INDICE

CAPTULO 1: ESTUDIO SOBRE LEGISLACIN Y POLTICA DE DISCAPACIDAD EN CHILE AUTOR: Mara Soledad Cisternas Reyes CAPTULO 2: INFORME SOBRE ANLISIS Y EVOLUCIN DE LA LEGISLACIN CHILENA EN DISCAPACIDAD: PARTICULAR ENFOQUE EN MATERIA LABORAL AUTOR: Mara Soledad Cisternas Reyes

CAPTULO 3: POLTICA PBLICA PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN CHILE: APRENDIENDO DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES AUTOR: William D. Savedoff CAPTULO 4: SIMULACIN DE POLTICAS PBLICAS EN CHILE (Extrado del documento Efectos socioeconmicos de la discapacidad en Amrica Latina: Chile y Uruguay) AUTORES: Dante Contreras; Jaime Ruiz-Tagle; Paz Garcs e Irene Azcar (Departamento de Economa, Universidad de Chile) CAPTULO 5: HACIA UN SISTEMA NACIONAL DE PROMOCIN DE LA AUTONOMA PERSONAL Y ATENCIN A LAS PERSONAS EN SIATUACIN DE DEPENDENCIA AUTOR: Antonio Jimnez Lara CAPTULO 6: INFORME SOBRE PROPUESTAS DE LINEAMIENTOS DE POLTICAS Y RECOMENDACIONES AUTORES: Mara Soledad Cisternas y Jos Luis Tortuero

SEMINARIO INTERNACIONAL

PRESENTACIN
El Seminario Internacional Desarrollo Inclusivo y Discapacidad: Oportunidades y Desafos, que se realiz en Santiago los ltimos das de octubre de 2006, representa una importante contribucin a la reexin y debate de un tema que dene de un modo decisivo la calidad y profundidad del proceso democrtico en que Chile est empeado. En esta actividad, organizada por el Ministerio de Planicacin y nuestro Fondo Nacional de la Discapacidad y nanciada por el Banco Interamericano de Desarrollo con recursos de Cooperacin Tcnica Regional, tuvimos la oportunidad de conocer los nuevos enfoques y estndares internacionales en el abordaje de la inclusin social de las personas con discapacidad, as como los ltimos avances en el desarrollo y articulacin de polticas sociales destinadas a congurar un Sistema de Proteccin Social que abra oportunidades a todos los ciudadanos y limite los riesgos sociales asociados a condiciones de enfermedad, discapacidad, vejez, pobreza y otros. Como sabemos, el desarrollo democrtico del pas ha dado paso a estrategias de atencin de las personas con discapacidad bajo un enfoque de derechos humanos. Se ha transitado desde las polticas asistenciales a las de desarrollo y promocin social, es decir, desde un conjunto de acciones orientadas a la atencin de las necesidades bsicas de las personas, hasta las actuales polticas fundadas en sus derechos ciudadanos y en la responsabilidad del Estado de garantizar su ejercicio. En ese marco, el Seminario recogi el profundo acercamiento a la estrategia de desarrollo inclusivo que promueven en los ltimos aos los gobiernos, la sociedad civil y las organizaciones de personas con discapacidad. La presencia de la Ministra de Planicacin, Clarisa Hardy y la Especialista en Desarrollo Social, Carmen Albertos, de la Divisin de Programas Sociales del Banco Interamericano de Desarrollo, junto a los ms altos representantes de las organizaciones gubernamentales de personas con discapacidad del Cono Sur, seal la trascendencia de esta iniciativa e impuls el compromiso de todos quienes trabajamos en el mbito de la discapacidad, por construir sociedades ms democrticas e inclusivas. La participacin de los ms importantes especialistas y expertos nacionales e internacionales en polticas de proteccin social de las personas con discapacidad cuyos principales aportes recogemos en esta publicacin- representa una contribucin crucial a los esfuerzos que el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet desarrolla para implementar en nuestro pas un sistema de proteccin social que genere condiciones de mayor igualdad y oportunidades de progreso para todos los chilenos. Los trabajos aqu presentados responden a la necesidad de entregar herramientas tericas y operativas a quienes disean e implementan las polticas pblicas en el mbito de la proteccin social. De este modo, el equipo encabezado por el profesor Dante Contreras desarrolla un valioso ejercicio de simulacin de polticas que nos entrega antecedentes sobre la implementacin de estrategias especcas, en el mbito de las pensiones asistenciales y de la inclusin laboral de personas con discapacidad.

Por su parte, la exposicin de William D. Savedoff se aboca a la identicacin de las polticas de atencin a la discapacidad que sera apropiado considerar e implementar por pases de ingresos medios y en particular, por Chile. Antonio Jimnez Lara desarrolla aqu junto a una adecuada conceptualizacin en mbitos como autonoma y dependencia- una visin amplia de las experiencias europeas e internacionales y de los aportes que, en relacin con la proteccin de las personas en situacin de dependencia, deben tenerse en cuenta para la denicin de planes de actuacin a medio y largo plazo. Finalmente, los trabajos de los abogados Mara Soledad Cisternas y Jos Luis Tortuero, nos ofrecen una puesta al da en el anlisis y evolucin de la legislacin sobre discapacidad, junto con aportar una serie de propuestas en materia de insercin laboral, dirigidas a quienes, desde el sector pblico y privado, disponen de herramientas para promover la inclusin de personas con discapacidad en el mundo del trabajo. Junto con expresar nuestro reconocimiento a las instituciones que tan generosamente colaboraron en el xito de este seminario internacional, esperamos con esta publicacin, entregar elementos sustanciales para orientar y profundizar la labor de los principales actores polticos, sociales y econmicos comprometidos en la tarea de construir un pas para todos.

Leonor Cifuentes Fernndez Secretaria Ejecutiva Fondo Nacional de la Discapacidad

ESTUDIO SOBRE LEGISLACIN Y POLTICA DE DISCAPACIDAD EN CHILE

Consultora: Mara Soledad Cisternas Reyes Abogada Cientista Poltica

INFORME SOBRE EL ESTADO DE SITUACIN DE LA POLTICA CHILENA EN MATERIA DE DISCAPACIDAD (NFASIS EN EL MBITO LABORAL) LEY DE INTEGRACIN SOCIAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
La Ley de Integracin Social de las Personas con Discapacidad en Chile constituye el soporte para la Poltica Pblica en la materia.

a. Esta ley es el primer estatuto de garantas para las personas con discapacidad en el pas. b. La normativa entrega lineamientos para la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad
en diversos mbitos: acceso a la cultura, a la informacin, a las comunicaciones, al espacio fsico, a la educacin, a la capacitacin e insercin laboral.

c. El tratamiento de la Ley hacia el mbito del empleo releva la importancia del rol del Estado en
cuanto a la insercin laboral de este colectivo, debiendo tener en consideracin las especicidades de los distintos tipos de discapacidad y las condiciones de mercado.

d. El espritu de la Ley tiende al enfoque de las personas con discapacidad como sujetos de derecho.
En esta perspectiva, se entiende que el objetivo de la insercin laboral es asegurar la independencia, el desarrollo personal, el ejercicio del derecho a constituir una familia y a gozar de una vida digna.

POLTICA PBLICA
a. En concordancia con la Ley, la Poltica Pblica adopta una visin de la persona con discapacidad como
titular de derechos, declarando expresamente que el gasto social no slo sea de carcter asistencialista. Adems, enfatiza el respeto de las convenciones y planes internacionales de desarrollo social, vinculados a la situacin de los grupos vulnerables que el pas ha suscrito.

b. Se consagra el principio de transversalidad en materia de discapacidad, sealndose expresamente

que se debe superar el esquema sectorializado por medio de un enfoque integral.

c. La orientacin de la Poltica Pblica en materia de grupos prioritarios se dirige al fortalecimiento de

la autonoma y de la autovalencia.

d. La discapacidad es considerada como un problema social, de carcter global, que puede afectar
a todas las personas por igual, sin distincin. De este modo, constituye un foco de preocupacin que requiere de intervenciones integrales, en diferentes aspectos, tales como prevencin, rehabilitacin y

equiparacin de oportunidades.

e. Se releva la importancia de la participacin de las personas con discapacidad, con la nalidad de hacer efectivos sus derechos y deberes con relacin a su independencia econmica, a un nivel de vida acorde al desarrollo socioeconmico del pas y a la defensa contra toda explotacin o trato discriminatorio, abusivo o degradante. En tal sentido, uno de los aspectos de sustentabilidad de la Poltica es que las instituciones pblicas de nivel nacional, regional y local incorporen a las organizaciones de personas con discapacidad en el diseo, ejecucin y evaluacin de programas dirigidos a este grupo, para potenciar su integracin social. f. Se explicita, como objetivo de la Poltica, la incorporacin en las decisiones superiores de iniciativas
orientadas, fundamentalmente, a un cambio cultural que permita eliminar el estigma social vinculado a la discapacidad, con la nalidad de abrir espacios para su incorporacin y efectiva participacin social.

g. Los principios que adopta la Poltica en cuanto a su articulacin son: universalidad, normalizacin,
democratizacin y continuidad.

h. La Poltica declara la importancia de la asignacin de los instrumentos y recursos que le permitan

sustentabilidad en el tiempo.

i. En el mbito laboral:
- Uno de los enfoques de la rehabilitacin est precisamente dirigido a facilitar la integracin de la persona con discapacidad en el mbito laboral. - La equiparacin de oportunidades busca asegurar la participacin plena de las personas con discapacidad en pro de la integracin social. - Se declara que el objetivo nal de esta poltica es la eliminacin de todo tipo de barreras que diculten el acceso de este grupo humano en los distintos mbitos sociales, entre los cuales se enfatiza el laboral. - Complementariamente a las disposiciones legislativas y reglamentarias del sector laboral, la poltica seala que el Estado debe determinar reglamentos y disposiciones de excepcin, as como estrategias y acciones especcas, que permitan incorporar a las personas con discapacidad al mercado regular del trabajo. Adems, en el caso de aqullos cuyas necesidades laborales no puedan ser satisfechas por la demanda regular de trabajo, se promover la creacin de puestos de trabajo protegidos dentro de las empresas del mercado abierto. Esta declaracin concuerda con lo prescrito por la Ley en la materia.

j. La autoridad directamente encargada de esta Poltica Pblica es el Ministerio de Planicacin, Mideplan,

sin perjuicio que, a travs de las unidades que corresponda, disee programas para la aplicacin de esta poltica. A la luz de este instrumento, el Mideplan deber: - Disponer estudios. - Efectuar proposiciones de regulacin normativa, tanto en el plano legal como reglamentario. - La autoridad ministerial radicar la responsabilidad operativa en una unidad bajo su dependencia. - Desarrollar vnculos para la cooperacin internacional. - En el mbito regional, las secretaras regionales de planicacin realizarn planes para el cumplimiento de la Poltica.

k. Corresponder al Fondo Nacional de la Discapacidad, Fonadis, colaborar activamente en materias relacionadas con la difusin, sensibilizacin y comunicacin respecto al tema de discapacidad. Tanto a nivel nacional, regional como local, promover, facilitar y apoyar la ejecucin de las acciones previstas

en el Plan Nacional y los Planes Regionales para la Integracin Social de las Personas con Discapacidad, en los cuales los objetivos a alcanzar debern ser denidos por un Comit Local de Representacin Mixta.

PLAN NACIONAL DE ACCIN PARA LA INTEGRACIN SOCIAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD, PLANDISC.
a. Tiene por objetivo ordenar la oferta pblica existente, dirigida a las personas con discapacidad, y
estructurar los diferentes compromisos gubernamentales, mediante la coordinacin de los organismos pblicos y privados que trabajan en favor de la integracin social de este colectivo, tanto a nivel central como regional.

b. Son principios del Plandisc:

- La integralidad de la accin pblica. - La promocin de los derechos de las personas con discapacidad - El ejercicio de la plena participacin de la sociedad civil.

c. En el Plandisc se agregan a los componentes contenidos en la Poltica Pblica, los siguientes: eliminacin
de barreras, adecuacin de la gestin del Estado y adecuacin de la normativa jurdica vigente.

d. Para el xito del Plandisc se considera vital la participacin de las personas con discapacidad y sus
familias.

e. En lo laboral:
- El Plandisc resalta que dentro del 12,9% de personas con discapacidad en Chile (2.068.072), un 29,2% est incorporado al mundo del trabajo en alguna forma. - En el componente de equiparacin de oportunidades se releva la importancia de la capacitacin laboral, empleo y mejoramiento de la situacin econmica de las personas con discapacidad. - En el componente de Adecuacin de la Gestin del Estado se destaca expresamente que se deben promover nuevas formas de insercin laboral de las personas con discapacidad, modicar o crear nuevas normas que apoyen la insercin laboral y fomenten el trabajo protegido. - En las mesas regionales surge como uno de los problemas ms crticos el de las dicultades para acceder a la capacitacin laboral y principalmente al empleo, como tambin a los soportes para el autoemprendimiento, con el consiguiente impacto negativo en la situacin econmica de estas personas. En este espacio, se resalta la importancia del Estado en la promocin del empleo, no slo direccionado al sector pblico, sino tambin al sector privado. - Los compromisos de ministerios y servicios en el mbito laboral se pueden reagrupar en compromisos directos e indirectos: Compromisos directos: Se subdividen en macro-compromisos, en la medida que tienen una mirada de impacto global en la insercin laboral de personas con discapacidad, y microcompromisos que inciden en la mirada interna de algunos organismos en cuanto a la insercin laboral de personas con discapacidad en sus propias plantas de funcionarios. Compromisos indirectos: Son aquellos que posibilitan la insercin laboral de personas con discapacidad, actuando como puente hacia ella, aun cuando los organismos que se comprometen no tienen el mbito laboral como misin especca. Se trata principalmente de propuestas

dirigidas a la accesibilidad relativa al espacio fsico y al transporte pblico (Ministerio de Obras Pblicas, Transportes y Telecomunicaciones y Ministerio de Vivienda y Urbanismo) Adems, se destacan los compromisos globales del Mideplan y el Fonadis en orden al apoyo en el seguimiento del Plandisc.

f. El Plandisc valida y hace suyos los resultados del Primer Estudio Nacional de la Discapacidad Endisc /
2004.

g. Este plan hace una estimacin general de montos asignados a algunas acciones emblemticas y permanentes para la integracin social de personas con discapacidad. Sin embargo, no hay ninguna indicacin en el mbito laboral. h. El monitoreo y seguimiento del Plandisc se considera en tres niveles: por los propios organismos
comprometidos en sus niveles centrales y regionales; por el Mideplan y el Fonadis y a travs de observatorios sociales en las regiones, con participacin de las organizaciones de la sociedad civil de personas con discapacidad.

MINISTERIO DE PLANIFICACIN, MIDEPLAN

a. Es funcin del Mideplan disponer los estudios de base para el diagnstico de la situacin de las personas
con discapacidad y otros grupos vulnerables de la sociedad; proponer polticas y normas sobre la materia; articular y coordinar programas intersectoriales y proyectos especcos que favorezcan la integracin social de dichas personas o grupos. Corresponder a la Divisin Social del Mideplan asesorar a este ministerio en la armonizacin de las diferentes iniciativas del Estado encaminadas a erradicar la pobreza y combatir el desempleo. En consecuencia, el Mideplan tiene un vnculo directo en relacin con las polticas pblicas en discapacidad, como tambin en orden a erradicar la pobreza y combatir el desempleo.

b. Actualmente, el Mideplan se encuentra coordinando la informacin enviada por las Secretaras

Regionales Ministeriales, Serplac, respecto del seguimiento del Plandisc, adems de estar procesando la informacin de la Encuesta Casen 2003, de modo de entregar una visin de la situacin de las personas con discapacidad en funcin de este instrumento.

d. Dentro de su obligacin legal de coordinar la cooperacin internacional en pro de sus nes, el Mideplan
apoya la ejecucin del Programa Chile para la Formacin e Insercin Laboral de Personas con Discapacidad Visual, participando en el comit de gestin de esta iniciativa, la que haba conseguido 253 colocaciones laborales a la fecha de este informe.

e. El Mideplan, en virtud a decisiones especcas de la poltica social actual, ha determinado hacer

extensivo el apoyo a familias de escasos recursos que tengan, entre sus miembros, alguna persona con discapacidad, a travs del Programa Chile Solidario.

FONDO NACIONAL DE LA DISCAPACIDAD, FONADIS

a. Si bien al Fonadis, creado por la ley 19.284, se le asignan slo funciones administrativas respecto de
los fondos que el Estado destina a las personas con discapacidad, ha incursionado en forma ms directa en el tema de la insercin laboral de este colectivo. Una de las experiencias ms relevantes de los ltimos aos ha sido la creacin, en las trece regiones del pas, de las Ocinas de Intermediacin Laboral, OIL, las que tienen por objetivo, en conjunto con otros organismos del Estado, apoyar la insercin laboral de las personas con discapacidad a travs de los siguientes componentes: seleccin, capacitacin, orientacin y derivacin. Para desarrollar esta actividad, el Fonadis mantiene un convenio con otro organismo pblico, como es el caso del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo, Sence. El Fonadis tambin interacta con el Fondo de Solidaridad e Inversin Social, Fosis, en la utilizacin de algunos instrumentos de esta entidad. Las OIL han logrado la insercin laboral de 1.365 personas con discapacidad a la fecha de este informe.

b. El Fonadis tambin realiza, anualmente, el concurso nacional de proyectos, en el cual se destaca la

lnea que permite el acceso al trabajo de las personas con discapacidad. En este mismo mbito, se encuentra el llamado a concursos especiales para organizaciones comunitarias, las que tienen la opcin de presentar proyectos que digan relacin con el acceso al trabajo para las personas discapacitadas.

c. Por otra parte, en el marco de sus facultades legales, el Fonadis entrega subsidios totales o parciales para la adquisicin de ayudas tcnicas a favor de personas con discapacidad de escasos recursos. Ello se vincula a la rehabilitacin y por ende al mejoramiento de las condiciones para la insercin laboral.

FONDO DE SOLIDARIDAD E INVERSIN SOCIAL, FOSIS

a. El objetivo del Fosis es nanciar, en todo o parte, planes, programas, proyectos y actividades especiales
de desarrollo social, los que debern coordinarse con aquellos que realizan otras reparticiones del Estado. Se destaca como una de las actividades prioritarias para el cumplimiento de este objetivo contribuir a la erradicacin de la extrema pobreza y el desempleo.

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b. En virtud del lineamiento poltico del Fosis, se plantea que el trnsito de la pobreza hacia mejores
condiciones en la calidad de vida debe ser un proceso en el cual se acompaa a la persona, a su familia o a la comunidad. Para ello, desarrolla un modelo de gestin basado en el Manejo Social del Riesgo, que constata la vulnerabilidad de ciertas personas y grupos. Sobre esta base, ejecuta diversos instrumentos.

c. El programa de reinsercin laboral del Fosis tiene como objetivo que personas desempleadas generen
ingresos autnomos por un monto superior a la lnea de la indigencia. Este programa contempla un componente denominado Servicios de Apoyo Integral para el Empleo, el cual tiene las lneas de: Servicio de Apoyo Integral para el Empleo y Financiamiento para el Empleo. Ambas se pueden ejecutar de manera combinada, segn el tipo de desenlace laboral, dependiente o independiente.

e. El Fosis no tiene un mandato legal ni un lineamiento poltico especialmente dirigido hacia las personas
con discapacidad, pero se vincula a ellas por la variable pobreza. Desde el ao 2003, el Fosis se relaciona con el Fonadis en cuanto a hacer extensivos sus instrumentos a personas con discapacidad o familias que tengan un miembro en dicha condicin. Este nexo ha generado prcticas dirigidas al colectivo que nos ocupa. De este modo, en los ltimos tres aos, el Fosis ha asignado cupos especcos para personas con discapacidad, lo que arroja aproximadamente 240 espacios anuales. Se privilegia, principalmente, el auto-emprendimiento de estas personas.

SUBSECRETARA DEL TRABAJO

a. Esta subsecretara dispone las polticas de capacitacin y empleo a nivel nacional, en cuya virtud se
distinguen: las polticas activas y pasivas. Dentro de las primeras se encuentran las polticas directas e indirectas.

b. El Sistema Pblico de Intermediacin Laboral descansa, a nivel operativo, en las Ocinas Municipales
de Intermediacin Laboral, OMIL. Estos organismos son responsables de gestionar, a nivel comunal, la bsqueda activa de empleo, la orientacin vocacional y la derivacin a programas de capacitacin a cesantes y trabajadores activos.

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c. Como complemento, el Ministerio del Trabajo y Previsin Social ha desarrollado el Programa Red
Empleo. Este busca identicar las vacantes de empleo y sus requisitos, evaluar el perl laboral de los desempleados y denir un itinerario personalizado de insercin laboral, que puede comprometer capacitacin, habilitacin para el trabajo y orientacin laboral pertinente a la demanda detectada.

SERVICIO NACIONAL DE CAPACITACIN Y EMPLEO, SENCE

a. El Sence, como ejecutor de polticas pblicas en materia de capacitacin y empleo, aplica los
siguientes instrumentos y programas: Franquicia Tributaria para la capacitacin de trabajadores de una empresa, Fondo Nacional de Capacitacin, Foncap, Proempleo 2005, Contrato de Aprendices y Becas para Capacitacin.

b. Asimismo, cuenta con una Unidad de Intermediacin Laboral, que aplica los siguientes instrumentos:
Programa Sence-Ocinas Municipales de Intermediacin Laboral, Omil; Sistema de Informacin del Mercado Laboral; Certicacin de Competencias Laborales y Seguro Obligatorio de Cesanta.

c. El Sence no cuenta con programas de capacitacin especcos dirigidos exclusivamente a personas con discapacidad, pero incluye esta variable en sus bases de licitacin para las capacitaciones efectuadas por organismos dedicados a esta actividad. En los programas de Contingencia y de Becas Individuales se acogen tambin solicitudes para personas con discapacidad que sean presentadas o patrocinadas por gobiernos regionales, municipios o entidades sin nes de lucro que trabajen con esta poblacin.
- El Sence no cuenta con datos sobre la poblacin con discapacidad que ha accedido a sus diversos instrumentos y programas. En los formularios de las OMIL no se registra la circunstancia de discapacidad de una persona requirente del servicio. Sin duda un dato especco lo aportarn las Oil, en virtud del

Convenio de Cooperacin que se indica en la letra siguiente. - No existe scalizacin respecto a las condiciones de accesibilidad al espacio fsico de los lugares en los que se efectan las capacitaciones, ni el carcter accesible de la informacin que se proporciona en dichos programas.

d. El Sence y el Fonadis han celebrado un convenio de cooperacin mutua, tendiente a dar cumplimiento
a las polticas pblicas relativas a la inclusin laboral de las personas con discapacidad, para lo cual el Sence se compromete a crear programas especiales para dichas personas, considerando las adecuaciones que sean necesarias, segn los tipos de discapacidad. Las OMIL y las OIL deben desarrollar vnculos en virtud del mencionado convenio.

DIRECCIN DEL TRABAJO

Cabe sealar que los compromisos asumidos por la Direccin del Trabajo en el Plandisc, en relacin a trabajadores con discapacidad, se enfocan siempre al interior del servicio (Poltica y Plan de Accin internos de la DT, catastro y capacitacin). No obstante, si se examinan las atribuciones de este organismo, principalmente en relacin a la scalizacin e interpretacin de normas, no se observa su ejercicio en relacin al mbito de la discapacidad en trminos laborales generales.

SUBSECRETARA DE PREVISIN SOCIAL Y ORGANISMOS RELACIONADOS

a. La Subsecretara de Previsin Social participa en el Consejo del Fondo Nacional de la Discapacidad,
Fonadis, representando al Ministro del Trabajo, a travs de lo cual puede contribuir en ciertos lineamientos de este rgano y, por ende, en materias laborales.

b. El Cen, que tiene por misin la determinacin de los trabajos pesados, ha asumido compromisos en el Plandisc, pero siempre centrndose en el interior del Ministerio del Trabajo.
El estudio ergonomtrico de puestos de trabajo y sus costos de adecuacin, por ser un tema trascendente en la insercin laboral de personas con discapacidad, debera proyectarse ms all de lo que implica hacerlo slo dentro de la esfera de dicha Secretara de Estado y ms all de aquellas tareas calicadas como trabajos pesados.

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c. El compromiso del Instituto de Normalizacin Previsional, INP, en la insercin laboral de personas con
discapacidad se maniesta en proporcionar las ocinas que permiten el funcionamiento de las OIL del Fonadis en las trece regiones del pas.

MINISTERIO DE EDUCACIN
a. Esta Secretara de Estado ha puesto recientemente en vigencia la Poltica Pblica Nacional en Educacin
Especial, explicitando que se trata de un tema de derechos humanos.

b. La mirada de esta poltica es amplia en cuanto a la educacin de las personas con discapacidad y

por ello releva el rol de la escuela, tanto especial como regular, con proyectos de integracin y centros de capacitacin laboral, en cuanto al desarrollo de habilidades laborales de los educandos. En este contexto, busca solucionar problemas histricos, como la falta de certicacin de los alumnos que cursan en escuelas especiales.

c. La poltica indica herramientas concretas para la capacitacin laboral, sealando al programa Chile Calica, que involucra a los Ministerios de Educacin, Economa y Trabajo. Tambin destaca aquella meta que dice relacin con el establecimiento de incentivos econmicos, para que las empresas privadas y la administracin pblica contraten personas con discapacidad.

MINISTERIO DE SALUD
Esta Secretara de Estado aborda la temtica laboral de personas con discapacidad en dos de sus reas de trabajo: a. Unidad de Salud Mental, que cuenta con un Plan Nacional de Salud Mental y Siquiatra. En la denicin de instersectorialidad del instrumento se seala como una lnea prioritaria la de la salud mental de los trabajadores e insercin laboral de personas con discapacidad de causa squica.

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b. Unidad de Discapacidad y Rehabilitacin, que se encuentra elaborando una poltica pblica sobre
discapacidad y rehabilitacin, uno de cuyos componentes ser la insercin laboral.

CONCLUSIONES, COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES

Luego de analizar exhaustivamente la Ley, la Poltica y el Plan de Accin, de examinar el panorama nacional relacionado a la materia -lo que permite contextualizar las primeras referencias analticas- y de estudiar las percepciones de los diversos actores implicados en el rea que nos ocupa, podemos responder las siguientes interrogantes:

Tiene la Poltica Pblica en Discapacidad un enfoque de derecho?

Entre los aos 1983 a 1993, la Organizacin de las Naciones Unidas, ONU, proclam el Decenio de los Impedidos (hoy llamado Decenio de las Personas con Discapacidad), que culmin con la emisin de las Normas Uniformes para la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, en donde se plasm el enfoque de derecho desde una perspectiva biosicosocial y ambiental del tema. En este contexto internacional, y ligado a un incipiente movimiento de personas con discapacidad y sus familias en Chile, sumado al retorno a la democracia, se promulg, en el ao 1994, la Ley de Integracin Social de las Personas con Discapacidad. Esta normativa es un primer e incipiente paso al enfoque de derecho de las personas con discapacidad. Como se puede visualizar en varios de sus artculos, dej atrs el paradigma meramente asistencialista existente en el pasado. Cabe sealar que slo en el ao 1999, a cinco aos de vigencia de la Ley, recin emana la Poltica Pblica en Discapacidad. De este modo, la Poltica recoge una visin inicial de la persona con discapacidad como sujeto de derecho,

adoptando una posicin en cuanto a concebir que, en esta materia, el Estado subsidiario debe efectuar intervenciones precisas y determinadas, asumiendo obligaciones. En dicho marco, se resalta la importancia de la insercin laboral de las personas con discapacidad. No obstante, en ese momento no se plasm expresamente que frente al tpico de la discapacidad, la comunidad nacional, en su conjunto, se encontraba frente a un tema emergente de Derechos Humanos -a diferencia de lo que actualmente en este sentido declara la Poltica Pblica en Educacin Especial-, por lo cual su abordamiento, si bien reere a convenciones internacionales que consagran esta perspectiva, no desarrolla un marco conceptual fundado en la nomenclatura de derechos civiles, polticos, econmicos sociales y culturales, privndose de toda la fuerza que ello implica. En otras palabras, la Poltica Pblica no dene una slida estructura en materia de derechos fundamentales y su diversicacin en razn del grupo destinatario, pese a referencias aisladas a la dignidad de la persona con discapacidad, su autonoma, importancia de la participacin y eliminacin de la discriminacin evitando, a la vez, la explotacin y tratos abusivos, inhumanos o degradantes. La Poltica tiene un nfasis hacia la eliminacin de barreras, de estereotipos, proscribiendo la discriminacin, que si bien es cierto son aspectos relevantes para favorecer la integracin social de las personas con discapacidad, representan los aspectos ms radicales de la exclusin. Aunque stos son importantes, actualmente el nfasis en la teora de los derechos de las personas con discapacidad resalta la importancia de lineamientos propositivos, tales como la accesibilidad universal, el diseo universal y la vida independiente. Por lo mismo, se considera que el mensaje contenido en la Poltica Pblica sobre Discapacidad resulta particularmente dbil, y una expresin de ello es que an cuando se insta a los organismos pblicos y privados al perfeccionamiento legislativo, a la fecha persisten distorsiones legales, que en el mbito laboral obstaculizan una adecuada insercin, a saber: decreto-ley sobre pensiones asistenciales, el estatuto administrativo y ciertos aspectos de la Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Otra muestra de esta debilidad es la ausencia de la accin del Estado en orden a establecer disposiciones de excepcin, que permitan la insercin laboral de personas con discapacidad en el mercado regular de trabajo y la creacin de puestos de trabajo protegidos, para quienes no estn en condiciones de insertarse en el mercado abierto. Vale decir, an cuando la misma Poltica declare esta obligacin, al no existir un sustrato de derechos humanos en la materia, la exigibilidad es prcticamente nula. Esta poltica se mantiene en la denicin legal de Persona con Discapacidad contenida en la Ley, la cual ha ido quedando atrs en razn del nuevo clasicador entregado por la Organizacin Mundial de la Salud, OMS (Clasicador Internacional sobre el Funcionamiento de la Discapacidad y la Salud, CIF 2001, sobre cuya base se ha efectuado el estudio sobre discapacidad, Endisc 2004 / Fonadis- INE). Los cambios que la materia discapacidad va experimentando en el tiempo, en trminos de evolucin socio-jurdica, nos hacen recordar que las polticas pblicas son mutables en relacin con el devenir de los distintos sistemas, subsistemas y circuitos a travs de los cuales se desarrolla la sociedad. Por esta razn, no sera aventurado pensar que el paso del tiempo, desde 1994, ao de entrada en vigencia de la ley 19.284, a la fecha, amerita un anlisis diagnstico en cuanto a la adaptacin, transformacin o mutacin del respectivo instrumento de poltica aprobado el ao 1999, de tal modo de hacerse cargo de una profunda concepcin de derechos humanos y derechos diferenciados en razn del grupo. En este

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ltimo sentido, hoy no slo basta hablar de personas con discapacidad, sin apreciar la diversidad que existe entre las distintas deciencias que puede experimentar un ser humano. Un verdadero enfoque de derechos humanos respeta la identidad personal y de grupos, lo que hara plausible contemplar estas especicidades en la Poltica, teniendo en cuenta sus propias dinmicas y problemticas, lo que sin duda tiene impacto en el ejercicio de cada uno de los derechos fundamentales que se han enunciado. Desde otro ngulo, cabe resaltar que la insercin laboral se considera el ms potente eslabn que cierra el circuito de una verdadera integracin social, luego que la persona ha vivenciado la rehabilitacin y la educacin, entre otros, buscando muchas veces, a partir de un trabajo efectivo, el ejercicio de nuevos derechos, como su autonoma personal y econmica, vida independiente, formar una familia y acceder a los distintos bienes sociales, como la cultura, la recreacin, etc. De este modo, en la poltica que hemos analizado, dicha insercin laboral aparece difusa entre otros diversos aspectos de la equiparacin de oportunidades y la rehabilitacin, en lugar de tener, a lo menos, el carcter de un componente independiente y central en dicha poltica. Tan medular resulta este asunto, que lo expresado nos lleva a plantear incluso la necesidad de una poltica pblica especca en materia de insercin laboral. Finalmente, cabe tener presente que uno de los grandes ausentes en esta Poltica Pblica ha sido el Ministerio de Hacienda.

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Existe una real concepcin de la transversalidad en la Poltica Pblica en Discapacidad?

An cuando la Poltica Pblica declare expresamente el principio de la transversalidad en materia de discapacidad, con una mirada integral, dejando atrs los enfoques sectorializados, en el desarrollo de la Poltica no se aprecia claramente de qu manera se hace efectivo dicho principio. Existen acpites separados sobre distintas materias, pero no una concepcin de la transversalidad que produzca un verdadero nexo entre los distintos actores, principalmente en el mbito gubernamental. No basta que una poltica se limite a declarar un principio, sino que debe hacerlo realidad a travs de mecanismos e instrumentos determinados que articulen el quehacer de las distintas entidades. Ello queda de maniesto cuando observamos que en el mapa orgnico del Estado, en donde existe un ministerio encargado de los grupos prioritarios, un ministerio encargado del Trabajo y Previsin Social, un ministerio de Educacin y un ministerio de Salud, cada uno de ellos disea sus propias polticas e iniciativas, en forma aparentemente desvinculada entre s, lo que sin duda tiene un impacto negativo en trminos de coordinacin, en materia de discapacidad, particularmente en el mbito laboral que se ha analizado. De este modo, se puede apreciar un ministerio con liderazgo en su rea, yendo ms all en su poltica y abordando el tpico del trabajo de personas con discapacidad (Ministerio de Educacin); un ministerio que patrocina un Plan de Accin de la Poltica Pblica en Discapacidad, con bastante distancia la una de la otra y sin abordar sucientemente el aspecto laboral como un tema eje de dicha poltica (Ministerio de Planicacin y Cooperacin, Mideplan); un ministerio que trata la temtica laboral particularizada en el sector de la discapacidad mental y en el rea de la rehabilitacin (Ministerio de Salud); y otro ministerio que, no obstante representar la mirada de Estado en materia laboral, no genera iniciativas polticas sobre el particular (Ministerio del Trabajo y Previsin Social).

