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OBRAS COMPLETAS

DE

JOS MANUEL ESTRADA


TOMO VIII
* -

CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL


TOMO III

OBRAS COMPLETAS DE ESTRADA


( J U N I O D E 1902)

Tomo

LNoticia biogrfica del Sr. E s t r a d a , por el Dr. J u a n M. G a r r o . E L G N E S I S D E NUESTRA RAZA. E L CATOLICISMO Y LA DEMOCRACIA. LOS COMUNEROS DEL PARAGUAY. Un tomo de CIV-565 pginas con un r e t r a t o del a u t o r en 1862.
II.LECCIONES SOBRE L A HISTORIA DE LA R E P B L I C A A R G E N T I N A . T o m o I de

Tomo

400 pginas, con un r e t r a t o del a u t o r en 1868. T o m o III.LECCIONES SOBRE LA HISTORIA DE LA R E P B L I C A A R G E N T I N A . T o m o II de 460 p g i n a s . Tomo I V . L A POLTICA LIBERAL BAJO L A TIRANA DE ROSAS.Un tomo de 380 pginas. Tomo V.FRAGMENTOS HISTRICOS. Un tomo de XI-626 pginas. T o m o V I . C U R S O D E D E R E C H O CONSTITUCIONAL. T o m o Ide X-390 pginas, con un r e t r a t o del autor en 1878. Tomo VILCURSO D E D E R E C H O CONSTITUCIONAL. Tomo IIde IV-483 pginas. Tomo VIII.CURSO DE D E R E C H O CONSTITUCIONAL. T o m o I l l - d e IV-452 pginas. T o m o IX.y subsiguientes, en preparacin.

CURSO
DE

DERECHO CONSTITUCIONAL
POR

J O S M A N U E L ESTRADA

TOMO T E R C E R O

BUENOS AIRES
COMPAA SUD-AMERICANA DE BILLETES DE BANCO Calles Chile 263 y San Martn 155

1902

Es

propiedad

NDICE

Pgina.

Advertencia

TERCERA PARTE
La nacin y las provincias
CAPTULO I

Materias de gobierno que la Constitucin coloca bajo la exclusiva autoridad de la nacin


CAPTULO II

Materias de gobierno en que la Constitucin permite el ejercicio simultneo de la autoridad de la nacin y de la autoridad de las provincias. Los cdigos y La jurisdiccin provincial CAPTULO II! Materias de gobierno exclusivas de las provincias.
CAPTULO IV

1$

29

Limites explcitos implcitos del autogobierno provincial


CAPTULO V

47

Relaciones de las provincias entre si.Reglas y frenos constitucionales,

51

448

NDICE Pgina,

CAPTULO VI

Seguridades constitucionales de la integridad territorial y el autogobierno de las provincias. La capital federal


CAPTULO Vil

57

Seguridades constitucionales de la unidad nacional.Exgesis del prembulo de la Constitucin.Estudio de sus artieulos 7,8, 9,10, 11, 12, y 26.Resumen de las materias de legislacin uniforme de la nacin
CAPTULO VIII

78

Supremaca de la Constitucin Nacional.Filosofa de esta rega de organizacin y gobierno. medios de hacerla efectiva.Conflictos.medios de resolverlos.Supremaca de las leyes nacionales: explicacin de este principio.Carcter legal de los tratados internacionales
CAPTULO IX

99

Conflictos que pueden sobrevenir respecto de la extensin territorial de las jurisdicciones.Limites interprovincales. Lmites de territorios provinciales con territorios nacionales.Costas martimas y fluviales.Islas.Canales artificiales.Caminos y ferrocarriles que unen atraviesan distintas provincias territorios federales.Telgrafos.Colonias ;
CAPTULO X

105

Defensa del territorio y de las instituciones y autoridades nacionales.Ejreifco.Mileia

119

NDICE

449
Pgina

CAPTULO X!

Garanta de las instituciones provinciales.Sus condiciones.-Derecho comparado


CAPTULO XII

139

Intervencin del gobierno federal en las provincias.Estudio del articulo 6. de la Constitucin.Derecho comparado
CAPTULO XIII

15t

Gobierno de los territorios nacionales.En qu forma puede ser adaptado la ndole de las instituciones federales.Gobierno de las posesiones nacionales dentro de los territorios provinciales. Formacin de provincias CUARTA PARTE

162

Organizacin del Gobierno Nacional


CAPTULO I
PODER LEGISLATIVO

:Su distribucin,Su composicin.Sistema bicamarista.Derecho comparado.Derecho federal.Su fundamento histrico: razones de su establecimiento.Responsabilidad de los miembros del Congreso.Inmunidades incompatibilidades
CAPTULO l

185-

Atribuciones del Congreso: legislativas, ejecutivas y judiciales.Examen de esas atribuciones....

216
29

450

NDICE
Pgina

CAPTULO Il

Procedimiento parlamentario.Estudio de los reglamentos del Congreso, eomo leyes orgnicas de las emaras.Papel del poder ejecutivo en la sanein de las leyes
CAPTULO IV
PODER EJECUTIVO:

272

- Modo de eleccin del Presidente y Vicepresidente.Duracin del cargo. Condiciones de elegibilidad.Preeminencias y responsabilidades. Carcter de su mandato
CAPTULO V

276

El Ministerio.Su carcter.Sus responsabilidades.Derecho comparado CAPTULO VI Atribuciones del poder ejecutivo


CAPTULO Vil

291

299

Relaciones del poder ejecutivo con los poderes legislativo y judicial


CAPTULO VIII
PODER

308

J UDICIAL D E LA NACIN:Nmero y jerarqua de los tribunales.Forma de eleccin de los jueees.Su responsabilidad.Duracin del oficio.Dereeho comparado
CAPTULO IX

315

ATRIBUCIONES DE LA JUSTICIA NACIONAL:Funda-

mento poltieo de su jurisdiccin.Enumeracin

NDICE

451
Pgina

de los asuntos de su competencia.Distincin de los casos en que la Suprema Corte tiene jurisdiccin originaria y apelada, ya de tribunales nacionales, ya de tribunales de provincia...
CAPTULO X
PAPEL

322

Como poder moderador del legislativo y del ejecutivo.Como conservador de las garantas constitucionales, de la paz interior y del equilibrio interprovincial. Sus procedimientos.Dereeho comparado
DE LA JUSTICIA NACIONAL:

330

CAPTULO XI
SISTEMA RENTSTICO DE LA REPBLICA ARGENTINA:

El impuesto.Su naturaleza.Su votaein.Su asiento.Su distribucin.Su perfeccin.Contribuciones extraordinarias


CAPTULO XII
SISTEMA ADMINISTRATIVO:

334

La ley del presupuesto. Inversin de la renta.Gastos extraordinarios. Contabilidad administrativa


CAPTULO XI

341

Obras pblicas.Empresas del Estado.Contratos con particulares.Si la Nacin es demandable ante los tribunales.Contiendas administrativas
CAPTULO XIV
EXPROPIACIN FORZOSA POR CAUSA DE UTILIDAD PBLICA: Propiedades

347

particulares.Propieda-

452

NDICE
Pgina,

des municipales.Propiedades provinciales. Calificacin.Indemnizacin.Procedimiento. .


CAPTULO XV

358

Inmig-raein y colonizacin.Territorios y poblaciones de los indios brbaros.Tierras de propiedad nacional.Correos


CAPTULO XV
INSTRUCCIN PBLICA:

364

Papel del g*obierno nacional en su rgimen.Instruccin primaria.Sr eundaria.Superior


APNDICE A

379

La Capital
APNDICE B

385

Comparacin de los prembulos de las Constituciones de Suiza, Estados Unidos, Colombia, Vezuela y Repblica Argentina
APNDICE C

390

Intervenciones
APNDICE D

400

Pena de muerte.Facultad de indulto


APNDICE E

409

Constitucin Nacional Indiee analtico del Cur* so de Derecho Constitucional

413

ADVERTENCIA DEL EDITOR La tercera y la cuarta parte de este Curso, que forman el presente volumen, son las que se han publicado en las ediciones antiguas bajo el ttulo de Nociones de Derecho Federal y Administrativo y que en el programa completo de 1878, que seguimos en esta edicin, se titulan: La Nacin y las Provincias y Organizacin del Gobierno Nacional, cuyo rubro hemos adoptado, pesar de la concisin que tienen estas dos partes del Curso, fin de conservar las grandes divisiones en que lo organiz nuestro seor padre, como lo hemos explicado ya en la Advertencia del Editor que precede al tomo primero. Con el objeto de facilitar el estudio de los comentarios sobre determinados artculos de la Constitucin, hemos hecho un ndice analtico del Cursof que acompaa este volumen, como ltimo apndice.
Buenos Aires, Junio de 1902.

ALBERTO ESTRADA

TERCERA PARTE

LA NACIN Y LAS PROVINCIAS


(NOTAS IN E X T E N S O )

CAPTULO I
MATKKAS |>R GOBIKKNO QUE LA CONSTITUCIN" COLOCA LA EXCLUSIVA AUTOK1DAO l>K LA NACIN BAJO

I. La Repblica Argentina estableci su ley fundamental para conseguir seis objetos principales: constituir la unin nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer la defensa comn, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad civil para nosotros, para nuestros descendientes y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino. A fin de lograr estos objetos, adopt la forma republicana de gobierno, organizada .segn el sistema federal; cuya explicacin, de acuerdo con

CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

nuestros estatutos y tradiciones, ser la materia de la tercera parte de este Curso. Puesto que ya conocis la esencia del federalismo, analizaremos en ella, tan slo las materias de gobierno, respectivamente propias de la nacin de las provincias; aquellas en que la nacin y las provincias pueden actuar concurrentemente; las dificultades que nacen de coexistir la soberana nacional con el autogobierno provincial; las relaciones normales y extraordinarias de las provincias entre s y con la nacin, y los derechos y preeminencias de la nacin, tanto respecto de las provincias, como respecto de los territorios y poblaciones que no forman cuerpo poltico con ninguna de ellas. 2. Ante todo, debemos establecer cules son las materias de gobierno que la Constitucin coloca bajo la autoridad exclusiva de la nacin. Pueden stas ser divididas en siete grupos principales, 3. El primer grupo es formado por todos los poderes atingentes la representacin exterior del pas. Que estas facultades correspondan la nacin, es cosa caracterstica de todos los gobiernos federales. Las naciones pueden, para su rgimen interno, subdividirse confiriendo centros locales de autoridad toda la suma de poder que crean necesaria para llenar los fines de la constitucin del gobierno; pero en sus relaciones con los Estados extranjeros, siempre son unas. Las subdivisio-

TERCERA PARTE, CAPTULO I

nes no pueden desagregar de tal modo los intereses y romper de tal suerte ia solidaridad de los Estados, que ellos dejen de tener en ninguna oportunidad un nombre y una bandera,porque necesitan tener una capacidad de obligarse. Exactamente sucede lo mismo cuando las naciones han llegado al federalismo por medio de subdivisin de un Estado primitivamente consolidado, que cuando han llegado l por medio de la aglomeracin, en una unidad nacional, de Estados elementos antes por completo dispersos y soberanos. Las obligaciones internacionales vienen constituir, para los pases que las contraen, verdaderas leyes, y estas leyes son necesariamente uniformes. Por eso se seala como un enorme error de la organizacin dada los Estados Unidos por los artculos de la confederacin, lo que ellos disponan respecto de las relaciones exteriores; porque, si bien es verdad que haban conferido al Congreso la representacin del pas ante el extranjero, tambin es cierto que no se privaba por completo los Estados particulares el tener relaciones exteriores; que slo les era prohibido declarar la guerra una nacin extranjera; pero, entre tanto tenan facultad para contraer obligaciones por medio de tratados. Adems, la representacin conferida al Congreso no era suficiente; puesto que l no tena poder para obligar por s solo la nacin, sino que los tratados, para su validez, requeran la previa ratificacin de los Estados.

CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

La tradicin argentina ha simplificado el procedimiento y la tarea de los legisladores, respecto de este punto. 4 . Todos los gobiernos generales desde 1810 hasta 1820, ya tuvieran un origen regular, ya tuvieran un origen irregular, ya nacieran de la voluntad autnticamente manifiesta del pueblo de la Repblica, ya nacieran de arrebatamientos de facciones locales, estuvieron, sin ninguna discrepancia de parte de los pueblos, investidos con la facultad de dirigir las relaciones exteriores. Cuando el Congreso y el Directorio cayeron, en 1820, y las provincias se dispersaron, los pactos de ese mismo ao y de 1822, entre las provincias, confirieron una sola autoridad, al gobernador de la provincia de Buenos Aires, la facultad de manejar las relaciones exteriores. En 1825, cuando se dict la ley llamada fundamental, del 23 de Enero, se estableci tambin que el poder ejecutivo nacional provisorio, investido en el gobernador de la provincia de Buenos Aires, manejara las relaciones exteriores bajo la autoridad del Congreso. Cuando en 1826 fu establecido el poder ejecutivo permanente, aquella combinacin, que slo haba tenido un carcter transitorio, tom formas regulares y definitivas. Disuelta la nacin por el rechazo de la Constitucin y por la clausura del Congreso en 1828; los pactos de 1829, de 1830 y de 1831 dieron al manejo de las relaciones exteriores una organizacin semejante la que le haban dado los pactos de

TERCERA PARTE, CAPTULO I

1820 y 1822; es decir, las provincias convinieron en que el gobernador de alguna de ellas sera encargado de todas las funciones requeridas para manejarlas, hasta que la nacin fuese reconstituida. Desde 1835, en que la dictadura de Rosas se estableci, hasta 1851, marcharon as las cosas. Pero en 1851 Rosas renov una de tantas hipcritas tentativas por deshacerse aparentemente de la autoridad. Habase presentado ante la legislatura de Buenos Aires alegando que su mala salud y el convencimiento de que su popularidad decaa en la nacin, le obligaban abandonar el poder. Con este motivo, el gobernador de Catamarca inici un plan tendente (segn sus palabras) salvar la Repblica de los conflictos que la amenazaban si Rosas se desprenda de la autoridad. El plan consista en declarar necesaria su permanencia al frente de los negocios nacionales, sin perjuicio de que, para no recargarlo con enormes tareas, se desprendiera de la autoridadque investa como gobernador de la provincia de Buenos Aires. Todas las provincias mejor dicho, todas las legislaturas que falsamente asuman la representacin de las provincias, se plegaron sucesivamente al plan del gobernador de Catamarca, y Rosas fu declarado jefe supremo de la nacin. De esta suerte se tenda separar el manejo de las relaciones exteriores, (fundando una dictadura nacional), de las funciones de gobernador de

CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

la provincia de Buenos Aires, las cuales estaban anexas en virtud de los pactos de 1831. A la cada de Rosas, las estipulaciones del Tratado Cuadriltero volvieron entrar en vigor; y por consiguiente el gobernador de Buenos Aires asumi el manejo de las relaciones exteriores. Dur esto poco, porque, en Abril del mismo ao, las provincias trasladaron este encargo al gobernador de Entre Ros, que haba dirigido la guerra contra la tirana. En Mayo de 1852, y en virtud del acuerdo de los gobernadores de provincia, celebrado en San Nicols de los Arroyos, el gobernador de Entre Ros fu exaltado a l a dignidad de Director Provisorio de la Repblica Argentina, y, como tal, asumi derechamente el encargo de las relaciones exteriores, que sirvi hasta la sancin de la Constitucin. En 1861, habiendo desaparecido por el movimiento revolucionario las autoridades nacionales, las provincias volvieron encargar interinamente las relaciones exteriores al gobernador de Buenos Aires. En 1862, por fin, reintegrada la nacin y reconstituidos los poderes pblicos, hemos entrado al orden normal, en cuya virtud el Congreso y el poder ejecutivo de la nacin tienen la representacin exterior del pas. 5. De esta atribucin, fundada en principios y en nuestras tradiciones, se siguen otras que corresponden igualmente al gobierno nacional.

TERCERA PARTE, CAPTULO I

Primera, la facultad de hacer la paz y declarar la guerra. Segunda, la facultad de organizar y gobernar el ejrcito y la armada naval; tercera, la de expedir cartas de corso y represalias, guardando los principios del derecho internacional. 6. La segunda categora de atribuciones que me he referido, es aquella en cuya virtud compete al Congreso Nacional legislar sobre el comercio y la navegacin. La legislacin sobre el comercio abarca tres casos. Primero, el comercio exterior; segundo, el comercio interprovincial; y tercero, el comercio con las tribus indias. 7. El comercio exterior envuelve cuestiones de relaciones internacionales.El comercio de provincia provincia envuelve gravsimas cuestiones de inters comn y de solidaridad intereses efectivos, entre los pueblos que componen la nacin. El comercio con las tribus indias, envuelve cuestiones de soberana territorial; y en los Estados Unidos de Norte Amrica es objeto de reglamentaciones especiales. La legitimidad de la regla en cuya virtud esta facultad pertenece al gobierno federal, no puede ser por consiguiente ms clara, adems de estar abonada por el ejemplo de todas las federaciones contemporneas. 8. De esta atribucin se siguen otras, que perteneceran al gobierno federal aunque la Constitucin categricamente no lo estableciera as. La primera es la facultad de legislar exclusivamente sobre aduanas.

CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

La anarqua, y la dictadura que de eila result enervaron la bra moral y cvica de este pas a mismo tiempo que empobrecieron su organismo econmico; y para demostrarlo bastaranos slo recordar en breves palabras la legislacin vigente en la Repblica Argentina, en materias aduaneras, en la poca de Rosas. En aquel perodo cada provincia legislaba por s sola en este punto: los derechos de trnsito eran rentas provinciales; y el establecimiento de los derechos de trnsito nada menos importaba que el establecimiento de aduanas interprovinciales, es decir, la reduccin del comercio interno del pas las mismas condiciones y su sujecin las mismas trabas, que el comercio internacional. Rosas, en algunas oportunidades, y singularmente en un mensaje de 1848, se empeaba en aconsejar las provincias que renunciaran esta fuente de renta, manifestando los inconvenientes que entraaba para la riqueza general y para la unidad de los pueblos entre s. No creo que procediera sinceramente; primero, porque el consejo era bueno; y en segundo lugar, porque si l hubiera positivamente deseado obtener una modificacin en la legislacin aduanera, as como haba conseguido corromper la conciencia, alterar la moral, destruir todas las leyes y modificar por completo las condiciones de la vida de la nacin, habra sin duda alguna llevado su omnipotencia hasta conseguir deseo tan razonable.

TERCERA PARTE, CAPTULO I

La Constitucin de 1853 estableca ya los principios esclarecidos por nuevas discusiones y an por alguna reforma de detalle en la Constitucin, cuando fu revisada en 1860; pero tan vigorosamente radicado estaba ya el principio de la unidad aduanera y de la unidad intrnseca de los intereses econmicos de la nacin, que cuando en 1856 dict el Congreso de la Confederacin la ley llamada de los derechos diferenciales, ley de guerra contra la provincia de Buenos Aires que se encontraba entonces separada de la nacin, una de sus clusulas estableca categricamente que los productos de esta provincia seran libres en su circulacin en el territorio de la Repblica, bajo el concepto de ser productos nacionales. 9. Algunos han argumentado que las provincias tienen deben tener facultad para establecer derechos de exportacin, y se han apoyado para ello en dos razones.Han dicho, que el objeto en vista del cual la Constitucin ha establecido que el Congreso legisla sobre comercio, es el de establecer leyes uniformes respecto del comercio exterior; y han alegado el ejemplo de los Estados Unidos, nacin federativa como nosotros, cuya Constitucin, no obstante tender la unidad en materia de legislacin mercantil, autoriza tambin la facultad de los Estados para establecer derechos de exportacin. Estas dos observaciones se destruyen fcilmente. La primera, porque no es menester razona: miento de ningn gnero para probar que legislar sobre la exportacin es (exactamente lo mismo

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

que legislar sobre la importacin) reglamentar el comercio exterior; y la segunda, porque no es exacto que en los Estados Unidos tengan los Estados particulares la facultad de dictar leyes, estableciendo derechos de exportacin.La Constitucin slo consiente que puedan establecer algunos pequeos impuestos la exportacin con el objeto de costear los servicios que la ejecucin de sus leyes parciales de polica demandan, pero con la obligacin estricta de entregar al tesoro federal todo el exceso que resulte del monto total de dichos impuestos, una vez cubiertos los gastos particulares que pueden ser afectadas. O. Otra consecuencia que se sigue tambin de la capacidad de la nacin para legislar sobre materias mercantiles, es la de dar leyes sobre bancarrotas. En los Estados Unidos, sin embargo de que el Congreso no dicta leyes generales en materia civil, (puesto que toda la legislacin del orden puramente social pertenece cada uno de los Estados), la legislacin sobre bancarrotas tiene carcter nacional, y la Constitucin lo ha establecido as, como una consecuencia forzosa de la facultad genricamente conferida al Congreso de legislar sobre materias mercantiles. 11. Est en el mismo caso la legislacin sobre moneda y su falsificacin; puesto que la moneda es el medio universal de los cambios y un resorte de unidad. La facultad en cuya virtud puede el Congreso establecer Bancos intervenir en los de emisin que se funden bajo la autoridad

TERCERA PARTE, CAPTULO I

11

de las provincias, es armnica tambin con este anhelo de uniformar ei movimiento mercantil y sus reglas. En idntica razn se funda la facultad conferida al gobierno general para establecer un sistema uniforme de pesas y medidas; tanto ms cuanto que la tendencia de los pueblos modernos, conduce la unidad universal sobre esta materia; y hoy da no slo est regida por una ley nacional, sino por una ley internacional, en virtud del tratado firmado por la Repblica Argentina en 1877. 12. Est facultado tambin el Congreso para dictar leyes especiales y las autoridades federales para intervenir exclusivamente en todos los casos de piratera. Los casos de piratera envuelven cuestiones de seguridad del comercio; y desde que corresponde exclusivamente al gobierno federal, estatuir una legislacin sobre materias mercantiles, es claro que deben corresponderle tambin todas las facultades requeridas para garantir su seguridad. Adems, envuelve cuestiones relativas al ejercicio de la soberana que todas las naciones tienen en los mares libres; y por consiguiente, es claro que siendo (del punto de vista de las relaciones exteriores) la Repblica Argentina un Estado, ella le corresponde el ejercicio de esta facultad, como de todas las que comprometan intereses internacionales. 13. Las facultades que reuniremos en el tercer grupo son aquellas en cuya virtud el Congreso

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' CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

puede legislar sobre ciudadana y naturalizacin. La Constitucin se propone asegurar la libertad civil y garantirla por medio de la libertad polticaEstatuir sobre ciudadana es equivalente reglamentar el ejercicio de la libertad poltica. Por consecuencia, es claro que esta atribucin est regularmente conferida al gobierno federal. Respecto de la naturalizacin, la cuestin es todava ms clara. No insistir sobre lo que nuestra Constitucin y nuestras leyes establecen positivamente sobre esta materia, ni sostendr que la ley argentina sea en absoluto y en todos sus detalles acertada; creo, por el contrario, que no ha consultado suficientemente todas las cuestiones de derecho internacional que afecta una ley de naturalizacin; y pienso que se ha faltado en ella la prudencia exquisitamente observada en la ley (que bajo este punto de vista pudiera servir de modelo) promulgada en Suiza en 1876; pero eso mismo demuestra la necesidad de que las leyes de naturalizacin sean dadas por la autoridad que representa al pas ante el extranjero y que maneja las relaciones exteriores. 14. La cuarta categora de estas atribuciones inviste al gobierno federal con las facultades del patronato nacional. Sobre este punto me he explicado tambin ya en todo lo sustancial. Todas las Constituciones escritas de la Repblica Argentina han establecido, al revindicar el dere-

TERCERA PARTE, CAPTULO I

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cho de patronato, que deba ejercerlo Ja autoridad nacional. Dos razones capitales se han alegado este respecto: primera, el fundamento atribuido al derecho de patronato; segunda, la condicin de las creencias religiosas en la Repblica Argentina. Se ha sustentado que el derecho de patronato es inherente la soberana nacional y observando la uniformidad de creencias existentes en el pas, se ha concluido que el ejercicio del patronato debe pertenecer al gobierno general de la nacin. Que la primera afirmacin es falsa y sofstica, no lo repetir aqu ni me empear en demostrarlo de nuevo. La segunda observacin da razn suficiente de por qu una vez consentido el derecho de patronato, se ha separado la Constitucin argentina de la doctrina este caso aplicable y que contiene la de los Estados Unidos. La primera clusula escrita en Norte Amrica, respecto de religin y tendente separar la accin del Estado de la accin religiosa, es una de las enmiendas de la Constitucin federal en la cual se declara que el gobierno federal no dictar leyes sobre la materia. El objeto que los Estados al sugerir esa enmienda se proponan, era tan slo prohibir al gobierno federal que interviniera en asuntos religiosos y reservar los Estados particulares plena autoridad para estatuir sobre ellos; inducindolos proceder en ese

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

sentido la divergencia de creencias entre los Estados. En la Repblica Argentina la uniformidad de creencias exista; y por consecuencia la legislacin deba ser diversa. Bajo la dictadura de Rosas, el encargado de las relaciones exteriores, estaba tambin encargado del ejercicio del patronato en cuanto afectaba aqullas; pero en materia de puro orden interior perteneca las provincias, no obstante lo cual, Rosas expeda exequtur breves de intereses puramente personales y que deban tener ejecucin en territorio extrao al de la provincia de Buenos Aires. La Constitucin actual declara que el derecho de patronato es ejercido por el presidente de la Repblica y que corresponde al Congreso organizar su ejercicio. El Congreso ha prescindido hasta este momento del deber de dictar la ley correspondiente. En 1855 el vice-presidente de la Repblica, en ejercicio del poder ejecutivo nacional, dict un decreto en el cual se establece que hasta tanto que el Congreso dicte la ley reglamentaria del ejercicio del patronato, el vice-patronato pertenecer las provincias. La nulidad de este decretu salta los ojos. La facultad de reglamentar el derecho de patronato es facultad del Congreso. El poder ejecutivo nacional no est habilitado, en este ni en ningn otro caso, para reemplazar la accin del Congreso y suplir su silencio.

TERCERA PARTE, CAPTULO 1

Hay delaraciones de constituciones provinciales en cuya virtud ciertas provincias se declaran de derecho investidas con el ejercicio del vicepatronato. La Constitucin nacional, ley suprema del pas, dice que el patronato pertenece la nacin y que su ejercicio ser reglamentado por el Congreso. Luego estas declaraciones de las Constituciones de provincia no tienen m a y o r validez que el decreto del poder ejecutivo de 1855. 15. Coloco en la quinta categora la facultad conferida al gobierno federal para arreglar los lmites de la nacin, fijar los de las provincias y resguardar las fronteras y manejar las relaciones con los indgenas. La primera de estas facultades, es decir, la de arreglar los lmites de la nacin, es evidentemente una cuestin de relaciones exteriores. La facultad de fijar los lmites de las provincias procede del carcter especial que tiene nuestra federacin y difiere de las conferidas al gobierno de la Unin por la Constitucin norteamericana, en virtud de antecedentes que explicar en oportunidad. Respecto de la tercera, es decir, de la facultad de resguardar las fronteras y manejar las rela' ciones con los indgenas, poco tendr que decir. Los estatutos de los Estados Unidos establecen que los territorios indios son de dominio nacional; pero que las tribus salvajes disfrutan de su posesin sin poder trasmitirla soberana extranjera, y sujetndose todas las limitaciones

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

que se hagan necesarias para servir los intereses de la raza blanca. En consecuencia de este estado intermediario de los indios en conexin con el soberano del territorio, ellos estn bajo el patrocinio del gobierno federal, que segn leyes de 1869 y 1870, lo ejerce por intermedio de una corporacin especial elegida por el presidente. Nuestras leyes no han definido la condicin de los indios; pero el punto de partida de nuestras relaciones con ellos, como el de la fundacin de nuestra sociedad, es la conquista del territorio por los hombres de nuestra raza; y el hecho de reconocerles facultad para gobernarse segn sus costumbres, concurre demostrar que su situacin respecto del gobierno argentino, es exactamente idntica la de los indios de Norte Amrica respecto del gobierno civilizado de los Estados Unidos. Por otra parte, en la Repblica Argentina se ha reconocido los salvajes lo que los Estados Unidos les niegan, por ley de 1867, es decir, la facultad de hacer tratados, y la correlativa de hacer la guerra como extranjeros. Siendo todo esto as, se percibe fcilmente que en el dominio del territorio de los indios y en sus relaciones con la poblacin civilizada y con la autoridad argentina, est comprometida una cuestin de soberana nacional; y por lo tanto, un orden de intereses forzosamente sometido la )oy federal. 16. La sexta categora de estas facultades, es

TERCERA PARTE, CAPTULO I

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la que abarca la legislacin sobre postas y correos. La uniformidad de la legislacin sobre postas, tiene por objeto facilitar la comunicacin interior; , lo que es lo mismo, consolidar la unidad econmica de las provincias y de los territorios que componen la nacin. La unidad de la legislacin respecto de los correos, afecta relaciones econmicas de la nacin con los Estados extranjeros. No slo necesita ser uniforme y nacional, segn invariable ejemplo de todas las naciones cultas, sino que tiende hoy ser universal en todos los Estados. La Repblica Argentina se ha adherido este movimiento por muchos tratados postales, y finalmente por su incorporacin la liga de Berna, en 1877. 17. La sptima categora de estas atribuciones, es aquella en cuya virtud el Congreso puede legislar exclusivamente sobre territorios y sobre sitios destinados establecimientos nacionales: todo esto en la forma, con la tendencia y bajo las limitaciones, que explicar al tratar los captulos 19 y 26 del programa 0).

(1) Vase ms adelante: Captulos VI y XIII, (N.

delEJ.
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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

CAPITULO II
MATERIAS DE GOBIERNO EX QUE LA CONSTITUCIN P E R M I T E KL

E J E R C I C I O SIMULTNEO DE LA AUTORIDAD D E L A NACIN Y D E L A A U T O R I D A D DE LAS P R O V I N C I A S L O S CDIGOS Y LA J U R I S DICCIN P R O V I N C I A L .

18. Hay materias de gobierno en que la Constitucin consiente el ejercicio simultneo de la autoridad de la nacin y de la autoridad de las provincias. 19. Represe en primer lugar que la Nacin Argentina est en formacin. Nuestro territorio es enorme; nuestra poblacin escassima. Nuestra riqueza natural remata en una lastimosa pobreza econmica. No slo no formamos una sociedad que considerada como Estado nacional tenga vigor y una complexin robusta y sangre de riqueza en ferviente circulacin por todas las arterias, sino que, consideradas las provincias argentinas como subdivisiones administrativas centros elementales de soberana poltica, advertiremos que son, en su enorme mayora, tan insuficientes incapaces de desempear su propio papel, que no pueden menos de producir una imperfeccin general del sistema federativo de gobierno.

TERCERA PARTE, CAPTULO II

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La Constitucin argentina tiene un artculo en el cual se obliga el gobierno general subvencionar aquellas provincias cuya renta no alcance cubrir su presupuesto. Esto es inslito en la historia de todas las federaciones del mundo; pero el legislador se vio forzado aceptar en la categora de provincias todos los centros que tal derecho reclamaban, cediendo los impulsos de las facciones revolucionarias y los arrebatamientos de la anarqua, aunque no tuvieran capacidad efectiva para gobernarse por s mismas, y satisfacer sus propias necesidades; en una palabra, fu menester aceptar los productos de la revolucin, porque si otra cosa se hubiera pretendido, segn el plan de Passo de 1827, la pacificacin del pas habra sido imposible, la unidad nacional no se habra consolidado, la Constitucin habra sido repelida como en 1828, por movimientos subversivos de la plebe capitaneada por caudillos. Pero, entre tanto, es urgente salir de este estado lastimoso de cosas; es menester constituir un cuerpo vigoroso fin detener una nacionalidad robusta. Cules sean los medios por los cuales puede promoverse el desarrollo econmico del pas, que es uno de los fines de la Constitucin, es asunto que estudiaremos detalladamente cuando nos ocupemos de las atribuciones concernientes al gobierno federal. Por ahora nos bastar sealarlos en general. Es menester poblar. Un argentino ilustre lo

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ha dicho: En la Repblica Argentina, poblar es gobernar.Por consiguiente, el fomento de la inmigracin es verdadera, urgente, premiosa necesidad de la Repblica. Pero si es verdad que poblar es gobernar en nuestro pas, tambin es cierto, que no vale la pena de gobernar sino se ha de poblar bien. Por eso la Constitucin ha previsto esta deficiencia de otras legislaciones y no ha autorizado al Congreso ciegamente fomentar toda clase de inmigracin, sino la inmigracin europea, es decir la inmigracin culta, la inmigracin blanca. Pero no bastara traer la inmigracin, ni colocarla: es menester fomentar y mejorar nuestra viabilidad para facilitar el cambio, sin el cual no hay valores econmicos, ni por consiguiente riqueza; y facilitar las operaciones del comercio por el desarrollo del crdito bancario. A todos estos objetos ha previsto la Constitucin, y en todos ellos permite el ejercicio simultneo de la autoridad de las provincias y de la autoridad nacional. Segn que las tierras por poblar pertenezcan al dominio nacional al de las provincias, la proteccin sobre la inmigracin y la legislacin sobre colonias, debe pertenecer tambin, y a la autoridad nacional, ya la de las provinciasLa viabilidad vecinal, la viabilidad interna de una provincia, y la que facilite la comunicacin entre dos provincias limtrofes, son, pueden ser, materia de gobierno, de legislacin y de recursos provinciales; entre tanto que la viabilidad

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general, tendente comunicar todos los puntos del territorio nacional, pertenece la autoridad nacional y debe estar su cargo. 2 0 . En materia de Bancos, la Constitucin argentina ha sido ms explcita que la de los Estados Unidos. Por eso no ha dado lugar el asunto las contradicciones en que se ha incurrido en Norte Amrica. La materia est regida en la Constitucin de los Estados Unidos, slo por dos clusulas: la primera, es la que da facultad al Congreso para arreglar el curso y valor de la moneda; y la segunda, la que prohibe los Estados hacer circular como moneda, papeles de crdito emitidos con su garanta. Respecto de la primera clusula, las interpretaciones han sido variables, en razn de los intereses que han preponderado en los consejos gubernativos en distintas pocas.As, hasta 1835, ha predominado esta doctrina: que el Congreso, en virtud de la facultad que le estaba conferida, de arreglar el curso y valor de la moneda, estaba incidentalmente facultado tambin para establecer bancos incorporarlos. Desde 1835 hasta 1860 han predominado intereses opuestos aqullos; y se entenda que un Banco Nacional, por el hecho de ser un arma financiera sobremanera poderosa, pona en peligro la soberana poltica y los derechos ella conexos, de cada uno de los Estados de la Unin. Pero desde 1860 hasta hoy da, bajo el influjo de ideas tan centralistas como

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jams han preponderado en el gobierno de los Estados Unidos, se ha entendido que es incumbencia del Congreso legislar por completo sobre la materia; y desde entonces cerca de dos mil Bancos se han establecido bajo la autoridad de la nacin y segn sus leyes reglamentarias. El enorme impuesto que gravita sobre la circulacin fiduciaria de los Bancos fundados por los gobiernos locales, por compaas particulares con cartas de los gobiernos locales, hace casi imposible la subsistencia de estos establecimientos y pone la circulacin bancada bajo la exclusiva autoridad de la nacin. La clusula que prohibe los Estados hacer circular como moneda papeles de crdito con su garanta, se ha entendido que no prohiba el establecimiento de Bancos de emisin; sino que solamente cortaba el abuso introducido, bajo la Confederacin, en cuya virtud los Estados hacan circular como moneda billetes de Tesorera, muy distintos, por cierto, del papel bancario. La ley de Bancos, de 1860, frustra casi por completo todas las consecuencias que de esta interpretacin se seguiran. La Constitucin argentina es mucho ms clara. Ela autoriza al Congreso, en el inciso 5. del artculo 67, establecer un Banco Nacional con facultad de emitir billetes y sus sucursales en las provincias; y declara que las provincias pueden autorizar el establecimiento de Bancos de emisin, previo consentimiento del Congreso. Por lo tanto, vemos que la facultad del Con-

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greso no es incidental, ni deducida por interpretacin: es explcita; como es explcita tambin la facultad de las provincias. 21. La Constitucin permite tambin el ejercicio simultneo de autoridad de parte de la nacin y de parte de las provincias en lo relativo al fomento de la industria y la introduccin de las artes tiles. Sin embargo, la facultad de las provincias en esta materia est limitada de la manera que expuse al explicar el captulo 3. del programa, y bajo los principios que esclarecer al tratar del captulo 21; es decir, est limitada por las restricciones, no explcitas pero s implcitas y concluyentes, puestas por la legislacin nacional las provincias, respecto de patentes y privilegios; y por el principio en cuya virtud las leyes nacionales, sobre sta y cualquier otra materia, son supremas y deben doblegar las legislaciones y autoridades de provincia W. 22. Otra materia de legislacin uniforme y de legislacin provincial simultneamente, es la instruccin pblica. He explicado en otra oportunidad por qu razn es legtimo que los poderes pblicos intervengan en materias de enseanza. En la instruccin no solamente estn comprendidos intereses privados; estn tambin envueltos gravsimos intereses sociales, y eso legitima la accin legal. Y los intereses sociales envuel(1) Vase Tomo 1. de este Curso, pgina 202; y ms adelante, Captulo VIII. - (N. del EJ.

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tos en la instruccin pblica son tales, y de tal magnitud, que deben excitar el esfuerzo comn y solidario, condensado en todos los grados jerrquicos de gobierno,el municipio, la provincia y la nacin. 3 3 . Es tambin facultad concurrentemente ejercida por la nacin y las provincias, la de levantar renta, imponiendo contribuciones directas indirectas. Hay una excepcin esta regla. Las provincias no pueden en ningn caso imponer derechos la importacin ni la exportacin de productos; porque esto es de exclusiva facultad nacional. El poder de las provincias y de la nacin de levantar simultneamente renta, nace de que la Constitucin organiza gobiernos con poder para conservarse y autoridad directa sobre las personas y las cosas, en el radio de sus funciones. Se sigue de aqu que no teniendo otras limitaciones, las provincias y la nacin pueden establecer impuestos sobre las mismas bases, que recargen, aunque en distinta forma, los mismos valores: salvo siempre la prioridad de la nacin para recaudar los suyos, segn lo explicar en otra oportunidad. 24. Finalmente, he dicho que uno de los objetos que la Constitucin se propone es afianzar la justicia. Este mvil envuelve dos propsitos: primero, el de regularizar el orden social; segundo, el de hacer efectivos los estatutos que con ese objeto

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se han formulado; de otro modo: legislar y aplicar las leyes. La primera funcin pertenece la nacin y subsidiariamente las provincias. El inciso 11 del artculo 67 de la Constitucin, dice que corresponde al Congreso dictar los cdigos civil, penal, comercial y de minera. Y el artculo 108, autoriza las provincias dictar estos cdigos entretanto que el Congreso no lo haya hecho. La segunda facultad, es decir, la de hacer efectivos los estatutos legales, la de administrar justicia, corresponde simultneamente la nacin y las provincias, segn que las personas cosas comprometidas en los juicios cayeren bajo una otra jurisdiccin. Teniendo facultad las provincias y la nacin, teniendo, ms bien que facultad, deber de organizar tribunales para asegurar la recta administracin de la justicia, se sigue que la nacin y las provincias respectivamente tienen plena facultad para organizar el procedimiento judicial; y el procedimiento judicial es una rama del derecho. La facultad de las provincias, bajo este punto de vista es amplia ilimitada. Aunque se trate de legislaciones dadas uniformemente para la nacin; aunque esas legislaciones, como ha sucedido en la Repblica Argentina con el cdigo de comercio, hayan tenido en cuenta determinadas organizaciones judiciales existentes al tiempo en que fu puesto en vigencia, las pro vincias pueden alterar esas jurisdicciones y la

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organizacin de los tribunales, como la provincia de Buenos Aires lo ha hecho, suprimiendo los antiguos tribunales de gremio para establecer en materias de comercio tribunales letrados, sin que se entienda que esto importa un abuso por parte de las provincias, una extensin exorbitante injustificada de sus atribuciones. 2 5 . La disposicin del inciso 11 del artculo 67 de la Constitucin, que faculta al Congreso para dictar los cdigos civil, penal, comercial y de minera, era inslita en las Constituciones federales hasta la organizacin del Imperio Alemn. La uniformidad de legislacin en Alemania corresponde al anhelo de absorcin por parte de la Prusia. En toda otra nacin federal anterior aquella Constitucin, y posterior anterior la argentina, la legislacin civil, penal, comercial, etc., son declaradas de exclusiva competencia de las provincias; pero se han alegado razones verdaderamente poderosas para abonar el acierto con que la Constitucin ha conferido al Congreso esta autoridad. En primer lugar, se arga con la carencia de elementos cientficos bastantes en las provincias para acometer una reforma de la legislacin que era necesaria fin de adecuarla los principios establecidos en la Constitucin Nacional. En segundo lugar, se observaba que existiendo una unidad tradicional en el derecho y en la legislacin en el pas, ningn inconveniente serio haba para atribuir al Congreso la facultad de

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dictar los cdigos, puesto que ninguna regla con suetudinariamente establecida en una provincia, vendra ser derogada, ningn inters herido, ningn derecho violado por la unificacin dada las leyes del orden civil. Puede aadirse tambin que por medio de la jurisprudencia, las provincias estn en aptitud de formarse un derecho consuetudinario adecuado su ndole especial, aunque se desarrolle bajo una legislacin sustancialmente uniforme. 26. Pero hay una cuestin que muchas veces ha sido suscitada y resuelta en diverso sentido: No tienen las provincias facultad de arreglar la legislacin sus propias necesidades y su ndole/sino por medio de la jurisprudencia? O de otro modo,no pueden las provincias modificar alterar los cdigos sancionados por el Congreso? Y muchos han respondido esta cuestin afirmativamente, arguyendo que lo que la Constitucin ha querido es dar al Congreso una comisin de dictar preparar la reforma general de la legislacin, desempeada la cual, su poder ha desaparecido;que por lo tanto, el inciso II del artculo 67 no importa establecer que la Repblica Argentina ha de tener una legislacin uniforme y constante, sino que ha sido un medio pasajero de hacer efectivo el voto de los constituyentes, formulado en otro artculo constitucional en que se dice que el Congreso promover una reforma general de la legislacin; por donde, no encontrndose en todas las provincias, copia suficiente

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de personas de ilustracin bastante para acometer estos trabajos, que son de un elevado orden cientfico, confirieron el encargo transitoriamente al Congreso. No se puede, la verdad, sino interpretando forzada y antojadizamente los trminos de la Constitucin, dar este sentido la clusula 11 del artculo 67 de la Constitucin. Ella est envuelta en la enumeracin de las atribuciones del Congreso: y expresa una facultad en trminos igualmente imperativos y genricos, incondicionales idnticos las de cualquiera otra de las veintiocho clusulas en que se enumeran las atribuciones del Congreso. Y no es esto slo. El Congreso ha manifestado de una manera explcita, (y ningn antecedente capaz de enervar su accin, lo ha modificado) cul es la interpretacin que l da esta facultad. Cuando el cdigo civil fu puesto en vigencia, dict una ley por la cual encarga los tribunales, que le informen respecto de las deficiencias que noten en aquel cuerpo de leyes, fin de iniciar l las modificaciones que la experiencia manifieste que sean necesarias. Por consiguiente, el Congreso se considera investido, no de una comisin transitoria, sino de una facultad permanente, en perfecta identidad de condiciones con todas las que la Constitucin le ha conferido. Y si esto no bastara, hay otro argumento concluyente: aun supuesto que pudiera inferirse, sin violentar la lgica, que la clusula que comenta-

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mos slo da una comisin transitoria al Congreso, la clusula categrica del artculo 108 de la Constitucin, hace inadmisible semejante interpretacin. Esta clusula dice explcitamente que las provincias no pueden dictar los cdigos civil, penal, comercial y de minera, despus que el Congreso lo haya hecho; y es claro que si la Constitucin no quiere que las provincias dicten cdigos, tampoco quiere que enmienden los que el Congreso dict; porque si pueden enmendar un artculo, pueden enmendar un captulo; y quien enmienda un captulo, puede enmendar un ttulo y un libro; y quien enmienda todos los libros de un cdigo, hace cdigos. Puesto que la Constitucin prohibe las provincias dictar cdigos despus que ei Congreso lo haya hecho, es claro que les prohibe, de una manera ineludible, enmendar los que el Congreso haya sancionado y puesto en vigencia.

C A P T U L O 111
.MATERIAS D E GOBIKKNO E X C L U S I V A S DE LAS P R O V I N C I A S .

27. El artculo 104 de la Constitucin dice que: Las provincias conservan todo el poder no de-

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legado por esta Constitucin al gobierno feder a l , y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incoporacin. 28. No sera posible sealar cules son los lmites en que debe necesariamente encerrarse la accin del Estado, es decir, la accin de la sociedad en cuanto tiene poder para regular el orden jurdico y reglamentar todas las relaciones que se desenvuelven en su seno; porque ello vara considerablemente en el espacio y en el tiempo. Si bien es verdad que la civilizacin emancipa los hombres, no es verdad que los emancipe porque envuelva una indefinida disminucin del gobierno. Los emancipa en dos sentidos: porque, haciendo de ellos verdaderos dominadores de la naturaleza, los liberta de todas las presiones que las fuerzas ciegas ejercen sobre los espL ritus poco cultivados; y porque, levantando sobre todos los caprichos y todos los movimientos anrquicos, el imperio de la ley como regla superior de los actos, los liberta de la tirana de las pasiones ajenas. Pero, quien estudie la historia, no puede menos de reconocer que, lejos de acarrear la cultura de los pueblos una disminucin gradual del gobierno, entraa su aumento siempre creciente, porque cada paso que da el hombre en la senda de la civilizacin determina una nueva necesidad, crea una nueva relacin, y por consiguiente hace menester una nueva regla. Nada ms sencillo que el gobierno de los pue-

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blos que se encuentran en completa barbarie. Observando solamente el lenguaje de las tribus primitivas se ver que es comn en ellas carecer de palabras para determinar todos los matices diferenciales de estos distintos conceptos, tan claros sin embargo en el espritu de las sociedades cultas: la condicin, el Estado, la ley;confundidas, sobre todo en las lenguas indgenas de Amrica, en un solo concepto y expresadas por una sola palabra. A medida que la sociedad se perfecciona se desprende su autoridad; y por consiguiente va acrecindose su imperio, sus facultades de legislar, su poder de subyugar bajo las reglas que define. An dentro del radio de las naciones civilizadas esto se observa hoy mismo.En todos los pueblos neo-latinos el derecho mercantil, por ejemplo, forma un ramo particular de las ciencias jurdicas.Entre tanto, no es sino un tratado del derecho civil; pero la sociedad romana lo haba desdeado; de suerte que su respecto eran imperfectsimas las fuentes histricas del derecho contemporneo. Exactamente sucede lo mismo con todas las otras esferas de la actividad humana. Hoy da las naciones cultas tienen captulos de legislacin que eran desconocidos por las sociedades que nos precedieron; y, sin retroceder mucho en el tiempo pasado, se observar que la legislacin sobre ferrocarriles, sobre telgrafos, sobre el crdito bancario, son actos nuevos de autoridad

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ejercidos por la sociedad, y determinados precisamente por los adelantos de la cultura general que tienden emancipar los pueblos, pero emanciparlos por el imperio de la autoridad y de la ley. Ahora bien: si la extensin de la autoridad del Estado no puede ser fijada a priori y universalmenie por ningn lmite, es necesario que las instituciones capitales de una sociedad, provean sus necesidades eventuales y este aumento progresivo de poder que necesita para desempear su papel. 2 9 . Las facultades del Estado, segn el estatuto fundamental de la Repblica Argentina, han sido compartidas entre la nacin y las provincias; pero las facultades que corresponden al Estado nacional estn categricamente definidas en la Constitucin. Todas las atribuciones pertenecientes que puedan pertenecer al gobierno, que no estn definidas en la Constitucin; todas aquellas cuyo ejercicio sea menester en cualquier ocasin en virtud de ulteriores necesidades sociales no previstas por el pueblo y sus representantes al tiempo de sancionar la ley fundamental de la Repblica,pertenecen las provincias siempre que de ello no se siga perjuicio ni la unidad nacional ni la supremaca de la Constitucin y de las leyes de la nacin. 3 0 . Tal es el espritu y significado de la declaracin contenida en el artculo 104 de la Constitucin; y aado que ella es razonable, porque ne-

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cesidades que eventualmente pueden precisar al Estado asumir atribuciones p a r a dictar leyes sobre materias que hoy escapan la legislacin, varan segn la naturaleza de cada regin, segn la densidad de la poblacin, segn la clase de trabajo que se consagre cada grupo. Ahora bien, una legislacin de este gnero necesita ser adecuada cada sitio.Y una de dos: es dada en los Estados unitarios en la forma y segn los procederes adoptados por la prctica parlamentaria de Inglaterra en sus bilis particulares, combinndose con la extensin y caracteres que all tiene el derecho de peticin; es menester, dada la organizacin federativa del gobierno, ceder las provincias competencia y exclusiva autoridad fin de que cada una de ellas la dicte. 31. Y no slo desprendo del articulo 104 esa interpretacin, y no slo la justifico con este breve raciocinio; sino que tambin puedo justificarla atendiendo los antecedentes histricos de esta clusula de nuestra ley fundamental. La serie de leyes provinciales dictadas en 1851, creando una dictadura general en la Repblica, conferida don Juan Manuel Rosas, bajo el nombre de Jefe Supremo de la Confederacin Argentina, no forma un estatuto constitucional: es un producto anmalo y efmero, hijo del punto en que la abyeccin cvica lleg su mximum. Esa ley desapareci con la tirana, por otra parte, y qued la Repblica, al tiempo de dictar3

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se la Constitucin, teniendo como nico antecedente escrito y como nica ley orgnica de su existencia en cuanto nacin, el tratado cuadriltero, el pacto de 1831. Ahora, el pacto de 1831 no fomentaba la vida nacional, no le criaba un organismo sino para servir un solo linaje de intereses: los intereses envueltos en las relaciones exteriores. Fuera de ellas, las provincias conservaban una plenitud completa de soberana. La Constitucin cria el gobierno federal, le confiere atribuciones limitadas, y declara que las provincias conservan ntegros todos los derechos que en virtud del pacto de 1831, cuyo carcter constitucional es evidente, posean, con excepcin de aquellas atribuciones que la Constitucin confiere al gobierno federal. De suerte que, histricamente puede demostrarse tambin que el artculo 104 de la Constitucin argentina tiene un mismo sentido idntico significado que la parte concordante de la enmienda 10 de la Constitucin de los Estados Unidos de Norte Amrica. 32. De aqu se sigue, que aunque la facultad gobernante de las provincias, sea definida y circunscrita por la autoridad de la nacin, y derive de una ley que no viene del consentimiento de Estados independientes, sino de la voluntad soberana de otra entidad de derecho que el prembulo de la Constitucin llama el pueblo de la Nacin Argentina; de todas suertes, dentro de estos lmites, es plena, y reviste todos los atributos de la soberana.

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3 3 . Por eso cada provincia no constituye solamente una circunscripcin administrativa, sino un verdadero Estado; y este Estado tiene por rgano un gobierno completo, dividido en las tres ramas en que para sus funciones equilibradas y regulares necesita ser compartido; un poder legislativo, un poder ejecutivo y un poder judicial; y es completa y absolutamente independiente en su disciplina administrativa y en su rgimen policial. 34. En consecuencia de esto, los artculos 5. y 105 de la Constitucin declaran, que las provincias se dan sus propias instituciones locales; que se rigen por ellas y eligen sus funcionarios sin que el gobierno federal en ningn caso tenga la mnima intervencin en tales operaciones; que cada provincia debe dictar para s una Constitucin, la cual, sin embargo, impone ciertas condiciones, cuyo acierto resaltar con un brevsimo comentario. 3 5 . Las condiciones que deben revestir las Constituciones de provincia estn determinadas en el artculo 5. de la Constitucin. Ante todo, el gobierno que han de organizar las provincias ha de revestir la forma republicana. Desde que la Nacin Argentina forma un solo Estado que se constituye en forma federativa, bajo la autoridad de la nacin, y el Estado nacional constituido por la Constitucin es representativo y republicano, se sigue necesariamente que no puede subsistir si cada una de las pro-

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vincias, al organizar su gobierno, establecen un Estado discordante, en su esencia y en su forma, con el Estado nacional. Se puede concebir que un gobierno federal, cuyo Estado nacional sea organizado bajo la forma monrquica subsista cuando alguna de sus partes integrantes tienen una forma de gobierno republicano; pero es inconsistente, y lo rechaza la lgica y r e p u g n a al buen sentido, que siendo republicano y representativo el Estado nacional, puedan ser monrquicos de cualquiera otra forma, los E s t a d o s particulares. 3 6 . Las Constituciones de provincia, segn otra de las condiciones establecidas por el artculo 5. de la nacional, deben conformarse con las declaraciones y garantas de la Constitucin federal. Los gobiernos de provincia son fundados con objetos concordes con los que ha tenido en m i r a el pueblo al fundar el gobierno nacional. Esos gobiernos estn establecidos, pues, para cooper a r al logro de los objetos enumerados en el prembulo de la Constitucin. Ahora, si se consintiera que los gobiernos de provincia contrariaran esos objetos, que la legislacin de las provincias no conspirara al mantenimiento de todas las garantas y la consolidacin de todos los derechos declarados y solemnemente reconocidos en la Constitucin Nacional, se habra producido una obra monstruosa y la Constitucin se arruinara por su propio ejercicio. 37. La tercera condicin es que aseguren la administracin de justicia.

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Sabemos que la funcin capital de la soberana es asegurar el derecho. Afianzar la justicia, lo que es lo mismo, organizar medios permanentes y eficaces de dar cada uno lo que es suyo, y de reprimir y castigar todos los actos que violan la justicia agravian derechos individuales colectivos, es uno de los objetos que la Constitucin Nacional se ha propuesto conseguir; y como sabemos, el procedimiento judicial, la jurisdiccin de los tribunales en la mxima parte de los casos, corresponde las provincias, en virtud de lo establecido por el inciso 11 del artculo 67 de la Constitucin y otro concordante, de cuyo comentario nos ocupamos en la conferencia anterior. Se sigue de aqu, que la nacin ha procedido con la ms rigurosa sujecin los buenos principios y en estricta legitimidad, cuando exige las provincias, como condicin para la garanta de sus Constituciones locales, que aseguren la administracin de justicia. 38. Exige tambin que aseguren el rgimen municipal. El rgimen municipal es una de las necesarias ineludibles consecuencias del principio federalista. Cada grupo circunscripto de poblacin debe tener facultad para gobernar sus intereses particulares; porque es lgico, si la sociedad se desarrolla por la generacin sucesiva de las entidades orgnicas que la constituyen, que cada uno de sus grupos solidarios, desde los ms elemen-

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tales hasta los de ms amplia extensin y formas ms cabales, desde que tenga un inters circunscripto y capacidad para manejarlo, se gobierne en conexin con l, sin sujecin estricta las autoridades superiores del Estado. Hemos dicho que se apodera de las sociedades una necesidad creciente de gobierno medida que se civilizan, y es verdad; pero corren gravsimo peligro si concentran en un solo ncleo de autoridad toda la masa de poderes que las necesidades de la vida civilizada hacen nacer sucesivamente en el curso de su desarrollo histrico. El rgimen municipal tiene, pues, esta ventaja: que sin disminuir la accin gobernante de la sociedad, estorba la aglomeracin del poder en manos de las autoridades centrales de una provincia de una nacin. Adems, consulta esta otra: que prepara los hombres, por la prctica de los negocios domsticos, para los trabajos ms complicados que obliga todos los ciudadanos un rgimen de libertad poltica en un gobierno, sobre todo, republicano representativo. 3 9 . La otra condicin es que aseguren la instruccin primaria. Yo no necesito aqu exaltar la importancia de este medio de difundir las nociones elementales en el espritu de los nios, y de preparar los hombres para las grandes y austeras responsabilidades de la vida. Est justificada tambin la legitimidad de los actos por los cuales el Estado interviene en el manejo de la educacin pblica,

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como est justificada la simultaneidad de accin, consentida por la Constitucin entre la nacin y las provincias. Slo debo observar que la Constitucin, cuando establece que las provincias deben asegurar la instruccin primaria, no les exige lo imposible: les reclama slo su mximum esfuerzo; la consagracin de la mayor suma de recursos y el mayor anhelo la consecucin de estos grandes fines. Sera, en efecto, quimrico y temerario empeo el de la Constitucin si exigiera como condicin indispensable para garantir la organizacin de una provincia, el que cada una de ellas asegure todos sus habitantes los beneficios de la educacin primaria; porque hay razones de orden material que hacen imposible su realizacin. La Repblica Argentina tiene una poblacin de dos millones de habitantes esparcidos en cuatro millones de kilmetros cuadrados de territorio. Hay provincias, aun aquellas ms pobladas, como las de Buenos Aires, Santiago y Tucumn, en las cuales la poblacin apenas puede distribuirse en razn de dos habitantes por kilmetro cuadrado. Las hay, como la Rioja y otras de las menos pobladas an, en las cuales apenas puede calcularse que existe un habitante en razn de dos tres kilmetros cuadrados de territorio. En una poblacin de esta manera dispersada, es totalmente imposible, y la experiencia lo demuestra, derramar sobre todos, los beneficios de la educacin.

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As, la provincia de Buenos Aires, que es la ms poblada de todas, y tiene cerca de setenta centros de poblacin, entre ellos una ciudad de 200.000 almas, no ha conseguido, pesar de esfuerzos constantes y anhelosos, llegar educar ni an la mitad de los nios que, segn los buenos censos de educacin, y las leyes que estos movimientos de progreso obedecen en las naciones, necesitaran recibir educacin. Pero si esto es imposible en Buenos Aires, es evidentemente imposible en todo el resto de la Repblica que se encuentra en situacin menos favorable que esta provincia, para conseguir resultados anlogos. No exige, pues, 1 & Constitucin las provincias sino esfuerzos generosos, persistentes y constantes para conseguir el gran objeto de civilizar l a s masas por medio de la educacin: como les pide prudencia, firmeza y lealtad para organizar una administracin de justicia; y les pide obediencia y respeto las leyes para conceder todos los centros que son capaces de gobierno propio, los beneficios de la libertad municipal. 4 0 . Dentro de estas condiciones, dice el artculo 5. de la Constitucin, la nacin garantiza cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones locales. La Constitucin de 1853, fin de asegurar que en ningn caso las provincias, al tiempo de darse su Constitucin, pasaran de los lmites ni prescindiran de las condiciones definidas por sus clusulas, estableci que deban ser sometidas la aprobacin del Congreso.

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Este mandamiento constitucional fu suprimido en la revisin hecha en 1859 y 1860; y si consideramos que no tiene valor ningn estatuto provincial, sea reglamento administrativo, sea ley orgnica secundaria, sea estatuto constitucional, con tal que se oponga la Constitucin Nacional; y que la Constitucin Nacional establece resortes normales para reducir unidad todas las legislaciones que tiendan separarse de sus principios; veremos que aquella reforma fu aceptada. El medio actualmente establecido para evitar que degeneren las Constituciones de provincia es ms eficaz y menos vejatorio que el primitivo. 41. De la independencia relativa de las provincias, se sigue tambin su capacidad para manejar las rentas y para imponer contribuciones; facultad que deben ejercer, atenindose: primero, las limitaciones de que nos ocupamos en la leccin anterior; teniendo en consideracin, en segundo lugar, que en ningn caso les es lcito imponer contribuciones sobre bienes establecimientos nacionales; porque sera repugnante la situacin de un establecimiento nacional sujeto contribucin provincial, por cuanto eso importara hacer la nacin tributaria de las provincias. 42. Las provincias pueden tambin, y en virtud de esta facultad de disponer de sus bienes y organizar sus rentas, sacar provecho de las tierras pblicas de su propiedad, ya sea colonizndolas, ya sea hacindolas productivas por cualquier otro sistema.

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La nica cuestin que puede presentarse con este motivo, es la de establecer: qu tierras pblicas pertenecen las provincias; y cules pertenecen la nacin? Igual duda se suscit en los Estados Unidos de Amrica, bajo los artculos de confederacin. Los Estados particulares se consideraban propietarios de toda la tierra despoblada, en virtud de sus cartas ereccionales concesiones primitivas. LosEstadosUnidos alegaban para considerarse dueo de ellas, la necesidad en que la nacin se encontraba de tomarlas como una fuente de recursos. Era menester, decan, consolidar la enorme deuda que gravitaba sobre la nacin; y para consolidar la deuda era necesario tener valores sobre los cuales fundar responsabilidades y garantirlas. Tambin prevean la necesidad de ulterior ensanche de la sociabilidad de los Estados Unidos, la conveniencia que habra de crear nuevos Estados iguales en independencia y derechos los primitivos Estados de la Unin; y alegaban como ttulo de su propiedad el tratado con Inglaterra de 1783, en que al hacer Ja paz con las colonias declaraba traspasados los Estados Unidos todos sus derechos sobre las tierras que hubieran estado vacantes al tiempo de la revolucin. Del punto de vista de la conveniencia, los Estados se colocaban indudablemente en mal terreno. Si las tierras vacantes deban ser consagradas la creacin de nuevos Estados, es claro que deban pasar, por conveniencia comn, ser propiedad de la Unin, hacer parte de los Es-

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tados Unidos. Si los Estados Unidos para el servicio de intereses universales del pas haban contrado la deuda, tambin es claro que estaba en el inters general de la nacin contribuir que esa deuda fuera consolidada y amortizada. Pero del punto de vista del derecho estricto, la razn no estaba de parte de los Estados Unidos. El nico ttulo que ellos alegaban era el tratado de 1783. Pero la palabra Estados Unidos, empleada por la Inglaterra en la cesin de estas tierras, qu significado tena? Significaba en boca del gobierno ingls lo mismo que en boca del gobierno norte-americano, es decir, designaba aquella entidad de derecho llamada los Estados Unidos, nacida del movimiento interno y de la capacidad de gobierno propio, adquirida por la nacin en virtud de la independencia? De cierto que no; sino que importaba tanto como decir colonias insurrectas. Por consiguiente, aquella clusula del tratado de 1783, nada probaba, slo probaba que Inglaterra haba cedido al mismo tiempo que la soberana y propiedad de las tierras ocupadas, la soberana y propiedad de las tierras vacantes. Los Estados, sin embargo, fueron sucesivamente cediendo sus tierras la nacin; y todas las vacantes que quedaron dentro de sus lmites particulares, continuaron pertenecindoles como su propiedad; pero las tierras cedidas pasaron ser propiedad de la nacin. Estos territorios han sido considerablemente aumentados por cesio-

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nes, compra y adquisiciones de otro gnero, y en ellos se han formado nuevos Estados. La regla que actualmente rige en los Estados Unidos sobre tierras pblicas, es la siguiente: en todos los Estados nuevos, las tierras pblicas pertenecen la nacin aunque estn dentro de los lmites de los Estados, con excepcin de los terrenos pantanosos y de inundacin. En la Repblica Argentina, no obstante haber precedido histrica y jurdicamente la nacin las provincias, se ha reproducido la misma contienda respecto del dominio y propiedad de las tierras vacantes. El Congreso de 1825 1826, con el objeto de atender la guerra del Brasil y de aglomerar un capital para el Banco Nacional, autoriz un emprstito de diez millones de pesos fuertes, que deba contraerse en Inglaterra, y se hizo cargo de otro emprstito de tres millones, adquirido por la provincia de Buenos Aires durante la poca de la dispersin. U n a ley de 15 de Febrero de 1826 consolid toda la deuda pblica. Con ambos objetos dispuso de las tierras pblicas existentes dentro de los lmites de la provincia para afectarlas como garanta las obligaciones contradas por el Estado; y entonces se suscit en el seno del Congreso un largo y vivsimo debate en que el partido unitario y federal sugeran resoluciones completamente opuestas, al problema que se agitaba. El partido unitario sostena que,siendo la nacin soberana, conservaba asuma todos los

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derechos que haban pertenecido la corona. Por consiguiente, si las tierras vacantes formaban una propiedad real, venan ser despus de la independencia, una propiedad de la nacin. El realengo era, por consiguiente, nacional. Pero argumentaban en contra de esta doctrina los federales, diciendo: Supuesto que eso fuera cierto, en 1820; disuelta la nacin, las provincias adquirieron plenos derechos de soberana, y por consiguiente, entraron en la posesin y goce de todas las preeminencias y los privilegios de que antes disfrutara el Estado nacional, como heredero del rey de Espaa. El realengo entonces, pas ser provincial; y en virtud de la ley fundamental de 1825, mientras la Constitucin no fuera dictada, las provincias no slo tenan facultad para gobernarse segn sus instituciones, sino que conservaban todos los derechos y preeminencias que haban adquirido durante la separacin. La doctrina de los federales fu desestimada por el Congreso, y la ley fu dada como si la nacin tuviera el derecho que los unitarios le atribuan. Y esta ley se aadi la del enfiteusis que estableci la manera de hacer productivas las tierras, sin deshacerse de su propiedad, que era menester conservar para poder hacer efectivas las responsabilidades que se las afectaba. En seguida de la desaparicin del Congreso el pas entr en la anarqua; la tirana sobrevino y nada tuvimos serio sobre la materia hasta la Constitucin.

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En nuestro orden actual esa contienda est transada por muchos principios, expuestos unos en la Constitucin, umversalmente aceptados otros. Primero, el derecho de la nacin para fijar lmites las provincias; Segundo, que los territorios fuera de los lmi^ tes fijados por el Congreso las provincias, pertenecen la nacin; Tercero, que las tierras colocadas dentro dlos lmites provinciales, pertenecen las provincias. Acaba de dictarse una ley por el Congreso, relativa al ensanche de las fronteras hasta el Ro Negro, en la cual se establece que las provincias contribuirn con un tanto por ciento del valor de las tierras, que en virtud de este ensanche, van adquirir, la prosecucin de los mismos trabajos y su segundad. Esta decisin del Congreso es legtima, porque al fijar los lmites de las provincias, y sobre todo cuando se trata por accin y esfuerzo nacional de ensanchar el dominio nacional, puede reservar para s plena propiedad sobre los territorios conquistados; h a podido dejarlos fuera de los lmites de las provincias y ha podido dejarlos dentro de ellos, pero conservando su propiedad, como conservan los Estados Unidos la propiedad de las tierras pblicas dentro de los lmites y bajo la jurisdiccin de los Estados nuevos; y por consiguiente, ha podido legtimamente ceder esa propiedad las provincias, imponindole la obligacin de concurrir con una porcin dada de su producto al adelanto de las obras y ensanche de la frontera.

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4 3 . Son adems regidos exclusivamente por las provincias, los establecimientos fundados y sostenidos por ellas, fundados y sostenidos bajo su autoridad y proteccin. Estos establecimientos pueden pertenecer dos categoras: los que no pueden ser fundados por las provincias sin consentimiento del Congreso, como los bancos; los que las provincias pueden fundar espontneamente y sin ninguna condicin, como los establecimientos de beneficencia, de instruccin pblica,, etc. 44. Prescindo aqu de los tratados parciales que las provincias pueden celebrar, porque ellos afectan ms bien sus relaciones recprocas; y paso tratar de las limitaciones puestas por la Constitucin al auto-gobierno provincial.

C A P I T U L O IV

L M I T E S E X P L C I T O S K I M P L C I T O S DEL ATO-GOBIERXO P R O V I N C I A L

4 5 . La Constitucin limita la autoridad de las provincias explcita implcitamente. 4 6 . Las limitaciones explcitas tienen por objeto general robustecer el carcter de exclusivas ciertas facultades del gobierno general; consolidar la unidad de ciertas ramas de legislacin,

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por fin, garantir la igualdad de los derechos polticos derivados del estatuto fundamental de la nacin. Podemos dividirlas en cinco grupos principales, por razn de las materias y objetos con que tienen atingencia. Primero, lmites que tienen atingencia con el encargo hecho al gobierno nacional de manejar las relaciones exteriores.Las provincias en este sentido estn inhibidas por la Constitucin p a r a recibir acreditar agentes diplomticos en el extranjero; para celebrar tratados, por consiguiente, cualesquiera que sean sus objetos y sus condiciones, con los Estados extranjeros. E s tn tambin inhibidas de armar ejrcitos y escuadras; y por consiguiente, de hacer la g u e r r a . Slo les es lcito armarse en aquellos casos premiossimos en que no haya lugar demora; y dando cuenta inmediatamente al gobierno general. Les est prohibido tambin dictar leyes sobre naturalizacin, que, como hemos visto, afectan seriamente graves cuestiones de derecho internacional. Segundo, en atingencia con el derecho de patronato investido por la Constitucin en el gobierno federal,les est prohibido admitir en sus respectivos territorios rdenes monsticas ms de las existentes; facultad reservada al Congreso por otra clusula constitucional, concordante con esta. Tercero, en atingencia con la legislacin mer-

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cantil, les est categricamenta prohibido, dictar leyes sobre comercio y navegacin, ya se trate de comercio y navegacin interior, ya se trate de comercio y navegacin exterior; establecer aduanas y derechos de tonelaje, imponer de ninguna manera el trfico mercantil, ya se trate de la importacin, ya de la exportacin;dictar leyes especiales sobre bancarrota, cuyo respecto tambin el inciso 11, artculo 67, de la Constitucin faculta exclusivamente al Congreso; acuar moneda, fijar el valor de la moneda nacional extranjera, y dictar leyes sobre su falsificacin, porque como la circulacin monetaria afecta tan inmediatamente los intereses del comercio, esta materia de legislacin debe caer bajo la exclusiva autoridad y competencia de la nacin. Cuarto, en atingencia con el propsito de la Constitucin Nacional, referente la unidad de ciertas ramas de la legislacin, les est prohibido dictar leyes de dos categoras: de orden poltico, sobre ciudadana; de orden civil, codificando. Declara la Constitucin que no pueden las provincias en ningn caso dictar leyes sobre ciudadana ni sobre naturalizacin; y aade que no pueden tampoco dictar los cdigos civil, comercial, penal y de minera, despus que el Congreso los haya sancionado. Por ltimo, en atingencia con la igualdad interprovincial, les est categricamente prohibido hacer tratados parciales de carcter polticoAl tratar de las relaciones que las provincias
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deben conservar entre s, veremos el acierto y la previsin que manifiesta esta clusula prohibitiva de la Constitucin. 47. Para que los tratados parciales que las provincias pueden celebrar entre s, con fines de administracin de justicia y para arreglar trabajos de utilidad comn, surtan todos sus efectos,, es menester que sean sometidos al Congreso. 48. Al explicar la supremaca de la Constitucin Nacional hemos de poner tambin en clara otro orden de limitaciones la autonoma local. Pero sin salir de las que surgen de la coexistencia de la soberana nacional con la soberana de las provincias, an hay que aadir como consecuencia de los principios ya enunciados otra categora de limitaciones: las que he denominado implcitas. As, puede acontecer que la Constitucin confiera determinadas atribuciones al gobierno federal, sin privar las provincias el ejercicio de una autoridad anloga, ni establecer que la facultad conferida al gobierno federal es exclusiva; pero si esa facultad es de tal naturaleza que no pudamenos de producirse perturbacin, si se legisla en diversos sentidos y por diversas autoridades, sobre la materia que se refiere;, entonces la atribucin conferida la nacin excluye por completo toda atribucin concurrente por parte de las provincias. 49. En resumen, podemos decir que las provincias invisten todas las facultades anexas la idea de la soberana social y del gobierno, con

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excepcin de las siguientes que expondr en la forma en que El Federalista las resume: primero, aquellas que hayan sido expresamente prohibidas las provincias por la Constitucin federal; segundo, aquellas que hayan sido conferidas por la Constitucin al gobierno federal como exclusivas; y tercero, aquellas que conferidas al gobierno federal, aunque no como exclusivas, sean, sin embargo, de tal naturaleza que entrae verdadera repugnancia y contradiccin su simultneo ejercicio de parte de la nacin y de parte de las provincias.

CAPITULO V
R E L A C I O N E S D E LAS P R O V I N C I A S ENTRE S . R E G L A S Y F R E N O S CONSTITUCIONALES

5 0 . Aunque el derecho de propio gobierno de las provincias tenga la extensin que se ha explicado, y por punto de partida la capacidad que en virtud del tratado de 1831 posea, ms ideal que positivamente; la verdad es que l deriva histricamente del consentimiento nacional, y jurdicamente de la ley fundamental de la nacin.

