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COMENTARIOS DE CARLOS PEA G.

DOCUMENTO DE TRABAJO N 343 NOVIEMBRE 2002

TEODORO RIBERA NEUMANN. Abogado, Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales por la Universidad de Chile (Santiago) y Doctor Iuris Utriusque, por la Universidad Julius Maximilian de Wrzburg (Repblica Federal de Alemania). Profesor de la Universidad Autnoma del Sur (Temuco) y de la Universidad de Chile (Santiago). Ex Diputado de la Repblica (19901994 y 1994-1998). Correo electrnico: tribera@uas.cl CARLOS PEA GONZLEZ. Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

El Centro de Estudios Pblicos, CEP, es una fundacin de derecho privado, sin fines de lucro y de naturaleza acadmica, que se ocupa del cultivo, anlisis y difusin de los valores, principios e instituciones que sirven de base a un orden social libre. La institucin se propone cumplir funciones orientadoras de la opinin pblica a partir de la adhesin a las libertades personales y pblicas, al derecho de propiedad privada concebido como resguardo de esas mismas libertades y a la democracia como forma pacfica y estable de gobierno. Director y representante legal: Arturo Fontaine Talavera La Serie Documentos de Trabajo es editada por el Centro de Estudios Pblicos (ISSN 716-1123). Cada artculo es de responsabilidad de sus autores y no refleja necesariamente la opinin de los editores. Toda colaboracin, comentario y correspondencia deben dirigirse al Centro de Estudios Pblicos, Monseor Stero Sanz 175, Santiago 9, Chile.

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Impreso en Andros Impresores.

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Comentarios:
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Los textos que siguen corresponden a la versin escrita de las presentaciones hechas por Teodoro Ribera y Carlos Pea en el seminario Los indgenas y su reconocimiento constitucional en Chile: Riesgos y oportunidades, organizado por el CEP el pasado 10 de septiembre. El texto de Ribera, Los pueblos indgenas y su reconocimiento constitucional en Chile, contiene la presentacin principal hecha en el seminario. El de Pea, Sobre las demandas de los pueblos originarios en un Estado Constitucional, avanza un conjunto de comentarios crticos a esa presentacin principal. El horizonte contra el que estos trabajos se despliegan est delineado por la relevancia que ha venido adquiriendo la cuestin indgena en nuestro pas, especialmente durante la ltima dcada. Una manifestacin de esa relevancia es el aumento en el nivel de conflictividad social observado en las Regiones VIII y IX. En esas zonas, grupos encapuchados de mapuches y quizs tambin de no mapuches que declaran esgrimir la causa de esta etnia aparecen de vez en cuando protagonizando serios atentados en contra de la propiedad y el orden pblico. La persistencia en el tiempo de estas conductas y la gravedad de algunos atentados han dado lugar a reiteradas voces de alarma y se ha llegado a poner en entredicho la efectiva vigencia del Estado de Derecho en dichas zonas. Esta es la manifestacin ms visible y ruidosa de la relevancia creciente que ha adquirido entre nosotros la cuestin indgena. Es evidente, sin embargo, que esta cuestin no se agota en estos hechos, por violentos y estridentes que sean. Tras ellos se esconden dimensiones de la cuestin indgena mucho ms interesantes y, de seguro, ms trascendentes que las estrategias violentistas. Entre estas dimensiones se encuentran los desafos que la cuestin indgenaurdida por una larga historia de encuentros y desencuentros entre las etnias y el Estado nacionalplantea a la forma de nuestro diseo institucional. Como sabemos, el diseo institucional hunde sus races en la Constitucin: son las reglas constitucionales las que proveen a este diseo de sus cimientos. En estos das, precisamente, se discute en el Congreso la posibilidad de reformar la Constitucin en el sentido de incorporar, con una intensidad variable segn los distintos proyectos presentados, a los indgenas a la Constitucin. A todos estos proyectos subyace la idea, compleja y profusamente tratada en la literatura, del reconocimiento. Teodoro Ribera repasa crticamente los diversos esfuerzos jurdicos desplegados en torno a los indgenas durante la ltima dcada. Se concentra especialmente en los proyectos de reforma constitucional en curso, as como en la incorporacin a nuestro Derecho del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas. El punto de su anlisis est en las consecuencias negativas que estas iniciativas podran generar desde el punto de vista de la unidad del Estado chileno y de la intensidad de su soberana. Carlos Pea, por su parte, intenta poner el objeto de las preocupaciones de Ribera en el contexto ms amplio de la deliberacin constitucional en una sociedad plural. Hecho esto, Pea detecta defectos en el texto comentado que impediran discutir la cuestin indgena al amparo de aquellas reglas a las que todos debemos lealtad: las reglas constitucionales. Los estudios que aqu se contienen representan los primeros pasos que est dando el CEP a objeto de arrojar luces para la adopcin de las mejores polticas pblicas que sea posible sobre la compleja y delicada cuestin indgena.

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I. INTRODUCCIN

La cuestin indgena ha adquirido a partir del ao 1990 una relevancia creciente en Chile. De ser un tema menor, que no figuraba en la agenda poltica, ha pasado a ser un tpico recurrente y prioritario, y que se hace presente en importantes reas de la inversin econmica. As es como el tema indgena es hoy un referente importante para decidir inversiones econmicas en el sector elctrico, forestal, industrial, turstico y minero, por el temor al surgimiento de conflictos que se suscitan por factores externos, con prescindencia de que las empresas cumplan sus obligaciones legales. stos se caracterizan por la existencia de indgenas o comunidades indgenas que esgrimen un derecho ancestral sobre la tierra, el agua y el subsuelo, en contravencin a la normativa jurdica vigente, mientras que los actuales propietarios exigen del Estado un resguardo de los derechos que el ordenamiento jurdico les reconoce. El conflicto social se ve atizado por la pobreza, marginacin y discriminacin que afecta y percibe principalmente la poblacin indgena rural, pues los indicadores socioeconmicos demuestran la profunda diferencia entre dichos sectores y el resto del pas. Sin embargo, sera errneo creer que el conflicto indgena reconoce como nica causa la postracin econmica. Existen tambin, aun en forma minoritaria, grupos que formulan demandas polticas y no econmicas, para los cuales el conflicto social es una frmula legitimada de lucha en la prosecucin de sus objetivos. Ellos exigen un territorio y no meramente ms tierra; buscan que se les reconozca como pueblos y no que se les singularice como personas que necesitan un apoyo especial; aspiran a decidir ellos su propio destino y no a ser slo considerados en la formulacin de las polticas pblicas. Estos grupos consideran que el reconocimiento constitucional como pueblos indgenas no es gesto de carcter simblico y reparatorio, sino que el inicio de un proceso que concluye con el ejercicio del derecho de autodeterminacin, sea para lograr estatutos jurdicos especiales, autonoma o la independencia del Estado de Chile. Junto a estas exigencias, existe una fuerte presin poltica para que Chile adhiera al Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, como que se reconozca como pueblos a los indgenas chilenos en el texto constitucional. Estas peticiones tienen un fuerte contenido poltico y son parte de una tendencia que est asociada con el decaimiento de los Estados nacionales y el resurgimiento de las identidades originarias, las que se ven apoyadas por quienes cuestionan la actual globalizacin, basada en la libertad y la propiedad, y aspiran a una concrecin de entidades que asuman la representacin de los intereses difusos, limitando as el ejercicio de las soberanas nacionales y posiblemente los propios derechos individuales de los integrantes de dichos entes colectivos. Esta nueva situacin ha generado en Chile una discusin sobre la relacin del Estado con los indgenas, siendo su consecuencia jurdica la publicacin de la Ley N 19.253, que establece normas sobre proteccin, fomento y desarrollo de los indgenas, como al igual la tramitacin en el Congreso Nacional de una reforma constitucional tendiente a su reconocimiento y del Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes.

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El presente trabajo analiza las iniciativas destinadas a reconocer constitucionalmente a los pueblos indgenas, establece las profundas dudas existentes sobre la materia en los legisladores y sostiene los riesgos internacionales que esta medida conlleva.

II. SNTESIS DE LAS INICIATIVAS JURDICAS DE LOS GOBIERNOS DE LA CONCERTACIN

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Para comprender los orgenes de las iniciativas jurdicas objeto de este trabajo, cabe tener presente que la Concertacin de Partidos por la Democracia enarbol la cuestin indgena como un referente relevante de su campaa electoral en el ao 1989. En su programa de gobierno se indicaba 1 que el Estado reconocer en plenitud sus derechos polticos, sociales, econmicos y culturales , celebrando el candidato presidencial Patricio Aylwin con los indgenas de Chile, en la ciudad de Nueva Imperial, un Acuerdo con los Pueblos Indgenas en el que se comprometi a su reconocimiento 2 constitucional como pueblos y a la dictacin de una Ley Indgena. Para dar cumplimiento a sus promesas electorales, el Presidente Aylwin cre el 17 de mayo de 1990 la Comisin Especial sobre Pueblos Indgenas (CEPI), la que se aboc a la preparacin y tramitacin de estas iniciativas. El 8 de enero de 1991 el Ejecutivo ingres a la Cmara de Diputados el Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales y luego, el 15 de octubre de 1991, la Reforma Constitucional relativa a los Pueblos Indgenas y el Proyecto de Ley sobre Proteccin, Fomento y Desarrollo de los Pueblos Indgenas. El hecho que se enviara primero el convenio internacional obedece a que las dos iniciativas no estaban an redactadas, generando el Gobierno para ello encuentros con las comunidades indgenas de base para as consensuar un texto.

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El Proyecto de Reforma Constitucional presentado por el Presidente Aylwin incorporaba al artculo 1 de la Constitucin el siguiente inciso final: El Estado velar por una adecuada proteccin jurdica y el desarrollo de los pueblos indgenas que integran la Nacin chilena.

Concertacin de Partidos por la Democracia, Programa de Gobierno, Captulo I, Prrafo 5 Derechos Humanos. Cfr. Discurso de Patricio Aylwin, Encuentro Nacional de Pueblos Indgenas, Nueva Imperial, 1 de diciembre de 1989, en Comisin Chilena de Derechos Humanos, Demandas de los pueblos indgenas de Chile en la transicin democrtica, Documento de Trabajo N 1, marzo de 1990, p. 60. En su discurso seal: En forma coincidente con el concepto moderno del Estado y con las demandas formuladas por las organizaciones indgenas del pas, la Concertacin plantea en su programa de gobierno como elemento central el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas de Chile, estableciendo as en el nivel superior del ordenamiento jurdico nacional el carcter pluritnico de la sociedad chilena. Cabe destacar, sin embargo, al contrario de lo que se asevera permanentemente, que el Convenio N 169 no fue parte del Acuerdo de Nueva Imperial, sino que la voluntad de proceder a su ratificacin por parte del Estado de Chile se manifiesta despus, con fecha 13 de septiembre de 1990, por el Ministro Enrique Correa ante el Consejo del CEPI.
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Adems, modificaba el artculo 19, N 22, permitiendo establecer franquicias tributarias en favor de las comunidades indgenas y el artculo 62, fijando como iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica promover leyes tendientes a la proteccin jurdica y beneficios o franquicias para el 3 desarrollo de los pueblos indgenas. Los sujetos de derecho eran, as, los pueblos indgenas y las comunidades indgenas. El reconocimiento de los pueblos indgenas fue, sin duda, el tema central de la Comisin Especial creada por la Cmara de Diputados, solicitndose diversos Informes en Derecho a Universidades del pas, los que en general fueron lapidarios en lo referente al reconocimiento constitucional y destacaron el sentido unvoco del concepto pueblo en el campo del Derecho Internacional y Poltico, diverso al que planteaba el proyecto del Ejecutivo. Es as como el Departamento de Derecho Pblico de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de Concepcin sostuvo que la expresin pueblos indgenas le pareca 4 inadecuada y propugnaba en su reemplazo la de minoras indgenas , criterio que manifest igual5 mente el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Catlica de Valparaso. El Departamento de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica argument que para cumplir cabalmente los encomiables propsitos que, a travs de dicha reforma, se plantean en el mensaje respectivo, no es necesario modificar los artculos 1, 19 N 22, 62 ni otros 6 de la Carta Fundamental, dado que su flexibilidad permita igualmente impulsar la legislacin indgena en tramitacin. El Departamento de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile indic que pareciera innecesario contemplar un precepto especfico relativo a la proteccin jurdica y al desarrollo de los pueblos indgenas, considerando la amplitud conceptual del actual inciso 7 final, del artculo 1 de la Carta Fundamental. El profesor Enrique Evans de la Cuadra propuso, por ltimo, sustituir la expresin pueblos indgenas por la de comunidades indgenas, tanto en el proyecto de reforma constitucional como en el proyecto de ley, pues el concepto pueblo, tena una con8 notacin en la Ciencia Poltica diversa. Ante el rechazo generalizado que despert esta iniciativa entre los expertos consultados, la Comisin Especial aprob la idea de legislar por ocho votos a favor y uno en contra, pero luego el propio Ejecutivo se desdijo y sustituy la expresin pueblos indgenas por indgenas, quedando el proyecto de la siguiente forma: El Estado reconoce y ampara a los indgenas que integran la nacin chilena y velar por su 9 desarrollo y su adecuada proteccin jurdica.