Lo expresado lleva a la paradoja que las personas con discapacidad que se encuentran dentro del sistema educativo se vern amparadas por la Poltica Pblica en Educacin Especial (en ciertos aspectos del rea laboral) y quienes se encuentren fuera de este mbito, an con las mismas discapacidades, estarn bastante ms desatendidas desde el punto de vista de la Poltica en lo laboral. En consecuencia, los rganos ejecutores de las polticas no logran reejar una profunda y uida interaccin, existiendo slo incipientes pasos para generar algunos vnculos que permitan hacer efectiva esta mirada transversal y un accionar con algn grado de coordinacin. En otras palabras, el germen, en cuanto a generar algunas modalidades para dicha coordinacin, parte de servicios de jerarqua menor a la de un ministerio. En este sentido, una entidad pequea como el Fonadis disea un Programa de Ocinas de Intermediacin Laboral, potenciando redes e intentando hacer uso de aquellos instrumentos que el resto de la institucionalidad relacionada al mbito laboral presenta en forma dispersa y sin una adecuada y accesible informacin hacia usuarios con discapacidad. La falta de una verdadera transversalidad en la Poltica Pblica diculta llegar a la concepcin de integralidad con que debe abordarse el tema. De este modo, y en el mbito laboral que nos ocupa, lo expresado se traduce en que se proclama la insercin laboral de personas con discapacidad (ya sea en forma competitiva o a travs de puestos protegidos), pero ello no se liga al hecho que un trabajador con discapacidad luego se transformar en consumidor de bienes y servicios y tambin en contribuyente al erario nacional, a travs de sus impuestos. Adems si la insercin laboral se asumiera de una manera verdaderamente transversal en la Poltica, ello debera reejarse en el Plan de Accin, mediante propuestas de cada una de las entidades incorporadas all, a travs de macro-compromisos para un impacto global a favor de las personas con discapacidad y en micro-compromisos con una lnea de accin muy relevante, cual es el aumentar el nmero de funcionarios con discapacidad en cada uno de los ministerios y servicios que conforman el sector pblico.

Logra el Plan Nacional de Accin sobre Discapacidad comprometer integral y ecazmente a todos los actores relacionados con la materia, con un aporte hacia el mundo de la discapacidad en trminos amplios?

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En la cronologa Ley, Poltica Pblica y Plan de Accin llama la atencin la distancia temporal entre los tres instrumentos: 1994, 1999 y 2004 respectivamente. Ello incide en que el Plandisc, si bien hace coincidencia con la Poltica, en algunos aspectos intenta avanzar ms colocando componentes adicionales como la Adecuacin de la Gestin del Estado, y la Adecuacin Normativa, lo que puede interpretarse como un progreso en el conocimiento de la materia (debido al desfase entre poltica y Plandisc). Lo propio ocurre con las referencias a las nuevas conceptualizaciones de personas con discapacidad basadas en los elementos que contempla el Clasicador CIF, de la OMS. De igual modo, se perciben mayores enunciaciones a los derechos del colectivo que nos ocupa. En otras palabras, el avance de los tiempos y del conocimiento en materia de discapacidad lleva al Plandisc a tratar de ser ms certero, dentro del marco limitado que tiene la poltica. Por la naturaleza del instrumento, insta a los rganos del Estado a efectuar una mirada de su accionar en contraste con la discapacidad. No obstante, por la falta de una estructura en derechos humanos de la Poltica Pblica y la no profundizacin del concepto de transversalidad en ella, el Plandisc no logra

permear una visin integral de la temtica en los distintos rganos del Estado de manera homognea. De este modo, se aprecia que los compromisos han dependido de la interpretacin independiente de cada uno de los rganos estatales, sin una concepcin profunda de la integracin social de las personas con discapacidad, traducida en macro-compromisos dentro de las esferas de competencia propias de cada uno de los ministerios y servicios. Por el contrario, hay algunas entidades cuyos compromisos se quedan simplemente en el plano intra organizacional, por ejemplo ofreciendo puestos de trabajo en su planta de funcionarios. Aunque esto representa un avance -y que debi ser una lnea especca de un componente de insercin laboral, en trminos de aumentar la planta de funcionarios con discapacidad en los distintos ministerios y serviciosno es menos cierto que una verdadera mirada transversal y cosmovisionaria obligara a dichos entes a proyectar sus compromisos, en trminos de realizar efectivas contribuciones al mbito de la discapacidad en un sentido amplio. Por ejemplo, cuando se observa la propuesta de la Comisin Ergonmica Nacional, vemos que sus compromisos con el Plandisc se circunscribieron al interior del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, lo que podra haberse proyectado hacia un estudio ergonomtrico de puestos de trabajo en general y sus costos con relacin a distintas discapacidades. Esto podra haber dado lugar a una publicacin y capacitaciones hacia el sector pblico y privado de tal manera de derribar temores y mitos en orden a la contratacin de personas con discapacidad. Lo propio ocurre con la Direccin del Trabajo, que siendo un ente scalizador e intrprete de normas laborales, pudo haberse comprometido a abarcar el mbito de la insercin laboral de personas con discapacidad y sus condiciones de empleo, pero se limit slo a hacer una mirada al interior de la institucin y a las personas con discapacidad que laboran all. A su vez, llama la atencin la ausencia de compromisos del Ministerio de Justicia en cuanto a promover el adecuado acceso a la justicia de personas con discapacidad, particularmente en los juzgados del trabajo, habida consideracin a las circunstancias de exclusin y discriminacin que vivencian muchos trabajadores con discapacidad. Tambin se extraa la ausencia del Fondo Solidario de Inversin Social, Fosis, en la lista de servicios convocados, debido a la importancia que habran tenido sus compromisos, toda vez que ejecuta programas de intermediacin laboral, incluso con desenlace independiente (autoemprendimiento). El Plandisc declara la importancia de plasmar una rigurosidad para la concrecin de los productos expresados en indicadores mensurables y cuanticables, en pro del monitoreo de los avances y recursos comprometidos. Sin embargo, si observamos el mapa de compromisos directos (macro y microcompromisos) e indirectos observamos que, si bien existen metas precisas, no hay sealamiento de tiempo para su realizacin ni de indicadores que permitan medir la efectiva concrecin de dichos compromisos (con excepcin del Ministerio de Educacin / Poltica Pblica en Educacin Especial, ao 2005). En este sentido, podramos llegar a entender que como el Plandisc se proyecta hasta el ao 2010, sera sa la fecha lmite, pero no parece una interpretacin razonable frente a variadas metas que debieran tener cumplimiento ms prximo o, a lo menos, proponer fechas para estados de avance. Tampoco se sealan en este mapa los recursos estimados para el cumplimiento de los compromisos por cada sector (con excepcin del Ministerio de Educacin). Cabe tener presente que el Plandisc consigna un pequeo acpite referido a la inversin pblica en discapacidad, pero esto se reere a un resumen de acciones emblemticas y permanentemente ejecutadas por los organismos pblicos involucrados y de

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ellas no se puede colegir necesariamente su aplicacin en los compromisos del Plan. Llama la atencin que siendo la insercin laboral un tema medular no exista una mencin hacia la cuanta de los recursos comprometidos en esta rea. Desde otro enfoque, alguno de los rganos convocados en el Plandisc debi, a su vez, comprometerse en la generacin de indicadores en materia laboral, a saber: el tipo de contrato que suscriben las personas con discapacidad, cul es su tiempo de permanencia en un puesto de trabajo, por nombrar algunos. Si bien se declara, al igual que en la Poltica, la importancia de normas que fomenten la insercin laboral y el trabajo protegido como una parte del componente de adecuacin de la Gestin del Estado, no existe una apreciacin respecto de quin asume esta tarea, toda vez que se repite la misma declaracin desde la promulgacin de la Ley en el ao 1994, vale decir hace ms de diez aos, sin que se veriquen efectivas transformaciones en la materia. La reexin nos lleva a la interrogante por qu hay ministerios y servicios ausentes en la adopcin de compromisos? No debera haber adoptado compromisos el Ministerio Secretara General de la Presidencia, por cuyo conducto pasan los anteproyectos de ley? o no debi el Ministerio de Relaciones Exteriores adoptar compromisos, habida consideracin a la vigencia de una Convencin Interamericana para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las personas con discapacidad, de la OEA, y ad portas de una Convencin Mundial sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de la ONU?, por nombrar algunos. El gran ausente en la conformacin de este Plan de Accin es, nuevamente, el Ministerio de Hacienda. En denitiva, si bien el Plandisc constituye un avance en cuanto a instar a algunos rganos del Estado a efectuar una mirada hacia la discapacidad, adoptando compromisos en pro del colectivo, a la vez de validar el esfuerzo estadstico que signica el estudio Endisc 2004, las debilidades del Plan resultan ser una herencia de aquellas que presenta la Poltica Pblica en Discapacidad, en trminos de la falta de una slida estructura de derechos humanos y un verdadero desarrollo del principio de transversalidad.

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Responde la institucionalidad a lo esperado en la Poltica Pblica sobre discapacidad, particularmente en materia laboral?
El Mideplan, como secretara de Estado legalmente encargada de la temtica discapacidad, ha tenido, en virtud de la Poltica Pblica, tareas cuyo ejercicio no se visualiza con claridad en la prctica, a saber: disponer regulaciones normativas, lo cual se ha vericado en parte en el ao 2005 con una propuesta de modicacin a la ley 19.284. Sin embargo, esta modicacin no contempla las adecuaciones necesarias en el mbito laboral (pese a la necesidad indicada en la Ley, la poltica y el Plandisc); no se conoce de estudios que el Mideplan est realizando en materia de discapacidad y slo se ha constatado que se encuentra revisando la encuesta Casen 2003, para entregar sus resultados; en la Poltica Pblica, se seala que el Mideplan debe promover la creacin de una instancia regular y peridica de coordinacin de organismos del sector pblico y privado, cuyas acciones se orienten hacia la poblacin con discapacidad (conociendo de presupuestos y evaluando gestin anual en discapacidad), de lo cual no hay registro de funcionamiento. Adems, la Poltica estableci que el Mideplan radicara su responsabilidad operativa en una unidad de

su dependencia. Sobre el particular, cabe sealar que existi una Unidad de Discapacidad en el seno de la Divisin Social del Mideplan, la que dej de funcionar en el ao 2003. Es preciso tener presente que la Ley de Integracin Social de las Personas con Discapacidad, en relacin con las funciones que encomend al Mideplan en materia de discapacidad y otros grupos vulnerables, se ocup de ampliar la planta de funcionarios en doce cargos (art. 65), de los cuales, como se ha dicho, no habra un porcentaje de ellos dedicados exclusivamente al abordamiento del colectivo que nos ocupa. En el mbito de la cooperacin internacional, esta Secretara de Estado aporta signicativamente al Programa Chile para la Formacin e Insercin Laboral de Personas con Discapacidad Visual, proporcionando la infraestructura de ocina, materiales e insumos para su mantencin. Como sabemos, ello se suma a las contribuciones econmicas del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y de la Fundacin ONCE para Amrica Latina, FOAL, en esta ejecucin. Adems, el Ministerio informa estar efectuando la supervisin en el cumplimiento del Plandisc a travs de sus Secretaras Regionales de Planicacin y Coordinacin, Serplac. Estando el Mideplan legalmente involucrado en el abordamiento de los colectivos vulnerables, hay quienes aprecian que los mayores esfuerzos de esta cartera estaran principalmente dirigidos a otros grupos, como el colectivo indgena. Este aspecto es reclamado por algunas personas con discapacidad, quienes estiman una falta de proporcionalidad en el quehacer de esta Secretara de Estado. El Fonadis, por su parte, ha ido asumiendo progresivamente tareas que, no obstante estar fuera de su marco regulatorio legal, son una necesidad urgente del colectivo de personas con discapacidad, como lo es la insercin laboral. Por esta razn, ha ido creciendo en este empeo, potenciando redes, condensando informacin dispersa y poco accesible para personas con discapacidad, intentando vincular a los distintos actores relacionados a la ejecucin de polticas pblicas nacionales en el mbito laboral, de modo de optimizar la gestin de sus ocinas de intermediacin laboral, canalizando los instrumentos que dichas entidades proporcionan. En esta losofa se encuentran sus vnculos con el Sence y con el Fosis, an cuando se debe reconocer que estos ltimos organismos deben progresar en cuanto a la concepcin y adecuacin de sus instrumentos y capacitaciones relacionados con personas con discapacidad (accesibilidad informativa y al espacio fsico, entre otros, respecto de lo cual no existe supervisin). En este sentido, la aplicacin ortodoxa del principio de normalizacin no siempre resulta ecaz, cuando se trata de experiencias en las cuales se desea brindar una verdadera equiparacin de oportunidades en relacin a los dems ciudadanos. En otros trminos, cuando el Sence y el Fosis declaran abrir sus programas a personas con discapacidad, deben, junto con introducir el enfoque de derechos humanos de este colectivo en sus programas, efectuar una profunda capacitacin al personal directivo y operativo, difundir su informacin en trminos accesibles a la poblacin con distintas discapacidades y supervisar que la ejecucin y aplicacin de programas e instrumentos cumplan con las condiciones de accesibilidad en su ms amplia expresin. En denitiva, deben dar mayor elaboracin a la forma de aplicar el principio de normalizacin. Se destaca la contribucin que el Instituto de Normalizacin Previsional, INP, realiza a la insercin laboral, proporcionando las ocinas en que se desarrollan las OIL del Fonadis en las trece regiones del pas. En virtud de la Poltica Pblica, el Fonadis se ha ocupado de ejecutar la difusin, sensibilizacin e informacin en materia de discapacidad. Es preciso destacar que el avance de los tiempos debe promover fundamentalmente a una concienciacin acerca de los derechos humanos de las personas con discapacidad, como una materia educativa. Adems, el Fonadis realiza las funciones que le son propias

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en trminos de proyectos concursables y otorgamiento de subsidios para ayudas tcnicas, a la par que, en virtud del Plandisc, apoya el monitoreo y seguimiento de dicho plan. El Ministerio del Trabajo, como tal, no ha desarrollado iniciativas en orden a una poltica pblica de capacitacin e insercin laboral de personas con discapacidad. En este aspecto, marca una notoria diferencia el Ministerio de Educacin, liderando una Poltica Pblica en Educacin Especial, que contempla los aspectos laborales reseados en este informe. Tambin se observa la iniciativa del Ministerio de Salud, en orden a incorporar el componente de insercin laboral de personas con discapacidad en una nueva poltica que conocera la luz pblica a nes de este ao (adems de introducir dicha lnea en el Programa Nacional de Salud Mental y Siquiatra). Debemos reiterar que siendo la scalizacin en el cumplimiento de las normas uno de los aspectos de mayor preocupacin de las personas con discapacidad, apuntamos a que la Direccin del Trabajo no ha visualizado ni ejercido sus funciones en materia laboral en relacin a este colectivo, debiendo ser un rea a la cual extendiese las funciones que legalmente tiene. Lo propio ocurre en materia de interpretacin de las leyes laborales, respecto de las cuales podra pronunciarse, en la esfera de sus competencias, tratndose de aspectos que involucran a trabajadores con discapacidad. Finalmente, el Ministerio de Hacienda tendra mucho que decir en cuanto a la respuesta de los rganos gubernamentales frente a la Poltica Pblica y a la temtica de discapacidad en general.

RECOMENDACIONES
A raz de las conclusiones y comentarios precedentes se recomienda:

1-. Que el Mideplan asuma un decidido liderazgo en cuanto a la elaboracin de una moderna poltica
pblica para la insercin laboral de personas con discapacidad (incluida la capacitacin), convocando y articulando a todos los ministerios y servicios que directa o indirectamente se relacionan al tema, asumiendo una coordinacin intersectorial y cuya plataforma sea la teora de los derechos humanos y el principio de transversalidad de la accin pblica en materia de discapacidad.

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Dicha poltica, junto con generar ecaces mecanismos de monitoreo y seguimiento, debera consignar una lnea de accin en relacin a indicadores precisos en materia laboral, que permitan obtener informacin para poder planicar con mayor certeza las acciones sobre insercin laboral de las personas con discapacidad.

2-. Se sugiere que el Mideplan evale la modicacin de la Poltica Pblica en materia de discapacidad, estructurndola basada en la Teora de Derechos Humanos y en el principio de transversalidad de la accin pblica en el mbito del colectivo que nos ocupa. Ello teniendo presente que, dada la importancia del eje laboral como clmine expresin de la insercin social de personas con discapacidad, se site en una poltica pblica especca, como se ha indicado en el nmero anterior.
Adems, una nueva poltica debe acentuar la temtica del fortalecimiento asociativo de las personas con discapacidad, de modo que puedan ser efectivos actores de su propio destino, generando y participando ecazmente en mecanismos de monitoreo y seguimiento de polticas y planes de accin.

3-. Que el Mideplan retome la instancia de coordinacin intersectorial sealada en la Poltica Pblica y
que potencie el observatorio social que se indica en el Plandisc, con el objeto de fortalecer los mecanismos de monitoreo y seguimiento de ambos instrumentos.

4-. Efectuar un profundo anlisis, desde la disciplina de la economa, de todos aquellos aspectos que
por ley de presupuestos y otras normativas relacionadas obstaculizan el accionar de ministerios y servicios pblicos del rea social, especialmente vinculados al mbito de la discapacidad. Se estima que los resultados de este estudio permitirn el diagnstico y diseo de polticas pblicas ms concretas y efectivas en su aplicacin y logros. A su vez, ello respaldar la vinculacin del Ministerio de Hacienda en dichas polticas.

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INFORME SOBRE ANLISIS Y EVOLUCIN DE LA LEGISLACIN CHILENA EN DISCAPACIDAD: PARTICULAR ENFOQUE EN MATERIA LABORAL
Consultora: Mara Soledad Cisternas Reyes Abogada Cientista Poltica
El anlisis de la legislacin sobre discapacidad debe efectuarse teniendo en consideracin que ste se inserta en una cosmovisin del sistema poltico democrtico, el cual tiene como vericadores la inclusin de todos los sectores de la comunidad y la participacin de los mismos. No obstante, la sociedad contempornea ha ido registrando ciertos fenmenos que debilitan la solidez del mencionado sistema poltico, cuales son la pobreza y la discriminacin que afecta a distintos grupos o colectivos de la diversidad. En pro del replanteamiento y fortalecimiento de las democracias, nos debemos preguntar cul es la respuesta del derecho como sistema normativo que regula las relaciones entre los individuos y del Estado con stos? De este modo, podemos apreciar que el ordenamiento jurdico internacional ha ido generando instrumentos que asumen el principio de la igualdad y la no-discriminacin. Con todo, se releva el rol del derecho en cuanto a dar respuestas adecuadas al denominado reto del multiculturalismo, en trminos del reconocimiento de los derechos diferenciados de los distintos grupos y la representacin de ellos en el devenir social y poltico. En tal virtud, nuevamente el derecho internacional produce instrumentos para dar satisfaccin a estos desafos, que tratndose del mbito de la discapacidad, se expresan en las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, de Naciones Unidas, la Convencin Contra la Discriminacin de las Personas con Discapacidad, de la OEA, y los trabajos de la ONU para producir una Convencin Mundial sobre los derechos de dichas personas. Desde este prisma, se debe analizar cul es la respuesta del sistema jurdico chileno en la mirada constitucional y legal, en relacin con la temtica de la discapacidad, habida consideracin que al hablar de estas personas nos estamos reriendo a un colectivo que presenta condiciones de vulnerabilidad, que corresponden a una nomenclatura particular de la diversidad. En el citado abordaje de la Carta Fundamental observamos el sustento axiolgico de la igualdad y, en contrapartida, los mecanismos constitucionales que fueren viables para precaver y superar la discriminacin de las minoras. A continuacin, y como respuesta especca, llegamos al anlisis de la Ley de Integracin Social de las Personas con Discapacidad, comentando asimismo la Ley sobre Discapacidad Mental, como tambin el proyecto de modicacin al primer texto normativo citado. Se ha considerado indispensable analizar esta panormica cosmovisionaria, para luego entrar de lleno en la legislacin laboral y sus impactos en la rbita de las personas con discapacidad (leyes mencionadas, ms otras normativas conexas). El examen pormenorizado, en contraste con distintas regulaciones que consagran estndares internacionales, nos permite formular diversas interrogantes, cuyas respuestas son el resultado de la revisin comprensiva y sistematizada de las distintas aristas y esferas que comprende este reporte. Desde all, nos planteamos

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las siguientes interrogantes, que cruzan como ejes medulares la materia que se analiza, a saber:

CUL ES EL MODELO DE DISCAPACIDAD IMPERANTE EN LA LEGISLACIN CHILENA?

Como hemos visto, principalmente antes de la dcada de los 90 imperaba en Chile el abordamiento de la discapacidad a travs de disposiciones dispersas, que no conformaban un cuerpo orgnico en la materia, con rasgos de lo que hoy se denomina el modelo biomdico y asistencial de la discapacidad. La ley 19.284 de Integracin Social de las Personas con Discapacidad, del ao 1994, se erige como el primer estatuto jurdico que contiene normas en diversas reas que dicen relacin con este sector de la poblacin. Tambin, como hemos examinado desde el ao 1987 se contaba con la ley 18.600, aplicable a la deciencia mental, la que fue posteriormente modicada, en los aos 2001 y 2004, quedando sustituida casi en su totalidad. La poca de estas legislaciones y las modicaciones indicadas corresponden al fuerte movimiento internacional en el mbito de la discapacidad, que fue delineando el modelo social o de integracin social de la misma, llegando actualmente a hablarse de un paradigma de derechos humanos. Este ltimo parte constatando la existencia de titulares de derecho que, an contando con normativas internacionales en pro de la igualdad y la no discriminacin, han seguido experimentando una infra proteccin en el disfrute de sus derechos. Por esta razn, era necesario el abordaje legal en la esfera de los derechos de las personas con discapacidad, teniendo claro que no es la sociedad ni el poder poltico los que realizan actos de caridad o de mera liberalidad al permitir, la integracin social de este colectivo. Desde esta ptica, podemos apreciar claramente que tanto la ley 19.284 como la ley 18.600 exhiben lineamientos dirigidos hacia el modelo de integracin social de las personas con discapacidad, lo cual representa un avance en relacin con la mirada previa a estos cuerpos normativos. En algunos acpites, se pueden observar algunos lineamientos que van ms all en torno a vislumbrar un modelo de derechos, aunque tmido en cuanto a no explicitarlos como derechos humanos o derechos fundamentales. No obstante, llama la atencin que en ciertos segmentos de los enunciados textos legales an quedan resabios del modelo biomdico y asistencial, principalmente en aquellas alusiones que se reeren a los benecios de estas leyes, a crear un Registro Nacional de la Discapacidad que puede resultar altamente estigmatizante para las personas (y cuya utilidad es dudosa, particularmente tratndose de las personas naturales) y que la ley 18.600 siga denominndose como aplicable a decientes mentales y no a personas con discapacidad mental, como correspondera a una concepcin de derechos humanos. En consecuencia, los textos legales comentados contienen una mixtura de modelos aplicables a la discapacidad, lo que denota la falta de una ilacin conceptual adecuada y sucientemente coherente de la misma, lo que se demuestra en la inconsistencia interna de las normativas sealadas.

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EXISTE UNA REAL EVOLUCIN ENTRE EL PARADIGMA EXISTENTE EN LAS LEYES ACTUALES Y LAS NUEVAS PROPUESTAS DE MODIFICACIN?
La propuesta de modicacin, en trminos generales, se proyecta hacia el modelo de derechos humanos de las personas con discapacidad. De este modo, se habla del derecho a la equiparacin de oportunidades, que como consecuencia lgica debera llevar a la inclusin social en sus diversos aspectos; se rearma el derecho a la prevencin y a la rehabilitacin ya enunciados en la ley 19.284 (ampliando los aspectos a los cuales se extiende la rehabilitacin); el derecho a la participacin de la familia y los cuidadores en los procesos de rehabilitacin; el derecho a ser reevaluado y la facultad que tendra la entidad gubernamental, en el mbito de la discapacidad, de denunciar y hacerse parte en procedimientos en los cuales estn en juego los intereses colectivos o difusos de este sector de la poblacin. En el proyecto de modicacin tambin se debe destacar, como una inscripcin en el modelo de derechos humanos, aquella norma que enfatiza el consentimiento informado en la aplicacin de procedimientos rehabilitatorios, tratamientos y experimentacin, en el caso de personas con discapacidad intelectual. Sin embargo, se debe hacer presente que debera incorporarse en esta disposicin a las personas con discapacidad de causa squica, para concretar el aforismo jurdico de donde existe la misma razn, existe la misma disposicin. Se valora positivamente en esta lnea la reformulacin del objeto de la ley en cuanto a su ampliacin, en trminos de agregar a la integracin social (contenida en la ley 19.284), elementos de alta jerarqua, como la igualdad de oportunidades, el disfrute pleno y efectivo de los derechos esenciales y la nodiscriminacin. A lo expresado se debe agregar y resaltar la incorporacin de principios para su aplicacin: vida independiente, accesibilidad universal, diseo universal, intersectorialidad, participacin y dilogo social. No obstante, se aprecia la necesidad de homologar estas declaraciones con las elaboraciones de Naciones Unidas para una Convencin Mundial sobre los derechos de las personas con discapacidad, toda vez que se detecta una omisin en la explicitacin del principio de la dignidad y respeto a la diversidad, por nombrar algunos. Cabe hacer presente que el proyecto de modicacin de la Ley elabora un nuevo concepto de persona con discapacidad, teniendo en cuenta los elementos proporcionados por el Clasicador Internacional del Funcionamiento de la discapacidad y la Salud, CIF, de la OMS, con vnculo hacia la conceptualizacin de discapacidad contenida en la Convencin contra la Discriminacin de este colectivo, OEA. Evidentemente, este cambio implica un progreso legal acorde a la terminologa internacional desarrollada en el ltimo quinquenio. No obstante los progresos indicados, si examinamos la globalidad de la ley 19.284 con sus eventuales modicaciones, an persisten algunos resabios del modelo biomdico y asistencial. Sin perjuicio de ello, el derecho a la equiparacin de oportunidades, si bien se delimita a travs de un marco conceptual, sigue mostrando profundas carencias al no entregar normas que hagan operativos ciertos derechos fundamentales de la ms alta trascendencia en los mbitos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales. La tendencia contempornea, tanto en el modelo social como en el modelo de derechos humanos, respalda la existencia de Consejos Nacionales con integracin mixta, en los cuales tengan representacin las personas con discapacidad, constituyndose en entidades colegiadas que deben tener amplia incidencia

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en las polticas pblicas, el perfeccionamiento legal, la coordinacin intersectorial y otras importantes facultades en relacin con la discapacidad. La ley actual contempla la gura de dicho consejo como autoridad mxima del Fondo Nacional de la Discapacidad, teniendo a su cargo la direccin del mismo. An cuando el proyecto de modicacin ampla las facultades del Fonadis -sin contemplar por cierto la atribucin de coordinacin intersectorial-, lo paradojal es que al momento de abordar al Consejo se produce un verdadero cercenamiento de sus facultades, dejndolo reducido a un ente prcticamente consultivo, con serias deciencias tcnicas. En efecto, se mantiene la premisa que tendr a su cargo la direccin del Fondo, siendo su autoridad mxima. Luego se le encomiendan tareas expresadas en trminos de proponer y recomendar, pero a quin proponer y recomendar si es la autoridad mxima? Adems, se restan facultades de alta signicacin como aprobar el Plan de Accin y el presupuesto anual del Fondo, decidir sobre el nanciamiento de benecios, aprobar la organizacin interna del Fondo y sus modicaciones y la posibilidad de delegar funciones en la gura del/de la Secretario/a Ejecutivo/a. Por otro lado, si bien en la Propuesta de Modicacin se consagra la posibilidad de que el Fonadis efecte denuncias y se haga parte incluso en procedimientos judiciales, haciendo alusin all a acciones al verse afectados los intereses colectivos o difusos de las personas con discapacidad, no se establece, como tal, una accin colectiva. Esto tiene dos implicancias: que las personas con discapacidad no podran ejercer este tipo de acciones por no existir normativamente y, por ende, el Fonadis tampoco podra hacerse parte en ellas. En otro orden, el proyecto de modicacin de la Ley no ha percibido que existe una superposicin entre la funcin que el Mideplan tiene en relacin a las polticas pblicas en discapacidad y aquella que se pretende otorgar al Fonadis en su rol activo respecto de stas. Por lo tanto, se debe dilucidar dicho aspecto, evitando ulteriores conictos normativos y prcticos. Finalmente, la propuesta de modicacin no se ha hecho cargo de aquellas incongruencias que presenta la ley 18.600 sobre discapacidad mental (vase pregunta N 1 precedente)

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RESPONDE LA LEGISLACIN ACTUAL Y SU PROYECTO DE MODIFICACIN AL CUMPLIMIENTO DE LOS ESTNDARES INTERNACIONALES?

En virtud de lo comentado precedentemente, se puede armar que las leyes actualmente en vigor (19.284 y 18.600), en cuanto al proyecto de modicacin legal, si bien contienen normas que tienden hacia el modelo social y dan pasos hacia el modelo de derechos humanos de las personas con discapacidad, lo cierto es que siguen existiendo complejos vacos en la esfera de los derechos fundamentales de este colectivo. De este modo, an cuando es un progreso que el proyecto de modicacin anuncie y dena el derecho a la equiparacin de oportunidades y efecte lineamientos especcos sobre ste y sus eventuales violaciones -detectando que se omiti sealar algunas hiptesis de conculcacin, como abandono, maltrato y abuso econmico-, lo cierto es que al no considerar el perfeccionamiento legal sobre algunos derechos esenciales en el plano civil, poltico, econmico, social y cultural, dicho progreso resulta algo vaco, en cuanto a no precisar las frmulas operativas para el ejercicio de aqullos. Se debe hacer notar que existen denidos estndares internacionales, tanto en el Pacto Internacional de derechos civiles y polticos, de la ONU; en el Pacto Internacional de derechos econmicos, sociales y culturales, de la ONU; en la Convencin Americana de Derechos Humanos, de la OEA; en el Protocolo

adicional a dicha convencin, de la OEA; en las Normas Uniformes para la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, de la ONU; en la Convencin para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra dichas personas, de la OEA, y tambin cobra vigor el trabajo del Comit ad hoc de las Naciones Unidas para la elaboracin de una Convencin Mundial sobre los derechos de las personas con discapacidad. Estos instrumentos -tanto en el plano general, como en el plano particular de las personas con discapacidades, segn sea la naturaleza de la normativa internacional- han abordado los derechos a la capacidad jurdica, a la libertad de desplazamiento, a la libertad de expresin e informacin, el acceso a la justicia, el derecho a sufragio y el derecho al trabajo, entre otros. No obstante, en la esfera de los derechos civiles, subsisten en la legislacin chilena normas que afectan al colectivo que nos ocupa:

a. Capacidad Jurdica:
- La capacidad jurdica de personas sordas o sordomudas, que a juicio del mundo oyente no pueden darse a entender claramente, por lo que es posible sean consideradas legalmente absolutamente incapaces (y declararse su interdiccin), desconociendo la voluntad de este manifestante y los mecanismos de comunicacin con los que puede interactuar con el medio (incluida la intermediacin de intrprete). - La capacidad jurdica de personas con discapacidad mental, quienes pueden ser declaradas interdictas (por considerarlas absolutamente incapaces) en un procedimiento judicial, sin el cumplimiento de ciertas garantas como la intervencin de un defensor de los derechos de estas personas. Tratndose de quienes presentan limitacin de causa squica, tampoco se consideran los periodos de lucidez que puedan vivenciar y que les habilitaran para ejercer ciertos rangos decisionales, pudiendo analizarse salvaguardas al respecto (servicios de apoyo tratndose de determinadas materias, por ejemplo, que no impliquen enajenacin de bienes o afectacin a los derechos de terceros). - La capacidad jurdica de personas con discapacidad mental que se encuentren al cuidado de instituciones. Estas ltimas, por el solo ministerio de la ley, pueden acceder a la curadura provisoria de dichas personas (que en la prctica podra extenderse por toda la vida del pupilo), haciendo presente que en este caso no existe relacin de parentesco entre el curador y el afectado por la medida. En consecuencia, no se respetan las normas de un debido proceso, con el agravante de las implicancias que tiene una medida tan severa y drstica como la comentada. En todos los casos enunciados, tampoco se ha considerado la revisin peridica de la medida (interdiccin y/o curadura) y la supervigilancia en el ejercicio de las curaduras provisorias o denitivas, en pro del respeto de los derechos fundamentales.

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b. Libertad de desplazamiento:
- La libertad de desplazamiento se ve afectada por acentuadas situaciones de falta de accesibilidad al espacio fsico, al transporte pblico e incluso al trco areo de personas con discapacidad (en este ltimo caso, por eventual invocacin del transportador respecto de la seguridad de la aeronavegacin. Existe un proyecto de reglamentacin sobre pasajeros con necesidades especiales, el cual debera ir aparejado de una modicacin al cdigo aeronutico en la materia). Respecto de estas situaciones, no se registran signicativos progresos en trminos normativos y prcticos.

c. Libertad de expresin e informacin:

- La libertad de expresin e informacin de las personas sordas, toda vez que no existe el imperativo normativo, para los canales de televisin, de incorporar la lengua de seas en sus ediciones informativas centrales, debates electorales, resultados de elecciones e informacin pblica en general, an cuando esta forma de comunicacin es la reconocida por la comunidad de personas sordas del pas como el mecanismo corrientemente utilizado por ellas. Tampoco se ha considerado legalmente la subtitulacin en caracteres escritos para otorgar la accesibilidad informativa al sector que maneja la lectura alfabtica (hoy depende de la voluntad de los canales de televisin).

d. Acceso a la justicia:
- El acceso a la justicia se ve afectado debido a la ausencia de consagracin legal de acciones judiciales colectivas cuando se vea conculcado el inters grupal de este sector. - A su vez, el no establecimiento de ajustes o adecuaciones que faciliten dicho acceso, mantenindose incluso ciertas barreras legales como las que afectan a determinadas personas con discapacidad para testicar en juicio, representan trabas en el ejercicio del derecho sealado. - Por otro lado, la redaccin actual de la Ley, en cuanto entrega competencia a los jueces de polica local para conocer de discriminaciones o afectaciones de derechos de las personas con discapacidad, da un margen para que algunos jueces se declaren incompetentes cuando el derecho invocado no sea de aquellos que seal expresamente la Ley. Se puede entender que el espritu del legislador fue amplio; sin embargo, la redaccin no fue la ms afortunada para la salvaguarda de la condicin jurdica de estas personas. En cuanto a los derechos polticos, persisten marcadas dicultades para las personas con discapacidades sensoriales y fsicas en torno a ejercer efectivamente el derecho a sufragio, debido a la mantencin de barreras en las distintas formas de accesibilidad que se requieren para cada uno de estos casos. Si bien existe un proyecto de ley sobre voto asistido, ste resulta equvoco, toda vez que, intentando facilitar el ejercicio del mencionado derecho constitucional, condiciona dicha circunstancia a la inscripcin del elector en el Registro Nacional de la Discapacidad. Qu relacin tiene el ejercicio del derecho con un registro que se ha tratado de justicar como un catastro sobre quienes se canalizan recursos scales? En denitiva, existen aspectos medulares de derechos fundamentales que la legislacin actual y el proyecto de modicacin no han abordado, con lo cual, claramente, no se estn cumpliendo los estndares internacionales en las materias precisadas.