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Quiere decir, que las relaciones de las provincias entre s tienen su definicin en el carcter que la Constitucin les atribuye. 51, Cul es este carcter? Las ha reconocido como Estados independientes? Lo fueron en alguna poca? Constituyeron acaso, bajo el virreinato, entidades administrativas polticas individualizadas, que pudieran transformarse, por el hecho de la emancipacin, en Estados soberanos? No lo fueron en 1810, ni tampoco cuando en 1816, nombre de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, es decir, de la Nacin Argentina, una indivisible, se declar la independencia nacional. No lo han sido siquiera confesada y determinadamente en las pocas de dispersin que siguieron los primeros ensayos de organizacin nacional en 1820, 1822, 1829 y 1831. Luego, la Constitucin les atribuye su verdadero y propio carcter. Son centros orgnicos establecidos para la administracin y gobierno general de la Repblica; son provincias, no son Estados: son subdivisiones de un Estado y no entidades soberanas; ni, por consiguiente, partes contratantes en una alianza revocable. 52. De aqu que las relaciones que entre ellas median son de un carcter permanente; quiere decir, que su subsistencia no depende de su voluntad antojadiza, ni de las cambiantes de las pasiones, ni de los consejos del inters que variablemente predomine en determinados momentos. Esas relaciones, adems, son iguales; quiere

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decir, que no pueden soportar alteracin de una provincia respecto de otra entre distintos grupos de provincias, sino que vinculan todas ellas en obligaciones y en derechos perfectamente idnticos; y son, por fin, definidas, es decir, que no pueden tener otro carcter, otra extensin, otra tendencia, otra naturaleza, otras formas, sino aquellas que categricamente les atribuye la Constitucin Nacional, 5 3 . Las provincias pueden celebrar entre s tratados parciales.La Constitucin lo declara; pero aade cules son los objetos materias sobre las cuales tales tratados pueden recaer, reducindolas tres: objetos de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn. Cuando se habla de administracin de justicia, es claro que slo se alude aquellos tratados conducentes . organizar servicios de polica en los territorios limtrofes, pues no es suponible, dado lo que la Constitucin establece sobre la organizacin de las provincias, que ellas puedan establecer tribunales comunes; ya que, segn el artculo 5., cada provincia debe organizar su propia administracin de justicia. Ni pueden versar tampoco sobre la extradicin de criminales que escapan de la accin de los jueces de un territorio, guarecindose en otro, porque ella es un deber que expresamente les impone la Constitucin. Es claro tambin, que los pactos interprovinciales tendentes servir intereses econmicos,

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no pueden tener ms extensin que la facultad de las provincias en materias mercantiles.Si toda provincia le est, por regla general, prohibido, en virtud de clusulas constitucionales, legislar sobre materia mercantil, establecer aduanas, imponer derechos sobre trnsito de mercaderas, sobre productos despachados en las aduanas extranjeras, y sobre productos naturales manufacturados en la nacin, es claro que ni dos ni ms provincias, en virtud de un pacto, pueden llegar tener una facultad que ninguna de ellas en particular tiene. Los trabajos de utilidad comn que pueden por este medio proveer son muy numerosos, abarcan caminos, ferrocarriles, telgrafos, establecimientos de enseanza superior que puede convenir las provincias establecer en comn, sobre todo aquellos establecimientos tcnicos y especiales, que sean necesarios para desen- volver industrias anlogas, comunes dos ms provincias que forman regiones caracterizadas por una aptitud especial para determinadas producciones: asilos de locos, sordomudos y otros establecimientos que, en poblaciones reducidas como son las de las provincias argentinas, no pueden existir en cada una, y sin embargo, son indispensables para llenar tantos objetos de piedad, de beneficencia, de seguridad y decoro de las sociedades cultas. 54. Pero si las provincias pueden, porque la Constitucin se lo consiente, celebrar tratados parciales sobre tan gran nmero de materias,

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en ningn caso les es lcito estipular sobre materias polticas; y para estorbar que incidan en un abuso de este gnero, la Constitucin ordena <que todos los tratados interprovinciales sean sometidos a la aprobacin del Congreso. Nada ms razonable; porque cualquiera alteracin introducida en el orden de relaciones de dos ms provincias consideradas como entidades polticas, invertira el plan de la Constitucin que las ha caracterizado todas bajo una ley uniforme; y por consiguiente, corrompera el sistema federal. Si las provincias pactando aisladamente entre s, disminuyeran los vnculos que entre ellas establece la Constitucin, repulsaran deberes y abdicaran derechos definidos por la Constitucin. Si por el contrario estrecharan ms los vnculos generales y uniformes que la Constitucin echa entre todas, vendran formar grupos armados de privilegios, segn la medida y alcance de sus estipulaciones. Se concibe la federacin, es decir, el gobierno de un Estado dividido en provincias, bajo la autoridad de la soberana nacional; se conciben las confederaciones, es decir, las alianzas de Estados independientes que constituyen un centro comn de autoridad para servir determinados intereses; pero un rgimen federal compuesto de confederaciones, eso no se concibe; porque sera ingobernable, y el objeto de toda Constitucin es establecer gobiernos activos y eficaces. 5 5 . Con motivo de las estipulaciones celebra-

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das en los tratados que la Constitucin consiente ajustar las provincias y por otros muchos asuntos, pueden suscitarse entre ellas conflictos y contiendas. Tienen las provincias en nuestro orden constitucional, plena libertad para zanjarlas por medio de negociaciones, y por todos los recursos que entidades polticas, separadas entre s, emplean ordinariamente para resolver comunes conflictos. Pero en el caso de que esos medios pacficos y de avenimiento y condescendencia mutua no fueren eficaces, slo dos recursos quedan en perspectiva para resolver las cuestiones de un Estado con otro:la guerra la resolucin judicial: la guerra entre los Estados que no tienen juez comn y superior que dirima sus conflictos; la resolucin judicial entre pueblos que forman parte integrante de una sola nacin, entre naciones independientes, que voluntariamente establecen una jurisdiccin arbitral. La Constitucin prohibe las provincias hacerse la guerra, en virtud de razones que no es menester ponderar, y dice en el artculo 109, que todas las hostilidades de hecho inferidas por una provincia otra, sern consideradas como actos de guerra civil, calificados de sedicin asonada que el gobierno federal debe reprimir; aadiendo, en el mismo artculo, que todos los conflictos entre provincias deben ser sometidos la Suprema Corte de Justicia y dirimidos por ella. 5 6 . Tales son los principios y las reglas que

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rigen las relaciones de las provincias entre s; los frenos constitucionales que las sujetan; los recursos establecidos en el orden normal para prevenir las dificultades y dirimir las contiendas. La hiptesis de que estos frenos sean rotos, y estas reglas infringidas, y estos recursos sean despreciados, da lugar cuestiones que sern tratadas al ocuparnos de los estados anlogos que la Constitucin provee, y forman la materia de los captulos 49 52 del programa (*).

C A P I T U L O VI
SEGURIDADES FEDERAL. CONSTITUCIONALES DE LA INTEGRIDAD TERRITOCAPITAL

RIAL Y E L AUTO-GOBIERXO D E L A S P R O V I N C I A S . L A

57. Dice el artculo 13 de la Constitucin: Podrn admitirse nuevas provincias en la nacin, pero no podr erigirse una provincia en el territorio de otra otras, ni de varias formar(1) Esos captulos del programa corresponden la parte Estados anormales que no lleg publicarse por el autor. Vase la Advertencia del Editor, que precede al tomo primero de este Curso, pgina V I I I . (N. del E.).

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se una sola, sin el consentimiento de la legislat u r a de las provincias interesadas y del Congreso. Concuerda casi textualmente este artculo con el inciso 1., seccin 3. a , artculo 4. de la Constitucin de los Estados Unidos, y envuelve una doble garanta d l a integridad territorial y de la independencia relativa de las provincias. No parece haberse presentado la mente de los legisladores tan slo la perspectiva de que el Congreso, en algn caso, quisiera erigir una provincia en el territorio de otra, refundir dos ms provincias en una. P a r a proveer esa sola eventualidad, habra bastado declarar que el Congreso no puede dictar resolucin en tal sentido sin el consentimiento de la legislatura de la provincia interesada. Pero dice ms: que no podr ejecutarse una operacin de este linaje sin el consentimiento de la legislatura y del Congreso; de suerte que se pone en otra hiptesis: la de que dos ms provincias, en virtud de combinaciones facciosas, cediendo cualquier otro mvil, pretendieran, en dao de los intereses generales y detrimento del orden institucional la Repblica, refundirse en una sola provincia. As como se prohibe al Congreso refundir provincias sin el consentimiento de la legislatura, se prohibe las provincias refundirse sin el consentimiento del Congreso. 5 8 . Esta garanta est adems corroborada por el artculo 3. de la Constitucin.Al estatuir que las autoridades federales tengan una

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residencia sobre cuyo territorio y poblacin ejerzan jurisdiccin exclusiva, aade que no se podr disponer al efecto, de una parte del territorio de cualquier provincia, sin las mismas solemnidades, en lo que tambin concuerda con la Constitucin de los Estados Unidos, en el artculo 1., seccin 8.a, inciso 16. 59. Pero se pregunta: no es contradictorio de esta garanta de la integridad territorial de las provincias la clusula 14 del artculo 67 de la Constitucin, que autoriza al Congreso fijar los lmites de las provincias? Si por el derecho de fijar lmites las provincias, se entendiera el de subdividir caprichosamente sus territorios, incontestablemente que habra contradiccin entre aquella garanta y esta atribucin del Congreso; pero la facultad del Congreso para fijar los lmites de las provincias no tiene esa extensin; est, al contrario, limitada por la lgica de las instituciones y por el contexto de la ley fundamental. No es posible comprender con perfecta claridad y correccin, el sentido de una clusula constitucional, como el sentido de ley alguna, sin correlacionarla con todas las partes del texto que sean correlativas tengan conexin ms menos inmediata, ms menos remota con la clusula sometida crtica. La facultad conferida al Congreso no se extiende repartir territorios poblados despoblados; sino solamente fijar lmites las provincias.

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Ahora bien: en el lenguaje de la Constitucin, se entiende por provincia una entidad poltica con dominio territorial, sin el cual no hay entidad poltica concebible. Luego, se reconoce que las provincias, por el hecho de existir y de tener facultades polticas, tienen derechos territoriales. Luego, si las provincias tienen derechos territoriales, el Congreso no puede, por la circunstancia de estar facultado para fijarles lmites, cercenar su territorio, distribuirlo, privarlas de aquel que por derecho les corresponda. Fijar lmites por otra parte, tanto vale como resolver una vez por todas, cul es la extensin del territorio que en el momento de dictarse la ley posea legtimamente, y por su propio derecho, una provincia. El ejercicio de esta facultad necesita, por consiguiente, concordar con el deber de respetar el territorio de las provincias. El Congreso no puede despojar una provincia de su territorio para criar otra provincia para conferrselo otra; ni tampoco puede, porque sera absurdo suponerlo, despojar una provincia de una porcin de su territorio para criar un territorio nacional bajo su inmediata jurisdiccin. El Congreso, por consiguiente, fija los lmites de las provincias, pero no puede desposeer una provincia de los territorios poblados con derecho buena fe, y cuya poblacin forme cuerpo poltico con ellas.

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De otro modo: el Congreso slo puede fijar los lmites de las provincias; y por provincia se entiende cada grupo de poblacin constituido en centro poltico antes de la Constitucin bajo su amparo, 6 0 . Esta garanta se correlaciona ntimamente con la ofrecida por otros artculos constitucionales al autogobierno local, y est asegurada por todas las clusulas de la Constitucin, que ya hemos comentado, especialmente por los artculos 5 y 106 que las autoriza dictar sus propias Constituciones, es decir, organizar sus gobiernos; por el artculo 104 que declara que las provincias ejercen todo el poder del gobierno no delegado por la Constitucin las autoridades federales; por el artculo 105 que declara que las provincias se dan sus propias instituciones locales, se gobiernan por ellas, y eligen sus funcionarios sin intervencin del gobierno general; y por el artculo 107 que reconoce en resumen, todas las atribuciones que explcitamente ha querido la Constitucin que las provincias desempeen por su propia autoridad; y est robustecida por el artculo 3. de la Constitucin que dice as: Las autoridades que ejercen el gobierno federal residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una ms legislaturas ^provinciales, del territorio que haya de federaalizar se. 6 1 . Digo que este artculo garantiza al autogobierno provincial por dos razones:

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El sitio que ha de servir de residencia las autoridades federales ha de revestir una de estas dos condiciones; si es fraccin de una provincia ha de conservar todos sus derechos polticos como tal; si no es una fraccin de provincia, si de una provincia se le desagrega para constituirle Capital de la Nacin, ha de estar sometido la autoridad exclusiva de los poderes nacionales. La provincia que sirve de residencia las autoridades nacionales, en el primer caso y en la primera forma, adquiere una excesiva influencia, hasta llegar la desigualdad respecto de las dems provincias; en el segundo caso y en la segunda forma, sern sometidos exclusivamente la autoridad de la nacin; de suerte que si una fraccin fracciones de provincias, una provincia entera, fueran declaradas asiento de las autoridades nacionales, la provincia quedara parcial totalmente privada de su gobierno propio. Para ilustrar la cuestin, que no carece de inters, bosquejar brevemente su historia en los Estados Unidos de Norte Amrica y en la Repblica Argentina. 62. Bajo la confederacin, segn Jos artculos de 1777, el Congreso Nacional de los Estados Unidos, tena su residencia en Filadelfa, en el Estado de Pensilvania, donde funcion hasta Julio de 1783. El Congreso no ejerca autoridad sobre el territorio en que celebraba sus sesiones y estaba bajo la proteccin de las autoridades locales. Ocurri, en 1783, que un grupo de milicias, lia-

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mado al servicio de los Estados Unidos, se sublev desacatando la autoridad del Congreso. Hubo ste de acudir las autoridades del Estado, las cuales, fuera por impotencia, fuera por complicidad, anduvieron remisas en auxiliarlo, y la deficiencia de su accin oblig al Congreso buscar sitio ms tranquilo y ms seguro para la celebracin de sus sesiones. Entonces se traslad Princeton, en el Estado de Nueva Jersey, y desde entonces no pudo menos de advertirse que era incongruente con la dignidad del Congreso y de la nacin que el Congreso representaba, su dependencia de las autoridades locales de un Estado, que pudieran un da serle favorables, y otro adversas; pero que en ningn caso le criaba una situacin decorosa y propia de sus altas funciones. Por consiguiente dict una resolucin, en 8 de Octubre de 1783, el mismo ao de su traslacin de Filadelfia, en cuya virtud deba adquirir un territorio en la desembocadura del Delaware con el objeto de establecer all su residencia. Los Estados del Sud se opusieron empeosamente la realizacin de este propsito, y entonces el Congreso hubo de cambiar su resolucin, estableciendo que en adelante residira alternativamente en dos ciudades, para edificar las cuales deba adquirir los territorios que fueran necesarios: uno en la desembocadura del Delaware v otro en la desembocadura del Potomac; y entre tanto que las obras necesarias para establecer las oficinas pblicas y alojar los fun-

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cionarios en ambas ciudades fueran construidas, residiran interina y alternativamente en Trenton, capital del Estado de Nueva Jersey, y en Anpolis, capital del Estado de Marilandia. Estas dos leyes de doble capital y de doble residencia, fueron revocadas en 1784, y al revocarlas se estableci que slo se fundara una ciudad en el Potomac, y entre tanto el Congreso slo tendra una residencia transitoria en Nueva York. Andaban as las cosas, cuando fu convocada la Convencin de Filadelfia con el objeto de modificar el pacto de Confederacin, y que acometi los trabajos que dieron por resultado la trasformacin radical del orden constitucional y la sancin de la Constitucin vigente. Dos temores preocupaban, en conexin con esta materia, el nimo del Congreso. El primero eran los perjuicios que la expedicin de los negocios pblicos, la economa del erario y an la dignidad del Congreso, se seguiran de su traslacin, ms menos frecuente, de un sitio otro, agravados por la nueva organizacin que se le daba. El primitivo Congreso no tena sino una cmara; de suerte que aunque se trasladara y sufrieran algn detrimento los asuntos polticos su cargo, no eran del todo interrumpidos; pero, dividindose en dos cmaras, se tema que si cada cual estableciera caprichosamente su asiento, cambiara de sitio, obedeciendo cualquiera combinacin de partido, seria imposible la marcha del gobierno. Se procur salvar de este peli-

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gro estatuyendo en la clusula 4.a, de la seccin 5. a del artculo 1. de la Constitucin, que: Ninguna de las cmaras, durante las sesiones del Congreso, podr aplazarse sin el consentimiento de la otra, por ms de tres das, ni citarse para otro sitio que aquel en que ambas estn funcionando. Si bajo los artculos de Confederacin, que tan escasas atribuciones daban al Congreso general, se ve que era impropio de la dignidad de este cuerpo funcionar sometido la autoridad de un Estado y bajo su proteccin, ms vivamente deba presentarse el fenmeno los ojos de todos, cuando por la nueva Constitucin se daba un carcter tan elevado y tan distinto del primitivo, las autoridades federales de los Estados Unidos. Hacase as perceptible, por otra parte, el peligro que amenazaba la igualdad de los Estados por las razones que apunt antes. Porque en efecto, el centro de poblacin en el cual funciona la autoridad nacional ejerce necesariamente una influencia mucho ms directa, mucho ms viva, mucho ms enrgica sobre los consejos de los poderes nacionales que el resto de la poblacin y de las provincias; y para resolver la cuestin, se estableci en otra clusula de la Constitucin(en el inciso 17 de la seccin 8.a, artculo 1.)-que corresponda al Congreso legislar exclusivamente sobre el territorio que llegara ser asiento del gobierno de los Estados Unidos, por cesin de los Estados particulares y aceptacin del Congreso.

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Despus de dictada la Constitucin, el Congreso continu reunindose como antes de ser ella promulgada, en Nueva York; y se presentaron varios proyectos para fijar la residencia de la autoridad nacional, de acuerdo con la clusula constitucional que fracasaron; pero en 1788 y 1789, los Estados de Marilandia y Virginia cedieron al Congreso de los Estados Unidos una gran fraccin de sus propios territorios que es lo que constituye el distrito de Columbia. Una ley de 16 de Julio de 1790, declar que se fundara una ciudad en las regiones del Potomac para servir de residencia ala autoridad nacional, fijando un plazo de diez aos para las construcciones y estableciendo interinamente la sede de la autoridad federal en la ciudad de Filadelfia. Los poderes nacionales fueron instalados en la ciudad de Washington en 1800. 6 3 . En la Repblica Argentina la cuestin de la Capital de la Nacin ha sido tan debatida, ha producido movimientos tan azarosos, y an ms acaso, que en los Estados Unidos de Amrica, para llegar al estado puramente interino en que hoy nos encontramos. La primera asamblea representativa de las provincias, el primer centro en que debi expresarse la voluntad nacional, en 1810, se reuni en Buenos Aires, porque en Buenos Aires estaba reunida la Junta Revolucionaria, nombrada por el plebiscito de 25 de Mayo. No era extrao. Buenos Aires haba sido en la poca de la dispersin colonial de las provincias, el centro de

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la unidad social que ellas formaban. L a legislacin comercial de E s p a a y la situacin geogrfica de Buenos Aires le daban este papel. Cuando la dispersin de las provincias desapareci, y las colonias semi-independientes entre s, que formaban parte de un sistema poltico lejano, vinieron ser reconcentradas bajla unidad virreal, el centro de esta nueva entidad administrativa y poltica, fu Buenos Aires. Emancipado el virreinato como una sola unidad poltica y tendiendo constituir una sola nacin, cada uno de los rganos que la constituan qued en su puesto: Buenos Aires fu la cabeza. Puesta al frente del virreinato bajo el rgimen espaol, continu estando al frente del virreinato emancipado. Los estatutos de 1811 y 185 nada dicen respecto de la residencia de la autoridad nacional. Subentendase que la ciudad de Buenos Aires revesta ese carcter; y ninguna otra idea poda tener entrada al espritu de los hombres en aquel tiempo. La revolucin emancipadora era una evolucin de nuestra antigua unidad poltica y administrativa; era una nueva forma que tomaba nuestra sociedad. Por consiguiente, respetaba todas sus tradiciones, la integridad y las formas externas de su ser; y consideraba de derecho lo que estribaba en las costumbres y estaba consagrado por el tiempo. Pero este carcter de Buenos Aires, era en medio de los primeros movimientos de la revolucin y la guerra civil, motivos de grandes que- relias y de celos amargusimos.

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Hay que reconocer algo ms: que del papel preponderante que los sucesos y los antecedentes creaban esta ciudad, las facciones de Buenos Aires hacan un horrendo abuso. El patriciado y los partidos de Buenos Aires, creaban y destruan gobiernos, promulgaban y abrogaban leyes; se constituan en centros absorbentes de toda la vida activa, y de la direccin enrgica de los negocios. En medio de todos estos conflictos, hacia 1816, cuando era convocado el Congreso Nacional, Buenos Aires renunci solemnemente su rango y ttulo de capital, y declar que quera quedar en perfecta igualdad de condiciones con el resto de las provincias. El Congreso se reuni, en efecto, en una ciud a d mediterrnea; pero al mismo tiempo entenda que el Director Supremo de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, es decir, e poder ejecutivo, no poda atender las necesidades de la guerra, al manejo de los negocios polticos cuya direccin le incumba, si tena su residencia en el mismo sitio; y entonces result esta combinacin curiosa: que de dos poderes pblicos, el uno resida en Buenos Aires y el otro en Tucumn; y que las montoneras que plagaban la Repblica, interceptaban cuando les placa, las comunicaciones entre uno y otro; que hoy prestaban obediencia al Directorio y maana desacataban al Directorio para prestar obediencia al Congreso, y la mayor parte de las veces se negaban obedecer uno y otro.

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El Congreso se traslad entonces; principios de 1817, Buenos Aires; y dict el Reglamento provisorio que lleva esa fecha, transformando, en puntos de importancia, el Estatuto provisional de 1815. Este Reglamento nada establece respecto de la capital; pero continuando el Congreso en sus trabajos constituyentes lleg formular la Constitucin de 1819. En ella declaraba por su artculo 21, que el Congreso prximo, es decir, el primer Congreso constitucionalmente elegido, se reunira en la ciudad de Buenos Aires, y en adelante tendra por asiento la ciudad territorio que l determinara por una ley especial. Entre 1820 y 1824 la cuestin desaparece junto con la organizacin nacional. En 1824 coincidiendo la iniciativa de Buenos Aires y Mendoza, un nuevo Congreso se reuni en esta ciudad, y dict, el 23 de Enero de 1825, la ley fundamental, en la cual reconoca las provincias el goce y ejercicio de sus instituciones locales hasta la sancin de la Constitucin que premeditaba, y confi las atribuciones del poder ejecutivo nacional al poder ejecutivo de la provincia, cuya ciudad principal tom por asiento. Desde 1824 hasta la declaracin de la guerra del Brasil, fu el poder ejecutivo de Buenos Aires, encargado del nacional, un agente del Congreso, concorde con todas sus opiniones, coincidente con todas sus tendencias; pero pertenecan los hombres que formaban aquel gabinete al ncleo de opinin que resista principios de 1826,

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la guerra del Brasil, considerndola inoportuna en vista del estado financiero y militar del pas, de su debilidad, y la falta de respeto la autoridad y la ley, recurso indispensable para que una nacin poco poblada y de cortsimos elementos, como la Repblica Argentina, afrontara todos los azares de una guerra. Como se diera poca prisa obedecer al Congreso en todos los actos tendientes preparar los elementos blicos, dict ste, el 6 de Febrero de 1826, una ley estableciendo el poder ejecutivo nacional permanente; y se nombr para desempearlo don Bernardino Rivadavia. El poder ejecutivo nacional y el de la provincia funcionaban simultneamente en la ciudad de Buenos Aires, as como haban funcionado hasta entonces el Congreso nacional y la legislatura local. Pero las provincias haban asumido durante la poca de la dispersin todas las atribuciones de Estado con completa soberana; y as, todas las leyes, an de carcter ms nacional, eran leyes provinciales; las milicias, los ejrcitos, el derecho de organizar milicias y el de armar ejrcitos, todo perteneca las provincias. Cuando se creaba, aunque fuera bajo el imperio de la ley fundamental de 1825, un poder federal con una legislatura y un ejecutivo, no es extrao que trataran estas autoridades de asumir todas las facultades pertenecientes la soberana nacional, sobre todo en cuanto fueran indispensables para llevar adelante la guerra en que el pas estaba comprometido.

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De aqu las resistencias, sordas al principio, de ms en ms enrgicas, que llegaron convertirse en verdaderas contiendas y conflictos insoluoles entre el gobierno local y el nacional, existentes en la provincia de Buenos Aires. La cuestin vers en su punto culminante sobre la direccin de las milicias: el ministro de la guerra fu puesto por el presidente de la Repblica la cabeza de las milicias de Buenos Aires; y el gobernador de Buenos Aires entenda que eso menoscababa sus atribuciones y allanaba sus prerrogativas como capitn general de la provincia. Fu llevada la contienda la legislatura provincial; de sta pas al Congreso, y el Congreso cort el nudo, dictando la ley de capital. La ley de capital declar que residiran las autoridades nacionales en la ciudad de Buenos Aires, sobre la cual ejerceran exclusiva jurisdiccin; que el resto del territorio de la provincia sera dividido en dos fracciones para formar otras tantas provincias con autoridad local; pero entre tanto que una ley especial no fuera dada y la situacin del pas lo permitiera, esas fracciones del territorio destinadas formar provincias, deban quedar como la capital, sometidas la autoridad exclusiva de la ley nacional. De manera que la provincia de Buenos Aires desapareci en un da como entidad polticaEsta ley era, bajo dos puntos de vista, inconstitucional. Es verdad que la ley de 23 de Enero de 1825, no tena todos los caracteres de un a Constitucin;

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pero tena todos los caracteres de una ley fundamental transitoria: en ese carcter fu dictada por el Congreso, y en l fu aceptada por las provincias, cuyo examen haba sido sometida. Ella estableca que las provincias gozaran de sus instituciones locales entre tanto que la Constitucin no fuera dictada; y que la Constitucin, y por implcita consecuencia, todas las leyes de carcter constitucional, que el Congreso dictara antes de ser puesta en vigencia, deberan ser sometidas ai examen de las provincias. La ley de capital destruy las instituciones locales de Buenos Aires. Por consiguiente, antes de la poca en que segn las promesas mismas del Congreso y segn la ley fundamental, era lcito allanarlas. Adems, si una ley como la que estableca la capital y transformaba por completo todas las condiciones de la provincia ms rica y populosa de la Repblica, no era una ley de carcter constitucional, sera imposible determinar qu leyes tienen esas condiciones; fuera de que ella se relacionaba con la que cre el poder ejecutivo permanente. Por consiguiente, ambas deban ser sometidas, segn lo estableca la de 1825, la aprobacin de las provincias. No lo fueron: eran, pues, doblemente inconstitucionales. La provincia de Buenos Aires, no obstante todo esto, se someti. La Constitucin se dict: fu rechazada: la nacin se disolvi.

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El gobernador de la provincia de Buenos Aires qued, por estipulaciones interprovinciales,, encargado de las relaciones exteriores; y son conocidas todas las variantes de estas instituciones, hechas hasta 1852, de acuerdo en transgresin del tratado de 1831, conviniendo, sin embargo, en un resultado inalterable: conservar en Buenos Aires el centro principal de los negocios nacionales. En 1853 el Congreso constituyente puso en la Constitucin un artculo que deca as: Las autoridades que ejercen el gobierno federal residen en la ciudad de Buenos Aires, que se declara capital de la Confederacin por una ley especial. Importaba esta clusula la reproduccin de la ley de 1826; y la provincia de Buenos Aires (ya separada del resto de la nacin por otras causas que no es oportuno ni prudente rememorar aqu), encontr en ella un motivo especial de repugnancia hacia el Estatuto en general. Entre tanto, habase resuelto que las autoridades de la Confederacin residiran en la ciudad del Paran, federalizndose al efecto todo el territorio de la provincia de Entre Ros, combinacin que subsisti hasta 1859, en que se devolvi aquella provincia su categora de independiente, y se limit el territorio federalizado al departamento del Paran. En 1860, la Constitucin fu revisada y el artculo 3. se reform siendo redactado en la forma transcrita. Qued entre tanto residiendo la

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autoridad nacional en la ciudad del Paran, con la jurisdiccin definida de 1859. La intervencin nacional de 1861 en la provincia de Buenos Aires, dio por resultado la cada de las autoridades federales; y su restablecimiento por nueva convocatoria hecha por el gobierno de Buenos Aires un Congreso que se reuni en 1862 en esta capital. Ese Congreso dict una ley por la cual se estableca que las autoridades nacionales residiran en Buenos Aires, federalizndose todo el territorio de la provincia. La ley fu sometida la aprobacin de la legislatura provincial; y Buenos Aires, menos sumisa y paciente que en 1826, la rechaz. Entonces se acord,habindose previamente aprobado las bases de un arreglo en la legislatura provincial y la nacional,una combinacin formulada en la ley llamada del compromiso, que rigi desde 1862 hasta 1867. Por ella se declaraba residencia interina dlas autoridades nacionales la ciudad de Buenos Aires y se les confera jurisdiccin sobre el municipio de la capital; debiendo, sin embargo, ser esta ciudad al mismo tiempo capital de la nacin y capital de la provincia: y teniendo las autoridades provinciales plena y exclusiva autoridad sobre aquellos de sus establecimientos fundados y sostenidos por la provincia aunque estuvieran situados en la ciudad. La ley deba ser revisada los cinco aos de dictada; pero no habindolo sido, el poder eje-

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cutivo nacional en un decreto de 7 de Octubre de 1867 y circular dirigida los gobiernos de las provincias, en 8 de Octubre de 1867, declar caduca la ley en cuanto confera jurisdiccin la autoridad nacional sobre el municipio de Buenos Aires; y aadi que en uso del derecho que los poderes nacionales tienen de residir en cualquier punto del territorio argentino, escoga como residencia la ciudad de Buenos Aires, hasta que el Congreso dictara la ley de capital permanente. Varias leyes han sido, en efecto, aprobadas de entonces ac, por el Congreso, pero han sucumbido bajo el veto del poder ejecutivo. 6 5 . Es esto un bien?.... Es esto un mal?.... La cuestin no es susceptible de una solucin en que la poltica y la ciencia concuerden. Al contrario, su solucin cientfica y trascendental, est en plena contradiccin con su solucin poltica y transitoria. Sin embargo del ejemplo de la Suiza, el gobierno federal, (como lo han reconocido los Estados Unidos de Amrica,- y como es de evidencia racional), no puede estar bajo el influjo del inters local, sea que las autoridades de una provincia le sirvan lealmente no; porque en cada provincia se condensan intereses tradicionales, fuerzas, preocupaciones, formas y medios de vida especiales que ejercen presin sobre la autoridad; y por consiguiente, le privan de g r a n parte de su libertad de accin. Y es particularmente cierto, que dadas las condiciones econmicas en que la Repblica Argn-

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tina se encuentra, Buenos Aires puede llegar absorber por su poblacin, por su riqueza y por su influencia poltica, al resto de la Repblica Argentina. En el Congreso Nacional, Buenos Aires tiene la cuarta parte de la representacin en la rama ms popular de la legislatura. Tiene un nmero de votos proporcional en la eleccin de presidente y vice-presidente de la Repblica. Y sin leyes prudentsimas que traten de distribuir la poblacin, de atraer inmigrantes, de favorecer la industria, de crear grandes incentivos facilitando la propiedad y el bienestar en todo el interior del pas; sin leyes, en una palabra, que interrumpan este fenmeno, alarmante ya, de que las grandes masas de inmigrantes que acuden la Repblica se afoquen en Buenos Aires, lo sumo, en el litoral, entre tanto que queda despoblado el interior del pas; no est remoto el da en que la mitad de la poblacin de la Repblica est reconcentrada en Buenos Aires; y por consiguiente, tenga Buenos Aires la mitad de la representacin en la Cmara de Diputados y poco menos de la mitad de los votos en la eleccin de electores de presidente y vice-presidente de la Repblica. Esto sera verdaderamente monstruoso, y cardinalmente contrario al gobierno federal W. Y uno de los medios de neutralizar la excesiva
(1) Vase Curso de Derecho Constitucional, J y K , pginas 356 y 376. (N. del E.J. tomo II, Apndices

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influencia que una capital de estas condiciones pudiera tomar sobre los pueblos, sera cumplir lo que el artculo 3 de la Constitucin establece; es decir, fundar una capital de la nacin, donde tengan su residencia las autoridades federales, libres de la presin de un centro de influencia y de intereses particularistas, cuya fuerza se aada el prestigio que acompaa la dignidad y rango de capital. Pero aunque esta es la solucin que la reflexin cientfica y la previsin del porvenir sugieren al hombre pensador, la solucin inmediata y transitoria, que es la poltica, no coincide con ella. No sera prudente, en la situacin actual de la Repblica, trasladar el asiento de las autoridades federales de Buenos Aires un territorio que revista condiciones completamente diversas de las de esta ciudad. En la Repblica Argentina la ley no tiene imperio.... En la Repblica Argentina hierven fermentos anrquicos, de un extremo otro.... La provincia de Buenos Aires, y sobre todo la ciudad capital, es un centro eminentemente mercantilista. Es verdad que el mercantilismo enerva fibras nobles; es verdad que despoja el alma de grandes ideales y destruye altsimos resortes en los caracteres; pero es verdad tambin que pacifica, y en ningn centro de la Repblica Argentina acta este elemento pacificador tan intensamente como en la ciudad de Buenos Aires. Por esto el gobierno federal, ya que la Rep-

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blica Argentina se encuentra en un estado de inquietud y de casi constante anarqua, en ninguna parte est ms resguardado contra las subversiones populares y contra todo movimiento sedicioso y revolucionario que en la ciudad de Buenos Aires, De consiguiente, la solucin transitoria y poltica de la cuestin difiere de su solucin trascendental y cientfica en virtud de circunstancias caractersticas que no se pueden perder de la mira, cuando se quiere legislar adecuada y prudentemente, tt)

CAPITULO

VII

S E G U R I D A D E S C O N S T I T U C I O N A L E S I>K LA U N I D A D N A C I O N A L . K X GESIS D E L PREMBULO DE LA C O N S T I T U C I N . E S T U D I O D E SUS ARTCULOS 7 , 8 , 9 , 10, 1 1 , 12 Y 2 6 . R E S U M E N D E L A S MATERIAS D E L E G I S L A C I N U N I F O R M E EN LA NACIN.

66. Para percibir sobre cuan slidos fundamentos reposa la unidad nacional argentina, basta tener en cuenta el origen de la Constitucin. Como al tratar captulos anteriores del progra(1) V a s e el Apndice A., complementario de esta materia. (N. del E.J,

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ma, he indicado ya la formacin histrica de la Nacin, prescindir aqu de toda esa vasta parte del asunto, para contraerme la exgesis de los textos constitucionales. 67. La Constitucin argentina est dada en nombre de la soberana nacional: Nos, los Representantes del pueblo de la Nacin Argentina, dice el prembulo, ordenamos, decretamos y establecemos la presente Constitucin. Y concuerda, en cuanto al carcter general que de esa circunstancia arranca, con el prembulo y el texto de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. La nacin forma un cuerpo de Estado distinto de las provincias y superior ellas. Nuestra Constitucin, como la de Norte Amrica, determina imperativamente la capacidad de las pro vincias, y los lmites dentro de los cuales esa capacidad debe contenerse; as como fija todas las reglas que deben presidir sus relaciones, segn queda expuesto en el captulo 5. del presente resumen. (1) 6 8 . Diferenciase, pues, cardinalmente, nuestra Constitucin, de otras anlogas existentes en el continente americano. La Constitucin de Nueva Granada no determina, por autoridad de la soberana nacional, los lmites de la capacidad provincial: la autoridad de los Estados est subordinada all reglas

(1) Vase pgina 51.

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establecidas en virtud de estipulaciones de parte de los Estados. El lmite no es fijado por ley, sino por compromiso. As el captulo referente esta materia, dice simplemente, que los Estados se comprometen no legislar en tal sentido; limitar el ejercicio de su soberana de su autoridad, bajo tales cuales reglas convencionales. 0 . Sin embargo, no hay perfecta identidad entre el carcter de la soberana nacional en la Repblica Argentina y en los Estados Unidos, como no la hay tampoco en los textos constitucionales. El nominativo del prembulo de la Constitucin argentina es ste: Nosy dice, los representantes del pueblo de la Nacin Argentina. La de los Estados Unidos dice: Nos, el pueblo de los Estados Unidos. Quiere decir que la Constitucin de los Estados Unidos no fu dada por el Congreso Constituyente como representante de una entidad soberana preexistente; fu dada por el pueblo; y el Congreso de Filadelfia, en efecto, no hizo otra cosa sino proyectar la Constitucin, la cual se convertira en ley por la aquiescencia que los Estados le prestaran, y ella misma prevea que no deba ser puesta en vigencia sino despus de que nueve de los trece primitivos Estados de la Confederacin, la hubiesen aprobado y tan slo sobre los Estados que la hubiesen aceptado; por donde el Estado de Massachusets permaneci durante aos fuera de la Unin por no haberla ratificado solemnemente.

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As, la entidad de derecho denominada los Estados Unidos de Amrica, fu creada por el pueblo al tiempo de aceptar la Constitucin. La Constitucin argentina tiene diverso carcter. Ella no ha sido dada por el pueblo: ha sido dada por el Congreso, como dice el prembulo, por los representantes del pueblo. La Asamblea Constituyente al dictarla, invoca el nombre de la Nacin Argentina, como si la Nacin Argentina tuviera una existencia anterior, puesto que estaba jurdicamente representada por ella. No pueden interpretarse de otro modo las palabras del prembulo; y as vemos que la Constitucin no fu sometida la aprobacin popular. El Congreso reunido en 1824, cediendo las pasiones borrascosas que por entonces imperaban en la nacin con tendencia eversiva de todo vnculo de nacionalidad slido y vigoroso, someti la aprobacin del pueblo la ley fundamental de 23 de Enero de 1825; le consult en 1826 sobre la forma bajo la cual haba de organizarse el sistema representativo republicano de gobierno; y por ltimo, le someti la Constitucin unitaria dictada en 1827. A pesar de la poca dolorosa que en seguida de aquellos instantes atraves la Repblica Argentina, parece que el sentimiento de la solidaridad nacional y de la unidad patria, se hubiera vigorizado en razn directa con lo acerbo de las amarguras por que el pas pasara; porque vemos
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al Congreso de 1853 prescindir de todos aquellosantecedentes, y decretar por s solo la Constitucin, dndole una fuerza efectiva y obligatoria desde el momento en que fu promulgada. 70. Por consiguiente, entre la Constitucin argentina y la de los Estados Unidos, considera-^ das ambas bajo este punto de vista, hay semejanza y hay desemejanza. Hay semejanza por cuanto ambas emanan del poder de una misma entidad soberana: la nacin. Son desemejantes, porque segn se desprende del prembulo y de los procedimientos bajo los cuales la Constitucin norte-americana fu dictada, la unidad nacional naci en Norte Amrica de la Constitucin; y segn el prembulo y las circunstancias y procederes en cuya virtud fu dictada la Constitucin argentina, la nacin ha preexistido la Constitucin. Por eso la Constitucin obligaba al pueblo y las provincias desde el momento en que fu promulgada. Y esta doctrina no slo estriba en el texto comentado, sino en hechos que es doloroso no poder recordar prolijamente aqu; pero que es ms doloroso an que hayan ocurrido. La ley de 1859 autorizando ai poder ejecutivo para resolver, por la razn la fuerza, en el sentido de la integridad nacional, la cuestin entre Buenos Aires y la Confederacin es una prueba clara de que ella estaba vigorosamente arraigada. Precediendo la existencia de la nacin su organizacin

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constitucional, ninguna provincia tena derecho de esquivar su deber de prestar aquiescencia completa, ntegra y rpida la ley fundamental del pas. Y es entendido que cuando aludo aquellos tristes acontecimientos, no juzgo sino de las formas externas de la legalidad; y prescindo por entero de la razn sin razn, que asistiera los hombres y los partidos en lucha, respecto de las cuestiones, extraas al orden legal, aunque afectaran gravemente la conciencia cvica y la prudencia patritica, que fueron, al cabo, las que la encendieron y dieron pbulo por cerca de diez aos. 71. Pero, contra la doctrina que acabo de exponer se levantan varias objeciones que es menester desatar. 72. En primer lugar se arguye en el prembulo, despus de mencionar el centro de autoridad que dicta la Constitucin, dice que est formado por eleccin y voluntad de las provincias; siendo consecuencia de esta confesin que la unidad nacional ha sido formada en virtud de estipulaciones de Estados soberanos; y que los miembros del Congreso constituyente no eran representantes del pueblo dla Nacin Argentina, sino que eran representantes de las provincias. Esta objecin tiene poqusimo valor. Que la unidad nacional ha existido con anterioridad la Constitucin, lo demuestra concluyentcmente la historia; pero es cierto que la soberana de la nacin no siempre ha sido obedecida; y que en

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medio de los disturbios civiles las facciones h a n desgarrado la patria bandera, y las provincias, como hijas dispersas, se han sublevado contra la madre comn, han desconocido su poder y se han encerrado en su egosmo, por ms que lo hayan pagado caro en sangre, en miserias ignominias. Sin embargo, jams en medio de los mayores conflictos, ni de la anarqua ms tenebrosa rompieron por entero su tradicin, ni r e n e g a ron locamente de ella, de sus deberes y de sus glorias; antes cuidaron de preparar la r e c o n s truccin, no de la nacionalidad inalterable y ufanamente afirmada, sino de los rganos de p o d e r de la nacionalidad; es decir, que proveyeron medios de reorganizar las autoridades nacionales en la primera hora plcida y propicia que el porvenir les deparara! El principal, y que refunda todos, era convocar un Congreso, en cuyo seno m tuvieran todas una representacin igual. A estos antecedentes alude la clusula constitucional al decir que los representantes estaban reunidos por voluntad y eleccin de las provinias. Luego, esa clusula conduce demostrar la legitimidad del mandato, y la legitimidad de los procederes del Congreso, de acuerdo con el derecho pblico vigente condensado en el tratado de 1831. Y tanto ms resalta esta verdad si se observa que por disposiciones explcitas del Estatuto, en las convenciones reformadoras de la Constitu-

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cin, el pueblo debe estar representado en razn numrica; lo cual no sucedera, si la Constitucin tuviera el carcter que le atribuyen los que niegan la doctrina resultante, mi juicio, de la exgesis de las primeras palabras del prembulo. 73. La segunda objecin contra esta doctrina tiene por punto de apoyo la invocacin hecha en el prembulo mismo, de pactos preexistentes. El texto dice: Nos, los Representantes de la Nacin Argentina reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y eleccin de las provincias que la componen, en virtud de pactos preexistentes, etc. Hay que observar, ante todo, que la clusula no tiende esclarecer y complementar ni lgica ni gramaticalmente la que dice: las provincias que componen la nacin, sino la que dice: los representantes..,, reunidos en Congreso General Constituyente. Significa, pues, que el Congreso est reunido no slo por voluntad y eleccin de las provincias, sino tambin en virtud de pactos preexistentes. Ahora, los pactos que hace referencia son el de 23 de Febrero de 1820 entre Santa Fe, EntreRos y Buenos Aires;el de27 deNoviembrede 1820, entre Santa F e y Buenos Aires; los de 1822 entre todas las provincias litorales; el de 1827 entre todas las provincias litorales y la provincia de Crdoba; los de 1829 y 1830 entre Buenos Aires, Santa Fe> Crdoba y Corrientes; el de 1831 estipulado primitivamente entre las cuatro provincias litorales

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y llamado por eso Tratado cuadriltero, y extendido despus como compromiso y ley fundamental, aunque interina, dla Confederacin Argentina, todo el resto de la Repblica; y por ltimo el de 1852, celebrado en la ciudad de San Nicols de los Arroyos, fines del mes de Mayo, entre los gobernadores de las provincias para determinar la forma en que deba ser convocado y en que deba reunirse y funcionar el Congreso General Constituyente. Ahora bien: cules son las ocasiones en que esos pactos han sido estipulados entre las provincias, y qu es lo que ellos sustancialmente establecen? 74. El de 23 de Febrero de 1820 fu ajustado por Buenos Aires, con Santa Fe y Entre Ros, inmediatamente despus que los caudillos de estas provincias, capitaneando las masas populares, derribaron el Directorio y el Congreso desacatando la Constitucin unitaria de 1819 y protestando contra el proyecto que el Congreso agitaba respecto de la coronacin de un rey del Ro de la Plata y Chile. El de 27 de Noviembre de 1820 entre Santa Fe y Buenos Aires corresponde la conclusin del segundo acto de aquel drama tan complicado y trgico de nuestra historia. Los caudillos del litoral en la primera invasin hecha Buenos Aires, derribaron con el Directorio y con el Congreso, todos los obstculos que hasta entonces se oponan al pleno desenvolvimiento y radicacin completa de la fuerza de-

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tnocrtica, como base definitiva del gobierno que deba ser constituido en el pas. Las invasiones terminadas por el pacto 27 de Noviembre de 1820 tenan un carcter diverso. En ella se proponan los caudillos extender su influencia para afirmar su imperio sobre todo el litoral, y por consiguiente renegar de una manera ruinosa y sangrienta de los mismos principios que ostensiblemente invocaban donde violentamente se haban reunido y aglomerado sus fuerzas para derribar al Congreso y Directorio. Haban ejecutado esos actos en nombre de la federacin; y en nombre de la federacin queran aplastar la naciente autonoma de la provincia de Buenos Aires. La figura gloriosa de Manuel Dorrego, del gobierno del general Rodrguez que sigui de aquellos acontecimientos, se levantan en aquel momento, condensando las fuerzas para consolidar la base del verdadero sistema federal que los pueblos ansiaban, por instinto, por arrebatamiento.... no s por qu, pues al cabo, no tenan de l una nocin ni an medianamente clara y correcta. Los pactos de 1822 fueron hechos cuando las provincias litorales y la de Crdoba, siguiendo la iniciativa de Buenos Aires, renunciaban a l a idea de reunir un Congreso, cuyos diputados haban comenzado llegar ya al sitio de la convocacin, y que deba funcionar en la provincia de Crdoba en virtud de los pactos anteriores. Lleg formarse en aquellos das en la provincia

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de Buenos Aires un centro de accin desvinculado de los antiguos partidos; y que deba ser en la historia de nuestras divisiones polticas el eslabn entre los partidos de la primera dcada revolucionaria, y los grandes partidos constitucionales, el unitario y el federal, en que la clase pensadora deba dividirse poco ms tarde. En este conjunto de hombres de diversas opiniones y antecedentes, predominanaba el propsito de esquivar por entonces la reorganizacin nacional, por recelo de que un nuevo ensayo, que probablemente habra de fracasar, desacreditara an ms la nacionalidad, y r e t a r d a r a por un tiempo indefinido el momento anhelado de organizara slida y vigorosamente. Prefirieron rehacer el orden institucional de las provincias que contaban con elementos suficientes para ello, y preparar en virtud de una mejora de las instituciones locales, la reconstruccin nacional sobre mejores bases y con mayores probabilidades de xito en lo futuro. De ah que r e t i r a r a la provincia de Buenos Aires invitara las dems provincias retirar los diputados que comenzaban reunirse para el Congreso de Crdoba. Entonces se celebr el pacto de 1822. Los de 1827 entre las provincias del litoral y la provincia de Crdoba, fueron ajustados inmediatamente despus de haber sido rechazada por los caudillos, por las masas y an por gran p a r t e de la opinin ilustrada, en los centros provinciales, la Constitucin unitaria. La ley fundamental de 1825, estableca que la

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Constitucin sera sometida la aprobacin de las provincias; de modo que el rechazo de la Constitucin de 1826 la dejaba como base y regla de la nacionalidad; y parece que era lgico, y ajustado los principios, que el Congreso se hubiera amparado de ella para conservar la unidad, bien reformando la Constitucin en el sentido en que la exiga la opinin predominante, bien postergando definitivamente su sancin definitiva. No sucedi as. Un miembro de aquel Congreso declaraba treinta y tres aos ms tarde, en una ocasin solemne, que el Congreso vot la disolucin de la nacionalidad. Y bien: ni el ilustre Congreso de 1827, ni el furor de las masas, ni la lanza de los caudillos, ni todas las malas pasiones desencadenadas, ni los errores sombros, ni las mentiras siniestras que se amontonaban entonces sobre el horizonte nublado de la patria, fueron bastante poderosos para ahogar la vitalidad nacional, que ha triunfado de las tempestades y de los desastres. Los pueblos en aquellos momentos de conflicto provean la manera de conservar al menos el nombre y los smbolos de nuestras tradiciones, y la personalidad del pas ante el extranjero; y de reconstruir en algn da, aunque fuera remoto y tardo, la antigua patria de nuestros padres! Los pactos de 1829 y 1830^ son estipulados en medio de mayores aflicciones que el de 1827. La provincia de Buenos Aires, una vez disuelta

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la nacin, haba cambiado su personal de gobierno, entregando la direccin de los negocios pblicos al partido federal. Habase tratado, por el pacto que acabo de aludir, de proveer al gobierno interino de las relaciones exteriores y la futura organizacin nacional. Todos sabemos cmo termin aquella situacin poltica, con la muerte de Dorrego y la venganza de Rosas. En medio de las atroces iniquidades que ensangrentaban y avergonzaban todas las provincias, las del interior como las del litoral, all donde campeaba Quiroga, como donde campeaban Rosas y sus secuaces, fueron hechos los pactos de 1829 y 1830- El de 1831 responda una situacin anloga. 75. En diferentes ocasiones he tenido oportunidad de explicar a qu necesidades se trat de responder por medio de las estipulaciones en ellos contenidas. El pacto en San Nicols de los Arroyos en 1852, no fu otra cosa sino un medio, acertado errneo, (lo cual no discutir ahora,) de proveer al cumplimiento del de 1831, y la ejecucin de todos los designios que los pueblos haban manifestado tener al tiempo de contraer las obligaciones en l estipuladas. 76. Expresadas las ocasiones en que cada uno de esos actos ha sido pactado, slo me resta explicar lo que ellos establecen. Sustancialmente cinco cosas.

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Establecen en primer lugar que las provincias eran soberanas entretanto que la nacionalidad argentina no fuera reconstituida bajo un gobierno federal. Segundo; que unidas dispersas, formaban parte integrante del Estado, llamado la Repblica Argentina. Tercero: que las relaciones exteriores seran manejadas uniformemente por un solo funcionario. Cuarto: que las provincias se deban recproco auxilio, y eran solidarias en tradiciones y en intereses. Y quinto: que en un da favorable, cuando la paz hubiese venido los pueblos, las pasiones se hubiesen serenado y se hubiesen ilustrado los espritus, un Congreso, en que todas las provincias seran representadas, dictara una Constitucin, es decir, organizara el gobierno federal y fijara las reglas que debiera subordinarse, y las que hubieran de presidir las relaciones interprovinciales, y las relaciones de las provincias con la nacin. Por consiguiente, no puede fundarse contra la doctrina que sustento, objecin seria, invocando la clusula dla Constitucin en que se mencionan los pactos preexistentes como base de 3a )ey fundamental de la nacin. 77. La tercera objecin se funda en una clusula del artculo 104, mejor an, en una palabra de una clusula del artculo 104. Este artculo dice: Las provincias conservan todo el poder

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no delegado por esta Constitucin al gobierna federal, etc.*. De aqu concluyen algunos que,l& masa de atribuciones de que disfruta el gobierno de la nacin deriva de delegaciones voluntarias; y limitadamente hechas por las provincias. Pero este argumento cae por completo si s observa: que no dice la Constitucin que las provincias conservan el poder que no hayan ellas delegado al gobierno federal, sino el poder que no haya sido delegado por la Constitucin; y como la Constitucin no est dada en nombre de las provincias, sino en nombre de la nacin y se sigue que la autoridad que las provincias conservan, es conservada por asentimiento de la autoridad nacional, no por libre reserva de su parte. Adems, no usara la Constitucin la palabra conservan, si la clusula tuviera ese sentido; dira: las provincias s& reservan; y slo usa del verbo conservar, que se presta ai equvoco que trato de despejar, porque las provincias, en efecto, segn el tratado de 1831, posean de facto esa autoridad en el momento en que el Estado nacional fu definitivamente constituido. <$" 78. La ltima clusula del mismo artculo,, dice... y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin^ Si no trajramos cuenta las antecedentes que(1) Vese el tomo II de este Curso, Captulo VI, III, pgina 190. IV, pgina 193, y apndice L., pgina 388. (N, del ?.f

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produjeron la insercin de esa clusula en la Constitucin, (que no pertenece al texto primitivo sino que fu sugerida por la Convencin revisora de Buenos Aires en 1860), sera realmente capaz de inducir error; pero una vez esclarecido su origen, la dificultad desaparece. En cumplimiento de la ley de 1859, que ya hice referencia, el gobierno federal argentino declar guerra la provincia de Buenos Aires y venci su ejrcito. La provincia de Buenos Aires celebr entonces un pacto de pacificacin, (no de incorporacin), con el gobierno argentino, (y no con las dems provincias), de fecha 11 de Noviembre de 1859. La Constitucin estableca, entre otras limitaciones impuestas las provincias, que no podan establecer Bancos con facultad de emitir billetes sino con consentimiento del Congreso. La provincia de Buenos Aires, interesada en conservar plena y perpetua libertad para manejar su Banco de Estado, tan til para sus intereses financieros como para las necesidades mercantiles y econmicas de la poblacin, solicit que por el pacto de 11 de Noviembre se le asegurara este derecho; y el gobierno federal as lo otorg y as fu estipulado. En la Convencin revisora de la Constitucin, renaci el temor de que, siendo como eran entonces, vivsimos los antagonismos locales, el Congreso federal pudiera, despus de verificada la reintegracin nacional, cercenar en algo las facultades de Buenos Aires respecto de su Ban-

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co; y se quiso precaver esta eventualidad convirtiendo la promesa de 11 de Noviembre en una garanta constitucional. Por no formularla netamente, en su sentido particular y recto, asegurando Buenos Aires el derecho de conservar, gobernar y administrar su Banco de Estado, se emple una frase ms enftica, pero que precisamente, por ser ms retrica y general de lo que debiera, envuelve una verdadera anfibologa, y poco menos que un contrasentido en el texto constitucional. De todos modos, se ve que no tiene sino un sentido restringido, segn los antecedentes histricos que acabo de mencionar ; y que por consiguiente carece de valor el argumento fundado en su presencia en el texto constitucional. 79. As que despus de examinar el valor de todas estas objeciones, me ratifico en lo establecido:la unidad nacional es indivisible:la Constitucin no deriva de las provincias: la Nacin Argentina antecede la Constitucin; y las garantas que la unidad nacional recibe de su origen estn adems fortificadas por instituciones destinadas evitar que ella se relaje, se debilite se corrompa. 8 0 . El artculo 7. de la Constitucin estatuye que los actos pblicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las dems; y que el Congreso puede determinar por medio de leyes generales la forma probatoria y el valor legal de esos actos. Este artculo envuelve dos doctrinas: La pri-

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mera, es que las provincias, en cuanto son entidades polticas iguales por su origen, por su naturaleza, y subordinacin una ley comn, son solidarias entre s. Segunda: que la soberana nacional puede organizar las relaciones que recprocamente han de mantener. 81. El artculo 8. dispone que todas las franquicias, todos los derechos, y todos los privilegios que bajo ttulo de ciudadano disfruta un individuo en una provincia, le estn asegurados en todas las dems, por garanta de la soberana nacional, que como las garantas por ella dadas, est su turno protegida por la autoridad judicial de la nacin. 82. El mismo artculo dispone que ia extradicin de criminales es una obligacin recproca entre todas las provincias; es decir, que todas las autoridades de provincia estn estrictamente obligadas prestarse mutuo auxilio para la ejecucin d l a s leyes y parala conservacin del orden en sus respectivos territorios. Si las provincias pudieran conceder asilo los criminales fugitivos de la autoridad de otra provincia, es claro que sera fcil eludir la accin de los tribunales, huyendo de una cualquiera de las limtrofes; pero no es eso tan repugnante ni choca tanto al sentido comn, como la perspectiva de que pudiera existir una nacin organizada federativamente en que las provincias por una clusula constitucional estn obligadas garantir la administracin de justicia, asegurar el orden y los beneficios de la libertad y de la paz pblica,

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y en que, sin embargo, no se prestaran auxilio y fuesen considerados los territorios contiguos como territorios extranjeros, y las autoridades vecinas y hermanas como autoridades extranjeras y sin vnculos ni solidaridad entre s. 8 3 . Constituyen tambin un orden solidario entre todas las provincias las relaciones de la produccin y del cambio interior en el pas. Segn el artculo 9., no habr en ia nacin ms aduanas que las nacionales en las cuales han de regir las tarifas que establezca el Congreso. Segn el artculo 10, es libre en el interior de la Repblica la circulacin de todos los efectos de produccin fabricacin nacional, as como la de los gneros y mercancas de todas clases despachadas en las aduanas exteriores. Segn el artculo 11, los artculos de produccin fabricacin nacional extranjera as como los ganados de toda especie, que pasen por territorio de una provincia otra, sern libres de los derechos llamados de trnsito, sindolo tambin los carruajes, buques bestias de trasporte; y ningn otro derecho, aade el mismo artculo, podr ser establecido, bajo cualquier denominacin que sea, que tienda dificultar el trnsito de las mercancas. Segn el artculo 12, los buques destinados de una provincia otra no estarn obligados entrar, anclar y pagar derechos por causa de trnsito; sin que en ningn caso, aade, pueda concederse preferencias un puerto respecto de otro por medio de leyes reglamentos de comercio.

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Segn el artculo 26, la navegacin de los ros interiores es libre para todas las banderas, con sujecin nicamente los reglamentos que dicte la autoridad nacional. 8 4 . Brevsimas palabras tendr que aadir para comentar en su conjunto todos estos artculos, cuya unidad de pensamiento es inmediatamente perceptible. El orden comn fundado por ellos y definidopor la soberana nacional, impone restricciones las provincias y la nacin. Impone restricciones las provincias, en dos sentidos: en cuanto les estorba legislar sobre materias mercantiles, concordantemente con otras disposiciones ya comentadas, ni imponer trabas de ninguna clase, bajo cualquier pretexto forma, la circulacin de los valores por razn de estar en el comercio, segn los artculos 10 y 11;y en cuanto les estorba imponer iguales trabas al trfico de los artculos por razn de trnsito, en los artculos 12 y 26. Impone tambin restricciones las autoridades federales. E s permitido reglamentar la navegacin de los ros interiores, pero no es lcito, ttulo de reglamentar la navegacin, prohibirla ni an indirectamente, es decir, gravndola de suerte que la garanta constitucional viniera ser por completo frustrada. Es ms generosa que cualquiera otra legislacin del mundo, la Constitucin argentina, cuando abre sin restriccin, los ros interiores todas las banderas. Esta garanta dada al desarrollo ulte7

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CURSO B E DERECHO CONSTITUCIONAL

rior de la riqueza pblica y la libre comunicacin de los intereses morales y materiales, entre nuestro pas y ei extranjero, ha querido la Constitucin que en ningn caso pueda ser cercenada por el ejercicio de la facultad reglamentaria que tienen los poderes constituidos de la nacin. La nacin puede tambin, en ejercicio de la autoridad conferida por la Constitucin, habilitar puertos; pero no puede criar privilegios favor de ningn puerto establecido, ni puede criar ni habilitar un puerto en condiciones ms favorables que los dems reconocidos establecidos por la ley. Por todos estos medios estrecha los intereses de todos los argentinos; los vincula, uniforma la vida econmica del pas con una prolijidad que no supera, ni aun iguala, ninguna otra constitucin federativa, sin excluir de este juicio la de los Estados Unidos de Amrica. 8 5 . En suma: la unidad nacional deriva de la formacin histrica de la Repblica Argentina y del origen jurdico de su estatuto constitucional; y est garantizada por la unidad social; bien como la unidad social est garantizada: primeroy por la uniformidad de legislacin en materia civil y penal, como la establecen el inciso 11 del artculo 67 y el artculo 108 de la Constitucin; segundoy por las regias de reciprocidad que obligan las provincias prestar fe los actos pblicos de las dems, segn lo establece el artculo 7.; tercero, por la igualdad estricta de de-

TERCERA PARTE, CAPTULO VIII

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recho de los respectivos vecinos, y su comn obligacin de auxiliarse para hacer efectivo el imperio de las leyes en sus respectivos territorios, segn el artculo 8.c; cuarto, por la identidad de reglas que imperan sobre la vida econmica y la organizan hasta convertirla en un campo de accin comn y de intereses indivisibles, segn lo establecen los artculos 9, 18, 11, 12 y 26. & >

C A P I T U L O VIII
SUPREMACA DE LA CONSTITUCIN NACIONAL.FILOSOFA Y DE

E S T A REGLA HACERLA CIN DE

D E ORGANIZACIN DE LAS

GOBIERNO.MEDIOS DE RESOLVERTRA-

EFECTIVA.CONFLICTOS.MEDIOS DE E S T E P R I N C I P I O . CARCTER L E G A L

LOS.SUPREMACA TADOS

LEYES NACIONALES: EXPLICADE LOS

INTERNACIONALES.

S6. Precisadas conservarse y desenvolverse, todas las naciones experimentan vivsima necesidad de constituir algn centro de direccin, capaz de desafiar el tiempo y las mudanzas de la opinin y los conflictos de los intereses, permaneciendo inalterable, para que sea ncleo de
(1) Vase el Apndice B. {N. del E.).

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

atraccin de todos los elementos que las componen, y foco impulsivo de las fuerzas, por cuyo ejercicio han de incrementarse y prosperar. No tiene otro origen el establecimiento de las monarquas, regulares degeneradas; y hasta los despotismos anmalos obedecen con frecuencia al sentimiento de una necesidad anloga y dolorosa en los pueblos fatigados por la anarqua y los desrdenes. En los gobiernos de forma mixta del tipo ingls, este centro superior es la corona. As, aunque el poder de los representantes de la nacin sea legalmente ilimitado en aquel pas, y aunque llegue, como todos los jurisconsultos lo reconocen, hasta investir la facultad de cambiar el orden de sucesin la corona, tiene, sin embargo, esta limitacin: la imposibilidad de abolir la dignidad real; porque ella constituye el g r a n elemento conservador, la parte imponente de la Constitucin, como deca Bageot. En los gobiernos de forma republicana, necesitan las sociedades encontrar algo que reemplace por su carcter de permanencia y de superioridad indiscutida indiscutible, el papel que la corona representa en los gobiernos de forma mixta: es el que incumbe la Constitucin. La Constitucin ha de ser, por consiguiente, inalterable; slo ha de poder ser alterada por actos de la misma entidad que la define, y por medios congruentes con el principio republicano y con la ley de la conservacin social. 87. Pero hay algo ms. La Constitucin nece-

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sita revestir una fuerza efectiva suficiente para doblar todo cuanto pueda contrariarla, para allanar por su propia accin, todos los estorbos que puedan interponerse su paso. Por eso, la Constitucin Nacional argentina, que ha querido criar una unidad superior las unidades polticas formadas por las provincias, y en una ley constitucional el centro superior de atraccin y direccin de la vida poltica y econmica del pas, ha creado un Estado nacional; y creando un Estado nacional ha formado un gobierno con accin tuitiva y coercitiva sobre las personas y las cosas. 88. Pero en un rgimen federal se interponen las provincias entre la nacin y las personas. Las provincias son verdaderas corporaciones investidas con grandes facultades polticas. Los habitantes del territorio de la Repblica pertenecen, pues, dos corporaciones: la corporacin nacional y la corporacin provincial; y no se puede concebir que obedezcan simultnea y conjuntamente dos reglas que estuvieran en contradiccin. Y como de esta contradiccin no podra resultar otra cosa (caso de que por alguna eventualidad se realizara) sino la anarqua y el desorden, es menester proveer los medios de que las provincias, en ningn caso, estatuyan en contra de la Constitucin Nacional; y se siguen de aqu dos consecuencias: primera, que las disposiciones de la Constitucin Nacional son tan obligatorias para las provincias consideradas en su

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capacidad legal, como para los individuos congregados en el seno de cada una de ellas; y segunda, que la legislacin de todas las provincias debe adaptarse y subordinarse la Constitucin Nacional. En virtud de todas estas necesidades, la Constitucin es la ley suprema del pas, como lo declara el artculo 31, cuando dice: Esta Cons titucin, las leyes de la nacin que en su con secuencia se dicten por el Congreso, y los tra tados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la nacin; y las autoridades de cada provincia estn obligadas conformarse ella, no obstante cualquiera disposicin en contrario que contengan las leyes constitu ciones locales. 8 9 . E n la marcha ordinaria de la vida poltica puede suceder que la subordinacin de derecho que las provincias estn obligadas a g u a r d a r respecto de la Constitucin Nacional, desaparezca de hecho. La Constitucin ha establecido los medios de proveer las dificultades surgentes de estos conflictos, confiriendo la Suprema Corte de Justicia Nacional la facultad necesaria para definir, esclarecer, interpretar y conservar permanente inalterable la supremaca de la Constitucin Nacional. No es esta la oportunidad de indagar cules son los procedimientos y solemnidades en cuya virtud puede llegar ser sometida su decisin una cuestin de constitucionalidad inconstitucionalidad, es decir, sobre adaptacin no adap-

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tacin la ley suprema, de una ley, Constitucin autoridad de provincia; bstenos recordar sumariamente la competencia que sobre este punto tiene. La Suprema Corte de Justicia es el rgano ms activo, ms directo, ms poderoso de la Constitucin para conservar su supremaca, doblando todas las resistencias que su imperio se opongan Y deduzco de aqu, que si las provincias estn estrictamente obligadas respetar la Constitucin Nacional en su legislacin, en su administracin y gobierno, estn obligadas respetar tambin las decisiones de los tribunales nacionales, porque ellas son reglas de jurisprudencia constitucional, que esclarecen y fijan el sentido positivo de la ley fundamental; cuyo imperio estn igualmente sometidos los tribunales locales en todos los asuntos que se rocen con el derecho constitucional. 90. La persistencia de los tribunales de provincia en prescindir de la Constitucin y de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia que esclarezcan puntos dudosos de la Constitucin, tiene correctivo en el procedimiento judicial mismo, es decir, en la reiteracin de actos por los cuales la Suprema Corte intervenga fin de rectificar los errores cometidos por los tribunales de provincia. Puede suceder, empero, que las autoridades legislativas ejecutivas, sobre todo en materia poltica, se obstinen en desacatar la Constitu-

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cin; y el conflicto, en tal caso, es posible que llegue convertirse en rebelin, y si es sostenido mano armada, en guerra civil. Esta hiptesis, como se advierte desde luego, est fuera del estudio que nos ocupa en este momento. 91. Debo aadir que no basta p a r a la conservacin de la unidad nacional, ni para que el Estado nacional desempee su papel, la supremaca de la Constitucin. La Constitucin Nacional crea autoridades con nes generales y determinados. Esas autoridades seran vanas inconducentes si pudieran ser trabadas en el desempeo de sus funciones por leyes instituciones de provincia. La supremaca de la Constitucin, por consecuencia, envuelve necesaria imprescindiblemente la supremaca de las leyes dictadas bajo su imperio. 92. Por otra parte, la nacin adquiere derechos y contrae deberes por medio de contratos ajustados y estipulados por aquella autoridad que tiene la representacin exterior del pas, es decir, por la autoridad federal. En cuanto la nacin contrae obligaciones por medio de tratados, y sobre todo cuando ellos afectan franquicias aseguradas los ciudadanos de los Estados extranjeros con quienes se contrata, los tratados establecen reglas de carcter permanente; y su observancia y ejecucin leal comprometen el decoro y la seguridad nacional. Por consiguiente, los tratados deben estar en

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las mismas condiciones que las leyes dictadas por el Congreso, es decir, deben formar, con la Constitucin de la Repblica, la ley suprema del pas. 93. Y siendo as, se sigue que todos los conflictos que pueden ocurrir entre una ley Constitucin de provincia y una ley dictada por el Congreso, un tratado estipulado por la nacin con un Estado extranjero, deben ser resueltos por la autoridad judicial dla nacin, lo mismo y en idntico sentido que los conflictos entre una Constitucin una ley de provincia y la Constitucin Nacional.

C A P I T U L O JX
CONFLICTOS QUE P U E D E N SOBREVENIR RESPECTO D E LA EXTENNY Y PROVINCIA-

SIN T E R R I T O R I A L D E

LAS JURISDICCIONES.LMITES DE TERRITORIOS MARTIMAS

TER-PROVINCIALES.LMITES FLUVIALES.ISLAS.CANALES FERRO-CARRILES VINCIAS LONIAS. TERRITORIOS

LES CON TERRITORIOS N A C I O N A L E S . C O S T A S QUE UNEN A T R A V I E S A N

ARTIFICIALES.CAMINOS

DISTINTAS PRO-

FEDERALES.TELGRAFOS.CO-

94. La organizacin de un gobierno federativo, es tan complicada y da ocasin tantos con-

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

fctos de intereses y jurisdicciones, que difcilmente se puede, procediendo por medio de hiptesis conjeturas, agotar su catlogo. Sin embargo, muchos se pueden prever y estn previstos; por lo cual es menester tratarlos, sea que la legislacin argentina les d solucin, sea que debamos buscrsela en el terreno de la doctrina, examinando la teora que surge del derecho positivo de otras naciones, que como los Estados Unidos de Norte Amrica, se rigen por instituciones anlogas las nuestras. 9 5 . Desde luego pueden ocurrir conflictos respecto de la extensin territorial de la jurisdiccin, y sobre los derechos que respectivamente pertenecen al dominio del suelo y la facultad de gobernar. Consideradas en general estas cuestiones, son solubles por la accin judicial de la nacin, en virtud de varios principios. Hemos visto y a que el inciso 14 del artculo 67 de la Constitucin autoriza al Congreso para fijar los lmites de las provincias, es decir, para establecer deslindes entre una provincia y otra otras, y las provincias y los territorios nacionales. Esta clusula no slo confiere una atribucin al Congreso, sino que adems establece implcita pero claramente la autoridad que debe resolver cualquier dificultad superviniente la designacin de lmites, que no puede ser sino la que est encargada de resolver todas las cuestiones regidas por leyes nacionales.

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Respecto de un lmite, h a y a sido no fijado por el Congreso, procede la intervencin de los tribunales nacionales, si la contienda tiene lugar entre provincias, porque el artculo 109 de la Constitucin establece explcitamente que las provincias no pueden declararse la guerra ni hacerse hostilidades de ningn gnero, y que sus querellas deben ser sometidas la Corte Suprema de Justicia y dirimidas por ella; y si tiene lugar entre una provincia y la nacin, porque el artculo 100 pone tambin bajo la jurisdiccin exclusiva de los tribunales federales la resolucin de todas aquellas cuestiones de derecho en que sea parte la nacin, una provincia. 6. Pero estas cuestiones pueden revestir dos caracteres: bien versar sobre dominio territorial, bien sobre jurisdiccin. Si la cuestin hubiera de suponerse suscitada entre dos provincias, la hiptesis sera vana, porque resuelta la una estara resuelta la otra. Entre provincias, la jurisdiccin y el dominio son perfectamente coextensivos. La jurisdiccin va hasta donde va el dominio; porque se ejerce jurisdiccin sobre toda la parte del territorio provincial. Pero entre las provincias y la nacin, la cuestin puede ser harto ms complicada, porque pueden existir dentro de territorios provinciales propiedades de la nacin, en los cuales sta ejerce jurisdiccin; y otros muchos casos pueden presentarse tambin, de los cuales vamos esclarecer en seguida algunos; pero cuya universal

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solucin depende de este criterio superior de juicio y esta regla superior de conducta: la supremaca de la ley nacional dentro de sus lmites, es decir, en relacin con las funciones y objetos en vista de los cuales son establecidas las autoridades federales. 9 7 . Los lmites entre provincias, entre provincias y territorios nacionales, pueden consistir, en lneas naturales en lneas matemticas. Cuando consisten en lneas naturales, estn sujetos todas las alteraciones que la naturaleza puede producir. As puede ser aplicable las provincias aquella regla en cuya virtud el propietario, cuyo fundo esta deslindado por un lmite natural, gana por aluvin y pierde por derrubio. Cuando las lneas que dividen las provincias entre s de territorios nacionales son matemticas, entonces son inalterables, pero pueden exigir modificaciones por conveniencia comn. Entre las provincias puede procederse una alteracin de lmites por medio de estipulaciones recprocas. Es este uno de aquellos casos en que, segn el espritu de la Constitucin, entiendo que es lcito las provincias celebrar entre s tratados parciales; y como estos tratados han de ser, de todos modos, sometidos la aprobacin del Congreso, las provincias, al estipular una alteracin amigable de sus lmites, de ninguna manera se sublevan contra la autoridad del Congreso, sino que al revs, se subordinan su definitiva resolucin.

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Entre provincias y territorios nacionales, la cuestin de territorio viene ser cuestin entre provincias y la nacin, puesto que los territorios por s mismos no tienen personera poltica ni autonoma propia. Entonces la cuestin debe ser resuelta por ley, y en caso de dudas, ya sea en contienda entre una provincia y la nacin, que haya sido resuelta con alguna oscuridad, ya entre provincias iguales en derechos, la decisin de los tribunales federales viene, en virtud de lo ya expuesto, resolver toda dificultad y allanar todo inconveniente. 9 8 . Para dilucidar las cuestiones que puede ocasionar el dominio y la jurisdiccin sobre las costas martimas y fluviales, bastar tener en consideracin la doctrina que rige todas las cuestiones que se refieren los puertos. La palabra puertos, en castellano envuelve un doble concepto, esclarecido por definiciones diferenciales y que en ingls est discernido aun por las denominaciones. Puerto, en general, es todo sitio abierto en las costas, sean martimas fluviales, que da abrigo los buques y les permite fcil comunicacin con las islas tierra firme. Estos puertos pueden ser resultado de la forma de las costas sin intervencin del arte humano; pueden ser obra de la industria del hombre. En el primer caso, son naturales; en el segundo, artificiales; y todos los que esta categora pertenecen, sean obra de arte, sean obra de la naturaleza, los ingleses denominan karbour.

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

La palabra inglesa port, equivalente nuestra palabra puerto, no denomina sino lo que nosotros podramos llamar puerto legal; es decir, no aquellos sitios en que sea fsicamente posible ejecutar las operaciones necesarias para comunicar los buques con la tierra; sino aquellos en que el soberano del territorio permite, bajo las reglas y vigilancia establecidas, cargar descargar las mercancas, embarcar desembarcar los pasajeros; , como deca el derecho romano, locus conclussus quo importantur merces et unde exportantur. Ahora, segn las prcticas y tradiciones del derecho federal, las provincias pueden tener la propiedad de los puertos naturales, y pueden construir, con sus recursos propios, puertos artificiales, de los cuales son tambin, y con mayor razn, propietarias; pero convertirlos en puertos legales^ reglamentar su uso como tales, y ejercer su polica, son atribuciones exclusivas del gobierno federal,en virtud de su poder sobre el comercio y la navegacin, y en virtud del que .a Constitucin le acuerda al conferirle la jurisdiccin martima y de almirantazgo. Esta doctrina concuerda con la Constitucin de los Estados Unidos en el artculo 1., seccin 8.a, inciso 3., y con el artculo 1., seccin 10.a, inciso 2.; con las decisiones de los tribunales norte-americanos, y con los estatutos orgnicos revisados y compilados por orden del Congreso hace tres aos, y con las doctrinas respetables por su especialidad en esta materia, de jurisconsultos como Houck.

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A h o r a bien: del poder que el gobierno federal tiene para reglamentar exclusivamente el uso y ejercer la polica de los puertos, sean naturales artificiales, con tal que sean puertos legales, en virtud de su poder de reglamentar el comercio, se deriva la facultad de ejercer vigilancia en las costas, sean martimas fluviales; entendindose, sin embargo, que esa facultad est limitada asegurar la observancia de los reglamentos de comercio, y que en ninguna manera perjudica el dominio territorial de las provincias y de su jurisdiccin en todo lo que se relacione con el comercio y la navegacin, 9 9 . Y se comprender mejor la legitimidad de esta doctrina examinando la relativa de los ros, materia mal definida en nuestra legislacin, pero cuyo respecto la experiencia y la jurisprudencia de los Estados Unidos de Amrica nos ofrecen doctrinas que me parecen evidentemente correctas <*). Los ros, segn la doctrina norte-americana, son asimilados los grandes caminos; respecto de los cuales la propiedad y el derecho de gobernar no se han confundido. Esta doctrina respecto de los caminos y otros bienes de propiedad del Estado, rige an en pases de organizacin unitaria, si bien no ser forzosamente idntica la doctrina conexa con ella y predominante en un gobierno federal.
(1) Los preceptos del cdigo civil sobre el dominio y sus lmites en las relaciones privadas, concuerdan en su principio generador y doctrinario con estas reglas del dominio provincial.