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3 Vase al respecto el Proyecto de Reforma Constitucional relativo a los Pueblos Indgenas, Boletn N 513-07 de la H. Cmara de Diputados. Con posterioridad, el 20 de mayo de 1992, el Presidente de la Repblica formul una indicacin suprimiendo las modificaciones al artculo 19, N 22 y al artculo 62 de la Constitucin. 4 Informe que acompaa la carta de fecha 23 de marzo de 1992 del Decano Ren Ramos Opazo, dirigida al Presidente de la Comisin Especial Diputado Francisco Huenchumilla. 5 Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Catlica de Valparaso, Informe Legislativo N 22, Proyecto de Reforma Constitucional relativo a los Pueblos Indgenas, marzo de 1992. 6 Criterio Matriz que acompaa la carta de fecha 26 de marzo de 1992 del Director del Departamento de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho Jos Luis Cea Egaa, dirigida al Presidente de la Comisin Especial Diputado Francisco Huenchumilla. 7 Informe que acompaa la carta de fecha 7 de abril de 1992 del Decano Mario Mosquera Ruiz de la Facultad de Derecho, dirigida al Presidente de la Comisin Especial Diputado Francisco Huenchumilla. 8 Memorndum que acompaa la carta de fecha 27 de marzo de 1992 del profesor Enrique Evans de la Cuadra, dirigida al Presidente de la Comisin Especial Diputado Francisco Huenchumilla 9 Cfr. Informe de la Comisin Especial para el Estudio de la Legislacin referida a los Pueblos Indgenas, recado en el proyecto de reforma constitucional que modifica los artculos 1, 19 N 22 y 62 N 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, con el objeto de dar proteccin jurdica y beneficios para el desarrollo de los pueblos indgenas, texto mimeografiado, Boletn 513-07 de la H. Cmara de Diputados, p. 21.

La tramitacin de las iniciativas constitucionales, legales e internacionales sobre el tema indgena oblig al Ejecutivo a buscar acuerdos para reunir el qurum necesario para su aprobacin. El fundamento para impulsar un consenso radicaba, adems, en las dudas y temores que generaba para diversos parlamentarios, de gobierno y de oposicin, y para el Ministerio de Relaciones Exteriores, utilizar la expresin pueblos, tratando de darle un alcance distinto al que le concede el Derecho In10 ternacional y del Derecho Poltico . Reconociendo este clima, el Director de la Comisin Especial de Pueblos Indgenas del Gobierno propuso al Ministro Enrique Correa sustituir la expresin pueblos indgenas por la de poblaciones indgenas, pues, a pesar que poblaciones denota un agregado de11 mogrfico-estadstico, da una idea de sujetos colectivos. Al fin, con fecha 13 de agosto de 1992 se firm un Acuerdo Marco entre el Ejecutivo y los partidos de gobierno con los partidos Renovacin Nacional y la Unin Demcrata Independiente en que se concordaron los aspectos que deba contener la Ley Indgena. Adems, se acord, de palabra, su aprobacin unnime y acelerada, junto con la congelacin del Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales y el archivo de la reforma constitucional relativa al reconocimiento constitucio12 nal. Este proyecto, que fue aprobado en mayo de 1992, en general, por la Cmara de Diputados con una votacin de 90 votos a favor y slo una abstencin, contempl agregar un inciso final al artculo 1 de la Constitucin, que preceptuaba: El Estado reconoce y ampara a los indgenas que integran la nacin chilena y velar por su desarrollo y su adecuada proteccin jurdica. Dado el acuerdo poltico verbal existente, el proyecto de reforma constitucional no fue ms tramitado e inclusive el Presidente 13 de la Repblica solicit su archivo el 9 de julio de 1997. El 17 de mayo de 1999, el Ejecutivo solicit el desarchivo del Proyecto de Reforma Constitucional y su nueva tramitacin en el Congreso Nacional. Para tal objeto, la Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara de Diputados realiz una jornada temtica el 12 de julio del ao 1999, en la que se reiter un largo debate sobre la relevancia del reconocimiento constitucional desde la perspectiva poltica y jurdica. Mientras algunos invitados sostuvieron que el concepto pueblo no tena connotaciones de ningn tipo y que se trataba de un concepto de antropologa moderno que se usa permanentemente y que el Convenio N 169 lo define, otros reconocieron su ambigedad y demostraron estar conscientes que la expresin pueblo tiene implicancias especiales desde el punto de vista del Derecho Internacional. En definitiva, la Comisin aprob incorporar un inciso final al artculo 1 de la Constitucin Poltica con el siguiente tenor: El Estado reconoce a los pueblos indgenas, los cuales integran la nacin chilena. La Ley promover el respeto y desarrollo de sus culturas, lenguas, organizacin social y costumbres, y garantizar a sus integrantes mecanismos de participacin en los asuntos que les competen, en iguales trminos que a los dems sectores o grupos que conforman la nacin chilena.

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10 Mientras que en el mbito de la Ciencia Poltica el trmino pueblo tiene la connotacin de ciudadana o cuerpo electoral, para el Derecho Internacional los pueblos son los depositarios del derecho de autodeterminacin, es decir, los sujetos que ejercen colectivamente el derecho a decidir libremente su futuro y a optar por constituirse en Estados independientes. 11 Carta de Jos Bengoa, Director de la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI), al seor Enrique Correa, Ministro Secretario General de Gobierno, de fecha 7 de julio de 1992. 12 El Acuerdo Marco se encuentra incorporado en el Informe de la Comisin Especial para el Estudio de la Legislacin referida a los Pueblos Indgenas, sobre el Proyecto de Ley relativo a la proteccin, fomento y desarrollo de los Pueblos Indgenas, Boletn N 514-01-01, de fecha 10 de noviembre de 1992, pgina 51 y ss. 13 El segundo informe de la Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara de Diputados seala sobre el particular: No obstante, por diversas razones que no es del caso consignar en este informe, se opt por congelar la tramitacin del Proyecto de Reforma Constitucional, para tratar de elaborar un consenso en torno al articulado del proyecto de Ley, que se ajustara a las limitantes de la Carta Fundamental.

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Luego de emitir la Comisin de Derechos Humanos un segundo informe, la Cmara de Diputados vot el proyecto de reforma constitucional, siendo rechazado por no reunir el qurum exigido.
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El Proyecto de Ley relativo a la proteccin, fomento y desarrollo de los pueblos indgenas, dedicaba los artculos 1 y 2 al tema motivo de nuestro anlisis e indicaba:

Artculo 1.- Se entender para los efectos de esta ley, por Pueblos Indgenas a los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio chileno desde tiempos precolombinos y que conservan manifestaciones tnicas y culturales distintas a las del resto de los habitantes de la Repblica, tales como sistemas de vida, normas de convivencia, costumbres, formas de trabajo, idioma, religin o cualquier otra forma de manifestacin cultural autctona. Para los fines de la presente ley se entender que los principales pueblos indgenas de Chile son el Mapuche, el Rapa Nui, el Aymara, las comunidades Atacameas y la comunidad Colla del norte del pas, la comunidad Kawashkar o Alacalufe y la comunidad Ymana de los canales australes. El Estado valora y respeta la existencia de estos pueblos que son parte esencial de las races de la sociedad chilena, as como su integridad y desarrollo. El Estado reconoce que los Pueblos indgenas existentes en Chile son poseedores de una cultura propia que engloba conocimientos, tcnicas, instituciones, expresiones culturales y valores que los distinguen de la cultura global. Estas culturas son un patrimonio de la nacin Chilena. Se reconoce asimismo que los pueblos indgenas tienen un idioma propio que es su medio natural de expresin. El Estado reconoce que los habitantes y poseedores originarios del territorio chileno fueron los pueblos indgenas, y que para ellos la tierra es el fundamento principal de su vida y su cultura. Es deber del Estado, a travs de sus instituciones, el respetar, proteger y promover el desarrollo de estos pueblos y sus culturas, adoptando las medidas adecuadas para tales fines. Es funcin del Estado el proteger las tierras indgenas, velar por su adecuada explotacin y por su equilibrio ecolgico. Artculo 2.- La utilizacin del trmino pueblos en esta ley, al igual que en los convenios internacionales ratificados por Chile sobre estas materias, no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional, ni en el derecho interno chileno. El proyecto de ley defina a los pueblos indgenas y designaba nominativamente a los principales pueblos indgenas de Chile, asumiendo el Estado determinados compromisos. Adems, les reconoca una cultura e idiomas propios, el carcter de poseedores originarios del territorio chileno y la tierra como el fundamento de su vida y su cultura.

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14 El mismo puede ser consultado en las Actas Oficiales de la Cmara de Diputados, sesin 46, mircoles 3 de mayo de 2000, p. 45 y ss.

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Sin embargo, y consciente del alcance del concepto pueblos en el Derecho Internacional como en el Interno, el artculo 2 precisaba que su utilizacin no era el que usualmente se le otorgaba a dicho concepto. De ah entonces, que la expresin pueblos indgenas era para los efectos de esta ley, como lo destacaba el artculo 1 y lo precisaba el artculo 2 del proyecto, tratando de delimitar su mbito de accin, restndoles a los pueblos indgenas, que reconoca, los derechos que poda conferirle el Derecho Internacional y el Derecho Poltico. Esta enumeracin legal, adems, no dejaba de ser discutible, pues consideraba como pueblos indgenas a las comunidades Atacameas y la comunidad Colla del norte del pas, la comunidad Kawashkar o Alacalufe y la comunidad Ymana de los canales australes, surgiendo as un contrasentido en el texto mismo de la ley, si se trataba de comunidades o pueblos indgenas. En el caso particular de los Kawashkar o Alacalufe y de los Ymana, su reconocimiento era ms bien simblico, pues se trataba de poblaciones indgenas extinguidas o con una presencia muy reducida, producto del etnocidio, aculturacin o asimilacin. En definitiva, la Ley Indgena, que fue votada en 1993 por la unanimidad de la Cmara de Diputados y del Senado, reconoci en su artculo1 la existencia de los indgenas de Chile y de las etnias indgenas de Chile, en los siguientes trminos:

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Artculo 1.- El estado reconoce que los indgenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones tnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura. El Estado reconoce como principales etnias indgenas de Chile a: la Mapuche, Aimara, Rapa Nui o Pascuense, la de las comunidades Atacameas, Quechuas y Collas del norte del pas, las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Ymana o Yagn de los canales australes. El Estado valora su existencia por ser parte esencial de las races de la Nacin chilena, as como su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores. Es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a travs de sus instituciones respetar, proteger y promover el desarrollo de los indgenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indgenas, velar por su adecuada explotacin, por su equilibrio ecolgico y propender a su ampliacin. El artculo 1 de la Ley Indgena sustituy el trmino pueblo por el de etnias, para restarle toda implicancia internacional. Sin embargo, considera como etnias indgenas de Chile a grupos que podran ser considerados como minoras tnicas desde una perspectiva internacional, como es el caso de los aimaras y quechuas, pues sus centros culturales predominantes se ubican en otros pases. Igualmente lo realiza respecto de los pueblos extinguidos o cuyos componentes, por su nmero, no pueden considerarse actualmente una etnia, como el caso de las comunidades indgenas de los canales australes. Tampoco nombra a los pehuenches y huilliches, que a pesar de su asimilacin cultural por los mapuches en poca reciente, tienen una expresin propia mayor que la de los indgenas de los canales australes.