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AS CONCEBIDA LA LEGISLACIN CHILENA EN MATERIA DE DISCAPACIDAD, ESTARA DANDO CUMPLIMIENTO A LO PRESCRITO EN LA CARTA FUNDAMENTAL?
La Constitucin Poltica de la Repblica de Chile parte sealando, en las bases de la institucionalidad, que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos; que el Estado est al servicio de la persona humana; que su nalidad es promover el bien comn y que se desea garantizar la igualdad de oportunidades. En tanto, el captulo sobre derechos y deberes constitucionales es el compendio de los distintos derechos fundamentales que asisten a toda persona en los planos civil, poltico, econmico, social y cultural. En cuanto al derecho a sufragio, existe adems, una normativa especca en su consagracin constitucional. Se debe enfatizar que la Carta Fundamental tiene como uno de sus ejes medulares el principio de igualdad, contemplndolo en sus diversas concepciones y dando pie para extraer el derecho a no ser discriminado. Todo ello implica que el marco proporcionado por la Constitucin es lo sucientemente amplio para concebir una legislacin sobre discapacidad que acote, en forma adecuada, cada uno de los derechos rectores de la vida social y poltica del pas, tratndose del colectivo cuyo estatus jurdico analizamos. Por lo tanto, y en una mirada de contrapunto, podemos armar que la normativa legal en discapacidad registra serias falencias que deben ser subsanadas con el propsito de dar cumplimiento efectivo a los mandatos constitucionales.

EXISTE EN LA LEGISLACIN CHILENA UNA ESPECIFICIDAD DE LOS DERECHOS LABORALES TRATNDOSE DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD (DERECHOS DIFERENCIADOS EN RAZN DEL GRUPO)?
Primeramente, es preciso sealar que Chile cuenta con una Carta Fundamental y un Cdigo del Trabajo cuyos cuerpos de garanta son aplicables a todos los chilenos sin excepcin y, por ende, a las personas con discapacidad. La Ley de Integracin Social 19.284 consagra un marco general, en cuanto impone al Estado la obligacin de crear condiciones y velar por la insercin laboral de las personas con discapacidad, a objeto de asegurar su independencia, desarrollo personal, ejercicio del derecho a constituir una familia y a gozar de una vida digna. Ello enlaza con la obligacin que se establece a los organismos pblicos y privados de capacitacin y empleadores que ofrezcan cursos, empleos, servicios, llamados a concurso y otros similares, exigiendo la rendicin de exmenes u otros requisitos anlogos, quienes debern adecuar los mecanismos de seleccin, en todo cuanto sea necesario, para permitir la participacin de las personas con discapacidad con igualdad de oportunidades. A la par, existen normas complementarias en dicha ley que determinan que el Estado promover la capacitacin (teniendo en cuenta las necesidades, capacidades, intereses y educacin de las personas con discapacidad como tambin el mercado laboral), en pro de la insercin laboral, y se ampla la edad para el contrato de aprendizaje tratndose de estas personas, considerando materiales adaptados.

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En la ley 18.600, sobre discapacidad mental, se releva aquella norma que prescribe que los organismos de la administracin del Estado no podrn hacer discriminacin alguna en los llamados a concurso ni en los nombramientos o contrataciones, respecto de las personas con esta discapacidad, para funciones o labores que resulten compatibles con su condicin sicobiolgica. No obstante, llama la atencin que este cuerpo legal establece una norma reida al principio de justa retribucin por la realizacin de un trabajo, toda vez que permite la contratacin de personas con discapacidad mental haciendo excepcin a la regla general del ingreso mnimo para los trabajadores en Chile. Evidentemente, no es plausible argumentar que una disposicin de esta ndole pueda considerarse un incentivo a la insercin laboral, toda vez que es contraria al modelo de derechos humanos con que debe enfocarse la discapacidad. Por otra parte, es preciso destacar que el reglamento sobre concursos del Estatuto Administrativo N 69 prohbe la discriminacin por causal de discapacidad en la esfera que le es propia. Por su lado, el Cdigo del Trabajo tambin prohbe toda discriminacin (aunque no se explicita la discapacidad, se entiende la disposicin en sentido amplio). En consonancia, el mismo cdigo dispone que la invalidez, total o parcial, no es justa causa para el trmino del contrato de trabajo. El trabajador que fuere separado de sus funciones por tal motivo, tendr derecho a las indemnizaciones legales que correspondan. En este cuadro general, con cierta tendencia a la insercin laboral de las personas con discapacidad, y teniendo en cuenta los once aos de vigencia de la Ley de Integracin Social, se sigue vericando el panorama concreto de una disminuida inclusin en este mbito, en relacin a quienes no vivencian dicha condicin. Es as como Endisc 2004 reere un 29.2% de personas con discapacidad que realizan trabajo remunerado frente a un 48,1% de la poblacin sin discapacidad que lo hacen. En el parmetro de los estndares internacionales, podemos armar que la Convencin Interamericana para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las personas con discapacidad proscribe las acciones u omisiones discriminatorias, obligando a los estados a ser pro-activos en la adopcin de todas aquellas medidas que faciliten la insercin de este colectivo, entre ellas las relativas al mbito laboral. En tal sentido, la legislacin chilena ha dado algunos pasos en cuanto a establecer ciertas directrices, como las revisadas al examinar la ley 19.284, la ley 18.600, el Reglamento sobre Concursos del Estatuto Administrativo y el Cdigo del Trabajo. No obstante, por la falta de una decidida y slida denicin en el modelo de derechos humanos de la discapacidad, persisten algunas disposiciones legales que siguen produciendo un desincentivo a la insercin laboral de este colectivo. En efecto, la normativa que establece las pensiones asistenciales de invalidez mantiene la incompatibilidad de estas con el ejercicio de un trabajo que implique una retribucin mayor a aquella que provee la Pensin Asistencial, Pasis. La persona con discapacidad, en general, optar por la exigua pensin versus un trabajo, que en muchas ocasiones es inestable en sus condiciones y duracin. Llama la atencin que el sistema polticojurdico nacional no ha dado solucin a este problema, el que es ampliamente conocido y reclamado por las personas con discapacidad durante aos. Otro obstculo a la mencionada insercin lo constituye aquella norma del Estatuto Administrativo que exige salud compatible al cargo, lo que an no encuentra solucin legal en trminos de aclarar que la discapacidad, por s misma, no es necesariamente causal de incompatibilidad. Esta misma barrera legal se repite en el Estatuto Municipal, el Estatuto Docente y el Estatuto de Atencin Primaria de Salud Municipal.

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Por lo expresado, para que un modelo de derechos humanos aborde la temtica de la discapacidad debe subsanar las trabas legales mencionadas, como tambin derogar la excepcin al ingreso mnimo tratndose de trabajadores con discapacidad mental. An luego de esta reexin, cabe preguntarse qu ha faltado a la legislacin chilena para ser ms efectiva en la insercin laboral deseada para las personas con discapacidad? En otras palabras, si la normativa chilena ha sido insuciente, qu implementacin diferenciada se requiere para el efectivo ejercicio del derecho al trabajo de las personas con discapacidad, siendo ste un derecho humano econmico-social de tanto impacto en la vida de los individuos? En este sentido, el repertorio de medidas de accin positiva e incluso de discriminacin inversa que plantean tanto las Normas Uniformes para la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad de Naciones Unidas, la recomendacin N 168 y los convenios de la OIT, considerando tambin la propuesta del Comit ad hoc de Naciones Unidas para una Convencin Mundial de los derechos humanos de las personas con discapacidad resultan ser una buena clave, brindando distintas alternativas en la materia, las que no han sido exploradas en el caso chileno (pese a algunas propuestas aisladas que no han logrado consolidarse). Estas esferas no han sido consideradas en el Proyecto de Modicacin a la Ley. A modo ejemplar, podemos mencionar las siguientes:

Normas Uniformes/ ONU: El apoyo activo de los Estados se podra lograr a travs de la capacitacin
profesional especializada, los planes de cuotas basadas en incentivos, el empleo reservado, prstamos o subvenciones para empresas pequeas, contratos de exclusividad o derechos de produccin prioritarios, exenciones scales, supervisin de contratos u otro tipo de asistencia tcnica y nanciera para las empresas que empleen a trabajadores con discapacidad. Los Estados han de estimular tambin a los empleadores a que hagan ajustes razonables para dar cabida a personas con discapacidad. Los programas de medidas estatales deben incluir: medidas para disear y adaptar los lugares y locales de trabajo de forma que resulten accesibles a las personas que tengan diversos tipos de discapacidad; apoyo a la utilizacin de nuevas tecnologas y al desarrollo y la produccin de recursos, instrumentos y equipos auxiliares, y medidas para facilitar el acceso de las personas con discapacidad a esos medios; prestacin de servicios apropiados de formacin, colocacin y de apoyo como, por ejemplo, asistencia personal y servicios de interpretacin. En su calidad de empleadores, los Estados deben crear condiciones favorables para el empleo de personas con discapacidad en el sector pblico. Los Estados, las organizaciones de trabajadores y los empleadores deben cooperar con las organizaciones de personas con discapacidad en todas las medidas encaminadas a crear oportunidades de formacin y empleo, en particular, el horario exible, la jornada parcial, la posibilidad de compartir un puesto, el empleo por cuenta propia y la existencia de asistentes para las personas con discapacidad cuando fuese necesario.

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Recomendacin N 168/ OIT: Incentivos econmicos para alentar a los empleadores a proporcionar formacin y empleo a las personas con discapacidad, as como a adaptar los lugares de trabajo, la estructuracin de las tareas, las herramientas, la maquinaria y la organizacin del trabajo para facilitar tal formacin y empleo; ayuda gubernamental adecuada para establecer diversos tipos de empleo protegido para las personas con discapacidad que no tengan acceso a los empleos no protegidos; fomento de la cooperacin entre talleres protegidos y talleres de produccin en materia de organizacin y de gestin, a n de mejorar la situacin de empleo de sus trabajadores con discapacidad y, siempre que sea posible, ayudarlos a prepararse para el trabajo en condiciones regulares; ayuda gubernamental adecuada a la formacin profesional, la orientacin profesional, el empleo protegido y los servicios de

colocacin administrados por organismos no gubernamentales; fomento del establecimiento y desarrollo de cooperativas por personas con discapacidad y para ellas, las cuales estaran abiertas a los trabajadores en general; ayuda gubernamental apropiada, con objeto de promover la creacin y el desarrollo por personas con discapacidad y para ellas de pequeas empresas y talleres de produccin, cooperativos o de otro tipo (eventualmente abiertos a los dems trabajadores en general), siempre que tales empresas y talleres se ajusten a normas mnimas preestablecidas; eliminacin gradual de las barreras y obstculos de orden fsico, arquitectnico o relativos a la comunicacin que afectan el transporte, el acceso y el libre movimiento en los locales de formacin y empleo de personas con discapacidad; fomento de medios de transporte adecuados con destino y a partir del lugar de la readaptacin y del lugar del trabajo, de conformidad con las necesidades de las personas con discapacidad; difusin de casos exitosos de integracin en el empleo de personas con discapacidad; exencin de la percepcin de impuestos internos, o de otras cargas internas de cualquier ndole, en el momento de efectuar la importacin o ulteriormente, sobre los artculos, materiales y equipos de formacin determinados que requieran los centros de readaptacin, los talleres, los empleadores y las personas con discapacidad, y sobre los aparatos auxiliares e instrumentos determinados que necesiten las personas con discapacidad para obtener y conservar el empleo; el establecimiento de empleos a tiempo parcial, incluidas otras disposiciones de trabajo, de acuerdo con la capacidad de cada persona con discapacidad que no pueda ocupar un empleo a tiempo completo; estudios e investigaciones, con la posible aplicacin de sus resultados, respecto de diversos tipos de discapacidades; ayuda gubernamental apropiada, con miras a eliminar las posibilidades de explotacin que puedan surgir en el marco de la formacin profesional y en los empleos protegidos y para facilitar la transicin al mercado regular del empleo.

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Convencin Mundial sobre los derechos de las personas con discapacidad (propuesta del Comit ad hoc)/ ONU: Se establece que los Estados Partes darn el ejemplo empleando a personas
con discapacidad; fomentarn las oportunidades de empleo por cuenta propia, la actividad empresarial y la puesta en marcha de una empresa propia, y alentarn a los empleadores a que contraten a personas con discapacidad, mediante programas de accin armativa.

SE CUMPLEN LAS NORMATIVAS LABORALES EN PRO DE LA INSERCIN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD?
Los 18,9 puntos porcentuales de diferencia que sitan a las personas con discapacidad por debajo, en relacin a quienes estaran desempeando una labor remunerada, dan clara referencia en cuanto a que el sistema legal chileno no estara abordando apropiada y profundamente la insercin laboral del colectivo mencionado en este informe. Esto, en trminos de medidas de accin positiva que pudieren utilizarse, insuciencia y necesaria coordinacin de las polticas pblicas en la materia, pero tambin el incumplimiento de aquellas normativas laborales que -aunque insucientes- podran tener un mayor grado de aplicacin y cumplimiento. En otras palabras, si bien existen algunas normas para la insercin laboral en parmetros bastante generales, los desincentivos legales a la contratacin y el no abordaje desde el modelo de derechos humanos con claras medidas de accin positiva, incluidas las de discriminacin inversa (incentivos en el sector privado, cuotas en el sector pblico, entre otras), implican una inecacia en el ejercicio de las garantas constitucionales y los marcos regulatorios en pro de la integracin social de este grupo humano en la esfera que nos ocupa. Por ello, se puede armar que no existe un cabal cumplimiento de las directrices generales que tienden a la insercin laboral. Junto con relevar el alto signicado que representa un sistema educativo inclusivo, que resguarde como objetivo transversal la no discriminacin, proveyendo a la evolucin socio-cultural de las generaciones futuras, como tambin el rol de los medios de comunicacin social y los agentes pblicos y privados, que abordan la temtica de la discapacidad desde una perspectiva medial, particularmente en la rbita laboral es imprescindible destacar los siguientes aspectos para el adecuado cumplimiento normativo: a) Fiscalizacin e interpretacin normativa: En este sentido es importante considerar el efectivo ejercicio que debe hacer la Direccin del Trabajo -dentro de las competencias que le son propias- en orden a la salvaguarda de los derechos de las personas con discapacidad en cuanto a su insercin y al adecuado ejercicio de sus relaciones laborales. Dentro de sus atribuciones, podra, de ocio, generar jurisprudencia administrativa en la esfera de discapacidad y relaciones laborales, constituyendo un precedente de alta signicacin para empleadores y trabajadores (dictmenes). Asimismo, podr desarrollar una lnea de difusin sobre los derechos de las personas con discapacidad en el mbito laboral, sus talentos y habilidades en el trabajo, desterrando estereotipos. De igual modo, la Direccin Nacional del Servicio Civil -tambin dentro de las competencias que le son propias- debera ocuparse directamente de la amplia gama de temticas que implica la insercin laboral de personas con discapacidad en el sector pblico y el mantenimiento de un sano desempeo laboral, contando la persona con discapacidad con los ajustes razonables para ello, sin discriminacin. Por otra parte, si nalmente se amplan las facultades del Fonadis, en una clara seal de pretender transformarlo en un servicio, tambin aqu existir un eje importante, no slo desde el punto de vista de la scalizacin, sino tambin como agente coordinador de las distintas acciones en este mbito. Lo propio podra acontecer con el Mideplan, si esta secretara de Estado asumiere el liderazgo que, de acuerdo a la Ley, le corresponde en materia de discapacidad. b) Recursos Judiciales: Si bien en la actualidad existen los mecanismos constitucionales (recurso de proteccin), aspectos legales para, tericamente, abordar los fenmenos discriminatorios (procedimiento de la Ley de Integracin Social de las Personas con Discapacidad y procedimiento laboral), lo cierto es

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que no es frecuente la presentacin de recursos ni acciones por discriminacin, particularmente en el mbito laboral, y menos an tratndose de personas con discapacidad. Ello mueve a detectar la necesidad de efectuar un riguroso estudio de las causales de inaccin judicial de este colectivo y la escasa jurisprudencia en materia de discriminacin. En tal sentido, es esperable que la reforma procesal laboral, que se encuentra actualmente para promulgacin por el Ejecutivo, sumada a la creacin de nuevos juzgados laborales, sea un paliativo que implique proporcionar los mecanismos y facilidades para la efectiva defensa de los derechos de los trabajadores, entre ellos quienes presentan discapacidad. Es vlido tambin reiterar la idea de consagrar normativamente las acciones grupales para las personas con discapacidad cuando se vean afectados sus intereses colectivos, y precisamente el mbito laboral sera uno de los campos de mayor signicacin como objeto de la litis. Del anlisis comentado se desprenden recomendaciones tendientes a consolidar el modelo de derechos humanos en la legislacin sobre discapacidad, dando a la vez contenido al Derecho a la Equiparacin de Oportunidades, en trminos de subsanar las actuales dicultades que impiden el disfrute de distintos derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales por parte de las personas con discapacidad. En el mbito laboral, ello se extiende a profundizar en las medidas de accin positiva que sean necesarias para disminuir la brecha existente entre este sector de la poblacin y las personas sin discapacidad que cuentan con un empleo. A esto se debe sumar la scalizacin en el cumplimiento normativo, por parte de los actores que tienen potestad para ello, y la consagracin de acciones judiciales de carcter colectivo que potencian las legtimas reclamaciones del grupo cuyo estatus jurdico se ha examinado. Ello considerando, adems, el rol de control que deben ejercer los sindicatos y las organizaciones de personas con discapacidad.

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Poltica pblica para las personas con discapacidad en Chile

APRENDIENDO DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
por William D. Savedoff, Social Insight, Portland, Maine, Estados Unidos (www.socialinsight.org)
Este documento fue encargado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para identicar las polticas que tratan los problemas y el bienestar de las personas con discapacidad y lo que sera apropiado de considerar por Chile y, dependiendo de las circunstancias, potencialmente aplicable a otros pases en Amrica Latina y el Caribe. Este documento se basa fuertemente en los informes preparados para el BID por Dante Contreras, Jaime Ruiz-Tagle, Paz Garcs, Irene Azcar, Mara Soledad Cisternas y Jos Luis Tortuero. Tambin se enriquece, considerablemente, con los comentarios y las sugerencias proporcionados por Julieta Tras, Carmen Albertos y Mauricio Zepeda, como tambin la investigacin realizada por Haizhen Lin, de la Universidad de Boston.

INTRODUCCIN
El discurso pblico general sobre las personas con discapacidad ha experimentado cambios sustanciales en las ltimas dcadas. Si bien an es un tema ampliamente poco considerado, ha conseguido signicantemente mayor atencin de parte de las agencias internacionales y de los gobiernos desde comienzos de los aos 80. Tambin ha habido importantes cambios de perspectiva en los debates de polticas pblicas, dejando de lado la visin de que las personas con discapacidad son vctimas que necesitan caridad, y variando hacia un enfoque en el que se les asume como seres humanos, con plenitud de derechos. Ya no se les ve como objetos y beneciarios de programas, sino como participantes y actores, reconociendo sus contribuciones a la sociedad y demandando su total inclusin, sin sufrir su presencia ni considerndolos una carga. Mientras el acercamiento nacional y local a las personas con discapacidad diere alrededor del mundo, dependiendo de la cultura, normas, creencias y circunstancias, estas tendencias parecen estar ganando terreno en la mayora de los lugares, aunque, a menudo, muy lentamente. Una de las principales implicaciones de estos paradigmticos cambios es que la denicin de discapacidad ha experimentado un cambio fundamental en s. Por siglos, las personas discapacitadas fueron, regularmente, denidas segn sus condiciones mdicas o enfermedades (por ejemplo, usando el trmino sordomudo como nombre en vez de adjetivo). Hoy es reconocido que las discapacidades son relativas y derivadas de la interaccin entre las capacidades funcionales de un individuo y su ambiente fsico y social. Una persona sin visin puede ser discapacitada en relacin a la gente con visin en una habitacin bien iluminada, pero es ms capaz que esas mismas personas cuando las luces se apagan. Para las polticas pblicas, esto signica que exigencias que podran, de otro modo, ser consideradas como casos especiales, como la habilitacin de rampas en las aceras para facilitar la movilidad, puedan ser tan normales y convencionales como instalar postes de alumbrado pblico. Adems de su carcter como concepto relativo, la discapacidad abarca una amplia gama de condiciones que

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varan considerablemente en su severidad. En trminos funcionales, las discapacidades pueden uctuar en un rango que va desde pequeos deterioros de la visin o el habla hasta inmovilidad fsica total; y, en el rea cognitiva, desde dcits moderados a severos. En trminos contextuales, las discapacidades uctan desde condiciones que son fcilmente remediables hasta aquellas que son ms difciles de superar. Las personas con discapacidad se ven afectadas de muchas maneras por su condicin, como en el caso de la exclusin social y poltica. Las situaciones concernientes a su entorno pueden hacerles difcil acceder a servicios que otros alcanzan con facilidad, limitan su capacidad de ganar rentas adecuadas e incluso arrastran a sus familias a la pobreza, por el costo, directo o indirecto, de mantener sus necesidades. Estos factores tambin inuyen en otra direccin. Bajos ingresos pueden contribuir a la presencia o gravedad de la discapacidad, al limitar el acceso a medidas preventivas, tratamiento o acciones compensatorias (por ejemplo, prtesis, medicamentos, adaptaciones al lugar de trabajo). La exclusin poltica puede limitar la responsabilidad de la poltica pblica de dirigir lo concerniente a las personas con discapacidad; y la exclusin social puede exacerbar las discapacidades por su costo sicolgico y fsico. La comunidad internacional ha llegado a la posicin de que la poltica pblica necesita reconocer los derechos humanos de las personas con discapacidad, como punto de partida, y luego satisfacer esos derechos en el ms alto grado factible. Surge entonces la pregunta para una comunidad o pas: Qu es factible? Qu podemos hacer nosotros de manera especca para satisfacer esos derechos? La poltica pblica debe mantener estos objetivos en primer lugar, an cuando se contrapongan a las peticiones de recursos y de atencin poltica para necesidades de idntica urgencia en otras reas. De este modo, s caben las diferencias de opinin bien intencionadas, si todos reconocen que hay derechos humanos fundamentales en juego y enfrentan el complejo problema de cmo garantizar esos derechos cuando los recursos son limitados y las demandas son numerosas. Este documento intenta identicar polticas que puedan llevar a cabo estas importantes metas. En l se discuten los principios considerados como decisivos para tratar las preocupaciones y el bienestar de las personas con discapacidad, y que seran pertinentes de considerar por Chile. El documento toma como base varios informes que consignan el anlisis legal, social y econmico en Chile, Uruguay, Espaa, Canad y otros pases, los que fueron preparados por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, como parte de un programa integrado de anlisis. Comienza con un anlisis de temas generales, tomados de la literatura internacional sobre discapacidad. Contina con un anlisis del contexto chileno y luego extrae las implicaciones para la poltica pblica en Chile. De este modo, el documento analiza la factibilidad y la generabilidad de estas recomendaciones antes de obtener conclusiones.

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TEMAS GENERALES EN RELACIN A LA DISCAPACIDAD

Esta seccin analiza la denicin de discapacidad con ms detalle, perla sus causas y efectos y luego presenta un marco para entender la gama de las polticas que se siguen en el mundo.

Qu es discapacidad?
Discapacidad es denida como una condicin que afecta las capacidades funcionales relativas de una

persona, convirtiendo esto fundamentalmente en un fenmeno social, ms que en un problema individual. Es una condicin denida por la interaccin entre las propias capacidades mentales y fsicas de una persona y su ambiente cultural, social y fsico (Naciones Unidas, 1982). El marco ms comn para analizar la discapacidad, hoy en da, es la Clasicacin Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). La CIF, en s misma, representa un cambio fundamental en la comprensin de la discapacidad, pues sustituye las primitivas clasicaciones, que reejaban un fuerte acercamiento mdico al tema (OMS 2001), complementando la ms ampliamente conocida Clasicacin Internacional de Enfermedades y siendo, formalmente, aceptada por los 191 estados miembros de la OMS. La estructura de la CIF no slo provee de un mejor medio para denir y referirse a la discapacidad, sino tambin permite medir la carga que la discapacidad representa para las sociedades. Por ejemplo, la OMS estim que 500 millones de aos de vida saludable se pierden cada ao debido a discapacidades identicadas por la CIF. Esto es equivalente a ms de la mitad de los aos de vida saludable perdidos, anualmente, debido a muerte prematura en el mundo. La CIF articula el nuevo paradigma para tratar las discapacidades de diversas maneras. Esto acerca a la discapacidad como un concepto que es aplicable a cada uno, al denirla como un continuo multidimensional de capacidades funcionales, ms que como una lista de condiciones especcas a una categora, a una minora o a un grupo particular. Tambin clasica la discapacidad usando un modelo social en vez de un modelo mdico, reconociendo que las limitaciones funcionales son el resultado de la interaccin entre las caractersticas de una persona y su ambiente fsico y social. Adems, reconoce similitudes entre discapacidades que son, a menudo, tratadas por separado, debido a su diferente origen. Por ejemplo, la prdida de un miembro puede ser causada por una mina antipersonal, por diabetes o por talidomida, aunque, muchas de las consecuencias y repercusiones para la poltica pueden ser similares (OMS 2001). La clasicacin, en s misma, se basa en una positiva identicacin de las capacidades humanas y mide la discapacidad como un continuo, en trminos del grado en que esa capacidad es limitada. Estos atributos positivos se categorizan de tres maneras: por la funcin y la estructura del cuerpo; por actividades y por la participacin. En ellas, inuyen factores contextuales, personales y ambientales (vase la gura 1).

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Figura 1: Representacin esquemtica de la Clasicacin Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), hecha por la OMS.
Interaccin de Conceptos CIF 2001
Condicin de salud Trastorno/enfermedad

Funcin y/o estructura corporal (deterioro)

Actividades (Limitacin)

Participacin (Restriccin)

Factores ambientales

Factores personales

Fuente: Sitio web de la Organizacin Mundial de la Salud, 29 de agosto de 2006 (http://www3.OMS.int/icf/training/icf.ppt)

La CIF dene funciones corporales como las funciones siolgicas de los sistemas del cuerpo (incluyendo aqullas sicolgicas) y estructuras corporales como las partes anatmicas de ste, tales como rganos, extremidades y sus componentes. La debilitacin de estas funciones o estructuras se mide en trminos de la desviacin o de la prdida signicativa de una norma societal o mdica. La CIF dene actividades como la ejecucin de tareas y participacin como el desenvolvimiento en situaciones cotidianas. El grado de la discapacidad reeja el grado en el cual un individuo tiene dicultad para ejecutar esas tareas o para desenvolverse en la vida social, incluyendo dimensiones tales como movilidad, autocuidado, trabajo remunerado o participacin en la vida cvica. Los factores ambientales incluyen el ambiente fsico, social y comportamental en el que la gente vive y conduce sus vidas; mientras que los factores personales incluyen aspectos tales como gnero, edad, raza/tnia, forma de vida, hbitos, procedencia social, educacin y recursos. Mientras que la CIF es una herramienta extremadamente til para organizar debates sobre poltica pblica, para recoger datos, para conducir investigaciones y para medir las dimensiones de la discapacidad, es importante no perder de vista que cada individuo experimenta sus capacidades y ambiente de maneras particulares, que no se pueden reducir a algunos nmeros o a una lista de comprobacin. Las deniciones, las encuestas y las mediciones son herramientas esenciales, pero necesitan ser complementadas entendiendo el signicado de la discapacidad en quienes se ven afectados. Por ejemplo, en algunos casos, una persona con discapacidad puede agradecer los esfuerzos de sus compaeros de trabajo por tratar de acomodarlo sin preguntar, mientras que en otros casos, un individuo puede resentirse por decisiones tomadas sin consulta (Smith Randolph 2005). En suma, el cambio en los conceptos sobre discapacidad ha creado profundas repercusiones para la poltica pblica. Estos nuevos conceptos incluyen: - Las condiciones de la discapacidad emergen de la interaccin de las capacidades y del ambiente social y fsico de un individuo. - Las condiciones de la discapacidad son mejor entendidas y denidas por las limitaciones funcionales que de ella resultan que por sus orgenes. - Los signicados que los propios afectados atribuyen a sus condiciones son tan importantes como los esfuerzos de medir, objetivamente, el carcter y la severidad de las condiciones de la discapacidad. - Las condiciones de la discapacidad tienen grados que varan en su severidad y son coherentes con las capacidades de la poblacin en su totalidad. - La probabilidad y las consecuencias de la discapacidad varan durante el curso de la vida de una persona, con diferencias marcadas entre la niez, la adolescencia, la adultez, la crianza de los hijos y la tercera edad. - Las polticas para las personas con discapacidad no deben tratarles como minora especial, sino dentro de un acercamiento universal.

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Causas y efectos de la discapacidad

Porque las discapacidades varan substancialmente en sus caractersticas, severidad y relacin con el contexto, es difcil proponer un modelo detallado de sus causas y efectos. Sin embargo, es til considerar las amplias relaciones entre las causas y los principales efectos de la discapacidad, si las polticas pblicas tienden a tratar, apropiadamente, estas complejas interacciones.

Aunque las condiciones de la discapacidad emanan de la interaccin entre factores individuales y ambientales, sigue siendo til destacar tres amplios sistemas de factores que juegan un papel signicativo en la generacin de ellas. En cada caso, podemos hablar de la causa inmediata de la condicin de discapacidad o del entorno que podra haber detenido o limitado la aparicin de dicha condicin (vase la gura 2). La primera categora se relaciona con la salud. Incluye las discapacidades que surgen de condiciones congnitas, de condiciones inherentes al desarrollo, de lesiones y de accidentes o de enfermedades. En algunos de estos casos, el factor ms determinante puede responder, ms apropiadamente, a los obstculos de acceso a la prevencin, al tratamiento o a la rehabilitacin. Por ejemplo, algunas condiciones neurolgicas que deterioran el funcionamiento cognitivo se pueden prevenir, fcilmente, con la investigacin apropiada y con intervencin nutricional; en otros casos, el contar con simples dispositivos protticos puede atenuar sustancialmente la severidad de una limitacin funcional.

Figura 2: Interaccin de causa y efecto de las condiciones de discapacidad.

Categoras de causas
De salud Socioeconmica Ambiental

Categoras de efectos
Participacin limitada Ingreso limitado Empobrecimiento

Condicin de discapacidad
Individual Ambiental

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La segunda categora de causas se relaciona con los factores socioeconmicos. Cuando los individuos tienen rentas limitadas, son susceptibles de malnutricin, estn ms propensos a vivir en ambientes de riesgo, sin condiciones sanitarias, y tienen menos probabilidades de ser educados y de acceder a la informacin que puede evitar o atenuar la discapacidad. Los escasos ingresos tambin actan como obstculo para obtener las ayudas tcnicas que pueden mejorar el funcionamiento, sean stos anteojos especiales, rampas o vehculos privados. La marginacin social limita a las personas con discapacidad el hacer demandas en el sistema poltico y preservar sus derechos. La discriminacin puede impedirles conseguir el trabajo o la vivienda que ellos necesitan y que se acomode a sus condiciones funcionales particulares. La tercera categora de causas se relaciona con el ambiente, natural y articial. Este puede causar, directamente, limitaciones funcionales como cuando los productos qumicos txicos inducen enfermedades debilitantes o la contaminacin atmosfrica se traduce en discapacitantes formas de asma. Tambin pueden ser una causa de discapacidad los lugares de trabajo inseguros, los espacios pblicos, las escuelas, los hogares o los vecindarios que conducen a accidentes evitables. Estos pueden presentar obstculos a las personas con limitaciones funcionales particulares, dicultando as su movilidad o exacerbando las enfermedades.

