresos ordinarios del tesoro espaol; en 1850, el 26.7% y en 1855, el 30.5%. Tambin valdra la pena destacar el porcentaje que correspondi a
111 Estap y Rodrguez, 2001, en donde se publican los textos de la Contribucin sobre inmuebles, cultivos y ganadera y la Contribucin industrial y de comercio. 112 Para una amplia y revisin de la historiografa scal acerca de la Espaa decimonnica, es imprescindible consultar Comn, 2004. Tambin, Fontana, 1977; Azagra, 1981; Pan Montojo, 1996 y Zafra Oteyza, 1996.
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la contribucin territorial, al impuesto industrial y de comercio y al derecho de hipotecas en el total de ingresos generados por las contribuciones directas: en 1846, la territorial aport el 82.3%, el derecho de hipotecas el 5.9% y la industrial y de comercio el 11.8; en 1850 el porcentaje fue 84% por la territorial, el 5.1% por la de hipotecas y el 10.1% por la de comercio e industrial; y en 1856, a la territorial correspondi el 79.3%, al derecho de hipoteca el 6.4% y a la industrial y de comercio el 14.3 por ciento113. Estos porcentajes no variaron hasta 1868, es decir antes del llamado sexenio revolucionario114. Una primera diferencia entre ambas naciones es el peso que las contribuciones directas alcanzaron en ambos pases: en Mxico, entre 1841 y 1844, esas imposiciones no traspasaron el 6.4% de los ingresos ordinarios del tesoro nacional. Y la participacin porcentual de cada uno de los impuestos directos en el total de los ingresos generados por las contribuciones directas, tambin fue muy distinta: las contribuciones territorial y urbana mexicana, que corresponda a la territorial espaola, ya gravaban a los propietarios agrcolas y urbanos, no constituyeron ni el principal impuesto directo ni mucho menos una de las principales fuentes de ingreso de la Hacienda Pblica mexicana. En Espaa y en Mxico, la territorial y la urbana-rstica tenan el objetivo de incidir fiscalmente sobre su principal sector econmico: las actividades agrcolas. Pero sus resultados fueron muy distintos: en Espaa, ese impuesto permiti al Gobierno Nacional extraer recursos de los distintos actores econmicos rurales; en cambio en Mxico, los propietarios agrcolas eludieron el impuesto rural, y lograron que el Gobierno no obtuviera recursos del campo.
113 Elaboracin propia a partir de Comn, 1988, vol. 1, p. 149, Cuadro 13. Ingresos del tesoro, 1845-1855. 114 Vallejo Pousadas, 2001, p. 53, Cuadro 1. Principales impuestos, 1850-1869. Porcentaje de los ingresos ordinarios.

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Mxico y Espaa: las disparidades


A qu se debe esta diferencia en la suerte de las contribuciones directas en ambos pases? Una primera respuesta de la diferencia ya la adelant al inicio de este captulo: los diputados constituyentes mexicanos consideraron como la base imponible de las contribuciones urbana y rstica el valor total de los bienes inmuebles; en cambio los espaoles se centraron en la renta lquida. La diferencia era fundamental, como sealaron los diputados espaoles cuando se discuta la ley de ingresos de 1845115. En el debate sobre la contribucin territorial se propuso gravar el valor de los bienes inmuebles, pero rpidamente se elimin esta propuesta por la renta lquida con varios argumentos: primero, que la renta lquida no afectaba negativamente la capacidad de inversin y de ahorro de los propietarios agrcolas y urbanos, es decir, que al gravarse slo una parte de la utilidad que procede de la combinacin de los tres elementos que entran en el producto agrcola, a saber: el suelo, el capital y el trabajo, permita que el resto de las ganancias se reinvirtieran en las propias actividades agrcolas o en otros sectores econmicos. Como muy bien seala Francisco Comn, las contribuciones directas de la Reforma MonSantilln, y en particular la territorial, cumplieron con la regla de que los impuestos no deben reducir la oferta de factores de la produccin, es decir, no deben de obstaculizar la formacin del ahorro, la realizacin de la inversin, ni la oferta de trabajo. El cuadro tributario de 1845 era claramente favorable al ahorro y a la inversin116. En claro contraste, gravar el valor total del bien inmueble limitaba la capacidad de ahorro y de inversin de los agentes econmicos, lo que incrementaba la resistencia a pagar la cuota sobre la contribucin territorial. Creo que los diputados
115 Vallejo Pousada, 2001, cap. 2. 116 Comn, 1998, p. 231.
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espaoles acertaron, es decir, al incidir sobre la renta lquida provocaron menor resistencia por parte de los propietarios espaoles; en contraste, en Mxico la resistencia fue mayor al gravarse el valor total. La gran diferencia entre las figuras impositivas directas de Mxico y de Espaa fue la capitacin. Hasta donde s, slo en alguna parte de las provincias exentas, en las vascongadas, sobrevivi despus de 1845 un impuesto similar a la capitacin, esto es, las foguerales de lava117. Pero desapareci en el resto del pas. En Espaa, la contribucin territorial fue impulsada por los diputados constituyentes y de manera sostenida y efectiva, por el Ministerio de Hacienda como el principal medio, no slo de allegarse recursos, sino tambin para ampliar las bases sociales del sistema fiscal. La territorial afect la riqueza de los arrendatarios y enfiteutas, y de los pequeos, medianos y grandes propietarios agrcolas y urbanos. Con otras palabras, la territorial afect a los grupos medios y altos de la estratificacin socioeconmica de la Espaa del Ochocientos. En Mxico, como he argumentado en este texto, la capitacin fue uno de los principales medios para incrementar los recursos del erario nacional y para ampliar la base social del fisco pblico, y los principales afectados fueron las clases populares. As las bases sociales de las contribuciones directas fueron muy distintas en ambos pases. Los nfasis puestos en la capitacin y en la territorial marcaron otro aspecto central de los sistemas fiscales de ambos pases: la materia gravable y su capacidad para crecer y no fosilizarse. La territorial era un impuesto directo proporcional a la riqueza del contribuyente pasivo, adems de que gravaba la renta lquida de las actividades econmicas agrcolas. En este sentido, era un impuesto elstico al crecimiento econmico de las sociedad espaola.
117 Ortiz de Ortuo, 1988.