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

As los jurisconsultos franceses dividen los bienes del Estado en dos categoras: en bienes pblicos del Estado, y en bienes privados del Estado. El Estado representa el derecho de propiedad de la nacin sobre los bienes de una y otra categora, pero la manera de emplearlos y disponer de ellos es limitada en un caso y absoluta en el otro. Los bienes pblicos son posedos por el Estado como representante de la generalidad: son indivisibles, inenajenables y no pueden ser empleados sino en aquellos usos los cuales son por su propia naturaleza destinados. En estas condiciones estn los caminos. El Estado no puede enajenar un camino. El Estado representa la sociedad y los derechos de propiedad de sta sobre el camino, pero simplemente en cuanto reglar su uso y estorbar que una propiedad privada se establezca sobre l y prive la generalidad el uso de la va. Los bienes particulares del Estado, son aquellos que ste posee en su capacidad de persona jurdica y de los cuales puede disponer libremente como un particular de sus propios bienes. Si en una organizacin unitaria y centralista como la de Francia existe esta doctrina que establece tan capitales diferencias respecto de distinto gnero de propiedades del Estado, ella debe ser llevada consecuencias mucho ms amplias en un pas que tiene una organizacin descentralizadora en el extremo que la cran las instituciones federativas. La propiedad provincial

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no envuelve el derecho de la provincia gobernar: el dominio y la jurisdiccin no se confunden. No se concibe un camino nacional, un camino general, que no atraviese provincias. En este caso la propiedad y el derecho de gobernar el camino estn necesariamente separados. Las provincias conservan la propiedad del suelo; pero mientras ste sea destinado camino no pueden disponer de l ni menos legislar reglamentando su uso. As sucede con los ros, segn la doctrina del mismo pas en que buscamos ejemplos para reemplazar una jurisprudencia que nos falta, y doctrinas legales de que carecemos: los Estados son propietarios de los ros, sus lechos y sus costas: los Estados primitivos por haber conservado su derecho; y los nuevos, porque los antiguos cedieron la nacin los territorios en que los ros corren, bajo la condicin de crear Estados que fuesen iguales ellos en derechos. Luego, el dominio sobre los lechos y costas de los ros ha pasado por dos transferencias: ha sido transferido por los Estados primitivos la nacin por el acto de cesin; y ha sido trasladado, despus, de los Estados Unidos los Estados nuevamente formados, por el acto del Congreso que los ha reconocido en tal capacidad poltica. Pero la propiedad de los Estados sobre las costas y lechos de los ros no envuelve de ninguna manera el derecho de legislar sobre la navegacin de sus aguas. lOO. Las islas pueden ser puestas por el Con5

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

greso, si as lo entiende conveniente los intereses nacionales, fuera de todo lmite provincial; pero una isla formada en un ro que corre dentro de los lmites reconocidos de una provincia, es de propiedad provincial. 101. Cuanto he dicho respecto de los puertos es aplicable lds canales. Las provincias pueden, porque el artculo 107 de la Constitucin asilo declara categricamente, explorar y canalizar, con sus recursos propios, los ros de sus territorios y pueden construir canales navegables; pero no pueden reglamentar el uso de ellos ni pueden imponer derechos sino bajo la autoridad del Congreso. Esta doctrina arranca de todos los estatutos norte-americanos [relativos esta materia y es la que el Congreso ha adoptado al tiempo de organizarse la manera de construir en la provincia de Buenos Aires el canal artificial del Riachuelo. 102. La nacin legisla sobre los caminos, ferro-carriles y telgrafos que ella construye, que ella autoriza construir que garantiza. Las provincias legislan tambin exclusivamente y dan sus reglamentos los caminos, ferrocarriles y telgrafos construidos por ellas bajo su autoridad. Pero puede suceder que en virtud de la facultad de las provincias para celebrar tratados parciales con fines de utilidad comn, dos ms provincias alleguen sus esfuerzos para construir un camino de hierro un telgrafo que acelere y facilite la comunicacin entre sus respectivos

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territorios La cuestin que se presenta en este caso es la siguiente: habiendo legislaciones y reglamentos diversos sobre telgrafos, sobre caminos y sobre ferro-carriles en dos 6 ms provincias, que pueden llegar construir alguno de estos medios de comunicacin con sus esfuerzos propios, qu legislacin debe regirlos? La de cada una de las provincias en la extensin que el camino ocupa dentro de los lmites de cada cual, lo que es lo mismo, la legislacin de todas las provincias interesadas? La legislacin de una de ellas? y cul? Reglamentos especiales establecidos por pactos interprovinciales al tiempo de convenirse en la construccin del camino, ferro-carril telgrafo?.... Las leyes de 1872 respecto de ferro-carril es y de 1875 respecto de telgrafos, han establecido que en todos esos casos no sern los caminos, telgrafos ferro-carriles, regidos por las leyes provinciales ni por ninguna ley escogida voluntariamente por las provinciales; sino por ley nacional. Esta doctrina concuerda con el estatuto de la Unin Americana, segn el cual todos los telgrafos, caminos y ferro-carriles que pasen de un Estado otro un territorio nacional, estn sujetos la ley nacional; aunque sean de propiedad particular, de propiedad de un Estado de varios, de la nacin y de un Estado varios Estados. IOS. Los gobiernos nacional y provincial, estn autorizados para colonizar las tierras pblicas; pero la nacin no puede conceder los

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colonos que traiga poblar la tierra vacante de propiedad de la nacin, franquicias, ni imponerles obligaciones que contraren las reglas establecidas por la Constitucin Nacional, una d t las cuales es la perfecta igualdad en derechos y deberes de todos los habitantes del territorio argentino; y como todos los poderes del gobierno federal son estrictamente limitados por la Constitucin, es claro que en ningn caso, so pretexto de fomentar la poblacin, podra crear un grupo de ciudadanos de habitantes del territorio una situacin diferente de aquella uniforme, que !a Constitucin cra todos. Si el gobierno federal tiene limitaciones en esta facultad de reglamentar las colonias, sin duda alguna que con mayor razn la necesitan los gobiernos de provincia, que no slo tienen los lmites que sus Constituciones particulares les imponen, sino el estricto deber de respetar la Constitucin Nacional como ley suprema del pas. 104. Una cuestin se presenta delante. El gobierno federal puede establecer colonias bajo su autoridad y por ley nacional en territorios adquiridos por cesin, por compra de cualquier otra manera, dentro de la jurisdiccin de una provincia en virtud de lo estatuido en el artculo 67, inciso 27, de la Constitucin y para los efectos en l especificados? Esta cuestin no puede ser esclarecida en principio aqu, sino despus de dilucidar todas las relativas al gobierno de las posesiones nacionales dentro de territorios provinciales que ser

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materia de otro captulo; pero desde luego adelanto mi opinin negativa, y un antecedente que no puedo menos de deplorar: la ley de 1876 estableciendo la colonia de Caroya en la provincia de Crdoba. 105. Y ya que he mencionado las colonias, same lcito no ocultar una opinin que abrigo sobre ellas, consideradas como un medio de fomentar la poblacin. Todos sabemos lo que hacan los romanos para romanizar los pases que haban cedido su influjo de los cuales habanse hecho poseedores por medio de las victorias guerreras: incrustar grupos de su propia nacionalidad dentro de la nacionalidad que queran asimilarse. Una nacionalidad dbil todava por su nmero, y endeble por la inconsistencia, que de su juventud resulta, como la sociedad argentina, corre peligro admitiendo estas incrustaciones de grupos disciplinados, con carcter, lengua, creencias y costumbres divergentes de nuestras creencias, de nuestra lengua y nuestras costumbres. Poblar sin que las poblaciones se asimilen, es criar la anarqua, poner ia sociedad en contradiccin consigo misma y en lucha activa y perpetuaAun en los Estados en que no se usa el artificio de las colonias, siempre que en virtud de atracciones simpticas, se afocan hombres pertenecientes la misma raza, lengua y nacionalidad, y forman grupos divergentes por carcter con el pueblo que los acoge, sobrevienen conflictos y

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peligros,como en los Estados Unidos, causa de los grandes grupos de alemanes que pueblan casi exclusivamente los Estados del Oeste, y son quienes esparcen y han esparcido el materialismo y el imperialismo, doble corriente que tiende corromper en sentido moral y poltico las instituciones y la sociabilidad de aquel pas inicialmente cristiano por su espritu, eminentemente republicano por sus formas y por sus tendencias polticas.... Aun econmicamente consideradas, las colonias son capaces de producir perjuicios enormes cualquier pas, que en condiciones anlogas al nuestro, las adopte como medio de ensanchar su poblacin y aumentar su fuerza productiva. Las colonias, en efecto, 6 son completamente libres, y entonces no se pueblan sino lentamente ni se obtiene con ellas otra cosa sino crear centros divergentes por razn de simpata antipata nacional; se forman por medio de empresas y entonces distraen stas una porcin de riqueza adquirida creada en ellas para la alimentacin del parasitismo que incuban. El empresario de colonias necesariamente busca un provecho que se deduce de los beneficios de los colonos, de los beneficios que el Estado debiera recoger, de unos y otros la vez. En cualquier caso se v que la colonizacin por medio de empresas es perjudicial para la riqueza general; porque la empresa hace en la colonia el mismo papel que la tenia en el organismo.

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CAPITULO X
DEFBNSA D E L TERRTTORIO Y D E LAS I N S T I T U C I O N E S Y A U T O R I D A -

DES NACIONALES-EJRCITO. MILICIA.

106. Proveer la defensa comn y consolidar la paz interior, son dos de los fines de la Constitucin al establecer el gobierno federal. Proveer la defensa comn y consolidar la paz interior, equivale repeler las agresiones extranjeras y reprimir las violencias contra el imperio de la ley y el respeto debido las autoridades. De aqu las instituciones militares que, como todas las materias atingentes con esta cuestin, estn cargo del gobierno federal, en virtud de las razones que he tenido antes la oportunidad de exponer. 107. No necesito empearme mucho para justificar la existencia de las instituciones militares en todas las sociedades modernas. Es verdad, que el cristianismo, trayendo al mundo la fraternidad entre hombres y naciones, parece que debiera haber extinguido todos los odios y extirpado las ambiciones, fuentes de conflictos y contiendas entre los Estados paganos. Pero cunta y qu enorme diferencia no media entre el ideal del mundo moderno y su dolorosa

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realidad! Cunta y qu enorme diferencia entre la ley que el hombre aislado colectivo debe seguir y los caminos que realmente recorre impulsado por las pasiones! El cristianismo ha dado al hombre la ley y la luz; pero no ha sometido la ley su libre naturaleza, ni el hombre ha sido dcil para dejar regenerar por la luz su nativa corrupcin.Preciptase, al contrario, en los mismos derrumbadores, y le arrebata el mismo arranque de codicias y de soberbia, que en todo tiempo corrompi las naciones fuertes, y las dbiles estremeci de pavor. La llamada edad media, poca de conflagraciones en que se derrumbaron, nacieron y se trasformaron sociedades hasta constituir los centros capitales de vida y cultura de la moderna Europa, tuvo en la Sede apostlica, no solamente lo que en ella tiene hoy da el mundo, es decir, la fuente superior de enseanza dogmtica y moral del hombre individual, en relacin con su fin ltimo, sino tambin, el rgano culminante de la justicia y del derecho en las relaciones internacionales. El ministerio arbitral del Papa ha desaparecido consecuencia de movimientos con tendencias morales y con tendencias polticas que marcan los primeros pasos de la poca moderna. Las revoluciones teolgicas y disciplinarias de los primeros tiempos se han trasformado despus en insurrecciones paganas, y el prestigio de la Santa Sede ha sufrido, en relacin con los intereses polticos de los pueblos, un detrimento siempre oreciente.

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Muchos lo deploran y desearan que el papel del Papa en la poltica internacional fuese restablecido en toda su fuerza y esplendor. Confieso no tener una opinin que me decida, en pro ni en contra; y lo confieso porque debo proceder con toda sinceridad. Pero, sin poner en duda la virtud pacificadora de la unidad religiosa, y la influeucia que supremos principios de moral deben ejercer sobre la ley comn de las naciones, advierto que la dignidad y la pureza del poder espiritual peligran, aun en los perodos de vivsima fe, cuando l se complica en las intrigas y rivalidades de las naciones ambiciosas amenazadas; ya que aun resueltas en derecho las contiendas internacionales, es menester acudir, ya la astucia, ya la fuerza, para hacer efectivas las resoluciones que hieren el inters la vanidad de los Estados soberanos.Y sin incurrir en sombro pesimismo, aado que las combinaciones hasta ahora ideadas para reemplazar el ministerio arbitral del Papa, son unas quimricas y otras desastrosas, pero todas sin excepcin, ineficaces y reductibles un solo principio intrnsecamente inconsistente. Ha prevalecido y domina todava en los consejos polticos de la Europa la doctrina del equilibrio, que consiste en balancear las influencias por la ponderacin de las fuerzas; lo que es lo mismo, consiste en el imperio de la fuerza; y por eso las contiendas polticas en la Europa moderna, rematan y tienen solucin en repartos territoriales y adquisiciones y compensaciones de

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recursos militares, en vez de terminar y resolverse por definiciones de derecho. As, aunque sea verdad que literariamente y en el terreno filosfico el derecho internacional haya avanzado, es cierto que todas las doctrinas que lo constituyen no son otra cosa ms que una serie de conceptos puros de la razn sin ninguna realidad prctica, sin ninguna adhesin leal de parte de los Estados potentes y soberbios. Y si la doctrina del equilibrio frustra los progresos que en el campo filosfico ha logrado el derecho internacional, no contribuye menos empequeecer los propsitos polticos de los gobiernos. As vemos la cuestin suscitada en Europa por la creacin del imperio de los rabes y sus sucesores, reducida hoy da una perpetua rivalidad de ambiciones, un insoluole conflicto de codicias, en que se ha perdido de mira el contraste de creencias, de razas, de formas y agentes de cultura que la constituy en otro tiempo. El expediente de los juicios arbitrales, "empleado para estorbar las guerras, es sin duda alguna, un producto de progreso; pero yo no puedo conceder que sea producto de progreso moral. El amor la paz entre las naciones asienta hoy da, ms bien que en un desarrollo de los sentimientos de la fraternidad humana, en la solidaridad universal de los intereses que han sido intimados, medida que los adelantos de la ciencia de aplicacin han facilitado las comunicaciones. De consiguiente tiene por base, la utilidad, cuyo concepto es variable, y veces contradictorio, y

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termina por no ser sino un medio ms hbil y menos cruel, de conservar el equilibrio de fuerzas entre los EstadosIOS. Concluyamos pues: desde que las naciones no tienen un juez comn que resuelva sus contiendas y allane las dificultades con que tropiezan sus relaciones, es indispensable que acudan la guerra. La guerra nacional es un mal inevitable; es una necesidad en el estado actual de las cosas humanas, dolorosa y humillante, si se quiere, pero al cabo es una necesidad. Adems, la consolidacin de la paz interior exige tambin que el pas se provea de recursos anlogos aquellos que los conflictos en sus relaciones internacionales puedan en alguna oportunidad hacer necesarios. De qu otra manera podran los gobiernos subsistir y consolidarse contra eventuales desobediencias armadas, de parte de sus subditos, contra los partidos que se amotinan, contra las facciones que se convierten en ejrcitos para poner en peligro el imperio de la ley, para desacatar las autoridades renovar violentamente su personal? Las instituciones militares, pues, son absolutamente indispensables cuando se quiere establecer un gobierno regular y slido, tanto del punto de vista de los intereses internacionales, como del punto de vista de los intereses internos del pas. 109. Ahora, los ejrcitos regulares, tienen dos inconvenientes graves: El primero, es precipitar las naciones por or-

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gilo y vanagloria turbar la paz interior y las relaciones internacionales de otros Estados su. independencia nacional. El segundo es armar los gobiernos con recursos que pueden ser distrados de su verdadero objeto y que, en vez de servir para sostener la honra de la nacin, su integridad y sus derechos, sirve para oprimirla y aniquilar las instituciones creadas por ella para limitar la accin de los poderes. De aqu parece que debera concluirse que la defensa de la nacin debe estar exclusivamente entregada la lealtad y al ardor patrio de las milicias; pero esta conclusin sera sin duda alguna intemperante. Los levantamientos en masa de las naciones, no pueden tener lugar sino en casos especiales y caractersticos.Se comprende un levantamiento en masa cuando el enemigo extranjero ultraja la soberana nacional profanando con la planta de sus soldados el suelo patrio; cuando una nacin que ha perdido su independencia violentamente trata de recobrarla en virtud de sus derechos; cuando una nacin llega su madurez y criada en el colonialismo, trata de adquirir su personalidad poltica, su independencia nacional; pero en una guerra iniciada por cuestiones desenvueltas, ms bien en los gabinetes que en el seno de las masas, en guerra que tiene por teatro, un territorio extrao, los levantamientos en masa, no suelen ser sino productos de entusiasmos efmeros y tan poco duraderos como violentos.

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Un ejemplo tenemos, y por cierto doloroso, en la Repblica Argentina. Fu acometida la guerra del Brasil hacia 1826 por la Repblica Argentina en momentos en que estaba exhausto su tesoro, en que no tena ejrcito capaz de llevar la bandera nacional al territorio extranjero con la honra y la gloria que le dieron brillo en la guerra de la independencia. Un movimiento generoso de parte de los pueblos precipit sin embargo la guerra.Ese entusiasmo decay pronto: la victoria les sonrea, encontraron nuestros soldados laureles por todas partes, los enemigos no les resistanla fortuna pareca acompaarles... porque les acompaaba el bro tradicional de nuestros soldados..- El ejrcito encontrse poco andar triunfante, pero sin poder obtener ni aun el provecho legtimo de sus victorias.Los partidos no tuvieron la prudencia ni el patriotismo de resignarse postergar sus querellas para das en que el honor patrio estuviera menos vivamente comprometido. La consecuencia ltima de obrar por impulsos nobilsimos, sin duda, pero fugaces, fu hacer la guerra, derramar la sangre de nuestros soldados, sacrificada nuestra riqueza, para mutilar la nacionalidad, prestando nuestro consentimiento solemne la desagregacin de la provincia Oriental del antiguo cuerpo poltico de las Provincias Unidas. Otros ejemplos, ms prximos, podra traer vuestra memoria; pero basta ste para probar un hecho de la mayor trascendencia en nuestra historia: la poca confianza que merecen las milicias

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como fuerza para constituir el ncleo de accin de un Estado en guerra. Por otra parte, el miliciano puede llevar la guerra conciencia de su deber, arranques patriticos y generosidad de sentimientos; pero no disciplina, ni arte, ni hbito de las fatigas militares. El miliciano puede ser hroe, pero no puede ser soldado. En otro tiempo, predominaba en la guerra el bro, la lanza, el brazo y el aliento del soldado; hoy da, los aparatos perfeccionados para destruir sin peligro, las masas de soldados gobernadas como fuerza mecnica, las grandes asechanzas de la ciencia puestas al servicio de la ambicin y de la muerteUO. Es necesario, por consiguiente, el ejrcito regular. Pero el ejrcito regular tiene todos los inconvenientes que he sealado ya: es un peligro para los Estados con los cuales est en conexin el que los posee; es un peligro para la libertad y derechos de los ciudadanos, porque los gobiernos pueden usarlo como instrumento de opresin, en vez de usarlo como arma para defender la dignidad, decoro independencia de la nacin. Quiero adelantarme una objecin que muchos oponen reflexiones de este gnero, sobre todo, aquellos para quienes la novedad y el progreso son cosas idnticas, y una en otra convertible. Se conviene en que los ejrcitos regulares son peligrosos, cuando son formados, bien por mercenarios, bien por conscriptos, es decir, por un

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grupo de hombres, ms menos numeroso, que voluntaria venal, obligatoriamente, porque la ley ello les estrecha, vienen constituir una clase excepcional sometida una ley especial dentro de la nacin. Pero se niega que tengan tales inconvenientes ni envuelvan tales peligros, los ejrcitos nacionales. Para juzgar del valor de esta objecin vamos considerar los ejrcitos nacionales en sus dos tipos ms culminantes: en su gran modelo y en su ms perfecta imitacin; es decir, en Alemania y en Suiza. La Constitucin de 1870 ha establecido en la Alemania las instituciones militares que de muchos aos atrs regan en Prusia y que sirvieron para convertir ese pas en una fuerza enorme, clandestinamente preparada durante cincuenta aos para arrojarla un da inopinadamente sobre la Francia y aplastarla. El ejrcito alemn es uno, colocado bajo la exclusiva, absoluta irresponsable autoridad del emperador. Todos los alemanes deben, segn los trminos del artculo 51 de la Constitucin, el servicio militar personalmente, sin que en ningn caso sea admitido reemplazo ni sustitucin. Desde el 20. ao hasta principio del 23., pertenece al ejrcito activo. Desde el 23. hasta principio del 28. pertenece la reserva, y durante los cinco aos restantes pertenece la landwehr, segn la distribucin hecha por el artculo 59 de la misma Constitucin.

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Veamos la imitacin suiza. Todos los suizos son soldados desde los 20 aos hasta los 44. De los 20 hasta los 32 pertenecen al ejrcito activo, que la legislacin llama Vlite; y de los 32 los 44 aos, pertenecen la andwekr. La ley suiza admite reemplazos, y establece excepciones favor de los jvenes que se consagran la carrera del profesorado y la carrera eclesistica, obligndolos rescatar por una contribucin de dinero la contribucin de sangre de cuyo pago se les excusa. Ahora bien, establecido este antecedente: la obligacin estricta de pertenecer al ejrcito regular, durante cierto nmero de aos, de todos los habitantes de la Alemania, como de todos los habitantes de la Suiza, qu significado tiene lo que se llama en el lenguaje moderno ejrcito nacional? Significa sencillamente la conversin de la nacin en un ejrcito; y digo que si se conviene que los ejrcitos de mercenarios conscriptos entraan los peligros que he indicado, mayores y ms graves son esos mismos peligros cuando se trata de un ejrcito organizado segn el sistema prusiano. Respecto de las relaciones exteriores, en efecto, si un ejrcito regular organizado por cualquier nacin, es un peligro para los Estados extranjeros que con ella tienen relacin, es claro que el peligro ser tanto ms vivo cuanto mayor y ms mvil sea el ejrcito. Ahora, los ejrcitos de mercenarios conscriptos son reclutados conforme las necesidades

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eventuales de los pueblos; pero los del sistema prusiano estn armados constantemente. La Alemania est en pie de guerra perpetuo. Sus cuadros de ejrcito estn siempre llenos; sus divisiones estn formadas; sus batallones estn bajo una perfecta y cabal disciplina. Luego, si un Estado armado, con la capacidad de armar ejrcitos regulares, es un peligro para los dems, ese peligro es mucho mayor cuando una nacin se convierte en ejrcito y permanece perpetuamente sobre las armas. Y respecto de las relaciones interiores, se dice que un ejrcito regular es un peligro para las libertades pblicas, porque el gobierno puede emplearlo como instrumento de opresin para eludir sus responsabilidades, para franquear los lmites que las Constituciones polticas oponen su legtima accin. Ahora bien: cuando el ejrcito es del tipo alemn, todas las libertades desaparecen por el simple hecho de su existencia, y todas las instituciones sociales y polticas quedan subvertidas y ahogadas por las instituciones militares. La fraccin ms activa de la nacin, est puesta bajo la disciplina militar, y cuando se la emancipa de los deberes contrados bajo las banderas, entra en la vida ordinaria habituada la obediencia pasiva de los cuarteles... prusianos! Y estas circunstancias se agravan todava ms en las naciones de menor poblacin. As, vemos que segn las leyes alemanas, el servicio militar obliga durante 13 aos, y segn
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las leyes de Suiza obliga durante 24 aos, porque, cuando una nacin pretende ejercer influencia decisiva sobre las relaciones internacionales y polticas de las dems, y adquiere una fuerza tan enorme como la que constituye en Alemania la organizacin de su ejrcito, todas las otras naciones necesitan tomar precauciones anlogas, y entonces es menester que igualmente se armen; y las naciones pequeas no pueden llegar tener un ejrcito medianamente numeroso sino condicin de mantener bajo las banderas los individuos, por mayor nmero de aos de los que necesitan las naciones populosas. El peligro, como se ve, no slo existe, sino que es ms vivo y ms constante: tiende ser universal; y estas son las funestas consecuencias de los grandes errores que el despotismo ha arrojado ese pas, en todos los terrenos del pensamiento y de la actividad. En Alemania los hombres, encontrando cerrados todos los caminos de la actividad poltica y devorados de esa fiebre de accin que atormenta todos los espritus enrgicos, han buscado en las elucubraciones filosficas una compensacin la inercia que los reduce el despotismo, y se han arrojado todas las fantasas calenturientas; han tratado de convertir en doctrina todos los sueos enfermizos; y los sistemas de la filosofa alemana, cuanto ms abstrusos ms admirados, han sido el germen de sus grandes errores morales y polticos, que hoy paga caro el pas en que nacieran y todos los que se encuentran dentro de su radio de accin.

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En efecto, hemos visto la filosofa alemana separada de las grandes tradiciones de la filosofa cristiana de San Agustn, de Santo Toms y de Descartes, acoger todos los ensueos de mentes trastornadas, para reemplazar aquellas grandes doctrinas en el campo de la especulacin pura, un da por el pantesmo, que ha llegado inspirar el poema de Goethe; otro da por ja insensata doctrina de la sofstica moderna, formulada por Hegel en la mxima de la identidad de las contrarias y las contradictorias. Ms tarde se ha llegado al atesmo lgico de Kant, que ha reducido el concepto de la Divinidad una idea hueca y vaga, definindola en la categora del ideal; al fatalismo de Fichte, y por fin, al naturalismo de Heckel, y al materialismo abyecto de Bchner. Y cules son las consecuencias de este estrago en las ideas, de esta depravacin en las doctrinas? Arrojar la sociedad un abismo en el cual no encuentra como fuente de derecho otra cosa que la fuerza, ni otro signo de legitimidad y de justicia sino el xito y la victoria. Cuando se perturban de esta manera las mentes y los medios de accin, el espritu y la conciencia, el pensamiento y la energa y la voluntad, en una nacin que aspira preponderar que prepondera por su esplendor y por su fuerza sobre el universo entero; el universo entero est sin duda en peligro.... Pero no quiero distraerme en digresiones que nos alejan de nuestro asunto. 111. Acabamos de verlo.

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Son necesarias, de absoluta indispensable necesidad, en el estado actual de las cosas humanas, las instituciones militares en las naciones; Los ejrcitos regulares tienen inconvenientes para la paz internacional y ofrecen tambin peligros para la conservacin de las libertades interiores; Entregar la defensa nacional y la consolidacin de la paz interior al esfuerzo exclusivo de las milicias es inconducente y estril; Los ejrcitos nacionales con que se quiere reemplazar los ejrcitos de conscriptos y mercenarios, son igualmente peligrosos; son ms peligrosos aun que aqullos, respecto de los cuales sin embargo se conviene que entraan los inconvenientes que he sealado. 112. A todos estos sistemas podremos oponer el sistema ingls, sin atribuirle, por eso, perfeccin. En Inglaterra la milicia es obligatoria para la defensa.Para la guerra extranjera la nacin emplea el ejrcito.El ejrcito es compuesto de voluntarios. El rey lo maneja como maneja las relaciones exteriores; pero el parlamento, representante de la nacin, se reserva el poder de votar los subsidios, con los cuales el ejrcito se ha de mantener; y para no crear instituciones militares permanentes, de suerte que se convierta en manos de la corona en instrumento de opresin contra sus subditos, no tiene el ejrcito cdigo militar: el cdigo militares dictado anualmente- por el parlamento. Mediante estas dos

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facultades, la de votar los subsidios para el mantenimiento del ejrcito y la de dictar la ley disciplinaria del mismo, la conservacin de la institucin militar depende casi exclusivamente de la voluntad del parlamento. El rey, pues, no puede sin el consentimiento del parlamento, lo que es igual, no puede la corona sin la adhesin de la nacin, armar grandes fuerzas militares ni disponer de ellas. 113. Estas instituciones pasadas de Inglaterra los Estados Unidos, constituyen en su fondo la esencia de las instituciones militares de la Repblica Argentina. En este pas la ley ha sido prudente y ha seguido con cordura aquella tradicin, llegando aun conferir al Congreso atribuciones ms extensas y eficaces que las que el parlamento ingls posee por tradicin y costumbre. As, en Inglaterra, el rey maneja las relaciones exteriores; tiene, como dicen algunos jurisconsultos, el poder de la espada. El parlamento tiene la facultad de votar los subsidios, es decir, tiene el poder de la bolsa. De esta manera, se ponderan y se contrabalancean. Pero en la Repblica Argentina al Congreso le corresponde votar los subsidios; y votando fondos para el mantenimiento del ejrcito, le compete fijar el nmero de fuerzas que en paz en guerra puede tener armadas el gobierno federal; le corresponde autorizar la paz y las declaraciones de guerra; como interviene en todos los

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tratados internacionales, es claro que el presidente de la Repblica en ningn caso puede estipular alianza ofensiva defensiva ni hacer la paz la guerra sin su consentimiento. Al presidente, pues, poco peligrosas atribuciones le quedan en esta materia.A l tan slo le corresponde el mando superior de las fuerzas de mar y tierra de la nacin; la facultad de proveer los empleos y conferir los grados del ejrcito, requirindose para los grados superiores el acuerdo de la Cmara de Senadores, salvo el caso de mritos contrados por militares en accin de guerra, los cuales puede sobre el campo de batalla conferrselos sin consentimiento ni anuencia del Senado; le corresponde, por fin, disponer de la fuerza y correr con la organizacin y distribucin de ella segn las necesidades de la nacin. 114. Las fuerzas militares de la nacin pueden dividirse como las fuerzas inglesas, en dos categoras: el ejrcito y la milicia. El reclutamiento del ejrcito se hace en los trminos establecidos por la ley de 28 de Septiembre de 1872, que establece lo que voy referir brevemente: Los cuerpos del ejrcito, dice la ley, se forman: primero, por alistamiento voluntario; segundo, por alistamiento mercenario; tercero, por condena judicial. Pueden ser condenados al servicio de las armas: por dos aos todos los ciudadanos que obligados enrolarse en la guardia nacional omitan el cumplimiento de este deber:por cuatro aos,

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los milicianos que, estando en servicio activo de la nacin, desertasen de l; y por cinco aos, los fugitivos de un contingente. Pueden tambin ser condenados al servicio de las armas segn las leyes de la nacin de las provincias, algunos acusados por causas previstas en las leyes penales; pero no puede ser admitido en el ejrcito ningn delincuente que por leyes de la nacin de las provincias, merezca pena de muerte presidio. Finalmente se compone el ejrcito, cuando ni los alistamientos voluntarios, ni los alistamientos mercenarios, ni las condenas judiciales basten para llenar sus cuadros, por contingentes, los cuales son distribuidos por el presidente de la Repblica entre las provincias con arreglo su poblacin. Los contingentes se forman por medio de un sorteo que debe ejecutar en cada provincia un jurado cuya organizacin y procederes est encargado de fijar el poder ejecutivo.Deben entrar en el sorteo todos los guardias nacionales, solteros, de 18 45 aos.El servicio dura por cuatro aos y los soldados cumplidos no vuelven entrar en servicio. No es del caso entrar en el estudio minucioso de nuestro ejrcito.Para hacernos cargo de lo que esencialmente son nuestras instituciones militares, basta con tener en cuenta la manera de reclutarlo 0).
(1) Esta ley h a sido derogada. Rige actualmente la sancionada el 11 de diciembre de 1901.(N. del E.).

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115. Digo lo propio respecto de la milicia; no me ocupar de su organizacin ni de las consecuencias, que ella tiene respecto de los derechos polticos de los ciudadanos, materia que pertenece otra parte del programa.L voy considerar tan slo como institucin destinada la defensa del territorio y de la ley. La materia de la milicia est regida en los Estados Unidos de Amrica por tres clusulas constitucionales: la enmienda 2.a y los incisos 15 y 16 de la seccin 8.a del artculo 1.. La enmienda 2.a, dice: que siendo necesaria la milicia para la conservacin de un Estado libre, el ciudadano de los Estados Unidos no podr ser privado del derecho de tener y llevar armas. El inciso 15 de la seccin 8., artculo 1., confiere al Congreso derecho para disponer el llamamiento de las milicias, siempre que sea ello necesario fin de hacer cumplir las leyes, contener insurrecciones y repeler invasiones. El inciso 16 le faculta para disponer una disciplina uniforme sobre todas las milicias; proveer al gobierno de la parte de las milicias que hayan sido llamadas al servicio nacional, dejando los Estados el nombramiento de jefes y oficiales y el cuidado de instruir ejercitar sus milicias en la disciplina establecida por el Congreso. En la Repblica Argentina la materia est regida por tres clusulas constitucionales, que son: el artculo 21, el inciso 24 del artculo 67 y el artculo 108. El artculo 21 de la Constitucin dice: Todo

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ciudadano argentino est obligado armarse en defensa de la Patria y de esta Constitucin, conforme las leyes que al efecto dicte el Cong r e s o y los decretos del ejecutivo nacional. Los ciudadanos por naturalizacin son libres de prestar no este servicio por el trmino de dez aos, contados desde el da en que obteng a n su carta de ciudadana. El inciso 24 del artculo 67, da al Congreso facultad para autorizar la reunin de las milicias; de suerte que sin esa autorizacin en ningn caso pueden las milicias ser convocadas: dispon e r (dice) la organizacin, armamento y disciplina de dichas milicias y la administracin y gobierno de la parte de ellas que estuviese emp l e a d a en servicio de la nacin, dejando las provincias el nombramiento de sus correspondientes jefes y oficiales y el cuidado de establecer en su respectiva milicia la disciplina prescripta por el Congreso. El artculo 108 prohibe las provincias armar ejrcitos y levantar fuerzas de cualquier gnero. Adems, hay otro artculo que les prohibe hacerse la guerra entre s; salvo (dice el artculo 108), el caso de invasin exterior, de un peligro tan inminente que no admita dilacin, dando luego cuenta al gobierno federal. De aqu se siguen varias consecuencias, que voy desprender sumariamente. La primera, que la institucin de las milicias es considerada en los Estados Unidos de Amrica como un derecho de los ciudadanos; y que

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en la Repblica Argentina el servicio en las milicias es considerado como un deber y una carga de los ciudadanos. Y tanto ms resalta esto, si se considera que en la Repblica Argentina estn eximidos del deber de armarse en defensa de la Constitucin y de las leyes, los extranjeros naturalizados, durante diez aos: de donde se infiere que el servicio de las armas no es un honor al cual se admita, ni es un derecho que se confiere los ciudadanos; es una carga que se les impone, puesto que para facilitar la incorporacin de extranjeros, por medio de la naturalizacin, la ciudadana argentina, se les releva de ella; y por otra parte, que la enmienda de la Constitucin de los Estados Unidos fu introducida all peticin de los Estados que se encontraban, en el momento de examinar la Constitucin federal, temerosos de que el gobierno nacional les privara de aquellos medios de proveer su propia seguridad. La segunda consecuencia que deduzco es que las milicias pertenecen en los Estados Unidos de Amrica los Estados, y sabemos ya que su conservacin fu por ellos reclamada; y e n la Repblica Argentina, al contrario, las milicias pertenecen la nacin; son Guardias Nacionales: no pueden ser convocadas sin autorizacin del Congreso, en casos urgentsimos con obligacin de dar cuenta al gobierno federal sin demora alguna. La tercera consecuencia que se desprende naturalmente de las dos anteriores, es que, segn

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la Constitucin norte-americana, los Estados tienen medios de reprimir los disturbios domsticos, de que carecen las provincias de la Repblica Argentina.

C A P I T U L O XI
GARANTA D E LAS I N S T I T U C I O N E S P R O V I N C I A L E S . S U S NES.DERECHO COMPARADO. CONDICIO-

116. Los constantes disturbios que agitan la Repblica Argentina dan un inters singular los artculos 5. y 6. de la Constitucin, sobre los cuales versa la mxima parte de los debates de carcter poltico que ocupan nuestros parlamentos. Pero esa misma circunstancia hace difcil abordar su crtica; y no siendo, por otra parte, propio de este lugar, ni consintiendo el tiempo de que podemos disponer, que traiga ajuicio los antecedentes legislativos y administrativos, atingentes con la materia, enredados con mil sofismas, oscurecidos por millares de cuestiones parsitas, y producto casi siempre de parcialidad y de intereses, antes que inspirados por justicia y por derecho, debo prescindir de ellos, y ate-

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nermetan slo los textos d l a Constitucin, para comentarlos en su ms vasta generalidad la luz de la filosofa jurdica y del derecho comparado. 117. Desde que los Estados Unidos, fines del siglo pasado, establecieron en su Constitucin federal el deber de la nacin de garantir las instituciones de los Estados particulares y protegerlos en caso de perturbaciones internas, casi todas las instituciones anlogas les han imitado; pero de manera sumamente desigual, como lo veremos echando una rpida ojeada sobre varias Constituciones federales, ya la hayan imitado, ya se hayan desviado de ella obedeciendo antecedentes histricos del pas, para el cual fueran dictadas, dejndose arrebatar por conceptos quimricos respecto de la autonoma de las provincias de los Estados constituyentes de ciertas nacionalidades. 118. La Constitucin de Suiza, por ejemplo, declara en uno de sus artculos que la Confederacin garantiza cada uno de los cantones su territorio, su soberana, su Constitucin y la libertad y derecho de los pueblos; pero como no se puede hacer efectiva garanta sino solicitud de los cantones mismos, llega ser frustrnea una parte esencial de esa declaracin, que peca adems de vaga y enftica, como muchsimas otras clusulas de la Constitucin helvtica; fuera de que, al exigir que para hacer efectiva la garanta, las autoridades federales se aseguren de si las Constituciones cantonales llenan

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no ciertas condiciones respecto de la ndole de la institucin sobre la cual est organizado su gobierno, no exige perfecta unidad poltica entre todos ellos; pidiendo tan slo que las Constituciones sean republicanas, ya sean representativas, ya sean democrticas. 119. Las Constituciones de Colombia y Venezuela, como he indicado en otra oportunidad, no estn dadas en nombre de la soberana nacional; estn dadas en nombre de la soberana de los Estados, y tienen el carcter de un pacto estipulado entre naciones independientes; y aunque hablan de garantir las instituciones locales, no atribuyen la facultad el deber de dar tal garanta, ala soberana nacional. Poco ms menos, hablan de ella en estos trminos: Los Estados que componen la nacin ( los Estados con tratantes) se obligan auxiliarse y defenderse mutuamente contra toda violencia que dela soberana nacional la soberana de los Estados. Pudiera entenderse que este artculo slo comprende los casos de guerra exterior, en que un enemigo extranjero ponga en peligro la soberana nacional, poniendo en peligro la soberana territorial de un Estado; pero se presta tambin otra interpretacin que arrojara al pas en una senda anrquica, y es que autorizara las ligas parciales entre Estados, para resistir la accin del gobierno federal en salvaguardia de lo que cada uno de ellos entienda ser su derecho como soberano.

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En. todo caso se ve que es una declaracin poco precisa, y que se presta interpretaciones varias insanas; tanto ms, cuanto que en ninguna de ambas Constituciones se han dado al gobierno federal las atribuciones necesarias para hacer efectiva la garanta, que es un compromiso de los Estados, en vez de ser una funcin de la soberana nacional. El artculo 10 de la Constitucin de Venezuela prohibe, en trminos explcitos, al gobierno federal, intervenir en ningn caso, cualesquiera que sean los disturbios que ocurran en el rgimen interno de un Estado. La Constitucin de Colombia nada dice este respecto; pero pesar de que algunos jurisconsultos entienden que en el silencio de la le}7 constitucional, el gobierno federal debiera estar armado de todas las facultades que arrancan de la filosofa jurdica de esta institucin, y que se apoya en el ejemplo de todas las naciones constituidas bajo formas anlogas, hay una ley llamada de orden pblico, dictada en 1867, en la cual se establece que el gobierno federal guardar la ms estricta neutralidad en todas las contiendas y desrdenes domsticos que puedan ocurrir en cualquier Estado. Ya se ve, pues, que ni de la Constitucin de Suiza, ni de la de Venezuela, ni de la de Colombia, ni de la jurisprudencia y prcticas constitucionales y nociones que de ellas arrancan, podemos obtener un solo precedente ilustrativo de la materia.

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120. Tampoco los tenemos en nuestros antecedentes legales. Desde 1810 hasta 1820, los gobiernos nacionales tendieron la unidad, y fueron, por su carcter, centralistas. Desde 1820 hasta 1824, las provincias estuvieron dispersadas. La anarqua se extenda se reconcentraba, segn las veleidades y caprichos, que variaban la direccin de las cosas polticas, ya por opinin, ya por pasiones; sin que hubiera autoridad alguna que pudiera, en ningn caso, restringirlas, afirmarlas, ni darles un curso consciente y fijo. En 1825 el Congreso Nacional ejerci actos de intervencin en la provincia de Crdoba; pero su autoridad fu desacatada; y ese acto, que sin duda alguna, se fundaba en buenos principios de filosofa poltica, pero que no estaba apoyado en el texto de la ley fundamental de 23 de Enero de 1825, no fu uno de los que menos contribuyeron desprestigiar aquella gran asamblea, y desarrollar la anarqua en el pas. Segn el tratado de 1831, las provincias tenan el deber de auxiliarse entre s, y el gobierno de Buenos Aires encargado de las relaciones exteriores, el de protegerlas en ciertos casos cuando la invasin de un enemigo extranjero pusiera en peligro la soberana territorial del Estado. Hacia 1847 ocurri en la provincia San Luis una revolucin interna. El gobierno pidi auxilio la provincia de Mendoza, y sta se neg prestarlo:Rosas fu con-

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sultado, y tom en cuenta la cuestin tal cual estaba planteada. Si el pacto de 1831 slo obligaba las provincias protegerse y auxiliarse en el caso de una invasin extranjera, tratndose en aquella provincia de una insurreccin interna, las dems no estaban obligadas prestarle auxilio, como no estara tampoco el gobierno federal obligado prestarlo en el caso de que le hubiera sido requerido. Rosas resolvi la cuestin como haba resuelto la relativa al auxilio federal con motivo de la revolucin del Chacho contra el gobierno de don Vicente Montes, en la provincia de La Rioja. Declar que, siendo los salvajes unitarios traidores la Ley y la Patria, revestan una condicin excepcional; que por consiguiente, una insurreccin unitaria no poda ser considerada como acto de desorden domstico disturbio local, sino que deba ser asimilada a l a invasin extranjera; y que, en suma, era oportuno y obligatorio el auxilio federal interprovincial. 121. Son estos los capitales antecedentes que encontramos en nuestras leyes... si leyes podemos llamar las que regan en la poca de la tirana, si antecedentes podemos denominar aquellas monstruosas aberraciones de un espritu embrutecido por el amor del mal! De consiguiente, hemos de atenernos, y a que no otras fuentes de derecho comparado, en las cuales no es posible hallar luz que nos alumbre el paso, al texto de la Constitucin y la fuente

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originaria de la materia, es decir, al texto constitucional, y los estatutos y jurisprudencia de los Estados Unidos de Norte Amrica. 122, Hay una doctrina sustancial en toda organizacin federalista; y los pases que por error por pasin prescinden de ella, se encuentran en la radical impotencia de constituir un gobierno slido, una nacionalidad estable, ni un orden regular y fijo. Es sta: que si el federalismo consiste en la coexistencia de autonomas locales subordinadas una soberana nacional, esta soberana nacional le compete conservar el tipo caracterstico de las instituciones: encaminarlas cuando se desvan, porque es suprema; protegerlas cuando peligran, porque es poderosa. En la adopcin de esta doctrina coinciden la Constitucin de los Estados Unidos de Norte Amrica y la Constitucin de la Repblica Argentina, pero no coinciden hasta confundirse. Hay grande y vivsima analoga en ellas, pero no perfecta identidad. 123. La Constitucin de los Estados Unidos, dice en el artculo 4., de la seccin 4.a: Los Estados Unidos garantirn cada Estado en esta Unin una forma republicana de gobierno. Cul sea el sentido de esta frase est esclarecido por ilustraciones que voy recapitular en trminos muy breves. Sabemos cul es el papel que en la formacin y adopcin de la Constitucin represent El Federalista; y por consiguiente que puede ser
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tenido como fuente autntica de doctrina, como un comentario autorizado del verdadero espritu y de la verdadera tendencia de la ley. Y bien; en El Federalista se deca que la tendencia de la garanta es asegurar la perfecta uniformidad de instituciones en una nacin republicana, organizada federativamente, y compuesta de miembros republicanos. Esta doctrina es expuesta casi en trminos idnticos, aunque con mayor amplitud, por Curts, el mejor y ms paciente historiador de la Asamblea Constituyente de Filadela; y se encuentra en todas las decisiones parlamentarias atingentes con la materia, y principalmente en las que el Senado, en 1874, tom en los casos de Arkansas y Luisiana, siguiendo los consejos del senador Morton, y que son tanto ms valiosas, cuando ms recia era en ese tiempo la tendencia centralizadora del parlamento federal. Ahora, cules son las razones por las cuales los Estados Unidos han entendido necesario garantir las instituciones locales? Todos los historiadores del tiempo, los publicistas de entonces como los posteriores, lo declaran categricamente: se trataba de evitar la degeneracin de las instituciones republicanas, en instituciones de otro tipo; se trataba de evitar una renovacin en el sentido aristocrtico monrquico, que era vivamente temida, porque un partido fortsimo que haba llegado tentar la integridad y la lealtad de Jorge Washington, aspiraba al establecimiento de una forma monrquica de gobierno.

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Por otra parte, interesa esclarecer lo que por forma republicana se entiende en el lenguaje de la Constitucin. Curts lo ha dicho, buscando la interpretacin del texto, no en su propio criterio ni en sus conceptos subjetivos, sino en el espritu y en la doctrina de los autores de la Constitucin. Por forma republicana en el sentido constitucional y americano de la palabra, se entiende un gobierno constituido bajo la autoridad del pueblo, representativo,y que est, por lo menos, constituido con estas dos ramas: Un poder ejecutivo y un poder legislativo;porque la Constitucin Nacional menciona esas dos ramas como componentes de los gobiernos de Estado, cuando habla en otra clusula de la proteccin que el gobierno federal debe prestar los Estados en casos de insurreccin, y dice que lo har solicitud de la legislatura, del poder ejecutivo cuando sta no pueda ser reunida. De suerte que, cuando menos, dos poderes pblicos es menester que haya, y que el gobierno est organizado por la voluntad del pueblo, para que exista una forma republicana, segn el sentido constitucional de la voz. 124. La Constitucin argentina, dice: Cada ^provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerd o con los principios, declaraciones y garant a s de la Constitucin Nacional, y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo estas

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condiciones, el gobierno federal garantiza cada provincia el goce y ejercicio de sus institucion e s (art. 5). La primera parte de este artculo abarca todo cuanto totalmente comprende la seccin de la Constitucin de los Estados Unidos referente la materia. Cada provincia, dice, dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo y republicano; lo que es igual, cada provincia se organizar con una forma republicana de gobierno. Esto es cuanto contiene la clusula de la Constitucin norte-americana. Pero la Constitucin argentina aade: ....de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional. De suerte que precisa el primer concepto, y especifica que por forma representativa, en el sentido argentino de la palabra, se entiende una organizacin de gobierno conforme todos los principios de la Constitucin Nacional. Luego, no hay duda alguna en cuanto al plan que deben adaptarse las Constituciones provinciales. En seguida, el artculo agrega tres caracteres que deben revestir los gobiernos locales, y que exige como condicin de la garanta ofrecida. Dos de estas condiciones se refieren asuntos privativos de los gobiernos provinciales: organizar su rgimen municipal, y asegurar su administracin de justicia. La tercera se relaciona con una materia que admite la accin concurrente de la nacin y las provincias, segn se

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desprende del inciso 16 del artculo 67 de la Constitucin. La ltima clusula del artculo, que es la promisoria de la garanta, dice textualmente: bajo estas condiciones, el gobierno federal garantiza cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. La Constitucin de los Estados Unidos ofrece garantir solamente la forma republicana de gobierno. Y se advierte una discrepancia esencial por la simple comparacin de los textos. Los Estados Unidos no han prometido esfuerzo ni acto alguno de proteccin en favor de las instituciones de un Estado, mientras cada cual tenga un gobierno de forma republicana, es decir, virtualmente emanado de la voluntad comn, representativo y compartidoPero el gobierno federal de la Repblica Argentina debe las provincias ms; la promesa constitucional es muchsimo ms extensa que la de la Constitucin norte-americana. Siempre que, por cualquier causa, est interrumpido el ejercicio de las instituciones locales, (cuyas condiciones especifica el mismo artculo), la nacin debe las provincias la garanta. La Constitucin de los Estados Unidos slo garante una forma republicana de gobierno; entre tanto que la Constitucin argentina garantiza dos cosas: una forma republicana de gobierno, y el goce y ejercicio efectivo y regular de las instituciones locales.

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De suerte que si en Norte Amrica solamente est obligado el gobierno federal amparar un Estado cuando su forma de gobierno representativa ha sido invertda, e n l a Repblica Argentina est el gobierno federal obligado amparar las provincias cuando la forma republicana ha sido corrompida; es decir, cuando ha sido interrumpido el ejercicio regular de las instituciones cuyo goce efectivo ella garantiza. La diferencia entre ambas Constituciones tiene explicaciones que me parece que son sencillas. En primer lugar en los Estados Unidos, los Estados precedieron en su organizacin y capacidad poltica la nacin, y la Constitucin fu dada para proteger y desarrollar instituciones que estaban definidas y arraigadas. En la Repblica Argentina, al revs, la nacin ha preexistido las provincias; y la Constitucin fu dada para crear un orden de justicia y de derecho, de cultura y de libertad civil en el pas. Y hay otra explicacin. En los Estados Unidos, como antes indiqu, haba el peligro de una transformacin en el orden de las instituciones polticas; entre tanto, en la Repblica Argentina no exista ese peligro, sino este otro: la corrupcin de las instituciones; la traicin hecha las garantas y derechos asegurados por ellas. No haba peligro de trasformacin de la forma republicana de gobierno; haba peligro de despotismos, de tiranas; es decir, haba peligro de corrupciones polticas y de transformacin del orden social.

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INTERVENCIN' ESTUDIO DEL COMPARADO. DEL GOBIERNO 6. FEDERAL DK LA EX LAS PROVINCIAS.-

ARTCULO

CONSTITUCIN.DHRKCHO

125. El artculo 6. de la Constitucin es consecutivo del 5.; y establece los medios de hacer efectiva la garanta ofrecida las provincias. Dice textualmente as: El gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, repeler invasiones exteriores; y requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin por invasin de otra provincia. 126. En los Estados Unidos la materia est regida: 1. por la segunda parte de la seccin 4.a, artculo 4. de la Constitucin, que establece que los Estados-Unidos protegern cada uno dlos Estados contra invasin; y solicitud de la legislatura, del ejecutivo, cuando la legislatura no puede ser reunida, contra violencia domstica; 2. por estatutos expedidos en diversas pocas, principalmente en 1795, 1807, 1861, y 1871; de todo lo cual resulta que el gobierno federal puede acudir con fuerzas armadas, ya sean de

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milicia regulares, de tierra de mar, para ejercer en los Estados accin, tuitiva coercitiva, en los cinco casos siguientes: Primero, en caso de invasin, ya se trate de una invasin extranjera, ya se trate de una invasin llevada por un Estado contra otro; Segundo, en caso de inversin transformacin del gobierno republicano en uno de distinto tipo; Tercero, en caso de requisitoria hecha por las autoridades que la Constitucin previene (la legislatura, y cuando ella no pueda reunirse, el poder ejecutivo), fin de reprimir insurrecciones; Cuarto, en caso de que se pongan estorbos violentos la ejecucin de las leyes y la obediencia de las autoridades de los Estados Unidos; Y quinto, en caso de que los gobiernos de Estado descuiden rehusen proteger los habitantes de su territorio en algn derecho, privilegio inmunidad, en cualesquiera garantas dispuestas para segundad de algn derecho, privilegio inmunidad, declarados establecidos, ya sea en la Constitucin federal, ya sea en los Estatutos de la Unin. En los dos primeros casos, la accin del gobierno ser tuitiva, y en los dos ltimos coercitiva. 127. Pero para despejar el terreno de complicaciones que oscureceran la cuestin, debo hacer advertencias capitales. El caso cuarto que he mencionado, es decir, el caso de estorbos puestos la ejecucin de las le}7es y obediencia de los poderes de los Estados Unidos, es un caso de rebelin contra la au-

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toridad de la nacin.Se provey l durante ia guerra civil; pero no tiene atingencia con la garanta ofrecida a l a s instituciones locales. En idntica circunstancia se encuentra el qhinto, es decir, el caso de que los gobiernos de Estado descuiden proteger los habitantes del territorio en el goce de los derechos garantizados por la Constitucin Estatutos de la Unin; porque ese caso supone un desacato organizado dentro de un Estado y no reprimido por la autoridad local, contra la soberana suprema de la nacin. Para que se realice la hiptesis en que la ley se coloca, es menester que los derechos civiles explcitamente reconocidos por la Constitucin sean violados en una porcin clase del pueblo, consecuencia de conspiraciones, violencias, insurrecciones combinaciones ilegales que el gobierno del Estado no pueda no quiera reprimir eficazmente. Se provey los conflictos que de esta suerte pudieran surgir en el pas, por una ley de 1871, en la cual se autoriza al gobierno federal para allanar el autogobierno local, fin de hacer efectivas, bajo la autoridad de la nacin, las garantas constitucionales. Como se ve, este ltimo caso tampoco tiene atingencia con la garanta ofrecida por el gobierno federal * las instituciones de los Estados; uno y otro se relacionan ms bien con las declaraciones del artculo .0, inciso 2. de la Constitucin norte-americana, que es anlogo nuestro artculo 31, en el cual se declara que la Consti-

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tucin, las leyes que el Congreso dicte en consonancia con la Constitucin, y los tratados con las naciones extranjeras forman la ley suprema del*pas, la cual deben someterse todas las autoridades y legislaciones de provincia. Por lo tanto, cuando un gobierno desacata las leyes supremas del pas, cuando es remiso por complicidad molicie para reprimir insurrecciones locales conmociones que tiendan entorpecer su ejercicio, estorbar que garantice los derechos que todas las personas y habitantes del territorio ella promete, el caso es de rebelin; y como el gobierno federal debe conservar el imperio de la ley fundamental y debe vencer todas las resistencias que se le opongan, es claro que debe estar armado con las facultades necesarias para reprimir actos de este gnero. Luego, no es posible encontrar en el cuarto ni en el quinto de los casos mencionados, ni en las leyes que los rigen, una ilustracin de los artculos 5. y 6. de la Constitucin; y debemos limitarnos los tres primeros casos que comprenden la invasin, la transformacin de gobierno y la requisitoria de las autoridades locales en caso de insurreccin interna. 12S. La Constitucin de Norte Amrica, dice que el gobierno de los Estados Unidos protege los Estados en los casos determinados. La Constitucin argentina habla en otros trminos; y faculta al gobierno federal para intervenir en el territorio de las provincias. Siempre que el gobierno federal de los Esta-

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dos Unidos toma participacin en asuntos de orden local, se presenta armado, pero para ejercer una funcin tuitiva, puesto que la Constitucin le ordena proteger. En la Repblica Argentina la accin nacional puede ser pacfica y puede ser armada; pero en todos los casos es coercitiva; porque la Constitucin no le ordena al gobierno proteger, sino que le autoriza para intervenir. Proteger es ayudar la accin del gobierno amparado, que se acoge la fuerza ms poderosa de la nacin siendo l dbil para contrarrestar el embate de un movimiento anrquico. Interveniry es ejercer, en nombre de la soberana nacional, una autoridad plena, ms menos extensa, dentro del territorio de la provincia. As en los Estados Unidos las fuerzas militares de la nacin protegen la autoridad del Estado puesto bajo el amparo del gobierno federal; obe'decen la autoridad civil, por lo menos obran bajo la iniciativa de la autoridad civil, y en la medida en que es reclamada su cooperacin. En la Repblica Argentina, el comisario nacional encargado de llevar una provincia la intervencin, se sustituye la autoridad local, y en representacin de la soberana superior de la nacin, asume toda la autoridad conducente llenar por si solo los fines de la intervencin. 129. Siendo mucho menos extensas las facultades inherentes al derecho de proteger en los Estados Unidos que las inherentes al derecho de intervenir en la Repblica Argentina, no es ex-

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trao que todas las facultades que la Constitucin argentina confiere, respecto de esta materia, al gobierno federal, genricamente considerado, es decir, en el conjunto de los poderes pblicos que lo constituyen, estn, por los estatutos orgnicos de Norte Amrica, conferidas exclusivamente la iniciativa y decisin del presidente de la Repblica. 130. Establecidas estas diferencias, veamos lo que positivamente establece el artculo 6. de la Constitucin. Los casos en que autoriza al gobierno federal para intervenir en el territorio de las provincias, son cuatro. En dos de ellas puede intervenir motu propio; en los otros dos, no puede intervenir sino requerido por la autoridad local. 131. Interviene motu propio, para garantir la forma republicana de gobierno y el ejercicio de las instituciones locales, asegurado por el artculo 5. de la Constitucin. Y se pregunta: si la forma de gobierno no ha sido variada, si no ha sido convertida de republicana en otra cualquiera, en alguna provincia, procede la intervencin nacional motu propio, cuando haya sido corrompida, y las instituciones sean bastardeadas? Pienso que s. Y esto se desprende de lo ya indicado y de la frmula de la Constitucin:La Nacin Argentina, el gobierno federal, garante cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones locales.Este texto no admite otra inteligencia ni interpretacin.

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Y adems, ya sabemos que, si bien se poda temer al sancionarse la Constitucin que sufriera el pas interrupciones facciosas despticas de las instituciones, de ninguna manera se poda temer una subversin de su forma. Pero cualquier argumento que pudiera arrancarse de los antecedentes del pas es insignificante ante la claridad de los textos constitucionales. La nacin garante no solamente la forma republicana, sino el ejercicio regular de las instituciones. Aunque la forma se conserve, si el ejercicio de las instituciones est interrumpido, y el pueblo de una provincia privado de su goce, la nacin debe hacer efectiva la garanta que ha prometido el artculo 5. de la Constitucin. 132. Es caso tambin de intervencin mota propio, el de invasin extranjera.Esto es obvio. El gobierno federal est encargado de la seguridad comn y del sostenimiento de la soberana nacional. Atentar contra la seguridad del territorio de una provincia, es atentar contra la seguridad y la paz de la nacin y contra su soberana territorial. 133. Los dos casos en que puede el gobierno federal intervenir, requerido por las provincias, son los de insurreccin invasin de otra provincia. 134. En cuanto los casos de insurreccin, }ra vemos que, salvo la mayor claridad con que la Constitucin de los Estados Unidos determina cules son las autoridades competentes para pedir el auxilio federal, el texto de una y otra ley concuerdan perfectamente.

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Sin embargo, es de notar que los casos de intervencin seran ms frecuentes, (aun en igualdad de circunstancias) en la Repblica Argentina, que en los Estados Unidos. Segn su Constitucin, los Estados en Norte Amrica tienen recursos propios para mantener su paz interior, de que carecen las provincias en la Repblica Argentina. Las milicias son en los Estados Unidos, instituciones de los Estados; ellos pueden convocarlas y armarlas: sus gobiernos pueden, por consiguiente aunque los disturbios domsticos tomen consistencia, resistir al triunfo de la revolucin. En la Repblica Argentina, las provincias no pueden armar ejrcitos sino en casos de inminente peligro, y dando cuenta inmediatamente al gobierno federal.Las milicias forman una institucin nacional, y no pueden ser convocadas, sino por autorizacin del Congreso. De suerte que cuando una revolucin interna toma algn vuelo es absolutamente imposible que los gobiernos de provincia la resistan, si no reciben auxilio proteccin del gobierno federal; y como no pueden recibir esta proteccin auxilio sino requiriendo la intervencin, es claro que donde quiera que una insurreccin estalle, el gobierno provincial est forzado pedir la intervencin; y puede aadirse que el gobierno nacional est obligado acordarla. Y la razn es sta; si las provincias deben conservar la paz pblica y el orden, y si no tienen recursos propios para reprimir las insurrecciones, ni el gobierno fede-

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ral est obligado auxiliarlas, se sigue que una revolucin debe necesariamente triunfar en cualquier provincia en que estalle, lo cual importa organizar la anarqua. O se sigue esta otra consecuencia, que no es menos monstruosa: que los gobiernos locales tendran,para conservar el'orden interno de su provincia, para afianzar el orden local y la paz de la nacin,que hacer lo que la Constitucin categricamente les prohibe: armar ejrcitos, disciplinar milicias, convocar los ciudadanos y ponerlos bajo las banderas. 135. Son competentes, segn la Constitucin Nacional, tanto las autoridades que se encuentran en peligro como las que han sido derrocadas por la sedicin, para pedir el auxilio federal. En los Estados Unidos no sucede lo propio: por dos razones. La Constitucin Nacional de Norte Amrica slo garantiza la forma republicana de gobierno de los Estados; no garantiza el ejercicio regular de las instituciones.Ahora, una insurreccin interna disturbio domstico que tenga por objeto cambiar violentamente el personal del gobierno, perjudica la marcha, regular de las instituciones, es verdad, pero no altera sustancialmente, ni invierte ni subvierte la forma republicana de gobierno. Adems, la Constitucin exige que 3a proteccin sea, en el caso de violencia domstica, otorgada requisicin de una autoridad local en ejercicio actual. As, confiriendo facultad para requerir, principalmente la legislatura,

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prev el caso de que ella no puede ser reunida, y la confiere subsidiariamente al poder ejecutivo. Los poderes que hayan sido derrocados no se encuentran en ejercicio actual. Si ellos pudieran requerir la proteccin de los Estados Unidos, el gobierno federal, cuando acudiera prestarla, encontrara organizado un Estado con otros poderes pblicos que no aceptaran la proteccin la rechazaran: en cuyo caso el Estado se pondra en rebelin; y declarndose en rebelin contra las autoridades nacionales, perdera todos sus caracteres y todos sus derechos constitucionales; y perdiendo sus facultades y derechos constitucionales, el gobierno federal ya no debera ni la garanta de la forma republicana de gobierno, ni proteccin alguna de las que en el orden normal debe todos los Estados leales y sujetos al orden general establecido por la Constitucin. 136. Finalmente, la Constitucin de los E s t a dos Unidos asimilad la invasin extranjera la invasin de un Estado por otro Estado; y la razn El Federalista, y otros de los primitivos comentadores de la Constitucin, dan para abonar la conveniencia de que proteja el gobierno federal los Estados contra invasiones, es la solidaridad que debe reinar entre partes componentes de una misma nacionalidad y el auxilio recproco que lgicamente deben estar obligadas prestarse. Segn nuestra Constitucin, hay diferencia entre los casos de invasin exterior y los casos de invasin de una provincia otra provincia.

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Cuando un caso de este linaje llega ocurrir, es decir, cuando dos provincias se encuentran en colisin, el gobierno federal tiene deberes especiales y relaciones distintas con cada una de las provincias que se encuentra en conflicto. Si bien es verdad que le debe proteccin la provincia invadida, tambin es verdad que ha de reprimir y castigar la provincia invasora, en virtud de lo establecido por el artculo 109 de la Constitucin, segn el cual las hostilidades de una provincia otra son actos de guerra civil, calificados de sedicin asonada, que el gobierno federal debe sofocar conforme la ley. 137. En resumen: la nacin garantiza las provincias: Primero, la inmunidad del territorio; SegtmdOy la forma republicana de gobierno; Tercero, el ejercicio regular de las instituciones locales. Y para hacer efectiva esta triple garanta, interviene sin requisicin, fin de asegurar cualquiera de estos tres beneficios, en cualquier provincia que est en peligro de perderlos. Garantiza adems la paz de las provincias; y para hacer efectiva esta garanta, interviene cuando ellas requieren su auxilio, en caso de una insurreccin interna invasin de otra provincia, que ponga en peligro el imperio de las leyes, la subsistencia de sus autoridades, el orden general y la paz pblica de la localidad (*>.
(1) Vase el Apndice C. complementario de este Captulo. (A*, del E.).

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C A P T U L O XIII
GOBIERNO DE LOS TERRITORIOS NACIONALES.EN QU FORMA

P U E D E S E R ADAPTADO LA N D O L E D E L A S INSTITUCIONES F E D E R A L E S . G O B I E R N O D E LAS P O S E S I O N E S N A C I O N A L E S DENTRO DE TERRITORIOS PROVINCIALES.FORMACIN DE PROVINCIAS.

138. Tratar aqu del gobierno de posesiones nacionales dentro de territorios provinciales, del rgimen y administracin dlos Territorios Nacionales; de la forma en que puede ser adaptado la ndole de las instituciones federales, y de la creacin y admisin de provincias. 139. El primer punto est regido por el inciso 27 del artculo 67 de la Constitucin, en el cual se dice que el Congreso ejerce una legislacin ex clusiva en todo el territorio de la Capital de la Nacin, y sobre todos los dems lugares adquir i d o s por compra cesin en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenal e s , almacenes otros establecimientos de utilidad nacional. Concuerda este artculo con el inciso 17 de la seccin 8.a del artculo 1. de la Constitucin de los Estados Unidos, que, hablando tambin de la jurisdiccin exclusiva del Congreso sobre el territorio de su residencia, aade que ejerce igual

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autoridad sobre todos los sitios adquiridos (con el consentimiento de las legislaturas de los Estados en que se encontraren), para construir fortalezas, almacenes, arsenales, astilleros y otras obras necesarias. 1 4 0 . Como se ve por la simple aproximacin de estos textos, hay entre ellos diferencias que conviene advertir. En primer lugar, el gobierno federal de la Repblica Argentina tiene mayor libertad de accin que el de los Estados Unidos para adquirir territorios dentro de las provincias. La Constitucin norte-americana exige para todas las adquisiciones de este gnero, que medie el consentimiento de los Estados en que se encuentra el sitio que el gobierno federal quiere adquirir; entre tanto que en la Repblica Argentina el gobierno federal puede hacerlas por compra particulares, sin la intervencin de la legislatura de provincia, que slo es necesaria en el caso de que el gobierno federal solicite la cesin de sitios de propiedad provincial. Media otra diferencia que hace ms lata la accin del gobierno federal en la Repblica Argentina. Despus de enumerar con qu objetos puede hacer adquisiciones el gobierno nacional, diciendo que pueden ser destinados los sitios as adquiridos, para construir fortalezas, almacenes y arsenales, se usa en el texto argentino de una palabra genrica y dice: otros establecimientos de utilidad nacional. La Constitucin de Norte Amrica usa una pa-

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labra ms restrictiva: y otras obras necesarias, dice: needful buildings. No se puede atribuir la diferencia entre ambos textos un error de traduccin; porque es tanta que no puede ser involuntaria. 141. Sin embargo, entre ambos textos existe la afinidad nacida de la unidad intrnseca de los principios sobre los cuales descansan ambas Constituciones; y por consiguiente, las reglas aceptadas en los Estados Unidos como limitativas de las facultades del gobierno federal para gobernar sitios colocados en territorios provinciales, deben ser aplicadas la Repblica Argentina, falta de una legislacin especial, cuando menos, son antecedentes propsito p a r a fundar doctrina inspirar la propia y particular legislacin. La autoridad nacional sobre sitios adquiridos en territorios de un Estado es exclusiva en Norte Amrica en cuanto se relaciona con el servicio que estn destinados los sitios; pero es entendido all que los Estados particulares conservan el derecho de hacer efectiva la autoridad de sus tribunales dentro de tales sitios, aunque estn sometidos, bajo otros respectos, la jurisdiccin nacional, como si esta circunstancia no existiera. As, la autoridad competente para entender en delitos cometidos por individuos que habiten esos sitios, no es la autoridad nacional, sino la autoridad local. La residencia en sitios consagrados al servicio nacional no produce fuero federal exclusivo.

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Los sitios de propiedad nacional no estn plenamente desagregados del Estado ni sustrados enteramente su jurisdiccin y autoridad. 142. Establecida esta regla, me parece que es fcil llegar una solucin, aunque contraria la que el Congreso ha adoptado, respecto de una cuestin que anteriormente insinu. Es la siguiente: el gobierno federal estaba en posesin de tierras pertenecientes al colegio de Crdoba, por secuestro hecho en el siglo pasado de todos los bienes pertenecientes la Compaa de Jess, bajo el imperio del rey de Espaa, y que fueron consagrados al servicio de la instruccin publica. Uno de esos sitios ha sido destinado para establecer una colonia bajo la autoridad de la nacin; y dado el principio que acabamos de sentar, respecto de los objetos que hacen legtima la adquisicin de parte del gobierno federal, de sitios en el territorio de una provincia y de los lmites dentro de los cuales esa autoridad debe ser contenida, me parece que no se puede establecer como arreglada y regular la decisin del Congreso dictada en 1876; y la razn es clara. An concediendo que el gobierno federal tiene mayor latitud de accin por las palabras que usa la Constitucin al designar los objetos en vista de los cuales pueden adquirir sitios en territorios provinciales, al trmino objetos de utilidad nacional no puede drsele una amplitud tal que abarque el caso del establecimiento de una colonia. Es verdad que una colonia como todo lo que

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incrementa la poblacin y la riqueza levanta el nivel de la cultura, produce beneficios la nacin; pero si se atribuyera la clusula constitucional examinada el alcance que de aqu resulta, se seguira que cae bajo la competencia del gobierno federal cuando afecta el bienestar moral y material de la nacin, directa indirectamente, cualquiera que sea su naturaleza y el radio en que haya de desenvolverse, ya que no puede mejorar una provincia sin que gane la nacin, ni sufrir detrimento sin que la nacin soporte un correlativo quebranto. Tienen, pues, las palabras comentadas un sentido ms restrictivo. Por establecimientos de utilidad nacional no puede entenderse sino aquellos que estn destinados servir objetos expresamente encomendados al gobierno federal por la Constitucin. Puede argirse que uno de los objetos que la Constitucin Nacional ha puesto bajo el encargo del Congreso, es el de colonizar las tierras de propiedad nacional, y que sindolo aquellas tierras, se sigue que tiene el derecho de colonizarlas. El argumento no tiene fuerza sino en la apariencia. Las tierras de propiedad nacional, que la Constitucin argentina autoriza al Congreso para colonizar, son tierras pblicas de la nacin, es decir, las tierras vacantes que se encuentren fuera de los lmites de todas las provincias, y dentro del territorio nacional. Hay por fin, una razn concluyente.Una co-

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lonia establecida por la nacin ha de ser regida por ley nacional, y si se establece en territorios provinciales sucede una de dos cosas: impera en ella la autoridad y la ley de la nacin, lo que va contra el principio antes sentado en cuanto las limitaciones de la jurisdiccin nacional sobre sitios colocados dentro de territorios provinciales, y menoscaba la soberana local; imperan, al revs, la autoridad y las leyes de las provincias; y entonces se frustran las miras que han presidido su establecimiento. 143. Corresponde tambin al Congreso organizar la administracin y rgimen de los territorios nacionales. En la deficiencia de nuestra legislacin, debida causas que luego apuntar, podemos acudir la de los Estados Unidos de Norte Amrica para buscar ejemplos que ilustren la manera de desempear esas funciones del gobierno federal de acuerdo con los principios generales del sistema republicano federal. 144. He indicado en otra oportunidad cmo se formaron los primeros territorios nacionales de ios Estados Unidos; y aad tambin que haban sido primitivamente regidos por una ordenanza dictada el 13 de Julio de 1787. Esa ordenanza estableca lo que voy sumariamente referir. Hasta que cada territorio llegara tener una poblacin de cinco mil varones adultos, su gobierno deba estar cargo de tres jueces y un gobernador; de los cuales el gobernador deba

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durar tres aos, y los jueces tanto como su buena conducta, siendo todos nombrados por el Congreso. En estos funcionarios se resuman todas las autoridades correspondientes las ramas legislativa, ejecutiva y judicial, del gobierno territorial. Las leyes que consideraran necesarias para la organizacin y rgimen interno de los territorios, as como para todos los arreglos del orden civil, deban ser presentadas la aprobacin del Congreso, y una vez aprobadas por l deban tener subsistencia hasta que el Congreso mismo las revocara. Estaban autorizados adems, p a r a dividir cada territorio en tres distritos con funcionarios civiles que deban ser nombrados por el gobernador. Y as que la poblacin llegara ser mayor de cinco mil varones adultos, las franquicias y latitud de accin de las autoridades locales crecan en proporcin. Desde esa poca deba dividirse el poder legislativo, confirindolo una asamblea dividida en dos ramas. Una de esas ramas, el Consejo Legislativo, deba ser compuesto de cinco miembros nombrados por el Consejo, por cinco aos, si antes no era revocado su mando por la misma autoridad que la confera. La segunda rama era una Cmara de Representantes elegidos por los electores del territorio calificados segn censo de propiedad, ra-

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zn de uno por cada quinientos habitantes, hasta llegar al nmero de veinticinco, llegado al cual la legislatura deba determinar qu nmero fijo tendra en adelante. La asamblea tena facultad de nombrar un delegado que la representara en el Congreso, el cual poda tomar parte en sus deliberaciones, pero no votar. 145. De entonces ac los territorios han sido aumentados por nuevas cesiones, por compra y por ocupaciones blicas. Cada territorio est regido por una ley. Estas leyes son muchsimas en nmero y difieren entre s en detalles de importancia. Sera imposible traer aqu datos suficientes para explicar la organizacin particular de cada uno; as es que me limitar exponer aquellos rasgos comunes que los uniforman y que se encuentran, con ligeras alteraciones, en todos los estatutos orgnicos de los territorios. En cada territorio existe un gobierno dividido en tres poderes. El poder ejecutivo es ejercido por un gobernador nombrado por el Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado Nacional. Dura en sus funciones cuatro aos, pero es amovible voluntad del presidente. El gobernador interviene en los actos legislativos por estar armado con el derecho de veto. Puede tambin indultar y conmutar las penas que impongan los tribunales por delitos cometidos contra el derecho comn; y suspender la ejecucin de las penas impuestas

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por atentados contra la ley federal ofensas contra los Estados Unidos, en cuyo caso somete el proceso al presidente, el cual usa del derecho de indultar, se abstiene de hacerlo, segn su ciencia y conciencia. Es ayudado por un secretario nombrado por el presidente por el mismo tiempo que l y que lo reemplaza en el caso en que est inhabilitado para ejercer sus funciones. El poder legislativo reside en una asamblea dividida en dos ramas: un Consejo Legislativo y una Cmara de Representantes, ambas de eleccin popular. Hay algunos territorios que tienen privilegios especiales para que su legislatura pueda estatuir sin intervencin del Congreso sobre todas las materias del orden civil; pero esto es excepcional: la regla es que las leyes aprobadas por la legislatura de un territorio sean sometidas la aprobacin del Congreso. Se extiende la competencia de la rama legislativa de los territorios, segn los estatutos, toda materia que no sea incompatible con la Constitucin y las leyes de la nacin: slo les es prohibido dictar leyes que alteren la distribucin primitiva del suelo; que establezcan impuestos sobre propiedades de los Estados Unidos, que recarguen las propiedades territoriales otros bienes de los no residentes, con contribuciones mayores de las que pagan los propietarios residentes en el territorio. P a r a el ejercicio del poder judicial, el territorio est dividido en tres secciones. En cada una de ellas asienta un juez como magistrado inferior;

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y los tres jueces que constituyen el tribunal de cada seccin, forman, reunindose, de tiempo en tiempo, en el asiento de la autoridad general del territorio, la Suprema Corte del lugar. Los jueces de paz y los oficiales de milicias son tambin elegidos popularmente por los electores, segn las regias y solemnidades que establezca la legislatura particular de cada territorio. Los oficiales municipales son nombrados segn lo establecen las leyes de cada territorio. Los dems empleados, por el gobernador, con acuerdo del Consejo Legislativo. Las asambleas legislativas que gobernaban los territorios bajo la ordenanza de 1787, tenan facultad de nombrar un delegado que las representara en el Congreso: ahora ese derecho pertenece los territorios. En cada uno se elige popularmente un delegado que toma asiento en la Cmara de Representantes del Congreso Nacional: no tiene voto, pero puede tomar parte en todas las deliberaciones, hacer presente todas las necesidades del territorio cuya agencia desempea; y de este modo los territorios son gradualmente preparados para el ejercicio de los derechos polticos en toda su plenitud. 146. En la Repblica Argentina no hay una legislacin relativa esta materia, y la razn es obvia. Nosotros no tenemos una poblacin desbordante; no tenemos territorios poblados por razas civilizadas; y durante mucho tiempo, ser felici-

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dad suma para la Repblica si, viviendo en paz y siendo bien administrada, llega lo menos, condensar la poblacin de las provincias, hacer de ellas cuerpos polticos verdaderamente capaces de autonoma. Entre tanto, hay una ley dictada en 18 de Octubre de 1872, destinada reglar interinamente el gobierno del territorio del Chaco, que ha sido extendida, hace pocos das, la organizacin de la Patagonia. Esa ley establece que el gobierno del territorio estar cargo de un gobernador nombrado por el Presidente de la Repblica, por tres aos, el cual estar cargo de la administracin general del territorio. Establece tambin que deben nombrarse comisiones municipales compuestas de seis miembros elegidos popularmente. Respecto de la administracin de justicia, pone la justicia civil, comercial y penal, cargo dlos jueces de paz con apelacin ante el juez de seccin ms inmediato, y despus la Suprema Corte Nacional, siempre que el valor discutido exceda de dos mil pesos fuertes. El artculo 9. de la ley dice explcitamente que mientras el nmero de habitantes de una seccin no llegue mil, el gobernador nombrar un juez de paz y el comisario municipal; y una vez que llegue este numero convocar inmediatamente el pueblo elecciones. W
(l) Actualmente rige respecto de los territorios nacionales la ley de Octubre 16 de 1884, que cre las gobernaciones de la Pampa, Neu-

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Ya se ve que, comparndola con las leyes de los Estados Unidos, es deficiente, poco prolija y no concede suficiente latitud de accin los territorios para convertirse en provincias, Pero esta deficiencia est explicada por la razn que ha mediado para dictarla. Ni respecto del Chaco, ni respecto de la Patagonia, tiene por objeto gobernar territorios cuya poblacin est creciendo: en uno y otro caso ha sido acto de autoridad encaminado resguardar derechos territoriales de la Repblica. Por otra parte, el territorio del Chaco es un territorio indio, que slo tiene un ncleo de poblacin blanca y civilizada en Villa Occidental; y el de la Patagonia es, pura y exclusivamente indio; puesto que la ley reciente que crea su gobierno le da por asiento el pueblo del Carmen de Patagones, que no pertenece al territorio de la Patagonia, propiamente dicho, sino la provincia de Buenos Aires.
qucn, Ro Negro, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Formosa y Chaco: con las reformas introducidas por las leyes de 31 de Octubre de 1889 y 29 de Septiembre de 1890. Las modificaciones que esas tres leyes introducen las disposiciones citadas en el texto son las siguientes, que no cambian el fundamento del comentario: El gobernador es nombrado por el Presidente de la Repblica con acuerdo del senado; el concejo municipal se compone de cinco miembros elegidos popularmente, en las secciones cuya poblacin pase de mil habitantes; las apelaciones de las resoluciones de los jueces de paz se sustanciarn ante el juez letrado de la gobernacin y su resolucin terminar el asunto. De las sentencias que dicten los jueces letrados en primera instancia podr apelarse ante la corte federal. La disposicin del art. 9. de la ley antigua que se cita, se mantiene en el inciso 6., art. 7." y en el art. 10 de la vigente. (Nota del Editor.)