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El Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes es un acuerdo internacional emanado de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), que consagra derechos y obligaciones en el campo del Derecho Internacional como en el del Derecho Interno y que se somete en cuanto a su interpretacin a la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Como todo convenio de la OIT, se trata de una normativa mnima, que obliga a los Estados a modificar sus normativas internas y a desarrollar acciones para implementar los compromisos asumidos. El Convenio N 169 reconoce la existencia de pueblos indgenas y su derecho a asumir el control de su desarrollo econmico, participando en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y desarrollos que pudieren afectarles. Adems, establece el deber de los Estados a salvaguardar el medio ambiente de los pueblos interesados, como su derecho a los recursos existentes en sus tierras, los que comprenden la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos. Segn el artculo 1: 1. El presente Convenio se aplica: a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial; b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. 2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. 3. La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tengan implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional. El Convenio N 169 ingres a la Cmara de Diputados el 8 de enero del ao 1991, solicitando la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de Diputados el archivo del proyecto el 10 de 15 marzo del ao 1998, lo que fue rechazado por la Sala de la Corporacin. Recin el 11 de abril de 2000, luego de nueve aos de tramitacin y de un cambio gubernamental, la Cmara de Diputados aprob esta iniciativa por 72 votos a favor, 3 en contra y 11 abstenciones, presentando luego un grupo de Diputados un requerimiento ante el Tribunal Constitucional, sosteniendo que contravena la Carta Fundamental. Un tema central de la discusin ante el Tribunal Constitucional fue el alcance de la expresin pueblos indgenas. Mientras que los requirentes sostuvieron que ste conformaba un sujeto de derecho pblico, con derechos entre el Estado y los individuos, el Presidente de la Repblica busc restarle trascendencia a dicha expresin, indicando que se trataba de un grupo intermedio, que no estaba

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Esta solicitud estuvo fundada en la necesidad de eliminar de la Comisin un proyecto de acuerdo que no se tramitaba desde el ao 1991, pues existan dudas y temores sobre sus alcances. Con la solicitud de archivo, la Comisin formalizaba el compromiso de congelar el Convenio N 169.

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dotado de personalidad jurdica de derecho pblico y que no se interpona entre el Estado y las personas. El Ejecutivo argument que el concepto de pueblo nada tiene que ver con la identificacin de 16 nacin o bien de cuerpo electoral , y que el concepto pueblo utilizado por el Convenio est tomada precisamente en el sentido que se refiere al conjunto de personas de un lugar, regin o pas. En tal sentido, dentro de un pas existen distintos grupos de personas con identificaciones propias, pe17 ro no por ello cada uno conforma una nacin. De esta manera, la estrategia gubernamental apunt a bajarle el perfil o relevancia al trmino pueblos, para impedir que contraviniera la Constitucin, que utiliza este concepto como sinnimo de cuerpo electoral. El Tribunal Constitucional acogi la tesis del Presidente de la Repblica y sentenci que la expresin pueblos indgenas est tomada como un conjunto de personas de un lugar, regin o pas que no estn dotadas de potestades pblicas y que gozan de determinados derechos que se encuadran dentro de la Carta Fundamental. Agreg que los pueblos indgenas no pueden interponerse entre el Estado y los chilenos y que su reconocimiento no conlleva un traspaso de soberana o una limitacin de la competencia de los rganos pblicos, pues se estara creando una especie de nuevo 18 Estado dentro del Estado de Chile , lo que sera inconstitucional. Expres, adems, la ntima conviccin que la expresin pueblos indgenas, debe ser considerada en el mbito de dicho tratado, como un conjunto de personas o grupos de personas de un pas que poseen en comn caractersticas culturales propias, que no se encuentran dotadas de potestades pblicas y que tienen y tendrn derecho a participar y a ser consultadas, en materias que les conciernan, con estricta sujecin a la Ley Suprema del respectivo Estado de cuya poblacin forman parte. Ellos no constituyen un ente colectivo autnomo entre los individuos 19 y el Estado. La definicin propuesta por el Presidente de la Repblica y aceptada por el Tribunal Constitucional del concepto de pueblos indgenas, desconocindole las prerrogativas que pretendan concedrsele por el tratado, contraviene en forma clara el Convenio N 169 de la OIT, pues forz su contenido para lograr armonizarlo con la norma constitucional. Esto es tal, ya que un elemento central de este Convenio est dado por la utilizacin del concepto pueblos indgenas y tribales y no de poblaciones indgenas y tribales que haca suyo el Convenio N 107 de la OIT del ao 1957, ya que, segn los expertos, los pueblos indgenas, y sus organizaciones, estuvieron argumentando, de modo creciente, que precisamente el trmino poblaciones era un trmino estadstico y que no conlleva o connota el sentido de identidad y de organizacin 20 histrico que un trmino como pueblo implica. As, el Tribunal Constitucional reinterpret el concepto pueblos indgenas o tribales, que para los promotores del Convenio N 169 tiene un claro objetivo poltico, y lo transform en un conjunto de personas o grupos de personas de un pas que poseen en comn caractersticas culturales 21 propias, forzando su constitucionalidad.

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Presidente de la Repblica, Escrito de contestacin, numeral 195. Presidente de la Repblica, Escrito de contestacin, numeral 187. 18 Tribunal Constitucional, Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N 309, Considerando 34 y 35. 19 Tribunal Constitucional, Sentencia Rol N 309, Considerando 44. 20 As, Jorge Dandler, Organizacin Internacional del Trabajo, Oficina Lima, Per, en: Comisin Chilena de Derechos Humanos, Pueblo, Tierra, Desarrollo: Conceptos Fundamentales para una nueva ley indgena, Santiago, agosto de 1992, p. 32. 21 Para llegar a esta interpretacin, el Tribunal Constitucional hizo caso omiso a las reglas interpretativas internacionales, no recurriendo al contexto, objeto y fin que le quisieron atribuir las partes contratantes, ni a los trabajos preparatorios y a
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Ms oportuno habra sido, desde la perspectiva de su tramitacin, que el Ejecutivo impulsara primero la reforma constitucional y no el Convenio N 169, que transgreda la Ley Fundamental. Igualmente, el Tribunal Constitucional, obligado a decidir ante el requerimiento presentado, debi derechamente declararlo inconstitucional, pero no desvirtuar su contenido y alcance para someterlo a la estructura constitucional interna. Esta postura del Tribunal Constitucional slo puede entenderse por el inters de este rgano de no resolver los temas de fondo que se plantearon en el requerimiento, esto es, el control jurisdiccional de las relaciones exteriores del Presidente de la Repblica y la subordinacin de los tratados a la Constitucin. De esta manera, el Tribunal Constitucional no declar el Convenio N 169 de la OIT como inconstitucional, pero en la prctica dificult su aprobacin e impidi su ratificacin.

III. EL RECONOCIMIENTO DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN LAS MOCIONES PARLAMENTARIAS

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El 6 de julio de 1999, el Diputado Francisco Huenchumilla present un proyecto de reforma constitucional que reconoca la existencia de los pueblos indgenas y les otorgaba una participacin 22 poltica en el Estado. Este proyecto, que no ha sido tramitado en la Cmara de Diputados, establece junto con el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas una representacin poltica de los indgenas tanto en la estructura del Estado nacional, como propia. Para ello crea un registro electoral indgena, y prescribe la eleccin de 10 Diputados y 3 Senadores indgenas ante el Congreso Nacional como de un Concejal por cada 5% de los habitantes indgenas que posean las comunas o agrupacin de comunas que establezca la Ley, por los ciudadanos inscritos en el registro electoral indgena. Fuera de lo anterior, consagra la existencia de un Parlamento Indgena compuesto por 30 miembros, electos por votacin popular por los ciudadanos inscritos en el registro electoral indgena, los que duran 4 aos en sus cargos, A este Parlamento Indgena le corresponde la distribucin anual de los recursos que la Ley de Presupuesto destine a la Ley Indgena, fiscalizar los actos de los organismos pblicos relativos a las polticas indgenas, dictar los reglamentos e instrucciones para su aplicacin, dar su aprobacin a la propuesta del Presidente de la Repblica por la designacin del Director Nacional de la CONADI, como otras atribuciones que le encarguen las leyes.
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La Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento del H. Senado asumi la tarea durante el ao 2001 y 2002 de consensuar una gran reforma constitucional, para superar las desavenencias existentes sobre la Ley Fundamental en los actores polticos. Para tal objeto, la Comisin, presidida por el Senador Sergio Diez, recopil las diversas iniciativas de reforma constitucional

las circunstancias de su celebracin, sino que lleg a su ntima conviccin recurriendo al Diccionario de la Real Academia Espaola y a lo aseverado por el Presidente de la Repblica en su escrito de contestacin. 22 Cmara de Diputados, Boletn 2360 07.

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presentadas hasta la fecha, procediendo luego los integrantes de la Comisin a presentar dos proyec23 tos de reforma, que representaban la visin constitucional de cada pacto poltico. En este sentido, la Concertacin de Partidos por la Democracia, a travs de los Senadores Sergio Bitar, Juan Hamilton, Enrique Silva Cimma y Jos Antonio Viera-Gallo present las siguientes indicaciones sobre la materia: Agregaba al artculo 1 el siguiente inciso final: El Estado promover el respeto y desarrollo de las culturas de los pueblos indgenas y garantizar a sus integrantes la plena participacin social en iguales trminos que los dems sectores o grupos que conforman la Nacin chilena. Incorporaba como prrafo final al numeral 22. del artculo 19, el siguiente: Dicha ley podr establecer beneficios o franquicias a favor de los integrantes y comunidades de los pueblos indgenas; y, agregaba al artculo 62, el siguiente nmero 7.: 7. Establecer beneficios o franquicias para el desarrollo de los integrantes y comunidades indgenas.

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Este proyecto, de esta manera, recoga en parte sustancial las ideas del proyecto original presentado por el Presidente Patricio Aylwin en el ao 1991. Por su parte, el proyecto de reforma constitucional presentado por los Senadores Sergio 24 Diez y Andrs Chadwick de la Alianza por Chile no tena referencia alguna al tema indgena. La Comisin de Constitucin vot por unanimidad la idea de legislar de las iniciativas analizadas, conservndose respecto del tema indgena nicamente la incorporacin del inciso final al art25 culo 1 y la modificacin al 19, N 22, antes mencionadas. En el debate que se suscit en la Comisin, la Ministra de Planificacin y Cooperacin Alejandra Krauss seal que el objetivo del gobierno era el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas por parte del Estado, su participacin en la vida nacional, como respetar su desarrollo cultural y las tradiciones de estos pueblos, esto es una idea diversa de la idea presentada por los Senadores de la Concertacin. Sobre el particular consta en el Informe de la Comisin lo siguiente:

Explic que esta ltima proposicin difiere respecto al texto que est conociendo la Cmara de Diputados por cuanto se trata de un reconocimiento de los pueblos indgenas en el texto constitucional, es decir, un reconocimiento que el Estado hace de los mismos; en segundo trmino, seala que la ley debe promover y no garantiza- la participacin de los referidos pueblos y sus integrantes y, en tercer lugar, se refiere a la promocin de la cultura y las tradiciones indgenas.