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Cuanto ms aumentaba el ndice productivo de la economa espaola, mayor capacidad de recaudacin tena el gobierno central. En cambio, la base imponible de la capitacin era la poblacin, y se basaba en la igualdad absoluta de todos los sujetos pasivos. Este impuesto directo era inelstico al crecimiento de la economa y su crecimiento dependa de las tasas de natalidad. Similares efectos tenan las contribuciones rstica y urbana en Mxico: sus bases imponibles no aumentaba de acuerdo a su capacidad productiva, sino con el valor en un determinado momento, verificable con la escritura de compraventa. Estas razones sobre la anatoma de las contribuciones directas explican en parte sus divergentes historias. Mas para dar cuenta cabal de las diferencias se requiere tomar en cuenta otros factores econmicos, polticos y sociales. Aqu nicamente desarrollo brevemente tres acontecimientos histricos que considero fundamentales: la abolicin del diezmo, la desamortizacin civil y eclesistica y el funcionamiento de la economa pblica del estado espaol. Con respeto al primer tema, en ambos pases se aboli la carga fiscal que pesaba sobre la produccin agrcola y ganadera, en Mxico en 1833 y en Espaa en 1841. Para Espaa se ha calculado que fue importantes el alivio en trminos de la carga impositiva: en 1846, Camilo Labrador indicaba que antes de 1845 la agricultura y la ganadera pagaban 500 millones de reales, y con la territorial menos de 318 millones, adems de que a esta cantidad se debera restar lo que aportaban los inmuebles urbanos118. La abolicin del diezmo en la Pennsula, lo que no sucedi en Mxico, fue acompaada por los dos procesos de desamortizacin civil y eclesistica, la primera emprendida por Mendizabal a partir de 1836 y las segunda por Madoz despus de 1855.119 Las desamortizaciones trajeron consigo
118 Vallejo, 2001, p. 94 y Fernndez Gonzlez, 1996. 119 Una visin general sobre la desamortizacin, Rueda HerColeccin Bicentenario

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dos consecuencias. Por un lado, se ampli la legitimidad poltica del Estado liberal espaol. Si bien en la historiografa contempornea espaola se debate si la desamortizacin aument el nmero de medianos y pequeos propietarios, como sucedi en Valencia, o increment las tierras en propiedad de los hacendados y terratenientes, lo que importa retener es que los nuevos y los viejos propietarios se vieron beneficiados por la poltica agraria liberal. Desde el punto de vista fiscal, la desamortizacin aument el nmero de tierras de cultivo y el gravamen por (la) Hacienda de rentas que antes gozaban del privilegio de la exencin120. La desamortizacin no slo afecto a la Iglesia, tambin a los seoros y a los mayorazgos que estaban exentos de pagar impuestos y que tenan amortizadas sus tierras. En consecuencia, la supresin de los seoros y la desvinculacin eliminaron cargas feudales, suprimieron la fiscalidad privada y aburguesaron las bases materiales de la aristocracia, y en parte pusieron sus bienes en el mercado. En pocas palabras, la supresin del diezmo y las desamortizaciones coadyuvaron a que los propietarios agrcolas apoyaran la contribucin directa territorial, o por lo menos que no la rechazaran sin contemplacin. Por ltimo, a partir de la dcada de los aos cincuenta el gobierno espaol emprendi una eficaz poltica de fomento econmico, sobre todo por medio de la construccin subsidiada de la red ferroviaria121. En otras palabras, la economa pblica nacional comenz a funcionar a unos aos de la reforma fiscal de 1845, lo que trasform la concepcin de los actores econmicos peninsulares acerca del papel que debera de ejercer la Hacienda Pblica en la estructura econmica peninsular. En cambio, en
nndez, 1997. Tambin consultar Pons Pons, 1991. 120 Vallejo, 2001, p. 57. 121 Lpez Morell, 2005.

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Mxico la economa pblica del gobierno federal slo lo hizo hasta las ltimas dcadas del siglo XIX122.

122 Carmagnani, 1994.


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El Pueblo, el otro ciudadano y la nacin en el liberalismo argentino (1810-1880)

Nuria TABANERA GARCA Universitat de Valncia Nuria.Tabanera@uv.es

a renovacin de la historia poltica en Amrica Latina y en Argentina ha encontrado en el largo siglo XIX su objeto de anlisis prioritario. La puesta en duda de la nocin evolutiva de un camino universal y progresivo que enlazaba, sin solucin de continuidad, a la sociedad y a las instituciones de Antiguo Rgimen con las del moderno estado-nacin ha generado, en palabras de Hilda Sbato, que el siglo XIX haya ganado en densidad. Entre las nuevas aproximaciones destacan, como no, las relacionadas con la construccin del Estado y de la nacin, vistas ahora como problemas y no como presupuestos naturales, cosa que lleva a prestar una atencin prioritaria a los complejos procesos polticos que se abrieron tras la Independencia de las antiguas posesiones espaolas. Miradas nuevas a esos procesos se acercan a las relaciones complejas que se establecieron entre la sociedad civil y la sociedad poltica, concluyendo que la construccin, la reproduccin y la legitimacin del poder poltico involucraron no solo a las elites dirigentes que encabezaron la lucha por la Independencia y por la construccin de nuevos espacios polticos, sino tambin al conjunto de quienes forman parte de la comunidad poltica sobre la que su poder se ejerca. En el caso de la Hispanoamrica posrevolucionaria, 365