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147. Ahora, cmo deben adaptarse la ndole del federalismo las leyes destinadas organizar los territorios? Se desprende de lo que acabo de decir. Se adaptan la ndole del federalismo, organizando el gobierno de tal suerte que sin disminuirlo hasta hacerlo impotente, tampoco se le aglomere en un solo ncleo de autoridad, de suerte de hacerlo peligroso; es decir, que se adapten al federalismo organizando el gobierno bajo el principio de la descentralizacin. Se adapta tambin este objeto t encaminando su rgimen preparar la conversin del territorio en provincias, como vemos que lo hace la legislacin de los Estados Unidos. 148. La admisin de nuevos Estados en la Unin, ha sido, en Norte Amrica, materia de largas controversias; y resolver este punto parece que fu uno de los motivos que ms contribuyeron la reunin de la Convencin de Filadelia en 1787. Los artculos de Confederacin slo contenan dos disposiciones relativas cualquier ensanche territorial del pas aumento de Estados en la Unin. Una de sus clusulas estableca que el Canad poda ser admitido la Confederacin, sin solemnidad alguna, en el acto que lo solicitase; y otra estableca que ningn otro Estado poda ser admitido en la Unin sin expreso consentimiento de nueve de los Estados primitivos. Por otra parte, cuando la Convencin de Fila-

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delfia se reuni" haba muchas fracciones del territorio que se encontraban en situacin anloga y divergentes del punto de vista de sus relaciones con los antiguos Estados y con la Unin. En primer lugar, vemos el territorio NordOeste formado por las cesiones ya hechas de parte de algunos Estados en favor de los Estados Unidos, por la solicitud de que nos hemos ocupado en otra oportunidad, y que el gobierno federal fundaba en la necesidad de garantizar la deuda, fomentar la poblacin, el desarrollo y el engrandecimiento general del pas. En segundo lugar, los territorios cuya cesin deseaba obtener el gobierno federal, y que continuaba persiguiendo con el mismo empeo y anhelo con que haba perseguido las ya obtenidas. En tercer lugar, el territorio de Vermont en el Estado de Nueva York, que desconoca la autoridad del Estado, pero ni estaba reconocido como independiente, ni tena representacin en la Convencin. En cuarto lugar, el territorio de Kentucky en Virginia, que tambin aspiraba la independencia, y contaba para obtenerla con el consentimiento del Estado de que formaba parte. A todo se provey por medio de la Seccin 3.ft, inciso 1. del artculo 4. de la Constitucin, que dice: Podr admitirse por la legislatura nuevos Estados en esta Unin; pero no se formar en adelante ni se erigir un nuevo Estado dentro de la jurisdiccin de ninguno de los actuales

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Estados sin el consentimiento de su legislatura as como del Congreso. 149. Dos dificultades se han suscitado y han dado motivo largos debates en aquel pas, atingentes con esta materia. Ante todo: tiene el gobierno federal facultad para adquirir territorios extranjeros, por cesin, por compra, por conquista? La cuestin ha sido resuelta contradictoriamente en el terreno terico. Los que la resuelven afirmativamente consideran que es objeto capital del gobierno de los Estados Unidos, y lo sera de todo gobierno aunque la Constitucin no lo expresara, propender al desarrollo y engrandecimiento progresivo del pas; y que como los ensanches territoriales, tienden aumentar la poblacin, y dar al pas influencia y vigor, si la Constitucin quiere el fin, necesariamente debe consentir los medios, y en consecuencia es lcito que el gobierno adquiera territorios extranjeros, admita la incorporacin de un Estado extranjero al seno de la Unin. De la parte contraria se argumenta, y no sin razn, que si bien el gobierno federal tiene por objeto propender al engrandecimiento y desarrollo del pas, debe medir sus pasos de suerte de no sacrificar su primitiva organizacin social y poltica conservando su tipo moral, la ndole de sus instituciones, el predominio de la lengua y de la raza que constitua el ncleo nacional declarado independiente en 1776; y la admisin de nuevos Estados, la incorporacin de territorios

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extranjeros, la poblacin por grandes masas de hombres de otra raza y otra lengua, pueden dar fuerza la nacin, pero transformndola. No se puede negar que este raciocinio es poderoso; pero la verdad, l no ha prevalecido, y la prueba de ello es concluyente. Los Estados Unidos en el da de la emancipacin ocupaban una superficie de 850.000 millas cuadradas; cuando en 1867 compraron el territorio de Alaska, llegaron tener una superficie territorial de 3.624,000 millas cuadradas; lo que quiere decir, que el territorio de los Estados Unidos se ha cuadruplicado con exceso; y el nmero de sus Estados polticos ha aumentado considerablemente por el uso que el gobierno federal ha hecho de la atribucin que se le disputaba. 150. Otra dificultad discutida all, es la de si tienen los Estados nuevos perfecta igualdad de derechos con los primitivos, si el Congreso puede no, al tiempo de reconocer en su capacidad de Estado un territorio de recibir en la Unin un Estado extranjero, concederle negarle franquicias? La cuestin planteada as ha dado lugar, como indiqu, debates muy empeados pero poco prcticos, la verdad, pues en todo lo sustancial ella est resuelta por la siguiente regla umversalmente reconocida en la prctica y en la ciencia:-~Los derechos de Estados son conferidos por la nacin. La nacin puede negarlos los Estados que los soliciten, as como puede declararlos caducos cuando los Estados, (ya sean de
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los primitivos, ya de los nuevos), incurran en rebelin contra la Constitucin y las autoridades nacionales. El gobierno federal al aceptar en calidad de Estado un territorio conserva derechos sobre las tierras vacantes dentro de sus lmites, lo cual, como es visible, restringe su soberana. Las leyes que rigen la materia respecto de los territorios pantanosos y anegadizos, son una excepcin confirmatoria de esta regla general; de suerte que salvo los principios universales del federalismo, y salvada la promesa de 1787, de que la adquisicin de territorios hecha por el gobierno federal tena por objeto la creacin de nuevos Estados que haban de gozar de perfecta igualdad de franquicias y preeminencias con los Estados primitivos, los Estados Unidos tienen potestad para delimitar la extensin del derecho de gobierno propio de los Estados que se forman bajo el amparo de la Constitucin y por el consentimiento del Congreso; y lo explicar mejor una ojeada sobre los procederes seguidos cuando se trata de convertir un territorio en Estado. 151. El territorio que ha llegado tener poblacin y riqueza suficientes para manejar por s mismo sus asuntos internos, solicita del Congreso permiso para darse una Constitucin, sancionada la cual, debe recibir su investidura de Estado. El Congreso al conceder este permiso (si lo cree oportuno) prescribe las solemnidades que se deben observar para sancionar la ley fundamen-

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tal del Estado naciente; y puede y suele obligarle incorporar en ella clusulas determinadas. As, la ley de 1875 autorizando al territorio del Colorado dictar una Constitucin fin de poder aspirar la categora de Estado, le impone el deber de asegurar la tolerancia religiosa. Las clusulas puestas en la Constitucin de los Estados por determinacin del Congreso, no pueden, en ningn caso, ser revocadas por la autoridad exclusiva del pueblo de los Estados; necestase para alterarlas el consentimiento de la autoridad que las impuso. De suerte que son verdaderas condiciones y lmites puestos la soberana local por la autoridad de la nacin. El presidente, por lo dems, es el que encabeza y vigila las operaciones requeridas desde la convocacin del pueblo elecciones hasta promulgar la Constitucin; lo que es igual, es el presidente quien dirige todos los actos polticos que convierten un territorio en un Estado. 152. El artculo 3 de la Constitucin argentina (nico Estatuto nacional sobre la materia) es igual la clusula concordante de la de los Estados Unidos, y dice as: Podrn admitirse nuevas provincias en la nacin, pero no podr erigirse una provincia en el territorio de otra otras, ni de varias formarse una sola, sin el consentimiento de la legislatura de las provincias interesadas y del Congreso. Y si el derecho de los Estados en Norte Amrica tiene las restricciones expuestas, mucho ms aplicable es la doctrina que de esosantece-

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dentes se desprende, en la Repblica Argentina, donde relativamente el derecho provincial es ms restricto. 153. Hay finalmente una cuestin que est en perspectiva, desgraciadamente lejana, pero de la cual no puedo resignarme prescindir aqu. La nacionalidad argentina est mutilada. Tres fracciones de nuestra unidad tradicional histrica, estn desprendidas del cuerpo de la nacin: una porque cedi la influencia prolongada y nociva del partido de Bolvar, tan pobre hombre de Estado como ilustre y glorioso cuando acaudillaba las muchedumbres actuaba en los campos de batalla; otra, porque sigui los sombros amaos de un dspota receloso y feroz; la tercera, porque se dej arrebatar en el arranque tumultuoso de las muchedumbres y por la vanidad insensata de los caudillos. Mas hay otro elemento activo influyente en esta mutilacin de nuestra unidad poltica: ese elemento es la influencia del Brasil. El virreinato del Ro de la Plata fu creado precisamente para resistirla; y por el desarrollo, en cierto modo proporcional, y anmalo por accidentes ( que no es extrao el Brasil) que estos pases han tomado en los ltimos cincuenta aos, es evidente que no hay perfecto equilibrio entre el poder para cuya resistencia fu establecido el virreinato del Plata y la fuerza destinada contrapesarlo. El Evangelio ha dicho: todo reino dividido entre s ser desolado.

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Y " nuestras propias discordias han permitido que una potencia, relativamente enorme en Sud Amrica, interesada en que desaparezca la nica unidad nacional capaz de contrarrestarla, haya conseguido dispersar lo que no ha conseguido absorber. Por consiguiente, hay un empeo que anhelosamente debieran concurrir todos los hombres que en este pas tienen una influencia sobre la opinin una autoridad en el gobierno: es menester reconstruir la unidad argentina. Ahora, {encontrara este propsito de poltica trascendental un obstculo en nuestra Constitucin? Algunos piensan que s;yo pienso lo contrario. La Constitucin dice en el artculo 13, que la nacin puede admitir nuevas provincias en su seno; y la mutilacin de la patria era conocida por los legisladores que en 1853 y 1860 dictaron la ley fundamental del pas. Esos legisladores no podan menos de prever la hora venturosa en que han de llegar, mediante Dios, solicitar su reingreso la familia argentina nuestros hermanos del Estado Oriental, del Paraguay, de las provincias argentinas de Bolivia, dispersos por las catstrofes y las intrigas. Las dificultades que aun aceptada esta interpretacin del artculo 13, se susciten contra la realizacin de ese propsito, son otras. Puesto que la Constitucin establece unifor-

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midad de legislacin en materia civil, penal y comercial, aquellos grupos que han estado durante largos aos separados de la Repblica, acaso no la aceptaran. Ante todo, observo que sera tan importante para el porvenir del pas la reintegracin de nuestra nacionalidad, que una modificacin constitucional sera oportuna en el caso, aun para la nacin ms prudente y conservadora de la tierra. Y aadir que la uniformidad de antecedentes, la identidad del punto de partida que respecto de la legislacin tienen todos esos pases, hacen menos repugnante la uniformidad de la legislacin civil establecida por la Constitucin, aun sin contar que una de las fracciones argentinas, hoy da segregadas, se ha apresurado doptar las leyes del orden civil de la Repblica: el Cdigo argentino rige en el Paraguay. Otro inconveniente provendra de la deuda que gravita sobre aquellos Estados. Las provincias pueden contraer deudas; y por otra parte, si la nacin se comprometiera garantir la de las provincias reincorporadas, no les creara una situacin excepcional sino transitoriamente, lo cual no contrariara el sistema federal. Las leyes de Norte Amrica establecen que una porcin del producto de las tierras pblicas de los nuevos Estados ser empleada en su sostenimiento y auxilio; una clusula de la Constitucin argentina establece tambin que el gobierno federal subvenciona las provincias cu-

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yos recursos no alcancen para satisfacer todos los gastos de su presupuesto. Con mayor razn se podra, bien garantir, bien aceptar como deuda nacional, la de cualquiera de aquellas provincias. El inconveniente, por consecuencia, es aparente ilusorio. Y terminar formulando un voto: que llegue pronto el da en que sea urgente la resolucin de estas dificultades, y preocupe todos los hombres interesados en la gloria y el destino histrico de nuestra patria!... Yo s que vosotros lo comparts; porque estis en la edad en que todo acento noble resuena en el fondo del corazn.

CUARTA PARTE

ORGANIZACIN DEL GOBIERNO NACIONAL

CAPITULO I
PODER LEGISLATIVO: SU

distribucin: su composicin.Sistema bicamarista.Derecho comparado Derecho federal: su fundamento histrico; razones de su establecimiento.Responsabilidad de los miembros del Congreso.Inmunidades incompatibilidades.

I El poder legislativo es ejercido en la Repblica Argentina por un Congreso compuesto de dos cmaras: la de diputados y la de senadores. En cuanto ambas son partes integrantes de este poder, son iguales en derechos. As, un proyecto de ley no podra ser sancionado hasta tanto que ellas no prestaran su comn acuerdo. Existen, sin embargo, algunas diferencias entre una y otra. El Senado goza de algunas facultades ejecutivas, de que carece la Cmara de Diputados; en cambio, sta le corresponde, exclusivamen

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te, la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas, pudiendo la Cmara de Senadores modificarlas, diferencia de lo que sucede en el sistema parlamentario de Inglaterra. La Constitucin exige tambin condiciones diversas de elegibilidad para sus miembros. Para ser diputado se necesita haber cumplido veinticinco aos, tener cuatro de ciudadana en ejercicio y ser natural de la provincia electora con dos aos de residencia inmediata en ella. (Art. 40, C. N.). P a r a ser elegido senador se exige tener treinta aos de edad, seis aos de ciudadana, disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes de una entrada equivalente, y ser natural de la provincia electora con dos aos de residencia inmediata. (Art. 47, C. N.). La principal diferencia que las distingue consiste en el carcter jurdico que cada una corresponde: la Cmara de Diputados representa la nacin colectivamente; la de senadores las provincias, como entidades constitucionales, es decir, en su capacidad poltica. II Dos cuestiones se presentan, ante todo: una de sistema, otra de aplicacin. La primera es si la divisin del poder legislativo en dos cmaras es conveniente para la salvaguardia dlos derechos, libertades y garantas pblicas: cuestin resuelta por la afirmativa en casi todos los pases re-

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presentativos del mundo, pero que dista mucho de ser una verdad insusceptible de discusin, porque en las ciencias morales no hay nociones de evidencia absoluta. Es menos peligrosa para las libertades pblicas la absorcin del poder legislativo en un solo hombre, que en una sola asamblea. En efecto, un hombre que toma sobre s deberes y funciones tan graves, se encuentra coartado por la responsabilidad misma que asume, mientras que en una asamblea, esta responsabilidad pesa sobre tal nmero de personas que en realidad sobre nadie pesa. En vano se responder que los debates parlamentarios tienen la ventaja de ilustrar el espritu de las asambleas. La mayor parte de sus miembros concurren al debate con propsitos preconcebidos, que nadie cambia ordinariamente; y mientras ms numeroso sea un cuerpo, ms crece este peligro. Las ventajas de los debates parlamentarios, son principalmente indirectas, en cuanto que ilustran el derecho pblico de una nacin; pero es ilusin afirmar que estorban directamente las resoluciones errneas, caprichosas ni injustas. Las muchedumbres por s solas son cobardes inactivas, mientras no se levanta un caudillo que las dirija. Las cmaras muy numerosas poco difieren de una reunin popular. En el extremo contrario, es decir, en las cmaras muy reducidas, hallaramos fcilmente un centro de conspiraciones, una cbula de intereses

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mezquinos, una academia de sabios, capaz de sacrificar en las naciones el presente, que es real> por un porvenir ilusorio y fantstico. III Todos los pases que han querido establecer garantas positivas para las libertades pblicas, se han visto precisados dividir los rganos del poder legislativo. Difcil ser encontrar en Roma una situacin prolongada, en la cual estudiar sintticamente la organizacin de sus poderes pblicos; pero aunque la competencia relativa de los comicios cambiara sucesivamente, y cambiara tambin la del Senado, ya por el distinto papel que incumbiera un da los padres, otro los conscriptos; ya por la traslacin de la iniciativa de las leyes de unos cuerpos otros; el hecho general y permanente es que la potestad legislativa corresponda al Senado y los comicios, y que todas las leyes eran dadas por la misma entidad cuyo nombre est escrito en las banderas romanas: Senatus, populus queromanus. En sustancia, era igual la organizacin de Atenas, donde el poder de legislar no parece que fuera nunca absorbido de derecho en una sola asamblea. En Inglaterra, bajo el gobierno de los anglosajones, la autoridad del monarca era templada por el Witenagemrt. Los historiadores no dan idea completa de la constitucin y facultades de

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ese cuerpo. No se sabe cmo se reuna, si era no peridico, si asistan sus miembros por derecho propio por representacin. Esta asamblea fu reemplazada, despus de la conquista de los normandos, por la Curia Regs, en que tenan asiento los barones, grandes prelados, etc., y serva para que el rey consultara con ella sobre poltica y finanzas. La lucha del rey por ensanchar sus prerrogativas expensas del privilegio de la asamblea del reino, produjo la carta magnay que defini los derechos de la corona. Generalmente se cree que ella fu dada en garanta del pueblo; pero slo fu una transaccin entre el seoro y la corona. Las asambleas reunidas posteriormente conservan el mismo carcter de la curia. El antagonismo se reprodujo, y hacia fines del siglo XIII, la asamblea empez tomar un carcter representativo; porque el rey dio entrada en ella los representantes de algunos condados, ciudades y puertos, con el objeto de contrabalancear la autoridad de la Curia Regis. En 1292, viendo Eduardo I que no estaban representados en la curia los pequeos feudatarios, les concedi ese derecho; con cuyo motivo se palp cunto bien reportaba el consejo de los hombres de experiencia en las deliberaciones que tomaban. La divitio in partis que naci en esa misma poca, consista en la divisin de la asamblea en comisiones especiales, encargadas de determinados asuntos. La verdadera divisin del parlamento ingls data de fines del siglo XIV, bajo el reinado de

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Ricardo. El poder real combata constantemente la asamblea, que tena an pocas atribuciones, sobre todo en la Cmara de los Comunes, cuyo presidente se llamaba Speaker, por cuanto era el encargado de presentarse a la corona denunciar sus quejas, etc. Se recuerda siempre la contestacin que la reina Isabel dio al Speaker, que se lamentaba de la poca libertad de que gozaban: La libertad de la palabra consiste en decir s no. Hacia el siglo XVI, en tiempo de Carlos I, se afirm algo el derecho de legislar de las cmaras, si bien no estuvo del todo consolidado hasta despus de la revolucin. El parlamento que pudo cambiar, como en efecto lo hizo, una dinasta, pudo tambin imponer al monarca condiciones que ste se vio forzado aceptar, entre las cuales se encontraba el derecho de legislar sobre impuesto, milicias y presupuestos. De todo esto se deduce que esa teora responda en Inglaterra verdaderos movimientos vitales, robusteciendo as la doctrina bicamarista; de lo cual se deduce que no es all un mero concepto especulativo, sino un resultado de la experiencia poltica. IV Esta doctrina no es aceptada sin contradiccin en el mundo actual. Dos objeciones, al parecer bien fundadas, se levantan en oposicin ella. Es verdad, se dice, que ese sistema en lo sustancial aparece en todos los pueblos antiguos;

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pero no es menos cierto que corresponda divisin jerrquica de las sociedades. As, vemos que en Roma, donde la nacin se encontraba dividida en dos fracciones: la de los patricios y la de los plebeyos; cada una de stas tena sus rganos para tomar parte en la formacin de las leyes. En Inglaterra encontramos la misma divisin: por una parte las comunas, representadas por la Cmara baja; por otra, la nobleza, cuyos miembros componen la de los lores. En Espaa, la nacin estaba fraccionada en tres clases: el clero, los nobles y el estado llano; y por lo tanto, no es extrao encontrar compartido el cuerpo legislativo. Pero en un pas, en el cual se ha conseguido la verdadera igualdad poltica y social, no tiene objeto esa divisin; y por otra parte, de la unificacin de las cmaras resulta una ventaja positiva: simplicidad en el gobierno y mayor actividad en las deliberaciones legislativas. Donde la soberana nacional es una, una debe ser forzosamente su representacin. El sistema bicamarista propende establecer desigualdades sociales. La historia apoya esta asercin. La reunin en un cuerpo del poder legislativo data en Francia de 1789, y se inici en el juramento del juego de pelota. Que durante la monarqua el Imperio, que no fu ms que una barrera opuesta al desbordamiento de la democracia, se aceptara la divisin del poder legislativo, se comprende perfectamente; pero simplificada la nacionalidad por la igualdad poltica, los Estados Generales no

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se hicieron representar por cmaras dobles, porque la lgica de su situacin los llevaba aceptar la unidad de la asamblea legisladora. Esta objecin no puede destruir nuestro sistema. En primer lugar, el fundamento de la teora bicamarista, no es la necesidad de dar representacin diversos elementos sociales; sino que se apoya en los grandes peligros que envuelve para el pas y las libertades, la irresponsabilidad de una sola asamblea, mucho ms temible que la irresponsabilidad de un solo hombre. De modo que la objecin, por fundada que se pretenda, es paralela al sistema, no le hiere en el centro. Por otra parte, los adversarios se fundan en un error radical: toman la sociedad como una masa, olvidando que ella es un organismo compuesto de instituciones, cuyos fines son diversos y que representan intereses sociales, morales, econmicos, etc., que se encuentran fuera del nmero y sobre el nmero. De esa reaccin falsa, resulta la omnipotencia del Estado; error de las sociedades paganas antiguas y modernas, sofisma que acept la Europa del renacimiento, y del cual se apoder la revolucin francesa, desparramndolo por todo el mundo como una lava corruptora. Destruida esta objecin, nos sale otra al encuentro: si conviene dividir el poder legislativo en dos cmaras, se dice, por qu no convendra dividir e n t r e s ms? Apoyis vuestro sistema bicamarista en la historia? La divisin en tres ms cuerpos, tambin puede fundarse en antecedentes. Disctese an. si los Estados Generales

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franceses funcionaban con dos tres cmaras; pero, sea de esto lo que se quiera, lo que est fuera de duda, es que el parlamento ingls est compuesto de la Cmara de los Comunes, la de los lores y el rey, siendo necesario su acuerdo para que una ley sea tal. La Constitucin francesa del forial ao XII, adopt la divisin tripartita: Senado, Cuerpo Legislativo y Tribunado. Bolvar imit la Constitucin francesa, en el proyecto de Constitucin que formul para Bolivia, instituyendo tres cmaras, cuyo comn consentimiento se requera para la formacin de las leyes, sin tener en cuenta la intervencin que al poder ejecutivo se le acuerda con ese propsito. Los ejemplos presentados son idnticos, pero de distinta naturaleza. Un examen ligero lo demostrar. En Inglaterra, esa organizacin obedece dos antecedentes: uno histrico, otro de doctrina. Primitivamente la Curia Regis, que fu el origen del actual parlamento, no era ms que un Consejo del rey] despus fu adquiriendo prerrogativas, hasta que, por ltimo, consigui voto deliberativo, dejando la monarqua de ser absoluta, para compartir su autoridad con la nacin. sta tiene su rgano en la Cmara de los Comunes, el rey en el gabinete de ministros, y la aristocracia en la Cmara de los Lores; pero tanto la corona como las cmaras, obran por derecho propio, es evidente la necesidad del acuerdo mutuo. Los peligros que primera vista entraa esta divisin, dejan de subsistir en virtud de un poder
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eminentemente pacificador que corresponde la corona, el poder de disolucin de las cmaras en el caso de un desacuerdo entre stas y el ejecutivo, que es una institucin eminentemente liberal. Cuando h a y oposicin entre la corona y la Cmara de los Comunes, se apela ese remedio eficacsimo, no para hacer prevalecer la voluntad de aqulla, sino para consultar la opinin del pas en su fuente misma, por medio de una nueva eleccin; teniendo entendido que el rey no podra disolver nuevamente ese cuerpo con ocasin del proyecto, sobre el cual hubo disidencia anteriormente. En Francia, es otro el objeto que se tuvo en mira: en efecto, Napolen slo deseaba que no hubiera ningn poder que se opusiera sus planes; y para hacer tarda y difcil la formacin de las leyes, instituy el Tribunado. Bolvar, que tena sueos napolenicos, imit aquella Constitucin, teniendo por nico y exclusivo propsito el que haba guiado aquel capitn. He ah, pues, cmo se deduce de los mismos ejemplos presentados que esa organizacin slo sirvi para encadenar al legislativo, contribuyendo la consecucin de planes tirnicos. V Antes de estudiar en nuestra historia las vacilaciones intermitencias que ha sufrido el derecho federal hasta su establecimiento completo y definitivo, debemos revisar, aunque someramen-

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te, la organizacin del mismo en los Estados Unidos, examinando por medio de qu procedimientos llegaron darse una Constitucin, que tanto en esta materia como en las dems que abarca ha servido y sirve de modelo todas las Constituciones federales del mundo. El poder legislativo se divide all en dos cmaras: una representa los Estados, considerados como entidades polticas diversas; la otra es compuesta por individuos elegidos directamente por el pueblo de los Estados Unidos. Los senadores se eligen por las legislaturas locales, segn lo determina la Constitucin; los diputados segn lo determinan las leyes locales, una ley del Congreso si ste estima conveniente dictarla, tomando la poblacin que se computa por medio de censos decenales, como base de la eleccin. Se ve, por esto, que el poder legislativo es un poder mixto, en que se encuentran combinados los principios federales con los nacionales. Antes de la revolucin, todas las colonias tenan sus legislaturas particulares, divididas en dos cmaras, con excepcin de dos Estados unicamaristas; doctrina que aceptaron los juristas como una tradicin inglesa. Despus de la independencia se form un Congreso, con el objeto de que manejara las relaciones internacionales, etc., rompiendo de ese modo con la tradicin inglesa y con la suya propia. Los artculos de la Confederacin estipularon una simple alianza de Estados, y no un gobierno central nacional. El Congreso era,

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pues, una dieta federal, una congregacin de representantes de Estados soberanos, que decida sobre la paz y la guerra, etc., pero sus actos legislativos no tenan fuerza obligatoria sin el asentimiento de los Estados particulares. Los tratados, el reclutamiento de tropas, las cuestiones de comercio y otras muchas, se encontraban en ese caso. El Congreso poda dirigir al pueblo la guerra; pero no pudiendo votar por s solo, ni los reclutamientos ni los recursos, no era un gobierno en el rigor de la palabra. No haba, pues, peligro en que se compusiera de una sola cmara, dbil impotente, ni hubiera habido conveniencia en dividir el Congreso; porque se hubiera aumentado demasiado la lentitud del procedimiento de la formacin de las leyes, hacindolas revisar por dos cmaras y todos los Estados. Pero sancionada la Constitucin, no se trataba y a en la Convencin de Filadelfia de formar una dieta federal, sino un gobierno, con facultad soberana y directa sobre las personas y las cosas, para que pudiera cumplirla misin que el pueblo de los Estados Unidos le confiara. La Convencin se dividi en dos bandos: uno sigui el Plan de Virginia y el otro el Plan de New Jersey: el primero nacionalista; federalista localista el ltimo. La fraccin localista tenda delegar la menor suma de facultades al gobierno central; la nacionalista, por el contrario, pretenda cimentar la unin nacional, sobre la base de la soberana de los Estados Unidos, aumentando el poder de la nacin. El plan de

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Virginia prevaleci desde el primer momento; pero los localistas no se dieron por vencidos y continuaron sosteniendo sus ideas contra los nacionalistas, no slo respecto de puntos secundarios, sino tambin con relacin los que ya haban sido decididos por la Convencin. La organizacin del poder legislativo, sobre todo, puso en serio peligro la unin nacional. Las colonias variaban por su ndole, costumbres, riqueza, poblacin, etc. Los del plan de Virginia aceptaban, siguiendo sus tradiciones y las inglesas, el sistema bicamarista; fijaban la poblacin como la base para la eleccin de ambas cmaras, cuyos miembros seran elegidos por el pueblo, sea directa, sea indirectamente. Los Estados pequeos no podan soportar este sistema. Ambos contendientes fundaban sus pretensiones con argumentos serios. Los nacionalistas decan: Es necesario constituir un gobierno abastante fuerte para mantener la unin nacianal, cosa imposible de llevar cabo con el siseterna contrario, por la dificultad de obtener el acuerdo unnime de los Estados federales; pudiendo suceder que el gobierno fuese trabado ;en su libre accin por la oposicin caprichosa de un solo Estado. Los de New Jersey replicaban: Las mayoras tienen menos que temer de las minoras, que stas de aqullas. Conviene ensanchar la soberana del gobierno central; pero no se puede prescindir de la de los Estados, reconocida por la Constitucin, por las naciones ^extranjeras y basada en las tradiciones colonia-

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les. En resumen: el plan de Virginia consista en aceptar dos cmaras, con arreglo la poblacin; el de New Jersey, una sola cmara, en que los Estados sean igualmente representados, sin tener en cuenta las masas que los componen. Johnson propuso una transaccin resistida por el partido nacionalista, que entonces diriga Madison. Otro propuso que los localistas retiraran sus dems pretensiones, si se aceptaba el principio de un congreso mixto. Puesto votacin ese proyecto, hubo divisin, faltaban los votos de Connecticut, cuyos diputados no haban podido concurrir, y los de Rhode-Island. Entonces se someti el asunto una comisin especial, en la cual Franklin apoy el sistema mixto de Johnson, con esta modificacin: siguiendo el ejemplo . de la Cmara de los Comunes inglesa, la Cmara de Representantes tendra la iniciativa de las leyes de hacienda. Despus de muchas discusiones, fu aceptado el proyecto de Johnson, con las enmiendas de Franklin. As naci esa organizacin sabia y profundamente prctica; institucin que no fu el resultado de teoras abstractas, sino la consecuencia de una transaccin feliz, obra del patriotismo y de la moderacin, y que ha sido apoyada por la experiencia de cerca de un siglo, siendo su confirmacin ms solemne el haber servido de modelo todos los pueblos republicanos federales. Efectivamente, este sistema ha prevalecido como un principio de derecho federal en el mundo. La Repblica Argentina cuya Constitucin ha

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sido calcada sobre la americana, adopta la divisin consignada en sta, separndose slo en puntos de detalle. En Suiza divdese el cuerpo legislativo en un Consejo de los Estados, que equivale nuestro Senado, y que como ste se compone de delegados de los cantones, y un Consejo Nacional', formado por mandatarios del pueblo, como nuestra Cmara de Diputados. Colombia, Venezuela y con variantes de nombre, todas las naciones republicanas-federales han adoptado el sistema norte-americano, rindiendo de ese modo un homenaje de sincera admiracin y aplauso los patriotas que han aadido esa verdad constitucional los principios de derecho pblico admitidos por el mundo actual. La Alemania es una excepcin, que confirma la regla. Concuerda con el sistema federal americano en que el Congreso se compone de dos cmaras: una que representa al pueblo, otra los Estados federales. Se diferencia en que en el Senado americano los Estados estn representados igualmente, y en el alemn est graduada la representacin por una escala numrica segn la importancia de cada Estado. La Prusia tiene catorce votos, Baviera siete, etc., pudiendo hacerse representar cada Estado por un solo individuo por tantos cuantos sean los votos que les correspondan, con la condicin de que la votacin se haga por Estados y que los votos de cada Estado sean uniformes, esto es, en el mismo sentido. Para reformar la Constitucin es menester que

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la reforma no tenga en su contra una tercera parte de votos; la Prusia le corresponde esa tercera parte, y por lo tanto estn en su mano los intereses de todo el imperio alemn; razn que nos autoriza repetir que, habiendo la Constitucin del Senado alemn llegado producir tan slo la aberracin poltica de la hegemona prusiana sbrela Alemania, esa excepcin no debilita ni desvirta la regla general. La ltima diferencia consiste en que el Senado, bien sea elegido directa indirectamente, recibe su mandato del pueblo, aqu y en los Estados Unidos, etc., mientras que en Alemania los senadores son nombrados por el rey, en los Estados monrquicos; y por el Senado particular, en los. Estados libres. Despus de esta rpida ojeada sobre la organizacin y composicin de las cmaras de los Estados Unidos, vamos hacer el mismo estudio sobre las cmaras argentinas. La idea de la divisin no aparece casi en toda la primera dcada revolucionaria; los ensayos hechos hasta 1815 encargaban el poder legislativo una sola Cmara; la Junta que dict el Estatuto Provisional de 1815 consign, aunque vagamente, el principio bicamarista. Sin embargo, el Congreso reunido en Tucumn en 1816 y trasladado Buenos Aires en 1817, se compona de una sola Cmara. La Constitucin de 1819, pesar de ser eminentemente centralista y unitaria, lo estableci ciara y precisamente.

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Definida ya la primera cuestin, faltaba slo averiguar si la representacin de ambas cmaras tendra el mismo origen y si seran diferentes las condiciones y cualidades que se exigiera para sus miembros. Y este punto era esencial; porque, aunque se convenga que es buena la divisin del legislativo, esta divisin pierde mucha importancia, si se da ambas cmaras la misma representacin. Si en 1819 hubiesen predominado las ideas federales, se hubiera adoptado la representacin por provincias para la cmara alta; pero las ideas federales eran odiosas, porque estaban encarnadas en los caudillos, que consideraban las provincias como sus feudos polticos, perdiendo la causa que sostenan con sus hechos brbaros. De este modo la idea fu desprestigiada por los mismos apstoles encargados de propagarla. El poder legislativo fu dividido en dos cmaras por el ensayo de 1819: la Cmara de Repre* sentantes la constituan delegados del pueblo, y la de Senadores era un cuerpo eminentemente conservador, formado por un senador de cada provincia, tres representantes de los intereses morales y religiosos de la sociedad, y finalmente un senador por cada Universidad. Deba ingresar tambin su seno el director saliente, quien conservaba su puesto hasta que el subsiguiente director constitucional le sucediera. Este proyecto fracas con la Constitucin causa de la anarqua, fu un ensayo imperfecto, si se quiere; pero indudablemente fu el ms acertado de los

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que se han dictado, porque en la organizacin que estableci para las cmaras no se tuvo nicamente en vista el nmero, las masas, sino que se hizo un lugar en la Cmara de Senadores los intereses morales, cientficos y literarios de la sociedad; nico medio de contener las pasiones, odios y ambiciones que se desencadenaron en aquella poca. Esta Constitucin sucumbi en 1820, y no se ensay ninguna otra hasta la de 1826, que cay con la Presidencia y el Congreso, por ser unitaria, y, sobre todo, por llamarse as. Ella estableca el sistema bicamarista. Desde entonces hasta 1853 no hay forma de gobierno estable. Los pactos interprovinciales fijaron solamente algunos medios transitorios para conservar la representacin externa del pas, que asumi el gobierno de Buenos Aires. En la provincia de Buenos Aires, cuando los ltimos restos del partido federal luchaban contra Rosas, se trat de dictar una Constitucin (en 1833) en que aparece la idea bicamarista, bajo la base del nmero para la formacin de ambas cmaras, que slo se diferenciaban por algunas condiciones de elegibilidad en sus miembros: barrera intil que se trat de oponer sin resultado los excesos de la tirana. Veamos ahora los detalles en que se ha apartado nuestra Constitucin de la norte-americana en la organizacin de las cmaras. El Senado americano tiene ciertas funciones de que carece el argentino. En efecto, la nter-

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v*encin de aqul en el nombramiento de los funcionarios pblicos es mucho ms lata que la de ste, porque nuestro Senado slo presta su acuerdo al nombramiento de los ministros diplomticos, grados superiores militares (desde coronel arriba) y los empleados de los tribunales judiciales; mientras que en los Estados Unidos se requiere el consentimiento del Senado para el nombramiento de ministros secretarios de Estado, y de todos los empleados que tienen alguna responsabilidad administrativa (jefes de administracin). Las facultades judiciales del Senado argentino se limitan enjuiciar al presidente, v i c e p r e s i dente y ministros; las atribuciones del Senado americano son ms extensas este respecto: puede juzgar todos los individuos en cuyo nombramiento interviene; y acabamos de ver que sus poderes son muy amplios en esta materia, porque interviene en la designacin de un nmero crecido de funcionarios. Adems de esto, difiere todava en dos puntos principales, divergencias que estn fundadas en antecedentes histricos. En el Senado de la Unin todos los Estados tienen igual nmero de votos, careciendo de representacin en l, el territorio de Colombia, que no la tiene ni an en la Cmara de Diputados, la que todos los territorios federales pueden enviar un representante sin voto. Se comprende fcilmente que la Constitucin argentina haya dado representacin en la cmara popular al territorio dla Capital, pero

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no se explica que le haya dado en el Senado, qu slo representa provincias, si no se consideran los antecedentes que ha tenido aqu la cuestin Capital. Ad virtiendo el Congreso, en 1825, durante la guerra del Brasil, que el gobierno de Buenos Aires no atenda con solicitud a las necesidades de la guerra, se cre el puesto permanente de presidente de la Repblica, con residencia en Buenos Aires, funcionando simultneamente el poder ejecutivo nacional y el provincial en esta ciudad, as como funcionaban en la misma el Congreso Nacional y la legislatura local, no tardaron en producirse conflictos. La cuestin vers sobre quin tendra la direccin de las milicias. El presidente puso al frente de las milicias de Buenos Aires su ministro de la guerra; el gobernador de Buenos Aires pretenda que esa prerrogativa le corresponda; llevse la cuestin la legislatura provincial, de all pas al Congreso y ste cort el nudo, dictando la ley de Capital, segn la cual las autoridades nacionales residiran en esta ciudad, quedando el resto de la provincia sometido la autoridad local. Pero mientras no se arreglaban los territorios fraccionados de la antigua provincia de Buenos Aires, quedaban bajo la autoridad nacional. La tendencia del partido unitario era fijar la Capital en Buenos Aires; pero esta tendencia era vivsimamente contrariada; para transigir se estableci que la capital tendra representacin en el Congreso.

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En 1853, el artculo 3. de la Constitucin declar, de acuerdo con lo establecido por la Constitucin unitaria de 1826, que las autoridades nacionales residiran en Buenos Aires; transigiendo, adems, con los recelos localistas, dndole representacin en el Senado. Despus que se reform esa Constitucin, no se ha v a n a d o esa clusula; la ley de 1859 declar federalizado el territorio del Paran, donde se fij la Capital. En 1860, la Constitucin fu revisada, quedando el artculo 3. en la forma en que hoy est redactado en la Constitucin actual. Por estos antecedentes se comprende esa anomala, que no fu ms que una concesin las exigencias localistas de los habitantes del territorio federalisado de la Capital. Entre las facultades que tiene el Senado de la Unin y el argentino, existe otra diferencia an: las relaciones exteriores de los americanos son manejadas por el presidente y el Senado; las nuestras estn bajo la direccin del presidente; pero ambas cmaras aprueban los tratados; por lo que se ve que nuestra Cmara de Diputados tiene una atribucin de que no est investida la Cmara de Representantes de la Unin. En los Estados Unidos no se estableci esa inhibicin por un mero capricho, sino porque el manejo de las relaciones internacionales necesita continuidad en la accin, respeto de las tradiciones y energa; y convena, por lo tanto, que estuvieran cargo de la parte menos movible del gobierno, donde las pasiones no tienen tanto imperio y

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cuyas decisiones no estn sujetas los errores y extravagancias de una improvisacin que domina siempre los actos de un cuerpo que se renueva con tanta frecuencia: poltica tanto ms sabia y prudente, si se tiene en cuenta que los Estados Unidos no tenan que prevenir tantas complicaciones externas como nosotros, por la falta de vecinos ambiciosos y suficientemente fuertes para sostener sus pretensiones en el terreno de los hechos. Nuestra poltica exterior se resiente de falta de previsin, de energa y de consecuencia; y cada paso de nuestra vida pblica est marcado con un nuevo despojo, siendo nuestro territorio tantas veces fraccionado, la prueba ms dolorosa y patente de la imprevisin con que organizaron nuestros constituyentes las atribuciones del poder legislativo al respecto. Resumiendo: El Senado argentino difiere del americano: i. por su composicin, que le da representacin al territorio federal; 2. porque tiene menos facultades polticas que aqul; 3. por la participacin de que slo ste goza en los asuntos exteriores, mientras que concurre con el nuestro en esas materias la Cmara de Diputados, etc. Nuestros legisladores han querido equilibrar elementos polticos diversos, combinando la accin nacional con la provincial; pero se han olvidado de otro elemento esencial de las sociedades, no pensando que ms del nmero y sobre el nmero estn los intereses morales, sociales y econmicos del pas. Es verdad que

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en la forma, la fuente de representacin para ambas cmaras no es la misma; es verdad que los diputados son elegidos por el nmero y los senadores por las legislaturas locales; pero tngase presente que las legislaturas, ya se compongan de una seccin como Entre Ros, de dos como en casi todas las provincias, son nombradas directamente por el pueblo; luego, en ltimo resultado, el nmero es el nico representado en las cmaras nacionales, razn en que me fundaba para afirmar que la diferencia entre el origen de ambas cmaras es de mera forma; luego, la representacin del Senado no es completa y quedan sin voz ni voto en las deliberaciones de los representantes de la nacin, entidades morales de primer orden, sin las cuales no funciona de una manera normal la mquina poltica, porque no se han puesto en movimiento todos los resortes que la componen. La Nacin Argentina no tendr una representacin verdadera y completa mientras no se encarne en el espritu de sus representantes esta verdad: una nacin no se reduce un gobierno y partidos polticos, que muchas veces no son el , eco de la opinin pblica, sino el reflejo de ambiciones antipatriticas y mezquinas; en la economa de las sociedades se encuentran fuerzas morales, sociales y de otros rdenes que estn fuera del nmero y de los gobiernos.

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Vi P a r a garantir al poder legislativo una libertad perfecta y sin trabas en el ejercicio de sus funciones, sin que las otras autoridades puedan oprimirlo, todas las constituciones de los gobiernos representativos han establecido inmunidades y prerrogativas personales para los diputados y senadores, extendiendo y aumentando las garantas que tienen todos los ciudadanos en general. Nuestra Constitucin determina que no podrn ser aprehendidos, ni arrestados desde el da de su eleccin hasta el de su cese ( a r t 61), y para que puedan ser juzgados, las cmaras respectivas otorgarn el allanamiento del fuero por dos terceras partes de votos, despus de haber conocido en juicio pblico de la causa. Qu importancia tiene esta garanta? La Constitucin ha querido evitar que por medio de juicios maliciosos, etc., puedan ser coartados los diputados en el ejercicio de sus funciones; pero no ha querido de ningn modo trabar la accin de la justicia, pues ellos pueden. ser acusados ante las mismas cmaras. Si su objeto hubiera sido exonerarlos de todo juicio, les hubiera hecho gracia para todos sus actos; pero no sucede as, desde que pueden ser debidamente enjuiciados. Esa prerrogativa se limita por su fin, que es slo garantir las libertades del cuerpo legislativo.

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La Constitucin de Venezuela prohibe intentar todo proceso llevarlo cabo, mientras duren las inmunidades personales de los representantes, que no son tan extensas como las garantiza la nuestra; en cuanto que ella las establece solamente durante el perodo de tiempo que duran sus funciones. La de los Estados Unidos determina que esa inmunidad dura mientras funcionan las cmaras y el tiempo necesario para ir y volver de sus domicilios al Congreso. Nuestra Constitucin garante esa prerrogativa desde el da de su eleccin hasta el de su cese, <art. 61). Presntase ahora esta cuestin. Alcanza esta inmunidad hasta su domicilio? Ms claro an: la autoridad judicial podra violarlo, sin permiso de la Cmara respectiva? Fcil es resolverla: la garanta del domicilio es una consecuencia de la seguridad personal; la seguridad personal es muy extensa, como hemos ya visto; luego la violacin del domicilio importara la violacin de las inmunidades personales garantidas por la Constitucin. Se dice ahora: El estado de sitio suspende esas garantas? El estado de sitio crea una especie de dictadura; suprime muchas garantas individuales extendiendo los poderes del poder ejecutivo; pero pesar de ello no se compara esa situacin lo que llamaban los romanos dictadura ptima legis generalsima y que concentraba en una persona todas las facultades, sino la que ellos
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designaban dictadura diminuto jure, es decir, limitada. Para resolver esa cuestin, veamos con qu objeto se declara el estado de sitio. Esa declaracin se justifica solamente para acelerar la accin del gobierno, cuando est perturbada la paz pblica por conmociones internas ataques exteriores. Las garantas de los diputados son necesarias para la independencia del poder legislativo; este es uno de los poderes pblicos y el estado de sitio tiene por objeto revestirlos con una autoridad extraordinaria; luego sera contradictorio aumentar por una parte y quitarle por otra las inmunidades garantidas. Adems, al Congreso mismo le toca declarar el estado de sitio y sera absurdo darle la facultad de dictar medidas que lo debiliten. Son justiciables por actos practicados en el ejercicio de sus funciones? De otro modo: son irresponsables? Del artculo 60 se infiere irresponsabilidad? El texto de ese artculo se fea copiado del texto de la Constitucin de los Estados Unidos, en la que fu establecido para defender los representantes de los Estados que pretendan tener sobre ellos una autoridad superior y directa. La palabra molestados es sumamente vaga: la crtica, ya sea poltica, literaria, etc., puede molestar y molestar mucho. No quiere decir esto que la libertad de imprenta est enfrenada por esta inmunidad.

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La doctrina se reduce que ninguna autoridad podr perseguirlos por votos opiniones emitidas en el recinto de las cmaras. Pero esa prerrogativa tiene varias excepciones: la primera que no es sino una consecuencia de antecedentes histricos por la cual se responsabiliza los miembros de la Cmara que pretendan confieran al poder ejecutivo la suma de poderes, declarndolos infames traidores la patria y castigndolos con la pena que ese delito merece (art. 29). La segunda excepcin la consigna el artculo 58, segn el cual las cmaras tienen ciertas facultades sobre sus miembros respectivos. Ellas pueden, en efecto, separar sus miembros por las faltas que stos cometan en el ejercicio de sus funciones; para cuya separacin exige dos terceras partes de votos, diferencia de lo que establece cuando se trata de renuncias voluntarias que pueden ser aceptadas por simple mayora; pero esta segunda parte no nos interesaEl artculo 58 envuelve ms de un pensamiento. Segn l, no pueden quedar impunes las contravenciones al reglamento, y las cmaras tendrn una facultad coercitiva para velar por su cumplimiento, castigando las infracciones cometidas. La segunda clusula que ha dado lugar largas discusiones, estatuy que puede ser separado un diputado por inhabilidad fsica moral sobreviniente. Los que la comentan, discuten si en esa inhabilidad va incluido el desorden de conducta, y dado que sea esto as, qu deba entenderse por

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ese desorden y si ha de ser cometido en el ejercicio de las funciones legislativas si las cmaras pueden castigar un desorden ocurrido fuera de la asamblea. Adems, qu se entiende por inhabilidad fsica? Y desde qu grado de inhabilidad debe contarse para decidir si un representante es incapaz de llenar su cometido? La inhabilidad moral consiste en la locura, idiotismo, caducidad senil, se entiende por ello la infamia, el deshonor cuyos actos reflejan directamente sobre el individuo? Los actos definidos judicialmente reflejan la infamia y traen aparejada la prdida de la ciudadana; por lo tanto, la Constitucin no se refiere esos actos, desde que es evidente que un diputado por el hecho de cometerlo dejara de ser tal, por perder la ciudadana. La ley fundamental ha tenido en vista otros actos que escapan la ley y que, sin embargo, son infamantes: actos que se presumen delitos. Para entender de qu modo ha sido interpretada esa disposicin, hay que recordar un caso ocurrido entre nosotros. Un miembro de la Cmara de Diputados redactaba un peridico en el que se sostena una insurreccin poltica en el interior. Prescindo de si sus artculos eran una incitacin slo una disimulacin de la gravedad de la revuelta. El caso es que la Cmara encontr lo primero y se crey facultada por la Constitucin para expulsarlo de su seno despus de un largo debate,determinando de ese modo lo que deba

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entenderse por desorden de conducta y estableciendo que para incurrir en la separacin de su puesto, no se requera que el acto hubiera sido llevado cabo en su recinto;que por otra parte, no era necesaria una resolucin anterior judicial, puesto que la resolucin de la Cmara no era judicial ni aplicaba pena alguna, siendo ms bien una determinacin meramente disciplinaria. Juzgando esa interpretacin, veamos lo que establece la Constitucin inglesa: sus cmaras pueden expulsar sus miembros por cualquiera 'falta, aunque no sea poltica ni comn. Un personaje muy conocido en la historia de Amrica hizo circular principios de este siglo noticias falsas en la Bolsa de Londres, y bast este solo hecho para que fuera expulsado de la asamblea. Nuestra Constitucin limita el poder de las cmaras todo desorden ejecutado en el ejercicio de las funciones legislativas, como por ejemplo: si un diputado vende su voto, viola el secreto que debe guardar respecto lo resuelto en sesiones secretas, etc., etc. Escribir en la prensa, no es ejercer funciones de senador diputado; luego el caso fu mal decidido; que el criminal es inhbil, se comprende: el hombre no se divide en dos; la conciencia es una y mal puede merecer la confianza del pas el que es indigno de la de los particulares. Esto es muy claro; lo difcil es averiguar cmo deben proceder las cmaras, desde que ellas no son jueces, si el acto (cuya criminalidad est en la

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conciencia de todos) no ha sido, sin embargo, definido como delito. La Cmara por s sola no podra declararlo tal, de modo que para afirmar que un individuo ha delinquido, slo puede guiarse por rumores pblicos, si el hecho inviste este carcter; pero no basta esa certidumbre vaga de la existencia del crimen; hay necesidad de tener una seguridad de que no podra adquirir sin un juicio, sin un proceso, que no puede ser llevado cabo por ella, sino por los jueces. Ni tampoco ella podra remitir el presunto delincuente ante los jueces, porque no es acusador pblico. VII La Constitucin establece dos clases de incompatibilidades: las primeras anulan la eleccin; las otras slo retardan su efecto. Pertenecen las primeras las elecciones recadas en gobernadores de provincia clrigos regulares (art 65). Surge ahora esta cuestin: pueden ser elegidos los jueces? La Constitucin nada dice al respecto; pero las prcticas constitucionales resuelven la cuestin negativamente. El poder ejecutivo y sus ministros no pueden tener voto en la formacin de las leyes, porque entonces la divisin de los poderes sera una vana teora. Ella establece que los diversos poderes deben ser desempeados por distintas personas. Esa misma razn existe para afirmar que es conveniente que los jueces no tengan voz ni voto en las cmaras.

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Todos estos argumentos son apoyados por otra razn de orden prctico, que aducen los comentadores de la Constitucin de los Estados Unidos, y es la imposibilidad material de cumplir como es debido las funciones de varios cargos la vez. En cuanto los empleados, la cuestin vara. Se dice que ellos estn directamente subordinados al poder ejecutivo; pero se responde con razn que esta subordinacin no es absoluta; los empleados no se liga.n respecto del poder ejecutivo como si fueran agentes pasivos; el compromiso que contraen no pasa de ser una locacin de servicios, que cesa una vez que son llamados otras funciones. De modo que no es ese el motivo que ha guiado los constituyentes excluirlos de los puestos legislativos, sino la siguiente consideracin: todos los empleados administrativos son parte del poder ejecutivo^ y si se quiere dividir debidamente los poderes, es necesario que se haga prctica esa separacin, tanto en los empleados superiores como en los inferiores. Las prcticas constitucionales exceptan de esa incapacidad los profesores y los militares. Parece un contrasentido que se excluya los empleados civiles y se permita la entrada en las cmaras los militares, mucho ms si se piensa que la subordinacin de los militares al poder ejecutivo es ms absoluta, si as puede decirse, que la de los empleados civiles. Sin embargo, la excepcin en favor de los militares se funda en la necesidad que de sus luces y

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competencia tiene un cuerpo que no slo delibera sobre los asuntos de la comunidad en el orden civil, sino tambin sobre los atingentes con la guerra, armamentos, organizacin de ejrcitos, etc. Pero esta razn sera insuficiente si prevaleciera el principio de que los militares deben obediencia pasiva sus superiores jerrquicos, an fuera del servicio activo de las armas. Considerando falsa la mxima, aceptamos como buena la excepcin.

C A P I T U L O II
ATRIBUCIONES DEL CONCRESO:

Legislativas, ejecutivas y judiciales.Examen de esas atribuciones.

I Segn la Constitucin, las atribuciones del Congreso son limitadas; de suerte que no puede estatuir sino sobre las materias que la ley fundamental ha puesto bajo su competencia. La doctrina que prevalece en Francia se inclina investir al poder legislativo de facultades ilimitadas. Es conveniente esa omnipotencia?

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Este punto se resuelve fcilmente en una institucin federativa. Indudablemente no es ilimitado un cuerpo que comparte con otros su competencia legislativa. Pero an en el caso de una nacin consolidada en unidad de rgimen, conviene la limitacin. Examinemos un argumento. Se dice: esa conveniencia no puede autorizar que se sostenga la necesidad de coartar en sus funciones al poder legislativo. Siendo los poderes absolutos, pueden peligrar las libertades pblicas; pero el resguardo de esas libertades y la limitacin de esos poderes depende del pueblo, fuente y base de aqullos; el poder legislativo es la representacin directa y genuina del pueblo; luego sera absurdo pretender que ste tenga lmites, puesto que el pueblo no los tiene en sus derechos. Qu es Estado? Si ste es irresponsable y absoluto, irresponsable ilimitado debe ser el poder en que est directamente representado. La necesidad de limitarlo aparece en las monarquas, en que la nacin se deja un lado, como sucede ms especialmente en las absolutas. As cuando la soberana est compartida entre la corona y el pueblo^ (monarqua templada) se comprende que est limitada, porque la soberana no reside absoluta y totalmente en ninguna de estas dos entidades. Pero si la soberana reside en la nacin, el pueblo es el nico soberano* Este sofisma es idntico al que se haca para legitimar el sistema unicamarista; igual, por lo tanto, su refutacin. El Estado no es la sociedad,

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3a supone; es la constitucin de un gobierno, para la sociedad preexistente; es slo una forma de la sociedad; de manera que toda idea de absorcin de la sociedad por el Estado es originariamente falsa. Es tambin incierta, por otra parte, la teora francesa que defiende la soberana del pueblo, entendiendo por ella la soberana del nmero. Si es esto, y no puede ser otra cosa, la soberana del pueblo es una idea falsa. Si demostramos, pues, que el pueblo en s mismo no es soberano, es evidente que sus representantes tampoco lo son. El Estado no absorbe la sociedad; las legislaturas tampoco. L a soberana no reside en la masa numrica. La constitucin del gobierno supone la preexistencia de la sociedad; reside sta en la nacin organizada.) calificada y no en las masas; de modo que esa soberana no importa el poder absoluto de los representantes para trastornar el orden social. Esta doctrina podra aceptarse en pueblos paganos brbaros; pero no en las sociedades cristianas, subordinadas reglas morales, en las que se encuentran ciertas entidades independientes del Estado y anteriores l. Hay, adems, otra razn. Del mismo modo se llega al despotismo haciendo absoluto al poder ejecutivo, que invistiendo de facultades ilimitadas al legislativo. La historia lo demuestra. La tirana de la Convencin francesa fu fatal para esa nacin, tanto en el sentido poltico, porque se suplant su fuente misma, matando las libertades, cuanto en el sentido civil, porque con-

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siderndose como delegatoria omnmoda del pueblo, pretendi reformar la sociedad hasta en sus cimientos, produciendo de esta manera movimientos demaggicos y revolucionarios. La doctrina francesa no puede fundarse sino con el contrato social en la teora materialista moderna. Hay sociedades que prosperan, no obstante que sus cuerpos legislativos son omnipotentes. El ejemplo clsico es la Inglaterra. Blakstone, el ms ilustre de los jurisconsultos ingleses, dice que el parlamento no tiene lmites; que todo lo puede, hasta cambiar su constitucin orgnica, el orden de la dinasta en el pas y aumentar disminuir sus garantas y derechos. Delolme aada que todo lo poda menos cambiar los sexos. Otro jurisconsulto deca: Si se atiende sus antigedades es vetustsimo, si se atiende su dignidad, honoratsimo, si se atiende su jurisdiccin, es potentsimo. Se ha tratado de buscar un lmite al parlamento, inventando limitaciones antojadizas. Christin ha pretendido que est subordinado la tradicin, de que no puede separarse, sin degenerar en un centro de iniciativas revolucionarias. Otros creen que debe detenerse ante la moral, los derechos y principios abstractos del derecho natural; pero esa moral necesita una interpretacin, porque es en s misma movible y vaga, lo mismo que los principios; y es sabido que la interpretacin individua] es susceptible de errores y apreciaciones que varan.

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Decamos que no h a y nacin en que sean las libertades ms respetadas que en Inglaterra, y que pesar de ese hecho, el parlamento no tena vallas. Ser acaso ste un desmentido categrico nuestra doctrina? Si estudiamos la historia de ese pas, tenemos que reconocer que cuando el parlamento, usando de sus facultades excesivas, ha hecho prctica la ilimitacin de sus poderes, ese abuso ha sido fatal para las libertades. All ha cambiado las dinastas, ha sido un instrumento de opresin brbara bajo Cronwell, h a mudado tres veces la religin; ha hollado la Irlanda y ha alterado el orden de las herencias, para afirmar el orden poltico de un elemento social. Ha ido ms lejos todava; no le bastaba asumir facultades tan exorbitantes en el orden religioso y poltico y se ha credo autorizado para destruir el orden sucesorio en Irlanda, declarando incapaces de heredar los mayorazgos catlicos. En otros pueblos hubiera producido ms trastornos aun; en Inglaterra, pesar de lo que hemos dicho, no se producen con tanta frecuencia. Por qu razn no abusa ms el parlamento ingls? En primer lugar, hay elementos de un orden jurdico y legal que sirven de contrapeso las facultades omnmodas del parlamento. Fuera del derecho natural y de las tradiciones, hay en la vida del pueblo ingls recursos p a r a contener los desbordes de sus legisladores. Hay diferencia entre la tradicin que slo tiene por base la opinin y los antecedentes que se

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fundan en la mayor menor extensin prctica que una facultad ha tenido. Todo ensanche de los poderes del parlamento, implica para el pueblo ingls una reforma, una desviacin de los antecedentes legislativos y judiciales que determinan cul ha sido la prctica del parlamento en casos semejantes, cuyos actos, adems, no tienen efecto retroactivo. Si el pas tuviera una Constitucin escrita, habra que reformarla. Slo tiene antecedentes; y cuando tratara de reformar las doctrinas que stos crean, las disposiciones nuevas slo regiran para el porvenir, sin ser aplicables hechos ya pasados. En una palabra, puede ensanchar su poder, pero no puede obrar como si ya estuviese ensanchado. Pero esto no basta para encerrar ese cuerpo en un crculo que no pueda traspasar. Adems de eso, pocas veces dicta leyes generales, pudiendo sostenerse que de mil, slo diez tienen ese carcter. Examinemos, por ejemplo, las leyes protectoras de la industria; unas tienen por objeto las lanas, otras el hierro, etc., siendo numerosas las dadas desde principios de este siglo para proteger las mujeres y nios que trabajan en las minas. Pues bien; ninguna de ellas es general; todas son estatutos particulares expedidos relativamente determinadas fbricas. Por lo tanto, no teniendo la costumbre de hacer leyes de carcter general, el peligro de su abuso disminuye, y es ilusoria la garanta que se busca contra sus extraordinarias facultades.

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Otros dicen que la razn por que no se extralimita ms menudo el parlamento, se encuentra en que el pueblo ingls es un pas excepcionalmente apto para la libertad, que segn ellos, es una creacin britnica. Es necesario traer tela de juicio esta inexactitud que todos repiten sin tomarse el trabajo de examinarla un poco. La nacin inglesa no es el rincn en que se ha refugiado la libertad; se encuentra en las mismas condiciones que los otros pueblos de la tierra, y hace un momento hemos visto que ha sufrido violentas sacudidas cuantas veces el parlamento ha hecho prcticos sus poderes. No conozco pueblo alguno que en este siglo hubiera condescendido con sus cmaras, como Inglaterra: tiene, pues, defectos y vicios como los dems. Examinados individualmente los franceses, se descubre en ellos un carcter abierto, generoso, culto, bondadoso, inteligencia y flexibilidad: en su conjunto, por el contrario, el pueblo francs es arrebatado por pasiones ardorosas, se envilece, se somete una tirana despus de ser vctima de la demagogia revolucionaria. El ingls es egosta, se plega poco la opinin ajena y est rodeado de tal grado de excentricidades, que se ha afirmado que stas son el sexto sentido de ellos. Colectivamente, es el pueblo ms discreto, flexible y sensato, tal punto, que parece que ninguna quimera ni pasin alguna los arrastrara. Luego la resultante social de la reunin de caracteres particulares, es contraria en estos dos pases cada uno de los elementos individuales que la forman.

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Y, sin embargo, esta aparente contradiccin se explica en las mismas condiciones de los individuos. Por lo mismo que el francs es flexible, se adapta con ms facilidad las pasiones del momento; siendo generoso, es entusiasta. El ingls, spero indomable, no obedece ninguna teora general; no se inmola por principio alguno. La sensatez poltica de Inglaterra no es otra cosa que el resultado de la suma de todos esos egosmos particulares. Esto nos demuestra que no es la aptitud especial del ingls para la libertad la que lo detiene, sino las condiciones de su carcter. El tipo ingls es Jeremas Bentham, su escuela, el utilitarismo; antes de dar un paso, pesa y estudia lo que producir mayores resultados materiales. Todas las instituciones inglesas, la inversa de las latinas, se desenvuelven al rededor de una cuestin de dinero, sea bajo la forma de impuestos, sea bajo la de los intereses mercantiles, poder colonial, etc. Francia, fines del siglo pasado, llev por la Europa entera el estrago, creyendo llevar la libertad. Inglaterra no se preocupa de eso, sino de llevar dinero, industria, que le devuelva riquezas. Esto explica la paz de la Inglaterra en medio de la imperfeccin de sus instituciones. Todas las cuestiones de orden poltico, el sufragio mismo, si deben votar las mujeres, etc., todo se resuelve por el impuesto, por principios utilitarios que debe siempre respetar el parlamento. El criterio supremo de la moral poltica inglesa, explica por qu los poderes pblicos se han

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detenido en ciertos lmites pesar de su omnipotencia. Conclusin: todos los pases con cmaras absolutas han ido al despotismo, y cuando el parlamento ha hecho uso de su omnipotencia, las libertades son las que menos han ganado, como queda probado plenamente en la rpida resea que acabamos de hacer. Las razones que indujeron los norte-americanos aceptar el sistema de la limitacin, se fundan en los antecedentes histricos de la Inglaterra. Como hemos visto ya, el poder parlamentario ingls se desarrolla al rededor del impuesto, su objetivo y su lmite. El parlamento lo puede todo, menos cambiar los sexos, y ha llegado hasta pretender masculinisar la mujer confirindole derechos electorales, siempre que pague impuestosLos abusos del parlamento no tuvieron consecuencia en Amrica, porque fueron coetneos con la formacin de las colonias; adems, las querellas de carcter religioso fueron las que poblaron la Amrica. Pero cuando Inglaterra estableci leyes de impuesto para sus colonias, stas se rebelaron contra la madre patria. Entonces fu cuando, comprendiendo que todo era intil insuficiente para contener la omnipotencia parlamentaria, la limitaron: 1. dividiendo el poder legislativo en dos cuerpos; 2. concedindole nicamente determinadas atribuciones; 3. fundando un tercer poder pblico con facultad de mantener en sus lmites al legislativo (Corte

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Suprema de Justicia); 4. compartiendo la potestad de dictar leyes en un centro general y centros particulares. Este plan podra ser criticado, si no se le hiciera objeto de un examen prolijo. Cualesquiera que sean las precauciones tomadas por la Constitucin, de todos modos es evidente que pudiendo el Congreso legislar ampliamente sobre ciertas materias, teniendo intervencin en el nombramiento de los jueces de la Suprema Corte y pactando con las naciones extranjeras, puede ensanchar sucesivamente su poder. Esta observacin es infundada. Si se pretendiera que la Constitucin garantiza al pueblo absolutamente de todo desmn y arbitrariedad, se comprendera esa objecin; pero nadie lo ha pensado jams; en poltica como en todo, los hombres pueden infringir todas las leyes que los gobiernan y contienen. Ms seria es la siguiente: la Suprema Corte tiene facultades para contener dentro de su rbita al poder legislativo. Estableciendo esto, no se sale de un peligro para caer en otro? La omnipotencia que se arrebata al legislativo no se da en seguida al judicial? La dificultad se desvanece, teniendo en cuenta que el poder judicial americano no est autorizado para destruir por s solo las leyes, ni trabar directamente la accin del ejecutivo; no anula la ley motu propio; solamente cuando juzga casos sometidos sus decisiones, tiene el derecho de aplicar no la ley: en el primer caso, la ley
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queda en vigor; en el segundo, pierde su fuerza, se enerva pero no se destruye. Por lo tanto, su accin slo alcanza dejar sin aplicacin una ley, estorbando que en un caso particular produzca efectos jurdicos; pero no llega estatuir directamente. Adems, se puede decir que el poder judicial no es ilimitado, porque no ejerce sus facultades por iniciativa propia, no dicta leyes, pudendo estorbar nicamente la accin de los otros poderes. En Inglaterra acrece la autoridad de los comunes y disminuye la de la Cmara de los Lores; porque sta slo puede estorbar la iniciativa que corresponda aqulla en leyes de impuestos, que son las principales de Inglaterra. La Cmara de los Comunes dict una ley aboliendo un impuesto permanente; la de los lores la rechaz. La Cmara originaria desconoci la otra el poder de oponerse, porque el rechazo de una ley que suprime un impuesto, equivale crearlo. Sin embargo, se resolvi ese conflicto favor de la Cmara alta; pero esto demuestra, por lo menos, que cuando una facultad se limita estorbar, no puede degeneraren absoluta; luego,la Corte de Justicia no es omnipotente; porque no es un poder censor, y porque aunque ejerciera esa facultad directamente, desde que slo estorba, no es absoluta. Consideremos otra objecin. Se dice: un medio de limitar al poder legislativo es conceder atribuciones legislativas al poder central y al mismo tiempo los poderes locales. El Congreso

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federal slo puede legislar sobre los puntos que la Constitucin designa. Pero una Constitucin no puede prever todos los casos: el cmulo de materias que pueden despus ser del resorte del poder legislativo, porque las circunstancias varan, etc. Y en ese caso, qu poder se le conferir, la facultad de legislar sobre esos asuntos? La Constitucin argentina (art. 104) y la americana dicen que las facultades no conferidas expresamente al poder central, quedan ntegras en los Estados provincias; de modo que stos pueden ir aumentando poco poco su crculo de accin; y evitando un extremo caemos en otro. Esta dificultad, como las anteriores, no resiste la crtica. Las provincias estn organizadas de acuerdo con la organizacin del gobierno central. La Constitucin de los Estados Unidos garantiza los Estados particulares la forma republicana representativa. La argentina, es ms explcita; fija en el artculo 5. lo que se entiende por esa forma: de a c u e r d o con los principios, declamaciones y garantas de la Constitucin Nacional, garantiendo el gobierno federal, bajo esas condiciones cada provincia, el goce y ejercicio de sus instituciones. De manera que todo lo que traba y limita la extensin de las atribuciones de la nacin, traba y circunscribe la de los gobiernos locales. La Constitucin es la ley suprema de las provincias; si una provincia no cumpliera sus prescripciones, violara la ley fundamental. Y porque

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sta no sea vaga impotente, se le ha dado un rgano agent en la Suprema Corte Nacional, quien debe velar por el estricto cumplimiento de sus disposiciones. As, las divergencias y cuestiones que se susciten entre las provincias y la nacin, entre las provincias entre s, y entre stas y los particulares, deben ser sometidas al juez supremo de la Repblica: la Suprema Corte Nacional. II Las clasificaciones adoptadas para metodizar las atribuciones del Congreso, son varias: una de ellas distribuye esas funciones en dos categoras, poniendo de un lado las atribuciones activas de las cmaras, y del otro, las que ste no ejercita motu propio, sino instigacin de otro. E n t r e stas, se encuentran las leyes que dicta el Senado judicialmente, el nombramiento de funcioanrios y grados militares; y las que dicta el Congreso para declarar el estado de sitio en ciertos casos. Entre las primeras, pueden contarse las facultades que tiene el Congreso para declarar el estado de sitio en los dems casos y la mayor parte de las leyes. Otros dividen en cardinales principales y derivadas incidentes; siendo stas ltimas las que la Constitucin ha conferido al Congreso, para que ste pueda desempear las cardinales; de ah que se llamen derivadas. La clasificacin del programa, tiene por objeto conservar la idea inicial y fundamental de nes-

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tro sistema: los poderes pblicos no estn separados absolutamente; estn coordinados y tienen cierta ingerencia entre s. Acabamos de ver que el poder judicial interviene en las leyes; el ejecutivo tiene una accin indirecta sobre el judicial y el legislativo; y ste su vez interviene en los asuntos de la competencia de aqullos. Este es el motivo de la divisin de las facultades del Congreso en legislativas, ejecutivas y judiciales; pero como no tiene ningn inters prctico, prescindiremos de ella al analizar esas atribuciones en particular. III Las que nuestra Constitucin le acuerda, estn designadas en el artculo 67, inciso 1., que dice: Inciso J. Legislar sobre las aduanas exterior e s y establecer los derechos de importacin, los cuales, as como las avaluaciones sobre que ^recaigan, sern uniformes en toda la nacin; bien entendido que sta, as como las dems contribuciones nacionales, podrn ser satisfec h a s en la moneda que fuere corriente en las ^provincias respectivas por su justo equivalente. Establecer igualmente los derechos de exportac i n hasta 1866, en cuya fecha cesarn como imapuesto nacional, no pudiendo serlo provincial. Este inciso afecta dos cuestiones: la primera, es la facultad del Congreso para reglamentar el comercio interior y exterior; la otra se refiere

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las aduanas como fuente de rentas, que se ver despus en un inciso especial. La ultima parte ha sido alterada. Qu importancia real tiene esta avaluacin? La Constitucin establece que esas avaluaciones deben ser uniformes en toda la nacin. El objeto que se ha tenido en vista, es que una provincia no sea recargada con mayor gravamen, cosa que se consigue estableciendo que las avaluaciones no se hagan por el valor que la mercadera tiene en la plaza de su destino; porque los trasportes aumentan el precio de los artculos de comercio, y adems de esto, el precio puede ser diferente en los diversos puntos, segn la demanda. As, por ejemplo, una mercanca que venga de Europa Buenos Aires, tendr aqu diferente precio que en otra plaza de la Repblica, y no sera justo que pagara impuestos ms elevados en un lugar que en otro. La Constitucin no busca, por otra parte, la igualdad en el precio de venta de las cosas, sino la del impuesto. La segunda parte del inciso establece que el pago de esas contribuciones podr ser hecho en la moneda que fuese corriente en las respectivas provincias por su justo equivalente. Todas las clusulas de este inciso tienen una larga historia. Cuando se dict la que nos ocupa, exista una completa anarqua monetaria; se conoca la moneda nacional, la plata boliviana y la acuada en la Rioja y Crdoba, y el papel moneda que circulaba en Buenos Aires y Corrientes.