Una vez que la condicin de discapacidad emerge, tiene numerosos efectos en la persona que la vive, como tambin en su familia, casa y comunidad. Uno de los primeros problemas que se presenta es que el individuo puede ser excluido de participar en una gama de actividades sociales y polticas. Esta exclusin puede ser fsica, como cuando las rampas o los elevadores no estn disponibles para quienes usan sillas de ruedas. Puede relacionarse con los obstculos comunicativos, como cuando los votos especiales para una eleccin no estn preparados para la gente con discapacidad visual. La exclusin puede ser social, como cuando las personas con discapacidad enfrentan el estigma y la discriminacin que les hace sentir amenazadas, inseguras o incmodas. Una consecuencia adicional importante de la condicin de discapacidad es el recurso econmico reducido, ya sea porque el individuo no puede conseguir un trabajo, debido a la discriminacin o porque los empleadores no se adaptan a su condicin. La participacin de la mano de obra de las personas con discapacidad es casi siempre ms baja que para el resto de la poblacin, en parte porque las limitaciones funcionales mantienen una productividad baja, pero tambin debido a la discriminacin. Por ejemplo, en el 2003, el nivel de empleo en Estados Unidos en personas con discapacidad en edad de trabajar (37,9%) era aproximadamente la mitad del nivel de empleo para la gente en edad de trabajar que no presentaba discapacidad (77,6%) (Encuesta sobre la Comunidad Americana, realizada por la Ocina del Censo de los Estados Unidos). En el Reino Unido, los datos, a partir de los aos 90, tambin demuestran que el nivel de empleo de las personas con discapacidad era aproximadamente la mitad del de la poblacin no discapacitada; el 40% comparado a un 83% (Tendencias del Mercado Laboral, 1998). Para las personas con discapacidad que consiguen trabajo, la remuneracin es generalmente ms baja que para el resto de la poblacin. Las estimaciones en los Estados Unidos uctan desde ganar un 20% a un 40% menos si se es empleado con una discapacidad, dependiendo de las deniciones usadas y del marco de tiempo (Elwan 1999, Acemoglu y Angrist 2001). En el Reino Unido, los varones con discapacidad recibieron salarios por hora que fueron, en promedio, un 10% ms bajos que los de sus compatriotas nodiscapacitados (Tendencias del Mercado Laboral, 1998). Se han hecho esfuerzos para estimar cunto de estos diferenciales de las ganancias es debido a variaciones reales en la productividad entre las personas con discapacidad y el resto. En pases de altos ingresos, tales estudios demuestran, generalmente, que entre un tercio y un medio del diferencial de ganancia se puede atribuir a la discriminacin. 1 Los recursos econmicos tambin son reducidos, por los costos directos de tratar o de adaptar las limitaciones funcionales. Esto puede ser una carga sustancial en un hogar. Por ejemplo, en los Estados Unidos, las familias que incluyeron a una persona con una discapacidad pasaron, aproximadamente, tres veces ms por ao en servicios mdicos que otras familias (US$10.547 contra US$3.371). La carga nanciera, como parte de la renta de la familia, fue fuerte; 2,5 veces mayor (11,2% contra 4.1%) (Altman et al 1999). En India del Sur, los principales costos nancieros, de tratamiento y de equipo, para un miembro de la familia que viva con una discapacidad fueron equivalentes a la renta de tres meses, pero este promedio oculta una amplia gama. Para algunas familias, estos costos representaban tan poco como la renta de tres das, mientras que para otros represent tanto como dos aos de ingresos (Erb y Harriss-White 2001). Tener una discapacidad tambin afecta los recursos econmicos de un hogar, con impacto en otros
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Para las estimaciones en los Estados Unidos, ver Johnson y Lambrinos 1985 y Kidd et al 2000; para Suecia, ver Skogman 2004

miembros de la familia. Un padre/madre o un hermano/a puede verse impedido de participar en la fuerza laboral si est cuidando a un nio o un adulto con discapacidad. Por ejemplo, en los Estados Unidos, se ha estimado que los padres pueden dejar de trabajar o aceptar trabajos con salarios inferiores si tienen un nio con discapacidad. Un estudio indic que la prdida de renta de un hogar uctuaba entre US$1.500 a US$4.700 (Leonard et al 1992, Jacobs y McDermott 1989). El impacto en la participacin laboral de una madre parece ser ms fuerte que para un padre, y es ms intenso para familias de ms bajas rentas que hacen frente a decisiones ms difciles sobre la asignacin del tiempo (Breslau et al 1982, Powers 2003). Los efectos sobre los esposos parecen ser diferentes para los hombres y las mujeres. Cuando un marido experimenta una condicin de discapacidad, las esposas estn dispuestas a incorporarse a la fuerza de trabajo o a aumentar sus horas de trabajo, mientras que los maridos de las mujeres que experimentan una condicin de discapacidad son ms proclives a reducir sus horas de trabajo (OHara 2004, Charles 1999). Por estas razones, la discapacidad se asocia a menudo a la pobreza. Por ejemplo, en Alemania, las personas con discapacidad eran ms propensas a vivir en pobreza, incluso con programas sustanciales de transferencia social y empleo (Burkhauser y Daly 1993, citado en Elwan 1999). En Uganda, las casas con un jefe de hogar con discapacidad eran un 38% ms factibles de ser pobres que sus contrapartes no-discapacitadas (Hoogeveen 2005). En la India, un estudio encontr que los hogares con miembros que presentaban discapacidad reportados por ellos mismos tenan ms probabilidades de ser pobres, de tener pocos bienes y de incurrir en mayores deudas que la poblacin en general (Harriss-White 1996). Finalmente, los efectos de la discapacidad, por s mismos, pueden retroactuar en las causas de la discapacidad. Un crculo vicioso puede emerger cuando una condicin de discapacidad conduce a una prdida de renta que impide a una familia cuidar adecuadamente a este miembro, cuya condicin puede, entonces, empeorarse. Los obstculos a la participacin en actividades sociales y polticas pueden traducirse en polticas pblicas que generen otras barreras o impedimentos a la inclusin de las personas con discapacidad.

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A pesar de este informe, este anlisis demuestra que la poltica pblica tiene que tratar: - Las causas de la condicin de discapacidad, incluyendo los factores asociados a salud, normas sociales, estructuras econmicas y ambiente fsico; - Los efectos de vivir con discapacidades, considerando los obstculos a la participacin social y econmica; y - Las interacciones entre discapacidad y pobreza, incorporando los patrones de auto-refuerzo, en los cuales los recursos limitados exacerban las condiciones de discapacidad y obstaculizan la incorporacin a la vida laboral o a acumular activos nancieros.

Experiencia internacional con polticas hacia la discapacidad

Los pases del mundo han convergido en enfoques legales comunes, pero se diferencian, perceptiblemente, en otras reas de la poltica. La tendencia en acciones legislativas y normativas va hacia la inclusin y la participacin de las personas con discapacidad, cada vez ms dentro del discurso de los derechos humanos.

En otras reas, algunos pases dan mayor nfasis a combatir la discriminacin social y a aumentar el acceso fsico, mientras que otros continan ocupndose de la discapacidad dentro del modelo mdico, acentuando el tratamiento y la rehabilitacin. Otros dan an mayor nfasis a las dimensiones econmicas, poniendo en primera lnea los programas de apoyo nanciero y de colocacin laboral. Las diferencias nacionales en la poltica pblica hacia las personas con discapacidad emergen de las circunstancias particulares de cada pas, pero ciertos patrones siguen siendo evidentes en lo referente a niveles de ingresos. En general, la poltica pblica, en los pases ricos del mundo, se elabora en el contexto de mayores recursos, de servicios pblicos ms fuertes y de mercados de trabajo ms formalmente estructurados que en pases ms pobres. En este tipo de pases, la poltica tambin se hace en un contexto donde las discapacidades son ms probables de ser asociadas a enfermedades no transmisibles y a accidentes, que en pases ms pobres. Por lo tanto, la poltica pblica en pases ricos tiende a centrarse en apoyo nanciero, en colocacin laboral y en remediar el problema, conando ms en servicios de ayuda y tecnologa profesionales. Por el contrario, los pases de ingreso bajo luchan con medidas preventivas bsicas (por ejemplo, vacunas para el sarampin, nutricin adecuada para las mujeres embarazadas), con tratamiento (por ejemplo, tracoma y la ceguera de los ros u oncocercosis) y con acceso fsico (tal como transporte pblico), conando ms en las redes informales de la familia y de la comunidad para entregar servicios, sin inversiones tcnicas sustanciales (Elwan 1999). Los pases como Chile se encuentran entre estos extremos, tratando con xito una gran cantidad de causas bsicas de la discapacidad en sus ciudadanos, pero todava careciendo de los recursos para llevar a cabo sus obligaciones por completo. Existe mucha ms literatura disponible sobre las experiencias de los pases de altos ingresos que de aqullas de los pases pobres, referente a las polticas pblicas para las personas con discapacidad. Algunos pases ricos cuentan con legislaciones especcas para este colectivo que datan de la Primera Guerra Mundial (por ejemplo, Canad). La mayora decret la legislacin, o programas, en los aos 70. Por ejemplo, el Acto de Rehabilitacin de los Estados Unidos de 1973 estableci la proteccin anti-discriminatoria para las personas con discapacidad que trabajaban para el gobierno federal o sus contratistas. La Unin Europea aprob el Programa de Accin Comunitaria para Rehabilitacin Ocupacional del Discapacitado en 1974. Diversos aprendizajes se pueden obtener de las experiencias de los pases de altos ingresos. Primero, demuestran cmo la perspectiva de los derechos humanos se puede incorporar en el sistema legislativo. Canad tiene provisiones especcas de proteger los derechos humanos de las personas con discapacidad en su constitucin de 1982. Cuenta tambin con una Comisin de los Derechos Humanos, a la cual los demandantes pueden acudir; y ha tomado acciones positivas especcas para mejorar el acceso al sistema electoral, a recibir informacin en mltiples formatos, al transporte y a las cortes. Espaa es otro pas que ha aprobado una legislacin, garantizando igualdad de oportunidades, prohibiendo la discriminacin y asegurando el acceso universal para las personas con discapacidad. Este cuerpo legal incorpora deniciones de discriminacin directa e indirecta, haciendo ms fcil identicar y buscar la compensacin contra acciones discriminatorias. Tambin consigna acciones positivas por mandato del Gobierno, para realizar estos derechos y provisiones (Cisternas 2005b). En segundo lugar, los pases de altos ingresos demuestran una gama de experiencias de la poltica para mejorar la situacin econmica de las personas con discapacidad, como tambin las controversias

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asociadas. Por ejemplo, Estados Unidos aprob la legislacin en 1990, para prohibir la discriminacin contra las personas con discapacidad y para requerir las adaptaciones razonables a sus necesidades de parte de los empleadores. Los autores esperaban que aumentara el empleo para las personas con discapacidad. Los crticos discutieron que esto reducira el empleo para este grupo humano, por dos razones: por elevar los costos de contratarlo y por someter a los empleadores a nuevas formas de responsabilidad legal: - Los cambios en el empleo de las personas con discapacidad, despus de promulgada la legislacin de 1990, han sido pequeos y la direccin del efecto depende mucho de la denicin elegida para la discapacidad (Kruse y Schur 2003); - El nmero de juicios se vio aumentado. Estos han sido acogidos, pero las cortes han fallado, en su mayora, a favor de los empleadores, desperlando la denicin de quin es protegido por la ley (Lee 2003); - La mayora de los empleadores ha hecho adaptaciones a las necesidades de empleados con discapacidad (95% segn una encuesta) y, generalmente, incurriendo en modestos costos (SHRM/Cornell y Bruyere 2000). Otro ejemplo se puede encontrar en Espaa, en donde la legislacin solicita a los empresarios reservar un 2% de sus puestos de trabajo para las personas con discapacidad. Hay poca evidencia de que esto haya mejorado las perspectivas de empleo de este colectivo y, de hecho, pocas empresas demuestran estar conformes (Cisternas 2005b). Los programas de apoyo nanciero llevan a otro debate, relativo a si stos ayudan o daan a las personas con discapacidad, por conducirles a la dependencia. En muchos pases, la lgica de las pensiones por invalidez es reservarlas para quienes no puedan trabajar. El resultado es que los individuos que reciben esta pensin se desmotivan de buscar las ventajas de la inclusin social y econmica producida por un trabajo, a menos que ese trabajo ofrezca salarios de un nivel muy superior al benecio percibido. Y con frecuencia, debido a una menor productividad o a discriminacin por parte del empleador, el nivel de sueldos ofrecido a las personas con discapacidad es absolutamente bajo. En los pases de Europa Occidental es comn permitir que las personas con discapacidad continen recibiendo la pensin despus de haber encontrado trabajo, pero sta, o se reduce o la sumatoria de pensin y sueldo no puede exceder cierto nivel mximo. Canad ha intentado no slo atenuar la desmotivacin en la estructura del pago de pensiones, sino tambin ha tratado de aunar los benecios, entregando paquetes de ayuda en que se integran las pensiones por invalidez con servicios de apoyo y de rehabilitacin (Cisternas 2005b). Los pases de altos ingresos tambin tienen una amplia gama de acciones positivas dirigidas a mejorar las condiciones de la gente que vive con una discapacidad. En Espaa, esto incluye subsidios salariales a las empresas que contratan a nuevos empleados con discapacidad, exenciones de tiempo limitado a los impuestos de Seguridad Social (con exenciones ms altas para las mujeres) y centros o talleres especiales dirigidos, especcamente, a emplear a personas discapacitadas. El Gobierno Federal de Canad ha acordado con cuatro provincias mejorar el entrenamiento y las destrezas de las personas con discapacidad (incluyendo becas), mejorar el conocimiento, entre los empleadores, de sus responsabilidades y adaptar los lugares de trabajo (incluyendo exenciones de impuesto para los equipos especiales). Como empleador, el Gobierno Federal Canadiense tambin ha aumentado con xito su fuerza de trabajo conformada por personas con discapacidad, a partir de un 3,9%, en 1997, a un 5,3% en 2003 (Cisternas 2005b).

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Tercero, los pases de altos ingresos tienen diversos enfoques para institucionalizar la responsabilidad de la poltica pblica hacia las personas con discapacidad. Esto tiene por lo menos dos dimensiones: denir el lugar para la poltica del gobierno, que permita la coordinacin intersectorial y denir los mecanismos para el compromiso con la comunidad de personas discapacitadas. Espaa tiene un Consejo Nacional de la Discapacidad que cumple ambos roles. Este Consejo est relacionado con el Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales y es responsable de promover la colaboracin entre los representantes de las personas con discapacidad, sus familias y el Estado. Canad tiene una Comisin de Derechos Humanos que acta como foro para los reclamos y como entidad de supervisin, que asegura coherencia con las leyes y las polticas que afectan a diversos grupos sociales, incluyendo las personas con discapacidad. La responsabilidad de la coordinacin a travs de las agencias gubernamentales, en ese pas, est en manos del Ministerio del Desarrollo Social (Cisternas 2005b). La poltica pblica en naciones de bajos ingresos se diferencia, generalmente, de pases de altos ingresos porque los patrones de discapacidad varan y los recursos disponibles son ms limitados. Sin embargo, los pases pobres pueden hacer muchas cosas que les llevaran hacia un mayor cumplimiento y respeto de los derechos humanos de este colectivo. En pases de altos ingresos, algunas medidas tales como asegurar a estas personas que pueden conseguir los anteojos, las muletas o los audfonos que necesitan son tan fundamentales, y forman parte, automticamente, de los programas sociales universales, que incluso no estn consideradas como una poltica pblica aparte para las personas con discapacidad. Sin embargo, en pases de bajos ingresos, donde ese tipo de ayudas tcnicas bsicas no es fcil de adquirir particularmente para aquellos que son pobres, que viven en comunidades rurales o enfrentan diversas formas de exclusin social tales hechos deben ser tratados de manera especca. Adems de las dicultades para proporcionar el acceso a los servicios bsicos preventivos y de tratamiento, los pases pobres tienen problemas para brindar acceso a los servicios de apoyo profesionales. Por lo tanto, se estn intentando los esquemas de rehabilitacin basada en la comunidad y los enfoques hacia la participacin. La OMS promovi tales esfuerzos desde 1979, con un manual titulado Entrenamiento en la Comunidad para las Personas con Discapacidad, que fue actualizado en 1989. Esta estrategia se ha aplicado en muchos escenarios, con una amplia gama de objetivos y de enfoques, que tienden a ser multisectoriales y descentralizados, incorporando a no-profesionales para proveer la ayuda y el cuidado, considerando la existencia de una sociedad de gobiernos locales, de especialistas en rehabilitacin, de instalaciones para el mismo objetivo, de organizaciones de la comunidad, de ONGs y de personas con discapacidad y sus familias (Wiman et al 2002). Esta revisin de la poltica pblica alrededor del mundo tiene varias secuelas para las polticas pblicas en Chile y otros pases latinoamericanos y del Caribe: - El discurso de los derechos humanos, la legislacin y los modelos institucionales estn disponibles para ser adaptados a los nuevos contextos. - Las polticas econmicas de ayuda se han intentado aplicar en diversos lugares, sin consecuencias calamitosas. Esto no signica que tales polticas sean inofensivas, pero ni unas ni otras demuestran ser panaceas. Lo que s se comprueba es que tales polticas se pueden intentar y, si estn correctamente estudiadas y monitoreadas, las futuras decisiones pueden conar en esta evidencia, en relacin a si la poltica logra el impacto deseado (vase el anexo sobre sistemas de informacin, monitoreo y estudios). - Los marcos institucionales se necesitan para la coordinacin a travs de las agencias estatales y para su conexin con las asociaciones de y para las personas con discapacidad.

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- Los pases de mediano ingreso, como Chile, han solucionado una amplia gama de problemas que todava aigen a los pases pobres (por ejemplo, el acceso a la educacin bsica y a los servicios mdicos pblicos), pero an pueden aprender de los esfuerzos para proporcionar servicios de ayuda a las personas con discapacidad y a sus familias, a travs de redes basadas en la comunidad.

EL CONTEXTO CHILENO2
Chile es un pas de ingresos medios, que ha logrado un enorme progreso en trminos del desarrollo social de su poblacin. En el 2004, la esperanza de vida era de 75 aos para los hombres y de 81 aos para las mujeres, colocndolo en igualdad con los pases ms sanos del mundo, y delante de numerosos pases con niveles de renta mucho ms altos (Banco Mundial 2006). La poblacin de Chile es, en su mayor parte, alfabetizada (ms del 95%), la mayora de los ciudadanos termina la educacin primaria y contina su educacin en nivel secundario. Consecuentemente, los chilenos terminan, en promedio, 11,1 aos de enseanza. En trminos sociales, es entonces apropiado examinar las polticas pblicas de Chile hacia las personas con discapacidad en el contexto de pases de renta ms alta. Sin embargo, desde el punto de vista econmico, Chile tiene un nivel de renta ms modesto y una base de impuesto ms baja que los pases de ingresos altos. El ingreso bruto per capita en Chile era de US$5.220 en 2004, menos de un quinto del promedio en los pases de la Unin Europea, que era de US$27.921. De esta renta, el sector pblico de Chile grava aproximadamente el 20%, comparado a un promedio de 36% en los pases de la Unin Europea (Banco Mundial 2006). Esto limita los recursos disponibles para ejecutar programas positivos. Por lo tanto, generar ms acciones requerir de los esfuerzos del sector privado y de la regulacin o el aumento de los impuestos para guardar relacin con el nivel de renta del pas y con sus metas sociales.

Quin es discapacitado?
Desde principio de los aos 90, la poltica chilena hacia las personas con discapacidad ha seguido las tendencias internacionales, que reconocen a la discapacidad como un concepto relativo y ha hecho esfuerzos para incorporar a las personas con discapacidad como sujetos y no como objetos de la poltica pblica. Sin embargo, es imposible saber cmo se ven afectadas las personas con discapacidad, puesto que la informacin con que se cuenta es limitada. Los anlisis siguientes dependen de que la informacin est disponible, pero una mejor recopilacin de informacin y un estudio ms exhaustivo resultan crticos para mejorar la poltica pblica en esta rea. Un anlisis de los requisitos para la informacin se puede encontrar en el apndice. Chile tiene algunas mediciones disponibles, para analizar y entender el nmero y las condiciones de las personas con discapacidad en el pas. La ms reciente es la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica, Casen, realizada en el 2003, y el Primer Estudio Nacional sobre Discapacidad, realizado en el 2004. El primero de stos, Casen 2003, es una encuesta nacionalmente representativa de los hogares, que incluy una pregunta para identicar a personas con discapacidad, basada en debilidades funcionales, expresadas por ellas mismas. La Encuesta Casen 2003 resulta ser un instrumento rico en informacin socioeconmica
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Cualquier estadstica publicada en esta seccin es de Contreras et al 2006, a menos que se indicare en forma diferente.

sobre individuos y sus hogares, pero muy limitado en la informacin sobre discapacidad y acceso a los servicios. El segundo estudio fue conducido por el Fondo Nacional de la Discapacidad, Fonadis, en el 2004, y para ello utiliz la Clasicacin Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud, CIF, (OMS 2001). Este anlisis proporciona informacin mucho ms detallada sobre los impedimentos funcionales y las condiciones de vida de este grupo humano, pero la informacin es limitada en lo relativo a las condiciones socioeconmicas, careciendo de preguntas puntuales sobre renta, empleo y pobreza. De acuerdo con las deciencias reconocidas los mismos encuestados, que fueron consultadas en la encuesta Casen 2003, alrededor del 3,6% de la poblacin chilena vive con una discapacidad. Ms exactamente, un 3,6% de la poblacin reconocera, por lo menos, un dcit relacionado con la audicin, el habla, la visin, el funcionamiento mental o la funcionalidad fsica. La incidencia es ms baja en los nios y ms alta para las categoras de mayor edad, con el ndice ms alto de discapacidad entre los individuos de 65 aos o ms (14,1%). Este patrn es similar al de pases ms ricos, no encontrndose en pases de ingreso bajo, donde los nios menores de cinco aos son vulnerables a un nmero de enfermedades y de condiciones que conducen a la discapacidad. El estudio del Fonadis estima una incidencia mucho ms alta de la discapacidad en Chile; alrededor del 12,9% de la poblacin. Esto se debe, probablemente, a la identicacin de una gama ms amplia de discapacidades que los dcits funcionales consultados por la encuesta Casen. Como resultado de preguntas ms especcas, basadas en la CIF, el estudio del Fonadis puede distinguir entre personas con discapacidad severa, moderada y leve, representando al 2,5%, al 3,2% y al 7,2% de la poblacin, respectivamente. Comparando estas estadsticas con la otros pases sudamericanos, como Uruguay, se sugiere que el 3,6% estimado por la encuesta Casen identica a personas con discapacidad severa, porque Uruguay tiene una renta y una demografa similar, y sus informes ms detallados reportan que un 2,5% de la poblacin tiene discapacidades severas, mientras que un 5,1% presenta discapacidad leve. De acuerdo con el estudio del Fonadis, se estima que uno de cada ocho chilenos vive con una discapacidad, es decir, alrededor de 2.068.072 personas, en 2004. Diversas tasas de prevalencia para Chile, y preguntas relacionadas, se presentan en la tabla 1.

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Tabla 1: Tasas estimadas de incidencia de chilenos con discapacidad por fuente y por ao
Fuente / Ao Preguntas o categoras de discapacidad Alguno de los miembros de su familia presenta cualquiera de los siguientes problemas? 1. Problemas de audicin 2. Problemas del habla 3. Problemas de visin 4. Discapacidad mental 5. Impedimentos fsicos 6. Problemas mentales de naturaleza siquitrica 7. Ninguno (marcar hasta tres opciones) Pregunta 10: Tiene usted, o alguno de los miembros de su familia, problemas para leer el diario o para ver objetos pequeos, -an cuando use anteojos? Pregunta 11: Tiene usted o alguno de los miembros de su familia problemas para escuchar dilogos entre tres o ms personas incluso si usa audfono? Pregunta 12: Tiene usted o alguno de los miembros de su familia problemas con el lenguaje? Pregunta 13: Necesita usted o algn miembro de su familia de una silla de ruedas, muletas, bastones o cualquier otro recurso para caminar, de manera permanente? Pregunta 14: Tiene usted o alguno de los miembros de su familia problemas para? (caminar, usar el transporte pblico, vestirse/desvestirse, usar escaleras, baarse, ducharse o lavarse, manipular o tomar objetos, beber o comer, masticar alimentos duros, controlar esfnteres). Tiene usted alguno de los siguientes problemas? 1. Ceguera total 2. Sordera total 3. Mudez 4. Impedimentos/parlisis 5. Enfermedad mental 6. Ninguna de las anteriores. Presenta alguno de los miembros de la familia cualquiera de los siguientes problemas?: 1. Problemas de audicin 2. Problemas de lenguaje 3. Problemas de visin 4. Problemas mentales 5. Impedimentos fsicos 6. Problemas mentales de naturaleza siquitrica 7. Ninguno (marcar hasta tres opciones) La incidencia se basa en un ndice, usando muchas interrogantes relativas a estados negativos de salud (5 preguntas); limitaciones para llevar a cabo actividades (16 preguntas) y restricciones en la participacin (1 pregunta con 54 respuestas posibles) (Ver Fonadis 2004 para descripcin). Grado de incidencia

Encuesta CASEN 2000

5,3%

QLS (Encuesta de Salud y Estndar de Vida) 2000

21,7% con al menos un tipo de discapacidad

Censo 2002

2,2%

Encuesta CASEN 2003

5,3%

Encuesta Nacional de Discapacidad 2004

12,9%

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La mayor parte de los adultos encuestados presenta discapacidades, con ndices particularmente altos de predominio sobre los 65 aos. Sin embargo, las personas adultas mayores siguen conformando una proporcin relativamente pequea de la poblacin chilena. Y as, ms de la mitad de quienes evidencian discapacidad son menores de 65 aos. Hasta los 15 aos de edad, el predominio de la discapacidad es algo ms alto en los varones que en las nias; las tasas de incidencia son similares en las categoras de 15 a 40 aos; y entre los mayores de 40 aos, las mujeres presentan un ndice ms alto de discapacidad que los hombres. El Fonadis estima que los ndices de discapacidad entre las mujeres (14,9%) son perceptiblemente ms altos que para los hombres (10,9%) ocho mujeres con discapacidad por cada siete hombres. Estas diferencias varan considerablemente en condiciones particulares. Por ejemplo, las mujeres conforman ms del 60% de las personas que dicen presentar discapacidades fsicas, viscerales o siquitricas, pero menos del 55% de los que reconocen discapacidades auditivas o intelectuales (Fonadis 2006). 3
Esto es un ejemplo donde las diferentes deniciones y enfoques del muestreo parecen generar diversas conclusiones. Casen 2000 estimaba una diferencia mucho menor entre los hombres y las mujeres con discapacidad; 5,1% y 5,4%, respectivamente, junto con algunas diferencias destacadas por deciencia. funcional. Segn Casen 2000, las mujeres eran ms proclives a tener discapacidad visual y siquitrica que los hombres, pero menos proclives a presentar discapacidades del tipo mental, fsico, auditivo o del habla. (Damianovi 2004).
3

En general, la proporcin de personas con discapacidad es ms alta en las zonas rurales que en las reas urbanas; 15,5% contra 12,5% (Fonadis 2006). El estudio realizado por el Fonadis tambin encontr que las personas con discapacidad son, desproporcionadamente, ms pobres, desempleadas y con menos educacin que el resto de la poblacin. Adems, el 81% de los encuestados expres que la condicin de discapacidad ha tenido, por lo menos, algn efecto en la situacin econmica de la familia; un 50% reconoci efectos signicativos y un 6% los calic como severos.

Qu clases de discapacidades experimentan?

Mientras que el Fonadis estima que un 12,9% de los chilenos presenta alguna discapacidad, solamente un 8,2% de la poblacin reconoce un dcit funcional. As, aproximadamente un tercio de los chilenos con discapacidad (4,7% de la poblacin nacional o 36% de aquellos con una discapacidad) considera su discapacidad asociada a factores no relacionados con limitaciones funcionales. Para el 8,2% de la poblacin chilena que maniesta tener un dcit funcional, casi un tercio de esos dcits son de tipo fsico. Las discapacidades visuales ocupan el segundo lugar (19%), seguidas por las discapacidades viscerales (es decir debilitacin severa de rganos o de funciones internas -casi un 14%). El Fonadis reporta que una gran cantidad de individuos tiene discapacidades mltiples (10%). Las restantes incluyen las de tipo intelectual (9%), auditiva (9%) y siquitrica (8%).

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Grco N 14: Tipo de deciencia. Distribucin porcentual. Chile 2004

Visual 19,0 Fsica 31,3

Viscerales 13,9

Mltiples 10,3 Psiquitrica 7,8 Intelectual 9,0 Fuente: Fonadis, 2004 Auditiva 8,7

Las causas ms inmediatas de estas discapacidades son, principalmente, salud relacionada y particularmente asociada a enfermedades crnicas (63%). Esta es otra indicacin de que los desafos de la poltica en Chile son similares a los de los pases ricos, donde las enfermedades crnicas son tambin la fuente principal de las discapacidades experimentadas por el colectivo afectado. El Fonadis informa que otro 15% de las discapacidades es causado por problemas degenerativos, mientras que las condiciones congnitas explican casi el 7%. Solamente un 2% es causado por problemas durante el parto o por enfermedades maternas durante el embarazo, tasa que se eleva notoriamente en numerosos pases de ingreso medio y bajo. Los accidentes explican casi el 8% de la discapacidad. Los actos de violencia contribuyen a un 0.7% adicional. Las causas relacionadas con accidentes del trabajo explican un 3% de todas las discapacidades (vase gura 4).

Figura 4: Causas de discapacidad en Chile

Enfermedad crnica Problemas degenerativos Accidentes Congnitas o hereditarias Relacionadas con el trabajo Causa desconocida Problemas durante el parto Actos de violencia Enfermedades durante el embarazo Experiencias traumticas Desastre natural

62,9 15,3 7,7 6,6 3,1 2,1 1,4 0,7 0,2 0,1 0,1 0 20 40 60 80

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Porcentaje de deciencias ( % ) Fuente: Fonadis, 2004

Cmo la discapacidad afecta la vida de las personas?

Esta seccin se centra en los resultados de Contreras et al 2006, que utiliza el estudio de la encuesta Casen, dado que ese anlisis proporciona la informacin necesaria sobre renta, educacin y empleo. Los resultados se deben interpretar cuidadosamente, a la luz del anlisis anterior, a saber que la condicin de discapacidad es reconocida por las mismas personas encuestadas, en relacin a las preguntas sobre deciencias, y probablemente reejan las condiciones ms severas. En la encuesta Casen, la gente que trabaja y que presenta discapacidad tiene un promedio de escolaridad de 8,8 aos; 9,1 para las mujeres y 8,6 para los hombres. Este resultado es menor que el de la poblacin sin discapacidad, que tiene un promedio de 11,1 aos de educacin; 11,6 para las mujeres y 10,8 para los hombres. El anlisis posterior demuestra que las personas con discapacidad se demoran ms en terminar

su enseanza. Un aspecto positivo indica que la presencia de una persona con discapacidad en una casa no parece reducir el nivel de enseanza de los otros miembros de la familia, ni hacer que el promedio de aos de enseanza se diferencie sustancialmente a travs de los quintiles de renta. Sin embargo, un anlisis distributivo ms acucioso pudo encontrar concentraciones signicativas de baja educacin en el decil ms pobre, o 5% de la poblacin, algo que se debe investigar con mejores datos. El limitado impacto en la educacin de otros miembros del hogar tambin se observa en Uruguay. Esto sugiere que los pases de renta media pueden educar con ecacia a sus ciudadanos, vivan stos o no en una familia que incluye a una persona con discapacidad. Por lo tanto, el desafo clave para tales pases es tratar los obstculos fsicos, sociales y culturales que reducen el logro educativo de las personas con discapacidad. Los pases de ingresos ms bajos que, generalmente, no han alcanzado el acceso universal a la educacin, enfrentan un desafo doble: entregar educacin para todos junto con llevar a cabo programas para tratar las necesidades especcas y los obstculos a los que deben hacer frente las personas con discapacidad. La poblacin con discapacidad en edad de trabajar, en Chile, tiene la mitad de las probabilidades de tener empleo que la poblacin sin discapacidad. La tasa de participacin para los hombres con discapacidad, en la fuerza de trabajo es cerca del 43%, comparado a un ndice del 79% para los varones que no la presentan. En el caso de las mujeres con discapacidad, este ndice alcanza solamente al 23%, comparado a un 47% entre aquellas sin discapacidad. Es difcil interpretar estas diferencias sin informacin adicional, porque las tasas de participacin de la mano de obra son afectadas por las condiciones del mercado de trabajo, por el tipo de discapacidad del individuo, por la potencial coincidencia entre las habilidades requeridas para un cargo y las capacidades de un sujeto, y por la posibilidad de adaptar el puesto trabajo a una condicin de discapacidad. Estas tasas tambin son afectadas por la discriminacin y por normas sociales con respecto a quin debe y puede trabajar. Al igual que con la educacin, el efecto de tener a una persona con discapacidad viviendo en la casa no parece alterar sustancialmente el ndice de participacin laboral de los otros miembros del hogar. Para los hombres, la tasa de participacin en la fuerza de trabajo es de un 78% cuando alguien de la familia presenta una discapacidad y de un79% si no la hay. Para las mujeres, la cifra de participacin laboral es de un 47% cuando alguien en la casa tiene una discapacidad, y de un 44% si no la hay. As, tener en el hogar a un miembro con una discapacidad afecta, solamente, a una pequea parte de la poblacin con respecto a la participacin en el mercado laboral. Sin embargo, el hecho puede tener un fuerte impacto en la clase de trabajos realizados por los otros miembros del grupo familiar, segn lo que se analiza ms abajo. Estas conclusiones son conrmadas por anlisis estadsticos que controlan otros factores, tales como edad y experiencia. Un patrn similar tambin se encuentra en Uruguay, sugiriendo que ste no es especco de Chile. Los individuos con discapacidad que encuentran empleo tienen probabilidades de ganar menos que aquellos sin discapacidad. Despus de controlar los factores de edad y gnero, los sujetos con discapacidad aparecen ganando cerca de un 8,5% menos que los que no la presentan algo similar a lo que ocurre entre hombres y mujeres4. Una vez ms, la interpretacin de estos datos se complica, puesto que pueden ser el resultado de diferencias verdaderas en cuanto a productividad y de diferencias articiales creadas por la discriminacin.
Contreras et al 2006 publican que el coeciente de regresin para todas las personas con discapacidad, y para los hombres, son, ambos, estadsticamente signicativos a un nivel del 5%. El coeciente de regresin para las mujeres no es signicativo a este nivel, pero es probable que esto sea consecuencia de un tamao de muestra ms pequeo.
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Segn lo observado anteriormente, la presencia de una persona con discapacidad en hogares chilenos no parece afectar la participacin en el mercado laboral de otros miembros en esa familia. Sin embargo, tiene un impacto en sus ganancias. Los chilenos que tienen a un familiar con discapacidad en su casa ganan cerca de un 8,3% menos que otros que participan en la fuerza de trabajo. El impacto negativo en las ganancias para los miembros de la casa parece ser ms fuerte para los hombres (9,2%) que para las mujeres (6,6%)5. Es difcil atribuir tales diferencias a las prcticas discriminatorias del mercado. El diferencial de ganancia puede deberse a que los individuos estn dispuestos a aceptar trabajos con un sueldo menor si se les brinda la posibilidad de horarios ms exibles, si incluyen subsidios por enfermedad de la familia o si el lugar de trabajo est ubicado en una zona que hace ms fcil acomodarse a las necesidades del familiar que presenta discapacidad (Contreras et al 2006, p. 44). En Chile, la pertenencia tnica tambin tiene impacto en la participacin y ganancias de la mano de obra. Las poblaciones indgenas muestran, cabalmente, tasas de participacin ms bajas y reciben pagos inferiores a los de otros chilenos. De las diversas dimensiones discutidas aqu, la interaccin entre pertenencia tnica y discapacidad parece tener un impacto particularmente fuerte en las ganancias. Para los hombres indgenas, presentar una discapacidad se asocia a ganar un 22,4% menos. No se entregan estimaciones estadsticas comparables para las mujeres, al parecer debido al reducido tamao de la muestra. En Chile, las personas con discapacidad viven, desproporcionadamente, en casas pobres, pero la pobreza no abarca a este colectivo humano en primer lugar. Un 15,4% de los hogares chilenos vive en la pobreza, mientras que el 23,4% de las casas que incluyen a personas con discapacidad vive en esa condicin. Puesto que la discapacidad afecta, aproximadamente, al 10% de todos los hogares del pas, signica que cerca del 2.5% del total de familias son pobres e incluyen a una persona con discapacidad. La relacin entre discapacidad y pobreza en Chile es, por lo tanto, compleja. El impacto directo puede ser relativamente pequeo. Despus de realizar un control estadstico de muchos factores, tales como educacin, edad, gnero, propiedad de bienes y estructura de edad del grupo familiar, presentar una discapacidad aumenta directamente la probabilidad de ser pobre en cerca de un 3 a 4 por ciento. Sin embargo, tener una discapacidad o vivir en un hogar donde se presenta esta condicin, tambin afecta en otros aspectos, tales como la composicin del hogar, la educacin y la propiedad de activos. Observando la gradiente del ingreso, la proporcin de hogares que incluyen una persona con discapacidad es claramente la mayor en el decil ms bajo (15,9%), disminuyendo a solamente el 3,1% en el decil ms rico (vase la tabla 2). Causa y efecto se mezclan en tales estadsticas, pero el hecho es que la gradiente del ingreso demuestra que la sola dependencia de los recursos domsticos, para atender las necesidades de las personas con discapacidad, trae consigo un acceso y una ubicacin diferentes en los distintos segmentos de ingresos. As, el efecto compuesto de estas correlaciones entre discapacidad, pobreza y tipo de ingreso necesita ser considerado al discutir polticas pblicas apropiadas; de lo contrario, las injusticias serias persistirn.