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y del Ro de la Plata en particular, el fin de la autoridad de la Monarqua espaola y la opcin por la repblica representativa generaron intensos y conflictivos debates sobre la naturaleza de las nuevas comunidades polticas, la redefinicin de soberanas o la constitucin de nuevos poderes y regmenes polticos. Esos procesos polticos supondran el establecimiento de normas y mecanismos concretos de conexin entre el conjunto de la poblacin y quienes ejercan el poder en su nombre, en el contexto en el que, tras las guerras de independencia, haba que enfrentarse a inmensos retos: el de crear una nueva legitimidad, el de edificar un nuevo edificio polticoinstitucional, el de restaurar las nuevas jerarquas sociales y el de desmilitarizar la sociedad, marcada por la movilizacin y de democratizacin vinculada a la propia guerra123. As, pronto se desplegaran entre los grupos dirigentes justificaciones a la exclusin de los sectores sociales perturbadores y al control, tanto del pueblo oprimido que sacude con dignidad sus cadenas124, como de los infernales efectos del espritu democrtico, visibles ya pocos aos despus de la independencia por Bernardo de Monteagudo (Palti, 1994: 4). La revisin de ese proceso de construccin de exclusiones y controles ha generado un nuevo debate, surgido, segn Marta. Irurozqui (1999: 2), de alguno de los efectos de la renovacin en los estudios sobre la construccin de la ciudadana que inaugur Franois-Xavier. Guerra y que puede llevar a sostener la idea de que la elites eran las
123 Sobre los efectos de este primer ncleo de procesos E. Palti, Orden poltico y ciudadana. Problemas y debates en el liberalismo argentino del s. XIX, Estudios Interdisciplinarios de Amrica Latina y el Caribe, vol. 5. n 2, 1994. 124 Referencia al pueblo de Buenos Aires, que con prudencia, inicia el proceso de Independencia, est tomado del Prlogo a las Actas capitulares del mes de mayo de 1810, p. I, en Actas Capitulares (1836).

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nicas capacitadas para comprender un sistema representativo y de que el tradicionalismo dominante en las sociedades latinoamericanas fueron el principal obstculo al desarrollo del sistema representativo iniciado en Cdiz con la Constitucin de 1812, ya fuera por la herencia de modos de accin coloniales o por la fuerza del cemento de las formas orgnicas de relacin, los llamados hbitos del corazn. En esta lnea estaran Jose Murilo de Carvalho, Fernando Escalante, Carmen Mc Evoy, Marie Daniel Demelas o Susana Villavicencio, quin en sus trabajos sobre Sarmiento habla de la peculiaridad de las republicas sudamericanas, dado el surgimiento en ellas de una soberana desacoplada, en la que el pueblo real no se corresponde con su concepto: el pueblo ideal supuesto en las teoras del contrato (Villavicencio, 2003: 82-85 y Villavicencio, 2005: 183). Ms all de este debate, ahora nos interesa revisar las apelaciones al Pueblo125 y al otro del ciudadano en el discurso liberal argentino, desde el pueblo soberano de la Independencia, al pueblo real de la Generacin del 37, visto preferentemente como obstculo para la nacin, hasta llegar al pueblo inconsciente y, por tanto, susceptible de exclusin, que ya se dibuja claramente desde 1880. Nos acercamos a la revisin de un concepto en el liberalismo argentino, que, segn D. Roldn, nunca pudo inspirar una corriente fuerte de defensa de los derechos individuales ya que siempre fue ms sensible a las necesidades del orden que a las de las libertades, no pudiendo producir nunca una crtica a la nocin de soberana (Roldn, 2008: 67). A pesar de ello, entendemos que, aunque surgieran en este liberalismo propuestas y acciones para establecer controles a la participacin popular o proliferaran a medida que avanzaba el siglo XIX diversas
125 Contamos con algunos ejemplos previos para el caso novohispano, como el de Guedea, 2008.
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instrumentalizaciones de la movilizacin popular, el liberalismo argentino no pudo nunca renunciar a proponer discursos de legitimacin popular y nacional, que tenan su origen en las ficciones que la primera generacin de liberales del Ro de la Plata cre para mantener abiertos los puentes entre pueblo y nacin en los sucesivos gobiernos representativos y que, de ser aceptadas, aseguraban, con ese juego leve de realidades e ilusiones, la estabilidad del gobierno representativo (Morgan, 2006: 13-14). Ficciones que se sostenan sobre la idea de gestacin de una democracia radical, en la que todos los integrantes de la sociedad participan por igual del proyecto, independientemente de su raza, clase y origen, aunque no de gnero126.