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Se observ los perjuicios que podran resultar dictando la unidad en la circulacin monetaria, y para zanjar la dificultad, se estableci lo transcripto. Uno de los puntos en que ms insisti la convencin de Buenos Aires en 1860 fu la conservacin de su Banco de emisin. La ltima parte del inciso fu suprimida despus, y subsisten los derechos de exportacin como renta nacional. La opinin de Buenos Aires se dividi en dos partidos: uno aceptaba la Constitucin de la Repblica de 1853, sin reformas, para acelerar la unin nacional; otro crea que era conveniente revisarla, y en esto era lgico con las pretensiones que sostuvo durante la separacin de Buenos Aires y las provincias. Esta opinin prevaleci en las elecciones. El partido que no aceptaba la idea de la revisin, se abstuvo de discutir en la asamblea; el vencedor, se dividi en dos bandos: nacionalistas v localistas, entendiendo ste, por una aberracin poltica, que la unin era un contrato perjudicial para Buenos Aires, y que esta provincia perdera parte de sus riquezas aceptndola. P a r a compensar ios perjuicios que le causaba la unin, se opuso conservar en la Constitucin el derecho de imponer sobre la exportacin, dado al Congreso Nacional, fundndose en razones de carcter econmico. Se alegaba que era perjudicial, porque gravaba el producto en la fuente misma de produccin. Pero, por fuerte que fuera este argumento, no r a l a razn principal que alegaban,

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sino que pensaban quitarle esa entrada la nacin para drsela las provincias, ya que, segn decan, se desprendan de su aduana y sus rentas en beneficio del poder central. Pero si el gobierno nacional es el que tiene la facultad de legislar sobre comercio y navegacin, es evidente que las provincias no pueden imponer derechos de exportacin. En vano se apoyaban los localistas en la Constitucin de los Estados Unidos; apreciaban errneamente una transaccin entre la Unin y los Estados americanos, por la cual se les confera stos el derecho de imponer pequeos impuestos la exportacin, con el objeto de costear los servicios que las leyes de polica demandaban y con la obligacin de entregar al tesoro federal el sobrante que resultase. Los Estados tenan que asegurar al comercio, vigilar la propiedad en los medios de traslacin de un punto otro. Para evitar la c u a t r e a en la conduccin de tropas de nuestra campaa, el gobierno local hace gastos, como los hacen los Estados de la Unin Americana y para sufragar esos gastos es natural que se les permita imponer pequeos derechos. En efecto, en los Estados Unidos, los Estados particulares tuvieron expresamente la facultad de imponer derechos moderados sobre la exportacin, dejando salvo la facultad del gobierno central para establecerlos y estipulando que esos derechos pasaran la caja central, despus de pagados los gastos para que fueron creados.

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Al lado de ese partido, estaba el nacionalista, que contaba en su seno hombres leales, informados en las fuentes ms correctas de derecho federal; stos sostuvieron la necesidad de establecer esa fuente de recurso nacional, por algn tiempo lo menos, y entonces se transigi la cuestin, determinando que el derecho de exportacin pertenecera la nacin hasta 1866, en cuya poca debera pasar las provincias, para devolverle Buenos Aires las rentas que produjera. La Convencin Nacional acept la primera parte que fijaba la duracin del impuesto hasta 1866; pero no se adhiri la ltima parte, reivindicando para la nacin la facultad de establecerlo. Cuando iba espirar el plazo fijado, sobrevino la guerra del Paraguay, originndolos gastos que son consiguientes. Si en tiempo de paz hubiera causado un desequilibrio notable la supresin de esa renta, en qu estado se encontrara el erario si hubiera dejado de percibirla en el momento en que tena la nacin ms necesidad de recursos! Nuestros legisladores comprendieron, pues, la necesidad urgente de reformar esa clusula y la atingente del artculo 4., lo que se llev efecto por medio de una convencin nacional, que prescindi de las resistencias localistas, dando al Congreso el poder de establecerlo en lo sucesivo. Inciso 2. Nuestra Constitucin limita la facultad del Congreso para imponer contribucio-

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nes directas circunstancias excepcionales, tales como la defensa, seguridad comn y bienestar del Estado. Las directas, pues, son la excepcin; las indirectas, son la fuente ordinaria de recursos. Qu significado tienen las palabras proporcionamente iguales en todo el territorio de la nacin? Cuando se habla de proporcionalidad, no se debe entender que se trata de una.distribucin hecha con anterioridad por la Constitucin; sino una reparticin entre las personas mismas, que deben contribuir todas por igual segn la medida de su riqueza. La regla sentada, de que las leyes del Congreso afectan las personas y las cosas, implica que el Congreso puede distribuir este impuesto entre las provincias, teniendo necesariamente en cuenta la poblacin y su riqueza. Se entiende que un impuesto es distributivo, cuando se calcula el total y despus se subdivide entre las personas, fijando lo que cada uno corresponde. Se entiende por impuesto proporcional aquel por el cual se fija primero la cantidad con que cada uno contribuye, haciendo despus una suma total y fijando cul es su empleo. Las provincias tienen derecho de fijar contribuciones concurrentemente con la nacin; se funda esta facultad en que la Constitucin organiza gobiernos con poder para conservarse y con autoridad directa sobre las personas y las cosas. Ambas pueden establecer impuestos sobre un

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mismo objeto, bien entendido que la prioridad en el pago debe ser siempre para el gobierno de la nacin. Inciso 3. Segn este inciso, corresponde al Congreso contraer emprstitos de dinero sobre el crdito de la nacin. Emprstito es una operacin en cuya virtud el que lo contrae adquiere el uso de un capital ajeno, con la obligacin de reembolsarlo; capital que entrega la otra parte bajo ciertas condiciones y garantas. La base de los emprstitos y del crdito en general es la solvencia de las personas que lo contraen y las condiciones morales de las mismas. Si un cuerpo poltico necesita inmediatamente recursos, para emprender obras de utilidad pblica para atender las necesidades que las circunstancias han creado, puede vender sus rentas futuras por un valor actual y menor. En las naciones federativas, esa facultad corresponde tambin las provincias, con tal que los emprstitos se apliquen los objetos que la Constitucin ha puesto bajo su dependencia administrativa. Cul es la garanta de los emprstitos nacionales? Es indudable que la masa de los valores del Estado, contribuye aumentar su crdito, y que cuanta mayor masa de propiedades tenga, por ejemplo, su crdito ser mayor. Sin embargo, las tierras pblicas no deben ser hipotecadas, ni tampoco puede el gobierno nacional comprometer los bienes que pertenezcan las provincias. El inciso que nos ocupa establece que slo po-

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dr ofrecerse como garanta el crdito de la nacin, porque l no podra comprometer la renta de las provincias ni pactar otro gnero de garantas. Ha sucedido en Amrica que un gobierno obtuvo varios prstamos sucesivos de otro gobierno; ste quiso cobrar y el deudor le dio en pago sus propias rentas, concedindole intervencin en la recaudacin de ellas, para cuyo efecto el acreedor nombr un representante suyo con facultad de controlar todas las operaciones referentes al cobro de los impuestos, etc. Nuestras cmaras no podran dar tales facultades un Estado extranjero. Inciso 4. Uso y enajenacin de las tierras nacionales.-Los bienes pblicos son de dos clases: bienes comunes y bienes privados del Estado (Cdigo Civil, cosas). La primera categora comprende los bienes destinados al uso general, como caminos, plazas, etc., y estos son inenajenables; pudiendo las autoridades reglamentar nicamente su uso por los particulares. Los bienes privados del Estado son, por el contrario, enajenables, pero su venta es una atribucin exclusiva del Congreso. Cul es el origen de la propiedad de la nacin sobre las tierras? Esta pregunta tiene aqu una solucin diferente de la que se le ha dado en los Estados Unidos. Los Estados particulares de la Unin pretendan tener plena soberana sobre los territorios vacantes al tiempo de la Confederacin^

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Fu, pues, necesaria la cesin voluntara de los Estados particulares, para que los Estados Unidos dispusieran de la propiedad de las tierras pblicas, con el objeto de garantir la deuda de la guerra de la independencia y fomentar la poblacin. El Estado general tuvo, por consiguiente, sus tierras propias, en virtud de la cesin que en su favor hicieron los Estados particulares. Aqu es distinto el origen de la propiedad de la nacin sobre ciertos territorios, porque es tambin diferente el origen de la Federacin. Todo lo que no estaba comprendido dentro de los lmites de las antiguas provincias y de las que se formaron en las conmociones internas que han agitado al pas, era de propiedad nacional. De modo que la nacin no ha tenido necesidad de cesiones de las provincias. Hay que advertir, por otra parte, que el gobierno central puede tener bienes dentro de las provincias y que pertenece al Congreso Nacional disponer de ellos. Inciso 5. Establecimiento de Bancos. Esta clusula de la Constitucin es la que ha sido objeto de ms crticas quizs. No todas ellas tienen igual valor. En efecto, decir que es absurdo permitir que el gobierno tenga Bancos, porque los Bancos tienen por objeto la especulacin y repugna que el mandatario especule con su mandante (el pueblo), es olvidar que es muy distinta la persona moral del Estado, de su representante, el mandatario del pueblo. Las ventajas y resultados de las especulaciones bancadas seran, en todo caso, de la nacin, y no de las personas que accidentalmente ejercen los poderes pblicos.

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Las razones ms concluyentes contra la conveniencia de un Banco nacional, son razones de orden poltico y financiero; siendo de notarse que casi siempre detrs de una cuestin financiera hay una cuestin poltica y detrs de una cuestin poltica se esconde una cuestin de finanzas. Un Banco nacional importa conferir la autoridad central un poder vigoroso y excesivo sobre las provincias, porque se deja su arbitrio la circulacin y el crdito de cada provincia, poniendo las riquezas del pas bajo la influencia del gobierno nacional. En los Estados Unidos se fund en 1791 un Banco nacional. Es necesario confesar que no sirvi p a r a ningn golpe de estado por parte del ejecutivo. La facultad del Congreso para establecerlo se fundaba en la clusula que le atribua el poder de reglar el curso de la moneda. Los Estados recelaron, se form una opinin poderossima contra el Banco nacional, y en 1835 el presidente Jackson lo suprimi. Este estado de cosas dur hasta 1860, creyndose, en ese intervalo de tiempo, que corresponda exclusivamente los Estados legislar sobre Bancos. Desde esa fecha se ha tomado un trmino medio, que en realidad destruye la teora anteriormente aceptada: se ha facultado la vez al gobierno central y los gobiernos locales, pero los Bancos autorizados por el poder nacional gozan de ventajas y privilegios sobre los establecidos con el permiso de los gobiernos de los Estados, que adems son recargados con impuestos enormes.

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Aqu se rige la materia de este inciso por lo que dispone el artculo 108, relativamente las provincias. Es innecesario hablar de las ventajas que reportan los Bancos para el adelanto y progreso de las sociedades, porque es cuestin de economa poltica. Inciso 6? Pago de la deuda interior y exterior. En este inciso slo debemos tratar de determinar qu son las deudas interna y externa. Esta ltima es aquella cuyos acreedores se encuentran fuera de la Repblica, y a sean particulares, ya gobiernos extranjeros. Las interiores pueden contraerse por muchsimas maneras, que no sera posible enumerar completamente aqu. La deuda del pas era muy grande cuando se dict la Constitucin. Era necesario y urgente consolidarla, y con ese objeto la Constitucin autoriz al Congreso para que ste arreglase el pago de la deuda interior y exterior de la nacin.A esto se refiere el inciso, cuando dice: Arreglar el pago, etctera. Inciso 7. Fijar anualmente el presupuesto de gastos, dice el inciso. Veamos, antes de pasar adelante, qu se entiende por presupuesto. Esta palabra no tiene hoy un sentido idntico en el lenguaje administrativo de todas las naciones; no estudiaremos ahora sus varias acepciones, porque esto pertenece otro punto del programa. W Slo haremos notar que la atribucin del Con(1) Vase ms adelante et Captulo XII.(N. del E.)

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greso lo faculta para entrar en el radio en que funciona el poder administrativo, pudiendo decirse que ella forma una de las funciones administrativas del poder legislativo. Pudese afirmar, pues, de nuestras cmaras, ms propiamente que del parlamento ingls, que tienen el poder de la bolsa, porque sus facultades este respecto son amplias. Fijar el presupuesto es gobernar: toda cuestin de gobierno se reduce en ltimo resultado una cuestin de recursos; las cuestiones de administracin se basan sobre el presupuesto- En efecto, en todo pas en que el poder ejecutivo tiende ensanchar el crculo en que se desenvuelve su libre accin, disminuye la facultad de intervenir en el presupuesto correspondiente al legislativo. As ha sucedido en Francia, donde se observa que medida que ha crecido el poder de la corona, ha aumentado en la misma proporcin su intervencin en el presupuesto. Los gastos de la administracin pueden ser sometidos la aprobacin de las cmaras, en detalle en globo: en este ltimo caso, crece la accin del poder ejecutivo. En la Repblica Argentina se establece el presupuesto anualmente, pudiendo sostenerse como una consecuencia de sus ilimitadas facultades en la materia, que las cmaras gobiernan efectivamente el pas, en cuanto tienen un poder sin restricciones para modificar, aumentar suprimir los medios de accin del poder ejecutivo. De modo que nunca habra razn para quejarse de

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los abusos del ejecutivo, desde que la Constitucin le ha dado un censor que cada doce meses tiene el derecho de criticar su conducta, un verdadero vigilante que gobierna y dirige todos los actos de la administracin. Un poder ejecutivo en tales condiciones, tiene apenas las facultades ms estrictas para gobernar. Este sistema tiene inconvenientes en el orden financiero y administrativo; pero, en cambio, presenta muchsimas ventajas considerado polticamente. Es un hecho que todas las naciones del mundo, semejanza de la Inglaterra, han querido separar de las manos del poder administrador, la facultad de fijar el presupuesto dlos gastos pblicos; indudablemente la Repblica Argentina ha llegado establecer lo ms eficaz en ese sentido. Inciso 8 Subsidios las provincias.Estos subsidios no se consagran, como su nombre lo indica, la autoridad nacional, sino las provinciales, que no tengan medios propios de subsistencia. Pero no se refiere las sumas votadas extraordinariamente, en casos dados, para ayudar los tesoros provinciales, sino cantidades peridicas, votadas para que puedan cubrir sus gastos ordinarios las provincias que no disponen de recursos propios. Cmo se explica este inciso en una Constitucin federativa? Si una provincia necesita subsidios, no tiene capacidad financiera; y en el terreno de la doc16

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trina, es indudable que una agrupacin tal de personas, no se puede llamar provincia. Qu diferencia habra en otro caso, entre un territorio federal y un Estado en los Estados Unidos? Los territorios tienen diputados sin voto en el Congreso Nacional; tienen un gobierno sometido directamente al poder ejecutivo nacional; tienen legislaturas con el derecho de iniciar leyes para lo interior; disponen de una perfecta organizacin municipal y judicial independienteLa diferencia que hay, pues, entre un territorio y un Estado, es que aqul no goza de capacidad poltica, ni puede dictarse una Constitucin local. La capacidad financiera es la condicin esencial para ser provincia, tratndose de puros principios. Y el da que los territorios la obtienen, pueden presentarse ante el Congreso pidiendo se declare su soberana. En la Repblica Argentina, las provincias no se han formado de una manera regular, sino en las convulsiones de las guerras civiles, obedeciendo necesidades histricas y polticas, y cediendo las influencias de los caudillos y los intereses de las burguesas. Casi todas las villas municipales de la colonia son hoy cabezas de provincias. El hecho es que las provincias se han formado consecuencia de desgarramientos de la nacionalidad. Los unitarios alegaban en 1826 la falta de recursos de las provincias para apoyar su sistema. Uno de los hombres ms conspicuos de la asamblea de 1827, propuso el plan siguiente, con

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objeto de conciliar todos: volver rehacer otra vez las antiguas intendencias, con elementos suficientes para existir. El plan fu desechado; se dio la Constitucin unitaria y cuando en 1853 trat el Congreso de dictar la Constitucin Nacional, tuvo que afrontar las cuestiones en el mismo carcter que tenan en 1827, contemporizando con las provincias, que, no disponiendo de medios de subsistencia, no soportaran esa capitis diminutioy provocando, por el contrario, movimientos anrquicos y revolucionarios. Fu, pues, menester aceptar los hechos tales como eran, y dictar una Constitucin federal, nica posible indicada por las tradiciones del pas y acatada por la voluntad de los pueblos. Las provincias tenan en tiempo de Rosas la facultad de establecer aduanas interiores. Reorganizada la nacin, se les quit esa fuente de riquezas, porque su existencia perjudicaba el desarrollo pblico, de la organizacin y unin nacional. Privadas de las aduanas locales, que el tratado de 1831 les autoriz establecer, era menester darles subsidios del tesoro nacional, siempre que su presupuesto no alcanzase cubrir los gastos que su administracin respectiva requiriere. Inciso 9. Reglamentar la libre navegacin de los rios interiores, etc.Este inciso, al mismo tiempo que dice que la reglamentacin corresponde al Congreso, resuelve que la navegacin es libre, dando as una solucin dos cuestiones: 1.a cul es la autoridad competente para entender en

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esa reglamentacin; y 2.a (que es la sustancial) el carcter que deben tener los ros, que la Constitucin decide en el sentido de la libertad ms completa, por razones que veremos despus. Varios son los sistemas seguidos este respecto por las naciones. Segn las antiguas leyes inglesas, estaba muy restringida la navegacin; en Norte Amrica se adopt un sistema ms conforme las tendencias liberales de que estaban animados; y en Francia se sigue hasta hoy un sistema mixto, de restriccin y de tolerancia la vez. La restriccin puede presentarse bajo dos formas: prohibiendo comerciar transitar los buques extranjeros, reservando la marina nacional el derecho de navegar, considerando la ocupacin del marinero como una profesin excepcional y no como un trabajo libre como los otros. En este caso, se provee la marina por medio de reclutamientos, aunque sean voluntarios, viniendo ser ese oficio una verdadera servidumbre, en la marina de guerra al principio, y en la mercante despus. Lo que nos importa es la restriccin bajo su primera forma. La Repblica Argentina estara condenada no tener comercio ni navegacin, si no hubiera aceptado el principio de la libertad de sus ros. Pero no podra establecer la libertad martima, sin extender esos principios la fluvial. Sin embargo, en la Repblica Argentina es tan necesaria como aqulla, pesar de lo cual, su existen-

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cia data slo de 1853. Con este motivo, la Repblica Argentina ha sido objeto de crticas acerbas por parte de publicistas extranjeros, y la provincia de Buenos Aires ha sido su vez el blanco de las quejas y recriminaciones de los escritores de nuestras provincias. La verdad es que ninguna tiene la responsabilidad que se pretende echarle encima. Veamos con qu fundamento se han levantado esos cargos. Bajo el imperio colonial, los virreyes y la poltica espaola, se dirigieron restringir por todos los medios la libertad comercial; como una consecuencia de esa tendencia, crearon un solo puerto, el de Buenos Aires, para facilitar su control sobre las embarcaciones, porque era corolario de la prohibicin de ejercer el comercio por parte de los extranjeros, la de navegar en los ros, indudablemente, esa medida hizo afluir la riqueza y la prosperidad Buenos Aires. La Repblica Argentina, ni por su tradicin, ni por su iniciativa despus de la Revolucin, ha sido solidaria de las leyes prohibitivas del comercio de los extranjeros. Cuando un principio se invetera en un pueblo, aunque desaparezca la causa que lo produjo, las consecuencias subsisten por mucho tiempo. Despus de haber sucumbido 3a institucin colonial, quedaba an en pie, como una de sus consecuencias, la falta de libertad de la navegacin fluvial; restriccin que slo se hubiera comprendido si la Repblica hubiese posedo una vasta marina nacional. No la haba, y pasarn muchos siglos sin que exista; tampoco

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tenamos puertos ricos en nuestras costas fluviales. Cado Rosas, vinieron nuevas ideas; para robustecer la mente, se trat de robustecer el cuerpo de la nacin, y se not que era esencial para la prosperidad pblica el fomentar los intereses econmicos, tal punto, que la Constitucin es un Cdigo econmico y poltico la vez. La libre navegacin se decret en Buenos Aires, durante su separacin, por los aos de 1853 1854, y en la Constitucin en 1853. Celebrronse, antes de 1853, tratados con Inglaterra, Francia y los Estados Unidos. An se sostiene que la provincia de Buenos Aires se opuso con tenaz hostilidad contra la libertad fluvial. Alguien ha pretendido que la guerra del Paraguay se origin con motivo de dos principios opuestos: que el Paraguay sostena una libertad sin lmites y la Repblica principios incomprensibles, que denotaban un atraso y un olvido la vez de las ideas que dominaban en las naciones libres. Lejos de ser esto cierto, no pasa de la categora de sofisma. El Paraguay hasta 1843 sigui los principios ms atrasados, prohibiendo toda navegacin y comercio; desde entonces trabaj por la libertad de los ros, lo que Rosas se opuso. De lo cual no se puede responsabilizar la Repblica, ni esta provincia, porque Rosas no representaba la opinin del pas. Pero, sin embargo, examinemos los hechos, qu no por ser de un tirano son menos dignos de atencin.

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Decan los que atacaban Rosas: los ros argentinos baan las costas de varios soberanos, y es absurdo que por el hecho de ocupar una nacin la entrada, quiera aislar las otras. Esto era cierto; pero supona, que el Paraguay era independiente, que Rosas deba fomentar esa independencia. Si bien era absurdo que, por ocupar uno la entrada, tuviera el derecho de privar los otros de la libre navegacin, no era menos cierto que decretarla bajo esta influencia sera reconocer la independencia del Paraguay; mientras que, siguiendo perteneciendo como provincia la nacionalidad argentina, no le reportara perjuicio alguno en cuanto que la bandera sera la misma. Declarando esta libertad, se fomentara, con el comercio extranjero, la independencia de esa nacin, que Rosas no reconoci hasta 1851. Se arga an: si esta conducta tiene su razn de ser con relacin al Paraguay, ella carece de fundamento con relacin la Banda Oriental y al Brasil. En 1828 fu reconocida la independencia del Estado Oriental, y el Brasil tiene costas sobre los ros de la Repblica. En 1853 acentuse el movimiento liberal: . porque las relaciones con el Brasil haban visiblemente mejorado; 2. sea por reaccin contra lo que hizo Rosas, un error de nuestros hombres pblicos, el hecho es que se reconoci la independencia del Paraguay. Independiente el Paraguay y la Banda Oriental, y mejoradas las relaciones con el Brasil, los obstculos desapareceran, y fu entonces que se acept la libertad de los ros.

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Nosotros no tenemos costas martimas pobladas, de modo que nuestra navegacin fluvial se encuentra en el mismo caso que la navegacin martima de otros pueblos. El inciso dice en seguida, habilitar los puertos que considere conveniente.Qu se entiende por puertos? Esta palabra tiene dos acepciones: en general, es todo lugar fsicamente aparente para el embarque y desembarque de mercaderas, el cual puede ser natural y artificial; en un sentido legal, indica los sitios en que es posible ejecutar fsicamente esos actos, que el soberano permite bajo las reglas establecidas y con arreglo las leyes del pas, como decan los romanos: locus conclussus quo importantur nterces et unde exportantur. Es, pues, bajo ese punto de vista, que el Congreso tiene facultad para establecer los reglamentos que deben observarse en las cargas y descargas de mercaderas 6 en el embarque desembarque de pasajeros . El inciso prosigue diciendo: crear y suprimir aduanas, sin que puedan suprimirse las anteriores que existan en cada provincia al tiempo de su incorporacin. Tanto las aduanas que el Congreso puede crear y, por lo tanto, las que puede suprimir, como las que no puede suprimir, son nacionales, pertenecen la nacin. Pero hay una parte de este inciso que no se comprende, si no se examinan las cuestiones de nuestras luchas
(1) Vase, pgina 109, de este volumen. (N. del E.).

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civiles, y es la ltima, que establece que el Congreso no podr suprimir las que existan en cada provincia al tiempo de su incorporacin. Una de las clusulas de la Constitucin Nacional, que reform la Convencin de Buenos Aires, fu esa: haba tanto temor de que, una vez que Buenos Aires se adhiriera la Confederacin, el gobierno federal suprimiera esa aduana, que, como una medida de seguridad, se estableci la ltima parte del inciso, recelosa de que los odios localistas atacaran esta fuente de riquezas. Inciso 10. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras.Moneda es el medio universal de los cambios, y el de resorte de unidad. La moneda es una mercanca, es la medida usual de las cosas; influye en el desenvolvimiento econmico de los Estados. No se pretende que exista una sola moneda en todo el mundo; pero es conveniente que haya el menor nmero posible. El gobierno nacional tiene la facultad de regir el comercio, y por lo tanto, puede legislar sobre monedas. El valor de las monedas vara con relacin las mercancas entre s. No se pueden suprimir esas variaciones; la Constitucin se propone nicamente dar al Estado la facultad de sellar y garantir que tal moneda metlica contiene una liga de dos ms metales en cierta relacin, fijando as su valor intrnseco. Teniendo en vista los mismos datos de aleaciones, establece la relacin entre las monedas nacionales y las extran-

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jeras, para facilitar las transacciones mercantiles. Inciso 11. Dictar cdigos.Cuando se dict nuestra Constitucin, la disposicin que comenta* mos era inslita en las naciones federativas; porque siendo el orden federal meramente poltico, no haba razn para dar al poder central una facultad del orden civil. En los Estados Unidos no se confiri tal derecho al poder central, por varias razones. En primer lugar, por la observacin que acabamos de hacer; y en segundo, por la diversidad de origen, leyes y costumbres tradicionales de los diversos Estados. Mjico, Venezuela y Colombia han seguido la misma doctrina. Actualmente no es la nica nacin la Repblica Federativa Argentina, que se ha separado de ese plan: la Confederacin Germnica ha establecido tambin la unidad de la legislacin, y ese objeto han tendido los esfuerzos del canciller, sobre todo despus de la ltima anexin, aunque existan en el imperio razones poderossimas para dejar cada reino esa atribucin legislativa. No ha sucedido as; al contraro, es tan absorbente el pretendido centralismo alemn, que hasta el derecho de imponer su legislacin se ha arrogado la Prusia, sobre el resto de la nacionalidadCorrespondiendo su aplicacin los tribunales federales provinciales, etc., sigue diciendo el inciso. El artculo 100, al establecer la Corte Suprema, establece que corresponde ella el conocimiento y decisin de todas las causas

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regidas por la Constitucin y por las leyes de la nacin] pero no se extiende su rgimen todos los casos sometidos la decisin de las leyes; porque si no fuera as, perecera la autonoma independencia de los Estados y provincias. Con el objeto, pues, de que no se prestase esta interpretacin el artculo 100, se hizo la reforma ya citada, poniendo los tribunales de provincia fuera de las pretensiones jurisdiccionales de los tribunales de la nacin. Ninguna novedad ha consignado la C o n s t i t u cin en la ltima parte del inciso (<il Respecto bancarrotas, el Congreso de los Estados Unidos, como el nuestro, tiene la facultad de legislar sobre ellas, como una consecuencia de su poder de reglamentar el comercio. Inciso 12, Reglar el comercio martimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre siEl comercio exterior envuelve cuestiones de relaciones internacionales; el comercio interprovincial envuelve gravsimas cuestiones de inters comn y solidaridad entre los pueblos que componen la nacin; el comercio con las tribus indias envuelve cuestiones de soberana territorial. El Congreso, pues, tiene, por todos los fundamentos expuestos, la facultad de reglamentar el comercio. Inciso 13. Arreglar y establecer las postas y
(1) Sobre naturalizacin y ciudadana, vase el tomo I, de este Curso, Captulo III, pgina 111, y Apndices A. pg. 299; B, pg 324 y C, pg. 330.fJV. del E.).

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correos generales de la nacin.Son un elemento interesantsimo en la organizacin de los Estados: son articulaciones que enlazan los pueblos, trasmitiendo la vida de grupo grupo. Uno de los resortes de que se sirvi Rosas para aislar las provincias, fu hacer desaparecer el servicio postal interprovincial, que hoy no slo necesita ser uniforme y nacional, segn el invariable ejemplo de las naciones cuitas, sino que tiende unlversalizarse en todos los Estados. Hay una cuestin respecto si debe ser una industria pblica privada; cuestin resuelta en el primer sentido en todas partes. La Repblica Argentina se ha adherido finalmente la liga postal de Berna en 1877. Inciso 14. Arreglar los lmites de la nacin; Jijar los de las provincias, etc.Usase de la palabra arreglar en el primer caso, porque la nacin pacta con las naciones extranjeras; en el segundo, se emplea la palapra fijar', porque la nacin es el nico juez y la nica parte respecto de lmites interprovinciales, y su resolucin es obligatoria. La formacin de la nacionalidad es la causa de este inciso: ninguna provincia vino incorporarse la unin con un territorio fijo y deslindado. No se entiende, sin embargo, que esta facultad sea ilimitada: el Congreso no puede obrar v su antojo; debe respetar los hechos anteriores, sin que pueda dividir por su sola voluntad las provincias. La provincia de Buenos Aires, en un proyecto de deslinde sometido hace aos ai

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gobierno nacional, tena por lmite hacia el Sud, el Ro Negro, y pesar de eso, Buenos Aires ha tenido, ms all de esa lnea, poblaciones con representacin en el Congreso, por el censo que se ha levantado. Se pregunta: tendra el Congreso derecho & fijar ms al norte los lmites actuales de la provincia? Creemos que no: el espritu de la Constitucin nos autoriza afirmarlo, porque no faculta al Congreso para desmembrar territorios provinciales, y da garantas las provincias, restringiendo as las atribuciones del poder legislativo al respecto. Crear otras nuevas.Esto no quiere decir que el Congreso pueda de una provincia hacer dos; porque el artculo 13 lo prohibe categricamente desde que ni las legislaturas ni el Congreso, pueden hacerlo por s solos. Territorios nacionales.Son poblados; pero les falta capacidad para ser provincias, ya por su poca poblacin por su falta de recursos. Hemos visto antes la diferencia que hay sobre este punto entre la Confederacin Argentina y los Estados Unidos: all los territorios vacantes pertenecan las colonias, y la Unin slo los tuvo merced cesiones de los Estados. En nuestra Repblica dispuso el Congreso Nacional de tierras vacantes en la provincia de Buenos Aires, y se formaron dos escuelas: la unitaria, sostena que desde que los territorios vacantes eran realengos, esto es, del soberano, deban pertenecer la nacin. Los otros, soste-

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nan lo contrario; y se tranz la cuestin en estos trminos: son nacionales los territorios vacantes que se encuentran fuera de los lmites de las provincias. La Constitucin Nacional ha adoptado esta solucin en el inciso 14. Inciso 15*Proveer la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacifico con los indios y promover la conversin de ellos al catolicismo.La. Constitucin determina aqu primeramente cul es el poder competente para tratar con los indios; y enseguida seala el plan que se debe seguir en las relaciones con ellos. Se trata hoy, como siempre, de continuar la obra de la conquista; pues el punto de partida de nuestra nacionalidad, consiste en la ocupacin por la raza blanca de los territorios ocupados por los indios. Qu medios se deben emplear para conseguir ese objetivo? La guerra? La predicacin religiosa? Nuestra Constitucin se adhiri al ltimo; porque una experiencia de siglos, haca palpables sus buenos resultados. Comparando, en efecto, los medios de colonizacin de que se valieron los espaoles y los ingleses, se descubre inmediatamente que stos, con sus prcticas de exterminio, no consiguieron nada, en comparacin lo que el sistema opuesto le produjo Espaa. La absorcin de razas indgenas en el norte de los Estados Unidos, nos da este resultado: cien ciento cincuenta mil indios mezclados con los pueblos civilizados; mientras que los religiosos

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espaoles dieron Espaa, ms de cien millones, pesar de que el elemento guerrero de esa nacin, empleaba, no ya la persuasin, sino medios violentos, que en parte neutralizaron los buenos efectos que produca la colonizacin pacfica. Emancipada la Amrica, tuvo necesidad de seguir conquistando por medios de persuasin y de paz. Y nuestra Constitucin ha propendido ese objeto, no confiando el cuidado de las fronteras la accin discorde interesada de los Estados fronterizos, con el fin especial de^ no recargar esas provincias con un trabajo tan difcil y oneroso; pues si bien ellas son las que obtienen inmediatamente ms ventajas, es indudable que todo el pas gana con su seguridad de las fronteras. Inciso /6~.Este inciso condensa muchas atribuciones que ha ido sucesivamente adquiriendo. La Constitucin argentina, como ya lo hemos dicho, es la vez un cdigo poltico, social y econmico. Muchas materias podran ser desempeadas por las provincias; pero era tan clara la impotencia y pobreza de muchas de ellas, al tiempo de dictarse la Constitucin, que se hizo necesario conceder al gobierno nacional la facultad de fomentar y vigorizar el movimiento industrial y educacionista de la Repblica, so pena de que se paralizara completamente el adelanto de las sociedades. A ese fin concurre la disposicin del inciso: la instruccin general, primaria, y la universitaria; necesidades perentorias de los pueblos, deben ser un objeto de preferen-

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cia para los gobiernos; y cuando su accin es deficiente, el Estado general debe suplirla, auxiliando el esfuerzo de las corporaciones en ese sentido, reemplazndolas cuando no existen. Inmigracin.E\ artculo 25 de la Constitucin ha regido ya este punto. De la inmigracin resultan muchos bienes al pas, pero es necesario que sea adaptada las costumbres, tendencias y creencias del pas- Emancipados los negros en los Estados Unidos, el pas ha entrado en conflagraciones sin nmero. Ese pueblo nos ofrece una prueba evidente de que no toda inmigracin es buena; me refiero la inmigracin china, raza envilecida y sumida en un abismo de degradacin moral, atea y viciada profundamente, que indudablemente ha de corromper la sociedad americana si se propaga indefinidamente, pe- . sar de la inmensa vitalidad propia de la sociedad en que ha ido establecerse; porque no puede negarse que los Estados Unidos resisten ms enrgicamente los ejemplos de una raza extraa, que nosotros que no tenemos tradiciones tan vivas, ni costumbres tan arraigadas. Ahora bien, si all presenta peligros serios una inmigracin tal, podra negarse que no los habra aqu en igual caso? Con ese objeto se ha establecido la disposicin del artculo 25, que merece encomiarse por la sensatez prctica que revela. Industrias: privilegios.Qu significa esta clusula? Puede deducirse de ella que nuestra Constitucin establezca el proteccionismo? Para que una Constitucin declarara tal cosa,

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encaminando sus propsitos econmicos este fin, debiera aislar la nacin, haciendo de ella la vez la fuente de produccin y el mercado de consumo. Nuestra ley fundamental no ha querido, no ha podido querer esto: su objeto es fomentar el comercio, atraer capitales extranjeros; y hemos visto ya la doctrina eminentemente liberal que ha adoptado al declarar la libre navegacin de los ros. El proteccionismo aisla los pueblos: mirado como un principio general y absoluto, es un sistema monstruoso; como un medio transitorio y particular, puede ser bueno, con tal que se le considere, no como un sistema absoluto, sino como un expediente de circunstancia. En la prctica puede ser implantado de dos modos: 1. por la prohibicin absoluta al comercio extranjero; 2. por medio de impuestos tales, que hagan imposible la concurrencia de los productores extranjeros con los nacionales. El primer medio es absurdo, importa el aislamiento total, y lo encontramos practicado en todo el pasado de nuestra vida colonial; el segundo, no llegara tal vez producir el aislamiento, pero causara perjuicios econmicos. Un hombre produce una cosa y consume las dems: todos son productores, menos los brbaros; todos, sin incluir los ltimos, son consumidores. Pretender dividir la sociedad en una clase productora y en otra consumidora, es un contrasentido, y decir que slo se desea proteger los productores, es una contradiccin, porque de ese modo se perju7

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dica los consumidores, que la vez producen. Antes que don Mariano Moreno arrancara Cisneros el estatuto que abri las puertas del pas las banderas extranjeras, era tan cara la vida, que una vara de bayeta vala una onza de oro, siendo ms costoso el servicio de loza que el de plata. Los pobres no podan ni an procurarse las cosas de ms necesidad, porque esos objetos tenan precios exorbitantes, impuestos por un gremio determinado, que daba la ley en la materia. Supongamos que en un pas se estorba la competencia, bien por una prohibicin absoluta al comercio extranjero, bien por medio de impuestos los artculos: en ambos casos esa sociedad se encontrara en la situacin por que pas la nuestra y han pasado todas las naciones en que se ha implantado un sistema tan retrgrado- Los productores se impondrn, y como los consumidores son todos los hombres, todos sufrirn perjuicios considerables. Si no se aceptan todas las consecuencias del sistema, sino que se detienen sus defensores medio camino, media lgica, es verdad que no causar tantos males; pero siempre ser de funestos resultados para la prosperidad de los pueblos. Puede objetarse que extremos tan perniciosos conduce el libre cambio. Es cierto; pero cuando combatimos -el proteccionismo como sistema, no dijimos que no fuera perfectamente til y de acuerdo con las necesidades intereses legtimos del pas, imponer ciertos derechos artculos

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extranjeros, para proteger industrias nacientes en la Repblica. Rechazamos, pues, tambin el otro sistema, porque todos los extremos son viciosos. Ahora bien; qu es lo que h a querido la Constitucin, pues que se dice que no ha tenido en vista establecer el sistema proteccionista? El Estado no ejerce funciones industriales; pero el Congreso debe fomentar los intereses, proteger los derechos impulsar el adelanto general del pas; y, por consiguiente, en provincias pobres y dbiles, debe a y u d a r la iniciativa econmica que no se desenvolvera sin su auxilio por medio de primas; garantiendo privilegios y ayudando los capitales extranjeros que tratan de crear ferro-carriles y otras industrias de utilidad innegable para el progreso e nuestras provincias, como lo ha hecho efectivamente hasta ahora. La Constitucin ha querido hacer una nacin culta y rica la vez, para que de ese modo pueda crecer y prosperar, teniendo siempre las consideraciones debidas respecto de intereses trascendentales, que no deben ser menoscabados con el pretexto de fomentar otros. Inciso 17.Establecer tribunales inferiores, etc.Ju'd Suprema Corte est fuera de la jurisdiccin de las cmaras, porque, como antes hemos visto, es un poder moderador de los abusos del parlamento, y mal podra moderarlo, si dependiera de l. Amnistas generales.Se aplican nicamente los delitos polticos, porque siendo los delitos

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comunes un ultraje al derecho de un tercero, el Estado no tiene derecho de dejarlo impune. Pero cuando se trata de un delito poltico, no todo revolucionario es delincuente, con arreglo los principios de la moral pura. El que se hubiera levantado contra Rosas, por ejemplo, no sera, en el rigor de los principios, pasible de pena alguna; no habra en ese acto una violacin de los derechos inmutables de la justicia y de la ley, y, por el contrario, se habra ajustado los deberes ms estrictos. Su acto no sera un crimen. El verdadero revolucionario es el dspota que trastornando el orden de la sociedad, destruye todo lo que hay de patriotismo y de virtud en la conciencia de los pueblos y pervierte las nociones de la verdad y del deber. Por otra parte, el xito es el juez de los revolucionarios: al revolucionario vencido se le llama rebelde; al rebelde vencedor se le llama revolucionario. Considerando esto ha procedido con prudencia, y conocimientos prcticos y profundos, la Constitucin argentina, al atribuir al Congreso la facultad de conceder amnistas generales. Las amnistas son un medio de tranquilizar la sociedad, conturbada hondamente por los disturbios civiles; y mal podran llenar este fin, si no tuvieran un carcter general. Las amnistas borran completamente la responsabilidad consiguiente la rebelin. Con motivo de una insurreccin se cometen delitos comunes, necesarios muchas veces para la consecucin y

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feliz xito del levantamiento. As, matar es un acto reprobado fuera del caso de guerra: dirase por esto que la pena de muerte aplicada en un caso extremo por los jefes de la revolucin para mantener la disciplina impedir la desorganizacin de los ejrcitos, sera un delito comn, independiente del delito poltico, y como tal, no sera comprendido en la amnista general que hubiera perdonado al segundo? Nadie lo sostendra, porque los delitos comunes que se encuentran en el caso del que acabamos de sealar, son actos inseparables del delito poltico, y la amnista que borra el ltimo, no puede excepcionar los primeros. Esto no quiere decir que el hecho de la revolucin pueda cohonestar ni disimular la criminalidad dlos delitos comunes cometidos con ocasin de ella, pero innecesarios para conseguir su objeto. Por consiguiente, las amnistas excluyen los robos, saqueos y asesinatos, etc., que deben ser penados. El inciso habla de amnistas generales: para tener este carcter, es necesario que favorezcan todos los que se encuentran en idnticas circustancias y condiciones, y que comprendan todos los delitos, an los comunes que tengan una conexin directa con la rebelin. El artculo 86, inciso 6., faculta al presidente para indultar y conmutar penas. Hay que observar que el indulto y la conmutacin slo tienen por objeto perdonar la pena en un caso particular y slo proceden despus que se ha pronunciado la sentencia, porque si no hay

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pena, no hay materia de perdn. La facultad que compete al Congreso, por el contrario, no est restringida; puede amnistiar antes, en el momento, en cualquier estado del juicio y despus de pronunciada la pena, teniendo ese acto un carcter general, como hemos visto ya. Inciso 18-Se funda en que el Congreso es el encargado de hacer el escrutinio de la eleccin del presidente y del vice-presidente y que, por lo tanto, es natural que l conozca de la dimisin de ambos. Incisos 19,20,21 y 22,La materia de estos incisos se ha tratado se ver ms tarde en otros puntos del programa. El corso se aboli en el tratado de Pars en 1856. Las naciones con pocas fuerzas navales, necesitan en ciertos casos usarlo o). Incisos 23,24,25,26 y 27. Sobre los dos primeros incisos, slo hay que notar que las instituciones son defendidas por dos fuerzas: la milicia y la fuerza de lnea, esto es, el ejrcito regular sometido la autoridad nacional. El inciso restringe as los poderes del ejecutivo, porque no tiene ste facultades para disponer por s solo de los ejrcitos que de este modo no representan un peligro para las libertades pblicas. El inciso 25 autoriza al Congreso permitir el trnsito de tropas extranjeras por el territorio
(1) Vase la Advertencia este Curso. del Editor, que precede al tomo I de

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de la nacin. Con motivo del permiso que se le concedi al Brasil para efectuarlo, en 1865, el Paraguay se quej, reclamando, contra tal medida, lo que dio por resultado la participacin que en esa guerra tom la Repblica Argentina. Inciso 28.L& Constitucin no ha querido dejar entregado el organismo del gobierno de la Nacin Argentina cada uno de los tres poderes refundiendo en el legislativo la facultad de reglamentarlo. Si el poder ejecutivo tuviera esa atribucin, podra abusar con perjuicio de la libre accin del legislativo y de las libertades del pas. El presidente es la autoridad ms activa del pas, tiene facultades enormes durante el receso de las cmaras; y diferencia de lo que pasa en los Estados Unidos, el presidente comparte su responsabilidad con los ministros, valindose, como all, de muchas reparticiones, que en el hecho administran por s mismas, pesar de que dependen de aqul. Esta masa de funcionarios debe ser organizada: si el presidente pudiera hacerlo, sera un poder colosal; la Constitucin ha querido impedir que suceda tal cosa, cometiendo esa facultad al poder legislativo. El poder judicial y el legislativo, ejercen todas sus funciones por s solos, diferencia del ejecutivo. La Suprema Corte es el nico cuerpo creado directamente por la Constitucin: las otras categoras que forman el poder judicial, no son organizadas por ella: el artculo que comentamos, inciso 17, confiere esa atribucin al poder

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legislativo, que representa directamente la voluntad nacional, porque la Suprema Corte por s sola es insuficiente, necesita de organismos secundarios, independientes de ella, puesto que no es la encargada de reglamentarlos. El inciso 28 importa conferir al Congreso una facultad casi ilimitada, al poner bajo su competencia la legislacin y arreglo de los diversos poderes que esta Constitucin concede al gobierno argentino. Incurrira en una contradiccin, si antes de adoptar esa medida, no hubiera ideado precauciones y vallas para detener los desbordamientos de un poder tan ilimitado en la materia; pero ya vimos que adopta el principio de divisin de dos cmaras, principio salvador, si se tiene en cuenta cuan grande es el radio de accin del poder legislativo, que tiene en sus manos la administracin del gobierno y su reglamentacin. II Juicio poltico.F'ara tratar del juicio poltico, es indispensable esclarecer lo que significa en la terminologa jurdica. Cuando se habla de juicio poltico, sin determinar su naturaleza, podra ocurrir la idea de un tribunal encargado de juzgar todos los delitos contra el Estado; y no sera novedad el hecho de que las cmaras tuvieran tal jurisdiccin, porque la Cmara de los Lores, entre otros ejemplos, est investida de amplias facultades este respecto. En Inglaterra, en efec-

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to, todo individuo, sea no empleado, puede ser acusado por un delito poltico ante ese cuerpo, que su vez, puede reprimirlo, imponiendo toda clase de penas. El Senado argentino no tiene una jurisdiccin tan extensa que sera contraria al espritu de nuestras instituciones: sufre limitaciones, tanto respecto de la naturaleza de las penas que aplica, como el reducido nmero de personas que son justiciables ante l. El poder poltico que corresponde al Senado de los Estados Unidos, es tambin ms restringido que el que tiene la Cmara de los Lores: slo se extiende todos los funcionarios pblicos civiles d), los cuales se les pena nicamente con la destitucin inhabilitacin. Se diferencia en cuanto esta atribucin del Senado argentino, en que en los Estados Unidos pueden ser encausados todos los funcionarios, excepcin dlos militares, y aqu solamente un determinado nmero de empleados civiles. El juicio que puede originarse por delitos comunes, versa entre nosotros, sobre la capacidad del funcionario. Antes de que los funcionarios sean llevados ante los tribunales ordinarios cuando han cometido un delito comn, es necesario que en un juicio poltico se le despoje de sus inmunidades; por esto acabamos de decir, que un
(1) Segn Story, la palabra civiles se toma aqu en oposicin militares, porque stos estn sometidos p a r a juicio y sentencia, un cdigo y procedimientos especiales.

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juicio poltico puede nacer consecuencia de n delito comn, desde que mal pueden tener la confianza publica y ser mandatarios dignos los que por sus actos en la vida privada se han enajenado el respeto y aprecio de sus conciudadanos. Hay, entre tanto, una categora especial de acciones, que ni son delitos comunes, ni polticos, por no estar previstos ni definidos por la ley y que consisten en infracciones omisiones. Es necesario que no cubra la impunidad estas faltas, y por eso el Senado debe tener jurisdiccin sobre ellas. En resumen, el Senado de esta Repblica conoce de los delitos polticos comunes, y de las infracciones las leyes, que stas no han reprimido especialmente. En Inglaterra, todos los funcionarios pueden ser enjuiciados y castigados con toda clase de penas; en los Estados Unidos, todos los funcionarios civiles, y en la Repblica Argentina nicamente el presidente, vicepresidente, ministros y jueces. La iniciativa de estos juicios corresponde la Cmara popular, en todos los pases en que son admitidos. La Cmara de Diputados acusa, y la menos popular resuelve, evitndose de ese modo que fallos de tanta trascendencia no sean dictados por un cuerpo dominado por las preocupaciones y venganzas de los partidos. En Inglaterra, la representacin popular incumbe solamente los comunes; la Cmara de los Lores representa la nobleza y al alto clero, siendo, por esto mismo, un tribunal perfectamente alto

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para sentenciar con criterio recto y elevado en esta especie de causas, diferencia de la otra Cmara, esencialmente movible y renovable, segn la preponderancia de los partidos. Nuestra Constucin se ha desviado de estos procedimientos en el fondo, porque aunque en la apariencia, la acusacin compete la Cmara de Diputados y el juicio la de senadores no es menos cierto, como ya lo hemos notado, que el origen de ambas cmaras es un mandato exclusivamente popular. No todas las naciones que admiten el juicio poltico lo han organizado del mismo modo. En Blgica la acusacin compete la Cmara de Diputados, y el fallo, la Corte de Casacin. Examinemos estos sistemas. La primera condicin para que un tribunal administre justicia directamente, es la imparcialidad que consiste en una adhesin exclusiva la verdad. Esta condicin no existe en nuestro Senado, cuyos miembros representan elementos polticos y llevan los juicios las preocupaciones del partidismo ciego. Por otra parte, casi todas las acusaciones polticas tienen por origen materias ya debatidas entre las cmaras y el poder ejecutivo; de manera que el juicio ya est formado y las pasiones desencadenadas en luchas anteriores, tienen una preponderancia decisiva en la resolucin de esos conflictos. Luego, no es posible dar la facultad de juzgar un tribunal parcial, y mejor sera encomendar un asunto tan delicado una Corte de Casacin, por ejemplo. Pero fuera de esto, hacer del Congreso el juez de todos los actos del poder

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ejecutivo, el fiscal de la administracin, es destruir nuestro sistema de gobierno, que ha establecido poderes ramas ponderados y equilibrados entre s. Por consiguiente, hay ventajas inapreciables en delegar en otro tribunal esa jurisdiccin. Podra, sin duda, hacerse las mismas objeciones, si tal atribucin fuese conferida los tribunales ordinarios, que se encontraran tambin rodeados de las miserias y ruindades de partido contrarindose el espritu de nuestras leyes. La nica solucin que queda es la creacin de un tribunal extraordinario, compuesto por individuos, libres de las pasiones influencias de las agrupaciones polticas, y capaces de sentir el peso tremendo de las funciones que se les encomienda. El papel que la Corte de Casacin desempea en Blgica, tiene precedentes en la historia constitucional de los pueblos. En el reino antiguo de Aragn exista el Gran Justicia, investido de un enorme poder judicial, propsito para balancear la autoridad real, tan poderosa como la suya. La Constitucin de 1853,antes de la reforma de 1860, estableca lo mismo que las de 1819 y 1826, confiriendo al Senado el poder de declarar incapaces los individuos acusados, dejando los tribunales la aplicacin de la pena, lo que demuestra que el juicio poltico estaba en la mente de nuestros primeros constituyentes. Nuestra Constitucin actual ha tomado precauciones serias y eficaces contra los peligros

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sealados anteriormente. En primer lugar, la publicidad del juicio, que lo somete al control de la opinin; en segundo, la libertal de la defensa, que garante, hasta cierto punto, al acusado, contra la posibilidad de que sea juzgado sin conocimiento completo del asunto y parcialmente; y, por ltimo, el requisito esencial, tanto para la acusacin como para el fallo, de que concurran dos terceras partes de la totalidad de los votos, disminuyendo as las probabilidades de que sea juzgado contra la equidad y la justicia. El juicio ms ruidoso que registran los anales parlamentarios de las naciones democrticas, es el de Johnson, atacado duramente por sus enemigos. La acusacin constaba de numerosos captulos, que ya haban sido debatidos en controversias ardientes, y entre los cuales, uno solo era fundado. Tuvo una mayora en su contra, pero fu absuelto, porque no hubo en el Senado dos tercios de votos, que hicieran prevalecer la acusacin, pesar de las pasiones y odios que agriaban los nimos. Se ve, pues, que esta garanta es verdaderemente slida y salvadora, y que tiene ms importancia de la que primera vista pudiera drsele. Los senadores deben prestar juramento antes de juzgar, segn la Constitucin argentina; y esta formalidad es una especie de purificacin que limpia el alma de pasiones y hace desvanecer las sombras que stas arrojan en la conciencia. Lo mismo establece la Constitucin americana (Seccin III, artculo 1.). La Cmara dlos Lores no est sujeta este juramento.

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El juicio poltico no tiene ms objeto que averiguar si un empleado es no hbil para continuar en el desempeo de sus funciones. La sentencia condenatoria del Senado, deja libre la accin de los tribunales ordinarios por los delitos comunes y por la indemnizacin civil que stos den lugar. Puede establecerse la accin criminal y la civil antes de la sentencia del Senado? El juicio poltico no es un fuero especial: es slo una garanta de buen gobierno, establecida para defender el principio de autoridad. Una vez que ha sido acusado, los particulares pueden pedir indemnizacin por los perjuicios sufridos; pero es menester, para que proceda la accin de indemnizacin, que haya antes delito declarado. No es lo mismo tratndose de simples acciones civiles, como el cumplimiento de un contrato, independiente de todo juicio criminal, que pueden ser entabladas en todo tiempo. Respecto de acciones criminales por delitos comunes, el Senado pronuncia la destitucin inhabilitacin; pero, como no puede imponer otras penas, el reo va ante los tribunales ordinarios, sin que pueda decirse que este procedimiento conculca el principio de justicia absoluta, segn el cual un individuo no puede ser dos veces puesto en peligro de la vida de la libertad por el mismo delito. En Inglaterra, como ya hemos visto, la Cmara de los Lores puede aplicar toda clase de penasNuestra Constitucin se ha desviado de esta disposicin, para impedir que en la aplicacin

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de la pena excediera el castigo al delito, y que el Senado sacrificara las pasiones populares, funcionarios inocentes. Fu un acto de sabidura, dice Story, separar en estos procesos lo que era poltico de lo que era civil, remitindose por lo uno al poder poltico del gobierno y por lo otro, al poder judicial ordinario. Jefferson crea que deban confiarse estas causas los tribunales ordinarios, porque la acusacin y el juicio en manos de un cuerpo poltico, seran el arma ms formidable que hubiera podido poner en manos de una faccin dominante. Story defiende lo dispuesto por la Constitucin americana, porque piensa que no hay ningn tribunal que presente ms garantas; el Senado es representante del pueblo, pero lo es en un grado lejano. Si el acusado es el presidente, preside al Senado el de la Suprema Corte, disposicin que impide que el vice-presidente, en quien poda suponerse el deseo de reemplazar al presidente, concurra la condenacin de este magistradoEl juicio poltico ha sido siempre objeto de controversias, y todas las naciones que lo han reglamentado ms menos bien, han tenido en vista este propsito fundamental: no debe ser ni demasiado represivo, porque alejara de la aceptacin de los puestos pblicos hombres de Estado concienzudos y modestos que no querran verse expuestos merced de las pasiones de los partidos; ni demasiado dbil, porque La impunidad amparara los delincuentes: el justo medio es la nica; pero es muy difcil dar con ella, en un

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gobierno electivo, si se considera especialmente que, como dice Story, los ambiciosos intrigan* tes, no dejarn de hacer de las acusaciones viotientas contra los funcionarios, un medio para derribarlos y ocupar su puesto.

C A P I T U L O III
PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO: Estudio de los reglamentos del Congreso, como leyes orgnicas de las cmaras.Papel del poder ejecutivo en la sancin de.las leyes.

En |el captulo anterior, hemos estudiado al Congreso en sus facultades legislativas, ejecutivas y judiciales; tcanos en el presente estudiar el procedimiento que se observa en la formacin de las leyes. La Constitucin Nacional en su artculo 68, dice: que las leyes pueden tener principio en cualquiera de las cmaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros por el poder ejecutivo, excepto las relativas los ^objetos de que trata el artculo 44. Al estudiar las diferencias que existan entre la Cmara de Senadores y la de diputados, dijimos que la Cmara de Diputados corresponda exclusiva-

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mente la iniciativa en las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. Son stos y no -otros, los derechos que la Constitucin trata de garantir en su segunda parte del artculo 68. De este artculo se desprende, pues, que cualquier miembro del Senado, como de la Cmara de Diputados, como el poder ejecutivo, tienen derecho presentar la consideracin del Congreso, proyectos de ley. Todo proyecto de ley llevar la firma de su autor, y nunca podr ser presentado por un nmero que exceda de diez miembros. (Artculo 82 del reglamento de la Cmara de Diputados). Presentado un proyecto y fundado brevemente por su autor, y apoyado por el nmero de diputados senadores requerido (dos por lo menos), el presidente lo destinar para su estudio la comisin respectiva. Aprobado el proyecto en una de las cmaras, pasa la otra para su discusin; tanto en este caso como en el de la presentacin de un proyecto por el poder ejecutivo, no es necesario el apoyo requerido en el caso anterior; l pasa sin ms tramite al estudio de la respectiva comisin. Aprobado que sea el proyecto por ambas cmaras, pasa al poder ejecutivo para su examen, y si tambin obtiene su aprobacin, lo promulga como ley. Pero suele acontecer que el proyecto aceptado en una Cmara sea rechazado en la otra. En este caso la Constitucin prescribe que no podr l repetirse en las sesiones de aquel mismo ao.
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El caso sera, sin embargo, diverso, si slo fuese adicionado corregido por la Cmara revisora. En este caso, el procedimiento empleado vara. Adicionado corregido el proyecto de ley, pasa la cmara de su origen, y si sta aceptase las modificaciones, pasar al poder ejecutivo. Si las adiciones concesiones fueran desechadas, el proyecto volver nuevamente la cmara revisora, y si en ellas fueran las modificaciones sancionadas por una mayora de dos terceras partes de votos, pasar nuevamente la cmara donde tuvo origen, y se entender que sta no reprueba las adiciones, si no concurren su rechazo las dos terceras partes de votos de los miembros presentes. Pero esta oposicin no es una facultad exclusiva de las cmaras. El poder ejecutivo puede desechar un proyecto de ley en todo en parte; y en este caso, vuelve la Cmara en que tuvo origen, es all discutido, y si es confirmado nuevamente por una mayora de dos tercios de votos, pasa la revisora, y si consigue en ella igual nmero de votos, el proyecto es ley, y pasa al poder ejecutivo para su promulgacin. Pero el poder ejecutivo podra, sin oponerse directamente al proyecto, no promulgarlo, y quedar por este medio sin efectoLa Constitucin ha previsto el caso y lo resuelve en su artculo 70, que dice: Se reputa aprobado por el poder ejecutivo, todo proyecto no

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devuelto en el trmino de diez das tiles. Lo contrario,' sera establecer la superioridad del poder ejecutivo sobre el legislativo, teora eminentemente contraria todo principio de buen gobierno. La Constitucin en su artculo 58 dice que cada Cmara har su reglamento. No podra ser de otro modo; no corresponde la Constitucin entrar en el terreno de las particularidades; fijar estos reglamentos, sera entrar en los mil detalles de la organizacin de un cuerpo de esta naturaleza. Quiere decir que los reglamentos que ambas cmaras dictaren, sern su ley orgnica, la cual debern siempre ajustar sus actos, teniendo siempre presentes las disposiciones consignadas en el captulo de la formacin y sancin de las leyes. (Artculo 68 y siguientes de la Constitucin Nacional). El poder ejecutivo, como ya hemos visto, interviene en la formacin de las leyes, ya sea presentndolas consideracin de las cmaras por medio de proyectos de ley que l mismo formula, ya interviniendo en la discusin de ellos, por medio de sus ministros; pero nunca tendr voto deliberativo. Goza, sin embargo, de una facultad, ai parecer exorbitante, denominada el veto, por la cual se opone prestar su acuerdo promulgacin las leyes discutidas y votadas por el Congreso. Hemos ya visto cul es el procedimiento seguirse en caso que el poder ejecutivo se oponga la promulgacin vete la ley: en cuanto al es-

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tudio de esta facultad bajo el punto de vista de los principios, lo haremos cuando examinemos las facultades del poder ejecutivo (*).

C A P I T U L O IV
PODER EJECUTIVO:

Modo de eleccin de presidente y vicepresidente.Duracin del cargo.Condiciones de elegibilidad. Preeminencias y responsabilidades. Carcter de su mandato.

I El poder ejecutivo en la Repblica Argentina es unipersonal, y lo desempea un funcionario con el ttulo de Presidente de la Repblica. (Artculo 74 de la C. N.). La Constitucin de los Estados Unidos as tambin lo ha establecido, en vista de los inconvenientes que la doctrina contraria reportara. Las razones en que este sistema se apoya, son varias. Se requiere unidad y consistencia de mirasen el poder que ha de ejecutar los.actos, relacionados con la poltica, tanto exterior como

(1) Vase ms adelante, Captulo VI, pgina 309.(N. del

E,).

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interior; no menos que celeridad de accin, que se perdera sin duda alguna, si estuviera compartido. Adems, las responsabilidades, tanto del orden moral, como del orden legal, se hacen ms serias, recayendo sobre una sola persona, que recavendo sobre varias. Se oponen, sin embargo, esta doctrina objeciones de mucha gravedad: Puede decirse que esta teora arranca de un error, cual es el conferir al poder ejecutivo facultades ms amplias 3r ms extensas que las que en realidad le deban ser conferidas, en pases que se rigen por instituciones republicanas; extravo que emana su turno, de la centralizacin de facultades en el Estado, con perjuicio de las libertades sociales. Hoy da el poder ejecutivo predomina de hecho, scbre las otras ramas de los poderes pblicos, en todas las naciones. Pocas Constituciones dan al poder legislativo facultades ms amplias que la Constitucin argentina. Segn nuestro sistema, el poder legislativo tiene intervencin por medio del presupuesto, hasta en el ltimo acto del poder ejecutivo; no obstante, ste no reviste mejor carcter que en otros pases. El poder ejecutivo por su naturaleza tiende extenderse y desarrollarse ms que los otros poderes, porque su principio vital es ms activo y ms enrgico. Cuando las facultades del poder ejecutivo se extienden, la sociedad entra en un perodo patolgico. 1. Porque adultera las

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instituciones. 2. Porque despierta ambiciones, anarquizando y desmoralizando el pas. Si p a r a evitar estos inconvenientes se fija un perodo largo, en que debe funcionar el poder ejecutivo, se hace degenerar ste en una verdadera autocracia despotismo. Si, en cambio, el perodo se abrevia, se fomenta por este medio las intrigas y ambiciones que tantas conmociones traen continuamente, en cada cambio de la persona que ha de desempear ese puesto. El poder ejecutivo colegiado de la Suiza, no obedece una forma caprichosa, ni ha producido all los frutos que los constituyentes norteamericanos imaginaban. Hay todava otro ejemplo distinto al de la Repblica Argentina y que ha producido benficos resultados. Si la bondad de las instituciones se prueba por su mayor menor duracin, por ios resultados que ellas producen, podra preguntarse: tendra mal resultado una institucin que sirvi para que una nacin conquistara el mundo entero, y se presentara ante l con el podero y la grandeza de Roma? All el poder ejecutivo estaba dividido en varias magistraturas, y an ellas, compartan con el Senado las facultades de este poder. Estas objeciones no tienen, en el fondo, vigor para destruir la doctrina enunciada. Aunque los poderes del gobierno se dividan, siemore habr uno al cual se confa la iniciativa en los negocios pblicos, y ste, siendo ms activo que los dems, ser ms enrgico, y tender
A.

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absorber. En ltimo anlisis, conviene que sea el ejecutivo el que revista esos caracteres, y que sea unipersonal para que ms fcilmente se le reprima y contrapese. Y por lo que toca al desarrollo de la ambicin, que hoy da tiene como principal objeto y mira la posesin del poder ejecutivo, conviene observar que ese mal proviene, antes que de otra causa, de la degeneracin moral de las sociedades y del decaimiento de las virtudes cvicas, enfermedades que no pueden curarse con reformas polticas, que al fin no podran dar ms resultado que trasladar el punto de mira de los que aspiran gobernar por sensualidad, entre tanto que el Estado sea omnipotente, y las naciones estn minadas por el espritu de partido. II El procedimiento para elegir presidente y vice-presidente en la Repblica Argentina, es el siguiente: (Artculos 81, 82,83,84 y 85 de la C. N.). Ai tratar esta materia, podemos considerar varios puntos: comparando primeramente este ^sistema, con el seguido en los pases federales republicanos del mundo; criticando, en segundo lugar, el sistema en s mismo, an en el caso en que sea fielmente practicado; y examinando, por ltimo, las alteraciones prcticas que ha sufrido. Ante todo, es preciso reconocer que el procedimiento electoral ms anlogo al nuestro, es el de los Estados Unidos, teniendo ambos muchsi-

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mos puntos de contacto- En efecto, hasta el momento en que la eleccin pasa al seno de las cmaras, slo existe una diferencia material: en los Estados Unidos el nmero de electores de cada Estado es igual al nmero de diputados y senadores que ese Estado enva al Congreso; en la Repblica Argentina el nmero de electores es el doble. El procedimiento es diferente, cuando se trata de hacer verificar por el Congreso las actas de una eleccin, en que ningn candidato tiene mayora absoluta de votos. Entonces se dividen las cmaras, y funciona nicamente la de diputados, debiendo estar pre sentes ms de las dos terceras partes de los representantes de los Estados: la votacin no se verifica en ese caso por cabeza, los votos se cuentan por Estados; de modo que una eleccin de carcter nacional, se convierte en una eleccin de carcter federativo. Cuando se trata del vice-presidente, corresponde la eleccin al Senado; siendo innecesario establecer que se contarn los votos por Estados, desde que en ese cuerpo estn representados ellos. En la Repblica Argentina, se exige la presencia de tres cuartas partes de los miembros que componen el Congreso: el sistema es ms nacional, pero presenta ms inconvenientes. Desde luego, la poblacin es muy diversa entre una provincia y otra; de lo que se sigue que, impidiendo que una provincia muy poblada enve sus representantes, no queriendo ella nom-

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brarlos, puede estorbarse que la eleccin se lleve cabo, y hacerse imposible el escrutinio. El nmero total de los diputados, es ochenta y seis; se necesitan para ese escrutinio las tres cuartas partes, esto es, sesenta y cinco; pero como la provincia de Buenos Aires por s sola manda veinticuatro diputados, si stos se confabulan, la verificacin es imposible CD, El sistema norteamericano elimina este inconveniente. Otra diferencia importante es la siguiente: la Constitucin de los Estados Unidos dispone que,, verificadas las elecciones, se vayan enviando las actas al presidente del Senado, quien abrir en presencia de las dos cmaras todas las que haya recibido. En la Repblica Argentina se ha establecido que las listas se abran despus de enviadas todas. Por la Constitucin, para que toda la Repblica se encuentre en estado de poder expresar su voluntad libre y ampliamente, sin exclusin de ninguna provincia, todas deben encontrarse en condiciones constitucionales; y el quorum exigido debe computarse sobre el total de los votos correspondientes los colegios electores. Por desgracia, hay decisiones que han establecido jurisprudencia en contrario, determinando que no es menester que todas las provincias enven sus actas, ni voten, ni an que se hallen en aptitud de hacerlo, y llegando hasta decidir que
(1) Vase la nota de la pgina 77, tomo II de este Editor). Curso.(El

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la mayora se cuente sobre el nmero de votos que de hecho se presenten; interpretaciones errneas, formuladas por cuerpos polticos, eco triste de necesidades fugaces y transitorias, que por esa razn han perdido su autoridad moral y valor cientfico, pero tienen valor legal y obligatorio. A pesar de tales diferencias, resulta claramente que el sistema norte-americano es el ms anlogo al argentino. Los de Colombia y Venezuela se apartan ms de los primeros, pues al mismo tiempo que fijan un plazo ms breve al puesto de presidente, sus Constituciones establecen la eleccin directa, porque no hay cuerpo nacional encargado de elegir. El presidente y vice, son elegidos en cada Estado, segn sus leyes especiales, popularmente; y los votos son contados por el Congreso, no por cabeza, sino por Estado. Si conviene no este mtodo en esta Repblica, es lo mismo que preguntar si nuestra Constitucin responde una confederacin un sistema nacional, dependiendo, adems, su resolucin de problemas aritmticos. Siendo el Estado una Confederacin, el voto por provincias es lgico; pero si el gobierno consiste en un sistema nacional, como el nuestro, conviene que los votos se cuenten por cabeza. En cuanto la poblacin de la Repblica, voy presentar ciertos datos: el nmero total de electores es 228. Suponiendo una liga de intereses polticos entre las cuatro provincias litorales, lo que no es imposible, tendremos que ellas solas

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cuentan con casi la mitad: 110. Estableciendo ese acuerdo entre Buenos Aires, Entre Ros, Crdoba y Santiago, tienen dichas provincias 116 y la mayora de votos es 115. Ocho de las provincias: Santa Fe, San Luis, San Juan, Mendoza, Crdoba, Rioja, Salta y Jujuy, slo representan 82 votos contra 146. Entre Ros tiene 18 votos, que sumados los 82, daran 100. Tucumn tiene 14, que, aadidos los 100, seran 114 votos de 10 provincias, contra 114 votos de 4 provincias: luego las primeras > pesar de ser la mayora, se veran contrarrestadas por un nmero mucho menor de provincias. Como se ve, la materia es muy complicada, tratndose de un pas en formacin. Luego, desde que permanezca vigente nuestro sistema de organizacin, es ms conveniente nuestro procedimiento que el de Colombia, pesar de sus numerosas complicaciones y dificultades. Se presenta esta otra cuestin: Qu se resuelve cuando ningn candidato rene mayora de electores primarios, ni mayora de provincias en su favor? En los Estados Unidos no se puede realizar este supuesto, por la manera de contar el qpiorum; pero aqu es posible que en una eleccin prevalezcan los votos de las provincias litorales y unos cuantos ms: en ese caso, ni habra mayora de provincias, ni mayora de electores secundarios. El fenmeno que se nota en la composicin de los colegios electorales, se nota en la composicin

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del Congreso, que, en ltimo resultado, representa al pueblo; y tendramos un presidente elegido contra la mayora de la poblacin. Adems de todo lo dicho, se ha debatido bastante sobre la bondad los defectos del sistema de eleccin indirecta, seguido por la Constitucin argentina, que si bien se separa de las doctrinas consignadas en varias Constituciones, cuenta en su apoyo con el modelo ms seguro de instituciones republicanas: la carta fundamental de la Repblica norte-americana. Es indudable que con la eleccin indirecta se consigui suprimir muchos abusos, facilitando la consecucin de los elevados fines que han guiado todos los constituyentes. En efecto, la eleccin queda purificada de los vicios inseparables de las elecciones populares, en que siempre se causan disturbios, y en que predominan las multitudes, verdaderas aglomeraciones de hombres de una nulidad manifiesta. Por otra parte, s ha habido error en la designacin de los individuos que deben componer los colegios electorales, ese error no tiene la trascendencia del que se comete en la designacin del presidente; puede todava ser'subsanado, mientras que el ltimo es irrevocable. Las costumbres polticas han demostrado, sin embargo, tanto en esta Repblica como en la norte-americana, que no se ha obtenido el resultado que se esperaba. All se quiso que el pueblo delegara individuos sabios y patriotas esa funcin, para que

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ellos la cumpliesen con plena libertad, siguiendo los impulsos de una conciencia recta. Se ha conseguido tal propsito? Desgraciadamente, no es necesario cavilar mucho para reconocer que los colegios no son otra cosa que instrumentos pasivos de partido, con mandato imperativo de las masas populares, obedeciendo en todo las aglomeraciones polticas militantes. Basta averiguar cul es el origen de las candidaturas, para quedar convencidos de esta verdad. En los Estados Unidos, las elecciones quedan hechas en las grandes asambleas de los partidos, donde se discuten los principios de gobierno y administracin, por hombres activos y prestigiosos, concluyendo por el nombramiento de candidatos, que es all, y no en los comicios, donde quedan elegidos. Felices los pueblos donde, gozando los partidos de verdadera autonoma, se desenvuelven pblicamente, sin necesidad de huir de la luz, para ocultar sus tenebrosas maquinaciones! En otras partes, una candidatura es cuestin de invernculos; nace en un comit sin mandato, que no representa nadie, y como esquivando la publicidad. El pas se asombra un da; pero no sale de su estupor, sino cuando la cuestin ha pasado en autoridad de cosa juzgada. Otras veces, es un caudillo quien le ha sonredo la fortuna, el que se impone como candidato, apoyado por media docena de hombres, audaces como l. Y, sin embargo, no son estas hiptesis, demasiado frecuentes, lo peor que sucede. Existen otros

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abusos que no concluirn mientras se olvide que el poder, en los pueblos libres, es una herencia necesariamente intestada, que no se puede llegar legtimamente sino por la nica va que la Constitucin ha marcado. Entonces difieren los procederes, pero son ms calamitosos. La candidatura oficial es ms variada cuanto ms variada sea la forma de gobierno: en una repblica federal, puede nacer en las esferas del gobierno central de los poderes locales, mientras que en la unitaria slo puede surgir impulsada por el gobierno nico. Los electores, como queda dicho, se convierten en agentes de un partido, con mandato imperativo. En esta situacin, qu le queda por hacer al elector independiente? Slo tiene dos caminos: optar por el candidato menos malo, porque el candidato de faccin nunca es bueno, bien abstenerse de poner en prctica uno de los ms sagrados derechos del ciudadano. Resumiendo: el plan electoral es bueno, se ha maleado, porque las costumbres polticas estn pervertidas, pero no porque las elecciones sean indirectas. Qu remedio podra oponerse los males que se experimentan? Convendra el mtodo por el cual se hacen las elecciones de presidente en Mjico, Suiza y Francia, mtodo que nosotros hemos ya puesto en prctica, confiando las legislaturas esa funcin? Este sistema se rechaza por varias razones: un presidente elegido por el

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Congreso se encuentra vinculado con l de tal modo, que se hace ilusoria la independencia que debe guiarlo en todos sus pasos: adems, si se inviste las cmaras de esta facultad, los electores, al nombrar los individuos que las componen, tendran en vista, no sus aptitudes para desempear su mandato legislativo, sino sus opiniones polticas. Cuando se revis la Constitucin provincial en 1869, el punto ms discutido fu el que confera la legislatura la facultad de nombrar gobernador; y la resolucin de ese captulo se bas en los fundamentos expuestos. A pesar de esto, ese sistema tiene sus ventajas, adems de que no es ajeno nuestras prcticas parlamentarias. En efecto, cuando ningn candidato rene una mayora de votos, el Congreso resuelve; y por ms limitada que sea esta facultad, no se puede negar que en ltimo anlisis, es una verdadera eleccin. Por otra parte, la ley de elecciones resuelve que, si al hacer el escrutinio de la eleccin de electores, se presentan protestas, la junta escrutadora lo comunique los ciudadanos que resultaran electos, si las protestas fueran fundadas; y en este caso, esos ciudadanos pueden reunirse, votar y remitir sus actas al Congreso, el cual decide cules son las vlidas entre las presentadas, punto menor que elegir presidente. El mayor inconveniente es el ltimo argumento que expusimos contra este sistema, diciendo que las elecciones seran ms bien polticas, que

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teniendo en vista los intereses del pas. Esta razn se evidenciara mucho ms si los perodos de renovacin de las cmaras coincidieran con el nombramiento del presidente; pero no siendo simultneos ambos perodos, los inconvenientes disminuyen considerablemente, pudiendo convertirse hasta en un beneficio. Del mtodo de eleccin que actualmente se practica, se siguen las continuas agitaciones que diariamente sufre el espritu pblico, llamado preocuparse con tanta frecuencia de estas batallas polticas, que tantos perjuicios ocasionan. . No se tendra ms en cuenta con el mtodo anterior, las miras de la Constitucin, de impedir la intervencin de los electores primarios en la eleccin de presidente? S, porque no se mandaran entonces los diputados con mandato imperativo de votar por tal cual candidato, sino que teniendo tantas y tan diversas funciones que llenar en el puesto que ocupan, en virtud de la multiplicidad de los actos y variedad de funciones, se encontraran menos ligados con sus partidos y, por lo tanto, n mejores condiciones que en las que se encuentra hoy da el elector nombrado con un solo objeto. Algunos inconvenientes se evitaran con este mtodo; pero creo tambin que caeramos en otro ms grave, como ser el de la absorcin del poder legislativo por un partido, siendo casualmente ste uno dlos males que ms vician Jas instituciones republicanas.