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Todos estos coecientes eran estadsticamente signicativos, en un nivel del 1%. (Contreras et al 2006).

Tabla 2: Distribucin de hogares con un miembro con discapacidad por deciles de renta per cpita
Deciles Ms pobre 2 3 4 5 6 7 8 9 Ms rico Promedio Porcentaje de hogares (%) 15,9 14,5 13,5 12,8 11,4 9,8 7,2 6,5 5,4 3,1 10,0 Porcentaje de individuos(%) 11,2 11,2 10,2 9,5 9,0 8,0 6,9 5,0 4,6 3,8 7,0

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Fuente: Contreras et al 2006

Qu polticas, legislacin y derechos existen?

Las polticas chilenas hacia las personas con discapacidad pasaron por un cambio sustancial en los inicios de los aos 90, con la promulgacin de la ley 19.284 (Ley de Integracin Social de las Personas con Discapacidad, de aqu en adelante designada como Ley de Integracin Social). La Ley reej conceptos modernos sobre la discapacidad, tratndola como condicin que resulta de la interaccin entre las capacidades de las personas y su contexto, y reejando un enfoque dentro del marco de los derechos humanos. Este cuerpo legal parece haber llevado a cabo mejoras signicativas en programas y en la interaccin con la comunidad de las personas con discapacidad, sobre todo a travs de la creacin del Fondo Nacional de la Discapacidad, Fonadis. Otras precauciones de la ley, tales como el requisito de que el Ministerio de Planicacin y Cooperacin, Mideplan, coordine y supervise activamente las actividades pblicas que afectan a las personas con discapacidad, no parecen haber sido adecuadamente implementadas (Cisternas 2005a). Segn lo observado, la Ley de Integracin Social establece que las personas con discapacidad deben ser consideradas como sujetos de derecho; sin embargo, una gran parte de la legislacin chilena no se ha puesto al da en concordancia con esta perspectiva. La legislacin y las regulaciones que no siguen esta tendencia continan creando obstculos sustanciales para la integracin, en las reas de pensiones y de benecios por invalidez, de accidentes del trabajo y seguridad ocupacional y en los cdigos del trabajo (Cisternas 2005a, Cisternas y Tortuero 2005). La Ley de Integracin Social tambin otorga al Mideplan las responsabilidades especcas de coordinar polticas de gobierno, de supervisar condiciones y de asegurar conformidad. Segn un informe, Mideplan no ha cumplido estas responsabilidades; algunas de estas funciones, tales como la supervisin de condiciones, han sido realizadas por el Fonadis, aunque no son claramente parte del mandato del Fondo (Cisternas 2005a, Cisternas y Tortuero 2005).

Qu programas pblicos existen?

Chile tiene una gama de programas para tratar los temas que surgen de la discapacidad, en las reas de educacin, colocacin en puestos de trabajo y apoyo monetario. La calidad de estos programas parece ser variable. El acceso a ellos diere segn las regiones y los grupos de poblacin, y la coordinacin, a menudo, es dbil. Sin embargo, las leyes existentes y las instituciones pblicas proporcionan la base para construir un sistema de ayuda ms fuerte, para avanzar en conseguir la total participacin social de las personas con discapacidad. En el rea de la educacin, Chile ha raticado un nmero de acuerdos y de convenciones internacionales que conrman el derecho universal a la educacin, sin importar la situacin, la pertenencia tnica, el gnero, la condicin socioeconmica o la condicin de discapacidad. El Ministerio de Educacin ha colaborado con otras instituciones, particularmente con el Fonadis, en intentar igualar las oportunidades y los resultados educativos para las personas con discapacidad en Chile. La idea central de estos programas concuerda con el consenso internacional, de que los nios con discapacidad deben ser totalmente incorporados en el sistema educativo normal. Los programas actuales incluyen esfuerzos por reducir el estigma asociado a la discapacidad y, de tal modo, incentivar un ambiente escolar en el cual los menores con discapacidad sean bienvenidos. Tambin se incluyen proyectos especcos de becas y nanciamiento para la adaptacin de los establecimientos educacionales a las necesidades especiales de estos alumnos. Sin embargo, los programas para los nios que no pueden ser incluidos en el sistema escolar normal son limitados (Contreras 2006). Con respecto a la colocacin laboral, el Fonadis ha creado las Ocinas de Intermediacin Laboral (OIL), para ayudar a las personas con discapacidad a encontrar empleo. Los individuos pueden elegir entre ser colocado por intermedio de las ocinas de empleo municipales normales (Ocinas Municipales de Intermediacin Laboral u OMIL) o a travs del Registro Especial para las personas con discapacidad. Debido a que Chile tiene pocos programas especiales de capacitacin para las personas discapacitadas y de adaptacin de los lugares de trabajo a sus necesidades, las Ocinas de Intermediacin Laboral y el Fonadis trabajan, generalmente, asistiendo a las personas con discapacidad para que puedan acceder a los programas generales. Por ejemplo, el Ministerio del Trabajo tiene programas especcos de capacitacin y para establecer nuevos negocios, que no hacen distinciones basadas en la discapacidad. Las OIL asisten a individuos con discapacidad en tener acceso a tales programas (Cisternas 2005a). El apoyo nanciero est disponible para la mayora de las personas con discapacidad en Chile. Para los que forman parte del Sistema de Seguridad Social y adquirieron una discapacidad, el sistema contributivo les benecia con un equivalente entre el 70 al 100 por ciento del sueldo base del individuo, dependiendo de la severidad de su discapacidad (Contreras et al 2006). Para la gente que no est aliada a este sistema, pero tienen una discapacidad y no pueden trabajar, los benecios son pagados mediante un sistema no-contributivo, la Pensin Asistencial de Invalidez (Pasis). Al ser beneciario de la Pasis, un individuo recibe alrededor de US$60 por mes, lo que equivale a, aproximadamente, un cuarto del salario mensual mnimo establecido por ley. Las personas con discapacidad pueden seguir recibiendo este benecio mientras trabajan, siempre que ganen no ms de US$30 mensuales. A partir de ese punto, ya no pueden continuar percibiendo la pensin (Contreras et el al 2006). Esto crea un claro desaliento para buscar empleo, a menos que el individuo pueda ganar considerablemente ms que el monto que le entrega la Pasis.

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La calicacin para ser beneciario est en manos de las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez locales, conocidas por su sigla Compin, que incluyen un equipo profesional multidisciplinario. Desafortunadamente, no hay criterios estndares para ser aplicados por estas comisiones. Por ello, el acceso de un individuo a la pensin por invalidez se diferencia, injustamente, como consecuencia del lugar donde vive. Chile puede remediar esta situacin convocando a participantes de la Comisin, a personas con discapacidad y a otras partes interesadas, a disear pautas nacionales y luego instruir a miembros de la Comisin sobre su uso. El Fonadis es una demostracin fuerte del compromiso de Chile de tratar las necesidades de las personas con discapacidad. Este Fondo administra un presupuesto anual de alrededor de US$14 millones, para nanciar ayudas tcnicas y proyectos desarrollados por organismos pblicos y privados en el mbito de la discapacidad. Los programas del Fonadis incluyen becas, Ocinas de Intermediacin Laboral, subvenciones, adaptaciones fsicas en los espacios comunitarios, capacitacin, cultura y trabajo. El Fonadis tambin ha incorporado, activamente, a asociaciones de personas con discapacidad de diversas maneras. Como ejemplo, cuatro representantes de asociaciones de personas con discapacidad se incluyen en su cuerpo directivo, el Consejo de Ministros, que rene a representantes de los ministros de Planicacin y Cooperacin; de Educacin; de Salud; del Trabajo y Previsin Social; de Vivienda y Urbanismo; y de Transporte y Telecomunicaciones. Sin embargo, sin conformar parte de su mandato, el Fonadis tambin ha tomado roles formalmente atribuidos al Mideplan, buscando coordinar polticas a travs de diversos ministerios, promoviendo programas ms activos en ministerios puntuales especialmente en Educacin, Trabajo y Salud, conduciendo estudios y publicando informes sobre las condiciones del colectivo que le ocupa (Cisternas 2005a). En suma, Chile tiene fuertes cimientos con los cuales tratar los hechos que afectan a la poblacin con discapacidad. Tiene servicios pblicos bsicos en educacin, salud y trabajo, que funcionan razonablemente bien, y que pueden ser modicados y acomodados a las necesidades y requisitos especiales de este grupo humano. Tiene una base jurdica moderna para proteger derechos humanos, pero podra obtener mejores logros poniendo al da las leyes, segn los conceptos actuales, y obligando al Mideplan a cumplir con sus responsabilidades o establecer otro mecanismo de coordinacin interministerial. Tiene un nmero de programas de trabajo y de benecios que se podran interconectar para un acercamiento ms ecaz y ms exhaustivo.

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RECOMENDACIONES PARA CHILE

Como se mencion anteriormente, Chile ya ha hecho mucho por mejorar la situacin de las personas con discapacidad. En particular, ha establecido sistemas pblicos de salud y de educacin razonablemente ecaces, que abarcan al grueso de la poblacin y ha promulgado una ley que atiende especcamente la necesidad de integrarlos completamente en la sociedad. Se podra hacer ms, claro est. Como mnimo, nuestro pas debe aplicar las leyes vigentes con mayor decisin. Sin embargo, como nuestra normativa ms reciente sobre personas con discapacidad se promulg en 1990, ya es tiempo que Chile modernice su legislacin para equipararla a los avances recientes, para sincronizarla con los derechos humanos y que demuestre mayor dinamismo en la inclusin de las personas con discapacidad en los diversos mbitos de la sociedad. Las polticas que Chile debera considerar se clasican en tres categoras y se reeren a la mayor

participacin de las personas con discapacidad en las esferas poltica, social y econmica. La participacin poltica es la ms importante, pues cuando las personas con discapacidad y sus familias tienen voz y son visibles, es ms probable que puedan ejercer sus derechos en otras esferas. En denitiva, es a travs del proceso poltico que se deben adoptar las opciones sobre los programas y las polticas ms razonables y con mayores perspectivas de xito para el pas y sus ciudadanos.

Participacin poltica
Una de las primeras tareas para mejorar la participacin poltica de las personas con discapacidad es actualizar la legislacin vigente y armonizarla con las iniciativas de derechos humanos que Chile ha apoyado en los acuerdos internacionales (Cisternas 2005b, pp. 23ff). Para esto es necesario modicar la legislacin y los reglamentos y actualizar, con ello, el lenguaje y las deniciones del concepto de discapacidad la interaccin de los individuos con capacidades particulares y su contexto y tambin reconocer que las personas con discapacidad son seres humanos con derecho a participar en las decisiones que afectan su vida. Otra tarea en la esfera poltica es aprobar y aplicar leyes que permitan a las personas con discapacidad ejercer sus derechos civiles. Ello se reere a disposiciones especiales que les aseguren que puedan votar en las elecciones y participar en foros pblicos; presentar acciones legales y testimonios en los tribunales; obtener asesora legal calicada y acceder a informacin pertinente en varios formatos. (Cisternas 2005b, pp. 45ff) Como parte normal del proceso democrtico, el Gobierno interacta con asociaciones que representan una gran variedad de intereses. Personas con discapacidad y sus familias han organizado muchas de ellas, las que pueden ayudarles a articular sus intereses y problemas particulares. La existencia de estas organizaciones representa una oportunidad para el Gobierno, pues puede usarlas como interlocutores en el debate, la negociacin y las decisiones en la poltica pblica. Para este n, Chile debera considerar expandir y fortalecer los vnculos formales y la comunicacin con las asociaciones compuestas por personas con discapacidad o que las representan (Cisternas 2005b). Para ello, podran celebrarse conferencias anuales, en que representantes de diferentes organismos de gobierno intercambien ideas e informacin, y constituirse grupos de tareas especcas para negociar y recomendar polticas pblicas particulares.

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La participacin poltica no puede ser efectiva sin informacin. Uno de los mayores obstculos para abordar los temas relacionados con la discapacidad es la invisibilidad. Recopilar y difundir informacin sobre las condiciones de la discapacidad, sus causas y sus efectos es importante para poder demostrar el alcance de los problemas y formular polticas adecuadas 6. Adems, dicha informacin es esencial para evaluar el desempeo de los organismos gubernamentales, del sector privado y de otras entidades en el cumplimiento de la legislacin vigente. La importancia de esta funcin es tal que debera crearse una ocina especca, al interior del Gobierno, con la responsabilidad de denir indicadores de desempeo, realizar estudios, evaluar el comportamiento de la sociedad, analizar las condiciones de la discapacidad y emitir informes peridicos. La legislacin ya contempla este observatorio social como parte de su Primer Plan de Accin Nacional para las Personas con Discapacidad (Plandisc), pero no ha sido aplicado a cabalidad. Es necesario crear este Observatorio Social o constituir una reparticin similar (Cisternas 2005b). En el apndice se podrn conocer otras ideas sobre lo que acarrea este sistema integrado de informacin.
Para ver un anlisis sobre las fuentes de datos sobre las personas con discapacidad en Chile y aportes de entrevistas a personas que emplean esta informacin, vase Damianovi 2004.
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Finalmente, la participacin poltica exige al Gobierno un marco institucional ecaz para ejecutar las polticas pblicas orientadas a las personas con discapacidad. La legislacin vigente establece que el Mideplan debe cumplir esta funcin, pero al parecer no le ha destinado sucientes recursos. Chile podra insistir en que el Mideplan asuma esta responsabilidad o encontrar otra solucin institucional. Al parecer, el Fonadis cumple ecientemente sus funciones actuales y potencialmente podra asumir otras funciones expandidas de scalizacin, como la derivacin de infracciones a los organismos de gobierno pertinentes, la coordinacin interministerial, la recopilacin de datos y la vinculacin con asociaciones en las organizaciones de la sociedad civil (Cisternas 2005b, Cisternas y Tortuero 2005). Participacin social Uno de los mayores obstculos a la participacin social de las personas con discapacidad son las ideas preconcebidas, los estereotipos y los prejuicios que enfrentan. Chile puede expandir sus iniciativas actuales para sensibilizar a la opinin pblica de la condicin de discapacidad, reducir el estigma, promover la comprensin de los derechos de la persona discapacitada y estimular su aceptacin, inclusin y participacin en una amplia variedad de entornos sociales. El Gobierno tambin puede crear conciencia sobre las responsabilidades ciudadanas con respecto a las personas con discapacidad, como la prohibicin del trato discriminatorio en la obtencin de empleo, vivienda o servicios. El sistema de educacin que comprende la educacin bsica, secundaria, superior, vocacional y para adultos cumple varias funciones fundamentales para la promocin de la participacin social de las personas con discapacidad. En primer lugar, el sistema educativo puede incorporar lecciones en su currculo bsico, para que los nios chilenos aprendan sobre la condicin de discapacidad y los derechos de las personas que la presentan. Segundo, el sistema educativo puede trabajar para incorporar a las personas con discapacidad en la educacin formal, hasta donde sea factible, ya sea con el mejoramiento de los accesos fsicos, mediante modicaciones a las escuelas y al transporte, o bien con la provisin de diferentes medios para facilitar materiales de aprendizaje o reforzamiento escolar a quienes presenten mayores dicultades. Finalmente, a las personas con discapacidad que no pueden adaptarse a la educacin formal, el Gobierno les asistir con programas de educacin especial. Para cumplir estas responsabilidades, el Ministerio de Educacin ha colaborado con el Fonadis en muchos programas, pero se hacen necesarias otras iniciativas (Cisternas 2005a). El sistema de atencin de salud es otro pilar de la participacin de las personas con discapacidad. Garantizarles el pleno acceso a la atencin de salud es un derecho que exige un efectivo esfuerzo. Las personas con discapacidad, con frecuencia, enfrentan serios obstculos para recibir la debida atencin de los prestadores de salud. Para velar por el acceso a la salud son necesarias modicaciones fsicas a las instalaciones, la dotacin de transporte apropiado y la disposicin de personal y equipos aptos para dichas instalaciones. Tambin es necesario que el personal de salud reciba capacitacin y que reconozca que las personas con discapacidad tienen derechos, que merecen un trato digno y que no se les debe discriminar. Como muchas personas con discapacidad no reciben un salario suciente, los programas pblicos deben abordar los obstculos econmicos que les impiden el acceso a los servicios de salud. Otro aspecto importante del aumento de la participacin social de las personas con discapacidad es facilitarles un entorno ms accesible. Una de las herramientas de polticas ms importantes, para dotar de accesos fsicos a los espacios pblicos y privados (es decir, salas de conciertos, bancos, escuelas, edicios de departamentos, parques), son los cdigos y los reglamentos de construccin. Se pueden incorporar requisitos de diseo particulares en las construcciones nuevas, a menudo con costo adicional,

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que mejoren sustancialmente la movilidad de las personas con discapacidad. Entre estas medidas se cuentan subidas en aceras, rampas, dimensiones mnimas de puertas y corredores y sealizacin especial. Los reglamentos tambin pueden exigir adaptaciones razonables a las estructuras ya construidas, con plazos progresivos o urgentes. Otras medidas ms costosas, como la instalacin de elevadores, pueden exigirse en determinadas circunstancias en que el acceso es vital (por ejemplo, acceso a tribunales, a escuelas, etc.). Con frecuencia, las personas con discapacidad son admitidas en las actividades sociales con el apoyo de sus familias o de organizaciones privadas que patrocinan programas de inclusin social. El Gobierno puede desempear la funcin vital de asistir a las familias en la ejecucin de sus programas cuando stos sean coherentes con la poltica pblica, ya sea mediante informacin, coordinacin con otros programas de gobierno y nanciamiento directo.

Participacin econmica
La participacin en la esfera econmica es de particular importancia para las personas con discapacidad, por un sinnmero de razones. Cuando una persona con discapacidad puede conseguir un empleo productivo y bien remunerado, puede signicar algo ms que un ingreso. Puede ser fuente de orgullo, autonoma y dignidad y la clave para participar ms activamente en eventos sociales, entablar amistades y desarrollar otras actividades. Para quienes no puedan trabajar, los recursos econmicos son incluso ms vitales para asegurarles su integracin en la sociedad. La poltica pblica puede mejorar las oportunidades de las personas con discapacidad, pues les despeja los obstculos para trabajar, da origen a programas positivos para fomentar y apoyar el empleo productivo y mejora la entrega de benecios a estas personas. Las personas con discapacidad sortean una innidad de vallas para obtener empleo, muchas de ellas como consecuencia de leyes y disposiciones gubernamentales. El Gobierno puede eliminar varios obstculos y barreras legales que dicultan a las empresas la contratacin de personas con discapacidad (Cisternas 2005b, Cisternas y Tortuero 2005). Otras limitaciones al empleo derivan de la discriminacin en el mercado laboral y el incumplimiento de leyes y normativas de parte de empresas privadas. A este respecto, las ocinas de gobierno pertinentes (es decir, la Direccin del Trabajo y la Direccin Nacional del Servicio Civil) necesitan recursos econmicos sucientes y apoyo poltico para scalizar las condiciones laborales, encuestar a quienes buscan empleo y aplicar las sanciones correspondientes cuando se detecte incumplimiento (Cisternas 2005b, Cisternas y Tortuero 2005). Chile podra adoptar muchos programas positivos distintos para fomentar el empleo entre las personas con discapacidad. En primer lugar, el propio sector pblico puede realizar acciones para contratar a personas con esta condicin. Parte de este programa podra considerar la denicin de objetivos, la educacin de los responsables de la contratacin en lo referente a objetivos y requisitos, la bsqueda de formas de acomodar las necesidades de los empleados con discapacidad, para que puedan participar activamente y ser productivos en el trabajo, las evaluaciones de progreso y la difusin del desempeo del Gobierno en esta materia. La formalizacin de los vnculos entre las Ocinas Municipales de Intermediacin Laboral (OMIL) y las Ocinas de Intermediacin Laboral del Fonadis podran facilitar una mejor colocacin de las personas con discapacidad (Cisternas y Tortuero 2005, pp. 10-13). En segundo lugar, Chile puede adoptar medidas especcas para estimular a las empresas privadas a contratar a personas con discapacidad. Algunas de estas opciones son (Cisternas y Tortuero 2005, pp. 16-44).

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- Promover activamente a las personas con discapacidad a puestos vacantes a travs de ocinas de colocacin laboral; - Exigir una cuota mnima de plazas laborales para personas con discapacidad en todas las empresas; - Subsidiar los salarios de las personas con discapacidad contratadas durante un perodo limitado; - Eximir a las personas con discapacidad, contratadas recientemente, del pago de impuestos de seguridad social durante un perodo limitado; - Ofrecer subvenciones especiales, para adaptar los puestos de trabajo a los requisitos de las personas discapacitadas; - Eliminar los impuestos y los aranceles de importacin sobre equipos necesarios para acomodar a las personas con discapacidad en el lugar de trabajo. - Dar acceso preferencial a las subvenciones de gobierno, o a capital semilla, a las personas con discapacidad que quieren iniciar su propia empresa. - Financiar iniciativas formuladas especialmente para emplear a personas con discapacidad, como Centros de Empleo y empresas sin nes de lucro. Chile ya ha puesto en prctica varias de estas iniciativas, con algn xito. Las Ocinas de Intermediacin Laboral (OIL) especiales han ayudado a conseguir empleo a ms de 1.000 personas discapacitadas; el Fonadis ha nanciado becas y capacitacin, ayudas tcnicas y asistencia familiar; adems ha ayudado a los empleadores a adaptar el lugar de trabajo, para acomodar a los empleados que presentan esta condicin. Sin embargo, dos aspectos siguen siendo preocupantes, uno relacionado con la baja participacin en la fuerza laboral de las personas con discapacidad y otro relacionado con los empleos de mala calidad, y de bajo salario, ocupados por muchas de estas personas. Con respecto a la primera situacin, es posible que los programas pblicos no lleguen a todas las personas con discapacidad que podran desempear un empleo productivo. En el 2005, unos 280.000 chilenos (con y sin discapacidad) se haban inscrito en programas de empleo. Pese a las ms de 50.000 vacantes anunciadas por los empleadores en la base de datos nacional, slo unas 2.600 personas encontraron empleo por intermedio de las ocinas de colocaciones pblicas (Cisternas 2005a, p. 64). No hay datos sobre las personas con discapacidad en este sentido, pero un estudio estima que unas 60.000 personas en esta situacin podran ser empleables en las condiciones actuales (Contreras et al 2006). Sin embargo, las Ocinas de Intermediacin Laboral (OIL), del Gobierno, declararon haber encontrado empleo para menos de 2.000 personas (Cisternas 1005b, pp. 48-49). Sin conocer las razones de este limitado xito, es difcil proponer polticas que pudieran ser ecaces. Si el problema es la discriminacin, la respuesta ms efectiva seran las campaas ms amplias de sensibilizacin en la opinin pblica, el acercamiento directo a los empleadores y la aplicacin de leyes contra la discriminacin. Si el problema es la falta de calicacin adecuada, entonces podran ser necesarios subsidios a la capacitacin y programas de formacin profesional. Si el problema es el nmero limitado de empleos en los que se pueden colocar personas con discapacidad, la respuesta debera ser la ejecucin de programas de modicacin del lugar de trabajo o de subsidios a la innovacin. Las polticas pblicas tambin deben considerar las razones que obligan a las personas con discapacidad a no buscar empleo: la edad avanzada, la opcin por actividades no remuneradas, el compromiso con el hogar o la familia, la imposibilidad de ganar lo suciente para justicar los costos y las dicultades asociadas a trabajar. Segn un estudio del Fonadis, realizado el 2004, unas 570.000 personas con discapacidad consiguieron trabajo, mientras aproximadamente 655.000 personas con esta condicin, entre 15 y 64 aos de edad, no estn trabajando. Es necesario analizar las caractersticas de este grupo demogrco,

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su contexto social, las condiciones del mercado laboral y las oportunidades locales de empleo, para determinar el mejor curso de accin. En el nico estudio sobre el particular, se estimaba que slo el 10% de estas personas con discapacidad (unas 60.000) son empleables en las actuales condiciones, es decir, tienen la calicacin (educacin y experiencia) y la forma particular de discapacidad que les signica mayores oportunidades de encontrar trabajo (Contreras et al 2006). Con un anlisis ms profundo y mejores datos, sera posible distinguir entre, por una parte, personas con discapacidad que pueden y quieren trabajar y, por otra, personas con discapacidad que no pueden desempear un trabajo productivo o no desean trabajar. Se sabe an menos sobre la forma de mejorar las condiciones de trabajo y el salario de las personas con discapacidad. Los datos disponibles indican que en Chile estas personas ganan menos que el promedio de las personas sin discapacidad, aproximadamente un 8,5% menos, considerando la edad, la educacin y el gnero. Segn estudios, las personas con discapacidad que tienen empleo trabajan principalmente en el sector de servicios y en contratos a plazo jo. Son datos que deben vericarse y analizarse, para comprender por qu ocurre y qu se puede hacer al respecto. Para personas que no pueden encontrar empleo, o que reciben una remuneracin insuciente, los benecios por invalidez ofrecen un apoyo para protegerlos de la pobreza o la indigencia y facilitarles los recursos para participar ms plenamente en la sociedad. Chile tiene benecios de este tipo, tanto para personas aliadas a un sistema de seguridad social como para quienes no lo estn. Son necesarias algunas modicaciones, para uniformar los criterios de asignacin y mejorar la equidad del proceso (Cisternas y Tortuero, pp. 45-48) y para potenciar las oportunidades individuales de regresar al trabajo con el mismo empleador, despus de sufrir la condicin de discapacidad (Cisternas y Tortuero, p. 46). Tambin se debera examinar el nivel y la estructura de los benecios asignados por discapacidad, para asegurarse de que permitan a los beneciarios alejarse de la pobreza y, al mismo tiempo, no constituyan un disuasivo a encontrar empleo. Mediante una simulacin reciente de polticas relacionadas exclusivamente con la asignacin de benecios por discapacidad, se ha demostrado que la implementacin ms ecaz cuando se llega a todas las personas que cumplen los requisitos tendra un mayor efecto sobre la reduccin de la pobreza, en los hogares con miembros con discapacidad, que otras polticas, como el aumento transversal del 10% de los benecios por discapacidad o la promocin de mayores niveles de participacin en la fuerza laboral de las personas discapacitadas (Contreras et al 2006). La pensin Pasis se entrega actualmente a 145.962 beneciarios, pero segn la encuesta Casen, 459.796 sujetos deberan recibirla. Pagar esta pensin a todos ellos costara aproximadamente US$ 292 millones anuales (aproximadamente 1,9% del gasto pblico actual), unas tres veces el presupuesto de US$ 92 millones anuales de este benecio. Los benecios correspondientes de este gasto dirigido son muy signicativos: el nivel de pobreza de los hogares que tienen un miembro con discapacidad disminuira de 23,4% a 16,9%, casi tan bajo como el promedio nacional de 15,4%.

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ANLISIS DE RECOMENDACIONES FACTIBILIDAD

Consideraciones sobre Chile
El objetivo, en todos estos casos, es aanzar los derechos humanos de las personas con discapacidad a travs del fortalecimiento de su participacin en las esferas poltica, social y econmica. Si tienen xito, dichas medidas expandirn la participacin poltica; eliminarn el trato discriminatorio; asegurarn la

equidad en la educacin, la salud y el acceso a espacios fsicos; potenciarn el empleo remunerado y constituirn una red de seguridad econmica. Sin embargo, necesariamente surgirn preguntas sobre los costos de modicar las escuelas y las clnicas, para acomodar a las personas con discapacidad, de aplicar nuevos cdigos de edicacin y ordenamiento vial, de establecer cuotas o de subsidiar los salarios. El anlisis responsable de las polticas pblicas debe reconocer las limitaciones de recursos; existen lmites en los recursos pblicos que se pueden solicitar para atender un problema social particular y tambin frenos en lo que se puede exigir al sector privado. Al mismo tiempo, este anlisis tambin debe reconocer el imperativo de materializar los derechos humanos bsicos de las personas. De este modo, la pregunta a formularse sobre cada programa o poltica no es deberamos aplicarlo? sino ms bien cunto podemos hacer razonablemente al respecto? Cundo un programa educacional nuevo es demasiado costoso y requiere recursos que deberan destinarse a otras necesidades pblicas? Cundo un nuevo cdigo de edicacin pone una carga muy pesada sobre las empresas constructoras o la empresa privada? No existe una frmula especca para dar respuesta a estas interrogantes, y es por este motivo, justamente, que es tan importante darles voz a las personas con discapacidad. Las negociaciones y los debates que incluyen a las personas con discapacidad, y a sus representantes como participantes activos, son la nica manera que tiene una sociedad para establecer un nivel apropiado de obligaciones, que sea compatible con el resto de las exigencias del pblico sobre las instituciones y la sociedad. Tomando de ejemplo el problema del empleo cmo funciona este planteamiento? Sera necesario poner en prctica una gran variedad de actividades complementarias, como el anlisis tcnico y la recopilacin de datos; la participacin de las partes interesadas en el dilogo pblico; la promocin del cumplimiento de la legislacin vigente; el mejoramiento del funcionamiento normal del mercado laboral; la expansin de las oportunidades en el mercado laboral; y el aprendizaje a travs de la prctica. Informacin y anlisis: El punto de partida del anlisis de polticas ecaces es la informacin y el anlisis. En cuanto a las iniciativas orientadas a expandir las oportunidades de empleo de las personas con discapacidad, cabe mencionar la recopilacin de datos y en el anlisis concluyente de los principales obstculos. La investigacin debe planicarse cuidadosamente, para responder interrogantes como: - Dnde trabajan actualmente las personas con discapacidad? Cundo y cmo obtuvieron empleo? Fueron necesarias algunas adaptaciones? Y si fue as, de qu naturaleza? - Cuntas personas con discapacidad con deseo de trabajar no tienen empleo actualmente? Cul es la naturaleza de su discapacidad? Cules son sus aspiraciones? Qu recursos tienen (educacin, capacidades, activos econmicos, ingresos)? Cul es su contexto social en lo referente a red de asistencia y familia? - Qu tipo de empresas contratan a personas con discapacidad? Cules no lo hacen? Cules son las diferencias en trminos de trabajo, tamao, organizacin y ubicacin y de qu manera estas empresas permiten incentivar a otras a contratar personas con discapacidad? - Qu trabajos ofrece el mercado laboral pertinente? Hasta qu punto existe correspondencia entre los empleos vacantes y las capacidades y aptitudes de las personas con discapacidad que buscan empleo? Es factible mejorar esta correspondencia mediante la modicacin de la naturaleza del empleo, la adaptacin de los lugares de trabajo y/o la capacitacin individual? Algunas de estas preguntas se pueden responder con datos de los estudios que ya existen, pero para muchas otras es necesario recopilar ms informacin. Se pueden realizar encuestas y entrevistas especiales, adems de discusiones y debates pblicos (vase ms adelante). Datos administrativos de las ocinas

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de colocaciones, del Fonadis y del Ministerio del Trabajo, pueden entregar algunas respuestas. Tambin podra ser til agregar algunas preguntas a encuestas que ya se aplican. Por ejemplo, sera de gran valor redenir la pregunta sobre discapacidad de la encuesta Casen, para que reeje con mayor delidad las deniciones de discapacidad y deciencia que emplea el Fonadis. Como ejemplo, las encuestas sobre empleo preguntan, actualmente, sobre las condiciones de las personas con discapacidad slo si estn desempleadas; la adicin de preguntas a personas con discapacidad que s tienen empleo enriquecera, considerablemente, la informacin y el anlisis potencial. Otra estrategia para la recopilacin de informacin eciente, en funcin de los costos, es la creacin de encuestas complementarias a las que ya existen (Casen, por ejemplo), que incluyen preguntas ms detalladas sobre un subconjunto aleatorio de la poblacin. Participacin y debate: El dilogo informado entre las partes interesadas las personas con discapacidad, sus familias, las organizaciones de la sociedad civil, los empleadores, los contribuyentes y los investigadores es extremadamente valioso para mejorar las polticas pblicas. Dicho dilogo puede generar ideas nuevas, ayudar a los diferentes actores a comprender las motivaciones y reparos de los dems, disipar mitos y malos entendidos y mejorar la interpretacin de los datos, con su contexto y su signicado. De esta manera, la investigacin y el dilogo se complementan y prestan mayor utilidad cuando se aprovecha su naturaleza dinmica y relacional. Como la recopilacin de datos y la investigacin debe ser un proceso constante, el debate y el dilogo debieran ser actividades peridicas. Promocin del cumplimiento de las leyes: Chile ya cuenta con varias leyes y normas en vigencia, orientadas a mejorar la vida de las personas discapacitadas, desde clusulas constitucionales, que establecen derechos bsicos y prohben la discriminacin, a reglamentos especcos que exigen rampas de acceso y ascensores en las construcciones. Para promover el cumplimiento de esta normativa es necesario destinar recursos pblicos a diversas actividades, como crear conciencia sobre las leyes y sus implicaciones; responder efectivamente a las quejas y sancionar el incumplimiento; y buscar, activamente, aquellos casos en que no se respeta la ley. Vale considerar qu incentivos pueden mejorar el cumplimiento de la ley (por ejemplo, subsidios, premios, asistencia tcnica o tratamiento preferencial en licitaciones pblicas) y mejorar el cumplimiento (por ejemplo, las municipalidades tienen un incentivo para estimular el cumplimiento de los cdigos de edicacin, que consiste en la retencin de las multas que se imponen a los propietarios que no cumplen la normativa).