Pueblo y nacin en 1810


Como ha demostrado Jos Carlos Chiaramonte en muy diversos trabajos, no puede sostenerse que en el Ro de la Plata hubiera una nacin ni una identidad nacional durante la primera mitad del siglo XIX. Esa constatacin ha contribuido muy eficazmente a demoler la base de la historiografa liberal y de raz positivista argentina, seguidora de Bartolom Mitre y de su tesis de la nacin preexistente en 1810, que con tanta eficacia trasladaba a los perodos iniciales de la construccin del Estado en el Ro de la Plata el resultado del proceso abierto desde 1853 (Chiaramonte, 1989, 1993 y 1997). Sin embargo, se puede pensar que no encontrar a principios del XIX un nacionalismo del tipo del que se despliega
126 Agradezco los comentarios y las sugerencias a este respecto de M Cruz Romeo. Parte de estas reexiones sirvieron para elaborar la comunicacin conjunta presentada en el 53 Congreso Internacional de Americanistas (Mxico, julio de 2009) Qu nacin para qu pueblo? Representaciones del pueblo en el liberalismo reformista del siglo XIX (Espaa-Argentina).

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a fines del XIX, no prueba que no existiera una representacin nacional de la comunidad, as como, incluso, un discurso de nacin (Gonzlez Bernaldo, 1997:111). Comenzando por el principio, no est de ms recordar que uno de los conceptos de nacin que se esgrimieron durante la guerra de Independencia fue el de la nacin como sujeto de soberana. En el contexto de la crisis de la Monarqua Hispnica y de las abdicaciones de Bayona, las muestras de patriotismo que proliferaron por toda Amrica abrieron el camino a la revolucin poltica (Rodrguez, 2005: 106-118), al margen de que la defensa de la representacin del rey cautivo se justificara sobre bases tradicionales del derecho natural o contactualistas y de que los sbitos americanos del rey entendieran que el pacto de sujecin se mantena con el monarca y no con la nacin espaola. En el Ro de la Plata, como en otros escenarios americanos durante la crisis de 1808, se plantearon diversas alternativas para resolver la cuestin de la propiedad o el depsito de la soberana (Goldman, 1999:188 y Goldman, 2008:570), generando un debate poltico que desembocara en la transformacin de voces y conceptos, como el de independencia o pueblo, de forma sumamente rpida e imparable. Las dificultades y desajustes en definir y ejercer la representacin de la nacin en ese contexto revolucionario americano generaron mutaciones rpidas en la bsqueda de legitimacin entre las opciones autonomistas e independentistas. As, la nacin se pens como principio de unidad poltica, que implica una definicin cultural de la comunidad (Gonzlez Bernaldo, 1997: 112) y la concepcin del individuo como sujeto de derechos.

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No obstante, las profundas luchas entre partidarios de distintas concepciones de soberana, representados en la Primera Junta de Buenos Aires, por un lado, por Mariano Moreno, defensor de una soberana popular e indivisible, y, por otro, por Cornelio Saavedra, sostenedor de la doctrina del pacto de sujecin y de la retroversin de la soberana y, en consecuencia, de una soberana divisible y organicista (To, 2009: 143) prolongarn el proceso constitucional hasta mediados del siglo XIX, aunque la nacin invocada ser la sociedad soberana, entendida como comunidad de individuos-ciudadanos. En efecto, los mucho intereses contrapuestos en el Ro de Plata obstaculizaron todos los primeros esfuerzos para establecer una organizacin constitucional de mbito nacional, dando paso a una situacin que ha sido definida como de por una parte, pueblos sin nacin; por otra, una nacin sin Pueblo (Gonzlez Bernaldo, 2008: 47). An as, primara durante las primeras dcadas de vida independiente una definicin de nacin fundamentalmente poltica, pues, en ausencia de una nocin comunitaria que pudiera legitimar la creacin de nuevas soberanas estatales, el acta constitucional creaba la nacin en su singularidad. La identificacin, a pesar de las distintas concepciones de estado planteadas, entre la nacin y la libertad cimentaba una ficcin que converta a aquella en una construccin incluyente, en una nacin cvica, que borrara las divisiones y jerarquizaciones tnicas bajo el paraguas que estableca un concepto amplio de ciudadana (Quijada, 1994: 41). No obstante, la fundamentacin de esa nueva nacin poltica, no puede identificarse plenamente con el modelo ideal de nacin cvica, pues en su base se encontraban muchos elementos de permanencias identitarias previas, como algunas procedentes de las identidades polticas tradicionales 370
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de carcter territorial (reinos, provincias, ciudades), y, especialmente, de identidades tnicas criollas (en el sentido de afinidades raciales, lingsticas y culturales): la lengua castellana, la identidad americana y la religin catlica (Gonzlez Bernaldo, 1997: 116). En la bsqueda de legitimacin de la elite criolla para su predominio social y poltico, parece haberse encontrado en la nocin de civilizacin la clave en el Ro de la Plata (Gonzlez Bernaldo, 1994: 467-468 y Gonzlez Bernaldo, 1997: 116). A travs de ella, la identidad criolla imprimira sus rasgos tnicos o culturales a la nacin identitaria, ya que la civilizacin, en esta relacin, implicara la pertenencia a la cultura occidental y la identificacin de la civilizacin con la accin de los criollos cuando surga un conflicto entre dos grupos tnicos, como se manifest en mltiples casos en Argentina a lo largo del todo el siglo XIX y, especialmente, a raz de la ampliacin de la frontera sur. En cualquier caso, el proyecto de nacin poltica en el Ro de la Plata llevaba implcito, como en otros casos, un proyecto cultural identificado con el de la elite criolla que encabez la independencia y la edificacin de un nuevo modelo de organizacin sociopoltica. Un primer ejemplo puede ser ilustrativo. En una proclama de Manuel Belgrano, enviada por la Junta de Buenos Aires a Paraguay, para pedir, con un ejrcito, su adhesin a la causa revolucionaria deca el 12 de febrero de 1811: nobles paraguayos, paysanos mos [...] abrid los ojos, creed que el exrcito (de Buenos Aires) es de amigos y paysanos vuestros, que tienen la misma religin, al mismo rey Fernando, unas mismas leyes y un mismo idioma (cfr. en Chiaramonte y Souto, 2005: 319).