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III Qu cualidades se necesitan para ser presidente? El artculo 76 de la C. N. las determina: se requieren las mismas que para ser electo senador, enunciadas en el artculo 47, y ms ser ciudadano natural ser hijo de ciudadano nativo nacido en el extranjero, y pertenecer la comunin catlica. Puede ser reelecto? En los Estados Unidos la reeleccin puede ser indefinida; pero Washington la rehus despus de ocho aos; Grant la pretendi y el Congreso se opuso tenazmente. La Constitucin Nacional ha credo salvar los peligros de una reeleccin indefinida, haciendo necesario el perodo de seis aos entre una y otra eleccin. Puede el vice-presidente de la Repblica ser elegido presidente? La Constitucin no se explica terminantemente sobre este punto, habiendo sido ya esta cuestin tema de largos debates. Interpretando las clusulas de la Constitucin, podramos decir: una ley que prohibe lo menos, prohibe lo ms; la Constitucin se opone que un mismo individuo influya durante ms de seis aos como vice-presidente en el Senado; con mucha ms razn, pues, se opone que este mismo funcionario influya desde un puesto ms elevado en el perodo subsiguiente. Podra objetarse que lo que la ley no prohibe expresamente, se tendr por consentido. La
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Constitucin slo prohibe que el presidente sea reelecto; luego el vice-presidente podra ocupar este puesto en el perodo siguiente. Son llamados para reemplazar al presidente, en cualquiera de los casos de acefala, las personas siguientes: 1. el vice-presidente de la Repblica; 2. el vice-presidente de la Cmara de Senadores; 3. el presidente de la Cmara de Diputados; 4. el presidente de la Suprema Corte de Justicia. En el caso en que no se pudieran reunir las tres cuartas partes de los miembros necesarios para la proclamacin (art. 84), sera el vice-presidente del Senado, una vez terminado el perodo constitucional, el llamado desempear ese puesto. E n su defecto, el presidente de la Cmara de Diputados slo podra ejercerlo, mandando convocar al pueblo eleccin dentro de los dos meses subsiguientes. Podra presentarse an el caso en que no teniendo las cmaras quorum suficiente, y no habiendo adems, presidente del Senado ni de la Cmara de Diputados, asumira entonces el poder ejecutivo el presidente de la Suprema Corte de Justicia, prestando el juramento exigido en el artculo 80, y recibindose del cargo ante los miembros de la misma Corte,

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CAPITULO V
E L M I N I S T E R I O SU CARCTER. SUS R E S P O N S A B I L I D A D E S . DERECHO* COMPARADO.

El ministerio argentino difiere en muchos puntos de los ministerios establecidos en otros gobiernos republicanos. Los ministros, que son cinco, ejercen ciertas funciones, distribuidas por una ley especial; son auxiliares del poder ejecutivo, y presiden los departamentos administrativos; su firma legaliza los actos del presidente, que de otro modo son ineficaces (*>. Es cuestionable si entre nosotros el Consejo de Ministros tiene existencia y funciones propias. La Constitucin no se las da; pero diversas leyes secundarias le atribuyen poderes; fuera de que, por prctica inconcusa, el presidente resuelve ordinariamente en Consejo los asuntos gubernativos de gravedad. Sin embargo, la Constitucin no le obliga proceder sino con la cooperacin de uno de los Secretarios de Estado. De todas maneras, el Ministerio, cualesquiera que sean sus modos de obrar, tiene carcter y origen constitucional
(1) En la reforma constitucional de 1898 se estableci que el nmero de ministros sera de ocho. (El E.).

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diferencia de lo que este respecto establece, por ejemplo, el derecho pblico de los Estados Unidos. Los ministros son el medio de comunicacin del presidente con las cmaras; su papel es mltiple, porque tienen asiento y voz en el Congreso, y pueden ser llamados por las cmaras dar informes verbales sobre los negocios del Estado. Gozan, adems, de inmunidades anlogas las del presidente, los diputados y senadores, debiendo ser depuestos por las cmaras, antes de ser enjuiciados por un crimen; estn sujetos una responsabilidad poltica y la comn, que se hace efectiva ante los tribunales ordinarios. La Constitucin argentina ha imitado la de los Estados Unidos, estableciendo un poder ejecutivo unipersonal. Puede decirse que contradice esta idea la doctrina que ha admitido sobre la necesidad de que los actos del presidente sean legalizados por sus ministros? En la apariencia, as podra creerse: pero otra cosa es en la realidad; porque como el ministerio es amovible y nombrado por el presidente, puede ste remover cualquier obstculo que le pongan los ministros, conservando ntegras su iniciativa y su responsabilidad. La responsabilidad ministerial existe tambin en Norte Amrica, pero no porque los ministros sean secretarios de Estado, sino porque son funcionarios pblicos. Ellos presiden los departamentos; pero no desempean papel en las cmaras, ni pueden tomar parte en los debates, ni

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pueden ser interpelados. En Francia, Blgica, Inglaterra y Brasil, pueden serlo por un solo diputado; entre nosotros, la Cmara corresponde esta funcin. En los Estados Unidos las comunicaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo, se hacen por escrito. El ministerio suizo, si as puede llamarse el Consejo Federal, es nombrado por la asamblea legislativa, y dura tres aos. Del seno de este Consejo se nombra el presidente, y los dems se distribuyen las otras funciones; pero aqul no es el poder ejecutivo; ste reside en manos del Consejo Federal. La semejanza de este ministerio con el argentino, consiste en que, tanto uno como otro, tienen asiento en las cmaras, donde pueden ser interpelados, tomar parte en los debates y presentar proyectos de ley. El ministerio francs es muy parecido al nuestro; existe entre ambos, sin embargo, una diferencia radical: los ministros franceses asumen toda la responsabilidad de los actos del presidente, y ejercen una autoridad personal en sus respectivos departamentos. El ministerio ingls, tipo acabado de los ministerios de las monarquas templadas, se form en la poca en que el parlamento se ensanch ms, consiguiendo la iniciativa en materia de finanzas y armamento. No se content con esta victoria, quiso que el rey eligiera en su Consejo cierto nmero de individuos, de confianza del parlamento, con los cuales debiera formar un gabinete. Aparnteme nte, el rey es el que los elige; en

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la realidad, sucede otra cosa; porque el ministerio es una especie de comit parlamentario, que representa las cmaras cerca de la corona. As vemos, que un ministerio cae, desde el momento en que no cuenta con su confianza, siendo reemplazado por la oposicin constitucional vencedora. Tal es la organizacin del gabinete en todas las monarquas constitucionales de este siglo. Suele disputarse si conviene las repblicas un ministerio parlamentario, dependiente de las oscilaciones de los partidos, si superan sus ventajas sus defectos. Indudablemente, este sistema tiene muchas ventajas. No slo es imposible con l que un gobierno contrario la voluntad nacional contine en el mando, sino aun que lo ocupen individuos ineptos incapaces. As vemos que en Inglaterra gobiernan alternativamente pocas eminencias polticas. Este hecho constante disipa el temor de que este sistema consagre la instabilidad en el gobierno, pues la historia contempornea nos ensea que en ochenta aos, han gobernado slo ocho diez personajes de primer orden. Al lado de estas ventajas hay peligros. No puede afirmarse que por el mero hecho de haber existido esa institucin durante tanto tiempo en Inglaterra, sea absolutamente buena. Los sentimientos conservadores ingleses la han mantenido con sus ventajas y peligros, prefiriendo lo conocido, cuando los bienes que produce superan los

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males que causa, lanzarse en brazos de teoras, viviendo de novedad en novedad. Cuando cae un ministerio, se patentiza veces cuntas maniobras y coaliciones injustas han contribuido ese cambio de situacin. Guizot confiesa paladinamente en sus memorias, que en 1839 se coaligaron Odilon Barrot, Thiers y l, contra el ministerio Mole, con el objeto de apoderarse del gobierno, no obstante que reconocan que la marcha poltica de Mole no mereca en sustancia, censura, y que ellos no tenan ni mejor poltica, ni miras diferentes. Y este fenmeno puede haberse reproducido en Inglaterra, como sucedi, en efecto, durante las guerras de Napolen. Pitt y Carteret se coaligaron contra Walpole, acusndolo de dbil y remiso ante los peligros de Europa; Carteret subi al poder, y fu, su vez, objeto de una nueva coalicin. Aos despus, la Inglaterra fu profundamente agitada por Cobden y la Liga; un ministro de poco renombre se inclin ella. Russell subi al poder, y defendi las ideas innovadoras. Apareci despus Roberto Peel, que para inmortalizarse, deseaba ocupar el ministerio ejecutando una obra trascendental; Eso era imposible sin derribar al gobierno, que era partidario de las ideas de la Liga; atac rudamente esas teoras, consigui su objeto, y una vez en el poder, lo primero que hizo fu cambiar de rumbo, proyectando la reforma financiera, en que realizaba completamente las ideas de la nueva escuela, tan atacada antes por l. Conocidas ya las ventajas inconvenientes que

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el sistema del ministerio parlamentario presenta, debemos ver si stos superan aqullas, y si as no fuera, cules seran los medios que habra para salvarlos. Uno de los medios puestos en prctica para evitar esas coaliciones, es el establecimiento de una incompatibilidad entre el puesto de diputado y el de ministro, evitando de este modo el incentivo que este puesto podra tener para los miembros de la Cmara. Pero tal sistema no salva las dificultades que examinamos; antes, al contrario, l las deja subsistentes, en cuanto la Cmara seguira siempre, influyendo sobre la corona para que cambiara nuevamente su ministerio, hasta tanto no hubiera uno que respondiera sus miras, y veramos entonces la corona, es decir, al poder contrapesador, subordinado la Cmara y siendo su ministerio un comit de delegados de ella. La institucin adolece, sin duda alguna, de inconvenientes, como adolecen todas las instituciones. El verdadero correctivo que ella tiene es mi juicio, la disolucin de las cmaras. Supongamos que una Cmara ha conseguido derrocar un ministerio; dos caminos quedan por seguir la corona: el de someterse ala Cmara y nombrar un nuevo ministerio, dejar subsistente el ministerio y disolver la Cmara. Ahora bien, si la nueva eleccin fuera favorable al ministerio, l permanecera firme; si, por el contrario, la nueva composicin de las cmaras le fuera contraria, la corona se vera precisada cambiarlo.

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El sistema de la disolucin de la Cmara, es rectificativo y complementario del sistema del ministerio parlamentario. La otra cuestin que se nos presenta es saber si l puede ser puesto en prctica, en un pas regido por Constituciones republicanas. Para resolver esta cuestin, tenemos antes que estudiar las relaciones del poder ejecutivo con el poder legislativo entre nosotros. Cualquiera de los tres poderes se ejerce entre nosotros por delegacin, residiendo la fuente inicial de gobierno, es decir, la soberana, en la nacin. Son dichos poderes iguales en la esfera de sus atribuciones, sin ser el uno superior al otro, de suerte que un conflicto entre el peder ejecutivo y el poder legislativo, no podra ser resuelto por el primero, diferencia de lo que pasa en los pases monrquicos con la corona. La teora verdaderamente republicana, pues, no da una rama preponderancia sobre la otra. Si bien es cierto que los ministros, ni por s solos, ni colegiados, tienen autoridad, no es menos cierto que ellos son responsables de todos los actos que conjuntamente con el presidente llevaren cabo. Ahora bien, el presidente de la Repblica es un funcionario responsable de sus actos es irresponsable? Si el presidente fuera irresponsable, siendo slo responsables los ministros llegaramos al absurdo de creer su papel puramente pasivo, siendo slo aqullos los que gobernaran; pero hemos visto que el poder ejecutivo, segn la Constitu-

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tucin, es desempeado por el presidente de la Repblica; luego, l es igualmente responsable. Se comprender an ms la verdad de esta afirmacin, si se considera que el carcter que l reviste, es el de pura delegacin, y como delegado que es, responsable ante los que le confirieron ese mandato. Si el presidente tuviera derecho de disolver la Cmara, se vera el hecho monstruoso de que el presidente podra disolver su propio tribunal; y no teniendo tribunal, l y sus ministros seran irresponsables, carcter que la Constitucin les desconoce terminantemente. Pero, una vez sentado que el correctivo del sistema del ministerio parlamentario, es la disolucin de la Cmara, fcilmente se deduce que l no puede ser aplicado en un pas que se rige por instituciones republicanas. Podemos, en suma, establecer las siguientes conclusiones: 1.a El ministerio debe tener un carcter y funciones constitucionales; 2.a El ministerio debe tener relacin directa con las cmaras; 3. a Siendo el presidente el poder ejecutivo, no es menester que el ministerio deje el puesto cuando pierde la mayora en el cuerpo legislativo. Aunque eso atenuara ciertos conflictos, reagravara otros desde que el presidente no tuviera el derecho de disolucin. El derecho de disolucin pierde todas sus ventajas y conserva

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todos sus inconvenientes desde que el jefe del ejecutivo no sea irresponsable. 4.a En ningn caso conviene que los jefes de las oposiciones parlamentarias puedan reemplazar los ministros.

C A P I T U L O VI
ATRIBUCIONES DEL PODER EJECUTIVO

Comentando el artculo 86, encontramos que el inciso primero dice: El Presidente es el jefe supremo de ia Nacin y tiene su cargo la administracin general del pas. Por la palabra supremo se entiende en todas partes un jefe cuya autoridad no es compatible, revisable, ni sujeta responsabilidad. La autoridad del presidente no tiene estas cualidades. Es la primera autoridad en la rama del poder ejecutivo; pero los otros poderes son independientes. An ms, un acto del poder ejecutivo puede ser enervado por la Corte Suprema, y l es responsable de sus actos ante las cmaras; luego, no se puede decir que sea la autoridad suprema del pas, palabra que slo conviene al czar otro soberano absoluto.

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La palabra supremo, pues, est fuera de su lugar. Jefes supremos se han llamado todos los caudillos, y el vicio estaba tan arraigado, que pas al lenguaje constitucional. Pero el poder ejecutivo es inferior al legislativo y al judicial en las materias propias de stos. Tiene su cargo la administracin general del pas, sigue diciendo el artculo. Esta clusula es complementaria del artculo 74, que confiere el poder ejecutivo una sola persona. Quiere decir que todos los funcionarios de la administracin estn subordinados l; la responsabilidad cae sobre el presidente; luego, l tiene la autoridad sobre la administracin. No conviene que la tenga el poder legislativo porque se destruira la divisin de los poderes. Har notar, este propsito, que poder administrador y poder ejecutivo son casi sinnimos, pero no la misma cosa. Sabemos, en efecto, que cuando se organiz el Virreinato del Ro de la Plata, estuvieron separadas la autoridad poltica de la administrativa, correspondiendo aqulla al virrey y sta al superintendente general de la real Hacienda. Se vio que ese sistema era malo, por ser muy difcil que autoridades tan anlogas fueran convenientemente ejercidas por diferentes personas; y en consecuencia, el virrey se encarg de la superintendencia. Inciso 2.Hay que averiguar lo que los constituyentes han querido decir al travs de una forma poco cuidada. Qu quiere decirse con estas palabras: expide instrucciones y reglamentos?

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Aunque el presidente es el jefe de la administracin, no tiene el poder de dictar leyes; pero l es el encargado de ejecutarlas. Ahora bien, la ejecucin est confiada multitud de personas, pesando la responsabilidad de los actos ejecutados por stas sobre el presidente; luego, es natural que no quede al arbitrio de los subalternos la interpretacin de las leyes. Esas instrucciones son respecto de las leyes del Congreso, io que stas relativamente la Constitucin: aclaraciones, reglamentaciones de principios ms generales, esto es, una mera reglamentacin secundaria. Esta facultad es limitada, como todas las del presidente. Este no puede alterar el espritu de las leyes, no puede contradecirlas, cercenarlas, desviarlas de su verdadero objeto; porque de otro modo el poder legislativo estara completamente sometido al ejecutivo. La frase empleada es claramente viciosa. Inciso 3.Puede entenderse que es el nico jefe, la nica autoridad de la Capital? As se desprende del texto; pero es una interpretacin violenta del espritu de la Constitucin. Seguramente, sera monstruoso admitir en la Capital de la nacin un poder sin contrapeso. Quiere, pues, decir, que es el poder ejecutivo nico de la Capital, porque el artculo 29 prohibe que haya un jefe supremo^ en el sentido verdadero de esta palabra. Inciso 4.~El poder ejecutivo puede participar en la formacin de las leyes, inicindolas,

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promoviendo la iniciativa de las cmaras, para que legislen sobre tal cual materia, tomando parte en los debates, promulgando, sancionando y vetando las leyes. El veto es indefinido? Entre nosotros, s. En otras repblicas, monarquas, no. As, por ejemplo, en el Brasil, si un proyecto ha sido vetado tres veces y sancionado otras tantas por las cmaras, se convierte en ley y el derecho de veto sucumbe. Los incisos 5.-y tf.Sern comentados en el captulo siguiente. Inciso 7.Por jubilacin, se entiende la continuacin de los salarios asignados un puesto, despus de haber cesado de prestar sus servicios en l el funcionario civil que antes lo desempeaba. Retiro, es la jubilacin de los militares; y licencia, es el permiso concedido los funcionarios civiles para poder faltar sus empleos durante algn tiempo. La palabra montepo, equivale cajas de ahorros, establecidas bajo la autoridad de la nacin, con el objeto de que los empleados encuentren medios de subsistir en su vejez. Se consigue esto depositando en ellas cierta cuota de sus sueldos; y se comprende primera vista, las ventajas de una institucin que, haciendo innecesarias las jubilaciones, produce idntico resultado que stas, sin recargar como ellas al erario pblico. El presidente puede conceder estas gracias; pero la Constitucin, para evitar abusos, ha exi-

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gido que se verifique con arreglo las leyes de la nacin y no por la sola voluntad del poder ejecutivo. Incisos 8. y P.Esta materia se ha tratado en las partes anteriores de este curso. Siendo esta facultad viciosa en s misma lo es tambin en la forma de su ejecucin. No slo la practica el gobierno arbitrariamente, sino que la ha extendido ms all de lo que la Constitucin permite, llegando hasta nombrar los cannigos de las catedrales, y apoderndose de facultades ms amplias que las de los emperadores en tiempos de las disputas y guerras de las Investiduras. Antes eran hasta ms lgicos los avances del poder temporal, porque los beneficios eran dependientes de los feudos; pero hoy las cosas eclesisticas estn desligadas completamente de las civiles. Inciso /00.La Constitucin argentina confiere poderes ms extensos al presidente, que la norteamericana. La regla entre nosotros es que l nombre y remueve por s solo los empleados; exigindose por excepcin la intervencin del Senado en el nombramiento de ministros diplomticos y jueces. El presidente puede remover, por s solo, los empleados que l solo nombra; respecto de los que designa, con acuerdo del Senado, necesita ese mismo acuerdo para su remocin. Respecto de los jueces de la Corte y dems empleados de justicia, la ley ha establecido su inamovilidad; y en consecuencia, son destituidos judicial y no administrativamente. La Constitucin de los Estados Unidos exige la

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intervencin del Senado para mayor nmero de nombramientos que la argentina, pudiendo afirmarse que el poder ejecutivo no puede proveer por s solo ningn empleo civil de importancia. Se discuti all si el presidente poda destituir por s solo, sosteniendo la afirmativa Story, Kent y El Federalista, fundados en que, si bien la seguridad pblica exiga la aprobacin del Senado en el primer caso, sera absurdo establecer ese requisito en el segundo, porque el presidente, sobre el cual recae la responsabilidad de la .administracin, debe tener la facultad de separar por s y ante s los empleados que no le merezcan confianza. Contra todos los funcionarios por lo general, existe el juicio poltico; hay, sin embargo, incapacidades como la ineptitud, etc., que sin dar lugar ese procedimiento, son causas de separacin de los empleados, y el presidente debe entonces aplicar el remedio la desorganizacin en que de otro modo caera la administracin. Estas ideas prevalecieron hasta 1867, en que se dio la ley de guerra contra Johnson, segn la cual todo funcionario, nombrado con acuerdo del Senado, permanece en su puesto mientras no concluya el tiempo para que fu nombrado, hasta que el presidente obtenga el competente acuerdo para destituirlo nombrar otro. Inciso 1L-Esta atribucin es muy natural en una monarqua parlamentaria; pero en una repblica es inoficiosa y no deja de presentar peligros, por lo cual no la consignaron en la ley funda-

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mental los constituyentes de los Estados Unidos, donde la Constitucin y el mismo Congreso fija su instalacin. Si solamente se tratara de una ceremonia, nada tendra que objetarse; pero esta clusula es ms trascendental; es necesario la apertura por el presidente, para que el poder legislativo funcione constitucionalmente. Luego el presidente su arbitrio, puede gobernar no con Congreso, siendo por lo tanto, irregular, ilgico inconveniente tal principio. Inciso 12.Se funda en motivos de utilidad pblica y en necesidades apremiantes. Inciso 13.Perfectamente intil, porque de otro modo sera imposible la marcha de la administracin. No es ms que la consecuencia de lo dispuesto en al primer inciso de este artculo. Inciso 14.Un tratado no ser obligatorio para la Repblica, hasta tanto que sea revisado y aprobado por el Congreso. Segn la Constitucin del Brasil, el poder ejecutivo tiene tambin intervencin, pero con esta limitacin, que en realidad lo priva de ella: el poder ejecutivo puede discrecionalmente someter los tratados la aprobacin de las cmaras, teniendo la facultad de no hacerlo cuando crea inconveniente darle publicidad. La razn para no dar ese poder al presidente es clarsima: en una repblica la soberana no es compartida con el presidente, como en un reino; la nacin es el nico soberano. Adems, ejerciendo ese funcionario sus facultades en perodos
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muy breves, no puede, como un rey, tener un rumbo fijo y determinado, que d estabilidad y firmeza su poltica internacional. Estos objetos slo pueden conseguirse, sometiendo los tratados la revisin de un cuerpo permanente que, como el Senado, se renueva por terceras partes; y tal ha sido la solucin que ha tenido en Norte Amrica este punto, diferencia de lo que establece la Constitucin argentina al dar intervencin las dos ramas del poder legislativo. Es evidente que, siendo los tratados concludos, ley de la nacin, corresponde su formacin al cuerpo encargado de legislar; pero este sistema es defectuoso, porque hace imposible la madurez, continuidad, firmeza y consecuencia polticas tan indispensables cuando se trata de las relaciones de pueblo pueblo, haciendo intervenir en lo que ellos concierne, al cuerpo menos estable del gobierno, dominado siempre por pasiones y presa de las inconsecuencias naturales en una cmara tan numerosa como la de diputados. Nuestra Constitucin se aparta, pues, de las monarquas templadas que invisten de ese poder al monarca casi exclusivamente, y del sistema norte-americano, que los confiere al poder ejecutivo y la Cmara de Senadores. Incisos 15y 16 y 17.Las facultades del presidente en esta materia son extenssimas, confiere por s solo todos los grados militares inferiores, y con acuerdo del Senado, los superiores. La Constitucin americana dice, como la argn-

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tina, que el presidente es comandante en jefe, pero no le da la facultad de conferir grados, ni comisiones militares. El presidente de la Repblica Argentina tiene atribuciones innumerables: puede organizar, distribuir las tropas en el territorio de la nacin, nombrar los jefes, con la limitacin expresada, y an sin necesidad de acuerdo, en el campo de batalla. Los americanos han sido ms precavidos: el presidente no puede organizar las tropas, ni dar grados. El ejrcito de los Estados Unidos tiene una organizacin ya reglamentada por la leyr y se compone de un general en jefe, cierto nmero de generales de divisin, con una base fija de regimientos en cada divisin, teniendo los regimientos, compaas formadas por cincuenta hombres en tiempo de paz, y cien en tiempo de guerra. El nmero de oficiales es permanente. Los grados no se dan arbitrariamente; se obtienen por antigedad, menos en el caso en que un oficial se distinga extraordinariamente en un hecho de armas, por su pericia valor: entonces puede ser ascendido, sin seguir la escala de antigedad, con acuerdo del Senado, Luego, all no puede existir jams entre el presidente y el ejrcito un vnculo peligroso para las libertades del pueblo, porque el poder ejecutivo no podr atraerse las simpatas del ejrcito si no dispone de este medio de prodigar favores, y esta sabia medida ha ahogado all antes de nacer el militarismo que se implanta con tan prodigiosa facilidad en los pueblos que empiezan formarse.

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Inciso 18 Concuerda con el 21 del artculo 67. Del 19 se tratar en otra ocasin W. Inciso 20.~lis correlativo del inciso 1.. Inciso 22.Ha dado lugar grandes debates; algunos han entendido que esta atribucin del presidente lo faculta para proveer empleos nuevos, no provistos durante las sesiones, an en personas rechazadas por el Senado, y respecto de puestos que el Senado no ha querido llenar. El inciso es una excepcin, que en su carcter de tal, no debe anular la regla; debe, pues, entenderse restrictivamente. Tiene por objeto que se llenen las vacantes para no paralizar la marcha administrativa (2).

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RELACIONES DEL PODER EJECUTIVO CON LOS PODERES LEGISLATIVO Y JUDICIAL

El poder ejecutivo tiene muchos puntos de relacin con el poder legislativo: puede instalar el Congreso, convocarlo para sesiones ex(1) Vase la Advertencia del Editor que precede al tomo I de este Curso. (2) Vase el Apndice II.-f.Ar. del E.).

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traordinarias, participa en la formacin de las leyes, ya sea inicindolas, concurriendo su discusin, promulgndolas vetndolas. No tiene tantas relaciones con el poder judicial; hemos visto, sin embargo, la atribucin que le confiere el inciso 5." del artculo 86; sabemos tambin que est encargado de ejecutar las sentencias y goza del derecho de conmutar indultar las penas. De esta serie de relaciones slo trataremos las dos principales: el veto y el derecho de perdn. El veto es la facultad concedida un poder para oponerse los actos emanados de otro; es una facultad c o m u n a todas las instituciones, reglamentado de diversa manera, segn los principios que dominan en cada pueblo. El veto tribunicio de Roma, que estorbaba la ejecucin de la ley en determinados casos, difiere del conocido en las monarquas y repblicas modernas. En las primitivas monarquas parlamentarias, el veto lo tena la nacin y no el rey, que gozaba de una autoridad omnmoda, que los parlamentos podan limitar en ciertos casos, negando su proteccin pecuniaria impidiendo as la ejecucin de los decretos de la corona. Los parlamentos act uaies comparten la soberana con el rey: el de recho de veto es entonces el medio de impedir que prevalezca la opinin de un cuerpo, cuando est en desacuerdo con otra autoridad. Es necesario, porque evita que los poderes choquen entre s.

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El derecho de veto es anlogo al derecho de disolver las cmaras, y tiene el mismo fin que ste; y se comprende en una monarqua templada, porque desde que la soberana no reside en uno solo de los elementos de gobierno, stos deben armonizarse. Pero en una repblica, el veto es distinto, porque la base del gobierno es distinta tambin. En efecto, los agentes de la soberana son dos en una monarqua; en las repblicas no hay ms que un soberano; luego, en stas no es posible que haya conflictos entre entidades soberanas, sino delegadas. Su gravedad disminuye en el terreno de la lgica, pero en el de los hechos pueden producirse conflagraciones iguales. El veto en las monarquas es absoluto; en las repblicas, suspensivo: difieren en su naturaleza y en su extensin. El rey devuelve las cmaras la ley, y stas no pueden insistir. En ciertas monarquas, un proyecto vetado, que sea aprobado sucesivamente por dos tres legislaturas, es ley, y la corona debe sancionarlo. Tal cosa sucede en el Brasil. En la Repblica el veto es suspensivo y devolutivo: las cmaras pueden inmediatamente insistir por dos terceras partes de votos. Esta prerrogativa del poder ejecutivo tiene por objeto obligar las cmaras reflexionar con mayor madurez sobre el proyecto rechazado. En el Brasil no puede ser reconsiderado por la misma legislatura un proyecto de ley vetadoLas cmaras argentinas tienen un poder ms extenso este respecto; pueden insistir inmedia-

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tamente; pero la facultad del poder ejecutivo es ms extensa, su vez, porque puede vetar un proyecto indefinidamente, mientras que el emperador, slo puede rechazarlo dos veces: si dos legislaturas lo aprueban se convierte en ley. El presidente, confabulado con diez senadores, puede trabar la accin del poder legislativo. Puede deducirse de esto que el veto entrae peligros tan trascendentales para la felicidad del pas? De ningn modo; el mal no se encuentra en su institucin, sino en la viciosa organizacin que tiene aquLa provincia de Buenos Aires ha sido ms previsora; limita el derecho del gobernador en el artculo 108 de la Constitucin, semejanza de lo dispuesto por la Constitucin del Brasil. La segunda cuestin se refiere al derecho de perdonar concedido al poder ejecutivo por todas las Constituciones republicanas, y los gobernadores de provincia por sus respectivas Constituciones. Este punto abarca dos problemas: conveniencia del derecho de perdonar, y admitido esto, determinacin del poder que debe ejercerlo. El derecho en s ha sido fuertemente atacado por Beccaria y muchos otros escritores. Las razones que aducen sus sostenedores, son las siguientes: La aplicacin estricta de la ley puede ser injusta. Cicern lo ha dicho: summum jus, summa injuria. En efecto, el juez no puede apreciar todas las circunstancias del crimen, porque el mismo acto envuelve fenmenos

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psicolgicos y morales tan opuestos, que lo que en un caso es un crimen, puede no serlo en otro tener caracteres que disminuyan su gravedad. Los homepatas dicen que no hay enfermedades sino enfermos; lo mismo sucede en el mundo moral: no hay crmenes, sino criminales. Deca San Pablo: la letra mata y el espritu vivifica; la letra de la ley puede m a t a r un inocente, sobre todo, cuando el que ha de aplicarla no penetra en su verdadero espritu, guindose en sus juicios por los principios de la justicia absoluta. La organizacin de los tribunales, por perfecta que sea, hace imposible esta tarea, que slo se concebira si los poderes dispensadores de la justicia en este mundo fueran infalibles. Es necesario, pues, que exista un poder de equidad, mejor conocedor de los individuos, que se aparte en ciertos casos de la ley estricta para guiarse por principios ms flexibles, que permitan abarcar las circunstancias del crimen en un caso dado y que tenga por regla de sus decisiones la caridad y la conmiseracin. Este poder en los tiempos antiguos se encontraba en mano de las masas populares; despus pas la corona y en las repblicas al poder ejecutivo. Para indagar cul sea el mrito real del derecho de perdonar, es menester en sana filosofa, averiguar el de su correlativo: el derecho de castigar. Si el derecho de castigar fuera un instrumento de vindicta particular social, se concebira en

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toda sociedad cristiana la existencia del derecho de perdn como la consecuencia ms lgica de los sentimientos de caridad y benevolencia. Pero el derecho de castigar se basa en la necesidad imperiosa de conservar el orden jurdico en las sociedades, y, por consiguiente excluye el derecho de perdn. La sociedad no puede renunciar ciertos derechos, que son una condicin sine qua non de su existencia; porque esos derechos son la vez un deber. Si estas consideraciones, basadas en buenos p rincipios, aadimos otras, veremos en cuan frgiles fundamentos se apoya ese pretendido derecho. Si la sociedad no tiene el derecho de perdonar, se dice, muchos inocentes sern injustamente castigados, an despus de que su inocencia sea manifiesta y esclarecido el error de la sentencia que lo sujet penas. Este raciocinio no tiene consistencia. Devolver al inocente la fama perdida, integrndolo en todos los derechos de que le ha despojado el error la maldad de los hombres, es obra de reparacin y no de perdn. Este supone la culpa, y la palabra perdn sera el insulto ms sangriento, aplicada a u n inocente que no ha merecido la pena que se le infligi. Los sostenedores del derecho de castigar, se basan, adems, en la regeneracin moral que se opera en el alma del criminal por el arrepentimiento. Cuando un hombre da pruebas indudables de una mejora radical en sus sentimientos,

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la sociedad tiene el derecho de apreciar lo que ese cambio importa, y de conmutar bien perdonar las penas que el juez le impuso, teniendo en cuenta una perversidad moral que desaparece. Este raciocinio tampoco concluye. Evidentemente, la vida, el honor, la libertad de un individuo merecen algn sacrificio de parte de la sociedad; pero la regeneracin del reo no se conseguir con la promesa del perdn, que slo producira una regeneracin moral aparente y no la que todos los legisladores tienen en vista. Adems de todo lo dicho, se arguye de este modo: los castigos que la sociedad impone, son diferentes de los infligidos por el padre sus hijos en su esencia y en su intento. El padre tiene un fin educativo; la autoridad social es esencialmente represiva indirectamente educativa. La gravedad de la falta en el hogar domstico se aprecia por el mayor menor grado de malicia que revea en el nio culpable; pero la sociedad no tiene por funcin conservar la moral de los hombres, sino el orden social, la paz, y, por consiguiente, mide la gravedad del delito por su importancia exterior y por la magnitud del derecho que vulnera. As, vemos que los delitos contra la propiedad son menos severamenta castigados que los delitos contra las personas; que los delitos consumados, son ms vigorosamente reprimidos que los delitos frustrados; y, sin embargo, pueden stos entraar ms degradacin moral que aqullos. No se sigue de esto la necesidad del derecho

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de perdn. Una buena organizacin de los tribunales, con una corte superior de equidad, resolvera este problema, mejor que el derecho de perdn puesto en manos del poder ejecutivo en las repblicas, por una imitacin incomprensible de lo que este respecto pasa en las monarquas. Los reyes perdonan porque son soberanos; el presidente no es soberano; luego, no se puede argumentar lo mismo sobre l que sobre aqullos, porque no hay paridad de casos W.

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PODER JUDICIAL DE LA NACIN:

Nmero y organizacin de los t r i bunales. Forma de la eleccin de los jueces. Su responsabilidad. Duracin del oficio. Derecho comparado.

La Constitucin Nacional no ha establecido el nmero de los tribunales, limitndose slo fijar sus facultades. En los Estados Unidos estn ellos divididos: 1. en Cortes de Distrito; 2. Cortes de Circuito; 3. Supremo Tribunal. La Suprema Corte tiene dos rdenes de jurisdiccin, una de apelacin, la otra privativa y originara.
(1) Vase el Apndice D.(El Editor).

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En la Repblica Argentina, la jerarqua de los tribunales se compone slo de dos grados. Las razones que se han tenido en mira para no aumentar el nmero de los tribunales, son sin duda atendibles, aunque no convincentes. La competencia de los tribunales nacionales es de excepcin, siendo, por lo tanto, el nmero de los expedientes ms reducido, y sera una erogacin intil crear cmaras de apelacin. Cuando el nmero de los asuntos aumenta, el remedio est en el aumento de los jueces de seccin. As, por ejemplo, en Buenos Aires funcionan dos jueces de esta categora. Si la Constitucin hubiese determinado el nmero de los tribunales, hubiera incurrido en una de estas dos dificultades: 1. privara que los Tribunales pudieran aumentarse medida que fuese mayor el nmero de los asuntos sometidos su decisin, 2. hubiera creado con mucha anticipacin un sistema intil y ms complicado que el verdaderamente requerido. Los funcionarios judiciales tienen dos rdenes de responsabilidades: el primero es de orden poltico; el segundo, por delitos de orden comn. No podra nunca ser suspendido un funcionario judicial, sin habrsele antes intentado el juicio poltico. Este se lleva cabo, acusando la Cmara de Diputados por una mayora de dos tercios de sus votos, ante el Senado, al juez en cuestin, decidiendo ste si hay no culpabilidad Para ser nombrado miembro de la Corte Suprema de Justicia, son requeridas las mismas

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condiciones que para ser Senador, y ocho aos de ejercicio de la profesin del derecho. El poder ejecutivo propone al Senado la persona que debe ocupar el puesto que est vacante. El Senado presta no su acuerdo, segn reconozca en la persona propuesta las cualidades y mritos requeridos para el fiel desempeo de las difciles cuestiones que est llamado resolver. Este modo de eleccin difiere del observado en Suiza, Colombia, Venezuela, Nueva York y el primitivo de Buenos Aires. Examinaremos cada uno de ellos. En Suiza, la eleccin es hecha pura y simplemente por la asamblea legislativa, no interviniendo el poder ejecutivo en estos nombramientos. En Venezuela y Colombia, cada legislatura de provincia elige el nuevo juez, y estas listas son enviadas al Congreso, quien hace el escrutinio, procediendo nombrar la persona que ha obtenido mayor nmero de votos, debindose anotar stos, no por cabeza, sino por Estados. En Nueva York prevaleci durante algn tiempo el sistema de la eleccin popular. El antiguo sistema seguido en Buenos Aires, era el nombramiento hecho por el poder ejecutivo sin intervencin de ningn otro poder. Sobre todos estos sistemas, si bien son diversos entre s podemos observar, que excepto uno, todos establecen el sistema de la eleccin indirecta para el nombramiento de esos funcionarios. Nace de aqu la siguiente cuestin que debemos estudiar:

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La eleccin de los jueces, debe no ser hecha por eleccin popular? Si se afirma que dada la naturaleza de las instituciones republicanas, y de la divisin de los poderes pblicos, todos deben tener la misma fuente, la voluntad popular, parece indudable que la eleccin deba ser directa. Es necesario, sin embargo, no confundir las ideas. Cuando decimos que todos los poderes pblicos deben tener una misma fuente, no opinamos que en todos deba ella manifestarse de idntico modo. El mismo principio puede subsistir, con la misma pureza, siendo diverso el mtodo empleado. Una cosa es la fuente, la voluntad nacional; otra, los medios por los cuales ella es consultada. El juez, por otra parte, procede en el ejercicio de sus funciones en virtud de su propia autoridad y consejo. Es, pues, necesario que l revista condiciones de carcter, honradez y conocimientos tcnicos, que el pueblo no puede apreciar. La eleccin por el sufragio supone en las masas conocimientos suficientes para apreciar las cualidades del candidato. Hay acaso un pueblo donde las masas gocen de una ilustracin tal que puedan hacerlo conscientemente? Seguramente que no; aumentar demasiado las aplicaciones del sufragio, es, por otra parte, incompatible con el bienestar de las sociedades, an prescindiendo de considerarlo como instrumento de gobierno. Las gentes, adems, se empean en las opera-

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ciones electorales, slo en la medida de los intereses que ellas afectan, y que la generalidad, an de los hombres cultos, no estima sino con cierto egosmo. Las elecciones de los jueces seran hechas probablemente por los litigantes por los curiales. Bastara esto para que el plan propuesto se frustrara escandalosamente. Si bien es cierto que el sistema de la eleccin directa no es conveniente para la formacin de los tribunales, cul de los sistemas de eleccin indirecta, anteriormente enunciados, es el ms adecuado? Hemos dicho que los magistrados del poder judicial no deben recibir su mandato directamente de la voluntad nacional, que si bien debe tener ella como fuente, su expresin debe ser indirecta. Aceptado este principio, debemos evitar que un poder pblico sea generado por otro poder, porque entonces el poder generado se halla sometido al poder generador. Segn el sistema aceptado en Suiza, el poder legislativo elige por s solo los miembros de los tribunales; quiere esto decir que el poder judicial es all generado por el poder legislativo. Adems, los miembros del poder legislativo por la irresponsabilidad de que gozan en todos sus actos, no parecen estar tan obligados al estudio y meditacin de las cualidades de los candidatos, estudio tan necesario, si se desea tener tribunales que respondan la confianza y necesidades pblicas.

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El sistema de Venezuela y Colombia, es el producto de visionarios intemperantes del federalismo. Hemos dicho cul es el mtodo all observado. Han aceptado una doctrina, doctrina que puede comprobarse desde el primer captulo de sus Constituciones, que responden un sistema de federalismo exagerado. Bastara considerar lo que es el poder judicial. El poder judicial en una repblica federal, est llamado mantener los otros poderes, ms bien dicho, sus manifestaciones dentro de la Constitucin. Sirve, adems, para dirimir las cuestiones que surjan n t r e l a s provincias, so pena que el estado de guerra venga dirimirlas. Por consecuencia, debe ser rgano genuino de la soberana nacional. Esta consideracin basta para repeler el plan de Venezuela y Colombia. El sistema antiguamente aceptado en Buenos Aires por el cual el poder ejecutivo nombraba los jueces, adolece del mismo vicio del sistema aceptado en Suiza, con diferencia de que es el poder ejecutivo el generador de este sistema. No es, pues, ni una facultad del poder ejecutivo, ni una facultad del poder legislativo. La dificultad quedara obviada si se conciliara la accin de ambos poderes. Es este el sistema aceptado por la Constitucin Nacional; no suprime por completo los errores de que adolecen los ya examinados, pero los disminuye notablemente, y, por consecuencia, tiene sobre ellos considerables ventajas.

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Admite diversas resoluciones la cuestin de si los jueces deben ser amovibles inamovibles. Su inamovilidad absoluta, equivalente su irresponsabilidad legal y moral, imposibilitara los objetos que la sociedad lleva al establecer su ministerio. Bscase consolidar la justicia, crendole intrpretes. Mas si ninguna precaucin se tomara contra la ineptitud la depravacin de los hombres elevados funciones tan graves, habra visible peligro de frustrar sus miras y convertirlos en agentes activos del desorden que deben evitar. Peligros anlogos entraara la amovilidad discrecional de los jueces, que no siempre, ni tal vez en el mayor numero de casos, porque la fortaleza de carcter es menos comn de lo que debiera, se sustraeran la presin de los gobiernos polticos, si de su arbitrio dependiera la conservacin prdida de su oficio; fuera de que jams habra juez entre los particulares y gobernantes, si los gobernantes tuvieran la facultad de cambiarlos y escogerlos su capricho. Poco menores inconvenientes envuelve su amovilidad peridica. La quieta y segura posesin de su oficio, es una garanta de la independencia de los magistrados, que bien pueden flaquear, cuando esperanzas temores personales se complican en su espritu con los consejos de la ciencia y la inspiracin de la justicia en el desempeo de sus funciones. De todos estos extremos ha libertado la Constitucin argentina la magistratura, estableciendo
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la responsabilidad de los jueces y la inamovilidad judicial, en la forma y por los procedimientos explicados al tratar del juicio poltico.

C A P I T U L O IX
Fundamento poltico de su jurisdiccin. Enumeracin de los asuntos de su competencia. Distincin de los casos en que la Suprema Corte tiene jurisdiccin originara y apelada, ya de los tribunales nacionales, ya de los tribunales de provincia.

ATRIBUCIONES DE LA JUSTICIA NACIONAL:

Como la Constitucin crea un gobierno emanado de la soberana nacional y no del consentimiento de las provincias consideradas en su capacidad poltica, ha sido menester fundar un poder judicial coexistente con los otros poderes pblicos por su jurisdiccin, tanto respecto al territorio que abarca, como respecto de la naturaleza de las materias sobre las cuales recae. Todo gobierno necesita un intrprete de las leyes: en los gobiernos despticos, este intrprete puede ser el legislador mismo; en los Estados libres, cuyas autoridades positivas son por fuerza ponderadas, el poder judicial ha de ser independiente en su esfera de accin particular, de los dems que constituyen el gobierno.

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Resolviendo, por consecuencia, si el gobierno federal argentino es no el rgano de accin de una soberana distinta de las provincias, invertida en la nacin, queda implcitamente demostrada la conveniencia de establecer un poder judicial nacional, y explicado el fundamento de su autoridad y de su papel. Atribuciones.La, justicia nacional resuelve las causas que versan sobre la Constitucin, las leyes del Congreso y los tratados, que constituyen tambin parte de la ley suprema de la nacin. La jurisdiccin de la justicia nacional sobre estas causas, se funda en que el gobierno federal sera ineficaz impotente, si no estuviera su lado y formando parte de l un poder judicial; porque siendo necesario interpretar las leyes y los tratados, tendran stos tantas interpretaciones diversas, cuantos tribunales provinciales los aplicaran. En segundo lugar, conoce de las causas concernientes embajadores, etc. Esta atribucin se refiere dos clases de personas, que revisten diverso carcter pblico: ministros diplomticos y cnsules. El derecho internacional los considera como funcionarios de distinta categora, con diferente dignidad y prerrogativas. Los ministros diplomticos estn exentos, por la ficcin de la extraterritorialidad, de la jurisdiccin del pas, ante el cual se encuentran acreditados. Por lo tanto, la clusula constitucional que comentamos, debe entenderse no como derogatoria de la extraterritorialidad sino en el sentido de que los

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ministros estn sujetos en sus cuestiones la jurisdiccin del pas en que residen, cuando renuncian su derecho; debiendo ser sometidos la Suprema Corte Nacional y no los tribunales de las provincias, porque fuera de que son extranjeros, la responsabilidad fiscal de los juicios debe imputarse la nacin. Esa responsabilidad es posible, porque todas las cuestiones contra extranjeros causan frecuentemente conflictos entre los pueblos, y la denegacin de justicia un extranjero, es tenida por muchos publicistas como un casus beliz; y si esto sucede tratndose de un simple extranjero, se patentiza ms la necesidad de poner cargo de la nacin, sobre quien pesa la responsabilidad final de esos conflictos, la resolucin de cuestiones en que sean parte los ministros diplomticos. Los cnsules no gozan de inmunidades diplomticas; pueden serlo los ciudadanos del Estado en el cual residen; y por lo general, ese cargo no es la nica ocupacin que tienen: casi siempre son comerciantes. Son, por consiguiente, distintos de los ministros, que son siempre extranjeros y no comercian. Las cuestiones en que pueden hallarse comprometidos, son de dos clases: se refieren sus privilegios consulares bien son ordinarias. Sobre aqullas, la Corte Suprema tiene jurisdiccin exclusiva. Respecto de las ltimas, hay que distinguir si el cnsul es extranjero no; si lo primero, en carcter de tal, queda sometido la justicia nacional, si litiga con un ciudadano, porque

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la causa sigue el fuero personal; si lo segundo, como por ser cnsul, no pierde la ciudadana, con tal que haya obtenido permiso del Congreso, es justiciable, como todos, ante los tribunales de provincia, menos que litigase con un individuo extranjero. En el tercer grupo de causas sobre las cuales tiene jurisdiccin el Congreso, se comprende las de almirantazgo y jurisdiccin martima. El mar pertenece todos los pueblos, y esta sola jurisdiccin justificara la disposicin constitucional, si no tuviera en su favor otras de igual importancia: las provincias no pueden tener representacin exterior, y, por lo tanto, carecen de jurisdiccin sobre cuestiones que afectan el orden externo. La Corte interpreta los tratados con las potencias, ya se refieran jurisdiccin martima, otros objetos; luego es consecuencia forzosa su jurisdiccin sobre causas martimas. La Constitucin argentina ha tomado esta clusula de la americana, que expresamente le confiri la Suprema Corte jurisdiccin martima y la de almirantazgo, para evitar que los Estados, argumentando viciosamente, pretendiesen tenerla sobre esta ltima. En Inglaterra, la Corte de almirantazgo tiene jurisdiccin sobre los delitos que se cometen en alta mar, ms de su jurisdiccin martima. Los contratos hechos en alta mar, con objeto de cumplirse en alta mar, caen bajo la jurisdiccin de esa Corte. Pero cuando los contratos son mixtos, es decir, cuando se forman en la mar para tener ejecucin en tierra,

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viceversa, caen bajo la jurisdiccin de los tribunales ordinarios. La dificultad no podra ser la misma en los Estados Unidos, porque no se cre all una Corte especial de almirantazgo. Podra haberse originado en que al conferir la Suprema Corte la jurisdiccin de almirantazgo, sin otra designacin, los Estados hubieran reivindicado para s la jurisdiccin martima, fundados en el silencio de la ley fundamental. La Constitucin evit, pues, de antemano, todos los conflictos y dificultades que su silencio hubiera dado margen, confiriendo la justicia nacional la atribucin de conocer en las causas de almirantazgo y jurisdiccin martima. La jurisdiccin martima la autoriza entender en todo pacto contrato sobre la navegacin y el comercio martimo. Otra cuestin, posible en todos los pases que tienen costas martimas fluviales, y que en Inglaterra se ha discutido mucho, es la siguiente: los objetos naufragados, bajo qu jurisdiccin caen? En Inglaterra, se sostiene que bajo la de los tribunales ordinarios, cuando los objetos tocan en la orilla; pero en Norte Amrica y entre nosotros, corresponde la jurisdiccin nacional. Los delitos cometidos en alta mar son justiciables por todas y ante todas las naciones. As es que todas pueden reprimir la piratera. Respecto de los delitos cometidos dentro de un puerto, la doctrina aceptada entre nosotros y en los Estados Unidos, es que si se han llevado cabo en un buque flote, corresponde su conocimiento

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la justicia nacional, y de lo contrario, la justicia provincial. De las causas que se susciten entre dos ms provincias; porque las cuestiones entre dos entidades de igual esfera, se resuelven por vas de hecho, como lo hacen los Estados independientes, sometindolas un tercero superior. La Constitucin, consultando los principios sobre que reposa el orden poltico, ha resuelto el punto perfectamente. Entre una provincia y los vecinos de otra. Hemos dicho inciden talmente que la nacin no puede ser demandada. Sucede lo mismo con las provincias? Este punto es muy discutido aqu y en Norte Amrica. Primitivamente, la Constitucin americana deca que el poder judicial de la nacin tena competencia para juzgar los litigios entre un Estado y los vecinos de otro; y los tribunales federales resolveran en varios casos que los vecinos de un Estado podan demandar otro Estado. Como esta interpretacin motiv grandes disturbios, se reform la Constitucin, y la reforma nmero 11 estableci que el poder judicial no tendr competencia para entender en demandas entabladas por particulares contra los Estados. Algunos jurisconsultos argentinos se han apoyado en este precedente para decir que las provincias no pueden ser demandadas. Desde que los constituyentes argentinos, que tenan la vista los dos textos de la Constitucin americana, aceptaron el texto primitivo, desechando el enmendado, es natural y lgico su-

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poner que su mente era que las provincias pudieran ser demandables. Algunos impugnan esta observacin, diciendo que el artculo primitivo de la Constitucin norte-americana ha sido meramente interpretado] pero esto es falso. Ese artculo fu enmendado; porque la interpretacin compete los tribunales y esa modificacin fu hecha por una convencin y no por tribunales. Luego, las provincias argentinas pueden ser demandadas; y as ha sido resuelto en muchas demandas contra Entre Ros, Corrientes, Mendoza y otras provincias. Es verdad que hay una resolucin divergente de la misma Corte Suprema; pero ese tribunal fu integrado con conjueces en ese asunto, y adems, un hecho aislado no forma jurisprudencia. Es conveniente esta interpretacin; nadie es juez en su propia causa; con la resolucin de la Corte, que admite que las provincias puedan ser demandadas, y lo dispuesto por la Constitucin Nacional en este artculo, se previenen y se evitan mil resentimientos y dudas sobre la imparcialidad y justicia de sentencias que en sus propias cuestiones dieran los tribunales de una provincia. Lo mismo dice la Constitucin sobre las causas entre vecinos de varias provincias, fundada en razones anlogas. Es fcil que el parentesco, intimidad, etc., de un litigante con el juez de la provincia de que es vecino, influyan en la decisin de los pleitos. Antes de pasar adelante, qu se entiende por vecinos? Las leyes nacionales dicen que para tener esa calidad, se re-

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quiere: dos aos de residencia, propiedad de bienes races, establecimiento de comercio industria, bien permanencia con nimo de continuar (domicilio). Por ltimo: dispone el artculo que es atribucin de la Corte Suprema y tribunales nacionales, conocer de las causas entre una provincia y sus vecinos, contra un Estado ciudadano extranjero, siempre que el Estado extranjero quiera someterse la decisin de la Corte Nacional. Ya se ha dicho por qu debe reservarse la nacin el conocimiento de causas en que un extranjero sea parte. Una sociedad annima colectiva, qu tribunal debe someterse? Respecto de la primera, caen sus cuestiones bajo la jurisdiccin nacional provincial, segn que h a y a sido creada por las leyes de la nacin de las provincias. En cuanto las sociedades colectivas, se atiende la nacionalidad de sus socios. Un solo socio argentino hace la sociedad argentina. El artculo 101 determina en qu casos la Corte tiene jurisdiccin originaria por apelacin.

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CAPITULO X

PAPEL DE LA JUSTICIA NACIONAL:

Como poder moderador del legislativo y del ejecutivo. Como conservador de las garantas constitucionales, de la paz interior y del equilibrio nterprovincial. Sus procedimientos. Derecho comparado.

Nos toca examinar aqu el papel que representa la Justicia Nacional, como freno de los actos de los poderes ejecutivo y legislativo. Este punto es de muchsima importancia- Toda desviacin de los poderes pblicos es ilegtima; el poder que contraviene su mandato no tiene derecho ser obedecido. L a Constitucin puede ser violada por leyes tratados, que son tambin ley de la nacin (artculo 31), en cuanto se ajustan ella. El poder ejecutivo puede expedir reglamentos (artculo 86, inciso 2), violando las leyes, la Constitucin los tratados, (advirtndose que estos decretos no forman parte de la ley suprema del pas, pues que el artculo 31 no habla de ellos) y debe ajustarse las leyes en sus disposiciones. De modo que, infringida la ley suprema del pas y obstinado el poder ejecutivo en promulgar una ley inconstitucional, todo degenera en tirana, es necesario establecer un remedio situaciones tan anormales, buscando un medio seguro y eficaz para doblegar

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lo que la Constitucin se opone. Previnense los conflictos, facultando un poder para enervar la ley decreto inconstitucional. Un individuo puede ser privado de sus derechos en una Confederacin, por abuso de los poderes federales provinciales; y estos ltimos, pueden violar su propia ley la Constitucin. Buscar un remedio estos abusos dentro del radio de las autoridades provinciales, es ineficaz en ciertos casos. La Constitucin de una provincia puede conferir al poder judicial de ella, la facultad de enervarlas leyes; pero la Constitucin Nacional no puede descuidar los derechos que garante, abandonndolos un tribunal local. Adems, la Constitucin debe ser interpretada uniformemente, lo que sera imposible si no gozara de tales atribuciones el poder judicial de la nacin; una violacin puede no ser maliciosa ni potente, originndose tan slo en la interpretacin errnea de la Constitucin, y es necesario impedir estos errores. En las transgresiones la Constitucin, efectuadas por tribunales de provincia, el poder judicial de la nacin entiende de varias maneras, bien porque los particulares defienden ante los jueces ordinarios derechos que stos les desconocen y apelan ante el juez nacional; bien porque, con arreglo la ley de 1863, apelan ante la Suprema Corte de una sentencia definitiva, cuando en el juicio se ha discutido la constitucional!dad de una ley, versa la causa sobre interpretacin de la Constitucin. Admitido el recurso,

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

la Suprema Corte puede revocar la sentencia devolver la causa, para que, entablado de nuevo el juicio, se resuelva de otro modo, y si se apela de esta ltima sentencia, resuelve ella definitivamente. El segundo procedimiento es ms usado. El artculo 109 de la Constitucin acuerda la Suprema Corte facultad para mantener la paz interior y el equilibrio entre las provincias, previniendo los conflictos que entre ellas pudieran surgir: conflictos que, en caso de no haber un juez comn, seran resueltos, como entre pueblos independientes, por medio de la guerra. Vemos, pues, que la Corte Suprema tiene accin sobre el p o d e r ejecutivo y legislativo nacional, y sobre las autoridades provinciales- Laboulaye y otros escritores han dicho que se debe los americanos, y especialmente los del Norte, la creacin de este poder judicial, investido de poderes polticos tan importantes, y que, por lo tanto, pertenece los modernos esta invencin trascendental en materia de gobierno. En cierto modo, esta arrogante afirmacin es exacta; pero no lo es en su esencia: en los pueblos antiguos hay un poder anlogo. Tales son la censura y el tribunado en Roma. La censura se desarroll gradualmente; encargada al principio de verificar los censos, despus se extendieron en atribuciones la conservacin de las buenas costumbres, y del respeto los mores majorumx siendo un poder refrenador de los otros poderes pblicos. Ms extensa fu la potestad de los tribunos: primeramente, se limitaban vetar los

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actos del magistrado; despus, los reglamentos permanentes que stos expedan, y al ltimo, por medio del jus nter cessionis^ cualquier acto del Senado. Exista, por lo tanto, en Roma, un poder judicial poltico. Otros ejemplos nos suministra la historia. Es conocido el papel del parlamento en la antigua monarqua francesa; poda censurar los edictos de la corona. La institucin del Gran Justicia de Aragn es otra prueba. En ningn pueblo de la Europa continental se desenvolvi la libertad poltica, como en la Espaa de ese tiempo. El monarca, al tomar posesin del mando, juraba en manos del Gran Justicia, que llevaba el manto rojo del censor romano, respetar y conservar inclumes las tradiciones; y ste poda declarar nulos los actos de la corona que las violaran. Si recta facts, rex eris; si autem non facis, non eris. Todos los tribunales seguan las interpretaciones que l daba las leyes, y su criterio deban someterse las ordenanzas y cdulas reales. Su defecto era que, siendo presidente de las cortes, no refrenaba los desbordes de stas, que representaban el elemento popular, frente la corona; de modo que las cortes eran un poder sin contrapeso. En una Confederacin es indispensable que la justicia tenga el poder de enervar los actos de los otros poderes. Puede tomarse por modelo, ya el sistema norte-americano, seguido por Suiza y la Repblica Argentina, ya el adoptado en Venezuela y Colom-

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bia. En Colombia, los Estados votan la ley del Congreso, y si la mayora de Estados adopta tal resolucin, la Corte debe declarar caduca la ley impugnada. En Venezuela se hace lo mismo; pero el veto es suplicatorio, la Suprema Corte puede rechazarlo admitirlo. Este sistema tiene graves inconvenientes: las provincias gozan de la facultad de revisar los actos del Congreso, y el poder judicial se encuentra investido de un poder censor, que si no ha absorbido todos los otros poderes, es por la participacin que se concede los Estados. Entre nosotros, el poder judicial no resuelve de un modo general, no puede revisar actos de ningn poder, se limita dirimir conflictos judiciales, resolviendo, en cuestiones particulares, la inconstitucionalidad de una ley dada, que no por eso deja de ser ley, pero no tiene aplicacin al caso resuelto.

C A P I T U L O XI
SISTEMA RENTSTICO DE LA REPBLICA ARGENTINA:

E l impuesto. Su naturaleza. Su votacin. Su asiento. Su distribucin. Su perfeccin.Contribuciones extraordinarias.

La formacin de un tesoro nacional en los Estados, es cuestin que ha dado lugar soluciones

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muy distintas, segn las formas de gobierno que hayan sido aceptadas. Bajo un gobierno republicano, slo de dos modos puede l crearse: Primero, por los impuestos; segundo, por el producto de empresas propiedades del gobierno. Podr ser atacado este sistema bajo el punto de vista econmico; pero no seguramente bajo el de su legitimidad- Lo contrario, vendra establecer un gobierno gratuito, lo cual es evidentemente una utopa. Slo nos ocuparemos del mtodo como se forma el tesoro nacional. El artculo 4. y los incisos 1, 2, 3, 4 y 5 del artculo 67 de la Constitucin Nacional lo determinan; pero eliminaremos los correos y venta de tierras pblicas, por ser ellos materias de otros captulos &\ Todos los impuestos nacionales existentes, son establecidos sobre la navegacin comercio, siendo todos ellos indirectos. Examinaremos cada uno en particular. Llmase impuesto de tonelaje, aquel que pagan los buques cuando solicitan su matrcula, determinando su capacidad; siendo la autoridad martima la encargada de recaudarlo. Escaso es an su producto en cuanto slo compensa el trabajo de los peritos encargados de examinarlos. Faros y Valizas.En cuanto ellos prestan grandes servicios los navegantes, facilitndoles la navegacin. Este impuesto lo paga cada
(1) Vase ms adelante, Captulo XV 3 pg, 364.(N. del Editor).

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buque en proporcin su capacidad, percibindose por las aduanas. Se presenta esta cuestin: Un buque puede utilizar los faros valizas de un puerto, y sin embargo, no descargar en l y verse, por tanto, exonerado de su pago. La ley determina entre nosotros, que ese buque debera abonar en el consulado argentino del puerto donde se dirija, el importe que le corresponda pagar. Visita y Sanidad.Se paga en las aduanas razn de un tanto por tonelada. Cuando los buques llegaren sin carga y sin pasajeros, la mitad, y si llegaren con patente sucia de puertos infectados, el doble. Muelles.El uso que se hace de los muelles para la carga y descarga de mercaderas, da derecho percibir un tanto por cada tonelada. Ellos pueden pertenecer particulares, pudiendo stos cobrarlo por el embarco y desembarco de pasajeros; pero estas tarifas deben siempre establecerse con intervencin de la administracin pblica, quedando sujetas su vigilancia. Patentes.Este impuesto que lleva tambin el nombre de sello 6 de registro^ es pagado por todos los buques de ultramar y de cabotaje; por las sociedades de seguros, y todas aquellas casas representantes de otras, establecidas en el extranjero. Papel sellado.En la Repblica Argentina, esta renta es concurrentemente establecida por los gobiernos de provincia y por el gobierno nacional. Todas las actuaciones, transacciones y ope-

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raciones hechas dentro del orden nacional, oblig a n las partes hacerlas en esta clase de papel. Cuando se trata de operaciones de comercio, el sello deber ajustarse al tanto por ciento establecido por la ley, con arreglo la suma total del contrato. Todas aquellas mercedes concesiones que se solicitan al gobierno, tienen un sello fijo, determinado tambin por ley. Tanto las patentes como los sellos, deben pagarse en la administracin de sellos. De todos los impuestos que hemos estudiado, slo estos dos ltimos y la aduana, son los que en realidad pueden llamarse fuente de recursos del tesoro nacional*. La gran fuente, pues, de recursos, es, sin duda alguna, la aduana. Hay dos clases de aduanas: aduanas de primera categora, que son aquellas que ms de ser receptoras de rentas, son depsitos; y aduanas de segunda clase meras receptoras de rentas. Los funcionarios de las aduanas tienen por objeto principal, vigilar el fiel cumplimiento de las leyes fiscales respecto al comercio, debiendo ten e r principalmente en mira p a r a desempear esas funciones: 1. Las ordenanzas orgnicas de aduana. 2. La ley general de aduana, que establece los derechos que deben pagarse. 3. Las tarifas de avalos. La primera, fija el personal y categora de sta y el procedimiento que deba seguirse. La segunda, que es la ley general de aduanas, no es otra cosa que una ley de impuestos que fija el
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monto de los derechos que deban cobrarse por cada mercadera que se introduce se exporta. La tercera, determina el precio que deben sujetarse los derechos cobrar; tarifa que debe ser una misma para toda la Repblica, segn lo establece el inciso 1. del artculo 67. La tarifa de avalos es de grandsima importancia. De una avaluacin falsamente hecha, pueden provenir grandes perjuicios para el comercio. Anteriormente, esta tarifa se haca por individuos pertenecientes al comercio, tenindose presente el conocimiento que estas personas tendran sobre el valor y calidad de los artculos de consumo. Hoy da, ella se hace por *la administracin. Una memoria de hacienda deca, no hace an mucho tiempo, que pesar de haber sido la importacin menor ese ao, la renta producida por las aduanas, haba excedido la del ao anterior, debido que la administracin haba credo que para no disminuir las rentas, era conveniente aumentar los derechos de exportacin, elevando los aforos. Falsa idea econmica, en cuanto que, encareciendo el artculo en su fuente misma, no )o deja competir en las otras plazas con los artculos anlogos. La administracin procediendo sola, tiende necesariamente aumentarlos derechos, teniendo slo en mira enriquecer el tesoro, aunque perjudique al comercio; mientras que los comerciantes tendran ms en vista las garantas del comercio, que el aumento del erario. Es tan grande la importancia de la tarifa d e

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avalos, que ella por s sola es ms que suficiente para modificar y hasta para derogar las leyes de aduana. Los derechos que pagan los comerciantes, son de dos clases, segn que las aduanas sean simplemente receptoras de rentas, receptoras y depsitos. Para designar qu categora de la tarifa de avalos corresponde una mercadera, la ley ha creado varios funcionarios, que con el nombre de vistas, proceden de acuerdo con los comerciantes, fijar su valor. Suele acontecer, que el vista, con objeto de favorecer al tesoro, aumente en mucho el valor de la cosa, y, al contraro, et comerciante trate de disminuir su valor, con deseo de favorecerse; en este caso, y no pudiendo arribarse una solucin, la aduana compra la ' mercadera, y da al particular un diez por ciento de ganancia sobre el valor, que l solicitaba. Una mercadera puede ilegar averiada. Es indudable que ella debe pagar un derecho menor, que el que debi pagar en caso que hubiera llegado en perfecto estadoLa avaluacin, se har en este caso, teniendo los vistas presente el valor primitivo de la mercadera y la disminucin que el comerciante manifiesta haber soportado. En caso de no estar conformes, se rematar!* los artculos, se cobrar el impuesto y el excedente ser entregado los comerciantes. El depsito se cobra proporcionalmente al valor de las mercaderas y puede pagarse al conta-

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do, con letras de aduana, cuatro meses de plazo, garantidas por un comerciante conocido de la plaza. Estas letras sern depositadas en tesorera. Si ellas no se abonaran su vencimiento, la administracin tiene dos caminos elegir: intentar contra el deudor cobro ejecutivo de pesos, en cuanto la letra es documento que trae aparejada ejecucin, si el comerciante deudor < 5 su fiador tuvieran mercaderas en depsito, suficientes para el pago de ellas, las embargar y las vender por cuenta propia. Otra de las funciones de la aduana es vigilar la legislacin respecto al comercio, castigando todos los fraudes que quieran llevarse cabo con perjuicio de la renta pblica. Las penas de estos delitos son pronunciadas por el administrador de -aduana, las cuales pueden ser apeladas por la va administrativa la contencioso-administrativa. En el primer caso resuelve el poder ejecutivo; en el segundo, los jueces de s e c c i n a l a Suprema Corte de Justicia. Respecto de la penalidad y de los medios para reprimirlos, nuestras leyes son susceptibles de una crtica severa. Se descubren estos delitos por los empleados de aduana, los cuales perciben un premio segn el valor del contrabando, y se castigan con el decomiso. Todo el orden social se funda en que los oficiales pblicos, tengan inters en que l se conserve, y no se perpetren delitos. Sabemos qu horrores nos arrastrara una

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doctrina contraria; sin embargo, los empleados de aduana encargados de descubrir los contraandos, tienen inters personal en que ellos existan.

C A P I T U L O XII
SISTEMA ADMINISTRATIVO!

L a ley de presupuesto. Inversin de la renta. Gastos extraordinarios. Contabilidad administrativa.

El presupuesto en la Repblica Argentina, no es sino una parte de lo que en otros pases se designa en ese nombre. En los Estados Unidos, como en la mayor parte de los Estados europeos, el presupuesto, comprende no slo la determinacin de los gastos que deban hacerse, si no tambin el clculo de recursos. En otros pases se estudia primero cunto ascienden los gastos, para determinar despus, de qu recursos debe echarse mano. Entre nosotros, la base de recursos es el impuesto indirecto; y como el monto de ste no puede ser fijado con exactitud, de ah que nuestros presupuestos arrojen esos dficits, que diariamente tenemos ocasin de ver. Es, por otra parte, entre nosotros, este sistema, una prctica invetera-

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da desde nuestros primeros das. Es ste tambin el mtodo seguido en las provincias. En Francia, se fija primero el monto de los gastos, determinndose despus lo que deben producir los impuestos, repartindose esta cantidad en los diversos centros de poblacin, segn el nmero de sus habitantes la riqueza imponible. Existen en los presupuestos dos clases de gastos: gastos fijos, gastos variables. Son gastos fijos, aquellos necesarios para el servicio pblico. En la Repblica Argentina todos los gastos son variables, en cuanto que el Congreso discute anualmente el presupuesto, pudiendo modificar su parecer las diversas partidas que lo componen. Comparando nuestro sistema con el sistema ingls veremos: 1. Que en la Repblica Argentina, el presupuesto es una ley, en cuanto es requerido el acuerdo y la sancin de ambas cmaras, para que surta efecto, aunque su iniciativa corresponda la Cmara de Diputados (art. 44). En Inglaterra, el presupuesto slo tiene forma de ley; para ser verdaderamente tal, se necesitara el acuerdo de la corona, el de los lores y los comunes. All la corona lo presenta, y lo discute la Cmara de los Comunes, limitndose las facultades de las Cmara de los Lores vetarlo. Para establecer un gasto nuevo, es necesario que la corona presente el proyecto; y si esto no se obtuviere, no se conseguira consignarlo en ^1 presupuesto. En la Repblica Argentina el nuevo gasto pue-

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de consignarse sin necesidad de la intervencin del poder ejecutivo, y lo que es ms, teniendo el presupuesto toda la fuerza autoritativa de la ley, obliga al poder ejecutivo cumplirlo fielmente. Reviste, adems, nuestro sistema, ciertas peculiaridades en su formacin. Es un hecho por dems demostrado, que medida que la tendencia del poder ejecutivo es absorbente, disminuye la autoridad del poder legislativo en el presupuesto. Un ejemplo confirmatorio de este aserto, lo encontramos en Francia. Segn la ordenanza de 1817, las cmaras tenan derecho estudiar los presupuestos por captulos; pero slo deban votarlo por ministerios. Es de advertir que los presupuestos en aquella nacin, se presentan la consideracin de las cmaras, divididos en tantas partes, cuantos ministerios hay; los ministerios en secciones, 'las secciones en captulos, y stos en artculos. Segn la ordenanza de 1817, si la Cmara encontrara gastos excesivos, slo podra disminuir un tanto del total de los gastos, que segn la corona eran requeridos. Sin embargo, el poder ejecutivo podra dar los fondos votados la aplicacin que creyera conveniente. La de 1827, dio derecho que las cmaras lo estudiaran por captulos y votaran por secciones. La de 1830, daba derecho estudiar y votar por captulos. De ah, la facultad que tiene el Congreso argentino de estudiar y votar en globo y en los ms nfimos detalles nuestro presupuesto, hay sin duda una gran diferencia.

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Las ordenanzas de 1852 y 1861 difieren poco de la de 1830; establecen que pueden estudiar y votar por captulos, teniendo siempre antes de hacer modificaciones que consultar el Consejo de Estado. Este sistema de presupuestos, no es sino un detalle de la carrera absorbente de la administracin en ese pas. La doctrina argentina este respecto, es la que prevalece en Inglaterra y en los Estados Unidos, variando en las formas, segn los antecedentes que hemos ya explicado. Separarse de la doctrina francesa en materias de presupuesto, p a r a aceptar el sistema ingls el norte-americano, es sin duda un triunfo para las instituciones a r g e n t i n a s . Puede acontecer que un gasto votado sea insuficiente p a r a llenar el objeto que se tuvo en mira, que mientras el Congreso estuviera en receso, fuese necesario hacer gastos extraordinarios suplementarios. En estos casos los gobiernos podran seguir uno de estos procedimientos: 1. O votarse crditos suplementarios. 2. O votarse crditos extraordinarios. 3. O transferir los crditos votados con un objeto, aquel para el cual los fondos votados no llegaron cubrir los gastos. 4. O crear en el presupuesto partidas con este objeto. En Francia es usado el tercero de estos mtodos. En Espaa y Blgica pueden abrirse er-

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ditos extraordinarios suplementarios, debiendo dar cuenta de ellos al poder legislativo. En la Repblica Argentina, el presidente en acuerdo de ministros puede crear crditos extraordinarios suplementarios. Nuestro presupuesto trae adems la partida de eventuales destinada llenar las deficiencias de otras partidas. El poder ejecutivo deber dar cuenta anualmente del modo y cantidad de fondos empleado*, correspondiendo las comisiones de cuentas de las cmaras, prestarles su sancin. Cmo se verifican los gastos pblicos y cmo se controlan? La regla general adoptada, es la de la legislacin inglesa y de los Estados Unidos, que disponen que no se debe hacer ningn gasto, sin que se haya dado una ley previamente con ese objeto. Todo gasto se decreta con arreglo la ley de presupuesto, una ley especial, en virtud de acuerdo del presidente y todos sus ministros, tratndose de gastos extraordinarios, durante el receso de las cmaras. Cuando el gasto est autorizado por el presupuesto ley especial, el presidente decreta, con la autorizacin del ministro del ramo nicamente; pero interviene en todo gasto el ministro de Hacienda, que decreta el pago. La contadura interviene entonces, y controla y examina si existen las partidas que se ha imputado el gasto, debiendo hacer observaciones, si no hay tales partidas estn ellas agotadas, para evitar la malversacin

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de los fondos. Su oposicin un gasto no es, sin embargo, decisiva; se busca un consejo, pero prevalece la opinin del consejo de ministros. Si la contadura autoriza un pago indebido, son responsables los contadores, pero si el presidente autoriza un gasto contra la decisin de la contadura, l solo es el responsable. En el caso en que la contadura no observa un pago indebido, los contadores responden subsidiariamente con los ministros. La contadura no puede oponerse un crdito extraordinario votado por el poder ejecutivo. Adems de estas funciones, la contadura lleva las cuentas de la administracin por el sistema de partida doble. Las cuentas se cierran anualmente en un balance que se presentar al ministro de Hacienda, para que ste su vez lo enve al Congreso, donde se aprueba y revisa la inversin de los fondos. Tiene tambin todas las atribuciones de un verdadero tribunal de cuentas: y en este carcter, le son presentadas todas las cuentas de las reparticiones de la administracin. En la contadura hay un presidente, dos contadores generales, que con aqul, forman el Tribunal de Cuentas, y varios contadores fiscales. El presidente pasa las cuentas los contadores fiscales, que informan ante el tribunal. Si hay errores en la cuenta, deben ser reparados por los interesados en un plazo de nueve das como mnimum, y treinta como mximum. Si se encuentra que ha habido malversacin de fondos, se obliga .al que rinde la cuenta responder de la falta de

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ellos. La contadura declara la cuenta mala y su resolucin tiene fuerza decisiva. Se hace efectiva por va de apremio por medio de un juicio ordinario: aqulla imposibilita muchas veces la produccin de pruebas completas; por eso se admite el segundo procedimiento, con tal que se deposite la suma demandada. El procurador del tesoro es el encargado de perseguir al reo ante los tribunales. Las resoluciones de la contadura pueden ser revisadas dentro de tres aos, y ella debe hacerlo cuando el vencido en el juicio lo pida. El procurador del tesoro puede tambin pedir la revisin dentro del mismo trmino, menos que se descubra que una cuenta ha sido justificada con documentos falsos, en cuyo caso puede hacerlo en cualquier poca. Dada esa prueba, el delincuente es sometido la justicia criminal.