El Informe de la Comisin, que contempla la discusin parlamentaria, el aporte de expertos y Derecho Comparado, fue editado y puede consultarse como: Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento del Honorable Senado, Reforma a la Constitucin de 1980, texto mimeografiado, Valparaso, noviembre de 2001. 24 Ob. cit., pp. 9 y 4, respectivamente. 25 Ob. cit. p. 30.

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Puso de relieve, al mismo tiempo, que el texto presentado a la Cmara de Diputados utiliza el vocablo aquellos pueblos indgenas que integren la Nacin y que, en cambio, la indica26 cin que se ha elaborado se refiere a los pueblos que habitan el territorio nacional. En el debate el Senador Viera-Gallo precis que el concepto pueblo no debe interpretarse en el sentido que el Derecho Internacional confiere a dicho trmino, pues ello conlleva una referencia a un sujeto con derecho a la autodeterminacin, sino que el mismo deba entenderse en el sentido 27 que haba sido precisado por el Tribunal Constitucional. En la Comisin se reiter el tradicional debate sobre la posible coexistencia de una Nacin formada por varios pueblos como respecto de la idea fundamental de la unidad entre el Estado y la Nacin que acompaa a la historia de Chile. Incluso quienes apoyaban la idea del reconocimiento constitucional, buscan delimitar el concepto pueblos indgenas y dejar en claro que estos pueblos 28 estn integrados y forman parte de la Nacin chilena. Esto llev a los integrantes de la Comisin a 29 proponer la utilizacin de trminos diversos, como etnias originarias o realidad indgena , comuni30 31 32 33 dades indgenas , indgenas , poblacin de origen indgena y poblaciones indgenas , que sera al final el trmino que gener un mayor consenso, para evitar las posibles implicancias internacionales del concepto pueblos indgenas que pretenda el Ejecutivo. En definitiva, la Comisin aprob una redaccin propuesta por el Senador Hernn Larran, antecedida por una declaracin que refuerza la indivisibilidad de la Nacin chilena con cuatro votos a favor y uno en contra, del siguiente tenor, intercalando como incisos tercero y cuarto, nuevos del artculo 1. de la Constitucin: La Nacin chilena es indivisible. El Estado reconoce la diversidad de origen de los chilenos que forman parte de la Nacin y declara su especial preocupacin por las poblaciones originarias, a las cuales garantiza su derecho a fortalecer los rasgos esenciales de su identidad. El texto aprobado por la Comisin de Constitucin del H. Senado, de esta manera, recalcaba la indivisibilidad de la nacin chilena como idea central y reconoca la diversidad de origen de los chilenos que forman parte de esta Nacin, esto es, que son parte intrnseca de ella. Cabe recordar, que en el texto propuesto tena por objeto solidificar el concepto de nacin y se diferenciaba radicalmente del proyecto que se tramitaba entonces en la H. Cmara de Diputados, que se refera a integran la Nacin chilena y an ms del que pretenda el Ejecutivo, que se refera a habitan la Nacin chilena, esto es, sin una referencia clara a si la conformaban o no. Por otro lado, el reconocimiento era a las poblaciones indgenas y no a los pueblos indgenas, esto es, retomaba la indicacin sugerida por el Director de la CEPI Jos Bengoa y presentada por el Presidente Patricio Aylwin en el ao 1992.

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Ob. cit, p. 42 y ss. Ob. cit., p. 44. 28 As, el Senador Hamilton, ob. cit., p. 48. 29 As, el Senador Viera-Gallo, ob. cit., p. 51. 30 As, el Senador Hamilton, ob. cit., p. 52. 31 As, el Senador Silva Cimma, ob. cit., p. 53. 32 As, el Senador Boeninger, loc. cit. 33 As, el Senador Larran, ibdem.

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IV. ALCANCES DEL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS


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El reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas ha sido parte de una larga disputa, que se arrastra desde el ao 1991, pues se trata de un tema que modifica las bases tradicionales de nuestra identidad nacional y que puede tener trascendentales implicancias en la integridad territorial, la organizacin poltica interna y en el ejercicio de los derechos fundamentales. Nuestra concepcin de Estado se ha basado en la existencia de una identidad entre un pueblo, una nacin y un Estado unitario, como igualmente en la circunstancia que el hombre es la base de toda estructura estatal y es en quin recaen esencialmente los derechos y libertades, los que son anteriores al Estado. El artculo 1 de la Constitucin recoge en su integridad esta concepcin jurdica y societal, indicando que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos; que la familia es el ncleo esencial de la sociedad; que el Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios y que el mismo tiene una misin servicial. Estos grupos intermedios, sin embargo, colaboran en la realizacin de los intereses individuales, surgiendo desde la base. El artculo 5., por su parte, hace radicar la soberana en la Nacin, realizndose su ejercicio por el pueblo, a travs del plebiscito y de las elecciones peridicas, y tambin por las autoridades que la Constitucin establece. Expresamente prescribe: Ningn sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio. De esta manera, no existe entre los individuos y el Estado sociedades intermedias dotadas de poderes pblicos per se, capaces de limitar los derechos fundamentales, sino que toda limitacin debe provenir directamente de quienes ejercen la soberana. Esta reflexin es relevante, pues un tema central de este trabajo es determinar los efectos de reconocer a los indgenas como pueblos. Sin embargo, mientras que en los inicios de la discusin este tema despertaba inmediata reticencia en vastos sectores polticos, su postura ha ido cambiando de un rechazo total a incorporar a la Constitucin disposiciones especiales sobre tal o cual tema, a discutir la forma que debe tener el reconocimiento constitucional. En otras palabras y utilizando las diversas etapas del procedimiento legislativo para ejemplarizar el cambio, cabe indicar que mientras antes se rechazaba la idea de legislar, hoy ya se acepta, y slo se discute el texto en cuestin que debe consagrarla.
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El reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas se ha planteado o fundamentado en la necesidad de reconocer su aporte a la sociedad actual y desde esta perspectiva tendra un carcter simblico y reparatorio, pues su fundamento estara en la necesidad de la Repblica de Chile de reconocer sus races indgenas, el aporte de los pueblos originarios, en fin, de recrear las condiciones para rescribir la historia, considerando no slo la visin de la cultura dominante, sino que tambin de los perdedores. Quienes adhieren a esta postura consideran que el reconocimiento constitucional solucionar los conflictos actuales, reencauzar las fuerzas en conflicto hacia el respeto de la institucionalidad y restar apoyo a los grupos minoritarios ms extremos; en fin, que restablecer la armona y el reencuentro entre los chilenos. Sin embargo, existe otra visin que considera el reconocimiento constitucional como una etapa o paso en la lucha reivindicatoria de los pueblos indgenas, para exigir luego ms y ms intensas demandas al Estado. En otras palabras, el reconocimiento es parte de un proceso, no su trmino,

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pues el objetivo final no es meramente simblico, sino que poltico, vinculado al derecho de autodeterminacin de los pueblos, esto es, a decidir libremente su propia organizacin poltica y su propio destino. Esta postura es sostenida por agrupaciones indgenas preferentemente mapuches, tales como el Consejo de Todas las Tierras y la Coordinadora Arauco-Malleco, y, en menor sentido, la Identi34 dad Territorial Lafquenche, que aboga por cambios dentro del sistema del Estado unitario . El lder del Consejo de Todas las Tierras, Aucn Huilcamn, es quien con ms claridad ha 35 expuesto sus puntos de vista. Con ocasin de una jornada temtica organizada por la Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara de Diputados el 12 de julio de 1999 denominada Los derechos de los pueblos indgenas, un desafio para la democracia, Huilcamn sostuvo que aspiraba a un reconocimiento constitucional efectivo, el cual deba enmarcarse dentro de un proceso de democratizacin de las instituciones del Estado, el que deba incluir necesariamente los siguientes aspectos:

a) b)

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el reconocimiento de los pueblos indgenas como una categora jurdica aceptada ya a nivel 36 internacional; el derecho de autodeterminacin de los pueblos indgenas, pues si se reconoce a estos como tal, como sujetos colectivos, es inherente el reconocimiento de su derecho de autodeterminacin; el derecho al territorio, en una forma no menor a la definicin contemplada en el Convenio 37 N 169 de la OIT ; y la creacin de una institucin que asegure la proteccin y el ejercicio de determinados derechos que se reconocen en la Constitucin. Cuando digo derechos fundamentales, me refiero a pueblos indgenas, autodeterminacin, a una institucin necesaria que regule sus derechos y que tenga un carcter de derecho colectivo, que los derechos sean reconocidos 38 colectivamente.

34 Para un interesante resumen de las posturas de los grupos indgenas sobre este tema puede consultarse a: Andrs Benavente y Jorge Jaraquemada, Las Conexiones Polticas en el Conflicto Mapuche, en Instituto Libertad y Desarrollo, Serie Informe Poltico, N 71, julio de 2001. 35 En el peridico La Nacin, Santiago de Chile, 27 de julio de 1992, sostuvo: Proponemos que desde Bo-Bo al sur existe una instancia con facultades polticas y jurdicas para determinar el destino de esa regin, porque hay dos nacionalidades, dos culturas en esa zona. Eso debe ser en el orden poltico, econmico y administrativo. Nos encaminamos al poder. Ya hemos superado ese concepto de reivindicacin econmica y social. El poder debe ser compartido desde el Bo-Bo al sur. Esa es la meta a largo plazo. Igualmente el Consejo de Todas las Tierras en un documento expuesto como explicacin de su postura ha afirmado que las nuevas condiciones polticas (gobierno democrtico) deben contemplar un reconocimiento constitucional jurdico que garantice nuestra identidad como pueblo y el derecho fundamental ha poseer un territorio y la administracin de sus recursos. Cfr. revista Ercilla N 2934, Santiago de Chile 23/29 de octubre de 1991, p. 11 (La revolucin mapuche. La comezn de los 500 aos). 36 Huilcamn sostuvo que la autodeterminacin tena ya un sitio ganado en el sistema internacional de los Estados y que haba sido ya aceptado a nivel de la Subcomisin de las Naciones Unidas, aspecto que era una necesidad imperiosa para establecer un marco de relacin diferente con el Estado a partir del reconocimiento del sujeto colectivo tales los pueblos indgenas o las comunidades indgenas. As, Comisin Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana de la Cmara de Diputados, Jornada Temtica Los derechos de los pueblos indgenas, un desafi para la democracia, Valparaso, 12 de julio de 1999, pg. 22. 37 La demanda indgena no se refiere a tener ms o menos tierras, sino que a ejercer un derecho sobre el territorio y los recursos que dispone internamente tanto del suelo y del subsuelo como los recursos biolgicos que existen donde viven pueblos indgenas; los que deben ser aprovechados en la estrategia de desarrollo de los pueblos indgenas. Cfr. loc.cit. 38 La aspiracin es la creacin de un parlamento autnomo indgena sobre la base del principio de la participacin y de la autodeterminacin de los pueblos indgenas, que actualmente es nicamente decisin del Estado. Vase, ob. cit., pg. 24.