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El proyecto de nacin no pondra en duda la soberana popular, aunque se discutiera, incluso con violencia, cual era el sujeto al que se imputara la soberana. La respuesta a la siguiente pregunta nos aclarar un tanto los trminos del debate.

Quin era el pueblo soberano de las Provincias Unidas del Ro de la Plata?


Desde muy temprano en el Ro de la Plata se defini un sistema de legitimidad fundado en la soberana popular y las primeras experiencias para elegir nuevas autoridades, en un mbito tan movilizado y militarizado, fueron tan rupturistas respecto del sistema colonial, que los gobernantes no gozaran de all en ms de una legitimidad de origen si no se sometan al veredicto de un proceso electoral en cualquiera de las variantes ensayadas en aquellos aos (Ternavasio, 2002: 31). Se plantea en la dcada revolucionaria (18101820) la discusin sobre la definicin del sujeto de imputacin de la soberana, ya fueran los pueblos y ciudades con privilegios y jerarquas particulares o la nacin, sujeto nico e indivisible. En esa dcada se celebraron elecciones en todo el Ro de la Plata para distintas instancias, como la Junta provisional, los Triunviratos y el Directorio, para Asambleas y Congresos constituyentes (en 1813 y 1816), para juntas electorales, gobernadores, intendentes, miembros de Cabildos, etc. La convocatoria y realizacin de mltiples elecciones evidenciaba ya que el sufragio, en muchas formas, era el nico instrumento para construir legitimidades, a pesar de que por entonces los muchos convocados a participar, el pueblo, mostraba ms desinters que entusiasmo.

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En principio, como para las elecciones de representantes a la Junta de 1810, la ciudad adquiri un papel central, pues la representacin quedaba limitada a los cuerpos territoriales definidos por su condicin de ciudad y el nmero de representantes no vena dado por el nmero de habitantes, sino por la existencia de jerarquas y privilegios territoriales. La reclamacin del voto en los pueblos de la campaa se extendi prontamente, favoreciendo el cambio incluido en el Estatuto Provisional de 1815, que modific los principios del sistema representativo anterior. Con retraso frente al espacio americano en el que se aplic la Constitucin de Cdiz, se introdujeron tres cambios fundamentales: la inclusin de la campaa en el sistema representativo, la eleccin de diputados en relacin al nmero de habitantes de cada seccin electoral y las elecciones para miembros de los cabildos (Ternavasio, p. 37). El estatuto de 1815 defini al ciudadano como todo hombre libre, nativo y residente mayor de 25 aos, excluyendo a los dependientes y transentes. El viejo vecinazgo y la moderna ciudadana aparecan como conceptos intercambiables y hasta identificados en la normativa. Una presencia y una ausencia llaman la atencin entre los votantes activos o con derecho a ser elegidos. Por un lado, se incluy entre el pueblo soberano a los negros nacidos en el pas, descendientes de esclavos instalados en Amrica, y, por el otro, no se mencion a los indgenas. Para algunos autores (Quijada, 2005:830), esta ausencia no se produjo por una intencin excluyente, sino por un principio de inclusin automtica en el hombre libre, nativo y residente. No hay que olvidar, sin embargo, que en el Reglamento Provisorio de 1817 se suprimi la organizacin de comicios en el campo, ante el miedo al comportamiento de un voto popular all donde no se
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contaban con los controles existentes en la ciudad. Con ese cambio no se dividi en dos categoras a la poblacin, sino que se concibi un nico universo poltico con cabeza en la ciudad, que inclua al habitante rural que reuna ciertos requisitos (familia, casa en la ciudad, propiedad) (Chiaramonte, 1999: 104-5). En 1821, en la Provincia de Buenos Aires, la Ley electoral incorporar al campo, nuevamente a la poltica, y confirm la generalizacin del sufragio con la afirmacin de que todo hombre libre, natural del pas o avecindado en l, desde la edad de 20 aos y antes si fuera emancipado, ser libre para elegir. Se eliminaron las referencias a la propiedad, el oficio til o la formacin, as como la diferenciacin tnica, sin que en todo el XIX aparecieran normativas que restringieran los derechos de ciudadana a los indgenas, como en Guatemala o Per (Alda, 2000 y Chiaromonti, 1995). La supresin de los colegios electorales que en la dcada revolucionaria negociaban la seleccin de candidatos, abri paso a una nueva prctica, la lucha por las candidaturas, aunque slo en la ciudad, pues en el campo pronto se impuso la lucha entre dos candidatos y, seguidamente, la unanimidad. La aparicin en Buenos Aires con la Ley electoral de 1821 de un sufragio amplio y del voto directo tena, para la lite dirigente, dos objetivos esenciales, el de estimular la participacin electoral y, con ello, acrecentar la legitimidad de los representantes, as como el de poner fin a las intensas disputas entre facciones, tan caras a una plebe, cada vez ms temida, y que encontraba en la tradicin del cabildo abierto y las asambleas un canal de expresin de muy difcil control. Tras la ley, cuatro meses despus, se suprimiran los dos cabildos existentes en la provincia, el de Buenos Aires y el de Lujn, (Ternavasio, 2002: 91), establecindose en aplicacin de la ley que el sujeto de la soberana era ya el pueblo del Estado de Buenos Aires. 374
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Del bajo pueblo al pueblo aniado