C A P I T U L O XIII
Obras pblicas. Empresas del Estado. Contratos con particulares. Si la nacin es demandable ante los tribunales. Contiendas administrativas.

El Estado puede construir obras y contratar empresas con diversos objetos, ya para llenar un servicio pblico, ya para procurarse rentas, 6

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para una y otra cosa. Nos ocuparemos slo de las obras, porque las empresas son el resultado de contratos celebrados entre el Estado y los particulares. Se entiende por obra pblica toda obra que sea construida por cuenta del Estado- En toda obra pblica interviene directamente el poder ejecutivo, la contadura en los pagos y el cuerpo de ingenieros civiles militares, segn sea el carcter de ella. Un proyecto de obra pblica es siempre formado por el Departamento de Ingenieros, que, bien examina otro proyecto presentado por el jefe de cualquiera reparticin, en que se indica la conveniencia y necesidad de la obra propuesta, bien forma por s mismo un proyecto primitivo. Preparado el proyecto por el Departamento de Ingenieros, pasa al poder ejecutivo, para que ste lo apruebe rechace: con su aprobacin queda perfeccionado definitivamente. Entonces, debe ser sacado licitacin, haciendo pblica la obra proyectada, para que todos los interesados presenten propuestas detalladas, con expresin del tiempo en que debe terminar la obra, el costo de los materiales, etc. Las propuestas se presentan cerradas; en su apertura interviene necesariamente el escribano de gobierno. Son requisitos para ser contratista: tener capacidad para contratar; no haber tenido antes cuestiones con la administracin, con motivo de otras obras; hacer el depsito del uno por ciento del valor total de la obra.

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Toda obra debe ser sacada licitacin, menos e n los casos siguientes: 1. cuando se requiere una capacidad especial por parte del constructor; 2. cuando sacada licitacin, nadie se present; 3. cuando la obra sea urgente, como una fortificacin en caso de guerra una muralla para detener la avenida de un ro; 4. cuando tenga un carcter reservado, y sea conveniente no darle publicidad, como sucede muchas veces, tratndose de obras militares; y 5. cuando el costo de la obra no pasa de mil pesos fuertes. Efectuada la licitacin, el presidente concluye el contrato con la intervencin del ministro del ramo; pero si la obra no se ha puesto licitacin, debe hacerse el contrato con el acuerdo de todos los ministros; garanta adoptada para hacer ms difcil cualquiera defraudacin del tesoro. Para asegurar el fiel cumplimiento del contrato, se exige que el contratista d una fianza, que debe ser del agrado y satisfaccin del Estado, porque nadie est obligado aceptar un fiador que no presente suficientes garantas. La fianza puede ser rescatada mediante el depsito del 5 % sobre el valor de construccin de la obra. Esta queda, mientras se construye, bajo la fiscalizacin del cuerpo de ingenieros. El Estado puede alterar el plano primitivo durante la construccin, debiendo dar la orden por escrito al constructor y un aumento proporcional al mayor valor y gastos que el nuevo plano ocasione; y en el caso que el nuevo plajio disminuyese la magnitud de la obra, no se le acorda-

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ra reparacin por el dao causado, sino cuando hubiera tenido acopio de materiales para toda la obra y stos hubieran sufrido perjuicios. Los ^materiales comprados por el constructor pueden ser suplidos por otros de propiedad del Estado; cambio que le dara derecho para reclamar una indemnizacin proporcional al perjuicio recibido. Todos estos perjuicios deben ser avaluados por peritos. En cuanto las dificultades que sobre la calidad de los materiales se susciten entre el contratista y el Departamento de Ingenieros, compete ste la resolucin, que es apelable ante dos arbitros, (nombrados por ambas partes) los cuales designarn el tercero en discordia. Si los arbitros no convienen en el nombramiento del tercero, lo debe hacer el juez de seccin. Para recibirse de una obra, se requiere la intervencin del constructor y del ingeniero encargado de recibirla. Si el contratista no concurre, podr solicitarse al juez que le obligue ello, por va de apremio; y si pesar de esta medida, no se presenta, el juez nombrar de oficio un individuo, para que proceda la entrega. Las obras pblicas se pagan, segn su ley especial, en una sola partida al hacerse la entrega, porque no podra convenirse su pago al principio, por partidas parciales, en proporcin * lo que se vaya construyendo, si as se ha estipulado en el contrato. Las entregas parciales que se hacen de las obras, son simplemente provisionales y no definidas; estn sujetas la revisin

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al entregarse toda la obra. Una vez concluida sta, se devuelve el depsito, corriendo los intereses contra el Estado en caso de mora. Los contratos se rescinden por parte del gobierno, en caso de muerte, negligencia, dolo < 5 fraude del contratista; por parte de ste, en los casos siguientes: modificaciones que alteren el valor de la obra en una sexta parte; suspensin de las mismas por ms de tres meses, decretada por el Departamento de Ingenieros; errores de clculo en la formacin del contrato que alteren el costo real de la obra en ms de una sexta parte. La nacin puede construir obras contratar empresas con los particulares, ayudarlos stos por medio de subvenciones con el objeto de que lleven cabo proyectos, cuya realizacin se ligue ms menos directamente con el inters general. En esos casos, pueden surgir dificultades entre el Estado y los particulares y estos conflictos producirse, bien porque los particulares se resisten al cumplimiento de obligaciones contradas, porque la nacin se niegue efectuar prestaciones estipuladas. En la primera hiptesis, todo el mundo admite que la nacin puede demandar los contratistas ante el juez de seccin, de-cuya sentencia podr apelarse ante la Corte Suprema: este tribunal juzga por va de apelacin (artculos 100 y 101). En la segunda, se presenta la debatida cuestin de si la nacin puede ser demandada por los particulares, cuestin resuelta negativamente por la jurisprudencia en la Repblica Argentina y en

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los Estados Unidos. En este ltimo pueblo se sigui la doctrina inglesa, segn la cual, la corona no puede ser demandada, sino mediante un asentimiento. Nuestra Constitucin no es terminante este respecto: en el artculo 100 dice que corresponde la Suprema Corte el conocimiento y decisin de los asuntos en que la nacin sea parte, pero la nacin puede ser parte en calidad de demandante demandada] y entre tanto, nada establece positivamente, de modo que no se puede saber si su espritu es que el Estado puede ser demandado previo acuerdo sin necesidad de l. La Suprema Corte ha sentado esa jurisprudencia en tres casos: en el primero se trataba de dos individuos, que haban entrado como personeros la legin militar, siendo su intencin hacer el servicio militar por el tiempo que durara la campaa que termin en Pavn. Se presentaron demandando al Estado por los daos y perjuicios que se les haban seguido, por haber sido obligados continuar en las ilas por algn tiempo ms del que tuvieron en vista al contraer su obligacin; en el segundo, de una reclamacin entablada por el doctor don Juan Carlos Gmez en representacin de su hermano'don Jos Cndido, que haba sufrido perjuicios en la provincia de Corrientes; y en el ltimo, de pagos indebidos de derechos de aduana efectuados por los seores Rodrguez, Balmaceda y C.a. Todos ellos fueron resueltos uniformemente; las tres demandas fueron rechazadas. (V. Fallos de la S. C, S. 1.a, tom. 2., pg. 36] tom. 6., pg. 159 y tom. 1., pg. 317).

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Antes de examinar los fundamentos de esas sentencias, debemos establecer someramente los recursos que tienen los particulares para exigir del Estado el cumplimiento de sus obligaciones. Si se trata de lesiones intereses individuales, la indemnizacin debe ser pedida por la va administrativa; si la cuestin versa sobre perjuicios inferidos sus derechos, los particulares pueden entablar sus recursos por la va contenciso-administrativa. Difcil es establecer en la prctica la lnea que divide el grupo de cuestiones que corresponden ambas jurisdicciones, aunque en el terreno de los principios la dificultad no existe. Pero dejando un lado esta cuestin delicadsima, lo que nos importa saber es que los actos que implican una violacin de las leyes de la administracin de los contratos celebrados por sta, caen bajo la jurisdiccin contencioso-admisnistrativa; mientras que los que slo atacan intereses, deben ser reparados por la va administrativa. Ahora bien, son suficientes estos medios para llenar las exigencias de equidad y justicia, sin las cuales el orden social sera una quimera? Pienso que considerada la cuestin en abstracto, en su mayor amplitud, la doctrina norte-americana es errnea. El Estado es una entidad de derecho sumamente complicada, que reviste diversos caracteres, segn las mltiples relaciones que tiene con las personas y las cosas. Analizando los variadsimos puntos de contacto existentes entre los individuos y las cosas, vemos que en
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ltimo resultado no son en el fondo ms que transformaciones, derivaciones consecuencias de una relacin capital que abarca todas las otras, el dominio. El Estado tiene varias clases de dominio: el dominio eminente sobre el territotorio, que constituye un rasgo prominente de la soberana, tal punto que, lo nico que les falta las tribus nmades para ser pueblos soberanos, es la propiedad territorial. El descubrimiento de Amrica y su conquista, se han legitimado hasta por los pueblos que permanecan meros espectadores de esa revolucin social, que abra horizontes desconocidos al desenvolvimiento y progreso de la humanidad, en virtud de la carencia de dominio eminente en que, con excepcin del Per y Mjico, se encontraban todas las tribus indgenas del nuevo continente. De este derecho deriva el de legislar sobre la propiedad; de l arrancan los derechos de impuesto y expropiacin por causa de utilidad pblica. Adems de esta clase de propiedad, tiene la nacin el dominio pblico de todos los bienes destinados la utilidad comn de los habitantes en general. Estos dos derechos son propios de la soberana. Pero independientemente del carcter de soberano, el Estado es una persona jurdica, una entidad del derecho civil, que, como tal, puede contratar y obligarse perfectamente. Entonces, si falta sus obligaciones, si se resiste al cumplimiento de actos en que ha intervenido, no como soberano sino como persona civil, puede ser demandado, porque las personas de derecho ci-

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vil, tienen una regla, y sta un rgano, encargado de hacer efectivas las obligaciones que se han impuesto. Entre tanto, y volviendo al punto de partida, creemos que las razones en que la Corte ha apoyado sus decisiones, no tienen ni el vigor, ni los fundamentos capaces de hacer doblegar el espritu ante su evidencia. Dice que es indigno del Estado que un particular pueda llevarlo los tribunales. Este argumento confunde los diversos caracteres que reviste una nacin, borrando la lnea de separacin entre el soberano y la persona jurdica. Por otra parte, si es indigno que un particular demande al Estado, no lo ser que ste vaya pedir justicia un tribunal, sometindose las eventualidades de una condenacin? La Suprema Corte reconoce que el Estado puede ser demandado, con autorizacin del Congreso. Y bien, esa autorizacin puede hacer cambiar la naturaleza del hecho, que sin esa formalidad era agravioso indigno. Aade que, la facultad de juzgar supone la de emplear los medios de hacer obedecer las resoluciones que se dicten; y los tribunales nacionales ningunos tienen eficaces para someter al jefe de la nacin la obediencia de sus mandatos (S. 1.a, tom. i., pg. 317). Y que el artculo 100 de la Constitucin slo se refiere los pleitos en que la nacin es parte demandante. Pero este argumento se aplica tambin al caso en que la nacin preste su acuerdo para ser demandada, porque no tienen los tribunales, en ese caso, medios coercitivos para obli-

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g a r la nacin, si la sentencia le es desfavorable. Como se ve, estas consideraciones son insuficientes para hacer triunfar esta doctrina; y pesar del respeto que la ilustracin de ese cuerpo merece, hay que confesar que poda haber aducido otras de mayor peso. Felizmente, este sistema, que expone los particulares verse defraudados en sus derechos, est atenuado en la prctica, porque los tribunales contencioso-administrativos pueden estar ms menos desligados de la administracin. En Francia, la centralizacin administrativa ha ahogado todas las libertades; la administracin es juez y parte en esta clase de asuntos, cuya resolucin se encomienda en ltima instancia al Consejo de Estado; lo que, si bien se comprende cuando se trata de lesiones inferidas los intereses de los particulares, por una reparticin, porque su reparacin debe ser pedida las reparticiones superiores, hasta llegar al presidente, jefe de todas, no se puede sostener respecto de los agravios ataques los derechos individuales, que caen bajo la jurisdiccin contencioso-administrativa. Pero en Norte Amrica y en la Repblica Argentina no se ha implantado la centralizacin francesa. En los Estados Unidos, existe con ese objeto la Corte de Reclamos y aqu los tribunales nacionales. Es verdad que esta atenuacin carece de la solidez que tendra, si estuviera basada en clusulas constitucionales, porque entonces no estara expuesta ser derogada por cualquier

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ley; pero al menos los particulares no estn al arbitrio de la administracin, que si puede obligarlos al cumplimiento de sus obligaciones, debe tambin cumplir con las que por el rgano de sus representantes se ha impuesto. Ya que se ha aceptado que el gobierno nacional slo puede ser demandado con su consentimiento, lo mejor habra sido establecer en la Constitucin expresamente, que los particulares podran llevarlo juicio siempre, suponiendo, de una vez por todas, que el Estado, como persona soberana, se somete ser juzgado en calidad de persona civil por los tribunales nacionales, sin necesidad de estar pidindole diariamente su acuerdo con ese objeto. Puede verse, fuera de las sentencias de la Corte ya citadas, la contenida en la S. 2. a , tom. 6., pg. 347, en la que se establece que es un principio reconocido que el gobierno nacional no puede ser demandado, ni ninguna de las oficinas que de l dependan, sin su consentimiento, y en la que se hace referencia una demanda entablada por don Manuel Ocampo contra la aduana del Rosario.

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CAPITULO XIV
EXPROPIACIN 1 FORZOSA POR CAUSA DE UTILIDAD PBLICA:

Propiedades particulares. Propiedades municipales. Propiedades provinciales. Calificacin. Indemnizacin. Procedimiento.

La expropiacin puede ser considerada bajo dos puntos de vista: 1. En cuanto es una operacin administrativa. 2. Como facultad de Estado. En el primer caso, es el simple hecho de la traslacin de la propiedad de un bien del dominio particular, a dominio pblico. En el segundo, tiene su fundamento, en el dominio eminente de que goza el Estado. El derecho de expropiacin, como una consecuencia del dominio eminente, no es admitido sin contradicciones. Hay naciones que no lo han aceptado, y las que lo han consignado, varan entre s, en la enumeracin de los casos en que puede tener lugar. Pero ordinariamente los pueblos que lo aceptan, lo restringen al caso de necesidad pblica. Otros establecen que puede l tambin tener lugar por causas de utilidad pblica. En general, slo pueden ser objeto dla expropiacin los bienes inmuebles, pero esto no obsta que puedan ser tambin expropiados los muebles.

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Los romanos aceptaban la expropiacin hasta sobre cosas incorpreas, como las servidumbres, etctera; la regla general es que el Estado tiene derecho expropiar, por razones de necesidad utilidad pblica. Lo que nos corresponde estudiar en el presente captulo son las formalidades y procedimientos observarse en estos casos. La expropiacin no puede llevarse cabo, dice la ley, sin previa indemnizacin. La indemnizacin comprende: 1. El precio de la cosa bien expropiado. 2. Los perjuicios que se irrogan. 3. El deterioro que experimenta la cosa en su parte permanente. Es necesario, sin embargo, aclarar lo que debe entenderse por precio en el primer caso, y por perjuicio en el segundo. Un bien puede cambiar de valor por el solo hecho de proyectarse una obra, aumentar una vez que sta ha empezado ponerse en ejecucin y finalmente, ser diverso una vez terminada. As, por ejemplo, diferente ser el valor de un t e r r e n o . antes de proyectar un ferrocarril que lo atraviese, al que tena antes que el tal proyecto se hiciera, como ser diverso el valor que tendr cuando l empiece ponerse en obra cuando haya sido terminado. Ahora bien, se pregunta: Cul sera el precio que debe tenerse en cuenta para hacer la expropiacin? El primitivo el ltimo de ellos? La ley argentina, como la prctica aceptada,

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determina que debe estimarse el valor de la cosa antes que la obra hubiera sido proyectada. Qu debe comprenderse por perjuicios? El valor real que la cosa hubiere adquirido por el trabajo artificial del hombre. Podra preguntarse, si pueden ser expropiadas las propiedades pertenecientes las provincias y municipios? Hay que repetir aqu una distincin de que ya se ha hablado; las provincias tienen,, como la nacin, un dominio en su calidad de soberanas, en virtud del cual gozan de la facultad de expropiar las propiedades particulares; pero al mismo tiempo poseen, en calidad de personas jurdicas, propiedades de derecho civil, que puede expropiar la nacin, aunque no tenga la misma facultad respecto de los bienes que les pertenecen en cuanto son entidades soberanas. Con mayor razn podemos decir lo mismo, respecto de los bienes municipales que son perfectamente expropiables. Procedimiento.La Constitucin Nacional establece que nadie puede ser privado de su propiedad, sino en virtud de ley sentencia fundada en ley, y previa una justa indemnizacin (artculo 17) correspondiendo al Congreso declarar la utilidad pblica, que legitime la expropiacin. Pueden los particulares resistir esta declaracin? Examinemos el procedimiento francs en sus relaciones con el argentino, y veremos qu solucin se da la pregunta anterior en ambos. En Francia, la utilidad pblica puede ser de-

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clarada por el Consejo de Estado directamente^ por el cuerpo legislativo, que lo hace incidentalmente, porque casi todos los actos en que procede la expropiacin, son contratos en que interviene el poder legislativo para acordar negar fondos la administracin Pero el Consejo de Estado puede muchas veces librarse del control del poder legislativo, declar a n d o por s y ante s la necesidad de la expropiacin. Tanto sus declaraciones, como las que eman a n del cuerpo legislativo, pueden ser impugnadas en Francia en tres casos; aqu en uno solo. El derecho francs, tan minucioso en la materia, establece lo siguiente: declarada la utilidad por la autoridad competente, los prefectos estudian los detalles de la ley, determinan su aplicacin tal cual propiedad privada, y, en consecuencia, deciden la cesibilidad de ella. Esta re-, solucin puede ser atacada por el que se crea perjudicado, lo mismo que las que establecieron la utilidad pblica. El particular tiene dos vas: 6 se dirige ante el Consejo de Estado, alegando razones de conveniencia pblica y particular la vez, por la va contencioso-administrativa, y en este caso se le hace justicia, si se demuestra que h a y mayores ventajas en que se expropie otro terreno, por ejemplo; bien ataca la resolucin que declar un proyecto conveniente y de importantes resultados para la prosperidad general, y su oposicin se ventila ante los tribunales ordinarios. Todo individuo puede echar mano de estos dos medios de defensa sucesivamente:

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vencido en la oposicin que dedujo contra la resolucin que estableci ia utilidad pblica de una obra, est facultado para defenderse en seguida contra la decisin del prefecto. Si sucumbe en ambos litigios, puede establecer pleito sobre el quantum de la indemnizacin, ante un jurado especial que representa los particulares y la administracin. En la Repblica Argentina no es atacable la ley que versa sobre la utilidad pblica, como lo ha decidido terminantemente la Suprema Corte Nacional en uno de sus muchos fallos sobre cuestiones de este gnero (S. 1.a, tom. 6. pg. 67), ni tampoco la decisin sobre la cesibilidad, cuya declaracin compete al poder ejecutivo. Pero puede reclamarse sobre el monto de la indemnizacin acordada, ante los jueces ordinarios. Cul de estas organizaciones es mejor? Las leyes han tomado muchas precauciones para garantir la propiedad particular, impedir las confiscaciones y restringir en lo posible las expropiaciones, indemnizando, en los casos en que son necesarias, de la manera ms amplia los dueos de los objetos expropiados. El alto tribunal - que nos hemos referido antes, ha declarado que, aunque necesaria, la expropiacin es odiosa, y en caso de duda sobre el avalo de la indemnizacin, debe favorecerse al expropiado, (S. 2. a , tom. 6., pg. 254). Ahora bien, hemos visto que en Francia se ha facilitado la declaracin de utilidad pblica, que puede ser hecha por el Consejo de Estado y por el poder ejecutivo y era natural

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que se adoptasen muchas precauciones contra los abusos, posibles siempre. Aqu, por el contrario, se ha dificultado esa declaracin, que el poder ejecutivo nunca podra hacer; por lo tanto, se necesitan menos medidas tendentes amparar los particulares, y por consiguiente, es difcil decir en absoluto cul de los sistemas sea mejor. El Estado es el que fija el quantum de la indemnizacin y no los particulares, porque el contrato no se efecta entre individuos de igual esfera; la iniciativa en esa determinacin corresponde al Estado. Pero los que van ser expropiados, tienen el derecho de apelar de esa resolucin ante los tribunales ordinarios, si no se conforman con un dictamen pericial- Estos juicios se concluyen, oda previamente la opinin de peritos, y su tramitacin es sumaria y verbal. (Serie 1.a, tom. 7., pgs. 187 y 193 de los fallos de la Suprema Corte). Si un tercero, en calidad de propietario acreedor hipotecario tercia en el debate, su intervencin no interrumpe el curso de la expropiacin ni el juicio. Lo mismo da indemnizar un particular que otro; slo se modificaran los resultados del juicio en cuanto la persona que recibiera la indemnizacin. Las costas de este juicio son pagadas por el particular por el Estado, por ambos, cada uno por mitad. Lo primero sucede cuando los tribunales declaran que el precio reclamado por el propietario es exorbitante; lo segundo, si deciden que el ofrecido por el Estado es pequeo; y lo

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ltimo, cuando el Estado ha ofrecido menos de lo que se deba dar, y ei expropiado ha pedido ms de lo que tena derecho exigir. En el caso en que una compaa sociedad annima contrata la construccin de una obra de utilidad pblica, los concesionarios se sustituyen al Estado en sus derechos y obligaciones. Las provincias, por ltimo, pueden expropiar los bienes privados, concurrentemente con la nacin.

C A P I T U L O XV
Inmigracin y colonizacin. Territorios y poblaciones de los indios brbaros. T i e r r a s de propiedad nacional. Correos.

Estudiaremos por ahora la inmigracin, en cuanto se relaciona con el derecho administrativo, prescindiendo de las ventajas que produce para todo pas un aumento de poblacin, conveniencias que son ms considerables, cuando existe una desproporcin considerable entre el territorio y la masa de los habitantes. Los sistemas de inmigracin puestos en juego por casi todas las naciones del nuevo mundo, son varios: el primero es el de inmigracin espon-

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t n e a , l a que concurren los gobiernos facilitando la adquisicin de la propiedad territorial, sistema seguido por Norte Amrica y las colonias inglesas; el segundo es el de inmigracin puramente espontnea ocasional; el tercero consiste en la provocacin, por medios artificiales, de la inmigracin, tal como la que se produce cuando los gobiernos impulsan corrientes de inmigracin; y el cuarto es el que tiene lugar cuando los gobiernos contratan la venida de extranjeros un pas dado. En la Repblica Argentina se ha adoptado un sistema mixto; acptase la espontnea, y se protege al inmigrante, colocndolo en colonias fundadas por la ley bajo su patrocinio. Ante todo, qu se entiende por la palabra inmigrante en el lenguaje legal? En un sentido general y econmico, es todo extranjero que se incorpora otro pas. En el sentido de la ley, es todo extranjero, menor de 60 aos, que sea artesano, jornalero, industrial, agricultor maestro, que viene la Repblica conducido por medio de buques propsito, en los que ocup'a pasajes de 2. a 3. a clase, pagados por la nacin por empresas colonizadoras, las provincias, bien por l mismo. La ley lo protege, acordndole los siguientes privilegios: al llegar tierra, la nacin costea su desembarque y alojamiento durante cinco das; pero si llega enfermo, si contrae alguna enfermedad en ese perodo de tiempo, puede seguir viviendo en el mismo hotel de inmigran-

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tes gratuitamente. Tiene derecho pedir una colocacin; es trasladado, sin tener que gastar nada, cualquier punto del territorio, siendo libre de derechos de aduana la conduccin de su equipaje y herramientas. Con este objeto existen establecimientos especiales, en los que puede continuar residiendo, aunque est sano, si no encuentra colocacin, con la condicin de pagar cincuenta centavos por da y veinticinco cada nio. Se le busca colocacin al inmigrante y la administracin interviene en los contratos que l celebre. El que quiera dirigirse una de las provincias del interior, tiene derecho ser alojado en el lugar de su destino por el trmino de diez das; pero si pretende ir otro pas, no tiene derecho exigir nada. Los agentes de inmigracin pueden contratar buques especialmente; bien, y esto es lo ms comn, convenir la conduccin de inmigrantes en buques que al mismo tiempo transportan carga y pasajeros. Estos buques son privilegiados y estn subordinados reglas de polica. El derecho de que gozan, conocido bajo la denominacin de privilegio de paquete, tiene por objeto acelerar las operaciones de carga y descarga. Al lado de esta concesin, la ley los somete una inspeccin y vigilancia, por parte de las autoridades martimas, que deben velar por la higiene impedir la conduccin de dementes, mendigos, presidiarios y de todos los individuos que puedan ser un peligro para la felicidad y seguridad del Estado.

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H a y dos grupos de autoridades creadas para proteger y fomentar la inmigracin: en la primera categora entran los funcionarios encargados de impulsar la inmigracin; enla segunda, los agentes protectores de la inmigracin, dividindose stos en una administracin central y varias locales. Los de la primera, son los agentes de inmigracin nombrados por el poder ejecutivo, que deben residir en el lugar que han sido destinados, sucesivamente en los puntos que les indicase el ejecutivo el departamento central de inmigracin. Su misin es hacer una propaganda activa por medio de publicaciones, etctera, dar gratuitamente informes sobre el pas, todo el que los solicite, sobre salarios, condiciones, etc.; expedir certificados de buena conducta en favor de los que deseen venir, contratar los transportes, vigilar el cumplimiento de estos contratos, pedir los capitanes de buque listas de los inmigrantes, pagar los pasajes y presentar memorias anuales al departamento central, manteniendo con ste una activa correspondencia. Estas funciones pueden ser desempeadas, no slo por los cnsules generales, sino tambin por los agentes especiales. Los de la segunda categora, se subdividen, como hemos dicho, en un departamento general y en comisiones de inmigracin locales. El primero tiene estas atribuciones: debe estar en comunicacin con los agentes en el extranjero, proyecta reglamentaciones, celebra contratos con empresas de navegacin, dirige y provee la

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colocacin de los inmigrantes; los protege ante los tribunales cuando se trata del contrato de locacin de servicios en que h a intervenido; conserva registro en que se anotan los nombres y colocacin de los inmigrantes y redacta una memoria anual. Los comisiones locales tienen funciones anlogas, rinden cuenta de la inversin de los fondos presentan informes anuales, sobre los'que redacta el departamento la memoria general. En los puntos en que la inmigracin tiene ciertas proporciones, existen oficinas especiales de trabajo colocacin, que son independientes de las comisiones locales; en los otros, esas oficinas estn al cargo de dichas comisiones. Se han establecido con el objeto de que atiendan los pedidos que se les haga, proporcionen los inmigrantes colocaciones, con arreglo esos pedidos, intervengan en los contratos de locacin de servicios y anoten todas estas circunstancias en los registros. As como hemos dividido en dos grupos las autoridades creadas con este objeto, debemos hacer una divisin relativa los fondos destinados llenar estos servicios: fondos del departamento central y fondos de las comisiones locales. La fuente de los primeros es formada por las partidas del presupuesto de la nacin por las sumas que debe entregar la Oficina de Tierras y Colonias; por las multas que en caso de infraccin se imponen los buques, cuyo pago estn afectados los cascos de stos; y por ltimo,

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por las cuotas pagadas por los inmigrantes que r e s i d e n ms tiempo que el sealado en los hoteles de inmigracin. T o d a s estas entradas se destinan al pago de pasajes, alojamientos, transportes dentro de la Repblica, etc. L o s fondos de las comisiones locales, tienen por origen las suscripciones de las provincias de los particulares, y los donativos extraordinarios que tanto aqullas como stas hagan. Su destino es auxiliar los inmigrantes y atender los gastos que sus dems funciones demanden. Colonizacin.Segn la participacin que la administracin nacional tiene en el establecimiento de las colonias, stas se dividen en nacionales, establecidas por la nacin y protegidas por ella; las ltimas se subdividen en dos clases, son fundadas por los particulares las provincias. La ley especial determina que los territorios nacionales deben ser divididos en secciones de veinte kilmetros por lado, de cada una de las cuales se separa una fraccin destinada la poblacin urbana, al ejido del pueblo, y la otra se dedica al establecimiento de chacras. Cada seccin se divide en cuatrocientos lotes de cien hectreas, de las cuales se forman cuatro lotes para el pueblo, que se establecer en el centro de la seccin, siempre que los accidentes del terreno no indicaren otra situacin ms ventajosa, y setenta y seis para el ejido de la poblacin (artculos 65 69 de la ley de inmigracin de 6 de
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Octubre de 1876). Mientras sta no se extiende, el ejido se dedica al pastoreo y establecimiento de bosques que los colonos podrn utilizar, pagando cierta suma la caja municipal. Las manzanas que componen el pueblo, se fraccionan en solares. De modo que, con arreglo la ley de colonizacin, trescientos veinte lotes se dedican colonias, los cuales son repartidos, dando cada familia un lote, como despus veremos. Todos los territorios nacionales destinados colonias, sern divididos en dicha forma; debiendo preferirse los cercanos poblaciones ya existentes- Esos terrenos podrn ser entregados de dos modos: por series continuas alternadas; el primer sistema aglomera la poblacin en ciertos centros; el segundo, da mayor valor las tierras que quedan perteneciendo al Estado, y es el adoptado expresamente por ley. Los terrenos nacionales no colonizados, son destinados uno de estos tres objetos: colonias fundadas por particulares; reducciones de indios cristianos aglomerados en misiones recibiendo cada familia un lote de cien hectreas; y pastoreo, en cuyo caso no se enajenan, sino que se arriendan los territorios, bajo la condicin de caducar el arrendamiento, si la autoridad quiere despus dedicarlos colonias. El reparto de las tierras entre colonias se verifica as: un colono puede adquirir hasta cuatro lotes, teniendo los primeros colonos el privilegio de elegirlos. Los primeros cien colonos tienen derecho un lote gratis, fuera de los que pueden

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comprar bajo esta condicin: ser agricultores y jefes de familia. Los otros lotes se venden plazos de diez aos, que empiezan correr desde el fin del primer ao, debiendo abonarse el pago de la primera anualidad al fin del segundo ao, y al precio de doscientos pesos fuertes cada uno. Estas condiciones son, como se ve, muy cmodas y equitativas. Esos lotes se venden, porque con la donacin de todos no se conseguira que los poblaran individuos consagrados por virtud y con decisin al trabajo. Las donaciones atraen un enjambre de personas intiles, seducidas por halageas perspectivas, una multitud de especuladores que desean adquirir terrenos, en la seguridad de ganar con el mayor valor, que tengan despus, en consecuencia del trabajo de los verdaderos colonos; lo que es un inconveniente y bastara por s para inutilizar los esfuerzos de la nacin y de los particulares en el sentido del engrandecimiento y progreso de los territorios del Estado. Por eso es que todos los pueblos colonizadores desechan actualmente el sistema de las donaciones, con excepcin del caso en que sirven de estmulo para atraer los primeros colonos. El antiguo sistema espaol se apartaba de estos propsitos: la regla era la donacin. Los privilegios de los colonos consisten, como hemos dicho antes, en ser conducidos desde su pas hasta la Repblica, transportados gratuitamente dentro del pas, pudiendo introducir sus herramientas y equipajes libres de todo derecho. En las colonias se les proporciona, adems, he-

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rramientas, bestias de labor, semillas y vveres durante un ao. Esto se les suministra en calidad de anticipos, no pudiendo exceder de la cantidad de mil pesos fuertes por cada colono, los que sern reembolsados en cinco anualidades, que principiarn pagarse al terminar el tercer ao (art. 88 de la ley citada). De modo que e] reembolso ser hecho dentro del plazo de ocho aos y en diez el pago de los lotes de tierra. No se puede menos de reconocer que estas condiciones son ventajossimas para los inmigrantes. Los lotes vendidos donados quedan especialmente afectados al pago de su precio y de los adelantos hechos los colonos (art. 94). El comisario nacional, encargado de repartir vveres y semillas, preside la organizacin de las colonias, y tiene que atender los servicios de utilidad pblica. Es, en una palabra, la autoridad superior militar y poltica de la seccin. Establecidas que sean cincuenta familias, los colonos nombrarn de entre ellos un juez de paz y cinco municipales; y los mayores de dieciocho aos se organizarn en guardia urbana bajo las rdenes del comisario, suministrndoles el poder ejecutivo el armamento y municiones necesarias (artculos 119 y 120). Los primeros colonos estn exentos, por ltimo, de todo pago de contribucin directa nacional por diez aos. Las provincias pueden fundar colonias bajo la proteccin del gobierno nacional; pero es claro que tambin pueden hacerlo por s mismas. El gobierno federal las auxilia, transportando gra-

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tuitamente hasta el punto de su destino las familias que quieran dirigirse esas colonias, y contribuyendo con la cantidad de doscientos pesos los gastos de instalacin de cada una de las cien primeras familias, que sern devueltos, como ya lo hemos visto, quedando cargo del gobierno provincial respectivo su percepcin y devolucin. Los repartos son hechos por funcionarios nacionales en este caso tambin; pero el nombramiento de las autoridades polticas corresponde los gobiernos provinciales (artculos 121 126, ley citada). Los particulares que propongan terrenos para poblar, presentarn en la Oficina^de Tierras el plano y los contratos que quieran hacer con los colonos; y en caso de ser aceptables, se les enviar gratis el nmero de familias que fuese necesario, siendo responsables por el adelanto del pasaje del exteriora! pas, cuyo efecto quedan hipotecados los terrenos. Responden de las transgresiones las leyes sobre la materia, que sern reprimidas con cuotas pecuniarias, cuyo pago quedan hipotecados los territorios particulares colonizados. Si una empresa coloniza las tierras nacionales ya mensuradas, slo se le puede entregar una seccin: la empresa tiene que dar a l a s primeras familias medio lote, por lo menos, y est obligada introducir en dos aos 140 familias, proporcionndoles vveres, etc., en condiciones de pago cmodas. Si el territorio no est mensurado, se le puede entregar hasta el equivalente

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de dos secciones, obligndose introducir en e. mismo trmino doscientas cuarenta familias. Ser penada con multa en caso de infraccin, cuyo efecto debe dar una fianza por valor de cuatro mil pesos fuertes, sin perjuicio de la caducidad del contrato de concesin en los casos que hubiese lugar (art. 98). Las oficinas centrales de tierras y colonias tienen estas atribuciones: llevar un libro de registro de leyes y decretos; registrar las ventas y contratos, donaciones, etc.; vigilar el cumplimiento de stos; formar estadsticas; presentar memorias anuales, etc. Con este objeto se crea un fondo especial, cuyas fuentes son: la venta y arrendamiento de los lotes rurales; la mitad del precio de venta de los solares de los pueblos; el arrendamiento de tierras de pastoreo, bosques, vias, etc., de los territorios nacionales; las multas, los pagos que hacen los colonos y las cantidades que en el presupuesto se han consignado especialmente. Correos-Su organizacin compete al gobierno nacional, porque los servicios que estn destinados llenar afectan ms el inters genera. que el particular: son uno de los medios ms poderosos para fomentar la unidad nacional, que es uno de los puntos primordiales que tiene en mira la Constitucin. Pero, fuera de esto, comprometen intereses internacionales, y en esta virtud la tendencia moderna es unlversalizarlos y uniformarlos en todos los pueblos. Esto no obsta que las provincias, en casos

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excepcionales, establezcan lneas de correos provisionalmente entre puntos en que no los hubiera establecido todava la nacin; pero una vez que sta los funde, las provincias podrn slo exigir una indemnizacin por los gastos que hayan hecho. Los deberes que ese servicio impone son relativos las administraciones de correos 6 los particulares. Los primeros son los siguientes: recibir las cartas, circulares, etc.; expedirlas, custodiarlas, repartirlas, guardando el ms estricto secreto sobre la correspondencia, ya se trate de cartas de tarjetas postales. An ms: les es prohibido manifestar terceras personas quines suelen comunicarse con frecuencia, bajo penas severas, fuera de ciertos casos, de que hemos hablado al tratar de la inviolabilidad de la correspondencia fl) En virtud del monopolio que ejerce el correo, les est prohibido los particulares hacer circular privadamente correspondencia; deben pagar una retribucin por cada carta impreso, con arreglo la tasa de la ley, que puede ser mayor menor, con tal que no exceda el mximum fijado por la liga de Berna. Ese impuesto vara segn las categoras en que est dividida la correspondencia: 1. Cartas tarjetas postales; 2. Peridicos impresos no encuadernados;
U) Vase, tomo I de este Curso, pgina. \59.(El Editor).

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3. Libros impresos encuadernados, entre los cuales se comprenden los papeles de msica, retratos, grabados, etc. La regla del monopolio admite estas excepciones: 1. Puede ser enviada una carta por un mensajero especial; 2. Cuando no existe una administracin puede ir fuera de las valijas, con tal que sean timbradas; 3. Y respecto de las cartas, circulares, conocimientos, etc., abiertas, que los viajeros llevan en sus faltriqueras. Las cartas, su vez, se clasifican en cuatro categoras, segn la tasa del impuesto. L Cartas ordinarias; 2. cartas remitidas por postas; 3. cartas por expresos; 4. cartas certificadas. Las primeras se depositan y entregan, segn el uso sin formas determinadas; las segundas se mandan la administracin, que las enva de posta en posta para ser entregadas un individuo cuya residencia sea incierta que no se conozca punto fijo la altura en que se encuentra en un viaje; las terceras son las de carcter urgente, que se entregan en el lugar de su destino por empleados especiales, apenas llegan las valijas; y las ltimas, imponen la administracin la obligacin de probar al expeditor que las cartas han sido entregadas, prueba que se suministra por la firma que los destinatarios ponen en las envolturas de stas.

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La correspondencia se trasmite por medio de buques: slo estn obligados llevarla los que t e n g a n bandera nacional los que gocen de los privilegios de paquetes, que nos hemos referido a n t e s . Estos servicios deben ser compensados, salvo convencin en contrario, que un buque est subvencionado por un gobierno extranjero. La administracin de correos contrata con los buques la trasmisin de la correspondencia; pero pueden sobrevenir conflictos con este motivo, los que se resuelven por arbitros. La correspondencia ser entregada domicilio si tuviere direccin; falta de ella, se colocan avisos en la administracin en peridicos especiales y se e n t r e g a n en ella. Los certificados no se entregan domicilio; la administracin debe avisar los interesados, que deben pasar recogerlos por s por personas competentemente autorizadas. Se consideran cartas rezagadas las que, no teniendo direccin tenindola ininteligible, siendo remitidas personas muertas, sin que los herederos las reclamen; no teniendo franqueo suficiente, siendo rechazada por los destinatarios, permanecieran por espacio de tres meses en la oficina de correos. En estos casos, se procede su apertura, ante el escribano de gobierno, con el objeto de ser recogidas las letras, documentos, retratos, etc., objetos de valor que sern vendidos, depositndose su importe por espacio de cuatro aos disposicin de los propietarios,

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en cuya poca ingresarn las rentas generales de correos. La Repblica Argentina se ha adherido la liga postal de Berna de 1874, perfeccionada por el tratado de Pars de 1878, los que han determinado, si no la uniformidad, por lo menos el mximum que debe percibirse como impuestos; y esto reporta la gran ventaja de que, pagado u n a vez el franqueo, la carta circula sin recargo alguno por todas las naciones que se adhirieron la liga. Se establecieron reglas generales de administracin, y se cre en Suiza la Oficina de Unin Internacional, bajo la alta direccin de la administracin general de correos de dicho pas y sostenida por las mismas naciones, determinando que de cinco en cinco aos se celebraran congresos, con objeto de adoptar modificaciones al tratado de Pars. P a r a concluir, diremos que las administraciones tienen su cargo la expedicin de giros postales, lo que se realiza comprando y vendiendo letras por valor que no baje de un peso fuerte, ni exceda de veinte, las que sern satisfechas en otras administraciones. Su objeto es facilitar la trasmisin de los impresos y cartas.

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C A P I T U L O XVI

INSTRUCCIN PBLICA.

Papel del gobierno nacional en su rgimen: Instruccin primaria. Secundaria, Superior.

La Constitucin argentina habla e n t r e s artculos de la instruccin pblica. En el artculo 5. dice que el gobierno federal garante cada provincia el goce y el ejercicio de sus instituciones, bajo de ciertas condiciones, entre las cuales se encuentra el desarrollo y fomento de la educacin primaria. En el artculo 67, inciso 16, enumera entre las atribuciones del Congreso Nacional, la facultad de proveer lo conducente la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de las provincias y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria. Y por ltimo, en el artculo 14 garante todos los habitantes de la nacin el derecho de ensear y aprender, estableciendo, en consecuencia, la libertad de enseanza (*>. Cmo se concilian las dos primeras disposiciones? Podra sostenerse prima facie, que hay entre ellas contradiccin, pero esta impresin desaparece cuando se examina bien el punto. Es un hecho que en la Repblica era absolutamente
(1) Vase, tomo I de cse Curso, Captulo Vil.(El Editor).

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indispensable levantar el espritu del pueblo, difundiendo las luces, en la poca en que fu dictada la Constitucin; como es un hecho tambin que esa necesidad subsiste, puesto que an en la provincia de Buenos Aires, pesar de serla ms adelantada y la que se ha preocupado ms de la instruccin, no reciben educacin tres cuartas partes de los nios. Y esta desventajosa situacin, es an ms notable en las provincias, por dos motivos: las provincias cuentan con menos recursos y la poblacin est en ellas menos aglomerada que en Buenos Aires. Buenos Aires, sin contar la capital, tiene setenta centros de poblacin, varios de los cuales encierran ms habitantes que la mayor parte de las capitales de provincia, si se excepta Crdoba. La educacin puede fomentarse de varios modos: por la sociedad, lo que es posible en un pas culto y rico; por la sociedad auxiliada por el Estado, simplemente por el Estado. Lo primero no se realiza entre nosotros; no somos ni bastante ilustrados, ni bastante ricos. Era, pues, necesario que la nacin contribuyera por los medios su alcance; y la Constitucin confiere simultneamente esta atribucin al Estado general y los Estados provinciales. El Congreso slo tiene derecho para dictar reglamentos generales, aplicables nicamente los establecimientos que la nacin funda y costea. De otro modo, violara directamente la libertad de enseanza. Debe, adems, ejercer dicha facultad sin trabar ni impedir que las pro-

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vincias hagan prcticas las atribuciones que conc u r r e n t e m e n t e con l tienen este respecto, p o r q u e es un principio que las provincias gozan d e los derechos garantidos por la Constitucin, (art. 5.). Los establecimientos de educacin que la nacin ha creado son stos: 1. la Universidad de Crdoba, compuesta de la Facultad de Derecho, Medicina y Ciencias Exactas, y una Facultad de H u m a n i d a d e s rudimentaria. Existen Facultades de Derecho en Tucumn y E n t r e Ros, donde estn anexados al Colegio del Uruguay, etc.; 2. los Colegios de Humanidades, las Escuelas Normales. L a nacin funda y costea colegios, bien ayud a las provincias, por medio de subvenciones, si lo solicitan, con tal que cumplan con el artculo 5. y que los vecindarios cooperen por su accin directa al sostenimiento y difusin de la ens e a n z a primaria. Tal es lo establecido por la ley de subvenciones de la nacin, por cuyo medio, influye la autoridad nacional p a r a que todas l a s provincias lleguen, en punto la educacin general del pueblo, establecer el sistema que los norte-americanos llaman de educacin comn* E n t r e este sistema y el de la educacin establecida por el Estado hay no poca diferencia. La iniciativa, la responsabilidad y el gobierno corresponden, bajo el primer sistema, los padres de familia de cada circunscripcin escolar, constituida en entidad jurdica con funciones y capa-

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cidad civil y administrativa reconocidos por la ley. Bajo el segundo sistema, los nios son pupilos de la escuela, los padres pupilos del gobierno, los municipios educacionales, pupilos del Estado; y aunque con menos grosera que en Esparta, el papel capital de la familia, queda destruido por el imperio social y absorto en l. Un buen sistema de educacin comn es complementado por un plan de rentas especiales y seguras, que libre las escuelas de las oscilaciones que sobre el erario pblico suelen producir las novedades, las negligencias y los desacuerdos de los poderes pblicos. La adopcin de este rgimen afianzara esperanzas muy lisonjeras si el principio que lo inspira hubiera sido, fuese hoy mismo, conscientemente aplicado en toda su extensin. Infortunadamente esto no sucede. Tiene el Estado funciones que le son inherentes, y que, por lo tanto, determinan atribuciones permanentes, inseparables de su esencia como un atributo necesario; pero suele ejercitar otras que no le cuadran, sino por accidentes pasajeros, y que-consiguientemente tan slo envuelven facultades limitadas y temporales. A esta segunda categora pertenece su intervencin en la enseanza. El papel del Estado en materia de enseanza es puramente subsidiario. En ciertos grados de cultura, embrionarios subalternos, lo legitima la necesidad; pero conviene arreglarlo de suerte que no degenere en permanente y opresor. La enseanza pertenece al radio de la accin libre de la sociedad. La libertad de enseanza, ga-

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rantizada por el artculo 14 de la Constitucin, ser un engao, mientras sea entendida de otra manera; y que es mal entendida, lo prueban algunas disposiciones de la Constitucin misma, como aquella que confiere al Congreso la facultad de dictar programas de enseanza, pasando los cuerpos polticos una funcin que naturalmente incumbe los centros cientficos de la nacin; y la par que esas disposiciones de regla de la gratuidad de la enseanza, falsa y contradictoria con el rgimen de la educacin comn en cuanto afecte la instruccin primara, y perniciosa en sumo grado, respecto de la enseanza, superior, por cuanto envuelve una extorsin financiera que grava al pueblo en favor de pocos privilegiados, y anula en el dominio de las cosas positivas, la libertad de enseanza, an considerada bajo el punto de vista mezquino prevalente en casi toda Europa continental hoy da, haciendo imposible la competencia de las escuelas y facultades libres, con las escuelas y facultades del Estado. Que el sistema de la educacin comn no constituye el desidertum ms elevado de las naciones en esta materia, parcenos cosa obvia, sobre todo cuando en sociedades complicadas por la coexistencia de familia, de diversas profesiones religiosas, se advierte la impotencia de la escuela para cooperar la obra sustancial de la educacin moral. No obstante, es rgimen transitorio que conduce la organizacin natural de la enseanza.

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Respecto de los Colegios y Facultades, los errores constitucionales y legislativos son ms crasos. La libertad, en la esfera de la enseanza superior, no ha encontrado hasta hoy ni an un elemento rudimentario que la apoye y la desenvuelva. Entre tanto, es necesario decidirse por uno de los extremos de esta alternativa, si ha de prevalecer en la Repblica Argentina la poltica absorbente y centralista de los antiguos, la poltica que asegura las sociedades un rgimen de libertad, es decir, condiciones de desarrollo natural y actividad.

APNDICE A
(COMPLEMENTARIO D E L CAPTULO V I , TERCERA PARTE)

La Capital (1)

Se pregunta si una repblica federativa puede ser organizada sin tener una capital permanente. H a y quien responde que s, y arguye con el ejemplo de Suiza. T o d o lo que de este dato puede, procediendo lgicamente, deducirse, es que determinadas y especialsimas circunstancias concretas son capaces de modificar las reglas generales envueltas en la doctrina federalista. Si el federalismo es una teora de gobierno, es decir, si contiene principios absolutos que le explican, importa, para resolver con acierto el problema constitucional planteado, determinar si implica no implica la necesidad de una capital. Si la resolucin es afirmativa, u n ejemplo no basta para destruirla. Aadimos que debe ser afirmativa si se discurre con exactitud. El federalismo es una doctrina. Consiste en la subdivisin del gobierno por el reconocimiento del papel funcional que corresponde cada ncleo de sobera(1) El Argentino, Junio 9 de 1874,

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na, esto es, cada centro especifico de intereses y de relaciones. Sigese de aqu, que la fraccin del gobierno revestida con encargo de dirigir los intereses generales, prescindiendo de lo que tengan de brusco, de transado y de incompatible los intereses parciales, no puede funcionar sino en cuanto est exento de toda presin local, de toda influencia egosta, de cualquier opinin eversiva de la solidaridad nacional que ella condensa y encabeza. Luego, en el terreno abstracto, la necesidad de una capital para el ejercicio positivo de la soberana de la nacin, n o puede ser puesta seriamente en duda. El argumento emprico apoyado en el ejemplo de Suiza no aniquila la fuerza de este raciocinio; y aun cuando quisiramos salir del campo cientfico para preocuparnos tan slo de lo experimental, agregaramos que el dato alegado es igualmente impotente para resolver en el sentido propuesto la cuestin argentina. Un hecho poltico puede ser un estmulo y un valioso antecedente de autoridad para allanar dificultades en la organizacin de los gobiernos, cuando la complexin social del pas en el cual se trata de aclimatarlo, le hace tan adecuado en l como lo sea en el pas del cual se presume trasladarlo. Prubese la identidad social dla Repblica Argentina y de Suiza, y aceptaremos de buena gana el consejo de imitar su ejemplo en este punto primordial de organizacin. Esta invitacin derrota. La geografa, la estadstica y la historia hacen imposible aceptarlas ni an para dar una base hipottica los raciocinios. E n conclusin, es tan falso el argumento en abstracto como en concreto. Estamos, por lo tanto, solos frente la doctrina, envueltos en las realidades de nuestra sociabilidad, y urgidos por el problema que reviste en nuestro pas singulares asperezas.

APNDICE A

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H e aqu el punto de partida. Un gobierno nacional expuesto al embate de las influencias seccionales corre uno de dos peligros: O arrostra una lucha permanente contra las pasio nes afocadas en el centro en que reside; y entonces su existencia es una serie de combates que le embarazan, envenenan el corazn de sus agentes y fomentan semillas de discordia: se subordina las pretensiones que le rodean; y entonces es un gobierno negativo, que abdica sus derechos, inmola sus responsabilidades y aniquila el contrapeso institucional entregando el pas en manos de una de sus fracciones. Sobre este modo de discurrir se establece perentoriamente la necesidad de una capital libre de los consejos que el inters, pasiones malsanas, hbitos arraigados y preocupaciones indelebles arrogancias agresivas, pueden tomar formas en la opinin dominante de localidades que traen una individualidad histrica y econmica, emanada de los orgenes y desarrollo de la nacionalidad. T a l es el caso positivo de la Repblica Argentina. Hoy da se dobla bajo el peso de su cabeza. Insistiremos ms tarde en demostrar que peligra ser absorbida por la provincia de Buenos Aires (W, Y excitamos la reflexin tranquila de los hombres imparciales. Respondan, puesta la mano sobre el corazn, si median no entre esta provincia y el resto de la nacin, diferencias de carcter, de tendencias, de riquezas, pretensiones y formas de opinin, que conservan, aunque reducido, el viejo antagonismo de porteos y arribeos, susceptible de tomar de nuevo acentos y fuerzas abominables. Si es as, y no lo podis negar, tampoco se ocultar vuestra vista, que Ja nacin no puede ser permanentemente gobernada desde Buenos Aires, porque, el
(1) Vanse los apndices J, K y L del tomo anterior de este Curso, pginas 356, 376 y 378.(N. del E.)

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gobierno nacional ha de luchar contra Buenos Aires, y en ese caso no podr gobernar, ni menos de atizar la anarqua, se subordinar Buenos Aires, destruyendo en este otro caso, el federalismo. Ahora bien: aceptada la urgencia del problema, es d e rigor dilucidar los medios de resolverlo. Cuatro han sido sugeridos, prescindiendo de dos transitorios, el de 1825 y el de 1862. i. La Capital en un centro de poblacin de la provincia de Buenos Aires; 2. 0 La Capital en el Rosario; 3. 0 La Capital en Crdoba; 4. 0 La Capital en una ciudad nueva y nacional, formada como Washington, salvo las diferencias de capacidad poltica que le da la Constitucin federal argentina. El primero no es aceptable, porque es un expediente y n o una solucin. Un centro poblado de la provincia de Buenos Aireo es un foco de los intereses caractersticos de la provincia entera. Si su debilidad relativa le hace menos temible, ser sta una circunstancia accidentalmente favorable, pero destruida para lo futuro por el incremento que su papel poltico apresurar, y en los presentes, por las mil condiciones que hacen ceder lo dbil delante de lo fuerte. Solicitada la Capital por dos fuerzas: la de la nacin y la de la provincia, prevalecera en ella la de la provincia, mediante el arraigo de las relaciones locales, cuya influencia no podra destruir un cambio brusco en las afinidades del grupo, vigorizadas en un sentido por el inters harto ms eficiente que la conciencia de sus nuevos deberes y su nueva dignidad. Inconvenientes anlogos tienen otros dos. El Rosario es ciudad hecha bajo el fomento de miras egostas. Es ciudad del litoral. Convertida en Capital, estorbara la accin del gobierno por ser rgano de un elemento seccional dis-

APNDICE A

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cordante antes y ahora de los intereses comunes de la nacin. Crdoba es e ncleo tradicional del interior en su antagonismo con el litoral. En consecuencia, cualquiera de las tres proposiciones indicadas modificara transitoriamente la condicin actual de las cosas, pero la perturbarla sin resultado positivo en lo porvenir. O cambiara el centro de accin del inters que hoy da tiende prevalecer, alterara el equilibrio entre los intereses seccionales exaltando al que peligra ser postergado. D e una otra manera, el gobierno no sera nacional. Queda otro medio. Tericamente es el nico aceptable. E n el terreno positivo es el nico eficaz. Pero es inmediata y fcilmente realizable? Duraran las formas orgnicas de la nacionalidad si las autoridades federales no se hubieran guarecido hace doce aos en Buenos Aires, de las conflagraciones anrquicas del interior? El desarrollo econmico de esta provincia, asiento desde entonces de los poderes pblicos, no es una garanta de orden, que explica bastante la estabilidad poltica que por primera vez disfrutamos en un p e rodo tan largo, y no sera acometer una aventura temeraria perderla en busca de un perfeccionamiento de las instituciones, tal vez prematuro? Y estas interrogaciones, cuyas respuestas nos abstendremos de dar, debemos aadir otra, referente si ser posible transportar la ciudad creada para Capital, el nmero de hombres suficientes para formar el personal de la administracin nacional. Un rey de Nnive, amedrantado por Jons oblig todo ser vivo levantar una oblacin penitente para salvar su pueblo. Diez justos le salvaran del azote. N o los haba en Pentpolis, y sucumbi. La abnegacin patritica habr modelado en la Re-

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pblica Argentina ms numerosos y ms viriles caracteres? Tampoco responderemos.

APNDICE B
(COMPLEMENTARIO DEL CAPTULO VII, TERCERA PARTE)

Comparacin de los prembulos de las Constitucion e s de Suiza, Estados Unidos, Colombia, V e n e zuela y Repblica Argentina (1) He aqu cinco Constituciones representativas, republicanas y federales, la de Suiza, la de Estados Unidos de Norte Amrica, la de Colombia, la de Venezuela y finalmente la de la Repblica Argentina. Leo el texto en que se declara los propsitos de cada cual y que, aparentemente, apenas difieren entre s: i.Suiza....consolidar la alianza de los confederados; conservar y aumentar la unidad, la fuerza y el honor de la nacin Suiza.... 2.Estados Unidos....cformar una unin ms perfecta, establecer la justicia, consolidar la paz domstica, proveer la defensa comn, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros y para nuestra posteridad.... 3.ColombiaLos Estados.... se unen confe-

(1) La Revista de Derecho, ao 1876.

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deran perpetuidad consultando su seguridad exterior y recproco auxilio, y forman una nacin.... 4.VenezuelaLas Provincias.... para formar una nacin libre y soberana.... 5. Repblica Argentina ....constituir la unin nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer la defensa comn, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino. La semejanza es vivsima. Dudo, no obstante, que haya ms de una palabra que est empleada en sentido idntico, que exprese exactamente el mismo designio, obedezca al mismo mvil y provea la misma necesidad social en todos los textos transcritos. Comparo en el terreno de la historia, y comenzar por lo ms divergente. Ante todo, la Suiza. Es conocida su evolucin durante un periodo de veinticinco siglos. Poblaciones, cuyo origen no han determinado las indagaciones histricas, conquistadas, deprimidas, mezcladas, aumentadas por largas series de guerras y colonizaciones, se sublevan en tiempo de Guillermo Tell contra la hegemona alemana, y forman entre 1315 y 1513, una confederacin de trece Estados, divergentes entre s por sus razas y por sus Constituciones parciales, y reconocida ante el derecho pblico europeo por el tratado de Westfalia (1648).Las guerras de la Repblica francesa la trastorna y la divide, convirtindola en dos repblicas unitarias, la Repblica Cisalpina y la Repblica de Helvecia (1798) destruidas ms tarde por Napolen (1808) y rehechas bajo la Constitucin Cantonal que mutil la nacionalidad suiza, al mismo tiempo que reform los privilegios sociales y el derecho feudal en los cantones. La ocupacin militar hecha por los gobiernos coaigados contra Napolen, sirvi de punto de apoyo la reaccin de todos los antiguos privilegios y de las instituciones vetustas, sostenidas por intereses que no se plegaban de buena gana las reformas (1813);

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y el Congreso de Viena reconstituy la Confederacin en sus formas precedentes y reintegr el territorio, compuesto desde entonces por el de los veintids cantones (1815). Finalmente, la nacin cede al movimiento igualitario condensado en la dieta de Berna (1831), y se constituye en 1848 por medio del instrumento solemne cuyo prembulo acaba de leerse.Quiere decir, en consecuencia, que al mencionar como otros tantos objetos primordiales de la Constitucin, la unidad, la fuerza y el honor de la nacin suiza, alude su papel y su carcter ante el derecho internacional, en lo cual difiere de la Constitucin argentina, cuyos designios afectan principal y casi exclusivamente la organizacin interior y el orden poltico y civil de la sociedad. No es esta la oportunidad de reducir sus justas proporciones el testimonio de admiracin, menudo exagerado, que todos los publicistas liberales tributan las instituciones de los Estados Unidos de Norte Amrica. Aunque las costumbres polticas de esa gran nacin sean inferiores sus principios cardinales de gobierno y decaigan rpidamente en una corrupcin lamentable, es no obstante, forzoso reconocer que lleva grandes ventajas relativas en la inteligencia y la prctica de la libertad poltica, las repblicas latinoamericanas; y como tales ventajas no emanan de una superioridad de raza ni del influjo particular de las creencias religiosas que amoldan las sociedades disciplinando los caracteres y las fuerzas colectivas, es menester atribuirlas sus antecedentes histricos, que la vez explican los propsitos formulados en el prembulo de su Constitucin, diversos de los que preconiza la argentina, pesar de la semejanza de sus trminos. Los ingleses no han sido superiores ningn otro pueblo conquistador y colonizador respecto de los medios empleados para consolidar la soberana britnica sobre territorios y razas de brbaros. Han excedido, sin embargo, la mayor parte en su cordura para organizar las sociedades coloniales. El estudio de las colonias del Cabo de Buena Esperanza, del Canad y de Australia, basta para probarlo concluyentcmente.

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D e b e n esta superioridad al vigor de sus instituciones representativas, conservadas en medio de la ruina de todas las antiguas monarquas templadas de Europa, merced dos circunstancias: la una, esclarecida por Macaulay, es la direccin de sus relaciones internacionales que estorb la monarqua robustecerse con el podero y los esplendores del imperialismo militar: la otra es la alianza que recelos comunes han mantenido entre la masa popular y las clases privilegiadas, dirigida impedir desarrollos enfermizos, igualitarios pero despticos, de la potestad real. Implantaron sin violencia (self-govemment) en sus colonias de Amrica, como producto natural y condicin necesaria de las libertades britnicas, terminando por absorber en instituciones, aproximadamente idnticas, las infinitas variedades sociales de sus establecimientos, aunque difirieran primitivamente entre s tanto como la tolerancia y el espritu piadoso y fraternal de Marylandia con el fanatismo acerbo y agresivo de los puritanos de Massachusetts. Una rapidsima descripcin de los gobiernos coloniales de Amrica del Norte ilustrar el asunto. Eran stos de tres categoras: gobiernos provinciales, gobiernos de propietarios y gobiernos de cartas (i). Las colonias que tenan un gobierno provincial podan darse leyes locales con tal que se conformaran sustancialmente con la legislacin inglesa, en garanta de cuya conformidad se reservaba la corona un poder de revisin y censura. El gobierno estaba distribuido en tres ramas: un poder ejecutivo ejercido por un gobernador capitn general de eleccin real; un p o der legislativo compuesto de un consejo (como si se dijera de un senado), cuyos miembros eran elegidos por

(1) Las trece colonias que existan en la poca de la emancipacin se dividan por su rgimen de gobierno, como sigue: siete tenan gobiernos provinciales (New-Harapshire, New-York, NewJersey, Virginia, Carolina del Norte, Carolina del Sud y Georgia); tres gobiernos de propietarios: (Marylandia, Pensylvania y Delaware), y tres gobiernos de cartas: (Massachusetts, Rhode Island y Connecticut).

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la corona, y de una asamblea de representantes de los propietarios y plantadores; finalmente, de un poder judicial, cuyos magistrados eran elegidos por el gobernador de acuerdo con el consejo (i). La autonoma de los gobiernos de propietarios emanaba de derechos conferidos por la corona particulares compaas, segn los cuales la corporacin de propietarios de cada colonia investa los poderes de un condado palatino (2). Bajo este sistema, las colonias disfrutaban pleno derecho electoral, legislativo, ejecutivo y judicial, y alguna, como Delaware, estaba exenta del derecho censor de la corona en materias legislativas. La ms democrtica de las formas institucionales era la del gobierno de cartas. Se asemejaba en su estructura externa los gobiernos provinciales, pero la asamblea era, donde ella imperaba, elegida popularmente: en Massachussetts el consejo era elegido anualmente por la asamblea; y en Connecticut y Rhode Island eran renovados cada ao por el voto del pueblo, la asamblea, el consejo y el gobernador. D e tan sencilla exposicin de las franquicias conferidas las colonias anglo-americanas, se desprende en primer lugar, que la forma republicana no ha sido en su seno un producto revolucionario, sino natural desenvolvimiento de instituciones congnitas la sociedad, y que la labor poltica subsiguiente la independencia no ha debido ser demoledora, sino conservadora, si para consolidar la libertad civil y poltica, ms que criar, han necesitado los anglo-americanos, desarrollar. Otra consecuencia se desprende la vez, que afecta ms directamente el punto que nos ocupa. Las trece colonias fundadas unas por cartas reales, otras por compaas, stas por

(1) El gobernador era responsable y justiciable ante el consejo, el cual poda deponerle y reemplazarle provisionalmente. (2) El palatinado investa al agraciado dentro de sus dominios, con iguales derechos que el monarca dentro de su palacio: regalefn potestatem in mnibus; Blackstone, Introduccin, (seccin 4.*}.

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emigrados religiosos, aqullas por aventureros, cuales conquistados de manos extranjeras, cuales formados por expansin de colonias primitivas, ya de carcter confesional, ya de carcter exclusivamente econmico, riqusimas de actividad en el movimiento de la vida comunal, con un organismo de gobierno completo y legislaciones particulares y divergentes, nada tenan comn, fuera de la analoga de sus instituciones, su lengua y los intereses en que las vinculaban las condiciones del territorio que posean. As que tan slo para prover necesidades circunscritas y transitorias, haban ensayado de tarde en tarde alianzas efmeras, como la unin de Nueva Inglaterra en 1643 y e* Congreso de 1754, no obstante haber sugerido Franklin, en el ltimo, la conveniencia de formalizar esta alianza. Solo nueve colonias concurrieron al de 1765 para protestar contra las invasiones del parlamento; de manera que la uniformidad de su vida poltica comienza en 1774 con el Congreso de Filadelfia, y en 1776 con la declaracin de la independencia. El objeto de la confederacin organizada por los artculos de 1777, era robustecer por la amistad estrecha y perpetua de todos aquellos Estados soberanos, la independencia y la integridad de cada uno para dar solidez y mejorar en lo porvenir las libertades tradicionales y consuetudinarias que constituan su derecho positivo. Acredit la experiencia muy pronto que la confederacin era insuficiente para dar los Estados colectivamente tono y respetabilidad internacional q u e escudara la paz interna; y la Constitucin de 1789 tuvo por designio perfeccionarla para asegurar en beneficio de los contemporneos y sus descendientes las franquicias y derechos que en su primera forma no garantizaba bastante. Luego, cuando el prembulo de la Constitucin dice: formar una unin ms perfecta, expresa distinto designio que la Constitucin argentina cuando declara proponerse constituir la unin nacional; y cuando promete asegurar los beneficios de la libertad para nosotros y para

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nuestra posteridad, tiene en mira la libertad externa, la independencia nacional, y el sistema de instituciones desenvuelto en su seno y consolidado en lo presente y en lo porvenir para la nacin poltica, diferencia de la Constitucin argentina, que preconiza su anhelo de adquirir, impulsos de una reforma capital en todos los restos de la vida civil, los beneficios de la libertad en su sentido ideal y filosfico, para los contemporneos y sus descendientes, y (lo que determina defin ti vamente : el carcter diferencial de ambos textos), para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino. Los destinos polticos de Venezuela y de Nueva Granada se identificaron en una crisis suprema bajo el genio imperioso de Bolvar. Ambas repblicas, ai recobrar su individualidad, una vez abolida la Constitucin de Angostura y disipada la fascinacin primera del glorioso caudillo, han arrastrado una tradicin comn todas las sociedades hispano-americanas, pero se distinguen por rasgos especiales, y se diferencian, an entre s mismas, por antecedentes particularsimos. Desde Diciembre de 1811, y no obstante la dictadura de Miranda, Venezuela ha marchado con irresistible inclinacin organizarse federativamente; y despus del ensayo hbrido de 1830 y la dictadura de Monagas, los trastornos y la reaccin unitaria de 1858, la nacin dispersa ha consagrado, al recobrar su unidad, un federalismo exagerado fundado en la soberana perfecta de las provincias, adulterando la ndole de las instituciones norte-americanas con la doctrina de los demcratas, sin consultar suficientemente ni el mrito intrnseco de esta miscelnea bastarda, ni el carcter y las aptitudes propias del pueblo que la compone. Con iguales defectos la Constitucin de Nueva Granada, hoy Estados Unidos de Colombia, aunque bajo muchos puntos de vista ceda al arrebato idealista de los polticos bogotanos, tiene ms hondas races en el organismo social y ms slidos fundamentos histricos. Ni el primer movimiento revolucionario contra

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Espaa, ni la declaracin de la independencia fueron actos nacionales de Nueva Granada, sino resoluciones parciales de las provincias que negaron en 1810 la capital el derecho de comprometerlas en la revolucin, procedieron aisladamente formar sus gobiernos provinciales, y aisladamente tambin declarronse Estados independientes entre 1811 y 1814. Fracas el primer congreso general, y fines de 1812 todos los Estados, imitando el ejemplo de Cundinamarca, haban sancionado sus Constituciones particulares. Fueron necesarias las angustias de la reconquista espaola para disminuir las obstinadas resistencias encabezadas por Cundinamarca, toda consolidacin de un poder nacional y vigoroso, y disueta la unin colombiana en 1831,1a nacin oscila entre reacciones autoritarias y radicales, ensayos precarios de concentracin y expansiones irresistibles de todas las fuerzas eversivas y particularistas replegadas, pero n o destruidas, bajo la presin dictatorial. El antecedente, para mayor nmero simptico, entre los que podan dar asidero una solucin poltica en luchas tan complicadas, sobre todo por la multiplicacin de los Estados, hecha en forma anmala bajo la autoridad del Congreso de 1855, era el acta de la Confederacin de 1811, calcada sobre los artculos norte-americanos de 1777. Ella inspir el ensayo de 1858; pero nuevas turbulencias, facciosas ms bien que polticas, tornaron dispersar los Estados, quienes finalmente la fatiga trajo ms nobles consejos, y comenzando por celebrar pactos parciales en medio de Ja guerra civil, terminaron por aceptar Ja Constitucin de Ro Negro, que la dictadura de 1867 no consigui destruir. Entre tanto, si Colombia y Venezuela difieren entre s, tienen la vez condiciones comunes que explican la identidad de las clusulas de su ley fundamental en que consignan el carcter y los objetos del gobierno federativo que establecen. La claridad de los textos excusa de comentarios. Una y otra Constitucin son pactos de alianza entre Estados soberanos, que se complacen en llamarla perpetua sin

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darle consistencia jurdica, y que crian un gobierno comn para imprimirle formas externas, y le confieren autoridad para garantir su seguridad exterior. La historia constitucional de la Repblica Argentina resultar de numerosos estudios fragmentarios en que ms adelante necesitar detenerme; (i) pero esforzoso indicar aqu el rasgo general que le imprime una fisonoma particular. Los problemas de transformacin interna de la sociedad se han mezclado sin cesar con los de organizacin gubernativa, y los ensayos nacidos de una iniciativa consciente,han tendido apoyar en una sola estructura poltica, la eliminacin de todas las trabas inveteradas de la libertad civil y la adquisicin de todos sus elementos instrumentales; en una palabra, emancipar las fuerzas sociales y devolverles su movimiento vital. Traa la Repblica un mal originario. An igualada Espaa, en buena justicia histrica con otras naciones como conquistadora, n o merece ser absuelta de sus errores y culpas como colonizadora. Inmol la personalidad, el derecho y los intereses de sus colonias, bajo un egosmo srdido, desaconsejado y soberbio, acumulando leyes y condiciones sociales deprimentes, que conservaban los pueblos en total incapacidad para un rgimen de gobierno liberal. Los designios reflexivos de las clases cultas, pudieron encontrar apoyo en la pasin de las muchedumbres, pero no redimirlas sbitamente; y de aqu las lentitudes y las peripecias de nuestra dramtica elaboracin poltica, en la cual germinaban y se m o van fuerzas orgnicas, al mismo tiempo que estallaban fuerzas parsitas que amedrentaban los espritus ms enrgicos y ms convencidos especulativamente de la excelencia de las instituciones republicanas. La Asamblea de 1813, muchos de los instables estatutos patricios sancionados y destruidos de 1811 1815, el Reglamento de 1817 y la Constitucin de 1819, reflejan la
(1) Principalmente en el Capitulo VI, Parte 3. a de este Curso. (N. del E.).

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preocupacin tenaz en los espritus, del doble designio revolucionario, y el aflictivo estado moral de una sociedad empeada en establecer un orden jurdico sin antecedentes, ni cooperacin leal de parte de la mayora, y atormentada, para que la crisis fuera completa, por desconfianzas y recelos crecientes en sus regiones superiores, hacia la masa turbulentamente emancipada. La disolucin de 1820 consolid el resultado genuino y durable de aquel perodo: la democracia; pero resuelta esta faz de la contienda, quedaba todava intacto lo cardinal del problema. Las ciases directrices, unnimes en su tarea civilizadora, se fraccionan respecto de la cuestin constitucional, y sus luchas, complicadas con las parsitas que se robustecan con su propio ejercicio y el orgullo de recientes victorias, son transportadas del terreno poltico al de la revolucin, cambian de instrumentos olvidando la controversia de la tribuna por las asechanzas de la intriga, degeneran con pasmosa rapidez y se desenlazan en la tirana de Rosas. La abominacin triunfante paraliza la vida social; pero al punto de recobrarla, la nacin organiza su gobierno, para acometer con nuevo impulso y el fecundo consejo de una experiencia terrible, los empeos que inspiraron en 1810 la generacin revolucionaria sus gloriosos arranques. As, la Constitucin Nacional cra u n gobierno y un sistema de instituciones para constituir la unin de la noble patria dispersada por la anarqua, una por su ley intrnseca, por su espritu y por su tradicin, haciendo de ellos el instrumento cardinal de todas las reformas civiles, polticas y econmicas sustancialmente formuladas en su texto, y la garanta suprema de la libertad en cuyo amor derramaron los argentinos su sangre en la mitad del continente, de la paz interior perpetuamente turbada por la demagogia el caudillaje, de la justicia siempre ansiada y jams conseguida, del derecho y del bien para todos los hombres del mundo que quieran habitar nuestro suelo. Con tales designios reviste este sistema de instituciones con tres caracteres prin-

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cipales: el gobierno que cra es republicano, es decir, fundado en la autoridad d e la nacin orgnica; es representativo, es decir, ejercido p o r funcionarios investidos con atribuciones limitadas, bajo responsabilidades positivas, y finalmente, es federal, es decir, compartido en diversas jurisdicciones, determinadas por la existencia histrica y legal de las provincias, y por el carcter peculiar d e las materias d e gobierno, segn que requieran ser dirigidas uniformemente en la nacin, entregadas al arbitrio particular de cada grupo con capacidad para regirlas.