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Mejoramiento del funcionamiento normal del mercado laboral: Mediante la investigacin y el dilogo pblico, debera ser posible comprender, de mejor manera, la forma en que funciona el mercado laboral, qu tipo de empleos se ofrecen habitualmente y quines, entre la poblacin con discapacidad, s desean trabajar. La actividad principal, en este sentido, es tratar de seleccionar, para los empleos vacantes, a las personas con las capacidades adecuadas. Las ocinas del Fonadis (OIL) y las Ocinas Municipales de Intermediacin Laboral (OMIL) son el mecanismo ms pertinente para desempear esta funcin; pero con la investigacin y el dilogo, podemos descubrir la forma de aumentar su efectividad y potenciar sus resultados. Como la mayor parte de las contrataciones se celebran sin la mediacin de las ocinas de gobierno, es importante comprender aquellas dinmicas. Por ejemplo, en la mayora de los pases, el mecanismo primario para encontrar empleo son las redes sociales. Si esto tambin ocurre en Chile, hay formas de introducir a las personas con discapacidad en redes sociales que puedan ayudarlos a conseguir y mantener buenos empleos? Por otra parte, una barrera importante para la contratacin de personas con discapacidad pueden ser las

ideas preconcebidas y los prejuicios que comparten los empleadores. En dichos casos, el Gobierno puede tratar de inuir, directamente, en las prcticas de contratacin, a travs de la mercadotecnia social, para contrarrestar esos prejuicios. Adicionalmente, puede ser conveniente investigar si los subsidios salariales de tiempo limitado, a las empresas que contratan a personas con discapacidad en buenos empleos, sera una poltica ecaz para superar este obstculo. Expansin de oportunidades en el mercado laboral: No es necesario considerar la oferta actual en el mercado laboral como algo esttico; en lugar de ello, las oportunidades laborales continuarn evolucionando y cambiando, en respuesta a factores como los cambios en la demanda de los consumidores, la innovacin tecnolgica, la inversin empresarial, las prcticas de contratacin y los modelos de comportamiento social. Las polticas pblicas pueden adentrarse en este territorio, a travs del estmulo a la creacin de nuevos empleos y plazas de trabajo ms aptas para las personas con discapacidad. Las subvenciones pblicas pueden apoyar a la innovacin tecnolgica, para equilibrar las diferencias de productividad de las personas con y sin discapacidad. Se puede incentivar a las empresas a que inviertan en la adaptacin de los lugares de trabajo mediante el tratamiento tributario preferencial (por ejemplo, depreciacin acelerada, exencin de aranceles), subsidios o reconocimiento social (premios al buen ciudadano, que mejoren la reputacin y la visibilidad de una empresa). El Gobierno tambin puede promover o convocar a talleres, seminarios y eventos de reexin sobre los modelos sociales que disuaden a las empresas de buscar, activamente, a personas con discapacidad como empleados, o que disuaden a las personas con discapacidad de buscar ciertos tipos de trabajos. Aprendizaje emprico: Es imperativo que los programas y polticas se controlen y estudien rigurosamente. Las polticas y los programas se crean porque se espera obtener efectos beneciosos; pero suele ocurrir que no presenten indicios o no entreguen garantas de xito. En consecuencia, el sector pblico tiene la responsabilidad de determinar si los benecios llegan a conseguirse y, en efecto, si justican el gasto del dinero de los contribuyentes o de las exigencias legales impuestas al sector privado. Este ltimo punto es particularmente importante para algunos de los programas ms ambiciosos orientados a fortalecer el empleo. Por ejemplo, Espaa ha jado cuotas de empleo para las personas con discapacidad, pero no hay muchos indicios de que esta iniciativa haya contribuido a fomentar el empleo (Pallisera et al 2003). La Ley sobre Estadounidenses con Discapacidades exige a los empleadores que dispongan las adaptaciones razonables para las personas con discapacidad, pero el efecto neto sobre el empleo ha sido, en el mejor de los casos, dudoso. Si bien, los subsidios salariales y las exenciones tributarias claramente reducen los costos de la contratacin de una persona con discapacidad, existe poca informacin para determinar cmo responden los empleadores a dichos subsidios o qu tipo de subsidios tiene mayor probabilidad de marcar una diferencia signicativa. Potencialmente, dichas medidas podran marcar la diferencia, pero la pregunta fundamental es vale la pena esta diferencia considerando su costo? La mejor forma de actuar, en dichos casos, es reconocer que los programas pblicos nuevos son como los tratamientos mdicos nuevos; hay indicios que apuntan a que podran ser beneciosos, pero tambin existen dudas sustanciales. La creacin de un mtodo de evaluacin de su efectividad, que acompae a la introduccin de dichos programas, es de enorme valor, porque aporta pruebas contundentes sobre la efectividad de un programa, que pueden utilizarse para sostenerlo en el tiempo; mientras que las pruebas de una efectividad reducida se pueden aprovechar para modicar y mejorar el programa, o para reasignar sus recursos a otras propuestas ms promisorias (Savedoff et al 2006).

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Si bien las actividades aqu descritas estn concebidas, principalmente, para potenciar el empleo entre las personas con discapacidad, actividades similares pueden contribuir al pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad en otras esferas de la vida. Cuatro de estas actividades anlisis tcnico y recopilacin de datos; participacin en el dilogo pblico de los interesados; promocin del cumplimiento de la normativa vigente, y aprendizaje emprico se aplican igualmente a la consecucin de otros objetivos de las polticas. Dos de ellos mejoramiento del funcionamiento normal del mercado laboral y expansin de las oportunidades en el mercado laboral tienen su paralelo en otras reas de las polticas. Por ejemplo, para el progreso educacional de las personas con discapacidad que da cuenta del compromiso de Chile con la educacin para todos probablemente sea necesario que ambas iniciativas mejoren el funcionamiento del sistema educacional actual y que se realicen inversiones que modiquen y expandan las oportunidades educativas. En todos los casos, la evaluacin rigurosa debe acompaar a los programas pblicos, porque aporta evidencia emprica para entregar informacin al dilogo y a las decisiones pblicas. Las evaluaciones rigurosas ayudan a la sociedad a dilucidar si los programas estn consiguiendo sus objetivos y, si no es as, aporta informacin para mejorarlos o modicarlos.

CONCLUSIONES
Las dos dcadas pasadas han sido testigos de un progreso internacional sustancial en el reconocimiento de los derechos humanos de las personas con discapacidad y de la eliminacin, en las polticas pblicas, de los enfoques basados en modelos mdicos y de caridad, transitando hacia polticas pblicas fundadas en las nociones de participacin, inclusin e integracin. Los pases dieren en el grado en el cual han respondido a estas nuevas tendencias ya sea en sus cdigos legales, regulaciones, polticas o programas y an hay un largo camino por recorrer en relacin a si los derechos de las personas con discapacidad van a ser observados. Esta variacin global desafa a pases como Chile a aprender de otras experiencias, a revisar la propia y a revigorizar sus esfuerzos para conseguir el progreso. Los pases de ingresos medios que, como Chile, tienen instituciones pblicas relativamente fuertes, pueden progresar realizando una gran cantidad de acciones, que incluyen: modernizacin de la legislacin; regulaciones consecuentes con tal legislacin; recoleccin y difusin de la informacin sobre las condiciones de la discapacidad; modicacin de los servicios sociales y el entorno construido, para hacerlo accesible a las personas con discapacidad, y estableciendo programas especiales para promover su integracin poltica, social y econmica.

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Apndice: Sistemas de informacin integrados para los programas y las polticas pblicas
Un sistema de informacin exhaustivo para la elaboracin de polticas abarca una gran cantidad de diferentes formas de reunirla, analizarla y divulgarla, con diversos propsitos y diversa periodicidad. Los componentes de un sistema de informacin exhaustivo se pueden categorizar de varias maneras distintas, pero hay una distincin importante entre la informacin recopilada para: - gerencia, - responsabilizacin e - inteligencia.

El propsito de la informacin para gerencia es proveer a los gerentes de la informacin oportuna, para tomar las decisiones que mejoran la probabilidad de alcanzar metas ecientemente. Esta se centra, generalmente, en contabilidad nanciera, gerencia de personal, egresos de servicios, resultados, satisfaccin del cliente y en vericar si los programas y las polticas estn alcanzando a los grupos objetivos. Esta informacin tiene que ser recogida y entregada regularmente y con frecuencia (por ejemplo, a diario, semanal, publicacin mensual). La informacin se recopila, por lo general, a travs de los canales administrativos, pero puede tambin incluir anlisis peridicos. El propsito de recoger informacin para la responsabilizacin es proveer a las instituciones supervisoras de la evidencia para evaluar el funcionamiento de los responsables de manejar programas. Esta informacin se enfoca, habitualmente, en ver si los programas o las polticas lograron sus metas, aplicaron los recursos segn lo previsto y si los utilizaron ecientemente. La informacin para la responsabilizacin tiene que ser recogida y entregada regularmente, pero no de manera tan frecuente (por ejemplo, informes mensuales del presupuesto a los gerentes, resultados cuatrimestrales a un ministro y revisiones anuales a un comit legislativo). La informacin para la responsabilizacin vendr de informes administrativos, pero tambin debe incluir datos independientes y conables de otras fuentes, tales como estudios. El propsito de recoger informacin para la inteligencia es identicar tendencias, descubrir problemas u oportunidades inesperados, descubrir conductas no acordes y malintencionadas y entender cmo la gente responde a los programas y a las polticas que cambian. Esto abarca una gama de trabajo analtico, incluyendo auditoras de investigacin e investigacin social y del comportamiento. Esta informacin no se recoge necesariamente sobre una base regular, sino que debe ser una actividad en curso permanente. La informacin para la inteligencia proviene de anlisis, de focus groups, de entrevistas, as como de investigaciones legales. Una cierta informacin ser relevante a todas estas categoras. Por ejemplo, encuestas peridicas sobre los hogares pueden dar a los encargados informacin til para asignar recursos y jar prioridades; pueden ayudar al gobierno para determinar si los programas estn llegando a la poblacin prevista; y ser utilizadas por los investigadores para entender cmo las condiciones econmicas afectan las decisiones de la gente, para buscar y para participar en programas. Sin embargo, cierta informacin puede ser especca para un propsito particular. Por ejemplo, los focus groups pueden proveer informacin til para los gerentes que intentan aumentar la satisfaccin del cliente, pero no ser lo sucientemente fuertes como estadstica para hacer evaluaciones con respecto al funcionamiento del programa o hacer anlisis de comportamiento. Por lo tanto, un sistema de informacin integrado recoge los tres tipos de informacin y los canaliza en forma utilizable por los usuarios apropiados. No insiste en entrecruzar cada parte de la informacin (por ejemplo, datos administrativos con estudios), sino que promueve el uso de cdigos, de formatos y de deniciones comunes y facilita el cruce de diversas fuentes de datos. Tambin hace que la informacin est disponible a todo pblico, para promover la transparencia, siempre que se tomen las providencias para resguardar la tica y la privacidad.

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Simulacin de polticas sociales

Autores: Dante Contreras G. Jaime Ruiz-Tagle V. Paz Garcs Irene Azcar
Departamento de Economa Universidad de Chile Julio 2006

(EXTRACTO DEL DOCUMENTO TITULADO EFECTOS SOCIOECONMICOS DE LA DISCAPACIDAD EN AMRICA LATINA: CHILE Y URUGUAY)

Departamento de Economa, Universidad de Chile. e-mail: dcontrer@econ.uchile.cl Departamento de Economa, Universidad de Chile. e-mail: JRT@cantab.net Ministerio de Planicacin, Gobierno de Chile, e-mail: pgarces@mideplan.cl FOCUS. e-mail: iazocar@focus.cl

SIMULACIN DE POLTICAS SOCIALES

Esta seccin est dedicada al anlisis de algunas simulaciones de polticas en Chile. En este pas, la legislacin contempla el otorgamiento de una pensin asistencial para personas con discapacidad, llamada Pasis,1 consistente en un subsidio jo mensual. Este subsidio se asign a, ms o menos, un 90% de las personas bajo la lnea de la pobreza en el 2003. Para poder recibir esta pensin, se debe cumplir una serie de requisitos, por lo cual las comparaciones con los datos de la encuesta en que la discapacidad la declara el propio encuestado, podran conducir a error. Pese a estas advertencias, comparar la asignacin del subsidio Pasis en las encuestas chilenas es un ejercicio til. La medicin indica que 145.962 personas recibieron este benecio, sin embargo, slo 99.229 tienen alguna discapacidad. Adems, 9.436 personas que reciben el subsidio, y presentan discapacidad, estn trabajando, lo que contraviene una de sus exigencias: no tener empleo. Se desprende que la asignacin de la Pasis podra mejorarse signicativamente. A modo de referencia, el monto total de los recursos destinados al subsidio Pasis es de $65.528 millones (US$ 92,7 millones) al ao.2 Es interesante sealar que en Chile hay 371.423 personas que viven en hogares pobres con un miembro con discapacidad. La brecha promedio entre el ingreso per cpita y la lnea de pobreza es de $14.341 (US$ 20). Entonces, el monto total de recursos necesario para sacar a estas personas de la pobreza asciende a $19.344 millones (US$ 27,4 millones) anuales.3

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1 2 3

Aunque llamamos Pasis slo al subsidio para las personas con discapacidad, tambin existen otros subsidios llamados Pasis. Esto es 0,13% del PIB, o 0,61% del gasto pblico o 0,86% del gasto social. Esto es 0,04% del PIB, o 0,18% del gasto pblico o 0,25% del gasto social.

El resto de esta seccin explica los ejercicios de simulacin de polticas y analiza los efectos de dichas polticas en los niveles de pobreza y en la distribucin del ingreso, adems de sealar el costo de cada una.

Ejercicios de simulacin de polticas

Este ejercicio consisti en evaluar cuatro polticas en Chile. La primera (a) corresponde al aumento del subsidio Pasis en un 10%, para todas las personas con discapacidad. La segunda (b) implica asignar un subsidio de monto jo, equivalente al subsidio Pasis, a todas aquellas personas con discapacidad que no reciben este benecio (es una manera de otorgar correctamente la Pasis). La tercera poltica (a + b) es la suma de la primera y la segunda poltica. La cuarta (c) consiste en la inclusin en el mercado laboral de algunas personas con discapacidad. A la vez, en el Anexo, se presenta un quinto ejercicio de simulacin de polticas, que consiste en estimar la cantidad de recursos que podran ahorrarse al incluir en el mercado laboral a todas las personas que reciben subsidios por discapacidad. La inclusin en el mercado laboral de personas con discapacidad se concreta en dos pasos. Primero, slo a aquellos con una gran probabilidad de participar en el mercado laboral se les considerar con empleo. Para este propsito, se ejecuta una regresin de la participacin.4 Las predicciones de probabilidades de participacin se obtienen para cada caso. Luego, aquellos con una probabilidad igual o mayor que 0.4 se les considerar con empleo. El segundo paso es asignar un salario por hora a cada persona de acuerdo con sus caractersticas. Se utiliza una ecuacin salarial para obtener una prediccin de salario para cada caso.5 Finalmente, el promedio de horas trabajado por las personas con discapacidad con empleo se utilizar para calcular el nmero de horas trabajadas por estos nuevos trabajadores. Algunas estadsticas importantes para la simulacin de la poltica de inclusin en el mercado laboral son el nmero de horas trabajadas y el salario promedio de las personas con y sin discapacidad. Mientras el trabajador promedio en Chile trabaja 181 horas por mes, el trabajador discapacitado promedio6 trabaja 173. Hay 59.990 trabajadores discapacitados potenciales en Chile (con un umbral de prediccin de probabilidad de participacin superior al 0,4). Su prediccin de salario promedio es de $144.940, mientras el trabajador promedio gana $228.598. Las diferencias en las predicciones de salario derivan del hecho que los aos de educacin de las personas con discapacidad son signicativamente menores que los de las personas sin discapacidad, y de que las personas con discapacidad trabajan menos horas por mes.

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4 Usamos un modelo de Probit, con las variables explicativas experiencia, experiencia2, aos de educacin, simulacin por gnero, nmero de personas con empleo en el hogar, nmero de nios de 15 aos o menos, y una simulacin para discapacidad. 5 La ecuacin salarial utilizada para ingresar las ganancias a aqullas personas con discapacidad integradas en el mercado laboral incluye como variables explicativas experiencia, experiencia2, aos de educacin, simulacin para gnero y simulacin para discapacidad. 6 Hay 86.600 trabajadores con discapacidad, equivalente al 1,6% del total de los trabajadores.

Simulaciones de polticas en Chile

La Tabla 1 presenta los efectos en los niveles de pobreza de diferentes polticas en Chile. El efecto de la poltica (a) aumentar el subsidio PASIS en un 10% de las personas bajo la lnea de pobreza es escasamente apreciable entre las personas con discapacidad. El nivel de pobreza se reduce de 23,4% a 23,1% y la prevalencia de la discapacidad entre los pobres se reduce de 10,7% a 10,6%. No es sorprendente por dos razones. Primero, las personas que reciben el subsidio PASIS y son pobres corresponden slo al 22% de los pobres con discapacidad. Segundo, la brecha promedio de pobreza de las personas con discapacidad es aproximadamente tres veces el aumento del subsidio. El ejercicio de simulacin (b) asignar un subsidio similar a Pasis a todas las personas con alguna discapacidad que actualmente no reciben dicho subsidio tiene efectos ms interesantes. El nivel de pobreza de las personas con discapacidad se reduce a 16,9%, cifra ms cercana al nivel de pobreza nacional, 15,4%. Adems, la prevalencia de la discapacidad entre los pobres se reduce a 8,2%, cifra signicativamente ms cercana al promedio del pas, 7,0%. La combinacin de ambas polticas (a) y (b) tiene efectos bastante similares a los de la (b). La poltica (c) Inclusin en el mercado laboral de trabajadores con discapacidad tiene efectos menores sobre la pobreza. El nivel de pobreza se reduce de 23,4% a 21,7% y la prevalencia de la discapacidad entre los pobres se reduce de 10,7% a solamente 10,1%. Esta poltica no es particularmente efectiva para reducir la pobreza, por dos razones. Primero, los trabajadores con discapacidad tienen un capital humano mucho menor que el promedio de los trabajadores y tambin trabajan un nmero reducido de horas, de modo que el salario que recibiran no es particularmente importante. Sin embargo, ms importante es la segunda razn, el hecho de que de los 59.990 trabajadores discapacitados potenciales en Chile, slo 13.018 son pobres. Es decir, representan slo el 11% de los discapacitados pobres. La Tabla 2 presenta el costo de las polticas simuladas ms arriba en funcin del subsidio Pasis.7 Podemos observar que el monto de los recursos necesarios para las polticas (a) y (b) corresponde a menos del 3% del gasto pblico. Como estas polticas tambin permiten reducir el nivel de pobreza general de 15,4% a 14,6% al destinar dichos recursos a personas con discapacidad, resultan an ms atractivas.

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La poltica de inclusin en el mercado laboral no tiene costo directo, por eso no est considerada.

Tabla 1: Simulacin de polticas sociales en Chile: Efectos sobre los niveles de pobreza

Porcentaje de la columna

Porcentaje de la la

Miembro del hogar con discapacidad Sin No pobre Pobre Total 85.3 14.8 100 Con 76.6 23.4 100 Total 84.6 15.4 100 Sin 93.6 89.3 93.0 Con 6.4 10.7 7.0 Total 100 100 100

Poltica: (a) Aumentar subsidio Pasis en 10% No pobre Pobre Total 85.3 14.7 100 76.9 23.1 100 84.7 15.3 100 93.6 89.4 93.0 6.4 10.6 7.0 100 100 100

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Poltica: (b) Asignar correctamente el subsidio Pasis No pobre Pobre Total 85.6 14.4 100 83.1 16.9 100 85.4 14.6 100 Poltica: (a) + (b) No pobre Pobre Total 85.6 14.4 100 83.3 16.7 100 85.5 14.6 100 93.2 91.9 93.0 6.9 8.1 7.0 100 100 100 93.2 91.8 93.0 6.8 8.2 7.0 100 100 100

Poltica: (c) Inclusin en el mercado laboral de trabajadores con discapacidad No pobre Pobre Total 85.4 14.6 100 78.3 21.7 100 84.9 15.1 100 93.5 89.9 93.0 6.5 10.1 7.0 100 100 100

Tabla 2: Simulacin de polticas sociales en Chile: costo de las polticas

Nmero de personas que reciben el benecio 99.229 459.796 559.025 Costo individual en pesos chilenos al 2003 3.741 37.412 31.435 Costo total anual % del Gasto Pblico 0,04 1,91 1,95

POLTICA

Millones de US$

% del PIB

% del Gasto Social

(a) Aumento Pasis en 10% (b)Corregir asignacin (c) (a) + (b)

6,3 292,0 298,3

0,01 0,41 0,41

0,06 2,70 2,76

La Tabla 3 da cuenta del efecto de las diferentes polticas en la distribucin del ingreso, Podemos observar que los efectos slo son relevantes en las polticas (b) y (a)+(b), El efecto es ms notorio en el primer decil, donde la concentracin de personas con discapacidad se reduce de 15,9% a 10,6% y a 10,4%, respectivamente, Adems, la prevalencia de la discapacidad en el primer decil se reduce de 11,2% a 7,4% y a 7,3%, respectivamente, cifras mucho ms cercanas al promedio del pas de 7%.

Tabla 3: Simulacin de polticas sociales en Chile: efectos sobre la distribucin del ingreso
Distribucin del ingreso y miembro de la familia con discapacidad
(a) Aumento de PASIS en 10% (b) Asignacin correcta de PASIS (c) Inclusin en el mercado laboral de trabajadores con discapacidad poblacin 14.5 13.9 12.9 12.6 11.9 10.1 7.3 7.7 5.8 3.2 100 decil 10.2 9.8 9.1 8.8 8.4 7.1 5.2 5.4 4.1 2.3 7.0

(a) + (b)

% de
Deciles poblacin decil poblacin I II III IV V VI VII VIII IX X Total 15.9 14.5 13.5 12.8 11.4 9.8 7.2 6.5 5.4 3.1 100 11.2 10.2 9.5 9.0 8.0 6.9 5.0 4.6 3.8 2.2 7.0 15.7 14.4 13.6 12.8 11.4 9.9 7.2 6.5 5.4 3.1 100 decil poblacin decil 11.0 10.1 9.6 9.0 8.0 6.9 5.1 4.6 3.8 2.2 7.0 10.6 14.1 13.6 13.6 12.6 10.9 8.2 7.1 5.9 3.4 100 7.4 9.9 9.5 9.6 8.9 7.6 5.8 5.0 4.2 2.4 7.0 poblacin 10.4 14.0 13.7 13.5 12.7 11.0 8.3 7.1 5.9 3.4 100 decil 7.3 9.9 9.6 9.5 8.9 7.7 5.8 5.0 4.2 2.4 7.0

con discapacidad

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CONCLUSIONES
Este estudio aporta pruebas sobre las oportunidades de las personas discapacitadas en el mercado laboral y sus efectos sobre la pobreza y la distribucin del ingreso. Con informacin de dos encuestas nacionales representativas de los hogares de Chile, realizadas en el ao 2003, proporciona evidencias, sin precedente, sobre el efecto de las oportunidades socioeconmicas de las personas con discapacidad en los pases menos desarrollados. Mediante diferentes estrategias de simulacin, evaluamos las diferentes intervenciones de las polticas y sus efectos sobre la pobreza y la desigualdad en las personas discapacitadas. En Chile un subsidio asignado a personas con discapacidad (Pasis) se viene otorgando desde 1975. En 2003, este subsidio se otorgaba al 90% de las personas bajo la lnea de pobreza. Modelamos un aumento de un 10% en el subsidio otorgado en Chile y sus efectos sobre la pobreza y la distribucin del ingreso. Los datos indican que el aumento de 10% del subsidio no es efectivo para reducir la pobreza en Chile, lo que se explica, principalmente, porque la asignacin es demasiado baja y no puede producir un efecto signicativo en los niveles de pobreza. En cambio, si en un pas como Uruguay se asignara ese tipo de subsidio, se observara un efecto signicativo en la pobreza. Sin embargo, en Chile este subsidio exhibe problemas graves de asignacin. Observamos que slo el 70% de quienes lo reciben realmente tiene discapacidad. Segn la encuesta Casen, cuando se simula una correccin de esta asignacin errnea, observamos en nuestro modelo una disminucin importante de la pobreza en este grupo, y obtenemos niveles de pobreza similares en los hogares con y sin miembros con discapacidad: los niveles de pobreza se reducen de 23% a 16% y los cambios en el subsidio representan el 3% del gasto social pblico. Otra poltica evaluada en este estudio es la inclusin en el mercado laboral de los trabajadores con discapacidad. Simulamos cambios en los ingresos, la pobreza y la distribucin del ingreso. Si los responsables de las polticas lograran incorporar al mercado laboral a un grupo de personas con discapacidad, se observaran dos aspectos importantes: primero, sera posible incorporar slo una pequea fraccin de personas con discapacidad en el mercado laboral; segundo: condicionados a esta participacin, stos recibiran salarios bajos principalmente por su baja acumulacin de capital humano (educacin formal). Sumados esos efectos, la reduccin de la pobreza bordeara, ms o menos, los dos puntos porcentuales. Adems, los efectos sobre la distribucin del ingreso no son signicativos. Por ello, los datos indican que las polticas de inclusin en el mercado laboral deberan ir acompaadas de actividades de capacitacin, orientadas a aumentar el capital humano y la productividad. Slo de esa manera se observara un efecto positivo en el bienestar de las personas.

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Enlaces de Internet
www.mineduc.cl www.fonadis.cl www.minsal.cl www.who.int/en/ www.paho.org www.ilo.org www.un.org www.ine.gub.uy

ANEXO
Simulacin de polticas
Un ejercicio simple de simulacin de polticas es calcular el monto de los recursos que podra ahorrar el gobierno insertando a las personas con discapacidad al mercado laboral. La Tabla 4 muestra que, segn la encuesta Casen 2003, hay un total de 146.482 personas que reciben el subsidio Pasis en Chile. Eso implica un costo mensual de US $8,8 millones (US$ 105.000 anuales). Luego, si incluyramos a todas estas personas en el mercado laboral, el Gobierno se ahorrara unos US$ 100 millones al ao, segn datos de la encuesta Casen 2003. Si el nmero de personas incluidas en el mercado laboral se redujera a los que actualmente no tienen empleo, la cifra se reducira en alrededor de US$ 93 millones.

Tabla 4: Simulacin de recursos mensuales asignados al subsidio Pasis en Chile

Con discapacidad Empleado N discap. c/Pasis Monto ($) N discap, mental c/Pasis Monto ($) Inactivo y cesante 61.691 69.237 Subtotal Sin discapacidad Empleado Inactivo y cesante 37.262 43.644 112.881 Subtotal Total

7.546

6.382

451.698

3.692.774

4.144.471

382.021

2.230.474

2.612.495

6.756.966

2.182

28.162

30.344

578

2.679

3.257

33.601

130.613

1.685.755

1.816.368

34.599

160.363

194.961

2.011.329

70

Total Pasis Monto total ($)

9.728

89.853

99.581

6.960

39.941

46.901

146.482

582.310

5.378.529

5.960.839

416.620

2.390.836

2.807.456

8.768.295

Fuente: Casen 2003 Nota: El valor del subsidio Pasis es de $37.412 = US$ 68,7 (US$ 1 = $544 a febrero del 2007)

Hacia un sistema Nacional de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en situacin de Dependencia.
Antonio Jimnez Lara
(Nota: Este texto corresponde a la seccin IV del trabajo presentado por el profesor A. Jimnez Lara en el Seminario Desarrollo Inclusivo: desafos y oportunidades Santiago de Chile, octubre 2006.)

Algunas lecciones extradas del debate europeo e internacional

Entre las lecciones ms importantes que pueden extraerse del anlisis de las experiencias europeas e internacionales y de los debates que, en relacin con la proteccin de las personas en situacin de dependencia, se est produciendo en los pases desarrollados, destacan las siguientes: El gasto social en polticas de personas dependientes ha crecido de manera sostenida durante los ltimos lustros a pesar de la crisis y de las polticas de convergencia nominal, si bien este crecimiento ha sido compatible con tendencias de selectividad o de reduccin de la intensidad protectora. El gasto en servicios est determinado por el contexto de desarrollo econmico (las posibilidades) y el discurso y la praxis poltica sobre los mismos (las opciones). En los pases con modelos de proteccin de la dependencia basados en la Seguridad Social, el debate tiende a situarse en el contexto de dicho sistema, bien sea para extender las acciones protectoras ya existentes a las situaciones de dependencia, bien para crear un nuevo subsistema protector. Los modelos que se proponen, despus de la experiencia negativa del primer ensayo asistencial francs (Prestacin Especca de Dependencia), suelen ser de tipo universal, favorecedores de una amplia coordinacin entre servicios sociales y sanitarios, orientados a los servicios de cuidados y compensatorios de la ayuda informal a travs de la ampliacin de la proteccin social a los cuidadores/as informales. Los sistemas de capitalizacin de seguros privados ocupan, hoy por hoy, un lugar marginal. En todo caso, el sector privado, lucrativo y no lucrativo, jugar un protagonismo creciente en la provisin de servicios. El sector nanciero ofertar, a su vez, seguros complementarios de la proteccin pblica. Despus de un perodo de racionalizacin de los gastos sociales en Europa, especialmente de los sanitarios, se da nuevamente una tendencia expansiva en dichos gastos que permite que los servicios para personas dependientes continen su crecimiento tanto en variedad como en disponibilidad. Esto ha sucedido en un perodo en el que la UE ha entrado en un proceso de ortodoxia presupuestaria en el contexto de la Unin Monetaria. Un mayor desarrollo de la Europa social parece, por tanto, compatible con ese proceso de ortodoxia.

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La demanda de cuidados para personas dependientes se ha incrementado de forma notable y va a seguir aumentando a un mayor ritmo durante los prximos aos, debido a la conuencia de factores demogrcos, mdicos y sociales. Ese incremento de la demanda coincide en el tiempo con una crisis de los sistemas de apoyo informal que han venido dando respuesta a las necesidades de atencin. La dependencia es una realidad creciente, por su extensin cuantitativa y por sus implicaciones sociales y econmicas. Las polticas pblicas han de afrontar el fenmeno en su globalidad, sin fragmentaciones derivadas de lmites de edad o ligadas a las causas de la situacin, orientndose hacia modelos universalistas de proteccin de los derechos sociales de las personas en situacin de dependencia y de sus familias. Deben articularse medidas sucientes de apoyo a las familias que, si bien pueden y quieren cuidar a sus familiares dependientes y lo estn haciendo, en numerosos casos demandan ayudas de bajo coste, pero imprescindibles, tales como programas de informacin, formacin y asesoramiento para saber cuidar y tratar a una persona dependiente; programas de respiro temporal; estancias diurnas, nocturnas y temporales... Todos los servicios de atencin de la dependencia (ayuda a domicilio, teleasistencia, centros de da, servicios residenciales...) tienen un enorme potencial de crecimiento en los pases del Cono Sur, debido a la baja cobertura actual y la creciente demanda. La expansin de los servicios de atencin de la dependencia va a movilizar un importante ujo de recursos nancieros en los prximos aos, y ser uno de los ms importantes factores de creacin de empleo en los pases que articulen adecuadamente dicha expansin. Segn el enfoque de atencin de la dependencia, variar la calidad del empleo creado. Si predomina el enfoque de ayuda domstica, el empleo a crear ser fundamentalmente precario, por el contrario, si predomina la atencin ms integral, existir un componente mayor de trabajadores cualicados (personal sanitario, trabajadores sociales...). Los servicios de cuidados a las personas dependientes van a tener una importante expansin en los prximos aos. Es necesario que en los programas de formacin profesional y ocupacional se incorporen lneas de formacin al respecto. Los retornos econmicos que genera la inversin en servicios sociales (ahorro en prestaciones de desempleo, incremento de la recaudacin por cotizaciones sociales y de los ingresos scales) conrman la eciencia del gasto social como mecanismo de generacin de actividad econmica y de empleo. La mejora de la atencin a las personas dependientes tendra como resultado la optimizacin del gasto sanitario. Resulta difcilmente justicable que se siga atendiendo en centros hospitalarios a personas dependientes cronicadas o en procesos de larga estancia, lo que no slo es inadecuado en trminos de poltica social, sino que conlleva, adems, unos costes que son muy superiores a lo que supondra la atencin en los centros residenciales.

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La optimizacin de los recursos sociales y sociosanitarios, la distribucin territorial equilibrada de los mismos, las garantas de calidad bsica para todos los ciudadanos y la propia seguridad para los gestores y responsables de la iniciativa privada, incluyendo bajo este concepto a Fundaciones, Empresas de Economa Social, rdenes Religiosas, ONGs, Empresas Mercantiles... exigen un marco bsico y estable de coordinacin y colaboracin entre las Administraciones Pblicas y la iniciativa privada.

PROPUESTA DE LINEAMIENTOS DE POLTICAS Y RECOMENDACIONES

Definicin de un plan de actuacin a medio y largo plazo
La experiencia de otros pases muestra que la respuesta a los retos que plantean las situaciones de dependencia se ha ido construyendo en un proceso dilatado en el tiempo y de alta complejidad, y ha requerido de un amplio debate entre los diferentes agentes implicados. Sin perjuicio de abordar actuaciones concretas para dar respuesta a las demandas ms urgentes, Chile debe plantear una estrategia a medio y largo plazo que permita desarrollar, en un tiempo razonable, una respuesta integrada y global. La primera etapa en ese proceso debera contemplar la realizacin de un diagnstico exhaustivo de la situacin de las personas dependientes y la formulacin de una serie de propuestas dirigidas a lanzar un debate pblico, con bases y fundamentos asentados en el rigor cientco, que permitiera construir un deseable consenso general en torno a una iniciativa de promocin de la autonoma personal y de proteccin a las personas en situacin de dependencia.