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Frente a esta visin, quienes rechazan el reconocimiento abogan por la integracin (llamada ahora interculturalidad), pero consideran que todo paso destinado a reconocer a los pueblos indgenas conlleva mayores conflictos y riesgos para el Estado-Nacin.
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El Derecho Internacional no contempla una definicin de lo que debe entenderse por pueblos indgenas, aun cuando los derechos atribuibles son de gran relevancia jurdica. La diferencia entre pueblo y etnia es una cuestin de hecho difcil de determinar, pues se utiliza una acepcin u otra para otorgarle un cariz ms o menos relevante, sea en consideracin al tamao de su poblacin, espacio territorial, etc. As, existen etnias minoritarias en China que tienen una poblacin muy superior a 39 la de muchos pueblos de otras partes del mundo. Tan importante es el elemento subjetivo en la conformacin de un pueblo, que el Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes reconoce este factor y en el artculo 1, N 2 seala:

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La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. Una cuestin esencial que se debe resolver previamente, a propsito del derecho de libre determinacin de los pueblos, es precisamente establecer quines son los titulares de este derecho, es decir, quines son pueblos para invocar este derecho. No existe en el orden internacional una definicin generalmente aceptada, que permita una aplicacin automtica del derecho de autodeterminacin. Sin embargo, se seala que a los pueblos les corresponde el derecho a declarar su propia existencia para que sea reconocida como tal; definir quienes lo integran; delimitar su mbito territorial y a autogobernarse. Durante largo tiempo se discuti si el derecho de autodeterminacin de los pueblos se trataba de un derecho o de un principio. A favor de esta ltima postura se mencionaban los artculos 1 y 40 55 de la Carta de la ONU, donde efectivamente se alude al principio de libre determinacin. Un avance sustancial se produjo con los dos Pactos de Derechos Humanos de Derechos Civiles y Polticos y Sociales Econmicos y Culturales, que en su artculo primero comn indica:

39 Un concepto distinto es el de minora tnica, tal es, un grupo tnico que est radicado en un territorio en el cual no est establecido mayoritariamente. El artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, consagra un precepto jurdicamente vinculante en orden a la proteccin de las minoras y alcanza una mayor especificidad con la Declaracin sobre los Derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales, tnicas, religiosas y lingsticas, aprobada por la Asamblea General de la ONU en el ao 1992, que indica: En los estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se negar a las personas que pertenezcan a dicha minora el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros del grupo a disfrutar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religin, y a emplear su propio idioma. 40 Diversas Resoluciones de la Organizacin de las Naciones Unidas vinculadas al proceso de descolonizacin se han referido a esta materia. As, la Resolucin N 637 (1952) reconoci que el derecho de los pueblos y las naciones a la libre determinacin es condicin indispensable para el goce de todos los derechos fundamentales. La Resolucin N 1.514 (1960) sobre Declaracin sobre la Concesin de la Independencia a los Pases y Pueblos Coloniales, prescribi en el N 2: Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin, en virtud de este derecho, determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Tambin la Resolucin N 2.625 (1970) titulada Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional referente a las relaciones de amistad y a la cooperacin de los Estados de conformidad a la Carta de la ONU, limita su aplicacin a las colonias y niega su validez cuando se pretende aplicarlo a Estados ya constituidos.

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Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud de este derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural.(..) Los Estados partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autnomos y territorios en fideicomiso, promovern el ejercicio del derecho de libre determinacin, y respetarn este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas. En cuanto a los indgenas, la ONU no se preocup de las poblaciones indgenas de Amrica ni de otra parte del mundo durante un largo tiempo. El primer organismo especializado de ONU en reconocer a las poblaciones indgenas fue la OIT, que en el ao 1957 adopt el Convenio N 107, Relativo a la Proteccin e Integracin de las Poblaciones Indgenas y de otras Poblaciones Tribales o Semitribales en los Pases Independientes. Este Convenio fue objeto criticado por su carcter integracionista, por lo que la OIT elabor el Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, que se refiere a los pueblos indgenas, aun cuando en el inciso final del artculo primero se le resta a este trmino toda connotacin internacional, tratando de desdibujar la importancia de este trmino en el campo del Derecho de Gentes. Sera absurdo sostener, sin embargo, que los trminos jurdicos utilizados generalmente no conllevan, a pesar de las excepciones contenidas, un uso habitual que fortalece la idea incita en su ser. Por otra parte, el proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, que se elabora por un Grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU, reconoce a los indgenas como pueblos, su derecho de determinar libremente sus relaciones con los Estados como su condicin poltica, establecindose la existencia de una ciudadana indgena (art. 31 y 32). De esta manera, las limitaciones que consagra el Convenio N 169 de la OIT a los pueblos indgenas no son ms consideradas e incluso se alude derechamente a su derecho a la autodeterminacin. El avance de la causa indgena en los ltimos aos ha sido sostenido y por ello cabe esperar, en los prximos aos, cruciales conflictos en el mbito americano entre los pueblos indgenas y los Estados nacionales en la redefinicin de sus relaciones.
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El reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas no es meramente simblico declarativo, sino que tendr importantes efectos en el mundo del Derecho y de la poltica. Como lo hemos manifestado antes, existen quienes aseveran que el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas reencauzar el proceso y restar fuerzas a quienes formulan peticiones mayores, sea de au41 tonoma o de segregacin del Estado de Chile. Otros, por el contrario, ven en esta reforma un paso adelante, en un proceso mayor, que debe concluir con el ejercicio del derecho a la autodeterminacin de los pueblos, aspecto que motiva a los ltimos a rechazar estas modificaciones. Lamentablemente los actores polticos y sociales desconocen la trascendencia de lo que se discute, y su aproximacin a este tema es superficial, romntica o prejuiciosa. Adems, los posibles efectos jurdicos no estn unidos en una relacin causa-efecto, pues el futuro est actualmente en construccin, tanto a nivel nacional como internacional. De ah entonces,

41 Esta postura es sostenida principalmente por personas vinculadas al Gobierno, a la Conadi y a instituciones mapuches vinculadas a partidos polticos (Nehuen Mapu, Ad Mapu, etc.).

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que las aseveraciones que efecten pueden desdearse aseverando simplemente que la evolucin futura ser otra. En el campo del Derecho Internacional, y luego de concluido el proceso de descolonizacin en frica y Asia, esta corriente ha adquirido recientes bros especialmente en los pases europeos y en la ex Unin Sovitica. No existe razn alguna para sostener, sin embargo, que el proceso de desmembramiento de los Estados nacionales no contine en el continente americano, esta vez con la autodeterminacin de los pueblos indgenas, situacin que se expresa ya con estatutos especiales de autonoma que han logrado algunos de ellos en Amrica central y en Canad. Desde esta perspectiva, el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas implica un paso adelante en la tendencia por atribuirles a ellos, luego, el derecho a la autodeterminacin, como lo hace el proyecto de Declaracin de los Pueblos indgenas del grupo de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU. Igualmente, el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas es relevante para la aprobacin y ratificacin del Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, pues la sentencia del Tribunal Constitucional debera reinterpretarse a la luz de la reforma a la Ley Fundamental. De ratificarse el Convenio N 169, la Repblica de Chile asumira el compromiso de reconocerles a los pueblos indgenas chilenos los derechos que instituye este Convenio internacional, entre ellos el de validar sus instituciones representativas y de actuar de consuno con ellas para la adopcin de cualquier medida que pueda referirse a las personas, tierras, u otros elementos que componen el pueblo o que se refieren al mbito geogrfico que ocupan o que habran ocupado. As, a manera de ejemplo, en concordancia con el artculo 1, inciso segundo de la Ley Indgena, se aplicar a los ma42 puches, aimaras, atacameos, quechuas, collas, alacalufes, ymana y a los pascuenses o rapa nui.
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En el campo del Derecho Interno, el reconocimiento constitucional producir efectos en cuanto a la interpretacin de todas las normas legales y constitucionales, que debern considerar este nuevo mandato del constituyente, pues el proyecto de reforma pretende modificar el Captulo I de la Constitucin denominado Bases de la Institucionalidad. Esto no es un tema menor, pues el Tribunal Constitucional ha destacado que las disposiciones del Captulo I no son meramente declarativas, sino que constituyen normas expresas que obligan a gobernantes y gobernados tanto en s mismas, como tambin en cuanto normas rectoras y vitales que coadyuvan a desentraar el verdadero sentido y es43 pritu del resto de las disposiciones de la Constitucin. Esto implica, que un reconocimiento de los indgenas como un sector diverso de la nacin chilena abrir las puertas para dictar nuevas disposiciones legales y reinterpretar las vigentes, permitindose as normativas e interpretaciones propias, diversas del ordenamiento general, en razn a la pertenencia tnica de la persona. En otras palabras: las normas jurdicas que establezcan tratos diferentes en consideracin al carcter racial o tnico del

42 En cuanto a los rapa nui, ha existido algn inters de incorporarlos en el proceso de descolonizacin de la Organizacin de las Naciones Unidas, aspecto que est en conocimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores. Su inters peridico de tener una mayor aproximacin a la posesin francesa de Tahit es, adems, conocida y su participacin en los juegos polinsicos genera indudable ruido, pues lo hacen bajo el emblema de la Isla de Pascua y no de la bandera nacional. Sobre el particular, el Senador Sergio Diez, ex Embajador de Chile ante la Organizacin de las Naciones Unidas, seal sobre el particular en el seno de la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento del Senado: Record que en la Comisin de Descolonizacin de Naciones Unidas, de la cual Chile fue parte, en diversas ocasiones hubo que negociar con Francia para sacar a Isla de Pascua de la Agenda de la Comisin, advirtiendo que, de la misma manera, podra en el futuro plantearse una situacin anloga referida a los pueblos indgenas. Cfr. Comisin de Constitucin, ob. cit., p. 50. 43 Tribunal Constitucional, Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N 280.

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destinatario, no contrariarn el mandato constitucional de la igualdad ante la ley, pues este factor de discriminacin ser considerado lgico y racional, y no arbitrario. Cabe recordar, que el proyecto de reforma constitucional votado en mayo de 2000 por la Cmara de Diputados reconoce a los pueblos indgenas y establece que la ley promover el respeto y desarrollo de sus culturas, lenguas, organizacin social y costumbres, y garantizar a sus integrantes mecanismos de participacin en los asuntos que les competen, en iguales trminos que a los dems sectores o grupos que conforman la nacin chilena. Esta disposicin, unida a los posibles compromisos internacionales asumidos en virtud del Convenio N 169, conllevar para el Estado la obligacin de concretar estos compromisos constitucionales, mediante modificaciones legales y reglamentarias. As, para promover el respeto y desarrollo de sus culturas y sus lenguas, deber adoptar mecanismos para facilitar un uso paralelo de los idiomas indgenas ante los entes pblicos y privados. En cuanto a la costumbre indgena, ello obligar a reconsiderar la norma que, salvo casos excepcionales, la costumbre no constituye derecho, llevando al extremo que la costumbre indgena, dado el mandato constitucional de respetarla, predominar sobre la ley comn en caso de conflictos entre la legislacin comn y la costumbre indgena. La norma constitucional slo establece una limitacin a la participacin de los integrantes en los asuntos que les competen, pues debe desarrollarse en iguales trminos que a los dems sectores o grupos que conforman la nacin chilena, pero en los dems mbitos claramente permite el establecimiento de normas de excepcin. Adems, y teniendo presente que el Convenio N 169 de la OIT reconoce a los pueblos indgenas y no a los indgenas individualmente considerados, determinados derechos sobre la tierra y los recursos naturales, en materia civil, comercial y penal, los pueblos indgenas estarn dotados de prerrogativas pblicas, que limitarn los derechos fundamentales de los indgenas individualmente considerados. Sern de esta manera los pueblos indgenas, los que podrn determinar el mbito de vigencia de los derechos fundamentales de los integrantes de estos pueblos, pues es principalmente a los pueblos indgenas y no a los individuos indgenas a quienes se reconocen derechos especiales. Esto es tal, pues estamos en presencia de un tratado de Derecho Internacional aprobado en 1989, a fines del conflicto ideolgico entre Occidente y los socialismos reales, que interpone entre los Estados y los individuos a un ente colectivo, el pueblo tribal o el pueblo indgena, el cual asume la funcin de representar intereses difusos sobre la base de limitar el ejercicio de la soberana nacional y reglamentar el ejercicio de los derechos y libertades de los individuos que conforman dicho ente colecti44 vo. En otras palabras, los chilenos de origen indgena, en razn de su situacin personal, racial o cultural, debern someterse a un estatuto jurdico especial, diverso al resto de la poblacin, y estas normas discriminatorias no sern consideradas arbitrarias, sino que racionales y lgicas. Esto es tal, pues la lucha de los pueblos indgenas por su reconocimiento, desde la perspectiva de sus impulsores, no es slo una nueva etapa del proceso de descolonizacin, esta vez en Amrica, sino que adems una reconquista de los derechos que pertenecen a los pueblos indgenas y no a los individuos indgenas. Por ello, su reconocimiento implicar para los integrantes de dichos pueblos ms control colectivo y someterse a las decisiones que se adopten a su interior.