El pueblo que participaba en la elecciones de los primeros aos veinte en Buenos Aires era el bajo pueblo, atrado a los comicios por redes clientelares, a medida que avanzaba la dcada, enfrentadas cada vez con ms violencia en torno al sentido del voto, bien unitario, bien federal. La ausencia de lmites al sufragio no derivara de una conviccin democrtica, que provocara, como sostena la Generacin del 37, la anarqua, la dictadura rosista y excesos incompatibles con el desarrollo moral e inteligente del pueblo. Ms parece que la ausencia de lmites a la inclusin surgi de las dificultades encontradas para seguir una regla fija capaz de separar el mundo de los incluidos del de los excluidos. Para Ternavasio, esta ley electoral fue el resultado de una tradicin de sufragio amplio basada en una ambigua concepcin del hombre libre, que trataba, al tiempo, de dar respuesta a algunos de los retos polticos a los que se enfrent la elite liberal: animar a un electorado escasamente participativo, eliminar el faccionalismo ms peligroso y disciplinar la movilizacin iniciada en los aos previos. La Ley de 1821, as como la futura Constitucin de 1853 y la subsiguiente legislacin electoral, pueden considerarse como parte de las operaciones de ingeniera socio-constitucional que iran fijando controles a la voluntad popular, sin que se desatendiera, especialmente tras la cada de Rosas y de la mano de los promotores de la Organizacin Nacional, la elaboracin de un proyecto de reelaboracin cultural, identificado con la voluntad de extender la identificacin de un conjunto social circunscrito a un territorio con un pueblo-nacin. La Revolucin del 1 de diciembre de 1828 que puso fin definitivo a la feliz experiencia, abri la pugna entre los que los intentaban suprimir la competencia y reestablecer la unanimidad de la
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lista nica, pactada entre los lderes de los notables, y aquellos que pretendan seguir con un tipo de competencia internotabiliar. El pueblo se ira presentando en el rosismo dominante de las dcadas posteriores, como un agente pasivo, necesitado de proteccin y direccin, ya que ... El pueblo es un nio, que carece de inquietud, porque carece de previsin. Con la misma facilidad se adormece en la margen de un precipicio, que sobre un lecho de csped (El Conciliador, s/d, s/m, 1829, cfr. Myers, 1995:188), mientras se generaliza la metfora paternal, tambin en la publicstica partidaria de J. Manuel Rosas: la sola idea de que D. Juan Manuel de Rosas es el que preside nuestros destinos, ha colmado todas las inquietudes, y disipado los temores. Que se atreven (sic) ahora a trastornar el orden y vern lo que suceder (se deca pblicamente en las calles); all est d. Juan Manuel, vela por nosotros, nada tenemos que temer. Este ntimo convencimiento del pueblo (...) que hallaremos todas las garantas a que pueden aspirar los buenos ciudadanos( El Lucero, 9/12/1929, cfr. Myers, 1995: 191). Ya en 1835 triunfar con Rosas la bsqueda de la estabilidad poltica en un sistema basado en la negacin de la competencia y el prodominio absoluto del Ejecutivo. Con Rosas, se alcanza un alto grado de formalizacin del proceso electoral, demostrndose que el sufragio segua siendo el principal elemento de legitimacin, aunque ya con un cambio significativo, puesto que el centro del sistema ya no era el pueblo elector, sino el gobierno elector. La existencia en ese sistema rosista de un alto grado de formalizacin del proceso electoral dice mucho de la fortaleza del sufragio como elemento de legitimacin del poder. La prolongacin a la ciudad de la extendida unanimidad de la campaa no privaba de fuerza a la legalidad del rgimen de Rosas, evidenciando su gran capacidad para absorber la legalidad liberal, aunque para 376
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establecerla en sentido inverso, con lo que se podra refutar la extendida tesis de que el rgimen rosista careca de todo apego a la legalidad, como perfecto representante del caudillismo y de los perversos efectos de la ruralizacin y la militarizacin de la poltica (Ternavasio, 1999:141). La derrota de Rosas en Caseros (1852) ha sido considerada como el inicio del perodo de Organizacin Nacional, sobre la base jurdica de la Constitucin de 1853 y el ideario de la Generacin del 37, identificada con las Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica argentina (1852) de Juan Bautista Alberdi. Una constitucin prevista para un Estado federal, llamado a implantar la soberana nacional sobre todas las provincias, en principio, desde la conciliacin y el acuerdo y que hiciera imposible para adelante la anarqua y el despotismo. Ambos monstruos nos han devorado. Uno nos ha llenado de sangre; el otro de sangre y vergenza (cfr. en Romero, 1992: 156). La superacin del rosismo pas por el triunfo de la alternativa propuesta por Alberdi, el autoritarismo progresista en palabras de Halperin (1995:37), que implicara el establecimiento de un rgimen poltico con un poder ejecutivo fuerte, capaz de controlar a los poderes locales y a las facciones de la elite, que permitiera el gobierno de una minora privilegiada (la elite letrada), para alejar los peligros de la irresponsabilidad poltica de las masas, y que reservara el disfrute de las libertades polticas para esa elite, an con la extensin de las mximas libertades econmicas y civiles a toda la poblacin sin distincin de nacionalidad, como garantizaba el artculo 16 de la Constitucin. La propuesta prescriptiva de Alberdi, tambin reconocida como defensa de la Repblica posible, en espera de la Repblica verdadera, confirmaba
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la diferencia entre habitantes y ciudadanos y la coexistencia de dos tipos de repblica: la abierta, sometida a la libertad civil, en la que se mantena viva la ficcin revolucionaria de igualdad, y, por otro, la restrictiva, cimentada sobre la libertad poltica y de la que disfrutaban un menor nmero de ciudadanos, atenta al orden y la disciplina. Entendiendo la democracia como rgimen de la razn y no como expresin del despotismo absoluto de las masas, la puesta en marcha de este modelo impondra, no limitaciones a la participacin, pero si mecanismos de control y mediatizacin de la expresin popular, a travs de las leyes y de la accin de los notables, mediadores de la razn y garantes de la calidad de la eleccin. As, en relacin directa con la importancia del cargo en disputa (Botana, 1977:86), como en el modelo constitucional norteamericano, se impondr la eleccin directa de diputados e indirecta de senadores, a travs de las legislaturas provinciales, y del Presidente y Vicepresidente, mediante un colegio electoral. No sorprendentemente, la frmula alberdiana reconoca en la subordinacin y el disciplinamiento de la plebe una herencia positiva del rgimen de Rosas que mereca salvaguardia, ya que para sus defensores, de la plebe deba temerse ms el pasivo apego al caudillo, que la posibilidad de un levantamiento social. Como es sabido, frente a la propuesta de Sarmiento, ms convencido de la necesidad de ilustrarla y educarla y creyente en que la pobreza no tena nada de necesario, Alberdi optaba por el mantenimiento de la misma en feliz ignorancia (Halperin, 1995: 47-48). Siguiendo a Michele Chevalier, para Alberdi las pasiones polticas deban ser reemplazadas por las pasiones del trabajo, pues las primeras tendan a la anarqua y las segundas al orden que necesitaba una nacin moderna para su progreso. Ya haba desechado la idea de que la educacin poda mejorar a las masas 378
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y en la Bases sostendra que la causa de muchos males estaba en la educacin popular: De qu sirvi al hombre del pueblo el saber leer (...) para instruirse en el veneno de la prensa electoral, que contamina y destruye en vez de ilustrar; para leer insultos, injurias, sofismas y proclamas de incendio, lo nico que pica y estimula la curiosidad inculta y grosera (Cfr. en Herrero, 2005: 57). Tambin comulgaba desde 1847 con Pellegrino Rossi, su otro referente intelectual, en que los nativos tendan a la barbarie y que a nuestras poblaciones pobres, poda aplicarse el terrible y elocuente dicho de Rossi: son poblaciones que nacen nicamente para morir, conscriptos que apenas viven una batalla y luego caen, ejrcitos en que no hay veteranos (...) Qu importa pues que la poblacin aumente en Amrica, si la brevedad de su vida, la hace incapaz para servir a la produccin de la riqueza nacional? (Herrero, 2005: 56). Alberdi y los promotores de la Organizacin Nacional, autoproclamados continuadores de los ideales liberales y centralistas de Mayo, reconocan la importancia de la masas en la lucha por la soberana y la derrota de la tirana, continuando con la tradicin revolucionaria de identificar a la patria con la libertad, por lo que asuman el deber de recordar al pueblo, en palabras de Alberdi tomadas de las Bases, que la patria no es el suelo. Tenemos suelo hace tres siglos y solo tenemos patria desde 1810. La patria es la libertad, es el orden, la riqueza, la civilizacin organizados en el suelo nativo, bajo su ensea y en su nombre. En el proyecto, la semilla frtil que poda transformar el medio y el desierto brbaro y que permitira superar los obstculos para la nacin que impona el pueblo real ser un otro externo, el inmigrante, que disfrutar de igualdad absoluta en el disfrute de derechos civiles (Quijada, 1992: 872).