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Conceptualizacin
El primer requisito a la hora de formular las polticas para promover la autonoma personal y dar respuesta a las necesidades de atencin de las personas dependientes es partir de una denicin precisa y consensuada de los conceptos en torno a los cuales se articularn esas polticas. Partiendo de la experiencia espaola, proponemos las siguientes deniciones: Autonoma: Es la capacidad de controlar, afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cmo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias. As entendida, la autonoma sera el resultado de un proceso de autodeterminacin, mediante el cual la persona se convierte en el principal agente causal de su propia vida y toma el control sobre las elecciones y decisiones sobre su calidad de vida, libre de interferencias externas. El concepto de autonoma puede tomar varios signicados diferentes: En primer lugar, tendramos la autonoma como capacidad de autodeterminacin. Esta dimensin de la autonoma hace referencia a un conjunto de habilidades que desarrollan las personas para hacer elecciones, tomar decisiones y responsabilizarse de las mismas. La autonoma sera, desde este punto de vista, el resultado de una combinacin de habilidades, conocimientos y creencias que capacitan a una persona para comprometerse en una conducta autodeterminada, autorregulada y dirigida a metas. Para lograr la autonoma es esencial la comprensin de las propias fuerzas y limitaciones, junto con

la conviccin de que se es capaz y efectivo. Cuando se acta sobre las bases de estas habilidades y actitudes, se ayuda a las personas a desarrollar la capacidad para tomar el control de sus vidas y asumir el papel de adultos. En segundo lugar, estara la autonoma como capacidad funcional. Esta dimensin de la autonoma hace referencia al conjunto de capacidades fsicas, mentales, intelectuales y sensoriales que desarrollan las personas para interactuar con el entorno y con las dems personas y que les permiten realizar por s mismas las actividades cotidianas. En tercer lugar, podemos entender la autonoma como derecho, esto es, como la garanta real para las personas, al margen de sus capacidades, de tener un proyecto vital, basado en su individualidad e identidad, y de ejercer control sobre el mismo. En el caso de las personas gravemente afectadas, el ejercicio de la autonoma puede ser, en gran parte, indirecto (mediado por otros), y se logra mediante los apoyos adecuados. La autonoma es uno de los componentes esenciales del concepto de calidad de vida, tal y como se formula en la actualidad. La calidad de vida se ha convertido en un valor socialmente compartido que est mostrando gran efectividad a la hora de orientar la prestacin de servicios a las personas en situacin de desventaja a consecuencia de una discapacidad. A pesar de ser un concepto relativamente reciente en su aplicacin al mundo de la discapacidad, en su todava corta vida ha demostrado un gran dinamismo, indicativo de su gran potencial. La calidad de vida fue denida, en un primer momento, en trminos de calidad de las condiciones objetivas de vida, pas despus a denirse como la satisfaccin subjetiva con las condiciones de vida, integr despus ambos enfoques (combinacin de las condiciones de vida y la satisfaccin personal) para llegar, ms recientemente, a denirse como la combinacin de las condiciones de vida y la satisfaccin personal ponderada por una escala de importancia que reeja los valores personales, las aspiraciones y las expectativas de la persona. En esta ltima orientacin, la autonoma aparece como una dimensin clave de la calidad de vida, desde la que la persona decide y controla cmo quiere que sea su vida. Dependencia: Es el estado de carcter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la prdida de autonoma fsica, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atencin de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar las actividades de la vida diaria. Esta denicin est inspirada en la formulada por el Consejo de Europa, recogida en la Recomendacin relativa a la dependencia aprobada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa en septiembre de 1998, que ha sido ampliamente aceptada. Plantea la concurrencia de tres factores para que podamos hablar de una situacin de dependencia: en primer lugar, la existencia de una limitacin fsica, mental, intelectual o sensorial que merma la autonoma de la persona; en segundo lugar, la incapacidad de la persona para realizar por s mismo las actividades de la vida diaria; en tercer lugar, la necesidad de asistencia o cuidados por parte de un tercero o de ayudas importantes para poder llevar a cabo esas actividades. Esa perspectiva es coherente con el planteamiento de la Clasicacin Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), adoptada durante la 54 Asamblea Mundial de la Salud, que tuvo lugar en Ginebra (Suiza) entre el 14 y el 22 de mayo de 2001.

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El proyecto de Ley de promocin de la autonoma personal y de atencin a las personas en situacin de dependencia que est debatiendo actualmente el Parlamento espaol se reere, en su denicin de dependencia, a las actividades bsicas de la vida diaria. Esta formulacin ha sido polmica, pues deja fuera del concepto legal de dependencia a las personas que, pudiendo realizar por si mismas las actividades de autocuidado personal, movilidad bsica y funcionamiento mental bsico, necesitan apoyos para realizar las denominadas actividades instrumentales de la vida diaria (tareas domsticas, compras y gestiones, relacin con otras personas, movilidad extradomiciliaria, etc.). Esta opcin, que ha estado motivada fundamentalmente por consideraciones presupuestarias, tiene una difcil justicacin tcnica y poltica, pues supone de hecho la exclusin de los benecios de la Ley de grupos de poblacin que necesitan importantes apoyos para lograr una participacin social plena. Adems, dada la forma progresiva en que suelen cursar los procesos individuales de dependencia, las personas que tienen dicultades para las actividades instrumentales son la poblacin diana de la prevencin secundaria (es decir, las acciones destinadas a la deteccin precoz de la dependencia y su tratamiento oportuno, para lograr su recuperacin o retrasar su agravamiento). Por esa razn, en la propuesta de denicin arriba recogida hemos preferido la referencia a las actividades de la vida diaria, sin particularizarla en las bsicas. Obviamente, el hecho de que estuviesen o no afectadas las actividades bsicas s que sera un elemento central en la determinacin del grado de dependencia, y, por tanto, del tipo de servicios y prestaciones a garantizar.

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Objetivos
Aunque en el lenguaje comn autonoma y dependencia son conceptos contrapuestos, es importante tener presente que la promocin de la autonoma y la atencin de las situaciones de dependencia no son caminos separados. La conceptualizacin de la autonoma como capacidad de autodeterminacin permite aclarar que el objetivo central de la atencin que han de recibir las personas que, por haber visto mermada su capacidad funcional, estn en situacin de dependencia, ha de ser garantizar los apoyos sucientes para que mantengan o recuperen la capacidad de controlar, afrontar y tomar sus propias decisiones, facilitando una existencia autnoma en el medio habitual de vida, todo el tiempo que la persona desee y sea posible. La promocin de la autonoma personal no se agota en la prevencin de las situaciones de dependencia o en servicios, como la teleasistencia, que tienen una clara dimensin preventiva. Aun en las situaciones de dependencia ms severas tan importante como proporcionar cuidados y atender las necesidades de la vida diaria, es desarrollar programas de intervencin dirigidos a mejorar o mantener la autonoma personal, as como a frenar o ralentizar el ritmo de agravamiento de la dependencia. Los servicios de atencin y cuidado (y las prestaciones econmicas que pudieran sustituirlos) deben ser considerados no slo como servicios dirigidos a garantizar la atencin de las necesidades de la vida diaria de las personas en situacin de dependencia, sino tambin como servicios dirigidos a promover y mantener la autonoma. Es muy importante que se garantice un adecuado enfoque de las intervenciones, resaltando su dimensin preventiva, habilitadora y rehabilitadora junto a la de atencin asistencial y cuidado personal.

Graduacin de la proteccin
La proteccin social de la dependencia deber graduarse en funcin de la menor o mayor intensidad de la ayuda necesaria para realizar las actividades de la vida diaria. Se propone, por ello, que la clasicacin de la dependencia se establezca en tres grados, que podran ser los siguientes: Dependencia moderada: Cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades de la vida diaria, al menos una vez al da. Dependencia severa: Cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades de la vida diaria dos o tres veces al da, pero no requiere al apoyo permanente de un cuidador. Gran dependencia: Cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades de la vida diaria varias veces al da y, por su prdida total de autonoma mental, intelectual o fsica, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona.

Modelo de proteccin social de la dependencia

Como se ha indicado al analizar los modelos de proteccin de la dependencia en Europa, en todos los pases se est evolucionando hacia modelos de proteccin de la dependencia de naturaleza universal, nanciados mediante impuestos o cotizaciones, si bien son, por lo general, modelos topados, que prestan servicios o conceden prestaciones monetarias que cubren slo una parte del coste de los cuidados de larga duracin. El modelo asistencial est en retroceso a favor de la universalizacin del derecho social, lo que supone que el acceso a las prestaciones no depende de los recursos de la persona dependiente, sino de la necesidad sociosanitaria evaluada. En el debate entre universalidad y selectividad1 en las polticas sociales, el fundamento ltimo de la selectividad es de carcter econmico. Los defensores de la selectividad argumentan que, representando el Bienestar Social una pesada carga que han de costear los ciudadanos con sus impuestos, y siendo siempre escasos los recursos presupuestarios, la opcin ms adecuada es concentrar los recursos en los ms necesitados. El fundamento principal de la universalidad es, por el contrario, eminentemente poltico: reconstruir la cohesin social, suprimiendo la discriminacin y el consiguiente estigma que pesa sobre los beneciarios del Bienestar Social de carcter residual. La razn histrica fundamental para la adopcin del universalismo fue el empeo de que los servicios sociales estuvieran disponibles y fueran accesibles a toda la poblacin, de modo que no implicaran para los usuarios ninguna humillante prdida de status, dignidad o respeto propio, ni ninguna connotacin de inferioridad, pauperismo, deshonra, o estigma. A esto se uni el descubrimiento de la importancia de la prevencin, que, para ser ecaz, deba basarse en el pronto y fcil acceso a los servicios de carcter preventivo, y no slo a los curativos o rehabilitadores, lo cual, en una sociedad diferenciada, desigual y clasista, slo podra lograrse ofrecindolos sin estigma, esto es, con carcter universal.
Los prrafos siguientes estn tomados del artculo El Trabajo Social y los Servicios Sociales. Su concepto, de Manuel Moix Martnez, publicado en Cuadernos de Trabajo Social, Vol. 17 (2004): 131-141
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Los argumentos que cabe aadir a favor del universalismo son numerosos. La universalidad es ms conforme con los principios democrticos; es esencialmente igualitaria; refuerza la unidad social, en lugar de la divisin, y es la principal garanta de que los clientes potenciales aprovechen al mximo los servicios sociales, al ser stos ofrecidos a todos igualmente y sin discriminacin. La opcin por la universalidad supone rechazar la nocin residual de que los servicios sociales son temporales y de que se necesitan slo en tiempos de especial necesidad o catstrofes o en los casos en que fallan en la sociedad sus estructuras normales de oferta (la familia y el mercado), optando, por el contrario, por la concepcin institucional del Bienestar Social, segn la cual los servicios sociales pueden ser necesitados, en uno u otro momento, por todos los ciudadanos. La opcin por la universalidad supone tambin una opcin por la calidad de los servicios. Los servicios slo para pobres son, por lo general, slo unos pobres servicios. En cambio, cuando los servicios sociales son para todo el mundo, han de responder a las expectativas sociales, han de alcanzar los niveles esperados por toda la sociedad. La opcin por la universalidad supone tambin una opcin por los derechos sociales: si los servicios sociales no fueran procurados por todos para todos, solo seran accesibles a quienes no pudieran pagarse la satisfaccin de sus necesidades en el mercado privado, con el consiguiente sentimiento de inferioridad y estigma y la violacin de los derechos, sociales de una parte de los ciudadanos. El nfasis que se pone hoy en el Bienestar y en los llamados benecios del Bienestar, tiende con frecuencia a oscurecer el hecho fundamental de que para muchos el uso de los servicios sociales no representa esencialmente un benecio o incremento de bienestar en absoluto; representa, pura y simplemente, una compensacin parcial por desatenciones, por costes sociales o por inseguridades sociales producidas por una sociedad industrial-urbana crecientemente competitiva y rpidamente cambiante. Por consiguiente, los mal llamados benecios del Bienestar o benecios sociales no son muchas veces ms que parte del precio pagado a algunas gentes, por soportar parte de los costes sociales del progreso de otras gentes: por ejemplo, por soportar la obsolescencia de las destrezas y de las especializaciones, las reducciones de plantilla, las jubilaciones prematuras, los accidentes, muchas clases de enfermedad y de discapacidad, la insalubridad urbana, la polucin atmosfrica, la contaminacin de la naturaleza, el envenenamiento de las aguas, la destruccin ecolgica y otros muchos perjuicios generados socialmente. Y como la causalidad mltiple y la profusin y difusin de los perjuicios generados por el desarrollo o del contra bienestar hace cada vez ms difcil, por no decir imposible, identicar a su agente causal, para exigirle la correspondiente indemnizacin, la sociedad tiene que optar por una de estas dos soluciones: o procurar servicios sociales para todos, o dejar que los costes sociales del sistema queden donde caigan. Sin embargo, la corriente selectivista ha encontrado argumentos en la crisis del Estado de Bienestar que han experimentado muchos pases en las ltimas dcadas del siglo XX, asegurando que se deba a que se haba tratado de hacer ms de lo que los recursos permitan, por lo que sus prestaciones haban cado por debajo de la lnea de subsistencia; insistiendo en que lo que haba que hacer era concentrar tales recursos en los que ms lo necesitasen, no procurando ningn benecio social sin la previa prueba de la necesidad econmica de cuantos quisieran acceder a l. Un punto de vista que puede resumirse en la formulacin, como principio rector de la Poltica Social, que nadie debera vivir a costa del contribuyente, a no ser que lo necesitara.

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Construccin de un Sistema para la Autonoma y la Atencin de la Dependencia

La respuesta al reto que suponen las situaciones de dependencia ha de ser integrada y global. Por ello, en lugar de desarrollar medidas parciales que enfrenten de forma separada las distintas dimensiones de ese reto o se dirijan a estratos diferenciados de la poblacin en situacin de dependencia, parece ms ecaz la creacin de un Sistema para la Autonoma y la Atencin de la Dependencia, entendiendo por tal el conjunto de prestaciones y servicios que garanticen, en las mismas condiciones para todos los ciudadanos, la promocin de la autonoma personal y la proteccin de las personas en situacin de dependencia. El modelo que nalmente se adopte deber tener en cuenta los siguientes principios bsicos: Universalidad de la prestacin. Todas las personas en situacin de dependencia, sea cual sea su edad, el origen de la dependencia y su situacin social, debern poder acceder a las prestaciones del sistema, en las condiciones y con los requisitos que se establezcan. Carcter pblico de la prestacin, con independencia de las formas de nanciacin y de las que adopte la gestin concreta de cada prestacin. Igualdad en el acceso al derecho. El Estado debe garantizar la igualdad bsica en el acceso a las prestaciones de todas las personas, sea cual sea el lugar de residencia. Conanciacin por parte de los usuarios, en las condiciones que se establezcan con carcter general, que debern tener en cuenta la capacidad econmica y el tipo y coste de los servicios, y debern garantizar que nadie quede excluido de la cobertura del sistema por no disponer de recursos econmicos.

Valoracin de la dependencia
La valoracin de la dependencia requiere de la aplicacin de un baremo mediante el cual sea posible discriminar con criterios objetivos si una persona se encuentra en situacin de dependencia y en qu grado se encuadra.

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Servicios y prestaciones de promocin de la autonoma personal y atencin a la dependencia

En relacin con la naturaleza de las prestaciones caben dos alternativas: que la persona en situacin de dependencia reciba una cuanta econmica con la que hacer frente a los gastos de los servicios que necesita o que el Sistema le proporcione estos servicios. Tambin cabe un modelo mixto en el que convivan ambas opciones, como el congurado en Espaa, en el que, no obstante, se ha dado prioridad a los servicios. En cualquiera de las alternativas, la gestin de su aplicacin a los servicios que precisa la persona debera vincularse al sistema de servicios sociales. Los equipos de servicios sociales, a la vista de grado de dependencia reconocido y de la valoracin realizada, seran los responsables de elaborar con el usuario y su familia el programa individualizado de atencin ms conveniente, teniendo en cuenta la cuanta de

las prestaciones, los recursos sociales existentes y la idoneidad de los mismos. La cuanta de las prestaciones de dependencia debe estar en funcin de la capacidad nanciera del Sistema y, en la medida de lo posible, relacionada con los costes de los servicios que necesite la persona dependiente. En la determinacin de la cuanta debe tenerse en cuenta el esfuerzo de conanciacin que deber realizar el beneciario. La cuanta podra ser la misma para quienes se les haya reconocido igual grado de dependencia, aunque cabe establecer cuantas diferentes segn el tipo de servicio que necesite el beneciario. Los servicios que se consideran necesarios para una adecuada atencin de la dependencia son los siguientes: Servicio de prevencin de las situaciones de dependencia Teleasistencia Servicios de ayuda a domicilio o De atencin de las necesidades del hogar o De cuidados personales Atencin en Centros de Da y de Noche o Centros de Da para mayores o Centro de atencin diurna para menores de 65 aos o Centros de Noche Servicio de asistente personal Atencin residencial, permanente o temporal o Residencias para personas mayores en situacin de dependencia o Centros de Atencin a personas en situacin de dependencia en razn de los distintos tipos de discapacidad Programas de apoyo a familias cuidadoras Ayudas Tcnicas Ayudas para la adaptacin y accesibilidad del hogar La determinacin del servicio ms adecuada en cada caso debe corresponder a los equipos de valoracin, las propias personas en situacin de dependencia y sus familias. En relacin con la cartera de servicios, cabe hacer las siguientes consideraciones: La prevencin ha de contemplarse como un aspecto irrenunciable de los diversos programas y servicios. Los programas y servicios para personas en situacin de dependencia deben estar diseados con un enfoque rehabilitador. Debern tenerse en cuenta las preferencias de los potenciales beneciarios y de sus cuidadores/as de permanecer en su domicilio y en su entorno habitual siempre que sea posible. La participacin de las personas con dependencias y sus cuidadores/as familiares debe quedar

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garantizada y ser considerada un derecho irrenunciable, tanto para determinar el plan de cuidados a desarrollar, como para la eleccin del tipo de recursos que van a utilizar. El modelo de atencin a la dependencia debe integrar todo su catlogo de programas y servicios en el entorno comunitario ms cercano. La atencin institucional no debe quedar fuera del mbito comunitario. Ha de establecerse un procedimiento unicado de acceso a los servicios, en el que se garantice el principio de igualdad. La sectorizacin geogrca es un criterio esencial para la provisin integral de servicios. En el mbito de la coordinacin es urgente el establecimiento de un modelo que garantice la continuidad en los cuidados, tanto dentro del propio sistema de servicios sociales (Ayuda a Domicilio, Centros de da, Residencias) como con el sistema sanitario. Deben priorizarse los servicios que permiten a las personas permanecer en su domicilio y en su entorno, mediante una planicacin individualizada de los casos. En la elaboracin del plan de cuidados han de intervenir tanto la persona que precisa cuidados de larga duracin como sus familias cuidadoras. Cuando las personas no puedan continuar viviendo en su casa, despus de las evaluaciones efectuadas, se ofrecer una plaza en un alojamiento, atendiendo a los criterios de proximidad. En el plan de intervencin del alojamiento se tendr en cuenta la participacin de la familia. El proceso de atencin y cuidados deber focalizarse en las capacidades preservadas en lugar de centrarse en el dcit, jando objetivos relacionados con la minimizacin de la dependencia y el reforzamiento de la autonoma de la persona. El diseo del Sistema debe tener en cuenta el enfoque de gnero.

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El desarrollo del modelo de atencin debe contemplar las especicidades del medio rural. Es indispensable la puesta en marcha de un Plan de informacin a toda la ciudadana que haga realmente accesible el conocimiento de las prestaciones, as como de sus derechos y obligaciones en esta materia. Se debe promover el desarrollo de experiencias innovadoras para la atencin a la dependencia que aborden nuevas iniciativas tanto el diseo y caractersticas de los servicios como en los sistemas de gestin. La prctica cotidiana de los servicios de proximidad debe inspirarse en los principios de coordinacin, complementariedad, profesionalidad, interdisciplinariedad, exibilidad e innovacin. Deber potenciarse la investigacin y la aplicacin de sus resultados a la prctica de la planicacin y la intervencin en el mbito de la atencin a la dependencia.

 Habr que prestar una atencin preferente a la proteccin de derechos y libertades fundamentales de las personas que no tienen capacidad de libre eleccin en sus decisiones. El Sistema para la Autonoma y la Atencin a la Dependencia deber incorporar prestaciones y apoyos innovadores, como las ayudas tcnicas o las tecnologas de apoyo y las ayudas para hacer accesibles los entornos de las personas en situacin de dependencia.

Atencin sanitaria
La atencin sanitaria a las personas en situacin de dependencia debe incluir los cuidados sanitarios de larga duracin, la atencin sanitaria a la convalecencia y la rehabilitacin de pacientes con dcit funcional recuperable, y ha de inspirarse en los principios de acceso universal, prioridad del enfoque preventivo, atencin de las necesidades individuales, gestin de planes de cuidados, enfoque integral, mantenimiento del usuario en su entorno, homogeneidad territorial, ecacia, efectividad y eciencia, seguridad, calidad, accesibilidad, evaluacin y mejora continua. El modelo de atencin sociosanitaria de las situaciones de dependencia deber garantizar las prestaciones y la continuidad de los cuidados sociales y sanitarios, adaptndose a las variaciones que se produzcan en el estado general de la persona. Las polticas activas de carcter sociosanitario deben sustentarse en la prevencin. En este sentido debern promoverse tratamientos de rehabilitacin, mantenimiento y recuperacin de la persona de carcter multidisciplinar, dado que la dependencia no es un estado denitivo sino evolutivo y puede revestir diversos grados. La cooperacin y coordinacin entre los gestores de las polticas sociales y sanitarias es imprescindible para la generacin de un modelo de atencin sociosanitario, basado en el consenso y la coordinacin.

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La red de servicios de la dependencia y sus proveedores

Para la conguracin de la red de servicios debe exigirse la acreditacin de cada uno de los centros o servicios, tanto pblicos como dependientes de la iniciativa privada con y sin nimo de lucro, que estn destinados a la atencin de las personas con dependencia, una vez comprobado que renen los requisitos establecidos. Deber garantizarse la calidad de los recursos que se pongan a disposicin del Sistema y de los servicios que se presten. Para ello habr que articular los oportunos instrumentos de seguimiento, control y evaluacin, que garanticen el cumplimiento de la normativa y de los requisitos exigidos en el funcionamiento de los recursos. Como principio general, los requisitos mnimos han de ser homogneos y referidos a todos los recursos, tanto si son de titularidad pblica como si son de titularidad privada. Las actuaciones en materia de calidad de los recursos debern dirigirse en dos direcciones: La jacin de requisitos de calidad de todos los recursos del sistema, lo que implicara propiciar la normalizacin de cada tipo de recurso, y el establecimiento de un horizonte temporal respecto a la exigencia de los mismos, teniendo en cuenta la realidad de recursos existentes, la variedad de los mismos, la dicultad de

implementacin a corto plazo incluso con la colaboracin de los agentes privados. Para garantizar la calidad en la prestacin de los servicios habra que contemplar la elaboracin de Carteras o Cartas de Servicios, en las que se explicitaran los compromisos de la organizacin con los usuarios y las formas de participacin de los interesados y/o de sus tutores y cuidadores; la jacin de estndares de calidad mnimos en la prestacin del servicio; la protocolizacin, al menos, de aquellas actuaciones que tengan que ver con cuidados sanitarios e higinicos y con situaciones de emergencia o seguridad; el establecimiento de indicadores de rendimiento y la realizacin de encuestas de la percepcin que los usuarios (o sus tutores y cuidadores) tienen del funcionamiento de los servicios. Deber realizarse un seguimiento y control del cumplimiento de la norma y de los requisitos exigidos, lo que conllevar el establecimiento de mecanismos y recursos de inspeccin por parte de las Administraciones competentes en cada mbito y del correspondiente rgimen sancionador, en su caso. Tambin deber procederse a la evaluacin del funcionamiento de cada recurso y de los servicios que a travs de l se presten, con especial atencin a la percepcin de los usuarios que reciben el servicio y de sus tutores y cuidadores, mediante las correspondientes encuestas de satisfaccin. Adems de garantizar la calidad de los recursos y servicios, deber abordarse una poltica dirigida a garantizar la calidad en la gestin del propio Sistema, lo que supone el establecimiento de unos indicadores y estndares en las fases bsicas de su instrumentacin, la facilitacin de los procesos y del acceso de los usuarios al sistema y el establecimiento de instrumentos que garanticen la calidad del mismo.

Formacin de los profesionales de atencin a personas con dependencia

Es necesario impulsar el desarrollo de los profesionales que trabajen en la atencin a las personas con dependencia. Aunque en los modelos asistenciales se estn promoviendo cambios signicativos que se orientan hacia la estimulacin y potenciacin de las capacidades de las personas, existe una muy escasa formacin orientada en este sentido. En los currculos universitarios de los futuros profesionales que pueden atender a personas con dependencia apenas aparecen crditos destinados al conocimiento de la dependencia y, los pocos que existen, suelen ser muy concretos (geriatra, psicomotricidad,....) y poco extensos. Los postgrados tambin estn muy orientados a un campo en concreto y suelen ser de tipo asistencial o de gestin de recursos especializados. Los programas formativos habrn de tener en cuenta las necesidades de los cuidadores informales, de los cuidadores profesionales de atencin directa y de los profesionales especializados. La formacin de los cuidadores informales ha de estar organizada en funcin del grado de intervencin y la proximidad con la persona dependiente o discapacitada. Para ayudar a desarrollar este papel, se hace indispensable incluir dentro del currculum de formacin apartados muy especcos de informacin y formacin a los familiares y a las propias personas afectadas por la dependencia o discapacidad. Es de gran importancia adaptar los programas formativos con iniciativas que incluyan y propugnen la colaboracin con la familia, partiendo de elementos capaces de denir una evaluacin de las necesidades especcas de las situaciones de dependencia, que permitan la elaboracin de planes funcionales de intervencin en los que la familia o el entorno social ms cercano tenga los elementos de intervencin especcos y signicativos en un proceso global. Los Programas de Formacin e Informacin debern incorporar cdigos de buenas prcticas y metodologas de xito utilizadas actualmente para dar soporte formativo,

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as como oportunidades de implicacin a los cuidadores informales en los procesos de intervencin hacia la persona dependiente. La formacin de los profesionales que intervienen en los cuidados ha de integrar no slo el objetivo de una ptima cualicacin profesional para la atencin de la dependencia o la discapacidad, sino tambin el de preparar a estos profesionales para promover un incremento en la autonoma de las personas atendidas.

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Informe sobre propuestas de lineamientos de polticas y recomendaciones

Consultores: Mara Soledad Cisternas Jos Luis Tortuero Abogados, Profesores en Derecho

INTRODUCCIN
La Constitucin Poltica de la Repblica de Chile comienza sealando, en las bases de la institucionalidad, que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos, que el Estado est al servicio de la persona humana y su nalidad es promover el bien comn, fomentando las condiciones para la igualdad de oportunidades. Ms adelante se rearma el propsito de garantizar la igualdad ante la ley. A su turno, el captulo sobre derechos y deberes constitucionales es el compendio de los distintos derechos fundamentales que asisten a toda persona en los planos civil, poltico, econmico, social y cultural. No obstante, se pueden hacer notar ciertas debilidades del texto constitucional, el que no sera preciso en cuanto a la igualdad de resultados y a la proteccin de algunos colectivos vulnerables, como lo hacen las Cartas Fundamentales de otros pases como Espaa y Canad. De cualquier manera, lo cierto es que se debe enfatizar que la Carta Fundamental tiene como uno de sus ejes medulares el principio de igualdad, contemplndolo en sus diversas concepciones y dando pie para extraer el derecho a no ser discriminado, permitiendo concebir las denominadas medidas de accin positiva. No se puede desconocer que la Carta Fundamental chilena contiene elementos que, debidamente vinculados, nos proporcionan bases para el diseo legal y de poltica pblica en materia de discapacidad. Cabe destacar que es la propia Constitucin la que, rerindose a la garanta de libertad de trabajo y su proteccin, dene la prohibicin de discriminar en esta esfera.

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En el plano legal, a travs del Cdigo del Trabajo, se reitera el derecho a no ser discriminado, haciendo expresa mencin que si un trabajador se discapacitare y fuere separado de sus labores, deber ser correspondientemente indemnizado. Se suma positivamente en este mbito, la reforma procesal laboral1, en la cual se contempla un procedimiento breve contra la discriminacin. La proyeccin es hacia el aumento de denuncias en esta materia, lo cual se ver claramente facilitado por la reciente creacin de ms juzgados del ramo. Siendo el mbito laboral de las personas con discapacidad una especicidad de la mayor prioridad para este colectivo, se aprecian algunos lineamientos generales en la respectiva ley para su integracin social, en la ley aplicable de discapacidad mental y algunas enunciaciones en la poltica pblica dirigida a este sector de la poblacin. Como se ha comentado anteriormente, resulta indispensable que la legislacin nacional en discapacidad,
1

Ley 20.087, Procesal Laboral promulgada el 08 de noviembre de 2005.

como la poltica pblica y planes de accin que la implementan se conciban basados en el modelo de derechos humanos y con un eje central fundamentado en la igualdad -en sus diversas concepciones, incluso en la igualdad de resultados-, y en la no discriminacin para el completo disfrute de los derechos y libertades fundamentales. Un certero enfoque en este mbito permitir crear las medidas de accin positiva que sean necesarias para dar operatividad a los derechos fundamentales de las personas con discapacidad. Por ende, se deben potenciar las mejores frmulas que arriben a verdaderas directrices y medidas en torno a la insercin laboral de este grupo social. En una interpretacin coordinada del propsito de la Ley de Integracin Social de dicho colectivo y la Convencin Interamericana para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las personas con discapacidad/ OEA (raticada por Chile), es posible obtener los lineamientos generales. Estos requieren ser dotados e implementados con los instrumentos para su efectiva concrecin. En este contexto, el abordaje de la insercin laboral de las personas con discapacidad debe considerar la aplicacin del Principio de Normalizacin, en una concepcin razonada que signique una cobertura abierta al empleo, pero contando con un diseo universal, accesibilidad para todos y ajustes razonables en sus ms amplias acepciones, como tambin con una praxis de transversalidad e intersectorialidad que faciliten el adecuado cumplimiento de la nalidad deseada. Sin estos decisivos componentes, el mencionado principio resulta carente de verdadero contenido y, por ende, no representara una verdadera directriz para la insercin laboral. De este modo, nuestro anlisis sobre lineamientos de polticas en materia laboral apunta, fundamentalmente, al repertorio de medidas de accin positiva que se recomiendan para el caso chileno. Algunas de ellas debern producir un cambio legal, principalmente las que conciben modalidades de discriminacin inversa. En tanto, otras podrn ser materia de algunos instrumentos de poltica propiamente dicha. Advertimos que se proponen aquellas normas que, en conformidad a la realidad chilena, estimamos pueden ser aplicables, teniendo como base las buenas prcticas proporcionadas por las experiencias de otros pases y los estndares internacionales contenidos en convenciones y otros instrumentos normativos en dicha rbita. Por lo tanto, la viabilidad poltica y nanciera no ha sido objeto de nuestro debate, por corresponder a otras reas de estudio. Las propuestas que se realizan tienen distinto alcance y consideracin, segn su tipologa. En todo caso, advirtase que no se trata de un programa de aplicacin, que carecera de sentido en este contexto, al tener que operar en espacios abstractos. En todo caso, se ha pretendido que las formulaciones abran un abanico de posibilidades de realizacin. El objetivo de las propuestas es que tengan un doble alcance: por un lado, en su conjunto, pretenden ofrecer un espacio completo, armonizado y coordinado de los distintos factores que intervienen en la integracin laboral de las personas con discapacidad; por otro, en la singularidad de cada medida, se ha profundizado en sus rasgos y caracterizacin, proporcionando los elementos necesarios para el debate y, en su caso, para su implementacin. No obstante, en algunas ocasiones, la propuesta tiene carcter ejemplicador o abierto, en la medida en que son necesarios otros anlisis para su concrecin.

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LINEAMIENTOS DE POLTICAS
En este acpite se examinarn aquellos lineamientos de poltica para la insercin laboral de personas con discapacidad pertinentes en la realidad chilena, haciendo distincin entre medidas de integracin laboral ordinaria y medidas de integracin laboral especial. A continuacin, se analiza el sistema propicio para compatibilizar pensin y empleo, nalizando con un apartado acerca de campaas de concienciacin, medidas de control y rgimen sancionador.

Medidas de integracin laboral ordinaria

Las medidas de integracin laboral ordinaria son aquellas que facilitan el empleo de la persona con discapacidad en puestos de trabajo habituales, no diseados en funcin de la discapacidad del trabajador. Dichas medidas pueden ser directas, en cuanto intervienen certeramente en la oferta y demanda del mercado de trabajo, como tambin indirectas, en tanto actan como facilitadores para la insercin laboral de este sector de la poblacin.

El sistema de colocacin desde el aparato gubernamental

En Chile el sistema se estructura sobre la base de las Ocinas Municipales de Informacin Laboral, OMIL, con presencia en cada una de las comunas del territorio nacional, contando con recursos materiales y humanos dedicados a la insercin laboral de la poblacin que busca trabajo. Para ello, se utilizan los instrumentos que provee el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo, Sence, y el Fondo Solidario de Inversin Social, Fosis. Las OMIL llevan un registro de quienes solicitan la intermediacin para estos efectos y, en general, sin indicacin de la circunstancia de discapacidad de quien pudiera presentarla, con el objeto de evitar estigmatizaciones. Por su parte, las Ocinas de Intermediacin Laboral, OIL, dependientes del Fonadis, se encuentran en las capitales de regiones, registrando la ventaja de otorgar un servicio especializado, llevando sus propios registros y direccionando los instrumentos de poltica pblica existentes para todos los trabajadores, hacia las personas con discapacidad.

Propuesta:

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Formalizar, institucionalizar y fortalecer los vnculos entre las Ocinas de Intermediacin Laboral y las Ocinas Municipales de Informacin Laboral

Iniciativas privadas de colocacin

Una experiencia exitosa, observada al comparar informacin de distintos pases, es aqulla referida a las organizaciones no gubernamentales dedicadas al mbito de la discapacidad. Se debe considerar que estas entidades conocen las particularidades y las potencialidades de cada una de las necesidades especiales que atienden, vivenciadas por quienes las presentan. Ello las convierte en agentes expertos en la temtica y conocedores de los aspectos ms urgentes que ataen a este colectivo.