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44 Teodoro Ribera y Hernn Viguera, Los Derechos de la Tercera Generacin: El Peligro de la Colectivizacin de los Derechos, en Universidad Autnoma del Sur, Justicia y Derecho, Temuco, 2001, p. 67 y ss.

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VI. PALABRAS FINALES La cuestin indgena en Chile ha sido una constante que ha marcado nuestra larga etapa hispnica de casi trescientos aos, es decir, un perodo ms prolongado que el de toda nuestra vida republicana, continuando como un hecho relevante durante el siglo XIX y activndose bruscamente en las postrimeras del siglo XX. Para Espaa y para toda Europa, el descubrimiento de un nuevo continente trajo como consecuencia grandes transformaciones culturales, econmicas y sociales. Para los pueblos originarios de Amrica, la irrupcin de un invasor fue un tema doloroso, que los oblig a una adaptacin cultural y a nuevas formas de vida, pues se trat de un encuentro inesperado con una cultura dominante y ms desarrollada tecnolgicamente. Tratar, sin embargo, de presentar la historia en trminos tales que la poca precolombina estaba dada por un orden social y justo, ausente de guerras y calamidades, de choques culturales y adaptaciones a nuevas realidades, carece de todo fundamento histrico. Para una gran mayora de los pueblos originarios de Amrica, la colonizacin hispnica constituy nicamente una sustitucin del dominador, el cual impuso una estructura social ms desarrollada y regulada. El Estado y principalmente la sociedad debe discutir y reflexionar sobre los orgenes de la Nacin chilena. Para ello es fundamental desmitificar las relaciones, poner fin a exclusiones mentales, no levantar fantasmas que globalizan los males y se los atribuyen al otro. De esta manera, la discusin sobre el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas constituye un riesgo y una oportunidad. Analizar en profundidad esta problemtica, es esencial para adoptar las decisiones correctas. Se ha impuesto en nuestra sociedad la idea que es conveniente dictar normas de excepcin para los indgenas, con el fin de protegerlos, entendiendo por proteccin no el brindarles posibilidades de desarrollarse y optar por participar en igualdad de condiciones en la sociedad en que se desenvuelven, sino que desarrollar una poltica limitativa de sus derechos, de exclusin del resto para guarnecerlos. Se encuentra en esta visin altruista tambin una postura segregadora y paternalista, que considera a los indgenas distintos del resto de los chilenos, ms dbiles e incapaces, dignos de conservar en su cultura, de alejarlos de la modernidad, como quien guarda una reliquia en un anaquel, aun a costa de privarlos de la posibilidad de elegir entre dicha forma de vida y otra. Las polticas de excepcin no se orientan a brindarles ms oportunidades para participar en la vida nacional, sino que a petrificar las situaciones, muchas de ellas injustas. Adems, se ha aceptado como un tema tab, la ntima relacin entre la tierra y los indgenas y se sostiene en la propia Ley Indgena que para ellos la tierra es el fundamento esencial de su existencia y cultura. Estas visiones que comparten importantes sectores indgenas como no indgenas han llegado a establecer verdaderos patrones culturales que incentivan la segregacin y alimentan la discriminacin. Ante un indgena que ha sido exitoso, fuera del mundo rural y del de su comunidad, que se destaca en la sociedad global, no faltan quienes lo apuntan con el dedo y lo acusan de asimilarse, de dejar de ser indgena, como si para serlo fuere obligatorio vestir a la antigua usanza y estar atado a la actividad agrcola o ganadera y, por lo general, carecer de recursos. De esta manera, pareciera que es imposible conciliar el sentimiento de ser indgena y gozar de los beneficios y riesgos de la sociedad global. Estas visiones, que se han transformado en los patrones culturales que asumi incluso la Ley Indgena como correctos, perjudican a quienes se sienten orgullosos de sus races, pero quieren triunfar y realizarse en otros mbitos de la sociedad moderna. Se fuerza as a los indgenas a ser obligatoriamente campesinos y ganaderos, o a insertarse en el mundo y su modernidad, abandonando su identidad.

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Estos errneos planteamientos han orientado gran parte de la poltica indgena al mundo rural y han abandonado a su suerte a quienes buscan mayores oportunidades en el mundo urbano. De esta manera, la poltica tnica ha adquirido ribetes de poltica racial, con un fuerte sesgo de segregacin hacia el mundo global y urbano. De esta manera, mientras la globalizacin afecta fuertemente los precios de los productos agrcolas y obliga a competir con mejores y mayores tcnicas, se amarra a los indgenas a la tierra, cada vez ms escasa, como un seor feudal controla a sus siervos de gleba. Valga como ejemplo tener presente, que mientras el Fondo de Tierras y Agua acumula el mayor caudal de fondos de la CONADI, el Fondo de Desarrollo presenta una situacin pauprrima. A ello se une que existen familias indgenas que han apostado por la educacin y la va profesional, y teniendo conocimientos para saber lo que es bueno para ello y sus hijos, se les obliga, no obstante, a seguir siendo propietarios de una tierra que no desean. En algunos de quienes impulsan estas polticas paternalistas subyace una visin racial de ellos y nosotros, donde ellos, los indgenas, estn condenados por la naturaleza a seguir siendo agricultores o ganaderos de por vida. Slo una poltica de respeto y convivencia y no de segregacin de los indgenas con la sociedad global puede solucionar su problema de marginalidad y pobreza. Debe existir un fuerte apoyo a las expresiones culturales y sociales, incluso mediante fondos pblicos, pero una profunda apertura a que sea cada uno quin decida sobre su futuro. En este sentido, el respeto de los derechos fundamentales garantiza tambin las aspiraciones de quienes buscan asociarse para defender colectivamente determinadas formas de vida, vlidas y valiosas, en una sociedad democrtica que debe garantizar la pluralidad. Nada impide a quienes viven en una comunidad indgena asociarse, formar escuelas, convenir formas especiales de realizar sus actividades culturales, sociales, religiosas y econmicas; en fin, pactar incluso la no transferencia de sus propiedades a terceros. Pero lo que no es entendible, es que el Estado sea quien utilice criterios raciales para combatir la marginacin y la pobreza, introduciendo criterios abominables y propios del apartheid. O acaso la pobreza se siente diversa si la piel es blanca o morena, si se tiene un apellido u otro; si se vive en el campo o en la ciudad? Por ello, debe evitarse que lleguen a constituirse en ley de la Repblica normas que segregan a los indgenas an ms del resto de la sociedad global. En este sentido, tratar a los indgenas como iguales, no constituye un subterfugio para su asimilacin, sino que un mandato tico de dignificar al otro y de respetar sus opciones de vida. Cabe destacar, adems, que no existe el problema indgena, pues los indgenas no son un problema. Ms bien existen muchos y diversos problemas que afectan a los indgenas, algunos por causas propias, otras por razones imputables a la sociedad global. Urge que la sociedad chilena brinde una mayor igualdad de oportunidades y posibilidades ciertas de conservar los elementos culturales fundamentales. Cada chileno debe tener la posibilidad de sentirse orgulloso de sus antepasados, sea cual sea el origen que tenga, y de conservar los elementos esenciales de su cultura, pues ello constituye un aporte a la diversidad cultural. Ello no implica, sin embargo, mantenerse atvicamente vinculado a un pasado que ya no existe, a formas tradicionales de produccin que impiden mayores niveles de bienestar y a arraigos legales que impiden el desarrollo. En cuanto al reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas, ello conlleva una cuestin mucho ms profunda que un mero gesto de apertura (sin lugar necesario y urgente) de la sociedad global ante los chilenos de origen indgena. Sus alcances se expresarn en el campo internacional y nacional, pero especialmente en la reinterpretacin de las disposiciones jurdicas a la luz de la nueva disposicin constitucional. La evolucin del Derecho Internacional en esta materia se dirige a reconocer a los pueblos indgenas el derecho a la autodeterminacin, por lo que su reconocimiento

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constitucional, traer probables tensiones nacionales e internacionales. Cabe tener presente, adems, que mientras algunos consideran que el reconocimiento aplacar el conflicto y restar fuerzas a los grupos ms extremos, para otros el reconocimiento constitucional constituye slo un avance en su proceso, que concluye con el ejercicio del derecho a la autodeterminacin de los pueblos. Por otro lado, la discusin sobre la reforma constitucional nos debe llamar a la reflexin sobre nuestra propia responsabilidad, sobre cul es la razn que impulsa a un grupo de chilenos a no considerarse tales, a buscar un camino propio, separado del resto de la sociedad. Si el 80 %de los chilenos son producto del mestizaje entre europeos y picunches, resulta difcil y casi traumtico aspirar a separar a los mapuches de los chilenos. Esto es tal, pues sin los indgenas no existiran los actuales ni los futuros chilenos. La discusin constitucional sobre la materia esconde igualmente una visin racista del problema. No se busca que la Nacin chilena reconozca sus orgenes indgenas, sino que reconocer a los indgenas como un pueblo distinto al de los chilenos. As, con esta frmula jurdica, quienes rechazan el mundo occidental desde una perspectiva indgena, logran excluirse jurdicamente de aquel y quienes pretenden desconocer el aporte indgena a la constitucin de la Nacin chilena, ven igualmente cumplidos sus sueos de ser hijos de una tierra carentes de pasado. Por ello, si se optare por el reconocimiento constitucional, el mismo debe orientarse necesariamente a reafirmar nuestra identidad nacional, en la cual la presencia indgena pasada y presente, es parte de nuestro ser. Por el contrario, un reconocimiento de la realidad indgena, desvinculada de nuestra propia identidad nacional, es consagrar las bases para una poltica segregatoria y abrir los riegos al racismo. Concluimos abogando por una amplia discusin sobre nuestro pasado, a ser ms tolerante respecto de nuestros orgenes, a facilitar las expresiones culturales, pero a respetar, esencialmente, el derecho de cada uno a definir su proyecto de vida, sin imposiciones colectivistas, sin presiones estatales, dentro del Estado de Derecho, esa tenue lnea jurdica que separa la civilizacin de la barbarie.