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El otro ciudadano
En el nuevo programa, la legitimacin de la elite dirigente no se buscaba ya en ese pueblo real, sino en el poder civilizador de la elites ilustradas. El progreso y la civilizacin prometida insistentemente sern la fuente de ese poder, as como el principio sobre el que se justifican las acciones para poner fin a la barbarie (Svampa, 1994: 37) y la extranjeridad (Villavicencio, 2003), definida como diferencia inasimilable, est en un otro interior: el indio, identificado progresivamente como brbaro. El problema era tan relevante para el proyecto nacional civilizatorio que el presidente Avellaneda dira en 1875 que la cuestin fronteras es la primera cuestin de todas (..) es el principio y el fin, el alfa y el omega (..) suprimir los indios y las fronteras no implica en otros trminos sino poblar el desierto (..)(Nacach, 2006: 8). As, la clasificacin de los sujetos fronterizos, para legitimar la ocupacin y la imposicin de la civilizacin fue uno de los temas ms relevantes del periodo 1853-1890. En Argentina, desde el texto de Sarmiento Facundo, Civilizacin o Barbarie (1845), fue consolidndose entre la elite que edificar la Organizacin Nacional la idea de que el futuro de la nacin dependa del aporte de emigracin europea, al tiempo que el indgena de la frontera real quedaba reducido a una forma de vida fsil, primitiva, animalizada, incapaz de civilizarse y, por tanto, de integrarse en la nacin con su naturaleza. El indio apareca como parte de una cultura alternativa, de un orden alternativo al orden del estado y como un espejo de la nacin no deseada. Ahora ya se identificar el desierto con la barbarie, con la ausencia de toda civilizacin y de cualquier forma de relacin sometida a reglas de sociabilidad.