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( C O M P L E M E N T A R I O D E L CAPTULO X I I , T E R C E R A P A R T E

intervenciones (1)

I
En discusin el artculo 123 sobre las atribuciones del poder legislativo que dice: Autorizar al poder ejecutivo para requerir la intervencin nacional en los casos previstos por el artculo 6., 1.* parte, captulo nico de la Constitucin Nacional>. F u sostenido por los seores Senz Pea y Estrada, y combatido por ios seores Ocantos y Alsina. Sesin de 16 de Agosto de 1872.

artculo 6- d e nuestra Constitucin Nacional n o es el correlativo la Constitucin de los Estados Unidos, porque n o habla d e intervencin; pero habla d e proteccin que la Nacin presta
SEOR ESTRADA.El (1) Debates de la Convencin Buenos Aires, 1870-1873. Constituyente de la provincia de

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en tales casos. En el artculo relativo la intervencin, la Constitucin de los Estados Unidos dice que la requisicin debe ser hecha p o r el poder legislativo por el poder ejecutivo, cuando aqul no pueda ser convocado. Nuestra Constitucin dice que la requisicin ha de ser hecha por las autoridades constituidas cuando se necesite del auxilio de la Nacin, para sostenerlas restablecerlas, etc. A m me parece que atendiendo los antecedentes que tenemos sobre esta materia y al espritu mismo de la Constitucin, no hay por qu rechazar el artculo propuesto por la comisin. La provincia puede muy bien establecer que slo esa autoridad confiere el p o d e r para requirir la intervencin cuando el peligro de la sedicin de la rebelin lo reclamen. Ahora en cuanto que el p o d e r judicial puede alguna vez estar en peligro de que sus miembros no puedan administrar justicia, yo creo que ese peligro no ha de venir, porque no viene generalmente de los efectos de la sedicin de la rebelin; puede venir no por la accin de un movimiento popular sino por desorden entre los mismos poderes pblicos; es decir, por abusos cometidos por los hombres constituidos en autoridad que hacen mal uso de las facultades que les acuerda la Constitucin para destruir la forma republicana de gobierno. Pero entonces es el caso de la intervencin segn el texto expreso de la Constitucin Nacional, y no necesita ser requerida. Hay cuatro casos de intervencin que estn establecidos en el artculo 6.. El gobierno federal interviene para garantir la forma republicana de gobierno, es decir, para estorbar que ninguna rama del poder pblico, cese en el ejercicio de sus funciones, para repeler invasiones. En estos dos casos se puede solicitar la requisicin por los poderes pblicos, para restablecerlos reponerlos. El tercer caso es cuando tiene lugar una invasin de
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una provincia otra, y el 4. es cuando tiene lugar alguna perturbacin interna. No hay ms casos de intervenciones.
Despus habl el seor Ocantos, insistiendo en sus opiniones y poniendo el ejemplo del caso en que la legislatura estuviera imposibilitada, por falta de quorum, para dar su acuerdo al poder ejecutivo.Replic el seor Estrada.

observar nicamente al seor convencional, que el hecho de derrocamiento del p o der ejecutivo no estorba de ninguna manera pedir la intervencin, puesto que el texto del artculo . acuerda esa facultad no solamente las autoridades que estn amenazadas, sino las que estn depuestas, para sostenerlas restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin invasin de otra provincia. Resulta, pues, que el gobernador, aun cuando haya sido depuesto por la sedicin, puede ejercer Ja facultad de pedir la intervencin. Dice tambin el seor convencional, que no debemos en manera alguna separarnos del texto del artculo 6., por el cual se establece que corresponde las autoridades constituidas requerir la intervencin y que nosotros debemos decir lo mismo. Es necesario penetrar un poco en la mente del artculo 6.. Cuando el artculo 6. de la Constitucin Nacional dice que no puede el gobierno federal intervenir en una provincia en caso de sedicin invasin de otra provincia, sino se requiere la intervencin de ella porque se crea que es tan capaz de sostener el orden legal que se basta s misma para repeler los perturbadores de la paz pblica; de manera que slo en el caso de que los poderes pblicos fueran incompetentes, pueden hacer uso de la garanta que la Constitucin Nacional les ofrece. Por consiguiente, ese artculo no es en manera alguna limitativo de las facultades de los poderes pblicos de la provincia; por el contrario, l reconoce de una manera tan amplia esas facultades,
SEOR ESTRADA.Le

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que los deja en la ms completa libertad para que procedan como lo crean ms oportuno y ms seguro, II
Aplazada la discusin p a r a la sesin siguiente, en la del 20 de Agosto de 1872, entrando a la orden del da se ley el articulo 123 en la nueva forma dada por la comisin: Requerira la intervencin nacional en los casos prescriptos por el artculo 6. , primera parte, Captulo nico de la Constitucin Nacional pudiendo el poder ejecutivo durante el receso usar de esa facultad. Siguise un largo debate en que tomaron parte combatiendo el artculo, los seores: Irigoyen, porque deban exceptuarse los dems poderes constituidos, citando el caso de una legislatura hostil al poder ejecutivo que no funcionara legalmentc. Rom, por ser contrario la Constitucin Nacional. Estrada, que enalteci la intervencin como un recurso supremo que todos deben a c a t a r . . . . . Como Senz Pea citara la Constitucin de los Estados Unidos, Irigoyen, invocando las mismas prescripciones, propuso que en vez de decir: receso de la legislatura, se pusiese: cuando ella no pudiese reunirse, lo que fu aceptado por la comisin.

apoyo del artculo como ltimamente ha quedado despus de la modificacin propuesta por el seor convencional Irigoyen, voy dar brevemente las razones de mi voto para contestar algunas de las aseveraciones que se han hecho, tanto en apoyo de las doctrinas de la comisin como en contra, puesto que con ninguna de ellas estoy de acuerdo. Deca el seor convencional que habl hace poco, que corresponde exclusivamente la legislatura la facultad de requerir la intervencin, porque slo ella es el juez competente de la justicia de la injusticia que llevaban en s los movimientos revolucionarios. Si estuvisemos escribiendo en esta Constitucin un captulo de derecho nacional, comprendo que se colocara la cuestin en ese terreno; pero cuando se estn discutiendo leyes positivas, no creo que debemos colocarnos en ese terreno. Que la legislatura es la que debe ejercer esta facultad en primer lugar, es una cosa llana para m; pero no por las razones que se han aducido esta convencin, sino teniendo en vista las doctrinas que este respecto han prevalecido en el espritu de los constitucionalistas y legisladores norte-americanos, segn los cuales el
SEOR ESTRADA.En

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poder pblico que ofrece ms peligro de convertirse en un tirano, es el poder ejecutivo, precisamente porque es impersonal Por consecuencia, ese es el poder de quien ms debe desconfiarse en el sentido de darle el carcter de sedicin cualquier movimiento de opinin. H e ah por qu los constituyentes norte-americanos han dado esta atribucin las legislaturas; porque las han credo ms exentas de ese peligro. Pero como no siempre las legislaturas pueden desempear esa funcin, es bueno que se la entregue al gobernador subsidiariamente, y es por eso que en los Estados Unidos se ha adoptado la disposicin que el seor convencional Irigoyen propone. Han sido stas las razones en virtud de las cuales se concede esa facultad, en primer lugar la legislatura: pero si la legislatura est en receso, no puede ser convocada, si la intensidad de la conmocin pblica la impidiese reunirse, entonces el gobernador el poder ejecutivo puede requerir la intervencin. Pero se dice que la legislatura puede estar reunida y haber cometido sin embargo actos inconstitucionales dando lugar uno de estos dos casos: en primer lugar, ponerlo en la imposibilidad de requerir la intervencin del gobierne nacional consecuencia de ser el mismo gobernador el que hubiese hecho la revolucin. En segundo lugar, que estuviese colocado el poder ejecutivo por la misma legislatura en la imposibilidad de obrar. Yo digo que en este caso el procedimiento constitucional est establecido categricamente en el artculo 6. de la Constitucin, como tuve la oportunidad de decirlo en la sesin anterior. El articulo 6. de la Constitucin Nacional dice: que el gobierno nacional interviene en el territorio de las provincias: l. para repeler invasiones, y 2. para garantizar la forma republicana de gobierno. En cualquiera de estos dos casos no se necesita que la intervencin sea requerida. En tercer lugar el poder federal interviene para restablecer, sostener las autoridades constituidas,

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cuando son depuestas por la sedicin; y 4. 0 cuando se encuentran en el mismo caso y se ha producido en ella, una invasin de otra provincia. Estos son los cuatro casos de intervencin. Respecto los dos primeros casos, la misma Constitucin dice que no se necesita la requisicin. Ahora si el gobernador de la provincia impide que los jueces administren justicia, si impide que los legisladores legislen, en ese caso est subvertida ya la forma republicana de gobierno. Es una afirmacin que n o tiene ningn hacedero en nuestro derecho escrito la que se hace en la inteligencia de que cuando se habla de la alteracin de la forma republicana de gobierno slo se trata de un partido de una revolucin que haya invadido el territorio y depuesto las autoridades constituidas, establecido por ejemplo la monrquica aristocrtica. No, seor, la Constitucin usado cuidadosamente estas palabras: forma republicana de gobierno, y no forma democrtica de gobierno. Qu quiere decir forma republicana de gobierno en nuestra Constitucin? Quiere decir lo mismo que lo que significan esas palabras puestas en la Constitucin de los Estados Unidos, y no tiene otro significado que el que le dan los autores de la Constitucin misma en El Federalista. As, pues, la forma republicana de gobierno, quiere decir dos cosas: i. una forma de gobierno en que se reconoce que el asiento de la soberana no est en una clase privilegiada ni en una persona; 2.0 una forma de gobierno en que las autoridades pblicas estn repartidas en tres ramas principales que se llaman: poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial. De manera que cuando una de estas tres ramas del gobierno se levanta contra las otras impide el ejercicio de las funciones constitucionales, entonces ya est alterada la forma republicana de gobierno. Si acudimos los testimonios histricos, y los antecedentes en virtud de los cuales ese artculo fu

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aconsejado los que dieron la Constitucin, veremos muchsimo ms clara esa doctrina todava. Haba algn peligro el ao 53, no lo haba en 1859, cuando se reform esa Constitucin, de que un partido de este pas estableciera la forma monrquica de gobierno, y pretendiera formar un rey, burlando as de una manera sustancial los principios de la soberana popular? No, seor. Indudablemente la Constitucin trataba de evitar con ese artculo, lo que ha tratado de evitar con muchos otros, como el que prohibe las ejecuciones lanza cuchillo, trataba de impedir los gobiernos personales, la inversin de la forma republicana y los atentados, en virtud de los cuales, puede el territorio de una provincia estar privado de las garantas constitucionales }' de los ms sagrados derechos de los individuos. Ks por eso que se ha establecido que la Constitucin Federal, por la cual estn garantidos todos los derechos, las libertades de todos los ciudadanos, es la ley suprema para todos los poderes pblicos que son los rganos legtimos encargados de hacer respetar la ley. Estos son, seor presidente, si no rae equivoco mucho, s no estoy completamente olvidado, los principios consignados en la Constitucin Nacional. Ahora hay otras observaciones que es necesario tomar en cuenta. Dice el artculo, hablando de los casos de intervencin, que, para que sta sea llevada cabo, es necesario que se haga la requisicin por las autoridades constituidas. Un seor convencional deca que las autoridades constituidas son el poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial. Yo pregunto: Qu quiere decir en el lenguaje de la Constitucin Nacional, hablando de las autoridades de las provincias, autoridades constituidas? Las autoridades constituidas son las que en virtud del ejercicio de la soberana provincial tienen poder legtimo para ejercer ciertas funciones.

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Ahora bien: Son autoridades constituidas para requerir la intervencin, todas aquellas autoridades que en virtud de la Constitucin provincial hayan sido apoderadas por la soberana de la provincia para requerir la intervencin? Yo creo que no. Por estas consideraciones, creo que debe adoptarse el artculo con la modificacin propuesta por el seor convencional Irigoyen, y que la comisin acepta, s no estoy equivocado. Voy agregar algunas palabras ms para levantar ciertas doctrinas que se han sentado, que yo considero sumamente perjudiciales y que no deseara pasaran sin ser contrariadas. Se dice que las intervenciones son un mal, que son una calamidad entre nosotros, y que por tanto deben ser restringidas. Yo creo, por el contrario, que las intervenciones son actos legtimos y lgicos de la soberana de la Nacin, que nosotros reconocemos y debemos reconocer. Atendiendo al alcance de nuestras instituciones, atendiendo los ms fundamentales principios de nuestro derecho positivo, y los antecedentes histricos de este pas, la soberana nacional es coexistente con la provincial; pero es tambin preexistente la soberana provincial. As es que entre nosotros la soberana nacional es superior la soberana provincial. Es cierto que estas dos soberanas se armonizan perfectamente; pero nosotros debemos acatar la soberana nacional, no slo por nuestra propia conveniencia, sino tambin por un sentimiento de deber y de patriotismo. La Constitucin Nacional es la ley que los pueblos todos de la Repblica Argentina, se han dado para organizarse como entidad nacional, y los poderes que las provincias tienen, no son poderes que ellas se hayan reservado al tiempo de aceptar el pacto constitucional, y as el derecho de intervencin consignado en la Constitucin, no tiene otro objeto que hacer prcticas las garantas, libertades y derechos que la Constitucin Nacional ofrece las provincias.

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Por consecuencia, ste es un derecho que est muy distante de menoscabar en nada la independencia d e Jas provincias, y que p o r consecuencia, la intervencin es un acto que protege los derechos y las libertades de todos los individuos y es la ms alta garanta que puede encontrarse cuando las provincias son impotentes en las circunstancias especiales en que se hallan para reprimir las insurrecciones, para contener los movimientos revolucionarios que puedan perturbar el orden en sus respectivas localidades. Por consiguiente, estos actos de fraternidad y d e seguridad universal, no pueden ser considerados nunca como una calamidad. III
Sesin de 22 de octubre de 1872. Despus de tomar la palabra los seores Senz Pea, Irigoyen, Quirno Costa, Alvear y Rom, el seor Navarro Viola propuso que se agregase donde dice poder ejecutivo y los dems poderes. Despus tom la palabra el seor E s t r a d a .

vez que se trata de formar distintos distritos, cada distrito que elige un nmero de diputados con arreglo su poblacin, debe convocarse s mismo. Esta es no solamente la regla que se deduce de lo que est establecido en la Constitucin Nacional, sino tambin de lo que est establecido en la Constitucin de los Estados Unidos norte-americanos, en los cuales son las autoridades locales las que convocan para su propia eleccin. Slo de esa manera se comprende que, aun cuando las autoridades locales de un Estado norte-americano, hayan sido derrocadas por la revolucin, no es necesario que las autoridades nacionales vayan presidir la reconstruccin de esos poderes, porque all tiene la sociedad poltica en s misma, rganos con bastante autoridad para reconstruir los poderes derrocados. Mientras tanto, entre nosotros, cuando el poder ejecutivo ha desaparecido p o r los efectos de la revolucin,
SEOR E S T R A D A . T o d a

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la autoridad, no solamente tiene que reprimir la revolucin armada, sino que tiene adems por encargo presidir la reconstruccin de los poderes provinciales. Es con motivo de esta segunda facultad que tiene el poder ejecutivo nacional por nuestra organizacin social, que los Comisarios Interventores del gobierno nacional son los que han provocado en las provincias la mayor parte de los disturbios y de las dificultades que seguramente no habran promovido si fuera otro nuestro modo de ser. Bajo este punto de vista, yo creo que la cuestin de que nos ocupamos, no es una cuestin tan pequea, por el contrario, creo que es de muchsima transcendencia y es por eso que la someto al juicio de la Convencin.

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D
CUARTA P A R T E )

(COMPLEMENTARIO D E LOS CAPTULOS VI Y vir,

Pena de muerte.Facultad de indulto (1) ciertos actos que pueden llamarse contemporneos, lo menos de principios de este siglo. Me ocurre en este momento algo que no es conocido de todos. Cuando el primer cnsul de la Repblica Francesa, en medio del poder que ejerca con sabidura, en aquella poca de su carrera portentosa, era objeto de las esperanzas de su patria y del aplauso de toda la
SEOR ESTRADA.Recuerdo (1) Debates de la Convencin Constituyente de la provincia de Buenos Aires, sesin del 7 de marzo de 1873. Estos prrafos son la continuacin de un discurso, cuya primera parte se perdi por haber fallecido el taqugrafo, antes de traducirla. (N, del E).

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nacin y de la admiracin de sus mismos enemigos, una conspiracin, en que estaban algunos generales que haban sido sus rivales y otros distintos exaltados, puso en peligro su existencia, y en el momento en que el golpe fatal iba caer sobre la cabeza del primer cnsul, un incidente inesperado descubre el complot. No se poda prescindir de la ejecucin de la pena los factores de semejante conspiracin; pero entre elfos se encontraban dos tres personas que, ligadas por relaciones y vnculos con las personas ms importantes y que eran la antigua nobleza del pas, tuvieron empeos muy poderosos en su favor. Uno de ellos era la familia de Polignac. Era un joven interesante que haba prestado largos servicios. Su suerte lo condenaba al cadalso. Entretanto, seor, ese poder del Jefe del Estado, dio resultados que eran muy naturales en aquellas circunstancias. Se interponen personas quien el Jefe de Estado no poda rehusar un favor tan oportuno, y se haba dicho: si este hombre, verdaderamente insigne, hubiese sido completamente sordo semejantes insinuaciones, tan justas, tan dignas, tan oportunas y tan elevadas, hubiese cometido un acto de suma impoltica. Pero le cuesta muy poco acceder la solicitud de sus amigos, y aun los intereses de su propia gloria y de su partido. Era una gracia que, por otra parte, estaba escrita en el fondo de su corazn. Polignac y algunos otros de sus compaeros fueron libertados del cadalso. Este acto aument el prestigio y la opinin de que gozaba aquel hombre extraordinario. Este acto, que tiene relieve por la poca que me refiero y por la persona que lo ejecut, puede ser aplicable en circunstancias especiales y salvar todos aquellos que estn frente del pueblo, del pueblo conmovido por disensiones internas, bajo la situacin social que produce el delito. No es, pues, cierto que lo que debamos expresamente hablar, sea de nuestra fisonoma moral.En la parte relativa la criminalidad, el pueblo ofrece cir-

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cunstancias muy especiales que no debemos olvidar ni desatender.Altas costumbres de case culta y baja de nuestra sociedad, se han preparado para la ejecucin de crmenes y actos sangrientos que parece que estuviese habituada, por el gnero de su trabajo, en el desierto, donde se ha conquistado la ignorancia y la pasin, que una ndole ardiente y arrebatada los predispone hasta la venganza, convirtiendo la virtud, porque as los precipitan los sucesos en ilusiones fantsticas. Estas causas que existen en nuestro pas y que se alejan no solamente del grado moral, sino del grado poltico que debe tener, hacen indispensable que algunas de sus autoridades sean depositaras y ejerzan un poder tan sagrado. En este sentido, seor, no solamente estoy de acuerdo con el artculo tal como lo ha presentado la comisin, sino que me parece que es altamente moral y necesario, tanto ms, cuanto que existe en este pas, sabio por ndole y por costumbre, envanecido tal vez por exceso de perfeccin, de civilizacin, y que con una simpata generosa se asocia todos los progresos de la razn humana y de la filosofa; existe, deca, una tendencia marcada suavizar la legislacin penal. En un pas as, donde de hecho, sin conocerla, pretende lo menos iniciar sabias reformas, que en otro tiempo Beccara y otros pensadores iniciaban como una felicidad para el gnero humano, en un pas, as, seor, es indispensable que no seamos tan avaros de un derecho tan precioso, tan natural, tan oportuno y tan eminentemente poltico. La redaccin del artculo tal como est, salva las dudas y los inconvenientes de los escrpulos tenidos respecto la facultad que puede ejercer el poder ejecutivo y la necesidad que hay en que ella subsista. Se toman todas las precauciones posibles contra el exceso; pero hay una circunstancia decisiva, en mi concepto, que ya se ha indicado en esta Convencin. La existencia de la pena de muerte, que es una monstruosidad en nuestro siglo, hace que todos los

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gobiernos se adhieran y conciban la necesidad del ejercicio de la clemencia, en ciertos actos supremos, que, desgraciadamente, acontecen con demasiada frecuencia.Si nosotros nos dejamos llevar de los sentimientos que dominan en una parte de los miembros de esta Convencin, la misma abolicin de la pena de muerte, debe jarse en este Cdigo, A este respecto, se ha hecho por nuestras cmaras una declaracin, que es altamente honrosa para la razn humana y el sentimiento pblico de la provincia de Buenos Aires. Mientras exista una pena tan tremenda, condenando ya por las reflexiones de los pensadores ms profundos cuyas voces elocuentes se han levantado en todas partes pidiendo la abolicin de la pena de muerte, en nombre de las ideas y del espritu moderno; mientras exista ese castigo, es indispensable que moderemos la pena, y que interpongamos ante el cadalso y la sociedad, un poder protector que extienda, en un momento dado, un escudo verdaderamente salvador respecto de los desgraciados, respecto de su crimen, sobre todo, cuando el crimen no ha conmovido la base misma de la sociedad. Se ha dicho por el seor convencional Elizalde, y con razn, que no solamente en este artculo el derecho de gracia se confiere al poder ejecutivo, sino que se refiere los funcionarios civiles, los gobiernos en general, y hasta al servicio militar que depende del gobierno de la provincia.Este servicio no es otro que el de la guardia nacional. Segn la pena de la ordenanza, en ciertos casos, la desercin al frente del enemigo, merece la pena de muerte, dictada por el Cdigo sangriento, que todava rige.Si todo esto se aprecia al pie de la letra, si n o hubiese en el gobierno el privilegio necesario, y verdaderamente justo, de conmutar estas penas, de moderarlas, creo que en nombre de la libertad se ejercera las ms odiosa tirana. Es, pues, en nombre de estos principios, y animado

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de los sentimientos ms puros y generosos, que me adhiero, si no la redaccin del articulo de la comisin tal como est, lo menos, al pensamiento verdaderamente filosfico y verdaderamente republicano, que envuelve el honor de los que lo han firmado, en beneficio y amparo de la provincia de Buenos Aires.

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CONSTITUCIN DE LA NACIN ARGENTINA


N D I C E A N A L T I C O D E L CURSO D E D E R E C H O CONSTITUCIONAL

Nos, los Representantes del pueblo de la Nacin Argentina reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y eleccin de las Provincias que la componen, en cumplimiento de Pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unin nacional, afianzar la justicia, consolidar lapas interior, proveer la defensa comn, promover el bienestar general^ asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino: invocando la proteccin de Dios, fuente de toda razn y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitucin, para la Nacin Argentina.
Prembulo : I, 73, 208 ; II, 193, 195, 221, 246, 363, 364 ; III, 24, 37-, 78, 119, 390. NOTA.Los nmeros romanos indican los tomos del Curso de Derecho Constitucional, y los comunes, las pginas. Vase la Advertencia.

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PRIMERA PARTE
CAPTULO NICO Declaraciones, derechos y garantas

Artculo i. La Nacin Argentina adopta para su Gobierno la forma Representativa Republicana Federal, segn lo establece la presente Constitucin. Art. 2. El Gobierno Federal sostiene el Culto Catlico Apostlico Romano. Art. 3. Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una ms Legislaturas Provinciales, del territorio que haya de feder alizar se. Art. 4. El Gobierno Federal provee los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importacin; y exportacin (*), hasta mil ochocientos sesenta y seis, con arreglo lo estatuido en el inciso 1. del artculo 67; del de la venta locacin de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente la poblacin imponga el Congreso General, y de los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin para empresas de utilidad nacional. Art. 5. Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su admiArt. I : II, 1, 37, 56, 67, 97, 179, 221, 346, 356. 0 Art.0 2 : Vase la Advertencia del Editor, T. I, p. IX. Art. 3 : 11,356,111,58,61.66,385. ^ o 4 . j jcjj JJJ 233 335 Art.'0 5 I,' 36 nota' 294, 368 ; II, 1, 183 ; III, 35, 40, 61, 139,151, 150, 227, 381, 400. (1) Lo impreso en bastardilla fu suprimido por la Convencin Nacional, reunida en la ciudad de Santa F e , en 12 de Septiembre de 1866.

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nistracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno Federal garante cada Provincia el goce y el ejercicio de sus instituciones. Art. 6. El Gobierno Federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, repeler invasiones exteriores, y requisin de sus autoridades constituidas para sostenerlas restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin, por invasin de otra provincia. Art. 7. Los actos pblicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las dems; y el Congreso puede por leyes generales determinar cul ser la forma probatoria de estos actos y procedimientos, y los efectos legales que producirn. Art. 8. Los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los derechos, privilegios inmunidades inherentes al ttulo de ciudadano en las dems. La extradicin de los criminales es de obligacin recproca entre todas las provincias. Art. 9. En todo el territorio de la Nacin no habr ms aduanas que las nacionales, en las cuales regirn las tarifas que sancione el Congreso. Art. 10. En el interior de la Repblica es libre de derechos la circulacin de los efectos de produccin fabricacin nacional, as como la de los gneros y mercancas de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores. Art. 11. Los artculos de produccin fabricacin nacional extranjera, as como los ganados de toda especie, que pasen por territorio de una provincia otra, sern libres de los derechos llamados de trnsito, sindolo tambin los carruajes, buques bestias en que se transporten; y ningn otro derecho podr imponrArt. Art." Art.0 Art." Art." 6 : I, 36 nota ; 11,254; 111,139,151,400. 8 : , 122 ; III, 95. 9 : III, 96. 10 : III, 96. 1 1 : 1 , 321 ; III, 96.

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seles en adelante, cualquiera que sea su denominacin, por el hecho de transitar el territorio. Art. 12. Los buques destinados de una provincia otra, no sern obligados entrar, anclar y pagar derechos por causa de trnsito, sin que en ningn caso puedan concederse preferencias un puerto respecto de otro, por medio de leyes reglamentos de comercio. Art. 13. Podrn admitirse nuevas provincias en la Nacin; pero no podr erigirse una provincia en el territorio de otra otras, ni de varias formarse una sola sin el consentimiento de la Legislatura de las provincias interesadas y del Congreso. Art. 14. Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos, conforme las leyes que reglamenten su ejercicio, saber: de trabajar y ejercer toda industria lcita; de navegar y comerciar; de peticionar las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines tiles; de profesar libremente su culto; de ensear y aprender. Art. 15. En la Nacin Argentina no hay esclavos: los pocos que hoy existen quedan libres desde la jura de esta Constitucin; y una ley especial reglar las indemnizaciones que d lugar esta declaracin. Todo contrato de compra y venta de personas es un crimen de que sern responsables los que lo celebrasen, y el escribano funcionario que lo autorice. Y los esclavos que de cualquier modo se introduzcan, quedan libres por el solo hecho de pisar el territorio de la Repblica. Art. 16. La Nacin Argentina no admite prerroga0 Art.0 Art, Art.' Art.0 Art.

12 : 13 : 14 :" 15 : 16 :

iri, 96. III 57 179 253. I, 80 ; 199 nota," 202, 209, 233, 275, 321, 352 ; III, 379. III, 101. I, 85, 106, 107, 108, 202.

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t i vas d e sangre ni de nacimiento: no hay en ella fueros p e r s o n a l e s , ni ttulos de nobleza. Todos sus habitant e s son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos s i n otra condicin que la idoneidad. La igualdad e s la base del impuesto y de las cargas pblicas. Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningn habit a n t e de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin p o r causa de utilidad pblica, debe ser calificada por ley y previamente Indemnizada. Slo el Congreso i m p o n e las contribuciones que se expresan en el articulo 4. 0 . Ningn servicio personal es exigible sino en virtud de ley de sentencia fundada en ley. Todo autor inventor es propietario exclusivo de su obra, invento descubrimiento, por el trmino que le a c u e r d e la ley. La confiscacin de bienes queda bor r a d a para siempre del Cdigo penal argentino. Ningn cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. Art. 18. Ningn habitante de la Nacin puede ser p e n a d o sin juicio previo, fundado en ley anterior al h e c h o del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, sacado dlos jueces designados por la ley antes del hecho de la causa, Nadie puede ser obligado declarar contra s mismo; ni arrestado sino en virtud de ord e n escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa enjuicio de la persona y dlos derechos. El domicilio es inviolable, como tambin la correspondencia epistolary los papeles privados; y una ley determinar en qu casos y con qu justificativos podr procederse s u allanamiento y ocupacin. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas polticas, toda especie d e tormento y los azotes. Las crceles de la Nacin sern sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que pretexto de precaucin conduzca mortificarlos ms
Art.* 17 : I, 183, 202 ; III, 353. Art.- 18: I, 113.
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all de lo que aqulla exija, har responsable al Juez que la autorice. Art. 19. Las acciones privadas de los hombres que de ningn modo ofendan al orden y la moral pblica, ni perjudiquen un tercero, estn slo reservadas Dios, y exentas de la autoridad de los Magistrados. Ningn habitante de la Nacin ser obligado hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe. Art. 20. Los extranjeros gozan en el territorio de la Nacin de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesin; poseer bienes races, comprarlos y enajenarlos; navegar los ros y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme las leyes. No estn obligados admitir la ciudadana, ni pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalizacin residiendo dos aos continuos en la Nacin; pero la autoridad puede acortar este trmino favor del que lo solicite, alegando y probando servicios la Repblica. Art. 21. Todo ciudadano argentino est obligado armarse en defensa de la Patria y de esta Constitucin, conforme las leyes que al efecto dicte el Congreso y los decretos del Ejecutivo Nacional. Los ciudadanos por naturalizacin son libres de prestar no este servicio por el trmino de diez aos contados desde el da en que obtengan su carta de ciudadana. Art. 22. El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus repreprentantes y autoridades creadas por esta Constitucin. T o d a fuerza armada reunin de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione nombre de ste, comete delito de sedicin. Art. 23. En caso de conmocin interior de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta
Art.0 19 : I, 129, 131, 135, 212, 334. Art.0 20 : Vanse las indicaciones respecto al artculo 14 ; I, 67 ; 199 nota, 202, 209, 275, 299, 324, 330. Art.0 21 ; I, 321 ; III, 136. Art. 0 22 : II, 56.

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Constitucin y de las autoridades creadas por ella, se declarar en estado de sitio la provincia territorio en donde exista la perturbacin del orden, quedando suspensas all las garantas constitucionales. Pero durante esta suspensin no podr el Presidente de la Repblica condenar por s ni aplicar penas. Su p o der se limitar en tal caso respecto de las personas, arrestarlas trasladarlas de u n punto otro de la Nacin, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino. Art. 24. El Congreso promover la reforma de la actual legislacin en todos sus ramos, y el establecimiento del juicio por jurados. Art. 25. l Gobierno Federal fomentar la inmigracin europea; y no podr restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, introducir y ensear las ciencias y las artes. Art. 26. La navegacin de los ros interiores de la Nacin es libre para todas las banderas, con sujecin nicamente ios reglamentos que dicte la Autoridad Nacional. Art. 2J, El Gobierno. Federal est obligado afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras, por medio de tratados que estn en conformidad con los principios de derecho pblico establecidos en esta Constitucin. Art. 28. Los principios, garantas y derechos reconocidos en los anteriores artculos, no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. Art. 29. El Congreso n o puede conceder al Ejecutivo
Art.0 23 : Vase la Advertencia del Editor} que precede al tomo I de este Curso. Art.0 2 4 : I, 176,269; 111,27. Art.0 25 : I, 73, 139 ; III, 255. Art.0 26 : III, 97. Art.0 28 : I, 334. Art.0 29 : II, 27, 59 ; III, 211, 301.

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Nacional, ni las Legislaturas Provinciales los Gobernadores de Provincia, FACULTADES EXTRAORDINARIAS, ni la SUMA DEL PODER PBLICO, ni otorgarles SUMISIONES SUPREMACAS, por las que la vida, el honor las fortunas de los argentinos queden merced de gobiernos persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarn los que los formulen, consientan firmen, la responsabilidad y pena de los infames traidores la Patria. Art. 30. La Constitucin puede reformarse en el todo en cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuar sino por una Convencin convocada al efecto. Art. 31. Esta Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nacin; y las autoridades de cada Provincia estn obligadas conformarse ella, no obstante cualquiera disposicin en contrario que contengan las leyes Constituciones provinciales, salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados despus del pacto de 11 de Noviembre de 1859. Art. 32. El Congreso Federal no dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta establezcan sobre ella la jurisdiccin federal. Art. 33, Las declaraciones,derechos y garantas que enumera la Constitucin, no sern entendidos como negacin de otros derechos y garantas no enumeradas; pero que nacen del principio de la soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno. Art. 34. Los Jueces de las Cortes Federales no
Art 0 30 : II, 27. 0 Art.0 31 : II, 49 , 363 ; III, 102, 153, 330. Art.0 32 : I, 254, 264. Art. 33 : I, 47, 77, 79, 334 ; II, 1.

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podrn serlo al mismo tiempo de los Tribunales d e Provincia, ni el servicio Federal, tanto en lo civil como en lo militar, da residencia en la Provincia en que se ejerza, y que no sea la del domicilio habitual del empleado, entendindose esto para los efectos de optar empleos en la Provincia en que accidentalmente se encuentre. Art. 35. Las denominaciones adoptadas sucesivamente desde 1810 hasta el presente, saber: PROVINCIAS U N I D A S D E L R O DE LA PLATA; REPBLICA A R GENTINA; CONFEDERACIN ARGENTINA, sern en

adelante nombres oficiales indistintamente para la designacin del Gobierno y territorio de las Provincias, emplendose las palabras N A C I N ARGENTINA en la formacin y sancin de las leyes. SEGUNDA PARTE
A U T O R I D A D E S DE LA NACIN

TTULO PRIMERO

Gobierno

Federal

SECCIN P R I M E R A

Del P o d e r Legislativo Art. 36. Un Congreso compuesto de dos Cmaras, una de Diputados de la Nacin y otra de Senadores de las Provincias y de la Capital, ser investido del Poder Legislativo de la Nacin.
CAPITULO l De la Cmara de Diputados

Art. 37. La Cmara de Diputados se compondr de representantes elegidos directamente por el pueblo d e
Art. 36 ; II, 60, 367 ; III, 185. Art. 37 : II, 77, 78.

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las provincias y de la Capital, que se consideran este fin como distritos electorales de un solo Estado, y simple pluralidad de sufragios, en razn de uno por cada veinte mil habitantes, de una fraccin que no baje del nmero de diez mil (V, Art. 38. Los Diputados para la primera Legislatura se nombarn en la proporcin siguiente: por la provincia de Buenos Aires doce; p o r la de Crdoba seis; por la de Catamarca tres; por la de Corrientes cuatro; por la de Entre Ros dos; por la de Jujuy dos; por la de Mendoza tres; por la de La Rioja dos; por la de Salta tres; por la de Santiago cuatro; por la de San Juan dos; por la de Santa Fe dos; por la de San Luis dos; y por la de Tucumn tres. Art. 39. Para la segunda Legislatura deber realizarse el censo general, y arreglarse l el nmero de Diputados; pero este censo slo podr renovarse cada diez aos. Art. 40. Para ser Diputado se requiere haber cumplido la edad de veinticinco aos, tener cuatro aos de ciudadana en ejercicio, y ser natural de la provincia que lo elija, con dos aos de residencia inmediata en ella. Art. 41. Por esta vez las Legislaturas de las provincias reglarn los medios de hacer efectiva la eleccin directa de los Diputados de la Nacin: para lo sucesivo el Congreso expedir una ley general. Art. 42. Los Diputados durarn en su representacin por cuatro aos, y son reelegiles; pero la Sala se renovar por mitad cada bienio; cuyo efecto los nombrados para la primera Legislatura, luego que se renan, sortearn los que deban salir en el primer perodo. Art. 43. En caso de vacante, el Gobierno de ProArt.o 38 : II, 77. Art 0 39 : II, 77. Art.0 40 : I, 315 ; III, 186. (1) Este artculo fu reformado por la Convencin unida en Buenos Aires el 15 de Marzo de 1898,

Nacional r e -

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vincia de la Capital hace proceder eleccin legal de un nuevo miembro. Art. 44. A la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. Art. 45. Slo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al Presidente, Vicepresidente, sus Ministros y los miembros de la Corte Suprema y dems Tribunales inferiores de la Nacin, en las causas de responsabilidad que se intente contra ellos, por mal desempeo por delito en el ejercicio de sus funciones; por crmenes comunes, despus de haber conocido de ellos y declarado haber lugar la formacin de causa por mayora de dos terceras partes de sus miembros presentes.
CAPTULO El Del Senado

Art. 46. El Senado se compondr de dos Senadores de cada provincia, elegidos por sus Legislaturas pluralidad de sufragios; y dos de la Capital, elegidos en la forma prescripta para la eleccin del Presidente de la Nacin. Cada Senador tendr un voto. Art. 47. Son requisitos para ser elegido Senador: tener la edad de 30 aos, haber sido seis aos ciudadano de la Nacin, disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes de una entrada equivalente, y ser natural de la Provincia que lo elija, con dos aos de residencia inmediata en ella. Art. 48. Los Senadores duran nueve aos en el ejercicio de su mandato, y son reelegibles indefinidamente: pero el Senado se renovar por terceras partes cada tres aos, decidindose por la suerte, luego que todos se renan, quienes deben salir en el i. y 2.0 trienio.
Art, 0 44-: I I , 368. Art. 0 45 : II, 58 ; I I I , 264. Art. 47 : I, 315 ; I I I , 186.

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Art. 49. El Vicepresidente de la Nacin ser presidente del Senado; pero no tendr voto sino en el casoque haya empate en la votacin. Art. 50. El Senado nombrar un Presidente provisional que lo presida en caso de ausencia del Vicepresidente, cuando ste ejerza las funciones de Presidente de la Nacin. Art. 51. Al Senado corresponde juzgar en juicio pblico los acusados por la Cmara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto.. Cuando el acusado sea el Presidente de la Nacin, el Senado ser presidido por el Presidente de la Corte Suprema. Ninguno ser declarado culpable sino mayora de los dos tercios de los miembros presentes. Art. 52. Su fallo no tendr ms efecto que destituir al acusado, y aun declararlo incapaz de ocupar ningn empleo de honor, de confianza sueldo de la Nacin. Pero la parte condenada quedar, no obstante,, sujeta acusacin, juicio y castigo, conforme las leyes ante los Tribunales ordinarios. Art. 53. Corresponde tambin al Senado autorizar al Presidente de Ja Nacin para que declare en estado de sitio uno varios puntos de la Repblica, en caso de ataque exterior, Art. 54. Cuando vacase alguna plaza de senador, por muerte, renuncia otra causa, el Gobierno que corresponda la vacante hace proceder inmediatamente la eleccin de un nuevo miembro.
CAPTULO 1 1 1

Disposiciones comunes ambas Cmaras

Art. 55. Ambas Cmaras se reunirn en sesiones ordinarias todos los aos desde el i. de Mayo hasta el
Art.1* 49 : I I , 368. A r t 51 : I I . 58 ; I I I , 203, 264. Art." 52 : I I I , 264 .

Art.0 53 : Vase la Advertencia I del Curso.

del Editor,

que precede al tomo-

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3 0 de Septiembre. Pueden tambin ser convocadas extraordinariamente por el Presidente de la Nacin, prorrogadas sus sesiones. Art. 56. Cada Cmara es Juez de las elecciones, derechos y ttulos de sus miembros en cuanto su validez. Ninguna de ellas entrar en sesin sin la mayora absoluta de sus miembros; pero un nmero menor p o d r compeler los miembros ausentes que concur r a n las sesiones, en los trminos y bajo las penas que cada Cmara establecer. Art. 57. Ambas Cmaras empiezan y concluyen sus sesiones simultneamente. Ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas, podr suspender sus sesiones ms d e tres das, sin el consentimiento de la otra. Art. 58. Cada Cmara har su reglamento, y podr, con dos tercios de votos, corregir cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, removerlo por inhabilidad fsica moral sobreviniente su incorporacin, y hasta excluirle d e su seno; pero bastar la mayora de uno sobre la mitad de los presentes, para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos. Art. 59. Los Senadores y Diputados prestarn, en el acto de su incorporacin, juramento de desempear debidamente el cargo, y de obrar en todo en conformidad lo que prescribe esta Constitucin. Art. o. Ninguno de los miembros del Congreso p u e d e ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones discursos que emita desempeando su mandato de Legislador. Art. 61. Ningn Senador Diputado, desde el da de su eleccin hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido infraganti en la ejecucin de algn crimen que merezca pena de muerte, infamante, otra aflictiva; de lo que se dar cuenta
Art.0 56 : 11,58; 111,211,275. Art." 60 : III, 2l0. Art. 61 : I, 154 ; III, 208.

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la Cmara respectiva con la informacin sumaria del hecho. Art. 6r. Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier Senador Diputado, examinado el mrito del sumario en juicio pblico, podr cada Cmara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo disposicin del Juez competente para su juzgamiento. Art. 63. Cada una de las Cmaras puede hacer venir su Sala los Ministros del Poder Ejecutivo p a r a recibir las explicaciones informes que estime convenientes. Art. 64. Ningn miembro del Congreso podr recibir empleo comisin del Poder Ejecutivo, sin previo consentimiento de la Cmara respectiva, excepto los empleos de escala. Art. 65. Los eclesisticos regulares no pueden ser miembros del Congreso, ni los Gobernadores de Provincia por la de su mando. A r t 66. Los servicios de los Senadores y Diputados son remunerados por el Tesoro de la Nacin, con una dotacin que sealar la ley.
CAPTULO IV Atribuciones del Congreso

Art. 67. Corresponde al Congreso: i. Legislar sobre las aduanas exteriores y establecer los derechos de importacin, los cuales, as como las avaluaciones sobre que recaigan, sern uniformes en toda la Nacin; bien entendido que sta, as como las dems contribuciones nacionales, podrn ser satisfechas en la moneda que fuese corriente en las provincias respectivas, por su justo equivalente. EstableArt. 65 : I, 230 ; III, 214. Art. 67 : III, 216, 219, inciso /. III, 229, 335, 338.

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cer igualmente los derechos de exportacin (i) hasta 1866, en cuya fecha cesarn como impuesto nacional, no pudiendo serlo provincial 2. Imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. .3 Contraer emprstitos de dinero sobre el crdito de la Nacin. 0 4. Disponer del uso y de la enajenacin de las tierras de propiedad nacional. 0 5. Establecer y reglamentar un Banco Nacional en la Capital y sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir billetes. 6. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nacin. 0 7. Fijar anualmente el presupuesto de gastos de administracin de la Nacin, y aprobar desechar la cuenta de inversin. 8. Acordar subsidios del Tesoro Nacional las provincias cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, cubrir sus gastos ordinarios. 0 9. Reglamentar la libre navegacin de los ros interiores, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear y suprimir aduanas, sin que puedan suprimirse las aduanas exteriores que existan en cada provincia al tiempo de su incorporacin. 10. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de Jas extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesas y medidas para toda la Nacin.
(1) Lo impreso en bastardilla fu suprimido por la Convencin Nacional reunida en la ciudad de Santa Fe, en 12 de Septiembre de 1866. Art. 67, inc. 2: III, 233, 335 ; inc. 3: III, 235, 335 ; inc. 4: III, 236, 335 ; inc. 5: III, 21, 237, 335 ; inc. 6: III, 239 ; inc. 7: III, 239, -341 ; inc. 8: III, 19, 241 ; inc 9: III, 109, 243; Inc. 10: III, 249.

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11. Dictarlos Cdigos civil, comercial, penal y de minera, sin que tales Cdigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicacin los Tribunales federales provinciales, segn que las cosas las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones;y especialmente leyes generales para toda la Nacin sobre naturalizacin y ciudadana, con sujecin al principio de la ciudadana natural: as como sobre bancarrotas, sobre falsificacin de la moneda corriente y documentos pblicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados. 12. Iveglar el comercio martimo y terrestre con las naciones extranjeras, y de las provincias entre s. 13. Arreglar y establecer las postes y correos generales de la Nacin. 14. Arreglar definitivamente los lmites del territorio de la Nacin, fijar los de las provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislacin especial la organizacin, administracin y gobierno que deben tener los territorios nacionales que queden fuera de los lmites que se asignen las provincias. 15. Proveer la segundad de las fronteras; conservar el trato pacfico con los indios, y promover la conversin de ellos al catolicismo. 16. Proveer lo conducente la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las Provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y
Art. 67, i n c 11: I, 118, 321, III, 25. S7, 37. 98, 250 ; inc. 12: III, 251 ; inc. 13: III, 251; inc. 14: III, 59, 106, 25'2 ; inc. 15: I, 93, 103; III, 254 ; inc. 16: I, 367; 1I, 20, 149, 202, 255, 294, 379.

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canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros, y la exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo. 17. Establecer tribunales inferiores la Suprema Corte de Justicia; crear y suprimir empleos; fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores y conceder amnistas generales. 18. Admitir desechar los motivos de dimisin del Presidente Vicepresidente de la Repblica; y declarar el caso de proceder nueva eleccin; hacer el escrutinio y rectificacin de ella. 19. Aprobar desechar los tratados concluidos con las dems naciones y los concordatos con la Silla Apostlica; y arreglar el ejercicio del Patronato en toda la Nacin. 20. Admitir en el territorio de la Nacin otras rdenes religiosas ms de las existentes. 21. Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra hacer la paz. 22. Conceder patentes de corso y de represalias, y establecer reglamentos para las presas. 23. Fijar la fuerza de lnea de tierra y de mar en tiempo de paz y guerra; y formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de dichos ejrcitos. 24. Autorizar la reunin de las milicias de todas las provincias parte de ellas, cuando lo exija la ejecucin de las leyes de la Nacin
Art, 67, inc. 17: I, 181 ; III, 259, 263 ; inc. 18: II, 3, 262 ; inc. 19: III, 262 ; inc. 20: I, 230, III, 262 ; inc. 21: III, 262 ; inc. 22. III, 262 ; inc. 23: III, 262 ; inc. 24: III, 137, 262.

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y sea necesario contener las insurrecciones repeler las invasiones. Disponer la organizacin, armamento y disciplina de dichas milicias, y la administracin y gobierno de la parte de ellas que estuviese empleada en servicio de la Nacin, dejando las provincias el nombramiento de sus correspondientes jefes y oficiales, y el cuidado de establecer en su respectiva milicia la disciplina prescripta por el Congreso. 25. Permitir la introduccin de tropas extranjeras en el territorio de la Nacin, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de l. 26, Declarar en estado de sitio uno varios puntos de la Nacin en caso de conmocin interior, y aprobar suspender el estado de sitio declarado, durante su receso por el Poder Ejecutivo. 2j. Ejercer una legislacin exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nacin, y sobre los dems lugares adquiridos por compra cesin, en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes otros establecimientos de utilidad nacional. 28. Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitucin al gobierno de la Nacin Argentina.
CAPTULO v

De la formacin y sancin de las leyes

Art. 68. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cmaras del Congreso, por proyectos
Art 0 67, inc. 25: III, 262 : inc. 26: III, 262 ; inc, 27: III, 116, 162, 262 ; inc. 28: III. 263. Art. 68 : III, 272.

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presentados por sus miembros por el Poder Ejecutivo; excepto las relativas los objetos de que trata el artculo 44. Art. 69. Aprobado un proyecto de ley por Ja Cmara de origen, pasa para su discusin la otra Cmara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nacin para su examen; y si tambin obtiene su aprobacin, lo promulga como ley. Art. 70. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el trmino de diez das tiles. A r t 71. Ningn proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cmaras, podr repetirse en las sesiones de aquel ao. Pero si slo fuese adicionado corregido por la Cmara revisora, volver la de su origen; y si en sta se aprobasen las adiciones correcciones por mayora absoluta, pasar al Poder Ejecutivo de la Nacin. Si las adiciones correcciones fuesen desechadas, volver segunda vez el proyecto la Cmara revisora, y si aqu fuesen nuevamente sancionadas por una mayora de las dos terceras partes de sus miembros, pasar el proyecto la otra Cmara y no se entender que sta reprueba dichas adiciones correcciones, si no concurre para ello el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Art, J2. Desechado en el todo en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones la Cmara de su origen: sta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayora de dos tercios de votos, pasa otra vez la Cmara de revisin. Si ambas Cmaras lo sancionan por igual mayora, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin. Las votaciones de ambas Cmaras sern en este caso nominales, por s por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarn inmediatamente por la
Art.0 69 : III. 272. Art." 70 : III, 274.

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prensa. Si las Cmaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podr repetirse en las sesiones de aquel ao. Art. 73. E n la sancin de las leyes se usar de esta frmula: El Senado yv Cmara de Diputados de la Nacin Argentina, reunidos en Congreso, etc., decretan sancionan con fuerza de ley.

SECCIN SEGUNDA

Del Poder Ejecutivo


CAPTULO I De su naturaleza y duracin

Art. 74. El Poder Ejecutivo de la Nacin ser desempeado por un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Nacin Argentina. Art. 75. E n caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia destitucin del Presidente, el Poder Ejecutivo ser ejercido por el Vicepresidente de la Nacin. En caso de destitucin, muerte, dimisin inhabilidad del Presidente y Vicepresidente de la Nacin, el Congreso determinar qu funcionario pblico ha de desempear la Presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad un nuevo Presidente sea electo 0).
Art.0 74 : III, 276. Art. 75 : III, 290. (1) Ley nm. 252, del 19 de Septiembre de 1868. E l Senado y Cmara de Diputados, etc. Artculo 1. E n caso de acefala de la Repblica, por falta de Presidente y Vicepresidente de la Nacin, el Poder Ejecutivo ser desempeado en primer Jugar por el Presidente provisorio del Senado, en segundo por el Presidente de la Cmara de Diputados, y falta de stos, por el Presidente de la Corte Suprema. Art. 2. Treinta das antes de terminar el perodo de las sesiones ordinarias, cada Cmara nombrar su Presidente p a r a los efectos de esta ley. Art. 3. E l funcionario llamado ejercer el Poder Ejecutivo Nacional en los casos del artculo primero, convocar al pueblo de la Repblica nueva eleccin de Presidente y Vicepresidente, dentro

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Art. 76. Para ser elegido Presidente Vicepresidente de la Nacin, se requiere haber nacido en el territorio argentino, ser hijo de cidadaao nativo, habiendo nacido en pas extranjero; pertenecer la comunin Catlica Apostlica Romana, y las dems calidades exigidas para ser electo Senador. Art. 77. El Presidente y Vicepresidente duran en sus empleos el trmino de seis aos, y no pueden ser reelegidos sino con intervalo de un perodo. Art. 78. El Presidente de la Nacin cesa en el poder el da mismo en que espira su perodo de seis aos; sin que evento alguno que lo haya interrumpido pueda ser motivo de que se le complete ms tarde. Art. 79. El Presidente y Vicepresidente disfrutan de un sueldo pagado por el tesoro de la Nacin, que no podr ser alterado en el perodo de sus nombramientos. Durante el mismo perodo no podrn ejercer otro empleo, ni recibir ningn otro emolumento de la Nacin, ni de Provincia alguna. Art. 80. Al tomar posesin de su cargo, el Presidente y Vicepresidente prestarn juramento en manos del Presidente del Senado (la primera vez del Presidente del Congreso Constituyente), estando reunido el Congreso, en los trminos siguientes: Yo, N. N., juro por Dios Nuestro Seor y estos Santos Evangelios desempear con lealtad y patriotismo el cargo de Presidente ( Vicepresidente) de la Nacin, y observar y hacer observar fielmente la Constitucin de la Nacin Argn-/ tina. Si as no lo hiciese, ]}ios y la Nacin me lo demanden.

de los treinta das siguientes su instalacin en el mando, siempre que la inhabilidad de aqullos sea perpetua. Art. 4. El funcionario que haya de ejercer el Poder Ejecutivo en los casos del artculo primero de esta ley, al tomar posesin del cargo, ante el Congreso, y en su ausencia ante la Corte Suprema de Justicia, prestar el juramento que prescribe el artculo ochenta de la Constitucin. Art 5. Comuniqese. Art." 76 : I, 315 ; III, 289. 0
Art. 80 : I I I , 290. 28

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CAPTULO II

De la forma y tiempo de la eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Nacin

Art. 81. La eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Nacin se har del modo siguiente: La Capital y cada una de las provincias nombrarn por votacin directa una junta de electores igual al duplo del total de Diputados y Senadores que envan al Congreso, con las mismas calidades y bajo las mismas formas prescriptas para la eleccin de Diputados. No pueden ser electores los Diputados, los Senadores, ni los empleados sueldo del Gobierno Federal. Reunidos los electores en la Capital de la Nacin y en la de sus provincias respectivas, cuatro meses antes que concluya el trmino del Presidente cesante, procedern elegir Presidente y Vicepresidente de la Nacin por cdulas firmadas, expresando en una la persona por quien votan para Presidente, y en otra distinta la que eligen para Vicepresidente. Se harn dos listas de todos los individuos electos para Presidente, y otras dos de los nombrados para Vicepresidente, con el nmero de votos que cada uno de ellos hubiese obtenido. Estas listas sern firmadas, por los electores, y se remitirn cerradas y selladas dos de ellas (una de cada clase) al Presidente de la Legislatura provincial, y en la Capital al Presidente de la Municipalidad, en cuyos registros permanecern d e positadas y cerradas; y las otras dos al Presidente del Senado (la primera vez al 'Presidente del Congreso Constituyente). Art, 82. El Presidente del Senado (la primera vez el del Congreso Constituyente) reunidas todas las listas, las abrir presencia de ambas Cmaras. Asociados los Secretarios cuatro miembros del Congreso sacados la suerte, procedern inmediatamente hacer el
Art 81 : 11,64,138; 111,279. Art.0 82 : III, 279.

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escrutinio y anunciar el nmero de sufragios que resulte en favor de cada candidato para la Presidencia y Vicepresidencia de la Nacin. Los que renan en ambos casos la mayora absoluta de todos los votos, sern proclamados inmediatamente Presidente y Vicepresidente. Art. 83. En el caso de que por dividirse la votacin no hubiera mayora absoluta, elegir el Congreso entre las dos personas que hubiesen obtenido mayor nmero de sufragios. Si la primera rnayora que resultare hubiese cabido ms de dos personas, elegir el Congreso entre todas stas. Si la primera mayora hubiese cabido una sola persona, y la segunda dos ms, elegir el Congreso entre todas las personas que hayan obteni do la primera y segunda mayora. Art. 84. Esta eleccin se har pluralidad absoluta de sufragios y por votacin nominal. Si verificada la primera votacin no resultare mayora absoluta, se har segunda vez, contrayndose la votacin las dos personas que en la primera hubiesen obtenido mayor nmero de sufragios. En caso de empate se repetir la votacin, y si resultase nuevo empate, decidir el Presidente del Senado (la primera vez el del Congreso Constituyente). No podr hacerse el escrutinio, ni la rectificacin de estas elecciones, sin que estn presentes las tres cuartas partes del total de los miembros del Congreso. Art. 85. La eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Nacin debe quedar concluida en una sola sesin del Congreso, publicndose en seguida el resultado de sta y las actas electorales por la prensa.

Artculos , 83, 84 y 85 : III, 279.

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CAPTULO III Atribuciones del Poder Ejecutivo

Art. 86. El Presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones: i. a Es el jefe supremo de la Nacin, y tiene su cargo la administracin general del pas. a 2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias. a 3. Es el jefe inmediato y local de la Capital de la Nacin, a 4. Participa de la formacin de las leyes con arreglo la Constitucin, las sanciona y promulga. a 5. Nmbralos magistrados de la Corte Suprema y de los dems tribunales federales inferiores, con acuerdo del Senado. a 6. Puede indultar conmutar las penas por delitos sujetos la jurisdiccin federal, previo informe del Tribunal correspondiente, excepto en los casos de acusacin por la Cmara de Diputados. a 7. Concede jubilaciones, retiros, licencias y goce de montepos, conforme las leyes de la Nacin. a 8. Ejerce los derechos del Patronato nacional en la presentacin de Obispos para las Iglesias catedrales, propuesta en terna del Senado. a 9. Concede el pase retiene los decretos de los concilios, las Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontfice de Roma, con acuerdo de la Suprema Corte; requirindose una ley cuando contienen disposiciones generales y permanentes.
Art. 0 86 : III. 299 ; inc. 1: I I I . 299 ; i n c . 2: I I I , 300, 320 ; i a c . 3: I I I . 301 ; i n c . 4: I I I , 301 ; inc. 5: III, 261, 302, 309 ; i n c . 6: I, 181 ; III, 302, 409 ; i n c . 7: I I I , 302; incisos 8, 9: I I I , 303.

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ro. Nombra y remueve los Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios, con acuerdo del Senado; y por sislo nombra y remueve los Ministros del despacho, los Oficiales de sus Secretarias, los Agentes consulares y dems empleados de la Administracin cuyo nombramiento no est reglado de otra manera por esta Constitucin. I I . Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto ambas Cmaras en la Sala del Senado, dando cuenta en esta ocasin al Congreso del estado de la Nacin, de las reformas prometidas por la Constitucin, y recomendando su consideracin las medidas que juzgue necesarias y convenientes. 12. Prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, lo convoca sesiones extraordinarias, cuando un grave inrers de orden de progreso lo requiera. 13. Hace recaudar las rentas de la Nacin y decreta su inversin con arreglo la ley presupuestos de gastos nacionales. 14. Concluye y firma tratados de paz, de comercio, de navegacin, de alianza, de limites y de neutralidad, concordatos y otras negociaciones requeridas para el manteniminto de buenas relaciones con las potencias extranjeras, recibe sus Ministros y admite sus Cnsules. 15. Es comandante en jefe de todas las fuerzas de mar y de tierra de la Nacin. 16. Provee los empleos militares de la Nacin; con acuerdo del Senado, en la concesin de los empleos grados de oficiales superiores del Ejrcito y Armada; y por s solo en el campo de batalla. 17. Dispone de las fuerzas militares martimas y
Art. 86, inc. 10: III. 303 ; inc. 11: III, 304 ; incisos 12,13, 14: III, 305; incisos 15, 16, 17: III, 306.

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terrestres, y corre con su organizacin y distribucin, segn las necesidades de la Nacin. 18. Declara la guerra y concede patentes de corso y cartas de represalias, con autorizacin y aprobacin del Congreso. 19. Declara en estado de sitio uno varios puntos de la Nacin en caso de ataque exterior y p o r un trmino limitado, con acuerdo del Senado. En caso de conmocin interior, slo tiene esta facultad cuando el Congreso est en receso, porque es atribucin que corresponde este Cuerpo. El Presidente la ejerce con las limitaciones prescriptas en el artculo 23. 20. Puede pedir los jefes de todos los ramos y Departamentos de la Administracin, y por su conducto los dems empleados, los informes que crea convenientes, y ellos son obligados darlos. 21. No puede ausentarse del territorio de la Capital, sino con permiso del Congreso. En el receso de ste, slo podr hacerlo sin licencia por graves objetos de servicio pblico. 22. El Presidente tendr facultad para llenar las vacantes de los empleados que requieran el acuerdo del Senado, y que ocurran durante su receso, por medio de nombramientos en comisin que espirarn al fin de la prxima Legislatura.
CAPTULO IV De los Ministros del Poder Ejecutivo

Art. 87. Cinco Ministros Secretarios, saber: del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Justicia, Culto Instruccin Pblica y de Guerra y Marina, tendrn su cargo el despacho de los negocios
Art. 86, incisos 18. 19, 20, 21: III, 308. Art.0 87 : III, 291.

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de la Nacin y refrendarn, y legalizarn los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Una ley deslindar los ramos del respectivo despacho de los Ministros. (*), Art. 88. Cada Ministro es responsable de los actos que legaliza; y solidariamente, de los que acuerda con sus colegas. Art. 89. Los Ministros no pueden por s solos, en ningn caso, tomar resoluciones, excepcin de lo concerniente al rgimen econmico y administrativo de sus respectivos Departamentos. Art. go. Luego que el Congreso abra sus sesiones, debern los Ministros del despacho presentarle una memoria detallada del estado de la Nacin, en lo relativo los negocios de sus respectivos Departamentos. Art. 91. No pueden ser Senadores ni Diputados, sin hacer dimisin de sus empleos de Ministros. Art. 92. Pueden los Ministros concurrir las sesiones del Congreso y tomar parte en sus debates, pero n o votar. Art. 93. Gozarn por sus servicios de un sueldo establecido por la ley, que no podr ser aumentado ni disminuido en favor perjuicio de los que se hallen en ejercicio.
SECCIN T E R C E R A Del P o d e r Judicial

CAPTULO I

De su naturaleza y duracin

Art. 94. El Poder Judicial de la Nacin ser ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por ios dems
(1) Este artculo fu reformado por la Convencin Nacional reunida en Buenos Aires, el 15 de Marzo de 1898. Art.0 94 : III, 315.

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Tribunales inferiores que el Congreso estableciese en el territorio de la Nacin. Art. 95. En ningn caso el Presidente de la Nacin puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes restablecer las fenecidas. Art. 96. Los Jueces de la Corte Suprema y de los Tribunales inferiores de la Nacin conservarn sus empleos mientras dure su buena conducta, y recibirn por sus servicios una compensacin que determinar la ley, y que no podr ser disminuida en manera alguna, mientras permaneciesen en sus funciones. Art. 97. Ninguno podr ser miembro de la Corte Suprema de Justicia, sin ser Abogado de la Nacin con ocho aos de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser Senador. Art. 98. En la primera instalacin de la Corte Suprema, los individuos nombrados prestarn juramento en manos del Presidente de la Nacin, de desempear sus obligaciones, administrando justicia bien y legalmente, y en conformidad lo que prescribe la Constitucin. En lo sucesivo lo prestarn ante el Presidente de la misma Corte. Art. 99. La Corte Suprema dictar su reglamento interior y econmico, y nombrar todos sus empleados subalternos.
CAPTULO (I Atribuciones del Poder Judicial

Art. 100. Corresponde la Corte Suprema y los Tribunales inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucin, y por las leyes de la

Art." 95 : I. 181. Art." 96 : III, m. Art.0 97 : I, 315 ; III, 316. Art. 100 : III, J02, 224, 250, 322, 351.

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Nacin, con la reserva hecha en el inciso 11 del artculo 67: y por los Tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes Embajadores, Ministros pblicos y Cnsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdiccin martima: de los asuntos en que la Nacin sea parte: de las causas que se susciten entre dos ms provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia sus vecinos, contra un Estado ciudadano extranjero. Art. 101. En estos casos la Corte Suprema ejercer su jurisdiccin por apelacin, segn las reglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes Embajadores, Ministros y Cnsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercer originaria y exclusivamente. Art. 102. Todos ios juicios criminales ordinarios que no se deriven del derecho de acusacin concedido la Cmara de Diputados, se terminarn por jurados, luego que se establezca en la Repblica esta institucin. La actuacin de estos juicios se har en la misma Provincia donde se hubiese cometido el delito; pero cuando ste se cometa fuera de los lmites de la Nacin, contra el derecho de gentes, el Congreso determinar por una ley especial el lugar en que haya de seguirse el juicio. Art. 103. La traicin contra la Nacin consistir nicamente en tomar las armas contra ella, en unirse sus enemigos prestndoles ayuda y socorro. El Congreso fijar por una ley especial la pena de este delito; pero ella no pasar de la persona del delincuente, ni la infamia del reo se transmitir sus parientes de cualquier grado.

Art.0 fOf: III, 322, 351. Artculos (02 y 103 : III. 322.

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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

TTULO SEGUNDO

Gobiernos d e Provincia Art. 104. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Art. 105. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus Gobernadores, sus Legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno Federal. Art. 106. Cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme lo dispuesto en el artculo 5. 0 . Art. 107. Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin d e tierras de propiedad provincial, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de sus ros, por leyes protectoras de estos fines, y con sus resursos propios. Art. 108. Las Provincias n o ejercen el poder delegado la Nacin. N o pueden celebrar tratados parciales de carcter poltico; ni expedir leyes sobre comercio, navegacin interior exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acunar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorizacin del Congreso Federal; ni dictar los Cdigos civil, comercial, penal y de minera, despus que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadana y naturalizacin, bancarrotas, falsificacin
Art.0 Art. Art. Art. Art.* 104 : II. 190, 246, 364 ; III, 29, 61, 91, 227. 105 : III, 35, 61. 106 : III. 61. | 0 7 . j j 1 9 4 . I n 2 9 53> 6 1 i 108 : I, 230 ; II, 194 ; III, 1, 21, 25, 29, 48, 98, 137.
1

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de moneda documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra levantar ejrcitos, salvo el caso de invasin exterior de un peligro tan inminente que no admita dilacin, dando luego cuenta al Gobierno Federal; ni nombrar recibir agentes extranjeros; ni admitir nuevas rdenes religiosas. Art. 109. Ninguna provincia puede declarar ni hacer la guerra otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas la Corte Suprema de Justicia y dirimidas por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedicin asonada, que el Gobierno Federal debe sofocar y reprimir conforme la ley. Art. 110. Los Gobernadores de Provincia son agentes naturales del Gobierno Federal, para hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Nacin. Concordada con las reformas sancionadas por la Convencin Nacional. Comuniqese, los efectos del articulo 9. del Convenio de 6 de Junio del presente ao. Cmplase en todo el territorio de la Nacin, ypublquese.
Sala de Sesiones de la Convencin Nacional, en l a ciudad de S a n t a F e , los veinticinco das del mes de Septiembre del ao de mil ochocientos sesenta. MARIANO FRAGUEIRO. Presidente.

Lucio V. Mansilla.
Secretario.

Carlos M.

Saravia.

Secretario.

REFORMAS
LA CONVENCIN NACIONAL SANCIONA LO SIGUIENTE

Primero.Suprmese del artculo 4.0 de la Cons titucin Nacional la parte que sigue: hasta 1866,
Art.0 109 : III, 56, 107, 332.

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con arreglo lo estatuido en el inciso i. del artculo 67, debiendo quedar dicho articulo 4. 0 en los trmimos siguientes: El Gobierno Federal provee los gastos de la Nacin con los fondos de! Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importacin y exportacin, del de la venta locacin de tierras de propiedad nacional; de la renta de correos; de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente la poblacin imponga el Congreso General, y de los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin para empresas de utilidadad nacional. Segundo.Suprmese igualmente la parte final del inciso i." del artculo 67, que dice: hasta 1866, en cuya fecha cesarn como impuesto nacional, no pudiendo serlo provincial. En consecuencia, quedar dicho inciso i. como sigue: Legislar sobre las aduanas exteriores y establecer los derechos de importacin, los cuales, as como las avaluaciones que recaigan, sern uniformes en toda la Nacin, bien entendido que sta, as como las dems contribuciones nacionales, podrn ser satisfechas en la moneda que fuese corriente en las provincias respectivas, por su justo equivalente. Establecer igualmente los derechos de exportacin. Tercero. Comuniqese al Gobierno Federal de la Repblica, para que se cumpla en todo el territorio de la Nacin, y pubquese.
Sala de Sesiones de la Convencin Nacional, en la ciudad de Santa F e , los doce das del mes de Septiembre de mil ochocientos sesenta y seis. MARIANO FRAGUEIRO. Presidente.

/ . / . Montes de Oca.
Diputado Secretario.

Juan A.

Barbeito.

Diputado Secretario.

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LA CONVENCIN NACIONAL

Reunida en la Capital de la Repblica, los efectos d e la ley nm. 3507, de 3 de Septiembre de 1897. Sanciona; Primero.Quedan reformados los artculos 37 y 87 de la Constitucin Nacional, en la siguiente forma: A r t 37. La Cmara de Diputados se compondr de representantes elegidos directamente por el pueblo de las Provincias y de la Capital, que se consideran este fin como distritos electorales de un solo Estado y simple pluralidad de sufragios. El nmero de representantes ser de uno por cada treinta y tres mil habitantes fraccin que no baje de diecisis mil quinientos. Despus de la realizacin de cada censo, el Congreso fijar la representacin con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. Art. 87. Ocho ministros Secretarios tendrn su cargo el despacho de los negocios de la Nacin, y refrendarn y legalizarn ios actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Una ley especial deslindar los ramos del respectivo despacho de los Ministros. Segundo. No hacer lugar la reforma del inciso primero, articulo sesenta y siete de la Constitucin. lercero.Comuniqese al Poder Ejecutivo de la Repblica para que se cumpla en todo el territorio de la Nacin, y publquese.
Dada en la Sala de Sesiones d l a Honorable Convencin Nacional, en Buenos Aires, quince de Marzo de mil ochocientos noventa y ocho. N. QUIRNO COSTA. Presidente.

Alejandro

Sorondo.

Juan

Ovando.

Secretario.

Secretario.

FIN

NDICE

Pgina.

Advertencia

TERCERA PARTE
La nacin y las provincias
CAPTULO I

Materias de gobierno que la Constitucin coloca bajo la exclusiva autoridad de la nacin


CAPTULO II

Materias de gobierno en que la Constitucin permite el ejercicio simultneo de la autoridad de la nacin y de la autoridad de las provincias. Los cdigos y La jurisdiccin provincial CAPTULO II! Materias de gobierno exclusivas de las provincias.
CAPTULO IV

1$

29

Limites explcitos implcitos del autogobierno provincial


CAPTULO V

47

Relaciones de las provincias entre si.Reglas y frenos constitucionales,

51

448

NDICE Pgina,

CAPTULO VI

Seguridades constitucionales de la integridad territorial y el autogobierno de las provincias. La capital federal


CAPTULO Vil

57

Seguridades constitucionales de la unidad nacional.Exgesis del prembulo de la Constitucin.Estudio de sus artieulos 7,8, 9,10, 11, 12, y 26.Resumen de las materias de legislacin uniforme de la nacin
CAPTULO VIII

78

Supremaca de la Constitucin Nacional.Filosofa de esta rega de organizacin y gobierno. medios de hacerla efectiva.Conflictos.medios de resolverlos.Supremaca de las leyes nacionales: explicacin de este principio.Carcter legal de los tratados internacionales
CAPTULO IX

99

Conflictos que pueden sobrevenir respecto de la extensin territorial de las jurisdicciones.Limites interprovincales. Lmites de territorios provinciales con territorios nacionales.Costas martimas y fluviales.Islas.Canales artificiales.Caminos y ferrocarriles que unen atraviesan distintas provincias territorios federales.Telgrafos.Colonias ;
CAPTULO X

105

Defensa del territorio y de las instituciones y autoridades nacionales.Ejreifco.Mileia

119

NDICE

449
Pgina

CAPTULO X!

Garanta de las instituciones provinciales.Sus condiciones.-Derecho comparado


CAPTULO XII

139

Intervencin del gobierno federal en las provincias.Estudio del articulo 6. de la Constitucin.Derecho comparado
CAPTULO XIII

15t

Gobierno de los territorios nacionales.En qu forma puede ser adaptado la ndole de las instituciones federales.Gobierno de las posesiones nacionales dentro de los territorios provinciales. Formacin de provincias CUARTA PARTE

162

Organizacin del Gobierno Nacional


CAPTULO I
PODER LEGISLATIVO

:Su distribucin,Su composicin.Sistema bicamarista.Derecho comparado.Derecho federal.Su fundamento histrico: razones de su establecimiento.Responsabilidad de los miembros del Congreso.Inmunidades incompatibilidades
CAPTULO l

185-

Atribuciones del Congreso: legislativas, ejecutivas y judiciales.Examen de esas atribuciones....

216
29

450

NDICE
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CAPTULO Il

Procedimiento parlamentario.Estudio de los reglamentos del Congreso, eomo leyes orgnicas de las emaras.Papel del poder ejecutivo en la sanein de las leyes
CAPTULO IV
PODER EJECUTIVO:

272

- Modo de eleccin del Presidente y Vicepresidente.Duracin del cargo. Condiciones de elegibilidad.Preeminencias y responsabilidades. Carcter de su mandato
CAPTULO V

276

El Ministerio.Su carcter.Sus responsabilidades.Derecho comparado CAPTULO VI Atribuciones del poder ejecutivo


CAPTULO Vil

291

299

Relaciones del poder ejecutivo con los poderes legislativo y judicial


CAPTULO VIII
PODER

308

J UDICIAL D E LA NACIN:Nmero y jerarqua de los tribunales.Forma de eleccin de los jueees.Su responsabilidad.Duracin del oficio.Dereeho comparado
CAPTULO IX

315

ATRIBUCIONES DE LA JUSTICIA NACIONAL:Funda-

mento poltieo de su jurisdiccin.Enumeracin

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de los asuntos de su competencia.Distincin de los casos en que la Suprema Corte tiene jurisdiccin originaria y apelada, ya de tribunales nacionales, ya de tribunales de provincia...
CAPTULO X
PAPEL

322

Como poder moderador del legislativo y del ejecutivo.Como conservador de las garantas constitucionales, de la paz interior y del equilibrio interprovincial. Sus procedimientos.Dereeho comparado
DE LA JUSTICIA NACIONAL:

330

CAPTULO XI
SISTEMA RENTSTICO DE LA REPBLICA ARGENTINA:

El impuesto.Su naturaleza.Su votaein.Su asiento.Su distribucin.Su perfeccin.Contribuciones extraordinarias


CAPTULO XII
SISTEMA ADMINISTRATIVO:

334

La ley del presupuesto. Inversin de la renta.Gastos extraordinarios. Contabilidad administrativa


CAPTULO XI

341

Obras pblicas.Empresas del Estado.Contratos con particulares.Si la Nacin es demandable ante los tribunales.Contiendas administrativas
CAPTULO XIV
EXPROPIACIN FORZOSA POR CAUSA DE UTILIDAD PBLICA: Propiedades

347

particulares.Propieda-

452

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des municipales.Propiedades provinciales. Calificacin.Indemnizacin.Procedimiento. .


CAPTULO XV

358

Inmig-raein y colonizacin.Territorios y poblaciones de los indios brbaros.Tierras de propiedad nacional.Correos


CAPTULO XV
INSTRUCCIN PBLICA:

364

Papel del g*obierno nacional en su rgimen.Instruccin primaria.Sr eundaria.Superior


APNDICE A

379

La Capital
APNDICE B

385

Comparacin de los prembulos de las Constituciones de Suiza, Estados Unidos, Colombia, Vezuela y Repblica Argentina
APNDICE C

390

Intervenciones
APNDICE D

400

Pena de muerte.Facultad de indulto


APNDICE E

409

Constitucin Nacional Indiee analtico del Cur* so de Derecho Constitucional

413