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I El tema indgena llamemos as, por ahora, a las demandas de reconocimiento que intentaremos dilucidar puede ser visto como un asunto de intereses o como una cuestin de razones. Cuando usted aprecia la cuestin indgena como un puro asunto de inters, asume, de parte de los indgenas, una conducta estratgica, una suerte de astucia de largo plazo que no merece una consideracin comunicativa. Cuando, en cambio, usted se interesa por las razones que pueden ser esgrimidas a favor de esas demandas, usted se compromete en un intercambio comunicativo que favorece el debate y el discernimiento (Habermas, 2.000, 140; Cfr. Novak, 1980). Tratndose de una cuestin poltica, no es banal si usted se acerca a ella concibindola bajo la forma de inters o bajo la forma de razones. Mientras los intereses y las preferencias son inconmensurables entre s (como suele decirse, es un caso de su sangre o la ma) no ocurre lo mismo con las razones. Las razones que se amparan en reglas v.gr. constitucionales pretenden justamente favorecer la deliberacin en torno a esos intereses. En general, tengo la impresin que el trabajo de Teodoro Ribera, fuera de ser predominantemente descriptivo del proceso legislativo, tiende a adoptar el punto de vista del inters en su anlisis. Eso explica, me parece a m, que su trabajo est permanentemente animado por un enfoque, diramos, estratgico, al tiempo de evaluar las demandas que considera, como cuando formula su propio punto de vista. Como creo que el trabajo de Ribera descuida un importante aspecto del anlisis constitucional que es justamente favorecer una deliberacin en base a razones comenzar mis comentarios intentado explicar la relevancia del enfoque que su texto, lamentablemente, omite.
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Por supuesto, la vida social y las acciones de los individuos y de los grupos est animada por intereses, por la prosecucin, en un sentido amplio, del bienestar y del poder. Esos intereses surgen, de otra parte, al interior de mltiples formas de vida dismiles y a veces contrapuestas entre s. Cada una de esas formas de vida dota a los intereses del caso de un cierto aire tico que motiva a los actores en sus reclamos. Es propio de una sociedad democrtica aceptar esa pluralidad de reclamos y demandas que esgrimen para s una particular fuerza normativa. Con todo, es el mismo principio del pluralismo el que exige, bajo los trminos de una cooperacin pacfica, contar con un mecanismo o procedimiento para resolver o procesar esas demandas provenientes de diversas formas de vida. El pluralismo exige procesar y resolver esas demandas no echando mano al particularismo de alguna de las formas de vida en juego, sino echando mano a un nivel superior de abstraccin que permita suscitar el consenso potencial de todos. En un estado democrtico y constitucional, ese nivel de abstraccin se realiza bajo la forma de reglas y principios constitucionales. Es, entonces, por referencia a esas reglas y principios constitucionales que en un estado democrtico deben evaluarse las demandas que provienen de las diversas formas de vida en juego. Esas reglas y principios democrticos incluyen, entre otras cosas, derechos constitucionales y principios dirigidos a modelar la actuacin del

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Estado. Los derechos constitucionales y los principios poseen una muy compleja relacin con el proceso legislativo. No slo limitan el proceso legislativo, sino que lo orientan bajo la forma de criterios de ponderacin. Ocurre que buena parte de las reglas constitucionales son vistas desde el proceso poltico mandatos de optimizacin (Alexy, 2001, 86). Obligan a la autoridad estatal a maximizar el goce y disposicin de los bienes que declaran; pero deben hacerlo en un medio de restricciones derivado del hecho que esas reglas amparan mltiples demandas. De ah entonces que decidir suponga, desde el punto de vista constitucional, alcanzar, hasta cierto punto, soluciones de compromiso entre derechos en pugna. A veces una decisin es inconstitucional no porque no maximice un derecho, quiz lo es porque hay medios alternativos para proteger ese derecho causando un menor coste en otros. Es fcil comprender entonces por qu el punto de vista constitucional respecto de las demandas de los pueblos originarios, exige, como digo, evaluar esas demandas bajo el principio del pluralismo (esto es, en base a reglas que exigen trascender las formas de vida ticas en juego); y, luego, una vez evaluadas, disear medios que, bajo el criterio de ponderacin, puedan tenerse como el mejor resultado. Es obvio que no basta que una demanda sea valiosa desde el punto de vista de las reglas constitucionales, para que debamos darle curso. Todava se requiere que en la competencia con otras igualmente valiosas en el proceso de ponderacin pueda ser acogida. Lo anterior permitir entender, espero, por qu los asuntos pblicos e institucionales (como el que ocupa al trabajo de Ribera) reclaman una evaluacin de las razones que se esgrimen a favor de esos intereses y no como ocurre con el trabajo que comento una simple valoracin estratgica 45 de ellos . A fin de cuentas el debate constitucional y las reglas constitucionales en un estado democrtico dicen qu intereses cuentan sobre la base de determinar cules pueden esgrimir buenas razones en su favor. Aunque solemos olvidarlo, la funcin de una carta constitucional es proveer de ese espacio de razones para resolver los conflictos. Si usted se niega a deliberar en torno a esas razones (y atribuye a su oponente slo propsitos estratgicos de largo plazo), entonces usted est razonando en trminos polticos en el sentido de Schmitt (Schmitt, 1999, 56), pero no est razonando en trminos constitucionales. Es obvio que hay momentos en que la poltica impide toda deliberacin (as ocurre cuando usted no tiene una prctica compartida con otros y el otro es, entonces, simplemente un enemigo); pero en nuestro pas no estamos en uno de esos momentos y es bueno no contribuir mediante el efecto performativo del discurso a que ese momento se configure. Lo que, en consonancia con lo anterior, me parece debemos preguntarnos es, en primer lugar, qu razones pueden esgrimir en su favor las demandas de esos grupos, para luego, en segundo lugar, preguntarnos si esas razones son admisibles bajo las reglas constitucionales a las que debemos lealtad. Desde luego, todava debemos preguntarnos por las consecuencias probables de admitir esas demandas. Por ejemplo, podemos preguntarnos cunto contribuyen esas demandas al bienestar social; pero es obvio que este tipo de discusiones no es acerca del bienestar; no es una cuestin, como suele decirse hoy, de poltica pblica, sino de moralidad poltica o de justicia. Estamos discutiendo cmo deben ser tratados esos grupos, no cmo ellos, o nosotros, mejoraremos nuestro respectivo bienestar. Cuando discutimos acerca de derechos, estamos discutiendo acerca de cmo debe usted ser tratado y acerca de cmo usted debe tratar a otros; no estamos discutiendo cmo ser mejor su vida, o cules sean sus mejores intereses (quiz usted sea una persona dependiente y no est en su

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45 Se trata de la distincin que hace Rawls (Rawls, 1996, 79) entre ser racional y ser razonable y de la distincin de Habermas (Habermas, 2000, 140) entre racionalidad estratgica y racionalidad comunicativa. Como veremos, si una sociedad plural aspira a un mnimo de comunidad como lo exige la modernidad poltica entonces debe concebir la Constitucin como un espacio abstracto de comunicacin y no simplemente, como las reglas de un juego de estrategia.

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inters ser tratado como una persona autnoma; pero su carcter no es una razn para privarlo del derecho a conducir su vida). Por supuesto, en todo este debate no hay nada del arcasmo que, a veces, y sobre todo al final de su trabajo, insina Teodoro Ribera. Las demandas indgenas de reconocimiento de identidad no son una utopa al revs, una utopa arcaica, una vuelta a un pasado idealizado que, a fin de cuentas, no existe. Hablar de identidades indgenas (o, ms precisamente, de identidad de las etnias o pueblos originarios) no supone remitir al pasado, sino a un complejo juego de relaciones y significados a cuyo amparo esas identidades se han ido configurando durante el proceso de construccin del Estado nacional. Las identidades de los pueblos originarios como las de los grupos urbanos y mestizos es fruto de un proceso histrico cuyo dinamismo es contemporneo. Slo un error (que pertenece a la antropologa del diecinueve) puede llevar a pensar que hablar de identidades indgenas es una cuestin de substancias, inconmovibles, que subsisten no obstante el paso de los aos. Nada de eso. La identidad es relacional y cuando hablamos de identidades de los pueblos originarios, no estamos refiriendo a identidades relacionales que son tambin fruto del proceso de construccin del Estado nacional. En fin, tampoco es este un asunto de civilizacin y barbarie como de una manera, seguramente retrica pero igualmente inexplicable plantea Teodoro Ribera al final de su texto. La distincin entre civilizacin y barbarie inspir buena parte del proceso de construccin del Estado nacional (justamente lo que ahora este debate llama a captulo) y sirvi a las lites para orientar la coaccin, casi siempre sangrienta, contra los pueblos originarios. La modernidad crtica nos ha enseado, por eso, que esa distincin que Teodoro Ribera formula no es, a fin de cuentas, tan sencilla: Todo documento de civilizacin observa Benjamin es, al mismo tiempo, un documento de barbarie. II En lo que sigue, entonces, y en una extensin compatible con un comentario, har el intento de registrar las razones que pueden ser esgrimidas a favor de esos grupos, para, luego, intentar dilucidar si pueden ser admitidas a la luz de las reglas a las que debemos lealtad. Dejo fuera, por ahora, la cuestin del bienestar (que, en cualquier caso, no parece ser una razn excluyente en este tipo de debates (Raz, 1991)). Al tratarse nada ms de un comentario y no de un artculo o un ensayo que recoja pormenorizadamente mi propia opinin me limitar a insinuar los problemas que, segn creo, subyacen a este debate y que desgraciadamente el trabajo de Teodoro Ribera a veces omite. Son varias las razones que suelen esgrimirse a favor del reconocimiento de los denominados pueblos originarios o pueblos indgenas. Desgraciadamente, el trabajo de Ribera no se detiene a considerarlas. Algunas de ellas derivan de lo que podemos denominar justicia correctiva (es decir, de la idea que hubo daos inmerecidos que deben ser ahora reparados); otras derivan, por su parte, de lo que podemos denominar justicia anamnsica (es decir, razones derivadas de la idea que es necesario completar a cabalidad el relato de lo que somos); en fin, hay todava razones derivadas de lo que voy a llamar justicia poltica (las razones, en este caso, derivan de demandas que surgen de principios subyacentes a la actual comunidad poltica). Las demandas de los pueblos indgenas u originarios pueden ser alistadas, con variados grados de intensidad, en alguno de esos tres conceptos. Cada uno de esos tres conceptos apelan a razones que decimos compartir. Comprometerse en un debate constitucional significa evaluar, mediante el dilogo, si las razones que decimos compartir amparan esas demandas.

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Desde luego, no es exagerado afirmar que en Chile hubo un intento sistemtico y deliberado por asimilar a los pueblos indgenas. Ese intento form parte de la conformacin del Estado: fue el intento de las lites del XIX por conformar un pblico leal a la Nacin. La Nacin no es el producto como le gusta creer a cierto pensamiento conservador de una evolucin natural espontnea, un Geist que inspira al desarrollo no deliberado de una comunidad. El desarrollo del Estado nacional en Chile es resultado de un proyecto poltico que en conformidad a los ideales republicanos tuvo por objeto erigir una comunidad sobre la cual fundar el universalismo de la ciudadana. Sin embargo, no existe un documento de la cultura que no lo sea, a su vez, de la barbarie (Benjamin, 1995, 52). El proceso supuso apropiacin de tierras (cuyo inicio ms notorio fue la codificacin civil); traslados coactivos de poblaciones; intentos de asimilacin sobre la base de una poltica de ceguera a la diferencia. La pregunta que est tras algunas de las demandas de los grupos indgenas es si acaso ese maltrato llammoslo as merece alguna compensacin fundada en razones de justicia correctiva. Este es, segn creo, un nivel del debate. Este nivel del debate supone discutir cuestiones tcnicojurdicas (desde luego, la amplia cuestin relativa a la posesin desde el punto de vista civil y la justi46 cia procesual de los intercambios ); asuntos de justicia intergeneracional (por qu debiramos gravar a los descendientes de quienes causaron esos daos?); y cuestiones de poltica pblica (v.gr. tratamiento tributario, diseo de la institucionalidad destinada a juzgar cundo es necesaria la correccin, etctera).
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Todava, y esta vez en segundo lugar, los pueblos indgenas esgrimen demandas fundadas en lo que he denominado justicia anamnsica (Derrida, 1997, 47). Este tipo de demandas incluyen el reconocimiento de su calidad de sujeto de la historia, hasta ahora, como sabemos, olvidado, y sustituido por figuras mticas, de manual, que hacen sentido al observador, pero no al partcipe de esos grupos. Este nivel de demandas supone evitar el tratamiento de los indgenas como los otros, por referencia a los cuales nos definimos. La pregunta, en este caso, de qu forma puede darse lugar a esta forma de justicia. Se trata, como es obvio, de reconstruir nuestra memoria, o contribuir a que se reconstituya, integrando sin violencia ese otro que, hasta ahora, aparece desprovisto de su calidad de sujeto. Es este un viejo tema que se relaciona con el uso pblico de la historia. Desde siempre, la historia es decir, el relato que es producto de la historiografa se ha dirigido a los miembros de la comunidad cientfica y, a la vez, a un pblico interesado en su propia autocomprensin (Habermas, 2000b). En la historia se entrelazan inevitablemente los intereses del observador (esta es la expectativa de la comunidad cientfica) y los del partcipe (esta es la perspectiva del pblico de lectores). Una historia advertida de su inevitable funcin pblica debe ser consciente de esa dualidad de expectativas e intereses que inevitablemente coexisten en ella. Examinar esa dualidad de expectivas de la historia frente a la cuestin indgena y examinar cmo fue resuelta es una de las tareas de la justicia anamnsica.