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A partir de tesis sociolgicas, se sostuvo que los pueblos indgenas no integraban ni real, ni imaginariamente la nacionalidad. Su futuro estaba escrito como resultado del contacto imparable con la civilizacin: la desaparicin, ya fuera fsica o cultural. Pudiendo ser incluso vista como necesaria la primera, la alternativa dominante sugerida al tiempo que se promova la conquista territorial del desierto y la ocupacin del espacio que se reconoca como argentino (la Argentina Gloriosa), era la segunda opcin, la de la invisibilizacin de la diferencia, a cambio del reconocimiento de la ciudadana formal y funcional (Quijada, 2003: 493), que utilizaba diversos mecanismos de inclusin en inferioridad, como la entrada en el ejrcito, los traslados de poblacin como mano de obra forzada, la concesin de tierras familiares a caciques, la dedicacin al servicio domstico, la separacin de nios y, como no, ms ampliamente, la sedentarizacin, la escolarizacin castellana y la evangelizacin (Quijada, 2001: 72-84). En la apropiacin del espacio pampeanopatagnico, se distinguieron claramente dos procesos conquistadores, ya que a la conquista real u ocupacin del territorio (1878-1885), precedi una primera conquista discursiva, con centro en la metfora del desierto y la deshumanizacin del indio (Navarro Floria, 1999). Para integrar en el proyecto de Organizacin Nacional la domesticacin discursiva y legal, que justificar la ocupacin y la imposicin de la identidad nacional a los indios del desierto(no tanto de los derechos y deberes que esto implicaba) se debe recordar la conversin de las tribus indias en individuos o familias (nunca ms naciones), su deshumanizacin (para justificar la violenta resistencia), su presentacin no como pobladores de un territorio, sino como nmadas y, por tanto, transentes que recorran el territorio y

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no lo habitaban (Navarro Floria, 2001: 366, Bechis, 2006 y De Jong, 2007: 313). Asumiendo, no sin debates sobre la alternativa que hubiera supuesto el modelo norteamericano (Roulet y Navarro Floria, 2005), la necesidad de ciudadanizar al indgena, el otro alternativo y perturbador, habra que explicar la adopcin en Argentina de la perspectiva incluyente de pueblo soberano. Para Mnica Quijada (2001:179), lo que contribuy a mantener la fuerza de la incorporacin de elementos tnicos muy heterogneos fue la temprana opcin por el principio territorial como fundamento hegemnico de la construccin nacional, que converta en elemento diferenciador el nacimiento en el territorio. Sin embargo, como seala esta autora, no bastaba con delimitar las fronteras estatales para incluir en el concepto de nacin y pueblo soberano a toda la poblacin incluida en esos lmites, pues la articulacin de los principios territoriales y demogrficos es tanto la interaccin con otros criterios selectivos, como los contenidos simblicos que se le asignen. El territorio, como base de la construccin nacional, funcionaba como un espacio de produccin y reproduccin de identidad colectiva muy til para hacer real otra de las ficciones construidas por la primera generacin de liberales: la de la no existencia no ya de indios, sino de ciudadanos. No obstante, podemos encontrar pruebas que ilustran a las diversas disfunciones que estaban implcitas en la naturaleza del territorio como cimiento de la construccin nacional. Una de ms evidentes aparece al revisar las justificaciones que restingieron el acceso a la ciudadana a los habitantes de los Territorios Nacionales entre 1884 y 1955. Tras la mal llamada Conquista del Desierto, el estado nacional justific la incapacidad y minoridad de los 382
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habitantes de esos territorios para el ejercicio pleno de la ciudadana poltica, no slo por la calificacin del voto, sino tambin por la residencia, pues se entendi que los derechos polticos plenos slo se ejercitaban en un estado autnomo, como sancion la Constitucin de 1853 y, por tanto, anterior a la existencia de los Territorios Nacionales. Martha Ruffini (2006) seala que en la justificacin de lo que denomina este republicanismo tutelado, establecido sobre los Territorios Nacionales desde 1884, se expres el deseo de evitar que estos espacios padecieran los conflictos violentos que asolaron las provincias desde 1810, por lo que slo recuperaran su rango constitucional cuando estuvieran notablemente preparados para la vida poltica, autnoma y libre, sin haber sufrido las descomposiciones de la anarqua, las arbitrariedades del absolutismo, ni los azotes de los procnsules militares que tantas veces han sentido los estados de la Repblica, por la naturaleza de sus elementos orgnicos, por el personalismo del caudillaje y su falta de educacin republicana (Diario de Sesiones Cmara de Diputados, 17 septiembre 1884, cfr. Ruffini 2006:3). La fuerza del territorio ya civilizado, sin embargo, volva a aparecer, pues si algn habitante de los territorios se trasladaba a una provincia o a Buenos Aires podra ejercer los derechos polticos plenos, inherentes al pueblo soberano, por lo que se entendera que era el hbitat el que lo privaba de ejercerlos. Comprobada la incapacidad del liberalismo argentino que hemos revisado para generar discursos y polticas que, a pesar del temor y del desprecio creciente por la masas, excluyera absolutamente de la poltica a los sectores populares, podramos pensar, que en este ltimo ejemplo de restriccin condicionada se ve tambin la fuerza, en ese liberalismo, de la creencia en que la exclusin del pueblo de la poltica y del proyecto de sociedad ms justa, ms libre y ms
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igualitaria implicara tambin la exclusin del pueblo de la nacin. Por esa razn y para no desligarse de la ficcin originaria de la nacin como libertad e igualdad, la legitimacin del sistema sociopoltico y de la nacin propuesto por los vencedores de Caseros pasara por la defensa de ciertas instancias de consenso social (fomento del asociacionismo cvico, aliento a la instruccin pblica, reformas impositivas, etc.), en las que la participacin electoral y la ampliacin del espacio pblico (Sbato, 1998) permitan hacer efectivo el programa de formar y, al mismo tiempo, disciplinar al pueblo argentino como sujeto colectivo y referente ltimo del Estado.

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