Propuesta:
Otorgar una subvencin a las organizaciones no gubernamentales especializadas que se dediquen a la insercin laboral de personas con discapacidad.

Fomento a la contratacin
En Chile existe la libertad de contratacin en materia laboral, dentro de los marcos que seala el Cdigo del

Trabajo. El fomento a la contratacin que se prev para todos los trabajadores, en virtud de los programas de promocin del empleo, se traduce en los siguientes instrumentos que implican aporte econmico: Subsidio Pro Empleo (Sence), Subsidio para el contrato de aprendizaje (Sence) y el subsidio en programas de empleo Fosis, para desenlace laboral dependiente o independiente.

Propuesta:
Creacin de un subsidio especial para la contratacin de personas con discapacidad, incorporando la perspectiva de gnero.

Reservas de puestos de trabajo en el sector privado y en las administraciones pblicas

La cuota de reserva es un instrumento de integracin ordinaria encuadrable dentro de las medidas de accin positiva y de aplicacin generalizada en muchos pases, singularmente de la Unin Europea. Es una frmula consistente en el conjunto de medidas que facilitan la contratacin de las personas con discapacidad en puestos de trabajo habituales, no diseados en funcin de la discapacidad del trabajador. La nalidad de esta poltica es alcanzar el mayor grado posible de insercin de este colectivo en el mercado de trabajo, removiendo todos los obstculos para alcanzar una igualdad sustancial de oportunidades en el acceso al empleo. La organizacin del trabajo no se transforma para lograr la integracin de la persona con discapacidad, sino que se interviene directamente en la oferta y la demanda de empleo, venciendo las resistencias iniciales a la contratacin de dichas personas. En este orden, los poderes pblicos incentivan la contratacin ordinaria de personas con discapacidad sin adecuar el tipo de empleo a la limitacin del trabajador. La reserva impone importantes limitaciones a las reglas de contratacin y acceso a la funcin pblica legalmente establecidas, sin embargo se justica en aras a la integracin laboral de las personas con discapacidad, aceptndose como una accin positiva demostrada, proporcional y razonable. En este orden, el cumplimiento de la cuota de reserva es un imperativo legal y, por tanto, la contratacin del trabajador con discapacidad no puede limitarse a ser instrumento de polticas, ms o menos generosas, de accin social en la empresa. La reserva debe tener carcter universal, alcanzando a las empresas del sector privado y al conjunto de las administraciones pblicas. Sin embargo, su estructuracin ha de ser necesariamente distinta en funcin de los principios y reglas jurdicas aplicables. De este modo: - Para las empresas del sector privado, la reserva consiste en la obligacin de contratacin de un mnimo de trabajadores con discapacidad en relacin al tamao de las mismas empresas. En este orden, la cuota de reserva constituye una limitante a la libertad de contratacin, justicada en los trminos apuntados. - La cuota de reserva de empleo de las personas con discapacidad adquiere singularidades importantes cuando la proyectamos sobre el conjunto de las Administraciones Pblicas. En este espacio van a adquirir la forma de vacantes reservadas al colectivo en las ofertas de empleo pblico. El respeto a los principios de mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico impide que exista una obligacin de contratacin, como en la empresa privada, que queda sustituida por una reserva de vacantes cubiertas, siempre que los candidatos con discapacidad superen las correspondientes pruebas de seleccin. Precisamente por ello, es necesario abogar por la igualdad en el acceso a las mismas, y, en su caso, las adaptaciones pertinentes para las personas con discapacidad.

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No obstante, estas personas se ven sometidas a importantes barreras para acceder al empleo pblico, obstculos que no son justicables, pues la actividad de este mbito es perfectamente compatible con la capacidad y formacin de un considerable nmero de personas con discapacidad. Con la nalidad de armonizar las circunstancias descritas, tras la declaracin de igualdad de condiciones (en los procesos selectivos para el ingreso en los cuerpos, escalas o categoras de la Administracin General del Estado, las personas con discapacidad sern admitidas en igualdad de condiciones que los dems aspirantes) es imprescindible la ordenacin de mecanismos que aseguren la existencia de adaptaciones y ajustes razonables que permitan alcanzar la paridad material. La experiencia internacional ofrece un amplio abanico de frmulas para estructurar la cuota de reserva, as como para exibilizar su cumplimiento mediante la aplicacin de instrumentos alternativos. La propuesta que ofrecemos considera las referidas experiencias, buscando soluciones de sntesis.

Propuestas para el sector privado:

a) Establecer una cuota de reserva para la contratacin obligatoria de trabajadores discapacitados en todas las empresas del sector privado. b) La cuota de reserva ser variable y creciente en funcin del nmero de trabajadores de la empresa. c) Quedarn exentas del cumplimiento de la cuota las empresas con un nmero de trabajadores inferior a aquel que se determine en la normativa que establezca la medida. En este orden, resulta conveniente realizar el correspondiente estudio para determinar el tipo de empresa receptora de la obligacin, en funcin del tejido empresarial existente en Chile. d) Ser necesario establecer una frmula para contabilizar el nmero de trabajadores que genera la obligacin de reserva. e) La cuota de reserva podr ser mejorada por la negociacin colectiva. f) La cuota podr modularse en funcin del nmero de trabajadores con discapacidad contratados a tiempo completo y con carcter indenido. Igualmente, segn el tipo y la severidad de la discapacidad.

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Propuestas para las administraciones pblicas:

a) En las convocatorias ordinarias se reservar un cupo de las plazas, para ofertarlas a personas con discapacidad. Si de las plazas reservadas no se alcanzara una tasa de cobertura mnima, las plazas no cubiertas se acumulan al cupo de la oferta siguiente, con el lmite mximo que se establezca. En forma alternativa o combinada con la convocatoria ordinaria, cabe la posibilidad de establecer un turno independiente, con plazas reservadas exclusivamente a este sector de la poblacin, con pruebas selectivas adaptadas, pero con el mismo contenido y exigencia que en una convocatoria ordinaria. b) En las convocatorias de promocin interna se debe incluir la reserva de un cupo mnimo para las personas con discapacidad, acumulndose las plazas desiertas a las del turno siguiente de promocin interna. Las pruebas selectivas deben ser adaptadas, pero garantizando igualdad de exigencia y contenido. c) En las convocatorias de personal temporal que tenga fase de oposicin y en las que se convoquen un

nmero de plazas superiores a un mnimo establecido -20, por ejemplo-, se reservar un cupo para las personas con discapacidad. Las plazas reservadas vacantes se acumulan a las libres. d) Incorporar la discapacidad como criterio de valoracin para la participacin en los programas formativos, considerando y aplicando las adaptaciones y ajustes razonables que sean necesarios e, incluso, permitiendo la realizacin de programas dirigidos singularmente a este colectivo. e) En las pruebas selectivas, incluyendo los cursos de formacin o perodos de prcticas, se establecern, para las personas con discapacidad que lo soliciten, las adaptaciones y los ajustes razonables necesarios de tiempo y medios para su realizacin, con la nalidad de asegurarles su participacin en condiciones de igualdad. En las convocatorias se indicar, expresamente, esta posibilidad, as como la forma en que los interesados debern solicitarla. f) Para los efectos anteriores, se entender por adaptacin de tiempos la concesin de un periodo adicional para la realizacin de los ejercicios, a determinar en forma pblica por la autoridad correspondiente. Igualmente, se entender por adaptacin de medios y los ajustes razonables la puesta a disposicin del aspirante de los medios materiales y humanos, de las asistencias y apoyos y de las ayudas tcnicas y/o tecnologas asistidas que precise para la realizacin de las pruebas en las que participe. De igual modo, se contemplarn las garantas de accesibilidad a la informacin, a la comunicacin de los procesos y a los recintos o espacios fsicos donde stas se desarrollen.

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Alternativas al cumplimiento de la cuota

Si bien la cuota de reserva es la poltica ms destacable y de mayor impacto en todos los rdenes, es conveniente acentuar la relevancia de la nalidad pretendida ms que los medios o instrumentos utilizados. Ya vimos que la cuota de reserva es de aplicacin general y obligada, sin embargo su cristalizacin en cada espacio concreto puede plantear ciertos problemas que generen una dosicacin en su obligatoriedad, posibilitando espacios de incumplimiento, que terminen por aceptarse y extenderse. Con la nalidad de alcanzar, de forma directa o indirecta, el mayor impacto posible con la jacin de esta cuota, es conveniente establecer medidas alternativas al cumplimiento de la cuota, que pueden ser de carcter general o de carcter excepcional, esto es, vinculando o no su aplicacin a las dicultades de cumplimiento de aqulla. La combinacin de la cuota de reserva y frmulas alternativas de cumplimiento permiten construir un entramado estructurado y armnico que interconecte el empleo ordinario, el empleo protegido y el autoempleo, as como la potenciacin y apoyo nanciero a entidades sin nes de lucro dedicadas a la formacin y empleo de las personas con discapacidad. Al comparar experiencias forneas se ve generalizada la utilizacin de frmulas alternativas, con un amplio abanico de opciones, que se sintetizan en las propuestas siguientes.

Propuestas:
Se jarn frmulas alternativas al cumplimiento de la cuota de reserva, buscando la mayor exibilidad en orden al objetivo planteado. a) Sustitucin por tasa de compensacin

 Sustitucin de la obligacin de reserva por el pago de una cantidad determinada de dinero. La cuanta ser creciente y estar en funcin del grado de incumplimiento. Las cantidades pagadas por los empresarios irn destinadas a un fondo que servir para nanciar programas de empleo, auto empleo y ONGs. b) Sustituciones no econmicas. Formalizacin de contratos con talleres protegidos, con empresas constituidas por personas con discapacidad, con Centros Especiales de Empleo, CEE, o con trabajadores con discapacidad independientes, para la prestacin de servicios propios, ajenos o accesorios a la actividad empresarial. Debe jarse un valor mnimo a estos contratos, para evitar su utilizacin inadecuada. Realizacin de enclaves laborales, esto es, celebracin de contratos con talleres o con CEE, cuyo objetivo apunte a que trabajadores del CEE realicen obras o servicios en la empresa ordinaria o colaboradora. Igualmente, debern alcanzar una mnima valoracin econmica.

La cuota de seguridad social como instrumento para el fomento del empleo: su aplicacin a los trabajadores independientes
La experiencia comparada provee de una gama de medidas que dicen relacin con las cotizaciones previsionales de los trabajadores. Ello es aplicable, particularmente, en aquellos sistemas en los cuales la cotizacin del trabajador dependiente es de cargo y pagada por el empleador y, por lo tanto, es susceptible de ser bonicada por el Estado, como incentivo a la contratacin. En el caso chileno, al tratarse de un sistema contributivo distinto, cuya construccin es a travs de la capitalizacin individual, lo cierto es que, de la remuneracin del trabajador, un porcentaje est dirigido a solventar sus fondos previsionales. Por lo tanto, en esta vertiente no es vlida la aplicacin de una bonicacin a dichas cotizaciones como incentivo a la contratacin. Por ello, la medida que se sugiere debe dirigirse a los trabajadores con discapacidad, con trabajo de carcter independiente, autnomo o por cuenta propia.

Propuesta:
Bonicacin scal por un ao, aplicable a las cotizaciones previsionales de los trabajadores con discapacidad independientes, autnomos o por cuenta propia, considerando la perspectiva de gnero.

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Aportes no reembolsables
Cabe tener presente que en Chile existen medidas para el fomento productivo, pero no diseadas expresamente para personas con discapacidad, aunque si podran ser utilizables por ellas. En todo caso, estas lneas de accin no estn delineadas como incentivos al empleo, pero pueden contribuir a este propsito. Se trata de instancias e instrumentos diseados desde el Ministerio de Economa, la Corporacin de Fomento de la produccin, Corfo, y de all operados por el Servicio de Cooperacin Tcnica, Sercotec, como agente estatal en esta actividad.

Propuesta:
Preferencia a la persona con discapacidad en la obtencin de aportes no reembolsables para el fomento productivo. Lo propio aplicable tambin a personas jurdicas constituidas por individuos en dicha condicin.

 Flexibilidad laboral espacialsima en relacin a la remuneracin

Los estndares internacionales han consolidado el principio de justa retribucin por trabajo igual. Sin embargo, esta disposicin se rompe en Chile cuando se permite que una persona con discapacidad intelectual pueda ser excepcionada al pago del ingreso mnimo por el desarrollo de un trabajo, medida que se ha justicado como incentivo a la contratacin de este sector de la poblacin con especiales dicultades de insercin. De la regla general se puede colegir que estamos hablando de un trabajador con el mencionado tipo de discapacidad, pero que realiza un trabajo determinado como lo pudiera hacer cualquier otra persona que no presenta esa condicin, razn por la cual no se justica esta norma contraria a los derechos humanos. Situacin distinta es aquella que vivencian personas con discapacidad muy severa o con multidcit, en quienes se pudiese, como forma excepcionalsima, permitir una salvedad al ingreso mnimo, en relacin a su nivel productivo.

Propuesta:
En carcter excepcionalsimo, se podr, tratndose de personas con discapacidades mltiples o muy severas, celebrar un contrato de trabajo en que se rebaje el pago del ingreso mnimo mensual, sujeto a limitaciones.

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Exenciones arancelarias en la importacin de ayudas tcnicas por los empresarios, para la adaptacin de puestos de trabajo
Un vrtice signicativo para la insercin laboral de las personas con discapacidad es contar con ajustes razonables en sus puestos de trabajo. Esto muchas veces implica la provisin de diversas ayudas tcnicas, de tecnologa y dems recursos auxiliares. Por otra parte, el costo que implica esta implementacin, en ocasiones, ha representado un factor de inhibicin a los empresarios para realizarlas. Esto ha contribuido a mitos que inciden en la no contratacin. Por ello, se plantea otorgar la ayuda que implique abaratar los costos de esta clase de ajustes razonables, de modo que cuando requieran ser importados, dicha internacin sea menos onerosa.

Propuesta:
Exencin arancelaria para la importacin de ayudas tcnicas, tecnologas y otros recursos auxiliares por parte de los empresarios, para efectuar ajustes razonables, facilitando la adecuacin en los puestos de trabajo de personas con discapacidad.

Franquicia Tributaria para los empresarios en la adquisicin de ayudas tcnicas, para la adaptacin de puestos de trabajo
En estrecha concordancia a la medida de exencin arancelaria, indicada en el punto anterior, resulta pertinente que el empleador que contrate a una persona con discapacidad pueda contar con una Franquicia Tributaria que descuente de sus impuestos aquellos montos que ha gastado para la adquisicin de ayudas tcnicas, tecnologas, recursos auxiliares y otros implementos para la adecuacin ergonmica, accesibilidad a espacios fsicos, informacin, comunicaciones y otros que requiera el mencionado trabajador. En otras palabras, se debe seguir el aforismo jurdico: donde existe la misma razn debe existir la misma disposicin.

Propuesta:
Franquicia Tributaria que permita al empleador descontar de sus impuestos, aquellos desembolsos que ha efectuado por concepto de ayudas tcnicas, tecnologas y toda clase de recursos auxiliares para el trabajador con discapacidad que ha contratado.

Medida de Integracin Laboral Especial: los empleos protegidos y empleo con apoyo (de la integracin especial a la integracin ordinaria)
Los distintos niveles de discapacidad y las dicultades de acceso al mercado laboral ordinario aconsejan la estructuracin de frmulas de empleo protegido, que permitan, siempre con carcter subsidiario, la integracin plena de los trabajadores con discapacidad. Igualmente, estas frmulas facilitan una debida ordenacin y coordinacin de los mecanismos alternativos a la reserva de puestos de trabajo, congurndose como una estructura interrelacionada. En este orden, se entiende por integracin laboral especial la constituida por el conjunto de medidas dirigidas a la consolidacin de puestos de trabajo protegidos en razn de la discapacidad del trabajador. La nalidad de esta poltica es insertar a dichas personas en un mercado laboral adaptado especcamente para ellos. Los puestos de trabajo, ayudados desde los poderes pblicos, sern adecuados y adaptados al tipo y grado de discapacidad, lo que facilita el acceso al empleo de este colectivo, sobre todo tratndose de las limitaciones ms severas. La integracin se logra, as, por la readaptacin del puesto de trabajo a las condiciones fsicas, intelectuales o squicas del trabajador, superando signicativos obstculos en la igualdad de oportunidades de estos ciudadanos. La presencia de empleos protegidos permite un mayor grado de insercin laboral, sin sacricar el objetivo de la integracin ordinaria. Por ello, la integracin especial es, generalmente, subsidiaria de la ordinaria, ejerciendo de red laboral ante la falta de acceso de las personas con discapacidad a puestos de trabajo habituales. La integracin laboral especial de las personas con discapacidad se intenta alcanzar, bsicamente, a travs de centros especiales de empleo o frmulas similares.

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De este modo, entendemos por Centros Especiales de Empleo, CEE, aquellos cuyo objetivo principal es el de realizar un trabajo productivo, participando regularmente en las operaciones de mercado, teniendo como nalidad el asegurar un empleo remunerado y la prestacin de servicios de ajuste personal y social que requieran sus trabajadores, que -como sabemos- presentan discapacidad. Debern establecerse vas especcas de contratacin y singularidades en la relacin laboral, siendo apoyados desde los poderes pblicos, con incentivos directos o indirectos, facilitando el acceso al empleo de las personas con discapacidad, que pueden recibir, a su vez, rehabilitacin, para incorporarse o reincorporarse a un puesto de trabajo habitual. En denitiva, la idea es que el CEE ocupe el espacio de integracin especial de dichas personas y sirva de puente hacia la integracin laboral ordinaria. La realizacin de un trabajo productivo remunerado y el aprovechamiento de los servicios de ajuste personal y social debern conducir, si es posible, a una insercin de este colectivo en puestos de trabajo ordinarios, fuera del Centro. Para las discapacidades que lo permitan, el paso por el CEE debera ser transitorio, desembocando en un empleo no protegido.

Finalmente, la existencia de instrumentos de integracin especial permite una ordenacin integrada de las frmulas alternativas a las reservas de puesto de trabajo, tales como los enclaves laborales o la formalizacin de contratos para la prestacin de servicios. La opcin por la creacin de espacios de empleo protegido no es incompatible, sino mas bien lo contrario, con la opcin paralela de centrar esfuerzos en el empleo con apoyo, que constituye una forma singular de integracin ordinaria.

Propuestas:
a) Creacin de Centros Especiales de Empleo o Talleres protegidos para personas con discapacidad, adaptados a las discapacidades de los trabajadores que las presentan. b) Regular contratos especcos en los centros especiales de empleo, que fomenten esta va de contratacin de las personas con discapacidad. c) Establecer singularidades en la relacin laboral de las personas con discapacidad en los centros especiales de empleo, que hagan posible la adaptacin entre empleo y discapacidad. d) Crear incentivos econmicos a estos Centros, en forma de subvenciones directas por contrato, subvenciones salariales, que atraigan inversiones empresariales en empleos protegidos. e) Establecer deducciones scales en los centros especiales de empleo, que atraen inversiones empresariales en empleos protegidos. f) Aplicar franquicias tributarias a los gastos de equipamiento y ajustes que deba realizar el centro especial de empleo. g) Establecer frmulas atractivas de contratacin mercantil con centros especiales de empleo, que impulsen su crecimiento econmico con creacin de empleo protegido. h) Estructurar sistemas de conexin entre el trabajo y los procesos de rehabilitacin de la persona con discapacidad, con vistas a una futura integracin ordinaria en el mercado laboral.

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Rgimen de pensiones por invalidez y empleo

La mayor parte del gasto social en salud y en polticas sociales representa una inversin en recursos humanos con efectos econmicos positivos. Las polticas sociales deben tener sucientes recursos nancieros, para contribuir a una oferta de trabajo creciente y poder aliviar las dicultades que vivencian las personas con discapacidad para acceder y permanecer en el mercado laboral. Tener acceso a un trabajo, asegurndose las oportunidades para adquirir las habilidades necesarias, para facilitar la participacin y la permanencia en este mercado, as como la posibilidad de progresar en trminos de retribuciones y cualicaciones, son factores importantes para promover la inclusin social. Sin embargo, en muchos pases los sistemas de benecios sociales proporcionan pocos incentivos para que las personas con discapacidad retornen al mercado laboral, debido a la trampa de la ventaja y/o el riesgo

de ser excluido del sistema de benecios sociales si vuelven a trabajar. Por lo tanto, los sistemas de pensiones por invalidez deben reformarse para hacer el trabajo atractivo, mediante la aplicacin de frmulas exibles que permitan un trnsito no traumtico a la situacin de activo. A estos efectos, es imprescindible que las personas con discapacidad puedan recibir la informacin exacta sobre las implicancias para su estatus como beneciario si ejecutan un trabajo. Desde otra perspectiva, es igualmente conveniente facilitar la recolocacin de quienes acceden a la invalidez, por enfermedad o accidente, a lo largo de la vida activa, estableciendo periodos de suspensin de la relacin laboral e incorporando criterios de preferencia en la cobertura de vacantes que se produzcan en la empresa donde prestaron su ltima actividad. Las posibles frmulas a plantear varan en funcin del sistema de pensiones de invalidez y exigen, para su aplicacin, un estudio previo del rgimen pensionable. Las propuestas que siguen tienen, por tanto, carcter generalista.

Propuestas:
a) Establecer la compatibilidad entre pensin y rentas del trabajo por cuenta propia o ajena durante un periodo de tiempo. Superado el lapso establecido, someter la compatibilidad a un lmite de ingresos. En caso de superar este lmite, la pensin se reducir proporcionalmente. b) La superacin del lmite de ingresos podr provocar la suspensin de la pensin. La recuperacin de sta quedar sometida a la vericacin de los requisitos de acceso establecidos por la normativa aplicable. Para ello, se debe regular un trmite de recuperacin de la pensin que no sea largo ni engorroso para el solicitante. c) En los supuestos en que la pensin est sometida a carencia de rentas, es conveniente no computar los ingresos del trabajo por cuenta propia o ajena en los casos de cese en la actividad independiente o de extincin del contrato, con la nalidad de facilitar la recuperacin de dicho benecio. d) La declaracin de invalidez provocar la suspensin del contrato de trabajo durante un periodo determinado, con la nalidad de facilitar la vuelta a sus labores por el trabajador. e) Superado el tiempo de suspensin, el trabajador con discapacidad tendr derecho preferente para cubrir la primera vacante que se produzca en el rea laboral del lugar donde se desempeaba.

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Campaas de concienciacin, medidas de control y rgimen sancionador

Con la nalidad de que las propuestas realizadas no queden en meras declaraciones de principios, es necesario intensicar las medidas de control en orden a constatar su cumplimiento. Igualmente, para los casos de incumplimiento es necesario incorporar un rgimen sancionador especco. Con carcter previo a la aplicacin de las modalidades de control, es conveniente desarrollar campaas explicativas y de concienciacin, que muestren las medidas como obligaciones que la comunidad se impone a s misma como una forma de responsabilidad social.

La actividad controladora formar parte de la funcin desarrollada por los rganos de inspeccin laboral. Igualmente, asumirn la referida funcin de control los rganos de representacin de los trabajadores en las empresas, as como, con carcter general, las organizaciones sindicales. Los organismos pblicos con competencia en la materia de discapacidad debern asumir funciones especcas, tanto en el diseo y puesta en prctica de las propuestas, como en la vigilancia de su aplicacin, particularmente en el mbito de la funcin pblica. En estos organismos deber potenciarse la presencia y participacin de las organizaciones de personas con discapacidad. Ser necesario reformar el rgimen jurdico sancionador, con la nalidad de incorporar la tipicacin de las faltas por incumplimientos, as como de las sanciones correspondientes, incluida la devolucin de las cantidades recibidas y vinculadas a las respectivas infracciones.

Propuestas:
a) Establecer, con carcter previo a las medidas de control, campaas de explicacin y concienciacin respecto de los programas que se pongan en prctica. b) Disear campaas de control que fomenten y, en su caso, veriquen el cumplimiento de los programas. c) La labor garante y de supervigilancia ser realizada por los rganos de inspeccin en materia laboral y de seguridad social y, si corresponde, en materia scal. d) Reconocer competencias de control y denuncia a los rganos de representacin de los trabajadores en la empresa, as como a los sindicatos en sus respectivos mbitos. e) Fortalecer las atribuciones del o los organismos pblicos con competencias en materia de discapacidad, as como la participacin en los mismos de las organizaciones de personas con discapacidad. Estos organismos debern velar especialmente por el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el mbito de la funcin pblica. f) Establecer un marco sancionatorio especco para los casos de incumplimientos normativos de las medidas propuestas, sin perjuicio de la devolucin de las cantidades percibidas, segn sea el caso. g) Las sanciones econmicas sern ingresadas en el Fondo especial creado para tal efecto, en los trminos vistos.

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COMENTARIOS
En este acpite se hace referencia a algunos aspectos que hemos querido hacer presentes por diversas consideraciones. An cuando no se trata de medidas especcas sugeridas como lineamientos de poltica pblica, su signicacin amerita los comentarios que se efectan a continuacin.

1. Cumplimiento de prescripciones conexas a la insercin laboral: Para concebir medidas de insercin laboral que resulten ser realmente ecientes en su cometido, es imprescindible que se examinen y fortalezcan todos aquellos puentes que implican la necesaria interconexin en la materia. De este modo, existiendo legislacin que prescribe que tanto los espacios pblicos como el transporte pblico deben ser accesibles, estas normativas deben ser efectivamente cumplidas para -con propiedadestablecer medidas que contribuyan al ejercicio de un trabajo por este colectivo. De igual modo, se reconoce la relevancia que tendr la rehabilitacin, particularmente aquella basada en la comunidad, la educacin, la formacin de habilidades laborales y capacitacin de las personas que presentan diversas deciencias.
La trascendencia de estos factores es de una magnitud crucial a la hora de promover medidas de insercin laboral para las personas con discapacidad, de modo que aqullas no se conviertan en discursos tericos pero de poca factibilidad prctica en la vida cotidiana de estos sujetos de derecho. En cuanto a la capacitacin laboral, parece pertinente que, en pro del principio de normalizacin, se otorgue un acceso abierto a las personas con discapacidad a dichos programas de formacin general para todos los trabajadores. No obstante, la aplicacin de dicho principio implica, como primer paso, la mencionada cobertura sin distinciones a priori, para luego adecuar los entornos, los mecanismos de informacin y comunicacin y dems medidas que hagan efectiva la capacitacin que recibirn. Por ende, se hace hincapi en que la normalizacin debe ser concebida con los criterios apropiados en el enfoque del ejercicio de derechos de la persona con discapacidad, pues de otra manera corre el riesgo de tornarse en una enunciacin carente de contenidos reales.

2. Flexibilidad laboral: La experiencia de pases desarrollados seala como una medida de insercin

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laboral ordinaria o especial, segn sea el caso, la denominada exibilidad laboral. En conformidad a la legislacin vigente, a travs del Cdigo del Trabajo, el principio de la libertad contractual e incluso la especicacin de los contratos de jornada parcial, podemos armar que Chile cuenta con los instrumentos jurdicos que le permiten la exibilidad en distintas direcciones, siempre y cuando se respeten los mnimos irrenunciables, como por ejemplo, la jornada laboral mxima, el pago de cotizaciones previsionales, el ingreso mnimo, entre otros. Ello cobra especial importancia en el caso que un trabajador se discapacite y la naturaleza de sus secuelas le impidan retornar al mismo puesto de trabajo o en iguales condiciones de horario y desempeo. Muchas veces el empleador no sabe cmo abordar esta situacin y pueden llegar a ocurrir anomalas, como posibilitar el reingreso, pero dejando al trabajador sin ninguna labor especca. En otros casos, es despedido, aunque se le deban pagar las indemnizaciones legales. En tal sentido, adems de los ajustes razonables, resulta imprescindible que se difunda, ampliamente, entre los empleadores y entre los mismos trabajadores, el signicado de la exibilidad contractual como herramienta que contribuye a una ms y mejor insercin o reinsercin laboral. En esta labor de difusin, tendrn un importante rol la Subsecretara del Trabajo, el Mideplan, la Direccin del Trabajo, el Sence, el Fosis, el Fonadis y sus OIL, las OMIL, los sindicatos, la Direccin del Servicio Civil, la Asociacin Nacional

de Empleados Fiscales, ANEF, las diversas asociaciones de funcionarios y las organizaciones de y para personas con discapacidad.

3. Rebaja de indemnizaciones por despido: Esta medida ha sido aplicada en la experiencia

comparada como una poltica que disminuira el temor de los empleadores en relacin a contratar a personas pertenecientes a colectivos tradicionalmente excluidos o discriminados. No obstante, no hemos considerado pertinente sugerir esta medida, toda vez que, no existiendo una poltica pblica en empleo para sectores vulnerables de la poblacin, aparecera discordante que se aplicare una medida -que si bien puede en principio incentivar la contratacin y disminuir los umbrales de temor- resultara en extremo dura para las personas con discapacidad. Por otra parte, se corre el riesgo de que esta medida precarice la relacin laboral, al hacer ms fcil contratar a quin tambin sea ms fcil de despedir. Puede ocurrir que frente a necesidades de la empresa los primeros en ser despedidos sean los trabajadores con discapacidad.

4. Establecimiento de vericadores: La implementacin de las medidas propuestas en este documento

requieren necesariamente contar con una supervisin tcnica que implique el establecimiento y constatacin de distintos vericadores: tipos de contratos, duracin en un puesto de trabajo, adecuaciones ergonmicas, otros ajustes razonables, capacitacin y actualizacin peridica, anlisis de productividad en un puesto determinado, entre otras. Esta supervisin deber estar a cargo principalmente de la Direccin del Trabajo, sin perjuicio de la coordinacin con otras entidades u organismos que puedan colaborar en estos efectos.

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5. Rol de los distintos actores: Se debe resaltar el rol que corresponde al Estado, a las organizaciones
de trabajadores, a las organizaciones de empleadores, a las asociaciones de personas con discapacidad y entidades que las atienden, las que deben contribuir a la creacin de condiciones equitativas en materia de polticas de contratacin y ascenso. Esta labor es predominantemente informativa, educativa, formativa y de concienciacin frente al tpico analizado.

6. Organizaciones de y para personas con discapacidad: Las asociaciones de personas con

discapacidad y entidades que prestan sus servicios en el rea estn llamadas a exigir el aporte tcnico y nanciero gubernamental en torno a su fortalecimiento organizacional, de manera que puedan ser efectivos actores en el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas que les ataen. De este modo, se convierten en slidos agentes para el control del cumplimiento normativo, a travs de diversos medios, incluidos los observatorios sociales. Muchas veces este accionar derivar en las correspondientes acciones judiciales. Sin este soporte, hablar de fortalecimiento asociativo carece de contenido sustantivo.

7. Servicios de apoyo y recursos auxiliares en vnculo al ejercicio de un trabajo: Experiencias

extranjeras comparadas demuestran que, en muchas ocasiones, los organismos pblicos y las ONGs ponen a disposicin de las personas con discapacidad servicios de apoyo y recursos auxiliares para el desarrollo de la vida cotidiana. Sin embargo, en la prctica internacional, estos medios desaparecen o dejan de utilizarse cuando la persona con discapacidad se incorpora al mundo laboral. De esta forma, parece que se abren espacios incomunicados entre la vida cotidiana y el mundo laboral, cuando lo razonable es que

sean compartidos. La reexin pretende hacer un llamado de atencin, con la nalidad de extender los tradicionales servicios de apoyo a las necesidades planteadas por la realizacin de actividades productivas, ya sean como trabajador por cuenta ajena, como trabajador independiente o como miembro de una sociedad o cooperativa laboral. En denitiva, los instrumentos de apoyo deben ser destinados tambin a facilitar la integracin laboral de este colectivo, tanto en el acceso como en la ejecucin de la actividad. El empleo con apoyo da respuesta a un sector de las personas con discapacidad que tienen dicultades para acceder al empleo ordinario, pero no necesitan de un empleo protegido.

8. Modicaciones legales: Se rearma la necesidad de efectuar las modicaciones legales que remuevan
barreras y obstculos para la insercin social de las personas con discapacidad, particularmente en la materia que nos ocupa, cual es la insercin laboral de este sector de la poblacin. En consecuencia, se aprecia la urgente necesidad de modicar la normativa que regula las pensiones asistenciales, Pasis, como tambin el Estatuto Administrativo en cuanto a las enunciaciones de salud compatible al cargo y lo referido a la declaracin de vacancia de una plaza por discapacidad de un funcionario, sin derecho a indemnizacin. Lo propio debe ocurrir en el caso de otros estatutos especiales que contemplan anlogas prescripciones (Municipal, Docente, Salud).

9. Coordinacin intersectorial: El liderazgo que debe asumir el Mideplan, en cuanto a la coordinacin entre las polticas generales de empleo para los chilenos y la poltica particular relativa a la insercin laboral de las personas con discapacidad, permitir una optimizacin de los distintos instrumentos existentes y de aquellos que se creen en el futuro, en pro del objetivo deseado para el sector de la poblacin materia de este estudio. En tal sentido, dicho papel contribuir a acentuar la aplicacin apropiada de principios como el de normalizacin en la capacitacin de los trabajadores y de transversalidad en la accin pblica, como tambin en la vigencia del modelo de derechos humanos para este colectivo 10. Aspectos tcnicos- normativos: En las propuestas efectuadas en este producto se han indicado
aquellas medidas que requieren la introduccin de normativas de rango legal en el sistema jurdico chileno. En tal lnea -a n de proveer un orden, consistencia y sistematizacin de las prescripciones-, se ha optado por la modicacin de la Ley de Integracin Social de las Personas con Discapacidad, por tratarse del cuerpo ms pertinente en la materia. En tal virtud, en el proyecto de ley llamado a modicar dicho texto legal deberan incorporarse los lineamientos analizados, sin perjuicio que algunas de las propuestas tengan impacto en otros cuerpos normativos. En dicho proyecto se recomienda considerar un acpite nal sobre disposiciones generales, que contemple el mandato de reglamentacin de las medidas de accin positiva consagradas, cuando ello fuere procedente.

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Esta publicacin contiene una seleccin de los trabajos presentados al Seminario Internacional Desarrollo Inclusivo y Discapacidad: Oportunidades y Desafos, realizado en Santiago de Chile, los das 30 y 31 de octubre de 2006. La edicin estuvo a cargo de Pilar Fuenzalida M., Ruth Melgarejo y Leonardo Rojas B.

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