Excedera un comentario de esta ndole abundar en cada uno de esos temas. As y todo, parece obvio que podra dar lugar a justicia correctiva el hecho que someter sin ms a la legislacin civil una amplia extensin de tierras en manos indgenas (lo que exiga de parte de los indgenas competencias que obviamente no posean) fue una forma de despojo. Se trata de un despojo, por llamarlo as, bajo los criterios muy poco exigentes de justicia procedimental y no sustantiva. En el mismo caso se encuentran los intercambios voluntarios en los que se intercambiaban magnitudes de valor no comparables.

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En tercer lugar, se encuentran las demandas de justicia poltica. Este tipo de demandas que estn ms cerca del trabajo de Teodoro Ribera exigen una consideracin ms atenta. Podemos resumir estas demandas en dos clases: de reconocimiento, por un lado; y de derechos colectivos, por otro lado. El concepto de reconocimiento, como es bien sabido, posee una larga y vieja historia que se resume en el intento de responder una muy clsica pregunta: cules son las pulsiones de la sociabilidad y de la poltica? Mientras el pensamiento liberal ms clsico situ a esa pulsin en el miedo a la indigencia o en el miedo al otro (y de ah las diversas valoraciones en el pensamiento liberal del mercado y del Leviatn), Hegel crey ver esa pulsin en el deseo de reconocimiento, en el deseo del deseo (Hegel, 1998, IV, A). El reconocimiento desafa la distincin entre la esfera privada y la pblica y sustituye el deseo de privacidad por la demanda de publicidad. La demanda de reconocimiento se entiende bien, entonces, si se la contrasta con el punto de vista liberal ms clsico acerca de cmo deben ser tratados este tipo de grupos. La ms clsica de las aproximaciones liberales a este problema, es la de la tolerancia (Raz, 1984): consiste esta en dejar a las minoras conducirse a s mismas, sin criminalizar su conducta, en tanto ellas, por su parte, no interfieran con la cultura dominante o mayoritaria o con la habilidad de los miembros de la mayora para disfrutar su estilo de vida o su cultura. Este tipo de actitud est acompaada de una cierta restriccin en el uso de los espacios pblicos por la minora y por el apoyo en impuestos de la minora para mantener la cultura mayoritaria. Esa aproximacin fue histricamente acompaada del principio de no discriminacin que se tradujo en una concepcin de la igualdad como ceguera a la diferencia (este fue el caso del Chile del XIX cuando se proscribi toda forma de paternalismo hacia las minoras indgenas). En su conjunto, este tipo de aproximaciones, en los hechos, se traducen en una prdida de publicidad de las minoras. La ciudadana como una abstraccin que borra las diferencias desde el punto de vista pblico, es el revs de este planteamiento. La demanda de reconocimiento, me parece a m, tiene dos vertientes. Una liberal y otra que voy a llamar, con fines puramente expositivos, comunitaria. Me parece que una demanda de reconocimiento puede ser compatible con los principios liberales que subyacen, en la mejor interpretacin, a las reglas constitucionales. Es verdad, como expresa el trabajo de Teodoro Ribera, que el individuo es la base sobre que se erigen los derechos fundamentales. Reconocemos esos derechos por razones de autonoma y de dignidad humana. Pero de 47 ah no se sigue que no debamos valorar las culturas societales a que esos individuos pertenecen. Hay varias razones que un liberal endosara a favor de la proteccin de grupos: la autonoma (es decir, la posibilidad que usted configure su vida de acuerdo a su discernimiento) depende de las formas de vida por las que usted opte y esa opcin depende de un juego social que es necesario, a veces, cuidar. Ese juego social forma parte, hasta cierto punto, de su identidad y, entonces, porque nos interesa promoverlo a usted nos interesa, tambin, promover la cultura societal que configura su vida y su rango de opciones. A veces usted siente que la pertenencia a una cierta cultura es parte de la idea que usted tiene acerca de s mismo.

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47 Esto es, una cultura que proporciona a sus miembros unas formas de vida significativas a travs de todo el abanico de actividades humanas, incluyendo la vida social, religiosa, educativa, religiosa, recreativa y econmica, abarcando las esferas pblica y privada. Estas culturas tienden a concentrarse territorialmente, y se basan en una lengua compartida (Kymlicka, 1996, 112).

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La vertiente que he llamado comunitaria, en cambio, presenta la defensa del reconocimiento de una manera ms fuerte que, esta vez s, me parece difcil compatibilizar con el ideario que subyace a una cultura liberal. La perspectiva comunitaria tiende, a veces, a hipostasiar a los grupos o culturas societales asignndoles intereses distintos y sobrepuestos a la autonoma de los sujetos que la componen, hasta solicitar lo que luego identificaremos como derechos colectivos externos. La interpretacin liberal del reconocimiento supone cuidar la supervivencia de las culturas societales no en razn del inters de esas culturas, sino, por sobre todo, en el inters del conjunto de la ciudadana. Una concepcin liberal no sostiene que exista una nica forma de vida correcta o mejor que cualquier otra; pero, justamente por eso se esmera en asegurar al individuo un amplio rango de opciones capaces de hacer su vida significativa (Pea, 1999). Establecido lo anterior, y en estricta consonancia con ello, surge el tema de los derechos colectivos. Los derechos colectivos son una forma de asegurar, institucionalmente, el reconocimiento. Con todo, de nuevo hay dos formas de concebir los derechos colectivos (Kymlicka, 1996, 57) y slo una de esas formas resulta contradictoria con la nocin de derechos individuales o con la nocin de autonoma personal. Usted puede reivindicar derechos de un grupo para evitar la disensin interna (para evitar que sus miembros se aparten de las prcticas del grupo) o para proteger al grupo de decisiones externas (para evitar que el grupo sea afectado por decisiones en las que no participa). Es obvio que este segundo tipo de derechos colectivos es compatible con la autonoma y la nocin de derechos individuales. Ese segundo grupo de derechos, ordinariamente ha incluido derechos especiales de representacin (para hacer menos probable que una minora nacional o tnica sea ignorada en decisiones que afectan al conjunto); derechos de autogobierno en cuestiones que atingen a su cultura (como educacin, inmigracin, desarrollo de recursos, lengua y derecho de familia); derechos de proteccin de ciertas prcticas que pudieran no estar apoyadas por el mercado o que estn en desventaja en la legislacin vigente. Todo esto cae en el amplio concepto de discriminacin positiva. Por supuesto, la discriminacin positiva no est excluida de la Constitucin. En suma, me parece que bajo las reglas constitucionales interpretadas bajo una teora de la justicia liberal las demandas de reconocimiento y de derechos colectivos no deben ser rechazadas. III Tratndose, por su parte, del Convenio 169 de la OIT, me parece que el trabajo de Teodoro Ribera requiere algunas mejoras (buena parte de ellas, tomando en cuenta el fondo de lo que acabo recin de decir). A ello deben agregarse algunas cuestiones estrictamente tcnicas: 1. El concepto de pueblo que emplea el Convenio no est usado en el sentido del derecho internacional. Sobre esto hay un amplio acuerdo y una declaracin especfica en el propio Convenio (La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda confe48 rirse a dicho trmino en el derecho internacional ). No comprendo, entonces, las observaciones de Teodoro Ribera acerca de los peligros de la autodeterminacin. Por otra parte, el concepto de pueblo, en el sentido del Convenio, no resulta inconsistente con el de pueblo en el sentido ciudadano o electoral de la Constitucin. Nada hay en los enunciados del Con-

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Artculo 1, nmero 3 del Convenio 169 de la OIT.

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venio que resulte inconsistente con los enunciados constitucionales que, adems, y como sabemos, tienen primaca. La identificacin de un pueblo si quiere respetar la autonoma exige la autoidentificacin de sus miembros. Una pertenencia social no es tal pertenencia si no resulta significativa para el agente respecto del cual la predicamos. No comprendo, entonces, el aire crtico con que Teodoro Ribera evala la ley indgena a este respecto. Pueblo en el sentido del Convenio es una calificacin interna de los miembros, no externa de un observador. El Convenio 169 establece obligaciones ms bien dbiles, que no suponen concesin de soberana en un sentido tcnico. Los derechos de participacin de carcter colectivo, no son derechos de soberana en el sentido tcnico jurdico de esa expresin. El artculo 7 del Convenio, en particular, no confiere decisiones soberanas a los pueblos indgenas. Les confiere el derecho a fijar prioridades respecto de s mismos; la facultad de controlar el desarrollo econmico, social y cultural de s mismos, dentro del marco de los estados en que viven; y, en fin, el derecho a participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de proyectos de desarrollo nacional y regional que los afecten directamente. Nada hay all, en ese artculo 7, que equivalga a derechos soberanos en sentido tcnico: no es posible derivar de esos mandatos de optimizacin decisiones definitivas. Los trabajos preparatorios del Convenio dejan constancia que los pueblos indgenas no tienen derecho a vetar proyectos de desarrollo nacional (Correa, 2000). El artculo 7, a fin de cuentas, establece derechos colectivos para proteger al grupo de decisiones externas que no tomen en cuenta sus propias opiniones (lo que es distinto a afirmar que esas decisiones deban ser adoptadas por los pueblos indgenas). 49 En materia de propiedad, en fin, el Convenio no contraviene la Constitucin . El artculo 14 del Convenio distingue entre tierras ocupadas tradicional y exclusivamente por los pueblos originarios, y aquellas que los pueblos originarios utilizan de manera no exclusiva en conformidad a su cultura. Respecto de las primeras, establece el deber de proceder a su reconocimiento (nmero 2 del artculo). Respecto de las segundas, el deber consiste en adoptar medidas que favorezcan la utilizacin de esas tierras. Concluye el artculo, que las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados debern resolverse conforme a las reglas del respectivo derecho nacional. Es fcil comprender que el precepto no contiene clusulas contrarias o inconsistentes con el artculo 19, N 24. El reconocimiento de derechos ancestrales no confiere ttulos que posean primaca respecto de la legitimacin derivativa de la propiedad que, como sabemos, es regla general del derecho interno.

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49 El artculo 14, que ha sido objeto de reproches, establece: 1. Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes. 2. Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin. 3. Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.

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IV En suma, me parece a m que el trabajo de Teodoro Ribera que puede estimarse, en general, descriptivamente correcto requiere, todava, evaluar las razones que el reclamo de intereses indgenas pueden esgrimir en su favor. Esta es, dicho sea de paso, la labor ms propia del anlisis constitucional: dilucidar si las razones que se esgrimen a favor de los intereses estn, o no, amparadas por reglas a las que debemos lealtad. Por supuesto, y como he insinuado, esas reglas exigen, para su interpretacin, explicitar una cierta teora de la justicia o una cierta teora de la moralidad poltica. Esa es, creo yo, la nica manera de hacer avanzar un esfuerzo comunicativo, y no puramente estratgico, en esta rea de cuestiones.

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